FR

Groupe de Larosire

Jacques de Larosire Prsident

Leszek Balcerowicz Otmar Issing Rainer Masera Callum Mc Carthy Lars Nyberg Jos Prez Onno Ruding

Secrtariat du Groupe David Wright, Rapporteur, DG March intrieur Matthias Mors, Secrtariat, DG Affaires conomiques et financires Martin Merlin, Secrtariat, DG March intrieur Laurence Houbar, Secrtariat, DG March intrieur

TABLE DES MATIERES

AVANT-PROPOS .................................................................................................................... 3 AVERTISSEMENT ................................................................................................................. 6 INTRODUCTION.................................................................................................................... 7 CHAPITRE I: CAUSES DE LA CRISE FINANCIERE ..................................................... 8 CHAPITRE II: SOLUTIONS POLITIQUES ET REGLEMENTAIRES........................ 16 I. INTRODUCTION........................................................................................................ 16 II. LE LIEN ENTRE POLITIQUE MACROCONOMIQUE ET POLITIQUE RGLEMENTAIRE ............................................................................................................ 17 III. REMDIER AUX LACUNES RGLEMENTAIRES............................................ 19 IV. FOURNIR LEUROPE UN ENSEMBLE DE RGLES HARMONISES ....... 32 V. GOUVERNEMENT DENTREPRISE........................................................................ 35 VI. GESTION ET RSOLUTION DE LA CRISE........................................................ 38 CHAPITRE III: SOLUTIONS EN MATIERE DE SURVEILLANCE A LECHELON DE LUNION EUROPEENNE ............................................................................................. 43 I. INTRODUCTION........................................................................................................ 43 II. LEONS TIRER DE LA CRISE: QUEST-CE QUI A MAL TOURN? ............. 45 III. CE QUIL FAUT FAIRE: LABORER UN SYSTME EUROPEN DE SURVEILLANCE ET DE GESTION DES CRISES .......................................................... 48 IV. LE PROCESSUS CONDUISANT A LA CREATION DUN SYSTEME EUROPEEN DE SURVEILLANCE FINANCIERE........................................................... 55 V. REEXAMINER ET EVENTUELLEMENT RENFORCER LE SYSTEME EUROPEEN DE SURVEILLANCE FINANCIERE (ESFS).............................................. 66 CHAPITRE IV: SOLUTIONS PLANTAIRES ................................................................ 67 I. FAVORISER LA STABILIT FINANCIRE L'CHELON MONDIAL............. 67 II. COHRENCE RGLEMENTAIRE ........................................................................... 68 III. RENFORCER LA COOPRATION ENTRE LES AUTORITS DE SURVEILLANCE................................................................................................................ 70 IV. SURVEILLANCE MACROCONOMIQUE ET PRVENTION DES CRISES .. 72 V. GESTION ET RSOLUTION DES CRISES.............................................................. 75 VI. GOUVERNANCE EUROPENNE AU NIVEAU INTERNATIONAL................ 76 VII. APPROFONDISSEMENT DES RELATIONS FINANCIRES BILATRALES DE L'UE ............................................................................................................................... 77 ANNEXE I MANDAT DU GROUPE DEXPERTS DE HAUT NIVEAU SUR .........LA SURVEILLANCE FINANCIERE DANS LUE ................................................................. 78 ANNEXE II REUNIONS DU GROUPE ET AUDITIONS ORGANISEES EN 2008 ET 2009.......................................................................................................................................... 79 ANNEXE III L'INTEGRATION CROISSANTE DU MARCHE FINANCIER EUROPEEN UNIQUE........................................................................................................... 80 ANNEXE IV EFFORTS RECENTS POUR RENFORCER LA SURVEILLANCE DANS LUE ............................................................................................................................ 85 ANNEXE V REPARTITION INDICATIVE DES COMPETENCES ENTRE LES AUTORITES DE SURVEILLANCE NATIONALES ET LES AUTORITES DANS LESFS .................................................................................................................................... 89

AVANT-PROPOS
Je voudrais exprimer mes remerciements au Prsident de la Commission europenne, Jos Manuel Barroso, pour cette mission trs importante qu'il m'a confie en octobre 2008 en me demandant de prsider ce groupe minent en vue de rendre un avis sur l'avenir de la rglementation et de la surveillance financires en Europe. Ce travail tait trs stimulant. Je remercie tous les membres du groupe pour leur excellente contribution, ainsi que toutes les parties intresses qui nous ont communiqu leurs observations. Ce rapport est publi un moment o le monde traverse une crise conomique et financire trs grave. L'Union europenne est durement touche. Une rcession conomique. Une recrudescence du chmage. Des dpenses publiques colossales en vue de stabiliser le systme bancaire des dettes que les gnrations futures devront rembourser. La rglementation et la surveillance financires ont t trop faibles ou ont donn les mauvais signaux. La mondialisation des marchs a acclr la contagion. L'opacit et la complexit ont nettement aggrav les problmes. Il est ncessaire et urgent de corriger la situation. Une action doit tre entreprise tous les niveaux, mondial, europen et national, et dans tous les secteurs financiers. Nous devons travailler avec nos partenaires pour converger vers des normes mondiales rigoureuses, avec l'aide du FMI, du FSF, du comit de Ble et des procdures du G20. C'est indispensable. Mais reconnaissons que la mise en uvre et l'application de ces normes ne seront effectives et durables que si l'Union europenne, avec les principaux marchs des capitaux du monde, dispose d'un systme europen de rglementation et de surveillance robuste et intgr.

Malgr les progrs accomplis, le cadre actuel de l'Union europenne reste trs fragment. La rglementation elle-mme. Les structures de surveillance de l'Union europenne. Ses mcanismes face la crise. Ce rapport prsente un cadre qui devrait faire avancer l'Union europenne. Vers un nouveau calendrier de rglementation pour rduire le risque et amliorer la gestion du risque, pour amliorer les possibilits d'amortir les chocs systmiques, pour limiter les amplifications procycliques, pour renforcer la transparence et donner les bons signaux aux marchs financiers. Vers une surveillance mieux coordonne - macroprudentielle et microprudentielle. partir des structures existantes. De manire ambitieuse, pas pas mais avec un objectif simple. Une surveillance nettement plus stricte et mieux coordonne pour tous les acteurs des secteurs financiers dans l'Union europenne. Avec des normes uniformes pour tous, en prservant ainsi une concurrence quitable sur l'ensemble du march intrieur. Vers des procdures efficaces de gestion des crises pour renforcer la confiance entre les autorits de surveillance. Et une vritable confiance. Avec des mthodes et des critres approuvs. De sorte que tous les tats membres pourront s'assurer que leurs investisseurs, leurs pargnants, leurs citoyens sont bien protgs dans l'Union europenne. En fait, nous avons deux possibilits: la premire, le chacun pour soi; ou la seconde, une coopration europenne renforce, pragmatique, raisonnable pour le bien de tous et pour une conomie mondiale ouverte. Cette solution offre sans aucun doute des avantages conomiques, et c'est pourquoi nous la prfrons. Nous devons commencer travailler immdiatement.

Jacques de Larosire Prsident

AVERTISSEMENT

Les points de vue exprims dans le prsent rapport sont ceux du Groupe de haut niveau sur la surveillance. Les membres du Groupe soutiennent toutes les recommandations. Toutefois, ils n'approuvent pas ncessairement toutes les remarques dtailles mises dans le rapport.

INTRODUCTION

1) Depuis juillet 2007, le monde est confront la crise financire la plus grave et la plus lourde de consquences depuis 1929. Cette crise, apparue aux tats-Unis, est aujourd'hui mondiale et profonde, et elle s'aggrave encore. Elle s'est avre trs contagieuse et complexe, et s'est rapidement propage dans diffrents pays et diffrents segments du march. De nombreux secteurs du systme financier continuent de subir de fortes tensions. Certains marchs et tablissements ont cess de fonctionner, ce qui nuit l'conomie relle. Les marchs financiers reposent sur la confiance, mais la confiance s'est considrablement rode. 2) On observe de graves prjudices conomiques l'chelon mondial, avec de lourdes consquences pour le cot et la disponibilit du crdit, les budgets des mnages, le crdit hypothcaire, les retraites, le financement des entreprises, petites et grandes, un accs beaucoup plus restreint au financement de march et maintenant des retombes sur les conomies mergentes plus fragiles. Les conomies des pays de l'OCDE entrent en rcession, et le chmage progresse rapidement. Jusqu'ici, les banques et les entreprises d'assurance ont renonc des crances de plus de 1 000 milliards d'euros. Aujourd'hui encore, 18 mois aprs le dbut de la crise, on ne connat pas l'ampleur exacte des pertes. Depuis le mois d'aot 2007, l'effondrement des marchs boursiers mondiaux a entran des diminutions de valeur des entreprises cotes de plus de 16 000 milliards d'euros, ce qui reprsente environ 1,5 fois le PIB de l'Union europenne. 3) Les gouvernements et les banques centrales du monde entier ont pris de nombreuses mesures pour essayer d'amliorer la situation conomique et de rduire les risques systmiques: divers trains de mesures de relance conomique, des injections massives de liquidits par les banques centrales, une recapitalisation des tablissements financiers, des garanties pour certains types d'oprations financires, en particulier les prts interbancaires, ou l'achat direct d'actifs, tandis que certains gouvernements envisagent des solutions de dfaisance. Jusqu'ici, ces diffrentes mesures n'ont remport qu'un succs mitig. 4) Le Groupe estime que les autorits montaires mondiales et les autorits financires de rglementation et de surveillance peuvent et doivent faire davantage l'avenir pour rduire les risques de voir pareille situation se reproduire. Cela ne veut pas dire que toutes les crises pourront tre vites. Ce ne serait pas un objectif raliste. Mais on pourrait et on devrait viter les faiblesses systmiques et lies que nous avons observes et qui ont entran une telle contagion. Si l'on veut viter que ce type de crise se reproduise, il y a lieu de procder un certain nombre de changements radicaux dans les orientations des politiques. Ils concernent l'Union europenne mais galement le systme mondial dans son ensemble. 5) Le premier chapitre de ce rapport commence par analyser les causes complexes l'origine de cette crise financire, une analyse incontournable si l'on veut dfinir des rponses adquates sur le plan de la rglementation et de la surveillance.

CHAPITRE I: CAUSES DE LA CRISE FINANCIERE

Aspects macroconomiques
6) L'abondance de liquidits et la faiblesse des taux d'intrt ont t les principaux facteurs l'origine de la crise actuelle, mais l'innovation financire a amplifi et acclr les consquences d'un excs de liquidits et d'une expansion rapide du crdit. La croissance macroconomique soutenue enregistre depuis le milieu des annes 1990 a fait croire qu'il tait non seulement possible, mais mme probable, que les taux de croissance demeurent en permanence levs et viables. Cette priode a t marque par des conditions macroconomiques favorables et par de faibles taux d'inflation et d'intrt. Le volume du crdit a rapidement augment et comme l'inflation est reste modre, les banques centrales, en particulier aux tats-Unis, n'ont pas jug ncessaire de resserrer la politique montaire. L'excs de liquidits n'a pas entran d'augmentation significative des prix des biens et des services mais une progression rapide des prix des actifs. Ces politiques montaires ont aliment des dsquilibres croissants sur les marchs financiers et les marchs des produits de base l'chelon mondial. 7) De leur ct, les taux d'intrt trs faibles pratiqus aux tats-Unis ont contribu former une bulle dans l'immobilier rsidentiel. Cette tendance tait accentue par des prts hypothcaires non rglements ou trop peu rglements et par des techniques de titrisation complexes. Un contrle insuffisant des entits soutenues par le gouvernement fdral amricain (government sponsored entities GSE), comme Fannie Mae et Freddie Mac, et de fortes pressions politiques sur ces entits pour qu'elles encouragent les mnages faibles revenus acheter leur logement ont aggrav la situation. En Europe, on observe diffrents modles de financement du logement. Alors qu'un certain nombre d'tats membres de l'Union europenne ont enregistr des hausses non tenables des prix de l'immobilier, dans d'autres tats membres, la progression a t plus modre, et dans l'ensemble, le crdit hypothcaire tait gr de manire plus raisonnable. 8) Aux tats-Unis, l'pargne des mnages est tombe de 7 % du revenu disponible en 1990 moins de zro en 2005 et 2006. Le crdit la consommation et le crdit hypothcaire se sont dvelopps rapidement. En particulier, les prts hypothcaires subprime ont augment de manire significative aux tats-Unis pour passer de 180 milliards de dollars en 2001 625 milliards en 2005. 9) Cette volution est alle de pair avec l'accumulation de dsquilibres normes au niveau mondial. Aux tats-Unis1, l'expansion du crdit tait finance par des entres massives de capitaux en provenance des principales conomies mergentes affichant un solde extrieur positif, notamment la Chine. En accrochant leurs devises au dollar, ce pays et d'autres comme l'Arabie saoudite ont import la politique montaire laxiste des tats-Unis, permettant ainsi une accumulation des dsquilibres mondiaux. Les excdents des balances des oprations courantes de ces pays ont t recycls dans des titres du gouvernement amricain et dans d'autres actifs faible risque, avec pour effet de faire

Comme l'indique le dficit de la balance courante de plus de 5 % du PIB (soit 700 milliards de dollars par an) sur un certain nombre d'annes.

baisser leurs rendements et d'encourager d'autres investisseurs rechercher des rendements plus levs dans des actifs plus risqus 10) Dans ce contexte d'abondance de liquidits et de faibles rendements, les investisseurs ont recherch activement des rmunrations plus leves. On a commenc ne plus valuer correctement le cot du risque. Ceux qui mettaient des produits d'investissement ont ragi en mettant au point des instruments de plus en plus complexes et innovants destins offrir des rendements plus levs, souvent combins un effet de levier accru. En particulier, les tablissements financiers ont converti leurs prts en titres adosss des crances hypothcaires ou des actifs (asset backed securities - ABS), transforms leur tour en obligations scurises (collateralised debt obligations - CDO) souvent par le biais de fonds communs de crances (special purpose vehicles - SPV) hors bilan et de vhicules de titrisation (structured investment vehicles - SIV), entranant une expansion spectaculaire de l'effet de levier l'intrieur du systme financier dans son ensemble. Ainsi par exemple, aux tats-Unis, l'mission d'ABS a quadrupl pour passer de 337 milliards de dollars en 2000 plus de 1.250 milliards de dollars en 2006, tandis que l'mission par des entits prives de titres adosss des crances hypothcaires (mortgage-backed securities - MBS) est passe de quelque 100 milliards de dollars en 2000 773 milliards en 2006. Bien que la titrisation soit en principe un modle conomique valable, elle est alle de pair avec une opacit qui masquait la pitre qualit des actifs sous-jacents. Cela a contribu l'expansion du crdit et l'impression que les risques taient dissmins. 11) Cette situation a conduit des accroissements de l'effet de levier et des produits financiers encore plus risqus. Dans le contexte macroconomique qui a prcd la crise, l'abondance de liquidits a finalement abouti une diminution des primes de risque jusqu' des niveaux historiquement bas. Des taux d'intrt exceptionnellement faibles combins une concurrence froce ont amen la plupart des intervenants sur le march banques et investisseurs - rechercher des rendements plus levs, par une augmentation de l'effet de levier ou par des investissements dans des produits financiers plus risqus. Des risques plus grands ont t pris, mais leur cot n'a pas t correctement calcul, comme le montrent les diffrentiels (spreads) trs faibles. Les tablissements financiers ont augment considrablement leur effet de levier (sur bilan et hors bilan) - et bon nombre d'entre eux affichaient un coefficient de plus de 30, parfois jusqu' 60, ce qui les rendait extrmement vulnrables mme une faible baisse de la valeur des actifs. 12) Ces problmes ont pris de l'ampleur. La comptabilisation rapide des gains rendue possible par les rgles comptables a donn l'impression que les risques diminuaient et a gonfl les rsultats financiers. Une telle combinaison, couple des ratios de fonds propres constants, a entran une expansion rapide des bilans et rendu les tablissements financiers vulnrables aux modifications de valeur lorsque les conditions conomiques se sont dgrades.

Gestion du risque
13) On a observ des dfaillances graves dans l'valuation du risque, la fois de la part des entreprises du secteur financier et des organismes chargs de la rglementation et de la surveillance. On observe de nombreuses manifestations de ce phnomne: une mauvaise comprhension de l'interaction entre crdit et liquidit et l'absence de vrification

adquate de l'effet de levier des tablissements figurent parmi les plus importantes. L'effet global de ces dfaillances a t une surestimation de la capacit des entreprises financires en gnral grer leurs risques, et une sous-estimation correspondante des fonds propres qu'elles devraient dtenir. 14) L'extrme complexit des produits financiers structurs, comportant parfois plusieurs tranches de CDO, a rendu l'valuation du risque particulirement difficile mme pour les plus avertis sur le march. De plus, les modles utiliss pour l'valuation des risques sous-estimaient l'exposition aux chocs les plus frquents et aux risques extrmes et par consquent, l'exposition totale au risque. Trop souvent, les simulations de crise (stress tests) taient bases sur des hypothses favorables ou mme fausses. Trs clairement, aucune banque ne prvoyait un blocage total des marchs interbancaires ou des marchs des titres commerciaux. 15) Cette situation a encore t aggrave par un manque de transparence dans des segments importants des marchs financiers mme l'intrieur des tablissements financiers - et par l'apparition d'un systme bancaire parallle. On connaissait mal la taille ou la localisation des risques de crdit. Alors que les instruments titriss taient destins rpartir les risques de manire plus uniforme dans le systme financier, la nature du systme empchait de vrifier si le risque tait rellement dissmin ou s'il tait simplement concentr dans des segments moins visibles du systme. Ceci a donn lieu une incertitude quant la qualit de crdit des contreparties, un effondrement de la confiance et partant, la gnralisation des tensions d'autres segments du secteur financier. 16) Deux aspects sont importants cet gard. Tout d'abord, le fait que les normes de Ble 1 n'ont pas apport de rponse adquate au problme de la prise de risque hors bilan, qu'elles ont mme encourage. Cette lacune a t en partie corrige par l'accord de Ble 2. Ensuite, la croissance explosive des marchs des produits drivs du crdit ngocis de gr gr, qui taient censs limiter le risque mais qui l'ont en fait renforc. 17) Tel qu'il s'est dvelopp, le modle d'octroi-puis-cession a cr des incitations perverses. Non seulement il a fauss la relation entre l'emprunteur et le prteur, mais il a galement dtourn l'attention de la capacit de l'emprunteur rembourser, au profit de prts souvent sans recours contre une sret. Un crancier hypothcaire sachant ds le dpart qu'il allait transfrer (vendre) la totalit de ses risques de dfaut par le biais de titres adosss des crances hypothcaires ou de CDO n'avait aucune raison d'appliquer des normes rigoureuses pour l'octroi du financement. L'absence de rglementation, en particulier sur le march hypothcaire amricain, a encore aggrav la situation. Les lments empiriques laissent penser qu'il y a eu un relchement spectaculaire des conditions d'octroi de prts hypothcaires aux tats-Unis durant la priode 2005-2007, avec un accroissement des taux de dfaillance. 18) Ce phnomne a t exacerb par la sous-estimation considrable du risque de liquidit de la part des tablissements financiers et des autorits de surveillance. De nombreux tablissements financiers n'ont pas gr le processus de transformation des chances avec un soin suffisant. Ce qui semblait tre un modle attrayant dans un contexte de marchs montaires liquides et de courbes de rendement favorables (emprunts court terme et prts long terme) s'est avr tre un pige lorsque la liquidit s'est tarie sur les marchs du crdit et que la courbe de rendement s'est aplatie.

10

Le rle des agences de notation

19) Les agences de notation ont rduit la perception du risque de crdit en donnant des notes AAA aux tranches suprieures (senior) des produits financiers structurs tels que les CDO, la mme note que celle donne aux obligations classiques des tats et des entreprises. 20) Cette sous-estimation des risques de dfaut lis aux instruments adosss des hypothques subprime de la part des agences de notation s'explique largement par des dfaillances de leurs mthodes de notation. Le manque de donnes historiques concernant le march subprime des tats-Unis, la sous-estimation des corrlations entre les dfauts qui risquent de se produire en priode de rcession et l'incapacit de prendre en compte le relchement significatif des normes de souscription de la part de certains metteurs ont contribu produire de mauvaises performances de notation des produits structurs entre 2004 et 2007. 21) Les conflits d'intrts dans les agences de notation ont encore compliqu les choses. Le modle de l'metteur-payeur, tel qu'il a t dvelopp, a eu des effets particulirement nfastes dans le domaine de la finance structure. Ds lors que les produits structurs sont conus pour profiter des diffrents degrs d'aversion au risque des investisseurs, ils sont structurs de manire ce que chaque tranche obtienne une note spcifique. Les conflits d'intrts s'accentuent ds lors que les implications de la notation des diffrentes structures sont dbattues entre l'metteur et l'agence de notation. Les metteurs ont fait le tour des agences pour s'assurer d'obtenir une note AAA pour leurs produits. 22) De plus, le fait que les organismes de rglementation obligeaient certains investisseurs rglements investir uniquement dans des produits AAA a encore renforc la demande pour ces actifs financiers.

11

Dfaillances du gouvernement d'entreprise

23) Les dfaillances dans l'valuation et la gestion des risques taient aggraves par le fait que les mcanismes de rgulation du gouvernement d'entreprise taient galement dfaillants. Bon nombre de conseils d'administration et de directions d'entreprises financires ne comprenaient pas les caractristiques des nouveaux produits financiers trs complexes qu'ils traitaient, n'taient pas conscients du niveau total d'exposition de leurs entreprises, et sous-estimaient donc gravement les risques qu'elles couraient. Bon nombre de membres des conseils d'administration n'ont pas assur le contrle ou la supervision ncessaires de la direction. Pas plus que les propritaires de ces entreprises les actionnaires. 24) Les systmes de rmunration et d'incitation l'intrieur des tablissements financiers ont contribu la prise de risques excessifs en rtribuant l'expansion court terme du volume d'oprations (risques) plutt que la rentabilit long terme des investissements. De plus, en raison des pressions des actionnaires sur la direction pour faire monter les cours et obtenir de meilleurs dividendes pour les investisseurs, le dpassement des recettes trimestrielles attendues est devenu la rfrence pour mesurer les rsultats de nombreuses entreprises.

Dfaillances dans la rglementation, la surveillance et la gestion de la crise

25) Ces pressions n'ont pas t contenues par la pratique ni par la politique de rglementation ou de surveillance. Certaines mesures existant de longue date, comme la dfinition des exigences de fonds propres des banques, mettaient trop l'accent la fois sur les capacits de gestion des risques des banques elles-mmes et sur le caractre adquat des notations. En fait, ce sont les tablissements financiers rglements qui ont t la principale source de problmes. Par exemple, les exigences de fonds propres taient particulirement limites pour les transactions pour compte propre, alors que (comme les vnements l'ont montr par la suite) les risques lis ces transactions se sont avrs nettement plus levs que ce que les modles internes prvoyaient. 26) L'une des erreurs commises a t d'accorder trop peu d'attention la liquidit des marchs. De plus, on a accord trop d'attention chaque entreprise individuelle, et trop peu l'incidence de l'volution gnrale sur des secteurs ou des marchs entiers. Ces problmes se sont produits dans de trs nombreux marchs et pays, et se sont additionns pour contribuer largement la crise actuelle. Lorsque les problmes ont dgnr en crise, on a observ de graves difficults dans l'change d'informations et la prise de dcisions collectives par les banques centrales, les autorits de surveillance et les ministres des finances. 27) Les marchs des produits drivs se sont dvelopps rapidement (en particulier les marchs des produits drivs du crdit) et on a laiss les instruments hors bilan prolifrer, les drivs du crdit jouant un rle significatif dans l'apparition de la crise. Alors que les autorits de surveillance amricaines auraient d tre capables d'identifier (et d'empcher) le relchement significatif des rgles d'octroi de prts hypothcaires et d'intervenir en consquence, il tait plus difficile pour les autorits de surveillance europennes de dterminer dans quelle mesure l'exposition au risque subprime s'tait infiltre dans les tablissements financiers tablis dans l'UE. Nanmoins, elles n'ont pas mesur quel point un certain nombre d'tablissements financiers de l'UE avaient accumul - souvent

12

dans des montages hors bilan - une exposition exceptionnellement leve des actifs financiers trs complexes, qui allaient devenir illiquides par la suite. Dans l'ensemble, ces diffrents facteurs ont t l'origine d'une situation particulirement opaque. 28) Ceci montre clairement les limites du cadre de surveillance actuel dans son ensemble, aussi bien dans un contexte national qu' l'chelon international. Cela laisse penser que souvent, les autorits de surveillance du secteur financier ne possdaient pas, et n'insistaient pas toujours pour obtenir, ou recevaient trop tard, toutes les informations pertinentes concernant l'ampleur totale de cet effet de levier excessif, qu'elles ne comprenaient pas ou n'valuaient pas correctement l'ampleur des risques et qu'elles ne semblaient pas partager leurs informations correctement avec leurs homologues d'autres tats membres ou des tats-Unis. En fait, le modle commercial des banques d'investissement de type amricain et la faon dont elles se sont dveloppes n'ont jamais t rellement remis en cause par les autorits de surveillance et par les organismes d'laboration des normes. Des ressources insuffisantes sur le plan de la surveillance et de la rglementation, combines un dosage inadquat de comptences et des systmes nationaux de surveillance diffrents ont aggrav la situation. 29) Les autorits de rglementation et de surveillance se sont concentres sur la surveillance microprudentielle des tablissements financiers individuels et pas assez sur les risques macrosystmiques d'une contagion des chocs horizontaux lis. Une forte concurrence internationale entre les centres financiers a galement contribu dissuader les autorits nationales de rglementation et de surveillance d'entreprendre une action unilatrale. 30) Alors que l'accumulation des dsquilibres et des risques tait largement reconnue et commente, il ne s'est pas dgag de consensus majeur entre les dcideurs politiques ou les autorits de rglementation au plus haut niveau concernant la gravit du problme ou les mesures prendre. L'alerte prcoce a eu peu d'incidence en termes d'action, et quoi qu'il en soit, la plupart des alertes prcoces taient faibles. 31) La surveillance multilatrale (FMI) n'a pas fonctionn efficacement, puisqu'elle n'a pas dbouch sur une correction en temps utile des dsquilibres macroconomiques et des dcalages de taux de change. De mme, les inquitudes concernant la stabilit du systme financier international n'ont pas conduit une action coordonne suffisante, notamment par le biais du FMI, du FSF, du G8 ou d'un autre organe.

La dynamique de la crise
32) La crise a finalement clat lorsque les pressions inflationnistes dans l'conomie amricaine ont impos un resserrement de la politique montaire partir du milieu de l'anne 2006, et qu'il est apparu clairement que la bulle immobilire du subprime allait clater dans un contexte de taux d'intrt croissants. partir de juillet 2007, l'accumulation des pertes sur le crdit hypothcaire subprime aux tats-Unis a commenc secouer fortement les marchs du crdit, l'incertitude quant l'ampleur relle et la localisation des pertes rodant la confiance des investisseurs. L'exposition aux pertes avait t dissmine entre les tablissements financiers du monde entier, y compris l'Europe, notamment par les marchs des produits drivs du crdit.

13

33) La procyclicit de certains aspects du cadre rglementaire est alors apparue trs clairement. Les tablissements financiers ont juste titre essay de se dbarrasser d'actifs lorsqu'ils ont compris qu'ils avaient trop sollicit leur effet de levier, et ont ainsi fait baisser les prix de ces actifs sur le march. Les contraintes rglementaires (rgles comptables et exigences de fonds propres) ont contribu dclencher un effet en retour ngatif, amplifi par des incidences majeures sur les marchs du crdit. 34) Les tablissements financiers, qui taient tenus de comptabiliser leur portefeuille de ngociation aux prix du march (ce qui augmentait les bnfices et les rserves lorsque le march tait la hausse), ont t obligs de revoir la baisse la valeur de leurs actifs inscrits au bilan lorsque les marchs ont commenc rduire l'effet de levier. Dj handicaps par leur effet de levier excessif, ils ont d vendre de nouveaux actifs pour maintenir les niveaux de fonds propres ou rduire le volume des prts. partir du moment o un tablissement financier se dbarrassait d'actifs un prix trs faible, tous les autres tablissements dtenant des actifs similaires taient obligs de revoir la baisse la valeur de leurs actifs pour les adapter aux prix du march. Bon nombre de hedge funds ont agi de la mme manire, et les appels de marge ont intensifi les problmes de liquidit. 35) Une fois que les agences de notation ont commenc revoir la baisse les notes attribues aux CDO, les banques ont d ajuster la hausse leurs obligations de fonds propres en fonction du risque. Une fois de plus, avec un effet de levier dj lev, et face des difficults croissantes pour l'mission de titres, un certain nombre d'tablissements financiers se sont empresss de se dbarrasser d'actifs, ce qui a intensifi les pressions sur les prix de ces derniers. Lorsque les banques ont essay d'obtenir des capitaux frais, malgr la crainte de donner d'ventuels signaux ngatifs, elles ont t confrontes un affaiblissement des marchs des titres. Elles ont t obliges de chercher des financements auprs de fonds souverains et par la suite, une intervention importante de l'tat. Ce qui tait au dpart un problme de liquidit s'est rapidement transform en un problme de solvabilit pour un certain nombre d'tablissements. 36) Le manque de transparence sur le march, combin une dgradation soudaine des notations du crdit, et la dcision du gouvernement amricain de ne pas sauver Lehman Brothers, ont entran un effondrement gnral de la confiance qui a pratiquement paralys les marchs montaires interbancaires durant l'automne 2008, ce qui a donn lieu une crise de liquidit grande chelle qui pse encore lourdement sur les marchs financiers de l'UE et du reste du monde. La complexit d'un certain nombre d'instruments financiers et la vulnrabilit intrinsque des actifs sous-jacents expliquent galement pourquoi les problmes du march relativement limit du subprime aux tats-Unis ont amen le systme financier mondial au bord de la faillite. Plus le dlai ncessaire pour calculer le montant total des pertes s'est allong, plus la crise de confiance s'est rpandue et ancre. Et ce problme est loin d'tre rsolu aujourd'hui encore. 37) La rponse donne par la rglementation l'aggravation de la situation a t affaiblie par une infrastructure inadquate de gestion de la crise dans l'UE, en termes de coopration entre les autorits nationales de surveillance et entre les pouvoirs publics. La BCE a t parmi les premiers ragir en injectant des liquidits dans le march interbancaire. En l'absence de cadre commun pour la gestion de la crise, les tats membres ont t confronts une situation trs difficile. Il fallait qu'ils agissent rapidement et de manire pragmatique pour viter une faillite du systme bancaire, en particulier pour les plus grands tablissements financiers. Compte tenu de l'urgence, ces actions n'ont pas t

14

totalement coordonnes, et ont parfois entran des retombes ngatives pour d'autres tats membres.

15

CHAPITRE II: SOLUTIONS POLITIQUES ET REGLEMENTAIRES

I. INTRODUCTION

Le prsent rapport distingue la rglementation financire de la surveillance financire. 38) La rglementation est lensemble de rgles et de normes qui rgissent les institutions financires; leur objet principal est de favoriser la stabilit financire et de protger les clients de services financiers. La rglementation peut prendre diffrentes formes, qui peuvent aller de linformation obligatoire des prescriptions strictes telles que les exigences de fonds propres. La surveillance, quant elle, est un processus visant contrler les tablissements financiers afin de garantir la bonne application des rgles et des normes. Cela tant, en pratique, la rglementation et la surveillance sont troitement lies et par consquent, elles devront parfois tre examines conjointement dans ce chapitre et le suivant. 39) Comme le prcdent chapitre la soulign, la crise actuelle rsulte de linteraction complexe entre des dfaillances du march, des dsquilibres financiers et montaires mondiaux, une rglementation inadapte ainsi quune faiblesse en matire de surveillance, notamment macroprudentielle. Il serait donc naf de croire que ces problmes peuvent tre rsolus simplement par plus de rglementation. Il nen reste pas moins quune bonne rglementation est une condition ncessaire au maintien de la stabilit financire. 40) Un systme financier robuste et concurrentiel doit assurer lintermdiation entre ceux qui disposent de ressources financires et ceux qui ont des besoins en matire dinvestissement. Il faut pour cela que toutes les parties puissent se fier au bon fonctionnement des institutions et la continuit des marchs. Cette confiance, qui semblait aller de soi lorsque les systmes financiers fonctionnaient bien, a disparu lors de la crise actuelle, en grande partie parce quils sont rcemment devenus complexes et opaques, des exigences faibles pour loctroi de crdits, une mauvaise valuation des asymtries des chances, une utilisation trs excessive du levier de bilan et hors bilan, des lacunes dans la surveillance rglementaire, des pratiques procycliques en matire comptable et de gestion des risques, un systme dficient de notation du crdit et une gouvernance faible2. Il faut remdier lensemble de ces problmes. 41) Le prsent chapitre dcrit certains changements rglementaires qui sont ncessaires pour renforcer la stabilit financire et la protection des consommateurs afin dempcher, sinon les crises elles-mmes, qui sont invitables, du moins une rptition de leffondrement systmique exceptionnel auquel nous assistons aujourdhui. La plupart des problmes sont de nature mondiale, et non spcifiques de lUE. 42) Que faut-il privilgier lors de llaboration de la rglementation? Celle-ci doit sappliquer aux principales sources des faiblesses de la configuration actuelle (notamment en veillant
2

Rapport du G30, Washington, janvier 2009.

16

 viter les bulles financires, en prvoyant une surveillance rglementaire renforce pour les tablissements qui se sont avrs mal contrls, en adaptant les pratiques rglementaires et comptables afin de les rendre moins procycliques, en promouvant des incitations qui favorisent la bonne gouvernance et la transparence, en garantissant la cohrence des rgles et des normes internationales et en renforant la coordination entre autorits rglementaires et de surveillance). Il faut bien sr viter une rglementation excessive, qui entraverait linnovation financire et compromettrait par consquent la croissance de lconomie en gnral. En outre, il peut tre aussi utile, le cas chant, de veiller la pleine application de la rglementation existante (ou dy apporter les amliorations ncessaires) et damliorer la surveillance que dintroduire de nouvelles dispositions rglementaires.

II. LE LIEN ENTRE POLITIQUE POLITIQUE RGLEMENTAIRE

MACROCONOMIQUE

ET

43) Le facteur sous-jacent fondamental qui a rendu la crise possible est limportance des liquidits disponibles, et les conditions de crdit avantageuses qui y sont lies, existant lchelle mondiale depuis le milieu des annes 1990. Ces conditions ont incit les investisseurs, les banques et les autres tablissements financiers prendre des risques, ce qui, en fin de compte, a provoqu la crise. 44) La faiblesse des taux dintrt long terme, ces cinq dernires annes, est un facteur important qui distingue cette priode de croissance soutenue des priodes expansionnistes prcdentes. 45) La reprise conomique dans les conomies industrielles ne sest pas accompagne de la remonte attendue de linvestissement des entreprises. En consquence, lexcdent mondial dpargne ex ante par rapport linvestissement rel sest dvers dans les principaux marchs ouverts linvestissement, savoir le logement dans les pays industriels, augmentant les prix de limmobilier et provoquant une croissance de la construction rsidentielle3. Ce phnomne, qui a aussi touch les actifs financiers, sest produit aux tats-Unis, mais aussi dans lUE, o dimportantes bulles immobilires se sont dveloppes au Royaume-Uni, en Irlande et en Espagne. 46) Cette explication nest pas incompatible avec celle qui met en cause lexcs de liquidits caus par une politique montaire trop laxiste. En fait, les deux raisonnements se compltent: des taux dintrt trop bas ont encourag les investissements dans limmobilier et les actifs financiers, alors quavec une politique montaire plus stricte, le dveloppement aux tats-Unis aurait t moindre, laugmentation des prix du logement aurait t plus limite, et les dficits courants auraient t plus faibles. Par ailleurs, si les pays prsentant un fort excdent avaient permis leurs monnaies de sapprcier, il en aurait rsult des dficits et des excdents courants moindres. On peut donc se demander ce que peuvent faire les autorits comptentes pour attnuer, pour le moins, le risque de formation de bulles, au lieu dintervenir a posteriori en injectant des liquidits afin de limiter les dgts lchelle macroconomique.

Voir The Global Roots of the Current Financial Crisis and its Implications for Regulation par Kashyap, Rajan et Stein.

17

47) Le fait quil est difficile dtablir prcisment et de manire crdible si une bulle sest forme ou non sur des marchs dactifs ne doit pas dissuader de tenter de prvenir de telles bulles. 48) Il est couramment admis aujourdhui que les autorits montaires ne peuvent empcher la cration de bulles par un ciblage des prix des actifs et quelles ne devraient pas tenter de faire clater les bulles. En revanche, elles peuvent et doivent communiquer de manire approprie leurs proccupations quant la viabilit des fortes augmentations des prix des actifs et contribuer une valuation plus objective des risques systmiques. De mme, elles peuvent et doivent mettre en uvre une politique montaire qui ne tienne pas seulement compte des prix la consommation, mais aussi de lvolution globale en matire montaire et de crdit, et elles doivent tre prtes durcir progressivement leur politique montaire en cas de croissance excessive et non viable de largent et du crdit. Dautres autorits comptentes peuvent galement utiliser certains outils pour contenir la croissance de largent et du crdit. Ces outils ont une importance particulire dans la zone euro, o il nest pas possible de mettre en uvre des politiques montaires par pays en fonction de la position dun pays donn dans le cycle conjoncturel, et notamment dans le cycle des prix des actifs. Ainsi, les outils rglementaires suivants peuvent contribuer raliser des objectifs de politiques contracycliques: lintroduction de lobligation, pour les banques, de pratiquer un provisionnement dynamique ou de constituer des rserves contracycliques afin de limiter lexpansion du crdit et de modrer les effets procycliques lorsque la conjoncture est dfavorable; la mise en uvre de rgles plus strictes en matire de rapport prt/garantie; une modification des rgles fiscales qui stimulent de manire excessive la demande dactifs.

49) Ces outils nont t que peu ou pas utiliss par les autorits montaires et rglementaires avant la crise actuelle, ce qui constitue une leon pour lavenir. Il faudra renforcer la coopration globale entre les autorits montaires et rglementaires afin de dfinir et de mettre en uvre le dosage de politiques le plus apte crer un cadre macroconomique stable et quilibr. Dans ce contexte, il sera important pour la BCE de simpliquer davantage dans le contrle des aspects macroprudentiels des activits bancaires (voir le prochain chapitre sur la surveillance). Les banques doivent tre soumises une surveillance croissante au fur et mesure de la formation de la bulle. 50) Enfin, une surveillance multilatrale beaucoup plus efficace et plus symtrique doit tre assure par le FMI en ce qui concerne les taux de change et les politiques conomiques sous-jacentes pour viter laccumulation de dficits excessifs (voir le chapitre sur les problmes plantaires).

18

III. REMDIER AUX LACUNES RGLEMENTAIRES Rformer certains aspects centraux du cadre rglementaire actuel
51) Bien que limportance de la rglementation (par rapport aux incitations institutionnelles, par exemple la gouvernance et lvaluation du risque, et aux conditions montaires) puisse tre sujette dbat, il est manifeste que la rglementation mondiale en matire de services financiers na pas empch, ni mme modr la crise et les aberrations des marchs. Il faut donc rexaminer en profondeur les politiques rglementaires. Un consensus doit tre tabli, tant lchelon europen quinternational, quant aux mesures de rglementation des services financiers devant tre prises pour protger les clients, assurer la stabilit financire et garantir une croissance conomique long terme. 52) Il faudra dans ce contexte tenir compte de lutilit de lautorgulation par le secteur priv. La rglementation publique et lautorgulation doivent se complter mutuellement, et les autorits de surveillance doivent veiller ce que lautorgulation, lorsquelle existe, soit correctement mise en uvre, ce qui na pas suffisamment t fait dans un pass rcent. Les points suivants doivent tre traits en priorit. a) Ble 2 53) On ne peut accuser les normes Ble 2, en soi, dtre lune des causes principales de la crise. Ces rgles ne sont entres en vigueur que le 1er janvier 2008 dans lUE et ne seront applicables aux tats-Unis qu partir du 1er avril 2010. En outre, Ble 2 prvoit plusieurs amliorations qui, si elles avaient t pleinement mises en uvre au cours des annes prcdentes, auraient permis de limiter dans une certaine mesure lampleur de la crise. Ainsi, si les exigences de fonds propres applicables aux lignes de liquidits affectes aux fonds communs de crances avaient t en vigueur, certaines difficults auraient t moindres. cet gard, Ble 2 reprsente un progrs par rapport aux ratios de fonds propres prcdemment employs, qui ne tenaient pas compte de manire satisfaisante des oprations hors bilan. 54) Il nen reste pas moins que les normes Ble 2 doivent faire lobjet dun rexamen complet. En effet, elles sous-estiment certains risques importants et surestiment la capacit des banques les grer. Largument communment accept selon lequel la diffusion du risque par la titrisation soulageait les banques de ce risque sest galement avr erron, dun point de vue mondial. Ces erreurs ont donn lieu des exigences de fonds propres trop faibles. Il faut y remdier. Les normes Ble 2 semblent avoir t trop fortement bases sur des donnes conomiques rcentes et de bonnes conditions de liquidit. 55) Les problmes de liquidit sont importants tant dans le contexte des tablissements financiers que dans celui du systme rglementaire. Le Groupe estime que tous deux doivent bnficier dune attention accrue. Les autorits de surveillance doivent effectuer un suivi plus rigoureux des asymtries des chances auxquelles sont exposes les entreprises surveilles, et les autorits responsables de ltablissement des exigences de fonds propres doivent mieux tenir compte de lincidence, sur les fonds propres, du comportement des banques en cas de pressions sur la liquidit.

19

56) Une rflexion est galement ncessaire en ce qui concerne la dpendance de Ble 2 lgard des notations extrieures. Manifestement, de nombreux investisseurs institutionnels ont accord une confiance excessive aux notations fournies par les agences de notation. Des agences de notation comptentes et intgres sont susceptibles de fournir des services de grande valeur et dapporter une contribution significative aux marchs financiers. Ces arguments vont dans le sens de la recommandation 3. Toutefois, lutilisation de notations ne doit jamais exempter ceux qui prennent des dcisions en matire dinvestissement de lobligation de porter leur propre jugement. Ainsi, en particulier, des investisseurs se sont-ils appuys sur des notations de produits structurs dont ils ne comprenaient pas les lments sous-jacents. 57) Lutilisation, par certaines banques, de modles de risque internes pour valuer lexposition de leur portefeuille bancaire et de leur portefeuille de ngociation reprsente un autre problme fondamental. Ces modles ntaient souvent pas bien compris par les membres des conseils dadministration (alors mme que Ble 2 exigeait des conseils dadministration une meilleure comprhension de la gestion du risque des tablissements). Les modles employs, sils savraient adquats dans des circonstances normales, taient manifestement bass sur des donnes statistiques trop court terme et se sont donc rvls inadapts dans les circonstances exceptionnelles rcentes. 58) lavenir, les rgles devront accorder une importance plus grande au jugement au lieu de ne tenir compte que des modles de risque internes. Les autorits de surveillance, les membres des conseils dadministration et les dirigeants devront bien comprendre les nouveaux produits financiers ainsi que la nature et la porte des risques qui sont pris; les simulations de crise devraient tre effectues sans contraintes excessives; la diligence professionnelle devra tre au centre de leur travail quotidien. 59) Dans ce contexte, le Groupe estime que le rexamen des normes Ble 2 devrait tre articul autour des lments suivants: La crise a montr que le systme bancaire avait besoin dun niveau de fonds propres plus lev, et surtout de plus de fonds propres de qualit, que ce que prvoit la rglementation actuelle. Les banques devraient dtenir plus de fonds propres, en particulier lorsque la conjoncture conomique est favorable, pour se protger non seulement contre les risques ponctuels, mais aussi contre les risques macroprudentiels plus gnraux. Lobjectif devrait tre daugmenter les exigences de fonds propres. Cet objectif devrait tre ralis progressivement afin dviter des effets procycliques et de renforcer la pnurie de crdit actuelle. La crise a mis en lumire lincidence fortement procyclique du cadre rglementaire actuel, qui dcoule notamment de linteraction entre des exigences de fonds propres sensibles au risque et lapplication du principe de lvaluation au prix du march dans des conditions de march difficiles. Ces rgles ont amplifi les tendances la hausse comme la baisse des marchs au lieu de les attnuer, tant dans le secteur bancaire que celui de lassurance.

60) Comment rduire leffet procyclique de Ble 2? lvidence, un systme bas sur la sensibilit au risque est ncessairement procyclique dans une certaine mesure: lors dune rcession, la qualit du crdit diminue et les exigences de fonds propres augmentent,

20

tandis que le contraire se produit lors dune reprise. Mais les normes Ble 2 prsentent un excs de procyclicit qui doit tre rduit en utilisant diffrentes mthodes4: en ce qui concerne le portefeuille bancaire, il est important que les banques, comme le prvoient les rgles actuelles, valuent le risque sur la dure du cycle (through-thecycle), rduisant ainsi le caractre procyclique de la mesure actuelle de la probabilit de pertes et de dfaillances; plus gnralement, la rglementation devrait prvoir des mesures contracycliques particulires. Le principe gnral devrait tre de rduire la tendance intrinsque lintensification de la prise de risque et aux engagements excessifs en priode de forte croissance de la demande de crdit et daugmentation des bnfices des banques. cet gard, le provisionnement dynamique introduit par la Banque dEspagne semble tre un moyen pratique de rpondre ce problme, puisquil prvoit la constitution de provisions contracycliques qui augmentent en priode dexpansion et auxquelles il est possible de faire appel, certaines conditions, en priode de rcession. Cette dmarche serait facilite si les autorits budgtaires prvoyaient un traitement adquat des rserves constitues en vue de pertes futures attendues. Une autre mthode consisterait modifier similairement les exigences de fonds propres dune manire anticyclique; cette approche se justifie dun point de vue microprudentiel parce quelle rduit le risque de faillites bancaires. Mais elle est galement souhaitable dans une perspective macroprudentielle et macroconomique. En loccurrence, une telle mesure freinerait une expansion trop rapide du crdit et rduirait les risques dune raction excessive des marchs en priode de rcession; en ce qui concerne le portefeuille de ngociation des banques, il est ncessaire de rduire la procyclicit et daugmenter les exigences de fonds propres. Les modles statistiques value at risk actuels sont manifestement procycliques (parce quils sont souvent bass sur lobservation de priodes trop courtes pour tenir pleinement compte des volutions des prix du march et sur dautres hypothses douteuses). Si la volatilit diminue lors dune anne donne, les modles, combins aux rgles comptables, tendent sous-valuer les risques encourus (en gnral, une volatilit faible et une croissance du crdit signalent une aversion au risque anormalement faible et donc un retournement proche). Plus gnralement, le niveau de fonds propres exig par rapport aux portefeuilles de ngociation a t beaucoup trop faible compte tenu des risques pris dans un systme o les banques ont eu recours des liquidits via des instruments ngociables qui se sont avrs ne pas ltre une fois les liquidits vanouies. Si une partie importante de lactivit totale des banques porte sur des activits pour compte propre, des ratios de fonds propres beaucoup plus importants devront tre imposs.

Il est important que de telles recommandations soient rapidement adoptes au niveau international par le comit de Ble et le FSF, qui devraient en tablir les dtails. 61) Il est essentiel de mesurer et de limiter le risque de liquidit, mais des critres quantitatifs ny suffiront pas. En loccurrence, le modle octroi puis cession qui sest dvelopp de
Voir Lord Adair Turner, The financial crisis and the future of financial regulation, discours douverture de la confrence de la City du magazine The Economist, 21 janvier 2009.
4

21

concert avec la titrisation a donn une nouvelle dimension au problme de la liquidit. Cette dimension na pas suffisamment t prise en considration par le cadre existant. Il est difficile pour les tablissements et les autorits de rglementation de dterminer le juste niveau de liquidit parce que ce niveau dpend des hypothses adoptes quant la liquidit de certains actifs et titres complexes ainsi que de la scurit du financement. Par consquent, les actifs du systme bancaire doivent tre examins compte tenu non seulement de leur niveau, mais aussi de leur qualit (risque de contrepartie, transparence des instruments complexes) et du risque de transformation des chances (par exemple dpendance lgard dun financement court terme). Ces contraintes de liquidit doivent tre values avec soin par les autorits de surveillance. En loccurrence, le ratio dasymtrie ou laugmentation des ratios de liquidits doivent correspondre la nature des actifs et la dure prvue de leur dtention par les banques. lavenir, le comit de Ble devrait se concentrer davantage sur la gestion du risque de liquidit. Bien quil sagisse dune tche trs difficile, il devrait proposer une srie de normes compltant les critres qualitatifs existants (ces normes devraient concerner lobligation de dtenir, compte tenu de la nature du portefeuille de risques, une combinaison approprie de financements long terme et dactifs liquides). 62) Des rgles plus strictes devraient sappliquer aux vhicules hors bilan (comme la recommand le FSF). Il faudrait donc clarifier le champ dapplication de la rglementation prudentielle applicable ces vhicules et fixer, le cas chant, des exigences de fonds propres plus leves. Il faudrait galement assurer une plus grande transparence. 63) LUE devrait saccorder sur une dfinition claire, commune et complte des fonds propres. Cette dfinition doit notamment clarifier si les instruments hybrides peuvent tre considrs comme tant Tier 1 et dans laffirmative, lesquels. Cette dfinition devrait tre confirme lchelon international par le comit de Ble et applique mondialement. Il devrait galement tre envisag, lavenir, de ninclure dans les instruments Tier 1 que les actions et les rserves. 64) Afin de garantir que les instances de direction et les membres du conseil dadministration des banques possdent les comptences ncessaires pour comprendre pleinement les instruments et mthodes complexes, le critre dhonorabilit et de comptence devrait tre rexamin et renforc. En outre, des rgles harmonises au niveau international devraient tre mises en uvre pour renforcer le mandat et les ressources des fonctions de contrle et daudit internes des banques. Les autorits de rglementation et de surveillance devraient galement tre mieux formes la comprhension des modles dvaluation des risques. 65) Le Groupe apporte son soutien aux travaux engags par le comit de Ble sur les sujets qui prcdent. Il est important, toutefois, que le comit de Ble travaille aussi vite que possible. Il a fallu huit ans pour rviser Ble 1. Ce dlai est beaucoup trop long, surtout compte tenu de la vitesse laquelle le secteur bancaire volue. Il est important que le comit de Ble trouve des moyens de saccorder beaucoup plus rapidement sur les dtails des rformes ci-dessus.

22

Recommandation 1: Le Groupe constate la ncessit dun rexamen approfondi des normes Ble 2. Il y a donc lieu dinviter le comit de Ble sur le contrle bancaire modifier ces normes dans les plus brefs dlais en vue - daugmenter progressivement les exigences de fonds propres; - de rduire la procyclicit, notamment en encourageant le provisionnement dynamique ou les tampons de fonds propres; - dintroduire des normes plus strictes pour les lments hors bilan; - de prvoir des normes plus svres en ce qui concerne la gestion des liquidits; et - de rendre plus strictes les rgles relatives au contrle interne et la gestion du risque des banques, notamment en renforant le critre dhonorabilit et de comptence pour les instances de direction et les membres des conseils dadministration. En outre, il est essentiel de complter ces normes par un plus grand recours au jugement.

Recommandation 2: Une dfinition commune des fonds propres doit tre adopte au niveau de lUE afin, notamment, de clarifier si les instruments hybrides peuvent tre considrs comme tant Tier 1 et dans laffirmative, lesquels. Cette dfinition devrait tre confirme par le comit de Ble.

b) Agences de notation 66) tant donn le rle central et presque rglementaire que les agences de notation jouent aujourdhui sur les marchs financiers, les agences de notation devraient faire lobjet dune rglementation efficace afin de garantir que leurs notations sont indpendantes, objectives et de la plus grande qualit possible. Le caractre oligopolistique de ce secteur renforce encore cette ncessit. La stabilit et le fonctionnement des marchs financiers ne devraient pas dpendre de lavis dun petit nombre dagences, dont les avis se sont souvent rvls errons, et qui ont trop souvent remplac, dans les entreprises, une rigoureuse diligence. 67) La Commission a prsent une proposition de rglement sur les agences de notation. Toutefois, le systme denregistrement et de surveillance que prvoit cette proposition est trop lourd. La rpartition des tches entre autorits des tats membres dorigine et daccueil, en particulier, risque dtre ineffective et inefficace. Le Groupe estime quil serait beaucoup plus rationnel de confier au comit europen des rgulateurs des marchs de valeurs mobilires (CERVM) la tche doctroyer des licences aux agences de notation dans lUE et de suivre leurs performances, et, sur cette base, dimposer des changements (comme le prvoit le nouveau cadre de surveillance propos dans le prochain chapitre). 68) Au-del de cette proposition de rglement, un rexamen approfondi du modle conomique des agences de notation doit tre effectu, notamment pour mettre fin aux conflits dintrts qui existent aujourdhui. Lun des dfauts du modle actuel est que les agences de notation sont entirement finances par les metteurs et non par les

23

utilisateurs, ce qui est une cause de conflits dintrts. Les modalits du passage du modle metteur payeur un modle acheteur payeur devraient tre tudies au niveau international. En outre, et bien quil sagisse sans doute dune tche difficile en pratique, il faudrait rflchir la manire dont llaboration des notations pourrait tre entirement dissocie des conseils fournis aux metteurs lors de la cration de produits complexes. 69) Le fait que certaines rglementations financires imposent lutilisation de notations pose un certain nombre de problmes, mais cette utilisation est sans doute invitable ce stade. Toutefois, il faudrait la rduire considrablement plus longue chance. 70) Les autorits rglementaires devraient suivre de prs les performances des agences de notation, la reconnaissance et les emplois autoriss de leurs notations tant conditionns par ces performances. Ce rle devrait tre confi au CERVM, qui devrait approuver annuellement les agences de notation dont les notations peuvent tre employes des fins rglementaires. Si une agence de notation prsentait des performances insuffisantes, ses activits pourraient tre restreintes ou sa licence pourrait lui tre retire par le CERVM. 71) Enfin, la notation des produits structurs devrait cder sa place un nouveau code distinct avertissant les investisseurs de la complexit de linstrument. 72) Bien entendu, ces recommandations devraient tre compltes par une diligence accrue de la part des investisseurs institutionnels. Les autorits de surveillance devraient sassurer que les tablissements financiers ont la capacit de complter les notations externes (dont ils devraient tre moins tributaires) par des valuations indpendantes solides.

Recommandation 3: En ce qui concerne les agences de notation, le Groupe recommande quau sein de lUnion europenne, un CERVM renforc soit charg de lenregistrement et de la surveillance des agences de notation; que soit entrepris un rexamen approfondi du modle conomique des agences de notation, de leur financement et de la possibilit de dissociation des activits de notation et de conseil; que lutilisation des notations soit progressivement fortement rduite dans les rglementations financires; que la notation des produits structurs cde la place des codes spcifiques pour ces types de produits.

Il est essentiel que ces changements rglementaires aillent de pair avec une diligence et un jugement accrus de la part des investisseurs, et avec une amlioration de la surveillance.

c) Le principe de lvaluation au prix du march 73) La crise a mis en lumire la difficult dapplication du principe de lvaluation au prix du march (mark to market) dans certaines conditions de march, ainsi que la forte incidence procyclique que ce principe est susceptible davoir. Le Groupe estime quil faut mener une large rflexion sur le principe de lvaluation au prix du march. Si, dune

24

manire gnrale, ce principe est raisonnable, il peut exister des situations particulires o il ne devrait pas sappliquer parce quil peut tromper les investisseurs et fausser les politiques des dcideurs. 74) Il est particulirement important de permettre aux banques de dtenir pendant une longue priode, dans leur portefeuille bancaire, des actifs comptabiliss au cot amorti la juste valeur historique ou initiale (corrige, bien sr, des dprciations futures), ce qui ne veut pas dire que les banques devraient pouvoir faire passer volont des actifs du portefeuille bancaire au portefeuille de ngociation. Il y a lieu de se fliciter de la dcision rapide prise par lUE en octobre 2008 de modifier la norme IAS 39, rendant celle-ci plus souple et la rapprochant des normes GAAP des tats-Unis. Il nest pas utile dvaluer sur une base journalire la valeur sur le march dactifs dont il est prvu quils soient dtenus et grs long terme, pour autant que des financements raisonnables leur correspondent. 75) Il faut en outre tenir compte des diffrences entre modles conomiques. Ainsi, pour lintermdiation de crdit et de liquidit, linformation et la transparence sont ncessaires, mais pas les rgles dvaluation au prix du march, qui, si elles sont appropries pour les banques dinvestissement et les activits de ngociation, ne sont pas adaptes aux activits de prt traditionnelles et la dtention de titres long terme. Toutes les mthodes dvaluation devraient tre bases sur la valeur conomique long terme: elles peuvent reposer, par exemple, sur une valuation des flux de trsorerie futurs dcoulant du titre ds lors quil est explicitement prvu quil soit dtenu pendant une priode minimale et que les flux de trsorerie sont considrs comme durables. 76) Il faut par ailleurs trouver des solutions pour les situations o il nest pas possible dvaluer des actifs au prix du march parce quil nexiste aucun march pour ces actifs. Dans de telles circonstances, les tablissements financiers nont pas dautre recours que de faire appel des modles internes. La qualit et ladquation de ces modles doivent bien sr tre values par des auditeurs. Les mthodologies employes devraient tre transparentes. En outre, les modles internes devraient galement faire lobjet de contrles par les comits de niveau 3 afin de garantir leur cohrence et dviter les distorsions de concurrence. 77) Pour assurer la convergence des pratiques comptables et garantir des conditions de concurrence homognes au niveau international, lInternational Accounting Standards Board (IASB) devrait agir en faveur dun consensus quant savoir quand et comment appliquer le principe de lvaluation au prix du march, et quand ne pas lappliquer. cette fin, lIASB doit souvrir davantage aux points de vue des instances rglementaires et de surveillance et des entreprises. Cette volution doit aller de pair avec le dveloppement dune structure de gouvernance beaucoup plus ractive, ouverte, quilibre et tenue de justifier son action. dfaut dun tel consensus, ce serait la communaut internationale de fixer les limites de la mise en uvre du principe de lvaluation au prix du march. 78) Lvaluation des actifs dprcis se trouve actuellement au centre du dbat politique. Il est dune trs grande importance que ces actifs soient valus sur la base de mthodologies communes au niveau international. Le Groupe encourage toutes les parties parvenir une solution qui rduise au minimum les distorsions de concurrence et les cots pour le contribuable. Si les solutions retenues divergent fortement, lincertitude des marchs ne diminuera pas.

25

79) En ce qui concerne la question de la procyclicit, le systme comptable doit, par principe, tre neutre et ne pas permettre les changements de modle conomique, ce quil a fait de par le pass en incitant les banques agir court terme. Il doit systmatiquement tre tenu compte de la stabilit financire, en tant quintrt public, lors de llaboration des normes comptables, ce qui serait facilit par lattribution dun sige permanent aux autorits rglementaires au sein de lIASB (voir le chapitre sur les solutions plantaires).

Recommandation 4: En ce qui concerne les normes comptables, le Groupe estime quune rflexion plus large doit tre mene sur le principe de lvaluation au prix du march, et recommande notamment que des solutions rapides soient trouves pour remdier aux problmes comptables restants en ce qui concerne les produits complexes; les normes comptables soient conues de manire ne pas influer sur les modles conomiques des entreprises, ne pas promouvoir des attitudes procycliques et ne pas dcourager linvestissement long terme; lIASB et les autres organismes dlaboration des normes tablissent et saccordent sur une mthodologie commune et transparente pour lvaluation des actifs de marchs illiquides lorsque lvaluation au prix du march ne peut tre mise en uvre; lIASB ouvre davantage son processus dlaboration des normes aux instances rglementaires et de surveillance et aux entreprises; la structure de surveillance et de gouvernance de lIASB soit renforce.

d) Assurance 80) La crise a commenc et sest dveloppe dans le secteur bancaire. Mais le secteur de lassurance ny a pas chapp. La plus grande compagnie dassurance du monde a d tre renfloue du fait de son implication dans lensemble du secteur financier, et notamment de ses activits dans le domaine du contrat dchange sur dfaut. En outre, lchec du modle conomique des rehausseurs de crdit a suscit dimportantes proccupations en matire rglementaire et de march. Il est donc important, en particulier alors que lEurope est en train de revoir son cadre rglementaire pour lensemble du secteur de lassurance, de tirer les leons de la crise du secteur de lassurance des tats-Unis. Les compagnies dassurance peuvent notamment tre soumises dimportants risques de march et de concentration. Par rapport aux banques, les compagnies dassurance tendent tre plus sensibles aux volutions des marchs financiers (et moins sensibles aux risques de liquidit et de crdit, mme si la crise a montr quelles nen taient pas labri non plus). 81) La directive solvabilit 2 est un pas important en direction dune amlioration de la rglementation sur lassurance, du recours lvaluation du risque et dune rationalisation de la gestion des grandes compagnies. Elle devrait donc tre adopte le plus vite possible. Si elle tait complte par des mesures prises en consquence de la crise actuelle, cette directive remdierait la fragmentation actuelle des rgles dans lUE et permettrait une valuation qualitative et conomique plus complte des risques mentionns ci-dessus. Elle faciliterait aussi la gestion et la surveillance des grands groupes dassurance. Avec des collges des autorits de surveillance pour tous les groupes transfrontaliers, la directive renforcerait la coopration en matire de surveillance et amliorerait son organisation, ce qui fait dfaut jusqu maintenant en dpit des efforts du comit europen des contrleurs 26

des assurances et des pensions professionnelles (CEIOPS). Le cas AIG, aux tats-Unis, a montr quelles graves consquences pouvaient rsulter dun manque de coopration en matire de surveillance. 82) Des diffrences de vues entre tats membres dorigine et daccueil sur le fonctionnement du rgime applicable aux dclarations de soutien du groupe ont, pour lheure, fait obstacle la conclusion des ngociations sur la directive. Il faudrait y remdier en prvoyant des garanties appropries pour les tats membres daccueil. En outre, le Groupe estime que le nouveau cadre de contrle propos dans le chapitre sur la surveillance (et notamment la mise en place dun mcanisme contraignant de mdiation entre les autorits de contrle du pays dorigine et du pays daccueil) et llaboration de rgles harmonises en matire de fonds de garantie dassurance pourraient contribuer dbloquer la situation. Toutes les mesures qui prcdent (garanties, mdiation obligatoire, fonds de garantie dassurance) devraient tre mises en uvre en mme temps que solvabilit 2. Il serait minemment souhaitable de trouver un accord sur lensemble de ces lments dici mai 2009, lorsque le mandat du Parlement europen prendra fin.

Recommandation 5: Le Groupe estime que la directive solvabilit 2 devrait tre adopte et quelle devrait prvoir un rgime quilibr en ce qui concerne les dclarations de soutien du groupe, associ des garanties suffisantes pour les tats membres daccueil, un mcanisme contraignant de mdiation entre autorits de contrle et des rgles harmonises en matire de fonds de garantie dassurance.

e) Pouvoirs de surveillance et de sanction 83) Un cadre solide en matire prudentielle et de rgles de conduite pour le secteur financier doit reposer sur un rgime de surveillance et de sanctions fort. Les autorits de surveillance doivent disposer de comptences suffisantes pour pouvoir agir lorsque des tablissements financiers prsentent une gestion des risques et des mcanismes de contrles inappropris ou des positions inadquates en matire de solvabilit ou de liquidit. En outre, des rgimes de sanctions identiques, forts et dissuasifs devraient tre prvus pour tous les dlits financiers, et les sanctions devraient tre effectivement appliques. 84) Rien de cela nexiste pour le moment dans lUE. Dune manire gnrale, les rgimes de sanctions des tats membres sont faibles et htrognes. Les sanctions pour dlit diniti vont de quelques milliers deuros dans un tat membre plusieurs millions deuros ou des peines de prison dans un autre. Il peut en rsulter un arbitrage rglementaire dans le march unique. Il est donc urgent de renforcer et dharmoniser les sanctions. La diffrence entre les niveaux des sanctions pcuniaires dans le domaine de la concurrence et celles applicables en matire de fraude financire est frappante. En outre, les tats membres devraient rexaminer leur capacit dceler les dlits financiers. Le cas chant, ils devraient dployer davantage de ressources et des systmes de dtection plus sophistiqus.

27

Recommandation 6: Le Groupe estime que: les autorits comptentes de tous les tats membres devraient disposer de pouvoirs de surveillance suffisants, y compris en matire de sanctions, pour garantir que les tablissements financiers respectent les rgles applicables; les autorits comptentes devraient en outre pouvoir se reposer sur des rgimes de sanctions forts, quivalents et dissuasifs afin de lutter contre tous les types de criminalit financire.

Combler les lacunes rglementaires

a) Le systme bancaire parallle 85) Outre les faiblesses releves dans le cadre rglementaire en vigueur, et notamment dans les normes Ble 2, il est souhaitable dexaminer les activits du systme bancaire parallle (qui comprend les hedge funds, les banques dinvestissement, les autres fonds, diffrents lments hors bilan et, dans certains ressorts, les courtiers en hypothques). Le Groupe estime quune rglementation approprie doit tre tendue, de manire proportionne, toutes les entreprises et entits qui mnent des activits conomiques susceptibles davoir un effet systmique (sous forme de risque de contrepartie, de maturit, de taux dintrts), mme si elles nont pas de liens directs avec le grand public. Une telle rglementation est dautant plus ncessaire que de tels tablissements, ne bnficiant pas de dpts, peuvent tre trs vulnrables lorsque la liquidit disparat, avec des consquences de grande ampleur pour lconomie relle. 86) En ce qui concerne les hedge funds, le Groupe estime quils nont pas jou un rle essentiel dans le dclenchement de la crise. Ils se sont essentiellement limits un rle de transmission, notamment par la cession massive dactifs et par des ventes dcouvert. Il faut galement constater que dans lUE, contrairement aux tats-Unis, la grande majorit des gestionnaires de ces fonds est enregistre et soumise des obligations dinformation. Cest notamment le cas au Royaume-Uni, o les gestionnaires de hedge funds font lobjet dun enregistrement et dune rglementation, comme cest dailleurs le cas pour tous les gestionnaires de fonds, et o les 30 principaux sont soumis une obligation dinformation directe souvent obtenue sur une base internationale, ainsi qu un contrle indirect par les banques et par leurs courtiers. 87) Il serait souhaitable que les autres tats membres ainsi que les tats-Unis adoptent un ensemble de mesures analogues. En loccurrence, les hedge funds peuvent renforcer leffet de levier du systme, et, compte tenu de lenvergure de leurs oprations, la liquidation massive de leurs positions en cas de problme pourrait causer des dsordres importants. 88) Une plus grande transparence est ncessaire car ni les banques, qui sont les principaux cranciers des hedge funds, ni leurs autorits de surveillance nont t capables dapprcier globalement les risques que ces fonds avaient pris. Les autorits de surveillance devraient tout le moins savoir quels fonds ont une importance systmique. Et elles devraient pouvoir apprcier clairement et de manire continue les stratgies, la structure de risques et le levier de ces fonds dimportance systmique. Lobligation

28

dinformation qui en rsulte ncessite de crer une autorit qui enregistre ces fonds et qui value leurs stratgies, leurs mthodes et leur levier. Cette mesure est ncessaire pour lexercice de la surveillance macroprudentielle et elle est donc essentielle pour la stabilit financire. 89) La rglementation correspondante aux tats-Unis doit galement tre rvise pour les grandes banques dinvestissement et pour les broker dealers lorsquils ne sont pas organiss en tant que holdings de banque. 90) Dans ce contexte, il faut porter une attention particulire aux tablissements qui sengagent dans des ngociations pour compte propre afin de crer de la valeur pour leurs actionnaires, savoir les banques dinvestissement et les banques commerciales qui se livrent ces activits (lesquelles ne diffrent pas fondamentalement de celles de certains hedge funds). Il tait gnralement admis que des principes rglementaires lgers suffisaient dans ce contexte puisque les tablissements ngociaient leur propre risque. Or les banques dinvestissement, soumises des exigences de fonds propres trs limites, ont fortement recouru leffet de levier et ont provoqu de graves problmes systmiques. En outre, il sest avr que ces tablissements ne faisaient lobjet que dune surveillance trs faible de la part de la Securities and Exchange Commission (SEC) et que de ce fait, personne ntait capable dapprcier avec prcision leur niveau dengagement auprs des hedge funds et des fonds communs de crances (SPV). Enfin, les autorits comptentes taient galement incapables dapprcier la porte des investissements pour compte propre de ces tablissements, en particulier dans le secteur de limmobilier aux tats-Unis. 91) Ces tablissements ne devraient pas faire lobjet des mmes contrles que des banques ordinaires, mais des exigences de fonds propres appropries devraient tre dfinies en ce qui concerne la ngociation pour compte propre et des obligations dinformation devraient sappliquer afin de permettre dvaluer leur degr de levier. En outre, il faut mettre un terme aux incitations ayant entran des prises de risque excessives (notamment du fait de la manire dont sont conues les primes). 92) Selon le Groupe, la proprit de hedge funds (ou de fonds privs) par des banques ne devrait pas ncessairement tre interdite. Il estime toutefois quune telle situation devrait impliquer des exigences trs strictes en matire de fonds propres et un contrle trs attentif de la part des autorits de surveillance. Recommandation 7: En ce qui concerne le systme bancaire parallle, le Groupe recommande dtendre une rglementation approprie, dune manire proportionne, toutes les entreprises et entits qui mnent des activits financires de nature potentiellement systmique, mme si elles nont pas de lien direct avec le grand public; damliorer la transparence de tous les marchs financiers, notamment pour les hedge funds ayant une importance systmique, en imposant aux gestionnaires de hedge funds, dans tous les tats membres de lUE et dans les autres pays, des obligations denregistrement et dinformation en ce qui concerne leurs stratgies, leurs mthodes et leur levier, y compris en ce qui concerne leurs activits internationales;

29

dintroduire des exigences de fonds propres appropries pour les banques qui possdent ou qui grent un hedge fund ou qui, de toute autre manire, mnent des oprations importantes pour compte propre, et de suivre ces banques avec attention.

b) Produits titriss et marchs de produits drivs 93) La crise a mis en lumire la ncessit dun examen global du fonctionnement des marchs de produits drivs. La simplification et la normalisation de la plupart des produits drivs ngocis de gr gr (OTC), le dveloppement de techniques appropries de rduction des risques ainsi que ladoption de mesures favorisant la transparence feraient beaucoup pour rtablir la confiance dans le fonctionnement de ces marchs. Il pourrait galement tre utile dtudier lintrt potentiel quil y aurait tendre aux produits drivs les parties pertinentes du code de conduite europen en matire de compensation et de rglement-livraison qui concernent les actifs au comptant. 94) court terme, il est important de rduire le risque de contrepartie qui est prsent dans le systme. Il faudrait pour cela crer dans lUE au moins une chambre de compensation centrale bien capitalise pour les contrats dchange sur dfaut (CDS) ngocis de gr gr, lesquels devraient tre simplifis et normaliss. Cette chambre de compensation serait surveille par le CERVM et par les autorits montaires comptentes, notamment la BCE (environ 80 % du march des CDS est libell en euros5). Une telle mesure est essentielle pour le passage, hautement ncessaire, des positions brutes aux positions nettes en ce qui concerne le risque de contrepartie, notamment en cas de faillite comme celle de Lehman Brothers. 95) Pour rtablir la confiance sur les marchs de produits titriss, il est important dobliger, au niveau international, les metteurs de titres complexes conserver dans leur portefeuille une partie significative du risque sous-jacent (non couvert) pendant toute la dure de vie de linstrument. Recommandation 8: En ce qui concerne les marchs de produits titriss et de produits drivs, le Groupe recommande de simplifier et de normaliser les produits drivs ngocis de gr gr; de crer dans lUE au moins une chambre de compensation centrale bien capitalise pour les contrats dchange sur dfaut, et dimposer son utilisation; de faire en sorte que les metteurs de produits titriss conservent dans leurs portefeuilles une partie significative du risque sous-jacent (non couvert) pendant toute la dure de vie de linstrument.

La monnaie de banque centrale serait utilise pour le rglement-livraison des valeurs mobilires, comme le propose Target2-Securities.

30

c) Organismes de placement collectif i) Problmes relatifs aux organismes de placement collectif montaire 96) Un autre domaine qui mrite lattention est la rglementation des organes de placement collectif. Un petit nombre dorganismes de placement collectif de lUE ont eu des difficults passagres satisfaire des demandes de remboursement des investisseurs du fait de la contraction inattendue des liquidits sur des marchs prcdemment trs liquides (notamment papiers commerciaux adosss des actifs et titres de crance bancaire court terme). 97) Ces situations mettent notamment en lumire la ncessit dlaborer pour lUE une dfinition commune des organismes de placement collectif montaire et de mettre en place une codification plus stricte des actifs dans lesquels ces organismes peuvent investir afin de limiter lexposition aux risques de crdit, de march et de liquidit. ii) Problmes relatifs aux dpositaires 98) Laffaire Madoff a montr limportance dun meilleur contrle de la qualit des processus et des fonctions en ce qui concerne les fonds, les fonds de fonds et les dlgations de responsabilits. Plusieurs mesures paraissent appropries: la dlgation des fonctions de gestion de linvestissement ne doit avoir lieu quaprs lexercice de la diligence ncessaire et dun suivi continu par le dlgant; un dpositaire indpendant devrait tre nomm, de prfrence une tierce partie; ltablissement dpositaire, en tant que conservateur (custodian), devrait rester responsable, en permanence, de la garde de tous les actifs du fonds afin de pouvoir exercer de manire effective ses fonctions de contrle du respect des dispositions applicables (compliance). La dlgation des fonctions de dpositaire des parties tierces devrait donc tre interdite. Il se peut toutefois que ltablissement dpositaire doive recourir des sous-dpositaires pour garder des actifs trangers. Les sousdpositaires devraient alors tre entirement indpendants du fonds et du gestionnaire, et le dpositaire devrait continuer sacquitter de ses responsabilits. La manire dont il sacquitte de ses responsabilits devrait tre soumise surveillance; la dlgation auprs dtablissements hors de lUE ne devrait pas tre employe pour contourner la lgislation communautaire (la directive OPCVM prvoit une sparation stricte entre les fonctions de gestion des actifs et de garde du dpositaire. Cette sparation devrait tre prserve quel que soit le modle de dlgation employ).

Recommandation 9: En ce qui concerne les organismes de placement collectif, le Groupe propose de poursuivre llaboration de rgles communes pour les fonds dinvestissement dans lUE, notamment en ce qui concerne les dfinitions, la codification des actifs et les rgles de dlgation. Ceci devrait saccompagner dune surveillance plus stricte de lindpendance des dpositaires et des conservateurs.

31

IV. FOURNIR HARMONISES

LEUROPE

UN

ENSEMBLE

DE

RGLES

99) Si les solutions rglementaires qui prcdent portent sur des domaines qui concernent tous les grands ressorts dans le monde et devraient tre envisages lchelon international, un problme supplmentaire se pose en Europe: lincohrence des rgles applicables entre les ressorts. 100) Pour tre efficace, le march unique devrait disposer dun ensemble harmonis de rgles de base. 101) Il existe au moins quatre raisons pour cela: un march financier unique, qui est lune des caractristiques principales de lUnion, ne peut fonctionner correctement si les rgles et les rglementations nationales diffrent nettement dun pays lautre; une telle diversit entrane ncessairement des distorsions de la concurrence entre tablissements financiers et incite larbitrage rglementaire; pour les groupes transfrontaliers, la diversit rglementaire va lencontre de lefficacit et de lapproche normale des groupes en matire de gestion du risque et daffectation des capitaux; en cas de dfaillances dtablissements, la gestion des crises, pour les tablissements transfrontaliers, est dautant plus difficile.

102) Le cadre rglementaire en vigueur en Europe manque de cohrence. Cette situation rsulte pour lessentiel de la possibilit, pour les tats membres de lUE, de choisir parmi plusieurs options lors de la mise en uvre de directives communautaires. Ces options ont pour consquence une grande varit de transpositions nationales en fonction des traditions, de la lgislation et des pratiques locales. 103) Ce problme a t constat ds le dbut de la mise en place du march financier unique. Mais les solutions nont pas toujours t la hauteur des problmes. La cause fondamentale de cette absence dharmonisation est que les directives de niveau 1 ont trop souvent, par choix politique, offert un libre choix doptions nationales. Dans ces circonstances, il nest pas raisonnable desprer que les comits de niveau 3 parviennent imposer une solution unique. Et mme quand une directive ne prvoit pas la possibilit doptions nationales, elle peut nanmoins mener des divergences dinterprtation qui, dans le cadre juridique en vigueur, ne peuvent tre corriges au niveau 3. 104) Comme il a t observ ci-dessus, la plupart des problmes concernent lefficacit du march financier unique plutt que la crise. Mais il y a lieu de faire ici trois remarques: premirement, le mandat du prsent Groupe nest pas limit des recommandations directement en rapport avec des problmes qui se sont manifests dans le contexte de la crise; deuximement, un certain nombre de diffrences importantes entre tats membres (diffrences entre lois sur les faillites, diffrences entre exigences dinformation obligatoire, diffrences de dfinition du capital conomique) ont rendu plus aigus les problmes en matire de prvention et de gestion de la crise; troisimement, la crise a montr que les mesures de politique financire prises dans un pays donn peuvent avoir

32

des effets prjudiciables pour dautres pays. Pour viter autant que possible les retombes ngatives et tablir la confiance ncessaire, certains arrangements institutionnaliss et contraignants sont ncessaires. a) Exemples dincohrences rglementaires actuelles

105) Diffrents exemples de diversit excessive peuvent tre fournis: les diffrences qui concernent ltendue sectorielle de la surveillance communautaire. Certains pays appliquent une dfinition large de ltablissement de crdit, tandis que dautres utilisent une dfinition beaucoup plus restrictive. Il en rsulte des divergences problmatiques entre tats membres, qui peuvent entraner une surveillance plus relche et un arbitrage rglementaire; les obligations dinformation varient fortement dans lUE, certains tablissements, notamment ceux qui ne sont pas cots, ntant soumis aucune obligation de prsentation dinformations comptables, ce qui nuit la transparence du systme; la dfinition du core capital varie selon les tats membres, ce qui a des incidences en termes de communication. Certaines socits nexcluent pas le goodwill de la dfinition du core capital; les pratiques comptables diffrent pour les provisions relatives aux pensions. Cette diffrence cre de srieuses diffrences dans le calcul des fonds propres prudentiels selon les pays; la directive sur lintermdiation en assurance a abouti des transpositions trs divergentes selon les tats membres. Certains lont transpose telle quelle, pratiquement sans ajouts nationaux, tandis que dautres lont complte de nombreuses dispositions nationales. tant donn que cette directive octroie un passeport unique aux intermdiaires en assurance, ces diffrences de transposition crent une distorsion de la concurrence; les prescriptions pour le calcul des provisions techniques des entreprises dassurance ne sont que peu harmonises, ce qui rend difficile la comparaison de la solvabilit des diffrents assureurs dans lUE; la dfinition du capital rglementaire des tablissements financiers prsente des diffrences marques selon les tats membres (ainsi, la prise en compte des crances subordonnes en tant que core Tier 1 fait lobjet de diffrentes adaptations). Lenjeu est lefficacit et lapplication correcte de la directive sur les fonds propres; il nexiste pas de mthodologie unique de validation de lvaluation des risques par les tablissements financiers; il existe encore des diffrences majeures en ce qui concerne les modalits de garanties des dpts; les fonds de garantie des assurances ne sont harmoniss en aucune manire.

106) Cette brve analyse, base sur des exemples concrets, amne conclure que le maintien des dispositions en vigueur ne constitue pas la meilleure solution dans le cadre du march unique.

33

b)

Pistes pour lavenir

107) Comment remdier une telle situation? Il faut dabord noter que lharmonisation nest pas une fin en soi, et quil nest pas obligatoire dimposer des rgles identiques partout des fins de cohrence. Certaines dmarches lchelon national peuvent prsenter un intrt pour le pays concern sans pour autant tomber dans les travers mentionns ci-dessus. Il faut garder cet aspect de la question lesprit lors de lexamen des exceptions nationales. 108) En outre, il ne faut pas non plus interdire un pays donn dadopter, le cas chant, des garanties ou des mesures rglementaires plus strictes que ce que prvoit le cadre commun. Ds lors que les normes de base minimales convenues sont harmonises et respectes, il doit tre possible pour un pays darrter des mesures plus restrictives sil considre que celles-ci sont appropries au niveau national pour garantir la stabilit financire. Une telle dmarche doit bien sr respecter les principes du march intrieur. 109) Cela tant pos, le problme des incohrences rglementaires doit tre rsolu deux niveaux diffrents: au niveau international. LUE participe de nombreux forums internationaux (comit de Ble, FSF) et de nombreuses institutions multilatrales (par exemple le FMI) o elle ne peut imposer des changements unilatraux. Lorsquil parat ncessaire de changer les rgles globales, lEurope devrait parler dune seule voix, comme il sera mentionn dans le chapitre consacr aux solutions plantaires; au niveau europen. Les institutions europennes et les comits de niveau 3 devraient fournir au secteur financier de lUE un ensemble de rgles de base cohrentes. La lgislation future devrait tre base, dans la mesure du possible, sur des rglements (qui sont directement applicables). Lorsque des directives sont utilises, le colgislateur devrait sefforcer de parvenir une harmonisation aussi complte que possible des lments essentiels. En outre, il y aurait lieu dengager un processus visant faire disparatre les diffrences principales qui dcoulent des drogations, des exceptions et des dispositions vagues que contiennent certaines directives en vigueur (voir le chapitre consacr la surveillance).

Recommandation 10: Afin de remdier labsence dun ensemble vritablement harmonis de rgles de base dans lUE, le Groupe recommande: qu lavenir, les tats membres et le Parlement europen vitent de recourir des actes lgislatifs qui permettent une transposition et une mise en uvre incohrentes; que la Commission et les comits de niveau 3 dterminent quelles exceptions nationales il serait utile de mettre fin afin damliorer le fonctionnement du march financier unique, de rduire les distorsions de concurrence et larbitrage rglementaire ou damliorer lefficacit de lactivit financire transfrontalire dans lUE. Toutefois, les tats membres devraient pouvoir adopter des mesures rglementaires plus strictes, qui soient appropries sur le plan national pour prserver la stabilit financire, ds lors que les principes du march intrieur et les normes de base minimales ayant fait lobjet dun accord sont respectes.

34

V. GOUVERNEMENT DENTREPRISE
110) Le gouvernement dentreprise constitue lun des checs les plus patents de la crise actuelle. 111) Il na jamais autant t question de gouvernement dentreprise quau cours de ces dix dernires annes. Des progrs ont incontestablement t accomplis en matire de procdures (mise en place de comits au sein des conseils dadministration, normes tablies par le comit de surveillance bancaire), mais lorsquon examine les causes de la crise, il est manifeste que le systme financier dans son ensemble na pas suffisamment tenu compte de lintrt long terme de ses parties prenantes. Dans la plupart des cas, les tablissements financiers ont t incits, notamment en consquence de mesures prises par des autorits publiques, agir dans une perspective court terme et raliser autant de profits que possible, au dtriment de la qualit du crdit et de la prudence; les taux dintrt taient bas et le financement abondant; les nouvelles rgles comptables taient systmatiquement biaises en faveur des performances court terme (en loccurrence, ces rgles ont permis de comptabiliser immdiatement des gains au prix du march sans tenir compte dventuelles pertes futures). En consquence, la perspective long terme, sur la dure du cycle, a t nglige. 112) Dans un tel environnement, investisseurs et actionnaires se sont habitus une rmunration de plus en plus leve et des rendements dactions dpassant de trs loin, pendant de nombreuses annes, le taux de croissance rel de lconomie. Peu de gestionnaires ont chapp linstinct grgaire qui les a pousss participer la fuite en avant, alors quils auraient pu (ou d) se douter que les primes de risque chutaient et que la titrisation, telle quelle tait mise en uvre, ne pouvait pas protger le systme financier contre des risques excessifs. 113) Il nexiste pas de remde simple pour ce sombre tableau; pour une large part, ces comportements taient indissociables de la structure incitative dcrite ci-dessus. 114) Il ne faut pas esprer que la rglementation, elle seule, puisse rsoudre tous ces problmes et transformer les mentalits qui ont rgi le fonctionnement du systme (et sa spirale descendante). 115) Toutefois, des mesures bien cibles et de qualit pourraient contribuer limiter ou liminer certains facteurs incitatifs inappropris; le Groupe estime que plusieurs recommandations formules dans le prsent rapport seraient utiles cet gard, savoir: de rformer le systme comptable; dtablir des tampons sous forme de provisionnement dynamique ou dexigences de fonds propres plus leves lorsque la conjoncture conomique est favorable; de combler les lacunes rglementaires (notamment en ce qui concerne les oprations hors bilan et la surveillance des hedge funds).

35

116) Le Groupe souhaite toutefois mettre laccent sur deux autres aspects du gouvernement dentreprise qui ncessitent une attention particulire: la rmunration et la gestion des risques.

Problmes relatifs la rmunration

117) La crise a suscit un dbat quant la rmunration dans le secteur des services financiers. Ce problme prsente un double aspect: dune part, le niveau de rmunration souvent excessif dans ce secteur; dautre part, la structure de cette rmunration, et notamment le fait quelle encourage une prise de risque trop leve et quelle favorise une perspective court terme au dtriment des performances long terme. Ces derniers temps, le mcontentement social et politique sest focalis, pour des raisons comprhensibles, sur le premier aspect. Toutefois, cest essentiellement le deuxime aspect qui a eu une incidence ngative sur la gestion du risque et qui a donc contribu la crise. Les dcideurs politiques devraient donc faire porter leurs futures rformes sur la structure de la rmunration. 118) Il est extrmement important de raligner les incitations en matire de rmunration avec lintrt des actionnaires et la rentabilit long terme des entreprises. Les systmes de rmunration doivent devenir parfaitement transparents. Le secteur financier a dores et dj labor diffrentes sries de principes utiles cet gard. Ainsi, les principes qua convenus lInstitute of International Finance en 2008 reprsentent un bon point de dpart. 119) Sans traiter de la rmunration dans les tablissements financiers qui ont obtenu une aide publique, et sans empiter sur la responsabilit des tablissements financiers dans ce domaine, il semble appropri de dcrire quelques principes susceptibles de fournir des orientations en matire de politiques de rmunration. Il sagit notamment des principes suivants: lvaluation des primes devrait avoir lieu dans un cadre pluriannuel. Cette priode, de cinq ans, par exemple, permettrait de rpartir le paiement effectif du montant total des primes de chaque unit de ngociation sur la dure du cycle, et de dduire de ce montant les pertes ventuelles subies au cours de la priode. Une telle approche serait plus raliste que la pratique actuelle et inciterait moins prendre des dcisions court terme; ces normes devraient sappliquer, non seulement aux transactions pour compte propre, mais aussi aux gestionnaires dactifs; les primes devraient correspondre aux performances relles et ne devraient donc pas tre garanties a priori.

120) Les autorits de surveillance pourraient contrler le caractre appropri des politiques de rmunration des tablissements financiers. Si elles estimaient que ces politiques ne sont pas compatibles avec de saines pratiques de souscription ou avec une gestion du risque approprie, ou quelles encouragent une prise de risque systmatique court terme, elles devraient demander aux tablissements concerns de les revoir. Si les autorits de surveillance estimaient que les mesures prises ne sont pas satisfaisantes, elles devraient

36

recourir la possibilit quoffre le pilier 2 des accords de Ble et exiger des tablissements financiers quils accroissent leurs fonds propres. 121) Bien entendu, les mmes principes sappliqueraient aux autres tablissements financiers afin dviter les distorsions de concurrence et lexploitation de lacunes. Comme le suggre le chapitre du prsent rapport consacr aux solutions plantaires, il faudrait veiller ce que ces mesures soient mises en uvre de manire cohrente au niveau international afin dviter les prises de risque excessives. Recommandation 11: Compte tenu des dfaillances du gouvernement dentreprise qui sont apparues du fait de la crise financire, le Groupe estime que les incitations financires doivent tre mieux alignes avec lintrt des actionnaires et la profitabilit long terme des entreprises en structurant les systmes de rmunration du secteur financier selon les principes suivants: - lvaluation des primes devrait avoir lieu dans un cadre pluriannuel, le paiement de ces primes tant rparti sur la dure du cycle; - les mmes principes devraient sappliquer aux ngociateurs pour compte propre et aux gestionnaires dactifs; - les primes devraient correspondre aux performances relles et ne devraient pas tre garanties a priori. Les autorits de surveillance devraient contrler le caractre appropri des politiques de rmunration des tablissements financiers, exiger des changements lorsquune politique de rmunration incite une prise de risques excessive et, si cest ncessaire et quaucune mesure corrective nest prise, imposer des exigences de fonds propres supplmentaires sur la base du pilier 2 de Ble 2.

Gestion interne des risques

122) Dans de nombreux cas, les pratiques de suivi et de gestion des risques des tablissements financiers se sont avres entirement inefficaces lors de la crise. 123) lavenir, la fonction de gestion des risques devrait tre entirement indpendante dans les entreprises, et elle devrait effectuer des simulations de crise qui soient effectives et non pas soumises des limites arbitraires. Les entreprises devraient avoir une organisation interne telle que les facteurs incitatifs ne favorisent pas exagrment la prise de risque au dtriment du contrle des risques. Pour y contribuer, le directeur des risques de ltablissement devrait avoir un niveau hirarchique trs lev et faire partie du personnel dirigeant, avec un accs direct au conseil dadministration. Il faudrait galement modifier les structures de rmunration: en effet, il est peu probable que les mcanismes de rgulation internes fonctionnent correctement si ceux qui contrlent les risques sont sous-pays par rapport ceux dont la fonction est de prendre des risques. 124) Pour autant, les metteurs et les investisseurs ne doivent pas tre exonrs de leurs responsabilits. Comme il a t soulign plusieurs reprises dans le prsent rapport, il est essentiel que les metteurs dcrivent de manire claire et transparente les actifs mis sur le march; les investisseurs, quant eux, et en particulier les gestionnaires dactifs, ne doivent pas se reposer entirement sur les valuations des agences de notation, comme cela a trop souvent t le cas: ils doivent exercer leur propre jugement, et des sanctions devraient tre appliques par les autorits de surveillance dans le cas contraire. 37

La surveillance de la gestion des risques des entreprises devrait tre considrablement renforce en mettant en uvre des inspections rigoureuses et frquentes. Recommandation 12: En ce qui la gestion interne des risques, le Groupe recommande que la fonction de gestion des risques soit indpendante dans les tablissements financiers et quelle soit charge de mener des simulations de crises effectives et indpendantes; que les directeurs des risques aient un niveau hirarchique trs lev; que les notations externes ne se substituent pas lvaluation interne des risques et la diligence.

Les autorits de surveillance sont invites contrler frquemment les systmes internes de gestion des risques des tablissements financiers.

VI. GESTION ET RSOLUTION DE LA CRISE

125) Dune manire gnrale, il est apparu clairement que lenjeu des crises bancaires tait lev pour les gouvernements et la socit en gnral parce que de telles situations mettent en pril la stabilit financire et lconomie relle. La crise a galement montr que les outils de prvention, de gestion et de rsolution de crise devaient tous sinscrire dans un cadre rglementaire cohrent. 126) Bien entendu, la prvention de crise doit tre la premire proccupation des autorits nationales et de lUE (voir le chapitre sur la surveillance). Les autorits de surveillance doivent agir aussi vite que possible pour remdier aux faiblesses que prsente un tablissement donn et utiliser cet effet tous les moyens dont elles disposent (par exemple en lanant un appel contribution aux actionnaires ou en favorisant lacquisition de ltablissement concern par un autre plus solide). cet gard, les banques centrales, qui, par nature, sont bien places pour constater les premiers signes de vulnrabilit dune banque, jouent un rle essentiel. Par consquent, dans les pays o la surveillance nest pas du ressort de la banque centrale, une collaboration troite doit tre tablie entre autorits de surveillance et banques centrales. Mais il y aura toujours des crises, et les expriences rcentes en matire de gestion des crises ont montr que de nombreuses amliorations devraient tre apportes au systme actuel. a) La question de lala moral 127) Il peut tre utile, afin de limiter lala moral, de recourir lambigut constructive en ce qui concerne les dcisions daccorder ou non un soutien du secteur public. Toutefois, le remde lala moral nest pas de se montrer ambigu quant lintervention publique, en tant que telle, lors de la gestion dune crise. Il y a lieu de distinguer deux aspects, qui appellent des rponses diffrentes. Dune part, il est ncessaire dtablir un cadre clair et cohrent de gestion des crises, associ une transparence totale et la certitude que les autorits ont labor des plans concrets de gestion des crises prts tre mis en uvre ds lors que labsence dune telle intervention publique risque de crer des incertitudes et de mettre en pril la stabilit financire. Dun autre ct, lambigut constructive et

38

lincertitude sont appropries lors de lapplication de tels dispositifs des cas prcis de banques en difficult6. b) Cadre pour la gestion des banques en difficult 128) Lors de la gestion dune crise, les solutions du secteur priv (notamment la restructuration) doivent toujours tre privilgies. Lorsque ces solutions savrent insuffisantes, les autorits publiques doivent jouer un rle plus actif et linjection de fonds publics est souvent invitable. 129) En ce qui concerne les banques denvergure nationale, la crise doit tre gre au seul niveau national. Les autorits de surveillance du pays connaissent bien les banques, les pouvoirs publics disposent dun cadre juridique cohrent et des rponses peuvent tre apportes aux proccupations des contribuables dans le cadre dmocratique dun gouvernement lu. Pour les tablissements de dimensions europennes, du fait de la varit des outils de gestion et de rsolution des crises et de supervision, ainsi que des diffrents droits des socits et des faillites, la situation est beaucoup plus complexe. Certaines divergences entre les lgislations nationales empchent un traitement ordonn et efficace des cas dtablissements en difficult. 130) Ainsi, dans certains pays, le droit des socits interdit le transfert dactifs dune entit juridique lautre dans un mme groupe en priode de crise. De ce fait, il est possible que les actifs ne soient pas disponibles l o ils sont ncessaires, menaant ainsi la survie du groupe dans son ensemble. Un autre problme est que les droits internes de certains pays mettent davantage laccent sur la protection de ltablissement et dautres sur celle des cranciers. En phase de rsolution de crise, dautres problmes apparaissent: par exemple, les rangs des cranciers diffrent selon les tats membres. 131) Labsence doutils de gestion et de rsolution des crises harmoniss pour lensemble du march unique dfavorise lEurope par rapport aux tats-Unis. Ces questions devraient tre rgles par ladoption de mesures adquates au niveau communautaire. c) Systmes de garantie des dpts 132) La crise a montr que lorganisation actuelle des systmes de garantie des dpts dans les tats membres tait une faiblesse importante du cadre de rglementation bancaire de lUE7. La proposition rcente de la Commission dans ce domaine constitue un progrs important en ce quil prvoit une protection accrue des dposants.
6

Cette approche est conseille par Charles Goodhart et Dirk Schoenmaker dans Fiscal Burden Sharing in Cross Border Banking Crises, International Journal of Central Banking, publication prvue dbut 2009.

La proposition rcente de la Commission dans le domaine des systmes de garantie des dpts constitue un progrs important en ce quil prvoit une harmonisation et quil renforce la protection des dposants. Toutefois, la directive nen concde pas moins aux tats membres une grande libert de choix, notamment en ce qui concerne les dispositions en matire de financement, la responsabilit administrative et le rle des systmes de garantie des dpts dans le cadre gnral de la gestion des crises. Ds lors que ces questions nont pas t tranches au niveau de lUE, le cadre du systme de garantie des dpts continue prsenter dimportantes faiblesses, et notamment: un financement inadquat long terme: le rgime actuel ne prvoit pas de dispositions sensibles aux risques et perfectionnes en matire de financement. De ce fait, les gouvernements sont susceptibles de subir la charge financire qui devrait tre supporte par les banques, ou, pire, les systmes de garantie des dpts pourraient faillir leur mission (ces deux situations se sont ralises dans le cas de lIslande). En particulier, en ce qui concerne les 43 tablissements

39

133) Un lment essentiel de cette proposition est que tous les tats membres prvoient un mme montant couvert par le systme de garantie pour chaque dposant. En effet, lUE ne peut continuer se baser sur le principe dun niveau de couverture minimal pouvant tre complt par une couverture supplmentaire lchelon national. Ce principe prsente deux graves dfauts: premirement, dans une situation o le secteur bancaire dun pays est peru comme fragilis, il existe le risque que les dpts seraient transfrs vers des pays offrant le rgime le plus protecteur (fragilisant donc encore plus les banques du premier pays); deuximement, il en rsulterait que dans un mme pays, les clients dune banque locale et ceux dune succursale dune banque dun autre pays bnficieraient de niveaux de couverture diffrents. Comme il est apparu lors de la crise, une telle situation est incompatible avec le principe du march unique. 134) Le mode de financement des systmes de garantie est un autre lment important prendre en compte. cet gard, le Groupe estime quil faut privilgier les systmes o le secteur financier assure un prfinancement du systme. De tels systmes sont plus mme de renforcer la confiance et de prvenir les effets procycliques qui rsultent de lobligation, pour les banques, dapporter une contribution au systme alors quils font dj face des difficults. 135) En principe, les systmes de garantie des dpts devraient, lavenir, viter que les dposants subissent des pertes. Toutefois, il est probable que pour les grands tablissements transfrontaliers, les mcanismes de prfinancement noffrent pas une couverture suffisante. Afin de maintenir la confiance dans le systme, il devrait tre clairement tabli que dans ces cas, les systmes prfinancs seraient complts par une contribution de ltat. 136) Lide dun fonds communautaire compos des fonds nationaux de garantie des dpts a t tudie par le Groupe, qui la rejete. La mise en place et la gestion dun tel fonds poserait de nombreux problmes politiques et pratiques. En outre, un tel fonds ne semble apporter aucune valeur ajoute par rapport des fonds nationaux fonctionnant selon des rgles harmonises (notamment en ce qui concerne les niveaux de couverture et les conditions dintervention). Lharmonisation communautaire ne doit pas aller jusqu ltablissement de rgles quant lutilisation possible des systmes de garantie dans le cadre de la gestion des crises. Elle ne doit pas empcher que ces systmes puissent tre utiliss des fins autres quune intervention curative a posteriori, lors de la phase de rsolution de la crise, consistant en un remboursement du montant garanti aux dposants de la banque
financiers europens dimportance systmique (les LCFI, large and complex financial institutions), aucun systme existant na la capacit deffectuer des remboursements complets sans une intervention publique; une utilit limite dans le cadre de la gestion des crises: supposer que les systmes de garantie des dpts en aient la capacit, il est peu probable quils soient amens intervenir titre curatif en faveur dun LCFI du fait des importantes externalits associes la dfaillance dun tel tablissement; des incidences ngatives sur la stabilit financire: le fait de se reposer sur un financement a posteriori et labsence de sensibilit au risque des primes affaiblit la discipline de march (ala moral), fausse la distribution des dpts et peut galement tre une source de procyclicit; un obstacle une gestion efficace de la crise: cette faiblesse est due lincompatibilit des systmes (modalits dintervention, possibilit dintervention prventive, etc.) et des facteurs incitatifs qui divergent selon les tats membres.

40

dfaillante. Dans la plupart des tats membres, les systmes de garantie nont quune fonction curative, mais dans certains, ils ont galement une fonction prventive. Le Groupe na pas constat la ncessit dune harmonisation europenne cet gard. 137) Un cas particulier (de type islandais) doit tre relev: celui o une autorit de surveillance permettrait certaines de ses banques de dvelopper des succursales importantes dans dautres pays de lUE alors que ltat membre dorigine ne serait pas en mesure dhonorer les engagements qui en dcoulent en ce qui concerne le systme de garantie des dpts. Dans un tel cas, le pays daccueil deviendrait de facto responsable des garanties correspondantes. Une telle situation nest pas acceptable, et il faudrait donc y remdier pour le moins comme suit: ltat membre daccueil devrait avoir le droit de sassurer que les fonds du systme de garantie des dpts de ltat membre dorigine suffisent pour couvrir lensemble des dpts dans ltat membre daccueil. Si ltat membre daccueil ne recevait pas des garanties suffisantes cet gard, le seul moyen de remdier cette situation serait de donner aux autorits de surveillance du pays daccueil des pouvoirs lui permettant de freiner ds le dbut les tendances expansionnistes constates. 138) Le Groupe na pas examin en dtail les questions de la protection des assurs et des investisseurs. Elle estime toutefois que les principes gnraux qui prcdent, et en particulier celui dune protection identique de tous les clients dans le march unique, devraient galement sappliquer aux secteurs de lassurance et de linvestissement. d) Partage des charges 139) La question du partage des charges, lors dune rsolution de crise, est extrmement complique, et ce pour deux raisons. Premirement, les cas o il est ncessaire de combiner des soutiens financiers du secteur priv et du secteur public pour parvenir une solution acceptable sont plus complexes que ceux o le soutien financier est soit priv, soit public. Deuximement, il est plus difficile de parvenir un accord a posteriori, au moment de lopration de sauvetage, que lorsquon peut se baser sur un accord existant prdfini. 140) Comme il a t constat plus haut, en labsence de mcanisme paneuropen pour la rsolution de crises affectant des groupes transfrontaliers, celles-ci doivent tre rsolues soit au niveau de lentit nationale, soit par des solutions transfrontalires ad hoc improvises. Labsence de mcanismes de financement facilitant la rsolution de crises touchant des groupes transfrontaliers complique encore la situation. 141) Sur la base de lexprience acquise lors de la crise, le Groupe estime que les tats membres devraient pouvoir mettre en uvre une gestion des crises plus approprie quil nest possible aujourdhui. cette fin, il serait utile dlaborer des critres plus prcis pour le partage des charges que ceux contenus dans le protocole daccord en vigueur, qui limite le partage dune charge budgtaire selon deux principes majeurs: lincidence conomique de la crise sur ltat membre concern (principe dquit) et laffectation des pouvoirs de surveillance entre ltat dorigine et ltat daccueil (principe de responsabilit). 142) Les accords de partage des charges pourraient en outre contenir un ou plusieurs des critres suivants:

41

les dpts de ltablissement; les actifs (soit la valeur comptable, soit la valeur du march, soit la valeur pondre par rapport au risque) de ltablissement; les flux de recettes de ltablissement; la part des flux de ltablissement dans le systme de paiement; la rpartition de la responsabilit de la surveillance: la partie responsable du travail, de lanalyse et des dcisions en matire de surveillance serait galement charge dune part plus importante des cots, en fonction de ses responsabilits.

143) Ces critres seraient de prfrence mis en uvre en modifiant le protocole daccord de 2008. Le cas chant, il pourrait tre convenu dautres critres.

Recommandation 13: Le Groupe appelle la mise en place, dans lUE, dun cadre rglementaire cohrent et fonctionnel de gestion des crises: sans prjuger dinterventions futures ventuelles en faveur dtablissements financiers en difficult, il y aurait lieu de crer un cadre clair et transparent pour la gestion des crises; toutes les autorits de lUE concernes devraient disposer doutils appropris et quivalents de prvention des crises et dintervention en cas de crise; les obstacles juridiques qui empchent le recours ces outils dans un contexte transfrontalier devraient tre levs grce des mesures adquates adoptes au niveau de lUE.

Recommandation 14: Les systmes de garantie des dpts devraient tre harmoniss dans lUE et, de prfrence, tre prfinancs par le secteur priv (avec, exceptionnellement, un complment fourni par ltat). Ils devraient offrir tous les clients des banques, dans lensemble de lUE, un niveau de protection lev et identique. Le principe dune protection leve et identique de tous les clients devrait galement tre appliqu dans les secteurs de lassurance et de linvestissement. Le Groupe constate que les rgles en vigueur visant garantir les intrts des dposants dans les pays daccueil ne se sont pas avres suffisantes dans tous les cas, et recommande que les pouvoirs existants des pays daccueils soient rexamins en ce qui concerne les succursales afin de mettre fin aux problmes qui se sont produits dans ce contexte.

Recommandation 15: Compte tenu de labsence de mcanisme communautaire de financement des efforts transfrontaliers en matire de rsolution des crises, les tats membres devraient convenir, pour la rpartition des charges, de critres plus dtaills que ceux contenus dans le protocole daccord existant et modifier ce dernier en consquence.

42

CHAPITRE III: SOLUTIONS EN MATIERE DE SURVEILLANCE A LECHELON DE LUNION EUROPEENNE

I. INTRODUCTION

144) Au chapitre prcdent, il a t propos de modifier la rglementation europenne des services financiers. Nous examinerons prsent les politiques et pratiques de surveillance des services financiers dans lUnion europenne et proposerons des changements tant pour le court que pour le long terme. La rglementation et la surveillance sont interdpendantes: une surveillance comptente ne peut combler les lacunes dont souffre la politique de rglementation financire; dautre part, sans surveillance comptente et bien conue, une bonne politique rglementaire restera inefficace. Des normes leves dans ces deux sphres sont donc indispensables.

Surveillance macroprudentielle et microprudentielle

145) Lexprience des dernires annes a mis en lumire limportante distinction quil y a lieu de faire entre la surveillance microprudentielle et la surveillance macroprudentielle. Elles sont troitement lies, tant par leur nature que par leur fonctionnement. Elles sont toutes deux indispensables et seront examines dans ce chapitre. 146) La surveillance microprudentielle a traditionnellement t au centre de lattention des autorits de surveillance partout dans le monde. Son principal objectif est de surveiller la situation dun tablissement financier donn et de limiter ses difficults, protgeant ainsi les clients de ltablissement en question. Le fait que le systme financier dans son ensemble puisse tre expos des risques communs nest pas toujours compltement pris en compte. Toutefois, en empchant la dfaillance dtablissements financiers donns, la surveillance microprudentielle sefforce de prvenir (ou du moins dattnuer) le risque de contagion et les externalits ngatives qui en rsultent du fait d'une diminution de la confiance dans le systme financier global. 147) Lobjectif de la surveillance macroprudentielle est de limiter les difficults du systme financier dans son ensemble afin de protger lconomie gnrale de pertes importantes en termes de produit rel. Si la dfaillance dun seul tablissement financier peut en thorie entraner des risques pour le systme financier si cet tablissement occupe une place assez importante par rapport au pays concern et/ou possde de multiples filiales/succursales dans dautres pays, des risques systmiques mondiaux beaucoup plus importants rsultent de lexposition commune aux mmes facteurs de risque de nombreux tablissements financiers. Lanalyse macroprudentielle doit donc accorder une attention particulire aux chocs communs ou corrls et aux chocs touchant les parties du systme financier dclenchant des effets contagieux par entranement ou par rtroaction. 148) La surveillance macroprudentielle ne peut avoir de sens que si elle peut dune manire ou dune autre avoir des effets sur la surveillance au niveau micro, tandis que la surveillance microprudentielle ne peut rellement protger la stabilit financire quen tenant compte dune manire approprie des volutions observes au niveau macro.

43

Objectif de la surveillance
149) Lobjectif premier de la surveillance est de faire en sorte que les rgles applicables au secteur financier soient mises en uvre correctement afin de prserver la stabilit financire et, partant, de maintenir la confiance dans le systme financier dans son ensemble et de garantir une protection suffisante des clients des services financiers. Une fonction des autorits de surveillance est de dtecter les problmes un stade prcoce afin dempcher la survenance de crises. Il est toutefois invitable que des dfaillances se produisent de temps autre, et les modalits dexercice de la surveillance doivent tre examines en ayant cela lesprit. Cependant, une fois quune crise a clat, les autorits de surveillance ont un rle essentiel jouer (conjointement avec les banques centrales et les ministres des finances) pour grer la crise aussi efficacement que possible afin de limiter les dommages pour lconomie au sens large et la socit dans son ensemble. 150) La surveillance doit faire en sorte que toutes les entits surveilles soient soumises un ensemble minimal exigeant de normes fondamentales. Dans lexercice de leurs fonctions, les autorits de surveillance ne devraient favoriser aucun tablissement ni aucun type dtablissement au dtriment dautres. Il faut viter les distorsions de la concurrence et larbitrage rglementaire rsultant de divergences dans les pratiques de surveillance, car ils risquent de compromettre la stabilit financire notamment en encourageant un transfert de lactivit conomique vers des pays o la surveillance est moins stricte. Le systme de surveillance doit tre peru comme quitable et quilibr. De plus, des conditions de concurrence homognes sont vitales pour la crdibilit des mcanismes de surveillance, pour leur acceptation par les acteurs du march, quelle que soit leur taille, et pour susciter une coopration optimale entre les autorits de surveillance et les tablissements financiers. Cela est particulirement important dans le contexte du march unique, celui-ci tant fond notamment sur les principes de la concurrence non fausse, de la libert dtablissement et de la libre circulation des capitaux. Ladoption dapproches communes par tous les tats membres favorisera la confiance dans lUnion europenne. 151) Lobjectif de la surveillance consistant maintenir la stabilit financire doit tenir compte dune contrainte importante, qui est de permettre au secteur financier de jouer son rle conomique dallocation des ressources avec la plus grande efficacit possible et de contribuer ainsi une croissance conomique durable. La surveillance devrait viser encourager le fonctionnement harmonieux des marchs et le dveloppement dun secteur dactivit comptitif. Une organisation mdiocre de la surveillance ou lexistence de rgles et pratiques indment interventionnistes engendreront des cots pour le secteur financier qui se rpercuteront au dtriment des clients, des contribuables et de lconomie en gnral. La surveillance devrait par consquent tre mene de manire aussi efficace que possible et au cot le plus bas possible. Cette condition est elle-mme essentielle pour que la clientle et les entreprises profitent de tous les avantages du march unique.

44

II. LEONS TIRER DE LA CRISE: QUEST-CE QUI A MAL TOURN?

152) Au chapitre 1, nous avons examin en dtail les causes de la crise. Il y en a eu de nombreuses, souvent de porte mondiale. Bien que la manire dont sest exerce la surveillance du secteur financier dans lUE nait pas t lune des principales causes de la crise, la surveillance a connu des dfaillances relles et importantes, tant dun point de vue macroprudentiel que microprudentiel. Les problmes majeurs suivants ont t mis en lumire: a) Manque de surveillance macroprudentielle approprie surveillance individuelle des tablissements et pas assez laspect macroprudentiel. Le fait que cette lacune soit constate aussi ailleurs dans le monde nen fait pas un problme moins grave, au contraire. Le Groupe estime que pour tre efficace, la surveillance macroprudentielle doit englober tous les secteurs de la finance, sans se limiter aux banques, et doit tenir compte du contexte macroconomique gnral. Cette surveillance doit aussi tenir compte de problmes plantaires. La surveillance macroprudentielle ncessite, outre les jugements ports par les diffrents tats membres, llaboration dun jugement lchelon de lUE. Le Groupe estime quune institution lchelon de lUE devrait tre charge de cette mission. Il recommande que la BCE/le SEBC8 soient explicitement et officiellement chargs de cette responsabilit dans lUnion europenne. b) Inefficacit des mcanismes dalerte prcoce

153) Les mcanismes actuels de surveillance dans lUE accordent trop dimportance la

154) Mme si des risques macroprudentiels taient mis en vidence (et les observations ne

manquaient pas sur lvolution proccupante des dsquilibres macroconomiques et de la baisse du cot du risque, par exemple), il nexistait pas de mcanisme pour faire en sorte que cette valuation des risques dbouche sur une action concrte. Le Groupe estime que, pour que la responsabilit quil propose de confier la BCE/au SEBC donne des rsultats, il faut mettre en place un mcanisme efficace et contraignant pour vrifier que les risques relevs par lanalyse macroprudentielle ont bien conduit les nouvelles autorits europennes (voir ci-dessous) et les autorits de surveillance nationales prendre des mesures spcifiques. Le Groupe recommande par consquent une procdure officielle pour donner corps ce mcanisme. c) Problmes de comptences

155) Dans un nombre considrable de cas, les autorits de surveillance nationales ont commis des manquements de diffrents types dans la surveillance dtablissements donns; autrement dit, elles nont pas rempli leurs missions de surveillance un niveau adquat. Lun de ces cas la surveillance de Northern Rock par lautorit des services financiers du Royaume-Uni (Financial Services Authority) a t examin en dtail, mais il existe de nombreux autres exemples, moins tudis (IKB, Fortis, etc.). Le Groupe estime quil est utile danalyser et de rendre publiques les circonstances de ces checs, afin quon
8

Le SEBC est le systme europen de banques centrales. Il englobe toutes les banques centrales nationales de lUE.

45

puisse en tirer des leons et que les autorits de surveillance puissent amliorer leurs pratiques futures. Bien que le Groupe ne soit pas convaincu quun quelconque systme permette dviter toute erreur de jugement, il considre que lexprience de la surveillance lors de la crise met en lumire la ncessit, pour les autorits de surveillance de tous les tats membres, de disposer dun personnel suffisant, expriment et bien form, et il formule par consquent des recommandations visant atteindre cet objectif. d) Absence de remise en question des pratiques de surveillance sur une base transfrontalire

156) Les procdures et pratiques actuelles pour remettre en question les dcisions dune autorit de surveillance nationale se sont rvles inadquates; par exemple, les mcanismes embryonnaires dexamen par les pairs labors au sein des comits de niveau 3 se sont rvls inefficaces. Actuellement (et jusqu ce que des mcanismes concrets de surveillance lchelle de lUE fassent lobjet daccords de principe et soient transposs dans la pratique), les points de vue et les dcisions de lautorit de surveillance du pays dorigine ont et auront un poids prpondrant. Cela revt une importance particulire lorsquun tablissement financier tend ses activits dans des pays autres que son pays dorigine, par la cration de filiales partir de celui-ci. Comme cela sest produit pour les banques islandaises, il peut en rsulter des risques non ngligeables dans des pays autres que celui de lautorit de rglementation du pays dorigine; pourtant, la capacit des pays daccueil touchs remettre en question les dcisions de lautorit de rglementation du pays dorigine ne tient pas suffisamment compte de ces risques. 157) Le Groupe estime quun moyen efficace de remettre en cause les dcisions de lautorit de rglementation du pays dorigine est indispensable, et formule par consquent des recommandations visant la fois amliorer sensiblement la rapidit et lefficacit des mcanismes actuels dexamen par les pairs (qui sont un stade de dveloppement peu avanc), et rendre excutoire une dcision envisage (si elle fait lobjet dun accord) concluant que lautorit de rglementation dun pays dorigine na pas respect les normes de surveillance requises. Le Groupe considre quun mcanisme de mdiation contraignant est indispensable pour permettre de traiter de tels problmes de surveillance transfrontalire. Sans un tel mcanisme efficace et contraignant, la pression va saccumuler et il se peut qu lavenir, certains tats membres sefforcent de limiter les activits de cration de filiales de toute entreprise surveille par une autorit de surveillance dont les prestations ont t juges infrieures aux normes. Cette fragmentation constituerait un grave recul pour le march unique. 158) Le Groupe estime aussi quun mcanisme efficace est ncessaire pour permettre aux autorits de surveillance du pays dorigine de contester des dcisions prises par les autorits de surveillance du pays daccueil. e) Manque de franchise et de coopration entre autorits de surveillance

159) Lorsque la crise sest rpandue, dans de trop nombreux cas, les autorits de surveillance

des tats membres nont pas t disposes discuter avec la franchise requise et suffisamment tt des points faibles des tablissements financiers dont elles assuraient la surveillance. Les flux dinformation entre autorits de surveillance taient loin dtre optimaux, notamment pendant la phase daccumulation de la crise. Cela a conduit une

46

rosion de la confiance mutuelle entre autorits de surveillance. Bien que le Groupe soit conscient des problmes de confidentialit commerciale et des contraintes juridiques quimpliquent des discussions sincres, il est convaincu que des changes dinformations beaucoup plus francs sont indispensables et formule des recommandations cet effet. f) Manque de cohrence dun tat membre lautre en ce qui concerne les pouvoirs de surveillance

160) Les pouvoirs reconnus aux autorits de surveillance nationales prsentent de fortes

variations dun tat membre lautre, en ce qui concerne dune part ce quelles peuvent faire dans le cadre de leurs comptences et dautre part les actions coercitives (y compris les sanctions) auxquelles elles peuvent recourir lorsquune entreprise ne remplit pas ses obligations. Le Groupe recommande que ces diffrences de pouvoirs soient examines durgence et que des mesures soient prises sur cette base afin damener toutes les autorits de surveillance se conformer des normes minimales leves. Cela impliquera daccrotre considrablement les pouvoirs des autorits de surveillance dans plusieurs tats membres. g) Manque de ressources au sein des comits de niveau 3

161) Les ressources dont disposent les comits de niveau 3 limitent considrablement le travail quils pourraient entreprendre et leur rapidit de raction. Ce manque de ressources, combin la lourde charge de travail qui leur est impose pour la mise en uvre du plan daction pour les services financiers, a empch une action denvergure de leur part, que ce soit par la voie de lexamen par les pairs ou par des efforts de dtection des risques sectoriels. Le Groupe estime par consquent que les ressources disponibles pour les trois comits devraient tre considrablement augmentes, et formule des recommandations en ce sens. h) Pas de possibilit, pour les autorits de surveillance, de prendre des dcisions communes

162) Il existe plusieurs raisons pour lesquelles les comits de niveau 3 nont pas t en mesure de contribuer une gestion efficace de la crise, notamment leur inaptitude prendre des dcisions urgentes. Par exemple, ils nont pas pu mettre en uvre ni mme se mettre daccord sur des dcisions communes sur les organismes de placement collectif montaire ou les ventes dcouvert. La principale cause de ce problme est que les comits de niveau 3 ne disposent pas de pouvoirs juridiques pour prendre des dcisions. Il est donc comprhensible quils aient chou adopter lattitude ou laborer les procdures requises pour ragir rapidement la crise lorsque celle-ci est apparue. Si leurs pouvoirs juridiques taient renforcs, des changements sur ces deux plans seraient indispensables. 163) Le diagnostic qui prcde est bien sr facile poser avec du recul. Il nest pas dans lintention du Groupe de blmer les instances de surveillance dans lUE pour une crise qui est le fruit de linteraction entre plusieurs facteurs complexes et plantaires, dont un grand nombre (tels que les dsquilibres mondiaux, lexcs de liquidit, la faiblesse des taux dintrt) ne relvent pas de la comptence des autorits de surveillance microprudentielle. Il nous faut aussi reconnatre que certaines rglementations appliques par les autorits de surveillance ont jou un rle ngatif en alimentant la

47

crise. Au chapitre prcdent sur la rglementation, nous avons indiqu quil est bien possible que certaines rglementations publiques aient aggrav la situation, gnr des effets pervers et contribu aux excs de la titrisation. De plus, dans certains cas, labsence de clart de certaines rgles (comme le deuxime pilier de Ble) a conduit les autorits surveillance se montrer passives plutt qu faire preuve danticipation. 164) Les informations disponibles nen montrent pas moins clairement que la fonction de prvention de la crise des autorits de surveillance na pas t remplie de manire satisfaisante, et quelle ne rpond donc pas aux besoins9. 165) Le prsent chapitre ne traite pas en dtail des tendances rcentes qui ont conduit une intgration de plus en plus pousse du march financier europen (voir lannexe 3) et ne dcrit pas les mcanismes de surveillance actuels (voir lannexe 4). 166) Ce qui est propos ici est essentiellement une nouvelle structure destine rendre plus efficace la surveillance europenne et amliorer ainsi la stabilit financire dans tous les tats membres de lUE. L'enjeu est double car il sagit de renforcer la qualit de la surveillance aux chelons tant national queuropen. Il ressort clairement des lments dinformation transmis au Groupe par les comits de niveau 3 que, dans le cadre de leur mandat existant de comits consultatifs de la Commission et avec leurs mthodes de travail actuelles, les possibilits dtendre leurs missions seront trs limites.

III. CE QUIL FAUT FAIRE: LABORER UN SYSTME EUROPEN DE SURVEILLANCE ET DE GESTION DES CRISES
a) Le rle de la BCE

167) Diffrentes personnes, dont des reprsentants de la BCE, ont suggr que cette dernire pourrait jouer un rle majeur dans un nouveau systme de surveillance europen, et ce deux niveaux: dans la surveillance macroprudentielle et dans la surveillance microprudentielle. 168) Dans le domaine de la surveillance macroprudentielle, les responsabilits voques couvriraient lanalyse de la stabilit financire; la mise au point de systmes dalerte prcoce pour signaler lapparition de risques et de points faibles dans le systme financier; des exercices de simulation de crise au niveau macro, pour vrifier le degr de rsilience du secteur financier face des chocs spcifiques et aux mcanismes de
Cette dclaration gnrale ne doit pas masquer le fait que certaines banques de lUE ont connu un meilleur sort que dautres. Cela tait-il d des diffrences entre les systmes nationaux de surveillance? Il se peut que certaines autorits de surveillance des banques aient eu une approche plus prudente que dautres (par exemple, lattitude des autorits espagnoles vis--vis des transactions hors bilan, qui tait la plus rigoureuse, et leur exigence de provisionnement dynamique, qui a permis aux banques damortir le choc lorsque la crise a clat). Il se peut aussi que certains tablissements financiers se soient dots, par tradition, de meilleurs contrles internes et dune gestion des risques suprieure qui ont conduit, par exemple, des comportements plus prudents en matire de titrisation que cela na t le cas ailleurs (le modle de banque dinvestissement des tats-Unis a t moins utilis par les banques de lUE). Les banques europennes qui sen sont tenues au modle de banque universelle ont t mieux protges dans une certaine mesure, bien quune partie dentre elles, avec leurs capacits dinvestissement, se soient laisses surprendre en achetant des valeurs toxiques. Tout ceci montre que le contexte dans lequel la crise sest dveloppe est complexe et quil nexiste pas dexplication unique.
9

48

propagation transfrontaliers et transsectoriels; enfin, la dfinition dexigences en matire de rapports et dinformations obligatoires pertinentes dun point de vue macroprudentiel. 169) Dans le domaine de la surveillance microprudentielle, il a t suggr au Groupe que la BCE pourrait devenir responsable de la surveillance directe des banques transfrontalires dans lUnion europenne ou uniquement dans la zone euro. Cette responsabilit pourrait sappliquer toutes les banques transfrontalires ou uniquement celles qui revtent une importance systmique. Dans un tel scnario, les comptences actuellement dvolues aux autorits de surveillance nationales seraient transfres la BCE, qui serait alors charge notamment daccorder des autorisations aux tablissements concerns, de faire appliquer les exigences de fonds propres et de procder des inspections sur site. 170) Une variante consisterait confier la BCE une fonction suprieure de supervision et de coordination dans la surveillance microprudentielle des banques transfrontalires dans lUE. Tandis que les collges des autorits de surveillance nationales continueraient surveiller directement les banques transfrontalires, la BCE pourrait jouer un rle de mdiation contraignant pour rgler les diffrends entre autorits de surveillance nationales, dfinir les pratiques de surveillance et les mcanismes destins promouvoir la convergence en matire de surveillance, et devenir responsable de la rglementation lie des problmatiques telles que la procyclicit, les effets de levier, la concentration des risques ou le dcalage de liquidit. 171) Ces ides ont t soigneusement examines par le Groupe. Bien que celui-ci soutienne lattribution la BCE dun rle accru dans la surveillance macroprudentielle (comme expliqu ci-dessous), il ne recommande aucun rle pour cette institution en matire de surveillance microprudentielle, principalement pour les raisons suivantes: la BCE est essentiellement responsable de la stabilit montaire. Lui ajouter des missions de surveillance microprudentielle risque dempiter sur son mandat fondamental; en cas de crise, lautorit de surveillance est amene entrer frquemment en relations avec les bailleurs daides financires (en gnral, les ministres des finances), tant donn la probabilit que lon puisse faire appel largent des contribuables. Il peut en rsulter des pressions politiques et des interfrences de nature compromettre lindpendance de la BCE; confier un rle de surveillance microprudentielle la BCE serait extrmement complexe car en cas de crise, la BCE devrait traiter avec une multiplicit de Trsors publics et dautorits de surveillance des tats membres; confrer des missions de surveillance microprudentielle la BCE serait particulirement difficile, compte tenu du fait quun certain nombre de membres de la BCE/du SEBC nont pas de comptence en matire de surveillance; confrer des responsabilits la BCE/au SEBC qui ne sont pas responsables de la politique montaire de plusieurs pays dEurope ne rpondrait pas au besoin dun systme de surveillance complet et intgr;

49

enfin, la BCE nest pas habilite par le trait soccuper des entreprises dassurance. Dans un secteur financier o les transactions dans les activits bancaires et dassurance peuvent avoir des effets conomiques trs comparables, un systme de surveillance microprudentielle qui ne pourrait examiner les activits dassurance supporterait de graves risques de fragmentation de la surveillance.

172) Pour toutes ces raisons, le Groupe est davis que la BCE ne devrait pas endosser la responsabilit de la surveillance microprudentielle des tablissements financiers. En revanche, il estime que la BCE devrait tre charge dassurer une surveillance macroprudentielle adquate dans lUE. b) Surveillance macroprudentielle: arguments en faveur dune rforme

173) Une leon essentielle tirer de la crise, comme indiqu plus haut, est la ncessit pressante de moderniser la surveillance macroprudentielle dans lUnion europenne pour toutes les activits financires. 174) Les banques centrales ont un rle dcisif jouer au sein dun systme macroprudentiel solide. Toutefois, pour que celles-ci, et notamment la BCE/le SEBC, soient en mesure de jouer pleinement leur rle de maintien de la stabilit financire, il faut quelles reoivent le mandat officiel explicite dvaluer les risques macrofinanciers de haut niveau qui psent sur le systme et dmettre des avertissements le cas chant. 175) Dans lUnion europenne, la BCE, qui constitue le cur du SEBC, est idalement place pour remplir cette mission: dterminer les risques macroprudentiels dont toutes les autorits de surveillance nationales devraient tenir compte. La BCE/le SEBC devraient donc tre en mesure dexiger des autorits de surveillance nationales toutes les informations requises pour assumer cette responsabilit. 176) Compte tenu de lintgration des marchs financiers dans lUE et de la rpartition gographique des activits financires, il est essentiel que toutes les banques centrales nationales soient associes ce processus au sein du SEBC, et pas uniquement celles de la zone euro. 177) Cela pourrait se faire selon le schma suivant. Un nouveau groupe dnomm Conseil europen du risque systmique (European Systemic Risk Council - ESRC), remplaant lactuel comit de surveillance bancaire de la BCE, devrait tre mis en place sous les auspices de la BCE et avec son appui logistique. Sa mission sera de former des jugements et de faire des recommandations sur la politique macroprudentielle, dmettre des avertissements sur les risques, de comparer les observations sur les volutions macroconomiques et prudentielles et de donner des orientations sur ces questions. 178) tant donn quil est propos de confier la responsabilit de conduire la surveillance macroprudentielle la BCE/au SEBC, il est logique que lESRC soit une manation des banques centrales du SEBC. LESRC serait donc compos des membres du Conseil gnral de la BCE/SEBC (le prsident et le vice-prsident de la BCE et les gouverneurs des 27 banques centrales), auxquels sajouteraient les prsidents du CECB, du CECAPP et du CERVM et un reprsentant de la Commission europenne. Le prsident de la BCE prsiderait lESRC. Celui-ci serait assist par un secrtariat assur par la BCE.

50

179) Cependant, compte tenu de limportance que ce groupe interagisse troitement avec les autorits de surveillance qui ne font pas partie de banques centrales, il serait clairement tabli que, lorsque la question dbattue justifie une prsence plus large des instances de surveillance dans les domaines de lassurance et des valeurs mobilires (ainsi que des autorits de surveillance du secteur bancaire, pour les pays o la surveillance des banques est assure en dehors de la banque centrale), cette prsence serait garantie. Dans de tels cas, un gouverneur pourrait se faire reprsenter par le chef de lautorit de surveillance nationale approprie.

180) Deux conditions doivent tre runies pour quun nouveau systme de surveillance macroprudentielle fonctionne efficacement: un flux dinformations adquat entre les autorits de surveillance nationales et la BCE/le SEBC doit tre rendu obligatoire. Des procdures appropries devront tre mises en place afin que toutes les informations pertinentes puissent tre transmises la BCE/au SEBC dune manire qui garantisse la confidentialit. Dans ce contexte, des membres du personnel de la BCE/du SEBC pourraient tre invits assister aux runions entre les autorits de surveillance et les groupes financiers qui revtent une importance systmique et y poser des questions afin de recevoir des informations pertinentes de premire main. Des membres du personnel de la BCE/du SEBC pourraient tre invits participer aux collges dautorits de surveillance microprudentielle appropris, sans toutefois que la BCE/le SEBC soient responsables de la surveillance microprudentielle; il est crucial quun mcanisme dalerte prcoce efficace fonctionne ds que des signes de faiblesse sont dtects dans le systme financier, et quun cadre davertissement progressif sur les risques soit mis en place pour qu lavenir, lidentification des risques dbouche sur des mesures appropries.

181) En fonction de la nature des risques dtects, les autorits comptentes de lUE devront prendre les mesures appropries. Celles-ci pourraient tre de diffrents types. Par exemple: si lexpansion du crdit semblait devenir excessive dans un ou plusieurs tats membres, lESRC prendrait contact avec la banque centrale concerne (et/ou lautorit de surveillance du secteur bancaire), donnerait des conseils sur les mesures appropries adopter (par exemple le dclenchement du provisionnement dynamique). Les banques centrales seraient tenues de tenir compte des conclusions de lESRC. Si celui-ci a mis un avertissement sur un risque spcifique, ncessitant une raction de la part des autorits de surveillance nationales, il devrait examiner cette raction et, le cas chant, indiquer sil juge que des mesures supplmentaires sont ncessaires, et si oui lesquelles, en adressant un rapport au comit conomique et financier (CEF) sur la base dcrite ci-dessous; si le problme tait davantage li un dysfonctionnement mondial du systme (par exemple transformation des chances trop intensive, abus de transactions hors bilan, abus de larbitrage rglementaire par des acteurs non bancaires), lESRC devrait avertir le systme de surveillance mondial (voir le chapitre 4 sur les solutions plantaires) afin de dfinir des actions appropries et cohrentes tant lchelon de

51

lUE quau niveau plantaire. Si les problmes avaient trait des aspects de surveillance prudentielle dans lUE, c'est aux comits de niveau 3 qu'il appartiendrait de les rsoudre; si les proccupations taient lies des questions budgtaires (par exemple dficits excessifs ou progression de lendettement), lESRC le signalerait immdiatement au CEF.

182) Si les risques dtects semblaient avoir une incidence ngative potentiellement grave sur le secteur financier ou lconomie dans son ensemble, lESRC devrait en informer le prsident du CEF. Dans ces circonstances, le CEF, en collaboration avec la Commission, pourrait jouer un rle essentiel en laborant une stratgie active pour sattaquer aux risques graves exigeant une action politique ou lgislative. La rpartition des rles et le calendrier des actions doivent tre clairs pour tout le monde. De plus, une procdure devrait tre mise sur pied pour valuer rgulirement lefficacit des mesures de surveillance/rglementaires qui ont t convenues et dcider si dautres mesures sont ncessaires. Une clause de rendez-vous devrait tre fixe pour que lon vrifie si les mesures prises ont t rellement efficaces. Le prsident du CEF devrait avoir la responsabilit de dcider si, et quand, le CEF (en formation plnire, cest--dire avec les banques centrales) et/ou le Conseil ECOFIN devraient tre informs ou associs aux dlibrations. Le CEF devrait aussi donner des conseils sur les contacts entretenir avec le Parlement europen et sur lopportunit de rendre publiques ou non les informations ce qui peut tre utile dans certaines circonstances.

Recommandation 16: Un nouvel organisme, dnomm Conseil europen du risque systmique (ESRC), dont la prsidence serait assure par le prsident de la BCE, devrait tre mis en place sous les auspices de la BCE et avec son appui logistique. LESRC devrait tre compos des membres du Conseil gnral de la BCE, des prsidents du CECB, du CECAPP et du CERVM et dun reprsentant de la Commission europenne. Chaque fois que la question traite justifie la prsence des autorits de surveillance des secteurs de lassurance et des valeurs mobilires, le gouverneur pourrait dcider de se faire reprsenter par le chef de lautorit de surveillance nationale approprie. LESRC devrait mettre en commun et analyser toutes les informations pertinentes pour la stabilit financire, relatives la situation macroconomique et aux volutions macroprudentielles dans tous les secteurs financiers. Il convient dassurer un flux dinformations appropri entre lESRC et les autorits de surveillance microprudentielle.

Recommandation 17: Un systme efficace davertissement sur les risques devrait tre mis en place sous les auspices de lESRC et du Comit conomique et financier (CEF). LESRC devrait mettre, en les hirarchisant par ordre de priorit, des avertissements sur les risques macroprudentiels: un suivi devrait obligatoirement tre donn ces avertissements et, le cas chant, des mesures devraient tre prises par les autorits comptentes concernes dans lUE. 52

Sil sagit de risques srieux, ayant potentiellement une incidence ngative sur le secteur financier ou lconomie dans son ensemble, lESRC devrait en informer le prsident du CEF, ce dernier mettant alors en uvre une stratgie visant assurer le traitement efficace des risques dtects, en collaboration avec la Commission. Si les risques dtects ont trait un dysfonctionnement mondial du systme montaire et financier, lESRC avertira le FMI, le FSF et la BRI afin de dfinir des mesures appropries tant lchelon de lUE quau niveau mondial. Si lESRC juge inadquate la raction dune autorit de surveillance nationale un avertissement portant sur un risque jug prioritaire, il en informe le prsident du CEF, aprs discussion avec ladite autorit, afin que des mesures supplmentaires soient prises lencontre de cette dernire.

c) Surveillance microprudentielle: passage un Systme europen de surveillance financire (European System of Financial Supervision - ESFS) 183) Aprs avoir examin les mcanismes actuels, et notamment la coopration au sein des comits de niveau 3, le Groupe considre que la structure et les rles dvolus aux comits existants ne sont pas suffisants pour assurer la stabilit financire dans lUE et lensemble de ses tats membres. Bien que les comits de niveau 3 aient contribu dune manire importante au processus dintgration financire en Europe, certaines inefficacits ne peuvent plus tre traites avec leur structure juridique actuelle (cest-dire celle dorganes consultatifs de la Commission). Cest pourquoi le Groupe propose la cration dun Systme europen de surveillance financire (ESFS). 184) LESFS devrait constituer un rseau intgr dautorits de surveillance financire europennes, collaborant avec des comits de niveau 3 renforcs (les Autorits). LESFS formerait donc une structure largement dcentralise, respectant pleinement les principes de proportionnalit et de subsidiarit du trait. De cette manire, les autorits de surveillance nationales existantes, qui sont les plus proches des marchs et des tablissements quelles surveillent, continueraient assurer la surveillance courante et conserveraient la plus grande partie de leurs comptences actuelles (voir lannexe 3). 185) Toutefois, pour tre en mesure de surveiller efficacement un march financier de plus en plus intgr et consolid lchelle de lUE (et en particulier les grands tablissements transfrontaliers, qui posent des risques systmiques), les Autorits devront mener bien une srie dfinie de missions quil est prfrable daccomplir lchelon de lUE. Lautorit de surveillance de ltat membre dorigine restera le premier point de contact pour lentreprise, tandis que le centre europen devrait coordonner lapplication de normes de surveillance communes de haut niveau, garantir une coopration pousse avec les autres autorits de surveillance et, ce qui est tout aussi important, garantir que les intrts des autorits de surveillance des tats membres daccueil soient correctement protgs. 186) En ce qui concerne les tablissements transfrontaliers, lESFS devrait continuer sappuyer largement sur les collges des autorits de surveillance crer par la directive rvise sur ladquation des fonds propres et par les directives Solvabilit 2. Toutefois,

53

ces collges des autorits de surveillance devraient tre renforcs par la participation de reprsentants du secrtariat des comits de niveau 3 ainsi que dobservateurs de la BCE/du SEBC. 187) LESFS doit tre indpendant dventuelles influences politiques et conomiques, tant au niveau de lUE quau niveau national. Cela signifie que les autorits de surveillance doivent recevoir des mandats clairs, des missions bien dfinies, et tre dotes de ressources et de pouvoirs suffisants. Pour renforcer leur lgitimit et en contrepartie de leur indpendance, il convient quelles soient soumises une obligation adquate de rendre des comptes aux autorits politiques au niveau de lUE et au niveau national. En rsum, le travail de surveillance doit tre indpendant des autorits politiques, mais seffectuer dune manire pleinement responsable vis--vis delles10. 188) LESFS doit travailler avec un ensemble commun de rgles de base harmonises et sappuyer sur des informations de haute qualit et cohrentes. Cela implique un change dinformation primaire, en bonne et due forme et en temps utile entre toutes les autorits de surveillance, pour permettre une valuation complte aux niveaux national, europen et mondial. 189) Enfin, lESFS devrait tre neutre par rapport aux structures de surveillance nationales: ces dernires ont t choisies pour des raisons diverses et il serait difficile dessayer de les harmoniser bien quil se puisse que la tendance actuelle se poursuive vers lmergence dun systme double (avec une mme autorit pour les banques, entreprises dassurance et autres tablissements financiers, et une autre autorit qui soccuperait des marchs et de lapplication des rgles de conduite). Recommandation 18: Un Systme europen de surveillance financire (ESFS) devrait tre mis sur pied. Il sagirait dun rseau dcentralis: les autorits de surveillance nationales existantes continueraient assurer la surveillance courante; trois nouvelles Autorits europennes remplaant le CECB, le CECAPP et le CERVM seraient cres, leur rle tant de coordonner lapplication des normes de surveillance et de garantir une coopration pousse entre les autorits de surveillance nationales;

10 Sur la base de divers codes et normes internationalement reconnus ( savoir les principes fondamentaux pour un contrle bancaire efficace tablis par le comit de Ble, les principes de base en matire dassurance de lAssociation internationale des contrleurs dassurance (AICA) et les objectifs et principes de rglementation des valeurs mobilires de lOrganisation internationale des commissions de valeurs mobilires (OICV)), une surveillance indpendante peut tre dfinie comme une situation o lautorit de surveillance est mme dexercer son jugement et ses pouvoirs de manire indpendante en ce qui concerne limposition de rgles prudentielles et/ou de rgles de conduite, cest--dire sans subir dinfluence indue ou sans que ses dcisions soient ignores ou outrepasses par les parties soumises la surveillance, le gouvernement, le Parlement ou tout autre tiers concern. cet effet, lautorit de surveillance doit se voir confier des comptences suffisantes et tre en mesure de former ses propres jugements indpendants (par exemple en ce qui concerne loctroi dautorisations, les inspections sur site, les contrles distance, limposition de sanctions et lapplication de celles-ci), sans que dautres autorits ou le secteur dactivit aient le droit ou la possibilit dintervenir. De plus, lautorit de surveillance elle-mme doit fonder ses dcisions sur des bases purement objectives et non discriminatoires. Lindpendance de la surveillance diffre toutefois de celle de la banque centrale (en rapport avec la politique montaire), dans la mesure o le gouvernement (habituellement le ministre des finances) reste politiquement responsable du maintien de la stabilit du systme financier, et o la dfaillance dun ou plusieurs tablissements, infrastructures ou marchs financiers risque davoir de graves consquences pour lconomie et largent du contribuable. Par consquent, lautorit de surveillance doit travailler dans un champ de comptences dlimit et dans le cadre dune dlgation de pouvoirs explicite sous la forme dun acte lgislatif adopt par le Parlement; le gouvernement ne devrait pas exercer dautorit immdiate sur lautorit de surveillance ni interfrer directement dans ses activits quotidiennes. Lindpendance devrait tre quilibre et renforce par des mcanismes de responsabilisation appropris et la transparence des procdures de rglementation et de surveillance, dans le respect des exigences de confidentialit. Les autorits nationales devraient toutefois renoncer des mcanismes de contrle tels que le fait davoir des reprsentants du gouvernement qui prsident ou participent activement au conseil dadministration de lautorit de surveillance, ou de donner au gouvernement le droit dintervenir dans les activits quotidiennes de lautorit de surveillance. Leur influence devrait tre limite la possibilit de modifier le cadre juridique, dimposer des objectifs long terme et de contrler les performances, condition que cela soit fait dune manire ouverte et transparente.

54

des collges des autorits de surveillance seraient crs pour tous les grands tablissements transfrontaliers.

Il faudra que lESFS soit indpendant des autorits politiques mais responsable devant elles. Il devrait sappuyer sur un ensemble commun de rgles de base harmonises et avoir accs des informations de haute qualit.

IV. LE PROCESSUS CONDUISANT A LA CREATION DUN SYSTEME EUROPEEN DE SURVEILLANCE FINANCIERE

190) Lobjectif fix ci-dessus est ambitieux. Il ncessitera dimportantes modifications institutionnelles, lgislatives et oprationnelles, ainsi que lmergence dun consensus politique le plus large possible sur la ncessit daller dans cette direction et sur les mesures prendre cet effet. Le Groupe espre que tous les tats membres aspireront ces changements. Si ce nest pas le cas, une approche gomtrie variable fonde sur les mcanismes de coopration renforce ou un accord intergouvernemental figurant dans le trait pourra savrer ncessaire. 191) Le Groupe propose un processus en deux tapes pour renforcer la surveillance du secteur financier europen et rtablir ainsi la confiance dans le march. Ce processus devrait tre aussi rapide que possible tout en laissant suffisamment de temps tous les partenaires concerns pour converger vers lobjectif dun systme renforc et plus intgr. 192) Bien que la transformation des mcanismes de surveillance actuels au niveau de lUE soit au cur de ce processus, le Groupe considre quil ne faut pas rflchir aux moyens damliorer lorganisation de la surveillance sans tenir compte des rgles que les autorits de surveillance doivent mettre en uvre ou des mcanismes de gestion et de rsolution des crises quelles doivent appliquer le cas chant (conjointement avec les ministres des finances). Les mcanismes de rglementation, de surveillance et de gestion/rsolution des crises sont troitement lis. Ils forment un continuum. Il est sans objet de faire converger les pratiques de surveillance si les rglementations financires de base restent fragmentes. Il sera impossible de remodeler lorganisation de la surveillance lchelle europenne sans clarifier la manire dont une crise ventuelle sera gre et rsolue par les autorits comptentes. 193) Le processus en deux tapes propos ci-dessous combine par consquent la rglementation, la surveillance et la gestion/rsolution des crises.

55

A) Premire tape (2009-2010): Prparer le passage un Systme europen de surveillance financire

a) Prparer la transformation des comits de niveau 3 en Autorits europennes.

194) La Commission, le Conseil et le Parlement devraient immdiatement entamer le travail lgislatif ncessaire en sattachant dgager un consensus pour transformer les comits de niveau 3 en trois Autorits europennes: une Autorit bancaire europenne, une Autorit europenne des assurances et une Autorit europenne des valeurs mobilires. La transformation proprement dite serait acheve au dbut de la seconde phase (voir cidessous). Paralllement, des travaux devraient dbuter dans les domaines suivants: b) Amliorer la qualit de la surveillance

195) Les tats membres et les comits de niveau 3 devraient durgence trouver des moyens pratiques de renforcer les autorits de surveillance nationales. lchelon national, les points suivants devraient faire lobjet dun examen approfondi: aligner les comptences et pouvoirs des autorits de surveillance sur le systme le plus complet existant dans lUE; augmenter la rmunration des autorits de surveillance; faciliter les changes de personnel entre le secteur priv et les autorits de surveillance; faire en sorte que toutes les autorits de surveillance appliquent une politique du personnel moderne et attractive. lchelon europen, les comits de niveau 3 devraient intensifier leurs efforts dans les domaines de la formation et des changes de personnel pour crer une culture forte de la surveillance lchelon europen. 196) La Commission europenne devrait procder un examen du degr dindpendance de toutes les autorits de surveillance nationales, en coopration avec les comits de niveau 3. Cet examen devrait dboucher sur des recommandations concrtes damliorations, y compris quant aux modes de financement des autorits de surveillance nationales. 197) Les comits de niveau 3 devraient prparer, avec lESRC, les modalits dun mcanisme juridiquement contraignant, notamment pour le transfert dinformations, garantissant que la dtection de risques par lESRC dbouche sur un examen rapide de la politique rglementaire, de la surveillance ou de la politique montaire lchelon de lUE.

56

Recommandation 19: Lors de la 1re tape (2009-2010), les autorits de surveillance nationales devraient tre renforces en vue damliorer la qualit de la surveillance dans lUE. Les tats membres devraient envisager les rformes suivantes: aligner les comptences et pouvoirs des autorits de surveillance sur le systme le plus complet existant dans lUE, augmenter la rmunration des autorits de surveillance, faciliter les changes de personnel entre le secteur priv et les autorits de surveillance, faire en sorte que toutes les autorits de surveillance appliquent une politique du personnel moderne et attractive. Les comits de niveau 3 devraient intensifier leurs efforts dans les domaines de la formation et des changes de personnel. Ils devraient aussi uvrer la cration dune culture forte de la surveillance lchelon europen. La Commission europenne devrait procder un examen du degr dindpendance de toutes les autorits de surveillance nationales, en coopration avec les comits de niveau 3. Cet examen devrait dboucher sur des recommandations concrtes, notamment en ce qui concerne le financement des autorits nationales.

Au cours de cette 1re tape, la Commission europenne devrait immdiatement entamer les prparatifs des propositions lgislatives requises pour crer les nouvelles Autorits. c) Passer des rgles, des comptences et des sanctions harmonises

198) Les institutions europennes et les comits de niveau 3 devraient lancer une initiative dtermine et concerte pour doter le secteur financier de lUE dun ensemble cohrent de rgles de base pour le dbut de 2013. Il faudrait mettre au point un processus visant identifier et liminer les diffrences essentielles des lgislations nationales. 199) Ces diffrences, provenant dexceptions, de drogations, dajouts effectus lchelon national11 ou encore dambiguts dans les directives qui ont des consquences matrielles sur le march, qui sont plus souples que les normes de base minimales ou risquent dinduire des distorsions de la concurrence ou un arbitrage rglementaire, seront rpertories et limines. Dans ses efforts pour liminer ces diffrences, la Commission europenne devrait se concentrer dabord sur les problmes principaux. 200) Il se peut que ce processus naboutisse pas des rgles identiques dans chaque cas. Toutefois, les rgles de base harmonises devraient tre suffisamment compltes. Les comits de niveau 3 examineront cet effet les diffrences existantes et proposeront la Commission des volutions nouvelles ou supplmentaires des rgles de niveaux 1 et 2 (par exemple une harmonisation des rgimes de sanctions, la dfinition de rgles de base sur les fonds propres, une harmonisation dans les domaines de la vente dcouvert, des contrles pour les systmes de rglement-livraison de valeurs mobilires). 201) Les institutions europennes devraient aussi lancer une initiative visant harmoniser fortement les rgimes de sanctions dans lensemble du march unique. La surveillance ne peut tre efficace si les rgimes de sanctions sont faibles et prsentent une forte variabilit. Il est essentiel quau sein de lUE et ailleurs, toutes les autorits de
11

Une pratique parfois dnomme goldplating, ou surrglementation nationale.

57

surveillance soient mme de recourir des rgimes de sanctions suffisamment convergents, stricts et dissuasifs. Cest loin dtre le cas aujourdhui. Le mme exercice devrait tre lanc en ce qui concerne les pouvoirs de surveillance. Ceux-ci aussi diffrent fortement dun tat membre lautre12. Cette situation nest pas favorable une surveillance cohrente et efficace au sein du march unique. Recommandation 20: Lors de la 1re tape, lUnion europenne devrait aussi laborer un ensemble plus harmonis de rglementations, pouvoirs de surveillance et rgimes de sanctions en matire financire. Les institutions europennes et les comits de niveau 3 devraient lancer une initiative dtermine pour doter lUE dun ensemble de rgles beaucoup plus cohrent pour le dbut de 2013. Les diffrences essentielles dans les lgislations nationales, dcoulant dexceptions, de drogations, dajouts effectus lchelon national ou dambiguts contenues dans les directives actuelles devraient tre rpertories et limines, afin quun ensemble harmonis de normes de base soit dfini et appliqu dans lensemble de lUE. Les institutions europennes devraient lancer un processus conduisant des rgimes de surveillance et de sanctions nettement renforcs et plus cohrents dans les tats membres. Renforcer immdiatement les comits de niveau 3

d)

202) Un certain nombre de changements, mettre en uvre rapidement, devraient tre apports aux comits de niveau 3: i) renforcer les ressources de ces comits afin de pouvoir employer plus de personnel, avec un budget suprieur; ii) dvelopper les procdures dexamen par les pairs, actuellement ltat embryonnaire, au sein de chaque comit, afin den faire des mcanismes contraignants de mdiation; iii) redfinir les missions et les priorits des comits pour quils fassent preuve de plus danticipation dans la dtection des problmes et la proposition de solutions. Le recours au vote la majorit qualifie devrait tre mis en pratique; iv) intensifier et codifier la coopration entre les comits de niveau 3. e) Collges des autorits de surveillance

203) Le recours, jusquici relativement limit, aux collges des autorits de surveillance devrait tre largi immdiatement. Le Groupe estime que, pour la fin 2009, des collges devraient tre tablis dans lUE pour toutes les grandes entreprises transfrontalires13.
Actuellement, par exemple, seulement 10 autorits de surveillance du secteur des assurances ont le pouvoir dapprouver des modles de risques internes; seules 6 dentre elles peuvent augmenter les exigences de fonds propres pour des entreprises; 2 seulement ne sont pas habilites octroyer des autorisations.
13 12

titre dordre de grandeur, il pourrait sagir dau moins 50 tablissements financiers ayant une part de march significative dans un autre tat membre que leur tat dorigine.

58

Pour la mi-2009, les comits de niveau 3 devraient faire des propositions afin quun collge des autorits de surveillance soit assign toutes les grandes entreprises financires transfrontalires actives dans lUE, et dfinir des normes de surveillance claires leur gard.

Recommandation 21: Le Groupe recommande immdiatement une volution sensible dans le fonctionnement des comits de niveau 3, qui peut intervenir sans dlai. Les comits de niveau 3 devraient par consquent: bnficier dune augmentation significative de leurs ressources, la charge du budget communautaire; amliorer la qualit et limpact de leurs procdures dexamen par les pairs; prparer le terrain, notamment par ladoption de normes de surveillance adquates, la cration de collges des autorits de surveillance pour toutes les grandes entreprises financires transfrontalires dans lUE pour la fin de 2009.

f)

Gestion et rsolution des crises

204) La Commission devrait, dans les meilleurs dlais, proposer des changements lgislatifs concernant en particulier certains aspects du droit des socits et du droit des faillites (par exemple en matire de liquidation, de transfrabilit des actifs, de dpt de bilan), afin que lUE puisse grer les crises futures dune manire plus efficace et moins coteuse (voir la section VI du chapitre 2).

B) Seconde tape (2011-2012): tablir le Systme europen de surveillance financire

a) Rle des nouvelles Autorits europennes

205) Ds que possible au cours de cette seconde phase, devrait intervenir la transformation juridique des comits de niveau 3, qui seraient remplacs par les trois Autorits prcites. 206) Ces Autorits continueraient assumer toutes les fonctions actuelles des comits de niveau 3 (conseiller la Commission sur les questions de rglementation et dautres aspects, dfinir des politiques globales de surveillance, faire converger les rgles et pratiques de surveillance, contrler la stabilit financire, superviser les collges des autorits de surveillance). 207) Les autorits nationales garderaient la responsabilit de la surveillance des tablissements du pays. Les tablissements transfrontaliers resteraient sous la surveillance des autorits de surveillance du pays dorigine et du pays daccueil. LAutorit comptente statuerait sur les diffrends entre les autorits de surveillance du pays dorigine et du pays daccueil. 208) Les nouvelles Autorits assureraient en outre un certain nombre de nouvelles missions spcifiques dont le Groupe estime, en pleine conformit avec le principe de subsidiarit,

59

quelles seraient menes plus efficacement lchelon europen. Ces missions seraient les suivantes: i) En ce qui concerne les tablissements transfrontaliers: Un rle de mdiation juridiquement contraignant, permettant aux nouvelles Autorits de rgler les diffrends entre autorits de surveillance nationales. Elles devraient tre en mesure, en cas dimpossibilit de trouver un accord entre les autorits de surveillance dun tablissement transfrontalier, de prendre certaines dcisions de surveillance directement applicables ltablissement concern (par exemple approbation des modles de risques internes, exigences de fonds propres supplmentaires, retrait dautorisation, rglement de diffrends propos dinterprtations juridiques divergentes des obligations en matire de surveillance). La dsignation d'autorits de surveillance de groupes financiers (dans les cas o la procdure prvue dans les directives applicables na pas permis de trouver un accord sur cette question). Lagrgation de toutes les informations pertinentes provenant des autorits de surveillance nationales et relatives aux tablissements transfrontaliers. Des membres du personnel des Autorits pourraient participer aux inspections sur site menes par les autorits de surveillance nationales. Les Autorits assureraient des conditions de concurrence vritablement homognes pour tous les tablissements transfrontaliers et faciliteraient le suivi des menaces systmiques quils reprsentent. Les Autorits seraient charges dassurer la cohrence de la surveillance prudentielle de tous les acteurs (et notamment entre les tablissements transfrontaliers et les tablissements de plus petite taille), vitant ainsi le risque de concurrence dloyale entre les entits surveilles. Pour garantir cette cohrence, tout tablissement financier (y compris les tablissements purement nationaux) devrait tre en mesure de dposer plainte auprs de lAutorit lorsquil considre quil est victime dune quelconque discrimination par rapport un tablissement transfrontalier dont lautorit de surveillance du pays dorigine se trouve dans un autre tat membre. Lvaluation prudentielle de fusions et acquisitions lchelle de lUE (en combinaison avec lvaluation ralise par les tats membres concerns).

ii) En ce qui concerne certains tablissements denvergure europenne: LAutorit concerne serait responsable de loctroi dautorisations certains tablissements couvrant lensemble de lUE, tels que les agences de notation du crdit et les infrastructures post-ngociation, ainsi que de leur surveillance directe.

iii) En matire de rglementation:

60

Les Autorits devraient jouer un rle dcisif dans linterprtation technique de niveau 3 des mesures de niveaux 1 et 2 et dans llaboration de normes techniques de niveau 3. Un mcanisme juridique devrait tre mis en place pour faire en sorte que, lorsquune Autorit a statu sur une interprtation donne (par des orientations, des recommandations, etc.), celle-ci devienne juridiquement valable dans toute lUE.

iv) En ce qui concerne les normes et pratiques de surveillance: Les Autorits seraient responsables de dfinir des pratiques et des mcanismes de surveillance communs pour le fonctionnement des collges des autorits de surveillance. Les Autorits devraient valuer lorganisation, les procdures, les comptences et lindpendance des autorits de surveillance nationales au moyen dexamens par les pairs. Ces valuations devraient dboucher sur des recommandations damlioration concrtes et devraient tre effectues frquemment, sans hsitation. Les Autorits auraient une nouvelle responsabilit importante, consistant sassurer que toutes les autorits de surveillance nationales satisfont aux normes requises, en tant en mesure de remettre en question lexercice, par nimporte quelle autorit de surveillance nationale, de ses responsabilits en matire de surveillance, portant sur des tablissements nationaux ou transfrontaliers, et de rendre des dcisions pour faire en sorte que lautorit de surveillance en cause remdie aux lacunes dceles. Si cette dernire ne ragit pas cette dcision, une srie de sanctions progressives serait applique, incluant limposition damendes et louverture dune procdure dinfraction par la Commission. Dans des circonstances exceptionnelles prsentant de graves enjeux de stabilit financire, les Autorits seraient habilites, sur une base temporaire, assumer les missions dont une autorit de surveillance nationale ne sacquitterait pas.

v) En ce qui concerne les questions de surveillance macroprudentielle: Les Autorits auraient des procdures contraignantes de coopration et de partage dinformations avec lESRC pour permettre ce dernier dexercer sa mission de surveillance macroprudentielle. Les Autorits creraient et dirigeraient des groupes dautorits de surveillance nationales pour soccuper dvnements spcifiques touchant plusieurs tats membres (par exemple la faillite dun groupe dun pays tiers revtant une importance systmique).

vi) Dans le domaine de la gestion des crises: Dans les situations de crise, les Autorits devraient avoir un rle de coordination fort: elles devraient faciliter la coopration et lchange dinformations entre les autorits comptentes, jouer le rle de mdiateur en tant que de besoin, vrifier la fiabilit des informations qui devraient tre accessibles toutes les parties et aider les autorits comptentes dfinir et mettre en uvre les dcisions adquates.

61

Lannexe 5 du prsent chapitre indique comment les comptences en matire de surveillance pourraient tre partages entre les autorits de surveillance nationales et les Autorits.

vii) Dans le domaine des affaires internationales: b) Les Autorits prpareraient (et, dans certains cas, pourraient adopter) des dcisions dquivalence quant aux rgimes de surveillance de pays tiers. Elles reprsenteraient les intrts de lUE dans les discussions bilatrales et multilatrales avec des pays tiers en matire de surveillance.

Gouvernance et budget des nouvelles Autorits

209) En matire de gouvernance, chacune des Autorits aurait un conseil dadministration compos des reprsentants au plus haut niveau des autorits nationales. Leurs prsidents et directeurs gnraux devraient tre des professionnels indpendants employs plein temps, qui seraient choisis et nomms par le conseil dadministration. Cela ne devrait pas empcher le recrutement dune personnalit extrieure indpendante du plus haut niveau. La nomination des prsidents, pour une priode de 8 ans, devrait en outre tre confirme par la Commission, le Conseil de ministres et le Parlement europen. 210) Les dcisions des Autorits seraient prises collectivement la majorit qualifie, via le conseil dadministration compos des dirigeants des autorits de surveillance nationales. Toutefois, dautres modalits (par exemple la prise de dcisions par les prsidents et directeurs gnraux) pourraient tre envisages pour le traitement daffaires de mdiation obligatoire. Les Autorits seraient dotes de leur budget autonome, la mesure de leurs responsabilits, qui pourrait tre financ par le secteur priv et/ou des contributions du secteur public (y compris le budget de lUE). 211) Les Autorits jouiraient du plus haut degr dindpendance vis--vis des institutions europennes, qui ne devraient pas interfrer avec leurs procdures internes et leurs dcisions. Les Autorits seraient toutefois responsables devant le Conseil, le Parlement europen et la Commission. Elles devraient rendre des rapports officiels frquents ces trois institutions. c) Gestion et rsolution des crises

212) Ds que possible au cours de cette seconde phase, il faudrait que les changements lgislatifs recommands au chapitre prcdent entrent en vigueur. Un niveau de protection quivalent et lev de tous les dposants, investisseurs et assurs devrait tre garanti, vitant les distorsions de concurrence entre tablissements et entre secteurs. 213) Les changements recommands ci-dessus sont ambitieux et leur mise en uvre sera complexe. Ils sont nanmoins vitaux, notamment pour sattaquer srieusement au problme de confiance qui affecte la relation actuelle entre les pays dorigine et daccueil. Lvolution rcente de la crise actuelle a aggrav cette mfiance. Dans la plupart des pays, la capacit des autorits de surveillance nationales de prvenir les crises et dempcher les retraits, par les socits mres, de liquidits dtenues dans des filiales ou succursales locales, suscite des craintes de plus en plus vives. Le Groupe est davis que les rformes dcrites ci-dessus pourraient contribuer dans une large mesure apaiser ces soupons et fournir des mcanismes efficaces, pratiques et juridiquement 62

contraignants pour rgler les diffrends. Le Groupe est convaincu que cest probablement le seul moyen, ce stade, de combiner lefficacit et les besoins de grands groupes dune part, et les dispositions de sauvegarde indispensables pour les pays daccueil dautre part.

Recommandation 22: Au cours de la seconde phase (2011-2012), lUE devrait tablir un Systme europen de surveillance financire (ESFS) intgr. - Les comits de niveau 3 seraient transforms en trois Autorits europennes: une Autorit bancaire europenne, une Autorit europenne des assurances et une Autorit europenne des valeurs mobilires. - Ces Autorits seraient gres par un conseil dadministration compos des prsidents des autorits de surveillance nationales. Leurs prsidents et directeurs gnraux devraient tre des professionnels indpendants employs plein temps. La nomination des prsidents, pour une priode de 8 ans, devrait tre confirme par la Commission, le Parlement europen et le Conseil. - Les Autorits devraient tre dotes de leur propre budget autonome la mesure de leurs responsabilits.

63

- Outre les comptences actuellement exerces par les comits de niveau 3, les Autorits auraient notamment les comptences cls suivantes: i) mdiation juridiquement contraignante entre les autorits de surveillance nationales; ii) adoption de normes de surveillance contraignantes; iii) adoption de dcisions techniques contraignantes applicables des tablissements financiers donns; iv) supervision et coordination des collges des autorits de surveillance; v) dsignation, le cas chant, d'autorits de surveillance de groupes financiers; vi) octroi dautorisations et surveillance de certains tablissements denvergure europenne (par exemple les agences de notation du crdit et les infrastructures postngociation); vii) coopration contraignante avec lESRC pour assurer une surveillance macroprudentielle adquate. - Les autorits nationales resteraient pleinement responsables de la surveillance courante des entreprises.

Recommandation 23: Le Groupe recommande que la planification des deux tapes du nouveau systme soit entame immdiatement. cet effet, un groupe de reprsentants haut niveau des ministres des finances, du Parlement europen, des comits de niveau 3 et de la BCE, dont la Commission assurerait la prsidence, devrait prsenter pour la fin de 2009 un plan de mise en uvre dtaill. 214) Le diagramme suivant illustre les interactions qui existeraient entre lESRC et lESFS.

64

Un nouveau cadre europen pour prserver la stabilit financire

Conseil europen du risque systmique (ESRC) [prsid par le prsidente de la BCE] Surveillance macroprudentielle
Principales missions du Conseil europen du risque systmique: statuer sur la politique macroprudentielle, alerter les autorits de surveillance de lUE sur les risques un stade prcoce, comparer les observations sur les volutions macroconomiques et prudentielles et donner des orientations sur ces questions.

Membres du Conseil gnral de la BCE/SEBC (avec des supplants le cas chant)

Prsidents de lEBA, lEIA et lESA

Commission europenne

Informations sur les volutions en matire de surveillance microprudentielle

Alerte prcoce sur les risques

Systme europen de surveillance financire (ESFS)

Surveillance microprudentielle Autorit bancaire europenne (EBA) Autorit europenne des assurances (EIA) Autorit europenne des valeurs mobilires (ESA)

Principales missions des Autorits: Outre les comptences des comits de niveau 3 existants, les Autorits auraient les comptences cls suivantes: (i) mdiation juridiquement contraignante entre les autorits de surveillance nationales; (ii) adoption de normes de surveillance contraignantes; (iii) adoption de dcisions techniques contraignantes applicables des tablissements donns; (iv) supervision et coordination de collges des autorits de surveillance; (v) octroi dautorisations et surveillance de certains tablissements denvergure europenne (par exemple les agences de notation du crdit et les infrastructures post-ngociation); (vi) coopration contraignante avec lESRC pour assurer une surveillance macroprudentielle adquate; (vii) rle de coordination fort dans les situations de crise. Principales missions des autorits de surveillance nationales: continuer assumer la pleine responsabilit de la surveillance courante des entreprises.

Autorits nationales de surveillance du secteur bancaire

Autorits nationales de surveillance du secteur des assurances

Autorits nationales de surveillance du secteur des valeurs mobilires

65

V. REEXAMINER ET EVENTUELLEMENT RENFORCER LE SYSTEME EUROPEEN DE SURVEILLANCE FINANCIERE (ESFS)

215) La mise en uvre des dispositifs dcrits ci-dessus devra faire lobjet dun suivi, et leur efficacit devra tre soigneusement value. Un rexamen complet devrait intervenir au plus tard trois ans aprs lentre en vigueur de la seconde tape. Bien quil soit prmatur ce stade de faire des recommandations dtailles sur la manire dont lESFS pourrait tre renforc aprs la seconde tape si celle-ci se rvle insuffisante, les observations suivantes peuvent tre faites. 216) Il peut tre avantageux, terme, dvoluer vers un systme qui ne sappuierait que sur deux Autorits. La premire serait responsable des questions de banque et dassurance, ainsi que de tout autre aspect pertinent pour la stabilit financire (par exemple les hedge funds et infrastructures financires prsentant une importance systmique). La seconde serait responsable des questions de conduite des affaires et de march, pour les trois principaux secteurs financiers. Combiner la surveillance des secteurs bancaire et des assurances au sein de la mme Autorit pourrait permettre de surveiller plus efficacement les conglomrats financiers et contribuer simplifier le paysage institutionnel extrmement complexe qui existe actuellement. 217) En outre, compte tenu de la rapidit avec laquelle les marchs financiers voluent, il est important de maintenir un ensemble cohrent de rgles techniques applicable toutes les entreprises financires. Sil apparaissait, lissue du rexamen prcit, que des pouvoirs de rglementation plus larges, dapplication horizontale, sont ncessaires, un renforcement des Autorits en ce sens devrait tre envisag. 218) propos de lide, souvent mise, de lunification de toutes les activits de surveillance relatives aux tablissements transfrontaliers lchelon de lUnion europenne, le Groupe considre quon ne devrait lenvisager que si elle tait taye par des arguments irrfutables en sa faveur. La complexit et les cots inhrents une telle proposition (qui se traduirait par un systme de surveillance deux niveaux, lun pour les tablissements transfrontaliers et lautre pour les tablissements purement nationaux), ses implications politiques et la difficile question du partage des charges dans un contexte transfrontalier sont tels que le Groupe a des doutes sur les possibilits de la mettre en uvre dans la situation actuelle. Ce scnario gagnerait videmment en viabilit si lUE dcidait dopter pour une intgration politique plus pousse.

Recommandation 24: Le fonctionnement de lESFS devrait tre rexamin au plus tard 3 ans aprs son entre en vigueur. Sur la base de ce rexamen, les rformes supplmentaires suivantes pourraient tre envisages: passer un systme qui sappuierait seulement sur deux Autorits: la premire serait responsable des questions de surveillance prudentielle des secteurs bancaire et des assurances, ainsi que de toute autre question pertinente pour la stabilit financire; la seconde serait responsable des questions de conduite des affaires et de march; octroyer aux Autorits des pouvoirs rglementaires plus larges, dapplication horizontale; examiner les arguments en faveur dun renforcement des comptences de surveillance lchelon de lUE. 66

CHAPITRE IV: SOLUTIONS PLANTAIRES

I. FAVORISER LA STABILIT FINANCIRE L'CHELON MONDIAL
219) Sans tre la source de la crise financire actuelle, l'Europe y a nanmoins contribu et l'a subie de plein fouet. Le jeu conomique et financier s'est ce point internationalis qu'aucun pays ni aucune rgion ne peuvent plus s'isoler des vnements qui se produisent dans le reste du monde. Cette situation demande de toute vidence une raction coordonne l'chelle mondiale, non seulement dans le domaine de la rglementation et de la surveillance financires, mais galement sur le plan macroconomique et en matire de gestion des crises. 220) Depuis le dbut de la crise financire, l'UE a men la raction au niveau international, s'efforant de limiter les consquences conomiques de la crise financire et de rformer l'architecture financire internationale. L'UE est l'origine du processus du G20 lanc lors du sommet de Washington en novembre 2008 et participe la mise en uvre des orientations politiques arrtes cette occasion. Cependant, s'il importe dans un premier temps de remdier la crise actuelle, il faut aussi s'employer dsormais tirer les enseignements des faiblesses que les vnements rcents ont mises au jour dans l'architecture financire internationale. 221) Plusieurs institutions internationales et groupes informels se penchent actuellement sur la problmatique de la rglementation et de la surveillance financires, souvent en ordre dispers malgr les interactions et les transferts de risques existant entre les segments du systme financier14. On observe nanmoins une absence manifeste de cadre cohrent, l'heure actuelle, pour la mise au point et l'application de normes rglementaires minimales, l'identification des risques pesant sur la stabilit financire et la coordination des politiques de surveillance l'chelle mondiale. De plus, il n'existe pas de mcanismes concrets pour assurer la gestion transfrontalire des crises financires l'chelle mondiale ou le contrle du respect des rgles. L'heure est venue de mettre en place un systme international de rglementation et de surveillance financires plus ferme, plus cohrent et mieux organis, reposant sur une meilleure utilisation des institutions internationales existantes. 222) Le sommet du G20 de Washington, le 15 novembre 2008, a donn le coup d'envoi des travaux destins pallier les faiblesses de l'architecture actuelle du systme financier international. En arrtant un plan d'action fond sur la ncessit de renforcer la transparence, d'amliorer la rglementation, de dfendre l'intgrit des marchs financiers et d'intensifier la coopration internationale, les dirigeants du G20 ont dfini les grandes priorits pour les mois et les annes venir. La coopration internationale sera toutefois inoprante sans une reprsentation adquate des principaux acteurs et des

14

Il s'agit notamment du Comit de Ble sur le contrle bancaire, d'autres comits de Ble tels que le Comit sur le systme financier mondial et le Comit sur les systmes de paiement et de rglement, de la Banque des rglements internationaux (BRI), du Forum pour la stabilit financire (FSF), ainsi que d'organismes tels que l'Organisation internationale des commissions de valeurs mobilires (OICV), l'International Accounting Standards Board (IASB) et l'Association internationale des contrleurs d'assurance (AICA).

67

principales conomies de march mergentes au sein de chaque organisation ou organe international. 223) Il va de soi que l'UE a intrt jouer un rle moteur dans la rforme de l'architecture financire internationale. Elle doit faire uvre de pionnier en amliorant son propre systme de rglementation et de surveillance, tche qui est non seulement ncessaire en soi, mais galement indispensable la convergence internationale. Autrement dit, la convergence et l'adoption de normes leves l'chelon international supposent que l'UE dispose de pouvoirs tendus par l'intermdiaire d'institutions communautaires solides. L'UE occupe au demeurant une place importante sur les marchs mondiaux des capitaux, et il convient que ses politiques suivent l'volution internationale. Par ailleurs, la convergence des normes rglementaires et de surveillance internationales serait garante de conditions de concurrence homognes dans le secteur trs concurrentiel des services financiers intgrs au niveau mondial.

II. COHRENCE RGLEMENTAIRE

224) Le chapitre 2 du prsent rapport contient les recommandations du Groupe concernant la rforme de la rglementation. Si certaines des amliorations prconises concernent plus particulirement le cadre lgislatif de l'UE, la plupart des rformes recommandes ont trait soit aux rgles internationales en vigueur (Ble 2, normes comptables internationales), soit des initiatives nouvelles qu'il conviendrait de mettre en uvre l'chelon international (par exemple, la rglementation des agences de notation ou le renforcement des rgles rgissant le march des produits drivs ou le gouvernement d'entreprise). L'UE a sans conteste intrt encourager la cohrence mondiale des normes rglementaires sur des bases ambitieuses. 225) Ce rapprochement progressif des normes permettrait galement d'viter les failles et les arbitrages rglementaires inacceptables qui risqueraient de compromettre la stabilit financire. De plus, il rduirait les contraintes de mise en conformit associes aux activits conomiques transfrontalires et prviendrait les distorsions de concurrence. Enfin, du point de vue des pouvoirs publics, la convergence accrue des rgles attnuerait les risques de friction entre les ressorts et faciliterait la surveillance des entreprises exerant des activits au niveau mondial. 226) Pour encourager la convergence vers un ensemble de rgles cohrent, deux voies parallles peuvent tre empruntes. D'une part, le renforcement et l'largissement des dialogues bilatraux en matire de rglementation entre les principaux centres financiers. D'autre part, l'attribution d'un mandat clair, assorti d'objectifs et d'un calendrier prcis, aux organismes internationaux d'laboration des normes, qui fait actuellement l'objet de discussions au sein du G20. 227) qui faut-il confier la coordination du processus international d'laboration des normes? Compte tenu de son exprience et de ses antcdents en tant qu'organisme normatif dans le domaine bancaire, le comit de Ble semble bien plac pour jouer un rle important dans l'laboration de normes adquates sur certains points voqus plus haut. Toutefois, dans la mesure o plusieurs organismes internationaux d'laboration des normes autres que les banques centrales sont concerns par la rglementation des diffrents aspects de l'activit financire, le groupe considre que le FSF, eu gard son

68

ventail plus large de participants et de comptences, est le mieux mme, moyennant quelques rformes, de coordonner les travaux des divers organismes internationaux pour assurer la cohrence internationale de la rglementation. 228) Dans sa forme actuelle, le FSF ne pourrait cependant pas remplir cette mission. Il est donc propos de le renforcer en lui allouant davantage de ressources et en le dotant d'une structure de gouvernance plus forte (comprenant un prsident temps plein). Il faudrait galement imposer au FSF l'obligation de rendre compte au FMI et largir sa composition, l'instar d'autres organismes normatifs internationaux (comme le comit de Ble), tous les pays prsentant une importance systmique. Il va sans dire que tous les organismes internationaux chargs de l'laboration des normes devront la fois prserver leur indpendance par rapport aux interventions politiques et justifier leur action sur le plan politique. De plus, il sera essentiel d'laborer ces normes financires internationales dans la transparence et en troite coopration avec les acteurs du march afin de rester en phase avec les ralits du march. 229) Il importerait galement de prsenter des rapports rguliers (au moins une ou deux fois par an) au comit montaire et financier international (CMFI) du FMI afin de maintenir l'impulsion politique et de satisfaire l'obligation de rendre des comptes. cet gard, il serait souhaitable de faire jouer les statuts du FMI pour transformer le CMFI en un collge dot du pouvoir de dcision. 230) moyen terme, il pourrait tre envisag de crer une autorit internationale autonome d'laboration des normes, institue par un trait. L'objectif devrait consister mettre en place une procdure normative internationale qui lierait les ressorts et garantirait la mise en uvre et le contrle de l'application des normes internationales. Il faudrait complter ce dispositif en confiant au FMI (dans le cadre des valuations prvues l'article IV de ses statuts) la surveillance des mesures d'application de ces normes. Recommandation 25: Le Groupe recommande que, sur la base d'objectifs et d'un calendrier prcis, le Forum pour la stabilit financire (FSF), en association avec des organismes internationaux d'laboration des normes tels que le comit de Ble sur le contrle bancaire, soit charg de favoriser la convergence des rgles financires internationales en fonction des critres les plus ambitieux. Compte tenu du rle tendu que le prsent rapport propose de confier au FSF, il importe d'largir sa composition tous les pays prsentant une importance systmique ainsi qu' la Commission europenne. Il convient de lui allouer davantage de ressources et de rformer sa manire de rendre compte de ses activits et sa gouvernance en renforant ses liens avec le FMI. Le FSF devrait faire rgulirement rapport au comit montaire et financier international (CMFI) du FMI sur les progrs accomplis dans la rforme des rgles en fonction des enseignements tirs de la crise financire actuelle. Le CMFI devrait tre transform en un collge dot du pouvoir de dcision conformment aux statuts du FMI.

69

III. RENFORCER LA COOPRATION ENTRE LES AUTORITS DE SURVEILLANCE

231) Afin de remdier aux failles importantes de la surveillance constates dans le pass, il est impratif de renforcer la coopration internationale en matire de surveillance des grands groupes financiers transfrontaliers structure complexe. cet effet, il conviendrait de mettre en place des collges internationaux des autorits de surveillance avant l't 2009 pour l'ensemble des grands tablissements financiers selon les directives du FSF. Il faut trouver des solutions pragmatiques pour dfinir le rle de l'autorit de surveillance du pays daccueil, en recherchant le bon quilibre entre l'efficacit et les impratifs de reprsentation et d'information. Comme convenu au sommet du G20, les grandes banques du monde devraient se runir rgulirement, en toute hypothse au moins une fois par an, avec leur collge de surveillance pour un dbat approfondi sur l'valuation de leurs risques. 232) Dans un souci de rapprochement, et afin de dceler les risques systmiques ventuels, il serait particulirement souhaitable qu'en plus des autorits macro- et microprudentielles un fonctionnaire d'un organe international, comme le comit de Ble, participe ces collges. Cela permettrait galement d'inventorier et d'encourager les meilleures pratiques et d'assurer la cohrence. 233) L'mergence, depuis quelques annes, de conglomrats financiers de trs grande taille et aux activits trs diversifies (y compris pour leur compte propre) dans le monde entier constitue un dfi particulier pour la surveillance. Cette tendance risque de s'amplifier en raison de la crise conomique (par exemple, les fusions entre banques commerciales et banques d'investissement), les tablissements en difficult se faisant absorber par d'autres. Si le systme n'volue pas vers une nette sparation entre les activits bancaires purement commerciales (compltes par certaines activits d'investissement effectues pour le compte des clients) et les activits des banques jouant essentiellement le rle de fonds d'investissement, le monde voluera vers une situation complique o les deux activits s'entremleront. 234) Ces tablissements complexes, de mme que les conglomrats combinant activits bancaires et assurance, posent en effet des difficults spcifiques tant leurs dirigeants qu' leurs autorits de surveillance: trs souvent, une augmentation de la taille va de pair avec une augmentation de la complexit et des activits transfrontalires. Ces gants financiers sont si vastes et si complexes qu'il est extrmement ardu d'analyser valablement les risques auxquels ils sont exposs ou les risques qu'ils peuvent reprsenter pour l'conomie en gnral. En raison de leur taille et de leur fonction structurelle pour le systme financier dans son ensemble, ils sont dans une certaine mesure trop grands grer (too big to manage) et trop grands pour faire faillite (too big to fail), si bien qu'ils peuvent exposer le reste de la socit des cots considrables et sont eux-mmes sujets un important ala moral. Dans certains cas, ces tablissements peuvent mme se rvler trop grands pour tre sauvs (too big to save), notamment lorsque leur sige se situe dans un pays relativement petit ou lorsqu'il est simplement trop compliqu de mettre sur pied un programme de sauvetage. Cependant, mme si elle peut se justifier en cas de domination excessive du march

70

dans le cadre de la lgislation antitrust, la scission de grands tablissements financiers en plusieurs lments constitutifs est peu probable. 235) Tous ces lments plaident pour une surveillance particulirement stricte de ces tablissements. Les autorits de surveillance devraient leur porter une grande attention, renforcer la coopration internationale en vue de garantir une surveillance optimale et effectuer des analyses de risques compltes et fiables. Il convient notamment de vrifier en permanence l'effet de levier de ces tablissements et leur mode de financement. Leur mode de rpartition et d'valuation des fonds propres au sein de l'entreprise est dterminant pour leur gestion des risques. Les autorits antitrust devront elles aussi redoubler de vigilance l'gard de ces tablissements et se tenir prtes prendre les mesures qui s'imposent. 236) Les erreurs commises dans la gestion des risques ont jou un rle dcisif dans la gense de la crise actuelle. Il faut donc que les autorits de surveillance des entreprises oprant l'chelon international se proccupent davantage des pratiques bancaires en matire de gestion interne des risques et insistent pour qu'elles procdent des simulations de crise satisfaisantes. 237) Compte tenu des lacunes observes ces dernires annes dans le gouvernement des entreprises, les autorits de surveillance devraient galement accorder plus d'attention aux incitations que procurent les systmes de rmunration au sein de l'entreprise. Sur ce point galement, une solution commune l'chelle mondiale serait prfrable pour viter l'arbitrage rglementaire. Il convient, ds lors, que les autorits de surveillance portent un jugement commun sur l'harmonisation des incitations dans les tablissements financiers et appliquent ces critres communs dans le cadre du deuxime pilier de Ble 2. 238) Le FMI devrait jouer un rle important pour vrifier (dans le cadre des valuations prvues l'article IV des statuts) comment les pays membres assurent le contrle de l'application des normes internationales. Recommandation 26: moins d'un changement fondamental dans le mode de fonctionnement des banques, le Groupe recommande que les collges des autorits de surveillance pour les grands groupes financiers transfrontaliers structure complexe qui se crent actuellement au niveau international effectuent des analyses de risques compltes et fiables, se proccupent davantage des pratiques bancaires en matire de gestion interne des risques et dfinissent une approche commune en faveur de l'harmonisation des incitations dans les systmes de rmunration du secteur priv dans le cadre du deuxime pilier de Ble 2. Le Forum pour la stabilit financire (FSF) devrait, en troite collaboration avec les autres organes internationaux concerns, garantir la cohrence internationale des pratiques de surveillance entre les divers collges et favoriser les meilleures pratiques.

71

IV. SURVEILLANCE MACROCONOMIQUE ET PRVENTION DES CRISES

239) Ainsi qu'il est expliqu au chapitre 1 du prsent rapport, les phnomnes macroconomiques internationaux et les dsquilibres mondiaux ont jou un rle dterminant dans le dclenchement de la crise actuelle. Si beaucoup ont remarqu l'apparition d'une partie au moins de ces phnomnes et dsquilibres, rares sont ceux qui ont tir la sonnette d'alarme. Il faut admettre que le manque de donnes globales pertinentes et fiables a nui la prcision et, partant, l'efficacit des avertissements ventuels, mais cela n'excuse pas le fait que, dans les cas o des inquitudes ont bel et bien t exprimes, les mesures correctives se sont rvles totalement insuffisantes. Il faut par consquent amliorer sensiblement la surveillance macroconomique et augmenter son pouvoir d'intervention. 240) L'exprience acquise ces dernires annes a mis en vidence la ncessit de doter l'conomie mondiale d'un cadre macroconomique plus solide, qui suppose de renforcer la surveillance des politiques macroconomiques, des taux de change et des dsquilibres mondiaux. Les banques centrales, quant elles, devraient assurer un suivi plus rigoureux de la croissance des agrgats montaires et des agrgats de crdit. 241) Outre le renforcement des mcanismes actuels de surveillance macroconomique du FMI, l'une des priorits en matire de prvention des crises devrait consister renforcer les mcanismes internationaux d'alerte prcoce reposant sur l'identification rapide des risques systmiques. Un systme complet d'alerte prcoce, gr conjointement par le FMI et le FSF, pourrait exploiter le cadre analytique actuel en matire de surveillance macroconomique bilatrale et multilatrale, mais en accordant plus de place aux considrations macroprudentielles. Aujourd'hui, les valuations financires ne sont pas conues pour produire une analyse des risques ou des points faibles qui puisse anticiper les crises. En tenant compte des enseignements du pass, il importera en outre que, dans un souci d'efficacit, tout systme d'alerte prcoce soit en mesure d'adresser des messages prcis et sans quivoque aux dcideurs et de leur recommander des mesures prventives. La principale carence du pass ne rsidait pas tant dans le manque de surveillance, mme s'il faut reconnatre le manque d'impact des messages issus de cette surveillance, mais dans l'inaction. Il conviendra, ds lors, de renforcer considrablement le suivi donn ces analyses du systme financier. 242) Un systme complet d'alerte prcoce pourrait galement se complter utilement d'une carte internationale des risques et d'un registre international des crdits. Une telle carte des risques aurait pour finalit la cration d'une base de donnes commune contenant les informations requises sur l'exposition au risque des tablissements et marchs financiers, au niveau tant national qu'international. Elle comporterait toutes les informations ncessaires pour dtecter les risques systmiques l'chelle mondiale. Il va de soi que, pour tre efficace, la carte des risques ne doit pas se borner au seul secteur bancaire mais doit s'tendre aux autres grands tablissements financiers, comme les entreprises d'assurance et les hedge funds. Elle doit galement comprendre la totalit des grands produits financiers. Moyennant des rgles adquates pour protger la confidentialit des donnes au niveau de l'entreprise, cette carte des risques compenserait le manque d'information observ l'occasion de la crise actuelle et pourrait devenir un outil indispensable pour quiconque s'intresse l'valuation des risques qui psent sur la stabilit financire.

72

243) Un registre international des crdits pourrait avoir son utilit pour tablir, intervalles rguliers, une carte mondiale du risque financier. Ce registre des crdits, dont la cration incomberait la BRI en collaboration avec d'autres organismes concerns comme les banques centrales nationales et le FMI, consisterait en une base de donnes rassemblant un ensemble cohrent de donnes sur les crdits interbancaires et les crdits la clientle (au-dessus d'un certain seuil et collectes intervalles rguliers) l'usage des principaux cranciers. Il permettrait, ds lors, de mieux valuer l'exposition au risque des principaux acteurs financiers. En compltant les registres nationaux des crdits qui existent actuellement, un registre international des crdits, accompagn d'un registre analogue pour les valeurs mobilires, serait un outil utile pour tous les organismes concerns par l'analyse des risques pesant sur la stabilit financire, condition de ne pas donner lieu une bureaucratie excessive. 244) Le Fonds montaire international (FMI) est, en principe, idalement plac pour chapeauter la surveillance macroconomique et macroprudentielle avec une qualit leve, mme si son analyse de l'volution des marchs financiers demande tre affine. Le FMI a dj consacr d'importants travaux, en collaboration avec le FSF, la mise en place d'un systme d'alerte prcoce (comprenant une ventuelle liste de dpistage prcoce) et aux procdures d'une future opration d'alerte prcoce (Early Warning Exercise, ou EWE). Cette opration est cense renforcer les pressions rciproques entre les participants afin de dclencher rapidement l'adoption de mesures correctives. L encore, le FMI est l'institution qui semble le mieux place pour tablir une carte mondiale des risques, en collaboration avec les banques centrales notamment. 245) En outre, les programmes d'valuation du secteur financier (PESF) du FMI et de la Banque mondiale devraient, terme, devenir obligatoires pour tous les pays membres du FMI, sur la base d'un calendrier fixe, en particulier pour les pays prsentant une importance systmique. Leur ralisation devrait se situer au mme niveau que la surveillance macroconomique et s'intgrer pleinement dans le processus de consultation de l'article IV. Par ailleurs, les rsultats des PESF devraient tre publis, et les pays devraient tre tenus de justifier les divergences par rapport aux recommandations du FMI, selon le principe se conformer ou s'expliquer (comply or explain) appliqu aujourd'hui dans les comits de niveau 3 de l'UE. 246) Pour renforcer les mcanismes internationaux d'alerte prcoce concernant les risques pour la stabilit financire, une troite collaboration sera ncessaire entre le FMI, en raison de ses comptences dans le domaine macroprudentiel, le FSF et la BRI/le comit de Ble, en raison de leur exprience en matire de surveillance microprudentielle. Ces diverses tches et alertes devraient faire l'objet de rapports rguliers au CMFI ou au Conseil du FMI, ainsi qu'il est propos plus haut. De plus, pour tablir une carte internationale des risques du crdit et un registre des crdits, il faudra faire appel galement aux acteurs du march et aux autorits rglementaires nationales. 247) Pour permettre au FMI de jouer pleinement son rle dans la lutte contre les dsquilibres macroconomiques mondiaux et la promotion de la stabilit financire, il faudra cependant une forte volont politique d'accepter ses conseils professionnels indpendants. Dans le pass, les (grands) pays membres concerns ont trop souvent empch le FMI de procder aux analyses ncessaires (par exemple, le PESF) ou d'exprimer publiquement ses inquitudes. Il est donc particulirement important que le FMI renforce d'une manire impartiale la surveillance qu'il exerce sur les pays prsentant une importance systmique et que les pays membres s'engagent plus 73

fermement mettre en uvre les mesures prcises recommandes par le FMI. Sans nier la possibilit de dsaccords lgitimes d'ordre intellectuel, l'objectif doit consister influer efficacement sur les politiques intrieures des pays membres du FMI qui prsentent une importance systmique lorsqu'ils font peser un risque grave sur la stabilit du systme conomique et financier international. Il convient, par consquent, que les recommandations du FMI, examines et approuves par le CFMI, deviennent des objectifs communs de la politique macroconomique au niveau international. Dans ce contexte, le FMI pourrait aussi relancer utilement ses consultations multilatrales avec les principaux pays membres. 248) Ainsi qu'il ressort de l'exprience acquise ces dernires annes, l'analyse seule ne suffit pas. Des mesures correctives sont ncessaires. Malgr l'utilit d'un engagement politique haut niveau approuvant a priori la mise en uvre des recommandations du FMI, des mesures plus ambitieuses s'imposent. Ainsi, lorsqu'il s'agira de jeter les bases du systme d'alerte prcoce, il faudra songer la possibilit de dfinir des zones risque pour les variables cls. Une fois ces zones atteintes, il y aurait prsomption qu'une intervention s'impose, renversant par l mme la charge de la preuve. Recommandation 27: Le Groupe recommande que le FMI, en troite collaboration avec d'autres organismes intresss, comme le FSF, la BRI, les banques centrales et le Conseil europen du risque systmique (ESRC), soit charg d'laborer et de grer un systme d'alerte prcoce pour la stabilit financire, accompagn d'une carte internationale des risques et d'un registre des crdits. Le systme d'alerte prcoce devrait tendre communiquer des messages prcis aux dcideurs et recommander des mesures prventives pour y rpondre, ventuellement en fonction de zones risque prdfinies. Tous les pays membres du FMI devraient s'engager soutenir le FMI dans la ralisation de son analyse indpendante (y compris les PESF). Les tats membres devraient communiquer publiquement leurs motifs dans le cas o ils ne suivraient pas ces recommandations. Un rapport ce sujet devrait tre transmis une ou deux fois par an au CMFI ou au Conseil du FMI. 249) On peut craindre que les efforts dploys pour rduire les risques pesant sur la stabilit financire soient hypothqus si des ressorts prsentant une importance systmique refusent d'appliquer les normes adoptes au niveau international. Il faut, par consquent, que la communaut internationale s'attaque au problme des ressorts rgis par des normes rglementaires et de gouvernance peu satisfaisantes, ne pratiquant pas la transparence ou qui ne cooprent pas l'change d'informations, comme certaines places financires extraterritoriales. Abstraction faite des questions de blanchiment d'argent et de fiscalit et compte tenu uniquement de la rglementation financire, les places financires extraterritoriales peuvent reprsenter un risque pour la stabilit financire et poser un problme important pour l'homognit des conditions de concurrence: l'enregistrement des tablissements financiers peut tre dficient, les exigences en matire de capital initial (pour les services aux non-rsidents) sont faibles et la surveillance est d'une qualit infrieure aux normes voire inexistante.

74

250) Afin de corriger les risques qui s'ensuivent pour le systme financier international, diverses mesures ont t proposes, qui vont de l'adoption de rgles supplmentaires en ce qui concerne les informations mentionner dans les tats financiers (obligation d'information sur les structures hors bilan pour chaque ressort distinct dans une annexe spare des tats financiers, accompagne d'une prsentation des risques lis aux actifs dtenus sur des places financires faiblement rglementes et, dans certains cas, non coopratives) l'tablissement de rgles plus ambitieuses interdisant aux tablissements financiers rglements d'effectuer des transactions avec des entits situes dans ces ressorts. 251) Sans prjuger de la qualit de ces propositions, qui demandent un examen approfondi, le Groupe considre que, ds aujourd'hui, les autorits de surveillance des groupes financiers ont la possibilit d'accrotre les exigences de fonds propres applicables aux tablissements financiers qui prennent des risques importants en dtenant des actifs sur des places financires la rglementation insuffisante ou auprs desquelles les autorits de surveillance prouvent des difficults obtenir les informations dont elles ont besoin. Ces possibilits existantes devraient, le cas chant, tre exploites au maximum. 252) L'efficacit de ce dispositif devrait faire l'objet d'un suivi rgulier sous les auspices du FMI. D'une manire plus gnrale, le FMI et le FSF, en coopration avec la Banque mondiale, le Groupe d'action financire internationale (GAFI) et l'OCDE, devraient mettre en place un processus transparent d'valuation et d'talonnage afin d'tablir un bilan rgulier du cadre rglementaire des places financires extraterritoriales et autres, dont les rsultats devraient tre rendus publics. Recommandation 28: Le Groupe recommande d'intensifier les efforts coordonns visant encourager les ressorts qui sont actuellement mal rglements ou non coopratifs se conformer aux normes internationales les plus strictes et pratiquer l'change d'informations entre autorits de surveillance. En toute hypothse, afin d'assurer la prise en compte des risques accrus, les autorits de surveillance des groupes financiers devraient augmenter les exigences de fonds propres applicables aux tablissements financiers qui investissent ou exercent des activits sur des places financires mal rglementes lorsqu'elles ne sont pas satisfaites de la diligence dploye ou lorsqu'elles ne peuvent obtenir ou changer les informations dont elles ont besoin auprs des autorits de surveillance dans ces ressorts extraterritoriaux. Le FMI et le FSF devraient, en coopration avec d'autres organismes internationaux concerns, valuer les normes rglementaires existantes sur les places financires, surveiller l'efficacit des mcanismes actuels de contrle de l'application des normes internationales et recommander des mesures plus restrictives lorsque, dans leur version actuelle, les normes en vigueur sont juges insuffisantes.

V. GESTION ET RSOLUTION DES CRISES

253) Mme en amliorant la prvention des crises, il ne sera pas possible de les empcher totalement. La crise actuelle a nanmoins rvl un manque d'efficacit dans la gestion de la crise et une insuffisance du cadre de coordination l'chelon international. Il

75

n'existe pas de mcanismes multilatraux bien dfinis pour coordonner les ractions nationales aux crises financires. De plus, il s'est une nouvelle fois rvl difficile de faire le dpart entre les crises de liquidit et les crises de solvabilit. 254) Les vnements survenus au cours des douze derniers mois ont dmontr la ncessit d'une troite coordination entre les autorits de surveillance, les autorits montaires et les autorits budgtaires. Une mise en commun effective de l'information et une coopration troite sont indispensables non seulement pour grer efficacement les crises mais galement pour viter les retombes ngatives, les distorsions de concurrence et l'arbitrage rglementaire. 255) Dans ces conditions, il est primordial de renforcer la capacit du FMI de prter assistance aux pays confronts des problmes de balance des paiements en cas de crise financire. Les ressources actuelles du Fonds ne lui permettent pas d'assister ses membres. Les tats membres de l'UE devraient par consquent manifester leur volont de contribuer l'augmentation des ressources du FMI. Recommandation 29: Le Groupe recommande que les tats membres de l'UE s'expriment en faveur d'un renforcement du rle du FMI en matire de surveillance macroconomique et manifestent leur volont de contribuer l'accroissement des ressources du FMI pour augmenter sa capacit de prter assistance aux pays membres qui connaissent de graves difficults financires ou une crise grave de leur balance des paiements.

VI. GOUVERNANCE EUROPENNE AU NIVEAU INTERNATIONAL

256) Bien que l'Union europenne fasse partie des acteurs cls sur la scne internationale, sa reprsentation dans les organisations internationales et autres organismes internationaux est fragmente et dpourvue de cohrence et de continuit. Dans certains cas, sa reprsentation est incomplte (par exemple, au sein du FSF ou du G20 au niveau ministriel), tandis que dans d'autres, l'UE dans son ensemble (c'est--dire avec ses tats membres) est perue comme tant surreprsente au dtriment des conomies de march mergentes. Cet tat de choses nuit sa facult de parler d'une seule voix et soulve des critiques de plus en plus importantes chez ses partenaires internationaux. Il est, ds lors, essentiel d'organiser une reprsentation cohrente de l'Europe dans la nouvelle architecture conomique et financire de la plante. Dans le cadre d'une rforme institutionnelle (et d'une rforme des quotas) plus ambitieuse du FMI, elle pourrait prendre la forme d'une rorganisation des groupes d'intrt et d'une rduction du nombre de membres de l'UE au sein du conseil d'administration deux au maximum. Une restructuration analogue de la reprsentation de l'UE devrait tre prvue dans d'autres instances multilatrales. Recommandation 30: Le Groupe recommande l'organisation d'une reprsentation cohrente de l'UE dans la nouvelle architecture conomique et financire internationale. Dans le cadre d'une rforme institutionnelle plus ambitieuse, cela pourrait comprendre une restructuration de la reprsentation de l'UE au sein du FMI et d'autres instances multilatrales.

76

VII. APPROFONDISSEMENT BILATRALES DE L'UE

DES

RELATIONS

FINANCIRES

257) L'UE a tout intrt orienter et dvelopper ses relations avec les principales puissances financires du monde. Ces dernires annes, un bon travail technique a t ralis avec les tats-Unis sur des questions complexes de rglementation et de surveillance, et il convient d'intensifier ces efforts avec le nouveau gouvernement des tats-Unis afin d'tendre et d'approfondir le terrain d'entente. De la mme manire, l'UE devrait collaborer avec le Japon et la Chine, le Brsil, l'Inde, la Russie, l'Arabie saoudite et d'autres pays mergents pour laborer une vision commune des rformes financires raliser l'chelle plantaire. Une occasion exceptionnelle s'offre l'UE de renforcer son influence dans le monde et de promouvoir ses ides et ses mthodes. Pour raliser cette ambition, il ne suffit toutefois pas que son propre modle de surveillance et de rglementation donne simplement satisfaction mais il doit encore offrir au monde un exemple d'efficacit, d'utilit, d'quit, de coopration, de cohrence et de solidarit.

Recommandation 31: Dans ses relations bilatrales, l'UE devrait renforcer son dialogue sur la rglementation financire avec ses principaux partenaires.

*** Le prsent rapport expose les rformes que le Groupe juge ncessaires en matire de rglementation et de surveillance et l'chelle plantaire. Les travaux devraient commencer sans dlai.

77

ANNEXE I Mandat du groupe dexperts de haut niveau sur la surveillance financire dans lUE
La crise financire actuelle a mis en vidence les faiblesses du cadre de surveillance de lUE, qui reste fragment sur une base nationale malgr les progrs importants raliss dans l'intgration des marchs financiers et malgr l'importance croissante des entits transfrontalires. Pour que lintgration contribue efficacement prserver la stabilit systmique, abaisser les cots et intensifier la concurrence, il est essentiel d'acclrer la rforme de la surveillance. Jusquici, cette rforme sest fonde sur une approche volutive, dans le cadre de laquelle les comits dits de niveau 3 du processus Lamfalussy sont chargs de faire converger nettement les pratiques et les procdures de surveillance des diffrents tats membres. Si certains progrs ont t accomplis en matire de convergence, cela na pas permis lUE de dceler les causes de la crise financire actuelle, ni d'y faire face. Lorganisation actuelle, sur une base nationale, de la surveillance dans l'UE souffre de l'absence de cadre permettant de faire progresser la convergence en matire de surveillance; elle limite aussi les possibilits dassurer une surveillance macroprudentielle efficace base sur une vision globale de l'volution des tablissements et des marchs financiers. Il est donc demand au Groupe de formuler des propositions en vue de renforcer les dispositifs de surveillance europens qui couvrent tous les secteurs financiers, dans le but d'tablir un systme de surveillance europen plus efficace, mieux intgr et plus durable. En particulier, le Groupe devrait examiner: les moyens dorganiser au mieux la surveillance des tablissements et des marchs financiers europens afin de garantir la solidit prudentielle des tablissements, le bon fonctionnement des marchs et, partant, la protection des dposants, des assurs et des investisseurs; les moyens de renforcer la coopration europenne relative la surveillance de la stabilit financire, aux mcanismes dalerte prcoce et la gestion des crises, y compris la gestion des risques transfrontaliers et transsectoriels; la faon dont les autorits de surveillance, au sein des organes comptents de lUE, devraient cooprer avec dautres grands ressorts afin de prserver la stabilit financire au niveau mondial.

Le Groupe examinera la rpartition des tches et des responsabilits entre le niveau national et le niveau europen. Il devrait prsenter un rapport la Commission europenne dans la perspective du Conseil de printemps 2009. Il organisera des auditions et mnera une consultation le cas chant.

78

ANNEXE II Runions du Groupe et auditions organises en

2008 et 2009
Le Groupe a commenc sa mission la mi-novembre 2008 et a tenu onze runions d'une journe complte. Il a recueilli les tmoignages oraux de personnalits et de reprsentants des institutions internationales et des associations europennes actives dans le domaine des services financiers, savoir: les prsidents des trois comits de niveau 3 (le CECB, le CECAPP et le CERVM); MM. Charlie McCreevy et Joaquin Almunia, membres de la Commission europenne; le Dr A.H.E.M. Wellink, prsident du comit de Ble et prsident de la Banque centrale des Pays-Bas; M. Jean-Claude Trichet, prsident de la BCE; M. Mario Draghi, prsident du Forum pour la stabilit financire et gouverneur de la Banque dItalie; M. Marek Belka, directeur du dpartement Europe du FMI; M. Xavier Musca, prsident du comit conomique et financier; M. Peter Praet, prsident du comit de surveillance bancaire de la BCE et directeur de la Banque nationale de Belgique; le baron Alexandre Lamfalussy; le CEA (Comit europen des assurances) et lAMICE (Association des assureurs mutuels et des coopratives dassurance en Europe); la Fdration bancaire europenne (FBE), le Groupement europen des caisses d'pargne (GECE) et le Groupement europen des banques coopratives (GEBC); la FESE (Fdration des bourses de valeurs europennes), lICMA (International Capital Market Association), lEFAMA (Association europenne de la gestion dactifs et de fonds), lISDA (International Swaps and Derivatives Association), la FOA (Future and Options Association), lAMAFI (Association franaise des marchs financiers), la LIBA (London Investment Banking Association), EuropeanIssuers et lISCS (Investicni spolenost Ceske sporitelny); des reprsentants de grandes entreprises dassurances (AXA, Munich Reinsurance Company, Aegon et AVIVA plc.).

79

ANNEXE III - L'intgration croissante du march financier europen unique

Dans l'avenir, il importe de veiller ce que le mode d'organisation de la surveillance dans le march unique permette aux autorits de surveillance de prserver la stabilit financire (dans des conditions normales et en cas de crise) et aux tablissements financiers et leurs clients de bnficier, dans toute la mesure du possible, des avantages du march unique, conformment au trait. L'intgration des marchs financiers de l'Union europenne, en particulier des marchs de gros, ne cesse de progresser. Les marchs bancaires et les marchs de l'assurance sont domins par des groupes paneuropens, dont les siges sociaux regroupent l'ensemble des fonctions de gestion du risque. La valeur des oprations transfrontires de fusion-acquisition s'est accrue depuis 2003. Cette tendance a t particulirement marque en 2005 avec la ralisation de plusieurs oprations de grande ampleur reprsentant plus de 50 % de la valeur totale des oprations de fusion-acquisition menes dans le systme bancaire de la zone euro. Les banques de l'Union europenne n'ont jamais t aussi prsentes l'international: elles ont en effet dvelopp leurs activits sur les marchs trangers en Europe et dans le reste du monde. Actuellement, prs de 70 % des actifs bancaires de l'Union sont dtenus par 43 groupes bancaires qui mnent des activits transfrontires d'envergure. Les secteurs bancaires, notamment ceux des pays d'Europe centrale et orientale, sont domins par des groupes financiers trangers (essentiellement d'Europe occidentale) (voir la figure 1). Compte tenu de la crise actuelle, la consolidation devrait se poursuivre au niveau transfrontalier, mais le ralentissement conomique devrait en limiter l'ampleur court et moyen terme. Figure 1. Part de march des banques trangres (en % du total des actifs)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
R O B G E E C Y B E H U U K G R D K D E L U S K C Z A T N L E S F R IE E U -2 5 E M U -1 2 M T S E

L V

L T

P L

P T

En ce qui concerne les marchs financiers, les donnes disponibles indiquent que l'intgration a progress considrablement mme si elle varie en fonction du segment de march et qu'elle est en grande partie lie au niveau d'intgration des infrastructures financires sousjacentes. Le tableau 1 donne un aperu du niveau d'intgration des diffrents segments. Il convient de noter que la consolidation transfrontalire des places boursires, qui a progress

S I

IT

F I

80

un rythme soutenu, favorise la concentration des infrastructures sous-jacentes (la part de march des cinq principales places boursires europennes a ainsi dpass 90 % en 2006). Tableau 1. Intgration de diffrents segments de march Segment de march March montaire Marchs obligataires Obligations d'tat Obligations de socit Trs lev Trs lev En hausse Niveau d'intgration lev

Marchs des actions Marchs bancaires Activits interbancaires/de gros Activits lies au march de capitaux Activits bancaires de dtail

En hausse

En hausse

Fragment

Cette volution vers de grands groupes transfrontaliers ne prjuge en rien des avantages ou des ventuels inconvnients d'un tel phnomne (le dernier chapitre, consacr aux enjeux plantaires, abordera la question des tablissements trop grands pour faire faillite - too big too fail). Nanmoins, la rflexion sur le rgime de surveillance de l'Union europenne doit imprativement tenir compte de cette tendance. L'mergence d'un march financier toujours plus intgr dans l'Union europenne est en effet, pour la surveillance financire, un dfi de taille qui est au cur de l'objectif de surveillance: l'intgration accrot les risques de contagion et menace de ce fait la stabilit financire; elle rend plus difficile le maintien de conditions de concurrence homognes si les rgles et les pratiques en matire de surveillance diffrent; et elle donne naissance de grands groupes transfrontaliers, qui rendront ncessaire une organisation plus efficace et moins coteuse de la surveillance. Actuellement, les entreprises de l'Union europenne demeurent soumises, d'une manire gnrale, au rgime de surveillance du pays d'origine. Toutefois, les filiales d'entreprises transfrontalires constitues conformment la lgislation du pays d'accueil sont soumises la rglementation de ce dernier. Si les succursales transfrontalires relvent du droit du pays d'origine, le droit communautaire confre nanmoins un droit d'action aux autorits de surveillance du pays d'accueil, par exemple dans des situations d'urgence afin de protger les dposants (article 33 de la directive sur l'adquation des fonds propres). Dans le cas des services d'investissement, les domaines de contrle des autorits de surveillance du pays d'accueil sont importants: celles-ci disposent notamment du droit d'examiner les modalits mises en place par la succursale (article 32 de la directive MIFID). Elles contrlent la liquidit des succursales, et toute information utile concernant le groupe doit leur tre

81

communique (article 42 de la directive sur l'adquation des fonds propres dans sa version consolide la plus rcente). Cette organisation est trs complexe: elle cre de multiples relations de dpendance entre les autorits de surveillance et les entits surveilles ainsi que des mcanismes de coopration complexes entre les autorits de surveillance du pays d'origine et celles du pays d'accueil. Certains considrent que le dispositif actuel devrait tre maintenu parce que la surveillance d'tablissements financiers complexes par plusieurs autorits de surveillance ayant des avis diffrents sur toute une srie de sujets pourrait, dans certains cas, tre plus efficace. Cette thse devrait toutefois tre taye par une analyse rigoureuse et probante. En tout tat de cause, cette stratgie est de nature engendrer des risques aux niveaux transfrontalier et transsectoriel et susciter la mfiance entre les autorits de surveillance. Quoi qu'il en soit, force est de constater que la fragmentation du systme de surveillance est source de grands dangers. Le cas d'AIG aux tats-Unis est cet gard remarquable. Nul ne conteste aux tats-Unis ou ailleurs que l'effondrement de ce grand groupe a t provoqu par les insuffisances du systme de rglementation du secteur des assurances propre chaque tat et par l'absence d'une autorit de surveillance unique l'chelon fdral. D'une manire plus gnrale, il est probable que les autorits amricaines procderont la restructuration du systme de surveillance que beaucoup jugent trop fragment. Il est clair que l'Union europenne doit viter de tomber dans ce pige. Certains considrent que les mcanismes permettant une coopration relle et efficace entre les autorits de surveillance du pays d'origine et du pays d'accueil sont actuellement insuffisants: les autorits de surveillance du pays d'accueil n'ont pas tous les moyens de remettre en cause la surveillance exerce par le pays d'origine sur un groupe qui a tabli des succursales sur leur territoire; il n'existe aucun dispositif de mdiation contraignant entre les autorits de surveillance du pays d'origine et celles du pays d'accueil, que ce soit pour les banques, les entreprises d'assurance ou les entreprises d'investissement; si une autorit de surveillance nationale ne prend pas une mesure alors qu'elle est ncessaire, aucun mcanisme rapide ne permet de prendre conjointement une dcision relative, par exemple, la position de liquidit ou de solvabilit d'un groupe; il n'existe aucun mcanisme transfrontalier efficace de gestion des crises, ainsi qu'il ressort de l'encadr ci-dessous. 1. tablissements transfrontaliers faisant partie d'un rseau de succursales: Les responsabilits, les informations et les outils sont rpartis et concentrs de manire asymtrique dans le pays d'origine. En cas de crise, si l'tablissement revt une importance systmique dans le pays d'origine et dans le pays d'accueil, les autorits ont tout intrt trouver une solution puisqu'une succursale ne peut pas faire faillite ou que son activit ne peut pas tre redmarre de manire indpendante. Un problme peut nanmoins se poser si toutes deux esprent que l'autre autorit participera la recherche d'une solution pour le groupe parce qu'elle y a intrt et qu'elle sera dispose y participer. Mme si la recherche d'une solution prsente un intrt conomique vident pour le pays d'accueil, 82

celui-ci peut chercher contester ou limiter sa responsabilit et mettre en avant celle du pays d'origine en matire d'information et de surveillance. De la mme faon, le pays d'origine peut essayer de faire supporter une part de responsabilit la plus grande possible au pays d'accueil et prtendre que la crise n'a pas t provoque par des lacunes rglementaires ou que l'action de ses autorits de surveillance indpendantes n'implique pas une responsabilit budgtaire. Si l'tablissement ne revt une importance systmique que dans le pays d'origine le pays d'accueil sera peu dispos participer la gestion de la crise si cela implique une charge financire. Les autorits du pays d'origine ont tout intrt trouver une solution et disposent pour ce faire des instruments et de l'accs aux informations. L'Islande en est un exemple concret. De graves conflits d'intrts peuvent surgir lorsque, l'inverse, l'tablissement ne revt une importance systmique que dans le pays d'accueil. Les autorits du pays d'accueil ne disposent pas des informations et des outils pour agir (sauf dans le cas extrme o un pays d'accueil intervient pour sauver l'ensemble du groupe). De plus, la faillite d'un groupe possdant une succursale importante risquerait de faire peser une charge trs lourde sur le systme national de garantie des dpts. 2. tablissements transfrontaliers faisant partie d'un rseau de filiales: Les responsabilits, les informations et les outils sont rpartis entre les pays o l'tablissement exerce ses activits. Les autorits de surveillance du pays d'origine et du pays d'accueil devraient avoir accs des informations et des outils qu'elles pourraient utiliser en cas de crise, le cas chant. Si un tablissement revt une importance systmique la fois dans le pays d'origine et dans le pays d'accueil les deux autorits ont tout intrt trouver une solution. En thorie, les problmes peuvent tre rsolus individuellement ou conjointement. Nanmoins, dans certains cas, les autorits du pays d'accueil peuvent avoir intrt isoler les actifs de la succursale (la quasi-totalit des tats membres pourraient en avoir l'obligation lgale), tandis que les autorits du pays d'origine auraient, elles, intrt chercher centraliser la gestion des actifs d'une banque et dcentraliser la gestion des passifs. La structure fonctionnelle, managriale et oprationnelle du groupe et la rpartition dsquilibre des actifs et des passifs pourraient compliquer le redmarrage de l'activit de la filiale de manire indpendante et, plus gnralement, la restructuration du groupe. Les deux autorits n'auront peuttre pas d'autre choix que d'esprer que l'autre autorit participera la recherche d'une solution parce qu'elle y a intrt ou qu'elle sera dispose y participer mais le plus souvent la loi le lui interdira tant donn qu'elles ne sont pas responsables l'une devant l'autre en cas d'insolvabilit. La gestion du groupe Fortis fournit un exemple concret de cette situation. Comme pour les succursales, si un tablissement ne revt une importance systmique que dans le pays d'origine le pays d'accueil sera peu dispos participer la gestion de la crise si cela implique une charge financire. Si la filiale ne revt une importance systmique que dans le pays d'accueil, les autorits de ce dernier disposent en principe des outils appropris et d'informations suffisantes pour agir en toute indpendance en cas de crise. Dans la ralit, toutefois, elles peuvent rencontrer des difficults pour redmarrer l'activit de la filiale de manire indpendante en raison de la structure de proprit de la banque.

83

Il est noter que les structures et les obligations juridiques des groupes consolids diffrent d'un tat membre l'autre. Font galement dfaut au niveau de l'Union europenne des outils d'intervention rapide, des procdures de liquidation communes, des rgles sur la transfrabilit des actifs et des stratgies communes en matire de faillite. En consquence, le rgime de surveillance actuel ne permet pas d'assurer un niveau lev de stabilit financire dans le march unique. Les tats membres d'accueil, en particulier, dpendent pour une large part de l'efficacit de la surveillance exerce par les tats membres d'origine. Un dfaut de surveillance peut avoir des consquences graves pour l'ensemble du march unique. Le rgime actuel pche galement par son manque d'efficacit. Actuellement, les tablissements financiers qui exercent leurs activits sur plusieurs marchs sont confronts des rgles et des pratiques nationales diffrentes en matire de surveillance. Ils doivent mobiliser des ressources considrables en raison du grand nombre d'autorits de surveillance et d'exigences de surveillance divergentes (en ce qui concerne les obligations d'information, par exemple). Les cots administratifs qui en rsultent n'ont aucune valeur ajoute15. Enfin, on peut se demander si le rgime actuel garantit des conditions de concurrence homognes aux tablissements financiers. Les tablissements transfrontaliers ont affaire des autorits de surveillance diffrentes selon l'tat membre o est tabli leur sige. Ces autorits peuvent avoir des avis divergents sur des questions essentielles lies la surveillance (la validation des modles internes d'valuation des risques, par exemple). Les collges des autorits de surveillance peuvent, eux aussi, mettre des avis divergents dans des situations identiques. De ce fait, des groupes qui sont en concurrence les uns avec les autres risquent d'tre soumis des rgimes de surveillance diffrents.

15

Le cot actuel de la mise en conformit reprsente, en moyenne, prs de 1 % des frais d'exploitation des grandes banques et des conglomrats financiers. Les grands tablissements paneuropens pourraient conomiser au moins plusieurs millions d'euros chaque anne s'ils bnficiaient d'une structure de surveillance plus efficace.

84

ANNEXE IV Efforts rcents pour renforcer la surveillance dans lUE

Ces dernires annes, il a t tent plusieurs reprises de crer une plus grande cohrence entre la ralit dun march intgr et lorganisation de sa surveillance. LUE sest efforce daccrotre la coopration et la coordination entre les autorits nationales de surveillance, y compris en matire de gestion des crises. Ces efforts concernent particulirement la mise en uvre du processus Lamfalussy dans les secteurs de la banque, des valeurs mobilires et de lassurance, ainsi que le rcent protocole daccord relatif la gestion des crises. Lobjectif premier du rapport Lamfalussy publi en 2000 tait dacclrer ladoption de dispositions lgislatives communautaires dans le domaine des services financiers en prsentant un cadre et un mcanisme permettant de prendre des dcisions en temps utile sur la base de lexpertise technique des comits de niveau 3, de procdures de consultation ouverte, de la transparence et de la responsabilit vis--vis des instances politiques. De bons rsultats ont t obtenus en la matire. Le processus Lamfalussy ne concernait pas le renforcement de la surveillance prudentielle, mais le rapport contenait lavertissement suivant: Quoique convaincu que des marchs financiers dvelopps, profonds, liquides et innovants engendreront des gains de productivit substantiels et profiteront en consquence chaque citoyen europen, le Comit estime galement quune plus grande efficacit ne va pas ncessairement de pair avec une stabilit renforce. Le processus Lamfalussy visait aussi faire converger les pratiques de surveillance, arrter des interprtations et des modalits dapplication communes de la rglementation communautaire pour les situations courantes, assorties de lignes directrices non contraignantes, et renforcer la confiance entre les autorits de surveillance. Ces tches se sont avres trs difficiles accomplir. Les comits de niveau 3, dpourvus jusqu'il y a peu de la possibilit de statuer la majorit qualifie et dnus de pouvoirs juridiques, n'ont pas pu faire converger suffisamment leurs activits. Cela est d en partie au fait que certaines directives adoptes aux niveaux 1 et 2 du processus Lamfalussy laissaient la porte ouverte la participation facultative et la surrglementation: les problmes non rsolus aux niveaux 1 et 2 nont pas pu ltre au niveau 3. Cependant, dans dautres cas, ce sont les autorits nationales de surveillance qui nont pas coopr suffisamment pour faire converger leurs pratiques de surveillance et leurs interprtations, que ce soit par volont de protger un fleuron de lconomie nationale, de restreindre la concurrence, de prserver une pratique nationale considre comme un avantage concurrentiel sur le plan de la surveillance ou de la rglementation, ou simplement par pure inertie bureaucratique. Exemples rcents de difficults en matire de surveillance dans le cadre de la mthode Lamfalussy16: ladoption de modles dinformation financire communs na pas eu lieu et est improbable avant 2012;

16

Le chapitre consacr la rglementation prsente plusieurs exemples de divergences rglementaires.

85

 de longs blocages sont apparus, avec pour consquence l'absence d'accord sur des normes CERVM/SEBC en matire de compensation et de rglement-livraison; lenregistrement et la surveillance unifis des agences de notation au niveau de lUE ne peuvent pas tre confis au CERVM, car celui-ci ne dispose pas des pouvoirs juridiques ncessaires; cest pourquoi la Commission propose un systme complexe denregistrement au niveau national assorti dune coordination non contraignante ralise par le CERVM.

Ces dix dernires annes, la Commission, soutenue par les comits de niveau 3, s'est employe renforcer encore la coopration en matire de surveillance dans lUE. Ses dernires actions en date cette fin ont t les propositions de rvision de la directive sur ladquation des fonds propres et la proposition visant instaurer, dans le cadre de Solvabilit II, un rgime de soutien du groupe depuis le pays dorigine. Dans les deux cas, l'objectif tait de renforcer la surveillance des groupes dans leur ensemble. En ce qui concerne la directive sur ladquation des fonds propres, la Commission a propos: de crer des collges runissant les autorits de surveillance pour les grands groupes transfrontaliers et dassurer lefficacit du processus dcisionnel au sein de ces collges; de renforcer le contrle exerc par le pays dorigine en ce qui concerne les exigences de fonds propres supplmentaires pour les filiales tablies dans dautres tats membres; daccrotre la surveillance des succursales par le pays daccueil grce davantage dinformations.

En ce qui concerne Solvabilit II, le rgime de soutien du groupe propos par la Commission consisterait, entre autres: crer des collges runissant les autorits de surveillance pour les groupes transfrontaliers et assurer lefficacit du processus dcisionnel au sein de ces collges; permettre lentreprise tablie dans le pays dorigine de rpartir les fonds propres au sein du groupe de faon efficace, moyennant des dispositions de sauvegarde pour prserver la solidit financire de toutes les entits juridiques qui font partie du groupe.

Dans les deux cas, un nombre important de pays, incluant tous les nouveaux tats membres pour Solvabilit II et les tats membres lunanimit pour la directive sur ladquation des fonds propres, a fermement refus de modifier lquilibre actuel entre la rglementation de ltat dorigine et de ltat daccueil. Trois problmes majeurs expliquent cette rticence: i) labsence prsume de procdures et de garanties adquates, en cas de dgradation de la situation, pour les dposants et assurs du pays daccueil qui traitent avec des succursales et des filiales trangres; cela sajoute le fait que toutes les autorits de surveillance sont obliges, en vertu de dispositions locales, de protger les intrts locaux et dappliquer les lois locales en premier lieu; labsence, au niveau de lUE, dun accord-cadre suffisamment clair sur les principes de partage des charges lors doprations de sauvetage caractre transfrontalier;

ii)

86

iii)

le manque de confiance entre les autorits de surveillance dans lUE, encore accentu par les derniers vnements.

La plupart des tats membres ne sont pas convaincus que, si une crise transfrontalire survient, elle sera gre et rsolue de faon optimale pour leurs ressortissants. De fait, des exemples rcents, mis en vidence au cours des auditions organises par le Groupe, montrent que le partage des responsabilits entre autorits de surveillance du pays dorigine et autorits de surveillance du pays daccueil est loin dtre satisfaisant, ce qui complique la coordination de la gestion des crises. Dans ces conditions, de nombreux tats membres sopposent des modifications majeures de la rparation des tches entre autorits du pays dorigine et autorits du pays daccueil. En particulier, ils nacceptent pas que le niveau des exigences de fonds propres applicables aux filiales tablies sur leur territoire soit fix par lautorit comptente dun autre tat membre. Ainsi, labsence dun cadre solide pour la gestion et la rsolution des crises (comportant des principes suffisamment clairs en matire de partage des charges, de protection des consommateurs, de transfrabilit des actifs et de liquidation) complique lintroduction dun systme de surveillance effectif et efficace destin prvenir les crises financires avant tout. Toute proposition visant modifier lorganisation de la surveillance dans lUE doit donc tre accompagne de la cration dun cadre plus convaincant de gestion des crises dans lUE. De plus, dans certains cas, il se peut que les tats membres dsapprouvent les choix de politique montaire oprs ailleurs dans lUE, les considrant comme trop souples et susceptibles de mettre en pril la stabilit du systme financier. tant donn les consquences dune expansion excessive du crdit, particulirement dans certains pays daccueil, des mesures de sauvegarde pourraient se justifier pour ces pays. Si une autorit de surveillance dun pays daccueil dtecte de telles dviances, elle devrait pouvoir agir en resserrant les conditions de crdit ou en relevant ses exigences concernant les rserves. Les mesures de sauvegarde suivantes devraient tre envisages: en cas de disproportion importante des emprunts en devises, lautorit de surveillance du pays daccueil devrait avoir la libert de rduire ces asymtries de devises par voie rglementaire, dans les filiales comme dans les succursales; le maintien du taux appropri de liquidit des succursales et des filiales dans les pays daccueil devrait faire lobjet dune attention particulire. Au cas o la mise en uvre de telles mesures de sauvegarde crerait des difficults avec lautorit de surveillance du groupe, il serait utile que lautorit de surveillance du pays daccueil puisse porter laffaire devant un organe darbitrage et de dcision indpendant. La proposition de la Commission visant crer obligatoirement des collges des autorits de surveillance pour les entreprises transfrontalires a t mieux accueillie au niveau politique, bien quelle ne prvoie pas de procdures dcisionnelles claires en cas de dsaccord entre autorits de surveillance au sein des collges, ni de mcanismes de rglement des litiges. Par ailleurs, selon certaines estimations, 123 collges seront ncessaires, ce qui rendra lapplication de pratiques de surveillance cohrentes essentielle, mais trs difficile raliser. Dans ce contexte, le Groupe estime quil est crucial que les autorits de surveillance de lUE exercent dornavant leurs comptences avec plus defficacit, de collaboration et de

87

coordination quactuellement. Il est vident que les comits de niveau 3 existants ont atteint leurs limites en ce qui concerne les mthodes de coopration informelle. Le fait que les dispositifs de surveillance dans lUE naient pas t lune des causes principales de la crise et que les rgimes de surveillance de certains pays tiers naient pas mieux fonctionn ne peut servir de prtexte linaction. Dans le contexte dun march communautaire de plus en plus intgr, les dispositifs de surveillance dans lUE, tant donn leur complexit et leur nature fragmente, pourraient se rvler inadquats face une future crise. Cela ne peut tre dmontr, seul lavenir nous lapprendra. Toutefois, il apparat sage que lEurope sorganise afin de limiter les dgts en cas de nouvelle crise. Formuler des recommandations pour faciliter cette prparation est lessence mme du mandat qui a t confi au Groupe. La convergence au niveau mondial voulue par le G 20, si importante quelle soit, ne peut pas se concrtiser sans une surveillance efficace dans le plus grand march de capitaux du monde, cest--dire lUE. Le Groupe estime quil est aujourdhui urgent de mettre en place un systme de surveillance plus efficace dans lUnion, un systme qui rpondra mieux lobjectif de stabilit financire, qui assurera des conditions de concurrence homognes, qui sera la fois efficace et dun cot raisonnable et servira de base une vritable intgration du march europen des capitaux.

88

ANNEXE V Rpartition indicative des comptences entre les autorits de surveillance nationales et les Autorits dans lESFS
SURVEILLANCE DU SECTEUR BANCAIRE Premire tape
MISSIONS DE SURVEILLANCE Octroi dautorisations aux banques, p. ex. vrification du critre dhonorabilit et de comptence, du plan dentreprise et des fonds propres Conformit aux exigences de fonds propres de la directive sur ladquation des fonds propres (1er pilier) Rexamen de lvaluation interne des besoins de fonds propres de la banque et processus de surveillance prudentielle de ladquation des fonds propres de la banque (2e pilier) Inspections sur site Rexamen des rgles des banques en matire de divulgation dinformations (3e pilier) Contrle du respect des rgles et sanctions Gouvernance/contrle internes valuation prudentielle des fusions et acquisitions Fonds hybrides, c.--d. conformit aux exigences dligibilit Exigences relatives aux grands risques Participations qualifies Rapports d'information Obligation de sinformer sur le client Politique de provisionnement Rglementations anti-blanchiment Imposition dun administrateur judiciaire et rvocation possible des autorisations Plaintes laboration et mise en uvre de rgles et exigences prudentielles techniques harmonises lchelon de lUE, y compris rle de conseil la Commission Dfinition de politiques globales de surveillance Convergence des rgles et pratiques de surveillance Contrle de la stabilit financire Supervision des collges Gestion/rsolution des crises NIVEAU NATIONAL X NIVEAU DE LUE

X X

X X X X X X X X X X X X X X (voir 206)

X (voir 206) X (voir 206) X (voir 206) X (voir 206) X

89

Seconde tape
MISSIONS DE SURVEILLANCE Octroi dautorisations aux banques, p. ex. vrification du critre dhonorabilit et de comptence, du plan dentreprise et des fonds propres Conformit aux exigences de fonds propres de la directive sur ladquation des fonds propres (1er pilier) Rexamen de lvaluation interne des besoins de fonds propres de la banque et processus de surveillance prudentielle de ladquation des fonds propres de la banque (2e pilier) Inspections sur site Rexamen des rgles des banques en matire de divulgation dinformations (3e pilier) Contrle du respect des rgles et sanctions Gouvernance/contrle internes valuation prudentielle des fusions et acquisitions NIVEAU NATIONAL X NIVEAU DE LUE

X X

X (voir 208)

X X X (niveau national)

X (niveau de lensemble de lUE, en combinaison avec les valuations nationales, voir 208)

Fonds hybrides, c.--d. conformit aux exigences dligibilit Exigences relatives aux grands risques Participations qualifies Rapports d'information

X X X X ( inclure dans une base de donnes de lUE) X X X X X X (y compris interprtation technique contraignante des mesures de niveaux 1 et 2, voir 208) X (voir 206) X (y compris normes de surveillance contraignantes, voir 208) X (voir 208)

Obligation de sinformer sur le client Politique de provisionnement Rglementations anti-blanchiment Imposition dun administrateur judiciaire et rvocation possible des autorisations laboration et mise en uvre de rgles et exigences prudentielles techniques harmonises lchelon de lUE, y compris rle de conseil la Commission

Dfinition de politiques globales de surveillance Assurer une surveillance cohrente, p. ex. en dfinissant des normes et pratiques de surveillance communes ainsi que des mcanismes pour le fonctionnement des collges Mdiation contraignante, p. ex. en cas de dsaccord entre autorits de surveillance nationales Dsignation d'autorits de surveillance des groupes financiers Plaintes

X (voir 208) X X

90

Contrle de la stabilit financire Procdures contraignantes de coopration et de partage dinformations avec lESRC pour la surveillance macroprudentielle valuation des procdures de surveillance via lexamen par les pairs Agrgation de toutes les informations pertinentes relatives aux tablissements transfrontaliers Prparation et/ou adoption de dcisions dquivalence quant aux rgimes de surveillance de pays tiers Reprsentation des intrts de lUE dans les discussions bilatrales et multilatrales avec des pays tiers en matire de surveillance Gestion des crises

(p. ex. sur les discriminations commises par les autorits de surveillance nationales, voir 208) X (voir 208) X (voir 208)

X (voir 208) X (voir 208)

X (voir 208)

X (voir 208)

Rsolution des crises

X (coordonner les efforts nationaux, p. ex. crer et diriger des groupes dautorits de surveillance nationales, voir 208) X (coordonner les efforts nationaux, p. ex. faciliter la coopration et lchange dinformations, jouer le rle de mdiateur et aider dfinir et mettre en uvre les dcisions appropries, voir 208)

SURVEILLANCE DU SECTEUR DES ASSURANCES Premire tape

MISSIONS DE SURVEILLANCE Octroi dautorisations aux compagnies dassurance, p. ex. vrification du critre dhonorabilit et de comptence, du plan dentreprise et des fonds propres Vrification du calcul des exigences de fonds propres (minimum capital requirement - MCR) et du calcul du capital de solvabilit requis (solvency capital requirement - SCR) Imposition de fonds propres supplmentaires valuation du niveau des fonds propres ligibles valuation de la qualit des fonds propres ligibles Inspections sur site valuation des provisions techniques NIVEAU NATIONAL X NIVEAU DE LUE

X X X X

91

valuation des rgles dinvestissement valuation du systme de gouvernance valuation des modles internes Approbation des fonds propres auxiliaires Autorisation des instruments hybrides Contrle du respect des rgles et sanctions valuation prudentielle des fusions et acquisitions Rapports d'information, y compris dcisions sur les obligations des compagnies dassurance en matire de divulgation dinformations Obligation de sinformer sur le client Rglementations anti-blanchiment Rvocation dautorisations Plaintes laboration et mise en uvre de rgles et exigences prudentielles techniques harmonises lchelon de lUE, y compris rle de conseil la Commission Dfinition de politiques globales de surveillance Convergence des rgles et pratiques de surveillance Contrle de la stabilit financire Supervision des collges Gestion des crises, y compris valuation de la viabilit de plans de relance et/ou montages financiers Rsolution des crises et procdure dinsolvabilit

X X X X X X X X

X X X X X X (voir 206)

X (voir 206) X (voir 206) X (voir 206) X (voir 206) X

92

Seconde tape
MISSIONS DE SURVEILLANCE Octroi dautorisations aux compagnies dassurance, p. ex. vrification du critre dhonorabilit et de comptence, du plan dentreprise et des fonds propres Vrification du calcul des exigences de fonds propres (minimum capital requirement - MCR) et du calcul du capital de solvabilit requis (solvency capital requirement - SCR) Imposition de fonds propres supplmentaires valuation du niveau des fonds propres ligibles valuation de la qualit des fonds propres ligibles Inspections sur site valuation des provisions techniques valuation des rgles dinvestissement valuation du systme de gouvernance valuation des modles internes Approbation des fonds propres auxiliaires Autorisation des instruments hybrides Contrle du respect des rgles et sanctions valuation prudentielle des fusions et acquisitions NIVEAU NATIONAL X NIVEAU DE LUE

X X X X X X X X X X X (niveau national) X (voir 208)

X (niveau de lensemble de lUE, en combinaison avec les valuations nationales, voir 208)

Rapports d'information, y compris dcisions sur les obligations des compagnies dassurance en matire de divulgation dinformations Obligation de sinformer sur le client Rglementations anti-blanchiment Rvocation dautorisations laboration et mise en uvre de rgles et exigences prudentielles techniques harmonises lchelon de lUE, y compris rle de conseil la Commission

X ( inclure dans une base de donnes de lUE) X X X X X (y compris interprtation technique contraignante des mesures de niveaux 1 et 2, voir 208) X (voir 206) X (y compris normes de surveillance contraignantes, voir 208) X (voir 208)

Dfinition de politiques globales de surveillance Assurer une surveillance cohrente, par exemple en dfinissant des normes et pratiques de surveillance communes ainsi que des mcanismes pour les collges des autorits de surveillance Mdiation contraignante, p. ex. en cas de dsaccord entre autorits de surveillance nationales Dsignation d'autorits de surveillance des groupes financiers Plaintes

X (voir 208) X X

93

Contrle de la stabilit financire Coopration et partage dinformations contraignants avec lESRC pour la surveillance macroprudentielle valuation des procdures de surveillance via lexamen par les pairs Agrgation de toutes les informations pertinentes relatives aux tablissements transfrontaliers Prparation et/ou adoption de dcisions dquivalence quant aux rgimes de surveillance de pays tiers Reprsentation des intrts de lUE dans les discussions bilatrales et multilatrales avec des pays tiers en matire de surveillance Gestion des crises, y compris valuation de la viabilit de plans de relance et/ou montages financiers

(p. ex. sur les discriminations commises par les autorits de surveillance nationales, voir 208) X (voir 206) X (voir 208)

X (voir 208) X (voir 208)

X (voir 208)

X (voir 208)

Rsolution des dinsolvabilit

crises

et

procdure

X (coordonner les efforts nationaux, p. ex. crer et diriger des groupes dautorits de surveillance nationales, voir 208) X (coordonner les efforts nationaux, p. ex. faciliter la coopration et lchange dinformations, jouer le rle de mdiateur et aider dfinir et mettre en uvre les dcisions appropries, voir 208)

SURVEILLANCE DU SECTEUR DES VALEURS MOBILIERES Premire tape MISSIONS DE SURVEILLANCE

MiFID Autorisation - Entreprises dinvestissement - Marchs rglements et systmes de ngociation multilatrale Calculs Suspension de la ngociation Conformit des rgles de conduite Inspections Rapports d'information Contrle du respect des obligations Post-ngociation Autorisation Surveillance

NIVEAU NATIONAL

NIVEAU DE LUE

X X X X X X X X

X X

94

Contrle du respect des obligations Accs dautres systmes Agences de notation Autorisation Surveillance Contrle du respect des obligations Prospectus Autorisation Transparence Mcanismes officiellement dsigns Notification des dtenteurs de parts Abus de march Surveillance du march Contrle du respect des obligations Pouvoirs en cas durgence Enqutes dans lUE Comptabilit Recommandations obligatoires Contrle du respect des obligations OPCVM Autorisation Contrle du respect des obligations Autres Respect des rgles de conduite par dautres tablissements financiers, p. ex. banques et entreprises dassurance valuation prudentielle des fusions et acquisitions laboration et mise en uvre de rgles et exigences prudentielles techniques harmonises lchelon de lUE, y compris rle de conseil la Commission Dfinition de politiques globales de surveillance Convergence des rgles et pratiques de surveillance Contrle de la stabilit financire Supervision des collges Gestion/rsolution des crises

X X

X X X

X X

X X X X

X X

X X

X ( 206)

X (voir 206) X ( 206) X ( 206) X ( 206) X

Seconde tape MISSIONS DE SURVEILLANCE

MiFID Autorisation - Entreprises dinvestissement - Marchs rglements et systmes de ngociation multilatrale

NIVEAU NATIONAL

NIVEAU DE LUE

X X

95

Calculs Suspension de la ngociation Conformit des rgles de conduite Inspections Rapports d'information Contrle du respect des obligations

X X X X X X

Post-ngociation Autorisation

X (niveau national) X (niveau national) X (niveau national) X (niveau national)

Surveillance

Contrle du respect des obligations

Accs dautres systmes

X (niveau de lensemble de lUE, voir 208) X (niveau de lensemble de lUE, voir 208) X (niveau de lensemble de lUE, voir 208) X (niveau de lensemble de lUE, voir 208)

Agences de notation Autorisation Surveillance Contrle du respect des obligations Prospectus Autorisation Transparence Mcanismes officiellement dsigns Notification des dtenteurs de parts Abus de march Surveillance du march Contrle du respect des obligations Pouvoirs en cas durgence

X (voir 208) X (voir 208) X (voir 208)

X X

X X X

X (coordination des efforts nationaux, voir 208)

Enqutes Comptabilit Recommandations obligatoires Contrle du respect des obligations OPCVM Autorisation Contrle du respect des obligations Autres Respect des rgles de conduite par dautres tablissements financiers, p. ex. banques et

X (voir 208) X

X X

96

entreprises dassurance valuation prudentielle des fusions et acquisitions

X (niveau national)

X (niveau de lensemble de lUE, en combinaison avec les valuations nationales, voir 208) X (y compris interprtation technique contraignante des mesures de niveaux 1 et 2, 208) X (voir 206) X (y compris normes de surveillance contraignantes, voir 208) X (voir 208)

laboration et mise en uvre de rgles et exigences techniques harmonises lchelon de lUE, y compris rle de conseil la Commission

Dfinition de politiques globales de surveillance Assurer une surveillance cohrente, p. ex. en dfinissant des normes et pratiques de surveillances communes ainsi que des mcanismes pour le fonctionnement des collges Mdiation contraignante, p. ex. en cas de dsaccord entre autorits de surveillance nationales Plaintes

Contrle de la stabilit financire Procdures contraignantes de coopration et de partage dinformations avec lESRC pour la surveillance macroprudentielle valuation des procdures de surveillance via lexamen par les pairs Collecte et mise disposition de toutes les informations pertinentes relatives aux tablissements transfrontaliers Prparation et/ou adoption de dcisions dquivalence quant aux rgimes de surveillance de pays tiers Reprsentation des intrts de lUE dans les discussions bilatrales et multilatrales avec des pays tiers en matire de surveillance Gestion des crises

X (p. ex. sur les discriminations commises par les autorits de surveillance nationales, voir 208) X (voir 208) X (voir 208)

X (voir 208) X (voir 208)

X (voir 208)

X (voir 208)

Rsolution des crises

X (coordonner les efforts nationaux, p. ex. crer et diriger des groupes dautorits de surveillance nationales, voir 208) X (coordonner les efforts nationaux, p. ex. faciliter la coopration et lchange dinformations, jouer le rle de mdiateur et aider dfinir et mettre en uvre les dcisions appropries, voir 208)

97