PROGRAMA DE LUCHA CONTRA EL HAMBRE

Enfoque de doble componente

para la reduccin del hambre: prioridades para la actuacin
a nivel nacional e internacional
PROGRAMA Df lUCHA CONTRA fl HAMBRf
lnloque de dobe componente
para a reduccon de hambre prordades para a actuacon
a nve nacona e nternacona
CRCANlZAClCN Dl LAS NAClCNlS LNlDAS PARA LA ACRlCLL1LRA Y LA ALlMlN1AClCN
Roma, novicmbrc dc 2003
Las denomnacones empeadas en este producto nlormatvo y
a lorma en que aparecen presentados os datos que contene no
mpcan, de parte de a Crganzacon de as Nacones Lndas para
a Agrcutura y a Amentacon, uco aguno sobre a condcon
urdca o nve de desarroo de pases, terrtoros, cudades o
zonas, o de sus autordades, n respecto de a demtacon de sus
lronteras o mtes.
1odos os derechos reservados. Se autorza a reproduccon y dluson de
matera contendo en este producto nlormatvo para nes educatvos u
otros nes no comercaes sn preva autorzacon escrta de os ttuares de
os derechos de autor, sempre que se especque caramente a luente. Se
prohbe a reproduccon de matera contendo en este producto nlormatvo
para reventa u otros nes comercaes sn preva autorzacon escrta de os
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fAO 2003
lSN 92-5-30505l-9
lndicc
Rosumon do orionlacin v

lNTRODUCClN 1
lA RfDUCClN Dfl HAMBRf, UN COMPROMlSO UNlVfRSAl S
COMBATlR fl HAMBRf PARA RfDUClR lA POBRfZA 7
Sf TlfNfN YA lOS CONOClMlfNTOS SUflClfNTfS
SOBRf CMO COMBATlR fl HAMBRf 9
PRlORlDADfS PARA lA ACClN fN fl SfCTOR Df lA AllMfNTAClN,
lA AGRlCUlTURA Y fl DfSARROllO RURAl 12
Mcjorar Ia productividad agrcoIa y aumcntar Ios mcdios dc vida
y Ia scguridad aIimcntaria dc Ias comunidadcs ruraIcs pobrcs 14
DcsarroIIar y conscrvar Ios rccursos naturaIcs 1S
AmpIiar Ia infracstructura ruraI incIuida Ia capacidad
para Ia scguridad aIimcntaria y Ia sanidad vcgctaI y animaI)
y ampIiar cI acccso a Ios mcrcados 17
Rcforzar Ia capacidad dc gcncracin y difusin dc conocimicntos
invcstigacin, cxtcnsin, cducacin y comunicacin) 18
Ascgurar cI acccso a Ios aIimcntos para Ios ms ncccsitados mcdiantc
sistcmas dc protcccin sociaI y otras formas dc asistcncia dirccta 21
UN MARCO NORMATlVO PARA fl PROGRAMA Df lUCHA CONTRA
fl HAMBRf 23
lograr quc cI cntorno intcrnacionaI sca favorabIc para Ia rcduccin
dc Ia pobrcza y cI bambrc 24
lograr quc cI cntorno normativo intcrno sca propicio para rcducir
Ia pobrcza y cI bambrc 27
PoIticas rcIativas a Ias csfcras prioritarias dcI Programa dc lucba
contra cI Hambrc 28
Hambrc cn cI mcdio urbano 33
flNANClAClN Dfl PROGRAMA 38
APfNDlCf 44
Notas 47
Rcsumcn dc oricntacin
II mundo produco alora muclos ms aIimonlos do Ios nocosarios para alondor Ias nocosidados
do lodos sus labilanlos, y sin ombargo 840 miIIonos do porsonas casi una do cada siolo no
puodon aIimonlarso dobidamonlo. Ia mayor parlo do oIIas vivon on Asia moridionaI y frica
subsalariana. II loclo do quo oI lambro soa loy un probIoma do dimonsionos lan ingonlos
no oncuonlra oxpIicacin Igica posibIo. A oscaIa mundiaI, oxislo Ia locnoIoga nocosaria para
pormilir a Ios agricuIloros conlinuar produciondo oxcodonlos do aIimonlos. Islo, unido a un
cambio rpido on Ios lbilos aIimonlicios, la loclo quo Ia obosidad so conviorla on uno do
Ios probIomas do saIud do ms rpido crocimionlo on Ios pasos lanlo dosarroIIados como on
dosarroIIo. Ios sislomas do informacin pormilon conocor dndo so nocosilan aIimonlos. Y lay
modios para lransporlarIos rpidamonlo a cuaIquior Iugar doI mundo.
Ia oxisloncia doI lambro on un mundo caraclorizado por Ia abundancia no sIo os una
vorguonza moraI, os lambin una lorpoza dosdo oI punlo do visla oconmico. Ias porsonas
lambrionlas no son lrabajadoros produclivos, lionon dicuIlados para aprondor (si os quo van
a Ia oscuoIa), son proponsos a Ia onformodad y muoron jvonos. II lambro so lransmilo lambin
do una gonoracin a olra, ya quo Ias madros maI aIimonladas lionon lijos con poso insucionlo,
con mormada capacidad para Ia aclividad monlaI y fsica. Ia produclividad do Ios individuos,
y oI crocimionlo do Ias nacionos, so von gravomonlo compromolidos por osla Iacra. II lambro
gonora dososporacin, y Ias porsonas lambrionlas son fciI prosa do quionos lralan do consoguir
podor o inuoncia modianlo oI doIilo, Ia fuorza o oI lorror, Io quo pono on poIigro Ia oslabiIidad
nacionaI y mundiaI. Ior oIIo, Ia Iucla conlra oI lambro rospondo a Ios inlorosos do lodos, lanlo
ricos como pobros.
No lay faIla do conocimionlos sobro Ia manora do combalir oI lambro. Casi lros cuarlas
parlos do Ios pobros do Ios pasos on dosarroIIo vivon on zonas ruraIos. Y oI rpido aumonlo do
Ia pobroza ruraI so puodo oxpIicar por oI docIivo do Ia agricuIlura y oI soclor ruraI. Ia cara ruraI
do Ia pobroza, Ia misoria lumana y oI lambro, so conocon ya sucionlomonlo. Gran parlo do Ia
pobIacin ruraI pobro son poquonos agricuIloros do subsisloncia y lrabajadoros sin liorras quo
lralan do vondor su mano do obra. Dopondon do Ia agricuIlura como fuonlo do ingrosos, soa
on forma dirocla, on caIidad do producloros y lrabajadoros conlralados, o indirocla, on socloros
quo dopondon do Ia agricuIlura. II comorcio, oI lransporlo y Ia oIaboracin cuonlan con gran
numoro do poquonos omprosarios y son nocosarios para Ia agricuIlura poro, aI mismo liompo,
su suporvivoncia dopondo do Ias aclividados agrcoIas.
Is muy posibIo progrosar rpidamonlo on Ia roduccin do Ia incidoncia doI lambro crnica
on Ios pasos on dosarroIIo, siompro quo so consiga moviIizar Ia nocosaria voIunlad poIlica.
So nocosila un pIanloamionlo do dobIo compononlo, quo compagino Ia promocin doI
vi
crocimionlo agrcoIa inmodialo impuIsado por Ios agricuIloros con programas soIoclivos quo
pormilan a Ias porsonas lambrionlas quo no lionon ni capacidad para producir Ios aIimonlos
quo nocosilan ni modios para adquirirIos lonor accoso a suminislros suficionlos. Ios dos
compononlos so rofuorzan muluamonlo, ya quo Ios programas para mojorar oI accoso diroclo o
inmodialo a Ios aIimonlos ofrocon nuovos caucos para aumonlar Ia produccin. Ios pasos quo
lan adoplado oslo pIanloamionlo osln rocogiondo ya Ios bonocios.
Un roquisilo provio para oI xilo do Ias invorsionos on oI onfoquo do dobIo compononlo os Ia
croacin do un onlorno normalivo, lanlo a nivoI inlornacionaI como nacionaI, quo soa propicio
para un crocimionlo oconmico con una baso ampIia. Ia croacin do diclo cIima corrospondo
a Ios gobiornos nacionaIos do Ios pasos on dosarroIIo, as como a Ia comunidad inlornacionaI.
A nivoI inlornacionaI, oslo supono modidas para promovor Ia paz y Ia oslabiIidad poIlica y
oconmica, as como condicionos comorciaIos apropiadas, ospociaImonlo para Ios produclos
agrcoIas, quo prolojan y promuovan Ios inlorosos do dosarroIIo y soguridad aIimonlaria do Ios
pasos on dosarroIIo. In oI pIano nacionaI, so roquioro Ia adopcin do poIlicas macrooconmicas
quo proporcionon Ia oslabiIidad nocosaria para fomonlar oI alorro y Ia invorsin. In Ia mayora
do Ios casos oslo roquorir un aumonlo do Ias consignacionos prosupuoslarias para oI dosarroIIo
agrcoIa y ruraI. Diclas poIlicas ponon do roIiovo Ia parlicipacin ampIia on Ia adopcin do
docisionos y Ia apIicacin do Ias poIlicas, junlo con Ia dosconlraIizacin inslilucionaI, do manora
quo aumonlo Ia rosponsabiIidad do Ios gobiornos con rospoclo a sus pobIacionos ruraIos y so
forlaIozca Ia capacidad do Ias comunidados y Ias organizacionos IocaIos para pIanloar oxigoncias
ofoclivas a Ios provoodoros do sorvicios. Ias poIlicas quo donon doroclos lransparonlos y
soguros y promuovon un accoso ms oquilalivo a Ios rocursos naluraIos, como Ia liorra, oI agua
y Ios animaIos siIvoslros (incIuidos Ios pocos), conlribuyon lanlo a su uliIizacin soslonibIo
como a Ia roduccin do Ia pobroza. Adoms, so roquioron poIlicas quo mojoron oI accoso do Ia
pobIacin pobro, ospociaImonlo Ia quo vivo on zonas romolas, a conocimionlos o informacin
do inlors para sus nocosidados y quo lambin Ios labiIilon para parlicipar on Ios bonocios
doI progroso locnoIgico. Ior uIlimo, lay quo oIaborar mocanismos para Ia proloccin sociaI,
quo conduzcan a Ia croacin do rodos do soguridad abIos para Ias porsonas quo no osln on
condicionos do salisfacor sus nocosidados osonciaIos, on parlicuIar do aIimonlos, modianlo Ia
produccin, Ia compra o Ios sislomas do suporvivoncia lradicionaIos.
Una invorsin adicionaI pubIica oslimada on aproximadamonlo 24 000 miIIonos do dIaros
II.UU. aI ano, conlrada on Ios pasos pobros con gran numoro do porsonas subnulridas, lara
posibIo aIcanzar oI objolivo do Ia Cumbro MundiaI sobro Ia AIimonlacin (CMA) y roducir a Ia
milad, on forma soslonibIo, oI numoro do porsonas lambrionlas para oI ano 2015. Ia consocucin
do oslo objolivo, on Iugar do una roduccin ms Iimilada doI numoro do porsonas subnulridas
bajo condicionos invariadas (si lodo siguo iguaI), producira bonocios adicionaIos por vaIor
do aI monos 120 000 miIIonos do dIaros II.UU. aI ano, ya quo quionos so bonocian do osas
mojoras disfrularn do vidas ms Iargas y sanas. Ias modidas do invorsin incIuyon, onlro olras
cosas, una inyoccin do capilaI iniciaI, con un promodio do 500 dIaros II.UU. por famiIia, para
vii
invorsionos on Ias oxpIolacionos agrcoIas con oI n do aumonlar cada ano Ia produclividad y
Ia produccin do 4 a 5 miIIonos do logaros on Ias comunidados pobros. Comprondo lambin
programas do asisloncia aIimonlaria dirocla con un coslo do 30 a 40 dIaros II.UU. por
porsona y ano para un nucIoo bsico do lasla 200 miIIonos do porsonas, muclas do Ias cuaIos
son ninos on odad oscoIar. Olros compononlos corrospondon aI dosarroIIo do sislomas do riogo
y caminos ruraIos quo onIacon a Ios agricuIloros con Ios morcados, Ia consorvacin y ordonacin
soslonibIo do suoIos, bosquos, posquoras y rocursos gonlicos, y Ia invosligacin agrcoIa, oI
aprondizajo y Ios sislomas do informacin.
So propono quo oI gruoso doI nanciamionlo nocosario para oI dosarroIIo agrcoIa y ruraI
so comparla onlro Ios prosupuoslos do Ios gobiornos nacionaIos do Ios pasos dondo oxislo oI
probIoma doI lambro y lransforoncias inlornacionaIos on forma do donacionos y prslamos
on condicionos concosionarias. Ias roporcusionos do osla nanciacin comparlida sorn Ia
dupIicacin do Ia nanciacin on condicionos concosionarias para oI dosarroIIo agrcoIa y ruraI,
y un aumonlo gIobaI do Ios gaslos nacionaIos do aproximadamonlo oI 20 por cionlo para Ios
pasos on dosarroIIo. Isla pubIicacin no prolondo lralar do consoguir rocursos adicionaIos para
ninguna organizacin o programa parlicuIar.

1
Introduccin
1. El hambre es la manifestacin ms extrema de la pobreza y la privacin humana.
El hambre en un mundo caracterizado por la abundancia no slo es una vergenza moral, sino
que es tambin una violacin del ms fundamental de los derechos humanos, el derecho a
una alimentacin suciente. El hambre comporta grandes costos econmicos: la productividad
de las personas, el crecimiento de las naciones y el uso sostenible de los recursos naturales
quedan gravemente comprometidos por el hambre. La Cumbre Mundial sobre la Alimentacin
(CMA) de 1996 hizo un llamamiento para que se redujera a la mitad el nmero de las personas
hambrientas para el ao 2015, un llamamiento que se repite en los Objetivos de desarrollo
del Milenio. Pero si no se adoptan medidas firmes en una escala proporcional al tamao
del problema no podr lograrse el objetivo de reducir a la mitad el nmero de personas
hambrientas.
2. Tiene poco sentido el desarrollo sostenible en la presencia de situaciones de hambre y
pobreza en gran escala. Las personas hambrientas son incapaces de trabajar a pleno potencial,
son ms propensas a condiciones de salud precarias y carecen de la capacidad para ahorrar e
invertir. El hambre es a la vez causa y efecto de la pobreza. Las personas que padecen hambre
encuentran las vas de salida de la pobreza impedidas. Las personas hambrientas tienen
todas las razones del mundo para tener que ocuparse a fondo de los limitados recursos que
utilizan para subsistir. Pero sus actividades estn dominadas por la lucha por encontrar la
siguiente comida para ellos mismos y sus familias. La eliminacin del hambre es un ingrediente
esencial de toda estrategia de desarrollo econmico sostenible y de gestin racional del medio
ambiente.
3. El desafo principal es el de adoptar polticas, establecer instituciones y movilizar recursos
que promuevan los objetivos interconexos del crecimiento de la productividad agrcola, la
reduccin del hambre y la utilizacin sostenible de los recursos naturales. Salvo en pocas
excepciones, la posibilidad de destinar recursos naturales adicionales (sobre todo de tierras
y agua) a la produccin agrcola es limitada. La opcin ms viable es la de emprender una
intensicacin sostenible, es decir, incrementar la productividad de las tierras, el agua y los
recursos genticos, de manera que no comprometan la capacidad productiva futura de esos
recursos. Existen ya tecnologas de produccin sostenible que pueden contribuir a mejorar
la productividad agrcola, potenciando al mismo tiempo la biodiversidad, la fertilidad del
suelo y la eciencia en el uso del agua, y reducir la presin al aclareo de terrenos forestales
y sobreexplotar las poblaciones de peces silvestres. Es el entorno normativo lo que determina
si las tecnologas aplicadas, y sus efectos en el medio ambiente y las personas, son o no
efectivamente sostenibles.
2
4. En este documento se explica que es necesario intensificar la investigacin sobre
determinados pases y cuestiones, pero que el conocimiento insuciente sobre cmo combatir
el hambre no es una razn para renunciar a la accin. Se sabe muy bien que alrededor del
75 por ciento de la poblacin pobre y hambrienta vive en zonas rurales y depende directa
o indirectamente de la agricultura para su subsistencia. Por consiguiente, se requiere un
planteamiento de doble componente para reducir el hambre, en que las medidas para
incrementar la productividad de los agricultores particularmente pobres en recursos y los
trabajadores sin tierras se complementen con medidas para ampliar el acceso directo a los
alimentos de los ms necesitados.
5. Siguiendo este planteamiento de doble componente, en el Programa de Lucha contra el
Hambre se establecen cinco esferas de accin prioritarias que deberan adoptarse si se quiere
alcanzar el objetivo de la CMA de reducir a la mitad del nmero de personas crnicamente
subnutridas para el ao 2015. En el documento se seala que los benecios de reducir el hambre
compensaran con creces los costos del Programa propuesto. Las medidas fundamentales
formuladas son plenamente coherentes con el Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre
la Alimentacin de 1996 y estn en consonancia con los nes de la Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, Sudfrica, de 2002.
6. El documento contiene una estimacin de costos para cada una de las esferas prioritarias
y examina en qu forma podran ser nanciadas por los propios pases en desarrollo y la
comunidad internacional. De las distintas opciones concebibles para compartir los costos
del Programa de Lucha contra el Hambre, la que se propone en el documento prev una
participacin en partes iguales de la comunidad internacional de donantes y los pases en
desarrollo beneciarios.
7. El Programa de Lucha contra el Hambre no incluye las inversiones complementarias
sustanciales que se requieren, por ejemplo, para crear condiciones de seguridad y paz o para
establecer sistemas de gobierno ables para los miembros ms pobres de la sociedad, medidas
ambas que pueden ser fundamentales para asegurar un acceso amplio a alimentos sucientes.
En el documento se rearma, sin embargo, que aparte de estar justicadas desde el punto
de vista moral y humanitario, las inversiones en la reduccin del hambre generan benecios
econmicos y de seguridad atractivos y redundan en el propio inters de los pases ricos y
pobres igualmente. Si bien el Programa se propone asegurar el acceso a los alimentos a los ms
necesitados, tanto de la poblacin urbana como rural, la inversin en capacidad productiva se
limita a la poblacin rural.
8. El Programa de Lucha contra el Hambre se basa en la esperanza de que la consecucin del
objetivo no slo siga siendo alcanzable sino que pueda realizarse tambin dentro de un marco
de desarrollo sostenible. El documento se presenta como aportacin a un proceso repetitivo
de consulta destinado a suscitar entre las partes interesadas y los actores el compromiso
necesario para la lucha contra el hambre. Al mismo tiempo, al solicitar nuevas observaciones y
3
sugerencias, ofrece un foro para el debate y el intercambio de ideas sobre cmo proceder a una
reduccin rpida del hambre.
9. El Programa de Lucha contra el Hambre es una propuesta a todas las partes interesadas
y los actores en la lucha contra el hambre. No se buscan recursos adicionales para ninguna
organizacin o programa en concreto. El primer borrador del documento se present en junio
de 2002 en un acto colateral durante la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin: cinco aos
despus, en cuya ocasin se invit a que se formularan observaciones y sugerencias. En el
segundo borrador, preparado para poder mantener nuevas consultas con ocasin de la Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de septiembre 2002, se insista en la importancia decisiva
de un entorno normativo de apoyo a la poblacin pobre, a n de aprovechar al mximo los
efectos del programa de inversin propuesto para la reduccin del hambre. En la versin nal
se presentan algunas observaciones y propuestas de quienes examinaron el documento y las
expresadas por los Estados Miembros durante las reuniones celebradas en 2003 por el Comit
de Seguridad Alimentaria Mundial y el Consejo de la FAO. Se insiste de nuevo en el hecho
de que el programa de inversin propuesto no se deriva de un simple enfoque basado en la
falta de nanciacin, sino que se requiere un entorno normativo propicio para su xito. Por
ltimo, presenta aclaraciones sobre las soluciones en cuanto a la distribucin de los costos y
los mecanismos de nanciacin, subrayando que las estimaciones de los costos se supone que
indican rdenes de magnitud solamente.
10. El Programa de Lucha contra el Hambre constituye un elemento central de la aportacin
de la FAO al Proyecto de Desarrollo del Milenio y la estrategia para lograr los Objetivos de
desarrollo del Milenio. Se ha utilizado tambin extensamente en la conceptualizacin del
componente agrcola de AESAB, las cinco prioridades (agua, energa, salud, agricultura
y biodiversidad) que se mencionaron para que se les prestara particular atencin durante la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible. El enfoque de doble componente propuesto en
el documento constituye un elemento de referencia para numerosas iniciativas de la FAO, como
el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria; la Iniciativa del examen y actualizacin de
las estrategias y polticas agrcolas, de desarrollo rural y de seguridad alimentaria nacionales;
y el apoyo al Grupo de trabajo intergubernamental para la elaboracin de un conjunto de
directrices voluntarias con el n de respaldar la realizacin progresiva del derecho a una
alimentacin adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional.
11. La erradicacin del hambre es uno de los aspectos fundamentales del mandato de la FAO.
La consecucin del objetivo de reducir a la mitad del nmero de personas subnutridas para el
ao 2015 requerir un esfuerzo enrgico, concertado y sucientemente nanciado de todas las
partes interesadas y en condiciones de contribuir a reducir el hambre y la pobreza mediante
el desarrollo agrcola y rural sostenible. A nivel internacional, los principales protagonistas
son el sistema de las Naciones Unidas y las instituciones internacionales de financiacin.
En la sociedad civil, gran parte del impulso procede de los parlamentarios, las organizaciones
no gubernamentales (ONG), las instituciones universitarias y las fundaciones lantrpicas, as
como de particulares. El sector privado tambin ha de desempear una funcin importante,
4
sobre todo teniendo en cuenta su creciente intervencin fundamental en el perfeccionamiento
de nuevas tecnologas y en la gestin del ujo de la produccin agrcola internacional.
12. Tal como se pidi en la Declaracin nal de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin:
cinco aos despus, se ha puesto en marcha una Alianza internacional contra el hambre
para movilizar la voluntad poltica, conocimientos tcnicos y recursos nancieros con
el n de alcanzar los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin y los de
desarrollo del Milenio, y ya estn surgiendo alianzas nacionales en varios pases. Durante
el Da Mundial de la Alimentacin de 2003, cuyo lema fue la Alianza internacional contra
el hambre, se pusieron en marcha varias iniciativas y se realizaron actividades conjuntas
entre los organismos con sede en Roma y diversas organizaciones de la sociedad civil.
5
La reduccin del hambre, un compromiso universal
13. Es una vergenza moral que 840 millones de personas tengan que pasar hambre en un
mundo caracterizado por la abundancia. Por ello, la comunidad internacional ha manifestado
repetidamente su compromiso de combatir el hambre. En particular, en la Cumbre Mundial
sobre la Alimentacin, celebrada en Roma en 1996, los representantes de 185 naciones y de
la Comunidad Europea se jaron el objetivo de reducir a la mitad el nmero de personas
hambrientas para el ao 2015. En la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas se
reiteraron varios objetivos establecidos por las conferencias y cumbres del decenio de 1990,
incluido el de reducir el hambre a la mitad. La Asamblea General de las Naciones Unidas, en su
56
o
perodo de sesiones de 2001, integr posteriormente ocho de esas metas en los Objetivos de
desarrollo del Milenio, que comenzaban con un llamamiento a reducir a la mitad la proporcin
de personas en situacin de extrema pobreza y hambre para el 2015.
0
1970 1980 1991 2000 2005 2010 2015
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1 000
Proyeccin si todo sigue igual
Perodo base de la Cumbre Mundial
sobre la Alimentacin, 1990-92
M
i
l
l
o
n
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p
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s
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u
t
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a
s
Lnea de consecucin del objetivo de la
Cumbre Mundial sobre la Alimentacin
Figura 1
Nmero de personas subnutridas en los pases en desarrollo: niveles observados
y previstos en relacin con el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin
En el grfico se comparan los cambios en el nmero de personas subnutridas en dos hiptesis distintas: i) la lnea inferior muestra
los cambios en el nmero de personas subnutridas suponiendo que se alcance el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la
Alimentacin; ii) la lnea superior muestra los cambios en el nmero de personas subnutridas con arreglo a las mejores
estimaciones disponibles en la FAO de la evolucin probable de la disponibilidad de alimentos, la produccin agrcola, la
poblacin, los ingresos y una serie de variables relacionadas con la nutricin. En esta ltima hiptesis se supone que no se realiza
ningn esfuerzo extraordinario (con respecto al pasado) para reducir el hambre en el mundo. Cabe sealar que, a medida que
pasa el tiempo y no se adopta ninguna medida enrgica para reducir el hambre, la reduccin necesaria del nmero de personas
subnutridas a fin de alcanzar el objetivo de la CMA es cada vez mayor, al igual que el esfuerzo necesario.
Se ha de notar que si bien el nmero de 840 millones, mencionado en el prrafo 13, se refiere a todos los pases, el grfico se
refiere solamente al nmero de personas subnutridas en los pases en desarrollo.
6
14. Est surgiendo tambin un consenso internacional acerca de la necesidad de aplicar el
derecho a la alimentacin. Aunque este derecho se formul expresamente por primera vez en
el decenio de 1940, en la Declaracin Universal de Derechos Humanos y en la Constitucin de
la FAO (en la que se menciona la obligacin de liberar del hambre a la humanidad como una de
las razones fundamentales de la creacin de la Organizacin), son pocos los progresos logrados
en su aplicacin. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas ha facilitado la tarea de aplicar este derecho fundamental adoptando, en 1999, la
Observacin general sobre el derecho a la alimentacin en la que se especican varias opciones
y obligaciones estatales de respetar, proteger y hacer efectivo ese derecho.
15. Por desgracia, a pesar de esos compromisos, son demasiado pocas las medidas rmes
adoptadas para erradicar el hambre. El nmero de personas hambrientas en el mundo no est
disminuyendo con la rapidez suciente para alcanzar la meta ambiciosa, pero pragmtica,
del Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin, de 1996. En l se pide una
reduccin del nmero de personas desnutridas desde 816 millones de personas en 1990-92
(perodo de referencia) a 408 millones en 2015. Las cifras ms recientes de la FAO indican
que para alcanzar esa meta tendra que haber 26 millones menos de personas hambrientas al
ao, frente a los 6 millones alcanzados por trmino medio en los ltimos aos del decenio de
1990. Incluso este lento movimiento parece haberse detenido a nales de los aos noventa,
aumentando considerablemente la dicultad para conseguir el objetivo en el ao 2015. El hecho
de que este progreso limitado estaba concentrado en un pequeo nmero de grandes pases es
tambin motivo de preocupacin. La mayor parte de los pases en desarrollo han experimentado
o un aumento o cambios insignicantes en el nmero de personas subnutridas.
7
Combatir el hambre para reducir la pobreza
16. Es posible que la falta de medidas especcas de lucha contra el hambre fuera derivada
en parte de un amplio convencimiento de que el xito en la reduccin de la pobreza lograda
gracias a un desarrollo econmico impulsado por el mercado resolvera automticamente el
problema del hambre. Esta manera de pensar no considera dos puntos importantes: primero,
que la reduccin de la pobreza requiere tiempo, mientras que el hambre necesita socorro
inmediato; segundo, que, a diferencia de muchas enfermedades cuya cura es desconocida o
prohibitivamente costosa, hay medios sucientes y asequibles para asegurar que todos tengan
lo necesario para alimentarse; tercero, que el hambre es tanto causa como efecto de la pobreza.
Si no se reduce el hambre, el progreso en la lucha contra la pobreza ser necesariamente lento.
El ataque directo a la pobreza mejorar enormemente las oportunidades de conseguir los
Objetivos de desarrollo del Milenio, no slo en lo que respecta a la reduccin de la pobreza,
sino tambin en relacin con la educacin, la mortalidad infantil, la salud materna y la
enfermedad.
17. El hambre reduce la capacidad de los nios para crecer y aprender hasta todo
su potencial. Las personas hambrientas no pueden realizar trabajos fsicos pesados,
caen enfermas con mayor frecuencia y tienen mayor probabilidad de morir cuando
son todava jvenes. Adems se resisten a efectuar inversiones posiblemente
rentables pero ms arriesgadas, por temor a las consecuencias del fracaso. Por otro
lado, lo que es todava peor, el hambre se perpeta cuando las madres desnutridas
tienen nios ms pequeos que comienzan la vida con una grave desventaja. Se crea as un
crculo vicioso de hambre y pobreza, del cual los pobres y hambrientos difcilmente pueden
salir sin ayuda externa.
18. En cambio, si pudiera romperse ese crculo, los beneficios seran enormes. Podran
calcularse de forma aproximada teniendo en cuenta el valor de una vida ms larga y ms sana,
que podran disfrutar quienes estn ahora desnutridos pero tambin la poblacin en general,
ya que estara mejor alimentada. Segn estimaciones preliminares, si se consigue el objetivo de
la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin de 408 millones de personas desnutridas para el ao
2015, en vez de los 610 millones que habr si todo sigue igual
1
, el valor de los aos adicionales
de vida sana sera de ms de 120 000 millones de dlares EE.UU. en 2015 al ao. Conviene
observar que esta cifra es una estimacin a la baja, ya que no tiene en cuenta los benecios
econmicos que podran conseguirse si se alcanzara esa meta. En otras palabras, el desarrollo
agrcola y rural en apoyo de la reduccin del hambre tiene importantes benecios globales en la
economa, ya que aumenta la demanda de bienes y servicios, tanto nacionales como importados.
Segn clculos semejantes presentados en el informe de la Comisin sobre Macroeconoma y
8
Salud, de la Organizacin Mundial de la Salud, los benecios de una mejor atencin seran de
varios centenares de miles de millones de dlares al ao, si se pudieran alcanzar los objetivos.
As pues, la lucha contra el hambre no es slo un imperativo moral, sino una fuente de grandes
benecios econmicos.
19. Es probable que el xito en la lucha contra el hambre produzca tambin grandes benecios
para el desarrollo sostenible. La prosperidad econmica resultante de la reduccin del hambre
debera fomentar la demanda de una utilizacin sostenible del medio ambiente y de los
recursos comunes. Este punto adquiere nueva resonancia en el contexto de la Cumbre Mundial
sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo.
20. Finalmente, pocos pondran en duda los benecios de la reduccin de la pobreza para los
pases pobres, pero conviene recordar tambin que incluso los pases ricos podran beneciarse,
ya que su propio bienestar est vinculado al de los menos afortunados. Por un lado, una mejor
nutricin en los pases pobres aumentar probablemente sus ingresos, lo que creara una nueva
fuente de demanda de productos de los pases desarrollados. Por el otro, podra disminuir la
probabilidad de conictos. Si se libera a la gente del hambre, que es la forma ms extrema de
pobreza y privacin, disminuye la probabilidad de que se conviertan en fcil presa de quienes
tratan de promover su propio inters fomentando los conictos y los disturbios civiles. Adems
de contribuir a la estabilidad mundial, la reduccin del hambre podra recortar los gastos
mundiales de prevencin de conictos y rehabilitacin de las zonas destrozadas por la guerra.
21. As pues, la reduccin del hambre a la mitad no slo es un objetivo vlido en s mismo
sino que est tambin estrechamente vinculado con el logro de otros objetivos fundamentales
establecidos por la comunidad internacional, la mayor parte de los cuales estn reejados en la
Declaracin del Milenio.
9
Se tienen ya los conocimientos sucientes
sobre cmo combatir el hambre
22. Si el hambre se considera como moralmente inaceptable y supone costos enormes para la
sociedad, por qu se ha hecho tan poco para combatirla? Se ha argumentado que ello se debe a
la falta de voluntad poltica, que impedira la movilizacin de los recursos necesarios para ello.
Es posible que no haya voluntad poltica como consecuencia de algunos malentendidos acerca
del hambre, por ejemplo, que su reduccin supone simplemente una transferencia de bienestar,
que la abundancia de alimentos en el mundo es seal de que todos estn bien alimentados, o
que el hambre es un fenmeno social nicamente cuando se dan situaciones de emergencia
y calamidades. Tambin es probable que se ignoren o infravaloren los costos econmicos y
sociales del hambre mundial.
23. Sea como sea, la falta de conocimientos sobre cmo combatir el hambre no es una razn
aceptable para no actuar. Con ello no se quiere negar la utilidad y pertinencia de nuevas
investigaciones sobre problemas y pases determinados. Pero las lneas generales de una
intervencin contra el hambre son bastante claras. Lo que se necesita es una estrategia para
combatir el hambre dentro de esas lneas generales, que reconozca las complejidades del desafo
y las aborde con decisin. Con demasiada frecuencia, se intenta hacer frente al problema del
hambre pero sin tener en cuenta a las personas hambrientas.
24. El Plan de Accin de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin, de 1996, despus de pedir
la realizacin progresiva del derecho a la alimentacin, formulaba un marco general para
combatir el hambre, en el que se destacaba la importancia del desarrollo agrcola y rural. Las
pruebas disponibles hasta ahora revelan que varios pases han conseguido reducir ecazmente
el hambre dentro de ese marco. Puede verse informacin ms detallada en las sucesivas
ediciones de El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, publicado anualmente por la
FAO.
25. Esta insistencia especial por el Plan de Accin en el desarrollo agrcola y rural es
perfectamente comprensible: en los pases en desarrollo, entre el 70 y el 75 por ciento de los
pobres y hambrientos viven en zonas rurales, y la agricultura es la base de las estrategias de
supervivencia de la poblacin rural, como se conrma en el Informe sobre la pobreza rural 2001
del Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola, y se reitera en la Estrategia de desarrollo rural
del Banco Mundial. Adems, el deterioro de las condiciones de vida en las zonas rurales lleva
a las personas desesperadas a las ciudades, con lo que se agrava tambin la pobreza urbana.
No suele ocurrir con frecuencia el fenmeno contrario. Por ello, el desarrollo agrcola y rural
debe desempear un papel central en las estrategias para reducir el hambre y la pobreza, no
10
slo porque la agricultura es una fuente de alimentos sino tambin porque la agricultura y las
actividades rurales no agrcolas ofrecen empleo e ingreso para la poblacin rural pobre. Las
mejoras en la situacin de los pequeos agricultores tanto hombres como mujeres revisten
especial importancia ya que, paradjicamente, cultivan gran parte de los alimentos al mismo
tiempo que representan una elevada proporcin de los pobres y hambrientos.
26. El aumento de la productividad agrcola abre el camino a oportunidades para mejorar la
calidad del consumo de subsistencia y elevar los ingresos procedentes de la agricultura. Mientras
que el crecimiento agrcola resultante benecia a los pequeos agricultores y jornaleros rurales,
el ingreso adicional se gasta sobre todo en alimentos y en productos y servicios no agrcolas
bsicos de las zonas rurales, que suelen producirse y suministrarse localmente. Las empresas
no agrcolas ofrecen a los pobres una posible va de salida de la pobreza, ya que normalmente
requieren poco capital o capacitacin. El ingreso adicional derivado del crecimiento agrcola
puede aumentar la demanda de estos bienes y servicios, con lo que se creara un crculo
virtuoso, en el que los ingresos agrcolas y no agrcolas rurales aumentan y se ofrecen mutuo
apoyo y, con frecuencia, a toda la economa para seguir creciendo. Este desarrollo de base
amplia abre nuevas oportunidades para la reduccin de la pobreza y el hambre.
27. Por ello, el crecimiento de la agricultura y de las actividades rurales no agrcolas ofrece
a los pobres oportunidades de aumentar sus ingresos. Pero el grado en que puedan hacer
realidad esas oportunidades depende de si estn bien alimentados, gozan de buena salud y
tienen cierto nivel de alfabetizacin. Depende tambin de su acceso a activos y tecnologas y
servicios de crdito y ahorro, y de que no sean excluidos por tradiciones sociales o decretos
gubernamentales de las actividades generadoras de ingresos. Las mejoras en la nutricin son un
requisito previo para que los pobres puedan aprovechar plenamente las oportunidades ofrecidas
por el desarrollo. Con ello no se quiere negar la importancia de las medidas adoptadas para
aumentar el capital humano, nanciero, fsico, natural y social disponible para los pobres.
Lo nico que se pretende decir es que la mejora de la nutricin debe ocupar el primer lugar, no
slo en orden de importancia sino tambin cronolgico.
28. En resumen, para reducir el hambre y la pobreza se requiere un planteamiento de doble
componente. El primero sera la creacin de oportunidades para que las personas hambrientas
mejoren sus medios de vida promoviendo el desarrollo, pero en particular el desarrollo agrcola
y rural, mediante la reforma de polticas e inversiones en la agricultura.
29. El segundo supondra la intervencin directa para combatir el hambre, mediante programas
para facilitar el acceso inmediato a los alimentos por parte de las personas hambrientas, con
lo que se aumentara su potencial productivo y se les permitira aprovechar las oportunidades
ofrecidas por el desarrollo. Las medidas directas orientadas especcamente a quienes padecen
hambre son tambin necesarias porque el crecimiento econmico requiere tiempo para lograr
efectos significativos en el hambre. Pero los hambrientos no pueden esperar. Por ello, se
requiere una intervencin directa e inmediata.
11
30. Las mujeres de las zonas rurales desempean una funcin decisiva en la generacin
de ingresos para el hogar y en la acumulacin de bienes. Tambin desempean un papel
fundamental en relacin con ambos componentes de la estrategia general. Realizan funciones
mltiples relacionadas con la produccin de los alimentos, abastecimiento del hogar,
preparacin de las comidas y alimentacin de la familia. Incluso las mujeres ms pobres poseen
conocimientos tericos y prcticos inestimables y pericia en la gestin de los recursos naturales.
Por ello, es fundamental que las oportunidades derivadas del desarrollo agrcola y econmico
las benecien y refuercen sus capacidades de adquirir y utilizar alimentos nutricionalmente
adecuados. Las mujeres deben participar como asociadas plenas y en condiciones de igualdad
en la lucha contra el hambre.
31. En la siguiente seccin, se sealan cinco prioridades de accin para cumplir el objetivo de
la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin, teniendo en cuenta ese planteamiento, y se intenta
estimar los costos que podra suponer cada una de esas prioridades. Las cuatro primeras
prioridades se relacionan con el componente de desarrollo agrcola y rural de la estrategia
general, mientras que el quinto se reere a las medidas necesarias para mejorar el acceso a los
alimentos.
12
Prioridades para la accin en el sector de la alimentacin,
la agricultura y el desarrollo rural
32. En el Cuadro 1 se indica el gasto pblico anual medio incremental necesario para un
programa con varios componentes que deber llevar al logro de la meta de la CMA para el
ao 2015. Ntese que esta estimacin de costos est lejos de ser una lista exhaustiva de todos
los gastos necesarios. Debe considerarse, ms bien, como una lista de prioridades. Si bien
se necesita mucho ms, es imprescindible movilizar al menos las cantidades mencionadas a
continuacin.
33. Las propuestas de gastos contenidas en este estudio no excluyen la posibilidad de que los
pases de las diferentes regiones diseen programas de desarrollo rural ms ambiciosos. Un
ejemplo es el Programa general para el desarrollo de la agricultura en frica, descrito en el
Recuadro 1, cuyo objetivo es revitalizar la lucha contra la pobreza y el hambre en el continente
africano mediante un rpido desarrollo econmico de tipo agrcola.
34. Sera engaoso concluir del Cuadro 1 que un gasto pblico incremental de aproximadamente
24 000 millones de dlares EE.UU. al ao producir un rendimiento anual de 120 000 millones
de dlares EE.UU. Las intervenciones antes descritas se orientan a reducir a la mitad el nmero
de personas desnutridas entre 1990-92 y 2015. La cifra sobre los benecios indica qu ocurrira
si el nmero de personas desnutridas se redujera a la mitad por cualquier procedimiento, es decir,
Cuadro 1
Inversiones incrementales anuales necesarias para alcanzar el objetivo
de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin
Esfera prioritaria de inversin Costo anual estimado
(miles de millones de $EE.UU.)*
1. Mejorar la productividad agrcola en las comunidades rurales pobres 2,3
2. Desarrollar y conservar los recursos naturales 7,4
3. Ampliar la infraestructura rural y el acceso a los mercados 7,8
4. Reforzar la capacidad de generacin y diseminacin de conocimientos 1,1
5. Asegurar el acceso a los alimentos para los ms necesitados 5,2
Costo total de inversin 23,8
Benecios anuales estimados del logro del objetivo de la
Cumbre Mundial sobre la Alimentacin 120,0
* Todos los costos son en precios de 2002.
Fuente: Clculos de la FAO.
13
Recuadro 1
Mayor atencin a las necesidades especiales de frica
El continente africano debe hacer frente a desafos especiales. Las cifras ms recientes (para 1999-
2001) revelan que unos 205 millones de personas el 27 por ciento de la poblacin africana estn
crnicamente hambrientas, frente a los 171 millones de 1990-92. Si bien la proporcin de la poblacin
que padece hambre est disminuyendo ligeramente, las cifras absolutas van en aumento.
La parte de las oportunidades econmicas accesibles con el limitado capital nanciero y humano de
frica, tanto en los hogares como en los pases, debern proceder de la agricultura, ya que sta inuye
directamente en la vida del 70-80 por ciento de la poblacin africana. El desarrollo de la agricultura
debe situarse en el centro mismo del desarrollo sostenible en frica, para reducir la incidencia del
hambre y la pobreza en forma considerable. Por desgracia, la agricultura se est viendo devastada por la
propagacin de la epidemia de VIH/SIDA. En el frica subsahariana el SIDA ha provocado la muerte de
unos siete millones de trabajadores agrcolas desde 1985, y antes del ao 2020 pueden morir otros 16
millones. En la Namibia, Botswana, Zimbabwe, Mozambique y Sudfrica se ha perdido ms del 20 por
ciento de la mano de obra agrcola. Las prdidas de esta magnitud pueden provocar el derrumbamiento
de toda la estructura social de las comunidades rurales.
Los recursos necesarios para el Programa de Lucha contra el Hambre que se indican a continuacin
representan las cifras mnimas para promover la reduccin del hambre mediante el desarrollo agrcola
en frica. Por ello, no se incluye el costo de los programas orientados a promover el acceso directo a los
alimentos. Dadas las necesidades especiales de frica, sobre todo del frica subsahariana, se necesitar
un mnimo de 4 600 millones de dlares EE.UU. al ao. Se propone que estos recursos adicionales
se asignen al frica subsahariana como sigue: 2 400 millones de dlares EE.UU. de asistencia en
condiciones favorables para el desarrollo agrcola rural, y otros 1 600 millones de dlares EE.UU.
procedentes de instituciones pblicas nacionales. Se prev que podr conseguirse una aportacin
adicional de 600 millones de dlares EE.UU. al ao en forma de prstamos en condiciones normales.
Los lderes africanos han puesto en marcha un programa ms ambicioso, la Nueva Asociacin para el
Desarrollo de frica (NEPAD). Las prioridades intersectoriales de la Nueva Asociacin son las siguientes:
paz, seguridad, democracia y buen gobierno poltico, econmico y empresarial. Se complementan con
las siguientes prioridades sectoriales: infraestructura (energa, transporte, agua y saneamiento, tecnologas
de informacin), desarrollo de los recursos humanos (reduccin de la pobreza, educacin, inversin de
la fuga de cerebros, salud), agricultura, medio ambiente y cultura. El marco de la Nueva Asociacin,
que se aplica a todos los pases de frica, representa un medio potencialmente importante de alcanzar e
incluso superar los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin en toda la regin.
En junio de 2002 se puso en marcha el Programa amplio de desarrollo de la agricultura africana
(CAADP) bajo los auspicios de la NEPAD. En la Declaracin sobre la Agricultura y la Seguridad
Alimentaria en frica, promulgada por la Cumbre de la Unin Africana celebrada en Maputo en julio
de 2003, se resolvi aplicar en serio el CAADP y adoptar polticas justas para el desarrollo agrcola y se
adquiri el compromiso de aumentar los recursos presupuestarios para su aplicacin. Los gobiernos se
han comprometido a destinar como mnimo el 10 por ciento de su presupuesto al desarrollo agrcola y
rural y la seguridad alimentaria en un plazo de cinco aos.
A medio plazo, las medidas para promover un desarrollo agrcola integrado y equilibrado se centrarn
en tres aspectos prioritarios: aumentar el suministro de alimentos y reducir el hambre; ampliar la
supercie con sistemas sostenibles de ordenacin de las tierras y control able de los recursos hdricos,
y mejorar la infraestructura rural y el acceso a los mercados. Los recursos necesarios para estas tres
esferas prioritarias se estiman en, aproximadamente, 13 000 millones de dlares EE.UU. al ao entre
2003 y 2015.
14
no necesariamente gracias a esas intervenciones concretas. En particular, los costos de inversin
se basan en el supuesto fundamental de que existe un entorno poltico, social y econmico
propicio y que el gasto pblico de inversin ir acompaado de una inversin privada
suciente. Debe sealarse tambin que, adems de los benecios derivados de la reduccin
del nmero de personas desnutridas, pueden obtenerse otros benecios del desarrollo rural,
como la reduccin de la pobreza en general. No obstante, sera razonable concluir, a partir del
Cuadro 1, que el gasto en reduccin de la pobreza, esta ms que justicado.
35. En cuanto al marco cronolgico de estas inversiones, hay razones de peso para dar prioridad
a los programas de ayuda alimentaria directa, en particular si tratan de obtener alimentos de
procedencia local, en la mayor medida de lo posible. Ello aportara ingresos a los productores
locales y, al alimentar a los hambrientos cuando todava no se han hecho realidad los benecios
de la inversin agrcola, mejorara su productividad y sus oportunidades de conseguir ingresos.
Naturalmente, la adquisicin local no siempre es posible en situaciones de emergencia, en cuyo
caso resulta imprescindible la ayuda alimentaria.
MEJORAR LA PRODUCTIVIDAD AGRCOLA Y AUMENTAR LOS MEDIOS
DE VIDA Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LAS COMUNIDADES RURALES POBRES
Costo estimado: 2 300 millones de dlares EE.UU. al ao
36. La mejora de los rendimientos de las pequeas explotaciones en las comunidades pobres
rurales y periurbanas es uno de los medios ms indicados y sostenibles de reducir el hambre
aumentando la cantidad de alimentos disponibles localmente y mejorando su calidad.
Representa tambin una base slida para un crecimiento econmico equitativo. Como mnimo,
mejora la disponibilidad de los alimentos y la nutricin de las familias agrcolas directamente
vinculadas, lo que incrementara su capacidad de disfrutar la vida, aprender y trabajar con
ecacia y contribuir al bien general de la sociedad. Pero al mismo tiempo aumenta y diversica
el suministro de alimentos en los mercados locales, crea una base para ampliar y diversicar la
produccin agrcola mediante la elaboracin de productos comerciales, abre oportunidades de
empleo y frena la migracin del campo a la ciudad.
37. Para conseguir este progreso se requiere una inyeccin inicial de capital, sea mediante
prstamos o mediante donaciones de contrapartida, para que los pequeos agricultores
puedan acumular activos productivos en sus explotaciones. El costo medio de las inversiones
necesarias para poner en marcha un proceso sostenible de innovacin en las explotaciones se
puede estimar en unos de 500 dlares EE.UU. por familia. Normalmente, este capital inicial
nanciara la incorporacin de nuevas tecnologas, como semillas de variedades mejoradas,
plantas, abono o fertilizantes; equipo y obras en pequea escala (por ejemplo, nivelacin
del terreno, bombas accionadas por pedal); animales reproductores (aves de corral o cabras)
o contribuciones para medidas comunitarias destinadas a mejorar la seguridad alimentaria
15
(por ejemplo, huertos escolares, servicios paralegales para el acceso a la tierra). Con el n de
asegurar la sostenibilidad, los agricultores que participan en estos programas reembolsaran
el capital inicial a asociaciones de ahorro y prstamo o a fondos rotatorios administrados por
la comunidad, con lo que se hara posible la inversin de los benecios acumulados gracias al
aumento de la produccin.
38. El xito del desarrollo de las explotaciones depende de la creacin de un entorno normativo
propicio al crecimiento agrcola, respaldado por instituciones de investigacin y extensin
atentas a las necesidades locales. En muchos casos, depende tambin del desarrollo conseguido
fuera de las explotaciones, como las mejoras del sistema de caminos y carreteras o del
suministro de agua de riego, cuyas necesidades de inversin se consideran en el marco de otros
componentes del programa.
39. Para mantener y ampliar el proceso se requiere la aparicin de instituciones comunitarias
autosucientes que puedan tomar la iniciativa y asegurar la seguridad alimentaria de todos sus
miembros, reinvertir los benecios y establecer vnculos con otras comunidades mediante el
intercambio de conocimientos y experiencias. Ello permitir a grupos de comunidades, unidas
por un n comn, reclamar con ecacia creciente una serie de servicios y tipos de infraestructura
necesarios para responder mejor a las crisis, obtener mayores ingresos y liberarse del hambre y
de la extrema pobreza.
40. Para que este programa tenga efecto signicativo en la lucha contra el hambre y la pobreza,
debe ser de enorme magnitud. Un objetivo plausible sera ayudar a 60 millones de hogares
en los pases en desarrollo desde ahora hasta 2015, lo que equivaldra aproximadamente a la
mitad del nmero de personas que ahora sufren hambre. El costo total sera de 2 300 millones
de dlares durante un perodo de 13 aos.
DESARROLLAR Y CONSERVAR LOS RECURSOS NATURALES
Costo: 7 400 millones de dlares EE.UU. al ao
41. La tierra, el agua y los recursos genticos vegetales y animales hacen posible que la
agricultura, la pesca y la silvicultura contribuyan a la produccin de alimentos y al desarrollo
rural. Si se combinan con tecnologas adecuadas, capital nanciero, mano de obra, infraestructura
e instituciones, su productividad aumenta. Esta combinacin de recursos y de ingenio humano
ha hecho posible que la produccin alimentaria mundial crezca ms rpidamente que la
demanda a pesar de la menor disponibilidad de tierra per cpita y de recursos hdricos y
la tendencia a la reduccin de los recursos genticos. Para que las necesidades alimentarias
puedan atenderse en el futuro, el aumento de la produccin deber proceder sobre todo de
una utilizacin ms intensa y eciente de estos medios limitados de produccin. Al mismo
tiempo, habr que adoptar medidas adecuadas para detener la destruccin y degradacin de
la base de recursos naturales. El logro de estas metas aparentemente contradictorias requiere
16
inversiones para ordenar la base de recursos, mejorar la eciencia de la produccin tcnica
(rendimientos) y establecer prcticas que fomenten una produccin sostenible e intensicada
de alimentos. Los acuerdos internacionales, como el Tratado Internacional sobre los Recursos
Fitogenticos para la Alimentacin y la Agricultura adoptado en la Conferencia de la FAO de
2001, pueden ofrecer los marcos convenidos para la conservacin y aprovechamiento sostenible
de los recursos agrcolas clave, para una distribucin justa y equitativa de los benecios.
Se requiere una inversin pblica incremental anual de 7 400 millones de dlares EE.UU. en
recursos naturales, es decir, tierras y aguas, recursos genticos vegetales y animales, pesca y
silvicultura, para alcanzar el objetivo de la CMA en 2015. Esta cantidad se descompone de la
siguiente forma:
2 500 millones de dlares EE.UU. al ao para la ampliacin y mejora de los sistemas
de riego fuera de las explotaciones (por ejemplo, presas, canales) y la aplicacin de
programas que fomenten la adopcin de medidas de conservacin de los suelos y aguas
por parte de los agricultores.
500 millones de dlares EE.UU. al ao para conservar y utilizar los recursos togenticos.
La rpida raticacin y entrada en vigor del Tratado Internacional sobre los Recursos
Fitogenticos para la Alimentacin y la Agricultura permitir movilizar, a travs de
su estrategia de financiacin, fondos para la aplicacin de las actividades, planes y
programas prioritarios, de conformidad con el Plan de accin mundial de Leipzig. Esta
ayuda cubrir el costo incremental de nanciacin de las actividades internacionales, y
contribuir a las actividades nacionales necesarias para conservar, evaluar y suministrar
recursos togenticos y para mejorar su aprovechamiento, lo que permitir aumentar los
rendimientos gracias a actividades togenticas y a una mejor gestin de los recursos
genticos en las explotaciones.
La conservacin de los recursos genticos de animales de granja y los planes de
mejoramiento gentico para aumentar la productividad animal con tasas reproductivas
ms elevadas y una mayor produccin por animal requerira una inversin adicional de
385 millones de dlares EE.UU. al ao.
Para conseguir el uso sostenible de las pesqueras mundiales al mismo tiempo que aumenta
su produccin se necesitarn inversiones adicionales de 2 000 millones de dlares EE.UU.
al ao en supervisin y proteccin de las pesqueras, creacin de fuentes alternativas de
medios de subsistencia para los pescadores y acuicultura. Como la mayor parte de las
poblaciones de peces naturales estn totalmente explotadas, aproximadamente el 70 por
ciento de esta inversin se destinar a conservar los ecosistemas acuticos y administrar
las pesqueras de captura asociadas. Tambin habr que tener en cuenta la acuicultura,
sector en que las inversiones pblicas relativamente modestas atraern considerables
compromisos de inversin privada.
17
La inversin pblica incremental necesaria para utilizar los bosques en forma sostenible
con el n de alcanzar el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin sera, segn
estimaciones prudentes, de 2 000 millones de dlares EE.UU. al ao con el n de proteger
los bosques frente a actividades no autorizadas o no planicados de conversin, ordenar
las fuentes naturales de alimentos en los bosques, establecer oportunidades alternativas de
subsistencia para las poblaciones en situacin de inseguridad alimentaria que dependen
de los bosques y mitigar las consecuencias de la conversin de la tierra forestal en
tierra agrcola.
AMPLIAR LA INFRAESTRUCTURA RURAL (INCLUIDA LA CAPACIDAD
PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA SANIDAD VEGETAL Y ANIMAL) Y AMPLIAR
EL ACCESO A LOS MERCADOS
Costo estimado: 7 800 millones de dlares EE.UU. al ao
42. A mediados del decenio de 1990, muchos pases en desarrollo efectuaron cuantiosas
inversiones en infraestructura. Si bien estas inversiones han contribuido en gran manera a
mejorar los niveles de vida y aumentar la productividad, las reas rurales de la mayor parte
de los pases en desarrollo tienen todava servicios insuficientes y, en muchos casos, una
infraestructura rural en deterioro. Este problema infraestructural ha provocado, entre otras
cosas, una merma de la competitividad de la agricultura de los pases en desarrollo en los
mercados nacionales e internacionales y un aumento de los costos de abastecimiento de los
crecientes mercados urbanos con los productos agrcolas nacionales. Para invertir este declive
de la cuota de los pases en desarrollo en las explotaciones agrcolas mundiales, que es un
ingrediente esencial para aumentar los ingresos rurales, habr que intensicar los esfuerzos de
muchos de esos pases para aminorar las restricciones relativas a la oferta. Existe el peligro de
que, si no se resuelven los problemas relacionados con la infraestructura, los pases en desarrollo
no puedan aprovechar las oportunidades creadas por las negociaciones multilaterales sobre la
agricultura, cuyo objetivo es lograr considerables mejoras en el acceso a los mercados mediante
la reduccin de las subvenciones a la exportacin y de las medidas de ayuda interna que
distorsionan el comercio. Debera concederse mxima prioridad a la mejora y desarrollo de los
caminos rurales y al mantenimiento de stos y de la infraestructura bsica con el n estimular
la inversin privada en comercializacin, almacenamiento y elaboracin de los alimentos.
43. La garanta de la inocuidad y la calidad de los alimentos es un aspecto esencial de la
seguridad alimentaria, ya que los alimentos contaminados son una causa importante de
enfermedad y mortalidad. Es tambin importante para ampliar el acceso a los mercados de
exportacin. Todos los pases en desarrollo deben invertir urgentemente en crear una mayor
capacidad institucional para asegurar niveles superiores de inocuidad y calidad de los alimentos
y de cumplimiento de las normas internacionales a lo largo de la cadena de la alimentacin.
18
En un mercado cada vez ms globalizado, es tambin fundamental adoptar medidas para
impedir la difusin de plagas y enfermedades de animales y plantas fuera de las fronteras
nacionales, ya que ello puede tener efectos devastadores en la higiene y la seguridad alimentaria
de los pases tanto en desarrollo como desarrollados. Ello requiere considerables inversiones en
sistemas de seguimiento y vigilancia y en fortalecimiento de la capacidad de las instituciones
encargadas de la sanidad de plantas y animales.
44. Las operaciones posteriores a la produccin representan ms del 55 por ciento del valor
econmico del sector agrcola en los pases en desarrollo, y hasta el 80 por ciento en los pases
desarrollados. No obstante, en los pases en desarrollo es relativamente pequea la ayuda
pblica para sectores especcos de actividades de desarrollo que se orienta expresamente
a este sector. Se necesitan medidas urgentes para establecer empresas de manipulacin,
elaboracin, distribucin y comercializacin de los alimentos, alentando la creacin de
cooperativas y asociaciones de suministro, elaboracin y comercializacin de insumos para
pequeos agricultores. Es tambin importante alentar el espritu de empresa y establecer la
infraestructura y las normas necesarias.
45. Las inversiones en infraestructura rural para mejorar el acceso a los mercados no slo
complementarn y reforzarn el aumento previsto de la produccin agrcola, sino que aportarn
tambin benecios socioeconmicos ms amplios y ms generales.
46. Las inversiones pblicas adicionales necesarias para alcanzar el objetivo de la Cumbre
Mundial sobre la Alimentacin ascienden a 7 800 millones de dlares EE.UU., a precios de
2002. En esa cifra se incluyen la construccin de nuevos caminos rurales (5 200 millones de
dlares EE.UU.) y de infraestructura de mercado (850 millones de dlares EE.UU.) as como
el mantenimiento y rehabilitacin de ambos (1 300 millones y 31 millones de dlares EE.UU.,
respectivamente). Otros 200 millones de dlares EE.UU. cubriran el costo del desarrollo de la
capacidad, el apoyo para la formulacin de polticas y el fortalecimiento institucional y de las
medidas de sanidad vegetal y animal. Se necesitan otros 150 millones de dlares EE.UU. para
medidas destinadas a mejorar la inocuidad de los alimentos. Se supone que el grueso del gasto
en caminos rurales ser nanciado por el sector pblico, pero slo una mnima parte de las
necesidades de infraestructura de mercado se nanciar con esos recursos.
REFORZAR LA CAPACIDAD DE GENERACIN Y DIFUSIN DE CONOCIMIENTOS
(INVESTIGACIN, EXTENSIN, EDUCACIN Y COMUNICACIN)
Costo estimado: 1 100 millones de dlares EE.UU. al ao
47. El xito en la promocin de rpidas mejoras de los medios de vida y la seguridad
alimentaria mediante inversiones en las explotaciones agrcolas depende de que los pequeos
agricultores tengan acceso adecuado a los conocimientos pertinentes. Ello requiere la existencia
de sistemas ecaces de generacin y difusin de conocimientos que permitan reforzar los
19
vnculos entre agricultores, educadores agrcolas, investigadores, extensionistas y profesionales
de la comunicacin. La investigacin agrcola y el desarrollo de la tecnologa probablemente
estarn dominados por el sector privado, sobre todo en lo que se reere a los proveedores de
insumos y compaas que adquieren productos agrcolas. Sin embargo, quedan muchos sectores
de investigacin bsica, y especialmente de extensin, en los que no se puede impedir a quienes
no han pagado la investigacin disfrutar de sus benecios. Las empresas privadas no estaran
dispuestas a realizar investigaciones en estos sectores, los cuales pueden ser fundamentales
para el desarrollo agrcola y la ordenacin sostenible de los recursos naturales. Entre ellos
se incluyen, en el caso de la investigacin, la mayor parte de las formas de desarrollo de
tecnologas favorables a los pobres y muchos de los planteamientos de desarrollo agrcola que
no dependen de un mayor uso de insumos adquiridos, como el manejo integrado de plagas o
las medidas para aumentar el contenido de materia orgnica de los suelos, mejorar la eciencia
del uso de fertilizantes (por ejemplo, mediante la jacin biolgica del nitrgeno) o conservar
los recursos genticos. Debido a que los usuarios probables de estas investigaciones son pobres
y estn dispersos y a que son fciles de copiar, su realizacin no resulta rentable para las
empresas privadas. Por consiguiente, la responsabilidad de la realizacin de investigaciones en
estos sectores debe seguir recayendo en el sector pblico.
48. La experiencia del Grupo Consultivo sobre Investigacin Agrcola Internacional (GCIAI),
que administra una red internacional de centros de investigacin, ha sido muy positiva, por
lo que convendra invertir la tendencia descendente de los recursos destinados al Grupo. Un
nanciamiento incremental de 350 millones de dlares EE.UU. al ao fortalecera enormemente
la eficacia del sistema del GCIAI, lo que le permitira continuar desempeando un papel
fundamental en apoyo del progreso tecnolgico en los pases en desarrollo.
49. Los sistemas nacionales de investigacin y extensin agrcola, la ecacia de muchos de
los cuales se ha deteriorado, necesitan tambin aumentar su capacidad de responder mejor a
las necesidades tecnolgicas de los pequeos agricultores en particular teniendo en cuenta la
grave escasez de mano de obra como consecuencia de la epidemia de VIH/SIDA en muchas
comunidades rurales africanas. El perfeccionamiento de los sistemas nacionales de investigacin
requiere inversiones adicionales en fortalecimiento de las capacidades del personal y mejoras
de las instalaciones y el equipo, cuyo costo se estima aproximadamente en 350 millones de
dlares EE.UU. al ao.
50. El aumento de la ecacia de la extensin agrcola supone normalmente el apoyo a unos
servicios ms descentralizados y atentos a las necesidades de los agricultores. Requiere la
creacin de condiciones que atraigan a proveedores de servicios mltiples, incluidos no slo
los servicios pblicos sino tambin los ofrecidos por ONG y el sector privado. Tambin se
requiere la incorporacin de aspectos de sostenibilidad, como el medio ambiente y la poblacin,
a los programas de extensin en curso, as como una funcin ms amplia que no se limite a
la transferencia pasiva de tecnologa para abarcar sectores como el VIH/SIDA, la seguridad
20
alimentaria y la pobreza rural. Las principales inversiones correspondern a la introduccin
de reformas institucionales y actividades conexas, como la capacitacin de extensionistas y, en
particular, de agricultores que, a medio plazo, puedan asumir gran parte de la responsabilidad
de facilitar los procesos de aprendizaje colectivo. Se necesitan tambin inversiones en la
preparacin de materiales de extensin y capacitacin, y en relacin con los medios de
transporte. El total de las necesidades de nanciamiento pblico incremental se estima en 290
millones de dlares EE.UU. al ao.
51. La poblacin rural se ve especialmente amenazada por la brecha digital, debido a la falta
de infraestructura de comunicaciones en las zonas rurales. Para evitar que se cree un abismo
todava mayor en el acceso a los conocimientos y la informacin entre las poblaciones urbanas
y rurales, se necesitar nanciamiento pblico como contrapartida de las inversiones privadas
para las tecnologas de la informacin en las zonas rurales. Se necesitara un total estimado de
100 millones de dlares EE.UU. anuales.
52. El fortalecimiento de la capacidad de educacin en relacin con el Programa de Lucha
contra el Hambre presupone una mayor atencin a las necesidades educativas bsicas de la
poblacin rural, en que se incluyan todas las disciplinas tcnicas relacionadas con el desarrollo
agrcola y rural. Por desgracia, actualmente no se dispone de estimaciones razonablemente
fundadas sobre los costos. Se presentarn lo antes posible.
53. Debe prestarse especial atencin a la educacin en materia de alimentacin y nutricin,
ya que el logro de los objetivos de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin relativos a la
seguridad alimentaria y la nutricin depende de la capacidad de las personas de tomar una serie
de decisiones con conocimiento de causa acerca de los alimentos, en particular su produccin,
elaboracin y almacenamiento, y sobre todo su adquisicin, preparacin y consumo. Mejorar
la atencin familiar y las prcticas de alimentacin y establecer hbitos alimentarios adecuados
para toda la vida es esencial para mejorar y mantener una salud y nutricin satisfactorias;
estas intervenciones pueden resultar muy ecaces en funcin de los costos. Las campaas
bien orientadas de comunicacin y educacin sobre la alimentacin y nutricin pueden
tener tambin profundos efectos en la opinin pblica acerca de las cuestiones relativas a
la pobreza, el hambre y la nutricin, y pueden ser instrumentos poderosos para generar la
voluntad popular y poltica necesaria para mitigar el hambre. En dicha educacin se debe
insistir en la importancia de una alimentacin equilibrada desde el punto de vista nutricional
y diversicada, a n de reducir la malnutricin de micronutrientes. Puesto que los productos
alimenticios indgenas son a menudo los elementos bsicos de dicha alimentacin, tambin se
debe subrayar la importancia de la conservacin de estos alimentos. El costo del apoyo a la
informacin, comunicacin y educacin sobre la alimentacin y nutricin bsicas, incluida la
expansin de la iniciativa Alimentar la mente para combatir el hambre llevada a cabo por la
FAO y el Comit de los Estados Unidos para el Da Mundial de la Alimentacin, se estima en
15 millones de dlares EE.UU. al ao.
21
54. Para mejorar las probabilidades de xito, toda estrategia de desarrollo agrcola y rural
debera adoptar un enfoque en que se integren los componentes de investigacin, extensin,
educacin y comunicacin. Es fundamental la coordinacin entre las intervenciones en los
mbitos nacional y comunitario.
ASEGURAR EL ACCESO A LOS ALIMENTOS PARA LOS MS NECESITADOS
MEDIANTE SISTEMAS DE PROTECCIN SOCIAL
Y OTRAS FORMAS DE ASISTENCIA DIRECTA
Costo estimado: 5 200 millones de dlares EE.UU. al ao
55. La necesidad de asegurar el acceso directo de los pobres a los alimentos est basada no slo
en consideraciones humanitarias, y en el derecho a la alimentacin, sino tambin en el hecho
de que es una inversin productiva que puede contribuir enormemente a combatir la pobreza.
Naturalmente, el desarrollo econmico no signica que esta asistencia no sea ya necesaria, pero
cambia su orientacin hacia la asistencia temporal durante las crisis.
56. Todos los gobiernos empeados en alcanzar el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la
Alimentacin deben poner en marcha programas que garanticen que sus ciudadanos tengan
acceso a una alimentacin suciente en la medida en que este objetivo no se est alcanzando
con los mecanismos tradicionales de supervivencia de la familia extensa y la comunidad, los
mecanismos de mercado y el proceso de crecimiento econmico. Cabe sealar las siguientes
opciones:
Programas selectivos de alimentacin directa. Entre estos programas guran las comidas
escolares; la alimentacin de las madres embarazadas, las madres lactantes y los nios
de menos de cinco aos a travs de centros de salud primaria; la distribucin de comidas
gratuitas y las cantinas especiales. Estos planes contribuyen al desarrollo de los recursos
humanos ya que ayudan a los nios a asistir a la escuela y mejoran la salud y estado
nutricional de las madres e hijos. Reducen la mortalidad y las enfermedades relacionadas
con la nutricin entre los nios, elevan la esperanza de vida y contribuyen al descenso de
las tasas de mortalidad. Segn estimaciones recientes de la Organizacin Mundial de la
Salud, aproximadamente el 30 por ciento de los nios de menos de cinco aos (unos 200
millones) son ms vulnerables a la enfermedad y tienen mayores probabilidades de morir
debido a la subnutricin.
Programas de alimentos por trabajo. En muchos pases en desarrollo una parte signicativa de
la poblacin rural son agricultores de subsistencia, en el mejor de los casos, que producen
nicamente lo suciente para alimentar a sus familias durante una parte limitada del ao.
Los programas de alimentos por trabajo podran ser una forma de apoyo a esos hogares
al mismo tiempo que establecen una infraestructura til, como obras de riego en pequea
escala, caminos rurales, dispensarios de salud rurales, escuelas, etc.
22
Programas de transferencia de ingresos. Estos programas pueden ser en efectivo o en especie,
incluidos los cupones para alimentos, las raciones subvencionadas u otras formas de
ayuda especca a los hogares pobres. Son tambin medios adecuados para aumentar el
poder adquisitivo de alimentos y mejorar la ingestin alimentaria.
57. Los programas que tratan de asegurar el acceso suciente a la alimentacin por parte de
214 millones de personas de todo el mundo que se encuentran entre las ms necesitados desde
el punto de vista nutricional costaran un total anual de 5 200 millones de dlares EE.UU.
De esa cifra, aproximadamente 1 200 millones de dlares EE.UU. deberan destinarse a un
programa de alimentacin escolar orientado a los alumnos ms necesitados. En esa estimacin
se supone que se ofrece una cesta de alimentos nutricionalmente adecuada. Se prev que, como
consecuencia de la mejor alimentacin, aumentar la asistencia escolar. No obstante, como la
educacin primaria universal se incluye ya entre los Objetivos de desarrollo del Milenio, no se
tiene aqu en cuenta el costo adicional de educar a esos nios.
58. Las primeras vctimas de las emergencias en gran escala, sean naturales o de origen humano,
son las personas pobres y crnicamente hambrientas, ya que en general carecen de ahorros y de
existencias alimentarias. La intervencin precoz, nada ms producirse la emergencia, ayuda a
evitar una mayor indigencia y sufrimientos en los hogares pobres. No obstante, los programas
actuales no consiguen llegar a menudo a varios millones de personas que se encuentran en
esa situacin. Suelen sufrir tambin retrasos (y por lo tanto, son menos ecaces para reducir
los sufrimientos y la mortalidad) debido al actual sistema de recaudacin de fondos mediante
llamamientos internacionales despus de ocurridos los hechos (a pesar de que muchas veces es
posible prever con cierto grado de certeza si se va a producir una emergencia, e incluso el
momento preciso). Se necesitara nanciamiento (o suministro de alimentos) internacional
adicional para ampliar el alcance de los programas de alimentacin en casos de emergencia y
acumular fondos de reserva (como la Cuenta de respuesta inmediata del Programa mundial de
alimentos) con la nalidad de agilizar el tiempo de respuesta.
59. Parte esencial de estas intervenciones, adems de atender las necesidades alimentarias
inmediatas, es asegurar la disponibilidad oportuna de semillas, aperos y otros insumos para
los agricultores en pequea escala, a n de que puedan reanudar rpidamente la produccin de
los alimentos que necesitan. Los costos, incluidos los costos administrativos, de los programas
de insumos para restablecer la produccin de subsistencia, se estiman en un promedio de 50
dlares EE.UU. por familia. Para atender las necesidades de aproximadamente 10 millones
de familias rurales, que ahora no se benecian de la asistencia para casos de emergencia, se
necesitaran 500 millones de dlares EE.UU. anuales. El costo de las intervenciones de asistencia
de emergencia no se ha incluido en el costo total de los programas destinados a combatir el
hambre crnica.
23
Un marco normativo para el
Programa de Lucha contra el Hambre
2
60. Nunca se puede insistir sucientemente en que las inversiones que se proponen en el marco
del Programa de Lucha contra el Hambre slo producirn los efectos deseados sobre el hambre
y la pobreza si se establecen y aplican polticas apropiadas. Estas polticas garantizarn que
la movilizacin de recursos pblicos repercuta al mximo en la reduccin del hambre y la
pobreza, as como en lo concerniente a una utilizacin sostenible de la base de recursos. En
particular, un entorno normativo favorable es un requisito previo para el xito del Programa
de Lucha contra el Hambre, puesto que se requiere para atraer corrientes de inversiones
privadas para complementar el flujo de las inversiones pblicas y permite a la poblacin
pobre y hambrienta realizar plenamente su potencial de desarrollo. En la siguiente seccin
se presenta el consenso que est surgiendo en la comunidad internacional sobre el desarrollo
de las polticas fundamentales relacionadas con el planteamiento de doble componente. Cabe
hacer hincapi en que la formulacin a nivel nacional de planes y marcos de poltica constituye
un elemento de propiedad poltica indispensable de los pases y el fundamento de la prestacin
de ayuda por parte de los donantes.
61. Ese consenso respalda el recurso a los mercados y las seales que stos dan, as como a
la disciplina y la estabilidad macroeconmicas, como condiciones necesarias para lograr el
crecimiento econmico. Tambin se acepta ampliamente a) que el recurso a los mercados y
la estabilidad macroeconmica no es condicin suciente para el crecimiento econmico, y b)
que el crecimiento puede no dar lugar por s mismo a una reduccin rpida y sustancial de la
pobreza y el hambre, aunque dicha reduccin tampoco podr llevarse a cabo en ausencia de
un fuerte crecimiento econmico. Para lograr un crecimiento sostenible que favorezca a los
sectores pobres de la poblacin se requieren polticas e instituciones adecuadas que permitan
perfeccionar el capital humano e incrementar su potencial, aumentar el acceso a los recursos
productivos, promover la generacin de conocimientos y tecnologa y su adaptacin en benecio
de los pobres y aumentar el acceso de stos a los mercados. La calidad y transparencia de la
funcin de gobierno y de administracin pblica, la utilizacin de un enfoque participativo en
la formulacin y aplicacin de polticas a todos los niveles, y un decidido compromiso a favor
de la igualdad del hombre y la mujer son elementos indispensables de un marco normativo
propicio para los sectores pobres de la poblacin. Se debern idear redes de seguridad social
apropiadas para los sectores especialmente vulnerables de la poblacin e integrarlas en el
marco normativo.
62. La presente seccin comienza con una descripcin de los elementos de un entorno normativo
apropiado a nivel internacional e interno y se centra despus en los principios fundamentales
24
que deben regir las medidas relacionadas con de las cinco esferas prioritarias de inversin en el
marco del Programa de Lucha contra el Hambre.
LOGRAR QUE EL ENTORNO INTERNACIONAL SEA FAVORABLE
PARA LA REDUCCIN DE LA POBREZA Y EL HAMBRE
63. Para que los pases en desarrollo obtengan plenos benecios de una mayor integracin
en la economa mundial, es preciso adoptar medidas, a la vez, en los planos internacional y
nacional. Las instituciones del sistema de gobierno mundial pueden crear un mejor entorno
para la agricultura de los pases en desarrollo promoviendo la paz y la estabilidad; facilitando
bienes pblicos de ndole mundial, como la reduccin de la volatilidad monetaria y nanciera;
fomentando un sistema multilateral de comercio basado en normas, y aplicando acuerdos
internacionales sobre el medio ambiente que promuevan el desarrollo sostenible.
64. Un comercio ms libre en la agricultura puede contribuir de manera muy importante al
desarrollo rural y a la reduccin del hambre. Ahora bien, los benecios del comercio ms
libre no llegan automticamente. Muchos pases en desarrollo necesitan polticas y programas
que lo acompaen y que ayuden a aumentar la productividad agrcola y la calidad de los
productos, as como el funcionamiento de las instituciones de mercado con objeto de aumentar
la competitividad en los mercados internos e internacionales. Las medidas propuestas en el
Programa de Lucha contra el Hambre pueden contribuir sustancialmente a este n.
65. El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales
multilaterales mantuvo la promesa de un sistema comercial transparente y basado en normas
para los productos agrcolas, y en general los pases en desarrollo lo acogieron favorablemente.
Sin embargo, la aplicacin prctica del Acuerdo ha despertado preocupacin entre los pases
en desarrollo, por considerarlo desequilibrado en sus efectos. Estos pases argumentan que sus
normas les plantean obstculos en la bsqueda de la seguridad alimentaria y el apoyo a su
propia agricultura, haciendo al mismo tiempo demasiado poco para impedir que los pases en
desarrollo subvencionen y protejan la suya.
66. El Acuerdo se concentra en la reduccin del apoyo a la agricultura interna ms que en la
promocin de la seguridad alimentaria como tal. Ahora bien, el Acuerdo tiene por cierto un
efecto en la seguridad alimentaria. Por ejemplo, mientras que la reduccin de los aranceles sobre
los alimentos importados proporciona menores ingresos a los vendedores netos de productos
alimenticios (como los propietarios de tierras), tambin lleva a una bajada de los precios de los
alimentos para los compradores netos (como los campesinos sin tierras o la poblacin urbana
pobre) y de esta manera puede promover la seguridad alimentaria.
67. El Acuerdo no descarta el apoyo a la agricultura interna, sino que ms bien trata de
evitar el apoyo distorsionado al comercio, como los aranceles y ciertos tipos de subvenciones.
Esto se permite en la mayora de los casos hasta un nivel del 10 por ciento del valor de la
25
produccin agrcola para los pases en desarrollo. Sin embargo, stos carecen en general de
recursos para aprovechar plenamente esta disposicin y no pueden elevar los aranceles sobre
los productos alimenticios sin consecuencias graves para su poblacin pobre. En cambio, los
pases desarrollados tienen mayor exibilidad en la prctica, puesto que poseen los recursos
necesarios para otorgar subvenciones y tambin pueden elevar los aranceles sobre los alimentos
sin consecuencias graves.
68. Las inversiones propuestas en el Programa de Lucha contra el Hambre no entraan
un apoyo que distorsiona el comercio agrcola. Las inversiones en infraestructura rural,
investigacin o programas de alimentacin para la poblacin hambrienta simplemente reducen
los costos de produccin en general o equipan a la poblacin de un pas para participar de
manera productiva en el trabajo y el comercio y, a efectos prcticos, no son contrarias a las
disposiciones de la OMC sobre la ayuda interna. Es ms, las subvenciones a los insumos y la
inversin concedidas a los agricultores de bajos ingresos y con escasos recursos de los pases en
desarrollo estn expresamente exentas de la disciplina.
69. Es importante que los pases en desarrollo tengan en cuenta que cuanto mejores sean su
infraestructura, sus instituciones y su capacidad de investigacin y desarrollo mayores sern
sus benecios derivados del comercio. Por citar un ejemplo de infraestructura, los costos de
transporte y seguros representan ms de 25 por ciento del valor total de las exportaciones para
un tercio de todos los pases africanos. La inversin en la Esfera prioritaria 3 que se propone
en este documento debera mejorar la infraestructura de transporte y comercializacin en los
pases en desarrollo, promoviendo al mismo tiempo la inocuidad de los alimentos y mejorando
as la competitividad global.
70. Sin embargo, es natural preguntarse si el aumento de la produccin interna conseguido
mediante este programa de inversin y las reformas correspondientes de las polticas son
sostenibles, a la vista de la competicin de los productores y exportadores agrcolas de otros
pases, en particular desarrollados, que se benefician de subvenciones y proteccin. Estas
medidas de apoyo tienen dos efectos negativos en los campesinos de los pases en desarrollo.
En primer lugar, hacen que la competicin de las importaciones sea difcil por s misma.
En segundo lugar, afectan a las exportaciones. As pues, resulta difcil para los agricultores de
los pases en desarrollo vivir de la agricultura.
71. Se aduce aqu que las inversiones propuestas fortalecern la capacidad de los agricultores
de los pases en desarrollo para competir con sus homlogos de los pases desarrollados. Al
mismo tiempo, una reduccin del apoyo distorsionador del comercio a la agricultura debera
promover la expansin de sta en los pases en desarrollo, aunque, naturalmente, habra costos
de ajuste a corto plazo que habra que tener en cuenta. Ahora se est tratando de introducir
este programa mediante las negociaciones multilaterales en el marco de la Ronda de Doha.
A continuacin se exponen algunas de las cuestiones importantes de las negociaciones que
preocupan a los pases en desarrollo:
26
Aranceles agrcolas: crestas y progresividad. Las estructuras arancelarias de muchos pases
de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) se caracterizan por
las crestas y la progresividad arancelarias. Muchos productos agrcolas (y de otro tipo)
en los que los pases en desarrollo tienen ventaja comparativa tienen que hacer frente
en pases de la OCDE a crestas arancelarias muy por encima de los aranceles medios.
Adems, hay una progresividad arancelaria, es decir, los aranceles son mayores para los
productos ms elaborados, siendo en algunas ocasiones para los productos en la fase nal
de fabricacin el doble que para los que estn en las fases iniciales. Esto va en contra del
fomento de las actividades de valor aadido en los pases en desarrollo.
Hay que sealar que las estructuras arancelarias de los pases en desarrollo tambin se
caracterizan por crestas y progresividad. Debido a que esto perjudica las importaciones
procedentes otros pases en desarrollo, hay que esforzarse por reducirlas.
Obstculos no arancelarios: alegaciones de dumping, normas y reglas de origen. No slo han
crecido exponencialmente en los aos noventa las alegaciones antidumping comunicadas
a la OMC, sino que la inmensa mayora van en contra de las importaciones de pases
en desarrollo. Una tendencia reciente perturbadora es que algunos pases en desarrollo
tambin han comenzado a utilizar abundantemente este mecanismo, a menudo en contra
de otros pases en desarrollo.
Aunque es general la aceptacin de la necesidad de normas sobre la inocuidad de los
alimentos, el nivel de rigor es con frecuencia objeto de debates cientcos. Para poner
un ejemplo, el Banco Mundial estima que la aplicacin uniforme de las normas del
Codex Alimentarius sobre contaminacin con aatoxinas en los pases desarrollados, en
contraposicin a varias normas autnomas aplicadas en la actualidad, dara lugar a un
aumento del 50 por ciento de las exportaciones de cereales y nueces procedentes de 31
pases, de los cuales 20 son pases en desarrollo, con destino a mercados en Europa, Japn,
Australia y Canad, sin repercusiones graves en la salud pblica. stos con frecuencia no
estn equipados para hacer frente a las necesidades en materia de normas y etiquetado de
los productos y requieren inversiones importantes para ello. Las inversiones en el marco
de la Esfera prioritaria 3 del Programa de Lucha contra el Hambre abordan directamente
este problema.
Muchos pases en desarrollo se benecian de un acceso preferencial a los mercados. Sin
embargo, las rigurosas normas de origen aplicadas aqu han reducido considerablemente
la ecacia de tales programas y se requieren mejoras importantes.
Ayuda a la agricultura. De las transferencias directas totales a la agricultura en los pases
de la OCDE de unos 318 000 millones de dlares EE.UU. en 2002, 235 000 millones de
dlares equivalieron a ayudas directas a los agricultores
3
. Muchos pases en desarrollo
exportan un volumen considerable de productos que reciben esta ayuda (por ejemplo,
27
azcar, arroz, frutas y hortalizas) y se ven afectados directamente por prdidas de
exportaciones. Adems, estos pases y otros que producen para los mercados internos
se ven afectados por la cada de los precios y el dumping. Tambin hay tendencia a la
aparicin de crestas arancelarias sobre artculos que ya se benecian de ayuda en los
precios o de otra ndole, dicultando enormemente la competencia de los agricultores de
los pases en desarrollo. Cabe sealar, sin embargo, que no todas las medidas en virtud
de las cuales se concede dicha ayuda son distorsionadoras del comercio.
72. Es preciso juzgar las disposiciones actuales sobre las subvenciones y la proteccin en
contraposicin al reconocimiento de las necesidades de desarrollo. En el marco de las
negociaciones comerciales internacionales, los pases en desarrollo deben adoptar tambin
medidas para reducir sus propios obstculos a las importaciones procedentes otros pases,
especialmente en desarrollo. Este tipo de ayuda no slo perjudica a los consumidores (sobre todo
por lo que se reere a los productos alimenticios), sino que tambin reduce la competitividad
de las exportaciones del pas, por lo que se debe utilizar tras un examen cuidadoso.
73. La puesta en marcha de la Ronda de Doha de negociaciones comerciales multilaterales en
2001 haba despertado la esperanza de que se tuvieran en cuenta las preocupaciones de los
pases en desarrollo en relacin con el desarrollo y la seguridad alimentaria. Por desgracia,
en el momento actual el futuro de la Ronda de Doha es incierto, a la vista del fracaso de la
Conferencia Ministerial de Cancn.
74. En sus esfuerzos por aumentar su competitividad en los mercados tanto internacionales
como internos y mejorar los medios de subsistencia de la poblacin pobre y hambrienta, los
pases en desarrollo en particular los ms pobres necesitan asistencia externa. En este sentido
son alentadoras las promesas de donantes importantes durante la Conferencia Internacional
sobre la Financiacin para el Desarrollo de aumentar la asistencia ocial para el desarrollo
(AOD). Es particularmente urgente invertir el fuerte descenso de la AOD destinada al
desarrollo agrcola y rural.
LOGRAR QUE EL ENTORNO NORMATIVO INTERNO SEA PROPICIO
PARA REDUCIR LA POBREZA Y EL HAMBRE
75. No puede exagerarse la importancia que revisten unas polticas macroeconmicas acertadas
para promover el desarrollo agrcola y rural y la reduccin de la pobreza. Si bien parece existir
una tendencia a desviarse de la observancia del criterio de atenerse a objetivos macroeconmicos
rgidos que caracteriz los aos ochenta y la mayora de los noventa, se acepta con todo
ampliamente que, a menos que los gobiernos suscriban los objetivos de una estabilidad
macroeconmica a largo plazo, no es probable que sean ecaces las reformas en el sector
agrcola. Las polticas macroeconmicas de carcter estable y previsible alientan el ahorro y la
inversin, desalientan la fuga de capitales y hacen que los esfuerzos del sector privado se
28
centren en promover la eciencia, en lugar de anticipar las crisis macroeconmicas y reaccionar
a ellas.
76. Aunque muchos pases en desarrollo han avanzado hacia una situacin de estabilidad
macroeconmica, las asignaciones presupuestarias con destino al desarrollo agrcola y rural
siguen siendo sumamente bajas. El aumento sustancial de estas asignaciones constituye un
elemento decisivo cuando prevalecen el hambre y la pobreza y los resultados de la agricultura,
espina dorsal de la economa, son muy inferiores al potencial existente.
77. La formulacin y aplicacin de las polticas debern basarse en un proceso que estimule
la participacin de los sectores pobres de la poblacin y haga intervenir a las organizaciones
de la sociedad civil y al sector privado, a fin de aumentar su identificacin con los objetivos
previstos y reforzar el consenso en cuanto a la accin. Ello facilitar asimismo la movilizacin
de capital privado para la consecucin del objetivo de una reduccin sostenible del hambre
y la pobreza. Una descentralizacin administrativa y fiscal hace que sea ms probable que
los pobres tengan voz y voto en las decisiones que les afecten. Otra esfera decisiva de la
accin del sector pblico es la mejora del funcionamiento de los mercados mediante leyes
y reglamentos apropiados que garanticen una competencia leal, salvaguarden el acceso de
los pobres a los mercados y velen por que se cumplan las normas sanitarias, fitosanitarias y
ambientales.
78. Como el sector agrcola entraa un alto grado de riesgo, tambin es necesario promover y
perfeccionar instrumentos que permitan atender las necesidades existentes, especialmente las
de los grupos ms vulnerables, en lo que concierne a la gestin de los riesgos. Ello comprende
medidas para velar por que los mercados de servicios nancieros permitan a la poblacin rural
ahorrar, hacer prstamos y obtener crdito en forma ms eciente.
79. Por ltimo, en las polticas relativas a la economa rural se debe tener presente el hecho de
que cada vez es ms evidente que la agricultura tan slo no basta para mantener los medios
de subsistencia de las familias rurales pobres, y ello explica la importancia de las actividades
rurales no agrcolas, sobre todo habida cuenta de que tales actividades brindan a la poblacin
pobre una va para salir de su situacin de pobreza y constituyen parte integrante de sus
estrategias para la gestin de los riesgos y para hacer frente a stos. Es preciso contar con
polticas e instituciones que permitan desarrollar la infraestructura rural, fomentar la capacidad
empresarial y garantizar unos mercados competitivos y basados en un comercio leal para las
pequeas empresas rurales.
POLTICAS RELATIVAS A LAS ESFERAS PRIORITARIAS
DEL PROGRAMA DE LUCHA CONTRA EL HAMBRE
80. En los prrafos siguientes se abordan las cuestiones normativas fundamentales que estn
ms directamente relacionadas con las cinco esferas prioritarias propuestas de inversin.
29
81. Mejorar la productividad agrcola de las comunidades rurales pobres. La cuestin normativa
fundamental en esta esfera prioritaria es aumentar la capacidad de las comunidades rurales,
sobre todo las que son pobres y vulnerables, para organizarse y desempear un activo papel
en relacin con los asuntos que afectan a sus medios de subsistencia. Ello debera traducirse en
una mayor disponibilidad de tecnologas que se ajusten a las necesidades de la poblacin rural
pobre, y tambin a una mayor adopcin de ellas.
82. Las asociaciones de pequeos agricultores y las organizaciones comunitarias rurales en
coalicin con las organizaciones de la sociedad civil pueden desempear una importante
funcin en lo concerniente a paliar algunas de las desventajas ms graves con que se enfrentan
sus miembros, as como los que son ajenos a ellas.
83. Una accin colectiva y coordinada garantiza una mayor atencin y reaccin por parte
del proceso poltico a las necesidades de las comunidades y sus miembros, impide el
abuso del poder de mercado, en cuanto a la jacin de precios de los productos e insumos
agrcolas, por los grandes compradores y vendedores, permite a los productores lograr las
considerables economas de escala que comportan las actividades de adquisicin de insumos
y de comercializacin de productos, y facilita el intercambio de informacin y el acceso al
crdito. El papel de esas asociaciones y coaliciones es especialmente importante habida cuenta
de que el Estado ha dejado de desempear la funcin relativa a la prestacin de servicios de
comercializacin y la concesin de crdito.
84. Desarrollar y conservar los recursos naturales. Con pocas excepciones, las posibilidades de
aportar ms recursos naturales para nes de produccin agrcola (en particular, recursos de
tierras y aguas) son limitadas. La nica opcin viable es un proceso de intensicacin sostenible,
es decir, un aumento de la productividad de la tierra y los recursos hdricos y genticos de
manera que no corran un peligro inaceptable la calidad y la capacidad productiva futura de
esos recursos. El entorno normativo debe garantizar que esa intensicacin sea realmente
sostenible y beneciosa para las poblaciones interesadas.
85. El acopio de informacin de referencia sobre los recursos naturales renovables es necesario
para supervisar las variaciones a lo largo del tiempo. Es preciso elaborar instrumentos de
apoyo a la adopcin de decisiones prcticas para los agricultores locales, como un componente
importante del fomento de la capacidad en lo concerniente a un enfoque participativo del
aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales.
86. En cuanto a los recursos hdricos, la cuestin normativa fundamental es la creciente
competencia entre las necesidades de agua para la agricultura y las relativas a otros usos
de este recurso (domstico, industrial y de los ecosistemas). Como el sector agrcola es con
mucho el mayor usuario de agua, la eciente utilizacin de este recurso en la agricultura
debera ser el punto de partida para ampliar la disponibilidad de agua a n de atender otros
usos. Encontrar el equilibrio apropiado entre una agricultura de secano mejorada y el riego
30
intensivo, a n de aumentar el potencial agrcola al tiempo que se promueve la seguridad
alimentaria y reduccin de la pobreza, constituye un reto para los pases. Las polticas ligadas
a la utilizacin del agua en la agricultura deben prever incentivos para lograr que aumente la
eciencia y garantizar que toda escasez de este recurso se seale debidamente a sus usuarios.
Unos derechos transparentes, estables y transferibles de utilizacin del agua en el caso de los
usuarios individuales o los grupos son un potente instrumento para promover la eciencia y la
equidad en su distribucin.
87. En cuanto a las tierras para nes agrcolas, las cuestiones normativas ms importantes se
reeren al acceso y la tenencia (propiedad individual o comunitaria, arrendamiento o derechos
de usufructo a largo plazo), mejores prcticas de ordenacin de tierras, e inversiones para
promover la fertilidad de los suelos con un horizonte a largo plazo. Si se garantiza el acceso a la
tierra ello contribuir en forma signicativa a su aprovechamiento en forma sostenible. En este
contexto es especialmente importante potenciar los derechos de la mujer a poseer y heredar
tierras. Las polticas deberan reconocer la complejidad de los actuales sistemas de tenencia de
la tierra y de las disposiciones formales y ociosas en cuanto a los derechos a utilizarla. Deben
tener presentes los efectos de una mayor mortalidad de la generacin productiva de las zonas
rurales como consecuencia de la pandemia de VIH/SIDA y sus posibles repercusiones en las
modalidades de utilizacin de la tierra y las disposiciones en materia de herencias.
88. Las medidas para garantizar el acceso actual y futuro a una diversidad suficiente de
recursos genticos para la alimentacin y la agricultura exigen una accin normativa, tanto
a nivel internacional como nacional. En cuanto a la conservacin y el aprovechamiento
sostenible de los recursos fitogenticos, el marco normativo correspondiente figura en el
Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenticos para la Alimentacin y la Agricultura
y el Plan Mundial de Accin de Leipzig. Sin embargo, las medidas previstas en el Tratado
tienen que integrarse en los programas nacionales de desarrollo agrcola y rural. Es menester
establecer un marco regulador apropiado para la distribucin de variedades y de semillas
que facilite el logro de sinergias entre los sistemas pblicos, privados y no estructurados de
semillas. En cuanto a los recursos zoogenticos, an hay que elaborar marcos reguladores
internacionales y nacionales a fin de que sirvan de orientacin para las medidas en el plano
nacional.
89. Por lo que respecta a la pesca, la cuestin normativa de importancia vital es limitar el acceso
a las poblaciones naturales de peces cuya captura, especialmente en el caso de las poblaciones
marinas, ha llegado a los lmites sostenibles o los ha superado. El respeto de los lmites al acceso
a las poblaciones de peces exige que los gobiernos y las comunidades pesqueras compartan la
responsabilidad y las facultades para adoptar decisiones en relacin con el aprovechamiento
de los recursos pesqueros. Durante el decenio de 1990 se concluyeron varios acuerdos
mundiales acerca de la forma de ordenar las capturas de la pesca marina a n de garantizar
la conservacin y el aprovechamiento sostenible a largo plazo de los ecosistemas marinos.
31
Esos instrumentos incluyen el Cdigo de conducta para la pesca responsable adoptado por
la Conferencia de la FAO en 1995, y el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre poblaciones de
peces, de 1995, que entr en vigor al nal de 2001.
90. En el sector de la silvicultura se requieren polticas e instituciones para garantizar
una completa contabilidad del valor de los recursos y benecios que reciben los distintos
miembros de la sociedad. stos tienen que incorporarse al proceso de adopcin de decisiones
acerca del aprovechamiento y conservacin de esos recursos. Las polticas deberan alentar y
promover la participacin en la planicacin forestal y la ordenacin de los bosques de las
principales partes directamente interesadas. En muchos casos es menester que las polticas
que afectan el acceso y la ordenacin de los bosques prevean una mayor transparencia y una
gestin responsable. Se necesitan un fortalecimiento y una coordinacin de las instituciones
en los planos nacional e internacional para garantizar la inclusin de los valores no ligados
al mercado que comportan los bosques, como la biodiversidad, la absorcin del carbono y la
proteccin de las cuencas hidrogrcas. Tambin es importante que en las polticas que afecten
la ordenacin de los recursos forestales se reconozca el papel amortiguador y de proteccin
que stos desempean en relacin con la seguridad alimentaria de los miembros ms pobres
de la sociedad.
91. Ampliar la infraestructura rural y aumentar el acceso a los mercados. Un problema normativo
de carcter fundamental en la provisin de una infraestructura es hacer frente al abandono
relativo en que se tiene a las comunidades rurales pobres. Aunque la participacin del sector
privado en la construccin de obras de infraestructura y en los servicios para su mantenimiento
puede incrementar la eficiencia y permitir atender mejor las necesidades globales, puede
signicar asimismo que las regiones agrcolas pobres sigan estando insucientemente atendidas.
El sector pblico deber seguir desempaando un activo papel en la provisin de infraestructuras
que redunden benecios de la poblacin pobre, por ejemplo, en la construccin de caminos
secundarios o rurales. El enfoque en materia de polticas debera alentar la descentralizacin y
la participacin de la comunidad en la planicacin, realizacin, mantenimiento y nanciacin
de las inversiones en infraestructura a n de garantizar una prestacin de servicios sostenible e
impulsada por la demanda de los usuarios, y tambin tomar en consideracin varias formas de
asociaciones entre el sector pblico y el privado.
92. El logro de un mayor acceso al mercado implica la existencia de marcos normativo,
legislativo y regulador coordinados que sean compatibles con las obligaciones internacionales
en cuanto a la inocuidad de los alimentos y la sanidad vegetal y animal. Se debern formular
y aplicar polticas a este respecto, sobre todo en los pases donde la contaminacin de los
alimentos y las enfermedades de las plantas y el ganado son endmicas. Las actividades en
rgimen de asociacin entre el sector pblico y privado van desde las instalaciones y servicios
de suministro hasta las de certicacin, y los enfoques exibles en cuanto al cumplimiento
progresivo de las normas son medios ecaces para aumentar el acceso al comercio.
32
93. Reforzar la capacidad de generacin y difusin de conocimientos. Las medidas normativas
debern tener por nalidad lograr que la poblacin pobre participe en los benecios derivados
del progreso tecnolgico (agricultura, informacin, energa y comunicacin). Ello se aplica
especialmente a las reas con un escaso potencial agroecolgico, que las investigaciones
comerciales privadas suelen dejar de lado. Se necesita nanciacin pblica para el desarrollo
y/o adaptacin de las opciones tecnolgicas en relacin con esas reas.
94. Las polticas en este campo debern promover opciones tecnolgicas con el doble objetivo
de la productividad agropecuaria y la sostenibilidad ambiental. A corto plazo, la poltica en
materia de investigaciones debera centrarse en la identicacin y eliminacin de las limitaciones
a la adopcin de prcticas que promueven una utilizacin ptima de las actuales tecnologas,
inclusive la agricultura biolgica, la agricultura de conservacin y el manejo integrado de
plagas. Se necesitan nuevas tecnologas para las zonas donde hay escasez de tierra, agua o
mano de obra, o que se enfrentan con especiales problemas en lo que respecta al suelo o el
clima. Es preciso fomentar tecnologas que permitan economizar fuerza de trabajo a n de
responder a la escasez de mano de obra de las familias encabezadas por mujeres y las afectadas
por el VIH/SIDA, en las que esa escasez constituye la principal dicultad y limitacin para
un cultivo diversicado y sostenible. La aplicacin de un enfoque participativo al diseo y
generacin de tecnologas ha cobrado en la actualidad creciente aceptacin. Las organizaciones
de agricultores, las asociaciones y grupos de mujeres y otras organizaciones de la sociedad civil
pueden promover las alianzas necesarias entre los agricultores y los cientcos a n de que las
opciones tecnolgicas sean relevantes y se basen en la demanda de los usuarios. Las polticas
nacionales debern facilitar el establecimiento de vnculos funcionales entre la investigacin, la
extensin, la educacin y las comunicaciones.
95. Asegurar el acceso de las personas ms necesitadas a los alimentos mediante sistemas de proteccin
social y otros programas de asistencia directa. Las polticas que propicien el logro de los objetivos
de esta esfera prioritaria debern partir entre otras cosas de un enfoque basado en los derechos
humanos. A este respecto, un requisito normativo fundamental es la existencia de informacin
que permita determinar con exactitud quines son las personas hambrientas y dnde
habitan. La FAO y el PMA pueden ayudar a los gobiernos a llevar a cabo una orientacin
efectiva hacia los destinatarios, por medio del Sistema de informacin y cartografa sobre la
inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV) y el sistema de anlisis y cartografa de
la vulnerabilidad.
96. Los programas de prestacin de asistencia directa a las personas hambrientas slo pueden
tener xito cuando los gobiernos crean una capacidad efectiva para proporcionar la ayuda. Ello
exige la existencia de un entorno normativo nacional que propicie el desarrollo de redes de
seguridad social, que pueden establecerse en cooperacin con las organizaciones de la sociedad
civil. En las polticas relativas a estas redes, correctamente orientadas a reducir el hambre, se
deber reconocer la especial vulnerabilidad de las mujeres y los nios a la malnutricin en
33
pocas crticas de sus vidas, y apoyar la elaboracin y ejecucin de programas tales como los
de alimentacin de la madre y el nio, la enseanza de la salud y la nutricin y la alimentacin
escolar.
97. Es indispensable un decidido compromiso y polticas relevantes a nivel nacional a favor
de la igualdad del hombre y la mujer, y de los derechos de sta, para aumentar el acceso a los
alimentos. A nivel de la familia, la condicin de la mujer ha demostrado ser la variable ms
importante en lo que respecta a reducir la malnutricin.
98. Por ltimo, es fundamental la existencia de un decidido empeo en materia de polticas
por parte de los gobiernos y de los agentes no estatales a n de que la asistencia humanitaria
internacional garantice el acceso a los alimentos en pocas de conicto y de crisis.
HAMBRE EN EL MEDIO URBANO
99. La mayora de las personas pobres y hambrientas del mundo en desarrollo viven en zonas
rurales, en las que continuarn hasta el ao 2015 y posiblemente ms adelante. Puesto que la
atencin primordial del Programa de Lucha contra el Hambre se concentra en las medidas
que han de adoptarse desde ahora hasta el ao 2015, est justicada la importancia que se
concede al hambre en el medio rural. Sin embargo, es necesario examinar el problema del
hambre en el medio urbano, a la vista del rpido crecimiento de las poblaciones que lo ocupan:
la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas estima que la poblacin urbana igualar la
rural y posteriormente la superar a partir de 2020. Del crecimiento de la poblacin mundial
de 2 200 millones de habitantes proyectado entre 2000 y 2030, 2 000 millones correspondern
a las ciudades del mundo en desarrollo. Los datos de una encuesta sobre la pobreza y la
subnutricin infantil demuestran que en muchos pases ha aumentado el nmero absoluto
de personas pobres y subnutridas que viven en las zonas urbanas, as como la proporcin de
pobreza y subnutricin globales en el medio urbano.
100. La poblacin urbana pobre depende de manera desproporcionada del sector no ocial para
su empleo e ingresos y se basa principalmente en las compras en el mercado para su suministro
de alimentos. En un pequeo nmero de casos, la agricultura urbana puede ser una fuente de
medios de subsistencia y suministro de alimentos al hogar, especialmente en las antiguas zonas
rurales incorporadas a las ciudades.
101. Como consecuencia de la dependencia de los hogares urbanos de los alimentos precocinados
y vendidos en la va pblica, su alimentacin suele ser ms rica en azcares y grasas que la de
los hogares rurales, contribuyendo as a una mayor incidencia de obesidad y enfermedades no
transmisibles en el medio urbano, especialmente al estar asociado el estilo de vida en l con
niveles ms bajos de actividad fsica. Al mismo tiempo, un entorno con una densidad mayor de
poblacin y poco sano (contaminacin del aire, servicios higinicos insucientes, escasa calidad

doI agua polabIo) puodo dar Iugar a nivoIos suporioros do onformodados lransmisibIos, a posar
do quo Ios sorvicios mdicos liondon a sor mojoros on Ias ciudados.
102.4GURWGUVCUFGQTFGPPQTOCVKXQCNCKPUGIWTKFCFCNKOGPVCTKCWTDCPC. Ia formuIacin do poIlicas
y programas orionlados a Ia soguridad aIimonlaria urbana so vo faciIilada por oI loclo do
quo oslas poIlicas: C) lionon quo IIogar a una pobIacin muclo ms conconlrada on oI ospacio,
D) puodon basarso on una rod do sorvicios pubIicos (oducacin, saIud) quo suoIon oslar ms
avanzados y lonor mayor aIcanco quo Ios doI modio ruraI, y E) puodon basarso on una sociodad
civiI ms ocaz y on rodos do ONG quo puodon sorvir do puonlo onlro Ias acluacionos do
Ios socloros pubIico y privado. AI mismo liompo, oI oIovado numoro do aclividados on Ias
quo inlorviono Ia pobIacin pobro Iimila oI aIcanco do Ias poIlicas conconlradas on socloros
ospoccos para mojorar sus modios do subsisloncia. In gonoraI, Ias poIlicas roIalivas a Ia
soguridad aIimonlaria urbana so agrupan on dos calogoras ampIias: K) Ias quo mojoran y
prolojon Ios modios do subsisloncia do Ia pobIacin pobro, y KK) Ias oncaminadas diroclamonlo a
mojorar Ia soguridad aIimonlaria y nulricionaI.
K) 2QNVKECU RCTC OGLQTCT [ RTQVGIGT NQU OGFKQU FG UWDUKUVGPEKC WTDCPQU. Iara brindar a Ia
pobIacin urbana lambrionla oporlunidados do mojorar Ia baso do sus modios do
subsisloncia lay quo rospaIdar Ias aclividados produclivas on Ias quo inlorviono,
ospociaImonlo Ias quo lionon un aIlo coocionlo do mano do obra no caIicada (obras
pubIicas, conslruccin, poquonas aclividados do comorcio y sorvicios). Ia polonciacin
doI funcionamionlo do Ios morcados urbanos modianlo Ia mojora do Ia infraoslruclura y
oI forlaIocimionlo do Ias inslilucionos do morcado roducir Ios coslos do lransaccin y
faciIilar Ia parlicipacin do Ia pobIacin urbana pobro on oIIos.
Ia mojora doI sisloma do gobiorno y Ia oIiminacin do Ia corrupcin lionon parlicuIar
imporlancia, a Ia visla do Ia dopondoncia do Ia pobIacin urbana pobro doI soclor
no ociaI. In Ias onlrovislas roaIizadas con porsonas pobros por oI Banco MundiaI
so sonaI Ia corrupcin y oI losligamionlo do Ia poIica como una do sus principaIos
Iamonlacionos.
Is parlicuIarmonlo uliI Ia roduccin do Ios obslcuIos para oslabIocor y ampIiar
poquonos nogocios do manora IogaI. Ia lransformacin do Ios doroclos no ociaIos a
bionos on doroclos ociaIos, laI voz buscando Ia manora do concodor oI doroclo a una
liorra do pososin no ociaI, ofroco Ia posibiIidad do dosbIoquoar grandos canlidados do
capilaI quo ya oxislo, poro quo no so puodo doslinar a un uso produclivo, por ojompIo
como garanla para Ia obloncin do prslamos con finos produclivos. Isla poIlica
lambin puodo sor una fuonlo do ingrosos para Ias adminislracionos do Ias ciudados si
cobran poquonas larifas por Ia omisin do corlicados do propiodad.
Ios programas ocacos do rodos do soguridad sociaI, por ojompIo Ias subvoncionos
a Ia aIimonlacin y Ia asisloncia sanilaria, Ias lransforoncias do dinoro on ofoclivo y
35
la asistencia a los desempleados, pueden ser decisivos para proteger los medios de
subsistencia de la poblacin urbana pobre, dada su fuerte dependencia de la economa
no ocial. Por consiguiente, es importante garantizar que estos benecios no se limiten
a los participantes en la economa ocial.
Se estima que en la agricultura urbana y periurbana intervienen 800 millones de
residentes del medio urbano en todo el mundo y de ella procede alrededor del 15 por
ciento de todos los alimentos que se consumen en las zonas urbanas. El cultivo de
hortalizas puede contribuir de manera importante a los medios de subsistencia urbanos,
puesto que se puede llevar a cabo en pequeas parcelas de tierra utilizando aguas
residuales y su venta puede nanciar la compra de otros alimentos por la poblacin
pobre. Las hortalizas son tambin una fuente valiosa de vitaminas y micronutrientes.
Asimismo, la agricultura periurbana es una fuente significativa de carne, leche y
huevos. La posible ampliacin de la agricultura urbana tendr que hacer frente a una
competencia creciente por la tierra para viviendas, infraestructura y otros servicios
pblicos. Las polticas para la agricultura urbana tambin tendrn que conciliar sus
posibles benecios con los costos que lleva consigo para el medio ambiente y la salud.
ii) Apoyo directo a la seguridad alimentaria y nutricional urbana. En las polticas y programas
para reducir la inseguridad alimentaria urbana hay que tener presentes su carcter
y sus principales causas. Un aspecto importante es la calidad y la salubridad de la
alimentacin. Los hogares urbanos, en particular los pobres, dependen enormemente de
los alimentos precocinados que se venden en la va pblica, gastando a menudo hasta
un tercio de sus ingresos en ellos. Esto se debe en parte a que tienen un acceso limitado
al combustible para cocinar y en parte a que la compra de alimentos precocinados
permite ahorrar tiempo, que tiene un costo de oportunidad elevado en las zonas
urbanas. El alto contenido de grasas y azcares de tales alimentos puede favorecer la
obesidad y facilitar la propagacin de enfermedades no transmisibles.
Las polticas deben abordar las causas de la alimentacin poco sana en lugar de tratar
de disuadir el consumo directamente (mediante reglamentacin o impuestos). Por
ejemplo, en la medida en que la poblacin urbana pobre depende de los alimentos
vendidos en la va pblica debido a la escasez de combustible para cocinar, seran
ms ecaces las polticas para mejorar el acceso a ese combustible por dicho sector de
la poblacin. De manera anloga, en la medida en que los alimentos vendidos en la
va pblica se preparan y sirven en condiciones menos higinicas que los preparados
en casa, las polticas deberan concentrarse en mejorar la inocuidad y calidad de los
alimentos comprados. Esto se puede conseguir mediante la educacin y capacitacin
sobre la manipulacin higinica de los alimentos, la sensibilizacin del pblico y
programas de enriquecimiento y suplementacin de los alimentos. Debido a que los
alimentos precocinados pueden ser poco sanos, es necesario promover el dilogo con
36
las industrias alimentarias, insistiendo en la importancia de las grasas menos saturadas,
el uso de ms fruta y hortalizas y un etiquetado efectivo de los productos alimenticios.
Tambin son necesarios incentivos para la comercializacin y produccin de alimentos
ms sanos. En la colaboracin con los asociados que se ocupan de publicidad, medios
de comunicacin y actividades de esparcimiento, es necesario subrayar la importancia
de los mensajes claros y sin ambigedades para los nios y los jvenes. Es fundamental
mejorar el acceso a agua potable inocua a n de reducir la incidencia de enfermedades
transmitidas por ella. En muchos pases en desarrollo, los sectores ms pobres de las
ciudades reciben agua corriente durante un perodo muy limitado de tiempo a lo
largo del da, obligando a la poblacin pobre a comprar agua a vendedores privados
o quedarse sin ella. Una razn habitual es la jacin de precios inapropiados para el
agua, con la consiguiente escasez de recursos para los municipios. Una solucin posible
del problema del acceso deciente al agua es el establecimiento de dos precios, uno
bajo o el uso gratuito para una cantidad mnima razonable y luego un fuerte aumento
de los precios para las cantidades que superen ese nivel. Es necesario combinar un
mejor acceso al agua con mecanismos prcticos para mejorar la higiene (por ejemplo,
lavarse las manos antes de manipular los alimentos, lo cual se ha demostrado que es
sorprendentemente ecaz). Los programas de vacunacin e inmunizacin para los nios
son una parte vital de la salud pblica, y son esenciales para mejorar la utilizacin de
los alimentos. Por desgracia, con frecuencia se los descuida en las ciudades de los pases
en desarrollo.
Por ltimo, se requieren medidas para reducir la carga de los gastos relativos al
transporte y las comunicaciones que recaen sobre la poblacin pobre. En este sentido lo
ms importante es el costo del transporte. Gran parte de la poblacin urbana pobre vive
en las afueras de las ciudades y tiene que recorrer largas distancias para ir al trabajo y a
hacer la compra. No se puede infravalorar la importancia de proporcionar un transporte
pblico que funcione bien a la poblacin pobre y promover servicios locales de mercado
al por menor en las zonas donde vive. Lo mismo se puede decir de la importancia de
proporcionar servicios econmicos de telecomunicaciones, puesto que tienden a reducir
la necesidad de uso del transporte pblico.
103. Conclusin. La inseguridad alimentaria urbana es un problema en rpido aumento en el
mundo en desarrollo. En las polticas encaminadas a abordar este problema hay que tener en
cuenta el carcter precario de los medios de subsistencia urbanos por una parte y, por otra,
la sangra de los bolsillos de la poblacin pobre que suponen los costos del transporte y las
comunicaciones, la carga de las enfermedades transmisibles y no transmisibles y su dependencia
de los alimentos precocinados. La falta de polticas debidamente formuladas probablemente
traer consigo costos elevados en prdida de aos de vida econmicamente productiva, una
37
reduccin constante del crecimiento econmico y la productividad nacional y un aumento de
los problemas de salud y los consiguientes costos. Tambin hay interacciones importantes entre
la seguridad alimentaria rural y urbana. La lucha ms ecaz contra el hambre y la pobreza en
las zonas rurales es probable que reduzca la presin que favorece la migracin rural-urbana y
en consecuencia la prevalencia del hambre en el medio urbano.
38
Financiacin del programa

104. El costo pblico adicional combinado de todas las necesidades de inversin indicadas
en este programa ser de aproximadamente 24 000 millones de dlares EE.UU., en precios
de 2002. De ellos, 5 000 millones de dlares EE.UU. se destinarn a resolver el problema del
hambre mediante transferencias directas para las personas desnutridas. Otros 19 000 millones
de dlares se necesitarn para combatir el problema de la desnutricin y la pobreza rural
impulsando el crecimiento agrcola y la productividad en las zonas rurales. A continuacin, se
examinan las posibles fuentes de nanciamiento para esta ltima parte.
105. En el ao 1999, el total de la asistencia ocial para el desarrollo (es decir, las donaciones
bilaterales y multilaterales y de los flujos oficiales de capital en condiciones favorables)
4 000
2 000
0
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
M
i
l
l
o
n
e
s

d
e

d

l
a
r
e
s

E
E
.
U
U
.

d
e

1
9
9
5
Figura 2
Compromisos de AOD para la agricultura desde 1998 a 1999
Nota: En la agricultura entendida en sentido estricto se incluyen produccin de cultivos y produccin animal, agua y
tierra, suministro de insumos de produccin, servicios agrcolas, pesca, y silvicultura. En la definicin amplia se incluyen
todos los elementos de la anterior ms los siguientes: investigacin, capacitacin y extensin, manufactura de los
insumos, proteccin del medio ambiente, agroindustrias, desarrollo rural e infraestructura y ordenacin regional y fluvial.
Agricultura en sentido amplio
Agricultura en sentido estricto
En el grfico puede observarse la evolucin de la asistencia externa en condiciones concesionarias para la agricultura desde 1988
hasta 1999, en precios reales de 1995. Las cifras representan los compromisos contrados por los donantes. En las cifras se observa un
drstico descenso de la asistencia oficial para el desarrollo durante el perodo en cuestin. El descenso es ms pronunciado en el
sector de la agricultura entendida en sentido estricto. La disminucin de los flujos en condiciones concesionarias para el sector de la
agricultura en sentido amplio es menor, debido sobre todo a la mayor ponderacin de la proteccin del medio ambiente, la
investigacin, la extensin y la capacitacin y el desarrollo rural y la infraestructura en el total de la ayuda en condiciones
concesionarias a la agricultura.
39
para la agricultura y desarrollo rural en los pases en desarrollo y en transicin ascendi
aproximadamente a 8 100 millones de dlares EE.UU.
4
, mientras que los ujos ociales en
condiciones no concesionarias sumaron alrededor de 3 000 millones de dlares. En trminos
reales, la disminucin de la asistencia agrcola en condiciones de favor, segn la denicin
amplia, fue de aproximadamente el 31 por ciento entre 1990 y 1999, y del 48 por ciento segn
la denicin estrecha (Figura 2). Lamentablemente, esta tendencia a la baja no fue compensada
con mayores prstamos agrcolas de las instituciones nancieras internacionales
5
. La proporcin
de la agricultura en los prstamos totales en condiciones de favor y en condiciones no
concesionarias por las mencionadas instituciones disminuy en ms del 50 por ciento durante
este perodo: desde el 20 por ciento de los prstamos totales en 1990 a cerca del 9 por ciento en
1999. El volumen total de los prstamos agrcolas declin del 40 por ciento en trminos reales.
106. El problema de la disminucin de los ujos de recursos ociales destinados al desarrollo
agrcola y rural no corresponde plenamente a la distribucin del hambre en el mundo. En el
marco del Programa de Lucha contra el Hambre aqu propuesto, se necesitara una reorientacin
de los ujos de recursos adicionales en favor de las regiones que tienen una alta incidencia de
subnutricin.
107. En la Figura 3, con un desglose ms detallado en el Cuadro 2, pueden verse las
contribuciones relativas de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), la asistencia en
condiciones no concesionarias y el gasto nacional al costo total de este programa. Los recursos
totales necesarios para el componente de desarrollo agrcola y rural de este programa ascienden
a 18 600 millones de dlares EE.UU. De ese total, se prev que unos 2 500 millones de dlares se
Figura 3
Posibles fuentes de nanciacin
Nota: Todas las cifras estn expresadas en dlares EE.UU. de 1999.
Esta gura muestra una posible opcin para compartir los costos de las inversiones que se proponen aqu.
Alrededor del 13 por ciento del gasto total en desarrollo agrcola y rural procede de prstamos en condiciones no concesionales.
El saldo se distribuye prcticamente en partes iguales entre los presupuestos nacionales y la AOD.
Alrededor del 90 por ciento del gasto en la mejora del acceso directo a los alimentos procede de la AOD y el resto de los
presupuestos nacionales.
Presupuestos nacionales
(acceso directo a los alimentos)
1 000 millones de $EE.UU.
Presupuestos nacionales
(desarrollo agrcola y rural)
8 000 millones de $EE.UU.
AOD
(desarrollo agrcola y rural)
8 000 millones de $EE.UU.
Prstamos en condiciones no concesionales
(desarrollo agrcola y rural)
3 000 millones de $EE.UU.
AOD
(acceso directo a los alimentos)
5 000 millones de $EE.UU.
40
nanciarn mediante ujos de asistencia en condiciones no concesionarias. Los 16 000 millones
de dlares restantes se nanciarn con una combinacin de ujos externos en condiciones
concesionarias (AOD) y recursos internos. Se prev que la mayor parte del acceso directo al
componente alimentario se nanciar mediante la AOD.
108. El desglose vara segn las partidas de inversin y los pases. Tradicionalmente, en lo que
se reere a la agricultura y el desarrollo rural el desglose ha sido aproximadamente de 65:35
entre nanciamiento interno y externo. Teniendo en cuenta las exigencias contradictorias a que
se ven sometidos los presupuestos de los pases en desarrollo para alcanzar otros Objetivos de
desarrollo del Milenio, y habida cuenta de los esfuerzos organizados durante la Conferencia de
Monterrey para aumentar la asistencia al desarrollo, parecera razonable suponer un desglose
de 50:50 entre AOD y movilizacin de recursos internos, por trmino medio, para los recursos
adicionales necesarios en el marco del Programa de Lucha contra el Hambre. Ello deja abierta
la posibilidad de que los pases con gran nmero de personas hambrientas contribuyan con una
parte menor de recursos internos. Si se aplicara este principio general, se obtendra el resultado
medio siguiente: mayor proporcin de la AOD para las regiones donde el hambre est muy
extendida, como el frica subsahariana (en que se propone un coeciente de 60:40 entre la
AOD y los recursos internos), y una proporcin menor de AOD para las regiones donde la
prevalencia del hambre es menor, como los pases en transicin (25:75).
Cuadro 2
Posibles fuentes de nanciacin del programa
Esfera de accin prioritaria Total de las Aumento de la Aumento de la Aumento por
necesidades asistencia ocial asistencia no pases
incrementales por ao para el desarrollo concesionaria receptores
(miles de millones (miles de millones (miles de millones (miles de millones
de $EE.UU.) de $EE.UU.) de $EE.UU.) de $EE.UU.)
Mejorar la productividad
agrcola en las
comunidades rurales pobres 2,3 1,0 0,3 1,0
Desarrollar y conservar
los recursos naturales 7,4 3,2 1,0 3,2
Ampliar la infraestructura rural
y el acceso a los mercados 7,8 3,3 1,2 3,3
Fortalecer la capacidad de generacin
y difusin de conocimientos 1,1 0,6 0,0 0,5
Total del desarrollo
agrcola y rural 18,6 8,1
*
2,5 8,0
Asegurar el acceso a los
alimentos de los ms necesitados 5,2 4,7 0,0 0,5
Total 23,8 12,8 2,5 8,5
*
De los cuales, prstamos en condiciones concesionarias = 2 800 millones de dlares EE.UU., donaciones
multilaterales = 2 000 millones de dlares EE.UU., y donaciones bilaterales = 3 300 millones de dlares EE.UU.
Fuente: Clculos de la FAO.
41
0
1990 1991 1992 1993 1995 1994 1996 1997
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
Figura 4
Parte de la agricultura en el gasto pblico en relacin con la parte de la agricultura
en el PIB: pases agrupados por prevalencia de la subnutricin
En el eje vertical se observa la parte del gasto pblico en agricultura dentro el gasto total con relacin a la parte de la agricultura en el
PIB total. Mientras ms elevada es esta relacin, mayor es la importancia de la agricultura en el gasto del gobierno respecto a su
importancia en el conjunto de la economa. Los pases se han agrupado de acuerdo con la prevalencia del hambre. En la Categora 1
se incluyen los pases donde la parte de las personas subnutridas en el total de la poblacin es inferior al 2,5 por ciento, etc. Debido a
la falta de datos, se han omitido los pases donde las personas subnutridas constituyen entre el 2,5 y el 5 por ciento de la poblacin.
Se observa que en los pases que han conseguido combatir con mayor eficacia el hambre, el peso de la agricultura se refleja mejor en
el gasto nacional que en los pases con peores resultados, aunque en este ltimo grupo de pases la agricultura constituye el elemento
esencial de economa. El abandono relativo de la agricultura en favor de proyectos de industrializacin ha impedido que muchos
pases hagan realidad su potencial de crecimiento y de reduccin del hambre.
<2,5% de personas subnutridas
05-19% de personas subnutridas
20-34% de personas subnutridas
35% de personas subnutridas
109. Si se aplican condiciones concesionarias, la participacin media propuesta de participacin
en los costos (50:50) dar lugar a la duplicacin de la asistencia oficial para el desarrollo
destinada a la agricultura y el desarrollo rural, que pasara de unos 8 000 millones de dlares
en 1999 a 16 000 millones de dlares EE.UU. al ao. Expresada en funcin de su parte en el total
del PIB agrcola de los pases en desarrollo, la duplicacin de la AOD har que esa proporcin
sea casi igual (pero todava algo inferior) a la de 1988. Por ello, incluso la duplicacin de la
AOD para el desarrollo agrcola y rural no recuperar el terreno perdido por el constante
descenso registrado desde el mximo de 1988. Parece ir en aumento el consenso a favor de
dicha duplicacin, como se pone de maniesto, por ejemplo, en la declaracin nal de la serie
de sesiones de alto nivel del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas de 2003. En la
declaracin se subraya la necesidad de un enfoque integrado para el desarrollo rural y luego se
recuerdan las promesas hechas en Monterrey de aumentar sustancialmente la AOD y se piden
en ese momento medidas inmediatas para duplicar como mnimo los niveles presentes de la
asignacin de AOD a la agricultura y el desarrollo rural.
42
110. La repercusin para los presupuestos nacionales de los pases en desarrollo ser un
aumento medio de aproximadamente el 20 por ciento del total de los gastos en agricultura, en
comparacin con el pasado reciente. La Figura 4 ilustra algunos de los efectos de estos gastos:
los pases que dedicaron relativamente ms recursos pblicos a la agricultura tuvieron una
menor prevalencia del hambre.
111. Hay varias opciones posibles para movilizar los recursos externos adicionales necesarios
para la nanciacin del Programa de Lucha contra el Hambre. Deberan considerarse tambin
formas nuevas e innovadoras. A continuacin se examinan dos posibilidades.
112. La liberalizacin del comercio agrcola implica sustanciales ahorros para los pases
desarrollados, debido a la reduccin de las ayudas a sus sectores agrcolas. Algunos de
los recursos ahorrados podran encauzarse en forma de AOD con el fin de promover el
desarrollo agrcola y rural en los pases en desarrollo. El Recuadro 2 ofrece ms informacin al
respecto.
113. En la Figura 5 se comparan las inversiones pblicas incrementales en la agricultura y
el desarrollo rural propuestas con las corrientes recientes de recursos con destino a dichos
Recuadro 2
Compaginar el comercio con la ayuda
Mientras los pases desarrollados continan ofreciendo fuertes subvenciones a sus agricultores, la
asistencia ocial para el desarrollo (AOD) destinada al desarrollo agrcola y rural de los pases en
desarrollo ha disminuido constantemente. En cifras reales, ha bajado nada menos que un 31 por
ciento durante decenio de 1990, y ha retrocedido a un nivel de slo 6 dlares EE.UU. por trabajador
agrcola. La falta de recursos para el desarrollo agrcola y rural obstaculiza los esfuerzos de los pases
en desarrollo para aumentar la productividad y competitividad de su agricultura y agroindustria. Donde
ms patente se hace este fenmeno es en la infraestructura rural, en particular en la falta de caminos
rurales, servicios de investigacin y extensin e instalaciones de riego, pero tambin en los puertos,
energa y telecomunicaciones.
Los pases en desarrollo carecen con frecuencia de los recursos materiales y humanos para adoptar las
polticas y reformas institucionales necesarias para aplicar y aprovechar las oportunidades comerciales
derivadas del Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura. Se requieren cuantiosas inversiones con el n
de fortalecer la capacidad necesaria para aplicar los Acuerdos sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias,
Obstculos Tcnicos al Comercio y Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio.
El capital necesario puede equivaler al presupuesto de desarrollo de un ao en muchos de los pases
menos adelantados.
Si bien la ayuda no puede ser un sustituto de la eliminacin de los obstculos al comercio, conti-
nuar siendo esencial para la mitigacin del hambre y la pobreza en muchos de los pases ms pobres.
Un mayor volumen de AOD para las zonas prioritarias en el marco del Programa de Lucha contra el
Hambre conseguira, en particular, una mayor competitividad de la agricultura y de los sectores rurales
de los pases en desarrollo, en los mercados internos y externos. Se tratara, pues, de ayuda para
fomentar el comercio, gracias a la cual los pases en desarrollo podran compartir los benecios de la
liberalizacin del comercio.
43
Figura 5
Niveles actuales y propuestos de gastos en la agricultura y el desarrollo rural,
por fuente de financiacin
AOD destinada a la agricultura y el desarrollo rural: El nivel actual (8 000 millones de dlares EE.UU. en 1999) corresponde a la
agricultura y el desarrollo rural, entendidos en sentido amplio.
Presupuestos nacionales: Dado que slo un nmero limitado de pases proporcionan datos sobre los gastos pblicos en la agricultura,
ha habido que estimar la cifra correspondiente a todos los pases en desarrollo. Por lo tanto, el porcentaje medio del gasto pblico
destinado a la agricultura en los pases que presentaron informacin se multiplic por los datos correspondientes a 1998 sobre los
gastos generales de consumo final pblico relativos a todos los pases en desarrollo, en dlares EE.UU. corrientes.
Fuentes de los datos: Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial 2001, y FMI, Estadsticas de las Finanzas Pblicas.
Prstamos en condiciones no concesionarias: La cifra relativa al volumen actual de prstamos en condiciones no concesionarias ha
sido calculada por la FAO utilizando datos del Comit de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organizacin de Cooperacin
y Desarrollo Econmicos (OCDE) y de las instituciones financieras internacionales.
AOD
M
i
l
e
s

d
e

m
i
l
l
o
n
e
s

d
e

d

l
a
r
e
s

E
E
.
U
U
.
Gastos presupuestarios
nacionales
Prstamos en condiciones
normales
0
10
20
30
40
50
60
Nivel actual
Nivel propuesto
sectores procedentes de consignaciones presupuestarias nacionales, asistencia internacional
en condiciones favorables y prstamos en condiciones no concesionarias. Cabe subrayar que
la propuesta de reparto de los costos formulada en el Programa de Lucha contra el Hambre
es una de muchas opciones plausibles para dividir los costos entre las distintas fuentes de
nanciacin.
Recuadro 3
Hiptesis adoptadas en los clculos de los benecios y los costos
Cabe subrayar que las estimaciones de los costos de inversin presentadas en el Programa de Lucha
contra el Hambre son estimaciones iniciales de orden general y estn sujetas a examen y posible
revisin como parte, entre otras cosas, del Proyecto para el milenio, que es un elemento bsico de la
Estrategia relativa a los Objetivos de desarrollo del Milenio promovida por las Naciones Unidas. Las
estimaciones son para todos los pases en desarrollo. Se recuerda que se trata de estimaciones de un
incremento de las inversiones pblicas necesario para alcanzar el objetivo de la Cumbre Mundial sobre
Alimentacin de reducir a la mitad el hambre para el ao 2015. Hay que subrayar una vez ms que
las inversiones propuestas aqu solamente tendrn los efectos deseados en el hambre y la pobreza si
llegan ujos complementarios de capital privado. Esto es muy poco probable en ausencia de un marco
normativo de apoyo.
Si bien estas inversiones tienen por objeto promover el desarrollo agrcola y rural, se espera que
tengan repercusiones en el hambre y la pobreza tanto en el medio rural como urbano. En particular, en
las estimaciones de los costos para la Esfera prioritaria 5 infra no se establece ninguna distincin entre
la poblacin hambrienta rural y urbana.
CLCULO DE LOS BENEFICIOS DE LA REDUCCIN DEL HAMBRE
Los benecios se calculan como el valor de los aos adicionales de vida sana resultantes de la mejora
de la ingestin alimentaria. La diferencia entre la ingestin alimentaria media prevista con arreglo a la
hiptesis de que todo siga igual (vase la nota 1) y la ingestin necesaria para alcanzar el objetivo de la
Cumbre Mundial sobre la Alimentacin se utiliza para calcular los aos adicionales de vida sana que se
obtendran si se alcanzara el objetivo. El clculo se efecta estableciendo, por mtodos economtricos,
una relacin entre la esperanza de vida sana y un cierto nmero de variables que representan la
disponibilidad de alimentos, el acceso a stos y su utilizacin. Cada ao adicional de vida sana se
valora en el equivalente en 2002 de la renta per cpita proyectada respecto de los pases en desarrollo
en 2015, de 563 dlares EE.UU., la cifra utilizada en el estudio de la OMS sobre macroeconoma y
salud.
Fuentes de los datos: Banco Mundial. Indicadores del desarrollo mundial 2000; datos FAOSTAT 2002;
y OMS (esperanza de vida sana por pas).
CLCULO DE LOS COSTOS DE LAS INTERVENCIONES PRIORITARIAS
Esfera prioritaria 1. Aumentar la productividad agrcola y mejorar los medios de vida y la seguridad
alimentaria de las comunidades rurales pobres
Las estimaciones de los costos de inversin relativos a esta esfera prioritaria se basan en el supuesto
de que las familias de pequeos agricultores pobres puedan aumentar su productividad con una
inyeccin nica de capital inicial. El grupo destinatario est formado por familias sumamente pobres
y con una escasa productividad que no pueden alcanzar su potencial de productividad debido a la
falta de ahorros y crdito. Se prev que 4,6 millones de familias recibiran asistencia de ese tipo en un
primer momento. El proceso se repetira cada ao con un nuevo grupo de familias durante los 13 aos
siguientes, hasta alcanzar un total de 60 millones de familias para el ao 2015. El costo medio por
familia, de 500 dlares EE.UU., se ha derivado de un anlisis de los costos del Programa Especial para
la Seguridad Alimentaria de la FAO (vase http://www.fao.org/spfs para ms detalles).
Apndice
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Esfera prioritaria 2. Desarrollar y conservar los recursos naturales
Las estimaciones de la inversin en relacin con los recursos de tierra e hdricos se basan en el
supuesto de que para alcanzar el objetivo de la CMA fuere preciso un aumento limitado de la supercie
cultivada, tanto de regado como de secano, as como un incremento de la productividad de los
recursos de tierra e hdricos existentes. El aumento necesario sera adicional al previsto con arreglo a la
hiptesis de referencia adoptada en el estudio de perspectiva de la FAO titulado Agricultura mundial:
hacia los aos 2015/2030 (vase la nota 1). La hiptesis subyacente es que el aporte calrico medio
adicional necesario en cada pas para reducir a la mitad el nmero de personas hambrientas para el
ao 2015 se alcanzar mediante una combinacin de produccin interna e importaciones. Las caloras
adicionales procedentes de la produccin interna y las importaciones estn basadas en el coeciente
de autosuciencia proyectado para 2015 en la hiptesis de referencia. Las estimaciones del costo total
se han obtenido multiplicando las cantidades fsicas por los costos unitarios, determinados con arreglo
a la experiencia de la FAO.
Se necesitan inversiones para lograr la sostenibilidad en la explotacin de los recursos pesqueros y
forestales mediante una variedad de medidas, como las innovaciones tcnicas, la reforma institucional y
la rehabilitacin. Los costos de esas inversiones se han calculado mediante un procedimiento similar al
que se describe en el prrafo anterior.
Por lo que se reere a los recursos togenticos, los costos de estas inversiones estn en consonancia
con el Plan de Accin de Leipzig sobre los recursos togenticos y representan la estimacin del costo
hecha por la FAO con arreglo a su experiencia. Las estimaciones relativas al componente de recursos
zoogenticos se basan en la experiencia de la FAO y abarcan los costos de conservacin y mejora de la
base de recursos zoogenticos.
Esfera prioritaria 3. Ampliar la infraestructura rural y el acceso a los mercados
Las estimaciones de las inversiones en caminos y carreteras se basan en los requisitos mnimos en
materia de densidad viaria necesarios para alcanzar el objetivo de la CMA. Los objetivos mnimos
para 2015 (esto es, 5 km/1 000 personas y un 25 por ciento de todas las carreteras pavimentadas) se
compararon con las densidades de poblacin y viaria correspondientes al ao 2000 para obtener una
estimacin, por regin, de las necesidades de nuevas carreteras para 2015. Los costos de rehabilitacin
y mantenimiento se han calculado como porcentajes del valor incremental de las obras viarias.
Las necesidades de inversin en infraestructura de mercados se han estimado sobre la base de las
proyecciones relativas al suministro adicional necesario para alcanzar el objetivo de la CMA, para
calcular el cual se sigui el procedimiento explicado en las notas referentes a la esfera prioritaria 2.
El costo de las medidas con objeto de crear la capacidad para cumplir las normas sanitarias y
tosanitarias constituye un componente adicional.
Esfera prioritaria 4. Reforzar la capacidad de generacin y difusin de conocimientos
Basndose en la experiencia de la FAO sobre las necesidades y los beneficios relativos de la
investigacin, las comunicaciones y la educacin, se considera que la mayor parte de las inversiones
en esta esfera prioritaria deberan destinarse a la investigacin agrcola, en vista de los notables
beneficios, ampliamente documentados, que la investigacin aplicada produce en los pases en
desarrollo. Se prev que estos recursos se dividiran en partes iguales entre los sistemas nacionales
de investigaciones agronmicas de los pases en desarrollo y el Grupo Consultivo sobre Investigacin
Agrcola Internacional (GCIAI). El resto de los fondos se destinara a las comunicaciones y la educacin,
como se explica en el texto.
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Esfera prioritaria 5. Asegurar el acceso de los ms necesitados a los alimentos
La estimacin se ha obtenido calculando el costo de proporcionar una dieta adecuada nicamente a
las partes de la poblacin cuya ingestin de energa alimentaria es tan baja (inferior o igual a la tasa
metablica basal multiplicada por 1,2) que no estn en condiciones de trabajar. Se da por supuesto
que esas personas pueden individuarse con un costo relativamente bajo, de manera que es posible
orientar la asistencia a la perfeccin. El costo de la cesta de alimentos se estima en unos 28 dlares
EE.UU. per cpita anuales. Se aaden otros 10 dlares EE.UU. en concepto de costos de transaccin
relacionados con la individuacin de las personas necesitadas. Se da por supuesto asimismo que el
nmero total de personas que padecen hambre se reduce en 22 millones al ao, de modo que el
nmero de personas a las que se debe alimentar se reduce proporcionalmente, al igual que el costo
de ofrecer acceso directo a los alimentos. Se estima que el nmero de personas que reciben alimentos
disminuye gradualmente desde 214 millones al comienzo hasta 110 millones en 2015. En relacin
con el programa de alimentacin escolar, se supone un costo medio de 1 dlar EE.UU. por semana
y una duracin del programa de 36 semanas anuales. El costo de otros programas no se ha podido
estimar debido a la falta de datos. Tampoco se dispone de estimaciones de referencia sobre los costos
corrientes de los programas existentes.
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47
NOTAS
1
La expresin si todo sigue igual hace referencia a las mejores estimaciones de que dispone la FAO sobre la evolucin
probable de la disponibilidad de alimentos, la produccin agrcola, la poblacin, los ingresos y muchas otras variables
relacionadas con la nutricin con arreglo a la hiptesis de referencia adoptada en el estudio de perspectiva de la
FAO titulado Agricultura mundial: hacia los aos 2015/2030. En ste se supone, entre otras cosas, que no se realizar un
esfuerzo adicional para alcanzar el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin (1996).
2
Para la elaboracin de la presente seccin han servido de gran ayuda las contribuciones del Programa mundial de
alimentos (PMA) y el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Polticas Alimentarias (IIPA). Tambin reeja el
marco de la poltica comn de doble componente de reduccin de la pobreza y el hambre originalmente presentada
por la FAO, el FIDA y el PMA en la Conferencia Internacional sobre la Financiacin para el Desarrollo de Monterrey en
marzo de 2002. La responsabilidad ltima en cuanto a su contenido corresponde a la Secretara de la FAO.
3
Las cifras relativas a las transferencias totales a la agricultura y al apoyo directo a los productores agrcolas en
2002 son provisionales.
4
Fuentes: Sistema de notificacin de los pases acreedores de la OCDE/CAD; clculos de la FAO, utilizando la
denicin amplia de desarrollo agrcola y rural. Se han utilizado los datos de 1999, ya que no se dispone todava de los
de 2000 correspondientes a las transferencias del PNUD y la OPEP.
5
El Banco Mundial, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asitico de Desarrollo, el Banco Interamericano
de Desarrollo y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola.