Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira para Seattle*

Maria Izabel V. de Carvalho**

Introduo

A partir da Rodada Uruguai e da criao da Organizao Mundial

do Comrcio (OMC), as negociaes multilaterais de comrcio tm produzido resultados que afetam um conjunto cada vez maior de interesses no interior dos Estados-membros. As mudanas que vm se desenvolvendo desde ento abrangeram o escopo dos temas tratados e o processo de tomada de deciso no mbito da OMC. Paralelamente tradicional negociao sobre a derrubada de barreiras ao comrcio, desenvolveu-se, a partir da Rodada Uruguai, uma

*Esta uma verso bastante modificada do trabalho O Processo de Formulao da Agenda: Brasil e Estados Unidos na Rodada do Milnio da OMC, apresentado no GT 13 Poltica Internacional, no XXIV Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais Anpocs, Caxambu, MG, 2000. Agradeo os comentrios ento recebidos por parte de Leticia Pinheiro e Flavia de Campos Mello. Aceito para publicao em dezembro de 2003. **Professora do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia e pesquisadora visitante do Centre for International Studies da London School of Economics and Political Science.

CONTEXTO INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 25, no 2, julho/dezembro 2003, pp. 363-401.

363

Maria Izabel V. de Carvalho

agenda mais ampla para os acordos multilaterais, incluindo regras e disciplinas para temas no diretamente vinculados ao comrcio, tais como direitos de propriedade intelectual e investimentos internacionais. Alm disso, a Rodada Uruguai consagrou as medidas de graduao, ou seja, o estabelecimento de prazos para os pases em desenvolvimento se adaptarem,inclusive por meio de mudanas nas legislaes internas, s regras negociadas. Eliminou tambm do Acordo do GATT a clusula do av, pela qual se permitia a no implementao de um acordo referente Parte II (regras sobre comrcio) caso ele fosse inconsistente com a legislao interna (Thorstensen, 1999:36). A instituio da OMC implicou, por sua vez, a criao e a consolidao de confidence building measures (Lafer,1999:25-53). Tais medidas, que se constituem no princpio da transparncia, no sistema de soluo de controvrsias, no consenso e no empreendimento nico como elementos essenciais do processo de tomada de deciso (ibidem), contribuem para posicionar os membros da OMC, na expectativa de que os interesses de todos sero, em alguma medida, atendidos. Desenvolver-se, dessa maneira, a confiana mtua necessria para garantir a efetiva operao daquele organismo internacional, j que ele passvel de sofrer problemas advindos de comportamentos 1 caronas e de desero voluntria e involuntria . Porm, os mecanismos de construo de confiana tornaram o processo decisrio, no mbito da OMC, mais rgido e, por conseguinte, mais coativo do desempenho de seus membros e das decises efetuadas por eles em seus contextos domsticos. Alm disso, como destacam Goldstein e Martin (2000), com a criao da OMC, em 1995, o processo de regulamentao multilateral do comrcio internacional tem adquirido caractersticas de maior preciso e transparncia. Em conseqncia, isto possibilita o desenvolvimento, na esfera domstica, de percepo mais acurada nos diversos
364
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

grupos econmicos e sociais acerca da incidncia dos custos e dos benefcios das regras acordadas, gerando-se, assim, um aumento significativo da mobilizao desses grupos com vistas a influenciar os governos e a OMC. Os efeitos das transformaes que se desenvolveram na esfera da regulao do comrcio internacional, devido abrangncia da agenda, aos mecanismos de construo de confiana, preciso e transparncia das regras, s podero ser adequadamente avaliados para o processo decisrio da poltica externa brasileira se forem considerados os fatores que tornaram a sociedade mais permevel influncia daquelas mudanas, assim como as instituies e as estruturas polticas domsticas que filtraram as preferncias dos grupos de interesse domsticos. Em relao ao primeiro aspecto do problema, de acordo com Lima (2000) e Santana (2000; 2001), este artigo ressalta a internacionalizao da economia brasileira a partir do incio dos anos 90. A respeito da segunda dimenso, argumenta-se que, dependendo do modo como as estruturas domsticas so constitudas, elas podem contribuir para que um maior ou menor nmero de interesses possa chegar arena decisria e influenciar a formulao da poltica externa. Alm do aumento dos constrangimentos externos decorrentes dos resultados da Rodada Uruguai e da instituio da OMC, na dcada de 90 tambm se constataram mudanas no modelo de desenvolvimento econmico do Brasil que tornaram a sociedade brasileira mais sensvel aos condicionamentos do mercado internacional. O modelo desenvolvimentista, fundado em forte atuao do Estado como incentivador, regulador da atividade produtiva e gerador de bens, com base na economia fechada, direcionada a atender demanda do mercado interno, em vigor no pas desde os anos 50, no impulsionava a sociedade a participar das negociaes multilaterais de comrcio. A transformao desse modelo no final dos anos 80 e sua
365

Maria Izabel V. de Carvalho

consolidao em meados da dcada de 90 produziram uma sociedade mais integrada ao meio internacional e, conseqentemente, mais permevel aos seus efeitos. Entre as vrias modificaes ocorridas naquele perodo que incluram a privatizao de empresas estatais e a participao do capital estrangeiro em novos setores produtivos, tais como energia e telecomunicaes sobressaiu a liberalizao comercial. Como enfatizaram Lima e Santos (1998:27), em um contexto de economia aberta, os resultados das negociaes multilaterais de comrcio adquirem um carter distributivo, produzindo expectativas de perdas e ganhos diferenciados, advindos de eventuais compromissos internacionais. Em decorrncia, os setores econmicos e sociais afetados por aquelas negociaes tendem a mobilizar-se para a defesa de seus interesses. Entretanto, no direto o processo pelo qual as preferncias dos grupos de interesse se transplantam para a arena internacional. Muitos estudos tm enfatizado a relevncia de se considerarem instituies e estruturas polticas domsticas como elementos que intermedeiam o resultado da tomada de deciso e as presses dos grupos de interesse (cf. Katzenstein, 1976; Weir e Skocpol, 1985; Ikenberry, 1988; Rissen-Kapen, 1995; Keohane e Milner, 1996; Milner, 1997). Entre as vrias colaboraes feitas a esse respeito, destaca-se o conceito de estruturas domsticas, desenvolvido por Thomas Rissen-Kapen 2 (1995) . Segundo Rissen-Kapen (1995:21-22), o conceito de estruturas domsticas abrange trs dimenses: as instituies polticas do Estado e o seu relacionamento; as estruturas de formao de demanda da sociedade e o grau em que elas so mais ou menos centralizadas; e as redes polticas envolvendo o Estado e a sociedade. As relaes entre o Executivo e o Legislativo, os conflitos entre as agncias da burocracia governamental, bem como o grau em que o poder decisrio mais ou menos concentrado nas mos do Executivo so questes focaliza366
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

das na primeira dimenso. A segunda dimenso, por sua vez, compreende a estrutura de formao de demanda da sociedade civil e o grau em que ela mais ou menos centralizada. Os sistemas de representao de interesses e as normas regulando o processo de formao de coalizes integram a terceira dimenso. Analisa-se, neste artigo, o modo como ocorreu a preparao do posicionamento brasileiro para a III Conferncia Ministerial da OMC em Seattle, EUA, entre 30 de novembro e 3 de dezembro de 1999, focalizando o processo de articulao de interesses do setor privado (empresrios e trabalhadores), o relacionamento da sociedade civil com a burocracia governamental e os papis desempenhados pelo Executivo e pelo Legislativo. A primeira parte do trabalho examina o processo de organizao, mobilizao e interferncia do setor empresarial na formulao da posio brasileira para Seattle. Por um lado, a influncia da internacionalizao da economia destacada como um fator explicativo e significativo do comportamento do empresariado; por outro, investiga-se a constituio de canais de comunicao, ainda que informais, entre setores da burocracia estatal e os grupos de interesse empresariais, repetindo um padro de articulao de interesses entre esses dois setores que tem caracterizado, independentemente de regime poltico, o sistema de intermediao de interesses do pas desde os anos 30 (Diniz e Boschi, 2000). A constituio das demandas do movimento sindical e o papel da liberalizao econmica nesse processo so averiguados na segunda parte. Observa-se que as centrais sindicais adotaram uma estratgia de socializao do conflito (Schattschneider, 1960:3-7) estendendo sua abrangncia e buscando, por meio de alianas transnacionais, interferir no desenrolar da negociao da agenda diretamente na OMC e em Seattle.
367

Maria Izabel V. de Carvalho

A terceira seo pesquisa o grau em que o desenvolvimento de formao da posio brasileira esteve concentrado no Executivo e os vnculos que se estabeleceram entre Estado e sociedade para a formao da posio brasileira. Alm disso, deu-se nfase especial s conexes que, nesse processo, ocorreram entre o setor privado e a diplomacia. A concluso discute os resultados luz do conceito de estruturas domsticas e salienta suas implicaes para a credibilidade e o poder de barganha da posio oficial brasileira, de acordo com as sugestes desenvolvidas por estudos recentes de Lima e Santos (1998), Lima (2000) e Santana (2000; 2001), a partir de estudo de Robert Putnam (1993).

Preferncias e Organizao: O Setor Empresarial

At o incio da dcada de 90, o empresariado brasileiro participava de modo limitado e pouco organizado das negociaes no mbito do GATT. Apenas alguns setores especficos que produziam para o mercado externo procuraram se envolver naquelas negociaes (Rios, 1999). O longo perodo de implementao de um modelo de substituio de importaes e de economia fechada, somado pouca influncia do contexto das negociaes multilaterais de comrcio internacional para os pases em desenvolvimento at meados dos anos 80, foram fatores que no incentivaram o envolvimento do setor produtivo no processo de negociao junto ao GATT (Lima e Santos, 1998). Todavia, o uso crescente de barreiras no-tarifrias contra os produtos brasileiros e o aumento das queixas contra a aplicao de mecanismos semelhantes pelo pas, que se ampliaram no final dos anos 80, alertaram os empresrios para todo o arcabouo jurdico j existente no GATT e em reviso na Rodada Uruguai (Rios,1999:6). A per368
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

cepo dos constrangimentos do ambiente externo sobre os interesses empresariais teve como resultado a mobilizao da Confederao Nacional da Indstria (CNI), da Confederao Nacional da Agricultura (CNA), da Associao de Exportadores Brasileiros (AEB) e de alguns grupos empresariais para acompanhar as negociaes que 3 se processavam em Genebra a partir de 1993 . Entretanto, o processo de mudana da economia brasileira ainda se encontrava no incio e, portanto, no estavam claros para o setor empresarial os custos de se manter afastado das negociaes no mbito da OMC. Em conseqncia, a primeira mobilizao das organizaes representativas dos interesses empresariais foi incipiente: [...] no houve coordenao de esforos, no houve construo de estratgias e a postura foi essencialmente defensiva (ibidem). A criao da OMC, a amplitude e a diversificao da agenda de negociao a partir da Rodada Uruguai, somadas intensificao da abertura comercial do incio da dcada de 90 e percepo do empresariado de que a ausncia nas negociaes para criao e implementao do Mercosul, bem como a no-participao na Rodada Uruguai, resultando em perdas significativas para o setor, conduziram os empresrios a se organizarem de forma efetiva para influenciarem as negociaes multilaterais de comrcio das quais o Brasil participava. Em conseqncia, em 1996, sob a liderana da CNI, foi criada a organizao supra-setorial do empresariado Coalizo Empresarial Brasileira (CEB) para efeito de
[...] coordenar o processo de influncia do setor empresarial brasileiro nos processos de negociaes internacionais [...], buscando a formao do consenso interno, o estabelecimento de canais de dilogo com o governo brasi4 leiro e a atuao coordenada em foros empresariais internacionais .

A adeso CEB era voluntria e a ela somaram-se organizaes representativas dos diversos setores produtivos (agricultura, indstria e servios) bem como empresas isoladas. Inicialmente, a preocupao
369

Maria Izabel V. de Carvalho

da CEB centrou-se nas negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) j em curso, em relao s quais [...] no havia informao no mbito empresarial sobre o que se passava na negociao, no havia ainda nenhum processo de reflexo, nem de influn5 cia do setor empresarial nas negociaes . Porm, posteriormente, a CEB atuou na elaborao da postura brasileira para as negociaes no mbito da OMC. A instituio da CEB representou um momento de inflexo importante no processo de arregimentao e estruturao das atividades participativas dos empresrios em torno das negociaes multilaterais de comrcio. Alm de se tornar a entidade responsvel por levar as demandas do setor produtivo ao governo, a CEB tambm passou a disponibilizar informaes sobre as negociaes e a contribuir para avaliar o seu impacto sobre os interesses empresariais. Em conseqncia, com sua criao a influncia do setor produtivo nesse mbito passou a ocorrer de forma mais integrada e efetiva. O resultado disso j pde ser observado na III Reunio Ministerial da ALCA, em 1997, em Belo Horizonte. Para tal Reunio, a CEB articulou uma proposta comum entre os diferentes setores econmicos (agricultura, indstria e servios) e apoiou a posio gradualista, defendida pelo Brasil, para as negociaes com vistas criao da ALCA. A atuao da CEB cooperou para aumentar a credibilidade da posio brasileira e foi um dos fatores que colaboraram para o seu sucesso (Santana, 2001). Se, por um lado, a CEB respondeu aos impactos das transformaes do ambiente externo e interno, por outro, as mudanas que se processaram na economia brasileira acabaram por ter um impacto diferenciado entre os vrios setores produtivos, gerando divergncias a respeito da postura que o pas deveria encaminhar externamente. Enquanto a indstria se ressentiu do processo de liberalizao econmica, a agricultura acabou se beneficiando do mesmo.
370
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

A exposio concorrncia internacional, somada reduo do crdito oficial conduziram diminuio dos custos mdios por parte dos agricultores, que resultou em intenso e sistemtico aumento da produtividade responsvel pelo crescimento da produo durante a dcada de 90 (Baumann, 1999:37). A abertura comercial, reduzindo as tarifas dos insumos para a agricultura, assim como o desenvolvimento tecnolgico propiciado pela Embrapa, com a criao de espcies adaptadas s regies de fronteira agrcola como o cerrado, muito contriburam para o aumento da produtividade do setor (Dias e Amaral, 1999:236-241). A taxa de crescimento da indstria para o perodo 1990-1996, por sua vez, foi de 9% no caso dos produtores de bens durveis de consumo, enquanto no setor de bens de capital mostrou-se praticamente nula, e no setor manufatureiro alcanou menos de 2% (Baumann, 1999:32). As diferenas econmicas entre os dois setores resultaram em uma postura mais liberalizante da agricultura vis--vis a indstria nas negociaes multilaterais de comrcio. Dessa maneira, a agricultura passou a demandar a liberalizao de insumos industriais e de bens de capital utilizados na sua cadeia produtiva, atingindo, por conseguinte, as preferncias de determinados setores industriais que no 6 estavam preparados para uma abertura to rpida . A posio mais liberalizante da agricultura que j tinha se expressado durante o processo de articulao das preferncias empresariais conduzido pela CEB, com vistas a influenciar na conformao da ALCA na Reunio de Belo Horizonte, em 1997 (Santana, 2000) levou instituio de um organismo especfico para compor as demandas do agronegcio, setor que, voltado para a exportao, foi favorecido de modo mais intenso pelas mudanas ocorridas na agricultura 7 desde o incio dos anos 90, referidas anteriormente . Dessa maneira, em fevereiro de 1999, a CNA, a Associao Brasileira de Agribusiness (Abag) e a Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB) criaram o Frum Permanente de Negociaes Agrcolas Internacionais
371

Maria Izabel V. de Carvalho

(Frum), com o objetivo de [...] obter resultados positivos na OMC atravs da integrao dos esforos [...] a nvel do setor privado, e do 8 estabelecimento de um dilogo aberto com o Governo . Vrios foram os fatores que contriburam para a criao do Frum. Em primeiro lugar, a constatao de que a inexistncia de um organismo que coordenasse os diferentes setores agrcolas produzira [...] perdas inestimveis de diversos setores do agronegcio na Ro9 dada Uruguai do GATT e at mesmo no Mercosul . Em segundo lugar, a considerao de que o espao da Coalizo Empresarial, apesar de significativo, era insuficiente. Existiam diferenas de preferncias dentro da Coalizo uma postura mais ofensiva da agricultura vis--vis uma postura mais defensiva de determinados setores da indstria (indstria de bens de capital, indstria qumica, eletroeletrnica) que dificultavam a expresso, junto ao gover10 no, da posio da agricultura . E, por ltimo, mas no menos importante, havia tambm conflitos de orientaes dentro do Executivo a respeito da posio que o Brasil devia adotar no mbito das negociaes comerciais internacionais. Por conseguinte, a criao do Frum pretendeu reforar a posio do agronegcio junto aos seus aliados o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) de forma a ampliar o espao de defesa das preferncias deste setor no mbito do Executivo, ao mesmo tempo que respaldava as preferncias do Ministrio na instncia da burocracia governamental. importante destacar que a criao do Frum no conduziu ao abandono da CEB pelas organizaes representativas e empresas do setor agrcola. O ambiente da CEB ainda reconhecido como relevante para a participao das organizaes re11 presentativas da agricultura e dos seus diferentes setores . O que se verificou, por conseguinte, foi uma estratgia pragmtica por parte da agricultura, buscando atuar em diferentes espaos de poder de modo a maximizar os seus interesses.
372
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

Desse modo, como pode ser observado no Quadro 1, no houve divergncias significativas entre as propostas de agenda apresentadas pela CEB e pelo Frum para a Reunio de Seattle (CNI, 1999; Frum, 1999). O setor empresarial props uma agenda ampla de negociao na qual houve uma postura demandante em relao agricultura, medidas antidumping, subsdios e medidas compensatrias e atitudes defensivas em relao a bens industriais e servios. Em relao aos chamaQuadro 1 Propostas da Coalizo Empresarial Brasileira e do Frum Permanente de Negociaes Agrcolas Internacionais para a Agenda Brasileira em Seattle*
CEB Acesso a Mercado (1) No negociao de reduo de tarifas industriais; reduo dos picos, da escalada tarifria e das quotas em relao aos produtos do agronegcio. (2) Eliminao das SalvaguarEliminao das Salvaguardas Especiais para os produ- das Especiais para os produtos do Acordo Agrcola. tos do Acordo Agrcola. Preocupao com Regras de Origem, Valorao Aduaneira, Licenciamento de Importaes e Barreiras Tcnicas. Reforo das disciplinas e regras mais claras e uniformes. Reforo das disciplinas e regras mais claras e transparentes; incorporao dos subsdios exportao de produtos agrcolas s regras e disciplinas da OMC. Incorporao dos subsdios exportao s regras e disciplinas da OMC. Frum Reduo dos picos, da escalada tarifria e das quotas.

(3)

Acordo Antidumping

Subsdios e Medidas Compensatrias

373

Maria Izabel V. de Carvalho

Investimentos

Maior prazo para o Brasil apoiar um acordo abrangente nesta rea. Interesse na continuidade da negociao do acordo Servios; mais prazo para o pas se adaptar abertura; defende restrio a dumping, subsdios e salvaguardas emergenciais. Contrria a nveis mais altos de patenteamento. Sem obstculos a um acordo nesta rea. Sem consenso sobre esta rea. Tambm no h consenso; a questo deveria ser tratada na OMC para evitar o seu uso protecionista. Questo a ser examinada na OIT. Extino em final de 2003, segundo o Acordo Agrcola. Evitar, a todo custo, o seu uso protecionista; manter a questo na caixa verde.

Servios

Propriedade Intelectual Compras Governamentais Comrcio e Meio Ambiente

Clusula Social Clusula da Paz Multifuncionalidade na Agricultura

Questo a ser examinada na OIT.

* Baseado em CNI (1999) e Frum (1999).

dos novos temas (investimentos, concorrncia, propriedade intelectual e compras governamentais) a posio era de cautela. De acordo com a CEB, o Brasil poderia negociar tais temas medida que fos12 sem contemplados os interesses demandantes . As propostas da CEB incluram, ainda, tratamento especial e diferenciado para os pases em desenvolvimento nos seguintes temas: tarifas, acordo antidumping e investimentos. Em relao ao vnculo entre meio ambiente e comrcio, a CEB no logrou um consenso. Uma diviso significativa ocorreu entre os setores que j produziam com medidas de proteo ambiental bastante
374
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

elevadas e que tinham interesse em que a questo fosse disciplinada na OMC e aqueles que temiam a introduo de barreiras tarifrias, 13 caso a questo passasse a ser regulada junto com o comrcio . Quanto adoo de padres trabalhistas na OMC (clusula social) na agenda, houve, inicialmente, algumas dvidas por parte de setores industriais que sofriam com a concorrncia da produo do Sudeste Asitico e da China quanto a essa possibilidade. Posteriormente, chegou-se ao consenso de que a avaliao de padres trabalhistas deveria ser discutida no mbito da Organizao Internacional do Traba14 lho (OIT) . A CEB e o Frum consideraram, ainda, que a interlocuo com o governo era um elemento essencial na formulao da posio negocia15 dora brasileira . Em conseqncia, vnculos, ainda que informais, foram estabelecidos com diversos Ministrios. A CEB e o Frum interagiram com o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE); a CEB e a CNI atuaram junto ao Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC); e as organizaes que compunham o Frum junto ao MAPA. Alm disso, o Frum, o MAPA e o MRE realizaram seis reunies entre 22 e 29 de julho, em Braslia, Porto Alegre e Curitiba, com diferentes setores do agronegcio (complexo soja, caf e acar, frutas, lcteos e carne bovina, frangos e sunos, peles e couros, fumos e cigarros), objetivando conhecer os interesses especficos de cada um dos setores para que se fizesse a radiografia dos impactos de possveis concesses setoriais que subsidiassem as estratgias negociadoras brasileiras (Frum, 1999:14-15; Gazeta Mercantil, 7/7/1999). Como destacou o subsecretrio de Assuntos de Integrao Econmica e de Comrcio Exterior do Itamaraty, Jos Alfredo Graa Lima, as rodadas de estudos foram uma inovao, na medida em que permitiam uma participao mais efetiva do setor privado na elaborao da 16 estratgia brasileira .
375

Maria Izabel V. de Carvalho

O desenvolvimento de organizaes supra-setoriais representativas dos interesses empresariais, por um lado, e a interao maior com o governo, por outro, colaboraram para que o empresariado participasse mais ativamente na preparao da agenda brasileira para Seattle, contrastando com o baixo envolvimento ocorrido durante as negociaes da Rodada Uruguai. Contudo, os empresrios consideraram insuficiente o modo como a relao com o governo se constituiu. Segundo a CEB, o relacionamento com o governo caracterizou-se por sua contingncia e no-institucionalizao. Alm disso, ele no proporcionava informaes constantes e transparentes, ou canais de acesso estveis (CNI, 1999:3). A no-institucionalizao gerava instabilidade e incerteza no relacionamento dos empresrios com o governo. O acesso ao governo ficava dependente [...] das pessoas que esto ocupando os cargos a cada momento, porque a cada mudana, preciso reconstruir a confiana [...]. At construir a confiana complicado17. Da perspectiva da CEB, fazia-se, ainda, necessria a instituio de um sistema de comunicao entre o setor produtivo e o governo que possibilitasse aos empresrios o acesso, em tempo hbil, s informaes sobre a agenda negociadora, s posies oficiais brasileiras e evoluo das negociaes (ibidem). Alm das crticas ao processo de preparao da agenda brasileira, o setor empresarial ressentiu-se, tambm, de uma participao mais incisiva durante o processo negociador. O sistema de sala ao lado em que a informao do que se passa durante as negociaes transmitida por um funcionrio do Itamaraty aos interessados foi considerado incompleto e pouco fidedigno. Os empresrios pleitearam a possibilidade de participar mais diretamente das negociaes.
376
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

A internacionalizao da economia brasileira, efetivamente, foi um fator que possibilitou que os constrangimentos do ambiente externo sistema de regulao do comrcio via OMC passassem a gerar efeitos distributivos domsticos. Dessa maneira, os empresrios perceberam a necessidade de se organizarem para influenciar as negociaes multilaterais de comrcio na OMC. Com a constituio de organizaes supra-setoriais, o setor empresarial passou a ter um envolvimento maior com as negociaes no mbito da OMC. Essas organizaes proporcionaram informaes, mobilizaram os empresrios, avaliaram os impactos possveis de eventuais concesses e buscaram, por meio de vnculos com o Executivo, influenciar a formao da posio oficial brasileira para a Reunio de Seattle. Os vnculos que as organizaes firmaram com determinados Ministrios, ainda que informais, sugerem terem eles expressado um processo em que, por um lado, a representao dos interesses empresariais se desenvolveu via burocracia governamental, e, por outro, as preferncias de partes da burocracia foram reforadas pelo apoio recebi18 do do setor empresarial .

Preferncias e Organizao: A Agenda dos Trabalhadores

Enquanto os grupos de interesse do setor empresarial formaram organizaes supra-setoriais para lidar com os desafios colocados pelas negociaes multilaterais de comrcio em um ambiente domstico mais permevel s injunes econmicas externas, os grupos de interesse dos trabalhadores reagiram queles desafios a partir da estrutura j existente de representao de suas demandas. Alm disso, ao lado da internacionalizao da economia, os vnculos com organizaes internacionais e as alianas transnacionais das centrais sindicais foram fatores significativos para explicar o comportamento e as posies defendidas por esses grupos. Os vnculos internacionais fo377

Maria Izabel V. de Carvalho

ram responsveis no somente para que os grupos de interesse dos trabalhadores se mobilizassem antes do setor empresarial, como tambm para que esta mobilizao ocorresse em torno de determinadas questes. Por ltimo, os relacionamentos transnacionais das centrais sindicais contriburam para que a sua atuao se desenvolvesse, desde o incio, diretamente junto OMC. O impacto negativo do processo de internacionalizao da economia 19 sobre o nvel de emprego e de renda dos trabalhadores foi um dos fatores que motivaram as centrais sindicais a Confederao nica dos Trabalhadores (CUT), a Confederao Geral dos Trabalhadores (CGT) e a Fora Sindical (FS) a se envolverem nas negociaes multilaterais de comrcio no mbito da OMC. Em conseqncia, a percepo de que o processo de liberalizao econmica no tinha trazido resultados positivos para os trabalhadores condicionou a postura defensiva das centrais sindicais em relao Conferncia de Seattle. Por outro lado, suas relaes com a Confederao Internacional de Organizaes Sindicais Livres (CIOSL) e com a Organizao Regional Interamericana de Trabalhadores 20 (ORIT) filiada CIOSL induziram-nas a apoiar a campanha desenvolvida por estas entidades a respeito da introduo da clusula social e ambiental na OMC. Dessa maneira, a postura do movimento sindical distanciou-o das posies do setor empresarial e do governo brasileiro, conforme ser abordado na seo seguinte. A mobilizao do movimento sindical diferenciou-se, ainda, da atuao empresarial na medida em que parte expressiva de suas atividades foi direcionada para agir junto aos organismos internacionais dos quais participava e para estabelecer alianas com centrais sindicais de outros pases e com Organizaes No-Governamentais (ONGs), visando influir diretamente no mbito negociador em Seattle. O processo de aquisio de informaes das centrais sindicais sobre a OMC tambm se beneficiou de seus relacionamentos internacio378
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

nais e transnacionais. Assim, todo procedimento objetivando pressionar as decises no mbito da OMC desenvolveu-se de forma mais ativa, antes mesmo do setor empresarial. A mobilizao antecipada do movimento sindical em relao ao setor empresarial concentrou-se em uma questo altamente internacionalizada a clusula social. Esta questo, que mobilizara desde 1979 a CIOSL, se transformou, com o passar do tempo, em um foco de ateno e presso significativo das organizaes internacionais do movimento sindical e das ONGs sobre os governos e o GATT. Dessa maneira, j em 1994, durante a Conferncia do GATT em Marraqueche, a CUT apoiou a proposta da CIOSL e tambm dos Estados Unidos e da Frana para a adoo, pela OMC, de normas reconhecidas pela OIT, estabelecendo limites mnimos para padres 21 trabalhistas nas trocas comerciais . Alm disso, a CUT, ainda em 1994, aprovou, no mbito da Reunio da Executiva Nacional, uma resoluo a favor da adoo da clusula social na OMC. No mesmo ano, em Reunio da OIT, a CGT, representando as centrais sindicais brasileiras, defendeu a incluso da clusula social nesse organismo. Tal comportamento do movimento sindical ocorreu mesmo com a oposio do Itamaraty que, por meio de contatos diretos com a CUT, procurou dissuadi-la de sustentar 22 aquela proposta . Por fim, como resultado das discusses a respeito da relao entre comrcio e padres trabalhistas, surgiu na CUT a idia de se criar uma organizao para verificar em que medida as empresas multina23 cionais acatavam as normas trabalhistas da OIT . A organizao foi estabelecida em 1997, com a colaborao de vrias ONGs e institui24 es de pesquisa social, passando a se chamar Observatrio Social . A campanha da CIOSL pela adoo da clusula social com o apoio das centrais sindicais brasileiras desembocou em uma intensa pres379

Maria Izabel V. de Carvalho

so sobre os governos na I Conferncia Ministerial da OMC em Cingapura, em 1996. A CUT participou da reunio como representante das organizaes trabalhistas brasileiras. A proposta foi formalmente rejeitada naquela Conferncia, tendo sido, ento, aprovada uma resoluo que afirmava ser a OIT o foro adequado para tratar de padres trabalhistas. A partir da Conferncia de Cingapura, intensificou-se o processo de ampliar as alianas do movimento sindical junto s ONGs. Em face disso, atividades conjuntas entre os dois setores da sociedade civil foram desenvolvidas durante a Reunio da ALCA em Belo Horizonte, em 1997. Da poca, datam os vnculos com a Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE) e com o Instituto Bra25 sileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE) . A partir das discusses envolvendo a ALCA e a OMC, foi instituda, com o apoio da CUT, a Rede Brasileira de Integrao dos Povos (Rebrip), uma articulao de ONGs, movimentos sociais, entidades sindicais e associaes profissionais autnomas preocupada com temas de integrao regional e de comrcio e sediada na Escola Sul da CUT, em Flori26 anpolis . Posteriormente, a aliana entre o movimento sindical e as ONGs orientou-se para preparar a participao conjunta dos dois setores em Seattle. Estiveram na Conferncia representantes da CUT, da CGT, da Fora Sindical e do Grupo Agricultura Familiar no Mercosul. Na Conferncia de Seattle, o movimento sindical apoiou e tomou parte na manifestao organizada pela poderosa central sindical americana American Federation of Labor Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) a favor da adoo das clusulas social e ambiental. A manifestao, que reuniu um nmero expressivo de participantes, representou um momento importante na mobilizao do ativismo global em Seattle, resultando na reorientao da posio do governo americano acerca desses temas e, conseqentemente, ajudando a bloquear as negociaes em curso.
380
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

Com efeito, em resposta s manifestaes, o ento presidente Bill Clinton, em Seattle, defendeu a criao de um grupo de trabalho na OMC para estabelecer padres trabalhistas que passassem a fazer parte de todos os acordos, bem como a instituio de sanes comer27 ciais em caso de desrespeito quelas normas . A mudana de postura do governo americano, que at aquele momento ainda no declarara o apoio explcito s reivindicaes da AFL-CIO e do movimento 28 ambientalista americano , esteve relacionada, principalmente, aos seus objetivos eleitorais: conseguir a adeso do eleitorado democrata e o apoio da poderosa central sindical americana eleio do seu vice-presidente, Al Gore. O comportamento do presidente americano resultou na intensificao das clivagens entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento e contribuiu para dificultar o estabelecimento de um acordo para o lanamento da nova rodada de negocia29 es multilaterais sobre o comrcio . Dessa maneira, o desempenho das centrais sindicais caracterizou-se por buscar a socializao do conflito, estendendo politicamente sua abrangncia (Schattschneider, 1960:3-7), tendo em vista os limites de atuao junto ao governo questo que ser desenvolvida mais adiante e a existncia de recursos de poder alternativos presentes na constituio de coalizes transnacionais. A proposta de agenda da CUT para Seattle divergiu significativamente da que foi apresentada pelos empresrios e da que foi defendida pelo governo brasileiro. A CUT posicionou-se contra a prioridade dada agricultura de exportao na agenda brasileira por duas razes. Em primeiro lugar, porque a produo de alimentos, visando ao mercado interno, deveria ser o foco de polticas do governo. De acordo com a central sindical, a agricultura familiar tinha sido muito prejudicada nos ltimos anos: [...] cerca de 900 mil pequenas propriedades rurais foram elio minadas entre 1985 e 1996 (Boletim CUT Mercosul, 1999, n 13:4).
381

Maria Izabel V. de Carvalho

Alm disso, o processo de liberalizao contribura para [...] o desmantelamento das polticas de crdito com subsdio, a abertura s importaes, o fim das polticas de garantia de renda e de proteo do mercado interno (ibidem). Em segundo lugar, a CUT destacou o risco de a pauta de exportaes brasileiras ficar restrita aos produtos de menor valor agregado. Dessa forma, o pas passaria a aceitar uma situao de inferioridade no comrcio internacional, ditada pelos pases desenvolvidos que determinariam o volume do que era exportado, bem como a qualidade dos produtos (Jakobsen, 1999b:25). A agenda sugerida pela CUT inclua: o acompanhamento das negociaes para verificar o quanto a liberalizao implicaria a gerao de renda e emprego; a defesa de medidas rigorosas contra aqueles pases cuja produo agredisse o meio ambiente; e a instituio de um padro de qualidade na produo, a partir das regras trabalhistas estabelecidas pela OIT. Para impedir o uso protecionista da clusula social, a CUT props o estabelecimento de incentivos positivos para quem respeitasse as normas trabalhistas e que, s em ltimo caso, sanes punitivas fossem aplicadas (ibidem). As Organizaes de Agricultores Familiares do Mercosul e mais Chile e Bolvia lanaram, ainda, a Carta de Florianpolis, no Seminrio Agricultura Familiar e Mercosul, promovido pela CUT em ou30 tubro de 1999 , na qual defenderam para a rodada de negociaes em Seattle [...] padres de comrcio coerentes com o desenvolvimento e fortalecimento dos sistemas produtivos baseados na agricultura familiar com a produo de alimentos saudveis, com a eliminao da fome, garantindo a seguridade alimentar de nossos pases o (Boletim CUT Mercosul Encarte, 1999, n 14:29). Dessa maneira, a pauta dos trabalhadores diferenciou-se da pauta dos empresrios em dois aspectos importantes: a no centralidade da questo agrcola e o apoio s clusulas social e ambiental. As implicaes dessas diferenas para a credibilidade da posio oficial brasileira sero discutidas na Concluso.
382
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

As Preferncias do Governo e o seu Relacionamento com a Sociedade Civil

A abertura econmica, por um lado, e a liberalizao poltica, por outro, foram fatores que, segundo Lima (2000:295), contriburam para modificar [...] a natureza da poltica externa que, alm de representar interesses coletivos no plano mundial, passou a ter que negociar interesses setoriais, inserindo-se diretamente no conflito distributivo interno. Em vista disso, a formulao da poltica externa passou a exigir o estabelecimento de canais de comunicao entre o Poder Executivo e a sociedade. O relacionamento permitiria que os negociadores brasileiros conhecessem os possveis impactos que as propostas em jogo pudessem vir a ter sobre os diferentes setores econmicos e sociais, bem como proporcionaria sociedade o acesso a informaes relevantes das negociaes comerciais internacionais. Ademais, uma relao mais estreita entre a diplomacia e a sociedade tornaria a poltica externa mais representativa e legtima. O interesse nacional, portanto, no seria formulado de modo insulado, mas poderia representar o resultado de um processo interno de compatibilizao de posies conflitantes. A importncia do relacionamento entre o setor privado e a burocracia do Executivo justifica-se pela participao limitada que o Congresso Nacional teve na elaborao da agenda brasileira para Seattle. A participao dessa instituio nas decises de poltica externa no caso do Brasil tem se restringido fase posterior negociao, quando ento o acordo submetido aprovao. Nesse momento, os constrangimentos colocados por possveis sanes de outros pases rejeio de um acordo j negociado limitam a capacidade de atuao do Legislativo (Lima e Santos, 1998). O Congresso s atuou, portanto, como um frum de discusso quando das audincias pblicas promovidas pela Subcomisso Perma383

Maria Izabel V. de Carvalho

nente da Rodada do Milnio Negociaes dos Acordos de Comrcio Internacional, criada, em princpio de 1999, no mbito da Comisso de Agricultura e Poltica Rural da Cmara dos Deputados31. Em vista disso, o seu poder de influncia foi reduzido. J no incio do governo Fernando Henrique se tornou claro, para a diplomacia, que era necessrio construir laos mais amplos e constantes com a sociedade. A viso da maior permeabilidade do Itamaraty aos influxos da sociedade civil foi consubstanciada no conceito de diplomacia pblica: a participao dos empresrios, dos sindicatos, das ONGs, alm do Congresso Nacional, na formulao da poltica externa (Lampreia, 1995:19). De acordo com o ento ministro das Relaes Exteriores, Luiz Felipe Lampreia, O Itamaraty no cria interesses nacionais, ele os identifica e os defende, com um mandato da sociedade, qual presta contas [...] (ibidem). Ainda em 1995, a preparao das posies brasileiras para a Conferncia de Copenhague sobre Desenvolvimento Social e para a Conferncia sobre os Direitos da Mulher em Pequim, bem como em 1996, para o Habitat II, contou com o envolvimento de centrais sindicais, ONGs, associaes profissionais, sociais e representantes do setor produtivo (INESC, 1995:12), indicando que a noo de diplomacia pblica detectava uma necessria atualizao do comportamento da instituio diplomtica. Porm, no que diz respeito participao da sociedade civil nas negociaes multilaterais de comrcio, o aggiornamento da diplomacia procedeu em ritmo mais lento. O Frum Empresarial das Amricas, criado para proporcionar espao de avaliao pelos empresrios das negociaes governamentais, sofreu, durante algum tempo, a interferncia do governo na formao da delegao brasileira. Sua composio dependia de convite feito pelo Itamaraty, que no levava necessariamente em conta a representatividade junto ao setor do empresrio convidado (Santana, 2000:68-69).
384
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

A Seo Nacional da ALCA (Senalca), instituda pelo governo em 1996 com o objetivo de reunir os vrios setores da burocracia atuantes nos Grupos de Trabalho Hemisfricos da ALCA e interessados especificamente nele, demorou a contar com a participao do setor privado (ibidem). Cabe ressaltar, ainda, que em agosto de 1998 se tornaram pblicas as preocupaes de alguns diplomatas e ex-ministros de governo em relao capacidade brasileira de enfrentar, de forma eficiente, o desafio que representava uma nova rodada multilateral de comrcio exterior diante da complexidade da agenda futura de negociaes. Entre os vrios problemas apontados por eles, destacaram-se: inexistncia de uma articulao integrada entre os diversos setores do empresariado; ausncia de elos mais estruturados entre o setor privado e a diplomacia responsvel pela negociao na OMC; e reduzida interao das diversas esferas, dentro do Executivo, responsveis por decises 32 no mbito do comrcio exterior . Porm, o estabelecimento de um canal de comunicao interburocrtico e entre o Executivo e a sociedade civil com vistas preparao da posio brasileira nas negociaes multilaterais de comrcio ocorreu apenas em 10 de junho de 1999, com a criao do Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio Internacional de Mercadorias e de Servios (GICI). Como est estabelecido no decreto presidencial que o instituiu, o GICI pretendia ser o ncleo de formulao e coordenao da posio brasileira a respeito dos trabalhos e das negociaes conduzidas 33 na esfera da Organizao Mundial do Comrcio [...] . Sediado no Ministrio das Relaes Exteriores, ele era presidido pelo subsecretrio-geral para Assuntos de Integrao, Econmicos e de Comrcio Exterior do Ministrio das Relaes Exteriores. A participao da burocracia no GICI foi assegurada pelo prprio decreto, que estipulou, como membros natos, um representante de cada
385

Maria Izabel V. de Carvalho

um dos seguintes Ministrios: da Fazenda; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio; da Agricultura, Abastecimento e Pecuria; da Cincia e Tecnologia; do Comrcio e Gesto; do Meio Ambiente; bem como um representante da Secretaria-Executiva da Cmara de Comrcio Exterior do Conselho de Governo. O envolvimento da sociedade civil, por sua vez, embora previsto no o34 artigo 4 , no foi estabelecido a priori, como ocorrera com os diferentes setores da administrao governamental; caberia ao prprio GICI promov-lo. Dessa maneira, a participao do setor privado dependia de convite oficial. As principais organizaes de representao de interesses do setor produtivo e dos trabalhadores, no entanto, foram convidadas a participar das reunies do GICI. As reunies promovidas pelo GICI terminaram por apoiar uma proposta oficial ampla de agenda que, claramente, se aproximou das preferncias do empresariado, como ser examinado mais adiante. Em conseqncia, elas colaboraram na construo de um respaldo interno da posio brasileira encaminhada OMC. Porm, de acordo com a CEB e o Frum, o GICI representou, naquele momento, uma resposta do governo s presses da sociedade por um maior envolvimento nas negociaes, bem como um espao em que a diplomacia transmitiu informaes a respeito do andamento das negociaes internacionais. Dessa maneira, para o setor empresarial, o GICI preencheu, antes, uma funo simblica legitimar uma posio oficial e informativa, do que um espao de formulao de deciso. importante destacar que o GICI no era o nico espao em que a articulao entre as preferncias dos grupos de interesse do empresariado e da burocracia do Executivo estava se processando. Como visto anteriormente, a CEB e o Frum comunicavam-se tambm com o MNDIC e com o MAPA, respectivamente. Dessa maneira, o GICI
386
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

35

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

atuou, sobretudo, como um frum de coordenao de posies entre a burocracia e o setor produtivo. Alm disso, as reunies do GICI no contriburam para que a posio oficial brasileira se acercasse das demandas do movimento sindical. Os fatores que explicam essas diferenas sero analisados no final desta seo. A questo agrcola acesso a mercados, subsdios exportao e apoio domstico adquiriu, desde a Rodada Uruguai, uma importncia estratgica nas negociaes multilaterais de comrcio brasileiras. Durante a Rodada Uruguai, juntamente com outros membros do Grupo de Cairns, o Brasil trabalhou intensamente para que fosse aprovado um acordo que inclusse a agricultura nas regras do GATT, 36 o que efetivamente ocorreu . Contudo, os resultados do Acordo Agrcola foram bastante limitados. Por conseguinte, os nveis aplicados de subsdios exportao e de apoio domstico continuaram elevados, criando distores no comrcio agrcola e trazendo grandes prejuzos para as exportaes brasileiras. Por outro lado, a competitividade do agronegcio gerava, desde 37 1990, saldos positivos e crescentes na sua balana comercial . Tendo em vista a dependncia do pas das divisas estrangeiras, a expanso do desempenho daquele setor se constitua em importante recurso para o crescimento econmico. Desse modo, a agricultura foi colocada como a questo de maior importncia da agenda governamental brasileira. Tratava-se de defender a eliminao dos subsdios exportao, o fim da escalada tarifria e dos picos tarifrios e a reduo dos apoios domsticos, que distorciam o comrcio, utilizados pelas economias mais desenvolvidas da Unio Europia, dos Estados Unidos e do Japo. Outros pontos da agenda defendida pelo governo incluram: reviso do acordo antidumping, tornando suas regras mais claras e transpa387

Maria Izabel V. de Carvalho

rentes para que as medidas no fossem utilizadas de forma arbitrria ou como instrumento protecionista; reviso do acordo de subsdios e medidas compensatrias de modo a possibilitar aos pases em desenvolvimento formular polticas de crescimento econmico; introduo no acordo de investimento (TRIMS) de provises que possibilitassem tambm a implementao de polticas de desenvolvimento por parte dos pases em desenvolvimento. A posio do governo brasileiro em relao s clusulas ambiental e social foi oposta postura defendida pelas centrais sindicais. A utilizao dessas clusulas como mecanismo protecionista, uma expresso dos problemas que afetavam os setores menos competitivos dos pases desenvolvidos, demonstrados, por exemplo, nas demandas da 38 AFL-CIO , j tinha sido enunciada pela diplomacia desde a Reunio de Marraqueche. Por conseguinte, o governo manteve a concepo de que os padres ambientais e trabalhistas deveriam continuar a ser objeto de exame nos fruns apropriados, e no na OMC. Como afirmou o ministro das Relaes Exteriores, embaixador Luiz Felipe Lampreia, em discurso em Seattle,
[...] [padres ambientais e trabalhistas] so dois novos exemplos de temas importados para a agenda internacional do comrcio, de uma forma que deixa ampla margem para suspeitas. No estamos convencidos da necessidade 39 de alterar os acordos da OMC para tratar dessas questes .

Dessa maneira, cabe ressaltar que a posio brasileira se aproximou das propostas do setor produtivo. Isto tambm foi reconhecido pela CEB, que destacou que no houve grandes divergncias entre elas, j que os conceitos que a coalizo defendia j vinham, de alguma 40 maneira, sendo incorporados pelo governo . Dessa forma, a mobilizao do setor produtivo contribuiu para respaldar a agenda que o Brasil levou a Seattle. Porm, foi clara a divergncia entre a proposta das centrais sindicais e a pauta oficial brasileira. O ncleo das diferenas concentrou-se em
388
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

dois aspectos: a centralidade da questo agrcola na agenda oficial do Brasil rejeitada pelo movimento sindical; e a postura favorvel s clusulas social e ambiental rejeitada pelo governo. Neste ltimo caso, vale ressaltar que estavam em jogo vises diferentes a respeito do que significavam aquelas clusulas: para o movimento sindical, sobretudo a CUT, que entre as centrais sindicais desenvolveu uma proposta mais elaborada da questo, tratava-se de estabelecer mecanismos integrados s relaes de comrcio que limitassem o uso indiscriminado do meio ambiente e o desrespeito s condies do exerccio do trabalho41; para o governo brasileiro, tais reivindicaes se constituam em presses protecionistas dos pases desenvolvidos. Essas duas concepes estavam tambm presentes no movimento ativista global e abrangente de uma grande coalizo entre protecionistas e principistas (Aaronson, 2001), o que dificultou a possibilidade de entendimento entre o movimento sindical e o governo, alocados em lados opostos. Por fim, possvel tambm destacar a presena de uma perspectiva desenvolvimentista nas divergncias expressas pela CUT a respeito da centralidade da questo agrcola na agenda brasileira. Para a central sindical, tratava-se de o pas evoluir por meio da instituio, via atuao do Estado, de uma pauta de exportaes com maior valor agregado. Ocorreram, dessa forma, diferenas a respeito de orientaes econmicas que, estendidas s negociaes comerciais internacionais, resultaram em mais um fator de separao entre a CUT e a diplomacia.

Concluso
Este trabalho analisou o processo de formao da agenda brasileira para a Conferncia Ministerial de Seattle mediante trs pontos de
389

Maria Izabel V. de Carvalho

vista: o papel do processo de internacionalizao da economia a partir do incio dos anos 90; o desenvolvimento de organizaes de representao de interesses dos empresrios e da constituio de alianas transnacionais das organizaes representativas de interesses dos trabalhadores; e as relaes que se estabeleceram entre o Estado e a sociedade civil. Nesta concluso, os principais resultados alcanados so, em um primeiro momento, abordados e discutidos com a utilizao do conceito de estruturas domsticas sugerido por RissenKapen (1995). Posteriormente, focalizar-se-o as implicaes dos resultados para a credibilidade e o poder de barganha dos negociadores brasileiros. O conceito de estruturas domsticas abrange trs dimenses: as instituies polticas do Estado, seu relacionamento e o grau em que o poder decisrio mais ou menos concentrado no Poder Executivo; a estrutura de formao das demandas da sociedade e o grau em que elas so mais ou menos centralizadas; e o sistema de intermediao de in42 teresses e o grau em que eles so consensuais ou polarizados . Em relao dimenso das instituies polticas, este artigo sugere que a reduo da autonomia do Itamaraty foi acompanhada pela ampliao do processo de tomada de deciso participao de outros atores burocrticos. Por conseqncia, ele tornou-se mais fragmentado e competitivo; porm, continuou a se concentrar no Executivo. Nesse contexto, a influncia do Congresso Nacional foi nula. A respeito da segunda dimenso a estrutura de formao da demanda , observou-se um processo mais pluralista e concorrente com a criao de organizaes supra-setoriais que passaram a articular as preferncias do setor produtivo. Alm disso, sobressaiu-se a mobilizao significativa por parte do movimento sindical a respeito da agenda multilateral e o desempenho destacado da CUT nesse processo.
390
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

Cabe salientar, ainda, que as divergncias entre a proposta do movimento sindical e a posio oficial do pas indicam concepes diversas em relao ao seu modelo de desenvolvimento e a respeito da adoo de clusulas sociais e ambientais na OMC, que dificilmente seriam superadas no contexto de formao da agenda brasileira para Seattle. Porm, relevante destacar que a diviso do setor empresarial em relao adoo da clusula ambiental e a posio defensiva deste setor a respeito da reduo de tarifas industriais e da abertura do setor servios ressoam nas preocupaes do movimento sindical sobre os efeitos de uma agenda liberalizante sobre o emprego e a renda dos trabalhadores. Em vista disso, este artigo ressalta que uma articulao entre as organizaes representativas do empresariado e as centrais sindicais poderia ter contribudo para produzir um entendimento, ainda que parcial, entre os dois setores. Tal fato, possivelmente, colaboraria para aumentar a credibilidade da posio oficial, aproximando as duas agendas a da sociedade civil e a do governo e dando um respaldo domstico mais amplo proposta brasileira. O relacionamento entre o contexto institucional e o processo de formao de demandas sociais ocorreu por meio de vnculos pouco estruturados entre as organizaes representativas do empresariado e determinados setores da burocracia governamental. Esses vnculos constituram espaos nos quais se procedeu, ainda que de modo informal, negociao entre as preferncias de setores da burocracia governamental e as do empresariado. O relacionamento ainda aponta para a politizao do processo decisrio, ainda que este tenha sido feito no interior da burocracia do Executivo; isto , observou-se a constituio de alianas com orientaes mais ou menos liberalizantes entre grupos de interesse empresariais e setores burocrticos.
391

Maria Izabel V. de Carvalho

O sistema de agregao de demandas adquiriu tambm um feitio bifronte: aproximando-se da dimenso consensual, representada pelos entendimentos entre o setor empresarial e o governo e, polarizada, quando se observa o padro de comportamento do movimento sindical. No caso do relacionamento entre o Itamaraty e a sociedade civil, este artigo destaca que a criao do GICI representou um avano no processo de construo da posio externa do pas, na medida em que, por meio desse rgo, se procurou abrir a discusso sobre essa questo para o setor privado. No entanto, o GICI apresentou aspectos pouco estruturados no modo de organizar a participao da sociedade civil, e no foi percebido pelo empresariado como um organismo que respondeu, de modo efetivo, s suas demandas de um vnculo institucionalizado entre o governo e o setor produtivo. Pelo contrrio, o setor empresarial enfatizou a dimenso simblica do GICI. Dessa maneira, o que se verificou foi que as estruturas domsticas com o domnio da arena executiva contriburam para que as preferncias empresariais influenciassem a formulao da posio brasileira nas negociaes multilaterais de comrcio, mas no colaboraram para canalizar as preferncias do movimento sindical. Estudos recentes sobre as negociaes multilaterais de comrcio no Brasil, inspirados no jogo de dois nveis proposto por Putnam (1993), tm ressaltado a relevncia de se considerar o processo de formao da posio do pas em relao ao grau de credibilidade e poder de barganha dos representantes no mbito negociador (Lima e Santos, 1998; Lima, 2000; Santana, 2000; 2001). A credibilidade diz respeito ao grau em que a construo da postura externa realizada com a consulta ao Congresso Nacional e aos grupos de interesse domsticos (Lima e Santos, 1998). A credibilidade relevante, quer do ponto de vista interno, expressando a representatividade da proposta, quer do ponto vista externo, sinalizando para os
392
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

opositores na mesa de negociaes que o que est sendo demandado ou oferecido pelo pas tem condies de ser ratificado internamente. O poder de barganha, por sua vez, apreciado a partir do estabelecimento, por parte do Legislativo, dos parmetros do processo negociador (idem), nos moldes da experincia do Congresso dos EUA com os mecanismos de via rpida. A relevncia desses mecanismos decorre do fato de que ele indica para os representantes de outros pases os espaos possveis de negociao. Levando-se tais questes em considerao, constatou-se que a posio brasileira teve o respaldo apenas do setor empresarial e no logrou alcanar o apoio do movimento sindical. Diferentemente do que ocorreu durante a Reunio da ALCA, em 1997, quando a oposio do movimento sindical contribuiu para o reforo da posio gradualista defendida pelo Brasil (Santana, 2001), na Conferncia em Seattle a no incluso do movimento sindical colaborou para o fortalecimento da coalizo protecionista, formada pelos pases desenvolvidos, contrria aos interesses brasileiros. Alm disso, este trabalho ressalta a ausncia de envolvimento do Congresso e, conseqentemente, o limitado poder de barganha do Brasil. Alm disso, vale acrescentar que a manuteno do processo de formulao da agenda dentro do Executivo no limita a sua politizao. As divergncias que se expressam no interior do Estado poderiam ser mais eficazes e democraticamente tratadas se fossem abordadas no mbito do Legislativo. Por fim, um mecanismo de via rpida seria mais inclusivo da participao da sociedade, na medida em que possibilitaria incorporar na discusso das negociaes multilaterais de comrcio todos os grupos que por elas poderiam ser afetados.

393

Maria Izabel V. de Carvalho

Notas
1. A diferenciao entre comportamentos de desero voluntria e involuntria encontra-se em Putnam (1993:440). 2. Rissen-Kapen (1995) utilizou a sua abordagem conceitual para explicar a
influncia de atores transnacionais nas polticas internas dos Estados. Neste artigo, estou usando o conceito de estruturas domsticas de forma descritiva e heurstica, para analisar a influncia das preferncias dos grupos de interesse do setor privado (empresrios e trabalhadores) na formulao da posio brasileira junto OMC. Alm disso, o autor trabalha com uma formulao geral do conceito, enquanto eu o emprego de modo restrito, aplicando-o s estruturas domsticas de uma especfica issue-area: a poltica externa.

3. De acordo com o embaixador Rubens Ricupero, durante os quatro anos em

que ele esteve frente da delegao brasileira junto Rodada Uruguai, somente duas misses empresariais brasileiras uma do setor txtil e a outra do setor frango foram a Genebra defender seus interesses (ver Brasil Frgil na Negociao com a OMC, Gazeta Mercantil, 10/8/1998).

4. Ver www.cni.org.br, visitada em 14/2/2003. 5. Entrevista com Sandra Polnia Rios, coordenadora de Integrao Internacional da CNI, concedida autora em 7/5/2003.

6. Idem. 7. Para uma anlise detalhada das modificaes que aconteceram na agricultura a partir de meados dos anos 80, ver Dias e Amaral (1999). 8. Documento de criao do Frum Permanente de Negociaes Agrcolas Internacionais, Braslia, CNA, 24/2/1999. 9. Idem. 10. Entrevista com Antnio Beraldo Donizeti, chefe do Departamento de Comrcio Exterior da CNA, 28/4/2003. 11. Idem. 12. Entrevista com Sandra Polnia Rios, coordenadora de Integrao Internacional da CNI, concedida autora em 7/5/2003. 13. Idem. 14. Idem.
394
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

15. No terreno das negociaes comerciais quo mais imensa e estvel for a
troca de informaes entre o governo e o setor privado, maiores sero as chances de xito (Frum, 1999:11-12). Ver, tambm, CNI (1999).

16. Gazeta Mercantil, Exportadores e Governo Discutem Rodada do Milnio, 7/7/1999.

17. Entrevista com Sandra Polnia Rios, coordenadora de Integrao Internacional da CNI, concedida autora em 7/5/2003.

18. Sobre a constituio de alianas entre setores do empresariado e setores da burocracia, consultar Klein (1987). 19. A taxa de desemprego aumentou de modo constante a partir de 1995, elevando-se de 6,1% para 8,2% em 1998, decrescendo para 7% em 1999 (ver www.ibge.gov.br/brasilemsintese/default.htm, visitada em 30/7/2003).

20. Em 1999, a CUT, a CGT e a FS eram membros da CIOSL, bem como da

ORIT, filiada CIOSL (ver www.icftu.org, visitada em 29/7/2003, e www.cioslorit.org, visitada em 29/7/2003).

21. Aquelas normas tratavam de: Proibio de Trabalho Infantil (Conveno 138); Proibio do Trabalho Foroso (Convenes 29 e 105); Liberdade de Organizao Sindical (Convenes 87 e 98); Direito Negociao Coletiva (Convenes 29 e 105); e Proibio de Discriminao em Relao ao Trabalho (Convenes 100 e 111). Ver Jakobsen (1999a:69). 22. Entrevista com Kjeld Jakobsen, secretrio de Relaes Internacionais da
Prefeitura de So Paulo e secretrio de Relaes Internacionais da CUT, de maio de 1994 a janeiro de 2003, realizada em So Paulo, em 15/5/2003.

23. Idem. 24. Sediada na Escola Sul da CUT, a organizao tem como objetivo monitorar o desempenho das empresas no que diz respeito ao acatamento das normas da OIT e tambm s condies ambientais da produo (www.observatoriosocial.org.br, visitada em 29/7/2003). 25. A FASE, criada em 1961, atua no mbito da defesa dos direitos humanos na sua multidimensionalidade; o IBASE, constitudo na dcada de 80, atua na defesa dos interesses dos setores pobres e excludos (ver, respectivamente, www.fase.org.br e www.ibase.org.br, visitadas em 10/8/2003). 26. Ver http://www.rebrip.org.br, visitada em 10/8/2003. 27. Ver, Clinton em Campanha na OMC, O Globo, 2/12/1999 e Desorganizao Contribuiu para o Fracasso, Gazeta Mercantil, 6/12/ 1999. 395

Maria Izabel V. de Carvalho

28. Sobre as demandas do movimento sindical americano e sua interseo com os pleitos do movimento ambientalista, ver Destler e Balint (1999:43-44). 29. Quando Clinton telefonou a Charlene Barshefsky para lhe contar o teor de suas declaraes, A negociadora teria balanado a cabea quase em desespero e sussurrado: Presidente, isso afeta nossa posio aqui (ver Desorganizao Contribuiu para o Fracasso, Gazeta Mercantil, 6/12/1999; ver, tambm, Impasse on Trade Delivers a Stinging Blow to Clinton, New York Times, 5/12/1999, www.query.nytimes.com/search/advanced, visitada em 10/8/2000). 30. Seminrio Agricultura Familiar e Mercosul: Realidade, Polticas Comparadas e Desafios da Rodada do Milnio, realizado na Escola Sul-CUT, em Floo rianpolis, 30 de setembro 1 de outubro de 1999. Resultados do Seminrio publicados em Boletim CUT Mercosul Encarte, novembro de 1999.

31. Ressalte-se que no foram feitos registros taquigrficos dessas audincias, de acordo com entrevista do secretrio da Comisso da Agricultura, Moiss Lobo da Cunha, em 15/8/2000. 32. Declaraes dos embaixadores Celso Lafer e Rubens Ricupero em O
Brasil Frgil na Negociao com a OMC, Gazeta Mercantil, 10/8/1998 e em A Rodada do Milnio Requer Articulao, Gazeta Mercantil, 11/8/1998; e declaraes da ex-ministra da Indstria e Comrcio em A Rodada do Milnio Requer Articulao, Gazeta Mercantil,11/8/1998.

33. Decreto do presidente da Repblica, de 10/6/1999, que cria o Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio Internacional de Mercadorias e de Servios, e d outras providncias.

34. O Grupo Interministerial poder estabelecer formas e canais de colaborao com entidades da sociedade civil que tenham interesse direto nas questes de que trata a OMC (idem nota 33).

35. O GICI realizou seis reunies no segundo semestre de 1999: cinco antes
de Seattle e uma ps-Seattle.

36. Sobre o papel do Brasil na Rodada Uruguai e os resultados de sua atuao, ver Abreu (1997) e Mello (1996). 37. O saldo da balana comercial do agronegcio aumentou de US$ 9,9 milhes em 1990 para US$ 15,1 milhes em 1997 e manteve-se relativamente constante nos anos de 1998 e 1999 (ver Balana Comercial do Agronegcio, Histrico Evolutivo US$ Milhes Perodo de 1990 a 2002, www.agricultura.gov.br/spc/balana/evoluohistoricabalanaanual.pdf, visitada em 24/7/2003).
396
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

38. Segundo a AFL-CIO trs eram os problemas que a liberalizao comercial tinha trazido para os trabalhadores americanos: diminuram os postos de trabalho, aumentaram as diferenas entre trabalhadores especializados e noespecializados e estimularam condies de trabalho precrias ao proporcionarem aos produtores estrangeiros melhores condies de competitividade vis--vis os americanos (Destler e Balint, 1999:43-44). 39. Ver discurso do embaixador Luiz Felipe Lampreia, ministro das Relaes Exteriores do Brasil, durante a III Sesso da Conferncia Ministerial da OMC, Seattle, 30/11/1999, MRE (Lampreia, 1999). 40. Entrevista com Sandra Polnia Rios, coordenadora de Integrao Internacional da CNI, concedida autora em 7/5/2003.

41. Este ltimo ponto aproximava o discurso da CUT ao das ONGs ambientalistas. Segundo essas organizaes, a intensa concorrncia do mundo global incentivava os governos e as empresas a reduzirem padres, quer no que diz respeito ao meio ambiente quer no exerccio do trabalho, com o objetivo de atrair investimentos e alcanar melhores condies de competitividade (Destler e Balint, 1999:43-44). 42. A dimenses consensual e polarizada referem-se presena de uma cultura poltica que enfatize um processo decisrio orientado pelo compromisso e pelo conflito, respectivamente.

Referncias Bibliogrficas
AARONSON, Susan A. (2001), Taking Trade to the Streets: The Lost History of Public Efforts to Shape Globalization. Ann Arbor, University of Michigan Press. ABREU, Marcelo de P. (1997), O Brasil na Rodada Uruguai do GATT, 1982-1993, in G. Fonseca Jnior e S. H. Nabuco de Castro (orgs.), Temas de Poltica Externa Brasileira II (2 ed.). So Paulo, Editora Paz e Terra, pp. 325-351. BAUMANN, Renato. (1999), O Brasil nos Anos 1990: Uma Economia em Transio, in R. Baumann (org.), Brasil: Uma Dcada em Transio. Rio de Janeiro, Editora Campus, pp. 11-52. 397

Maria Izabel V. de Carvalho

CNI Confederao Nacional da Indstria. (1999), Os Empresrios Brasileiros e a Rodada do Milnio: Contribuies da Coalizo Empresarial Brasileira. o Documento n 1. DESTLER, I. M. e BALINT, Peter J. (1999), The New Politics of American Trade: Trade, Labor and the Environment. Washington, D.C., Institute for International Economics. DIAS, Guilherme L. da S. e AMARAL, Cicely M. (1999), Mudanas Estruturais na Agricultura Brasileira, 1980-1998, in R. Baumann (org.), Brasil: Uma Dcada em Transio. Rio de Janeiro, Editora Campus, pp. 223-253. DINIZ, Eli e BOSCHI, Renato. (2000), Associativismo e Trajetria Poltica do Empresariado Brasileiro na Expanso e Declnio do Estado Desenvolvimentiso ta. Teoria e Sociedade, n 5, pp. 48-81. FRUM Frum Permanente de Negociaes Agrcolas Internacionais. (1999), Perspectivas da Prxima Rodada de Negociaes Agrcolas na OMC. Preos Agrcolas, no 156, outubro, pp. 11-15. GOLDSTEIN, Judith e MARTIN, Lisa. (2000), Legalization, Trade Liberalization, and Domestic Politics: A Cautionary Note. International Organizatio on, vol. 54, n 3, pp. 603-632. IKENBERRY, G. John. (1988), Conclusion: An Institutional Approach to o American Foreign Economic Policy. International Organization, vol. 42, n 1. INESC Instituto de Estudos Scio-Econmicos. (1995), Informativo Espeo cial, ano VIII, n 56, maio. JAKOBSEN, K. (1999a), O que Esperar da Rodada do Milnio?. CUT/Escola Sul, O Desenvolvimento do Comrcio Mundial: As Instituies, o Papel das Multinacionais, o Impacto na Agricultura e Rodada do Milnio, pp. 65-71. . (1999b), Palestra proferida no Painel Tendncias da Integrao Regional e Agenda da Rodada do Milnio da Organizao Mundial do Comrcio. Seminrio Agricultura Familiar e Mercosul: Realidade, Polticas Comparadas e Desafios da Rodada do Milnio. Boletim CUT Mercosul Encarte, Florianpolis, SC, novembro, pp. 23-26. KATZENSTEIN, Peter J. (1976), International Relations and Domestic Structures: Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States. International o Organization, vol. 1, n 30, pp. 1-45. 398
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

KEOHANE, Robert O. e MILNER, Helen V. (1996), Internationalization and Domestic Politics. Cambridge, Cambridge University Press. KLEIN, Lcia. (1987), Bens de Capital e Estado no Brasil: A Implementao do Programa de Eletricidade. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 1, no 3, pp. 83-101. LAFER, Celso. (1999), Comrcio, Desarmamento, Direitos Humanos: Reflexes sobre uma Experincia Diplomtica. So Paulo, Editora Paz e Terra. LAMPREIA, Luiz Felipe. (1995), A Poltica Externa Brasileira no Governo Fernando Henrique Cardoso. Papers, no 20, Konrad-Adenauer-Stiftung, pp. 17-42. . (1999), Discurso durante a III Sesso da Conferncia Ministerial da OMC. Seattle, 30 de novembro. LIMA, Maria Regina Soares de. (2000), Instituies Democrticas e Poltica o Exterior. Contexto Internacional, vol. 22, n 2, pp. 265-303. e SANTOS, Fabiano. (1998), O Congresso Brasileiro e a Poltica de Comrcio Exterior. Trabalho apresentado no XXI Encontro da Latin-American Studies Association (LASA), Chicago, 24-26 de setembro. MELLO, Flavia de Campos. (1996), A Nova Agenda do Comrcio Multilateo ral. Contexto Internacional, vol.18, n 2, pp. 239-254. MILNER, Helen. (1997), Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics and International Relations. Princeton, Princeton University Press. PUTNAM, Robert D. (1993) [1988], Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-level Games, in P. B. Evans, H. K. Jacobson e R. D. Putnam (eds.), Double-edged Diplomacy: International Bargaining and Domestic Politics. Berkeley, University of California Press, pp. 431-468. RIOS, Sandra P. (1999), Os Empresrios e a OMC. Carta Internacional, ano VII, no 76. RISSEN-KAPEN, Thomas. (1995), Bringing Transnational Relations Back In: Introduction, in T. Rissen-Kapen (ed.), Bringing Transnational Relations Back In: Non-state Actors, Domestic Structures and International Institutions. Cambridge, Cambridge University Press, pp. 3-33. 399

Maria Izabel V. de Carvalho

SANTANA, Helton R. P. (2000), rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA): Determinantes Domsticos e Poltica Externa Brasileira. Dissertao de Mestrado, IRI/PUC-Rio. . (2001), Grupos de Interesse e a Poltica Externa Brasileira para a o ALCA. Contexto Internacional, vol. 23, n 1, pp. 167-196. SCHATTSCHNEIDER, E. E. (1960), The Semi-sovereign People. New York, Holt, Rinehart & Winston. THORSTENSEN, Vera. (1999), OMC Organizao Mundial do Comrcio: As Regras do Comrcio Internacional e a Rodada do Milnio. So Paulo, Aduaneiras. WEIR, Margaret e SKOCPOL, Theda. (1985), State Structures and the Possibilities for Keynesian Responses to the Great Depression in Sweden, Britain, and the United States, in P. B. Evans et alii, Bringing the State Back In. Cambridge, Cambridge University Press.

Resumo
Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira para Seattle
O artigo examina o papel dos grupos de interesse dos empresrios e dos trabalhadores na formao da posio oficial brasileira para a III Conferncia Ministerial da OMC, em Seattle, em 1999. Argumenta-se que esse desempenho deve ser explicado considerando-se a influncia de dois fatores: a internacionalizao da economia a partir da dcada de 90 que tornou a sociedade mais permevel ao ambiente externo e as estruturas domsticas que filtraram as preferncias das organizaes representativas do setor privado. Por um lado, a liberalizao econmica e o desenvolvimento de um sistema de regulao internacional do comrcio mais interventor desencadearam a mobilizao dos grupos de interesse; por outro, a formulao do posicionamento do pas esteve concentrada no Executivo, onde vnculos entre o setor empresarial e a burocracia governamental constituram-se, contribuindo para a convergncia de suas preferncias. As centrais sindicais, por sua vez, agiram via alianas transnacionais, e suas preferncias divergentes das do empresariado e do governo no estiveram presentes na posio negocia400
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 25, no 2, jul/dez 2003

Estruturas Domsticas e Grupos de Interesse: A Formao da Posio Brasileira...

dora do pas. Estes resultados indicam que as estruturas domsticas para as negociaes multilaterais de comrcio na OMC no foram inclusivas. O artigo conclui ressaltando que a participao maior do Congresso nesse processo, por meio de mecanismos ex-ante, poder contribuir para aumentar a representatividade da posio brasileira bem como a sua credibilidade externa. Palavras-chave: Negociaes Multilaterais de Comrcio Estruturas Domsticas Grupos de Interesse Organizao Mundial do Comrcio

Abstract
Domestic Structures and Interest Groups: The Building up of the Brazilian Position to Seattle
The article shows the role that business interest group and worker unions had in building up the Brazilian position for the Third Ministerial Summit of WTO, in Seattle, 1999. It argues that that role should be explained by considering two factors: the internationalization of Brazilian economy since the 90's making the society more sensitive to the events developing in the external environment and the domestic political structures filtering the preferences of the representative organizations of the private sector. On one hand, the economic liberalization and the development of a more interventionist system of international trade regulation prompted the mobilization of the interest groups; on the other hand, the formulation of Brazilian position was concentrated in the Executive branch where ties between the business sector and the governmental bureaucracy were set up helping for the convergence of their preferences. The worker unions acted through transnational coalitions and their preferences were not included in the country negotiation position. These findings point out that the domestic structures for multilateral trade negotiations were not inclusive. The article ends up stressing that the participation of Congress in trade negotiations by ex-ante mechanisms could make the Brazilian position more representative as well as its external credibility. Key words: Multilateral Trade Negotiations Domestic Structures Interest Groups World Trade Organization 401