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Proyecto Siembra Democracia Fortalecimiento de la institucionalidad democrtica local en Puno

Estudio N 06

Las municipalidades en la descentralizacin. Autonoma o dependencia de niveles de gobierno

Jaime Rojas Huerta Jans Erik Cavero Crdenas

Asistente de Campo: Mercedes Ubillus Cervantes

Agradecimientos por su colaboracin a las Autoridades y Funcionarios de las Municipalidades de: Anta Alcalde, Wilder Rozas Beltrn Zurite Alcalde, Feliciano Pacocha Encalada Matucana Alcaldesa Rosa Vsquez Cuadrado Santa Cruz de Cocachacra Funcionaria, Marisol Casas Yastallo Ambo Alcalde, Eusebio Palacios Briceo Huacar Alcalde, Cleber Mori Rojas

Especialmente a: Eduardo Barzola Farfn y Guisella Valdivia Mosqueira de la Red de Municipalidades Rurales del Per - REMURPE

ndice
Abreviaturas 5 Introduccin 6 Captulo I Aproximacin terica a la nocin de autonoma local 9 1.1. Autonoma local y doctrina de la garanta institucional 10 1.2. Definicin, contenido y mbito objetivo de la autonoma 13 1.3. Autonoma local y principio de subsidiariedad 18 Captulo II Autonoma Municipal en el ordenamiento jurdico del Per 24 2.1. Las municipalidades como rganos de gobierno local 26 2.2. Autonoma local y reparto competencial entre gobiernos 29 2.3. Competencia municipal y funciones especficas 35 Captulo III Vigencia de la autonoma local en el ejercicio real de los Gobiernos 51 Municipales: Estudio de casos 3.1. El ejercicio de la autonoma poltica 52 3.2. El ejercicio de la autonoma administrativa 63 3.3. El ejercicio de la autonoma econmica 77 Captulo IV Algunas propuestas para la vigencia de la autonoma local 83 4.1. Promocin del proceso competencial 85

4.2. Difusin de los procesos de control de constitucionalidad 89 4.3. Rescate normativo 91 4.4. Gestin Pblica diferenciada 94 Anexos Bibliografa 98 105

Abreviaturas
CAP: CLAS: CCL: CND: COFOPRI: CPP: CPC: DEMUNA: FONCODES: FONCOMUN: LBD: LOM: MEF: MINSA: MOF: ONG: PAP: PCM: PDC: PDI: PIA: PIM: PRONAA: PYMES: RDR: REMURPE: ROF: SEACE: SIAF: SNP: TUPA: TC: TCE: UGEL: Cuadro de Asignacin de Personal. Comits Locales de Administracin en Salud. Consejo de Coordinacin Local. Consejo Nacional de Descentralizacin. Comisin de Formalizacin de la Propiedad Privada. Constitucin Poltica del Per. Cdigo Procesal Constitucional. Defensora de la Mujer, Nio y el Adolescente. Fondo de Compensacin y Desarrollo Social. Fondo de Compensacin Municipal. Ley de Bases de la Descentralizacin. Ley Orgnica de Municipalidades. Ministerio de Economa y Finanzas. Ministerio de Salud. Manual de Organizaciones y Funciones. Organismo No Gubernamental. Presupuesto Analtico de Personal. Presidencia del Consejo de Ministros. Plan de Desarrollo Concertado. Plan de Desarrollo Institucional. Presupuesto Institucional de Apertura. Presupuesto Institucional Modificado. Programa Nacional de Asistencia Alimentaria. Pequea y Micro Empresas. Recursos Directamente Recaudados. Red de Municipalidades Rurales del Per. Reglamento de Organizacin y Funciones. Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado. Sistema Integrado de Administracin Financiera. Servicios No Personales. Texto nico de Procedimientos Administrativos. Tribunal Constitucional del Per. Tribunal Constitucional Espaol. Unidad de Gestin Local.

Introduccin

Para entender el significado de lo que es una municipalidad, ayuntamiento, o gobierno local, resulta clave diferenciar dos planos no necesariamente coincidentes: El plano formal, segn el cual los gobiernos locales son lo que la constitucin y su ley orgnica dicen que son; y, el plano sustantivo o material, segn el cual las municipalidades son lo que la realidad muestra, constituyndose como parmetro de entendimiento, en este ltimo plano, el ejercicio de gobierno y la adopcin de polticas pblicas al interior de una circunscripcin determinada, sea de mbito provincial o distrital. De acuerdo con la constitucin vigente y su antecesora, la constitucin histrica de 1979, el Per es una repblica unitaria, representativa y descentralizada. Dentro de esta concepcin unitaria, la ley orgnica municipal (LOM) prescribe que las municipalidades rurales tienen un rgimen especial y una atencin prioritaria por parte del gobierno central. En resumen, en el plano formal los gobiernos locales son homogneos, y las normas que regulan el tema municipal comprenden supuestos de hecho que reflejan escenarios de gobernabilidad, gobernanza e institucionalidad poltica. Desde esa perspectiva as lo han entendido los gobiernos centrales desde la transicin a la democracia en 1980. Pero, Es cierto que las municipalidades rurales se autofinancian de tributos y otros recursos administrativos?, Las municipalidades rurales tienen un trato preferente por el gobierno central y las instituciones nacionales?, El Per es un pas descentralizado?, Los ayuntamientos rurales gozan de recursos adecuados para llevar eficaces gestiones pblicas? Y lo que es ms importante: La autonoma local es preservada en cada uno de sus mbitos? De este modo, intentar responder estas cuestiones,

centrndonos en la autonoma institucional de los ayuntamientos, constituye el objetivo central de la presente investigacin, mxime cuando es plausible el hecho de que desde la asuncin del prfugo Alberto Fujimori en 1990, los gobiernos nacionales gobernaron de espaldas a las municipalidades rurales del pas, desconociendo su autonoma poltica, administrativa y econmica y presupuestaria. El vaco dejado por los gobiernos ha sido asumido -con ciertas limitaciones- por redes municipales, ONG. Y otras organizaciones sin fines de lucro. Con las consideraciones previas ponemos a disposicin esta investigacin, de carcter terico y emprico, estructurada en cuatro captulos fundamentales:
Aproximacin terica a la nocin de autonoma local, la autonoma municipal en el ordenamiento jurdico del Per, vigencia de la autonoma local en el ejercicio real de los gobiernos municipales, algunas propuestas para la vigencia de la autonoma local.

El propsito del primer captulo consiste en sentar un marco conceptual adecuado para la autonoma local. Sobre la base de estudios especializados en temas municipales, se busca una aproximacin terica que posibilite despejar dudas y confusiones sobre el contenido esencial de la autonoma edil, sea poltica, econmica, administrativa. Para tal efecto, el aporte de la doctrina constitucional y la literatura politolgica -nacional e internacional- se constituirn en insumos primordiales. Luego del preliminar estudio terico, el segundo apartado da cuenta del marco legal global que gua la autonoma municipal. Se trata de presentar la regulacin normativa nacional, considerando las disposiciones constitucionales y legales en vigor, haciendo hincapi en la Ley de Bases de la Descentralizacin y la Ley Orgnica de Municipalidades. Esta evaluacin no se agotar en la autonoma,

sino que comprender el mbito de las competencias sectoriales, lo que permitir acercarnos a la relacin municipio gobierno, pero tambin al conflicto intergubernamental que podra suscitarse con las competencias compartidas. El carcter del tercer captulo es emprico, basado en el estudio de seis casos concretos. El objetivo central consiste en verificar el divorcio que existe entre el marco legal y la actuacin real de las municipalidades en ejercicio de sus autonomas, atribuciones y funciones. Por tratarse de un estudio de campo, el levantamiento de informacin nos permitir conocer las trabas burocrticas, el dficit presupuestal, la dbil gestin pblica y las medidas centralistas que impiden efectivas decisiones en el tercer nivel de gobierno. Tomando en cuenta el tipo de municipalidad provincial y distrital- se han propuesto seis ayuntamientos espacios de alta ruralidad en diferentes que gobiernan jurisdicciones Zurite en

departamentales: Ambo y Huaccar en Hunuco, Anta

Cusco, Matucana y Santa Cruz de Cocachacra en Lima regin. Si bien se trata de una muestra pequea, la utilizacin de diversos indicadores bastar para tener una aproximacin al ejercicio y dinmica de la autonoma municipal. Finalmente, el ltimo captulo es de tipo prescriptivo, cuya finalidad es establecer propuestas y pautas (normativas y/o polticas), que conduzcan al fortalecimiento de las autonomas locales y a su vigencia como tal. De esta forma se busca plantear reformas legales al ordenamiento ya vigente, sin perder de vista que la gobernanza municipal y el respeto a la autonoma no se agotan en el plano normativo, sino que requieren diseos institucionales para manejar burocracias locales y comportamientos polticos responsables.

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CAPTULO I Aproximacin terica a la nocin de Autonoma Municipal

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1.

Autonoma local y doctrina de la Garanta Institucional Para entender adecuadamente la nocin de autonoma local

resulta prudente ensayar, a priori, una aproximacin histrica a la doctrina de la garanta institucional, cuyo origen se remonta al periodo de entre guerras mundiales. Fue Karl Schmitt, jurista alemn e intelectual del Tercer Reich, quien en su intento por teorizar el artculo 127 de la Constitucin de Weimar (1919), formul inicialmente la doctrina de la garanta institucional. Si el citado artculo constitucional prevea que los municipios y las asociaciones de municipios tienen derecho a la auto administracin, dentro de los lmites de las leyes, era indispensable cimentar argumentos tericos que cautelaren efectivamente el contenido de tal derecho, dado que una prescripcin constitucional era necesaria, pero insuficiente, para evadir el juego poltico de mayoras parlamentarias arbitrarias. Esta necesidad por otorgar significacin prctica al derecho de auto administracin (Selbstverwaltung) inspir a Schmitt para sentar los presupuestos bsicos de la garanta institucional o Einrichtungsgarantie, con el propsito de otorgar proteccin ad hoc a ciertas instituciones que vieran amenazadas sus identidades esenciales por el legislador ordinario u otro poder pblico que pretendiera regularlas. Bajo esta consideracin, la doctrina de la garanta institucional supone la existencia de un rgano, entendido como complejo normativo de carcter jurdico pblico, formado, organizado, delimitable y diferente; la presencia de un sujeto de derecho titular de la institucin involucrada (municipalidades o regiones); y, la vigencia de un grado de eficacia protectora que identifique la

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garanta con la constitucin, de forma tal que la lesin de una comporte el ataque de la otra (Parejo, 1981:23). La autonoma municipal encuentra su razn de ser en esta evolucin histrica de esta garanta, dado que si bien puede ser regulada o desarrollada por el legislador no puede ser vaciada en su contenido esencial por los partidos polticos representados en el Parlamento. No obstante, no estamos per se ante un derecho fundamental de las municipalidades sino frente a una proteccin especial anloga contra decisiones polticas infra constitucionales. ste es el esbozo doctrinal clsico de la garanta institucional, cuya evolucin, a travs del tiempo, amerita las siguientes consideraciones: Primero, las constituciones polticas no prevn literalmente la doctrina mencionada, menos an delimitan el mbito de su contenido. La garanta institucional es el fruto de un proceso de interpretacin constitucional. Ms que producto del derecho en abstracto, es el resultado de su aplicacin a cada caso concreto. Su contenido ha sido tributario de la jurisprudencia y la doctrina. Segundo, la institucin objeto de garanta no puede ser cualquier entidad de derecho pblico o privado, sino aquella que emana de representacin poltica en niveles de gobierno distintos al nacional. Tampoco es objeto de proteccin el titular de la institucin (alcaldes o presidentes regionales) o sus respectivos rganos de gobierno, sino exclusivamente la institucin como entidad, como entelequia1. Tercero, si en la versin clsica la proteccin se diriga frente al legislador ordinario, hoy es plausible extenderla frente al Poder Ejecutivo, en la medida en que su actividad legislativa es tan o ms
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La vinculacin entre garanta institucional y representacin poltica no es unnime. Algunos sostienen que las universidades tambin estaran amparados por la garanta para preservar la libertad de ctedra. En todo caso, se trata de una posicin argumental sujeta a dialctica.

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significativa que la de los Parlamentos. Las nuevas transformaciones polticas, econmicas y sociales, han forzado a que normas emanadas por el Gobierno tengan rango de ley, tal como sucede en el Per con los decretos legislativos, decretos leyes, y decretos de urgencia. Cuarto, en Estados multinivel y aquellos en procesos de reforma, la garanta institucional protegera tambin a las instituciones del nivel ms bajo respecto al nivel inmediatamente superior. Es de suponer entonces, que el legislador regional o autonmico est vedado de desvirtuar la autonoma municipal, muy al margen de que su jurisdiccin territorial comprenda una o ms municipalidades, provinciales o distritales. Quinto, la garanta institucional no es omnmoda, como tampoco lo es la autonoma municipal. Su finalidad es la proteccin no de cualquier modificacin o regulacin, sino de toda deformacin sustantiva que implique la desnaturalizacin, desaparicin, o destruccin de la institucin. El legislador puede modificar la institucin sin vaciarla de contenido, pero el constituyente, a travs de una reforma constitucional, podra limitar el contenido esencial de la garanta. Cuestin distinta es la aceptacin social o legitimidad que podra tener una decisin constituyente que menoscabe la institucin municipal. Finalmente, la eficacia de la proteccin derivada de la garanta institucional es, en principio, ms terica que prctica. Por lo tanto, resulta sumamente complejo, dada la imposibilidad tcnica, arribar con carcter general a una delimitacin precisa del contenido esencial de toda institucin garantizada constitucionalmente (Parejo, 1981:48). La determinacin concreta de lo que se quiere cautelar ser casustica, materializndose cuando se aplique el derecho dentro de un contexto poltico y social determinado.

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Ms all de la indeterminacin en su contenido, lo cierto es que la garanta institucional se ha universalizado, al punto que el Tribunal Constitucional materia Espaol a sostuvo la ley la categricamente: determinacin la del garanta contenido institucional de los municipios no se reduce a incluir dentro de la reservada competencial de esta autonoma municipal, bien al contrario, es precisamente la necesidad de preservar la autonoma frente al legislador lo que da su razn de ser a esta garanta (STC. 32/1981). 2. Definicin, contenido y mbito objetivo de la

autonoma municipal De acuerdo con la Real Academia de la Lengua Espaola, autonoma2 se define como la potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y rganos de gobierno propios. An cuando la expresin parece clara e inequvoca, nuevamente la generalidad de su contenido exige una delimitacin ms precisa, mxime si se quiere dotar de sentido y utilidad para la que fue creada. La doctrina comparada y la jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales (especficamente el alemn y el espaol) se han encargado de conceptuar la autonoma local3, si bien la Carta Europea de Autonoma Local contiene una definicin precisa, cuando la proclama como el derecho y la capacidad efectiva de los ayuntamientos para gestionar, ordenar, e intervenir una parte importante de los asuntos pblicos, bajo su responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. La autonoma local es, por tanto, una garanta institucional de las municipalidades.

Para los antiguos helenos nomos era el acto primitivo de toma de tierra, relativo a la fundacin de una polis, es decir a la constitucin de una ciudad (Delgado, 1997:5). 3 Aunque estricto sensu la expresin correcta es autonoma municipal, en el presente estudio vamos a emplear indistintamente la expresin autonoma local.

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Si la soberana corresponde al Estado, unitario o federal, la autonoma local corresponde a la institucin edil, provincial o distrital, urbano o rural, indistintamente. Dado que cada organizacin territorial dotada de autonoma es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de sta donde alcanza su verdadero sentido (STC 4/1981: fj. 8). Esta es la razn por la que la autonoma no supone, en modo alguno, autarqua en la gestin pblica o en la administracin y distribucin de las finanzas pblicas locales. La existencia de un ordenamiento jurdico nacional prohbe, per s, adoptar decisiones polticas omnmodas en el tercer nivel de gobierno, ms an tratndose de pases que, como el nuestro, han adoptado la forma unitaria de Estado. De ah que sea indispensable un reconocimiento constitucional a priori que otorgue proteccin a las entidades ediles, a fin de garantizar una adecuada prestacin de servicios bsicos y la ejecucin de polticas pblicas que respondan al inters de la comunidad. Este mismo reconocimiento constituyente prohbe el incumplimiento de leyes nacionales y normas regionales que regulen mbitos referidos a gobiernos multinivel y a diferentes polticas sectoriales de alcance supra municipal. Por lo tanto, la autonoma local es una garanta limitada, sujeta a la Constitucin, la ley, y dems normas conexas que conforman el ordenamiento jurdico nacional, interpretadas todas de manera sistemtica e integrada en un mismo bloque de constitucionalidad. Proscribir, sin embargo, la extralimitacin de la autonoma edil supone, a su vez, rechazar la arbitrariedad y violacin reiterada que los gobiernos nacionales cometen cuando ejercen sus atribuciones o

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adoptan decisiones poltico normativas. En el Per, desde la transicin democrtica en 1980, y pese a la existencia de leyes orgnicas municipales4, la voluntad de los gobiernos centrales fue impuesta deliberadamente en detrimento de los ayuntamientos. En un Estado democrtico que aspira la convivencia pacfica entre actores polticos, gobiernos, mercado y sociedad civil, la autonoma municipal debe primar sobre cualquier decisin adoptada por el Parlamento, o emanada del Poder Ejecutivo, siempre que sea ms favorable o beneficiosa al inters comunitario, y que no se contraponga al orden pblico o a otros principios superiores que informan el sistema poltico constitucional. Respecto a su mbito objetivo cabe sostener que la autonoma local posee tres dimensiones estrechamente relacionadas: poltica, econmica, administrativa. Un sector de la literatura acadmica coincide en identificarlas como autonoma poltica, econmica, y administrativa, respectivamente. Lo relevante, en todo caso, es que la autonoma municipal en sus tres dimensiones adquiere plena vigencia con la facultad normativa municipal (Landa, 1997:107). La permanente retroalimentacin de estas tres dimensiones permite que los gobiernos locales dispongan de libertad para actuar en relacin a cualquier asunto, siempre que la materia no sea atribucin exclusiva de otra autoridad, o que la misma est especficamente excluida de la competencia local.5 La carcter
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autonoma vinculante

poltica para

es

el

rasgo

definitorio territorial.

de Gozar

toda de

municipalidad. En virtud a ella, se ejercen actos de gobierno con una jurisdiccin

Ley de Municipalidades de 1981 (Decreto Legislativo 51); Ley Orgnica de Municipalidades de 1984 (Ley 23853); y la vigente Ley Orgnica del ao 2003 (Ley 27972). 5 Unin Internacional de Autoridades Locales (1993) Declaracin Mundial sobre Autonoma Local. Toronto Canad.

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autonoma poltica implica tener potestad para aprobar normas locales de carcter general, abstractas, impersonales, erga omnes, de cumplimiento obligatorio, y en materias de competencia municipal. Es necesario distinguir autonoma funcional y autonoma poltica. La segunda supone, normalmente, la primera, pero no toda autonoma funcional conlleva autonoma poltica. El Banco Central de Reserva, las entidades de tratamiento empresarial, los organismos reguladores, por ejemplo, tienen garantizado independencia en el ejercicio de sus funciones. Empero, lo que estas entidades no poseen es autonoma poltica. Primero, porque carecen de atribucin para adoptar decisiones polticas, es decir, no ejercen funciones de gobierno; segundo, porque al no tener una legitimidad derivada de eleccin popular sus mbitos quedan relegados al campo tcnico administrativo; y, tercero, porque no tienen potestad para aprobar normas generales y abstractas de carcter vinculante. Pueden auto normar su organizacin interna, pero sus disposiciones sern obligatorias en tanto y en cuanto el ciudadano posea relacin jurdico administrativa con ellas. Para evitar la intromisin de terceros, el ordenamiento jurdico reconoce autonoma funcional a una variedad de rganos estatales, a fin de garantizar el adecuado desempeo de sus atribuciones, al margen de que en el plano real sean a menudo capturados por el poder poltico o econmico. Los nicos rganos que gozan de autonoma poltica son: el Parlamento y Poder Ejecutivo en el nivel nacional; los gobiernos locales y regionales en el mbito subnacional. Ahora bien, la potestad normativa municipal se expresa a

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travs de una variedad de disposiciones, de naturaleza y jerarqua diversa, segn el rgano del que emanan. En el caso del Per, las ordenanzas municipales son el fundamento de la autonoma poltica, puesto que al ser aprobadas por el Parlamento municipal ostentan rango de ley, con las caractersticas y efectos que posee toda ley nacional en su sentido formal. Los Acuerdos de Concejo, que regulan cuestiones especficas de inters pblico, no tienen rango ni fuerza de ley. Lo mismo cabe afirmar respecto de los decretos y resoluciones de Alcalda, y otros reglamentos de carcter administrativo, aprobados por las diferentes reas tcnico funcionales. Conviene advertir que la autonoma poltica municipal no se agota en la actividad normativa o legislativa. No se trata de un mbito excluyente, dado que el corpus de actuacin de los gobiernos locales implica relaciones de poder entre el Ejecutivo edil y el Concejo legislativo. La exigencia de responsabilidad poltica de los rganos de gobierno es comn en el mbito municipal6. La autonoma administrativa, de otro lado, est referida a la potestad de la municipalidad para auto normar su organizacin y el funcionamiento de su administracin pblica. Su mbito objetivo le faculta para aplicar la ley, reglamentarla, dirigir la marcha cotidiana de la burocracia local. En una palabra, el poder de administracin faculta a los ayuntamientos gobernarse (Delgado, 1997:16). Se trata, segn Salazar (1994:24), de la situacin jurdica que permite ejercer funcin administrativa del poder, es decir hacer uso de las formas jurdicas administrativas. Entre las formas ms
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La diferencia con el nivel nacional es que si bien en ste la responsabilidad poltica se hace efectiva por un voto de censura, en el mbito municipal la revocatoria hace efectiva la responsabilidad poltica de los rganos de gobierno local.

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frecuentes de manifestacin se pueden sealar: constituir ltima instancia administrativa al emitir actos administrativos, organizarse internamente sin requerir aprobacin, contratar libremente sin aprobacin previa de otro organismo, ejecutar sus decisiones en la forma que considere ms adecuada. Adicionalmente, puede decidirse, dentro del marco de ley y de los parmetros de racionalidad y funcionalidad, un organigrama, una composicin organizacional en reas, departamentos, gerencias; los procedimientos personal. Finalmente, aparece ms disminuida la autonoma econmica. En efecto, los gobiernos locales tienen estrecho margen para decidir sus presupuestos, organizar sus finanzas pblicas (impuestos, contribuciones, tasas), definir el destino de los recursos ordinarios otorgados por el gobierno central, concertar emprstitos nacionales e internacionales, as como definir la suerte de las transferencias, sobretodo de las que tienen carcter condicionado. Asumir estos tres tipos de autonoma supone adoptar alta dosis de cautela, dado que si metodolgicamente tal tipologa resulta til para aproximarnos al contenido objetivo de la autonoma, stricto sensu se trata de un concepto unvoco que suele denominarse autonoma normativa (versin jurdica) o autonoma poltica (versin politolgica). Estamos frente a una sola potestad para ejercer actos de gobierno, aprobar normas con rango de ley en materias de su competencia, y hacerlas cumplir en su respectivo territorio. 3. Autonoma local y principio de subsidiariedad administrativos, determinados reglamentos, manuales de funcionamiento, y los cuadros de asignacin de

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El escenario donde la autonoma municipal despliega todos sus efectos jurdicos es aqul donde coexisten, sobre un mismo territorio, dos o ms niveles de gobierno, buscando intervenir un mbito importante de la gestin pblica. Ciertamente, regular relaciones jurdicas de Derecho Pblico requiere contar con potestad para ejercer competencias sobre una determinada materia, por lo que autonoma y competencias estn ligadas indisolublemente. Competencia y funcin, sin embargo, son dos conceptos que no deben confundirse semnticamente, puesto que aluden a dos acepciones distintas. La primera viene referida a materias de un rea determinada de la gestin pblica sobre la que puede actuar un nivel de gobierno; mientras que la segunda es la accin o atribucin que el nivel de gobierno debe desarrollar para cumplir con una competencia especfica.7 Las reas de gestin pblica se identifican usualmente con los temas sectoriales sobre lo que cabe disear o formular polticas pblicas. Educacin, salud, turismo, comercio, justicia, industria, son, inequvocamente, competencias sectoriales, mientras que las cuatro funciones que todo Estado desarrolla son: legislativa, ejecutiva, jurisdiccional, administrativa. La conjuncin de competencias y funciones permitir ejercer atribuciones para cumplir con los fines institucionales previstos. Si existen tantas competencias como materias de gestin pblica hay, sobre las que debe intervenirse para proveer servicios pblicos a la comunidad, las mismas estn distribuidas en base a una
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Diversos especialistas peruanos en procesos de reforma de Estado y descentralizacin han soslayado que en este ltimo proceso descentralizador, el gobierno central ha transferido a los gobiernos regionales ms de una docena de funciones. Tal argumento, del todo errado, lo ha hecho suyo el propio rgano rector de la descentralizacin, cuando en su ltimo informe al Parlamento seal: Desde el ao 2004 se han formulado planes anuales de transferencia, segn los cuales, se han transferido a la fecha 129 funciones de un total de 185. No es serio, por tanto, confundir funcin con atribucin.

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tipologa reconocida y aceptada en el mbito de la administracin pblica y las ciencias jurdicas: Competencias exclusivas y competencias compartidas. Las competencias exclusivas son materias de gestin cuya titularidad corresponde de manera exclusiva y excluyente al gobierno nacional, regional, o local. Su asignacin tiene una doble naturaleza: Positiva, cuando un solo nivel de gobierno tiene reconocido el ejercicio de la competencia; y negativa, en cuya virtud los dems gobiernos quedan proscritos de ejercer la competencia exclusiva de su titular. Las competencias compartidas, en cambio, son materias de gestin sobre las que intervienen, conjuntamente, dos o ms niveles de gobierno. La idea que subyace a esta tipologa estriba en un principio de cooperacin y esfuerzo conjunto de los gobiernos, de manera que una misma materia se divide en distintas esferas de actuacin, repartindose las funciones entre los rganos encargados de su atencin. Un sector de la doctrina tiende a identificar las competencias concurrentes como una tercera tipologa. No obstante, ms que un tipo competencial estamos frente a la problemtica cotidiana de superposicin de funciones entre dos o ms niveles de gobierno. En efecto, no hay elementos razonables que permitan encausar un nuevo tipo competencial en funcin a un reparto diferenciado, o superpuesto, de funciones. De manera similar, el que una competencia pueda ser delegada por un nivel de gobierno a otro, no supone per se un tipo competencial adicional. Se trata sencillamente de una habilitacin temporal que el titular de la competencia (delegante) realiza en favor

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de

una

entidad

determinada

(delegado),

bajo

una

serie

de

parmetros y condiciones que tienen que ser observados. original retrotrae nuevamente su ejercicio.

Cuando

fenecen los acontecimientos que dieron lugar a delegacin, el titular

En Estados federales las competencias que corresponden a los Estados nacionales y a la federacin son distribuidas por la Constitucin federal, mientras que en Estados unitarios son usualmente leyes las que prevn el reparto competencial entre los distintos niveles de gobierno (principio de atribucin). La diferencia es evidente: En el primer supuesto toda modificacin o transferencia de competencias ser ms compleja que la segunda, dado que los mecanismos de reforma constitucional son agravados, o exigen mayoras calificadas para su aprobacin. Ahora bien, la transferencia de competencias no debe, ni tiene que ser, una concesin graciable del Poder Ejecutivo. Inclusive, la trayectoria de su formulacin debera ser del tipo bottom up, es decir los gobiernos subnacionales son quienes deberan solicitarlas, en funcin a sus necesidades institucionales y reales capacidades de gestin. El modelo espaol es un ejemplo ilustrativo de trayectoria bottom up, merced al cual las comunidades autnomas proponen en sus estatutos de autonoma las competencias que van a asumir en el mbito de sus jurisdicciones. Desde esta perspectiva de reparto competencial, los Estados descentralizados experimentan verdaderos procesos democrticos, pues un poder compartido es sustancialmente ms democrtico que un poder centralizado en un solo nivel, aunque la eficiencia gubernamental tenga otra direccin. As por ejemplo nadie dudara, en trminos de eficiencia y eficacia, sobre la gestin pblica en Francia o Reino Unido, ambos, pases centralistas.

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Al mismo tiempo, sera errneo pretender que la regulacin constitucional o legal de una distribucin competencial garantiza un escenario perfectamente armonioso. La existencia de tres niveles de gobierno, generarn la presencia de reglas de juego mxime confusas, vacos de normativos, as como una delimitacin equvoca de funciones, conflictos competenciales, tratndose competencias de naturaleza compartida. La presencia de estas dificultades aflora, por tanto, una interrogante gravitante: Quin ejerce la competencia en tales supuestos? Sin duda, la respuesta tiene mucho que ver con el principio legitimador de atribucin competencial, denominado Principio de Subsidiariedad. Este principio, en su acepcin ms conocida, estipula que el poder debera ser ejercido por organizaciones y grupos en el nivel de gobierno ms bajo posible: as, los individuos y los grupos sociales, ms que el Estado, deberan ser dotados de dicho poder. En este modelo, la sociedad civil es considerada el mejor lugar para situar el poder pblico, otorgndose el papel ms pequeo posible a otras instituciones de gobierno (Warleigh, 2003). Si la definicin genrica de la subsidiariedad es perceptible a partir de una lectura normativa, el verdadero significado del principio y sus alcances no han sido suficientemente desarrollados. Cundo opera efectivamente?, En favor de qu nivel de gobierno juega?, Respecto a qu tipo de competencia despliega sus efectos?, Cmo debera ser aplicada en contextos que atraviesan procesos de descentralizacin? Para ensayar algunas respuestas conviene subrayar una

diferencia clave en el nivel de actuacin de principios: La delimitacin

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de competencias, en perspectiva comparada, se rige por el principio de atribucin, segn el cual la competencia viene estipulada por una constitucin, estatuto de autonoma, o leyes de atribucin competencial; mientras que el ejercicio de las mismas se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El alcance del principio de subsidiariedad, respecto a una determinada tipologa competencial, depender de la posicin doctrinal que se adopte en un contexto determinado. De esta manera, un enfoque terico rgido sobre las competencias exclusivas determinar la no aplicacin del principio en este mbito, an tratndose de una competencia no ejercida deliberadamente. Por el contrario, una posicin flexible respecto a las

competencias exclusivas negara, en primer orden, la subsidiariedad, pero aceptara su aplicacin legtima y vinculante, en tanto y en cuanto el gobierno competente dejara de ejercerlo, por incapacidad o voluntad propia. Lo que s es unnime, independientemente de la perspectiva que se adopte, es que la aplicacin del principio, en toda su magnitud, ser en el nivel de las competencias compartidas. Ms complejo resulta saber a favor de qu nivel de gobierno juega, mxime tratndose de procesos de descentralizacin en curso. Si nos ceimos sin mayor criterio a un indicador de proximidad a la poblacin, probablemente nos equivoquemos, dado que la ratio del principio de subsidiaridad trasciende el mbito espacial y se justifica en una provisin eficaz de servicios pblicos, en beneficio de la comunidad. Por esta razn, creemos que en Estados descentralizados polticamente, o con fuertes reivindicaciones regionalistas, el principio debe operar a favor de los niveles de gobierno ms bajos. Los gobiernos regionales actuarn en la medida en que los objetivos de la

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accin pretendida puedan ser alcanzados por ellos de manera suficiente y mejor que lo que arrojara una intervencin del gobierno nacional. Contrario sensu, el gobierno nacional slo actuar s, dado su capacidad de gestin y el significado de su intervencin, garantiza una mejor provisin de servicios pblicos, con mayor impacto, alcance, eficacia y eficiencia, que el ofertado por los gobiernos regionales, o las municipalidades. Finalmente, hay que relevar el problema de los vacos legales o constitucionales en la atribucin competencial. En la medida en que el reparto del poder es consustancial a todo Estado democrtico, somos de la opinin que ante la inexistencia de regulacin normativa sobre reparto competencial, el principio de atribucin debe jugar en favor de los niveles subnacionales. De esta forma, toda competencia no atribuida al gobierno nacional corresponder a los gobiernos regionales o locales, segn sea el caso. Como conclusin, amerita preguntarse: En el Per, pueden las municipalidades asumir competencias sectoriales? S, en tanto y en cuanto la naturaleza de la materia y la capacidad de gestin de sus burocracias locales lo permitan. La capacidad real para gestionar eficientemente una competencia es determinante para asumirla.

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II Autonoma Municipal en el ordenamiento jurdico del Per

Las municipalidades del Per constituyen, en la estructura orgnica constitucional, el tercer nivel de gobierno. Dentro de la prescripcin unitaria de Estado, el pas viene atravesando un proceso

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de descentralizacin iniciado en el ao 2002, merced a una primera reforma constitucional8 y a una posterior Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin. Si bien existen disposiciones constitucionales y legales que marcan las pautas del proceso, lo cierto es que gran parte de su paralizacin se debe a la falta de voluntad poltica del gobierno y a la ausencia de criterios tcnicos aplicables a nuestro contexto. An as, sumidos en medio de dificultades, los gobiernos locales juegan un papel trascendente en la vida social y poltica. Con descentralizacin o sin l fueron los espacios participativos por antonomasia; con apoyo del gobierno central, o sin l, estuvieron y estn ms cerca de los ciudadanos. En ms de una ocasin fueron subordinados por el Poder Ejecutivo, pero sobretodo, ignorados y marginados, al menos aquellos que, por una cuestin orogrfica, se ubican en la periferia, lejos de la capital o capitales de provincias. La escasez de recursos jugaron y la errnea en distribucin contra de del las

presupuesto

pblico

tambin

municipalidades, si bien ello no impidi la buena administracin de alcaldes progresistas, quienes hicieron de sus gestiones modelos o experiencias a emular. Que no sirva esta apreciacin para hacer generalizaciones, pero hay que reconocer el gran esfuerzo que varias municipalidades institucionales, financieros. En base a estas consideraciones, el anlisis de la autonoma municipal desde el plano normativo, no ya desde una perspectiva terica, nos permitir entender el tejido institucional que subyace a los gobiernos locales y en cuyo cumplimiento se ejercen actos de gobierno y polticas pblicas municipales. Ello supone, por cierto, el
8

rurales a veces

despliegan ms por

para

conseguir que

sus

metas

voluntad

por

recursos

Ley de reforma constitucional 27680.

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tratamiento de la autonoma de manera integral, sistemtica y no aislada, puesto que su existencia y funcionalidad se debe a una entidad local y al ejercicio circunscripcin. Este tratamiento integral nos lleva inevitablemente al tema competencial, tal como est previsto por la norma suprema y leyes nacionales esenciales. De esta forma, nos abocaremos al anlisis de la Constitucin Poltica, la ley de bases de la descentralizacin y la ley orgnica de municipalidades. Pretender hacer un examen de la legislacin de segundo y tercer rango, de acuerdo con la pirmide normativa kelseniana, desbordara los propsitos del presente estudio, toda vez que la autonoma local, como garanta institucional, es reconocida por la constitucin y desarrollada por una ley nacional. 1. Las municipalidades como rganos de gobierno local El tratamiento que la carta fundamental de 1993 otorga a las municipalidades conlleva el respeto a los fueros municipales y la garanta de la autonoma local, oponible a los poderes del Estado y a entidades pblicas de otros niveles de gobierno. El constituyente de 1993 ha tratado, especficamente, la cuestin municipal en los artculos 194, 195, 196, estructurando tal regulacin en la concepcin de las municipalidades como rganos de gobierno local, las competencias locales, y los recursos municipales.9 El tenor del artculo 194 de la Constitucin poltica prev lo siguiente: Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y
9

de competencias

dentro de una

Los antecedentes normativos, las referencias histricas y la forma cmo los Gobiernos Locales fueron regulados en constituciones anteriores podemos encontrar en algunos textos exegticos. Sobre la tradicin constitucional de las municipalidades en el Per pueden revisarse: Rubio Correa, Marcial (1999) Estudio de la Constitucin Poltica de 1993, T. V. Lima: Fondo Editorial PUCP; Bernales Ballesteros, Enrique (1996). La Constitucin de 1993. Anlisis comparado. Lima: CIEDLA.

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administrativa

en

los

asuntos

de

su

competencia.

Las

municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. La estructura orgnica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal, como rgano normativo y fiscalizador, y la Alcalda como rgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que seala la ley. Cuando la Constitucin otorga categora de gobierno local a las municipalidades, provinciales y distritales, reconoce la existencia de un tercer nivel de gobierno, al lado del nivel nacional y del mbito regional. Ser gobierno local significa, segn Delgado (1989:35), participar sin disminucin alguna de la naturaleza estatal, de la capacidad de imperio, es decir, condensar en el mbito de una localidad una fraccin de poder. Por tal razn, requieren de autonoma poltica y normativa para actuar. Pero adems las municipalidades son canales a travs de los cuales se expresa la democracia participativa, canales que con frecuencia son obviados por los restantes niveles de gobierno, pero que constituyen pilares bsicos de un Estado Democrtico y el complemento perfecto de la democracia representativa. Son el conjunto de relaciones sociales, econmicas, culturales y de prestacin de servicios bsicos, establecidos en el seno de una colectividad humana, asentada en un territorio, cualquiera sea la forma que adopte el Estado (Borja, 1987:77). La ventaja que tienen los gobiernos locales es sin duda su mayor acercamiento a la ciudadana, un contacto ms directo que posibilita, en algunas democracias avanzadas, un cogobierno o cogestin municipal. De all la necesidad de todos los Estados por llevar adelante procesos de descentralizacin, en la bsqueda de mayor eficiencia en la provisin de servicios pblicos, lo que involucra

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no solamente transferencia de recursos, sino sobretodo transferencia de poder, de competencias y mbitos de gestin. Lo anterior significa concebir un conjunto de reformas

institucionales de modo que la municipalidad evolucione hasta convertirse en un efectivo gobierno local. No basta con recuperar la autonoma financiera, competencias, fueros y dems recursos, sino que el municipio est en condiciones de brindar respuestas positivas a las demandas sociales que afectan la calidad de vida, la solidez del rgimen democrtico, especialmente en lo referido a representacin ciudadana y a la participacin de la sociedad civil (Delgado, 1995:40). Aunque el artculo 194 no lo menciona literalmente, una interpretacin sistemtica nos lleva a concluir la existencia de dos tipos de municipalidades: Provinciales y distritales. Los centros poblados no son, estricto sensu, municipalidades, porque no son rganos de gobierno, no poseen autonoma constitucional, ni cuentan con recursos financieros propios. Esta tipologa sentada por el constituyente tiene como base un factor territorial, por lo que el nmero de municipalidades provinciales y distritales est en funcin a la divisin administrativa del pas.10 Por su lado, la Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) 11, adems de confirmar la tipologa prevista por la constitucin, reconoce como regmenes especiales a las municipalidades de frontera y a la Municipalidad Metropolitana de Lima. Las municipalidades de centro poblado, tal como lo advertimos no son gobiernos locales, razn por la que su creacin depende del Concejo Provincial (va ordenanza), a propuesta del Concejo Distrital bajo cuya jurisdiccin se encuentra el centro poblado.12
10 11

Ley 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial. Ley 27972. 12 Al respecto, revsese el Ttulo X, Captulo I, de la Ley Orgnica de Municipalidades (artculos 128-135).

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Ni el texto constitucional, ni la ley orgnica referida, reconocen como tipologa a las municipalidades rurales. La nica concesin graciable es la expresin municipalidades ubicadas en zonas rurales, relevando su papel como promotores del desarrollo local, establecindose para ellas una asignacin prioritaria y compensatoria del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN). El tratamiento especial para las municipalidades rurales, las que tienen a su cargo el desarrollo rural sostenible y que al efecto asegure transferencias especiales y prioritarias del Fondo de Compensacin Municipal, canon y otros recursos, ha sido aparente, al punto de erigirse la paradoja de que lo previsto por el legislador no se ejecuta en la realidad, ms an tratndose de recursos financieros y presupuestarios, en las que las municipalidades rurales han sido las grandes perdedoras (Castro Pozo, 2003:30). La problemtica se agrava cuando los decisores polticos aprueban reglas de juego iguales para realidades tan dismiles como son las municipalidades rurales, espacios enriquecidos con una gran diversidad cultural, que en lugar de ser capitalizadas son obviadas y estandarizadas a travs de normas que son aplicables a zonas urbanas. El uniformismo legal13 es un factor tan daino como la restriccin misma de las competencias municipales. He ah la trascendencia de la autonoma local, sobretodo en la dinmica municipal rural, clave para el desarrollo y progreso de la comunidad.

13

Baste preguntarse cunto de los impuestos municipales y las tasas reguladas por la Ley de Tributacin Municipal, aprobada por Decreto Legislativo 776 y sus modificatorias, realizan sus hiptesis de incidencia dentro de la jurisdiccin de las municipalidades rurales. En este sentido, Joan Perdig acota que en una organizacin territorial moderna el uniformismo ha de dar paso hoy al principio de diversidad o variedad administrativa, tanto en el mbito territorial como en el del rgimen jurdico municipal. De lo que se trata es de sustituir el igualitarismo jurdico formal por la mayor igualdad posible de todos los ciudadanos en le disfrute de los servicios encomendados a la administracin local.

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2.

Autonoma local y reparto competencial entre niveles de

gobierno El reparto de competencias entre los tres niveles de gobierno se sustenta en el principio bsico de atribucin, cuya concrecin se evidencia en la ley de bases de la descentralizacin, y en los principios, generales y especficos, que informan el proceso mismo de transferencia de poder. La ley de bases define las autonomas de gobierno y reconoce sus tres dimensiones (poltica, econmica, administrativa), otorgando a las competencias delegables un estatus nuevo de tipologa competencial, al lado de las exclusivas y compartidas. Al mismo tiempo, la norma acota que la cesin voluntaria no supone, en modo alguno, el despojo competencial del titular original; sin embargo, ste debe abstenerse de intervenir o tomar cualquier decisin sobre la materia o funcin delegada. Las pautas que el legislador ordinario ha sentado para la distribucin de competencias responden a cuatro criterios: Subsidiariedad, el gobierno ms cercano a la poblacin es el ms idneo para ejercer la competencia; selectividad y proporcionalidad, toda transferencia debera suponer capacidad efectiva para asumir una materia; integridad, la asignacin competencial debe ser completa, provista de recursos indispensables para su ejercicio; concurrencia, la responsabilidad de cada nivel de gobierno, para ejercer una competencia, supone a su vez el respeto a las atribuciones asignadas a los dems gobiernos. Conforme al cuadro 1, las competencias exclusivas del gobierno nacional se vinculan a la defensa exterior, orden interno, relaciones exteriores, economa y finanzas, administracin de justicia, comercio exterior, e infraestructura pblica de alcance nacional. Las restantes

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competencias de educacin y cultura, empleo, salud, industria, comercio, turismo, transportes y comunicaciones, medio ambiente, agricultura, ganadera, energa, hidrocarburos, minas, etc., tienen el carcter de compartidas. En uno u otro caso, la ley no prev una lista taxativa, siendo posible la incorporacin de nuevas competencias mediante ley orgnica, de acuerdo a la coyuntura poltica. La ley de bases, dada su naturaleza, no prescribe

especficamente el mbito de las competencias o el contenido de las mismas por funciones. Muy por el contrario, y al margen de la confusin que podra suscitar la regulacin de las competencias compartidas, remite el desarrollo de sus respectivas competencias, funciones y atribuciones, a las leyes orgnicas de los tres niveles de gobierno. El Poder Ejecutivo an no tiene una ley orgnica moderna, a diferencia de las leyes orgnicas regional y municipal.
Cuadro 1: Competencias exclusivas de los tres niveles de gobierno G. Nacional Defensa y FFAA Orden interno y PNP Relaciones exteriores Justicia Moneda, banca y seguros Finanzas y endeudamiento Comercio y aranceles Marina mercante y aviacin Servicios pblicos nacionales Infraestructura nacional Elaboracin propia. G. Regional Planeamiento regional Organizacin y presupuesto Infraestructura regional Desarrollo econmico, social y ambiental Inversin pblica regional G. Municipal Planificacin municipal Zonificacin y urbanismo Servicios pblicos locales Organizacin y presupuesto Infraestructura local Participacin ciudadana Acondicionamiento territorial y AAHH

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Fuente: Ley 27783.

De acuerdo con el artculo 195 de la constitucin poltica, los gobiernos locales son competentes para: 1. Aprobar su organizacin interna y su presupuesto. 2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil. 3. Administrar sus bienes y rentas. 4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley. 5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su responsabilidad. 6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, urbanismo y el acondicionamiento territorial. 7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de proyectos y obras de infraestructura local. 8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte, conforme a ley. 9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia. 10. Ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin, conforme a ley. Los incisos 1, 2, 3, 4 y 9, son atribuciones referidas a la organizacin interna y gestin administrativa municipal, mientras que los incisos 5, 6, 7 y 8 se refieren propiamente al mbito de las competencias locales. La organizacin interna y la gestin pblica sern abordadas sumariamente en el presente apartado. Empero, las

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competencias referidas a los servicios pblicos sern analizadas con mayor detalle en el siguiente apartado. La organizacin interna municipal y el presupuesto institucional deben ser aprobados por el Concejo Municipal, va ordenanza, en funcin a las reales necesidades de cada gobierno local. Dentro de esta ptica, los gobiernos locales son autnomos para organizar su aparato administrativo en reas, gerencias, oficinas, subgerencias, etc. El tipo de organigrama, la modalidad de organizacin (vertical, horizontal, matricial, etc.), la conformacin de sus rganos de lnea, asesora, y apoyo, dependen exclusivamente de cada una. Por su lado, el presupuesto anual, sea institucional o

participativo, y las modificaciones presupuestarias son aprobados sobre la base de directivas e instructivos que emite la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico y con plena observancia de las normatividad contenida en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Pblico.14 La aprobacin del Plan de Desarrollo Local Concertado (PDC) tambin es potestad del Concejo. Abordar el plan de desarrollo nos lleva indefectiblemente al presupuesto participativo, no slo porque ste se programa y formula en base al primero (distrital o provincial), sino sobretodo porque ambos son concertados y coordinados con la sociedad civil, a travs de sus representantes en el Consejo de Coordinacin Local (CCL) y otros agentes participantes debidamente identificados. Pese a su reciente regulacin normativa (2002), el presupuesto participativo15 fue puesto en prctica aos atrs sin estar positivado
14

Vigente a partir del 1 de enero de 2005 dado que fue aprobada por el Congreso durante el debate del Presupuesto Pblico correspondiente al ejercicio fiscal 2005. 15 Una sumaria aproximacin de cmo funciona el presupuesto participativo la podemos encontrar en: Cavero Crdenas, Jans Erik. Algunas consideraciones constitucionales y legales

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en texto jurdico alguno. De ello dan cuenta experiencias exitosas a lo largo del territorio nacional. La participacin ya no es un discurso cargado de retrica, sino la mejor garanta para hacer funcionar la democracia, siempre y cuando nos mantengamos en el nivel de la realidad cotidiana, sin demasa carpintera social y ms bien con mucha autocrtica y evaluacin permanente de logros y fracasos que no deben ocultarse, sino mostrarse con transparencia (Zolezzi, 2002:2). La administracin de bienes y rentas es una funcin inherente a los gobiernos locales que no merece mayor comentario, dado su claridad y regulacin inequvoca. Ms bien vamos a centrarnos en el inciso 4, referido a la potestad tributaria de las municipalidades. En el mbito local, los municipios slo pueden crear, modificar, o extinguir contribuciones y/o tasas. No tienen potestad tributaria sobre los impuestos, merced a la restriccin constitucional que encuentra fundamento en el Principio de Reserva de ley, segn el cual slo por ley o decreto legislativo -previa delegacin de facultades- pueden crearse, modificarse o extinguirse tributos. 16 Conviene advertir que para el Derecho Tributario la palabra tributo es el gnero, siendo sus especies los impuestos, las contribuciones y las tasas. Por imperativo constitucional, la potestad de los gobiernos locales slo les permite la creacin, modificacin o supresin de contribuciones y tasas, quedando vedados para crear impuestos, porque su naturaleza jurdica los configura como tributos cuyo cumplimiento no origina ninguna contraprestacin directa en favor de los contribuyentes.

en torno a la hacienda pblica. En: www.cajpe.org.pe Lima, 2003. P. 23. 16 Revsese el artculo 74 de la Constitucin Poltica y la norma IV del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario.

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A su vez, las tasas pueden ser de tres tipos: Arbitrios, derechos y licencias. stas ms las contribuciones por obras pblicas pueden ser creadas por las municipalidades dentro de su jurisdiccin territorial. Para que los tributos sean vlidos deben ser aprobados por el Concejo Municipal, va ordenanza, y no as por edicto municipal tal como lo estipulaba la anterior ley orgnica municipal. El Cdigo Tributario ha corregido tal desacierto, entendiendo que la ordenanza es la norma municipal de ms alto rango dentro del tercer nivel de gobierno. Pese a contar con la garanta de la autonoma local, las municipalidades, al igual que el Congreso y el Ejecutivo, estn prohibidos de crear tributos que tenga efecto confiscatorio, que atenten contra el derecho a la igualdad, o que no respeten el Principio de Reserva de Ley. Todo tributo municipal creado en violacin a estas restricciones, o que vulneren derechos fundamentales de la persona, ser nulo de pleno derecho, no siendo exigible a los contribuyentes, menos cobrables coactivamente. Asimismo, si una ordenanza tributaria distrital no ha sido ratificada por el Concejo Provincial respectivo, no generar obligaciones de pago en los contribuyentes, porque legalmente no pueden entrar en vigencia mientras no cuenten con tal ratificacin. Por lo tanto, los vecinos afectados pueden plantear reclamaciones contra las resoluciones de determinacin, rdenes de pago o multas, teniendo la posibilidad de una segunda instancia en apelacin, en caso fueran denegadas tales reclamaciones.17 3. Competencias municipales y funciones especficas

17

DANS ORDEZ, Jorge. Comentarios al rgimen tributario municipal. En: Temas Municipales. Gaceta Jurdica; Lima, 1997. P. 87.

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Los incisos constitucionales 5, 6, 7, 8 (artculo 195) y las disposiciones de la Ley Orgnica de Municipalidades que los desarrollan, aluden a siete (7) competencias ediles, sin que ello signifique que los ayuntamientos no puedan ejercer otras, en tanto no estn reservadas expresamente a otras entidades pblicas de alcance regional o nacional, y siempre que sean indispensables para proveer servicios pblicos locales en bienestar de la colectividad. Conviene soslayar que en el nivel municipal, del cual nos interesa el mbito objetivo de la autonoma local, el ejercicio de una competencia compartidas sobre entre una las materia toma en cuenta la divisin y las administrativa del territorio, existiendo competencias exclusivas y municipalidades provinciales municipalidades distritales. Al mismo tiempo, cabe advertir que los gobiernos locales no tienen asignadas competencias sectoriales, sino materias de gestin que les permita proveer servicios pblicos a los ciudadanos e impulsar el desarrollo de la comunidad local. Para el ejercicio de competencias locales, la ley orgnica de municipalidades reconoce cuatro funciones: promocin, legislacin, ejecucin, fiscalizacin y control. La delegacin de competencias y funciones especficas entre municipalidades, o hacia otros organismos estatales, no es usual en nuestro contexto poltico, como tampoco lo es la avocacin, en cuya virtud la cobertura de un servicio pblico, ante la imposibilidad de ser prestado por una municipalidad distrital, es asumida por la provincial. La ley orgnica de municipalidades (LOM) ha estructurado el mbito competencial sobre siete materias especficas: 1. Organizacin del espacio fsico y uso de suelos

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En planificacin, las municipalidades provinciales tienen la competencia exclusiva para aprobar sus planes de desarrollo urbano, rural, de asentamientos humanos, esquemas de zonificacin de reas urbanas, y otros planes especficos, en funcin al Plan de Acondicionamiento Territorial. Tambin compete a las provinciales el saneamiento fsico legal, las acciones de demarcacin territorial en la provincia, planes de renovacin urbana, estudios de impacto ambiental, defensa civil, la elaboracin y mantenimiento del catastro provincial, urbano y rural. La ejecucin directa, o indirecta, de las obras de infraestructura urbana o rural, indispensables pueden para la la produccin, comercio, de calles, transporte y comunicaciones, es parte del ncleo competencial. Las municipalidades disponer nomenclatura avenidas, parques; as como reconocer los asentamientos humanos, promoviendo su desarrollo y su formalizacin fsico legal. Asimismo, tienen potestad para fiscalizar el cumplimiento de sus respectivos planes y normas, por parte de las distritales y otras personas jurdicas o naturales, pudiendo en este ltimo caso sealar las infracciones y establecer las sanciones correspondientes.
Cuadro 2: Competencia sobre el espacio fsico y suelos Espacio fsico - Uso de suelos Zonificacin Catastro urbano y rural Habilitacin urbana Saneamiento fsico legal Acondicionamiento Territorial Renovacin urbana Infraestructura bsica Vialidad Patrimonio histrico y cultural

Elaboracin propia. Fuente: CP, LOM, LBD.

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En el mbito distrital, compete a los gobiernos locales autorizar y fiscalizar la ejecucin del plan de obras de servicios pblicos o privados que afecten las vas pblicas o zonas areas normar; otorgar autorizaciones, derechos y licencias, as como fiscalizar las habilitaciones urbanas, la construccin, remodelacin o demolicin de inmuebles, declaratoria de fbrica, la ubicacin de avisos publicitarios y propaganda poltica, la apertura de establecimientos comerciales, industriales, profesionales, la construccin de estaciones radioelctricas y el tendido de cables. La ejecucin de obras de infraestructura de alcance distrital y la aprobacin del plan urbano o rural, distrital, es funcin exclusiva de los gobiernos distritales, con sujecin a los planes y normas municipales de la provincia. Cabe advertir que en cuanto a la organizacin del espacio fsico, la autonoma local encuentra lmites en el Reglamento Nacional de Construcciones, la ley general de expropiaciones, los reglamentos sobre seguridad y defensa civil, y dems normas vinculadas a impacto ambiental y a conservacin del patrimonio cultural. 2. Servicios pblicos locales Un servicio pblico local puede entenderse como una prestacin que realiza la municipalidad como entidad estatal, dirigida a satisfacer una necesidad social, de manera previsible, regular, accesible fsica y econmicamente, con la finalidad de aportar al desarrollo de capacidades internas y a elevar las condiciones de bienestar social (Quedena, 2006:326). De acuerdo a la LOM, los servicios pblicos de competencia municipal son:
Cuadro 3: Competencia en servicios pblicos

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Servicios pblicos locales Salud y saneamiento Trnsito y transporte pblico Educacin, cultura, deporte Seguridad ciudadana Registros civiles Comercio de productos y servicios Empleo Parques, jardines, bosques

Elaboracin propia. Fuente: CP, LOM, LBD.

a) Saneamiento, salubridad y salud La provisin de este servicio pblico comprende la gestin para la atencin primaria de la salud, as como la construccin y equipamiento de postas mdicas, botiquines, puestos de salud, en los centros poblados que lo requieran. y Campaas de de medicina servicios preventiva, control de epidemias y sanidad animal, primeros auxilios, educacin disposicin sanitaria, final de instalacin residuos mantenimiento lquidos y higinicos de uso pblico, regulacin y control del proceso de slidos, vertimientos industriales, son componentes esenciales del servicio, de cara a una prestacin integral. La regulacin y administracin -directa o por concesin- del servicio de agua potable, alcantarillado, tratamiento de residuos slidos, saneamiento rural, sern provistas por las municipalidades distritales siempre que cuenten con capacidad de higiene y salubridad en los centros comerciales, gestin para industriales, prestarlas. La limpieza pblica, la regulacin y control del aseo, educativos, y dems locales pblicos, tambin estn comprendidas.

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Si en la materia referida a la organizacin territorial la ley orgnica contiene previsiones medianamente diferenciadas entre el mbito provincial y distrital, con mayor protagonismo de las municipalidades provinciales, en el servicio pblico de salubridad, salud, saneamiento, encontramos disposiciones laxas y difusas, no habiendo una pauta de diferenciacin clara e inequvoca. En todo caso, cabe otorgar protagonismo a los gobiernos distritales, por tratarse de un servicio vinculado a polticas pblicas de salud y saneamiento ambiental. En este punto, debe reiterarse que la salud como competencia sectorial no ha sido transferida a los gobiernos locales. Lo nico que las municipalidades comparten con los dems niveles de gobierno es la atencin primaria de la salud y algunos aspectos operativos; pero las decisiones trascendentes an estn centralizadas en el Poder Ejecutivo (Ministerio de Salud). No obstante, son saludables los esfuerzos que varios gobiernos locales han impulsado para proveer asistencia mdica y sanitaria en sus localidades. La participacin de los comits locales de administracin en salud (CLAS) viene siendo significativa en este sentido, y en la ejecucin de programas de salud local. b) Trnsito, vialidad y transporte pblico Compete exclusivamente a las municipalidades provinciales la planificacin y regulacin del transporte terrestre, fluvial y lacustre, con el fin de otorgar concesiones de ruta para el transporte de pasajeros, ordenar el transporte de carga de acuerdo a las vas y rutas previamente establecidas, as como autorizar la prestacin del servicio pblico de transporte urbano e interurbano, de conformidad con la normativa nacional sobre la materia.

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Para afrontar problemas de transporte y trnsito, los gobierno locales pueden regular, organizar y mantener los sistemas de sealizacin y semaforizacin; promover y regular la construccin de terminales terrestres; normar y controlar la circulacin de vehculos menores motorizados o no; y supervisar el servicio pblico de transporte urbano, trnsito y seguridad vial. Es de observarse que en esta materia prcticamente no hay intervencin de los municipios distritales. La LOM no otorga funcin especfica exclusiva al nivel distrital, limitndose nicamente a prever como funcin compartida el otorgamiento de licencias para la circulacin de vehculos menores y el establecimiento de nomenclatura y sealizacin de calles, vas, avenidas. Al mismo tiempo, se trata de un servicio pblico pensado para realidades urbanas, dado que en municipalidades rurales, el transporte pblico y el trnsito vehicular es casi inexistente. Ahora bien, la prestacin del transporte pblico urbano o interurbano puede ser brindada por el sector privado o por la propia municipalidad. En la actualidad son los privados quienes en Lima Metropolitana, y en muchas ciudades del pas, tienen concesionadas las rutas para el transporte de pasajeros. El resultado no parece prometedor: Caos, desorden, accidentes lamentables, incumplimiento de normas de seguridad vial, etc. En resumen, la prestacin del servicio por el sector privado es ineficiente e ineficaz. c) Educacin La ley orgnica municipal no precisa las funciones especficas exclusivas de los gobiernos locales provinciales y distritales. Tampoco hay regulacin expresa de las funciones compartidas entre ayuntamientos distritales y provinciales. Cabe concluir, entonces, que estamos frente a una materia en cuya gestin intervienen los tres

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niveles de gobierno, aunque la intervencin edil, a diferencia de la regional y nacional, es muy limitada. De esta forma, en materia de educacin, cultura, deporte y recreacin, las entidades ediles son competentes para promover el desarrollo humano sostenible, la diversificacin curricular, actividades culturales, espacios de participacin educativos, la proteccin, difusin y conservacin del patrimonio cultural y monumentos arqueolgicos, as como la consolidacin de una cultura de ciudadana democrtica e identidad cultural campesina, nativa y afro peruana. La gestin local en este mbito supone el diseo, ejecucin y evaluacin de proyectos educativos que involucren la implementacin de nuevas tecnologas de informacin; el monitorio de la gestin pedaggica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdiccin; el impulso para la organizacin del Consejo Participativo Local de Educacin y la promocin, coordinacin, ejecucin y evaluacin de programas de alfabetizacin. Al igual que ocurre con la salud, la educacin como

competencia sectorial an reside en el gobierno nacional. Y aunque se ha previsto su transferencia a partir del ao 2006, el problema de la educacin en el Per trasciende a un simple reparto competencial. Si a ello le aadimos que las zonas rurales han sido, y son, los grandes deficitarios de educacin de calidad, el escepticismo de la municipalizacin de la educacin cobra fuerza, mxime si ms del 70% de gobiernos locales del pas son municipalidades rurales. Lo cierto es que de momento hay duplicidad de funciones entre las municipalidades y las atribuciones que tienen asignadas las unidades de gestin local (UGEL). Amerita por tanto establecer una diferenciacin funcional entre gobierno nacional y local, si bien la

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autonoma de estos ltimos debe observar las disposiciones previstas por la Ley General de Educacin, ley 28044, y aquellas ordenanzas regionales sobre la materia. d) Seguridad ciudadana El establecimiento de un sistema de seguridad ciudadana que involucre la participacin de las instituciones ediles, Polica Nacional y sociedad civil, conforma el mbito competencial en el nivel provincial y distrital. A tal efecto, los ayuntamientos son autnomos para normar y organizar el serenazgo, la vigilancia municipal, rondas urbanas o campesinas, de acuerdo a las normas locales aprobadas por el propio municipio. La promocin de acciones de apoyo a las compaas de bomberos, beneficencias, Cruz Roja, Defensa Civil, e instituciones de servicio a la comunidad, no son ajenas al servicio pblico. Existe un vaco en la LOM respecto a las funciones especficas compartidas de las municipalidades distritales. No obstante, tal omisin no desnaturaliza el sentido finalista de la seguridad ciudadana, como es la proteccin de la vecindad del peligro inminente que suponen la delincuencia, el pandillaje, y los desastres naturales. En el mbito rural son conocidas las denominadas rondas de autodefensa, constituidas por la amenaza que en su momento supuso el terrorismo. 3. Desarrollo y economa local La promocin del desarrollo econmico, al lado de la

participacin ciudadana, constituye una de las innovaciones de la ley orgnica municipal, al punto que no solamente es reconocida como una competencia municipal, sino un objetivo institucional de los

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gobiernos locales. De ello da cuenta el artculo VI del ttulo preliminar de la LOM y en el ttulo VII de la ley de bases de la descentralizacin. Pero el desarrollo de mercados locales y la generacin de empleo a partir de la promocin de pequeas y micro empresas (PYMES) no solamente estn reguladas en leyes que versan sobre gobiernos multinivel, sino adems en otras normas que deben ser consideradas sistemtica por los municipios a la hora de ejercer sus respectivas autonomas. En este sentido, el bloque normativo que ha de observarse contiene: La ley marco de la promocin de inversin descentralizada, ley de incentivos para la integracin regional, ley de promocin y formalizacin de PYMES, ley marco para el desarrollo econmico del sector rural, ley de promocin y desarrollo econmico y productivo.18 Adems del diseo de un plan estratgico de desarrollo econmico local sostenible y un plan operativo anual, en funcin a los recursos disponibles y las necesidades de la actividad empresarial, los gobiernos locales son autnomos para organizar instancias de coordinacin tendientes a promover el desarrollo econmico de su localidad, aprovechando las ventajas comparativas de los corredores productivos, ecotursiticos y de biodiversidad. La promocin del desarrollo econmico, dentro de esta ptica, comprende tanto la ejecucin de actividades de apoyo, directo e indirecto, al sector empresarial local, como la flexibilizacin de los procedimientos de obtencin de licencias y permisos; la realizacin de campaas para facilitar la formalizacin de las PYMES (pequeas y micro empresas); simplificacin administrativa; informacin, capacitacin, acceso a mercados, tecnologa, y otros recursos cuyo fin
18

Ley 28059, Ley 28274, Ley 28015, Ley 28304, Ley 28298. A este bloque hay que adicionar una norma de segundo rango, el decreto supremo 060-2004-PCM, el cual crea el programa PROCUENCA, dentro del Plan Nacional de superacin de la pobreza en cuencas y corredores econmicos.

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sea potenciar la competitividad.

Cuadro 4: Competencia en desarrollo econmico local Desarrollo econmico local Infraestructura Inversin privada Empleo PYMES Artesana y turismo local Programas de desarrollo rural

Elaboracin propia. Fuente: CP, LOM, LBD.

Si

la

finalidad

es

la

generacin zonas de

de y

productividad rurales, con

y la

competitividad, los municipios deben promover y adoptar polticas econmicas, participacin articulando y las urbanas concertacin las comunidades campesinas.

Asimismo, deben concertar con el sector pblico y privado la elaboracin y ejecucin de programas de apoyo al desarrollo econmico local, evaluando el impacto de cadenas productivas e iniciativas empresariales. El mbito competencial comprende tambin la construccin de infraestructura y promocin de ferias de comercializacin de alimentos; el fomento de las inversiones privadas en proyectos de inters local; la promocin en la generacin de empleo y desarrollo de PYMES urbanas o rurales; el fomento de la artesana, turismo local sostenible y programas de desarrollo rural; el abastecimiento y comercializacin de productos y servicios a travs de mercados de abastos, camales, terminales pesqueros, ferias agropecuarias, entre otros, con sujecin a las normas de salubridad. Aunque el artculo 86 de la LOM omite toda referencia a las funciones especficas compartidas de las municipalidades distritales,

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stas no pueden dejan de disear sus respectivos planes estratgicos para el desarrollo econmico de sus localidades, mxime si cuentan con ventajas competitivas en determinados productos, agrcolas o ganaderos, de cara a la generacin de empleo sostenible y productivo. En la actualidad los gobiernos locales no pueden centrar sus planes de desarrollo local nicamente en infraestructura. Es necesario adems, promover el acceso de empresas rurales a los mercados competitivos; fortalecer las capacidades humanas para lograr niveles de produccin rentables; utilizar y desarrollar las innovaciones tecnolgicas; impulsar las industrias locales; e involucrar al sector privado en el desarrollo econmico de la comunidad. 4. Participacin vecinal Con la finalidad de promover, fomentar y apoyar la participacin vecinal en el desarrollo local, las municipalidades son autnomas para establecer y organizar los registros indispensables para la inscripcin de organizaciones sociales y vecinales, dentro de su jurisdiccin. La participacin vecinal favorece la fiscalizacin de la buena gestin pblica local, por lo que los ayuntamientos establecern instrumentos y procedimientos de auditoria social.
Cuadro 5: Competencia en participacin ciudadana Participacin vecinal Participacin ciudadana Fiscalizacin Registro de organizaciones sociales

Elaboracin propia. Fuente: CP, LOM, LBD.

50

El mbito de la participacin vecinal dentro de la jurisdiccin local no es cerrado, lo que supone que al reglamentar la participacin ciudadana, los municipios tienen la potestad para implementar o crear nuevos canales participativos, extensibles a todo el mbito de la gestin y acordes con la dinmica y realidad propia de cada localidad. De acuerdo con la ley orgnica municipal los ciudadanos pueden participar de la gestin pblica local a travs de los Consejos de Coordinacin Local (CCL), distritales o provinciales; comits de gestin; juntas de delegados vecinales comunales, los comits locales de administracin en salud (CLAS); otros. Los mecanismos de participacin y control ciudadano son el referndum local, la revocatoria del mandato, la iniciativa en la formacin de normas municipales, la rendicin de cuentas. No obstante, el ejercicio del derecho a participar en la vida poltica de un Estado trasciende el tercer nivel de gobierno. La institucionalizacin de los diferentes canales de participacin ciudadana es prerrequisito de todo proceso de descentralizacin. De ah que el control ciudadano mejore la accin de gobierno, sin que ello suponga ser un fin en s mismo, sino un medio para optimizar la calidad de las polticas pblicas locales (Illn, 2006:22). 5. Medio Ambiente
Cuadro 6: Competencia en medio ambiente Medio ambiente Planes y polticas locales reas de conservacin Educacin e investigacin Coordinacin con otros gobiernos

Elaboracin propia.

51

Fuente: CP, LOM, LBD.

En torno

al tema

medio

ambiental,

los

municipios

son

autnomos para formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y polticas locales ambientales, en concordancia con las polticas y planes regionales, sectoriales, nacionales, y a partir de una correcta aplicacin ambiental Esta mencin genrica involucra polticas especficas como la potestad para crear reas de conservacin ambiental; promocin de educacin e investigacin ambiental en la localidad; apoyo a las comisiones ambientales regionales; el incentivo a la difusin de programas de saneamiento ambiental y la participacin ciudadana en este nivel. No debe pasar desapercibido la importantsima funcin de regular y controlar la emisin de humos, gases, ruidos, y dems elementos contaminantes de la atmsfera y ecosistema. Al ejercer la autonoma local, los ayuntamientos deben tomar en cuenta las disposiciones que comporta el sistema nacional de gestin ambiental, dado que esta competencia sectorial es compartida entre los tres niveles de gobierno. Lo cierto es que al igual que educacin, salud y empleo, el medio ambiente no ha sido an transferido a las municipalidades, por lo que la intervencin de las entidades ediles es muy limitada en este sector. Por esta razn, el artculo 73 de la LOM no precisa las funciones exclusivas de los gobiernos locales provinciales y distritales, ni las funciones compartidas de los mismos. Muy por el contrario, regula algunas funciones en un sentido lato. En todo caso, el mbito objetivo de esta materia se resume en la gestin sostenible de los recursos naturales, la preservacin y local de instrumentos de planeamiento de gestin

52

mantenimiento de reas de conservacin y reas protegidas, la conservacin medio ambiental en su conjunto. De cara a una intervencin municipal incuestionable ha de observarse las prescripciones de la ley general de ambiente (Ley 28611) y el sistema nacional de evaluacin del impacto ambiental (Ley 27446). 6. Servicios sociales locales En materia de servicios sociales, las municipalidades son competentes para administrar, organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y desarrollo social (competencia exclusiva de las distritales que pueden ser asumidas por las provinciales en defecto de las primeras), as como aquellos programas de asistencia, proteccin y apoyo a la poblacin en riesgo y otros que supongan el desarrollo y bienestar de la poblacin.
Cuadro 7: Competencia en servicios sociales Servicios sociales locales Programas de lucha contra la pobreza Programas asistenciales Derechos del nio, adolescente y adulto mayor

Elaboracin propia. Fuente: CP, LOM, LBD

No escapa a esta materia, la promocin y difusin de los derechos del nio y adolescentes (DEMUNA, guarderas o cunas infantiles), mujeres, adultos mayores (casas geritricas), personas con discapacidad, y derechos humanos en general (igualdad de oportunidades por ejemplo). Una provisin eficiente de servicios sociales supone el establecimiento de canales de concertacin y espacios de participacin de los vecinos a nivel de las instancias

53

municipales. Histricamente es conocido el programa del vaso de leche, cuya provisin es una atribucin exclusiva de las municipalidades distritales a travs de comits de gestin. Pero el vaso de leche no es el nico programa asistencial destinado a la erradicacin de la pobreza. Existen otros tantos programas sociales y proyectos de infraestructura productiva (PRONAA, FONCODES, desayunos escolares, etc.) que el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) est transfiriendo progresivamente a los gobiernos locales. De esta forma, el desde que las se inici el proceso son de los

descentralizacin

ao

2002,

municipalidades

destinatarios de los programas sociales, aunque resulte cuestionable la exigencia de acreditacin que se solicita para la transferencia respectiva, sobretodo a los ayuntamientos rurales, bajo cuya jurisdiccin se concentran altos niveles de pobreza. Aunque estos programas asistenciales estn orientados a poblaciones muy especficas, el diseo y formulacin de polticas sociales en este nivel acarrean debilidades como la inadecuada focalizacin; la ausencia de eficaces mecanismos de fiscalizacin; las filtraciones; y la carencia de instrumentos de evaluacin, monitoreo, e implementacin; entre otras deficiencias plausibles. 7. La Prevencin de drogas prevencin del consumo de drogas y alcohol, la

rehabilitacin para personas dependientes, y la realizacin de programas o campaas de erradicacin de drogas y sustancias psicotrpicas, constituye un nuevo mbito competencial de los gobiernos locales, al amparo de la ley orgnica municipal vigente. En

54

ese sentido, la autonoma local faculta a los municipios para sancionar centros de abastecimiento o comercializacin de sustancias prohibidas, as como poner a disposicin de la polica indicios de trfico.
Cuadro 8: Competencia para prevencin de drogas Lucha contra el alcohol y drogas Prevencin del consumo de drogas y alcohol Rehabilitacin Programas de erradicacin Elaboracin propia. Fuente: CP, LOM, LBD

Hasta aqu hemos mencionado todas y cada una de las materias sobre las que la ley orgnica de municipalidades (LOM) reconoce autonoma a los gobiernos locales, dentro del mbito de sus competencias y con sujecin al ordenamiento jurdico vigente. Cabe advertir, para finalizar, que la ley orgnica se traiciona a s misma, ya que pese a reconocer nicamente las funciones de promocin, legislacin, ejecucin, fiscalizacin y control, termina incluyendo toda una gama de atribuciones, generando cierta confusin a la hora de determinar objetivamente el haz competencial de los ayuntamientos. Al mismo tiempo, es necesario reiterar lo que sostuvimos inicialmente. Los gobiernos locales no tienen asignadas competencias sectoriales, sino materias de gestin que les permita proveer servicios pblicos a los ciudadanos e impulsar el desarrollo de la comunidad local. Se avizora la transferencia de educacin y salud en algunas localidades piloto, pero al margen de ser saludable tal decisin poltica, no se ha reparado en un estudio serio al respecto. En todo caso, no es prudente que las transferencias futuras programadas en el calendario descentralizador se presten al juego

55

poltico de los gobiernos de turno. Caso contrario, se corre el riesgo inminente de evitar la ejecucin de planes de desarrollo a largo plazo, y sobretodo se genera la perversin de que las prioridades de los gobiernos locales se orienten en funcin de los recursos a transferirse y no en funcin a las necesidades de los gobiernos subnacionales, y por tanto de los ciudadanos.

CAPTULO III Vigencia de la autonoma local en el ejercicio real de los gobiernos municipales: Estudio de casos

56

En

sociedades

fragmentadas

que

presentan

una

dbil

institucionalidad poltica es muy comn el encaje parcial o ausencia de encaje entre la norma y la realidad concreta que pretende regular. Este desequilibrio se hace evidente cuando observamos la realidad directamente o cuando apelamos a diversos estudios empricos que dan cuenta de ello. En esa perspectiva, este apartado est dedicado al estudio de casos concretos que dan cuenta de la autonoma municipal y su dinamismo en diferentes mbitos de la gestin local. Para conocer el desempeo burocrtico y las medidas

centralistas que dificultaran el ejercicio de la gestin pblica, as como la toma de decisiones en el tercer nivel de gobierno, se han examinado seis (6) ayuntamientos: Municipalidad Provincial de Ambo y Distrital de Huaccar en el departamento de Hunuco, Municipalidad Provincial de Anta y Distrital de Zurite en Cusco, y Municipalidad de Matucana (Huarochir) y Distrital de Santa Cruz de Cocachacra en Lima Provincias19. Es importante advertir que por una cuestin eminentemente metodolgica hemos desagregado el anlisis en los componentes poltico, econmico y administrativo de la autonoma edil. Con ello
19

Los datos bsicos de cada municipalidad estn consignadas en el Anexo.

57

reivindicamos la afirmacin de que la autonoma institucional es una sola, siendo equvoco pretender establecer tipologas de autonomas en un determinado nivel de gobierno. Nuestra posicin no amerita mayores fundamentos por cuanto ya quedaron sentadas en los captulos precedentes. 1.- El ejercicio de la autonoma poltica En el Per las ordenanzas municipales son el fundamento de la autonoma poltica. Al ser aprobadas por el legislativo edil ostentan rango de ley, cuyos efectos son similares la ley nacional en su sentido formal. Por tal razn, estamos frente al instrumento de ms alto rango normativo dentro del tercer nivel de gobierno, de carcter general, abstracto, impersonal, no retroactivo y aplicable en el mbito de su jurisdiccin. El artculo 40 de la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972) prev su utilizacin para aprobar la organizacin interna, la regulacin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa. Por lo tanto, son idneos para crear, modificar, suprimir o exonerar, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites previstos por el ordenamiento jurdico. Bajo esta perspectiva, no hay duda que el examen del proceso de creacin y aprobacin de ordenanzas nos otorga una valoracin del ejercicio de la autonoma poltica, acaso el ms importante dentro de una comunidad poltica. El nmero de dispositivos y el mbito de competencias que regulan son indicadores claves de ejercer poder local, si bien hay decisiones polticas de carcter simblico que no estn positivadas en norma alguna, no por ello menos importante que las dems (Meny y Thoenig, 1992:138).

58

El Cuadro 01 nos muestra que de los seis ayuntamientos observados Anta y Ambo, entre enero y agosto de 2007, aprobaron ocho ordenanzas cada uno, priorizando el tema tributario y en menor medida la democracia participativa y la estructura organizativa interna. Por el contrario, las municipalidades de Huaccar, Zurite, Matucana y Santa Cruz de Cocachacra aprobaron en conjunto un total de 16 ordenanzas ediles. Las diferencias existentes con algunos distritos urbanos de Lima Metropolitana son notorias. As por ejemplo Santiago de Surco de 62 dispositivos legales doce (12) son ordenanzas, siendo las de carcter tributario ocho (8), uno sobre planificacin, uno para aprobar su estructura orgnica y dos (2) de ellas regulan la participacin ciudadana. Cuadro 01
Nmero y Tipo de Ordenanzas (Enero - Agosto 2007)
Tributarias Democracia Organizacin Participativa Interna N % N % N Otros % Total Ordenanzas

Municipalidad
N %

Comas (Lima M.) Surco (Lima M.) La Victoria (Lima M.)* Ambo (Hunuco) Huaccar (Hunuco) Matucana (Lima R.) Cocachacra (Lima R.) Anta (Cusco)** Zurite (Cusco)

16 8 13 6 1 4 2 4 1

80% 67% 65% 75% 33% 67% 50% 50% 33%

1 3 1 1 1 1 1 2 1

5% 25% 5% 13% 33% 17% 25% 25% 33%

2 1 2 1 1 1 1 1

10% 8% 10% 13% 33% 17% 0% 13% 33%

1 0 4 0

1 1

5% 0% 20% 0% 0% 0% 25% 13% 0%

20 12 20 8 3 6 4 8 3

* (Otros) Una de las ordenanzas es para regular la defensa judicial de sus funcionarios y autoridades ante diversas denuncias que tienen. ** (Otros) Regulacin de JASS

Elaboracin propia. Fuente El Peruano y Entrevistas a Funcionarios Responsables

59

El distrito de Comas ha emitido, en el mismo periodo, veinte (20) ordenanzas, de las cuales 16 son de carcter tributario, 02 de organizacin interna, 01 de participacin y 01 para regular un programa de vivienda. La Victoria, en cambio, aprob 20 ordenanzas, 13 en temas tributarios, 03 de carcter social, 02 de organizacin, 01 de participacin y 01 de resguardo legal de sus autoridades y funcionarios. De esta comprobacin emprica resulta plausible el contenido tributario en la mayora de ordenanzas aprobadas. Lo que especficamente regulan los municipios son regmenes de amnistas, pago de multas, intereses a cobrar, sanciones tributarias y sobretodo licencias de funcionamiento. Las provinciales como Huarochir presentan ordenanzas sobre transporte pblico, en virtud al cual regulan los requisitos y condiciones de autorizacin de ruta. En cuanto a la participacin ciudadana, los presupuestos participativos institucionales, as como la eleccin de miembros de sus rganos de participacin y concertacin en sus territorios, constituyen la mdula vertebral en este mbito. Asimismo, son recurrentes las ordenanzas sobre declaratorias de reestructuracin administrativa y posterior aprobacin de sus Reglamento de Organizacin y Funciones - ROF y/o Cuadro de Asignacin de Personal CAP, as como de otros instrumentos de gestin 20. Menor presencia tienen las ordenanzas que regulan el servicio de agua potable (tarifas, uso, destino, etc.) o aquellas que versan sobre planificacin local. Conviene advertir que estas ordenanzas en ninguno de los casos han tenido cuestionamientos provenientes de alguna entidad estatal. Las quejas provinieron de ciertos usuarios, por ejemplo los transportistas
20

en

Matucana,

que

pusieron

reclamos

por

no

Al ser el 2007 el primer ao de gestin municipal, no pocas municipalidades se han declarado en procesos de reestructuracin administrativa.

60

permitrseles usar determinadas calles para su libre trnsito, o quejas de vecinos en Santa Cruz de Cocachacra respecto a la tasa de inters por la demora en el pago de arbitrios municipales. Otras actividades que realizan las municipalidades en el ejercicio de su autonoma han sido escasamente reguladas, o sencillamente olvidadas. Sin embargo, al amparo del criterio de subsidiariedad han cubierto vacos y/o deficiencias de otros estamentos gubernamentales, ejercindolas como una atribucin ms, a pesar de no contar con las transferencias presupuestales correspondientes. Nos referimos bsicamente a educacin, salud -pilares fundamentales de todo estado de bienestar- y actividades agropecuarias promotoras del desarrollo econmico. El empoderamiento de competencias sectoriales sociales por parte de las instituciones ediles refleja el ejercicio pleno de sus autonomas, lo que a su vez denota una honda preocupacin del tercer nivel de gobierno por el bienestar social de sus ciudadanos. Sin duda, las debilidades en la gestin conllevan responsabilidad solidaria del gobierno central, que poco o nada hace para lograr la eficacia y eficiencia en la prestacin de estos servicios en el mbito de los ayuntamientos, sobretodo en aquellos de carcter rural. Cuadro 02
21

Competencia Sectorial que ejerce sin Transferencia Fiscal

Educacin Municipalidad Serv. Ambo (Regin Hunuco) Huaccar (Regin Hunuco) Matucana (Regin Lima) Cocachacra (Regin Lima)
21

Salud Inf . S S S S Rem. Cap. Serv. No No No No No No S No S No No No

Agricultura Inf . S S S S Rem. Cap. No No No No S S No No

Inf . S S S S

Rem. Cap. Serv. S S S No No No No S No No No No

No No S No

Trabajo realizado en base a entrevistas a autoridades y funcionarios de las seis municipalidades. En este caso, tanto las actividades, como los proyectos tienen como fecha Agosto del 2007.

61

Anta (Regin Cusco)** Zurite (Regin Cusco) Serv. = Servicios Inf. = Infraestructura Rem. = Remuneracin Cap. = Capacitacin

S No

S S

S No

S No

S No

S S

S No

S No

S No

S S

No No

S No

Elaboracin propia. Fuente: Encuesta a Funcionarios

El Cuadro 02 desnuda la orfandad que padecen los seis ayuntamientos materia de anlisis. An as, y pese a que el calendario del proceso de descentralizacin an no prev ninguna transferencia sectorial al tercer nivel de gobierno, los municipios estn asumiendo competencias en el sector agricultura, educacin y salud, en virtud al principio de subsidiariedad y al amparo de su ley orgnica y ley de bases de la descentralizacin. En base a datos del Ministerio de Economa y Finanzas (2006) observamos que la Municipalidad de Ambo destin el 26% de su presupuesto para proyectos a las edificaciones escolares y un 4% a obras para mejorar la atencin mdica bsica. Asimismo ha realizado proyectos productivos para el sector agropecuario de su localidad en un 5% aproximado. Es importante sealar que esta municipalidad apoya con el pago de algunos profesores cuyas materias no estn coberturadas por el Ministerio de Educacin. Estas materias corresponden a importantes reas por ella consideradas, como el folklore y la banda de msicos. Cuadro 03
AMBO PROYECTOS 2006
N SUBPROGRAMA TOTALES PIM 20,915.00 112,427.00 60,487.00 61,530.00 % PIM 0.98% 5.29% 2.84% 2.89%

1 2 3 4

0006. ADMINISTRACION GENERAL 0045. PROMOCION AGRARIA 0049. PROMOCION Y ASISTENCIA SOCIAL 0050. PROMOCION Y ASISTENCIA COMUNITARIA

62

5 6 7 8 9 10 11 12 13

0092. CENTROS DEPORTIVOS Y RECREATIVOS 0100. ELECTRIFICACION RURAL 0113. PROMOCION DEL TURISMO 0127. SANEAMIENTO GENERAL 0145. CAMINOS RURALES 0157. VIAS URBANAS 0163. PLANEAMIENTO URBANO 0174. EDIFICACIONES ESCOLARES 0178. ATENCION MEDICA BASICA

48,231.00 40,449.00 2,500.00 160,999.00 173,679.00 678,801.00 122,289.00 556,398.00 87,487.00 2,126,192.00

2.27% 1.90% 0.12% 7.57% 8.17% 31.93% 5.75% 26.17% 4.11% 100.00%

Elaboracin propia. Fuente Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE

Otros programas de atencin en Ambo son las vas urbanas (31,93%), atencin mdica bsica (4,11%), caminos rurales (8,17%), saneamiento (7,57%), electrificacin rural (1,9%), promocin y asistencia comunitaria (2,89%), entre otros, contenidos especficamente en el Cuadro 03. Por su lado, el ayuntamiento de Huaccar, tal como evidencia el Cuadro 04, ha dedicado a proyectos de edificaciones escolares algo ms del 60% de su presupuesto destinado a obras, prioridad que no le ha permitido intervenir en otras demandas que la poblacin ha solicitado22. Huaccar al estar ubicado muy cerca a la ciudad capital de la provincia es de fcil acceso, pero sus anexos estn desconectados debido a la inexistencia de corredores viales adecuados. Por esta razn, en sus proyectos del ao 2006 tambin han priorizado la construccin de caminos rurales, destinando casi el 16% de su presupuesto de inversiones. Cuadro 04
HUACCAR PROYECTOS 2006

22

El Alcalde seala que en el ao 2008 se han centrado en obras de carcter econmico, bsicamente obras de infraestructura de riego, pero que ello no ser un bice para seguir apoyando la educacin, dado la importancia del sector.

63

N 1 2 3 4 5 6 7 8

SUBPROGRAMA 0006. ADMINISTRACION GENERAL 0045. PROMOCION AGRARIA 0050. PROMOCION Y ASISTENCIA COMUNITARIA 0094. DIFUSION CULTURAL 0127. SANEAMIENTO GENERAL 0145. CAMINOS RURALES 0163. PLANEAMIENTO URBANO 0174. EDIFICACIONES ESCOLARES

TOTALES PIM 3.352,00 5.921,00 28.475,00 12.009,00 129.687,00 129.142,00 4.053,00 496.515,00 809.154,00 % PIM 0,41% 0,73% 3,52% 1,48% 16,03% 15,96% 0,50% 61,36% 100,00%

Elaboracin propia. Fuente Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE.

Matucana no tiene una inversin considerable en edificaciones escolares dentro de su proyectos ejecutados durante el ao 2006, habiendo dedicado tan slo el 1.51%. Para salud pblica no tuvieron partida presupuestaria asignada, no obstante, en promocin agraria existi inversin en proyectos por un poco ms de 5% del total de proyectos. Asimismo, la municipalidad cuenta con un colegio para

educacin inicial que incluye servicios de cuna guardera, as como un instituto tecnolgico donde se imparten cursos de corte y confeccin y tecnologa agropecuaria. Estos servicios no son gratuitos. El coste que pagan los usuarios, denominado Tasas por Servicios no Exclusivos, refrendan los gastos que supone la prestacin de ambos servicios. El resto de rubros de manera desagregada puede colegirse a partir del Cuadro 05. Cuadro 05
MATUCANA PROYECTOS 2006
N 1 2 3 4 5 SUBPROGRAMA 0006. ADMINISTRACION GENERAL 0045. PROMOCION AGRARIA 0049. PROMOCION Y ASISTENCIA SOCIAL 0050. PROMOCION Y ASISTENCIA COMUNITARIA 0092. CENTROS DEPORTIVOS Y RECREATIVOS TOTALES PIM 75.376,00 217.245,00 42.482,00 140.887,00 73.670,00 % PIM 1,96% 5,64% 1,10% 3,66% 1,91%

64

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

0100. ELECTRIFICACION RURAL 0108. COMERCIALIZACION 0113. PROMOCION DEL TURISMO 0127. SANEAMIENTO GENERAL 0157. VIAS URBANAS 0163. PLANEAMIENTO URBANO 0174. EDIFICACIONES ESCOLARES 0177. SALUD AMBIENTAL 0179. LIMPIEZA PUBLICA 0181. PARQUES Y JARDINES

724.846,00 5.113,00 39.910,00 499.447,00 1.640.328,00 139.574,00 58.313,00 5.000,00 187.151,00 3.849.342,00

18,83% 0,13% 1,04% 12,97% 42,61% 3,63% 1,51% 0,00% 0,13% 4,86% 100,00%

Elaboracin propia. Fuente Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE.

Paralelamente se realizan programas de capacitacin para docentes de educacin primaria y secundaria en temas de crianza de animales menores y otras de ndole econmica productivas, en convenios con ONG y entidades del gobierno nacional. En el mbito de la sanidad existen programas de capacitacin permanente en salud pblica. Los destinatarios son los vecinos en general, aunque algunas actividades se dirigen a profesionales de la salud, principalmente los tcnicos (enfermeras). El municipio de Santa Cruz de Cocachacra 23 (Cuadro 06) no destin fondo alguno para ejecutar proyectos de edificaciones escolares, menos para la promocin y el fomento de actividades agropecuarias; no obstante, la atencin mdica bsica tuvo una asignacin presupuestal de algo ms del 4% de lo destinado a proyectos de infraestructura. Cuadro 06
SANTA CRUZ COCACHACRA PROYECTOS 2006
N 1 2 3 4
23

SUBPROGRAMA 0006. ADMINISTRACION GENERAL 0049. PROMOCION Y ASISTENCIA SOCIAL 0050. PROMOCION Y ASISTENCIA COMUNITARIA 0092. CENTROS DEPORTIVOS Y RECREATIVOS

Totales PIM 16.158,00 49.736,00 100.842,00 380.520,00 % PIM 2,67% 8,22% 16,67% 62,92%

Tanto la alcaldesa de Matucana como el de Santa Cruz de Cocachacra, ambos reelectos, sealaron que en el ao 2006 tuvieron el apoyo del programa nacional A Trabajar Rural para el arreglo de colegios y postas mdicas, lo cual explicara su no intervencin en estos dos mbitos. Sin embargo, para el 2007 y 2008 si las han programado en sus presupuestos.

65

5 6 7 8 9

0094. DIFUSION CULTURAL 0100. ELECTRIFICACION RURAL 0127. SANEAMIENTO GENERAL 0145. CAMINOS RURALES 0174. EDIFICACIONES ESCOLARES

14.560,00 3.300,00 10.994,00 27.457,00 1.200,00 604.767,00

2,41% 0,55% 1,82% 0,00% 0,00% 4,54% 0,20% 95,26%

10 0178. ATENCION MEDICA BASICA 11 0179. LIMPIEZA PUBLICA

Elaboracin propia. Fuente Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE.

Por su lado, la municipalidad de Anta, conforme al Cuadro 07, ejecut en el ao 2006 proyectos de edificaciones escolares en el nivel jurisdiccional de la provincia un porcentaje significativo de 9,08%. En atencin mdica bsica (salud) y en proyectos de infraestructura agrcola destin 4,5% y un importante 16% respectivamente. Otros rubros con asignaciones significativas son el saneamiento (21,69%), las vas urbanas (23,09%), los caminos rurales (10,42%). A diferencia de Anta, la municipalidad distrital de Zurite que pertenece a su jurisdiccin no ha ejecutado proyectos en los mbitos de salud pblica, mientras que para edificaciones escolares tiene asignado el 2,4%. A proyectos de infraestructura agrcola se ha dedicado el 10,2% del presupuesto institucional modificado, para cuyo diseo y formulacin de polticas cuentan con una oficina de desarrollo econmico que realiza acciones de apoyo al sector agropecuario del distrito. El resto de subprogramas que contaron con partidas presupuestarias pueden verse en el Cuadro 08. Cuadro 07
ANTA PROYECTOS 2006
N 1 2 3 4 5 SUBPROGRAMA 0006. ADMINISTRACION GENERAL 0045. PROMOCION AGRARIA 0050. PROMOCION Y ASISTENCIA COMUNITARIA 0092. CENTROS DEPORTIVOS Y RECREATIVOS 0100. ELECTRIFICACION RURAL Totales PIM 191.126, 00 1.188.604, 00 176.486, 00 110.628, 00 59.278, % PIM 2,57% 15,99% 2,37% 1,49% 0,80%

66

6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

0108. COMERCIALIZACION 0113. PROMOCION DEL TURISMO 0127. SANEAMIENTO GENERAL 0145. CAMINOS RURALES 0157. VIAS URBANAS 0163. PLANEAMIENTO URBANO 0174. EDIFICACIONES ESCOLARES 0178. ATENCION MEDICA BASICA 0179. LIMPIEZA PUBLICA 0181. PARQUES Y JARDINES

00 81.315, 00 600, 00 1.612.152, 00 774.240, 00 1.716.439, 00 96.745, 00 675.172, 00 334.778, 00 1.378, 00 413.306, 00 7.432.247,00

1,09% 0,01% 21,69% 10,42% 23,09% 1,30% 9,08% 4,50% 0,02% 5,56% 100,00%

Elaboracin propia. Fuente Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE

Cuadro 08
ZURITE PROYECTOS 2006
N 1 2 3 4 5 6 7 8 SUBPROGRAMA 0045. PROMOCION AGRARIA 0050. PROMOCION Y ASISTENCIA COMUNITARIA 0094. DIFUSION CULTURAL 0100. ELECTRIFICACION RURAL 0127. SANEAMIENTO GENERAL 0145. CAMINOS RURALES 0157. VIAS URBANAS 0174. EDIFICACIONES ESCOLARES TOTALES PIM 84.867,00 150.000,00 20.000,00 15.000,00 300.000,00 82.340,00 160.000,00 20.000,00 832.207,00 % PIM 10,20% 18,02% 2,40% 1,80% 36,05% 9,89% 19,23% 2,40% 100,00%

Elaboracin propia. Fuente Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE.

Conviene subrayar que en el ejercicio de estas competencias (salud, educacin y agricultura), las seis municipalidades que fueron observadas no han tenido impedimento alguno de entidades del gobierno nacional o regional. Su desarrollo se ha dado dentro de un clima de complementariedad, coordinacin y apoyo con el gobierno nacional que hasta hoy poseen competencias si bien no exclusivas, preponderantes. Ciertamente
24

se

han

producido

entredichos

celos

profesionales24 como las que acontece en la provincia de Anta,

Entrevista con Alcalde de la municipalidad de Anta, seor Wilbert Rosas Beltrn.

67

donde se ha dado cierta tensin entre los servicios que presta el Ministerio de salud (MINSA) y la entidad nacional de salud (ESSALUD) y los servicios que presta la municipalidad a travs de su Mini Hospital. Se trata, en todo caso, de la competencia entre dos niveles de gobierno, por el que est en juego la prestacin de mejores servicios de sanidad, en beneficio de su comunidad poltica. Atencin especial, dentro del anlisis de la autonoma poltica, merecen los conflictos de competencia, dada la importancia capital que supone la defensa del medio ambiente y los efectos que sobre l y sobre la agricultura genera la actividad minera. An cuando estos conflictos sociales no se han suscitado en ninguna municipalidad estudiada, merece tratarla brevemente, puesto que en diversos territorios donde existen yacimientos mineros, el problema se ha traducido errneamente en una supuesta oposicin al mercado. Las empresas que desarrollan actividades mineras han iniciado un fuerte proceso de inversiones en diversas comunidades. El rechazo de la poblacin no es a la actividad en s misma, que entre otras cosas aporta significativamente al crecimiento econmico del pas, sino al hecho de que los procesos de exploracin y explotacin de minerales perjudican su entorno natural y medio ambiente (suelo, agua, aire), excedindose en no pocos casos los lmites mximos permitidos por los estndares internacionales. Pretender atribuir el conflicto a una incompatibilidad entre bienestar y crecimiento econmico no se condice con una apreciacin objetiva de la realidad, mxime cuando las comunidades campesinas se benefician significativamente del canon minero y regalas mineras. Adicionalmente los conflictos se agravan ante el incumplimiento de los compromisos suscritos entre las partes (comunidades, empresa) en favor del desarrollo local.

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La importancia que ha cobrado el tema medioambiental en los ltimos aos, as como la proteccin de reas y zonas ecolgicas naturales, han despertado el inters de diversos actores y agentes que, si bien no se oponen al desarrollo minero, denotan preocupacin por la contaminacin ambiental que algunas empresas extractoras generan (Cavero, Huroc y Chiri, 2006). En este contexto, diversas municipalidades vienen asumiendo el tema medioambiental desde la perspectiva de la participacin ciudadana, convocando consultas vecinales para que la ciudadana se pronunciara respecto al desarrollo de actividades mineras. Uno de los casos ms conocidos se dio en el norte, Tambogrande, primer productor de limn del pas, que ha servido de referencia para que diversas comunidades de Cajamarca y Piura se opongan a las operaciones de la minera Majaz25. 2.- El ejercicio de Autonoma Administrativa Las normas sobre sistemas administrativos aprobadas por los rganos del gobierno nacional (Presidencia del Consejos de Ministros y el Ministerio de Economa y Finanzas) y la misma Ley Orgnica de Municipalidades modo las regulan de manera restrictiva (o la de organizacin organizacin administrativa y las funciones del gobierno local, restando de ese posibilidades autoorganizativas complementaria) y los intereses locales de la comunidad. A continuacin sern abordadas tres cuestiones que involucra la autonoma administrativa, enfocadas en la organizacin municipal, los
25

La consulta ciudadana sobre Majaz fue polmica desde un enfoque normativo. El Consejo Nacional de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia seal que estuvo respaldada por la Constitucin, las leyes nacionales y por normas internacionales de proteccin de derechos humanos. El partido de gobierno, en cambio, cree que la consulta fue ilegal, en tanto no se adecu al procedimiento previsto por el ordenamiento.

69

sistemas

administrativos,

la

inexistencia

de

rganos

desconcentrados del gobierno nacional en los lugares rurales ms alejados del pas, lo que ha supuesto demora en la prestacin de algunos servicios pblicos, toda vez que las autoridades locales tienen que realizar traslados permanentes a la ciudad. a) La organizacin municipal Las municipalidades tienen que dotarse de un desarrollo institucional mnimo que les permita ejecutar las competencias y funciones encomendadas, as como lo intereses locales que trascienden las competencias entregadas. fortalecimiento de la institucin municipal. Al mismo tiempo, es imprescindible la dotacin de estructuras flexibles y giles, para llevar adelante actividades como la programacin y eficiencia administrativa, un buen sistema de informacin y transparencia municipal, racionalizacin de ingresos y gastos, el desarrollo local, las reformas municipales sobre aspectos jurdicos, normativos, reglamentarios, el uso de tecnologa de informacin, etc. Disponer de polticas de

personal y estilos propios de trabajo son aspectos necesarios para el

La realidad de los escenarios locales refleja una notable diferencia entre las competencias o atribuciones transferidas a los ayuntamientos y su capacidad institucional para ejecutarlas. Esta ausencia de equilibrio se debe a que, por una parte, las municipalidades reciben cada vez ms competencias (sin los recursos correspondientes) y, por otra, su capacidad de reorganizacin an est limitada, lo que dificulta su desarrollo y el vasto ejercicio de atribuciones y funciones.

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Diversas municipalidades estn intentando la adaptacin de sus estructuras administrativas y polticas al nuevo contexto nacional y global, dentro de un marco de reformas tendientes a solucionar los problemas de la poblacin. La introduccin de innovaciones en los mtodos de gerencia organizativa, tcnicas de gestin, planeamiento de los servicios municipales, seleccin y capacitacin de recursos humanos, la eficacia social en la prestacin de servicios pblicos, constituyen pblicos. Sin duda, este proceso o plan de transformacin tiene que ir nutrindose de experiencias coparticipativas con los funcionarios pblicos, polticos y ciudadanos, para as aproximarse al modelo del buen gobierno en gobernanza, capaz de responder a los nuevos desafos planteados. Los procesos de reforma se dan normalmente al inicio de nuevas gestiones municipales, pues se tiene la certeza que uno de los factores limitantes de la anterior gestin es su deficitaria organizacin. No obstante, al momento de la accin no hay suficiente margen discrecional para auto organizarse, merced a las limitaciones legales existentes, limitaciones que intentan ser superadas por la vigente ley orgnica municipal. Ello explica el porqu los procesos de reestructuracin se han incrementado26 en el ao 2003. Cuadro 09
Principales Dificultades en los Procesos de Reestructuracin Orgnica

retos

administrativos

clave,

complementarios

la

construccin de espacios de decisin ciudadana en los asuntos

26

Una reestructuracin no afecta sustancialmente a la finalidad y objetivos institucionales, una reorganizacin s. Un proceso de reorganizacin podra adoptar nuevas funciones, oficinas y personal, acordes con la nueva realidad institucional. Es decir, implica una transformacin sustancial que podra comprender a toda la entidad. Por tal razn, los ayuntamientos no pueden ejecutar procesos de reorganizacin, sino a travs de leyes expresas. Muchas veces cuando se inician estos procesos, tienden a confundir reorganizacin con la reestructuracin administrativa y orgnica.

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Desconocimiento de las Normas*

Normas de Austeridad**

Capacidades Institucionales

Inexistencia de Objetivos***

Elaboracin sin Participacin

Ambo (Regin Hunuco) Huaccar (Regin Hunuco) Matucana (Regin Lima) Cocachacra (Regin Lima) Anta (Regin Cusco)** Zurite (Regin Cusco)
** Leyes de Presupuesto Anuales *** No cuentan con PDI

X X

X X X X

X X X

X X X X

X X X

* Decreto Supremo 043-2006 Lineamientos para elaborar ROF

Elaboracin propia Fuente: Encuesta a Funcionarios

Las seis municipalidades analizadas han iniciado procesos de reestructuracin orgnica, salvo la distrital de Santa Cruz de Cocachacra. Todas sealan que han tenido ciertas dificultades, las mismas que hemos agrupado de la siguiente manera: Desconocimiento de la normativa.Desde el

Parlamento y desde el Poder Ejecutivo (Secretaria de Gestin Pblica), dentro del proceso de reforma constitucional al captulo de la descentralizacin, se han aprobado un vasto nmero de normas que deben tenerse en cuenta para un formal diseo institucional (ROF, estructuras orgnicas y CAP). De esta forma, las pautas y lineamientos estn previstos en las leyes siguientes: Ley Marco de Modernizacin de Gestin del Estado (Ley 27865), Ley Marco del Empleo Pblico (Ley 28175); Ley de Jerarqua y Remuneraciones de Altos Funcionarios y Autoridades del Estado (Ley 28212), Leyes Anuales de Presupuesto, el Decreto Supremo 043-2004-PCM (aprueba los Lineamientos para la elaboracin y aprobacin del CAP), y el Decreto Supremo 043-2006PCM (aprueba los lineamientos para elaboracin y aprobacin del ROF por parte de las entidades de las administraciones pblicas).

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Todas estas normas o son de difcil aplicacin o son inaplicables a diversas municipalidades del pas, principalmente las rurales, dada su peculiaridad, lo que podra significar una vulneracin a la autonoma administrativa local, habida cuenta el escaso margen de potestad para organizarse de acuerdo a su realidad social y poltica. Por cierto, ello no significa que no deban existir normas generales para los diseos institucionales, no obstante dicha generalidad es la excepcin y no la regla. Por razones de espacio no podemos analizar cada una de las normas que traban el ejercicio competencial de las entidades locales. Baste por ahora, a ttulo de ejemplo, dos casos ilustrativos: o El Decreto Supremo 043-2006-PCM estipula en sus artculos 17, 18 y 19 la necesidad de contar con una autoridad administrativa rganos mxima (Gerencia Municipal), cada uno rgano con de sus asesoramiento, rgano de apoyo, rganos de control y judiciales (procuradores), respectivas atribuciones y funciones. Cabe exigir la presencia de cinco o seis rganos a una municipalidad como la de Zurite que carece de una burocracia equiparable a la de un ministerio? Pretender ello es desconocer el contexto real de la institucin municipal rural, cuyo personal y tareas administrativas para menos de 5 000 habitantes27, se traduce en uno o dos trabajadores, siendo la nica funcin administrativa que cumplen la de tesorera. Las funciones de contabilidad y presupuesto son asumidas por profesionales externos. Su mxima autoridad administrativa es por tanto el tesorero. o Ley Marco del Empleo Pblico (Ley 28175), cuyo artculo 4, inciso 2), seala que el cargo de confianza tcnico o
27

995 municipalidades en el pas cuentan con menos de 5 000 pobladores, Censo 2005 INEI

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poltico, distinto al del funcionario pblico, se encuentra en el entorno de quien lo designa o remueve libremente, no siendo mayor al 5% de los servidores pblicos existentes en cada entidad. De acuerdo con el espritu de esta ley no hay forma alguna que las municipalidades rurales tengan uno o ms personal de confianza, dado que sera necesario que cuenten dentro de su aparato administrativo con no menos de veinte (20) servidores municipales para tener la potestad de designar legalmente a un funcionario de confianza. Normas de Austeridad Leyes Anuales de

Presupuesto.- Desde el ao 1992 las leyes anuales de presupuesto establecen medidas de austeridad con la finalidad de prohibir el nombramiento o contratacin de personal por servicios personales (permanentes), habiendo en algunos aos excepciones de acuerdo a la conveniencia poltica de los gobiernos de turno (profesores, mdicos, policas, embajadores, fuerzas armadas, etc.). El privilegio de tales excepciones fue ajeno a las

municipalidades, doblemente perjudicadas desde que asumieron competencias28 sin los recursos humanos necesarios. Pero adems, cuando pretendieron contratar o nombrar al personal que se encargara de las nuevas tareas y funciones, fueron compelidos por la prohibicin legal.29 Este ao, la ley de presupuesto flexibiliza la contratacin, si bien exige que sea aprobado por la Secretara de Gestin Pblica, previo informe tcnico de las municipalidades. La asuncin de mayores competencias y atribuciones, el
28

y atribuciones que dentro de sus procesos de reestructuracin han ido incorporando en sus documentos de gestin, bsicamente en su ROF. 29 Los empleados SNP no pueden realizar actividades equivalentes a las que desempea el personal permanente, limitndose a efectuar funciones de carcter especfico y temporal.

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aumento de transferencias financieras, los cambios normativos, pero sobretodo la inflexibilidad legal en detrimento de los gobiernos locales, han forzado a contratar trabajadores que cumplan determinadas tareas, no a travs de contratos de trabajo, sino por la modalidad de servicios no personales, an tratndose de atribuciones inherentes a los funcionarios de carrera. Cuadro 10
Nmero de Trabajadores segn condicin laboral hasta Agosto de 2007
Funcionarios Trabajadores Servicios Permanente No s Personales

Municipalidad N %

Total 61 21 150 15 134 17

N 30 14 80 11 70 12

% 49% 67% 53% 73% 52% 71%

11 18% 20 33% Ambo (Regin Hunuco) 3 14% 4 19% Huaccar (Regin Hunuco) 25 17% 45 30% Matucana (Regin Lima) 3 20% 1 7% Cocachacra (Regin Lima) 11 8% 53 40% Anta (Regin Cusco)** 3 18% 2 12% Zurite (Regin Cusco) Elaboracin propia Fuente: Encuesta a Funcionarios

En el cuadro 10 podemos apreciar que por cada diez (10) trabajadores, en promedio, seis (6) de ellos son por servicios no personales, tres (3) permanentes y uno (1) designado (funcionario de confianza). Los segundos cumplen funciones determinadas en el ROF y emiten informes a sus superiores como un trabajador permanente. De esta forma, los ayuntamientos del pas, presionados por la imperiosa necesidad de atender servicios y fortalecer su administracin interna, no observan la normatividad que impide tener trabajadores no personales con funciones de los permanentes, pero la recurren para cumplir las normas de austeridad que prohben nombrar y contratar personal permanente. Capacidades Institucionales.- La burocracia peruana, le plantea el nuevo

aquella que desempea sus labores en las municipalidades, an esta lejos de encarar efectivamente los retos que

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escenario poltico y social. An mantiene esquemas y funciones tradicionales, rgidas, jerrquicas y poco aptas tcnicamente para responder las demandas actuales, complejas y diversas. He ah la necesidad de iniciar un proceso de formacin y desarrollo de capacidades, que involucre el fortalecimiento institucional 30 y el desarrollo de algunos componentes de la gobernabilidad.31 Cuadro 11
Capacitaciones recibidas por trabajadores y funcionarios municipales (Enero - Agosto 2008)
Gobierno Nacional (CND, PCM, otros) ONG Entidades Privadas de Educacin Asociaciones de Municipalidades*

Ambo (Regin Hunuco) Huaccar (Regin Hunuco) Matucana (Regin Lima) Cocachacra (Regin Lima) Anta (Regin Cusco)** Zurite (Regin Cusco) Ninguna = D
De 1 - 2 = C De 3 - 5 = B De 6 a Ms = A * REMURPE

C D C C C D

B B B C B D

D D D C C D

C C D D A B

Elaboracin propia Fuente: Encuesta a Funcionarios

Algunos intentos en este sentido ya se han iniciado; sin embargo, no existe un plan global que intente abarcarla a nivel nacional. Los intentos principalmente han sido asumidos por entidades privadas como las ONG o programas de agencias de cooperacin internacional. El gobierno nacional no ha podido asumir este reto, y aunque ha querido mostrar buena voluntad usualmente sus iniciativas fueron abortadas por diferentes motivos. El Plan Nacional de Capacidades, diseado por el extinto Consejo Nacional de Descentralizacin, es algo que el Ejecutivo adeuda al pas en su conjunto.
30 31

Sistemas administrativos: tesorera, contabilidad, presupuesto, rentas, etc. Participacin ciudadana, rendicin de cuentas, espacios de concertacin, revocatorias, reformas electorales y representacin poltica.

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El Cuadro 11 retrata el papel que las ONGs desempean en la capacitacin edil, an con las limitaciones que presentan. Ciertamente, en no pocos casos, la capacitacin no cumple su cometido merced a la alta rotacin de personal municipal. En efecto, los funcionarios de confianza que realizan tareas propias de la administracin local se retiran al trmino del periodo gubernamental, dejando la institucin hurfana de gestin. Si adems los contratos del personal contratado no son renovados, gracias en muchos casos a motivaciones puramente polticas, la gestin pblica local corre el riesgo de ser ineficaz e ineficiente, lo cual aunado al bajo nivel tcnico o acadmico de aquellos que s estn en la carrera administrativa, el panorama se complica. El Cuadro 12 es desolador al respecto. Cuadro 12
Nivel Acadmico de los Trabajadores Municipales*
Profesionales Titulados Con Estudios Universitarios Tcnicos Educacin Secundaria Total

Municipalidades

N
Ambo Huaccar Matucana Cocachacra Anta** Zurite

% 9,84% 14,29% 14,00% 6,67% 11,19% 5,88%

N 12 4 32 3 23 3

% 19,67% 19,05% 21,33% 20,00% 17,16% 17,65%

N 18 4 26 5 54 2

% 29,51% 19,05% 17,33% 33,33% 40,30% 11,76%

N 25 10 71 6 42 11

% 40,98% 47,62% 47,33% 40,00% 31,34% 64,71%

N 61 21 150 15 134 17

% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

6 3 21 1 15 1

* Se incluyen a los funcionarios, trabajadores permanentes y los no personales

Elaboracin propia Fuente: Encuesta a Funcionarios

Inexistencia

de

objetivos.-

Las

municipalidades

entrevistadas no cuentan con Planes de Desarrollo Institucional, lo que determina la carencia respecto a cul es su misin y sus objetivos institucionales. Sin tales elementos orientadores no puede disearse una estructura organizativa adecuada, mxime si somos conscientes que la organizacin municipal es un conjunto de rganos interrelacionados para cumplir funciones preestablecidas, orientadas

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a objetivos derivados de la finalidad asignada a la entidad32. Elaboracin sin participacin.- Otro de los hechos que de los trabajadores en los procesos de

dificulta un proceso exitoso de diseo institucional es el no involucramiento reestructuracin orgnica. Los diseos organizativos tienden a ser elaborados va consultoras externas o a travs de algn funcionario de mayor experiencia. De las municipalidades estudiadas se ha advertido que la mayora de los documentos de gestin han sido encargados a consultores externos, salvo Anta, que deleg dicha tarea en uno de sus funcionarios pblicos, existiendo adems un proceso participativo en el que intervinieron los dems servidores. b) Los Sistemas Administrativos

Existe un reglamentarismo inflexible en la administracin pblica de nuestro pas que genera incumplimiento o faltas a la legalidad, en virtud a que las instituciones y la gestin de la cosa pblica tienen asimetras evidentes. Las normas para el procedimiento administrativo interno son dictaminadas sin ningn tipo de discriminacin. Por ejemplo los sistemas administrativos son los mismos para un ministerio y para la municipalidad de Huachupampa, la cual tiene 3 servidores (ninguno profesional) para atender a sus 400 habitantes. As pues, en las municipalidades rurales, principalmente las que tienen menos de 5,000 habitantes 33, es un imposible hablar de controles para emitir un cheque (como lo sealan las directivas de tesorera de cada ao), pues el dficit de personal necesario, la irracionalidad de dispositivos y el desconocimiento de normas
32

Definicin que el Decreto Supremo N 043-2006-PCM que aprueba los Lineamientos para la Elaboracin y Aprobacin del Reglamento de Organizacin y Funciones ROF otorga a la organizacin municipal. 33 Son 995 municipalidades con esta caracterstica. Un poco ms del 50% del total en el pas.

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excesivamente procedimentales, impiden el buen gobierno local. Es cierto que muchas normas que actualmente se estn aprobando contienen excepciones, pero stas an no son suficientes para su implementacin en la gran mayora de municipalidades. En entrevistas a los funcionarios de las seis municipalidades visitadas, todas ellas han tenido dificultades para su realizar su trabajo, principalmente los relacionados con los soportes de sistemas informticos que hoy estn interconectados. Nos referimos bsicamente al SIAF y al SEACE. Cuadro 13
Principales Dificultades en el manejo del SIAF (Funcionarios)
Conexin a Internet Cada de Sistema y Soporte Informtico Capacidades Institucionales Asesora de Residente SIAF

Ambo Huaccar Matucana Cocachacra Anta** Zurite

Mala = C Regular = B Buena = A

C C C C B C

C C C C C C

B C B B A B

C C B B B C

Elaboracin propia Fuente: Encuesta a Funcionarios

El Cuadro 13 evidencia que la calidad de la conectividad a Internet es de mala calidad, principalmente en temporadas de lluvias y en situaciones de emergencia o desastres naturales, lo que afecta el normal desenvolvimiento del manejo presupuestal a travs de su paquete informtico denominado SIAF. Paralelamente estos programas, debido a la carga de informacin y data, sufren cadas de sistema principalmente los fines de mes, habiendo una demora considerable en solucionar el problema. Este paquete informtico cuenta con residentes SIAF que deben visitar peridicamente las

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municipalidades, sin embargo, slo visitan las capitales de provincia, teniendo que trasladar las mquinas de las distritales hacia las oficinas descentralizadas para ser asistidos peridicamente. Cuadro 14
Principales Dificultades en el manejo del SEACE (Funcionarios)
Conexin a Internet Cada de Sistema y Soporte Informtico Capacidades Institucionales Asesora de CONSUCODE

Ambo Huaccar Matucana Cocachacra Anta** Zurite

Mala = C Regular = B Buena = A

C C C C B C

C C C C C C

B C B B A B

C C C C C C

Elaboracin propia Fuente: Encuesta a Funcionarios

Con

respecto SEACE

al

manejo

del

otro

paquete de

informtico y

denominado

(Sistema

Electrnico

Adquisiciones

Contrataciones del Estado), se constata dificultades similares, con la singularidad de la inexistencia de un residente o tcnico destacado para brindar asistencia y soporte informtico ante las dificultades del sistema. Con respecto al manejo de dichos sistemas, los trabajadores y/o asesores externos arguyen tener conocimiento regular sobre ellos, siendo las dificultades existentes imputables a las limitaciones del sistema. Pese a tales dificultades los gobiernos locales no abogan, bajo el argumento de la autonoma, ni por la eliminacin de los sistemas, menos por la inexistencia de controles en la administracin pblica. Se requiere s que se fortalezcan sus potestades para auto organizarse, de acuerdo a sus roles definidos en sus planes de desarrollo institucionales, al amparo de sistemas administrativos de

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carcter nacional,

adecuados a las diversas realidades locales. El

uniformismo socava el buen desempeo de los municipios rurales. Merece la pena destacar el papel que ha tenido la sociedad civil en el proceso de modernizacin de los sistemas administrativos, principalmente antes el las ONG, que han logrado incidir en las las municipalidades para el cumplimiento de sus metas institucionales. Si presupuesto nacional consignaba nicamente transferencias, hoy se concibe a los ayuntamientos como verdaderos pliegos presupuestarios. Inclusive, el incumplimiento de la informacin presupuestal en todas sus fases (anteproyecto, proyecto, PIA) ha disminuido desde el 2003, al punto de reportarse nicamente 50 municipios, omisos a la entrega de los anteproyectos presupuestales institucionales. c) Gestiones que realizan las autoridades en Lima

Metropolitana Uno de los hechos que s limita la funcin pblica local, y por lo tanto el ejercicio de la autonoma municipal para cumplir con estas competencias asumidas y otras propias de la municipalidad, es la imperiosa necesidad de trasladarse constantemente a la ciudad de Lima, o a las capitales de departamento, para gestionar trmites administrativos que conlleven la ejecucin de determinadas actividades institucionales. Las autoridades entrevistadas (alcaldes reelectos) refieren que realizan una visita a la ciudad de Lima mensualmente. El Cuadro 15 que presentamos lneas abajo muestra el nmero de visitas que han realizado entre enero y agosto de 2007.

81

Como puede observarse en el cuadro, la mayor cantidad de viajes son para realizar trmites ante el Ministerio de Vivienda, bsicamente para los temas de saneamiento general (agua y desage), as como para caminos y vas rurales y urbanas. Otro motivo son los trmites que tienen que realizar ante el Ministerio de Energa y Minas para el tema de electrificacin rural. En ambos ministerios, refieren las autoridades, no son atendidos correctamente, esperando horas para tener audiencia con funcionarios de nivel intermedio. Cuadro 15
Nmero y Tipo de Gestiones que realizan los Alcaldes en Lima M. (Enero-Agosto 2007)*
M. Vivienda** N % M. de Energa y Minas N % B. de la Nacin N % Cooperacin Internacional N % Otros*** Total**** N %

Municipalidad

Ambo Huaccar Matucana Cocachacra Anta** Zurite

2 1 6 2 3 0

22% 17% 33% 17% 33% 0%

2 1 5 2 2 2

22% 17% 28% 17% 22% 50%

0 0 3 3 1 0

0% 0% 17% 25% 11% 0%

3 2 0 2 1 1

33% 33% 0% 17% 11% 25%

2 2 4 3 2 1

22% 33% 22% 25% 22% 25%

9 6 18 12 9 4

* No se encuentran incluidos los viajes que realizan los funcionarios, cuyo destino principal es el MEF y la PCM ** Ministerio de Vivienda: Agua, vas rurales y urbanas *** Congreso de la Repblica, Municipalidades, MEF **** Es relativo el total, pues en un viaje muchas veces realizan visitas a las diversas entidades

Elaboracin propia Encuesta a Funcionarios

Salvo relaciones interpersonales estrechas, pertenencia a un mismo partido poltico, o intermediacin de algn parlamentario, pocas veces pueden acceder a un funcionario de alto nivel o al viceministro del sector. Las oportunidades que han podido conversar con funcionarios de alto nivel han sido producto de visitas reivindicadas por varios alcaldes bajo el auspicio de la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE). Merece comentario aparte el caso de las visitas de las

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autoridades de Matucana y Santa Cruz de Cocachacra a la capital. A pesar de la cercana y pertenencia a su jurisdiccin, tienen que trasladarse a la ciudad para modificar abrir cuentas en el Banco de la Nacin. El Alcalde de Anta tuvo que viajar inevitablemente para gestionar el cambio de firmas y la fuente de financiamiento (por la creacin de la fuente recursos determinados), no pudiendo realizar dicho trmite ni siquiera en la regin Cusco. Otra de las causas de visita a la ciudad de Lima se debe a reuniones de coordinacin con organismos de cooperacin internacional y organismos no gubernamentales (ONG) que slo tienen sede en la capital del pas. Adems tienen pendiente las visitas al Parlamento, invitaciones de municipalidades amigas y del mismo Poder Ejecutivo para eventos de carcter protocolar. 3.- El Ejercicio de Autonoma Econmica Existe dentro de las autoridades entrevistadas una percepcin a considerar que no cuentan con autonoma econmica suficiente para la prestacin de servicios pblicos a la comunidad; por ende, consideran un riesgo la escasa o dbil capacidad de respuesta a las necesidades de la poblacin, que podra redundar luego en problemas de ingobernabilidad. Cuadro 16
AMBO - DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS POR FUENTE 2006
FUENTE
Recursos Ordinarios Canon, sobrecanon, regalas y participaciones FONCOMUN Otros Impuestos Municipales R. Directamente Recaudados Donaciones y transferencias 1.495.902,00 31.071,00 430.104,00 442.004,00

ACTIVIDADES Monto
285.996,00

PROYECTOS % Monto
65.343,00 1.983.811,00

%
0,00% 100,00% 57,01% 0,00%

TOTAL
285.996,00 65.343,00 3.479.713,00 31.071,00 442.083,00 507.063,00

(%)
5,94% 1,36% 72,32% 0,65% 9,19% 10,54%

100,00% 0,00% 42,99% 100,00% 97,29% 87,17% 11.979,00 65.059,00

2,71% 12,83%

2.685.077,00

55,81%

2.126.192,00

44,19%

4.811.269,00

100,00%

Elaboracin propia Fuente: Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE

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En efecto, la mayora de los ingresos que perciben las municipalidades materia de anlisis son producto de las transferencias del gobierno nacional por concepto de recursos ordinarios, recursos determinados (canon, sobrecanon, rentas de aduanas, etc.), FONCOMUN. Empero, los ingresos por la fuente Recursos Directamente Recaudados (RDR) e Impuestos Municipales (IM) creados en favor de los ayuntamientos no son significativos. El Cuadro 16 evidencia que dentro de la fuente Recursos Determinados existe una brecha preocupante entre quienes reciben canon (sobretodo minero) y entre quienes no perciben recursos por este concepto. Para la municipalidad de Ambo, por ejemplo, su principal fuente de financiamiento es el FONCOMUN, el mismo que representa el 72,3% del total de ingresos, a diferencia de su recaudacin propia (RDR e IM) que supone un magro 10%. Cuadro 17
HUACCAR - DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS POR FUENTE 2006
FUENTE
Recursos Ordinarios Canon, sobrecanon, regalas y participaciones FONCOMUN Otros Impuestos Municipales R. Directamente Recaudados R. Operaciones Oficiales de Crdito Interno Donaciones y transferencias 7, 00 546.540,00 7.951,0 0 49.468,0 0

ACTIVIDADES Monto
274.381,0 0

PROYECTOS % Monto
283.981,0 0 28.042,0 0 393.559,0 0 48.800,0 0 47.100, 00 7.672,0 0

%
50,86% 100,00% 41,86% 0,00% 49,66% 100,00% 99,91%

TOTAL
558.362,0 0 28.042,0 0 940.099,0 0 7.951, 00 98.268,0 0 47.100, 00 7.679,0 0

(%)
33,09% 1,66% 55,71% 0,47% 5,82% 2,79% 0,46%

49,14% 0,00% 58,14% 100,00% 50,34% 0,00% 0,09%

878.347,00

52,05%

809.154,00

47,95%

1.687.501,00

100,00%

Elaboracin propia Fuente: Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE

Menos significativo lo constituye el monto que significa el canon (1,36%) para el total de sus ingresos pblicos. Situacin parecida tienen la municipalidad de Huaccar, distrito de la provincia de Ambo, tal como lo evidencia el Cuadro 17. En efecto, en Huaccar el 55,71%

84

de sus ingresos globales lo representa el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN), fondo que como se sabe lo constituyen el impuesto al rodaje, el impuesto a las embarcaciones de recreo y el impuesto de promocin municipal, cuya alcuota es el 2% de los 19% que por concepto de Impuesto General a las Ventas (IGV) se recauda. El canon representa el 1,66% y los recursos directamente recaudados suponen el 5,82%.

Cuadro 18
MATUCANA - DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS POR FUENTE 2006
FUENTE
Recursos Ordinarios Canon, sobrecanon, regalas y participaciones FONCOMUN Otros Impuestos Municipales R. Directamente Recaudados Donaciones y Transferencias

ACTIVIDADES Monto
68.2 91,00 1.413.8 99,00 122.1 55,00 1.532.7 71,00 549.42 8,00

PROYECTOS Monto
3.213.378, 00 348.451, 00 125.649, 00 161.864, 00

%
100,00% 0,00% 80,23% 49,30% 90,45% 100,00%

%
0,00% 100,00% 19,77% 50,70% 9,55% 0,00%

TOTAL
68.291, 00 3.213.378, 00 1.762.350, 00 247.804,0 0 1.694.635, 00 549.428,0 0

(%)
0,91% 42,64% 23,39% 3,29% 22,49% 7,29%

3.686.544,00

48,92%

3.849.342,00

51,08%

7.535.886,00

100,00%

Elaboracin propia Fuente: Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE

Con respecto a Matucana, su principal fuente de financiamiento, el canon, representa el 42,64% de sus ingresos totales, acaso por la explotacin de recursos naturales que se realiza en su territorio. Cuadro 19
COCACHACRA - DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS POR FUENTE 2006
FUENTE
Recursos Ordinarios Canon, sobrecanon, regalas y participaciones FONCOMUN Otros Impuestos Municipales R. Directamente Recaudados R. Operaciones Oficiales de Crdito Interno Donaciones y Transferencias

ACTIVIDADES Monto
25.621, 00 279.573,0 0 79.307,0 0 207.943,0 0 -

PROYECTOS % Monto
449.523,0 0 38.287,0 0 50.000,0 0 66.957,0 0

%
0,00% 100,00% 12,05% 0,00% 0,00% 100,00% 100,00%

TOTAL
25.621, 00 449.523,0 0 317.860, 00 79.307, 00 207.943,0 0 50.000, 00 66.957, 00

(%)
2,14% 37,55% 26,55% 6,62% 17,37% 4,18% 5,59%

100,00% 0,00% 87,95% 100,00% 100,00% 0,00% 0,00%

85

592.444,00

49,49%

604.767,00

50,51%

1.197.211,00

100,00%

Elaboracin propia Fuente: Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE

A diferencia de Ambo, Matucana s cuenta con un ingreso importante por recaudacin propia (RDR e IM) (22,49%), FONCOMUN (23,39%), donaciones (7,29%) y otros impuestos municipales (3,29%). El distrito de Santa Cruz de Cocachacra (Cuadro 19) percibe tambin canon, pero en una proporcin del orden de 37,55%. El significado de sus dems fuentes de financiamiento asciende a 62,45. Cuadro 20
ANTA - DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS POR FUENTE 2006
FUENTE
Recursos Ordinarios Canon, sobrecanon, regalas y participaciones FONCOMUN Otros Impuestos Municipales R. Directamente Recaudados R. Operaciones Oficiales de Crdito Interno Donaciones y Transferencias

ACTIVIDADES Monto %
329.4 71,00 100,00% 147.2 18,00 3,61% 3.029.94 4,00 57,22% 45.0 00,00 100,00% 327.32 7,00 99,82% 210.0 00,00 21,03% 383.54 3,00 46,48%

PROYECTOS Monto
3.936.214, 00 2.265.475,0 0 600, 00 788.411, 00 441.547, 00

%
0,00% 96,39% 42,78% 0,00% 0,18% 78,97% 53,52%

TOTAL
329.471, 00 4.083.432,0 0 5.295.419, 00 45.000, 00 327.927,0 0 998.411, 00 825.090,0 0

(%)
2,77% 34,30% 44,48% 0,38% 2,75% 8,39% 6,93%

4.472.503,00

37,57%

7.432.247,00

62,43 %

11.904.750,00

100%

Elaboracin propia Fuente: Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE

La municipalidad de Anta tiene como principal fuente de ingresos el FONCOMUN, el mismo que representa 44,48% de sus ingresos totales. El canon tambin es una fuente importante, puesto que significa el 34,30%. Sus ingresos por recaudacin propia es poco significativa (2,75%) a pesar de tratarse de una provincia importante de la regin Cusco (Vase Cuadro 20). Finalmente, la municipalidad de Zurite, conforme puede

advertirse del Cuadro 21, tiene datos porcentuales similares a los de Anta: 6,26% de recursos ordinarios, 45,83% por canon y sobrecanon, 43,09% por FONCOMUN, 0,47% de otros impuestos municipales, y 4,36% por concepto de recursos directamente recaudados.

86

Lo cierto es que, refirindonos a la autonoma econmica, con escasos recursos econmicos es complejo proveer servicios pblicos de calidad, mxime cuando los ayuntamientos carecen de potestad tributaria para crear, modificar, suprimir, y exonerar impuestos. De otro lado, el marco tributario establecido para las municipalidades del pas est pensado para las reas metropolitanas y ciudades urbanas, no siendo adecuada para los municipios rurales, que en conjunto significan ms del 70% del total de ayuntamientos. Cuadro 21
ZURITE - DISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS POR FUENTE 2006
FUENTE
Recursos Ordinarios Canon, sobrecanon, regalas y participaciones FONCOMUN Otros Impuestos Municipales R. Directamente Recaudados 56.2 13,00 100,00% 321.1 04,00 57,76%

ACTIVIDADES Monto %
80.7 05,00 100,00%

PROYECTOS Monto %

TOTAL
80.705, 00 591.340, 00 555.971, 00 6.000, 00 56.213, 00

(%)
6,26% 45,83% 43,09% 0,47% 4,36%

591.340, 00 732,72% 234.867, 00 42,24% 6.000, 00 0,00%

458.022,00

35,50%

832.207,00

64,50%

1.290.229,00

100,00%

Elaboracin propia Fuente: Evaluacin Presupuestal 2006, MEF, REMURPE

De

esta

forma, de

los

impuestos entre otros

los

juegos,

casinos, s

tragamonedas; el impuesto a las apuestas, el impuesto a las embarcaciones recreo, tantos, constituyen importantes ingresos para municipalidades urbanas asentadas en las capitales de provincia. Urge por tanto pensar en un nuevo diseo tributario, acorde con la realidad de los territorios ms alejados del pas, en donde la base tributaria y el nmero de contribuyentes son mnimos. Otro hecho que condiciona la autonoma econmica es que las transferencias, principalmente las de canon y sobrecanon, son condicionadas, es decir cumplen con una regla de distribucin que en algunos casos se ha flexibilizado a travs de las leyes de

87

presupuestos anuales o en casos de emergencia de la localidad, pero en forma general no son de libre disponibilidad por las municipalidades. Hay que advertir que el FONCOMUN tambin tuvo este condicionamiento, pero fue derogado a inicios del ao 2000. Finalmente, un acontecimiento que ha supuesto vulneracin de la autonoma local lo constituye el decreto supremo 025-2007-PCM, el cual regula los montos que por todo concepto percibirn los alcaldes del pas. Esta disposicin violenta la autonoma econmica de las municipalidades, dado que usurpa la atribucin asignada por ley orgnica al Concejo Municipal, mximo rgano legislativo local, obligndole a emitir las normas correspondientes dentro de los 15 das de entrada en vigor del referido decreto. La potestad legislativa de los regidores ya no obedece a una decisin discrecional y oportuna, sino a la imperatividad de un decreto supremo decidido exclusivamente por el Poder Ejecutivo. La autonoma municipal sin duda, como lo soslayamos al principio, no significa autarqua, desde que su mbito de aplicacin conlleva lmites impuestos por el ordenamiento jurdico nacional. De ello son conscientes las autoridades ediles entrevistadas que no se oponen a marcos jurdicos racionales y compatibles con los fueros municipales.

88

CAPTULO IV Algunas propuestas para la vigencia de la autonoma local

89

En el Per, el reconocimiento constitucional de la autonoma municipal, a lo largo de su historia poltica, parecera haber sido puramente retrico. Los gobiernos nacionales que se han sucedido durante los ltimos veinte aos fueron centralistas, recurriendo en ocasiones a ciertos artilugios legales, y en otras a simples criterios de oportunidad, para menoscabar el ejercicio legtimo de la autonoma local. El otorgamiento de rango de ley a las ordenanzas municipales, aprobado por el constituyente de 1993; la promulgacin de una nueva ley orgnica de municipalidades; la transferencia de algunos programas sociales y proyectos de lucha contra la pobreza, previa acreditacin; el inicio, en el ao 2002, del vigente proceso de descentralizacin; el incremento y la significacin que ha ido tomando la participacin ciudadana; entre otros elementos, redundaron en el fortalecimiento de la autonoma edil. No obstante, tales esfuerzos no fueron suficientes. Ni siquiera el impacto fue significativo para las expectativas de los propios gobiernos locales, de la sociedad civil y de intelectuales comprometidos con procesos de autonoma, descentralizacin y gobiernos multinivel. Se ha instaurado, por tanto, una prctica

90

sistemtica de menoscabo al ejercicio de competencias locales, imputable principalmente, pero no de forma exclusiva, a los gobiernos nacionales que han ejercido poder. En efecto, el escaso respeto a los fueros municipales obedece en gran medida a decisiones polticas que el primer nivel de gobierno ha venido adoptando. Pero de ello no puede desprenderse una responsabilidad nica, dado que los gobiernos locales, sobretodo los rurales, han hecho poco para hacer prevalecer sus autonomas, y cuando han sido gobernados por alcaldes del partido de la mayora oficialista, han sido cmplices por omisin. Ahora bien, la responsabilidad solidaria no se agota en el primer y tercer nivel de gobierno. Los partidos polticos, como intermediarios entre la ciudadana y el Estado, pero sobretodo como generadores de representacin poltica, han hecho poco o nada para subvertir la situacin descrita. Convertidos en mquinas honradas electorales, las han organizaciones partidarias, salvo excepciones,

mostrado desinters por la gestin pblica local de sus municipios, quiz por ser poco atrayente para sus aspiraciones particulares. Por lo tanto, se ha configurado una responsabilidad solidaria, marcada por el uso arbitrario y desmedido de ius imperium, por parte del gobierno nacional, el desentendimiento reiterado de las propias municipalidades, a veces justificado, pero otras veces avalado; y la incapacidad de los partidos polticos para acompaar eficientemente las gestiones locales ganadas electoralmente. Frente a este panorama poco alentador para los ayuntamientos, y para el propio proceso de descentralizacin, como expresin de consolidacin democrtica, se intentar plantear algunas propuestas, con el objetivo de posicionar la autonoma local en la prctica cultural de los gobernantes. Ello pasa, sin duda, por establecer reformas de

91

carcter normativo, poltico, y tcnico administrativo, que sin ostentar suficiencia para consolidar a las municipalidades, son necesarias y pertinentes en la actual coyuntura poltica.

1.

Promocin del proceso competencial

Un elemento clave en los sistemas donde imperan gobiernos multinivel es la relacin poltica entre los distintos niveles de gobierno, relacin en la que no ha lugar para la vigencia del principio de jerarqua. En efecto, entre los gobiernos de un mismo Estado no existe subordinacin, sino por el contrario una relacin de cooperacin y coordinacin entre autonomas polticas que ejercen potestades y atribuciones en una determinada jurisdiccin. Ello, sin duda, no es bice para que los gobiernos subnacionales, en virtud a la garanta institucional de la que estn investidos, pretendan estar al margen del ordenamiento jurdico nacional y de los lineamientos generales de polticas pblicas legtimamente tomados por el gobierno central o regional. Por lo tanto, la vinculacin entre gobierno central y gobiernos subnacionales se rige por el principio de competencia. Ahora bien, si el ejercicio de una competencia est delimitado por decisiones polticas que un gobierno adopta soberanamente sobre su territorio, Qu sucede cuando una misma competencia es ejercida por dos niveles de gobierno, producindose cierta disputa por la titularidad de la misma?, Hasta dnde llega la autonoma local?, La decisin final de quien emana? En Estados federales son las constituciones polticas las que establecen el reparto de competencias entre el Estado federal y los Estados federados, de manera que la distribucin competencial y el

92

ejercicio de la autonoma poltica llegan hasta donde expresamente prev el texto fundamental. En Estados unitarios descentralizados, en cambio, la asignacin de competencias nace generalmente de una ley (orgnica u ordinaria), y si sta no es inequvoca, resulta complejo desentraar el mbito objetivo de la autonoma subnacional, mxime tratndose de competencias compartidas. En este ltimo supuesto, la autonoma poltica queda delimitada por el juez constitucional va el proceso denominado proceso competencial, de suerte que la irrogacin de una competencia se ventila ante un rbitro colegiado, que en virtud a la constitucin poltica tiene tal atribucin. De esta forma, si dos o ms niveles de gobierno se atribuyen competencias sobre una determinada materia de gestin pblica, el conflicto ser ventilado ante el Tribunal Constitucional, con los parmetros que prev su ley orgnica y el cdigo procesal constitucional. El conflicto de competencias se produce cuando dos rganos constitucionales se consideran competentes para ejercer una misma funcin (conflicto positivo), o cuando ellos se consideran incompetentes para tales efectos (conflicto negativo). La disputa es evidente en el primero, por tanto es ms comn su realizacin; en cambio, en el segundo los rganos rehsan a ejercer una competencia. En este supuesto, la intervencin del tribunal se hace necesaria, dado que el no ejercicio competencial podra devenir en perjuicio de quienes son receptores de los servicios que proveen los rganos involucrados. La legitimacin para plantear el conflicto puede derivar bien de un inters propio -cuando la inactividad de un rgano impide o hace ineficaz el ejercicio por otro rgano de sus propias competencias, lo que suele ser relativamente habitual en los casos en que el ejercicio

93

de una funcin requiere la concurrencia de dos o ms rganos- bien de un inters objetivo en que cada rgano ejerza sus competencias, y entonces se atribuye legitimacin a un rgano con independencia de que se vea o no afectado por la inactividad de otro. El conflicto se presenta en estos casos como una tpica disputa interorgnica (Gmez, 1992: 405). Tomando en cuenta que las competencias compartidas entre los niveles de gobierno no se encuentran en armona perfecta, ni siquiera en ordenamientos ms avanzados como el caso espaol, cabe advertir una latencia inevitable de conflictos competenciales, siendo pertinente la promocin de la funcionalidad de los procesos competenciales, en tanto y en cuanto exista menoscabo a la autonoma local. De esta forma, ante la atribucin ilegtima de una competencia por parte del Poder Ejecutivo o gobierno regional, los procuradores ediles tienen razones jurdicas para impugnar tal decisin. La promocin del proceso competencial, que podra ser implementada va talleres, forum, capacitacin a procuradores municipales, etc., resulta incuestionable dado que la dinmica municipal es cotidiana, permanente, y continua. El ejercicio de poder en los tres niveles de gobierno se produce da a da, lo que amerita sensibilizar a las municipalidades respecto a esta herramienta jurdica clave para salvaguardar sus fueros. Cuadro N 1: Procesos constitucionales (2001 2006)
Hbea s Ampar Hbea Cumplimien Competenc Corpu o s Data to ial s 225 537 980 2236 2 7 310 201 3 4

Ao 200 1 200

Inconstitucionali dad 18 16

94

2 200 3 200 4 200 5 200 6 Tot al

24 54 35 31 178

666 507 971 980 3886

2550 3698 7593 7863 24920

9 11 13 75 117

340 642 1803 2062 5358

13 5 6 9 40

Elaboracin propia. Fuente: Tribunal Constitucional, 2006. Proyeccin con datos al 30/11/06.

El cuadro 1 demuestra empricamente que en 6 aos slo fueron promovidos 40 procesos competenciales. Ni siquiera el proceso de descentralizacin en curso, iniciado hace 5 aos, ha servido para que las municipalidades invoquen accin legtima para preservar sus fueros y el respeto de sus autonomas. Y aunque no tengamos cifras al respecto, cabra preguntarse Cuntos de esos 40 procesos fueron promovidos por municipalidades ubicadas en zonas rurales? Si el conflicto competencial entre el gobierno central y el regional es de por s engorroso, el problema se agrava cuando entran en escena las municipalidades. De hecho, en Europa y en pases slidamente descentralizados el protagonismo lo tienen los segundos niveles de gobierno (regiones, comunidades autnomas, Lnder, cantones). Pero el Per es un pas municipalista por tradicin e historia. Las regiones creadas por el gobierno aprista no mellaron el protagonismo de los municipios; los gobiernos regionales conformados en el ao 2002, menos an. Por tanto, en escenarios regulados deficientemente y con un reparto competencial confuso o equvoco, la delimitacin de la autonoma municipal recaer no en cualquier rgano jurisdiccional

95

ordinario, sino en el mximo intrprete de la constitucin, el Tribunal Constitucional, quien en nica y definitiva instancia determinar la existencia o no de vulneracin autonmica, decidir los entes titulares de las competencias o atribuciones controvertidas, y anular las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia.

2.

Difusin

de

los

procesos

de

control

de

constitucionalidad Al lado del proceso competencial, la autonoma municipal puede ser tambin protegida por dos procesos constitucionales que tienen distinta va de juzgamiento, y en la que los efectos de la resolucin que ampara la autonoma tienen un alcance diferente. Ambos instrumentos jurdicos se denominan Proceso de Inconstitucionalidad y Accin Popular, cuyo propsito, antes que asignar competencia alguna, consiste en defender la constitucin frente a infracciones (directas e indirectas, parciales o totales) de otras normas. El recurso a un tipo de proceso constitucional depende del rango de norma que se pretende impugnar. Tratndose de una ley emanada del Parlamento, o de otra norma con rango de ley, cabe interponer una accin de inconstitucionalidad, habida cuenta que la norma que regula cierto mbito municipal vulnera la autonoma local, constitucionalmente reconocida, u otra disposicin constitucional. De esta forma, en nuestro sistema jurdico, la contradiccin entre una ley y la constitucin supone la supremaca de sta. Al igual que el proceso competencial, el proceso de

inconstitucionalidad es atribucin, en primera y definitiva instancia, del Tribunal Constitucional. Sin embargo, el efecto de una sentencia que declara inconstitucional una ley es categrico, puesto que la

96

elimina del ordenamiento jurdico, vinculando a todos los poderes pblicos, y en principio sin efectos retroactivos. Lgicamente, promover un proceso inconstitucional requiere mayor formalidad. Se hace indispensable Acuerdo de Concejo que De esta autorice al alcalde interponer la accin, y slo estn legitimadas, en el tercer nivel de gobierno, las municipalidades provinciales. manera, este proceso puede prevenir la amenaza a la autonoma municipal por parte de un Congreso hostil, sujeto al juego poltico interesado de los grupos parlamentarios, o la amenaza del Poder Ejecutivo en su pretensin centralista de regular toda situacin jurdica. El proceso de Accin Popular se promueve, en cambio, ante el Poder Judicial ordinario, y no requiere ser demandado por una entidad determinada, desde que el cdigo procesal constitucional le reconoce legitimidad activa a cualquier persona. En este proceso, cuando la corte superior estima la existencia de infraccin a la constitucin o a la ley, ordenar la ilegalidad o inconstitucionalidad de un decreto, normas administrativas, o resoluciones de carcter general aprobados por el Poder Ejecutivo. El proceso es apelable en segunda y ltima instancia ante la Corte Suprema de Justicia. La sentencia de una Accin Popular tiene tambin efectos generales y vincula a todos los poderes pblicos desde el da siguiente a su publicacin. Por lo tanto, al igual que el proceso de inconstitucionalidad, tiene autoridad de cosa juzgada. Tanto en sta como en el proceso competencial proceden las medidas cautelares, a diferencia del proceso de inconstitucionalidad. No obstante, los tres recursos constitucionales analizados conllevan el inicio de un proceso, la tramitacin del mismo y la obtencin de una sentencia.

97

An

as,

pese

las

dificultades

de

los

rganos

jurisdiccionales, sobretodo en cuanto al incumplimiento de los plazos previstos para su resolucin, o su indebido retardo, lo cierto es que los defensores de los gobiernos locales (procuradores municipales) o en su caso los asesores legales, desconocen la existencia, o la operatividad, de estos mecanismos de defensa de la autonoma local. Por lo tanto, urge socializar la utilizacin de modernos procesos de justicia constitucional, primero, porque no estn demasiado difundidos entre los actores polticos y sociales; segundo, porque las relaciones de poder que supone el ejercicio de competencias son muy dinmicas; y tercero, porque estamos frente a procesos no dilatados, cuya resolucin recae en rganos jurisdiccionales superiores. Es cierto que la salvaguarda de la autonoma municipal depender del razonamiento jurdico de los operadores del Derecho; pero no es menos cierto que en un Estado democrtico constitucional, los jueces estn obligados a preferir la constitucin, ante un conflicto entre sta y una ley u otra norma de similar o menor grado. De esta forma, la supremaca constitucional ha superado el viejo dogma de la soberana del Parlamento, y hoy todos los poderes pblicos estn subordinados al texto fundamental. 3. Rescate normativo

Otra opcin que tienen las municipalidades para preservar la autonoma local es el rescate normativo de sus competencias, dentro del marco previsto por la constitucin, la ley, y el ordenamiento jurdico vigente. Se trata de un instrumento poltico, cuyo propsito consiste en restituir las competencias locales que hubieran sido despojadas por otros niveles de gobierno, a pesar de haber sido conferidas a los ayuntamientos.

98

El rescate normativo, vlido y legtimo en nuestro sistema constitucional, es una tarea que recae en el Concejo Municipal, dado que ste, y slo este rgano poltico representativo, tiene la potestad para legislar en el mbito edil a travs de ordenanzas municipales. Bajo esta perspectiva, nicamente por ordenanza se podr traer a colacin las competencias asumidas ilegtimamente por el Ejecutivo, gobierno regional, u otra entidad pblica. El rescate normativo no podr hacerse por Acuerdo de Concejo, ni cualquier otra norma local, a menos que sea para desarrollar la competencia previamente rescatada. Por qu nicamente va ordenanza puede realizarse el rescate normativo? Porque la ordenanza es la norma de mayor rango en el mbito local, tiene carcter general, abstracta, indeterminada, e impersonal. Tomando en consideracin que las competencias vienen delimitadas por la constitucin y desarrolladas especficamente por ley, resulta prudente que los gobiernos locales utilicen su norma con rango de ley para preservar sus fueros, de tal forma que tambin tendran bajo la manga un segundo instrumento protector ante un eventual conflicto competencial. Recordemos que nicamente habr conflicto competencial cuando la materia est regulada en una ordenanza, al margen de que el rgano trasgresor tenga facultad para aprobar una norma con rango de ley. Lgicamente si el rgano trasgresor carece de tal facultad, alegar que el ejercicio competencial lo asume en funcin a una ley, o norma con rango de ley, que lo habilita para ello. Por lo tanto, cabra plantear un conflicto competencial entre una municipalidad y la comisin encargada de la formalizacin de propiedad (COFOPRI), cuando est en disputa el saneamiento fsico legal de un predio.

99

Ahora bien, la legitimidad del rescate normativo deriva del hecho de que no existe jerarqua normativa entre las disposiciones del gobierno nacional y gobierno local. La relacin que subyace a sus estructuras normativas se basa en el principio de competencia. Sin embargo, en materias que no sean de competencia municipal, los gobiernos locales estn obligados a respetar o acatar las normas y principios que informan el ordenamiento jurdico nacional, incluso dentro de un Estado federal. El sistema constitucional del Per atribuye rango de ley a las ordenanzas ediles, de suerte que ellas, aunque sean formalmente distintas a las leyes ordinarias del Parlamento, poseen la misma fuerza vinculante. Al fin y al cabo son aprobadas por el poder legislativo municipal. Tambin poseen rango de ley las ordenanzas regionales, los decretos legislativos, los decretos de urgencias, los decretos ley, y los tratados internacionales que no versen sobre derechos humanos. Cualquiera de estas normas cuyos dispositivos contradigan la constitucin, en la forma o fondo, sern pasibles de un proceso de inconstitucionalidad. Asimismo, cuando en virtud a estas normas cierta entidad estatal tenga atribuida una competencia podra suscitarse un proceso competencial. En ambos casos, siempre que est involucrado el tercer nivel de gobierno, la vigencia de la autonoma local recaer en manos de los tribunales. Empero, la virtud que tiene el rescate normativo es que no supone a priori recurrir a tribunal alguno, u otra entidad pblica, para hacer prevalecer la autonoma municipal. Se trata de un acto sumario, poltico, discrecional, de los regidores que conforman el Concejo edil. Por tal razn, podra soslayarse el carcter preventivo del rescate normativo, aunque con posterioridad el rgano que se

100

sienta violentado en sus competencias, en mrito al rescate, recurra al Tribunal Constitucional. 4. Gestin pblica diferenciada

La aprobacin de actos normativos, la adopcin de actos polticos, as como el ejercicio de competencias, se concretan en disposiciones normativas de distinta naturaleza, circunscritas siempre a una jurisdiccin determinada. Habida cuenta que la realidad municipal est enriquecida de una diversidad cultural, histrica, geopoltica, tnica, e incluso social, resulta desatinado para el propio fuero municipal, dotarlas de una gestin pblica estandarizada o uniforme, aplicable a todo gobierno local. La pretensin de los policy makers para obligar a las

municipalidades a cumplir con sistemas administrativos complejos afecta, de manera indirecta, el ejercicio de la autonoma local, dado que muchas de ellas carecen de capacidad gerencial efectiva para desarrollar polticas pblicas y proveer servicios de modo eficiente. Con procedimientos uniformes, diseados para realidades urbanas, un alto nmero de municipalidades rurales estn inertes para lograr sus objetivos institucionales y cumplir con sus planes de desarrollo. Es cierto que sera irrazonable, so pretexto de garantizar la vigencia de la autonoma municipal, abogar por una regulacin de procesos y sistemas administrativos para cada uno de los 1,834 gobiernos locales; pero es cierto tambin que los gobiernos nacionales han sido incapaces para sentar mnimos comunes, aplicables a la mayora de ayuntamientos, y han destinado esfuerzos, ms bien, en extrapolar reglas de juego de la burocracia nacional a las administraciones pblicas locales.

101

Desde esta perspectiva, planteamos la instauracin de una nueva gestin pblica diferenciada, estructurada al menos en cuatro elementos claves de la administracin: Presupuesto pblico, finanzas locales, organizacin y recursos humanos, sistemas administrativos. Pretender una gestin diferencia no supone, en modo alguno, desconocer el ordenamiento jurdico nacional vigente, sino una nueva forma de entender la burocracia local para dotarla de mecanismos e instrumentos que tiendan a optimizar su desempeo. En el tema presupuestal, el proceso de formacin del

presupuesto municipal debe desvincularse del proceso de formacin presupuestaria general, dado que ste est sujeto a un calendario fijo que nicamente pueden cumplir las instancias nacionales, los gobiernos regionales, y acaso algunos gobiernos locales provinciales. Las municipalidades distritales, sobretodo las rurales ms postergadas del pas, que no constituyen la excepcin, estn imposibilitadas de cumplir el cronograma nacional, por una cuestin de infraestructura, medios de comunicacin, recursos logsticos, econmicos, y de personal. Si en el nivel del presupuesto participativo puede advertirse, a pesar de su vanguardismo, algunas debilidades o falencias, en el mbito del presupuesto municipal ordinario, el panorama se complica, an cuando el primero est vinculado indisolublemente al segundo. Lo cierto es que las propias municipalidades deben fijar sus cronogramas para programar y formular sus presupuestos institucionales, en base a sus fuentes de financiamiento y a sus respectivas previsiones de gastos. Si la programacin y formulacin lo hacen los municipios, con mayor razn stos son autnomos para aprobar sus presupuestos. Tal afirmacin, sin embargo, es ms aparente que real, pues aunque la

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ley orgnica municipal y el sistema nacional de presupuesto pblico prevean que son los concejos ediles los que aprueban los presupuestos locales, lo cierto es que en sustancia es el Parlamento quien aprueba el presupuesto general, el mismo que incluye el presupuesto del gobierno nacional y de las instancias descentralizadas. La ejecucin del gasto es potestad de los ayuntamientos, y el control del mismo debe estar en manos de rganos de auditoria interna y externa, as como en la Contralora General de la repblica. Esta independencia del proceso de gestacin presupuestaria en los gobiernos locales, en sus distintas fases, otorgar flexibilidad para que las entidades ediles articulen sus planes de desarrollo, presupuestos participativos, y metas institucionales, no slo en el mbito de sus jurisdicciones, sino en su vinculacin con los planes de desarrollo provincial y regional. Apelar a que los gobiernos locales cuenten con un sistema presupuestario propio probablemente genere polmica y oposicin de un sector intelectual y poltico, acaso por su pretendido anarquismo; no obstante, Hasta cundo seguir la constante cultural de ver a los ayuntamientos incapaces de gestionar sus polticas pblicas y sistemas administrativos? Sin duda, nuestra propuesta se circunscribe a los calendarios y cronogramas que suponen las distintas fases presupuestarias, pero no incluye todo. En efecto, creemos que en materia de endeudamiento pblico la autonoma local se vera restringida legtimamente por el gobierno nacional, habida cuenta los nfimos recursos municipales que seran insuficientes para encarar por s solas un servicio de deuda. La experiencia argentina es una muestra emprica al respecto, si bien los protagonistas de la crisis no fueron ayuntamientos sino los estados

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que conforman la federacin. Tampoco sera vulnerador un sistema nacional que regule las reglas que garanticen el equilibrio financiero entre ingresos y gastos. Ms discutible, en trminos de autonoma, seran las reglas de austeridad, racionalidad, transparencia de las finanzas pblicas, porque entindase que la operatividad y eficiencia del aparato edil est en funcin a los recursos que l estime necesarios para proveer servicios pblicos de calidad, y no en funcin a las estimaciones que el gobierno nacional cree que deberan ser. Nadie conoce mejor que los gobiernos locales las carencias sociales y necesidades bsicas que la comuna tiene que brindar a sus ciudadanos.

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ANEXOS Anexo I

Grado de Percepcin de Autonoma Municipal (Alcaldes)

Poltica Ambo (Regin Hunuco) Huaccar (Regin Hunuco) Matucana (Regin Lima) Cocachacra (Regin Lima) Anta (Regin Cusco)** Zurite (Regin Cusco)
Mala = C Regular = B Buena = A

Administrativa B B B B C B

Econmica B C B B C B

B B C C C B

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Anexo II

Nmero de Trabajadores segn condicin laboral hasta Agosto de 2007

Funcionarios Trabajadores Servicios No Permanente Personales s N % N %

Municipalidad
N %

Total

Ambo (Regin Hunuco) Huaccar (Regin Hunuco) Matucana (Regin Lima) Cocachacra (Regin Lima) Anta (Regin Cusco)** Zurite (Regin Cusco)

11 3 25 3 11 3

18% 14% 17% 20% 8% 18%

20 4 45 1 53 2

33% 19% 30% 7% 40% 12%

30 14 80 11 70 12

49% 67% 53% 73% 52% 71%

61 21 150 15 134 17

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Anexo III

Competencia Sectorial que ejerce sin Transferencia Fiscal Educacin Salud Agricultura

Municipalidad
Serv. Ambo (Regin Hunuco) Huaccar (Regin Hunuco) Matucana (Regin Lima) Cocachacra (Regin Lima) Anta (Regin Cusco)** Zurite (Regin Cusco)
Serv. = Servicios Inf. = Infraestructura Rem. = Remuneracin Cap. = Capacitacin

Inf Inf Inf Rem. Cap. Serv. Rem. Cap. Serv. Rem. Cap. . . . S S S S S S S S S No S No No No No S S No No No No No S No S S S S S S No No No No S No No No S No S No S No No No S No S S S S S S No No No No No No S S No No S No

No No S No S No

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Anexo IV

Principales Dificultades en los Procesos de Reestructuracin Orgnica

Desconocimiento de las Normas* Normas de Austeridad** Capacidades Institucionales Inexistencia de Objetivos*** Elaboracin sin Participacin

Ambo (Regin Hunuco) Huaccar (Regin Hunuco) Matucana (Regin Lima) Cocachacra (Regin Lima) Anta (Regin Cusco)** Zurite (Regin Cusco)
** Leyes de Presupuesto Anuales *** No cuentan con PDI

X X

X X X

X X X

X X X

X X X

X X X X

X X X

* Decreto Supremo 043-2006 Lineamientos para elaborar ROF

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Anexo V

Capacitaciones recibidas por trabajadores y funcionarios municipales (Enero - Agosto 2008)

Gobierno Nacional (CND, PCM, otros) ONG Entidades Privadas de Educacin Asociaciones de Municipalidades*

Ambo (Regin Hunuco) Huaccar (Regin Hunuco) Matucana (Regin Lima) Cocachacra (Regin Lima) Anta (Regin Cusco)** Zurite (Regin Cusco)

C D C C C D

B B B C B D

D D D C C D

C C D D A B

Ninguna = D
De 1 a 2 = C De 3 - 5 = B De 6 a Ms = A * REMURPE

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Anexo VI

Principales Dificultades en el manejo del SIAF (Funcionarios)

Conexin a Internet Cada de Sistema y Soporte Informtico Capacidades Institucionales Asesora de Residente SIAF

Ambo (Regin Hunuco) Huaccar (Regin Hunuco) Matucana (Regin Lima) Cocachacra (Regin Lima) Anta (Regin Cusco)** Zurite (Regin Cusco)
Mala = C Regular = B Buena = A

C C C C B C

C C C C C C

B C B B A B

C C B B B C

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Anexo VII

Principales Dificultades en el manejo del SEACE (Funcionarios)

Conexin a Internet Cada de Sistema y Soporte Informtico Capacidades Institucionales Asesora de CONSUCODE

Ambo (Regin Hunuco) Huaccar (Regin Hunuco) Matucana (Regin Lima) Cocachacra (Regin Lima) Anta (Regin Cusco)** Zurite (Regin Cusco)
Mala = C Regular = B Buena = A

C C C C B C

C C C C C C

B C B B A B

C C C C C C

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