Pageflip-4204232-74145-Lt Mercado de Terras No - 1646292

ORGANIZADORES
BASTIAAN PHILIP REYDON FRANCISCA NEIDE MAEMURA CORNLIO
ORGANIZADORES
BASTIAAN PHILIP REYDON FRANCISCA NEIDE MAEMURA CORNLIO
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/MDA Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural - NEAD

NEAD Debate 7 Copyright by MDA Projeto grco, capa e diagramao Caco Bisol Produo Grca caco@cacobisol.com.br
Reviso Rejane de Meneses e Yana Palankof Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) www.mda.gov.br Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD) SCN Quadra 1 - Bloco C - Edifcio Trade Center - 5 andar, sala 506 CEP 70711-902 - Braslia/DF Telefone: (61) 3328-8661 www.nead.org.br
PCT MDA/IICA - Apoio s Polticas e Participao Social no Desenvolvimento Rural Sustentvel

B823m Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural. Mercados de terras no Brasil : estrutura e dinmica / organizadores Bastiaan Philip Reydon. Francisca Neide Maemura Cornlio. Braslia : NEAD, 2006. 444 p.; 21 x 28 cm. -- (Nead Debate; 7). Vrios autores. 1. Mercado de terras Brasil. 2. Imposto territorial rural Brasil. 3. Propriedade rural regulao Brasil. 4. Mercado de terras polticas pblicas estudo de casos Brasil. 5. Loteamento urbano produo. I. Ttulo. II. Reydon, Bastiaan Philip. III. Cornlio, Francisca Neide Maemura. IV. Srie. CDD 333.335981
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD)
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) Instituto de Economia (IE) Ncleo de Economia Agrcola (NEA)
MDA/NEAD Braslia, 2006
SUMRIO
SOBRE OS AUTORES APRESENTAO
Marcos Kowarick
7 11 15
INTRODUO
Bastiaan Philip Reydon
PARTE I ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO

DO MERCADO DE TERRAS
23 25
POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC

Ludwig Einstein Agurto Plata; Bastiaan Philip Reydon
REGULAO DA PROPRIEDADE RURAL NO BRASIL:

RESULTADOS DOS PRIMEIROS PASSOS
53
Bastiaan Philip Reydon; Ana Karina Silva Bueno; Carla Tiozo
REGULAO INSTITUCIONAL DO ACESSO TERRA E A ORGANIZAO DA AGROINDSTRIA CANAVIEIRA: CONTRASTE DOS CASOS DO BRASIL E DA AUSTRLIA 73
Bastiaan Philip Reydon; Sebastio Neto Ribeiro Guedes
A OCUPAO DO CERRADO PIAUIENSE: UM PROCESSO DE VALORIZAO FUNDIRIA 95

Bastiaan Philip Reydon; Maria do Socorro Lira Monteiro
PARTE II DINMICAS GERAIS DOS MERCADOS DE TERRAS

DINMICA DO PREO DA TERRA RURAL NO BRASIL: UMA ANLISE DE CO-INTEGRAO
Ludwig Einstein Agurto Plata
123 125 155
PREO ELEVADO E O ITR

Bastiaan Philip Reydon; Ademar Romeiro; Ludwig Einstein Agurto Plata; Marcos Soares
ATIVO TERRA AGRCOLA EM CARTEIRAS DE INVESTIMENTO

Bastiaan Philip Reydon; Edar da Silva Ann; Gilberto de Oliveira Kloeckner; Francisca Neide Maemura Cornlio
181
MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
A RELAO INVERSA ENTRE A DIMENSO E O PREO DA TERRA RURAL

Bastiaan Philip Reydon; Ludwig Einstein Agurto Plata; Ana Karina Bueno; Alexander Itria
207
O MERCADO DE ARRENDAMENTO E PARCERIA NO BRASIL

Bastiaan Philip Reydon; Ludwig Einstein Agurto Plata
227
O PLANO REAL E O MERCADO DE TERRAS NO BRASIL: LIES PARA A

DEMOCRATIZAO DO ACESSO TERRA
267 285 287 313
Bastiaan Philip Reydon; Ludwig Einstein Agurto Plata
PARTE III DINMICA DE MERCADOS DE TERRAS RURAIS LOCAIS

AS POLTICAS PBLICAS DE CONTROLE DA EROSO E O MERCADO DE TERRAS: UMA ANLISE A PARTIR DO PARAN
Ednaldo Michellon; Bastiaan Philip Reydon
POLTICAS PBLICAS LOCAIS E VALORIZAO FUNDIRIA: UM ESTUDO DE CASO

Francisca Neide Maemura Cornlio; Bastiaan Philip Reydon; Odilon Ferreira Saraiva
O MERCADO DE TERRAS AGRCOLAS DA REGIO CACAUEIRA DA BAHIA:

UM CASO DE PREOS CANDENTES E EXPECTATIVAS VOLTEIS
337
Bastiaan Philip Reydon; Gilson Barreto
PARTE IV A TRANSFORMAO DE TERRAS RURAIS EM URBANAS:

ESPECULAO PRIVILEGIADA
353 355
MERCADO DE TERRAS E A PRODUO DE LOTEAMENTOS URBANOS

Bastiaan Philip Reydon; Juliano Costa Gonalves
OS LOTEAMENTOS CLANDESTINOS E AS REAS DE MANANCIAIS: UM ESTUDO SOBRE A LEI DE PROTEO DOS MANANCIAIS E A ESPECULAO IMOBILIRIA
Ana Karina Silva Bueno; Bastiaan Philip Reydon
389
ESPECULAO COM A CONVERSO DE TERRAS AGRCOLAS EM URBANAS: ESTRATGIA DE UM GRUPO SUCRO-ALCOOLEIRO

Bastiaan Philip Reydon; Sebastio Neto Ribeiro Guedes; Francisca Neide Maemura Cornlio; Celso Cornlio Filho
419
SOBRE OS AUTORES
Ademar Ribeiro Romeiro - Bacharel em Cincias Econmicas (Unicamp, 1975); Mestre em Economia (Unicamp, 1977); Doutor em Economia (Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales/Frana, 1986); Ps-Doutorado (Stanford University/EUA, 1994). Possui vrios livros e artigos publicados em livros e revistas especializados. E-mail: ademar@eco.unicamp.br Alexander Itria - Professor na Universidade de Sorocaba; Mestre em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente (Instituto de Economia - Unicamp). Possui artigos em congressos especializados. Ana Karina da Silva Bueno - Graduada em Cincias Econmicas (UFSC); especialista em Gesto e Estratgia de Empresas (Unicamp); Mestre em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente (Instituto de Economia / Unicamp). Possui vrios artigos publicados em revistas especializadas. Bastiaan Philip Reydon - Professor Doutor do NEA/IE/Unicamp; Economista da USP, ministra as disciplinas Economia do Meio Ambiente, Economia Agrcola, Econometria; Mestre em Economia Agrria da Esalq - USP; Doutor em Economia do IE - Unicamp; Consultor das seguintes instituies: FAO, Incra, BID, Banco Mundial, NEAD/Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Commercial Properties; Coordenador de Projetos de Pesquisa nos seguintes rgos: Comunidade Econmica Europia, Finep, Incra, Cirad, Ifad, Cetesb, Fehidro e Petrobras. Possui vrios livros e artigos publicados em livros e revistas especializados. E-mail: basrey@peso.eco.unicamp.br Carla Tiozo - Graduada em Cincias Econmicas pelo Centro de Economia e Administrao da PUC - Campinas-SP. Celso Cornlio Filho - Contador formado pela Universidade Estadual de Londrina (UEL); Ps-Graduado em Auditoria pela Universidade Norte
SOBRE OS AUTORES
do Paran (Unopar); auditor independente; empresrio no ramo da contabilidade desde 1985. E-mail: auditoria@ccf-assessoria.com.br Edar da Silva Ann - Concluiu o mestrado em Administrao (concentrao em Finanas) pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul em 2001. Atualmente Professor Assistente da Universidade Federal de Pelotas e Doutorando em Administrao (concentrao em Marketing) pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Publicou dois artigos em peridicos especializados e quatro trabalhos em anais de eventos. Atua na rea de Administrao, com nfase em Administrao Financeira e Metodologia de Custos. Ednaldo Michellon - Doutor em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e pela Universidade da Califrnia (2002); Mestre em Economia (1997); Ps-Graduado (lato sensu) em Desenvolvimento e Planejamento Agrcola (1987) pela UEM; Engenheiro Agrnomo pela Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT - 1984). Professor da Universidade Estadual de Maring no Programa de Mestrado em Economia e no Departamento de Agronomia. Alm de vrios artigos publicados, autor do livro Cadeia produtiva e desenvolvimento regional (1999) e criador do conceito de moneycentrismo publicado no livro O melhor da espiritualidade brasileira (2005). Foi chefe do Deral/Seab Ncleo Regional de Maring de 1985 a 1995. E-mail: emichellon@uem.br Francisca Neide Maemura Cornlio - Professora da Universidade Estadual de Londrina (UEL); Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Londrina (UEL); especialista em Economia Empresarial; Mestranda em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente (Instituto de Economia - Unicamp); empresria no ramo de Contabilidade e Assessoria Empresarial desde 1996. Possui vrios artigos publicados em congressos. E-mail: francisca@ccfassessoria.com.br Gilberto de Oliveira Kloeckner - Ph.D. em Finanas pela London School of Economics, Inglaterra; Mestre em Administrao pela UFRGS; Administrador de Empresas e Engenheiro Mecnico tambm pela UFRGS. Professor Adjunto da Escola de Administrao da UFRGS, desde 1982, nos cursos de Graduao, Mestrado e Doutorado. Seus
SOBRE OS AUTORES
interesses de pesquisa esto centrados na rea de Mercado de Capitais. Ex-Presidente e Ex-Diretor Tcnico do Instituto Brasileiro de Executivos Financeiros do Rio Grande do Sul. Ex-executivo da rea nanceira de empresas comerciais, industriais e nanceiras do Rio Grande do Sul. Gilson Barreto - Faculdade de Santa Cruz, Ilhus-BA. Juliano Costa Gonalves - Graduado em Cincias Sociais (UFSCar); Mestre em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente pela Unicamp; Doutorando em Cincias da Engenharia Ambiental pela USP. Desenvolve trabalhos na rea de Mercado de Terras. Ludwig Einstein Agurto Plata - Economista; Mestre em Economia na Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro-RJ; Doutor em Economia do Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente; Professor e Coordenador do Curso de Cincias Econmicas da Universidade de Sorocaba-SP. Marcos Soares - Economista do Banco do Nordeste do Brasil S/A.; Mestre em Economia na Esalq (USP). Maria do Socorro Lira Monteiro - Graduada em Cincias Econmicas (UFPI); Mestre em Economia Rural (UFPB - Campus II); Doutora em Economia Aplicada (Unicamp). Professora da Graduao e do Mestrado e Pesquisadora do Departamento de Cincias Econmicas da UFPI. Publicou diversos artigos em revistas especializadas, alm de captulo de livro. Odilon Ferreira Saraiva - Graduado em Engenharia Agronmica (UFV); Mestre em Uso e Conservao do Solo (FA-UFRGS); Doutor em Solos e Nutrio de Plantas (ESA-UFV). Pesquisador da Embrapa Soja na rea de Manejo de Solos. Possui vrios artigos publicados em livros e revistas especializados. E-mail: odilon@cnpso.embrapa.br Sebastio Neto Ribeiro Guedes - Graduado em Cincias Econmicas (Unesp); Mestre em Sociologia Rural (Unesp); Doutor em Cincias Econmicas (Unicamp). Coordenador, Professor e Pesquisador do Curso de Cincias Econmicas da Universidade Metodista de Piracicaba (Unimep). Possui vrios artigos publicados em livros e revistas especializados.
APRESENTAO
O tema do mercado de terras integra a agenda contempornea das polticas agrrias, tanto no Brasil como em outros pases. No caso brasileiro, decorre da histria de ocupao do territrio e da prpria formao social e econmica que produziram um quadro de ilegalidade, de instabilidade jurdica e de fragilidade institucional. A expanso da fronteira agrcola com base no agronegcio patronal, em especial na cultura da soja na regio da Amaznia Legal, combinada com as aes de reforma agrria, ampliam a importncia deste tema e seus impactos sobre a economia e a sociedade. Tese amplamente defendida e demonstrada neste livro, por vasta bibliograa nacional e internacional, assinala o papel que o Estado deve exercer na regulao do mercado de terras para torn-lo mais transparente e eciente, contribuindo assim para resolver questes histricas da alta concentrao da propriedade da terra, dos crescentes problemas decorrentes da degradao ambiental, da excluso social e da pobreza rural e urbana, da especulao e do apossamento e apropriao ilegal de terras pblicas. Como bem sintetiza Bastiaan Reydon, um dos autores e coordenadores desta obra, o principal problema da realidade agrria brasileira a efetiva incapacidade que o Estado brasileiro sempre teve de regular para os ns sociais, econmicos e ambientais o mercado de terras e o acesso terra. Amplos setores da sociedade brasileira tm clamado h tempos, sob as mais variadas formas, por uma poltica agrria que promova a incluso e o desenvolvimento social e econmico, por meio da democratizao da estrutura fundiria e do acesso aos bens e servios necessrios explorao sustentvel das terras. Grandes expectativas foram criadas em diferentes momentos da histria recente do pas: promulgao do Estatuto da Terra, em 30 de novembro de 1964, e do Decreto n 55.581, de 31 de maro de 1965,
11
APRESENTAO
que o regulamentou; a criao do Sistema Nacional de Cadastro Rural (Lei n 5.868, de 12 de dezembro de 1972) e do Decreto n 72.106, de 18 de abril de 1973, que o regulamentou; o inconcluso I Plano Nacional de Reforma Agrria, no perodo 1985 a 1987. Esses acontecimentos ampliam a responsabilidade do II Plano Nacional de Reforma Agrria (II PNRA), aprovado em novembro de 2003. O II PNRA prev a combinao de vrios instrumentos que o Estado dispe para superar as restries que o acesso precrio impe ao desenvolvimento, para recuperar reas ocupadas ilegalmente e para democratizar o acesso terra, entre eles a implantao do Cadastro Nacional de Imveis Rurais e as aes de arrecadao e regularizao fundiria com a justa destinao das terras pblicas. Essas iniciativas devem vir acompanhadas de polticas agrcolas de promoo da sustentabilidade e do acesso a direitos fundamentais para que tenha, de fato, impactos positivos sobre a melhoria da qualidade de vida dos agricultores familiares e assentados e sobre o desenvolvimento regional. Desde o ano 2000, a Lei de Diretrizes Oramentrias prev atuao nos temas do cadastro de imveis rurais e da regularizao fundiria, por meio de programa de execuo inicialmente denominado Gerenciamento da Estrutura Fundiria, contemplando quatro aes: Gerenciamento do Cadastro Rural; Demarcao Topogrca em Aes de Regularizao e Georreferenciamento; Levantamento do Uso da Terra; e o Sistema Nacional de Cadastro Rural. Entretanto, a existncia de previso oramentria veio acompanhada do desmonte da capacidade institucional do Incra, e atuar nessas frentes. Na prtica manteve-se apenas o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), e as aes de regularizao fundiria foram pontuais e inexpressivas. A partir de 2003, com a aprovao do II PNRA, as aes de cadastro e regularizao fundiria foram priorizadas como aes estruturais e complementares s aes de reforma agrria. O novo programa oramentrio passou a ser denominado Regularizao e Gerenciamento da Estrutura Fundiria, reunindo as aes de Gerenciamento do Cadastro Rural, Regularizao Fundiria de ImveisRurais, Sistema Nacional de Cadastro Rural, Georreferenciamento de Imveis Rurais, Implantao do Cadastro Nacional de Imveis Rurais (CNIR), e duas outras ligadas s comunidades quilombolas: Reconhecimento, Demarcao e Titulao em reas Remanescentes de Quilombos; Pagamento de Indenizao aos Ocupantes das Terras Demarcadas e Tituladas aos Remanescentes de Quilombos. Essas alteraes vieram acompanhadas da ampliao da dotao oramentria, que permitiu uma maior abrangncia para tais
12
APRESENTAO
aes e uma recuperao da capacidade institucional por meio de concursos, atividades de capacitao e modicao de vrias normas e procedimentos internos. O II PNRA priorizou a regularizao fundiria vinculada a grandes aes do governo federal. Trata-se da regularizao de uma rea desapropriada de mais de 500 mil hectares ao longo das reas beneciadas pelo Projeto de Integrao da Bacia do Rio So Francisco, Bacias do Nordeste Setentrional; ao longo de todo o Arco do Desmatamento da Amaznia Legal, envolvendo Maranho, Par, Mato Grosso, Amazonas, Rondnia e Acre. Envolve ainda a regularizao das terras pblicas federais na Amaznia Legal, a regularizao de reas nos Estados do Amap e de Roraima e das ilhas uviais da Bacia do Rio Amazonas para beneciar as populaes tradicionais. Todas essas aes totalizam 14 milhes de hectares de terras que esto sendo georeferenciadas, cadastradas e regularizadas. Somadas s aes executadas com os governos estaduais no Nordeste e no Sul/Sudeste, s aes de regularizao e titulao de quilombos, cujos processos envolvem hoje no Incra, cerca 246 reas, chegase a mais de 1 milho de hectares. Paralisada no passado, a implantao do CNIR foi retomada, incorporando o sistema grco dos imveis rurais, e est em curso a modernizao do atual SNCR. A edio da Portaria conjunta n 10, de 1 de janeiro de 2004, do MDA/Incra, vlida para 350 municpios da Amaznia Legal, situados no Arco do Desmatamento, combinada com a ao do Ibama, teve grande impacto na inibio das aes de grilagem, apossamento e desmatamento em terras pblicas. Aes de regularizao foram desencadeadas nestes estados, visando retomada e correta destinao. Para promover um melhor gerenciamento da malha fundiria do pas, prevista na Lei n 10.267, foram criados os Comits de Certicao de Imveis Rurais, e a normatizao referente foi aperfeioada visando a sua melhor integrao com o SNCR e o sistema de registros imobilirios, por meio da alterao do Decreto Lei n 4.449 pelo Decreto-lei n 5.570, de 31 de outubro de 2005. Muitos desses aspectos foram objeto da anlise dos autores que compem a presente publicao. O fato de alguns dos textos estarem concentrados na anlise da ao do Estado em perodo anterior de forma alguma diminui sua contribuio para o debate atual. Por meio de abordagens fundamentadas, os textos colocam em evidncia problemas estruturais da sociedade brasileira e pautam desaos que precisam, necesMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
13
APRESENTAO
sariamente, ser assumidos como prioridades pelas possibilidades que inauguram para um novo padro de desenvolvimento nacional. A atuao dos gestores pblicos s tem a ganhar com a ampliao do dilogo com a produo acadmica e com a reexo crtica dos movimentos sociais. Este um dos caminhos para que as polticas pblicas cumpram seu papel e de forma consistente contribuam para superar as graves distores sociais que ainda persistem no meio rural como uma grande chaga exposta da ainda injusta sociedade brasileira.
Marcos Kowarick Diretor e Coordenador de Ordenamento Territorial do Incra Braslia, 9/11/2005
14
INTRODUO
Bastiaan Philip Reydon
O Brasil o pas que alm de ter o maior estdio do mundo, o maior rio, a maior ponte, a maior ilha uvial, tambm o que tem os contrastes mais gritantes nas mais diferentes esferas da realidade. um dos locais do mundo onde se observa a riqueza opulenta coabitando com a extrema pobreza, a beleza natural estonteante convivendo com a destruio ambiental provocada pelo homem, povo muito simptico e profundamente violento. Essa lista dos paradoxos e dos contrastes certamente seria interminvel. Mas no mbito do acesso terra que o contraste dos mais aterradores: ao mesmo tempo que tem uma das maiores superfcies agricultveis, apresenta uma das maiores ociosidades no uso do solo. Tem a maior concentrao da propriedade da terra e simultaneamente a maior populao acampada demandando terras. Vem fazendo um dos maiores assentamentos de sem-terras, com custos de desapropriao elevados, e permite uma ocupao ilegal de terras devolutas de propores equivalentes. Apresenta preos de terras irrisrios em algumas regies e as maiores valorizaes em outras. O presente livro, que fruto de inmeras1 pesquisas, teses, dissertaes, projetos e reexes, procura compreender um pouco desses contrastes na esfera do acesso terra. Este livro sobre a regulao e a dinmica dos mercados de terras no Brasil parte do fundamento de que o principal problema da realidade agrria brasileira a efetiva incapacidade que o Estado brasileiro sempre teve de regular para os ns sociais, econmicos e ambientais o mercado de terras e o acesso terra. E essa falta de regulao, efetiva e no de regras, decorre e determinada pelas possibilidades de se especular com terras, isto , ganhar dinheiro com a compra, a manuteno e a posterior revenda de terras em qualquer de suas formas. A grande capacidade da elite brasileira foi sempre estar criando regras que aparentemente visavam efetiva regulao desses mercados. Tanto o cumprimento das regras quanto o seu burlar, com o respaldo do
15
INTRODUO
Estado, principalmente pela falta de regulao do fundirio, sempre geraram condies mais propcias especulao para alguns. No rural, esse processo percebido por um lado na existncia da propriedade e nos ganhos produtivos ou no advindos dela, e por outro na possibilidade de apropriao de terras devolutas pela gura da posse de terras devolutas, que sempre tem possibilitado um ganho especulativo maior ainda. No urbano, a regulao do solo expressa na valorizao do espao na cidade legal assim como a no regulao a contraparte da especulao com terras da cidade ilegal. A necessidade de regulao do mercado de terras no decorre de um voluntarismo para mudanas sociais, mas sim da necessidade de que esse mercado, que uma instituio criada pelos homens para sua melhor convivncia, seja mais transparente e eciente. Para compreender o papel da regulao institucional no mercado de terras, deve-se recorrer a Polanyi2 (1980), que observou que no capitalismo, ao ocorrer a converso da terra numa mercadoria ctcia, houve uma tendncia de transferir a regulao sobre a terra (ou seja, sobre a natureza) ao mercado, subordinando a vida ao sistema econmico de mercado. Mas dele a idia de que h pelo menos trs mercados, o do dinheiro, o do trabalho e o de terras, que por serem ctcios requerem uma regulao estatal estrita. So mercados que jamais sero auto-regulados, como os mercados das demais mercadorias. Portanto, a regulao ideal seria aquela na qual a sociedade pudesse denir o uso adequado do solo, quer do ponto de vista produtivo, quer para habitaes, preservando simultaneamente o meio ambiente. Mas para isso h necessidade inicialmente de se conhecer a realidade fundiria brasileira, isto , deve-se ter um bom Cadastro. Nos dias de hoje, com as tecnologias remotas desenvolvidas, no h argumentos, que no os de interesses polticos, para sua no-execuo. Com um bom cadastro rural e urbano e instrumentos de regulao dos mercados de terras, h muitas possibilidades de, no meio rural, controlar a ocupao das terras devolutas e as transformaes nelas operadas, assim como efetivamente se fazer zoneamentos. No espao urbano, poder-se-ia controlar os processos de urbanizao e criar espaos de especulao, com loteamentos para as diferentes classes sociais, criando mecanismos de subsdios cruzados, garantindo qualidade, retorno econmico e moradia, transformando os ganhos privados em sociais e coletivos. Alm disso, em ambos regular o acesso terra para os vrios ns ambientais (recursos hdricos, orestas, solos, recreao, etc.). Mas nada disso ocorre, muito ao contrrio, h constantemente novas regras, leis, mecanismos
16
INTRODUO
sendo criados, muitas vezes com as melhores das intenes, que ao nal sempre possibilitam mais ganhos aos empreendedores que especulam nesses mercados.3 Este o cerne do crtico problema agrrio brasileiro, que tem suas origens no padro de ocupao e de desenvolvimento do pas, que, na sua gnese, no passou pela ruptura da sagrada aliana entre a burguesia nascente e os proprietrios de terras. Esse processo, no qual a burguesia coloca seu projeto de sociedade como hegemnico, deu-se de diferentes formas nos diferentes pases. Barrington Moore4 foi quem melhor mostrou o processo pelo qual os pases transitaram de sociedades feudais para o mundo moderno. Para ele, h os pases que zeram revolues burguesas (Gr-Bretanha, Frana e Estados Unidos), onde a aristocracia e os proprietrios de terras perderam seu poder e seus privilgios, e, com isso, a regulao fundiria passou a ser parte do novo pacto. No outro extremo h os pases que passaram, segundo Moore, por revolues camponesas (Rssia e China), onde o m das classes dominantes no campo foi mais violento ainda, chegando ao m da propriedade privada total regulao estatal da propriedade. O terceiro grupo de pases teria feito as revolues vindas de cima (Itlia, Alemanha e Japo), nas quais, dado que a burguesia no tinha fora suciente para enfrentar os interesses retrgrados dos proprietrios e seus aliados, ela negociou com os militares e lhes imps, sem enfrent-los, a transio para o mundo moderno. Os resqucios da fora poltica dos proprietrios perpetuam-se assim de vrias formas incrustadas na sociedade e na poltica, sempre cobrando seus dividendos. O Brasil parece se inserir nesse padro de transformao poltica, que para sua modernizao no rompeu com as foras mais retrgradas, mantendo o poder poltico concedido aos proprietrios de terras. Entretanto, apesar da existncia de uma forte presso social para enfrentar esse problema, as diculdades a serem superadas tm sido muitas. Essas diculdades derivam fundamentalmente do forte poder poltico dos proprietrios, que atuam em todos os nveis para manter os benefcios diretos e/ou indiretos originados da propriedade da terra. Esses benefcios materializam-se de diferentes formas, mas todos eles so sancionados no mercado de terras ou, em ltima instncia, na Justia: alm de seu valor como fator produtivo e/ou como ativo especulativo (reserva de valor). tambm um meio de acesso ao crdito subsidiado e a outros benefcios, como subsdios e isenes scais. As evidncias de que o conjunto das regulaes fundirias no Brasil foi estabelecido para beneciar os proprietrios de terras podem
17
INTRODUO
ser atestadas historicamente,5 entre outros, pela permanncia da posse6 como gura jurdica fundamental de apropriao da terra. A posse uma importante conquista dos proprietrios de terras, pois permite a incorporao de novas reas com custos bastante reduzidos. Mas essa alternativa da posse, por ironia, tem sido a principal arma do Movimento dos Sem-Terra (MST) nas suas lutas pela reforma agrria. Alm da alternativa da posse, que tem beneciado as elites proprietrias de terras no Brasil, h inmeros outros exemplos de mudanas legais que mantm o status quo dos proprietrios de terras, que sempre se beneciaram dos crditos, dos subsdios estatais e das possibilidades de especulao com a terra. Entre os mais recentes, deve-se citar o desmonte do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA) em 1985, o m do uso social da terra na Constituio de 1988, as transformaes das alquotas e as exigncias do Imposto Territorial Rural (ITR) (1996), tornando-o inexpressivo. Alm disso, a Receita Federal no se articula com o Incra para fazer uma efetiva scalizao do ITR, que aberta e claramente fraudada. Por ltimo, cabe citar que os proprietrios de terras tm conseguido sempre, independentemente do partido do governo e da situao nanceira do Estado, a renegociao de suas dvidas em condies privilegiadas. nesse contexto que se situam os quatros artigos da primeira parte do livro: no primeiro artigo, feito um breve balano da interveno nos mercados de terras brasileiros, dando destaque s polticas de assentamento empreendidas no governo FHC, nas polticas de crdito fundirio e nas demais intervenes. No segundo artigo, faz-se um breve balano de algumas tentativas recentes de se regular o mercado de terras por meio de atualizaes do Cadastro. Muito mais do que seus resultados, estas evidenciam o tanto que h para se fazer nessa esfera. As propriedades, que na realidade no existem, para as quais apenas h registro nos cartrios e no Cadastro do Incra, chegam casa das centenas de milhares de hectares. O terceiro captulo da mesma parte compara os setores sucro-alcooleiros do Brasil com os da Austrlia, como a inadequada regulao institucional do acesso terra tem feito a produo agrcola e agroindustrial brasileira menos eciente que a da Austrlia novamente a idia de que uma efetiva regulao do mercado de terras possibilitaria uma produo simultaneamente mais eciente economicamente, menos desigual socialmente e mais adequada ambientalmente. O quarto artigo e ltimo captulo da mesma parte destaca a recente ocupao da fronteira agrcola do cerrado piauiense, evidencia que o pas continua a trilhar aquele caminho que a ausncia de regulao
18
INTRODUO
propicia: elevados ganhos especulativos com a ocupao de grandes reas de terras devolutas (chegando a 35.000 ha por imvel), na trajetria da expanso nacional dos plantadores de soja. A Parte II do livro consiste em artigos que analisam algumas dinmicas gerais dos mercados de terras do Brasil no seu conjunto, procurando estabelecer relaes entre variveis, comparaes com outros mercados de ativos e interpretando comportamentos desse mercado em situaes especcas. O primeiro deles um estudo estatstico que procura denir as principais variveis que determinam os preos da terra e estabelece um modelo de determinao dos preos da terra no Brasil para o perodo de existncia dos dados coletados pela FGV. O segundo artigo procura primeiramente evidenciar que os preos de terras no Brasil so relativamente elevados quando comparados com outros pases, e analisa os motivos para o novo fracasso da cobrana de ITR implantada em meados dos anos 1990. O terceiro artigo, a partir de uma metodologia de anlise dos mercados nanceiros, mostra como a terra se tem comportado de forma semelhante a outros ativos lquidos do mercado nanceiro. Este artigo tambm quebra alguns tabus ao mostrar que a terra, apesar de ser bem de raiz, s vezes tem um comportamento de ativo altamente voltil. O quarto artigo, dos mais recentes, constata a informao conhecida do mercado, mas nem sempre presente na Justia, de que h uma relao inversa clara entre o tamanho e o preo da terra, isto , ceteris paribus, quanto maior a rea do imvel menor o preo por hectare do imvel. O quinto artigo consiste numa anlise do mercado de arrendamento de terras no Brasil, forma de acesso terra aos pobres, que idealmente teriam traumas signicativamente menores. As evidncias so de que a situao institucional e legal brasileira diculta sobremaneira o desenvolvimento desse mercado. O ltimo artigo dessa parte de carter mais histrico: analisa a acentuada queda do preo da terra aps a promulgao do Plano Real. Essa grande desvalorizao da riqueza dos proprietrios de terras ocorreu, basicamente, em razo da reduo signicativa da inao, que tornou os mercados nanceiros mais atraentes do que a terra, mas sem contudo eliminar seu uso especulativo, como alguns tentaram armar. A Parte III do livro consiste de trs artigos sobre mercados de terras que procuram mostrar como as variveis produtivas e as expectacionais participam ativamente da formao dos preos de terras locais de forma articulada com as variveis macroeconmicas. O primeiro consiste num estudo sobre o impacto do Programa de Microbacias do Paran Rural sobre os mercados de terras. O artigo mostra que as regies
19
INTRODUO
que tiveram melhoria de conservao de solos apresentaram elevaes nos preos de terras rurais, num perodo de descenso do mercado no seu conjunto. O segundo artigo, tambm do Paran, mostra como em funo de uma poltica especca, de incentivo ao arrendamento para reforma de pastos, h uma dinamizao da economia regional e um aproveitamento de terras ociosas, mostrando uma vez mais que as polticas fundirias devem ser diversas, mltiplas e com objetivos regionais especcos. O terceiro artigo estuda o mercado de terras da regio sul da Bahia, no auge da praga da vassoura de bruxa. Por esse estudo pode-se compreender como ocorre uma queda assustadora nos preos da terra quando h a combinao de declnio acentuado na produo com total falta de perspectivas regionais. Neste so comparados dois mercados: um em que a produo de cacau ainda se sustenta e outro que passou por uma derrocada completa. A Parte IV consiste nos estudos da transformao de terras rurais em urbanas. Aqui se evidencia novamente a total falta de capacidade do Estado de regular os mercados de terras para os ns sociais e coletivos. na transformao das terras rurais em urbanas que se vericam os maiores ganhos especulativos. O primeiro mostra como o processo de obter ganhos com a formao de um loteamento regular, ao ser empreendido num arranjo de risco compartilhado entre os diferentes agentes, consiste numa atividade altamente rentvel e de risco nulo. O segundo estudo, sobre loteamentos clandestinos em reas ambientalmente protegidas da Grande So Paulo, evidencia como nesse tipo de atividade os empreendedores tm ganhos expressivos fundamentalmente derivados da sua ilegalidade, ou seja, as leis que foram criadas para proteger o meio ambiente acabam por servir sua destruio e para gerar maiores lucros para os empreendedores. O ltimo estudo mostra como o investimento pblico potencializa os ganhos na converso de terras rurais em urbanas. O caso de uma usina de cana-de-acar que adquiriu terras de outra, e com a construo de uma estrada transformou-as em loteamentos. Procura-se evidenciar uma vez mais as necessidades de que para os ns econmicos, sociais e ambientais h a necessidade de uma regulao mais estrita da propriedade da terra no Brasil.
20
INTRODUO
NOTAS
1. Deve-se alertar o leitor que os artigos so datados e permaneceram com sua forma original, tendo sofrido apenas correes ortogrcas, mas o esprito da discusso permaneceu, com as suas vantagens e problemas. Gostaria de deixar registrado que a parceria que venho empreendendo com o professor e pesquisador Ludwig Agurto Plata nesta esfera de estudos e pesquisas sobre os mercados de terras rurais em muito transcende os artigos aqui publicados. 2. POLANYI, A grande transformao: as origens de nossa poca. Rio de Janeiro: Campus, 1980. 3. Talvez se a Lei n 10.267 de 2001, que estabelece que toda a propriedade que sofra mudana legal (arrendamento, hipoteca, inventrio, venda, etc.) tem de apresentar ao cartrio seu mapeamento georreferenciado seja a grande exceo e se constitua no incio do efetivo Cadastro to sonhado. Nesse momento, as informaes coletadas pelos cartrios que tm efetivamente cooperado ainda precisam ser processadas para se obter o mapa das terras devolutas do pas. 4. MOORE, As origens sociais da ditadura e da democracia. Lisboa: Cosmo, 1967. 5. OSRIO, Terras devolutas e latifndio: efeitos da Lei de 1850. Campinas: Editora da Unicamp, 1996. O autor demonstra como o projeto dos proprietrios do Sudeste do pas enfatizaram esse aspecto no processo de formulao da Lei de Terras de 1850. 6. Alm disso, a posse diculta a efetiva demarcao das terras devolutas do Estado.
21
PARTE I
ASPECTOS GERAIS
DA INTERVENO E DA REGULAO DO MERCADO DE TERRAS
23
POLTICAS DE INTERVENO
NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC1
Ludwig Einstein Agurto Plata Bastiaan Philip Reydon
1. INTRODUO
Neste artigo apresenta-se uma sistematizao terica com o objetivo de compreender a dinmica das polticas de interveno no mercado de terras, analisa-se a questo agrria e os programas de democratizao da terra em alguns pases da Amrica Latina com o propsito de mostrar que a reforma agrria distributiva, implementada nos pases da regio, ao parcelar as grandes propriedades, terminou por aumentar a liquidez da terra e a dinmica do seu mercado, propiciando sua reconcentrao. Muitos problemas seriam evitados se durante o processo de desenho e implementao das polticas agrrias se tivesse dado prioridade formao da dinmica e ao funcionamento do mercado de terras. Com a sistematizao da interveno do mercado de terras, pretende-se avaliar e propor algumas polticas relevantes para torn-lo eciente e transparente no processo de democratizao da terra. Esse esquema terico parte do pressuposto de que a terra no Brasil est fortemente concentrada (o ndice de Gini est ao redor de 0,85 desde 1975 at hoje) e seu preo muito elevado, o que no permite o acesso dos agricultores prossionais de baixa renda, como os sem-terra, e tambm eleva drasticamente os custos de desapropriao, onerando ainda mais
25
PARTE I - ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO DO MERCADO DE TERRAS
o Estado no processo de reforma agrria. Por outro lado, os custos de manuteno da terra so to inexpressivos que permitem a existncia de uma demanda de terra por razes especulativas. Essas polticas sero analisadas em termos tericos e avaliados os resultados da implementao das polticas de titulao, tributao e crdito para a compra de terras.
2. O MERCADO DE TERRAS
E A QUESTO AGRRIA
O debate em torno da questo agrria na Amrica Latina, na dcada de 1960, pode ser resumido, nas palavras de Katz (1990): [...] na conhecida imagem da grande propriedade latifundiria sufocando o desenvolvimento das foras produtivas (p. 51). A linha terica preferencial desses debates foi a anlise marxista do desenvolvimento das relaes de propriedade e posse da terra a partir das teorias de sua renda.2 Nesses debates, de alto contedo ideolgico, defendia-se a idia de que a existncia do latifndio obstrua o desenvolvimento da agricultura e da indstria e caracterizaram o latifndio como um resduo feudal e o latifundirio como um consumista improdutivo, ausente, indiferente ao investimento produtivo e especulador sistemtico com a sobrevalorizao da terra (Katz, 1990, p. 53). Uma conseqncia desse enfoque a nfase dada necessidade da reforma agrria, a qual se pensava que suprimiria os obstculos para o desenvolvimento agrcola, determinado pela persistncia da renda, e permitiria a formao de uma estrutura mais justa de propriedade e posse. Essas seriam as bases de um desenvolvimento campons livre das travas do latifndio sob suas formas tradicionais ou renovadas. Na histria do pensamento econmico e social, a contradio entre a terra e o capital teve um lugar de destaque entre o nal do sculo XVIII e o comeo do XIX. Os economistas clssicos estudaram o papel desempenhado pela terra em relao s possibilidades de desenvolvimento capitalista. Na Inglaterra, a teoria da renda da terra foi iniciada num momento histrico em que a classe latifundiria tinha peso decisivo no Estado ingls e estava em grande medida separada da produo direta conduzida pela grande burguesia agrria. Esse contexto foi propcio ao surgimento da teoria da renda da terra (Delahaye, 1992). Na Amrica Latina, durante os anos 1950 e 1960, o tema da propriedade da terra foi o centro da anlise econmica e social. A Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) apresentava entre seus
26
argumentos para explicar o subdesenvolvimento a concentrao da terra em grandes latifndios, em boa parte improdutivos, associada existncia de minifndios incapazes de incrementar sua produtividade.3 Segundo a Cepal, entre as causas do subdesenvolvimento incluem-se formas precrias de arrendamento, que no conseguem cumprir com a funo de fornecer matrias-primas e alimentos baratos indstria e aos assalariados urbanos, ao mesmo tempo em que dicultam a expanso do mercado interno por meio dos consumidores rurais. Nesse contexto, ainda segundo a Cepal, o conjunto da sociedade progressista apoiaria as polticas de reforma agrria para resolver esse empecilho.4 Apesar dessas semelhanas com os clssicos, as propostas tericas da Cepal diferenciam-se signicativamente destes, fundamentalmente porque a anlise do papel econmico da terra passou da esfera da produo da circulao. Para a Cepal, a questo central era a restrita oferta de produtos agrcolas e o fraco mercado interno. Alm disso, adicionavam-se argumentos de cunho sociolgico, como o carter tradicional do latifundirio, cujas grandes propriedades permitiam boas rendas sem necessidade de maiores melhorias. Portanto, deixou-se de lado o papel da terra na distribuio, tal como tinha analisado a economia poltica inglesa, ou na produo, como foi levada em conta posteriormente por Marx (Foladori, 1992, p. 185-221). No Brasil, durante os anos 1960, a questo agrria e particularmente a reforma agrria se encontravam na ordem do dia, tanto nas discusses poltico-partidrias quanto nos meios acadmicos, envolvendo a alta concentrao fundiria, a heterogeneidade do sistema produtivo e as relaes de trabalho no campo. Os trabalhadores eram formados por foreiros, moradores, parceiros, empregados rurais, agregados e os de baixas condies de vida; e a relao de trabalho era a forma pr-capitalista, o que congurava naquele momento a questo agrria. Entre os principais intrpretes das origens e das possibilidades de superao da questo agrria brasileira esto Igncio Rangel, Alberto Passos Guimares e Caio Prado Jr., hoje considerados clssicos. Embora esses autores apresentem uma viso particular e especca do problema, os dois primeiros tm uma perspectiva de anlise comum. Para eles, a questo agrria congura-se por causa das diculdades que a implementao do sistema capitalista no campo encontrava na estrutura arcaica da agricultura, herana de restos feudais da economia colonial. Desse ponto de vista, a soluo seria a superao dos obstculos ao pleno desenvolvimento das foras produtivas capitalistas. Para Caio Prado Jr., a
27
questo agrria resultado do processo de desenvolvimento capitalista (Kageyama, 1993, p. 5-16). Para Igncio Rangel (1962), a resoluo da questo agrria pressupe fundamentalmente a passagem do complexo rural auto-suciente para um conjunto de formas superiores de organizao da produo mais conectadas com o mercado (empresas capitalistas privadas, cooperativas, pequenas exploraes individuais). O resultado dessa passagem seria o aprofundamento de desequilbrios e crises, que trariam como conseqncia dois problemas que denem a questo agrria: superproduo e superpopulao. A mo-de-obra excedente no campo e nas periferias urbanas dicilmente ser reabsorvida pela economia capitalista. Portanto, a soluo proposta pelo autor tentar recompor a economia natural em pequena escala, com o objetivo de garantir ao menos a subsistncia dessa populao excedente por meio de pequenos lotes familiares (hortas ou quintas) que no se restringiriam s zonas rurais, devendo beneciar sobretudo as periferias urbanas (p. 23-27). Rangel desaconselha qualquer tentativa de mudana da estrutura agrria por meio da compra de terras com fundos pblicos: Ao contrrio, o Estado deve intervir como supridor de terra, dispondo de suas prprias terras ou induzindo o proprietrio privado a faz-lo. No Brasil contemporneo, o problema da terra , essencialmente, uma questo de preo questo econmica e no jurdica. A interveno do Estado como comprador inibira o movimento j iniciado de queda da taxa de valorizao da terra, embaraando a mudana da estrutura (Rangel, 1962, p. 26). Alberto Passos Guimares concentra seus argumentos na herana do latifndio colonial e coloca obstculos superao das formas pretritas de relaes de trabalho, assentadas na coero extra-econmica e nos laos de dependncia pessoal. Para ele, a questo agrria emerge fundamentalmente da incompatibilidade entre estrutura agrria arcaica e o desenvolvimento capitalista. Sua proposta de superao passa pela reforma agrria como luta pela eliminao do latifndio improdutivo e atrasado (Kageyama, 1993, p. 7-8). Para Caio Prado Jr., a questo agrria e os problemas agrrios so suscitados pelo prprio desenvolvimento do capitalismo, problemas prprios desse tipo de economia, os quais devero ser interpretados e enfrentados. Esse autor move-se no plano da anlise marxista, cujo suporte so as relaes de produo e, em particular, as relaes capitalis-
28
tas de produo, presentes e dominantes na economia agrria brasileira. A questo agrria, para o autor, expressa na misria material e na falta de amparo legal a que esto submetidas as massas rurais, no fruto de restos feudais, mas sim do aprofundamento do prprio carter capitalista do desenvolvimento econmico nacional. A soluo da questo circunscreve-se, portanto, num primeiro momento, aos instrumentos e s instituies disponveis nos limites do sistema (limitao do direito de propriedade da terra, legislao trabalhista, salrio mnimo, etc.) para num segundo momento converter-se em luta pela superao desse sistema (Kageyama, p. 8-11). importante salientar que a anlise da questo agrria elaborada por estes autores no se confunde com a concentrao fundiria. Embora a propriedade da terra e as formas histricas de sua ocupao tenham papel fundamental na conformao dos problemas agrrios no Brasil, a expresso desses problemas d-se no plano da populao, seja sob a forma de um excedente estrutural de mo-de-obra (populao excedente, de Rangel), formas extorsivas e extra-econmicas de explorao do trabalho (Alberto Passos Guimares) ou desamparo legal que perpetua a pobreza rural (Caio Prado Jr.). A anlise da questo agrria que toma por base a renda da terra no leva em conta que, em uma economia capitalista, a terra, que est intimamente ligada propriedade privada, uma mercadoria, tem um preo e o acesso a ela est sujeito a sua dinmica de mercado. Apesar de a terra no ser uma mercadoria, tornou-se uma pela grande transformao operada no sculo XIX, na qual a atividade econmica foi isolada e imputada a uma motivao econmica distinta da do feudalismo.5 Essa grande transformao permitiu que as atividades econmicas passassem a ser controladas, reguladas e dirigidas pelos mercados, sendo a ordem da produo e a distribuio conadas ao mecanismo de preos. Nesse sentido, a terra passou a ser comprada e vendida num mercado por um preo. Entretanto, os programas de reforma agrria realizados na Amrica Latina com o propsito de reduzir a concentrao da terra e os grandes latifndios improdutivos mostraram na prtica que longe de atingir seu objetivo6 fortaleceram, por diferentes mecanismos, a criao e a dinmica de funcionamento do mercado da terra agrcola orientado para a formao de empresas comerciais mdias e grandes. A seguir, com base nos trabalhos de vrios autores latino-americanos, mostra-se como a reforma agrria ajudou a dinamizar o mercado de terras. Delahaye (1996) mostra que na Venezuela os produtores agrcolas tiveram acesso terra agrcola desde a conquista por meio de
29
processos essencialmente no mercantis (invaso, clientelismo, uso de poder poltico, entre outros). No entanto, desde o nal dos anos 1950 observa-se, em nvel nacional, o desenvolvimento do mercado de terras, em face da procura destas pelos agricultores e pelos pecuaristas. Esse mercado refere-se s terras com benfeitorias em baldios. Nesse sentido, a reforma agrria tem um papel essencial, tanto ao dar forma legal s terras formalmente ilegais, como ao facilitar a mercantilizao da terra agrcola (p. 127-143). No Chile, a redistribuio da posse da terra realizada pela reforma agrria tem sido negada na prtica por meio do mercado de terras, verticalmente liberado pelo governo militar desde o nal de 1973. Segundo Silva (1992): Os Chicago boys centraram sua poltica de privatizao em torno do objetivo de instaurar um mercado livre da terra, permitindo um maior dinamismo na compra e venda deste fator econmico; a losoa ocial era que os mais fortes e capacitados deveriam desenvolver a atividade agrcola [...] de 5.809 estabelecimentos que em setembro de 1973 constituam o setor reformado, 3.806 foram restitudos a seus antigos proprietrios at 1979 (p. 128). Segundo Echenique (1996), no Chile h uma forte reverso da reforma da reforma: A partir de 1983, substantiva proporo de camponeses (57%) benecirios de terras da reforma agrria venderam suas terras como resultado de uma conuncia de fatores, entre os quais se destacam: forte endividamento inicial com o qual partem como produtores individuais, originado pelo preo imputado terra outorgada e a liquidao forada das dvidas do perodo de assentamento; b) falta de capital de trabalho e acesso limitado ao crdito institucional e assistncia tcnica; c) temor de perder tudo, gerado pelo clima repressivo do perodo da ditadura, pela atitude dos funcionrios e pelo interesse potencial dos compradores; d) a situao crtica que experimentou a agricultura como conseqncia da desproteo e da abertura ( p. 76). No Peru, em um contexto no socialista, a reforma agrria coletivista implementada em 1969 pelo governo militar do general Velasco, que favoreceu 25% dos camponeses, teve seu revs a partir de 1981,
30
quando as Cooperativas Agrrias de Produo (CAPs) da regio costeira comearam a subdividir-se em propriedades particulares. Em 1986, esse parcelamento estendera-se a trs quartos das CAPs da regio costeira, transformando as grandes cooperativas em pequenas propriedades privadas e os agricultores e camponeses peruanos em proprietrios informais (Carter e lvares, 1989). Em 1990, mais de 90% das propriedades agrcolas rurais peruanas careciam de registro ou titulao (Figallo, 1992, p. 60). Em setembro de 1990, o governo do presidente Fujimori criou o Nuevo Registro de Predios Rurales, que tinha por objetivo simplicar, desregulamentar e descentralizar o registro e a titulao das propriedades rurais. Sua meta era alcanar a liberao do mercado de terras agrcolas, a institucionalizao do registro do direito posse, deslocando a prioridade do direito de posse e oferecendo aos camponeses um novo instrumento para que tivessem direito ao crdito por meio da hipoteca de suas propriedades inscritas (Figallo, 1992, p. 62). Segundo Cardoso e Helwege (1991), na Bolvia, a reforma agrria de 1952, que desapropriou as haciendas para favorecer 33% dos camponeses, tentou manter parte das propriedades em mos comunais, na forma de cooperativas lado a lado com minifndios isolados. Mas a produo cooperativa no funcionou por muito tempo,7 transformando a reforma agrria em uma simples distribuio de ttulos aos camponeses. O ttulo de propriedade constituiu uma importante melhoria no acesso terra que inexistia no perodo anterior reforma. Esse processo de reforma agrria boliviana no desconcentrou homogeneamente o espao agrcola, como observam os autores: Embora a reforma agrria tenha reduzido drasticamente o nmero de latifndios na Serra, a medida no desencorajou a concentrao no leste. Foram feitas grandes doaes de terra nos anos 1960 e 1970, e, em conseqncia, em 1981 3% das propriedades na rea de Santa Cruz representavam mais da metade das terras tituladas. A frgil ecologia da selva dicultava a manuteno da agricultura sem o uso de fertilizantes. Assim sendo, os novos colonos costumavam vender sua propriedade a um proprietrio de maior porte (p. 261). Em suma, a partir dos resultados da reforma agrria desses quatro pases, pode-se dizer que a reforma agrria, ao parcelar as grandes propriedades, aumentou a liquidez da terra, incentivando assim a dinMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
31
mica de seu mercado.8 Nesse novo contexto, a terra passou a fazer parte das carteiras de ativos dos agentes econmicos e a ser negociada em funo das expectativas de lucros monetrios de seu proprietrio. Nesse sentido, no estranho que muitos benecirios da reforma agrria, ante a expectativa de no ter os recursos necessrios (crdito institucional, tecnologia, preos adequados para seus produtos, etc.) para explorar sua lavoura ou perante uma boa proposta de compra, decidam vender, formal ou informalmente, sua parcela de terra, fomentando dessa forma um processo de reconcentrao da terra (Reydon e Plata, 1996a). A dinamizao do mercado de terras pelos motivos assinalados teve como conseqncia a elevao do preo da terra. Nesse processo, o preo subiu de tal forma, no Brasil, por exemplo, que os valores atualizados das rendas futuras obtidas com sua propriedade so menores que seu preo de venda. verdade que os programas de reforma agrria, apesar de suas limitaes, geraram algum alvio questo agrria nos pases onde foram implementados. Mas muitas desavenas teriam sido evitadas se durante o processo de reforma agrria houvesse dedicao e ateno formao e dinmica de funcionamento do mercado da terra agrcola. Se os formuladores das polticas agrrias reconhecessem que a terra uma mercadoria e, portanto, o principal acesso a ela se d por meio do mercado, muitos problemas teriam sido evitados. Por outro lado, a interveno nos mercados de terras, dadas suas restries, no uma panacia para resolver a concentrada e injusta distribuio da terra de alguns pases, como querem alguns. Hoje, pode-se admitir que polticas que visam ampliar a mobilidade, a exibilidade e a transparncia do mercado de terras sejam um caminho necessrio para ampliar o acesso terra, porm no o suciente so apenas um complemento reforma agrria no processo de democratizao da terra. Na atualidade, na Amrica Latina, a estrutura da propriedade e da posse da terra foi alterada em funo da modernizao da agricultura. O sistema latifndiominifndio tem se transformado em capitalista campons. O latifndio, na maioria dos casos, transformou-se em empresa capitalista, e o minifndio, em unidade agrcola familiar vinculada empresa capitalista e ao resto da economia, fundamentalmente por meio de relaes de mercado. Nesse novo contexto, o enfoque da reforma agrria, que se sustenta na teoria da renda da terra, deve ser revisto de forma que inclua a dinmica do mercado da terra. A democratizao e o uso social da terra tero sucesso quando estas medidas forem adotadas complementarmente.
32
A reforma agrria ter de ser realizada com base na ecincia e na eqidade nos casos de latifndios improdutivos e de proprietrios de terras que a usam para ns especulativos. Dessa forma, nos casos em que o sistema de mercado est funcionando, a democratizao da terra ter de ser alcanada via polticas de terras que visem regular o mercado para facilitar o acesso aos agricultores que no tm nenhuma ou contam com pouca terra. As intervenes no mercado de terras no so substitutos para a reforma agrria, pelo contrrio, so complementares em maior ou menor grau segundo a realidade em que sejam aplicadas.
3. INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS:

UMA SISTEMATIZAO TERICA
O mercado da terra rural no Brasil foi criado com o auxlio do Estado a partir da Lei de Terras de 1850, apresentando, desde seu incio, uma srie de restries e limitaes que inibiam seu funcionamento normal (Plata, 2001). Prova disso seu alto grau de concentrao, manifestado na existncia de grandes latifndios improdutivos e de terras usadas como reserva de valor. Por outro lado, h uma imensa demanda potencial de terras, uma grande quantidade de agricultores com pouca ou nenhuma terra que lutam pelo acesso a ela. Essas restries fazem com que o preo de mercado da terra seja excessivamente alto e que o mecanismo automtico de ajuste do mercado se atroe, sendo necessria a interveno do Estado para tornar o mercado eciente e transparente. Desde que existem mercados, existem restries, regulamentaes colocadas ao poder de mercado dos agentes econmicos que nele atuam; as regulamentaes e os mercados cresceram juntos (Polanyi, 1980, p. 85). Portanto, se o objetivo o uso social da terra, o Estado deveria implementar polticas de terras que buscassem a mobilidade, a exibilidade e a transparncia desse mercado, a m de ampliar o acesso e a viabilidade econmica aos agentes econmicos que precisam desse recurso natural. No mercado de terras, representado como a conjuno dos planos dos compradores e dos vendedores de terras, manifestam-se apenas aqueles compradores que tm a possibilidade de sustentar economicamente sua demanda aos diferentes preos. Porm, o preo resultante dessas negociaes exclui demandantes de terras que no tm condies econmicas para sustentar a demanda a esse preo. Os mercados de terras brasileiros so caracterizados por profundas desigualdades estruturais, com uma grande rea de terras, oferta xa,
33
concentrada em poucos proprietrios que exigem preos altos para se desfazer de suas propriedades. Por outro lado, a demanda efetiva de terras est formada apenas pelos agentes econmicos que podem banc-la economicamente, tais como agricultores que produzem para o mercado, especuladores e o Estado, que compra para os projetos de reforma agrria. Nessas condies de mercado, os agricultores com pouca ou nenhuma terra no participam dessa demanda, dado que suas escassas rendas no lhes permitem pagar os elevados preos de mercado. Por outro lado, o Estado, quando demanda terras para reforma agrria, tem de pagar por elas tais preos. Com essa realidade, a interveno no mercado de terras torna-se necessria para permitir o acesso terra aos agricultores que querem cultiv-la mas no tem condies econmicas para participar desse mercado e, principalmente, para que o custo da reforma agrria seja reduzido e o Estado possa aumentar o nmero de assentados nos projetos de reforma agrria. Desse modo, a terra agrcola converteu-se em um ativo lquido, o que facilita seu uso como reserva de valor pelos seus proprietrios (uso no produtivo). Portanto, as polticas de interveno no mercado da terra so uma necessidade permanente e devem procurar restringir sua excessiva liquidez, por meio do aumento de seu custo de manuteno via tributao como instrumento para tolher seus movimentos especulativos, entre outros. De qualquer forma, numa realidade to complexa como a brasileira, em que existe uma alta concentrao e uso no social da terra, no h como abrir mo das possibilidades que apresenta a interveno no mercado de terra como instrumento complementar ao processo de reforma agrria. importante destacar que, no processo de democratizao da terra, o Estado um comprador importante e, portanto, qualquer poltica de interveno nesse mercado que vise diminuir o preo signicar, como dito anteriormente, uma reduo do custo ou uma ampliao das metas da reforma agrria. A interveno ou regulao do mercado de terras agrcolas apenas um conjunto de propostas ou medidas que buscam aumentar a transparncia e reduzir os preos de mercado da terra com o objetivo de facilitar o acesso de agentes econmicos pblicos e privados que pretendem utiliz-la como fator de produo. Dado que a terra um ativo que usado para ns produtivos e especulativos, as polticas de interveno em seu mercado procuram diminuir os ganhos esperados com o uso especulativo da terra e incrementar seu uso social. Trata-se pois de diminuir a demanda de terra para especulao, por exemplo por meio da
34
aplicao de um sistema de tributao eciente que eleve os custos de manuteno das terras ociosas e das mantidas para ns especulativos, mobilizando-as para a produo a um menor preo. Trata-se, tambm, de incrementar o acesso terra por meio de nanciamentos e leiles para compra de terras, entre outros. Tal aumento da demanda levar a um aumento do preo da terra, mas esse incremento poderia ser atenuado pela mobilizao de terras antes utilizadas como ativo especulativo que seriam colocadas venda. muito difcil dizer, a priori, qual ser o preo nal no mercado de terras, mas este depender da quantidade de terras mobilizadas da especulao para produo e do aumento da demanda de terras, expressa em maior nmero de agricultores que desejam ingressar nesse mercado, e da abrangncia das medidas para sustentar a compra de terras. As medidas para regular o mercado de terras certamente no eliminaro o uso especulativo da terra, pois sempre existiro proprietrios que mantero as terras para ns especulativos. No entanto, no possvel dar acesso compra para todos os agentes de baixa renda, mas no resta dvida de que essas medidas sero valiosas no processo de democratizao da terra. A regulao do mercado de terras pode ser sistematizada pelo Grco 1, que indica o sentido das polticas. Nesse grco, as linhas DP e DE mostram a demanda de terras para produo e especulao, respectivamente. A oferta total de terras representada pelo eixo horizontal (OT). Ao preo de mercado (P1), a demanda de terras para ns produtivos OR, e a demanda de terras para ns no produtivos ou especulativos RT. Ou seja, parte-se de uma situao em que o preo (P1) e a oferta total de terras (OT) sero formados pelos estoques dedicados produo (OR) e pelos estoques de terra dedicados especulao (RT) terras no utilizadas ou de baixa explorao. Por outro lado, a demanda total de terras formada pela demanda de terras para produo (DP) mais a demanda de terras para especulao (DE). importante lembrar que embora a demanda de terras para uso produtivo esteja principalmente determinada pelas expectativas de renda que ela produz, ou seja, os ganhos produtivos, isso no quer dizer que os agentes que demandam terra para esse uso no considerem sua liquidez no momento da compra. A liquidez da terra um atributo muito apreciado pelos agricultores, embora eles utilizem a terra para produo. Mas isso no impede que olhem para sua propriedade como um ativo que proporciona certo nvel de segurana para sua famlia ante qualquer imprevisto futuro. Por
35
GRFICO 1
Efeitos da interveno no mercado da terra rural

DP DP
P1 P2 DE 0
Fonte: Elaborao prpria
P1 P2 DE R Q T
outro lado, a demanda de terras para uso especulativo est fundamentalmente determinada pela sua liquidez, em razo de ela servir como reserva de valor, alm de ser facilmente negociada sem perdas em uma operao de venda. Isso no impede, porm, que os agentes que demandam terra para uso especulativo decidam coloc-la venda ou us-la produtivamente ante uma expectativa de mudana, por exemplo um aumento em seus custos de manuteno que diminua sua liquidez. Nesse contexto, as polticas de interveno no mercado de terras devero ser dirigidas de maneira coordenada por dois caminhos: a) a reduo da demanda de terras para uso especulativo (deslocando a demanda especulativa de DE para DE); b) o segundo caminho deve sustentar a demanda de terras para uso produtivo (deslocar a demanda produtiva da terra de DP para DP). Dessa forma, os resultados da dinmica das medidas de regulao do mercado sero: :: Haver uma transferncia do estoque de terras de uso especulativo para o produtivo. A demanda de terras para uso especulativo diminuir, deslocando-se de DE para DE, e a oferta de terras para uso produtivo aumentar. :: O fato de sustentar a demanda da terra para uso produtivo pressionar na direo de um aumento dos preos (a demanda de terras para uso produtivo desloca-se de DP para DP), mas esse incremento de preos ser amortecido pela maior oferta de terras, em decorrncia das transferncias de terras de uso especulativo para uso produtivo. :: Dado que a interveno penaliza a demanda de terras para uso especulativo, as expectativas de lucros dos agentes nesse mercado
36
diminuiro, reduzindo a demanda de terras para esse m (a demanda de terras para uso especulativo desloca-se de DE para DE). :: Em conjunto, as medidas de interveno do mercado tero diminudo o uso da terra para especulao e aumentado para uso produtivo, permitindo que um maior nmero de agentes econmicos participe desse mercado. :: No existem elementos sucientes para armar a priori qual ser o preo de mercado que resultar dessa dinmica, mas ele depender do volume de terras que seja transferido para o setor produtivo. Quanto maior o volume transferido, maior a reduo do preo, e quanto maior o nmero de demandantes, maior a presso da demanda e, portanto, maior o preo. Em termos simples, o conjunto de propostas ou medidas que visam regulao do mercado de terras ter como alvo eliminar obstculos, agilizar, baratear e facilitar os negcios formais e informais com terras para os agricultores que no possuem ou que tm pequena quantidade de terras, seja por meio de sua participao direta no mercado seja de forma indireta, pela desapropriao de terras por parte do Estado, penalizando o uso especulativo da terra. Trata-se de criar um impacto em um tipo especco de transferncias de terra, que no a herana nem o arrendamento, nem as relaes no capitalistas. Nessa perspectiva, a interveno no mercado de terras refere-se no a qualquer transferncia territorial, mas quela que tem carter comercial.
4. BENEFICIRIOS DA INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS

Os benecirios das polticas de interveno no mercado de terras, ou seja, a demanda potencial de terras inclui um conjunto heterogneo de agentes sociais com pouca ou nenhuma terra que podem ser classicados segundo (Trpaga, 1990, p. 47-54): i) seu lugar e funo no processo de acumulao; ii) a forma e o destino do excedente que geram ou sua relao com a produo ou a captao de algum excedente; iii) outros elementos sociais, nas seguintes categorias:9 a) Agricultores individuais da agricultura familiar que assumem por completo sua reproduo familiar e a de sua parcela com base em seu trabalho e o de sua famlia, recorrendo a uma pequena proporo de trabalho assalariado. b) Agricultores que necessitam recorrer ao trabalho de um ou mais membros de sua famlia fora da explorao agrcola para poder
37
satisfazer suas necessidades de reproduo tanto da famlia quanto da atividade agrcola (part-time). c) Agricultores que trabalham fundamentalmente fora de sua parcela como forma principal de reproduo, sendo a explorao de sua parcela uma atividade econmica marginal, na qual as funes da terra esto mais relacionadas ao salrio que o agricultor obtm noutras atividades remuneradas. d) Produtores sem-terra que pagam uma renda pela terra na qual trabalham. e) Agricultores sem-terra que se reproduzem com a venda de sua fora de trabalho dentro ou fora do setor agropecurio. f) Desempregados dentro e fora do setor rural. Depois da aprovao do Estatuto da Terra de 1964, surgiram vrios trabalhos na literatura do setor rural que trataram de quanticar o nmero e a prioridade do pblico potencial benecirio das polticas agrrias. Esses trabalhos apresentam uma grande divergncia sobre o nmero de famlias que devem ser beneciadas pelo programa de poltica agrria, embora mostrem consenso sobre a prioridade de atendimento de trs grupos familiares: i) parceiros, posseiros e arrendatrios; ii) agricultores proprietrios de imveis cuja rea no alcance a dimenso mnima da propriedade familiar, denida pelo mdulo rural; iii) trabalhadores rurais sem-terra, inclusive os desempregados (Del Grossi, 2000, p. 22). Nos trabalhos sistematizados por Gomes da Silva (1995, p.7-38) e outros mais recentes como o de Gasques e Conceio (1999), Del Grossi e Graziano da Silva (1999) e Del Grossi, Gasques, Graziano da Silva e Conceio (2000), verica-se que as estimativas de demanda de terras variam em um intervalo entre 2.245 e 7.100 famlias, o que evidencia uma acentuada disperso, que, de qualquer forma, retrata a relevncia do problema e, portanto, a grande demanda de terras por parte dos agentes econmicos de baixa renda. Essas diferenas devem-se, basicamente, aos diversos critrios adotados para se quanticar as diferentes categorias de benecirios potenciais, bem como as fontes de dados secundrios em que se baseiam essas estimativas. Note-se que as estimativas apresentadas para os anos 1990 variam entre 3 e 4,5 milhes de famlias potenciais benecirias nmero muito inferior aos 7 milhes de meados dos anos 1980. Gasques e Conceio (1999) realizam uma estimativa da demanda potencial de terras para reforma agrria a partir da identicao e da quanticao do pblico potencial a ser atendido por essa reforma. Os autores utilizam para suas estimativas os dados do Censo Agropecu-
38
rio 1995-1996 do IBGE para identicar a demanda potencial e o Cadastro de 1998 e os ndices Bsicos de 1997 do Incra para determinar o mdulo rural. Para transformar essa demanda em valores monetrios, utilizam-se os preos pagos pela terra nas desapropriaes para reforma agrria nos ltimos trs anos (1996-1998). O pblico potencial est constitudo pelas seguintes categorias: i) parceiros, posseiros e arrendatrios; ii) agricultores proprietrios de imveis cuja rea no alcance a dimenso da propriedade familiar; iii) trabalhadores rurais no proprietrios, preferencialmente os assalariados. Segundo as estimativas feitas por esses autores: :: A demanda potencial de terras para a reforma agrria no Brasil estaria formada por 4.515.810 famlias. Desse total, 54,35% so agricultores proprietrios de imveis cuja rea no alcana a dimenso da propriedade familiar, 25,33% so arrendatrios, parceiros ou posseiros e 20,32% so trabalhadores no proprietrios. Quanto demanda potencial total por regies, 52,02% tm sua origem no Nordeste; 18,36%, no Sudeste; 17,10%, no Sul; 7,71%, no Norte; e 4,80%, no Centro-Oeste (p. 2). :: Para obter uma estimativa da rea necessria para satisfazer a demanda potencial para a reforma agrria, os autores multiplicam o nmero de demandantes pelo tamanho do mdulo rural estabelecido pelo Incra para cada um dos estados da Federao. Esses clculos mostram que seriam necessrios ao redor de 160,115 milhes de hectares para satisfazer a totalidade da demanda potencial no Brasil. Desse total, 42,92% so do Nordeste; 12,39%, do Norte; 11,36%, do Sudeste; 7,36%, do Sul; e 7,21%, do Centro-Oeste (Gasques e Conceio, 1999, p. 4). Os autores reconhecem que essa estimativa da demanda potencial no muito precisa e pode variar com o aumento da produtividade da terra e do processo migratrio, assim como com as transformaes na agricultura, que tm sido denominadas novo rural.10 Uma vez estimada a demanda potencial, deve-se determinar a priorizao dos estratos que formam essa demanda. Para tal m, os autores utilizam o critrio da renda mdia. Esse indicador foi calculado adicionando-se o valor da produo para autoconsumo dos estabelecimentos ao valor das receitas totais obtidas no ano de 1995. Segundo esse critrio, os ocupantes e os parceiros devem estar entre o pblico prioritrio da reforma agrria, e no que se refere s regies, os nordestinos devem ser os primeiros. Os recursos monetrios para nanciar essa demanda potencial dependem fundamentalmente do preo da terra. Nesse sentido, mister entender quais so a estrutura de mercado e as variveis que determiMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
39
nam o preo da terra rural e quais devem ser as polticas de terras a serem implementadas com o propsito de conseguir que um maior nmero de famlias da demanda potencial possa realizar sua demanda de terras. Essas diferentes categorias que formam a demanda de terras devem ser levadas em conta ao denir a poltica agrria e os mecanismos de regulao no mercado de terras. H pelo menos quatro instrumentos distintos que deveriam compor uma poltica agrria no pas: i) a titulao e a regulamentao dos imveis rurais; ii) a tributao da terra: Imposto Territorial Rural (ITR); iii) o nanciamento para compra de terras; iv) a reforma agrria.
5. DISCUSSO DAS PRINCIPAIS MEDIDAS

DE REGULAO DO MERCADO DE TERRAS
5.1. A titulao e a regulamentao dos imveis rurais A titulao da terra d ao proprietrio uma srie de benefcios colaterais, como propiciar o acesso a linhas de crditos disponveis na atividade agropecuria. Alm disso, permite identicar as reas tituladas, as ocupadas e as terras pblicas. Nesse sentido, a titulao uma ferramenta que aumenta a transparncia do mercado na medida em que proporciona a possibilidade de recuperar reas ocupadas e terras griladas.11 Geralmente, as terras recuperadas so incorporadas ao patrimnio da Federao ou dos estados e podem ser destinadas formao de assentamentos de reforma agrria. Segundo o Incra, que est mapeando a estrutura fundiria do pas para localizar individualmente os casos de fraude e falsicao de ttulos de propriedade de terras, o total de terras sob suspeita de serem griladas de aproximadamente 100 milhes de hectares quatro vezes a rea do Estado de So Paulo ou a rea da Amrica Central mais o Mxico. Na regio Norte, os nmeros so preocupantes: da rea total do Estado do Amazonas, de 157 milhes de hectares, suspeita-se que nada menos que 55 milhes tenham sido grilados, o que corresponde a trs vezes o territrio do Paran. No Par, um fantasma vendeu a dezenas de sucessores aproximadamente 9 milhes de hectares de terras pblicas.12 O Incra entregou em 1999 10 mil ttulos de propriedades a trabalhadores rurais e espera, no perodo de 1999-2002, dar ttulos de propriedades a cerca de 400 mil famlias assentadas em quase 20 milhes de hectares, ou trs vezes a rea do Estado do Rio de Janeiro.13
40
Com o propsito de regularizao da terra rural, o Incra est realizando um amplo levantamento e utilizando tecnologia de ponta, como o rastreamento por satlite, para mapear a estrutura fundiria do pas com o intuito de localizar os casos de fraude e falsicao de ttulos de propriedade de terras. No plano da ao fundiria, o Incra e os rgos estaduais de terras, a partir de uma base cartogrca comum, esto estabelecendo um cadastro nico, incluindo os demais rgos e entidades da Administrao Pblica Federal que sejam administradores ou detentores de terras pblicas, a m de centralizar a informao que permita o permanente monitoramento das grandes reas. Alm disso, unilateralmente ou em conjunto com os estados, sero instaurados procedimentos discriminatrios com o objetivo de separar as terras pblicas federais ou estaduais das de domnio privado e promover o levantamento dos ttulos e dos registros, bem como das respectivas cadeias dominiais, na forma da Lei n 6.383/76. Na rea judicial, em caso de dvida fundada sobre o domnio das terras detidas por particulares, o Incra, a partir dos estudos e das pesquisas sobre as situaes dominiais e possessrias, continuar a adotar as medidas judiciais cabveis, visando reincorporao das terras ao patrimnio pblico. Esto sendo requeridos, nas Corregedorias-Gerais de Justia, a declarao de inexistncia e o cancelamento de matrcula e do registro dos imveis rurais vinculados a ttulos nulos de pleno direito ou realizados em desacordo com a Lei de Registro Pblico. Tambm esto sendo ajuizadas aes de nulidade e cancelamento de matrcula e de registros de ttulos de propriedade incidentes em terras de jurisdio federal e estadual. Finalmente, a Procuradoria-Geral do Incra, quando constatar situaes de graves irregularidades nos cartrios de registro de imveis, requerer, perante o corregedor-geral de Justia da circunscrio do imvel matriculado, registrado ou reticado irregularmente, a realizao de inspeo ou correio e promover representao no Ministrio Pblico. 5.2. Imposto Territorial Rural (ITR) Historicamente, a implantao de polticas de terras que efetivamente reduzem seu uso especulativo, como a cobrana do Imposto Territorial Rural (ITR), no prosperaram no Brasil. As tentativas dos governos de criar as condies jurdicas e institucionais para tal, com base no Estatuto da Terra, foram relevantes, mas fracassaram; a receita dos impostos foi reduzida e o impacto do ITR sobre a oferta de terras foi
41
bastante modesto. Nos anos 1990, uma nova tentativa foi realizada com essa nalidade, cujos resultados so descritos no artigo Preo elevado e o ITR, na segunda parte deste livro. 5.3. Financiamento para compra de terras Um dos programas para facilitar o acesso aos agricultores de baixa renda o Banco da Terra. Seu objetivo proporcionar crdito para a compra de terras a pequenos compradores que normalmente no teriam acesso a recursos do mercado nanceiro. Programas desse tipo existem na Guatemala (Penny Foundation), El Salvador, Costa Rica, Equador (Fundo Populorum Progression), Chile (Fundo de Terras Indgenas) e Honduras (Jaramillo, 1988, p. 93-127). Os principais problemas enfrentados nessas experincias at o momento foram a escassez de fundos e a diculdade para recuperar os emprstimos dos benecirios. Outro programa a Reforma Agrria por Meio do Mercado de Terras. Este projeto procura outorgar um subsdio parcial e um crdito de longo prazo a benecirios de baixa renda que adquiram a terra no mercado. Segundo Heath e Deininger (1997),14 as razes que sustentam este programa so: i) informao uida entre compradores e vendedores; ii) concorrncia entre vendedores; iii) concorrncia entre compradores potenciais no nanciamento de projetos produtivos; iv) negociao voluntria do preo da terra entre grupos de vendedores e compradores; v) proviso de assistncia tcnica aos mais pobres no desenho dos projetos; vi) proviso de subsdios para obter parte do nanciamento do projeto, inclusa a compra de terras; vii) sistema de monitoramento. Projetos dessa natureza esto comeando a operar na Colmbia e no Brasil com a cooperao do Banco Mundial. Recentemente, o governo da Guatemala solicitou a colaborao do Banco Mundial para desenhar um projeto similar. Esses programas foram desenhados para complementar e eliminar alguns gargalos do processo de reforma agrria. As vantagens desses programas manifestam-se: i) no maior grau de liberdade dos favorecidos ao permitir-lhes escolher a terra que desejam e negociar seu preo; ii) na supresso da interveno da agncia estatal no processo de seleo e negociao da terra eliminando a burocracia; iii) na reduo dos custos administrativos e na possibilidade de transferncia de funes das agncias governamentais ao setor privado, especialmente nas reas de preparao de projetos e assistncia tcnica aos benecirios. Tambm apresentam alguns riscos que podem elevar os custos, tais
42
como: i) desigualdade no poder de negociao; ii) inelasticidade da oferta da terra; iii) diculdades na recuperao dos crditos.15 No Brasil, o programa de democratizao da terra por meio do Mercado de Terras est sendo implementado pelo Incra em convnio com o Banco Mundial mediante o Projeto Cdula da Terra.16 5.4. A reforma agrria No nal de 1994, aps trinta anos da promulgao do Estatuto da Terra, perodo que supera uma gerao, houve tempo mais que suciente para realizar amplas transformaes sociais, como as ocorridas em outros pases. Porm, a questo agrria brasileira ainda no foi equacionada. Os resultados do programa de reforma agrria at 1994 so inexpressivos ante a dimenso do problema agrrio brasileiro, em que milhes de famlias sem ou com pouca terra vivem em condies que oscilam entre a pobreza e a misria. At 1994, em torno de 300 mil famlias foram beneciadas pelo governo federal e pelos rgos estaduais de terra em projetos de reforma agrria e de colonizao. A situao agrria aps 1994 tornou-se bastante delicada tanto pelas ocupaes (e posteriores desapropriaes do Incra), que caracterizam a falta de controle do processo pelo Estado, quanto pela presso dos proprietrios para a manuteno de seus privilgios. Essa combinao fez com que a idia de interveno no mercado de terras, que era uma proposta inaceitvel, tomasse corpo entre os diretivos do Incra, assim como entre a populao interessada. Mais alm, a partir de 1994 apresentaram-se condies polticas favorveis para realizar modicaes importantes para aumentar a ecincia do mercado de terras, graas ao compromisso efetivo do Poder Executivo de intervir nessa realidade, em grande medida resultado da forte presso social que se consolidou na Marcha dos Sem-Terra de abril de 1997. A realidade social brasileira ante a crise econmica colocou a ocupao de terras como opo de sobrevivncia para os mais pobres do campo.17 Esse processo, liderado pelo Movimento dos Sem-Terra (MST), vem ampliando signicativamente a demanda por terras rurais, principalmente por pequenos proprietrios e por pessoas que no possuem terras tanto da zona rural quanto da zona urbana. Essa presso exercida mediante a ocupao principalmente de terras pblicas, em litgio e ociosas. Essas ocupaes tm obrigado o Incra a desapropriar as terras ocupadas a valores superiores aos de mercado, ocasionando perdas signicativas para o Estado.
43
A presso dos proprietrios sobre o poder judicial tem feito com que, desde a regulamentao da Constituio de 1988, no referente reforma agrria em 1993, as expropriaes sejam pagas com valores superiores aos de mercado. As evidncias mostram que os processos de expropriao prvios Constituio reduziam acentuadamente os preos das terras nas regies onde ocorriam. Portanto, a expropriao pode ser um importante instrumento para a reduo do preo da terra. Em algumas regies, essas ocupaes so desejadas pelos proprietrios, pois o valor pago pelas expropriaes, fruto do acordo com o Incra, tem sido mais elevado que aquele conseguido no mercado de terras, pelo fato de que as terras tm apresentado uma queda muito acentuada em seus preos desde o Plano Real. 5.5. Mudanas na legislao que aceleram a reforma agrria Durante o primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso ocorreu uma srie de mudanas na legislao que aumentou a transparncia, reduziu o preo de mercado da terra rural e apressou as aes da reforma agrria: :: O novo Imposto Territorial Rural (ITR), Lei n 9.393 de 19/12/96. Esta lei um incentivo ao uso social da terra, penalizando o latifndio improdutivo, que passou a pagar 20% do valor da propriedade a cada ano. O valor dessa alquota signica na prtica que o proprietrio que no utilizar a terra produtivamente a perder, em termos nanceiros, em um prazo de cinco anos. Como mostram Reydon e Plata (1995), a cobrana de ITR uma proposta correta e adequada do ponto de vista terico, porm questiona-se a ecincia de sua aplicao. Como indicado,18 esse imposto no tem sido eciente como instrumento para a reduo do preo. :: Novo Cadastro Rural. O Incra tem estabelecido novas aes visando modernizao do Cadastro Rural. Atualmente, utilizam-se tcnicas modernas de tratamento grco, dados com base na cartograa computadorizada com satlite para aperfeioar o Cadastro. Mais alm, o Incra est trabalhando conjuntamente com outras instituies pblicas, tais como a Receita Federal e o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica, com o propsito de compatibilizar seus respectivos cadastros. O novo Cadastro do Incra tem permitido identicar que em todo o pas existem 100 milhes de hectares de terras sob suspeita de serem griladas. Se essa suspeita for conrmada, o Incra contar com terra suciente para atender
44
a 50% da demanda de terras para reforma agrria. Essa interveno no mercado de terras, que visa ao aumento de sua transparncia, vem sendo mais eciente que o processo de desapropriao tradicional. :: O Rito Sumrio reduziu substancialmente o tempo entre a desapropriao e a emisso da posse de glebas desapropriadas para a reforma agrria. Esse Rito convoca as instituies de Justia a dar um parecer denitivo em um prazo de 48 horas perante uma solicitao de desapropriao de um imvel requerida pelo Incra. :: A Medida Provisria n 1.703-17 reviu os critrios de avaliao da terra a ser desapropriada e ps m chamada farra de juros, que gerava indenizaes superestimadas e praticamente inviabilizava a reforma agrria, permitindo que o Estado passasse a pagar pela terra desapropriada seu valor de mercado. :: A Lei n 9.415/96 tende a evitar a violncia no campo ao determinar a interveno do Ministrio Pblico nas aes que envolvem litgios pela posse da terra. :: A Lei Complementar n 93/98 criou o Banco da Terra, que um fundo para nanciar, a longo prazo, a compra de terras por trabalhadores rurais com pouca ou nenhuma terra. 5.6. Metas atingidas pelo programa de reforma agrria no governo de FHC No perodo de 1995-1999, o governo de FHC desapropriou 17.040.000 hectares, beneciando 481.852 famlias. O custo por famlia diminuiu de R$ 19.412 para R$ 8.294 respectivamente entre 1995 e 1999. O preo mdio por hectare desapropriado tambm se reduziu, de R$ 382 para R$ 264 no mesmo perodo (Incra, 2000). Segundo os dados do Incra, entre 01/01/1979 e 30/12/2000, o Estado tem desapropriado, para reforma agrria, 4.146 imveis que perfazem uma rea total de 18.725.112 hectares, beneciando 373.736 famlias. O maior nmero de desapropriaes tem sido feito no Nordeste (36%) e no Centro-Oeste (35%). Em relao s famlias assentadas, a maior quantidade est no Nordeste (47%) e no Centro-Oeste (25%). Esses dados evidenciam que o processo de reforma agrria se realizou com maior intensidade precisamente onde existe a maior demanda, embora seus resultados sejam inexpressivos dada a elevada demanda potencial. Se considerarmos a demanda potencial de terras e de famlias, estimada por Gasques e Conceio, em mdia as metas obtidas cobrem apenas 11,70% das terras necessrias e 8,27% das famlias que demanMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
45
dam terras para assegurar sua sobrevivncia. Se o ritmo da reforma agrria se mantivesse, seriam necessrios 25 anos para complet-la. O processo de reforma agrria vem sendo muito lento. A rea que representa as metas realizadas, em termos de rea desapropriada e famlias beneciadas, muito pequena quando comparada com a demanda potencial. Isso sugere que o processo de reforma agrria deve ser acelerado quando se pretende democratizar a propriedade da terra no Brasil. Dados a partir de uma amostra formada por todas as chas agronmicas de avaliao das desapropriaes realizadas pelo Incra no perodo compreendido entre 1997 e maio de 1999 expressam os seguintes resultados da reforma agrria no governo FHC (Plata, 2001): :: Do total de terras desapropriadas, apenas 21,1% estavam sendo utilizadas, 54,0% so terras no utilizadas, os outros 24,9% esto formados por terras de preservao permanente, reserva legal e inapropriadas para a agropecuria, ou seja, apenas 75% das terras desapropriadas podem ser utilizadas para reforma agrria. Na verdade, as terras no utilizadas estavam nessa condio por causa da sua baixa qualidade ou porque precisavam de grandes investimentos para serem produtivas. Distribuir esse tipo de terras signica criar grandes problemas aos beneciados ou grandes investimentos, em crdito agrcola, por parte do Estado. :: Em mdia, as terras desapropriadas que apresentam problemas simples de conservao e so cultivveis (tipos I e II) so 13,66%; as que apresentam problemas complexos de conservao e cultivveis so 63,94% (tipos III e IV); e as terras imprprias para cultivos intensivos, mas ainda adaptadas para pastagens e/ou reorestamento e/ou vida silvestre, so 7,28%. Portanto, em mdia, os benecirios que receberem essas terras necessitaro de grandes investimentos em tecnologia e crdito para transformar essas terras em produtivas. :: A nota agronmica das terras desapropriadas 0,56, indicando que em mdia as terras desapropriadas so de tipo V, terras adaptadas em geral para pastagens e/ou reorestamento sem necessidade de prtica especial de conservao, sendo cultivveis s em casos muito especiais. O gasto mdio por famlia nas desapropriaes, R$ 9.782,00, indica apenas o valor da parcela de terra, enquanto o Estado dever ter outros gastos para alcanar a viabilidade econmica dos assentados. Finalmente, esses dados colocam em evidncia os grandes problemas com os quais tero de se defrontar tanto os benecirios da reforma agrria quanto o Estado. A propriedade da terra apenas uma condio necessria para a atividade agropecuria. O Estado, por meio das polticas pblicas, tambm deve dar as condies para que os assen-
46
tados tenham acesso a outros mercados, como o de crdito, produtos, insumos e tecnologia. A distribuio da terra apenas o primeiro passo na tentativa de que os pobres do campo tenham uma oportunidade de vida mais digna.
6. REFERNCIAS
BUAINAIN, M.; SILVEIRA, J. M.; TEFILO, E. Reforma agrria, desenvolvimento e participao: uma discusso das transformaes necessrias e possveis. NEAD. Disponvel em: http://www.nead.gov.br/home/estudoseprojetos2.htm. Acesso em 10 jul. 1999. CARDOSO, E.; HELWEGE, A. Reforma agrria na Amrica Latina. O que o Brasil tem a aprender com a Bolvia, o Mxico e o Peru. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 45, n. 2, p. 251-285, abr./jun. 1991. CRTER, M.; ALVARES, E. Changing path: the decollectivization of agrarian reform agriculture in coastal Peru. In: THIESENHUSEN, W. (Ed.). Searching for agrarian reform Latin American. Boston: Unwin Hyman, 1989. DELAHAYE, O. Reforma agrria e renta y mercado de la tierra agrcola: una reexin a partir de los casos venezolano e chileno. Estudios Rurales Latinoamericanos, Colombia, v. 15, n. 2, 1992. DEL GROSSI, M.; GRAZIANO DA SILVA, J. Ocupao nas famlias agrcolas e rurais no Brasil 1992/1997. Anais do 36 Congresso de Economia e Sociologia Rural, Foz do Iguau, 1999. ________; GASQUES, J.; GRAZIANO DA SILVA, J.; CONCEIO, J. Estimativas das famlias potencialmente benecirias de programas de assentamentos rurais no Brasil. Ipea, Texto para Discusso n 741, 22 p, Braslia, jun. 2000. ECHENIQUE, J. Mercado de tierras en Chile. In: REYDON, B.; RAMOS, P. (Orgs.). Mercado y polticas de tierras. Campinas: Unicamp/IE/FAO, 1996. FIGALLO, G. Registro de prdios rurales, mercado libre de tierras e hipoteca popular. Debate Agrrio. Lima: Peru, n. 10, 1992. FIGUEROA, A. Agricultura canpesina en Amrica Latina: desafos para los 90. Estudios Rurales Latinoamericanos, Colombia, v. 13, n.1/2, 1990.
47
FOLADORI, G. El papel del suelo en el desarrollo rural en los ltimos veinte aos. Reexiones para America Latina. Investigacin Econmica, Mxico, n. 202, p. 185-221, out./dez. 1992. GASQUES, J.; CONCEIO, J. A demanda de terra para a reforma agrria no Brasil. Seminrio Reforma Agrria: Perspectivas para o Sculo XXI, Braslia, 17-18 dez. 1999. GRAZIANO DA SILVA, J. Polticas no agrcolas para o novo rural brasileiro. Anais da XXXVI reunio da Sober, 1998, p. 117-142. INCRA. Balano da reforma agrria 1999. INCRA. Disponvel em: http:// www.incra.gov.br/reforma//balanco99/balanc99.htm. Acesso em: jul. 2000. JARAMILLO, C. El Mercado rural de tierras en Amrica Latina: hacia una nueva estrategia. Perspectivas sobre Mercados de Tierras Rurales en Amrica Latina. Informe Tcnico. BID, Washington, D. C, dez. 1998. KAGEYAMA, A. A questo agrria: interpretaes clssicas. Reforma Agrria, n. 3, v. 23, p. 5-16, set./dez. 1993. KATZ, C. Los efectos de la renta agraria em latinoamrica. Estudios Rurales Latinoamericanos, Colombia, v. 13, n. 1-2, p. 49-84, ene./ago. 1990. PLATA, L. Mercados de terras no Brasil: gnese, determinao de seus preos e polticas (Tese de Doutorado), Unicamp, fev. 2001. POLANYI, K. A grande transformao: as origens de nossa poca. Rio de Janeiro: Campus, 1980. RANGEL, I. A questo agrria brasileira. Recife: Comisso de Desenvolvimento de Pernambuco, 1962. p. 23-27. ________. Questo agrria e agricultura. Encontros com a Civilizao Brasileira. Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro, n. 7, 1979. REYDON, B. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese (Doutorado em Economia Unicamp, IE). Campinas, 1992. REYDON, B. (Coord.). Determinantes produtivos na formao de preos de terras rurais. Projeto de Pesquisa realizado pelo convnio Unicamp/Incra, junho de 1999- janeiro de 2000.
48
REYDON, B.; PLATA, L. A ampliao do acesso terra e o Imposto Territorial Rural. XXII Encontro Nacional da Anpec, 1995. ________. Polticas de mercados de tierras en Brasil Perspectivas sobre mercados de tierras rurales en Amrica Latina. Informe Tcnico. Washington, D. C: BID, 1998. ________. O Plano Real e o mercado de terras no Brasil: lies para a democratizao do acesso terra. Encontro Nacional de Economia, p. 382-96, 1996b. ________. Evoluo recente do preo da terra rural no Brasil e os impactos do Programa da Cdula da Terra. NEAD, jul. 1998. Disponvel em: http://www.nead.gov.br/home/estudoseprojetos2.htm. Acesso em: 12 fev. 2000. RODRGUEZ, O. La teoria del subdesarrollo de la Cepal. Mxico: Siglo XXI Editores, 1980. ROMEIRO, A.; REYDON, B.; PLATA, L.; MARCOS, S. Aspectos da questo agrria brasileira: lies luz do mercado de terras. Incra/FAO, Projeto UTF/BRA/036/BRA, 1998. Disponvel em: http://www.incra.gov. br/fao/publicac.htm. Acesso em: 10 ago. 1999. SILVA, P. Rgimen militar y privatizacin del sector reformado en el agro chileno. Revista de Estudios Latinoamericanos, Colombia, v. 15, n. 1, 1992, p. 128. TRPAGA, Y. Renta de la tierra e economia campesina. Investigacin Econmica, Mxico, n. 193, p. 47-74, jun./set. 1990.
49
NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XLII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural (Sober), Cuiab-MT, 2004 (no entanto este apresenta algumas alteraes). 2. Para a anlise marxista, a terra um recurso natural cujo nvel de renda determinado por uma relao social e no pela atividade econmica do latifundirio. Essa anlise leva a propor a eliminao do latifundirio improdutivo e, portanto, renda da terra por meio da reforma agrria. Ver DELAHAYE (1992, p. 29-63). 3. Vide, para maiores detalhes, RODRGUEZ (1980). 4. Cabe frisar que este antagonismo se ampliava pelo fato de a classe latifundiria, naquele momento, ser claramente identicada em muitos pases da Amrica Latina. 5. Sob o sistema feudal, a terra e o trabalho formavam parte da prpria organizao social (o dinheiro ainda no tinha sido desenvolvido como elemento principal da indstria). A terra, o elemento crucial da ordem feudal, era a base dos sistemas militares, jurdicos, administrativos e polticos; seu status e funo eram determinados por regras costumeiras. Ver POLANYI (1980). 6. Os programas de reforma agrria implementados na Amrica Latina tiveram as seguintes caractersticas: i) favoreceram a muito poucos camponeses, no atingindo propores importantes de camponeses com pouca ou nenhuma terra; ii) a forma cooperativa de organizao para os favorecidos no foi bem-sucedida; iii) foi dado pouco apoio em servios (crdito, tecnologia) aos favorecidos; iv) os efeitos sobre a produo tenderam a ser positivos. Ver FIGUEROA (1990, p. 95). 7. Aproximadamente, 90% das cooperativas desintegraram-se. A ausncia de todo tipo de industrializao fez com que os camponeses vendessem suas terras, propiciando o ressurgimento do latifndio. Os camponeses apenas encontraram sossego na plantao de coca. 8. importante ressaltar que o mercado de terras tambm tem sido catalisado por outros dois motivos: a grande escala requerida pelo processo de modernizao agrcola e pelos fortes processos inacionrios experimentados pelos pases da regio, que permitiram revelar o atributo de reserva de valor da terra. 9. Maior informao em REYDON e PLATA (1996a, p. 49-52). 10. Maiores explicaes sobre o termo novo rural podem ser achadas em GRAZIANO DA SILVA (1998, p. 117-142). 11. A grilagem de terra origina-se no sculo XIX, quando por diversos meios e muitas vezes em conluio com representantes do poder pblico grileiros avanam sobre terras da Unio e dos estados, falsicando ttulos de propriedade com a conivncia de cartrios e rgos de terras, usando de violncia para expulsar posseiros e comunidades indgenas. As razes histricas desse processo remontam colonizao, com a ocupao do territrio por meio das capitanias hereditrias, concedidas aos sditos com servios prestados Coroa portuguesa, e posterior explorao das terras com a fora do trabalho escravo. 12. Incra. Livro branco da grilagem de terras no Brasil. MDA/Incra, 1999. Disponvel em: http:// www.desenvolvimentoagrario.gov.br/ministerio/grilagem. 13. Incra. Balano da reforma agrria 1999. Incra. Disponvel em: http://www.incra.gov.br/reforma/ balanco99/balanc99.htm. 14. Citado por JARAMILLO (1988, p. 114). 15. Do ponto de vista tico, o principal problema consiste no fato de que os assentados da reforma, no Brasil, no pagaram pelas terras obtidas at a presente data, e no h indcios de que iro faz-lo no curto prazo. Portanto, passa a ser uma contradio que os que obtm a terra a
50
NOTAS
partir da compra tenham de pag-la enquanto os assentados no o tenham. Do ponto de vista econmico, o problema consiste em saber se os novos proprietrios tm condies de arcar com a dvida contrada na aquisio de terras, mesmo com juros subsidiados (Reydon e Plata, 1998). 16. Uma discusso sobre as vantagens e as desvantagens do Projeto Cdula da Terra encontra-se em BUAINAIN, SILVEIRA e TEFILO (1999). 17. No Brasil, a luta pela terra em 1992, segundo a Secretaria Nacional da Comisso Pastoral da Terra, apresenta o seguinte balano: 185.996 pessoas sofreram as mais variadas formas de violncia. As casas de mais de 700 famlias e as propriedades de outras 1.040 foram destrudas e mais de 1.600 foram vtimas de expulso arbitrria (Cadernos Ceas, n 148, 1994). 18. Ver o artigo 2 da Parte II.
51
REGULAO DA PROPRIEDADE RURAL NO BRASIL:

RESULTADOS DOS PRIMEIROS PASSOS
Bastiaan Philip Reydon Ana Karina Silva Bueno Carla Tiozo
1. INTRODUO
No Brasil, o mercado de terras foi constitudo pelo Estado em 1850, quando ento foi promulgada a Lei de Terras. Desde ento, foi entendido como um marco na constituio dos mercados de terras rurais. A Lei de Terras brasileira tinha como objetivo, entre outros, impedir a ocupao de terras livres e conceder a propriedade de terras aos particulares. Com isso, visava no s regularizar as posses existentes, transmisso, sob a forma de compra e venda. Com o cadastro dos ttulos de propriedade dos particulares, o Estado, por excluso, chegaria ao conhecimento de sua propriedade de terras devolutas. Contudo, at o momento, o Estado no possui um cadastro completo que permita reconhecer as terras de sua propriedade, nem as de particulares nem as com problemas de titularidade. O objetivo deste artigo mostrar a fragilidade institucional da regulao das propriedades pblica e privada da terra rural, originada a partir da Lei de Terras, que teve como conseqncia diversas formas de grilagem, justicada hipoteticamente pela especulao com terras. Tem ainda por objetivo vericar as iniciativas do setor pblico de organizar
53
um cadastro efetivo da propriedade da terra rural com a promulgao da Lei no 10.267 e dos demais decretos e portarias. A partir da organizao desse cadastro, ser possvel levantar os diversos problemas fundirios existentes com o intuito de aperfeioar as instituies que regulam a propriedade da terra e, conseqentemente, o mercado de terras. O artigo est organizado da seguinte forma: o segundo item dedica-se apresentao da Lei de Terras de 1850 e dos interesses envolvidos na fragilidade da regulao da propriedade fundiria no Brasil; o terceiro item mostra, a partir dos estudos de Sabbato (2001) e Mendona (2002), a proporo dos problemas fundirios existentes por causa da fragilidade institucional. No quarto item, discute-se a Lei no 10.267/2001 e demais portarias e decretos, mostrando a iniciativa do setor pblico em regular as propriedades rurais ao mesmo tempo em que procura levantar e resolver os problemas fundirios. Conclui-se que essa legislao o primeiro passo para a regulao das terras no Brasil, e j apresenta resultados efetivos no que se refere a reaver as terras pblicas. A expectativa da Unio de recuperar 90 milhes de hectares que sero objeto de futuras polticas fundirias, entre estas a reforma agrria.
2. A LEI DE TERRAS E A (DES)REGULAO

INSTITUCIONAL DO CONTROLE DA PROPRIEDADE NO
BRASIL
No Brasil, o mercado de terras foi constitudo pelo Estado em 1850, quando ento foi promulgada a Lei de Terras, que marcou a possibilidade jurdica e institucional de ocorrncia de negcios com terras. Assim, aquele ano pode ser entendido como um marco na constituio dos mercados de terras rurais, em que essa legislao [...] continuou por muitos anos fornecendo os parmetros dentro dos quais se processou a regularizao da propriedade da terra. A constituio da moderna propriedade territorial deu-se, portanto, nos marcos estabelecidos (e adaptados) pela Lei de 1850 (Silva, 1996, p. 343). A Lei de Terras brasileira foi estabelecida num contexto mais geral da economia mundial em que foram elaboradas leis que colocavam restries do acesso terra em todo o mundo colonial. Esta lei tinha como base duas ordens de fatores que se relacionavam: a transio do trabalho escravo para o trabalho livre e a proibio da posse das terras estatais (chamadas de devolutas), a no ser por meio da venda do imvel pelo Estado, constituindo, assim, a propriedade privada. Ao criar condies para que a terra fosse acessvel apenas queles com recursos nanceiros, iniciava-se a proletarizao dos imigrantes e ex-escravos. Os es-
54
REGULAO DA PROPRIEDADE RURAL NO BRASIL: RESULTADOS DOS PRIMEIROS PASSOS
foros para promover a colonizao somente seriam vlidos a partir de uma legislao que criasse barreiras para que o imigrante se tornasse proprietrio e produzisse para sua subsistncia. Martins (1998, p. 32) sintetiza em poucas palavras essa idia: [...]num regime de terras livres, o trabalho tinha que ser cativo; num regime de trabalho livre, a terra tinha que ser cativa. A Lei de Terras possibilitou que a propriedade privada da terra passasse a contar com o respaldo estatal para amparar sua legitimao (Smith, 1990, p. 350), alm de garantir terra a capacidade de substituir o que antes representava o escravo como mercadoria e capital imobilizado (Silva, 1996, p. 124), tornando-se um ativo de produo e reserva de valor. A terra passou ento a ter um estatuto jurdico pelo qual poderia ser hipotecada, servindo de garantia para a contratao de emprstimos bancrios. O fator mais importante da Lei de Terras seria a demarcao das terras devolutas, que garantiria ao Estado o nanciamento da imigrao a partir da renda obtida com sua venda (Silva, 1996, p. 124). Para cumprir os objetivos da Lei de Terras, seria fundamental extinguir a possibilidade de ocupao das terras pblicas com base na posse. Para tanto, essa legislao tinha como inteno revalidar as posses anteriores ao ano 1850, garantindo a propriedade de terras aos particulares, visando alm de regularizar as posses existentes legalizar sua transmisso sob a forma de compra e venda. O cadastro das terras existentes seria a forma mais precisa tanto para particulares como para o Estado, o que denitivamente eliminaria a crescente privatizao das terras devolutas, resultado da falta de demarcao e de controle das terras estatais e privadas, alm dos innitos problemas fundirios relatados no prximo item. Como entender a falta de controle e conhecimento pelo Estado da propriedade privada e estatal das terras no Brasil? Qual a repercusso desse fato at os dias atuais? Para responder a essas questes necessrio discorrer sobre as instituies criadas para a regulao das terras e os interesses polticos e econmicos dos donos de terras envolvidos na (des)regulao institucional do controle da propriedade das terras brasileiras. A Lei de Terras de 1850 foi a primeira instituio a estabelecer os procedimentos operacionais que deveriam ser seguidos para que as terras concedidas pela Coroa, na poca das sesmarias, e as posses ocupadas sem nenhum registro fossem transformadas em propriedades. Como forma de titularidade da terra pelos particulares, essa legislao instituiu um tipo de registro fundirio, conhecido com Registro
55
Paroquial, escrito pelo prprio punho e em duas vias, que deveria ser entregue ao padre da parquia. No entanto, esse registro no denia a forma da descrio das glebas. As descries no se baseavam em qualquer tipo de levantamento topogrco, pois nem mesmo as parquias tinham mapas cartogrcos de suas circunscries territoriais, sendo impossvel localizar a rea de terras declarada em um mapa cartogrco. Assim, as descries dos domnios da propriedade baseavam-se em marcos instveis, como nome de vizinhos e acidentes geogrcos. Os registros dos ttulos inicialmente anotados pelos vigrios foram aperfeioando-se para o sistema dos Cartrios de Registros de Imveis por intermdio das vrias instituies que regulamentaram os registros de propriedades das terras. Assim, foi com a Lei no 1.237/1864, com o registro de Torrens de 1890, com os regulamentos que se seguiram aps a Proclamao da Repblica, com o Cdigo Civil, com a Lei Federal no 6.015, com as Leis dos Registros Pblicos, de 1973. Porm, nesse percurso estes documentos continuaram com o descaso em relao s demarcaes de titularidade da terra sem a necessria vinculao com o mapa cartogrco da regio. Mas o que justica a tolerncia das instituies que estabelecem normas para os registros da propriedade privada, mas no formulam um registro com a devida demarcao das terras? A maior resistncia aplicao da Lei de Terras partiu dos grandes proprietrios rurais. Ao inviabilizarem a demarcao de suas terras, rmando denitivamente seus direitos de propriedade, cavam possibilitados de legalmente manter reservas de terras devolutas ou de outrem para apropriao futura, aumentando, dessa forma, o permetro de suas propriedades. Em outras palavras, como os fazendeiros no registravam as demarcaes de suas propriedades e tinham condies jurdicas de adquirir as posses de outrem e/ou privatizar as terras devolutas, legalizavam essas terras, com o registro em cartrio, como se fossem de sua propriedade. Esse processo narrado por Holston (1993, p. 71): importante acrescentar que essa relao se cristalizou no comeo da colonizao brasileira como uma estratgia das elites fundirias e dos especuladores imobilirios, que dela se serviram para arrancar ganhos incalculveis. Durante sculos eles a usaram no somente para ampliar seus negcios comerciais, mas tambm para consolidar uma enorme concentrao de propriedades. [...] a lei de terras brasileira foi montada para ser cmplice dessa prti-
56
ca, e no um obstculo a ela. Assim, por toda parte no Brasil, e especialmente entre as melhores famlias, encontramos propriedades que, apesar de serem legalmente aceitas, so, no fundo, usurpaes legalizadas. A falta de regulao das terras no Brasil, desde a Lei de Terras, originou a fragilidade das instituies formais em controlar a propriedade, seja pela no-demarcao das terras privadas, que possibilitava o desconhecimento e a crescente privatizao das terras pblicas, seja pelos rgos responsveis pelos registros da propriedade, que podiam por lei legalizar as posses expedindo os ttulos de propriedade sem ao menos garantir que o ttulo em transao tivesse sua representao fsica nos mapas cartogrcos. Holston (1993, p. 83) destaca: Esses invasores da elite assim consagraram uma estratgia fundamental e duradoura de aquisio da terra no Brasil: como a usurpao geralmente dava incio legalizao, elas conrmaram a invaso da terra como uma maneira segura de obter direitos legais de propriedade. O registro da propriedade nos cartrios certica a legalidade do imvel, e no existe outro mecanismo que garanta isso. Existem outros relatos que evidenciam esse fato, como mostrado no prximo item. A falsicao de ttulo de propriedade nos cartrios era tanta que a mesma propriedade possua muitos donos, havia a superposio de reas, os ttulos de propriedade descreviam terras inexistentes, etc. Sobre esse fato, Silva (1996, p. 165) relata: [...] a partir de 1864 foi instituda a transcrio do ttulo de domnio em cartrio, o que tornou mais difcil aos grileiros obterem uma antedata nos livros, por isso eles falsicavam documentos com data entre 1856 e 1864. A falsicao de propriedades nos cartrios ainda comum e generalizada na realidade fundiria brasileira. A histria da apropriao e da regulao das terras no Brasil mostra que a situao [...] de descontrole mantida, principalmente pela falta de recursos, como parte da estrutura institucional de sustentao do peculiar processo de acumulao de capital no Brasil (Battaglia, 1995). A situao de descontrole fundirio descrita pela: [...] falta de cartograa bsica, falta de um sistema vivel de controle do parcelamento do solo, legislao confusa e de aplicao
57
invivel, cadastro imobilirio mantido exclusivamente pelo setor de nanas e ausente ou inoperante no setor de planejamento. Esses problemas no so resolvidos porque so parte de uma estrutura jurdica e institucional organizada exatamente para mant-los (Battaglia, 1995, p. 14). As conseqncias da desestruturao institucional da propriedade da terra, gestadas desde a Lei de Terras de 1850, so bastantes abrangentes. Sem dvida a concentrao da propriedade privada no Brasil uma de suas maiores conseqncias. Mas o que est por trs da impossibilidade da regulao efetiva da propriedade rural so as diversas possibilidades de se especular com terras. Os prximos itens dedicam-se a narrar um amplo esquema de grilagem de terras da Unio e a falsicao de ttulos de propriedades desvelados pelas tentativas e pelas atitudes que o setor pblico vem empreendendo para regular a propriedade rural no Brasil.
3. A ESPECULAO COM TERRAS NO BRASIL: O RESULTADO DA (DES)REGULAO INSTITUCIONAL DO MERCADO DE TERRAS

Para exemplicar os problemas fundirios, decorrentes da (des)regulao da propriedade privada, o trabalho de Mendona (2002) e Sabbato (2001) so muito ilustrativos e conrmam que o processo de especulao com terras agrcolas no Brasil tem como pano de fundo a permissividade da legislao e o direcionamento dos instrumentos macroeconmicos para sua valorizao, independentemente de investimento de capital produtivo (Reydon, 1992). Este autor tem como referncia a obra de Lessa e Dain1 ao armar que [...] em pases da Amrica Latina, particularmente o Brasil, a especulao com imveis rurais e urbanos tem um papel crucial na manuteno do status quo do poder poltico (Reydon, 1992, p. 23). Mendona (2002) descreve o processo de criao de ttulos de imveis, evidenciando a fragilidade do atual sistema de registro2 e, em alguns casos, a m-f do registrador. O autor cita os resultados e a concluso do trabalho realizado entre os meses de maro e dezembro de 2001, pela Corregedoria-Geral de Justia do Estado do Amazonas,3 a partir do Ofcio no 01/2001 Incra/PJ/SR(15), denunciando um amplo esquema de grilagem com terras pertencentes Unio. Esse Ofcio, expedido pelo Incra, permitiu trabalhos correicionais em 17 comarcas do interior (Comarcas de Carauari, Eirunep, Envi-
58
ra, Ipixuna, Juru, Itamarati e Guajar, Boca do Acre, Pauini, Canutama, Lbrea e Tapu, Borba, Humait, Manicor, Apu, e Novo Aripuan), resultando no cancelamento de registros de imveis rurais que no decorreram de ttulos legtimos de propriedade, perfazendo 48.478.357,558 ha de terras que foram devolvidos ao patrimnio fundirio federal no Estado do Amazonas (Mendona, 2002, p. 13). A Tabela 1 apresenta a rea cancelada em cada comarca, nos casos dos municpios de Lbrea, Canutama,4 Novo Aripuan,5 Boca do Acre e Eirunep. A rea cancelada ultrapassa a rea total do municpio.
TABELA 1
Registros cancelados resumo geral total de reas canceladas

Municpio Lbrea Pauini Borba Canutama Manicor Beruri Tapau Carauari Humait Itamarati Juru Novo Aripuan Boca do Acre Eirunep Apu Envira Ipixuna Total rea cancelada (ha) 8.007.098,0000 1.263.136,9147 1.391.134,2000 10.343.351,3300 682.657,5200 355.286,1270 7.799.644,1300 646.136,7200 51.735,9400 0 0 10.405.081,8687 2.921.591,5460 4.445.004,2835 0 156.499,0000 9.999,9800 48.478.357,558 % de cancelamento em rea total do municpio relao rea do municpio (ha) 119,52 6.699.300,00 29,20 4.325.258,00 18,49 7.522.000,00 430,48 2.402.700,00 11,58 6.484.000,00 20,60 1.724.511,00 86,93 8.971.310,00 25,07 2.576.961,09 1,67 3.086.600,00 0,00 2.526.414,00 0,00 1.906.994,00 161,28 6.451.200,00 130,41 2.240.254,00 276,45 1.607.900,00 0,00 5.437.434,00 11,74 1.332.143,00 3,71 269.200,00
Fonte : Relatrio das Correies Extraordinrias nos Registros de Terras Rurais no Estado do Amazonas
Ainda observando a Tabela 1, na Comarca de Canutama a rea cancelada supera a rea do municpio em 430,48%, isso por causa do registro de dois imveis rurais denominados Boca do Pamafari (transcrio com data de 16/09/1958) e Fazenda Eldorado e Santa Maria (matrcula com data de 15/08/1973), cada imvel com rea total de 1.500.000.000,0 ha (um bilho e quinhentos milhes) e 12.000.000.000,0
59
ha (doze bilhes), respectivamente. O que , como descreve Mendona (2002, p. 95), resultado de erro grosseiro por parte do registrador. Mendona (2002, p. 410) concluiu que no houve qualquer posse efetiva e explorao econmica da rea fraudulentamente registrada, cujas certides imobilirias serviam apenas para alavancagem de recursos pblicos ou privados, mediante prticas articiosas e ilegais, que conguravam verdadeiro estelionato. Um estudo semelhante de Sabbato (2001) mostra resultados da anlise da Portaria no 588/99, que identicou as seguintes formas de grilagem: :: existncia de reas griladas entre si, ou seja, a existncia de multiplicidade de ttulos e registros forjados relativos mesma rea; :: existncia de reas griladas com terras pblicas, reservas orestais e reservas indgenas, principalmente nas regies Norte e Centro-Oeste; :: existncia de grilagem apenas no papel, isso em razo do fato de que a documentao, sem comprovao, suciente para a obteno de emprstimos bancrios; :: existncia de terras griladas em reas que por causa de questes ambientais, de infra-estrutura ou de acesso no so propcias a assentamentos de reforma agrria; :: a existncia de inconsistncias no Cadastro de Imveis Rurais do Incra, resultando na duplicao do imvel, ou seja, a atribuio de dois cdigos distintos para uma mesma rea A partir dos movimentos especulativos apresentados, notamos que, historicamente, a propriedade da terra condiciona seu detentor a benefcios econmicos, tais como pagamento de baixos impostos rurais, acesso a subsdios governamentais, possibilidade de dedues no Imposto de Renda, compra de terras para legalizar ganhos de origem duvidosa, etc. No entanto, desde o governo Fernando Henrique Cardoso, foi promulgada uma legislao a Lei no 10.267/2001, que estabelece normas para elaborar o Cadastro Nacional de Registro de Imveis (CNRI), que tem como objetivo constituir cadastro de imveis que relacione a rea fsica deste com a validade do ttulo de propriedade registrado no cartrio. Essa legislao foi regulamentada pelo Decreto no 4.449/2002 e as Portarias no 558/1999 e no 596/2001, que tambm so iniciativas do setor pblico para conferir a validade dos ttulos de propriedade dos imveis. Esses temas sero objeto de anlise do prximo item deste artigo.
60
4. POLTICA DE REGULAO RURAL: CADASTRO NACIONAL DE IMVEIS RURAIS (CNIR)

A Lei no 10.267 (28/08/2001) prope um reordenamento fundirio por meio do Cadastramento Nacional de Imveis Rurais (CNIR), e est regulamentada pelo Decreto no 4.449 (30/10/2002). com as informaes desse cadastro que o Incra ir atualizar o levantamento da situao dos imveis rurais. A partir desse levantamento ser possvel resolver os problemas com as titularidades das terras rurais descritos no item anterior e reaver as terras devolutas para propor polticas fundirias, entre estas a reforma agrria. Para tanto, a lei conta com uma articulao entre vrias instituies responsveis pelo cadastro de terras rurais acompanhado do georreferenciamento das propriedades. O artigo 1o torna obrigatria a troca de informaes mensais entre o Registro de Imveis e o Incra referentes a alteraes na titularidade, rea e outras alteraes ocorridas nos imveis rurais at o 30o dia subseqente modicao, acompanhando a certido da matrcula atualizada. Assim como o Incra comunicar mensalmente, aos servios de registros de imveis, o cdigo dos imveis rurais decorrentes dessa mudana. A criao do CNIR, como estabelece o artigo 2o, ter base comum de informaes a ser gerenciada inicialmente pelo Incra em conjunto com a Secretaria da Receita Federal (SRF), prevendo a possibilidade de outras instituies pblicas federais e estaduais trabalharem com essa base comum. Nem todos os proprietrios rurais esto obrigados a mudar seus documentos dos imveis rurais para se enquadrar s novas normas de Registro Pblico de Propriedades Rurais, somente aqueles que tiverem de modicar as matrculas de registros de imveis, como nos casos de alterao em relao rea ou titularidade, preservao, conservao e proteo de recursos naturais. Nos casos de usucapio de imvel rural, aps a sentena declaratria, o juiz intimar o Incra, que, junto ao usucapiente, proceder s atualizaes cadastrais necessrias. Quanto identicao do imvel rural, o artigo 9o do Decreto o n 4.449/2002 estabelece que ser obtida a partir de um memorial descritivo elaborado, executado e assinado por prossional habilitado e com a devida Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART) e dever conter as coordenadas dos vrtices denidores dos limites dos imveis rurais, georMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
61
referenciadas ao Sistema Geodsico Brasileiro e com a preciso estabelecida pelo Incra. Caber ao Incra a responsabilidade de certicar-se de que determinada propriedade no se sobrepe a outra constante no seu cadastro. Com relao s custas referentes aos servios tcnicos necessrios para a medio da propriedade, que tratado pelo artigo 8o do Decreto supracitado, estaro isentos os proprietrios cujo somatrio das reas no exceda quatro mdulos scais, mesmo nos casos em que o imvel no esteja matriculado ou lanado no nome do outorgante ou quando for solicitada a fuso, pelo proprietrio, de dois ou mais imveis contguos cujas matrculas sejam autnomas, desde que o proprietrio declare ao rgo responsvel que preenche esses requisitos. Quanto ao cancelamento da matrcula e do registro de terras pblicas objeto de apropriao indevida, mesmo que por meio de decises judiciais, poder ser requerido pela Unio, pelo estado, pelo Distrito Federal ou pelo municpio prejudicado, vista de prova da nulidade identicada, sendo de oito anos o prazo de julgamento de ao rescisria a processos que digam respeito transferncia de terras pblicas rurais. O Incra pretende promover o recadastramento dos imveis rurais por etapas, por meio de noticaes expedidas por portarias especcas: i) Portaria no 558/1999 visa ao recadastramento utilizando noticaes para imveis com rea total igual ou superior a 10.000 ha em todo o pas; ii) Portaria no 596/2001 visa ao recadastramento tambm utilizando noticaes para imveis com rea total maior ou igual a 5.000 ha e at 9.999,9 ha, em 68 municpios. Nessa etapa foram selecionados os municpios que apresentaram maior nmero de irregularidades na primeira fase de recadastramento (Portaria no 558/1999). 4.1. Portaria n 558/1999: imveis suspeitos de grilagem A Portaria no 558/1999 visa ao cadastramento de imveis cuja rea total seja igual ou superior a 10.000 ha em todo o pas. A Tabela 2 apresenta uma relao dos imveis noticados segundo a regio. A Tabela 3 apresenta os dados da rea total dos imveis relacionados na Tabela 2. Na Tabela 2, identicamos que 31,8% dos imveis noticados no apresentaram a documentao exigida. A Tabela 3 indica que esses imveis correspondem a 40,5% da rea total noticada. Notamos, tam-
62
TABELA 2
Imveis noticados pela Portaria n 558/1999 regio

Regio Centro-Oeste Norte Nordeste Sul Sudeste Brasil Imveis P n 558 Total de noticados* 1.405 896 555 30 179 3.065 1.488 885 542 12 171 3.098 Apresentou documentao 957 680 318 11 148 2.114 Falta apresentar documentao 531 205 224 1 23 984
*Inclui imveis que estavam omissos no SCNR na data de publicao da Portaria n 558 Fonte: Incra - atualizado em 22/08/2001
TABELA 3
rea dos imveis noticados pela Portaria n 558/1999 regio

Regio Centro-Oeste Norte Nordeste Sul Sudeste Brasil Imveis P n 558 Total de noticados* 31.427.140,7 43.596.291,6 13.085.432,4 708.040,8 4.803.692,7 93.620.598,2 34.418.362,0 62.667.985,2 15.219.940,0 706.245,9 5.983.242,0 118.995.775,1 Apresentou documentao 21.304.617,0 37.846.026,2 8.030.969,0 375.487,5 3.283.750,0 70.840.849,7 Falta apresentar documentao 13.113.745,0 24.821.959,0 7.188.971,0 330.748,4 2.699.492,0 48.154.925,4
*Inclui imveis que estavam omissos no SCNR na data de publicao da Portaria n 558 Fonte: Incra - atualizado em 22/08/2001
TABELA 4
Listagem dos imveis noticados segundo a classe

Classes de rea total (ha) 10.000 a menos de 20.000 20.000 a menos de 50.000 50.000 a menos de 100.000 100.000 a menos de 200.000 200.000 a menos de 500.000 500.000 a menos de 1.000.000 igual ou superior a 1.000.000 Total Total noticados
N rea (ha)
No responderam
N rea (ha)
No responderam (%)
N rea (ha)
1.846 882 184 85 34 6 2 3.065
25.270.266,8 25.853.981,9 12.616.842,7 11.786.470,1 9.964.501,2 4.996.168,2 3.251.937,0 93.803.340,6
863 413 94 46 19 2 1 1.438
11.780.433,1 12.158.136,8 6.400.019,1 6.343.230,4 5.757.031,7 1.667.709,3 2.050.059,0 46.156.619,4
46,70 46,80 51,10 54,10 55,90 33,30 50,00 46,90
46,60% 47,00% 50,70% 53,80% 57,80% 33,40% 63,00% 49,20%
Fontes: Incra, banco de dados dos imveis abrangidos pela Port. 558/1999, de 08/01/2001 e listagem dos imveis que no atenderam noticao da Port. 558/1999 de 21/12/2000
63
bm, que no Nordeste 41,3% dos imveis noticados no apresentaram a documentao necessria e que essa porcentagem corresponde a 47,2% da rea total de imveis da regio. Segundo os estudos de Sabbato (2001), 1.438 imveis no responderam noticao da Portaria no 558/1999, o que corresponde a 46 milhes de hectares. Podemos identicar na Tabela 4 que h maior tendncia de no apresentao da documentao por parte dos imveis de maior rea. A Tabela 5, obtida no estudo de Sabbato (2001), mostra-nos os imveis suspeitos de grilagem segundo a regio. Observamos nessa tabela que a regio Norte detm 6,3% do total de imveis cadastrados, abrangendo 22,4% da rea. No que cabe grilagem, essas propores so 33,3% dos imveis e 52,9% da rea, enquanto as regies Sul e Sudeste possuem, somadas, 58% dos imveis e 26,5% da rea total cadastrada e apresentam 3% dos imveis e 2% da rea suspeitos de grilagem.
TABELA 5
Total de imveis rurais cadastrados e suspeitos de grilagem classicados segundo a regio (%)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Total de imveis (%) imveis (%) rea 6,3 22,4 28,1 19,2 26,4 16,0 31,6 10,5 7,7 31,9 100,0 100,0 Imveis suspeitos (%) imveis (%) rea 33,3 52,9 22,2 15,6 3,2 2,2 0,5 0,3 40,8 29,0 100,0 100,0
Fonte : Incra, estatsticas cadastrais, 1998, e listagem dos imveis que no atenderam noticao da Port. 558/99 de 21/12/2000
No estudo de Sabbato (2001), vericou-se que ao distribuir os proprietrios dos imveis suspeitos de grilagem segundo a situao jurdica, ou seja, com uma distino entre pessoas fsicas e jurdicas, h predominncia de pessoas fsicas tanto em nmero de imveis quanto em proporo da rea dos imveis, o que observamos na Tabela 6. No que diz respeito s pessoas jurdicas das empresas identicadas, a maioria composta por Sociedades por Cotas de Responsabilidade Limitada, que respondem por quase a metade da rea suspeita de grilagem, como mostra a Tabela 7. Outro aspecto com caractersticas interessantes que Sabbato (2001) enfoca o fato de a maioria das empresas proprietrias/detentoras de imveis suspeitos de grilagem estar direta ou indiretamente envolvida
64
TABELA 6
Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem, distribuio segundo a situao jurdica

Regio Norte Nordeste Sul Sudeste Centro-Oeste Brasil
TABELA 7
Pessoa fsica rea (ha) N prop. N imveis 211 287 17.316.230,80 160 178 4.339.049,90 6 6 117.689,20 20 22 641.915,20 317 349 7.391.765,30 714 842 29.806.650,40
Pessoa jurdica N prop. N imveis 143 192 120 141 1 1 19 24 199 238 482 596
rea (ha) 7.083.747,70 2.862.400,10 28.255,90 369.130,70 6.006.434,60 16.349.969,00
Fonte: Incra, listagem dos imveis que no atenderam noticao da Port. 558/1999 de 21/12/2000
Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem, distribuio das empresas segundo a natureza jurdica
Natureza jurdica Soc. Cotas de Resp. Ltda. Sociedade Annima No identicada Total
TABELA 8 N propr. % N imveis % rea (ha) %
232 181 69 482
48,1 37,6 14,3 100
280 233 83 596
47 39,1 13,9 100
7.747.076,30 6.116.105,40 2.486.787,30 16.349.969,00
47,4 37,4 15,2 100
Fonte: Incra, listagem dos imveis que no atenderam noticao da Port. 558/1999 de 21/12/2000
Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem, cem maiores proprietrios pessoas fsicas, distribuio segundo a situao do CPF
N proprietrios Situao do CPF Regular - total 53 Com irregularidade - total 47 Cancelado 21 Incorreto 8 Inexistente 3 No informado 5 Pendente de regularizao 10 N imveis % rea (ha) %
107 75 35 12 3 5 20
58,8 41,2 19,2 6,6 1,6 2,7 11
10.591.633,6 7.648.785,3 3.161.510,3 1.086.077,4 407.200,0 426.056,6 2.567.141,0
58,1 41,9 17,3 6 2,2 2,3 14,1
Fonte: Incra, listagem dos imveis que no atenderam noticao da Port. 558/1999 de 21/12/2000 e Secretaria da Receita Federal
com o setor primrio, includas agroindstria e minerao (correspondendo a 67% da rea total das empresas). Observamos na Tabela 8 que dos cem proprietrios/detentores das maiores reas de imveis rurais suspeitos de grilagem pessoas fsicas apenas 14% do total detm 61% da rea total. Notamos, tambm, que
65
a incidncia de irregularidades signicativa, pois atinge 47 dos cem proprietrios, o que corresponde a 42% da rea dessas pessoas fsicas. As irregularidades encontradas, quando pessoa fsica, referem-se s seguintes situaes do CPF: cancelado, incorreto, inexistente, no informado e pendente de regularizao) (Sabbato, 2001).6 Quanto situao no CNPJ,7 identica-se: ativo, cancelado, inapto, incorreto e no informado. A Tabela 9 apresenta uma relao da situao do CNPJ dos cem maiores proprietrios pessoas jurdicas.
TABELA 9
Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem, cem maiores proprietrios pessoas jurdicas, distribuio segundo a situao do CNPJ
Situao do CNPJ Ativo Cancelado Com irregularidade - total Inapto Incorreto No informado Total
N proprietrios N imveis % rea (ha) %
77 7 16 12 3 1 100
137 11 31 27 3 1 179
76,5 6,1 17,3 15,1 1,7 0,6 100
6.815.667,4 406.062,0 1.968.522,6 1.744.669,4 118.853,2 105.000,0 9.190.252,0
74,2 4,4 21,4 19 1,3 1,1 100
Fonte: Incra, listagem dos imveis que no atenderam noticao da Port. 558/99 de 21/12/2000 e Secretaria da Receita Federal
4.2. Portaria Incra no 596/2001 uma nova fase cujo objetivo o recadastramento dos imveis com rea total maior ou igual a 5.000 ha e at 9.999,9 ha em 68 municpios. Nessa etapa, foram selecionados os municpios que apresentaram maiores indcios de irregularidades na primeira fase de recadastramento (Portaria no 558/1999) . O prazo estabelecido para a recepo da documentao foi 30/11/2001 e para a anlise da documentao foi 31/12/2001. O imvel com regularidade comprovada receber no CCIR (Certicado de Cadastro de Imvel Rural) o selo Imvel Legal, que confere transparncia e conabilidade aos registros cadastrais e cartoriais das propriedades. Quanto ao proprietrio que no atender ao recadastramento, no receber o CCIR; sem este certicado o imvel no pode ser transacionado, vendido ou arrendado nem ser dado como garantia de nanciamentos. As propriedades com rea entre 5.000 ha e 9.999,9 ha correspondem a 5.800 unidades, o que signica 48,9 milhes de ha. Mas a Portaria no 596/2001 visa ao recadastramento apenas de 650 imveis
66
rurais localizados nos municpios identicados na Tabela 10, representando 4,2 milhes de hectares. As 5.150 propriedades restantes sero objeto de recadastramento em nova etapa. At o presente momento, no foram divulgados pelo Incra os resultados dessa Portaria.
TABELA 10
Municpios selecionados pela Portaria Incra n 596/2001

ACRE Feij Sena Madureira Tarauaca Cruzeiro do Sul Porto Walter Rodrigues Alves Manuel Urbano Rio Branco AMAP Porto Grande Mazago Tartarugalzinho Caloene Macap AMAZONAS Boca do Acre Canutama Lbrea Pauini Humait BAHIA Barreiras TOCANTINS Babaulndia Tocantinpolis
Fonte : Incra, maio/2003
GOIS Aruan Bonpolis Porangatu So Miguel do Araguaia Crixs Mundo Novo Nova Crixs MARANHO Graja Santa Luzia Bom Jardim Carutapera MATO GROSSO Cotriguau Paranaita Rosrio do Oeste Tangar da Serra MATO GROSSO DO SUL Brasilndia Trs Lagoas PAR Altamira Trairo Itaituba Novo Progresso So Flix do Xingu
MINAS GERAIS Montalvnia Vrzea da Palma Riachinho Santa F de Minas Jequitinhonha Manga PARAN Tibagi RONDNIA Campo Novo de Rondnia Jamari Machadinho Porto Velho Buritis Alta Floresta DOeste SO PAULO Narandiba Teodoro Sampaio Joo Ramalho Martinpolis Mirante do Paranapanema Presidente Epitcio Presidente Prudente Presidente Venceslau Rancharia Rosana Sandovalina
67
5. CONCLUSO
A Lei no 10.267/2001 visa criao do Cadastro Nacional dos Imveis Rurais, cuja proposta o gerenciamento das informaes pelo Incra em conjunto com a Secretaria da Receita Federal e os Cartrios de Registros de Imveis. Este cadastro de terras oferece a possibilidade de associaes grcas, de registros conveis e precisos para controlar as transaes com terras e legitimar essas transaes realizadas a partir da certicao da propriedade da terra. nesse sentido que ao regular a propriedade possibilita maior transparncia no mercado de terras. O CNIR tem como principal objetivo reaver terras estatais para ns de reforma agrria. A expectativa da Unio reaver mais de 90 milhes de hectares, o que possibilitaria o assentamento de 2 milhes de famlias. O resultado das noticaes expedidas pela Portaria no 558/1999 possibilitou estimar um cenrio da situao dos imveis suspeitos de grilagem. Mas infelizmente, mesmo que seja provada a irregularidade desses imveis, nem todos podero ter suas terras disponveis para a reforma agrria: i) a existncia de reas griladas entre si, reas griladas com terras pblicas, reservas orestais e reservas indgenas (principalmente nas regies Norte e Centro-Oeste); ii) a existncia de grilagem apenas no papel, a existncia de terras griladas em reas que por causa de questes ambientais, de infraestrutura ou de acesso no so propcias a assentamentos de reforma agrria; iii) a existncia de inconsistncias no Cadastro de Imveis Rurais do Incra, resultando na duplicao do imvel. Nesses termos, a Lei no 10.267/2001 pode ser considerada um dos primeiros passos do setor pblico para regulamentao do mercado de terras brasileiro, podendo o recadastramento total dos imveis demorar por um perodo mnimo que compreende uma gerao, ou seja, at que o ltimo proprietrio seja recadastrado, em razo da necessidade de alguma mudana na titularidade do registro. importante ressaltar que essas medidas podem transformar a realidade de um contexto social construdo desde a colonizao do pas, consideradas, assim, um grande avano. Porm, vale constatar que as medidas propostas pela legislao ainda esto sendo implementadas, e o sucesso destas depender da articulao institucional entre os rgos do setor pblico responsveis pela execuo da lei.
68
6. REFERNCIAS
ANOREG. Incra pretende examinar escrituras de propriedades para vericar autenticidade dos ttulos. Capturado em 30/06/2004, no site: www.anoregbr.org.br. BATTAGLIA, Luisa. Cadastros e registros fundirios: a institucionalizao do descontrole sobre o espao no Brasil. FAU/USP, So Paulo, Tese de Doutorado,1995. 302 p. GONALVES, J. C. A especulao imobiliria na formao de loteamentos urbanos: um estudo de caso. Campinas, Unicamp, 2002. HOLSTON, J. Legalizando o ilegal: propriedade e usurpao no Brasil. RBCS, n. 21, ano 8, fev. 1993. MARTINS, J. S. O cativeiro da terra. 7. ed. So Paulo: Hucitec, 1998. MENDONA, M. C. Relatrio nal das correies extraordinrias referentes s irregularidades nos registros de terras rurais no Estado do Amazonas. Manaus: Cultura, 2002. SABBATO, A. Perl dos proprietrios/detentores de grandes imveis rurais que no atenderam noticao da Portaria no 558/99. Disponvel em: www.incra.gov.br Capturado em: 03/08/2003. SILVA, J. G. Terras devolutas e latifndio: efeitos da Lei de 1850. Campinas: Editora da Unicamp, 1996. REYDON, B. P. A regulao institucional da propriedade da terra no Brasil: uma necessidade urgente. Campinas: NEA/IE/Unicamp, 2004 (mimeo.). _________. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese de Doutorado, Campinas: IE/ Unicamp, 1992. _________. (Coord.); PLATA, L. A. Interveno estatal no mercado de terras: a experincia recente no Brasil. Estudos NEAD 3. Braslia: NEAD, 2000. _________; PLATA, L. A. Polticas de mercados de tierras en Brasil. Perspectivas sobre mercados de tierras rurales em Amrica Latina. Washington: BID, 1998.
69
NOTAS
1. LESSA, C.; DAIN, S. Capitalismo associado: algumas referncias para o tema Estado e Desenvolvimento. In: BELLUZZO, L.G.; COUTINHO, R. (Org.). Desenvolvimento capitalista no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1982. 2. Segundo Mendona (2002), a Comisso de Correio encontrou, em todas as comarcas que foram alvo da denncia, irregularidades, como Livros de Registros de Imveis com pginas rasuradas, duplicidade de matrculas, faltando Termo de Abertura e/ou Encerramento. 3. As irregularidades encontradas em 17 cartrios do Amazonas, hoje sob interveno, esto provocando uma verdadeira operao limpeza na atividade cartorial do pas. As investigaes, que esto em andamento no Amazonas, devem ser estendidas aos cartrios da Bahia, do Par, do Mato Grosso e de Mato Grosso do Sul, estados onde a grilagem de terras mais problemtica (Anoreg) www.anoregbr.org.br. 4. Na Comarca de Canutama, observaram-se alguns casos em que a rea do imvel era irregularmente majorada por meio de escritura pblica de reticao e raticao. Para exemplicar, o caso do imvel rural Palmares, que foi transferido irregularmente de Maria Luiza Hidalgo Lima Barros para a empresa Amazonacre Ltda., com rea irregularmente denida pela escritura pblica de reticao e raticao como 68.527 ha. Posteriormente, essa propriedade foi transferida para a empresa Acresul Empreendimentos Imob. e Colonizao Ltda., tendo a rea total majorada tambm pela escritura pblica de reticao e raticao para 92.027,2426 ha. 5. Nessa comarca, entre as reas canceladas, foi observado o seguinte esquema de transferncias: no caso do imvel rural denominado Igarap das Pedras, inicialmente sem rea denida, foi registrado em 13/01/1925, tendo como adquirente Raimundo Pereira dde Matos, sem qualquer registro de transmitente. Em 26/10/1927, esse imvel tem seu domnio transferido para a rma J. R. CUNHA & CIA. LTDA.; posteriormente, em 26/03/1935, transferido para MANOEL FIGUEIREDO DE BARROS; em 30/04/1979, o domnio transferido para Maria Luiza Hidalgo Lima Barros e passa a ter uma rea de 80.565 ha. Em 28/09/1991, esse imvel transferido para Falb Saraiva de Farias, que, por sua vez, em 13/07/1992 transfere o domnio desse imvel por doao empresa Tecmin Tecnologia Mineral S/A. Esse esquema repete-se com 11 imveis rurais, representando 928.450 ha, de forma idntica e com proximidade nas datas; todos os imveis foram registrados inicialmente entre 1925 e 1930 em nome de pessoas diferentes sem rea denida. Aps um ou dois anos, esses imveis eram transferidos para a rma J. R. Cunha & Cia. Ltda., e a partir da as transferncias seguiam a mesma ordem: sempre os imveis adquiriam rea denida na transferncia para Maria Luiza Hidalgo Lima Barros; Falb Saraiva Farias adquiriu os imveis nos anos de 1985 e a maioria em 1991, e posteriormente nos dias 10 e 13 de julho de 1992 os imveis foram todos transferidos por doao para Tecmin Tecnologia Mineral S/A. 6. O CPF considerado cancelado nas seguintes situaes: bito, atribuio de mais de um nmero de inscrio no CPF para uma mesma pessoa, constatao de fraude na inscrio, falta da apresentao da Declarao de Ajuste Anual (Declarao de Imposto de Renda) ou da Declarao de Isento por dois anos consecutivos. O CPF considerado incorreto quando o nmero informado ao Incra no aceito como vlido pela Secretaria da Receita Federal (SRF). tambm inexistente quando o nmero no consta no banco de dados da SRF, embora seja considerado vlido. No consta no Cadastro do Incra o nmero do CPF caso a pessoa fsica tenha deixado de entregar, no ltimo exerccio, a Declarao de Ajuste Anual ou Declarao de Isento. 7. A anlise dos cem maiores proprietrios/detentores pessoas jurdicas a partir da situao da inscrio no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ) revelou que estes representam 21% do total das propriedades, o que corresponde a 56% da rea total das pessoas jurdicas com imveis suspeitos de grilagem. Nesse caso, a incidncia de irregularidades atinge 16 dos cem
70
NOTAS
proprietrios, representando 21% da rea dessas pessoas jurdicas. O CNPJ ativo pode ser regular ou no regular, embora essa informao no seja disponibilizada na consulta pblica. A diferena entre esses dois casos reside basicamente na existncia de pendncias ou dbitos para com o Fisco. O CNPJ considerado cancelado quando houver sido deferida sua solicitao de baixa; inapto quando for assim declarada pela SRF, por estar enquadrado como omisso contumaz, omisso e no localizado; inexistente de fato quando o nmero da inscrio informado pelo Incra no for aceito como vlido pela SRF.
71
REGULAO INSTITUCIONAL
DO ACESSO TERRA E A ORGANIZAO DA AGROINDSTRIA CANAVIEIRA:
CONTRASTE DOS CASOS DO BRASIL E DA AUSTRLIA
Bastiaan Philip Reydon Sebastio Neto Ribeiro Guedes
1. INTRODUO
Os fortes argumentos sobre os danos econmicos, sociais e ambientais da grande produo da agroindstria canavieira brasileira na longa discusso durante a vigncia do Prolcool parecem ter-se esvaecido no perodo recente. Possivelmente, a crise que assola a economia brasileira e a agricultura, particularmente, tem gerado uma unanimidade crtica em torno da necessidade de apoiar a agroindstria canavieira, inclusive com a concesso de subsdios. Nem a crescente substituio de empregos pela intensa mecanizao da colheita, mantendo o padro produtivo agrcola e agroindustrial em grande escala, tem gerado questionamentos de qualquer espcie. O presente artigo tem como objetivo recolocar essa discusso procurando mostrar que a maior ecincia e eccia da produo nesse setor no decorrem do tamanho da propriedade onde esta se localiza. Os exemplos da Austrlia e da ndia (um caso extremado) indicam que h um imenso espao para a viabilizao de uma produo de cana-de-acar em propriedades menores. O principal mecanismo
73
para o estabelecimento das condies adequadas de produo para qualquer setor, e especicamente para o sucro-alcooleiro, so as condies de acesso terra: a institucionalidade da propriedade da terra. a poltica fundiria no seu conjunto, consolidada na legislao (ou sua ausncia) e nas instituies, ao determinar os limites para a ocupao com algum tipo de produo agrcola, que coloca as condies para seu melhor uso econmico. Neste estudo, pretende-se mostrar que so os controles institucionais sobre o uso e a transferncia da terra, ou, em outras palavras, os papis do ambiente institucional na denio e na restrio aos direitos de propriedade que determinam a ecincia e a eqidade na agroindstria canavieira. A comparao das agroindstrias canavieiras do Brasil e da Austrlia permite-nos evidenciar que no existe uma escala tima econmica da produo agrcola, independentemente dos arranjos institucionais associados ao acesso terra. A agroindstria canavieira apresenta em termos mundiais arranjos econmicos e de desempenho signicativamente diferentes, apesar de utilizar ativos e procedimentos tcnicos relativamente homogneos. Este artigo procura discutir a causa dessas diferenas a partir de uma comparao entre as agroindstrias canavieiras do Brasil e da Austrlia. A atividade canavieira bastante antiga no Brasil, conservando ao longo de sua existncia uma estrutura produtiva bastante caracterstica, na qual os capitais que processam industrialmente o insumo cana se integram parcialmente para trs, garantindo eles prprios uma parcela signicativa da cana que processam. Os grupos usineiros emergem, assim, no Brasil, parcialmente integrados. Essa forma de coordenao econmica no tem sido capaz de garantir ecincia econmica atividade e, muito menos, de assegurar um nvel satisfatrio de bem-estar e de estabilidade para os subsetores nele envolvidos e compostos por fornecedores de cana e trabalhadores assalariados. Em contraste, a agroindstria canavieira da Austrlia organizase a partir de uma completa e radical separao entre as atividades industriais e agrcolas de produo do acar. Nesse pas, as usinas de acar so proibidas de auto-abastecer-se de cana e obrigadas a adquirir de fornecedores (pequenos e mdios proprietrios familiares) o insumo agrcola de que necessitam. Os resultados dessa forma de organizao econmica da indstria tm produzido impactos positivos tanto sobre a ecincia quanto sobre o bem-estar. A despeito das mudanas institucionais nos modelos de regulao dessa agroindstria, que vm ocorrendo quase concomitantemente nos
74
REGULAO INSTITUCIONAL DO ACESSO TERRA E A ORGANIZAO DA AGROINDSTRIA CANAVIEIRA
dois pases (Guedes, 2000; 1999), elas parecem orientadas para preservar as estruturas bsicas de coordenao descritas nos pargrafos anteriores. Em sntese, o objetivo do artigo , ento, mostrar como a regulao fundiria dene as formas de organizao econmica tornando-as to dspares, apesar de terem em comum a utilizao dos mesmos ativos, que redundam em um produto homogneo. Para esse propsito, este artigo est dividido em quatro itens, alm desta introduo. No primeiro, apresenta-se uma breve reviso terica sobre o papel que exerce a organizao institucional na dinmica econmica a partir dos principais autores da corrente institucionalista. No item subseqente, apresenta-se a estrutura da agroindstria canavieira na Austrlia, enfatizando o papel que inclui o zoneamento agrcola na denio das formas de coordenao econmica dessa agroindstria, bem como no desempenho econmico e no bem-estar dos grupos sociais a ela vinculados. No terceiro item, analisa-se a situao brasileira, marcada pelo predomnio da forma integrada de coordenao econmica. Esta explicada pela ausncia de controles institucionais sobre o uso e a transferncia da terra, o que favorece um baixo dinamismo tecnolgico e estimula a concentrao de renda e propriedade em benefcio do grande capital usineiro. No quarto item, compara-se o desempenho econmico e tecnolgico das duas agroindstrias. O artigo tece as consideraes nais.
2. A REGULAO INSTITUCIONAL
A terra um meio de produo essencial, na medida em que sobre ela que os processos produtivos (agrcolas e no agrcolas) se desenvolvem e os assentamentos humanos (urbanos ou rurais) se estabelecem. Ela tambm fonte de vida para uma enorme populao rural, cuja estrutura de representao simblica garante a continuidade das tradies e dos valores. A terra , ao m e ao cabo, a prpria natureza, ou seja, o ambiente natural no qual os homens existem. Polanyi (1980) observou que o advento do capitalismo, ao converter a terra numa mercadoria ctcia, tendeu a transferir a regulao sobre a terra (ou seja, a natureza) ao mercado, subordinando a vida ao sistema econmico de mercado. O mesmo autor observa contudo que: Os mercados de trabalho, terra e dinheiro so, sem dvida, essenciais para uma economia de mercado. Entretanto, nenhuma sociedade suportaria os efeitos de um tal sistema de grosseiras ces, mesmo por um perodo de tempo curto, a menos que a sua
75
substncia humana e natural, assim como a sua organizao de negcios, fosse protegida contra os assaltos desse moinho satnico (Polanyi, 1980, p. 85-86). Essa perspectiva de destruio pelo moinho satnico ps em movimento engrenagens sociais que objetivavam evitar os efeitos destruidores do mercado sobre a sociedade. Conforme Polanyi (1980, p. 88): A histria social do sculo XIX foi, assim, o resultado de um duplo movimento; a ampliao da organizao do mercado em relao s mercadorias genunas foi acompanhada pela sua restrio em relao s mercadorias ctcias. Enquanto, de um lado, os mercados se difundiam sobre toda a face do globo e a quantidade de bens envolvidos assumiu propores inacreditveis, de outro lado uma rede de medidas e polticas se integravam em poderosas instituies destinadas a cercear a ao do mercado relativa ao trabalho, terra e ao dinheiro [...] A sociedade se protegeu contra os perigos inerentes a um sistema de mercado auto-regulvel, e este foi o nico aspecto abrangente na histria desse perodo. O xito maior ou menor em restringir os determinantes de mercado no uso da terra, bem como o modo como isso foi feito, parece diferenciar as experincias internacionais em termos de bem-estar e ecincia na agricultura. Na verdade, as instituies e o ambiente institucional1 construdos para regular o mercado de terras procuram denir, regular e limitar os direitos de propriedade sobre a terra em favor de objetivos socialmente denidos, que variam em combinaes distintas de ecincia e eqidade. Por dire itos de propriedade entendem-se os direitos que os indivduos tm sobre bens e servios. Esses direitos conformam o direito de vender (ou alugar) um ativo; o direito de usar e derivar renda de um ativo e o direito de legar (transferindo os direitos para os outros) um ativo. Conforme Alston (1998, p. 3): Os direitos de propriedade so impostos de trs modos. Os prprios indivduos impem seus direitos. Por exemplo, ns colocamos travas em nossas portas e protegemos nossa propriedade. Sanes sociais tais como o ostracismo podem impedir os indivduos de violar os direitos dos outros. O poder coercitivo do Estado tambm usado para impor direitos de propriedade, por exemplo quando a polcia expulsa invasores de propriedade.
76
North (1988) e Alston (1998) argumentam que a natureza dos direitos de propriedade inuencia o desempenho econmico porque determina os custos de transformao e transao.2 Esses, por sua vez, atribuem um papel preponderante denio das formas de coordenao econmica.
3. A GNESE DA COORDENAO HBRIDA

A agroindstria canavieira australiana constituiu-se como indstria no nal do sculo XIX, mas apenas nos anos 1920 e 1930 adquiriu as feies que hoje a caracterizam. A peculiaridade histrica de sua formao reside no fato de que ela se constituiu no contexto geral de formao e armao do Estado Nacional Australiano. Como se sabe, em 1900, as antigas colnias britnicas da Austrlia renem-se numa Federao e instituem um Estado Nacional cuja preocupao inicial foi assegurar a unidade poltica da nova nao. De uma perspectiva econmica, isso signicava dotar de novo contedo a poltica econmica da Austrlia e, por meio dela, restaurar as condies que garantiam Austrlia posio invejvel em termos de bem-estar desde meados do sculo XIX. O contedo das novas polticas econmicas substitui a interveno direta do Estado na economia pela regulao indireta, garantida pela construo de um ambiente institucional adequado para tal m (Kenwood, 1994). A poltica geral que mais diretamente afetou a agroindstria canavieira foi a White Australia Policy (WAP). Essa poltica buscou garantir a homogeneidade tnica e cultural do pas pela proibio da imigrao de no europeus, o que fechou a porta do mercado de trabalho australiano aos polinsios e a outras etnias. A conseqncia geral dessa lei foi elevar acentuadamente os salrios reais que vigoravam no pas. A escassez institucional de oferta de mo-de-obra aliada ao padro sociocultural mais elevado do imigrante europeu favoreceu a constituio de um mercado de trabalho mais homogneo, apresentando salrios reais elevados. Isso afetou particularmente as atividades canavieiras da Austrlia, que utilizava abundantemente a mo-de-obra barata dos polinsios. Ademais, para garantir o xito dessa poltica racial, o governo australiano deu incio a uma bem-sucedida poltica fundiria que franqueou o acesso terra a um nmero elevado de famlias (brancas) e consolidou o modelo de farm-family de sua agricultura.3
77
Desse modo, no comeo do sculo, a elevao dos salrios reais e a poltica de distribuio de terras haviam estimulado a constituio da pequena produo na paisagem agrria australiana, nela includa a agroindstria canavieira. Reclamando dos efeitos negativos da WAP sobre seus negcios, os produtores de acar organizaram-se e reivindicaram medidas de compensao aos interesses organizados do setor. Obteve, em 1930, a reserva de mercado interna com a proibio das importaes de acar. Essa primeira medida protecionista e a tentativa de dirimir as tenses e os conitos que surgiram entre os fornecedores e os usineiros nos anos 1910 e 1920 (Drummond, 1996, p. 349) cimentaram o caminho para a edicao de um conjunto articulado de instituies presentes nos planos federal, estadual e empresarial voltado regulao setorial dessa agroindstria. A lgica e a cronologia de sua constituio mostram a percepo e a busca de formas institucionalmente adequadas para alcanar os objetivos de ecincia, preservao da renda agrcola e da pequena propriedade. 3.1. As instituies de regulao setorial O ambiente institucional marcado pela diviso de funes e pela distribuio de estruturas reguladoras entre a Unio e os estados produtores (Queensland e Nova Gales do Sul). Ao primeiro cabe o papel de regular a poltica de importaes de acar, garantindo que o mercado interno seja protegido do acar estrangeiro.4 Quanto aos estados,5 e particularmente ao estado de Queensland, estes dispem de uma estrutura institucional e de uma extensa legislao que garantem a produo regulada da indstria. No plano estadual, o aparelho executivo da poltica aucareira era o Sugar Board,6 subordinado ao Ministry for Primary Industries. O Sugar Board tinha funes e poderes semelhantes ao extinto IAA brasileiro. Assim como seu assemelhado brasileiro, o Sugar Board devia: a) garantir a produo, o abastecimento e a comercializao do acar na Austrlia, por meio da denio das cotas de produo de cana e acar para os produtores, em conformidade com a necessidade de abastecimento interno e das tendncias vigentes no mercado externo; b) o abastecimento e a comercializao eram monoplio do Sugar Board, que comprava a produo total de acar bruto das regies produtoras. O Sugar Board contratava todo ano duas empresas que rea-
78
lizavam o reno e a comercializao do acar. Uma delas responsabilizava-se pela comercializao externa do acar bruto. Ao longo de todo o processo, o Sugar Board supervisionava a etapa de comercializao. Outra importante organizao foi o Central Sugar Cane Price Board. Esta, composta de quatro membros, sendo dois representantes dos governos federal e estadual, um representante das usinas e um representante dos fornecedores de cana, era a organizao que xava o preo da cana e do acar para o mercado interno. A poltica de xao de preo dessa organizao continha ingredientes que protegiam a renda dos fornecedores, ao mesmo tempo em que lhes estimulava a busca de produtividade. No primeiro caso, os fornecedores recebiam pela cana cerca de 2/3 do preo nal do acar; no segundo caso, porque no clculo de xao do preo da cana era levado em considerao o teor de sacarose e outros indicadores de qualidade da cana. A dupla intencionalidade da poltica de preos tinha, ademais, conseqncias sobre a relao usineirofornecedor: de um lado ela suprimia a possibilidade de que as usinas utilizassem seu poder oligopsnico para deprimir o preo pago pela cana do fornecedor e, ao mesmo tempo, reduzia os custos de barganha (por exemplo, na denio contratual da distribuio do uxo de rendimento entre as partes), que seriam inevitveis toda vez que os contratos de fornecimento fossem renovados, tornando-se um mecanismo importante na reduo dos custos de transao. Na verdade, a favor dos fornecedores tambm estavam as instituies de pesquisa e extenso rural. Importantssimo era o papel do Bureau of Sugar Experiment Stations (BSES), criado em 1900 pela Queensland Sugar Experiment Stations Act. Esse Bureau assistia os fornecedores, oferecendo-lhes apoio tcnico e educativo, bem como realizava pesquisas objetivando o desenvolvimento de plantas melhoradas e adaptadas s condies edafoclimticas das regies produtoras. Com efeito, a existncia de instituies como essa constitui um mecanismo de independncia do fornecedor em relao s usinas. De fato, uma vez que a pesquisa e a extenso esto sob controle e a servio dos fornecedores, a incorporao do progresso tcnico na parte agrcola da atividade canavieira passa a ser endgena a esse subsetor.7 E como a forma de remunerao desse subsetor denida pela poltica de preos incorpora a dimenso da produtividade (remunerao pelo teor de sacarose), os fornecedores so constantemente estimulados a incorporar progresso tcnico. A respeito disso, deve-se concordar com a observao de Drummond (1996, p. 349) de que:
79
Na prtica, uma inquestionvel f na modernizao tornou-se profundamente cristalizada na cultura da agricultura da cana-deacar australiana. O quase irrefrevel compromisso da indstria de acar da Austrlia em relao modernizao reete vrios fatores. O grau de autoconana que a tecnologia proporcionou aos fornecedores individuais, plenamente ajustadas cultura. Ademais, uma variedade de organizaes quase-governamentais tem habitualmente promovido um inquestionvel compromisso com a modernizao. No nvel prtico, a modernizao e o tecnocntrico Planejamento do desenvolvimento agrcola tm sido fundamentalmente apoiados por um sistema nanceiro que oferece aos agricultores acesso a elevados nveis de crdito. 3.2. Controles sobre os direitos de propriedade da terra: os Land Assignments Os Land Assignments constituem a dimenso mais interessante do ambiente institucional que preside a indstria canavieira da Austrlia e um dos aspectos essenciais que diferenciam a dinmica da agroindstria australiana de sua concorrente brasileira. Essa forma de regulao consiste de controles que limitam e monitoram a venda de terras, xam seu preo e denem seu uso, e, limitando signicativamente o funcionamento de um mercado de terras para a lavoura canavieira, responde em propores signicativas tanto pela estrutura desverticalizada da atividade canavieira quanto por seu desempenho em termos tecnolgicos. Na indstria canavieira da Austrlia, os Land Assignments funcionam como um zoneamento de terras sob controle da Queensland Sugar Corporation (QSC), no qual o proprietrio de terras (o farmer) recebe uma titulao para entregar a uma usina previamente denida, mediante pagamento denido em lei, cana-de-acar plantada em certo nmero de hectares situados dentro dos limites de uma descrio de terras escolhida pela QSC para a usina (Seo 136, pargrafo 2, da Sugar Industry Act, 1991). A deciso de aumentar ou no a rea designada para plantio de cana prerrogativa exclusiva da QSC (conforme Seo 149, pargrafos 1, 2 e 3). Isso quer dizer que a oferta de terra disponvel para a produo canavieira denida institucionalmente, conforme critrios administrativos e no de mercado. O que se vericou historicamente foi que as instituies que regulavam a oferta de terra foram zelosas, provocando uma escassez institucional de terras, que foi compensada, da parte do produtor, pelo aumento da produtividade por hectare. Esse aumento da
80
produtividade foi obtido pela incorporao de progresso tcnico com resultados positivos sobre a produtividade agrcola e industrial, conforme se mostrar no item 3. Exemplos do controle institucional exercido pelo ambiente institucional australiano sobre a terra abundam. A parte 8, diviso 1, pargrafo 129, da Sugar Industry Act, 1991, permite s usinas colher cana do fornecedor caso este no possa ou no queira faz-lo, comprometendo a oferta regular do insumo cana usina. O item 5 desse pargrafo arma que o proprietrio da usina pode ento, com veculos e equipamentos necessrios, entrar na terra designada, colher a cana-de-acar, entregla usina e esmag-la. Nesse caso, o fornecedor recebe o pagamento que lhe seria devido caso pudesse/quisesse colher ele mesmo sua cana, deduzidos, obviamente, os custos de colheita arcados pela usina (itens 7, 8 e 9). O objetivo cristalino dessa interveno sobre o uso da terra suprimir possveis comportamentos oportunistas por parte dos fornecedores, que poderiam elevar os custos de transao da atividade canavieira. Para evitar comportamentos oportunistas e minimizar as conseqncias da utilizao de ativos especcos nessa atividade, as relaes entre as usinas e os fornecedores so normatizadas por um contrato rmado pelas partes (de um lado o proprietrio da usina, e do outro o comit dos fornecedores) e mediado pela QSC. Esses contratos tm validade mxima de trs anos, podendo ser renegociados indenidamente quando do seu vencimento. Para ser rmado o contrato, necessrio que pelo menos 85% dos proprietrios com Land Assignment concordem por escrito com seus termos. Esses contratos estipulam quanto de cana deve ser entregue, quando, onde e como. Tambm denem os critrios para a xao do preo pago pela cana. Desse modo, os laos entre fornecedores e usineiros so estabelecidos a partir de direitos e obrigaes claramente denidos em lei. De um lado, as usinas tm garantido a oferta regular de cana, uma vez que o montante de terra e o volume de cana que devem ser vendidos so denidos pelas instituies internas ao QSC,8 no caso os Local Board.9 De outro lado, a usina ca obrigada a adquirir a produo de cana dos Land Assignments designados pelo QSC ao preo estipulado por este ltimo. Esse mecanismo suprime comportamentos oportunistas entre as usinas na busca de abastecimento, porque esse assegurado a cada uma delas pelos dispositivos de alocao xados institucionalmente. Nos casos em que uma das partes deixa de cumprir seus deveres ou tenha negado seus direitos, so acionados mecanismos de arbitragem que iniciam com as equipes de negociao (Negotiating Team) institudas em
81
cada usina e cuja regulao ocupa toda a parte 3 A da Sugar Industry Act. Nos casos em que esse mecanismo de arbitragem tripartite no tem xito, as demandas so remetidas ao Sugar Industry Tribunal, instncia jurdica superior na regulao setorial. V-se assim que a capacidade de Law Enforcement dessas agncias tem um papel essencial na regulao setorial e na denio das formas de coordenao econmicas dessa indstria. fcil perceber que os Land Assignments constituem uma profunda interveno no mercado de terras. Na prtica, eles suspendem o poder do mecanismo de mercado de determinar o uso da terra.
4. A COORDENAO INTEGRADA NO BRASIL

No Brasil, o tipo de coordenao econmica da agroindstria canavieira a integrao vertical ganhou forma ainda no perodo colonial e teve bvios determinantes histricos. Para entender sua gnese, preciso ter em mente a lgica geral que norteou, desde o incio, a ocupao econmica do solo brasileiro. Essa lgica deve ser remetida ao contexto do sistema colonial e da expanso comercial iniciada em meados do sculo XV na Europa. Conforme observou Osrio Silva (1996), a insero da colnia brasileira no antigo sistema colonial que determina a forma de estruturao da propriedade fundiria no Brasil. Isso signica que no foi o regime de sesmarias o determinante fundamental da estrutura de propriedade (latifndiomonoculturaescravido), mas os imperativos funcionais impostos Colnia pelo sistema colonial, ou seja, gerar excedentes para a apropriao da metrpole. Segundo Osrio Silva, a estrutura econmica e social da Colnia teve de se organizar de maneira que permitisse o funcionamento do sistema colonial. Para viabiliz-lo, foi necessria a introduo do trabalho escravo. De fato, dada a abundncia de terras, o trabalho livre seria invivel, pois o trabalhador poderia transformar-se rapidamente em proprietrio de terras, produzindo para seu prprio consumo. Isso s seria evitado ao custo do pagamento de elevados salrios, o que inviabilizaria a gerao de excedentes coloniais. Ao mesmo tempo, o trabalho escravo deixou livre a apropriao de terras por parte do senhoreado rural. Por outro lado, a introduo do trabalho compulsrio recriava permanentemente a disponibilidade de terras para os agentes da explorao econmica, isto , o senhoreado rural que se vai formando nas colnias. Caso viessem apenas homens livres para os
82
novos territrios, a competio pela apropriao das terras mais bem localizadas seria intensa, tendo em vista que, por maior que fosse a extenso territorial da Colnia, a ocupao econmica das terras sempre se dava paulatinamente, por meio do espraiamento em torno do ncleo, quer fosse um porto, uma vila, um forte, etc. Ao contrrio, a introduo do trabalho compulsrio permitiu, por um maior lapso de tempo, a manuteno da disponibilidade de terras para a camada social que produzia de acordo com as exigncias do sistema colonial (Osrio Silva, 1996, p. 27). Essa, portanto, a gnese da estrutura fundiria sobre a qual se assentou o complexo rural canavieiro. A dinmica deste, como se v, baseou-se, desde o comeo, no expansionismo fundirio, para o qual foi importante, alm da insero na estrutura do sistema colonial, tambm a instituio e a administrao do sesmarialismo colonial. Nesse sentido, Osrio Silva (1996) destaca dois grandes perodos. O primeiro, que vai da descoberta at o nal do sculo XVIII, caracterizado pela gratuidade e pela condicionalidade. A gratuidade refere-se ao fato de que as concesses de terras da Coroa eram feitas gratuitamente ao donatrio, que as devia distribuir. A condicionalidade, por sua vez, determinava que as terras concedidas cavam condicionadas sua ocupao e utilizao produtiva; caso contrrio a Coroa cancelava a concesso e retornava para si as terras (que depois redistribua para outras pessoas). A Coroa recomendava a distribuio de terras no tamanho adequado ao seu pleno aproveitamento, o que na prtica no foi seguido. Havia dois problemas que dicultavam o controle da Coroa sobre a apropriao de terras na Colnia. Um dizia respeito impreciso das tcnicas de identicao do tamanho e da localizao das sesmarias; o outro remetia prtica disseminada de compra e venda de sesmarias, num contexto em que, como vimos, a terra era doada sob condio pela Coroa. Ademais, em razo dos imperativos da Colnia (gerar excedentes econmicos para a metrpole), a Coroa fez vistas grossas s deformaes na apropriao das terras coloniais. Assim, nesse perodo, a apropriao territorial fez-se com bastante liberalidade, omitindo metrpole o descumprimento da extensa legislao sobre a apropriao de terras na Colnia. O resultado foi a consolidao de um modelo de agricultura latifundiria, monocultora (produtos de alta rentabilidade no mercado externo, como o acar) e escravista (garantia de fora de trabalho numa situao de abundncia de terras). A apropriao extensiva de
83
terra ocorria, ademais, por causa das tcnicas rudimentares aplicadas agricultura, que rapidamente esgotavam os solos e obrigavam busca de terras frteis. No nal do sculo XVIII at 1822, iniciou-se uma nova fase do sesmarialismo colonial, caracterizado pela tentativa da metrpole de retomar o controle da apropriao territorial na Colnia. Ocorreu um progressivo movimento de centralizao da administrao pblica em favor da Coroa. Caracterizando esse perodo, foram tomadas as seguintes medidas: 1) O m da gratuidade da doao com a obrigao dos concessionrios de pagarem um foro. Conforme Osrio Silva (1996, p. 49) [...] tendo em vista que o pagamento do foro no incidia sobre a produo, mas sobre as terras (ao contrrio do dzimo), compreende-se que um dos objetivos visados pela metrpole era desestimular os sesmeiros a manterem sob seu domnio terras improdutivas. 2) Fixao de limites para o tamanho das concesses. Segundo a mesma autora, [...] data provavelmente de 1697 a primeira providncia nesse sentido. Ordenava que se dessem sesmarias de trs lguas de comprimento por uma de largura. As legislaes posteriores rearmaram essas limitaes, como as que encontramos em 1698, 1699, 1711, 1743, etc. 3) Conrmao por El-Rei das concesses de terras. Essas medidas, contudo, no surtiram o efeito desejado, e o padro de ocupao do solo permaneceu intocado. Uma nova disposio do poder pblico de intervir na apropriao de terras no Brasil s apareceu mais tarde, com o advento da Lei de Terras (1850), em outro contexto institucional. A referncia a essa lei relevante, porque o processo que envolveu a aplicao da Lei de Terras no Brasil revela bastante tanto da funcionalidade da indenio dos direitos de propriedade como da incapacidade de o Estado impor limites apropriao e ao uso da terra. O advento da Lei de Terras est relacionado s mudanas institucionais associadas Independncia do Brasil (1822), centralizao do Estado, pacicao nacional e Maioridade, bem como necessidade de pr m aos conitos por terras que envolviam sesmeiros e posseiros. Assim, sua origem encontra-se na necessidade de reforar os fundamentos legais e de legitimidade do Estado e regularizar a propriedade da terra, viabilizando a transio lenta do trabalho escravo para o trabalho livre. A Lei de Terras foi aprovada em 1850 e regulamentada em 1854. Seus objetivos eram: ordenar a apropriao territorial no Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro de terras; nanciar a imigrao; criar um setor agrcola de pequenos proprietrios; tornar a terra uma
84
garantia convel para emprstimos e funcionar como um chamariz para a imigrao. Essa lei era necessria porque resolveria um problema que se manifestava com cada vez maior intensidade e dizia respeito aos conitos que implicavam os proprietrios particulares, que freqentemente se envolviam em brigas familiares e crimes no campo por questes ligadas delimitao das propriedades, dada a inexistncia de direitos de propriedade denidos e garantidos. Desse modo, era de se supor que a Lei de 1850 ganharia o amplo apoio dos proprietrios de terra e encontraria plena aplicao. No foi isso, contudo, o que aconteceu. Osrio Silva (1996) arma que partiu dos grandes proprietrios a maior resistncia aplicao da Lei de Terras. Essa resistncia explica-se porque ao se recusarem a demarcar suas terras (denindo legalmente seus direitos de propriedade) os fazendeiros cavam livres para manter reservas de terra para apropriao futura (ou seja, o poder de fato sobre os direitos de propriedade). Essa atitude denotava o quanto o processo de apropriao fundirio predatrio era extenso e, ao mesmo tempo, quo fraco eram o Estado e o ambiente institucional para impor restries ao uso e transferncia da terra. pertinente observar que as mudanas institucionais posteriores a 1822, como, por exemplo, a Abolio da Escravido (1888) e a Proclamao da Repblica (1889), longe de questionar a dinmica de apropriao de terras do perodo anterior, estimulou-a, principalmente no ambiente institucional erigido pela Repblica Velha. Tentativas mais recentes de mudana institucional objetivando restringir os direitos de propriedade da terra, tais como a Constituio de 1946 e o Estatuto da Terra de 1964, mostraram-se incuas como instrumento de interveno efetiva na dinmica de apropriao fundiria e na alterao da estrutura de uso e posse da terra no Brasil (Osrio Silva, 1997). A histria da legislao agrria sobre os direitos de propriedade da terra no Brasil tem-se desenvolvido conforme duas tendncias. De um lado, o Estado, legislando e procurando exercer (com mais ou menos veemncia) seu poder no sentido de denir e restringir os direitos de propriedade no Brasil; e, de outro, os interesses da grande propriedade fundiria, resistindo a qualquer forma de restrio ao direito de propriedade da terra, seja opondo-se legislao fundiria, seja sabotando sua efetiva aplicao. Nesse confronto, reproduzido ao longo de nossa histria fundiria, os interesses privados levaram a melhor e tornaram efetivamente plenos para si os direitos de propriedade privada.
85
Isso no signicou a democratizao do acesso terra para a maioria. Na verdade, a grande propriedade, itinerante e predatria, avana sobre terras pblicas e ocupadas, expulsando, medida do seu avano, os pequenos proprietrios, posseiros, etc., incapazes de resistir ao poder (poltico e econmico) da grande propriedade. Assim, a terra livre por classe, isto , s est disponvel para apropriao para os grupos sociais que detm poder poltico e/ou econmico. 4.1. A regulao da agroindstria canavieira no Brasil Montada sobre a estrutura colonial de ocupao do solo que se descreveu, isto , a grande propriedade predatria e itinerante, a atividade canavieira no Brasil sofreu poucas mudanas em sua estrutura de produo,10 permanecendo com uma coordenao integrada, tal como h cerca de 450 anos. A partir da constituio da usina, a histria dessa indstria no Brasil est intimamente vinculada ao ambiente institucional erigido para regular o setor, que lhe amparou o crescimento e a expanso. Para os propsitos deste artigo, traaremos rapidamente as principais caractersticas desse ambiente institucional, remetendo o leitor interessado bibliograa, mais especca e detalhada. A primeira observao a fazer, e que reala o contraste com o caso australiano, diz respeito origem do novo ambiente institucional. diferena desse pas, a legislao setorial e o ambiente institucional da indstria foram criados para proteger os interesses da grande propriedade canavieira e dos usineiros proprietrios de terra. A agncia mais importante de regulao setorial foi o IAA.11 Criado em 1933 pelo Decreto-Lei n 22.789, de 23/05/1933, como autarquia federal, o IAA recebeu amplos poderes para regular a agroindstria. Inicialmente idealizado para equilibrar a oferta e a demanda interna dos produtos do complexo (principalmente o acar), e com isso estabilizar os preos destes, o IAA viu, ao longo de sua existncia, crescer a abrangncia de seus poderes. Assim, o Decreto n 22.981, de 25/07/1933, instrumentalizava o IAA para uma de suas tarefas, dando-lhe controles sobre a oferta de acar por meio das cotas de produo. O artigo 8 dessa mesma lei proibia, ainda, a montagem de novas usinas, engenhos e bangs em todo o territrio nacional sem prvia consulta ao IAA. Em 1941, com o advento do Estatuto da Lavoura Canavieira (ELC), as funes do IAA foram ampliadas, cabendolhe tambm o controle das transaes entre usinas e fornecedores de cana.
86
O papel atribudo ao IAA na execuo dessa lei previa, tambm, organizar um cadastro de fornecedores, regulamentar as condies de fornecimento e da absoro da cana pelas usinas, estabelecer restries produo canavieira das usinas, distribuindo entre elas e seus fornecedores os encargos decorrentes de eventual limitao ou vantagens inerentes a possveis crescimentos das quotas de produo aucareira, mediante a instituio de quotas de fornecimento e preos especcos (Czmrecsnyi, 1979, p. 200). H de se observar, guisa de comparao com o ambiente institucional australiano, erigido na mesma poca, que, no caso do Brasil, os poderes do IAA nunca incidiram sobre o uso da terra para cultivo da cana. Embora dotado de instrumentos de regulao poderosos, o ambiente institucional nucleado pelo IAA nunca foi capaz de estabelecer controles rgidos sobre o uso da terra, de maneira que pudesse inuenciar e controlar, como no caso australiano, a expanso extensiva da produo agrcola. No podendo ou querendo contrariar os interesses dos proprietrios fundirios, o IAA acreditou poder controlar a oferta de acar agindo apenas sobre a parte industrial (por meio das cotas de produo), esquecendo-se de controlar a oferta do insumo cana, o que s seria possvel por meio de proibies e regulaes sobre o mercado de terra. O resultado foi, como ilustra uma vasta literatura sobre o tema, que os usineiros, que eram tambm proprietrios de terra, utilizavam o crescimento da rea plantada como fato consumado para a reviso e a ampliao das suas cotas de produo.12 Esse movimento reforava a procura de terras, que fechava o ciclo de expanso dessa agroindstria. Note ainda que esse padro de crescimento, assentado fundamentalmente na expanso da oferta de terras, gerou, ao contrrio de sua concorrente australiana, uma baixa incorporao de progresso tcnico e baixos rendimentos agrcolas e industriais, conforme se discutir no tpico seguinte. Antes necessrio reforar que as polticas agrcolas setoriais acionadas no contexto do ambiente institucional que estamos analisando, tais como o Fundo Especial de Exportao (1966), o Planalsucar (1971) e o Prolcool (1975), s reforaram as tendncias apontadas no que diz respeito aos direitos de propriedade sobre a terra.
5. DESEMPENHO COMPARATIVO
Neste tpico so apresentadas algumas evidncias que permitem comparar o desempenho econmico e tecnolgico das duas agroindstrias e realar a importncia da regulao sobre a terra na busca da ecincia econmica.
87
TABELA 1
Indicadores de produtividade agrcola e industrial da agroindstria canavieira na Austrlia, no Brasil e no mundo nos trinios 1989-1991 e 1996-1998
Municpio Mundo Evoluo da rea colhida (ndice) Rendimento agrcola (t/ha) Rendimento industrial (kg/t) Rendimento agroindustrial (t de acar/ha) Austrlia Evoluo da rea colhida (ndice) Rendimento agrcola (t/ha) Rendimento industrial (kg/t) Rendimento agroindustrial (t de acar/ha) Brasil Evoluo da rea colhida (ndice) Rendimento agrcola (t/ha) Rendimento industrial (kg/t) Rendimento agroindustrial (t de acar/ha) 1989-1991 100 60 104 6,37 100 72 143 10,43 100 61 118 1996-1998 115 62 100 6,28 121 100 147 14,8 116 68 125 7,49*
Fonte: Guedes, 2000, p. 83 * Este valor foi calculado por Fernandes (1998, p. 22) e corresponde mdia nacional do trinio 1993/1995. A mdia do Estado de So Paulo para o mesmo perodo foi de 9,22
Atente para o fato de que os indicadores australianos so superiores em montantes signicativos queles vericados na mdia mundial e, especicamente, aos do Brasil. A produtividade agrcola da Austrlia, expressa pela razo entre tonelada de cana por hectare, que era cerca de 20% superior mdia mundial no trinio 1989-1991, saltou para 61% no trinio 1996-1998, revelando elevados ganhos de produtividade agrcola nos ltimos anos. Nesse perodo, a produtividade agrcola da Austrlia cresceu cerca de 38,8%, ao passo que esses nmeros foram 3,3% e 11,47% para o mundo e o Brasil, respectivamente. Observe que enquanto a rea agrcola cresceu cerca de 21%, a produtividade agrcola cresceu 38,8%, revelando o modo intenso como se utiliza a terra nessa agroindstria. Em termos de produtividade industrial, a diferena entre os nmeros australianos e a mdia mundial sempre foi bastante signicativa. No perodo 1989-1991, sua produtividade industrial, medida pela relao entre o quilograma de acar e a tonelada de cana, foi cerca de 37,5% superior mdia mundial, subindo para 47% no trinio seguinte (1996-1998). O Brasil, embora tenha melhorado sua performance nesse indicador entre os dois perodos, permanecia no trinio 1996-1998 com um ndice 17,6% inferior ao da Austrlia.
88
O indicador do rendimento agroindustrial um dos mais interessantes, pois pretende mensurar a ecincia da agroindstria em seu conjunto, tomando como parmetro a relao entre a tonelada de acar por hectare. Repare que esses nmeros so bastante elevados na Austrlia e vm crescendo em ritmos bastante intensos. Entre os trinios 19891991 e 1996-1998, a produtividade agroindustrial cresceu cerca de 42% contra os nmeros discretos da mdia mundial (-1,4%). No Brasil, esse indicador vem crescendo signicativamente (Fernandes, 1998). Apesar disso, ele ainda era cerca de 98% inferior aos valores da Austrlia, ou cerca de 56% se comparado aos valores do Estado de So Paulo. Evidentemente, a elevada performance da agroindstria australiana em termos de ecincia tcnica repercute positivamente sobre a ecincia econmica. Um indicador de ecincia econmica comparativa apresentado na Tabela 2. Essa tabela mostra a estrutura de custos de produo de vrios pases produtores de cana e acar. Os nmeros expressam a porcentagem de custo agrcola, industrial e total desses pases em relao mdia ponderada mundial. Observe que os valores para a Austrlia so os mais baixos entre os pases selecionados, inclusive o Brasil, revelando que o ambiente institucional que a preside favorece tanto a ecincia tcnica quanto a econmica na produo de acar de cana.
TABELA 2
Comparao internacional dos custos agrcola, industrial e total de produo de acar (os custos so expressos como percentual da mdia ponderada mundial dos custos de produo de acar de beterraba e de cana) (%)
Mdia 5 anos
Total Oeste Norte Sul Austrlia Brasil Cuba Unio Mxico frica Tailndia Estados Unidos ndia Europ. do Sul Beterraba Cana
Comparao custos agrcolas 1979/80-1984/85 71.0 65.1 76.6 70.9 1985/86-1989/90 65.4 65.7 65.6 74.9 1990/91-1994/95 61.9 52.2 71.8 63.3 56.5 61.0 96.7 Comparao custos industriais 1979/80-1984/85 90.3 46.1 79.4 57.0 1985/86-1989/90 85.3 48.0 63.4 58.5 1990/91-1994/95 75.9 75.1 82.7 72.3 37.7 52.1 95.6 Comparao custos totais 1979/80-1984/85 78.2 58.0 77.7 65.7 1985/86-1989/90 73.0 58.9 64.8 68.6 1990/91-1994/95 66.9 61.1 74.5 66.5 49.9 57.9 96.3
Fonte: Sawhney, 1999, p. 110
110.0 74.5 61.6 75.7 113.6 111.3 126.4 70.8 66.0 55.2 112.6 105.0 134.6 71.9 71.3 73.6 101.4 97.5 118.9 80.2 43.8 63.9 121.0 61.9 49.4 52.7 143.0 60.4 72.8 41.8 93.8 63.9 72.0 59.1 58.0 58.4
113.2 76.5 55.0 71.2 106.0 93.6 124.3 67.4 59.7 54.3 97.3 97.5 137.5 68.5 71.9 62.5 86.2 83.8
89
6. CONSIDERAES FINAIS
Este artigo procurou mostrar a relevncia de formas de controle institucionais sobre a terra (e seu mercado) no sentido de estruturar formas de organizao e coordenao econmicas capazes de conjugar objetivos de ecincia e eqidade. Viu-se que na Austrlia a forma de coordenao hbrida caracteriza as relaes entre as partes agrcola e industrial da agroindstria canavieira. Essa forma de coordenao foi o resultado de mudanas institucionais ocorridas no comeo do sculo XX, que, ao provocar uma escassez institucional de trabalho e terra, construiu um ambiente institucional favorvel presena da pequena produo altamente modernizada na paisagem canavieira desse pas. Subseqentemente medida que avanava a estruturao dos modos institucionais de regulao setorial e, ao mesmo tempo, um comportamento modernizante do fornecedor de cana em relao incorporao de progresso tcnico ia-se reproduzindo nas rotinas e nos hbitos do farmer da cana australiano , emergiram instituies que garantiam um ambiente sucientemente estvel para evitar (ou minimizar) os comportamentos oportunistas e a incerteza possveis numa relao em que os ativos so altamente especcos. Cabe lembrar que as instituies criadas, ao impor um zoneamento agrcola (por meio da Land Assignment), permitiram o controle do uso e da transferncia da terra, minimizando as possibilidades de um crescimento baseado, como no Brasil, no expansionismo fundirio. Nesse modelo, o mecanismo de mercado (de terras) est subordinado s instituies, que impem limites a seu uso e comercializao. Esse padro de organizao reconhece que, alm da funo econmica, a terra possui outras atribuies, entre as quais assomam a garantia de estabilidade vida do homem e a de detentora de valores socialmente relevantes. Por isso o farmer australiano pde conjugar de maneira invejvel a ecincia e a eqidade, que resguardaram a pequena produo da fome de terras das usinas e exigiu daquela organizao o compromisso habitual e rotineiro com a atualizao tecnolgica e com ganhos de produtividade. A anlise da evoluo da agroindstria canavieira no Brasil mostrou que essa atividade secular estruturou-se de maneira integrada desde o incio, num padro extensivo e predatrio de uso da terra, que era, contudo, plenamente compatvel com as necessidades do sistema colonial ao qual ela, no princpio, estava subordinada. Esse padro
90
sobreviveu, inclume, s mudanas institucionais que se sucederam desde o m do sistema colonial. A partir dos anos 1930, construiu-se em torno do IAA um novo ambiente institucional caracterizado pelo forte controle estatal e pela expanso da agroindstria patrocinada por programas setoriais destinados a favorecer/beneciar os interesses dos agentes econmicos, principalmente dos usineiros, envolvidos nos negcios do acar. No interior desse ambiente institucional, reproduziu-se exausto o padro de crescimento caracterstico de toda a histria dessa agroindstria no Brasil: o expansionismo fundirio, com seu corolrio na intensicao da integrao vertical. Ressaltou-se que a base desse padro de crescimento era dada pela ausncia, dentro do ambiente institucional que regulava o setor, de controles sobre a oferta de terra e de trabalho. O fato de a gura do usineiro ser precedida e lastreada pela de proprietrio de terras fazia com que a apropriao destas ltimas fosse o esteio do crescimento dos grupos usineiros. Nessa base, entende-se a incapacidade de serem impostas barreiras institucionais apropriao de terras. O resultado foi que a expanso dessa agroindstria no Brasil no obedeceu a nenhum critrio denido de ocupao do solo, permitindo a manuteno hegemnica da grande produo e espalhando-se por praticamente todas as unidades da Federao. O papel das polticas pblicas, como o Prolcool, nesse deslocamento espacial foi realado. Contudo, alm dos fartos subsdios embutidos nos programas, a avaliao da viabilidade dos projetos passava pela disponibilidade prvia de terra, o que assegurava a expanso e a reproduo da forma integrada de coordenao. Como conseqncia, o padro dominante de acumulao dessa agroindstria combinou formas regressivas de ocupao do solo (expansionismo fundirio) e de uso da fora de trabalho (trabalho volante). Em suma, no modelo brasileiro, o mecanismo de mercado (de terras) sobrepe-se e subordina as instituies, exigindo destas a aquiescncia aos determinantes das valorizaes patrimoniais, inerentes a um mercado de terras livre. A forma de coordenao econmica (integrao vertical) expressa assim a vitria do mercado e dos usineiros sobre as instituies. Na opo brasileira, a fora dos proprietrios prevaleceu sobre a busca de maior ecincia econmica e social. O caso da Austrlia ilustra bem as possibilidades de expanso de um modelo tecnicamente mais eciente (maiores produtividades) e socialmente mais justo na medida em que gera maior ocupao por meio da pequena produo agrcola.
91
7. REFERNCIAS
ALSTON, L. A framework for understanding the New Institutional Economics. First Brazilian Seminar of New Institutional Economics. So Paulo, 1998. DRUMMOND, I. Conditions of unsustainbility in the Australian Sugar Industry. Geoforum, v. 27, n. 3, p. 345-354, 1996. EGGERTSSON, T. Economic behaviour and institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. 385 p. ________. State Reform and the theory of institutional policy. Revista de Economia Poltica, v. 19, n. 2, 1999, p. 49-63. FAO/ONU. Production Yearbook, 1998. Roma, 1999, v. 52. GUEDES, S. N. R. Verticalizao da agroindstria canavieira e a regulao fundiria no Brasil: uma comparao internacional e um estudo de caso. Campinas, Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), 2000, Tese de Doutorado. 238 p. ________. Problemas atuais na transio da regulao estatal para a liberalizao do setor sucroalcooleiro no Brasil: diagnstico e perspectiva. Revista Alcoolbrs, ano VIII, n. 53, jul. 1999, p. 16-19. KENWOOD, A. G. Australian economic institutions since Federation: na introduction. Melbourne: Oxford University Press, 1995. 238 p. NORTH, D. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. 152 p. OSRIO SILVA, Lgia. Terras devolutas e latifndio: efeitos da Lei de 1850. Campinas: Editora da Unicamp, 1996. 373 p. ________. As leis agrrias e o latifndio improdutivo. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 11, n. 2, p. 15-25, 1997. POLANYI, K. A grande transformao: as origens da nossa poca. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1980. 306 p. RAMOS, P. Agroindstria canavieira e propriedade fundiria no Brasil. So Paulo, 1991. 331 p. Tese de Doutorado, Escola de Administrao e Economia, Fundao Getlio Vargas/SP. REYDON, B. P. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus
92
preos no Brasil: um estudo de casos. Campinas, 1992. 322 p. Tese de Doutorado, Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas. ________; PLATA, L. A ampliao do acesso terra e o Imposto Territorial Rural. Agropecuria e agroindstria no Brasil. Campinas: Abra, p. 237254. ________; ________. O Plano Real e o mercado de terras no Brasil: lies para a democratizao do acesso terra (mimeo.) s/d. ________; ROMEIRO, A. O mercado de terras. Braslia: Ipea,1994. 204 p. (Estudos de Poltica Agrcola, n. 13). SAWHNEY, D. M. The Indian sugar industry a complex, yet increasingly prominent force on the world sugar scene. Sugar Industry, n.124, p. 105-112, 1999. SHEARER, E.; LASTARRIA-CORNHIEL, S.; MESBAH, D. The reform of rural land markets in Latin America and the Caribbean: research, theory, and policy implications.Wisconsin: April (mimeo.) 1991. p. 73. SUGAR INDUSTRY ACT 1999. Queensland. www.qld.gov.au 15 de abril de 1999. SZMRECSNYI, T. O planejamento da agroindstria canavieira do Brasil (1930-1975). So Paulo: Hucitec/Unicamp, 1979. 540 p. ________. Nota sobre o complexo agroindustrial e a industrializao da agricultura. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 3, n. 2, p. 141144, abr./maio 1983. VOGELGESANG, F. Los derechos de propriedad y el mercado de la tierra rural en Amrica Latina. Revista de la Cepal, v. 58, p. 95-114, abril 1996. WILLIAMSON, O. The mecanisms of governance. Nova York: Oxford University Press, 1996. p. 429.
93
NOTAS
1. Por ambiente institucional entende-se: As regras do jogo que denem o contexto no qual a atividade econmica acontece (Williamson, 1996, p. 378). 2. Eggertsson (1990; 1999) argumenta que o ambiente institucional inuencia o desempenho econmico e o bem-estar social porque age sobre a estrutura de incentivos das rmas, estimulando ou no a incorporao de progresso tcnico e uma melhor distribuio de renda. 3. A distribuio de terra para migrantes europeus fora comum antes mesmo da WAP. No nal do sculo XIX, aproveitando-se de uma crise que afetou a agroindstria da madeira, tornando disponvel suas terras, o governo colonial introduziu as primeiras legislaes favorveis constituio da pequena propriedade familiar e iniciaram-se os primeiros apoios nanceiros orientados para ela. 4. O protecionismo ao mercado interno do acar foi severamente reduzido em 1989, quando a proibio de importar acar foi substituda por um sistema de tarifas, que foram revistas em 1991. 5. Na Austrlia, h apenas dois estados produtores: Queensland e Nova Gales do Sul. O primeiro responde por mais de 90% da produo do pas. 6. Em 1991, por meio da Sugar Industry Act, foram realizadas modicaes institucionais importantes no setor canavieiro australiano, entre as quais est a extino do Sugar Board e do Central Sugar Cane Price Board, cujas funes passaram a ser realizadas pela Queensland Sugar Corporation. 7. Um exemplo disso a existncia de colhedoras de cana adaptadas s dimenses da unidade agrcola de pequena escala tpica do farmer canavieiro da Austrlia. Alm de torn-la nanceiramente acessvel a um nmero razovel de fornecedores, elas esto adaptadas tecnicamente s condies de escala da pequena produo. 8. Essa forma de controle/regulao incide tambm sobre a qualidade da matria-prima. A usina pode recusar a aceitar cana de fornecedores que contenha menos de 7% de acar comercial (parte 9, diviso 6, pargrafo 157, item c). 9. Os Local Boards so constitudos por usinas e consistem de cinco membros nomeados pelo governador a partir da indicao do Conselho da QSC. Um dos membros indicado pelo secretrio estadual das Indstrias Primrias aps consulta ao QSC, dois so indicados pelos proprietrios das usinas e dois so indicados pelo Comit dos Fornecedores de Cana. 10. A mais importante talvez tenha sido aquela ocorrida em nais do sculo XIX, que marcou a passagem da organizao produtiva baseada no antigo engenho bang para as usinas. 11. O Instituto do Acar e do lcool (IAA) funcionou at 1990, quando foi extinto. 12. Para So Paulo, no perodo 1975-1989, Moreira (1989, p.102) observou que Um dos itens importantes na anlise dos projetos de implantao ou expanso das usinas/destilarias feita pelo IAA/Cenal a comprovao da disponibilidade de matria-prima, seja em reas prprias ou arrendadas, seja atravs de carta de compromisso de fornecimento de cana por terceiros. Obviamente, essa prtica no se restringiu ao Estado de So Paulo e ao perodo estudado pelo autor, sendo o acesso prvio terra, como se viu, uma condio para tornar-se usineiro.
94
A OCUPAO DO CERRADO PIAUIENSE:

UM PROCESSO DE VALORIZAO FUNDIRIA1
Bastiaan Philip Reydon Maria do Socorro Lira Monteiro
1. INTRODUO
A ocupao do cerrado do Piau inicia-se nos anos 1970, mas efetiva-se produtivamente apenas na dcada de 1990, mediante a produo em larga escala da soja. Este artigo mostra que ambas as ocupaes do cerrado, em vez de corrigirem o padro de ocupaes com grandes propriedades, como as ocorridas no restante do pas, reproduziu-as de forma mais acentuada. Isso decorre do fato de o Estado brasileiro no ter capacidade efetiva de regular o acesso terra.2 Associa-se a isso a deciso do governo do Estado do Piau de tornar a regio um signicativo plo de agricultura comercial. Para tanto, incentiva o uso de mecanismos estatais de nanciamento agropecuria e institui polticas de favorecimento obteno de suas vastas reas de terras disponibilizadas por intermdio da Companhia de Desenvolvimento do Piau (Comdepi) a preos ditos simblicos. Nesse sentido, o Estado imprime uma interveno dirigida agropecuria que omite, por completo, a questo fundiria, limita-se a gestar um arcabouo institucional centrado na concesso de incentivos scais, alm de xar outras medidas polticas de corte nacional e/ou setorial, como o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), o Fundo de Financiamento de Exportao (Finex), a Poltica de Garantia de Preo
95
Mnimo (PGPM), o Fundo de Investimento Gestorial (Fiset), o Fundo de Investimento do Nordeste (Finor) e programas especcos de pesquisa e extenso rural. As polticas regionais, traduzidas nas medidas governamentais destinadas regio nordestina, ainda nos anos 1980, no so distintas das polticas anteriores, quais sejam, a implementao de programas especiais e do fomento aos investimentos privados por intermdio dos incentivos Finor e Fiset, que estimularam a ocupao do solo sem necessariamente incentivar a produo. Tambm so fundamentais para a dinmica regional, nesse momento, os dispositivos preconizados pela Constituio de 1988, que institui o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), que amplia a abrangncia e capacidade de aplicao dos incentivos regionais e estabelece um novo sistema tributrio de forte cunho descentralizador. Para demonstrar esta tese, apresenta-se o caso de ocupao do cerrado do Piau, particularmente nos municpios de Uruu, Ribeiro Gonalves3 e Baixa Grande do Ribeiro. Na dcada de 1970, houve um processo de ocupao de terras, nesses municpios, por meio dos incentivos do governo federal para a produo de caju, que no resultou em produo efetiva, mas apenas em ocupao especulativa. Na dcada de 1990, com a soja j consolidada no cerrado dos estados vizinhos Maranho e Bahia , o sudoeste do Piau transformou-se na nova fronteira da soja, revalorizando aquelas propriedades ocupadas no ciclo anterior e criando uma nova onda de ocupaes de terras devolutas. Para discorrer sobre esse tema, este artigo, a princpio, expe as caractersticas da ocupao e do uso do cerrado brasileiro e, particularmente, do cerrado piauiense, mediante a anlise de dados gerais do Censo Agropecurio, especco de negcios realizados com imveis nos municpios anteriormente citados e com dados de preos da terra. O item seguinte versa sobre o processo de ocupao produtiva implementada no cerrado piauiense ao longo da dcada de 1990. As consideraes nais sintetizam os resultados obtidos durante a execuo de toda a investigao.
2. A OCUPAO DOS CERRADOS4

A ocupao dos cerrados no pas ocorre, a princpio, nas regies do Tringulo Mineiro e do sul de Gois, adentrando at a regio de pecuria extensiva do atual Estado de Mato Grosso do Sul. Posteriormente, com a construo de Braslia e com a abertura dos corredores BR 153, BelmBraslia; BR 020; BR 242, BrasliaSalvador e BR 020/BR 135, Picos
96
A OCUPAO DO CERRADO PIAUIENSE: UM PROCESSO DE VALORIZAO FUNDIRIA
(PI)Barreiras (BA)Braslia , comea a ocupao do cerrado setentrional, localizado no oeste da Bahia, do sul do Maranho, do sudoeste do Piau e de Tocantins. Segundo o BNB (1998a), dentre as polticas pblicas de incentivo ocupao dos cerrados destaca-se, inicialmente, o Programa para o Desenvolvimento dos Cerrados (Polocentro), datado de 1975, que benecia, sobretudo, os produtores de mdio e grande porte dos Estados de Mato Grosso do Sul, Gois, Tocantins, Minas Gerais e Mato Grosso. O Polocentro tambm transfere Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) recursos para incremento de pesquisas com vistas ao desenvolvimento de tecnologias agrcolas e comerciais para os cerrados, priorizando a produo da soja tropical. Outra poltica importante de incentivo ocupao produtiva dos cerrados estabelecida no Programa Cooperativo Nipo-Brasileiro para o Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer), o qual, simultaneamente, impulsiona a introduo de tecnologias modernas na regio e valoriza sua ocupao de forma racional. A ocupao do cerrado brasileiro no Nordeste e no Norte do pas inicia-se apenas em meados da dcada de 1980. Neste estudo, sero apresentadas algumas evidncias da expanso da soja em cerrado para os dois principais plos prximos ao cerrado piauiense: Barreiras (BA) e Balsas (MA). Nesses municpios, o crescimento do plantio de soja tambm se inicia em meados da dcada de 1980, mas o maior crescimento ocorre na dcada de 1990, aps a crise do Impedimento de Collor, como se evidencia pelas Tabelas 8 e 9. No caso de Barreiras (BA), atinge um patamar de aproximadamente 40 mil toneladas em 1986 e nveis de produo acima de 100 mil toneladas em meados dos anos 1990. Cabe frisar que em alguns anos a produo de soja neste municpio chegou a 500 mil toneladas, sendo s vezes responsvel por mais de 80% da produo do estado; mas em mdia essa participao girou em torno de 20% a 30%. Esse crescimento no municpio de Barreiras, at o ano de 1990, deu-se com a ocupao e, portanto, com a aquisio de terras com preos girando em torno de R$ 150,00 o hectare, como atesta Monteiro (2002, p. 143). A partir desse ano esses preos comearam a se elevar, como mostra o mesmo grco, chegando a valer R$ 350,00 no primeiro semestre de 1991, mas mantendo-se em nveis mais prximos daqueles de 1990. No municpio de Balsas, a expanso da soja no foi to acentuada quanto a de Barreiras, saindo de um patamar de menos de 10 mil toneladas nos anos 1980 para um novo nvel em torno de 50 mil toneladas em meados dos anos 1990. Os impactos desse processo no mercado
97
de terras parecem ser mais intensos em Balsas: os preos da terra saem de um nvel entre R$ 50 e R$ 100 o hectare na dcada de 1980 e chegam a um patamar, aps oscilaes importantes, em meados dos anos 1990, acima dos R$ 300,00, como mostra Monteiro (2002, p. 149).
TABELA 1
Produo de soja em gros, municpio de Barreiras e Estado da Bahia, anos de 1980 a 1998
Ano 1980 1981 1982 1983 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 rea colhida (ha) 300 196 17.403 45.615 34.292 55.000 61.160 94.972 79.261 50.340 102.454 284.524 133.651 167.526 160.891 164.585 197.221 Quantidade (t) 90 98 20.187 68.187 42.033 48.345 91.740 142.458 49.935 105.714 153.681 512.599 288.086 381.959 270.297 365.379 422.645 Produo total estado (t) 2.224 1.019 354 35.929 75.600 140.418 148.643 365.725 580.689 220.416 441.000 480.000 592.268 873.384 1.072.911 700.211 1.013.541 1.188.000
Fonte: IBGE. Produo agrcola municipal. Estado da Bahia, 1980-1999
2.1. A ocupao do cerrado do Piau O Piau possui uma rea territorial de 250.934 km, desta, cerca de 11,5 milhes de hectares so cerrados, com uma rea de transio de aproximadamente 3,5 milhes de hectares e uma rea apta para cultivo em torno de 3 milhes de hectares. As reas de cerrado localizam-se, geogracamente, em distintos pontos do estado, mas preponderam na regio sudoeste e em parte do extremo sul piauiense. O Instituto Desert (1998, p. 125) dene bem o cerrado do Piau ao dizer:
98
TABELA 2
Produo de soja em gros, municpio de Balsas e Estado do Maranho, anos de 1980 a 1999
Ano 1980 1981 1982 1984 1985 1986 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 rea colhida (ha) 80 66 215 2.454 4.176 4.000 7.133 9.708 5.952 1.150 4.505 9.814 14.990 19.889 16.310 31.370 34.820 52.138 Quantidade (t) 96 112 430 4.417 4.301 6.000 12.899 17.474 1.607 2.070 5.406 18.552 32.888 36.794 40.698 65.877 68.003 128.259 Produo total estado (t) 96 112 430 7.604 9.013 13.881 25.916 38.802 4.176 8.037 24.029 87.370 140.637 162.375 137.283 221.535 290.438 409.012
Fonte: IBGE. Produo agrcola municipal. Estado do Maranho, 1980-1998
[...] geomorfologicamente o que se chama de cerrados piauienses so, na verdade, estruturas tabulares em forma de chapades, caracterizados por uma superfcie plana ou levemente ondulada, com inclinao para noroeste da ordem de 2 m a 3 m/km, encontrandose limitadas por escarpas abruptas que chegam a atingir mais de 100 metros de altura. Essas estruturas tabulares ou chapades possuem altitudes em torno de 600 metros e recebem a denominao de serras (Uruu, Mundo Novo, do Gongo, Calhaus, etc.), sendo resultantes do processo erosivo de esculturao do relevo devido, principalmente, aos diferentes graus de resistncia e inclinao dos sedimentos, aliados ao trabalho erosivo dos rios. Verica-se a predominncia da vegetao do tipo cerrado e suas transies com a caatinga, caracterizando-se por savanas estacionais, com presena de matas de galeria perenes ao longo dos rios. Os tipos de cobertura vegetal encontrados so: a) campo cerrado provido
99
de estrato herbceo com arbustos; b) cerrado possui estrato com herbceo, com arbustos e rvores; c) cerrado abriga rvores de porte mais elevado em estrato quase contnuo. As reas de cerrado exibem condies mpares de explorao. So favorveis mecanizao e possibilitam o cultivo de sequeiro e irrigado, aproveitando o imenso potencial hdrico dos vales midos, sobretudo dos rios Itaueira, Gurguia, Fidalgo, Uruu Preto e Parnaba. O governo do Piau, visando inserir o estado no processo de ocupao do cerrado5 produtivamente, estabelece um aparato legal para a apropriao de terras pblicas incentivando a dinamizao do mercado de terras local. Para tanto, delega Comdepi a responsabilidade de repasse das terras a preos simblicos, por meio desta regulamentao: a) se uma empresa tem condies para investir num projeto de at 25 mil hectares, o governo do estado, atravs da Comdepi, pe sua disposio a terra requerida. Para pessoas fsicas, o limite mximo de 3.000 hectares. A Companhia, num primeiro momento, torna-se scia do projeto sem ainda vender a terra. b) seguindo ainda as diretrizes, transcorrido o prazo de cinco anos e o projeto no estando implantado, a terra retorna ao patrimnio do estado e o negcio ca automaticamente suspenso. Mas se o projeto for levado em frente, o pecuarista tem a opo de comprar a terra, variando o preo do hectare de acordo com o municpio (45 a 80 cruzeiros de 1977) (Fundao Cepro, 1979, p. 206). O arcabouo institucional criado pelo governo, aliado aos mecanismos de incentivo modernizao da agropecuria nas regies fronteirias, exerce papel essencial, pois as autoridades governamentais reconhecem que essa regio carece apenas de dois elementos para sua efetiva ocupao: capacidade empresarial e um aporte de capital que possibilite a utilizao de tcnicas e insumos modernos. Logo, as polticas pblicas do governo federal e o esquema estadual, juntamente com a estratgia de utilizar o Polonordeste/PI (Programa de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste, Seo Piau) para a implantao de infra-estrutura bsica, mormente de rodovias, eletricao e telecomunicaes, ocasionam a quebra de barreiras entre as unidades da Federao, criando um mercado nacional tanto para produtos manufaturados como para produtos agropecurios. A viabilidade econmica da ocupao do cerrado piauiense estabelece-se a partir de sua utilizao produtiva por meio de empreen-
100
dimentos agropecurios com utilizao de grandes quantidades de terras potencialmente produtivas e a preos insignicantes, na disponibilidade de mo-de-obra de baixo custo e nos incentivos scais e nanceiros dos governos federal e estadual. Tais condies so fundamentais para despertar o interesse, a partir de meados dos anos 1970, de diferentes empresas e investidores individuais de outros estados, sobretudo as unidades federativas do Rio Grande do Sul, de Pernambuco, de So Paulo e de Mato Grosso, a se instalarem e desenvolverem extensos projetos agropecurios na regio do cerrado piauiense. Para mostrar o processo de ocupao no Piau, os dados constantes da Tabela 3 mostram que, no perodo de 1960 at 1985, h um crescimento nos estabelecimentos da ordem de 109,7%, e a rea ocupada cresceu 30%. Nesse perodo, houve um aumento no grau de concentrao da terra, observvel comparando os ndices de Gini. Em 1960, esse coeciente de 0,82; em 1970, 0,86; em 1980, 0,87 e em 1985 de 0,86.
TABELA 3
Nmero de estabelecimentos e reasa no Piau, recenseamentos, anos de 1960, 1970, 1980, 1985 e 1995-1996b
Estabelecimentos rea (ha) Concentrao da terra (Gini) 1960 87.303 9.106,8 0,82 1970 217.886 9.606,7 0,86 1980 249.129 11.162,1 0,87 1985 270.443 11.828,0 0,86 1995-1996 208.111 9.660,0
a. Em 1.000 ha b. O Censo de 1995-1996 apresenta divergncia de metodologia fazendo com que haja subestimao dos estabelecimentos e da rea ocupada Fontes: IBGE. Censo Agrcola de 1960: Maranho e Piau, 1960 _______.Censos Agropecurios do Piau, 1970, 1980 e 1985
Para uma melhor visualizao do processo de ocupao do cerrado, apresenta-se a Tabela 4, que mostra a ocorrncia, nos dois municpios, signicativa e diferenciada do crescimento do nmero de estabelecimentos e de incorporao de novas reas de terras. O cenrio da ocupao da terra em Uruu apresenta taxas de crescimento positivas, entretanto de forma mais harmnica, por ter sido anterior de Ribeiro Gonalves e mais prxima do centro desenvolvido do Piau. Em Uruu, entre 1960 e 1970, o crescimento dos estabelecimentos e das reas apropriadas de 29,8% e 23%, respectivamente. Quando de 1970 a 1980, as taxas cam ao redor de 49,2% e 25,1% para os dois itens. Para 1980 a 1985, as taxas cam na ordem de 5% e 14,9% para os estabelecimentos e as reas incorporadas.
101
Em Ribeiro Gonalves, de 1960 a 1970, h um decrscimo no nmero de estabelecimentos da ordem de -2,7% e um crescimento da rea apropriada de 51,5%. Entre 1970 e 1980, a taxa de crescimento de 152,6% e 211,4% respectivamente para os estabelecimentos e as reas adquiridas. De 1980 a 1985, essas taxas esto em torno de 10,3% e 26% para os estabelecimentos e as reas incorporadas, respectivamente. Esses dados demonstram que as polticas pblicas e, particularmente, o Finor-Agropecurio e o Fiset so recursos bastante efetivos no incentivo ocupao das terras, ao longo de todo o perodo no municpio, mas esta mais intensa durante os anos 1970. Conclui-se que o perodo de maior ocupao e maior concentrao, isto crescimento dos estabelecimentos com mais de 1.000 ha, em ambos os municpios d-se nos anos 1970, fazendo surgir j em 1980 vrios estabelecimentos com mais de 10.000 ha.
TABELA 4
rea dos estabelecimentos segundo o grupo de rea, municpios de Uruu e Ribeiro Gonalves, anos de 1960, 1970, 1980 e 1985
Ano Municpio R.G. 1970 Uru. R.G. 1980 Uru. R.G. 1985 Uru. E A E A E A E A E A E A Total 462 116.637 902 251.509 1.167 363.212 1.346 314.707 1.287 457.539 1.413 361.654 0 < 10 N % 13 2,8 78 0,07 170 18,8 607 0,2 267 22,9 1.164 0,3 817 60,7 1.590 0,5 383 29,8 1.460 0,3 816 57,7 1.746 0,5 10 < 100 N % 216 46,7 8.819 7,6 384 42,6 14.948 5,9 468 40,1 17.596 4,8 233 17,3 10.226 3,2 588 45,7 28.218 6,2 277 19,6 11.945 3,3 100 < 1000 N % 210 45,4 63.667 54,6 287 31,8 96.922 3,5 394 3,8 99.825 2,5 238 1,7 78.107 24,8 270 21,0 76.660 16,7 260 18,4 88.656 24,5 1000 < 10.000 N % 23 5,0 44.072 37,8 61 6,8 139.032 55,3 30 2,6 72.841 20,0 53 3,9 145.640 46,3 34 2,6 80.763 17,6 55 3,9 148.306 41,0 10.000 e + N % 8 0,7 171.784 47,3 4 0,3 79.140 25,1 12 1,7 274.636 60,0 5 0,3 110.997 30,7
Fontes: IBGE. Censo Agrcola de 1960: Maranho e Piau _______. Censos Agropecurios do Piau, 1970, 1980 e 1985 E - Nmero de estabelecimentos (mil), A - rea (ha), R.G. Ribeiro Gonalves, Uru. Uruu
3. O ACESSO TERRA: DECORRENTE DAS FACILIDADES

DO ESTADO E DOS BAIXOS PREOS DA TERRA
Enquanto o preo de mercado de um hectare de terra de lavoura, no primeiro semestre de 1977, segundo a FGV, de Cr$ 1.060,00 (mil
102
e sessenta cruzeiros, moeda vigente poca) para o Piau, o estado aliena para a Empresa Conana Agroindustrial S. A. um hectare de terra de lavoura por Cr$ 20,00 (vinte cruzeiros). Outro caso6 relatado pela CPI deixa claro que nas concesses de terras pblicas o preo de mercado no vigora: Jos Pedro de Arajo adquire 2.501,80 hectares de terras, em 07 de junho de 1985, localizadas em Uruu, ao valor total de Cr$ 5.020.600,60 (moeda nacional da poca). No mesmo perodo, o preo mdio de mercado calculado pelo Incra para o total da terra era de Cr$ 147.881.398,00 e, em 1999, a totalidade da terra foi vendida por R$ 95.452,85. Essas informaes demonstram que, apesar da existncia de preos de mercado, o estado tem alienado terras a preos simblicos e as transaes denotam, de acordo com o mesmo relatrio, que: Os preos xados para as vendas das terras pblicas, realizadas pelo Instituto de Terras do Piau, aos pretendentes s aquisies foram subestimados, com o conseqente favorecimento dos adquirentes de terras pblicas estaduais, pois os valores xados para os preos das terras pblicas vendidas aos pretendentes foram denidos muito abaixo dos preos praticados no mercado imobilirio sob a argumentao de que os preos baixos xados para as terras pblicas funcionaram como estmulo para atrair pessoas interessadas no desenvolvimento de atividades do setor primrio da economia, fato que resultaria no desenvolvimento dos municpios-plo onde estavam localizadas as terras pblicas que foram vendidas. De fato, a aquisio de terra, no Estado do Piau, historicamente representou importante forma de aplicao de riqueza de diferentes agentes econmicos, pois o processo desenvolve-se, sempre, de acordo com os interesses dos grandes proprietrios, e, por conseguinte, de forma extremamente descoordenada. A diferena que, antes de 1970, a apropriao de grandes extenses de terra d-se em decorrncia das atividades extrativa e pecuria, e aps 1970, so o Finor-Agropecurio, o Fiset e as facilidades concedidas pelo governo estadual que estimulam sua aquisio. Os incentivos concedidos pelo Fiset favorecem a implantao de cerca de 548 projetos em todo o estado, ao longo dos anos 1970 e 1980, para a explorao de caju. Desse total, 162 so instalados em RiMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
103
beiro Gonalves, e 81, em Uruu, correspondendo a 44,3% do total de projetos implementados, reiterando o fato de que os dois municpios so as reas mais procuradas pelos compradores de terras. Por exemplo, o grupo empresarial que administra os projetos instalados na Fazenda dos Gachos possui 32 projetos, totalizando 4.448,26 hectares de terras; o grupo empresarial que administra os projetos instalados na Fazenda Masa conta com 57 projetos para um total de 9.913,79 hectares de terra apropriada (ambos no municpio de Ribeiro Gonalves); o grupo empresarial que administra os projetos da Fazenda Nova ou Bonita, em Uruu, possui 58 projetos e uma rea incorporada de 20.109 hectares. Comparando-se o total de rea dos estabelecimentos dos municpios de Ribeiro Gonalves (457.539 hectares) e Uruu (361.654 hectares), em 1985, com a rea total dos 243 projetos nanciados pelo Fiset, que chega a 60.692.11 hectares, registra-se que esta ltima representa a ocupao de 7,4% do territrio dos municpios. Esse dado pode ser considerado aparentemente inexpressivo, mas quando se constata que trs nicos grupos empresariais, como anteriormente citados, possuem 34.471,05 hectares, representando 56,8% do total dos projetos incentivados, evidencia-se o nvel de concentrao na aquisio de terras nos referidos municpios. O carter patrimonialista da ocupao de Uruu e de Ribeiro Gonalves ca explcito quando se verica que os projetos instalados nesses municpios se encontram, agora, em sua maioria, abandonados e com suas atividades paralisadas, no restando nenhum vestgio da cultura projetada. Todavia, os recursos do Fiset at o m de sua vigncia, 1986, so liberados, o que faz com que algumas empresas administradoras sofram inquritos administrativos promovidos pelo extinto IBDF, com a nalidade de apurar as responsabilidades pela no-conduo das atividades produtivas programadas. Outra poltica de incentivo ocupao de Uruu e de Ribeiro Gonalves o mecanismo 34/18, a partir de 1974, transformado em Finor. No perodo em anlise, conforme relatrios da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), so instalados 17 projetos em Ribeiro Gonalves e 12 em Uruu. Do total de 29 projetos, cerca da metade destina-se pecuria, em particular pecuria de corte e reproduo. Desses projetos, somente 14 foram concludos. Quatro outros esto em fase de implantao. Os 11 restantes encontram-se nas condies de excludo e/ou desistente e/ou caduco e/ou cancelado, acrescentando-se que o projeto Companhia Brasileira de Alimentos Bsicos (Uruu) est
104
nas condies de concludo e caduco, e o projeto Frutos do Piau S. A. (Ribeiro Gonalves) no possui informaes precisas. Esse panorama permite inferir que a implantao desses projetos nos municpios visava promover a ocupao da regio, talvez buscando, alm dos recursos subsidiados, a valorizao especulativa da terra. H ainda outros casos que aconteceram nesse mesmo ano. Por exemplo, Arilton Arajo Elvas Parente adquire 4.500 hectares ao preo mdio de R$ 50,00 por hectare. Esse exemplo comprova que h aventureiros e especuladores que no somente se aproveitam dos preos insignicantes da terra, mas tambm tiram proveito das instituies de crdito ocial do pas, que concedem emprstimos sem exigir as devidas garantias. Na ocupao mais tardia de Ribeiro Gonalves, as tendncias de Uruu mantiveram-se: aquisies a preos simblicos ou baixos no mercado, o que possibilita a aquisio de grandes reas. Conforme Relatrio conclusivo da Comisso Parlamentar de Inqurito [CPI] dos conitos agrrios e da anlise jurdica das alienaes das terras pblicas patrimoniais: [...] a aquisio de 25.000 hectares de terras pblicas patrimoniais, localizadas no municpio de Ribeiro Gonalves, ocorrida no dia 13 de maio de 1977, pelo preo de Cr$ 500.000 (moeda nacional da poca), pela Empresa Conana Agroindustrial S/A. [Empresa levada a leilo em 11/02/1998 pelo BB]. Esta empresa tinha como scios poca Csar Cals de Oliveira Filho, Joo Walter de Andrade, Srgio Cals de Oliveira, Sanelva Moreira Ramos de Vasconcelos Filho, Csar Cals de Oliveira Neto, Marieta Cals de Oliveira e Jos Eloizio Maramaldo Gouveia, que teve como procurador legalmente constitudo, para os ns especiais de registrar na Junta Comercial do Estado do Piau a referida rma, o Sr. Antnio Avelino Rocha de Neiva, que o atual Diretor-Presidente da Companhia de Desenvolvimento do Piau [...] (Piau, Assemblia Legislativa, 1998, p. 60). Dessa forma, compreende-se que os preos da terra nas concesses pblicas, nos municpios de Uruu e Ribeiro Gonalves, no so denidos pela lgica do mercado como uma alternativa de desenvolvimento produtivo, mas de acordo com as condies demandadas pelos interessados na compra da terra, apenas para se constituir como um ativo a mais no portflio dos adquirentes de terra. Mesmo as compras via mercado tm possibilitado um ganho extraordinrio para os agentes produtivos medida que conseguem utilizar suas terras para a produo de soja, como ser visto no item seguinte deste artigo.
105
3.1. As conseqncias da falta de regulao e de preos baixos: muitos negcios com reas grandes Conforme as Tabelas 5 e 6, de negcios realizados no cartrio de Uruu, so efetivados 860 negcios, atingindo uma rea total negociada de 1.563.859 hectares: na dcada de 1970, so 447 transaes, com uma rea de 972.803,53 hectares; nos anos 1980, 413 transaes, com uma rea negociada de 591.055,47 hectares. Ao longo da dcada de 1990, so realizadas 358 transaes, englobando uma rea total de 453.815,5 hectares. A anlise dos dados indica, tambm, que ao longo das trs dcadas preponderam as transaes com imveis entre 100 ha e menor que 1.000 ha com 397 transaes, o que representa 46,2% do total de imveis negociados e uma rea de 115.277,63 ha, correspondendo a apenas 7,4% do total de rea total transacionada. Em contraposio, no estrato de 10.000 e mais ha, so efetuados somente 46 negcios, o que corresponde a 5,3% do total, mas equivale a uma rea de 899.030,79 ha, ou seja, 57,5% da rea total negociada no perodo. Mas em Uruu a participao das muito grandes nos negcios no to gritante quanto se observar em Ribeiro Gonalves e em Baixa Grande do Ribeira. No entanto, a bem da verdade, ressalta-se que tal mudana de estrutura da aquisio de terras no signica uma ruptura na concentrada estrutura fundiria de Uruu, haja vista que ocorre em funo de um acontecimento isolado: a instalao, em 1998, de um ncleo da Cooperativa Tritcola de Santa Rosa (Cotrirosa). Reunindo cerca de 75 famlias, funda o Projeto Agrcola Nova Santa Rosa, mediante a ocupao de uma rea ao redor de 60.000 hectares.
TABELA 5
Nmero de negcios por estrato de rea, municpio de Uruu, anos de 1970 a 2000
0< 100 N % 169 37,8 61 14,8 21 5,9 251 26,7 Nmero de negcios Estrato de rea (ha) 100 < 1000 1000 < 10.000 N % N % 175 39,2 59 13,2 222 53,7 119 28,8 240 67,0 91 25,4 637 46,3 269 20,7 10.000 e mais N % 35 7,8 11 2,7 7 1,9 53 5,3
Ano 1970/1979 1980/1989 1990/2000 TOTAL
Total 438 413 359 1210
Fonte: Uruu. Municpio. [Documentao do Cartrio do Municpio de Uruu], 2001
106
TABELA 6
rea negociada por estrato de rea, municpio de Uruu, anos de 1970 a 1989
Nmero de negcios Estrato de rea (ha) 100 < 1000 1000 < 10.000 N % N %
48.593,13 66.684,5 89.840,57 205.118,2 5,1 11,3 19,8 10,3 185.673,3 332.738,9 209.653,3 728.065,5 19,5 56,3 46,2 36,5
Ano
1970/1979 1980/1989 1990/2000 TOTAL
0< 100 N
6.839,83 3.754,23 1676,59 12.270,65
%
0,7 0,6 0,4 0,6
10.000 e mais N %
711.069,8 187.961,0 152.645,0 1.051.675,8 73,1 31,9 33,4 52,7
Total em 1.000 ha
952,2 591,1 453,8 1.997,1
Fonte: Uruu. Municpio. [Documentao do Cartrio do Municpio de Uruu], 2001
Cabe ressaltar que houve uma diferena no tamanho de imveis que ocuparam esse cerrado, mas isso no alterou a tendncia mais geral: na dcada de 1970, de um total maior de rea (972,8 mil ha), 73,1% foi ocupada com imveis com mais 10.000 ha, enquanto na de 1980 a rea total ocupada caiu (591,1 mil ha) para 31,9%. Portanto, tais percentuais revelam no somente a expressiva quantidade de negcios realizados, mas, sobretudo, o signicativo nmero de transaes com grandes propriedades, revelando que as polticas pblicas de fomento ocupao do cerrado do Piau incentivam o aprofundamento da concentrao da estrutura fundiria no municpio. Segundo as Tabelas 7 e 8, no transcorrer dos trinta anos de anlise, so nalizados 318 negcios em Ribeiro Gonalves, abrangendo uma rea total de 643.250,92 hectares. Na dcada de 1970, so 120 negcios e uma rea de 375.432,04 hectares; nos anos 1980, 198 negcios com rea incorporada de 267.818,88 hectares. Segundo as referidas tabelas, nos anos 1990 ocorrem 98 transaes, englobando uma rea total de 410.913,79 hectares no municpio de Ribeiro Gonalves. O maior nmero de negcios concentra-se no estrato compreendido entre 100 e menos de 1.000 ha, com 38 transaes, correspondendo a 38,8% do total dos negcios, numa rea de 10.630,48 hectares de terra, representando apenas 2,6% do total da rea transacionada. Enquanto isso, o estrato de 10.000 e mais hectares registra somente 13 negcios, isto , 13,3% do total, englobando 303.193,76 hectares de terra, que equivale a 73,8% do total de rea negociada. Com relao s dcadas de 1970 e 1980, o total de negcios prepondera no estrato de rea de 100 a menos de 1.000 ha com 189 transaes, correspondendo a 59,4% do total e a uma rea de to-somente 63.495,56 hectares, isto , 9% da rea total das transaes efetivadas.
107
O estrato de rea de 10.000 e mais hectares conta somente com 18 negcios, o que equivale a 5,7% das transaes, mas a rea total apropriada nos negcios de 374.006,56 hectares, o que vale 58,1% da rea total. A comparao das informaes das Tabelas 7 e 8 evidencia que os dois municpios se caracterizaram por uma ocupao em estabelecimentos muito maiores na dcada de 1970 do que na de 1980, independentemente de ambas agravarem o elevado grau de concentrao da propriedade no Brasil. Outro dado importante observado nas tabelas ora discutidas com relao tendncia estrutural da concentrao fundiria na dcada de 1990 no municpio de Ribeiro Gonalves diz respeito ao aumento na rea incorporada, no obstante a reduo no nmero de negcios realizados com terras. Na dcada de 1970, so levados a efeito 120 negcios, totalizando 375.432,04 hectares, e na de 1980, 198 transaes, com rea negociada de 267.818,80 hectares.
TABELA 7
Nmero de negcios por estrato de rea, municpio de Ribeiro Gonalves, anos de 1970 a 2000
0< 100 N 11 35 19 65 % 9,2 19,6 19,4 16,4 Nmero de negcios Estrato de rea (ha) 100 < 1000 1000 < 10.000 N % N % 78 65,0 17 14,2 111 62,0 29 16,2 28 38 38,8 28,6 227 57,2 74 18,6 10.000 e mais N % 14 11,7 4 2,2 13 13,3 31 7,8
Ano 1970/1979 1980/1989 1990/2000 TOTAL
Total 120 179 98 397
Fonte: Ribeiro Gonalves. Municpio. [Documentao do Cartrio do 1 Ofcio do Municpio de Ribeiro Gonalves], 2001
TABELA 8
rea negociada por estrato de rea, municpio de Ribeiro Gonalves, anos de 1970 a 1989
0< 100 N
726,19 2.615,49 3.341,68 6.683,36
Ano
1970/1979 1980/1989 1990/2000 TOTAL
%
0,2 1,0 0,53 0,53
21.919,76 31.575,8 53.495,56 10.6991,12 5,8 11,7 8,46 8,46 49.329,87 13,1 152.077,26 56,8 201.407,13 31,86 402.814,26 31,86
10.000 e mais N %
303.456,22 70.550,34 374.006,56 748.013,12 80,9 26,3 59,15 59,15
Total
375.432,04 256.818,89 632.250,93 1.264.501,86
108
Em Ribeiro Gonalves, so pesquisados dois projetos agropecurios de signicativa relevncia para a anlise, haja vista que ambos adquirem terras de particulares, proprietrios de projetos nanciados pelo Finor-Agropecurio. Tal constatao exemplica a estratgia especulativa da maioria dos investidores que compra terras nos anos 1970 e 1980. No que diz respeito s razes que motivam os empreendedores produtivos a escolher Ribeiro Gonalves, de acordo com a pesquisa de campo, so idnticas s da escolha de Uruu, qual seja, prioritariamente o baixo preo da terra e o incentivo estatal compra de terras.
4. A OCUPAO E O USO PRODUTIVO DO

CERRADO PIAUIENSE AO LONGO DA DCADA DE
1990
Tal como nas dcadas de 1970 e 1980, a ocupao do cerrado, ao longo dos anos 1990, ocorre tambm por meio das grandes propriedades. S que h uma ntida diferena o efetivo uso produtivo da terra, apesar da manuteno do elevado grau de concentrao da propriedade da terra. A ttulo de exemplo, comenta-se a atuao do proprietrio da Fazenda Unio, Raul de Oliveira Barcelos, que, em 1989, compra 25.000 hectares de terras. Antes de migrar para Ribeiro Gonalves, j trabalha com gros no Estado do Rio Grande do Sul. No momento atual, vem inovando o processo de produo por meio da prtica do arrendamento. Por exemplo, em 2000, arrenda 4.000 hectares de terras para a produo de soja e arroz para migrantes de Mato Grosso, de Mato Grosso do Sul e do Paran, os quais chegam ao municpio sem condies de comprar terras. No obstante o arrendamento, a produo comercializada pelo proprietrio. Quanto a Henricus J. M. Aenoudts, proprietrio da Fazenda Verde Vale ou Fazenda dos Holandeses, como conhecida na regio, reside e produz gros ainda no Rio Grande do Sul. A Fazenda Verde conta com 16.300 hectares de terras, adquiridas em 1993, e o proprietrio possui, tambm, 20.000 hectares em Uruu, mas ainda sem atividade exploratria. A inovao no seu processo de produo est na concesso de parcelas de terra bruta a nativos para que plantem arroz visando abertura do cerrado chamado de primeira safra , e, aps a colheita, devolvam a terra ao administrador da fazenda para que este providencie o cultivo de soja, o que vale dizer que se trata de uma concesso temporria de terras brutas aos nativos. Ao longo de sete anos (1994 a 2000), so realizados, em Baixa Grande do Ribeiro, 122 negcios, o que corresponde negociao de
109
363.520,19 hectares. Chama a ateno a predominncia do nmero de negcios no estrato de rea de 1.000 10.000 hectares, com 44 transaes (36,1% do total), apropriando-se de uma rea de 137.469,35 hectares, o que equivale a 37,8% da rea total negociada. Enquanto isso, o estrato de rea de 10.000 e mais hectares conta com 13 transaes, equivalendo a 10,6% dos negcios, mas incorporando 207.763,6 hectares, ou seja, 57,1% da rea total transacionada. Isso signica dizer que os dois maiores estratos de rea 1.000 10.000 hectares e 10.000 e mais hectares so responsveis por 95% do total da rea transacionada, ou seja, o grande nmero de negcios realizado apropriando-se de vastas extenses de terras de Baixa Grande do Ribeiro.
TABELA 9
Nmero de negcios por estrato de rea, municpio de Baixa Grande do Ribeiro, anos de 1994 a 2000
0< 100 N 3 7 11 4 9 1 0 35 % 15,8 58,3 57,9 33,3 30,0 5,0 Nmero de negcios Estrato de rea (ha) 100 < 1000 1000 < 10.000 N % N % 1 5,3 13 68,4 4 33,3 1 8,3 2 10,5 5 26,3 1 8,3 3 25,0 12 40,0 7 23,3 5 25,0 10 50,0 4 44,4 5 55,6 29 44 10.000 e mais N % 2 10,5 0 1 5,3 4 33,3 2 6,7 4 20,0 0 13
Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total
Total 19 12 19 12 30 20 9 121
Quando se examina o nmero de negcios transacionados e as reas incorporadas de Baixa Grande do Ribeiro e Ribeiro Gonalves, apesar de o ltimo realizar, nesses sete anos, apenas 47 negcios, com uma rea total negociada de 227.995,33 hectares, percebe-se o grande auxo de empreendedores rurais para os municpios sob anlise. Essa situao justica a armao de que, no perodo, o mercado de terras apresenta forte dinamismo. Com exceo dos cooperados da Cotrirosa, que se identicam como pequenos produtores para a subsistncia no Estado do Rio Grande do Sul, os outros empreendedores agrcolas j trabalhavam com gros no Sul do pas ou em Mato Grosso, ou em Mato Grosso do Sul ou em Gois. Em geral, eram arrendatrios. Sem condies de comprar terras na sua regio de origem, em face do valor elevado, sentiram-se pressionados a migrar.
110
TABELA 10
rea negociada por estrato de rea, municpio de Baixa Grande do Ribeiro, anos de 1994 a 2000
0< 100 N
264,50 405,09 699,95 269,55 512,10 70,91 0 2.222,1
Ano
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Total
%
0,3 11,2 1,8 0,4 0,5 0,1 0 0,6
500,00 891,57 390,00 800,00 8.320,00 3.088,56 2.075,00 16.065,13 0,6 24,7 1,0 1,3 8,9 4,8 8,5 4,4 52.934,18 2.311,06 16.335,79 14.097,40 9.479,25 20.018,67 22.293,00 137.469,35 69,4 64,1 41,2 22,5 10,2 31,4 91,5 37,8
10.000 e mais N %
22.533,00 0 22.253,61 47.359,00 75.000,00 40.618,00 0 207.763,61 29,6 56,1 75,7 80,4 63,7 57,2
Total
76.231,68 3.607,72 39.679,35 62.525,95 93.311,35 63.796,14 24.368,00 363.520,19
Os migrantes chegam a Uruu a partir de 1988 e adquirem terras de particulares, inclusive a Fazenda Itlia e a Cotrirosa compram terras de antigos proprietrios de projetos nanciados pelo Finor-Agropecurio , o que deixa claro que os novos arranjos institucionais, diferentemente das dcadas de 1970 e 1980, so decisivos para dinamizar o mercado de terras e efetivar uma ocupao produtiva nos moldes empresariais modernos. A Tabela 11 demonstra que na dcada de 1980 o estado incentivou a produo de caju, que no foi bem-sucedida. Todavia, essa cultura permitiu a primeira ocupao produtiva com recursos do estado. Por sua vez, constata-se que a produo de soja se inicia somente no ano de 1992, utilizando 250 hectares de rea plantada e produzindo 300 toneladas. H, no entanto, crescente processo de incorporao de novas reas do municpio de Uruu. Em 2000, j so 11.995 hectares de rea plantada, e, por conseguinte, h aumento crescente na quantidade produzida, de tal forma que, em 2000, so 32.386 toneladas de soja. So nmeros que demonstram um incremento na rea plantada de 62,2% e de 79,5% na quantidade produzida no referido perodo. Em se tratando da cultura do caju, apesar dos percentuais desfavorveis constantes na Tabela 11, segundo texto literal da Seplan, O governo vem cuidando dos aspectos tecnolgicos da cultura do caju e criou incentivos agroindustrializao. Alm de barreiras fsicas redutoras da sada de matrias-primas, foram criados incentivos implantao de agroindstria com dispensa de at 100% do
111
ICMS, apoio na formao de infra-estrutura bsica e apoio nanceiro atravs dos Programas PAPP [Programa de Apoio ao Pequeno Produtor], FNE, Proger [Programa de Gerao de Emprego e Renda] e outros (Piau, governo do estado, Seplan, 1997, p. 71). Do fruto do cajueiro, em geral, industrializa-se a castanha do caju. Apesar de o Piau j integrar o seleto clube de exportadores de castanha industrializada, ainda industrializa e exporta pouco em relao ao seu potencial, pois a maioria da produo in natura ainda se destina a outros estados nordestinos, em particular ao Cear. Sem dvida, o reexo do pequeno nmero de indstrias de beneciamento de castanha de caju que o estado possui em funcionamento s nove , sendo 80% delas implantadas na regio de Picos, e o restante, nas imediaes de Teresina.
TABELA 11
Produo agrcola, municpio de Uruu e Estado do Piau, anos de 1980, 1981, 1988 e de 1991 a 2000
Ano 1981 1988 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Produto Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) rea colhida (h) 3 10.600 10.600 10.600 250 15.700 580 1.850 3.660 1.850 595 17 595 70 7.650 1.000 9.520 70 10.166 70 11.995 Quant. produzida (t) 374 594 594 594 300 879 1.311 33 6.588 33 13.685 5 13.685 7 14.678 30 15.975 18 28.749 18 32.386 Prod. total estado (t) 7.391 24.816 42.964 25.507 719 29.941 3.107 32.780 10.409 47.207 22.478 24.653 22.478 22.145 40.520 6.128 49.864 32.224 82.741 33.395 100.395
Fonte: IBGE. Produo agrcola municipal. Estado do Piau, 1980, 1981, 1988 e de 1991 a 2000, 1980-2000
112
O processo evolutivo da produo de gros e de caju em Ribeiro Gonalves est sintetizado na Tabela 12. Mesmo com os incentivos scais concedidos pelo governo do Estado do Piau, a situao crtica da plantao de caju resulta da no-conduo produtiva dos projetos agropecurios beneciados pelo Fiset e no prprio esgotamento desse incentivo federal.
TABELA 12
Produo agrcola, municpio de Ribeiro Gonalves e Estado do Piau, anos de 1980, 1981, 1988 e de 1991 a 2000
Ano 1981 1988 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Produto Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) rea colhida (ha) 24.000 24.000 500 24.000 1.000 13.700 1.110 3.000 3.000 10 200 200 975 200 1.400 200 1.461 Quant. produzida (t) 7.391 1.680 1.680 750 1.680 300 959 1.568 31 10.409 21 20.199 4 22.478 70 40.520 6 1.770 60 3.360 60 4.276 Prod. total Estado (t)
24.816 42.964 2.850 25.507 719 29.941 3.107 32.780 47.207 24.653 22.145 6.128 49.864 32.224 82.741 33.395 100.395
Fonte: IBGE. Produo agrcola municipal. Estado do Piau, 1980, 1981, 1988 e de 1991-2000, 1980-2000
Quanto soja, apesar de sua produo ter-se iniciado efetivamente em 1998 (os anos de 1991 e 1992 apresentam to-somente uma pequena produo), com rea plantada de 975 hectares e produo de 1.770 toneladas, encontra-se em processo crescente de ampliao e de incorporao de rea. Em 2000, a rea plantada totaliza 1.461 hectares, e a quantidade produzida de 4.276 toneladas de soja, comprovando que, ao longo
113
dos trs anos, h um crescimento da ordem de 22,4% e de 55,4% em relao rea plantada e quantidade produzida, respectivamente. Como esperado, as razes que justicam a seleo do municpio Baixa Grande pelos migrantes so as mesmas citadas para Uruu e Ribeiro Gonalves. Reitera-se, ainda, que, como sua emancipao acontece durante o processo de crescente incorporao produtiva das terras do cerrado piauiense, Baixa Grande do Ribeiro mantm, desde o incio (Tabela 13), uma performance produtiva progressiva.
TABELA 13
Produo agrcola, municpio Baixa Grande do Ribeiro e Estado do Piau, anos de 1994 a 2000
Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Produto Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) Caju (frutos) Soja (gro) rea colhida (ha) 10.600 1.825 10.600 5.130 35 3.610 1.500 8.525 1.500 12.307 2.000 13.456 2.000 15.748 Quant. produzida (t) 201 2.738 394 10.260 15 8.745 450 20.903 45 24.840 130 33.640 130 37.748 Prod. total estado (t) 32.780 10.409 47.207 20.199 24.653 22.478 22.145 40.520 6.128 49.864 32.224 82.741 33.395 100.395
Fonte: IBGE. Produo agrcola municipal. Estado do Piau, 1980, 1981, 1988 e de 1991-2000, 1980-2000
De acordo com a Tabela 13, dentre os municpios estudados, Baixa Grande do Ribeiro o que mantm a produo mais dinmica. Apesar da situao crtica do cultivo do caju, sua produo de soja, que em 1994 ocupa uma rea de 1.825 hectares e totaliza 2.738 toneladas, em 2000 atinge uma rea plantada de 15.748 hectares, produzindo 37.748 toneladas. Isso equivale a um crescimento em relao rea plantada de 43,2% e quantidade produzida de 54,8%, entre 1994 e 2000. De todos os projetos pesquisados nos trs municpios, apenas a Formosa Agropecuria S. A., de propriedade de Olvio Teodoro da Fonseca, e a Tranzero Agropecuria, de Jos Lus Ruga, ambos originrios do Rio Grande do Sul, constam do rol dos beneciados pelo Finor-Agropecurio e pelo Fiset, e ainda esto em funcionamento, mas atualmente sem nenhum tipo de nanciamento pblico.
114
A soma das terras compradas pelos quatro projetos pesquisados de 154.440 hectares, corroborando o carter concentrador da estrutura fundiria no municpio. Vale a pena chamar a ateno para o fato de que, na dcada de 1990, ainda so freqentes os negcios com vastas extenses de terras, como o realizado por Joo Luiz Fernandes de Sousa em 1998, que adquire, em uma nica transao comercial, 50.000 hectares de terras. Menciona-se, ainda, o negcio efetivado, nesse mesmo ano, por Sorotivo Agropecuria Ltda., conhecida por Condomnio Boa Esperana, que em 12 negcios adquiriu o total de 11.210 hectares. Tambm merece meno a transao concretizada pelas Fazendas Reunidas Ltda., em 2000, quando so fechados trs negcios, envolvendo 18.675 hectares de terras. Tais transaes so realizadas em Baixa Grande do Ribeiro. Em face dessas constataes, assevera-se que a ocupao territorial do cerrado piauiense, nos anos 1990, com destaque para os municpios de Uruu, Ribeiro Gonalves e Baixa Grande do Ribeiro, em que pese a mudana de estratgia empresarial com a terra de especulativa para produtiva, ocorre de forma semelhante das dcadas de 1970 e 1980 no tocante grande propriedade. A coleta de dados com os proprietrios dos empreendimentos agropecurios evidencia como uma das razes centrais para a escolha de Uruu visando explorao produtiva, de incio, o baixo preo da terra, como constatado no Grco 3, que representa os preos da terra no municpio. Percebe-se inicialmente como os preos de venda das terras so baixos quando comparados com os de Barreiras e Balsas. Em Uruu, os preos giram em torno de R$ 100 o hectare, enquanto em Barreiras atingem um valor mdio de R$ 250, e em Balsas, patamares de R$ 300,00.
GRFICO 1
Preo de venda de um hectare de terra do municpio de Uruu, perodo de 1990 a 1995 - R$ de 1999
Y 200 150 100 50 0 X 1990-1 1994-1 1995-1
Preo mdio
Fonte: Incra. Diretoria de Cadastro Rural. SIPT Sistema de Informaes sobre Preo de Terras, 2001
115
GRFICO 2
Preo de venda de um hectare de terra do municpio de Ribeiro Gonalves, perodo de 1990 a 1994 - R$ de 1999
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Y
Preo mdio
X 1990-1 1990-2 1991-1 1991-2 1993-1 1993-2 1994-1
Fonte: Incra. Diretoria de Cadastro Rural. SIPT Sistema de Informaes Sobre Preo de Terras, 2001
Os motivos que condicionam os empresrios agropecurios a recorrerem aos municpios do cerrado piauiense para instalar seus negcios, alm do baixo preo da terra segundo a FGV esse preo oscilou entre R$ 100,00 e R$ 150,00 (preos de junho de 1999), nos anos 1990 e as polticas pblicas, destaca-se a vocao e a qualidade da terra para a produo de gros. Alm desses fatores, a chapada plana facilita a mecanizao, e as condies de localizao so bastante favorveis em relao ao destino das exportaes dos gros, em razo da proximidade do Porto de Itaqui (Maranho) e em relao s vantagens oferecidas pela proximidade da demanda do mercado interno a regio Nordeste como um todo. Alm disso, nem todos os estabelecimentos agropecurios implantados em Uruu possuem ou mantm uma estratgia empresarial denida. O exemplo que chama mais ateno o caso da Fazenda Saponga, do paulista Carlos Elyseu Mardegan7. Em 1994, adquire 28.000 hectares de terras no referido municpio destinados ao plantio de arroz e soja. Para tanto, monta todo o aparato tcnico necessrio ao processo de produo colheitadeira, tratores, galpes, etc. No entanto, apesar da prosperidade produtiva da fazenda, pouco tempo depois abandona a propriedade, deixando para trs, alm dos galpes abarrotados de gros, uma dvida com o BB de R$ 6 milhes, conforme relato da imprensa nacional (A turma do calote, 1995). Essa constatao, associada aos dados da FGV, mostra que no perodo entre junho de 1990 e janeiro de 1994 o preo mdio da terra oscilou entre R$ 40,00 e R$ 100,00 (R$ de junho de 1999), evidenciando que o preo da terra no municpio de Ribeiro Gonalves ainda era bastante baixo, apresentando-se, portanto, como uma das principais fontes de atrao para a migrao. Em pesquisa de campo com amostra de negcios
116
realizados, no ano de 2000,8 chegou-se a duas zonas de preos com mdias de R$ 85,00 e R$ 25,00, demonstrando que as quedas dos preos das terras da ordem de 60% vericadas no conjunto dos mercados brasileiros com o advento do Plano Real tambm surtiram efeito no municpio.
Tudo isso signica armar que, no obstante existir um arcabouo institucional com condies de regulamentar o processo de apropriao da terra, este frgil e, assim, no possui capacidade de promover uma ocupao racional, at porque sua regulao regida pelos interesses dos agentes econmicos que detm melhores condies para adquirir vastas extenses de terras. Um exemplo revelador dessa fragilidade o desconhecimento do Incra da quantidade de terras devolutas que o estado possui at o momento. Portanto, esse processo provoca uma ocupao excludente, concentradora da terra e destruidora do meio ambiente nos referidos municpios nas ltimas trs dcadas, pois o ambiente institucional no Brasil e, em particular, no Piau, exacerba as dimenses de oportunismo e incerteza presentes em relaes econmicas presididas por ativos altamente especcos. Pode-se dizer: o processo de apropriao das terras dos dois municpios, at a dcada de 1980, caracteriza-se pelo desbravamento da regio, no sentido de que o desmatamento da terra signica a garantia da posse e sua valorizao, ou seja, o carter da ocupao da regio de Uruu e Ribeiro Gonalves at os anos 1980 eminentemente patrimonialista. No entanto, apenas na dcada de 1990 ocorre uma ocupao efetivamente produtiva promovida pela produo em larga escala de gros, sobretudo a soja. As dcadas de 1970 e 1980 constituem palco de uma grande movimentao no sentido de estabelecer grandes projetos agropecurios na regio, atrados por incentivos governamentais, resultando numa acumulao de capital desenvolvida, sobretudo, pela valorizao especulativa e, secundariamente, pela valorizao produtiva, uma vez que no se registram modicaes substanciais na estrutura produtiva. Nos anos 1990, presencia-se profunda transformao na estrutura produtiva de Uruu, Ribeiro Gonalves e Baixa Grande do Ribeiro, centrada, principalmente, na produo granfera, em decorrncia de novos arranjos institucionais e do baixo preo de suas terras. Alm do mais, constata-se que a dinamizao do mercado de terras nos referidos municpios passa, necessariamente, pela ao deliMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
117
berada do estado, mediante a criao de programas gerais e especcos, que visam atrair megaprojetos agropecurios de empresrios de outros estados brasileiros. Em termos gerais, a conseqncia maior , exatamente, o aprofundamento da concentrao da propriedade da terra. Tudo isso permite concluir que a concentrada estrutura fundiria no somente consiste na herana mais perversa do modelo econmico e de dominao que as atuais geraes herdaram do passado, mas, sobretudo, constitui-se no reconhecimento de que as instituies, com o transcurso do tempo, no mudaram: o ambiente institucional continua favorecendo os interesses de quem detm o poder, fortalecendo ainda mais os histricos problemas fundirios do Estado do Piau. Isso requer a transformao das instituies que regulam o acesso terra no Brasil, a m de garantir maior eccia econmica e social, tendo em vista o reconhecimento de que os arranjos institucionais comprometidos com mudana podem alterar o ambiente institucional. Acredita-se, portanto, que a interveno estatal ainda o instrumental essencial de incentivo ocupao e ao uso da terra de forma sustentvel nos municpios de Uruu, Ribeiro Gonalves e Baixa Grande do Ribeiro. Enm, no basta gerar tecnologia, construir infra-estrutura e facilitar o crdito. fundamental que o empresrio agrcola seja capaz de selecionar a melhor estratgia de uso e manejo do solo, buscando um estgio no qual as condies economicamente viveis e ecologicamente sustentveis se apresentem em perfeita harmonia. Isso permite reconhecer a inegvel relevncia da interveno do estado para a regulao do mercado de terras, tanto pelo fato de a terra manter um mercado imperfeito, com oferta xa, como tambm pela constatao de que pode ser utilizada como bem produtivo ou como reserva de valor, possuir importncia poltica e gerar poder de comandar o trabalho alheio.
6. REFERNCIAS
ARRUDA, M. B. (Org.). Ecossistemas brasileiros. Braslia: Ibama, 2001. 49 p. BANCO DO NORDESTE DO BRASIL (BNB). Documento referencial do Plo de Desenvolvimento Integrado do Oeste Baiano. Fortaleza, 1998a (verso preliminar). BANDEIRA, W. J. Os programas e projetos governamentais e seus efeitos sobre a estrutura agrria piauiense no ps-70. Tese de Doutorado, Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 1993.
118
BRASIL. Ministrio da Agricultura e do Abastecimento. Companhia Nacional de Abastecimento. Evoluo da produtividade Brasil: produto soja. Evoluo da produo de gros Brasil: produto soja. Evoluo da rea plantada Brasil: produto soja. Braslia, 2001. ________. Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan). Documento sobre o cerrado dos Estados do Maranho, do Piau, do Tocantins e da Bahia. Braslia, 1994. 187 p. CONJUNTURA ESTATSTICA. Taxas de cmbio. Conjuntura Econmica, Rio de Janeiro, v. 54, n. 12, p.18, dez. 2000. FLIGSTEIN, N. Markets as politics: a political-cultural approach to market institutions. American Sociological Review [S. l.], v. 61, n. 4, p. 656-673, 1996. FUNDAO CENTRO DE PESQUISAS ECONMICAS E SOCIAIS DO PIAU (Fundao Cepro). Cerrados piauienses. Teresina, 1992. 64 p. ________. Piau: evoluo, realidade e desenvolvimento. Teresina, 1979. 273 p. FUNDAO GETLIO VARGAS (FGV). Agropecuria. Preos mdios de arrendamentos, vendas de terras, salrios, empreitadas, transportes: reviso e atualizao da srie 1966-1984. Rio de Janeiro[1984?]. ________. Instituto Brasileiro de Economia. Centro de Estudos Agrcolas. Agropecuria. Preos mdios de arrendamentos e vendas de terras. Rio de Janeiro, 1999. FUNDO MUNDIAL PARA A NATUREZA (WWF). De gro em gro, o cerrado perde espao: cerrado impactos do processo de ocupao. Braslia: WWF/PR-CER, 1995. p. 3-66. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo agrcola de 1960: MaranhoPiau. Rio de Janeiro, [1960]. (Srie Regional, v. 2, tomo 3, 1a parte). ________. Censos agropecurios do Piau de 1970, 1980, 1985, 19951996 e 1998. Rio de Janeiro, 1970-1998. ________. Produo agrcola municipal. Estado do Piau, 1980, 1981, 1988 e de 1991-2000. Rio de Janeiro, 1980-2000. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVVEIS (IBAMA). Superintendncia Estadual do Piau. Laudo de vistoria de acompanhamento. Teresina, 1998.
119
INSTITUTO DESERT. Estudo das potencialidades econmicas dos cerrados e do Vale do Gurguia no Piau. Teresina, 1998. 228 p. INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA (INCRA). Diretoria de Cadastro Rural. SIPT Sistema de Informaes sobre Preo de Terras. Braslia, 2001. MONTEIRO, M. do S. L. Grandes propriedades nanciadas pelo FinorAgropecurio: anlise dos impactos socioeconmicos. Dissertao de Mestrado, Universidade Federal da Paraba, Campina Grande, 1993. 189 f. ________. Ocupao do cerrado piauiense: estratgia empresarial e especulao fundiria. Tese de Doutorado, Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, 2002. 227 f. PIAU. Assemblia Legislativa. Relatrio conclusivo da Comisso Parlamentar de Inqurito dos conitos agrrios e da anlise jurdica das alienaes das terras pblicas patrimoniais. Teresina, 1998. 176 p. REYDON, B. P.; PLATA, L. A. Interveno estatal no mercado de terras: a experincia recente no Brasil. Estudos NEAD 3. Braslia: Incra, MDA, 2000. RIBEIRO GONALVES. Municpio. [Documentao do Cartrio do 1o Ofcio do Municpio de Ribeiro Gonalves]. Ribeiro Gonalves, 2001. SUPERINTENDNCIA DE DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE (Sudene). Finor, projetos no sistema. Teresina, 1989. ________.________. Teresina, 1995. ________. Fundo de Investimento do Nordeste. 34/18. Projetos fora do sistema: Estado do Piau. Teresina, 1993. ________. Relatrio de projetos excludos no Finor. Teresina, 1999. ________. Sudene vinte anos. Recife, 1980. A TURMA DO CALOTE. Veja, So Paulo, p. 30-37, 17 maio 1995. URUU. Municpio. [Documentao do Cartrio do Municpio de Uruu]. Uruu, 2001.
120
NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XLII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural (Sober), Cuiab-MT, 2004. 2. Vide Reydon e Plata (2000) para maiores detalhes sobre a inoperncia do Estado brasileiro em regular efetivamente a propriedade da terra. 3. Baixa Grande do Ribeiro emancipa-se de Ribeiro Gonalves em 1994. Nesse sentido, a anlise realizada de forma conjunta para ambos at esta data. A prpria emancipao decorre do processo de ocupao produtiva da regio com a soja na dcada de 1990. 4. Apesar de a regio dos cerrados possuir traos caractersticos peculiares, faz-se necessrio reconhecer que no se trata de um espao homogneo nem uniforme quanto ocorrncia e distribuio de seus recursos naturais. Ao contrrio, a regio abriga elevada diversidade ambiental. Observe o Anexo 1 para melhor localizao. 5. Ao longo dessa fase, o cerrado piauiense estende-se por vinte municpios: Ribeiro Gonalves, Santa Filomena, Uruu, Antnio Almeida, Bertolnia, Eliseu Martins, Manoel Emdio, Landri Sales, Marcos Parente, Floriano, Guadalupe, Itaueira, Jerumenha, Barreira do Piau, Bom Jesus, Gilbus, Monte Alegre do Piau, Palmeiras do Piau, Corrente e Cristalndia do Piau. Todos possuem caractersticas fsicas semelhantes, porm este artigo detm-se apenas na anlise dos municpios de Ribeiro Gonalves e Uruu, tendo em vista que constituem os maiores e melhores locus de projetos agropecurios destinados regio dos cerrados do estado, uma vez que, em conjunto, representam 18,3% da rea do cerrado piauiense. 6. Constante dos anexos do Relatrio conclusivo da CPI dos conitos agrrios e da anlise jurdica das alienaes das terras pblicas patrimoniais (Piau, Assemblia Legislativa, 1998). 7. De acordo com a fonte acima mencionada, seu ingresso no mundo dos ruralistas d-se de forma curiosa. Mesmo com dupla formao (administrao de empresas e economia) no consegue emprego e passa a atuar como pianista de cabar na cidade de So Paulo, onde conhece um fazendeiro de projeo que o apresenta aos gerentes do BB em Mato Grosso e o auxilia a comprar terras na regio. Nesse estado, recorrendo ao crdito rural, surge como um dos pioneiros no cultivo de soja. Aproximadamente, em 1992, compra duas fazendas nos cerrados piauienses. A maior, de 28 mil hectares, de Jlio Campos, ex-governador de Mato Grosso, a quem atribui a responsabilidade por sua dvida atual com o banco. 8. Convnio Unicamp/Incra (2000). Determinantes produtivos na formao do preo da terra: mercado 27, Alto Paraba. Incra, Fecamp, Campinas.
121
PARTE II
DINMICAS GERAIS
DOS MERCADOS DE TERRAS
123
DINMICA DO PREO DA TERRA RURAL NO BRASIL:

UMA ANLISE DE CO-INTEGRAO1
Ludwig Einstein Agurto Plata
1. INTRODUO
Desde 1995, a acelerao da poltica fundiria no Brasil (Reforma Agrria, Cdula da Terra, Banco de Terras) vem interagindo crescentemente com a dinmica do mercado de terras em razo das operaes de desapropriao para a reforma agrria e das compras para o Programa Cdula da Terra. Essas operaes, segundo os dispositivos legais, devem ser realizadas a preo de mercado. Mas qual o preo de mercado? Este estudo dos determinantes da dinmica do mercado de curto e longo prazos do preo da terra rural deve proporcionar evidncias para ajudar a equacionar esse problema com que se defronta o processo de democratizao da terra no Brasil. Nos ltimos anos, surgiu na literatura internacional especializada em economia agrcola uma srie de trabalhos empricos que pretendem explicar a dinmica do preo da terra rural a partir da perspectiva macroeconmica. Entre eles, so notrios os trabalhos de Peters (1966) para os Estados Unidos da Amrica (EUA); Lloyd, Rayner e Orme (1991) e Lloyd (1994) para a Inglaterra; e Hallan, Machado e Rapsomanikis (1992), que fazem uma avaliao dos resultados de vrios modelos economtricos explicativos do preo da terra agrcola na Inglaterra. Todos esses autores reconhecem que a terra agrcola um ativo e que seu preMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
125
PARTE II - DINMICAS GERAIS DOS MERCADOS DE TERRAS
o determinado pela capitalizao de suas rendas futuras, obtidas com sua utilizao na produo de bens agropecurios e na atividade especulativa como ativo de reserva de valor. No Brasil, os estudos empricos dos determinantes do preo da terra rural tm sido preocupao de vrios autores, entre os quais: Pinheiro (1980), Reydon (1984), Brando (1986), Brando e Rezende (1992), Bacha (1989), Romeiro e Reydon (1994) e Reydon e Plata (1995). Esses trabalhos tambm ressaltam os atributos produtivos e especulativos da terra rural. Com o propsito de contribuir para a discusso da determinao do preo da terra rural, este artigo prope-se a formular e a estimar um modelo economtrico que explique a dinmica do preo da terra no Brasil, partindo de uma sistematizao terica que considera a terra rural como um ativo que pode ser usado na atividade produtiva e especulativa, e que a dinmica, de curto e longo prazos, de seu preo est determinada por sua dupla utilizao. Este artigo est estruturado da seguinte forma: depois desta Introduo, faz-se uma sistematizao terica dos determinantes do preo da terra; no item seguinte, discutem-se as variveis reais que podem ser utilizadas com proxys das variveis que determinam o preo da terra; no penltimo tpico, apresenta-se o modelo terico que servir de suporte para as estimaes economtricas; em seguida, estima-se um modelo de longo e outro de curto prazo para analisar a dinmica do preo da terra. E, por ltimo, algumas concluses.
2. DETERMINANTES DO PREO DA TERRA RURAL

Os preos da terra rural, dentro de um determinado espao geogrco, reetem a situao de sua estrutura de mercado, determinada pelo seu entorno socioeconmico e poltico. Os preos de mercado da terra rural so aqueles que os agentes econmicos utilizam como referncia em qualquer deciso sobre esse recurso natural. Os preos de mercado, por exemplo, guiam os agentes econmicos particulares que atuam no mercado de terras em negcios de compra e venda; so referncias para o governo em seus programas de democratizao e tributao da terra rural; so utilizados pelas instituies de crdito como um parmetro para determinar a hipoteca da terra e para direcionar o crdito rural. Nesse sentido, os preos de mercado da terra surgem como uma varivel relevante para compreender o uso que os agentes econmicos do a esse recurso e tambm aparecem como um sinal a ser levado em conta pelos formuladores de polticas quando pretendem denir uma eciente distribuio econmica e social da terra.
126
Mas como estimar e descrever a dinmica do preo da terra rural em um mercado de terras farto de imperfeies, em que o objeto a ser negociado se caracteriza por ter oferta xa, imvel e concentrada? Mas a terra pode ser utilizada como fator produtivo na produo de bens agropecurios ou como ativo de reserva de valor, pois permite conservar a riqueza de um perodo para outro. Existem ainda regulamentaes para seu uso (por exemplo, reserva orestal) e taxas de impostos propriedade; alm disso, existem caractersticas culturais, sociais e polticas que afetam as solues alcanadas pelo mercado. Nesse contexto, o preo da terra rural deveria sintetizar o efeito de todos os fatores que interagem em seu mercado. Portanto, o propsito deste item ser o de mostrar, tanto do ponto de vista terico quanto empiricamente, as variveis determinantes desse preo que so as responsveis pela sua dinmica. A sistematizao terica do mercado de terras a ser realizada tem como pano de fundo uma economia capitalista (Reydon, 1992; Reydon e Plata, 1995). Isto , assume-se que o mercado de terras a ser estudado faz parte das economias de mercado, como as chamou Polanyi, ou economias empresariais, como denominadas por Keynes. Para Polanyi (1980): A economia de mercado um sistema econmico controlado, regulado e dirigido apenas por mercados; [...] uma economia desse tipo se origina da expectativa de que os seres humanos se comportem de maneira tal a atingir o mximo de ganhos monetrios (p. 81). Para Keynes (1936), de forma semelhante, as economias empresariais caracterizam-se por terem todas as suas trocas baseadas em valores monetrios e todos os proprietrios de riqueza desejando aument-la em termos monetrios.2 Nesse cenrio de economias empresariais ou de mercado, os proprietrios de riqueza adquirem diferentes tipos de ativos,3 com diferentes nveis de liquidez, para obter ganhos monetrios e proteo das incertezas da economia capitalista. Eles procuram antever a psicologia do mercado de diferentes ativos e decidem comprar aqueles que, segundo suas expectativas, lhes proporcionaro maior retorno lquido. A terra rural como um ativo apresenta trs caractersticas importantes: a) escassez em termos fsicos e econmicos; b) imvel; c) durvel, j que no pode ser destruda facilmente. A terra escassa no apenas por si mesma, mas na medida em que os produtos por ela gerados tambm o so. Entretanto, o fato de a terra ser um fator imvel, que no pode ser reproduzido, com elasticidade de produo e de substituio baixas e ser apropriada privadamente por alguns favorece as condies para o estabelecimento de sua escassez econmica. Assim, tanto a
127
gerao de tecnologias para a elevao de seu rendimento fsico quanto medidas administrativas, como, por exemplo, a reforma agrria, podem alterar o grau de escassez da terra. Assume-se tambm que um mercado de terras se forma somente a partir da aceitao generalizada da propriedade da terra, independentemente de sua forma, assim como das garantias da manuteno desta.4 Portanto, se ocorrem mudanas na legislao ou nas garantias dadas propriedade da terra, sua condio de ativo torna-se relativa, fazendo com que o risco associado sua aquisio se eleve, diminuindo tanto sua liquidez quanto sua taxa de capitalizao e de preo. A referncia sempre foi a propriedade, independentemente de sua forma, pois em regies ou pases onde a propriedade no formalmente estabelecida, mas socialmente aceita, os negcios ocorrem normalmente, e, portanto, h um mercado de terras. Isso decorre do fato de que at mesmo a propriedade deve ser compreendida como parte de uma conveno (Reydon, 1992). O preo da terra como ativo o resultado das negociaes entre compradores e vendedores no mercado de terras. O negcio sempre realizado quando o comprador tem expectativas mais elevadas sobre os ganhos futuros daquela terra do que o vendedor. Conseqentemente, os movimentos das expectativas sobre os ganhos futuros advindos da terra e, portanto, de seus preos so as variveis mais importantes para compreender a dinmica do mercado de terras. Em suma, a terra rural pode ser caracterizada como um ativo que ao mesmo tempo de capital e lquido, negociada em uma estrutura de mercado exvel (ex price), ou seja, seu preo est determinado pela dinmica da demanda e da oferta, porm, em razo de a oferta de terras ser considerada xa,5 o preo de mercado estar determinado pela dinmica da demanda. As expectativas dos proprietrios podem xar a quantidade de terra a ser negociada, mas so as expectativas dos compradores quanto aos ganhos futuros com o uso da terra que determinaro o preo. Nesse cenrio, segundo Reydon (1992), assim como para todos os ativos, o preo da terra rural determinado pelos ganhos esperados para os quatro atributos capitalizados: P=q - c + 1 + a, (1)
onde, q (quase-rendas produtivas) so as rendas produtivas esperadas decorrentes da propriedade da terra. O valor deste atributo depende
128
dos ganhos esperados com a produo agrcola e da possibilidade de outros ganhos decorrentes da propriedade da terra, tais como os do crdito ou dos subsdios governamentais. c (custo de manuteno) so os custos esperados para manter a terra no portflio do agente, isto , todos os custos no produtivos da terra, tais como custos de transao, proviso para nanciamento quando este utilizado para a aquisio da terra, impostos e taxas decorrentes da propriedade. l (prmio de liquidez da terra) refere-se relativa facilidade de venda da terra no futuro e depende, portanto, das expectativas formadas pelos agentes em relao ao mercado de terras. maior medida que a economia cresce e a demanda por ativos de capital aumenta ou h um incremento na demanda por ativos lquidos e as expectativas do comportamento de outros ativos lquidos no so to promissoras quanto as da terra. a (ganho patrimonial da terra) este uxo de renda obtido no momento da venda da terra e depende, portanto, das condies do mercado. Este atributo normalmente includo em q, mas neste caso importante consider-lo separadamente, pois muitos compradores adquirem terras visando a este ganho. Um exemplo disso a compra de terras na fronteira, que no apresentam rendimento produtivo para um prazo econmico, realizada com o objetivo explcito de obter ganhos na revenda. O mercado da terra o espao, no necessariamente fsico, onde a terra est sendo negociada a um preo determinado em funo das expectativas de ganhos do comprador e do vendedor. Nesse mercado, a terra comprada ou vendida quando os agentes que participam do negcio esperam obter ganhos globais mais elevados do que com outros ativos. O mercado de terras brasileiro imperfeito, pois: a) h desigualdades expressivas na distribuio da propriedade da terra; b) agentes econmicos individuais podem interferir na oferta e no preo da terra; c) os sem-terra a procuram e no tm condies econmicas de sustentar sua demanda; d) a terra no um produto homogneo, as propriedades tm extenses distintas, assim como so compostas de diferentes tipos e qualidades. Mas deve-se explicitar que o mercado de terras ser mais dinmico se os demais mercados de produtos, trabalho e crdito estiverem funcionando adequadamente na regio. A denio dos determinantes do preo da terra sempre foi um tema controverso e destacado na literatura econmica. Segundo a sistematizao terica feita por Reydon, apresentada anteriormente, a terra rural pode ser vista como um ativo lquido e tambm como fator de produo, e seu preo seria o valor presente (VP) dos quatro atributos
129
esperados indicados na equao 1. Isto , o preo da terra seria obtido a partir da estimao do valor presente de todos os seus uxos de receitas lquidas futuras, como qualquer outro ativo. Mas isso no necessariamente signica que o preo de mercado (preo corrente) seja sempre igual ao valor presente das rendas futuras, pois podem existir fatores que afetam o preo de mercado e no afetam a medida do valor presente. Na verdade, a formulao do valor presente levaria em conta apenas a tendncia dos ganhos com a terra no longo prazo, deixando de lado fatos que afetam o preo da terra no curto prazo, tais como bolhas especulativas. Nesse sentido, o valor presente ser uma funo direta das rendas lquidas produtivas6 e uma funo inversa da taxa de juros7 que atualiza os uxos de renda. Segundo Burt (1986, p. 10-26), a formulao do valor presente pode ser uma boa representao do preo de equilbrio de longo prazo da terra. Esse seria o verdadeiro preo da terra, determinado principalmente por variveis econmicas relativas s rendas produtivas da terra. Os preos de mercado de curto prazo, porm, podem divergir de seu valor de longo prazo por vrias razes, tais como expectativas de mudanas nos preos futuros, imperfeies de mercado, inao, medidas de poltica econmica, etc. Alternativamente, Lloyd, Rayner e Orme (1991) dividem as rendas lquidas da terra (R) em dois componentes: a renda lquida residual (R1) e ganhos lquidos de capital (R2), causados pela inao, ou seja, R = f (R1, R2) (Trivelli, 1997). Para Reydon (1992), que utiliza um marco terico ps-keynesiano, R1 e R2 so respectivamente as quase-rendas (q) e a liquidez do ativo (l) mais um componente do custo de manuteno do ativo (c). Nesse estudo, mostrou-se que fundamental incluir ambos os componentes da renda da terra, j que juntos expressam o retorno para o ativo, sendo muito difcil separ-los. As quase-rendas (q) ou R1 so a base fundamental do valor da terra, porm as rendas R2 podem resultar de mudanas na renda devidas aos ajustes de mercado e/ou as mudanas nos ganhos de posse da terra, principalmente movimentos especulativos nos mercados de ativos, quase todos decorrentes da liquidez. Os dois componentes da renda da terra tm diferentes determinantes e surgem de diferentes processos. De um lado, q e R1 so os resultados do processo de produo agrcola para o mercado, dado que a oferta de terra agrcola xa; q ou R1 so determinados pelas expectativas que os compradores potenciais de terra e/ou os inquilinos tm do mercado do produto, de insumos, de crdito e da funo de produo disponvel (nvel tecnolgico). Por outro
130
lado, l ou R2 respondem s expectativas sobre as mudanas no valor da terra devidas a alteraes em preos e oportunidades advindas de outros setores econmicos. Esse componente da renda relaciona-se mais com o uso da terra como reserva de riqueza do que como fator produtivo. Independentemente da denominao das rendas da terra, seja ao estilo Lloyd ou ao estilo Reydon, a outra questo importante denir como so formadas essas expectativas sobre os ganhos com a terra. Para Reydon (1992), essas expectativas formam-se com base na conveno existente no mercado. Para Lloyd, Rayner e Orme (1991), as expectativas formam-se com base no passado. evidente que o tratamento das expectativas ao estilo Lloyd facilita a modelagem economtrica dos determinantes do preo da terra. importante ressaltar que o mercado de terras possui dois segmentos: o mercado de compra e venda e o mercado de arrendamento. Por um lado, um agente econmico que atua no mercado de compra e venda est disposto a pagar a totalidade de rendas que a terra gera, tanto as quase-rendas produtivas quanto as rendas geradas pela liquidez da terra. Por outro lado, um arrendatrio estar disposto a pagar um aluguel baseado apenas nas rendas produtivas, e, nesse sentido, o valor do arrendamento ou do aluguel da terra pode ser considerado uma varivel prxima de suas rendas produtivas.
3. VARIVEIS QUE DETERMINAM O PREO DA TERRA RURAL

Armou-se, em termos tericos implcitos, que o preo da terra est determinado pelas expectativas de rendas produtivas e especulativas que resultam da propriedade da terra. Neste item, explicitam-se as variveis que so responsveis pela dinmica dessas rendas e determinam o preo da terra, entre as quais se incluem: :: Em princpio, o preo da terra rural determinado no mercado pela dinmica entre a oferta e a demanda, que expressam as expectativas dos agentes que nele atuam. :: As rendas derivadas da utilizao produtiva da terra so determinadas por sua demanda para atividades agropecurias. Essa demanda, por sua vez, determinada pelo preo do bem produzido e pelas condies de produo, tais como tecnologia, custo de insumos, maquinaria (capital) e outros fatores utilizados na produo. As rendas produtivas sero o valor presente da produo que pode ser atribudo terra, ou seja, o valor da produo descontado o pagamento de todos os outros fatores produtivos utilizados no processo de produo. Em termos microMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
131
econmicos de uma funo de produo, as rendas produtivas da terra em um determinado momento seriam iguais ao valor do produto marginal da terra.8 Esse, por sua vez, igual ao produto do preo da mercadoria que ela ajuda a produzir multiplicado por sua produtividade marginal fsica no processo de produo. Nesse sentido, as rendas produtivas da terra dependero das condies de mercado do produto e das condies tcnicas de produo, j que a produtividade marginal fsica da terra decorre de uma relao tcnica com outros fatores para uma determinada tecnologia. As expectativas de ganhos produtivos com a terra mudam quando se alteram as condies de mercado do produto e a produtividade fsica da terra, ou seja, a funo de produo. Uma elevao do preo do produto, devida ao aumento de renda ou mudana nas preferncias dos consumidores, cria expectativas de alta nas rendas produtivas. A mesma tendncia das expectativas apresenta-se quando existem redues de custos de produo (diminuio do preo dos insumos, facilidade de acesso ao capital, melhorias tecnolgicas e/ou nas condies de produo) que deslocam para cima a funo de produo e elevam a produtividade fsica da terra. :: A infra-estrutura de produo e comercializao afeta as rendas produtivas esperadas da terra. A existncia de infra-estrutura de irrigao, disponibilidade de gua, estradas de acesso, transporte, cercania ao centro de consumo e informaes afetam positivamente o preo da terra, alm de diminurem os riscos de seus ganhos produtivos. Essas variveis respondem, em muitos casos, pelas diferenas dos preos locais da terra.9 :: As leis de reserva orestal ou de proteo ao meio ambiente, na medida em que limitam o uso da terra, criam expectativas pessimistas sobre as rendas produtivas, fazendo com que o preo da terra como fator de produo agrcola diminua. Em contrapartida, os benefcios obtidos pela sociedade na conservao do meio ambiente so elevados. Com isso, medida que a terra rural for utilizada em atividades alternativas agropecuria, tais como o turismo ecolgico, surgiro expectativas otimistas nas rendas produtivas. :: Outra varivel que afeta o preo da terra seu grau de fragmentao, quanto menores as propriedades maiores so seus preos, entre outras razes por ter maior liquidez. Por outro lado, quando um comprador adquire vrias propriedades pequenas para obter uma de tamanho eciente, tem maiores custos de transao at chegar na escala desejada. No caso da terra agrcola, o impacto da fragmentao nos preos da terra depende do tamanho da explorao agrcola eciente na regio. :: Crescimento da populao e variveis demogrcas poderiam ter um efeito importante nos preos da terra por meio de pelo
132
menos dois canais diferentes: aumento da demanda de produtos agropecurios (alimentos) e aumento da demanda de espao para urbanizao e lazer. O aumento da demanda da terra para ns no agropecurios aumenta seu preo. :: A inao afeta os preos da terra rural de duas formas: primeiro, mudana das rendas produtivas, decorrentes do aumento dos preos dos produtos e dos insumos;10 segundo, e mais importante, est relacionada aos ganhos especulativos com o uso da terra (liquidez da terra) e decorre do fato de que esta pode ser usada como ativo de reserva de valor, na medida em que conserva seu valor ou o aumenta de um perodo para outro. Nesse sentido, h uma demanda de terra para especulao que estar determinada por sua liquidez em relao a outros ativos reais e nanceiros, custos de manuteno da terra e custos de transao (Reydon, 1992; Lloyd, Rayner e Orme, 1991; Lloyd, 1994). :: A demanda de terras em contextos in acionrios est fortemente relacionada ao efeito de inao sobre as taxas de juros reais. Se as taxas de juros reais so negativas, os ativos nanceiros no so atraentes e, portanto, os investidores procuraro ativos reais, tais como bens imveis, casas, terrenos urbanos, terra agrcola, etc. (Reydon e Plata, 1995). Por exemplo, em 1986, no Plano Cruzado, quando os papis nanceiros do governo foram congelados, a demanda por ativos reais cresceu signicativamente. Foi nesse momento que a terra agrcola atingiu seu maior preo nos ltimos 35 anos. :: Em perodos de inao, a demanda da terra pode aumentar sem que seu uso para a produo agrcola seja necessariamente afetado. Isso ocorre porque os agentes econmicos (agricultores e no agricultores) esperam que o preo real da terra aumente ou pelo menos permanea constante durante esses perodos. Nesse momento, entram no mercado de terras investidores que a vem como um investimento seguro com o qual possvel obter ganhos de capital. Embora tambm, em perodos de inao, a demanda por terras possa mudar e afetar os ganhos produtivos e, portanto, seu preo, isso ocorre em razo do aumento dos preos do bem produzido e dos insumos. A demanda de terra para ns produtivos aumentar ou diminuir segundo a variao relativa desses preos.11 :: Um imposto sobre a terra rural pode afetar seu preo na medida em que aumenta seus custos de manuteno. No entanto, a histria mostra que no to fcil legislar impostos sobre a terra por causa das presses polticas dos grandes proprietrios. Ainda mais, uma vez legislado, no fcil implementar sistemas de impostos em razo da falta de
133
informao cadastral, capacidade administrativa e vontade poltica para implement-la. O imposto sobre a terra tem sido considerado com freqncia uma possvel soluo para os problemas da utilizao da terra no Brasil. Esse imposto tem a virtude de incentivar um aumento na produtividade das terras ociosas ou de baixo nvel de utilizao. A tributao sobre terras ter como conseqncia um aumento de seus custos de manuteno, implicando uma diminuio nos rendimentos esperados da simples posse da terra, ocasionando uma perda de capital aos proprietrios e uma conseqente reduo do preo. medida que os preos baixam, as expectativas de benefcios especulativos com as terras diminuem. Por outro lado, os agricultores que pretendem usar a terra produtivamente vem aumentadas suas possibilidades de compra com a diminuio do preo. Dado que as expectativas de rendimento especulativo com a terra diminuiro com a tributao, em funo da elevao do seu custo de manuteno, o proprietrio especulativo dever escolher entre quatro decises: i) utilizar a terra produtivamente; ii) mant-la ociosa e pagar o imposto; iii) vend-la; ou iv) arrend-la (Reydon e Plata, 1995). :: O desenvolvimento do sistema nanceiro afeta o preo da terra rural. A restrio da liquidez importante em razo do custo de oportunidade do dinheiro. No caso de investimentos de longo prazo, como so os negcios agrcolas, o constrangimento de liquidez normalmente comum. Se no existe um sistema nanceiro para compra de terras, estas apenas podem ser compradas por agentes que tenham liquidez alta.12 Isso ter como conseqncia uma demanda pequena e escassa para compra, porm a demanda de terras para arrendamento ser grande. Se h um sistema nanceiro, a demanda de terras poderia aumentar proporcionalmente ao acesso aos instrumentos nanceiros. Alm disso, a restrio da liquidez pode estar ligada no s s transaes de terra, mas tambm a seu uso produtivo por meio de restries ao crdito para a produo. :: Os custos de transao no mercado de terras so a agregao de vrios custos: burocracia, custo de busca, avaliao do ativo, custos de administrao, de barganha, etc. Altos custos de transao no mercado de terra reetem-se em baixos incentivos para negcios com terras. Essa limitao para os negcios tem dois efeitos importantes: por um lado, no permite sua distribuio para o melhor uso econmico; e, por outro, reduz a demanda em razo da diculdade para adquirir esse ativo. Os custos de transao da terra so importantes quando ela usada como colateral para o crdito. Os bancos no esto interessados em terra como colateral se no puderem vend-la com facilidade.
134
:: Finalmente, embora no menos importante, o ambiente socioeconmico e poltico em que as transaes com terras tomam lugar crucial. Se as demais aplicaes e oportunidades de investimento forem pouco atraentes e seguras, os preos da terra tendero a aumentar em razo do alto retorno e da segurana oferecidos por esse ativo. Se o sistema legal complexo ou instvel, se no h nenhuma segurana no arrendamento de terras e se h um ambiente poltico inestvel, nenhum investimento de longo prazo ser realizado, o que afetar os preos da terra. Se a propriedade corre algum risco, quer de invases ou de um processo de reforma agrria, os preos da terra sero afetados negativamente (Reydon, 1992). Todo contexto econmico, social e poltico possui caractersticas distintas que afetam o preo da terra e devem ser levadas em conta ao analisar o desempenho de seu mercado.
4. MODELO ECONOMTRICO PARA ESTUDAR

OS DETERMINANTES DO PREO DA TERRA RURAL
O modelo utilizado para estudar a dinmica do mercado de terras rural parte da sistematizao terica do mercado de terras feita por Reydon (1992) e do modelo de determinao do preo dos ativos de capital de Lloyd, Rayner e Orme (1991), aplicado ao mercado de terras agrcolas da Inglaterra. Em termos formais, a estrutura matemtica do modelo a estudar : Rt Pt+1 - Pt Zt =___+_________ Pt Pt (2)
onde, Pt Preo real da terra no perodo t. Rt Renda real da terra na atividade produtiva no perodo t. Zt A taxa atual de retorno esperada no perodo t o somatrio da taxa de rendimento da terra na atividade produtiva mais uma percentagem dos ganhos de capital, produto da valorizao na atividade especulativa. Kt Taxa de retorno requerida das terras agrcolas (uma percentagem constante) aproximadamente o valor de equilbrio de longo prazo buscado pelos participantes no mercado de terras, que reete a taxa de retorno alternativa sobre outros ativos lquidos ajustada pelo
135
risco. O equilbrio no mercado de terras requer, portanto, que a taxa de retorno esperada da terra seja igual taxa de retorno requerida: Et =[ Zt t ]=K onde t a informao disponvel no tempo t. Da equao (2) segue que o preo da terra Pt dado por: Pt = (1 + K) 1 E [Pt +1 +Rt t ] (4) (3)
Se assumirmos que os ganhos de capital, produtos da utilizao especulativa da terra, surgem no mercado de terras brasileiro como bolhas especulativas acompanhando as expectativas de sucesso ou insucesso sobre os planos macroeconmicos de estabilidade, o preo da terra no longo prazo ser determinado principalmente em funo do valor presente de seus ganhos produtivos. Portanto, pode-se escrever a seguinte relao de longo prazo para o preo da terra: Pt = (1 + K) j Et [R t + j ] j+1
(5)
Por outro lado, se consideramos que os agentes econmicos participantes do mercado de terras formam suas expectativas das rendas produtivas apoiados em sua experincia passada (isto , que: Et [Rt + j ] = Et [Rt ] ), de se esperar que estas rendas sejam constantes atravs do tempo. Portanto, pode-se escrever: P* = CR* (6)
Onde P* e R* so o preo e a renda produtiva de equilbrio da terra no longo prazo, e C = 1/k a taxa de capitalizao das rendas produtivas futuras da terra. Prope-se que existe uma relao de longo prazo (tendncia) que faz com que os preos da terra rural estejam diretamente vinculados (co-integrados) s rendas capitalizadas e a elasticidade de longo prazo do preo com relao s variaes da renda produtiva seja unitria,13 ou seja, espera-se que no longo prazo uma variao nas rendas produtivas ocasione uma variao nos preos da terra na mesma proporo.
136
Para melhorar o ajuste economtrico da equao (6), usa-se o operador logaritmo (ln) nas variveis,14 e a equao (7) pode ser escrita como: lnP* = ln C + a1 ln R* (7)
No curto prazo, o preo e a renda da terra poderiam distanciarse e, nesse caso, seu ajustamento dinmico poderia ser representado por um modelo de correo de erros (ECM). Aceitando que as rendas produtivas e o preo sejam co-integrados: lnPt = a1lnR t + a2 lnPt - 1 - y (lnPt-2 - lnC - lnRt-1) + et a1, a1 > 0 e 0 < y< 1 (8)
Onde a1 e a2 determinam a dinmica da relao, o coeciente de correo de erros dos desequilbrios do mercado de terras com relao ao longo prazo, e o termo entre parnteses quantica os desvios da relao de equilbrio. Os modelos propostos pelas equaes (7) e (8) podem ser ampliados com facilidade para estudar os efeitos da inao, da mudana tecnolgica e dos planos econmicos (Planos Cruzado e Real) sobre os preos da terra. Na medida em que a terra uma proteo contra a inao, alguns agentes tendem a trocar ativos de seu portflio por terra quando a inao crescente. Mas ao atingir nveis de hiperinao a demanda volta a concentrar-se em bens mais lquidos. Nesse caso, a relao de equilbrio apresentada nas equaes (7) e (8) modicar-se-ia para a seguinte forma: LnP* = lnC + aln R* + blnF* (9)
Onde F uma taxa xa de inao e b representa a relao da inao com o preo de equilbrio de longo prazo. Se b > 0, ento o valor capitalizado da terra variar diretamente com o valor da inao. Similarmente, o ajuste de curto prazo das variveis pode ser expresso pelo modelo de correo de erros (equao 9) acrescido da inao. lnPt = a1lnR t + a2 lnPt - 1 + a3 Ft - 1 y (lnPt - 2 lnC lnRt - 1 blnFt - 2) + et a1, a1 > 0 e 0 < y< 1
(10)
137
Onde a3 quantica os efeitos da inao sobre a variao dos preos da terra. O estudo economtrico do efeito das inovaes tecnolgicas e dos Planos Econmicos Cruzado e Real ser feito na introduo das equaes (10) e (11) de variveis dummy.
5. ESTIMAO DOS MODELOS PARA

DETERMINAR O PREO DA TERRA
A estimao dos modelos de longo e curto prazos para determinar o preo da terra rural no Brasil segue a metodologia de estgios sugerida por Engle e Granger (1987). No primeiro estgio, estima-se a relao de equilbrio de longo prazo (Modelo 1), e no segundo estgio, a estimao do modelo de correo de erros ou modelo de curto prazo (Modelo 2). 5.1. Modelo de longo prazo (Modelo 1) A equao (9), acrescida de variveis dummy para incluir os efeitos da modernizao da agricultura (1973) e dos planos macroeconmicos Cruzado (1986) e Real (1997), serve de estrutura matemtica para estimar o modelo de longo prazo dos preos da terra rural no Brasil. Tal modelo : C + a1DUM73t + a2DUM86t + a3DUM97t + a4LABRt + a5 LTINt + VBRt= a6DUMINF88 + a7DUMINF94 + et (Modelo 1) onde, LVBRt: Logaritmo do preo real de venda do hectare de terra nua de lavouras para o Brasil (dez. de 1999 = 100). LABRt: Logaritmo do preo real de arrendamento do hectare de terra nua de lavouras para o Brasil (dez. de 1999 = 100). LTINt: Logaritmo da taxa de inao. DUM73t: Varivel dummy aditiva para captar a inuncia da mudana tecnolgica ocorrida na agricultura brasileira. Adquire valor zero no perodo 1966:1-1972:2 e valor um no perodo 1973:1-2000:1. DUM86t: Varivel dummy impulso para captar a inuncia da bolha especulativa ocorrida no Plano Cruzado em 1986. Adquire valor um para esse ano e valor zero para os demais. DUM97t: Varivel dummy aditiva para captar a mudana de
138
patamar no preo da terra causada pela estabilidade alcanada pelo Plano Real. Adquire valor zero no perodo 1966:1-1996:2 e valor 1 no perodo 1997:1-2000:1. DUMINF88: Varivel dummy multiplicativa para captar a mudana no coeciente da inao (a5), produto da alta instabilidade da economia no perodo 1988-1994. Toma valores de zero para o perodo 1961:11987:2 e os valores da varivel LTIN para o perodo 1988:1-2000:1. DUMINF94: Varivel dummy multiplicativa para apreender a mudana no coeciente da inao, em razo da estabilidade instaurada pelo Plano Real a partir do segundo semestre de 1994. Toma valor zero para o perodo 1961:1-1994:1 e os valores da varivel LTIN para o perodo 1994:2-2000:1. Os dados relativos ao preo de venda de terras que sero avaliados referem-se mdia dos negcios realizados com base no preo da terra nua, ou seja, sem qualquer benfeitoria e de qualidade comum na regio. So excludas as terras localizadas junto aos centros urbanos e de qualidade excepcional. Os dados sobre preos de arrendamentos agrcolas referem-se aos pagamentos em dinheiro mais freqentes pela cesso de terras para lavouras. A srie de dados para cada uma das variveis abrange o perodo de junho de 1966 a junho de 2000, sendo formada por observaes semestrais. As LVBR, LABR e LTIN para o Brasil so integradas de ordem um I(1), enquanto a primeira diferena das mesmas sries so integradas da ordem zero I(0).15 Isto , tanto o logaritmo do preo real de venda e arrendamento da terra de lavoura quanto o logaritmo da taxa de inao so no estacionrios em nveis, mas tornam-se estacionrios em primeiras diferenas. Esses resultados conrmam que os preos das terras de lavouras no Brasil, tambm nas regies e tipos de terras apresentam mdias diferentes em todo o perodo analisado. O Modelo 1 mostra a relao de equilbrio de longo prazo, em que o preo de venda da terra de lavouras determinado pelas expectativas de ganhos produtivos, representados pelo preo de arrendamento; pela liquidez da terra, representada pela taxa de inao; e por choques estruturais que afetaram o nvel de sua tendncia, representados por variveis dummy aditivas (mudana tecnolgica e Plano Real) e variveis dummy impulso (Plano Cruzado). Para modelar a taxa de inao, so utilizadas duas variveis dummy multiplicativas. Teoricamente, espera-se que o coeciente (a4) da varivel preo de arrendamento (LABR), ou seja, a elasticidade de longo prazo do preo da terra perante variaes da renda seja positiva (a4 > 0), indicanMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
139
do que o preo de venda da terra cresce quando aumentam positivamente as expectativas de ganhos monetrios com seu uso produtivo. Em relao ao coeciente da taxa de inao (LTIN), pode-se armar a priori que seu sinal (a5) positivo, ou seja, a elasticidade de longo prazo do preo da terra perante as variaes da inao positiva (a5 > 0), porque em perodos inacionrios os agentes econmicos procuram ativos reais e nanceiros para se proteger da inao, embora a magnitude desse coeciente dependa do nvel de grandeza da inao e do grau de liquidez da terra perante outros ativos reais e nanceiros em determinada situao econmica. Em perodos de relativa instabilidade, caracterizados por taxas de inao no muito elevadas, como a que experimentou o Brasil antes do Plano Cruzado, as expectativas de ganhos especulativos com a propriedade da terra so mais estveis. Nesse cenrio, em termos relativos, a liquidez da terra pode concorrer com a de outros ativos reais ou nanceiros, dado que a terra, alm dos ganhos especulativos, pode proporcionar ganhos por sua capacidade produtiva. Portanto, de se esperar que a demanda da terra aumente, incrementando seu preo e colocando em evidncia que existe uma relao direta entre o preo da terra e taxas de inao no muito elevadas. Essa situao quanticada no modelo por meio do coeciente da varivel LTIN (a5 > 0). Em perodos de alta inao, como em 1988-1994, os agentes econmicos procuram ativos altamente lquidos (dlares, ouro) para se proteger da inao. Dado que a terra tem uma liquidez baixa, espera-se que no perodo de alta inao sua demanda especulativa diminua e, portanto, seu preo caia, mostrando uma relao inversa entre preo da terra e inao. Essa situao considerada no Modelo 1 por meio de uma varivel dummy multiplicativa (DUMINF88), que trata de captar a mudana no coeciente da taxa de inao (LTIN). Essa varivel dummyser formada por valores iguais a zero para o perodo anterior alta instabilidade e valores iguais inao neste ltimo perodo. O coeciente da varivel LTIN (a5) mais o coeciente da varivel dummy DUMINF88 (a6 < 0) indicam o efeito lquido da inao (a5 + a6) sobre o preo da terra, levando em conta o perodo de grande instabilidade na economia. de se esperar que esse efeito lquido seja positivo no longo prazo, j que a terra um dos poucos ativos que conseguem recompor seu valor depois de uma grande crise econmica de instabilidade. Em perodos de estabilidade de preos com taxas de inao baixas, como as apresentadas no Plano Real, de se esperar uma relao positiva entre o preo da terra e a taxa de inao, dado que nesses
140
perodos a terra demandada mais pelos seus atributos produtivos que pelos especulativos, j que os ativos nanceiros apresentam melhores expectativas de ganhos para os investidores. Essa situao quanticada no Modelo 1 por meio de uma varivel dummy multiplicativa (DUMINF94), que pretende captar a mudana no coeciente da varivel inao a partir do segundo semestre de 1994, em que a inao diminui drasticamente, passando de dois dgitos mensais a menos de 2%. A varivel DUMINF94 ter valor zero at o primeiro semestre de 1994 e valores iguais inao (LTIN) a partir do segundo semestre de 1994, data da queda drstica da inao, e seu coeciente (a7) deve ser positivo. Nesse perodo de estabilidade econmica, o coeciente lquido da inao deve ser positivo, sendo formado por a5 + a6 + a7. Dados os diferentes momentos de instabilidade e estabilidade da economia brasileira, de se esperar que a inao tenha atuado com diferente intensidade sobre o preo da terra. Isto , o coeciente da varivel inao apresenta mudanas atravs do tempo porque a liquidez da terra varia em termos relativos aos outros ativos reais ou nanceiros. Porm, em termos gerais, podemos arriscar um sinal positivo para esse coeciente no longo prazo. Para o coeciente da varivel dummy que quantica o efeito da introduo de novas tcnicas na agropecuria (DUM73), espera-se um sinal positivo (a1 > 0), indicando que a mudana tecnolgica da agropecuria valorizou a terra rural. Para o coeciente da varivel impulso dummy (DUM86), que quantica o efeito do Plano Cruzado, espera-se um sinal positivo (a2 > 0). Isso decorre do fato de que em dezembro de 1986 a terra rural atinge seu mximo valor, R$ 8.577,00 a preos de dezembro de 1999, em razo do congelamento do rendimento dos ativos nanceiros, que tornou a terra mais atrativa. Para o coeciente da varivel dummy (DUM97), espera-se um sinal negativo (a3 < 0), j que esta quantica a mudana de patamar do preo da terra em razo da estabilizao instaurada pelo Plano Real e do estabelecimento de expectativas pouco otimistas em relao ao preo da terra, causadas pela implementao do novo ITR de 1996, que supostamente aumentaria os custos de manuteno da terra, e pela priorizao da reforma agrria. Os parmetros estimados por MQR da relao de longo prazo ou equao de co-integrao, o Modelo 1 para o Brasil, so: Os sinais dos parmetros estimados da regresso de co-integrao ou relao de equilbrio de longo prazo para o preo da terra rural no
141
Brasil (LVBR) conrmam as hipteses tericas para todas as variveis, tanto as explicativas (LABR, LTIN) quanto as variveis dummy aditivas e multiplicativas (DUM73, DUM86, DUM97, DUMINF88, DUMINF94). Todos os parmetros so estatisticamente signicativos a 1%, com exceo do parmetro da varivel DUMINF94, que signicativo a 6%.16
MODELO 1 - MODELO DE LONGO PRAZO
Modelling LVBR by RLS The present sample is: 1966 (1) to 2000 (1)
Variable Constant DUM73 DUM86 DUM97 LABR LTIN DUMINF88 DUMINF94 Coefcient 2,600 0,532 0,549 -0,206 0,880 0,066 -0,059 0,055 Std. Error 0,628 0,097 0,110 0,083 0,135 0,020 0,012 0,029 t-value 4,140 5,476 5,007 -2,491 6,525 3,251 -4,991 1,894 t-prob 0,000 0,000 0,000 0,016 0,000 0,002 0,000 0,063 PartR2 0,219 0,330 0,291 0,092 0,411 0,148 0,290 0,056
R2 = 0.938296 F(7,61) = 132.51 [0.0000] \sigma = 0.137347 DW = 1.16 RSS = 1.150718544 for 8 variables and 69 observations
Os valores dos parmetros das variveis arrendamento e inao, que tambm so suas elasticidades de longo prazo com respeito ao preo, so menores que um. Isto , relativamente inelsticos, embora a elasticidade da inao (a5 = 0,066) seja mais inelstica que a do arrendamento (a4 = 0,880). Ou seja, que, no longo prazo, as mudanas nas expectativas de ganhos produtivos alteram mais incisivamente o preo da terra que as mudanas nos seus ganhos especulativos (Tabela 3). O parmetro da varivel DUM73 conrma que houve uma mudana positiva no patamar do preo da terra, produto da modernizao da agricultura brasileira. O coeciente negativo da varivel DUM97 conrma a hiptese de reduo do patamar no preo da terra por causa da estabilidade instaurada pelo Plano Real, pelo ITR e pela reforma agrria, embora no seja possvel discriminar, a partir do modelo, a inuncia sobre o preo da terra de cada um desses fatos. O coeciente (a6 = -0,059) da varivel multiplicativa DUMINF88 conrma que h uma mudana no coeciente da inao no perodo de alta instabilidade (1988:1 at 1994:1), isto , que o coeciente da inao para esse perodo ser 0,007 (a5 + a6 = 0,066 - 0,059=0,007). Pode-se
142
observar que no perodo de alta instabilidade a inao afeta positivamente o preo da terra, porm em menor proporo em relao ao perodo 1966:1-1985:2, considerado de relativa instabilidade. O coeciente (a7 = 0,055) da varivel multiplicativa dummy DUMINF94 mostra que a reduo drstica das taxas de inao ocorrida no Plano Real (1994:2-2000:1) alterou signicativamente o coeciente da varivel inao, que, nesse perodo, passa a ser de 0,062 (a5 + a6+ a7 = 0,066 - 0,059 + 0,055 = 0,062). Nesse perodo de estabilidade, o coeciente da inao afeta positivamente o preo da terra em maior proporo do que no perodo de alta instabilidade, porm em menor proporo que no perodo de relativa instabilidade. Mas para que o Modelo 1 seja uma verdadeira relao de longo prazo, seus resduos devem ser estacionrios, ou seja, integrados de ordem I(0). O correlograma dos resduos mostra que estes so integrados I(0), e o teste ADF aplicado aos resduos conrma essa observao.17 Portanto, como as variveis que participam da equao de cointegrao so da mesma ordem de integrao I(1) e seus resduos so
GRFICO 1
Modelo 1 Valor observado e previso do preo das terras de lavouras no longo prazo, resduos e correlograma dos resduos
9 8 7 1965 2
RESIDUAL LVBR FITTED
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
0 -2 1965 1 0 0 5 10 15 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
estacionrios, as variveis do Modelo 1 co-integram-se, isto , este modelo representa o comportamento do mercado da terra de lavouras no longo prazo, no qual existe principalmente uma relao de equilbrio positivo entre o preo de venda, o preo de arrendamento e a taxa de inao.
CORRELOGRAM
143
A estimao recursiva do parmetro da inao, proxy da liquidez da terra, revela que sua inuncia sobre os preos da terra variou durante o perodo de anlise. Pode-se observar no Grco 2 que at 1985 houve um efeito positivo decrescente da inao sobre o preo. Aps o Plano Cruzado e at o Plano Real, esse efeito positivo torna-se constante, embora de menor proporo, indicando que a terra em pocas de alta inao no necessariamente usada como ativo de reserva de valor em razo de sua baixa liquidez. Aps o Plano Real, o efeito da inao sobre o preo foi positivo, superior ao do perodo de alta instabilidade, porm menor do que o do perodo de relativa instabilidade. Este ltimo resultado estaria indicando que a terra rural tem uma liquidez baixa quando comparada com outros ativos e que os agentes econmicos preferem, em vez de demandar terra, investir em outros ativos reais ou nanceiros com os quais tm uma maior expectativa de ganhos monetrios. No perodo de inao elevada e tambm no Plano Real, os rendimentos reais dos ativos nanceiros eram muito superiores aos rendimentos da terra. A partir do Modelo 1, pode-se estimar a taxa de capitalizao de longo prazo do preo da terra em 6,29% ao ano.18 Essa estimao recursiva indica tambm que a inuncia da inao estvel nos ltimos anos, apesar de sua contribuio ao preo da terra ser pequena. A estimao recursiva do parmetro do arrendamento, proxy dos ganhos produtivos da terra, mostrou-se estatisticamente constante,
GRFICO 2
Estimao recursiva dos parmetros da constante, arrendamento e taxa de inao do Modelo 1

4 2 1975 1 0.5 4 2 0 1975 1980 1985 1990 1995 2000 1975 1980 1985
LTIN LABR
CONSTANT
1980
1985
1990
1995
2000
1990
1995
2000
144
evidenciando que os ganhos produtivos tm afetado positivamente e de forma estvel o preo da terra no longo prazo. Uma vez concludo que o Modelo 1 descreve uma relao estvel de longo prazo do preo da terra, estima-se o modelo de correo de erros (ECM) para estudar sua dinmica de curto prazo, denominado Modelo 2. 5.2. Modelo de curto prazo (Modelo 2) A dinmica de curto prazo do preo da terra no Brasil representada na estrutura matemtica da equao (9) por um modelo de correo de erros. DLVBRt = a1DLABRt + a2 DLTINt + a3DDUMINF88 + a4DDUMINF94 + a5Residualst-1 + et (Modelo 2) O modelo de correo de erros, alm de considerar as variveis nas primeiras diferenas, introduz os resduos da equao de co-integrao defasados em um perodo. Nesse sentido, temos de estruturar o Modelo 2 relacionando a primeira diferena do logaritmo do preo real de venda da terra de lavoura com a primeira diferena do logaritmo do preo real de arrendamento, da taxa de inao, das variveis dummy multiplicativas DDUMINF88 e DDUMINF94 e os resduos da equao de equilbrio de longo prazo. Esses resduos defasados quanticam o afastamento dos preos observados da terra (para cima ou para baixo) em relao ao equilbrio. Os resultados das estimaes desse modelo dinmico de curto prazo para o preo da terra no Brasil so:
MODELO 2 MODELO DE CORREO DE ERROS PARA PREO DA TERRA OU MODELO DE CURTO PRAZO
Modelling DLVBR by OLS The present sample is: 1966 (2) to 2000 (1)
Variable DLABR DLTIN DDUMINF88 DDUMINF94 Residuals_1 Coefcient 1,246 0,044 -0,084 0,052 -0,553 Std. Error 0,139 0,027 0,021 0,021 0,115 t-value 8,944 1,642 -3,965 2,461 -4,811 t-prob 0,000 0,106 0,000 0,017 0,000 PartR^2 0,559 0,041 0,200 0,088 0,269
R2 = 0,781449 \sigma = 0,109322 DW = 1,72 RSS = 0,7529351331 for 5 variables and 68 observations
145
No Modelo 2, as variveis explicativas em primeiras diferenas (DLABR e DLTIN) recolhem as perturbaes de curto prazo de LABR e LTIN, respectivamente. Entretanto, o termo de correo de erros, Residuals_1, recolhe o ajuste do preo da terra para o equilbrio de longo prazo. Se o coeciente do termo de correo de erros estatisticamente signicativo, pode ser interpretado como a proporo do desequilbrio no preo, que corrigida no perodo seguinte. Os resultados do Modelo 2 mostram que, no curto prazo, as variveis proxys dos ganhos produtivos (arrendamento) e da liquidez da terra (inao) explicam 78,14% das variaes nos preos da terra (R2 = 0,7814), porm a varivel proxy dos ganhos produtivos explica individualmente 55,9%, mostrando que o ganho produtivo a principal varivel para explicar as alteraes nos preos, deixando para a inao uma inuncia reduzida (4,0%). Os valores dos parmetros das variveis explicativas so estatisticamente signicativos, e o valor de DW descarta a presena de correlao de resduos no nvel de signicncia de 1%. O correlograma dos resduos (ResMOD2) do Modelo 2 (Grco 3) mostra que estes so estacionrios, ou seja, integrados da ordem zero I(0), e os valores do teste ADF conrmam essa observao.19 No modelo de curto prazo, o coeciente do termo de correo de erros (Residuals_1) teoricamente correto e estatisticamente signicativo a 1%, colocando em evidncia que as variveis so co-integradas
GRFICO 3
Modelo de curto prazo, valores observados e previses do preo da terra, residuais e correlograma
1 0.5 0 -0.5 2
RESIDUAL DLVBR FITTED
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
0 -2 1 0 0 5 10 15 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
CORRELOGRAM
146
e que os preos da terra rural no Brasil sempre se ajustam a seu patamar de longo prazo. O valor desse coeciente, de -0,553, estaria indicando que 55% das discrepncias dos preos correntes em relao aos preos de longo prazo ocasionadas por questes conjunturais so eliminadas ou corrigidas de um semestre para outro. Esse coeciente quantica a correo dos desvios do preo da terra no curto prazo em relao ao equilbrio de longo prazo. Se esse coeciente no fosse estatisticamente signicativo, concluir-se-ia que os preos de venda da terra no se ajustam para corrigir os desvios do equilbrio. Portanto, os resultados dos Modelos 1 e 2 sugerem que, para o Brasil, o preo de venda, os arrendamentos da terra de lavouras e a inao formam um vetor co-integrado em que os preos correntes ou de curto prazo da terra sempre se ajustam para os preos de longo prazo ou de equilbrio. No curto prazo, as variaes das rendas agrrias (DLABR) afetam de forma constante e mais que proporcionalmente o preo da terra (a1=1,246); j as variaes da taxa de inao afetam o preo segundo a situao econmica, que por sua vez determina a liquidez dos ativos reais e nanceiros (Tabela 1).
TABELA 1
Elasticidades do preo da terra em relao a rendas produtivas e especulativas

Longo prazo LABR LTIN 0,880 0,066 0,880 0,007 0,880 0,062 Curto prazo DLABR DLTIN 1,246 0,044 1,246 -0,040 1,246 0,012
Relativa instabilidade de preos (1966-1985) Alta instabilidade de preos (1988-1994) Estabilidade de preos (Plano Real)
Fonte: Modelos 1 e 2
6. CONCLUSES
Partimos de um modelo terico de determinao do valor atual de um ativo, que teve de ser transformado para atender necessidade de testar nossa hiptese: que no Brasil o preo da terra rural determinado pelas expectativas de ganhos produtivos e especulativos que os agentes econmicos tm sobre esse ativo e tambm por fatos pontuais que afetaram sua tendncia (modernizao da agricultura, planos macroeconmicos de estabilizao: Cruzado e Real). Como proxys das expectativas de ganhos produtivos e especulativos, foram utilizados respecMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
147
tivamente o preo de arrendamento da terra e a taxa de inao. Os fatos pontuais foram modelados por meio de variveis dummy. A anlise de co-integrao foi utilizada para explicar a dinmica do preo da terra rural tanto no longo prazo (equao de equilbrio: Modelo 1) quanto no curto prazo (modelo de correo de erros: Modelo 2). Os testes estatsticos de DF e ADF aplicados s variveis utilizadas no Modelo 1, de longo prazo, sugerem que estas so todas integradas de ordem um I(1) e que os desvios da regresso de co-integrao so I(0) ou estacionrios. Portanto, pode-se concluir que as variveis desse modelo se co-integram. Os resultados do Modelo 2, de curto prazo, mostram que o valor do coeciente do termo de correo de erros tem sinal correto, sendo estatisticamente signicativo, indicando que o preo corrente da terra se distancia de seu valor de equilbrio de longo prazo em razo de fatos conjunturais, embora este se ajuste para o equilbrio, em mdia 55% de um perodo para outro. A estimao recursiva do parmetro de arrendamento, a proxy dos ganhos produtivos da terra, foi estatisticamente signicativa, evidenciando atravs do tempo que os ganhos produtivos tm afetado positivamente e de forma estvel o preo da terra. A estimao recursiva do parmetro da inao, proxy da liquidez da terra, revela que sua inuncia sobre os preos da terra variou durante o perodo de anlise. At 1985, houve um efeito positivo decrescente da inao sobre o preo. Aps o Plano Cruzado e at o Plano Real, esse efeito positivo torna-se constante, embora de menor proporo, indicando que a terra em pocas de alta inao no necessariamente usada como ativo de reserva de valor por causa da sua baixa liquidez. Aps o Plano Real, o efeito da inao sobre o preo foi positivo, superior ao do perodo de alta instabilidade, porm menor do que o do perodo de relativa instabilidade. Este ltimo resultado estaria indicando que a terra rural tem uma liquidez baixa, quando comparada com outros ativos, e que os agentes econmicos preferem em vez de demandar terra investir em outros ativos reais ou nanceiros com os quais tm uma maior expectativa de ganhos monetrios. A partir do Modelo 1, pode-se estimar a taxa de capitalizao de longo prazo do preo da terra em 6,29% ao ano. Essa estimao recursiva indica tambm que a inuncia da inao estvel nos ltimos anos, apesar de sua contribuio ao preo da terra ser pequena. A varivel dummy para captar os efeitos da modernizao da agropecuria brasileira teve um coeciente positivo e estatisticamente
148
signicativo, colocando em evidncia uma mudana de patamar no preo da terra. A varivel impulso dummy para quanticar os efeitos do Plano Cruzado teve um coeciente positivo e estatisticamente signicativo, sugerindo que nesse perodo houve uma bolha especulativa que afetou positivamente o preo da terra. Naquela poca, o preo dos ativos nanceiros foi congelado, o que acarretou uma corrida para ativos reais. O coeciente negativo e estatisticamente signicativo da varivel dummy DUM97 conrma uma reduo de patamar no preo da terra associada poltica macroeconmica de estabilizao implementada pelo Plano Real, ao processo de reforma agrria e ao Imposto Territorial Rural (ITR), no sendo possvel, porm, individualizar seus efeitos a partir do modelo. Finalmente, as avaliaes econmica, estatstica e economtrica dos Modelos no longo e no curto prazos para explicar a determinao do preo da terra no Brasil so satisfatrias, embora o preo da terra rural no reita apenas as tendncias dos preos em termos macroeconmicos (por exemplo, a mdia de preos de um pas), que so, entre outras razes, determinados pelo desempenho da economia. O preo da terra rural tambm reete as condies microeconmicas do mercado local ou especco, sendo as tendncias macro e as condies micro que determinam o preo da terra. As condies locais podem sobrepujar as tendncias macroeconmicas, levando os preos a se deslocarem a uma velocidade maior ou at em uma direo diferente. Portanto, a anlise do mercado de terras deve levar em conta tanto as tendncias macro quanto as determinaes do mercado local.
7. REFERNCIAS
BACHA, C. J. A determinao do preo de venda e de aluguel da terra na agricultura. Est. Econ., So Paulo, v. 19, n. 3, p. 443-459, 1989. BRANDO, A. O preo da terra no Brasil: vericao de algumas hipteses. Ensaios Econmicos EPGE, n. 29, 1986. ________; REZENDE, G. The behavior of land prices and land rents in Brazil. In: BURT, O. Econometric Modelling of the Capitalization Formulator Farmland Prices. American Journal of Agricultural Economics, v. 68, p. 10-26, 1986. DAVIDSON, J. E. H.; HENDRY, D. F.; SRBA, F.; YEO, S. Econometric Modelling of the Aggregate Time Series Relationship Between ConsuMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
149
mers. Expenditure and Income in UK Economic Journal, n. 88, p. 661-692, 1978. ENGLE, R.; e GRANGER, C. W. Co-integration and error correction: representation, estimation, and testing. Econometrica, v. 55, n. 2, mar. 1987. GRANGER, C. W.; NEWBOLD, P. Spurious Regressions in Econometrics. Journal of Econometrics, n. 2, p. 111-120, 1974. HALLAN, D.; MACHADO, F.; RAPSOMANIKIS. Cointegration Analysis and the determinants of Land Prices. Journal of Agricultural Economics, v. 43, n.1, p. 28-42, 1992. KEYNES, J. The general theory of employment, interest and money. New York: Harcourt, 1936. LLOYD, T.; RAYNER, A.; ORME, C. Present-Value Models of Land Prices in England and Wales. European Review of Agricultural Economics, v. 18, n. 2, p. 141-166, 1991. LLOYD, T. Testing a Present Value Model of Agricultural Land Values. Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 56 (2), p. 209-223, 1994. PLATA, L. Mercado de terras no Brasil: gnese, determinao de seus preos e polticas. Tese de Doutorado (Economia), Unicamp, IE, Campinas, 2001. PETERS, G. Recent Trends in Farm Real Estates Values in England and Wales. The Farm Economist, XI (2), p. 24-60, 1966. PINHEIRO, F. A renda e o preo da terra: uma contribuio anlise da questo agrria brasileira. Dissertao (Tese de Livre-Docncia), Esalq/ USP, Piracicaba, 1980. POLANYI, K. A grande transformao: as origens de nossa poca. Rio de Janeiro: Campus, 1980. REYDON, B. Mercado de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese de Doutorado (Economia), Unicamp, IE, Campinas, 1992. ________. A poltica de crdito rural e subordinao da agricultura ao capital, no Brasil, de 1970 a 1975. Dissertao (Mestrado em Economia), Esalq, USP, So Paulo.
150
________; PLATA, L. A ampliao do acesso terra e o Imposto Territorial Rural. XXII Encontro Nacional da Anpec, 1995. ________; ROMEIRO, A.; PLATA, L.; SOARES, M. Aspectos da questo agrria brasileira: lies luz do mercado de terras. Projeto de Cooperao Tcnica Incra/FAO. Projeto UTF/BRA/036/BRA. p. 1-25, 1999. Disponvel em: http://www.dataterra.org.br/Documentos. Acesso em: 22 out. 2000. ROMEIRO, A.; REYDON, B. O mercado de terras. Ipea (Srie Estudos de Poltica Agrcola. Relatrios de Pesquisa), 1994. TRIVELLI, C. Agricultural Land Prices. FAO, 1997. Disponvel em: http:// www.fao.org/WAICENT/FAOINFO/SUSTDEV/LTdirect/LTan0016.htm. Acesso em: 15 maio 1999.
151
NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XL Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural (Sober). Passo Fundo-RS, 2002. 2. Existem, na economia brasileira, realidades em que no se busca o ganho monetrio mximo por causa do baixo desenvolvimento dos respectivos mercados. Isso pode ser observado em alguns mercados locais de terras que se regem por fatores extra-econmicos, por exemplo, pela tradio, por laos de consanginidade, status e outros. Certamente esses mercados transformar-se-o assim que ocorrer seu desenvolvimento a partir de um crescimento da demanda, da produo, do emprego e da renda, fazendo com que a busca do mximo ganho monetrio prevalea. 3. Qualquer bem adquirido com o m de produzir rendas ou para o qual exista a expectativa de mudana de valor em relao ao seu preo de aquisio considerado um ativo. Nesse sentido, todos os bens podem ser tratados como ativos. 4. Tanto a existncia da propriedade privada da terra quanto as formas jurdicas de seu estabelecimento so fatores que, quanto mais claramente estabelecidos e garantidos (legal, policial e politicamente), mais lquido tornam o ativo terra, viabilizando a existncia do mercado secundrio e, portanto, sua condio de ativo. No Brasil, a Lei de Terras de 1850 cumpriu esse papel. 5. O pressuposto de oferta xa assumido em razo de que o suporte terico da funo oferta de um fator to peculiar como a terra no muito consistente. A terra no um bem que se possa produzir, pelo que se torna difcil utilizar a teoria da produo para derivar funes de oferta quanticveis e constatveis empiricamente. 6. As rendas obtidas da terra so denidas como o retorno lquido para a terra, resultado da receita recebida depois do pagamento de todos os fatores produtivos e dos insumos envolvidos no processo de produo agrcola. No caso de terra alugada, a quantia paga como aluguel pelo inquilino representa a renda total para a terra, a qual se torna o retorno lquido para a terra depois de pagar todos os custos pela propriedade (impostos propriedade, custos de manuteno). 7. A taxa de juros ou de desconto a medida quantitativa da preferncia que os agentes econmicos tm no tempo. A necessidade da utilizao da taxa de desconto surge porque h diferenas signicativas entre obter renda hoje e daqui a vrios anos. A taxa de mercado utilizada como taxa de desconto, porque representa o custo de oportunidade do dinheiro. 8. O valor da produtividade marginal da terra tambm pode ser interpretado como seu custo de oportunidade, ceteris paribus as condies de mercado do produto e a funo de produo. O valor da produtividade marginal da terra deveria ser o preo pago pelas terras desapropriadas para a reforma agrria. 9. Um dos critrios utilizados pelo Incra para determinar o valor da terra a localizao, entendida como a distncia ao centro de consumo ou de transformao. Se duas propriedades apresentam as mesmas caractersticas fsicas, a mais bem localizada com respeito ao mercado ter um maior preo. A localizao da terra torna-se uma caracterstica importante, j que ela no um ativo mvel. 10. Mesmo em ambientes inacionrios em que exista indexao total, esta no determina por igual todos os preos. Portanto, de se esperar que uns preos cresam mais que outros. 11. Mas o valor do arrendamento da terra para produo agrcola no deveria ser afetado por essa elevao do preo em funo de seu uso como reserva de valor nos perodos inacionrios. Em contrapartida, o valor do arrendamento ser afetado pela inao por meio das variaes nos preos dos insumos e dos produtos produzidos.
152
NOTAS
12. Mesmo esses agentes compraram terras levando em conta a liquidez desta em face de outros ativos reais e nanceiros. 13. Se P = CRn , Elasticidade (E) = (dP/dR)(R/P) --- dP/dR = nCRn-1 --- E = (nCRn-1)(R/ CRn) = 1 14. A transformao logartmica aplicada s sries de tempo com o propsito de estabilizar a tendncia crescente da varincia das sries originais. Note-se tambm que se combinarmos as transformaes primeira diferena e logartmica, o resultado pode ser interpretado como a taxa de crescimento da srie original. 15. Os testes DF e ADF sem constante, com constante e tendncia e constante com uma defasagem sugerem que as sries em nveis LVBR, LABR, LTIN so integradas de ordem um I(1), e as primeiras diferenas destas (DLVBR, DLABR, DFTIN) so integradas da ordem zero I(0). Isto , as sries em nveis so no estacionrias, mas tornam-se estacionrias em primeiras diferenas. Ou seja, os testes DF e ADF aplicados sobre as variveis que determinam o mercado de terras conrmam que estas podem ser descritas como um passeio aleatrio integrado de grau 1 e no estacionrio, ao qual tem de ser aplicada a primeira diferena para que se transforme em um rudo branco, isto , em uma varivel estacionria. Para maiores detalhes, ver PLATA (2001). 16. No Modelo 1, os valores da estatstica t e o coeciente de correlao so conveis porque as variveis utilizadas na regresso so integradas da ordem um I(1) e formam uma combinao linear cujos erros so estacionrios, I(0). 17. PLATA (2001) apresenta os testes de razes unitrias para este caso no Captulo 3. 18. Segundo a equao 1.6, a taxa de capitalizao de longo prazo da terra o inverso do antilogaritmo da constante (C =1/k), k = ((1/antilog 3,475) 1)2 = 0,0629. Eleva-se ao quadrado porque os dados so semestrais, C = c + a1 + a2 + a3. 19. PLATA (2001) apresenta os testes de razes unitrias para este caso no Captulo 3.
153

Bastiaan Philip Reydon Ademar Romeiro Ludwig Einstein Agurto Plata Marcos Soares
1. INTRODUO
A realidade agrria brasileira tem sido objeto de intervenes, planos, lutas polticas, discusses, violncias e outra innidade de aes que quase nunca atingem os objetivos a que se propem. Por exemplo, nas desapropriaes para assentamentos implementadas aps 1994,1 que deveriam constituir uma penalizao aos proprietrios improdutivos, ao serem pagas pelo justo preo, aps disputa judicial, conferem-lhes, ao contrrio, ganhos signicativamente superiores aos que seriam pagos pela mesma terra no mercado. Alm disso, muitos desses proprietrios vm incentivando (monetariamente ou de outras formas) as ocupaes para serem mais rapidamente desapropriados; so ainda isentos de imposto sobre a renda quando da desapropriao por ser esta considerada pela Justia uma ao violenta do Estado. O que determina isso entre vrios outros problemas da realidade agrria brasileira? A prpria fora poltica que os proprietrios de terras tm no pas capaz transformar as leis, as polticas, os planos em algo que viabiliza ganhos de alguma ordem. Este trabalho pretende abordar dois aspectos da realidade fundiria no pas que evidenciam a fora poltica que ainda possuem os
155
proprietrios de terra. O primeiro deles, que da maior importncia para o conjunto das polticas fundirias, quer sejam as desapropriaes, os crditos fundirios ou mesmo os leiles e as aquisies de terras pelo governo, refere-se aos nveis dos preos da terra praticados no pas. Estes continuam muito elevados quando comparados com aqueles observados em outros pases, apesar das quedas vericadas nos ltimos anos. Esse fato torna qualquer interveno no mercado de terras custosa e suspeita de favorecer os proprietrios (ver, entre outros, Reydon e Plata, 1998). O segundo aspecto abordado diz respeito ineccia do ITR (Imposto Territorial Rural). Este imposto considerado parte essencial do esforo para reduzir o uso especulativo da terra. Procura-se mostrar por que a legislao que estipula e regula a aplicao desse imposto no conseguiu, at agora, fazer com que os proprietrios especuladores fossem efetivamente penalizados.
2. O PREO DA TERRA NO BRASIL:

POR QUE ASSUME VALORES TO ELEVADOS?
As indicaes de que a estabilizao (Plano Real) da economia brasileira resolveu o problema da especulao com terras, vigente em parte signicativa da literatura sobre o tema, merece ao menos um reparo. Apesar da efetiva queda nos preos da terra agrcola aps o Plano Real, estes continuam excessivamente elevados. At a estabilizao da economia brasileira em 1994, o preo dos diferentes tipos de terras cresceu no pas atingindo um patamar bastante elevado (acima do patamar dos anos 1970). Com o m da inao associado recesso provocada por polticas restritivas de consumo e de crdito, particularmente para a agricultura em meados de 1994, o preo da terra comeou a apresentar uma queda bastante sustentada de seus preos. Entre dezembro de 1994 e dezembro de 1996, o preo real da terra de lavoura caiu aproximadamente 46%, fazendo com que este se encontrasse novamente no patamar mais baixo ps-modernizao dos anos 1970. Estendendo esse perodo at dezembro de 1998, os preos da terra de lavoura caram 50%, estabilizando-se no patamar de R$ 1.300 por hectare. O Plano Real teve impactos da maior importncia sobre os mercados de terras rurais em razo, principalmente, por um lado, da poltica de altas taxas de juros que ocasionaram expectativas pessimistas de ganhos produtivos com a terra; isto , as quase-rendas esperadas da utilizao produtiva da terra, em virtude das maiores taxas de juros, di-
156
minuram e afetaram negativamente o preo desta. Por outro lado, a reduo drstica da inao fez com que a terra rural perdesse seu atrativo comparativamente a outros ativos reais e nanceiros como reserva de valor e como ativo especulativo, ocasionando a diminuio das quaserendas esperadas da utilizao especulativa da terra rural, reduzindo novamente seu preo. Em sntese, na vigncia do Plano Real, tanto as expectativas de ganhos produtivos quanto as de ganhos especulativos com a terra rural se reduziram, afetando seu preo e, por conseqncia, instaurando uma desvalorizao do patrimnio dos proprietrios de terras. Entretanto, a comparao dos preos da terra rural brasileira com os preos da terra da mesma qualidade de outros pases do Mercosul evidencia que os preos brasileiros ainda esto sobrevalorizados. O preo mdio do Brasil, que gira em torno de R$ 1.300 o hectare,2 , em mdia, de trs a quatro vezes maior que, por exemplo, no Uruguai.3 Uma comparao mais direta entre os preos da terra no Rio Grande do Sul, que atingem valores ao redor de R$ 2.500,00 (o que equivalia no ano 1997 a US$ 1.500), so ainda pelo menos trs vezes maiores do que os preos no Uruguai. As comparaes com os preos pagos pelas aquisies do George Soros na Argentina tambm evidenciam diferenas signicativas com os preos praticados no Brasil. O valor mdio das fazendas adquiridas pelo mega-investidor de US$ 208,00/ha,4 valor cinco vezes menor que os preos praticados no Rio Grande do Sul. Essas fazendas com benfeitorias de elevado custo, algumas na Patagnia, mas a maioria nos arredores de Buenos Aires, foram adquiridas num perodo em que os preos das terras na Argentina estavam bastante baixos, mas no se recuperaram a ponto de atingir os nveis dos preos no Brasil. Outra evidncia de que os preos da terra rural no Brasil so muito altos pode ser observada quando estes so comparados com o preo mdio da terra rural nos Estados Unidos da Amrica. No Grco 1, mostra-se, de um lado, que os preos da terra rural brasileira so, em mdia, iguais ao preo mdio de 48 estados norte-americanos e, por outro lado, que os preos brasileiros chegam a ser maiores que a mdia norte-americana em momentos em que a liquidez da terra brasileira aumentou (normalmente na vigncia de planos econmicos). Tambm o Grco 1 mostra que os preos da terra no Brasil so maiores que os de vrios pases da Europa Central. Portanto, os preos da terra no Brasil so muito altos e deveriam diminuir. Mas o caminho para sua reduo no deve ser via reduo dos
157
GRFICO 1
Brasil, Uruguai e Estados Unidos da Amrica Preo das terras de lavouras (US$ de 1996)
7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Brasil EUA Uruguai
Fonte: Carolina Trivelli, FAO, Land Tenure Consultant, 25/07/1997
Preos de terras no Acordo de Livre Comrcio da Europa Central (CEFTAC) (US$ de 1995)
4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0
4000
2400
700
800
550
800
150
Repblica Tcheca
150
Eslovquia
Polnia
Preo Mnimo
Hungria
Preo Mximo
Fonte: Carolina Trivelli , FAO, Land Tenure Consultant, 25/07/1997
ganhos esperados com sua utilizao produtiva, isto , mantendo as taxas de juros altas que desincentivam agropecuria, mas sim por reduo dos ganhos esperados procedentes do uso especulativo da terra, por
158
meio, por exemplo, da aplicao eciente do Imposto Territorial Rural (ITR), que desincentive o uso no produtivo da terra. Esse contexto ganha destaque ao se evidenciar que o Estado brasileiro neste momento o maior demandante de terras rurais para assentar os pobres do campo ou sem-terras nos projetos de reforma agrria ou nos projetos de Clula da Terra e Banco de Terras. Portanto, a no-reduo prvia desses preos faz com que ao se implementar qualquer poltica de democratizao do acesso terra se esteja novamente beneciando aqueles proprietrios que vm mantendo seus benefcios ao longo dos sculos. Nesse sentido, uma diminuio dos preos da terra, alm de colocar mais terras mantidas espera de ganhos especulativos disposio do mercado, vital para a reduo dos custos da democratizao do acesso terra. Entretanto, historicamente a implantao de polticas de terras que efetivamente reduzam seu uso especulativo, como a cobrana de ITR, no prosperam no pas. As tentativas dos governos de criar as condies jurdicas e institucionais para isso, com base no Estatuto da Terra, foram bastante importantes, mas fracassaram: os impostos pagos foram reduzidos e o impacto do ITR sobre a oferta de terras foi bastante modesto, se existente. Nos anos 1990, uma nova tentativa foi realizada com essa nalidade. Vejamos seus resultados.
3. O NOVO ITR, QUE DE NOVO NO FUNCIONOU5

3.1. Introduo A tributao da propriedade rural no Brasil includa na primeira Constituio Republicana de 1891, que atribui competncia aos estados para sua cobrana e administrao. As Constituies de 1934, 1937 e 1946 raticam os estados como entes tributrios competentes para ns de tributao de terras agrcolas, condio esta sustentada at 1961 (Villarinho, 1988; Villarinho, 1989; Souza e Jorge, 1995). Com a Emenda Constitucional n 10, de 10/11/1964, o ITR transferido para a competncia da Unio, mantendo-se com o municpio parcela do produto da arrecadao. Referida medida, que se mantm inalterada at hoje, justicou-se na argumentao de que as desigualdades regionais deveriam ser combatidas por meio de gesto de nanas pblicas (Souza e Jorge, 1995). A partir da promulgao do Estatuto da Terra Lei n 4.504/64 , o ITR incorpora funes extrascais. O imposto passa a
159
ser calculado mediante a aplicao de alquotas bsicas (entre 0,024% e 3,456%) sobre o valor da terra nua declarado, pelo contribuinte, ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), ponderado por fatores de progressividade e/ou regressividade (0,3% a 4,5%), denidos em funo da dimenso do imvel, de sua localizao, dos indicadores de produtividade, alm de elementos denotadores de condio social, tais como natureza da posse de terra e relaes contratuais de trabalho (Oliveira, 1993). Em 1979, a legislao do ITR modicada (Lei n 6.746, regulamentada pelo Decreto n 84.685, de 06/05/1980) e o Incra procede a novo cadastramento rural, com vistas a tornar o imposto mais efetivo. O objetivo de tais medidas no outro seno reduzir os nveis de evaso scal e simplicar o sistema de cobrana, dando tratamento diferenciado s terras ociosas e s terras adequadamente exploradas (Oliveira, 1993). As alquotas do ITR so estabelecidas em funo do tamanho do imvel, dimensionado em mdulo scal,6 variando de 0,2% a 3,5%. O imposto poderia ser reduzido de 45% pelo grau de utilizao da terra e de 45% pelo grau de ecincia na explorao. Tambm se exigia um nvel mnimo de utilizao da terra, diferenciado em funo direta do tamanho da propriedade, que se no cumprido sujeitava o contribuinte a fortes efeitos de progressividade. Souza e Jorge (1995) argumentam que a vinculao de objetivos scais e extrascais, como concebida, tornaram o ITR um imposto complexo e inconsistente, alm de trazer novas distores. Essas falhas so tratadas por Graziano da Silva (1981), que as resume nas seguintes: complexidade do clculo do imposto; descontrole administrativo; e imposto declaratrio, o qual diculta os trabalhos de controle sobre os latifndios subexplorados. Cumpre destacar que esta ltima armao tem pouca sustentao emprica, haja vista que outros tributos declaratrios no Brasil apresentam efetividade muito superior mdia de pases selecionados (Varsano et al., 1998). Contudo, a experincia histrica revela que a complexidade do tributo aqui referido e a resistncia imposta pelo contribuinte, aliadas s inecincias da mquina arrecadadora so os elementos-chaves que justicaram os altos nveis de evaso scal vericados. Ante o quadro apresentado, a administrao do ITR transferida do Incra para a Secretaria da Receita Federal (SRF), em 1990, visto que esta instituio ocupa melhor posio estratgica para executar funes de poltica tributria, por estar mais afastada de conitos distributivos e de eventuais presses de grupos de interesse privado.
160
Com a promulgao da Lei n 8.847, de 28/01/1994, so procedidas mudanas estruturais no ITR e incorporados princpios tributrios mais adequados com o intuito de solucionar problemas de ordem operacional identicados pela Secretaria da Receita Federal. As principais inovaes resumem-se a: :: Cadastro, arrecadao e scalizao transferidos em denitivo para a Secretaria da Receita Federal. :: Base de clculo mantm-se o VTN declarado pelo contribuinte, apurado em 31 de dezembro do exerccio anterior, que ser aceito se superior ao Valor da Terra Nua mnimo (VTNm) xado pela SRF, em articulao com o Ministrio da Agricultura e Abastecimento, com o Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria e com as Secretarias de Agricultura dos estados. :: Clculo eliminado o Mdulo Fiscal e introduzido o zoneamento scal, mediante o estabelecimento de trs tabelas de alquotas: uma tabela geral para o Brasil, exceto para os municpios localizados no Polgono das Secas e Amaznia Oriental ou Amaznia Ocidental, Pantanal Mato-Grossense e Sul-Mato-Grossense, que recebem tratamento diferenciado. A determinao da alquota tem como parmetros a localizao, a rea e o grau de utilizao do imvel. :: Iseno e reduo dispensa do tributo os contribuintes detentores de pequenas glebas, assim entendidos os imveis com rea inferior a 25 ha, 40 ha e 80 ha, respectivamente, segundo a localizao descrita na alnea precedente, desde que explorados pela unidade familiar do produtor e que este no possua outra propriedade. Este benefcio tambm estendido aos imveis objetos de programas de reforma agrria, s reas de interesse ecolgico e s reas atingidas por calamidades pblicas. :: Incentivos scais e creditcios a obteno de crdito de quaisquer modalidades ca condicionada comprovao de adimplncia do ITR nos ltimos cinco exerccios scais. Em dezembro de 1996, a legislao do ITR revisada pela ltima vez, gerando o conjunto de regras em vigor. 3.2. Legislao vigente O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) regido pelo artigo 153, inciso VI, da Constituio Federal de 1988, que estabelece competncia Unio Federal para sua cobrana e administrao. O ITR est regulamentado pela Lei n 9.393, de 19/12/1996, e discipliMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
161
nado por Instrues Normativas da Secretaria da Receita Federal (SRF). No que couber, aplicam-se ainda ao ITR os atos legislativos correlatos.7 O fato gerador do ITR a propriedade, o domnio til (enteuta ou foreiro) ou a posse do imvel por usufruto ou a qualquer ttulo, localizado fora da zona urbana do municpio, em 1 de janeiro de cada ano, sendo a base de clculo o valor da terra nua. Cabe ressaltar que so possuidores a qualquer ttulo os ocupantes de imvel rural, independentemente de possurem ou no documentos de comprovao de justa posse. So igualmente atingidos os promitentes compradores e os detentores de posse concedidas pelos governos federal ou estadual, alm dos possuidores por simples ocupao (Banunas, 1997). A nova legislao introduz as seguintes modicaes: :: a apurao e o pagamento do ITR passam a ser efetuados pelo contribuinte, independentemente de prvio procedimento da Secretaria da Receita Federal (SRF), sujeitando-se homologao posterior, no prazo de at dez anos; :: reestruturao das alquotas do imposto (aumento dos valores, reduo de nveis e tabela nica); :: se o imvel estiver sujeito apurao do ITR, o valor mnimo do imposto a ser pago de R$ 10,00; :: o valor da terra nua declarado servir de base para: - depsito judicial na hiptese de desapropriao do imvel para ns de reforma agrria; - penhora ou arresto, na lavratura do termo ou auto de penhora, na hiptese de execuo de dvida ativa; - apurao de ganhos de capital, nos termos da legislao do Imposto de Renda; :: o domiclio tributrio do contribuinte o municpio de localizao do imvel rural. Com vistas a conferir eqidade tributria, os pequenos produtores so imunes ou isentos do ITR quando atenderem s condies a seguir dispostas, mas no dispensados de alimentar o Documento de Informao e Atualizao Cadastral (Diac). A pequena gleba8 imune quando o contribuinte, no possuindo outro imvel, a explore s ou com a ajuda de sua famlia, admitida a participao eventual de trabalho assalariado. So tambm imunes os imveis pertencentes Unio, aos estados e aos municpios, templos religiosos, partidos polticos, fundaes, entidades sindicais dos trabalhadores, instituies de educao e de assistncia social, sem ns lucrativos, que atendam aos requisitos do artigo 14 do Cdigo Tributrio Nacional.
162
Os imveis rurais integrantes de programas ociais de reforma agrria so isentos do ITR desde que atendam cumulativamente s seguintes exigncias: :: sejam explorados por associao ou cooperativa de produo; :: a frao ideal por famlia assentada no ultrapasse os limites estabelecidos para a pequena gleba; :: o assentado no possua outro imvel rural ou urbano. O contribuinte ou seu sucessor (inclusive o imune ou isento) comunicar SRF as informaes cadastrais referentes ao imvel, por meio do Documento de Informao e Atualizao Cadastral do ITR, no prazo de 60 dias da ocorrncia dos seguintes eventos: desmembramento, anexao, transmisso a qualquer ttulo, sucesso causa mortis, cesso de direitos ou constituio de reservas ou usufruto. Referidos dados integraro o Cadastro de Imveis Rurais (Car), administrado pela Secretaria da Receita Federal. O contribuinte no beneciado pela iseno ou imunidade entregar anualmente o Documento de Informao e Apurao do ITR (Diat) correspondente a cada imvel. Para ns de clculo do imposto, o Valor da Terra Nua (VTN) obtido mediante a subtrao, do valor do imvel, dos seguintes valores: construes, instalaes e benfeitorias; culturas permanentes e temporrias; pastagens cultivadas e melhoradas; e orestas plantadas. A legislao do ITR estabelece uma srie de penalidades para o contribuinte inadimplente: :: na execuo da dvida ativa, decorrente de crdito tributrio do ITR, na hiptese de penhora ou arresto de bens, d-se preferncia ao imvel rural, no tendo recado a penhora ou o arresto sobre dinheiro; :: multas por atraso no recolhimento do imposto ou prestao inoportuna ou indevida de informaes; :: o VTN declarado serve de base para a apurao de ganhos de capital para ns do Imposto de Renda; :: depsito judicial na desapropriao para efeito de reforma agrria; :: necessidade de comprovao de quitao do ITR para realizao de registros pblicos, sob pena de nulidade do ato, exceo feita aos necessrios formalizao de operaes de crdito enquadradas no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf); :: a obteno de crdito rural e o benefcio de incentivos scais dependem de comprovao prvia do pagamento do ITR dos ltimos cinco anos, exceto no caso do Pronaf.
163
As mudanas institucionais mais relevantes ocorridas nos anos 1990 foram as seguintes: :: administrao do ITR pela Secretaria da Receita Federal; :: recadastramento scal, feito pela SRF em 1992; :: substituio do sistema de lanamento de ofcio pelo de declarao; :: encurtamento de prazo entre fato gerador e arrecadao do tributo; :: indexao do imposto; :: informatizao dos uxos nanceiro (24 horas) e contbil (4 dias); :: atualizao da base tributria pelo valor de mercado; :: obrigatoriedade de entrega da declarao em disquete para imveis de grande porte (igual ou superior a 200 ha, 500 ha e 1.000 ha, respectivamente, segundo a regio scal). A tabela de alquotas do ITR leva em considerao apenas a rea total e o grau de utilizao do imvel. Relativamente legislao anterior, reduz-se o nmero de alquotas de 180 para 30, e seu valor expressivamente elevado. Como se observa na Tabela 1, existe acentuada progressividade segundo o tamanho da propriedade e regressividade de acordo com o aumento do grau de utilizao do imvel. Assim sendo, para as situaes extremas, observa-se que entre a grande propriedade improdutiva (GU < 30%) e a pequena propriedade produtiva (GU > 80%) h uma diferena de alquotas da ordem de 666 vezes.
TABELA 1
Alquotas para o clculo do novo ITR Lei n 9.393

rea total do imvel (em ha) At 50 Maior que 50 at 200 Maior que 200 at 500 Maior que 500 at 1.000 Maior que 1.000 at 5.000 Acima de 5.000
Fonte: Lei n 9.393
>80 R$ 0,03 0,07 0,10 0,15 0,30 0,45
Grau de Utilizao GU (em %) >65<80 >50<65 >30<50 R$ 0,20 R$ 0,40 R$ 0,70 0,40 0,80 1,40 0,60 1,30 2,30 0,85 1,90 3,30 1,60 3,40 6,00 3,00 6,40 12,00
<30 R$ 1,00 2,00 3,30 4,70 8,60 20,00
Uma das maiores crticas s alquotas estabelecidas reside no fato de que a progressividade do ITR apresenta descontinuidade na transio do limite das categorias de tamanho de propriedade consideradas, bem como do grau de utilizao dos imveis. desnecessrio dizer que essa situao impe tratamento desproporcional entre contribuintes que pos-
164
suem condies pouco diferenciadas. Por exemplo, um imvel de 50,1 ha com grau de utilizao de 80,0% pode pagar montante de imposto 13 vezes maior que um imvel de 50,0 ha com grau de utilizao de 80,1%. Para corrigir impropriedades dessa natureza, Azevedo Filho e Martines Filho (1997) propem o estabelecimento de redutores, como j ocorre na legislao do Imposto de Renda. Ainda com relao ao assunto, cabe destacar o tratamento linear conferido a todos os imveis com rea superior a 5.000 ha. Parece-nos descabido tratar igualmente os imveis com rea superior a 100.000 ha, que ocupam 14,8% das terras agrcolas, e os imveis com rea entre 5.000 e 100.000 ha, que ocupam 6,8% das terras rurais (Censo Agropecurio 1996). A majorao das alquotas do ITR privilegiou os imveis considerados produtivos (com grau de utilizao superior a 80%), visto que o Congresso Nacional alterou a proposta original encaminhada pelo Poder Executivo, por meio de Medida Provisria, que continha alquotas maiores (entre 0,05% e 1,20%, em vez de 0,03% a 0,45%, como aprovado).9 Conforme se pode ver na Tabela 2, algumas faixas de imvel no tiveram nenhum aumento de alquota com Lei de 1996. Portanto, no ocorreu qualquer mudana signicativa no instrumento. o caso dos imveis rurais com GU superior a 80% situados entre 25,1 ha e 50,0 ha; 250,1 ha e 1.000 ha; 3.000,0 ha e 5.000,0 ha; e acima de 15.000 hectares.
TABELA 2
Majorao de alquotas. Tabela de aumento percentual nas alquotas

rea total do imvel (em ha) At 25 Maior que 25 at 50 Maior que 50 at 100 Maior que 100 at 200 Maior que 200 at 250 Maior que 250 at 500 Maior que 500 at 1.000 Maior que 1.000 at 2.000 Maior que 2.000 at 3.000 Maior que 3.000 at 5.000 Maior que 5.000 at 10.000 Maior que 10.000 at 15.000 Acima de 15.000
Fonte: Elaborada pelo autor
>80 50% 0% 40% 0% 43% 0% 0% 50% 20% 0% 29% 13% 0%
Grau de Utilizao GU (em %) >65<80 >50<65 >30<50 400% 400% 400% 233% 233% 250% 300% 300% 300% 167% 167% 180% 300% 333% 360% 200% 225% 229% 183% 217% 230% 300% 325% 344% 220% 240% 253% 167% 183% 193% 329% 357% 400% 275% 300% 336% 233% 256% 281%
<30 400% 233% 300% 186% 371% 230% 236% 353% 258% 197% 488% 413% 344%
165
Nota-se ainda que os aumentos de alquotas no tm nenhuma progressividade no que se relaciona ao tamanho ou ao grau de utilizao do imvel. Os aumentos de alquota para os imveis de at 25 ha muito superior aos denidos para os imveis maiores que 15.000 ha, por exemplo. Dentro das faixas de grau de utilizao, no se percebe nenhuma regra de formao para estabelecer as novas alquotas. Portanto, tudo leva a crer que a nova tabela de alquota foi elaborada sem vinculao com as normas anteriormente estabelecidas. 3.3. Anlise dos resultados do novo ITR As primeiras informaes divulgadas pela Secretaria da Receita Federal sobre o ITR indicam a existncia no pas de 1.324.729 imveis rurais imunes ou isentos, que ocupam rea de 16,7 milhes de hectares, correspondentes a 4,9% das terras efetivamente cadastradas (Tabela 3). A imensa maioria dos imveis enquadrados nessa condio possui rea inferior a 50 ha. Apenas seis imveis maiores que 500 ha (rea total de 5.409 ha) incluem-se entre os no tributados.
TABELA 3
Imveis rurais distribuio das terras no Brasil

rea total do imvel (em ha) At 50 > 50 at 200 > 200 at 500 > 500 at 1.000 > 1.000 at 5.000 > 5.000 Brasil
Fonte: SRF
Imunes e isentos Quantidade rea 1.311.393 13.201 139 5 1 1.324.739 15.670.273 1.030.593 41.938 3.218 2.191 16.748.213
Tributados Quantidade rea 1.212.404 511.206 152.930 57.491 44.392 5.289 1.983.712 23.333.997 50.576.432 48.350.771 40.665.402 88.848.171 73.844.970 325.619.74
interessante notar que os imveis com rea de at 50 ha ocupam 12,2% do conjunto dos imveis rurais brasileiros, mas representam apenas 7,2% da rea tributvel do ITR e potencialmente contribuem com 6,8% do volume de imposto passvel de arrecadao, demonstrando que o instituto legal de imunidade tributria conferida pequena gleba vem sendo de fato respeitado. A tributao alcana 1.983.712 imveis, que ocupam rea de 325,6 milhes de hectares (95,1% das terras rurais cadastradas). Em
166
1997, a arrecadao mdia, pelo regime de caixa, situou-se em R$ 122,00 por propriedade e R$ 0,74 por hectare. De acordo com os dados dispostos na Tabela 4, os maiores imveis (rea superior a 1.000 ha) correspondem a cerca de 50% da rea dos imveis sujeitos tributao. Considerando que o nmero de tais imveis de apenas 49.681 unidades, torna-se possvel o monitoramento de parcela expressiva do volume de arrecadao do ITR (54,3%), mediante o controle de apenas 2,5% do nmero de imveis cadastrados. J os imveis de tamanho intermedirio (entre 50 ha e 1.000 ha) ocupam 42,8% da rea tributvel, possuindo participao relativa equnime, conforme se observa na Tabela 4.
TABELA 4
Imveis tributados e tamanho da propriedade

rea total do imvel (em ha) At 50 > 50 at 200 > 200 at 500 > 500 at 1.000 > 1.000 at 5.000 > 5.000
Fonte: SRF
N de imveis (%) 61,1 25,8 7,7 2,9 2,2 0,3
rea total (%) 7,2 15,5 14,8 12,5 27,3 22,7
Na Tabela 5, so apresentados os valores mdios da terra nua declarados, para ns tributrios, pelos contribuintes, no exerccio de 1997, e o preo mdio de mercado levantado pela Fundao Getlio Vargas, ponderado para os diversos tipos de terra, no mesmo perodo.
TABELA 5
Imveis tributados VTN declarado x preo de mercado

Regio Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Brasil
Fonte: SRF e FGV
A = VTN mdio/ITR/97 (R$/ha) B = preo mdio FGV (R$/ha) 46,84 104,10 190,61 696,52 981,15 339,88 198,46 286,93 465,23 1.229,60 1.134,99 661,40
A/B (%) 23,6 36,3 40,9 56,7 86,5 51,4
167
Em mdia, o VTN declarado 51,4% do preo de mercado, com acentuada assimetria na distribuio espacial. Na regio Norte, o valor atribudo terra, para ns scais, inferior a do preo de mercado, enquanto na regio Sul este nmero se aproxima mais da realidade (86,5%), provavelmente pelo fato de que nesta regio predominam imveis de menor dimenso, em geral explorados por unidades familiares. Em que pese o esforo realizado pelo governo, entre 1994 e 1996, oportunidade em que foram denidos valores mnimos de VTN aceitveis, por municpios, efetivamente no se conseguiu atingir a paridade entre o valor declarado e o preo de mercado, notadamente em funo de inmeros questionamentos (recursos administrativos e apelos judiciais), que culminaram com a suspenso da medida no ltimo exerccio scal.
TABELA 6
Brasil Valor da Terra Nua

Tamanho do Imvel (ha) At 50 > 50 at 200 > 200 at 500 > 500 at 1.000 > 1.000 at 5.000 > 5.000 Brasil
Fonte: SRF
Valor da Terra Nua (R$/ha) 1.090,14 497,85 414,16 343,98 213,19 96,15 339,88
TABELA 7
rea imveis tributados segundo o Grau de Utilizao (GU) Distribuio dos imveis tributados
rea total do imvel (em ha) At 50 >50 at 200 >200 at 500 >500 at 1.000 >1.000 at 5.000 >5.000 Total
Fonte: SRF
>80 88% 84% 86% 87% 86% 85% 86,9%
Grau de Utilizao GU (em %) >65<80 >50<65 >30<50 4% 2% 1% 8% 4% 2% 7% 3% 2% 7% 3% 1% 6% 3% 2% 5% 2% 2% 5,4% 2,5% 1,5%
<30 4% 2% 2% 2% 4% 6% 3,7%
168
Seguindo conhecido comportamento de mercado, o VTN declarado pelo contribuinte apresenta disperso acentuada, segundo o tamanho da propriedade, conforme se pode observar na Tabela 6. Os pequenos imveis chegam a valores, por hectare, dez vezes superiores aos das grandes propriedades. Nas Tabelas 7 e 8, v-se que o contribuinte do ITR, independentemente da dimenso do imvel, procurou demonstrar a utilizao produtiva de sua terra, tanto que h pouca disperso em torno da mdia, situada em torno de 87%. Cumpre lembrar que nessa faixa de grau de utilizao as alquotas do ITR variam de 0,03% a 0,45%, o que reduz consideravelmente a arrecadao do tributo. Com vistas a vericar a consistncia de tais informaes, procedeu-se a cotejamento com as Estatsticas Cadastrais Anuais 1992, do Incra. Segundo essa base de dados, a relao entre rea explorada e rea aproveitvel teria a congurao apresentada nas Tabelas 9 e 10.
TABELA 8
Regio imveis tributados segundo o Grau de Utilizao Grau de Utilizao dos imveis tributados
Localizao do imvel Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Brasil
Fonte: SRF
>80 61,4% 66,4% 92,1% 93,5% 94,4% 86,9%
Grau de Utilizao GU (em %) >65<80 >50<65 >30<50 14,0% 9,2% 7,3% 13,5% 7,2% 4,4% 3,4% 1,3% 0,7% 2,9% 0,9% 0,5% 2,5% 0,8% 0,4% 5,4% 2,5% 1,5%
<30 8,2% 8,5% 2,6% 2,1% 2,0% 3,7%
TABELA 9
Tamanho do imvel Grau de Utilizao

Tamanho do imvel (ha) At 50 > 50 at 200 > 200 at 500 > 500 at 1.000 > 1.000 at 5.000 > 5.000 Total
Fonte: Incra
Grau de Utilizao 69,8% 61,8% 64,5% 64,9% 56,9% 47,5% 59,1%
169
TABELA 10
Regio Grau de Utilizao

Macrorregio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Fonte: Incra
Grau de Utilizao 38,1% 47,9% 64,3% 86,1% 61,1% 59,1%
Portanto, notvel o hiato existente entre o Grau de Utilizao declarado pelo contribuinte e a situao real espelhada pelas Estatsticas Cadastrais do Incra, o que constitui mais um elemento de evaso scal. Como conseqncia, a arrecadao do governo para 1998 cou muito aqum das estimativas indicadas em estudos realizados antes da promulgao da lei do novo ITR. Lcio et al. (1994) estimaram uma arrecadao bruta da ordem de R$ 1,4 bilho a R$ 2,8 bilhes, considerando a alquota mdia de 0,5% e 1,0%, respectivamente, sobre o valor das terras total (base potencial). Em que pesem os problemas aqui levantados, a arrecadao do ITR apresenta o melhor desempenho das trs ltimas dcadas, como se pode observar no Grco 2, onde esto representados os valores arrecadados, pelo regime de caixa, entre 1972 e 1998.
GRFICO 2
Arrecadao do Imposto Territorial Rural (ITR) Brasil, 1989-1998

300
262
250
209
200 150 100 50 0
224
105 77 17
1989
15
1990 1991
18
1992
29
1993
16
1994 1995 1996 1997 1998
Fonte: Receita Federal - unidade milhes US$ (1989-1991), R$ (1992 em diante)
170
GRFICO 3
Participao do ITR na receita total do governo Brasil, 1989-1998

0,300
0,275
0,250 Percentagem (%) 0,200 0,150
0,187 0,185 0,125
0,168
0,100 0,050
0,061 0,036 0,026

1990 1991
0,041
1992 1993
0,000
0,025
1994 1995 1996 1997 1998
1989
Fonte: Receita Federal - unidade milhes US$ (1989-1991), R$ (1992 em diante)
O nmero de declaraes entregues Receita Federal supera 80% dos imveis rurais existentes no pas, sendo praticamente igual ao nmero de imveis rurais efetivamente cadastrados. Em 1997, cerca de 4 milhes de declaraes de ITR foram entregues Receita Federal (Grco 3). Isso um avano na cobrana do tributo gerado pela combinao de nova legislao com a implementao pela Receita Federal. As evidncias de pesquisa de campo so que os proprietrios de terras vem na Receita Federal uma instituio sria, com a qual h necessidade de estar em dia, enquanto com o Incra no havia esse respeito. Esse aspecto da mudana da lei necessrio ser ressaltado. Desse universo, 445.855 (um pouco mais de 11%) imveis encontram-se com declaraes retidas em malhas vericadoras, enquanto 182.409 (4,6%) aguardam processamento. Nas Tabelas 11 e 12, v-se que apenas 317 imveis, com rea total de 4,4 milhes de hectares, esto enquadrados na alquota mxima de 20%. Merece destaque que somente 103.677 imveis (com 17,1 milhes de hectares) so declarados como de baixa produtividade (com grau de utilizao menor que 50%), ou seja, cerca de 2% do total de imveis cadastrados na Secretaria da Receita Federal. Como conseqncia, o potencial de arrecadao do ITR, considerados os usos da terra e seus preos, bem como a congurao do Grau de Utilizao da terra inferida do cadastro da SRF, caria limitado a R$ 353 milhes. Contudo, admitindo-se que as aes de scalizao e controle do
171
TABELA 11
Distribuio dos imveis tributados

Tamanho do imvel (em ha) At 50 >50 at 200 >200 at 500 >500 at 1.000 >1.000 at 5.000 >5.000 Total
TABELA 12
N de estabelecimentos conforme o Grau de Utilizao (em %) >80 >65<80 >50<65 >30<50 <30 1.066.916 429.413 131.520 50.017 38.177 4.496 1.720.539 48.496 40.896 10.705 4.024 2.664 264 107.049 24.248 20.448 4.588 1.725 1.332 106 52.447 23.803 10.224 3.059 575 888 106 38.655 48.496 10.224 3.059 1.150 1.776 317 65.022
Fonte: Dados estimados pelos autores a partir do cruzamento de informaes prestadas pela SRF
Distribuio da rea dos imveis tributados

Tamanho do imvel (em ha) At 50 >50 at 200 >200 at 500 >500 at 1.000 >1.000 at 5.000 >5.000 Total rea dos estabelecimentos por Grau de Utilizao (1.000.000 ha) >80% >65<80% >50<65% >30<50% <30% 20,5 42,5 41,6 35,4 76,4 62,8 279,2 0,9 4,0 3,4 2,8 5,3 3,7 20,1 0,5 2,0 1,5 1,2 2,7 1,5 9,4 0,5 1,0 1,0 0,4 1,8 1,5 6,2 1,0 1,0 1,0 0,8 2,7 4,4 10,9
Fonte: Dados estimados pelos autores a partir do cruzamento de informaes prestadas pela SRF
Fisco se tornem mais atuantes em mdio prazo, possvel que o Grau de Utilizao da terra, declarado pelo contribuinte, se aproxime da realidade. Com isso, a alquota mdia do ITR elevar-se-ia para algo em torno de 0,86%, propiciando receitas tributrias da ordem de R$ 802,6 milhes. No Brasil, existem apenas trs tributos sobre a propriedade: alm do ITR, o Imposto sobre a Propriedade de Veculo Automotor (IPVA) e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU), de competncia, respectivamente, de estados e municpios. Na Tabela 13, percebe-se a pouca expresso scal de tais impostos, visto que juntos representam apenas 0,82% do montante arrecadado. Na oportunidade, cumpre lembrar que o IPVA e o IPTU apresentam bons resultados nos municpios de mdio e grande portes, que contam com melhor infra-estrutura administrativa. Portanto, equivocado pensar no ITR como fonte de receitas scais para nanciar os custos de programas de cunho social. Para ilus-
172
TABELA 13
Carga scal bruta por tributos - 1997

Valores em US$ bilho Posio Tributo Natureza jurdica 1 ICMS Imposto 2 INSS Contribuio 3 Cons Contribuio 4 IPI Imposto 5 FGTS Contribuio 6 IRRF-Trabalho Imposto 7 IRPJ Imposto 8 PIS/Pasep Contribuio 9 Consoc Contribuio 10 CPMF Contribuio 11 Importao Imposto 14 IPVA Imposto 16 IPTU Imposto 24 ITBI Imposto 30 ITR Imposto Demais Carga tributria bruta em 1997 (27,8% do PIB) PIB-1997
Fonte: SRF
Competncia Estadual Federal Federal Federal Federal Federal Federal Federal Federal Federal Federal Estadual Municipal Municipal Federal
Arrecadao 59,6 44,1 18,3 16,6 12,9 12,5 12,2 7,3 7,2 6,9 5,1 3,8 3,1 0,8 0,242 34,0 241,0 866,7
trar, basta lembrar que, em 1997, os gastos do governo federal referentes poltica fundiria foram da ordem de quatro vezes o montante arrecadado com esse imposto. 3.4. Concluses Nos ltimos anos, tm-se presenciado expressivos avanos na poltica de tributao da terra, notadamente no campo institucional. A transferncia da administrao do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) para organizao especializada em matria scal (Secretaria da Receita Federal) ensejou a aplicao legislao de princpios tributrios mais adequados, como visto ao longo da presente discusso. Dessa forma, tornou-se possvel o estabelecimento de critrios mais objetivos e transparentes que permitem maior disseminao e compreenso das regras do jogo pela sociedade, desmiticando um assunto que por anos incorporou fortes conotaes polticas. Cumpre
173
ainda ressaltar que as medidas tomadas conferem maior celeridade ao processo de controle operacional do tributo, inibindo a ocorrncia de contenciosos interminveis, alm de reduzir consideravelmente os custos administrativos. As limitaes persistentes decorrem mais de problemas oriundos das negociaes no Congresso Nacional, apesar da vontade poltica do governo na execuo das aes necessrias democratizao do acesso terra. Apesar dos aperfeioamentos administrativos e legais aludidos, as expectativas geradas em torno do ITR no foram conrmadas em sua plenitude. O objetivo de atingir uma arrecadao entre R$ 1,4 bilho e R$ 2,8 bilhes cou inviabilizado por dois motivos principais: ainda continua, embora em menor grau, a subestimao dos Valores de Terra Nua (VTN) declarados pelos contribuintes,10 principalmente nos imveis de grande dimenso e nos localizados nas regies menos desenvolvidas. Esse um problema que poderia ser resolvido sem muitas complicaes. A prpria Receita Federal tem como faz-lo ao comparar as declaraes do Imposto de Renda, nas quais os proprietrios declaram os valores de suas propriedades e compar-los com os do ITR. Isso poderia ser efetuado por meio de amostragem dos casos duvidosos. Outro elemento que conduz evaso scal a impreciso do conceito de rea utilizada, fato que induz o contribuinte a tentar enquadrar seu imvel em faixa de Grau de Utilizao mais elevada. Isso, de certa forma, reforado tambm pela enorme descontinuidade do tributo no que diz respeito aos dispositivos de progressividade. Com efeito, a legislao do ITR apenas exige ndices de rendimento para reas objeto de explorao extrativa e ndices de lotao por zona de pecuria para as reas de pastagem (artigo 10, inciso V, alnea a, da Lei n 9.393, de 19/12/1996). Portanto, ao no se aplicar as densidades mnimas de explorao para reas plantadas com produtos vegetais (lavouras temporrias e/ou permanentes), permite-se que o contribuinte pratique aes de eliso scal mediante adequado planejamento tributrio. Assim sendo, numa situao limite, possvel declarar como utilizada uma rea que contenha apenas um p de feijo por hectare sem incorrer em crime scal. Alguns autores11 argumentam que a vinculao do VTN, declarado para ns do ITR, base para apurao de ganhos de capital, nos termos da legislao do Imposto de Renda, bem como aos processos de desapropriao em programas ociais de reforma agrria, tem eccia duvidosa.
174
Apiam-se esses estudiosos, basicamente, no artigo 184 da Constituio Federal, que garante pagamento pelo valor justo,12 nos casos de indenizao e nas diculdades operacionais em segregar o VTN do valor total do imvel. Dessa forma, tal instituto teria precrias condies de aplicao. Mesmo considerando tais diculdades para a aplicao da lei, julga-se que esse dispositivo pode ser acionado pelo lado inverso. Exemplicando: na hiptese de um contribuinte do Imposto de Renda e/ou um ex-proprietrio de imvel desapropriado por interesse social vir a contestar o Valor da Terra Nua, originalmente subdimensionado na declarao do ITR, a Receita Federal poderia cobrar, em lanamento complementar, os crditos tributrios no prescritos ou decados, referentes diferena entre o VTN declarado e o VTN contestado em processo paralelo (artigo 156, inciso V, do CTN, e Smula n 153 do Tribunal Federal Regional), se acolhido. Ademais, considerando que o ITR incorpora objetivos extrascais ligados s polticas fundiria e ambiental cujos interesses extrapolam os limites do municpio, a Teoria do Federalismo Fiscal recomenda a centralizao do planejamento tributrio, sem prejuzo da descentralizao de aes operacionais e da destinao de parcela do produto arrecadado aos municpios de localizao dos imveis tributados.13 Nesse sentido, faculta a legislao a realizao de convnios de cooperao tcnica entre a Secretaria da Receita Federal e instituies que possam colaborar no esforo de levantamento, organizao e recuperao de informaes necessrias ao exerccio de aes administrativas e judiciais ligadas ao ITR. Em tais atividades poderiam ser envolvidos o Incra, o Ibama, a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) e a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), prefeituras municipais, entre outros. Igualmente, nada impede tambm que rgos da administrao tributria das unidades federadas celebrem acordos, com vistas a realizar, por delegao, cobrana e lanamento do ITR. Isso posto, conclui-se que tecnicamente o novo ITR rene as condies necessrias, mas no sucientes, para combater o uso da terra para ns especulativos para estimular prticas de conservao e preservao ambiental. Sua efetividade depende de um bom cadastro nacional de terras (ainda em construo) e da implementao de medidas de monitoramento sistemtico, em especial dos imveis de maior dimenso. Todas medidas que no requerem custos muito elevados, apenas vontade poltica de implement-las.
175
5. REFERNCIAS
ARAJO, J. J. C.; COUTO, V. de A. A essncia do ITR. UFBA, 1997 (mimeo.). AZEVEDO FILHO, A. J. B. V. de; MARTINES FILHO, J. G. Anlise do novo ITR. Preos Agrcolas, janeiro de 1997. p. 24-32. BANUNAS, I. T. ITR: passo a passo. Porto Alegre: Sulina, 1997. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Salvador: Distribuidora de Livros de Salvador Ltda., 1990. ________. Incra. Estatsticas cadastrais anuais. 1992. ________. Secretaria da Receita Federal. Anlise da arrecadao das receitas federais. 1997. ________. Lei n 5.172/66. Cdigo Tributrio Nacional. 2. ed. So Paulo: Rideel, 1992. ________. Lei n 9.393, de 19/12/1996. GRAZIANO DA SILVA, Jos. Modernizao dolorosa: estrutura agrria, fronteira agrcola e trabalhadores rurais no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1981. JONES, A. da S. Lei de Terras, propriedade territorial e reao latifundiria: fracasso de um projeto capitalista para a agricultura brasileira. Economia Rural, Viosa, 7(4), out./dez. 1996. LCIO, A. M. A. (Org.). A tributao da agricultura no Brasil: relatrio nal. Braslia: Ipea, 1994. MADEIRA, M. de A. Imposto Territorial Rural (ITR). Tributao em Revista, jan.-mar. 1997. MARQUES, B. F. Direito agrrio brasileiro. 2. ed. Goinia: AB-Editora, 1998. MILLAN, P. S.; MAMAN, M. A. Principais aspectos da lei do ITR e sua regulamentao. Preos Agrcolas, outubro 1997. NEVES, L. C. das; DEMTRIO, V. A. O novo ITR: contradies e conseqncias. Preos Agrcolas, dezembro 1996. OLIVEIRA, J. T. O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural 19641992. Estudos Econmicos, v. 23, n especial, p. 209-224, 1993.
176
PETTI, R. O que h de novo no novo ITR. 1997 (mimeo.). ________. Imposto Territorial Rural (ITR). Prognstico Agrcola, So Paulo, v. 2, p. 80-87, 1998. PLATA, L. A. Determinantes e evoluo dos preos da terra rural no Brasil: algumas comparaes com os preos internacionais. Relatrio de Pesquisa. Universidade de So Francisco, jan. 1999. REYDON, B. P. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese (Doutorado em Economia), IE, Unicamp, Campinas, 1992. ________; PLATA, L. A. A ampliao do acesso terra e o Imposto Territorial Rural. In: RAMOS, P.; REYDON, B. P. Agropecuria e agroindstria no Brasil: ajuste, situao atual e perspectivas. Campinas, 1995. ________; ROMEIRO, A. (Coord.). O mercado de terras. Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Srie Estudos de Poltica Agrcola, Relatrios de Pesquisa, 13). Braslia, 1994. ________; PLATA, L. O Plano Real e o mercado de terras no Brasil: lies para a democratizao do acesso terra. XXIV Encontro Nacional da Anpec, Campinas, dez., p. 382-396, 1996. ________; ________. La intervencin en el mercado de tierras: posibilidades y limitaciones. Mercado y polticas de tierras. Editado por Unicamp/ FAO, Campinas, 1996. p. 25-73. ________; ________. (1998). Polticas de mercados de tierras no Brasil. Perspectivas sobre mercados de tierras rurales en Amrica Latina. Informe de investigacin sobre polticas. Washington, D.C.: BID, dezembro 1998. ROMEIRO, A.; SAYAD, J. Especulao em terras rurais: efeitos sobre a produo agrcola e o novo ITR. Pesquisa e Planejamento Econmico, 12(1), Rio de Janeiro, 1982. SILVA, L. O. Terras devolutas e latifndio: efeito da lei de terras de 1850. Campinas, 1996. SOUZA, J. G. de; JORGE, W. J. O Imposto Territorial Rural no Brasil: o processo de descentralizao. Informaes Econmicas, So Paulo, v. 25, n. 9, set. 1995. VARSANO et al. Uma anlise da carga scal tributria do Brasil. Ipea. Texto para discusso. Rio de Janeiro, agosto de 1998.
177
VILLARINHO, C. R. Imposto Territorial Rural (ITR) no Brasil. Dissertao de Mestrado, IE-Unicamp, Campinas, 1988. ________. O Imposto Territorial Rural no Brasil: subtributao e evaso. Reforma Agrria, p. 11-19, agosto-novembro 1989.
178
NOTAS
1. Nas desapropriaes efetuadas entre 1984 e 1994, o Incra adotava a norma de indenizao pelo valor da terra que os proprietrios declararam para ns de cobrana do Imposto Territorial Rural (ITR), o que gerou sua subavaliao. Essa norma no est sendo aceita pela Justia, que est estabelecendo valores muito mais elevados, provavelmente dado que a Constituio de 1988 estabeleceu que a desapropriao deveria ser paga a preo justo, o que signica preo de mercado. Cabe notar, entretanto, a desconsiderao pela Justia da fraude implcita na enorme divergncia entre os valores declarados e aqueles de mercado. 2. Quando da execuo deste trabalho, a moeda brasileira apresentava paridade em relao ao dlar, por isso era possvel comparar diretamente. Se aceitamos que com o cmbio utuante temos o dlar valendo R$ 1,70, pode-se relativizar um pouco esses resultados, mas no inviabiliz-los. 3. Uma comparao dos preos de terras rurais entre Brasil e Uruguai feita em Reydon e Plata (1996). O Plano Real e o mercado de terras no Brasil: lies para a democratizao do acesso terra. XXIV Encontro Nacional da Anpec. Campinas, dezembro, p. 382-396. 4. Segundo a Gazeta Mercantil (07/04/1997), tambm outros investidores, como Silvester Stallone, Ted Turner e a famlia Bennetton, vm adquirindo terras na Argentina. O mesmo artigo atesta que 338.143 ha (em 13 fazendas) foram adquiridos por George Soros por US$ 69,3 milhes. Cada hectare das fazendas (com as benfeitorias) tinha um valor de U$ 204,94, indicando o elevado preo da terra no Brasil. 5. O estudo da avaliao do ITR havia sido inicialmente contratado pela FAO-Incra para ser executado com dados primrios da Receita Federal por municpio. As reunies entre o ministro da Reforma Agrria e a Receita Federal indicavam que sua disponibilizao necessitaria apenas vencer algumas barreiras burocrticas. Ao nal de vrios meses de negociaes, com elaborao de convnios entre as duas instituies e outros acertos, no se obtiveram os dados. A presente parte do estudo baseou-se em grande medida em estudo do aluno do Curso de Especializao em Polticas Pblicas da Unicamp Marcos Soares, baseado em informaes pblicas contidas no site da Receita Federal. 6. Mdulo scal uma unidade de medida, expressa em hectares, que representa a dimenso mnima necessria subsistncia do agricultor e de sua famlia. 7. Legislao relativa ao Imposto de Renda, Poltica Ambiental, Reforma Agrria, Cdigo Tributrio Nacional, etc. 8. Esta equivale a uma rea de 100 ha em municpios localizados na Amaznia Ocidental, no Pantanal Mato-Grossense e no Sul-Mato-Grossense; 50 ha no Polgono das Secas e na Amaznia Oriental; 30 ha em qualquer outra localidade. 9. Uma vez mais se percebe como o poder dos proprietrios se fez valer nas negociaes no Congresso Nacional. Como se ver frente, a maior parte dos proprietrios declarou que se encontrava nessa faixa e pagou valores de impostos irrisrios. 10. Vide matria da Folha de S. Paulo de 21/06/1999, na qual a partir das comparaes das desapropriaes do Incra ao comparar os preos das terras declarados Receita Federal chega-se a concluses de que as desapropriaes apresentam custos muito elevados. 11. Regina Petti (1997 e 1998); Neves e Demtrio (1996); Arajo e Couto (1997). 12. notvel nesse caso que no se chame a ateno sobre a contradio agrante que invocar garantias constitucionais sobre o valor justo para escamotear uma fraude explcita, que a declarao mentirosa de Valores da Terra Nua para escapar da tributao. 13. A legislao vigente garante a destinao de 50% da arrecadao do ITR para os municpios de localizao dos imveis tributados.
179
ATIVO TERRA AGRCOLA EM
CARTEIRAS DE INVESTIMENTO1
Bastiaan Philip Reydon Edar da Silva Ann Gilberto de Oliveira Kloeckner Francisca Neide Maemura Cornlio
1. INTRODUO
Nas discusses sobre a questo agrria brasileira, as evidncias de que a elevada concentrao de posse da terra, sua ociosidade e a existncia de inmeros sem-terras que desejam terra decorrem, entre outros fatores, do uso especulativo da propriedade da terra. Embora vrios estudos2 armem isso, poucos o evidenciaram. Se a armao correta, signica que constantemente h agentes econmicos que utilizam parte de suas riquezas na aquisio de terras, e isso possibilita que muitos a ampliem em algum prazo. No mundo dos negcios, sempre h investidores que buscam formas de diversicar aplicaes nanceiras a m de reduzir seus riscos a um grau aceitvel sem, contudo, abrir mo de uma rentabilidade que cubra no mnimo o custo da oportunidade do seu dinheiro. Reydon (1992) mostra que a participao de pessoas jurdicas nos mercados de terras rurais brasileiros signicativamente superior de outros pases. Sem ser evidncia suciente, aponta na direo de que a terra um ativo atraente para os agentes de diversos setores, no apenas para os agricultores. Esses investidores, pessoas fsica ou jurdica, do meio urbano ou no, estabelecem diferentes estratgias na compra de ativos para
181
compor sua carteira, buscando, segundo o caso, diferentes nveis de liquidez, risco, rentabilidade, entre outros, para valorizar sua riqueza. As possibilidades de combinaes so innitas, mas suas opes so sempre para obter rentabilidade e liquidez para satisfazer suas expectativas. O ativo terra usado como uma das opes de aplicaes. A terra agrcola, por ter um mercado secundrio j formado, possui algumas caractersticas semelhantes s de outros ativos nanceiros negociados em Bolsa. A terra tambm oferece uma renda anual pelo uso, semelhante aos dividendos, e seu valor residual de revenda varia em funo das circunstncias econmicas. Portanto, a terra, por ser um ativo permanente, de baixa depreciao e seguro, oferece boas condies e, em determinadas circunstncias, pode concorrer com o mercado acionrio. Normalmente, espera-se que os ativos mais lquidos sejam os de maior risco e de maior retorno, e os ativos reais e os papis do governo sejam os menos rentveis e de menor risco. Portanto, enquanto a Bolsa de Valores estaria entre os primeiros, a Caderneta de Poupana, a terra e os demais ativos reais estariam entre os ltimos. Com o presente trabalho, procura-se subsidiar as discusses relativas s estratgias de investimentos privados e formulao de polticas pblicas ligadas regulao no mercado de terras, mostrando que a terra pode fazer parte desses investimentos especulativos, que geram ganhos aos seus utilizadores. A investigao procura evidenciar hipteses de estudos anteriores, principalmente de Reydon (1992), mostrando que a terra, no Brasil, utilizada como um ativo que cumpre um papel decisivo na diversicao de carteiras de investimento de diferentes tipos de agentes, tendo assim sua demanda elevada. O estudo analisa o comportamento dos mercados de ativos, por meio da evoluo de seus preos e de uma simulao de carteiras de ativos compostas por aes (mercado com maior risco), associado com a Caderneta de Poupana e a terra (ativos com menor risco). Aps esta introduo, dedica-se teoria: respectivamente a terra, como ativo, e a diversicao, como estratgia do investidor racional. Em seguida, trata do comportamento do mercado de aes no Brasil e caracteriza suas crises. O quinto item apresenta o comportamento geral para os vinte anos dos ativos terra e Caderneta de Poupana. E sob o tpico Comportamento da Carteira Terica, analisam-se os resultados da composio de aes e cada um dos ativos com menor risco: a terra e a Caderneta de Poupana para cada um dos perodos de crise na Bolsa de Valores. Por ltimo, faz-se uma sntese conclusiva do conjunto do trabalho.
182
2. PARTICIPAO DO ATIVO TERRA EM CARTEIRAS DIVERSIFICADAS: ASPECTOS TERICOS

Sayad (1982) foi provavelmente o primeiro autor a evidenciar a relao entre o mercado de terras e o mercado nanceiro ao mostrar que a crise da Bolsa de 1971 causou uma elevao acentuada no preo da terra, em funo da fuga de capitais daquele mercado para o de terras. Estudos posteriores mostraram que outros componentes, como a concesso de crditos subsidiados e a prpria modernizao da agricultura, contriburam para aquela elevao do preo da terra. Para Castro (1982, p. 114), os preos da terra tm relao direta com a taxa de lucro da produo primria, com a presena ou no de investidores patrimoniais no mercado e com o grau de liquidez real do mercado, j que a maior disponibilidade nanceira do setor rural viabiliza os reinvestimentos daqueles excedentes na compra de terras. Castro (1982, p. 98) dene investidor patrimonial como aquele que compra a terra mais para obter ganhos nanceiros com sua valorizao. Cita que ainda que alguma produo possa existir, em geral sob responsabilidade de terceiros, a atividade-m no a produo e sim a valorizao esperada do patrimnio imobilirio. Acrescenta em seguida que o investimento imobilirio, sendo uma aplicao nanceira como outra qualquer, admite operaes de pequeno ou grande vulto, abrange desde chcaras de lazer at grandes imveis rurais. Ross et al. (1995, p. 192) destacam que o grau de risco do ativo terra bastante reduzido por possuir garantias semelhantes quelas que possuem as LTNs (Letras do Tesouro Nacional) e as Cadernetas de Poupana, ou seja, ambas tm garantia governamental. Em Reydon (1992) mostrou-se, teoricamente, que a terra agrcola participa de carteiras (portflios), no caso brasileiro, por ser simultaneamente um ativo produtivo e lquido, ao produzir outros bens e ter um mercado secundrio formado. Portanto, teria sua valorizao determinada por motivos produtivos e tambm por motivos associados aos ganhos oriundos em mercados nanceiros. No estudo de Reydon e Romeiro (1994), evidenciou-se empiricamente que tanto a inao quanto os movimentos dos mercados dos demais ativos lquidos (normalmente os nanceiros) interferem nos mercados de terras, afetando seus preos. Ainda sobre os preos da terra, Reydon e Plata (1999)3 descrevem que:
183
[...] a terra, por ser um ativo lquido, ter, geralmente, seus preos tendendo ascenso na crise. medida que as expectativas de ganhos produtivos esto declinando e cresce a incerteza, aumenta a demanda dos agentes econmicos por ativos lquidos. Portanto, mesmo durante a crise, a demanda e o preo da terra podem sofrer ascenso. Estudos recentes tm evidenciado que a terra continua sendo considerada um ativo seguro, comparativamente aos ativos nanceiros de maior liquidez. Quando o sistema nanceiro vive momentos de incerteza, automaticamente ocorre o aumento nos preo da terra. De acordo com Reydon e Plata (1999, p. 7),4 a terra um ativo que geralmente consegue conservar seu valor (ou aument-lo) de um perodo para outro, e por isso que em perodos de alta inao tanto a terra rural quanto outros ativos reais (casas, terrenos urbanos, carros, etc.) so demandados pelos agentes econmicos como ativos de reserva de valor. Por isso o preo sofreu uma queda signicativa de cerca de 60% em termos reais durante a implantao do Plano Real, entre 1994 e 1996. A mesma linha de raciocnio desenvolvida por Monteiro e Petti (1999, p. 1)5 ao analisarem o aumento de preos de terras a partir de fevereiro de 1994, prximo implementao do Plano Real, quando vericaram que os preos atingiram seu pice no nal daquele ano, caindo aps. Segundo essas autoras, a populao considera a terra um ativo seguro para investimento, quando comparada incerteza acerca dos mercados nanceiros de maior liquidez. Mas h de se considerar que a terra um ativo tangvel, que pode ser usado tanto para ns produtivos como especulativos, e, nesse contexto, concorre com outros ativos de caractersticas semelhantes.
3. A DIVERSIFICAO DAS CARTEIRAS DE TTULOS

A aquisio de diferentes ativos ou aes de diferentes empresas decorre da necessidade de o investidor se precaver contra a perda total ou parcial de suas reservas nanceiras caso algum dos papis ou ativos venha a perder valor repentinamente. No entanto, quando este inclui um ou mais ativos sem risco na carteira de investimentos, busca prevenir-se de eventuais oscilaes do mercado como um todo, cujos efeitos se propagam ao conjunto das empresas e no se restringem a uma delas especicamente. A incluso de um ativo sem risco, numa carteira de investimentos, constitui-se num dos grandes dilemas para o
184
investidor, tendo em vista que a eleio de um ativo desse tipo representa um verdadeiro trade-off (situao conitante de um investidor) entre risco e rentabilidade, ou, em alguns casos, entre risco e liquidez. Os ativos considerados isentos de risco, ou com alta liquidez, so aqueles que oferecem ao investidor a garantia de resgate dentro de um prazo determinado e uma remunerao previamente ajustada, como so as Letras do Tesouro Nacional e as Cadernetas de Poupana. Estas ltimas, no Brasil, esto entre os papis de menor rentabilidade do mercado. A presumvel iseno de risco permite que os agentes emitentes (os governos) captem recursos mediante pequena remunerao ou estabeleam prazos mnimos de resgate para que tais investimentos remunerem os aplicadores, o que os torna menos rentveis perante outras aes. Reydon e Romeiro (1994) relatam que o aumento da taxa de lucratividade dos ativos nanceiros, ttulos do governo ou aes, faz com que os agentes econmicos recomponham o seu portflio de ativos, demandando assim menos terra, fazendo com que baixem os seus preos. A diversicao dos investimentos uma defesa do investidor contra eventuais oscilaes do mercado ou perda de valor de algum dos papis componentes de sua carteira de aes. O processo de diversicao segue a intuio de nunca apostar todas as chas num nico nmero, pois em caso de insucesso no haver uma segunda chance. Segundo Leite (1994, p. 409): O investidor racional procura limitar o risco a um grau considerado aceitvel por ele, este sempre tentar diversicar as suas aplicaes, quer comprando papis de diversas companhias, quer investindo uma parte de seus recursos em outros ativos de menor risco, como as opes das Letras do Tesouro Nacional ou mesmo da Caderneta de Poupana, no caso brasileiro. A anlise terica do risco foi muito impulsionada pelo clssico artigo de Harry Markowitz Portfolio Selection,6 no qual o autor prope estratgias de diversicao que podem ser consideradas um marco histrico na evoluo da teoria nanceira. O princpio da diversicao alicera-se em dois pilares fundamentais: a) os investidores procuraro minimizar o nvel de risco em certa classe de retornos esperados; b) eles procuraro maximizar o nvel de retorno esperado em determinada classe de riscos. Considerando-se esse princpio, obviamente se encontram grupos de investidores mais agressivos, menos preocupados com o risco, que estaro interessados em formar
185
suas carteiras de investimentos com papis de grande rentabilidade; mas, certamente, tambm existiro os investidores mais conservadores, aqueles avessos a riscos, que procuraro combinar papis de menor varincia, contentando-se com um grau menor de retorno. Os investidores deste ltimo grupo, por sua prudncia, estaro mais interessados na segurana oferecida pelos ativos e tendero a incluir um nmero maior de papis em suas carteiras, j que a varincia da carteira como um todo sempre tende a ser menor do que a varincia dos ttulos individualmente. O investidor tpico, segundo Ross et al. (1995, p. 218-219), possui averso ao risco, mas poder aceit-lo mediante um prmio ou uma compensao que lhe seja vantajosa. Segundo esses autores (p. 224), comum armar que o retorno esperado de um ttulo deve depender diretamente de seu risco, ou seja, os indivduos detero um ttulo com risco somente se o seu retorno esperado proporcionar uma compensao adequada pelo risco existente. A diversicao de papis dentro de uma carteira de aes contribui decisivamente para a reduo do risco, embora no seja capaz de elimin-lo por inteiro, j que existe um grau de risco prprio do mercado chamado de risco sistemtico. Segundo Ross et al. (1995, p. 197), a diversicao muito ecaz como procedimento de reduo de risco, entretanto o risco da posse de aes ordinrias no pode ser completamente eliminado com a diversicao, j que o desvio-padro da carteira do S&P agregado ainda muito elevado quando comparado ao dos Ttulos do Tesouro dos EUA. Ainda segundo aqueles autores (p. 224), um investidor racional 7 e avesso a risco consideraria a varincia (ou desvio-padro) do retorno da carteira como medida apropriada do risco de sua carteira. Nessa mesma linha, Galesne et al. (1999, p. 219), ao descreverem as caractersticas do Modelo de Determinao de Preos para Ativos Financeiros CAPM (Capital Asset Pricing Model), dividem o risco em dois tipos: o risco sistemtico, que o risco do mercado em sua totalidade, que afeta igualmente todos os ttulos e no passvel de ser eliminado por diversicao aleatria, e o risco no sistemtico, especco de cada ttulo em particular, que pode ser eliminado pela diversicao aleatria. De acordo com esses autores, uma vez eliminado o risco no sistemtico por meio da diversicao aleatria, restar ao investidor racional apenas a preocupao com o risco sistemtico, e que, com apenas 15 ttulos, possvel diversicar uma carteira a ponto de eliminar praticamente todo o risco no sistemtico. A medida de risco adotada para efeito do presente trabalho a varincia dos retornos da carteira hipottica de investimento, a qual,
186
segundo Ross et al. (1995, p. 194), representa uma medida de variabilidade ou disperso que pode ser associada incerteza dos retornos. Segundo aqueles autores: [...] no h denio universalmente aceita de risco. Uma das maneiras de pensar a respeito do risco dos retornos em aes ordinrias em termos de grau de disperso da distribuio de freqncia. [...] Se a distribuio apresentar uma disperso muito grande, os retornos que podero ocorrer sero muito incertos. Ao contrrio, uma distribuio cujos retornos se situam dentro de uns poucos percentuais de distncia concentrada e os seus retornos so menos incertos. [...] A varincia e a sua raiz quadrada, o desvio-padro, so as medidas mais comuns de variabilidade ou disperso. Muitos investidores, por comodidade ou averso ao risco no sistemtico, preferem possuir carteiras de aes bastante diversicadas, semelhantes composio dos ndices de mercado (Ibovespa, por exemplo). A escolha da carteira tima depende fundamentalmente da ganncia do investidor e de sua averso ao risco. Aps estimar os retornos esperados e as varincias (ou desvios-padro) dos ttulos que podero compor sua carteira, o investidor calcula o conjunto eciente desses papis, ou seja, as diversas combinaes possveis entre eles, que ofeream maior rentabilidade dentro de um mesmo grau de risco, ou menor grau de risco com a mesma rentabilidade. O investidor precisa ento determinar como combinar sua carteira de ttulos com o ativo sem risco, e para obter a varincia e a rentabilidade desejadas usam mtodos rpidos e prticos, como planilhas eletrnicas e outras ferramentas de programao linear.
4. O MERCADO DE AES NO BRASIL E SUAS CRISES

O mercado acionrio brasileiro a ser analisado refere-se s aes negociadas na Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa), no perodo compreendido entre 1980 e 1999. Inicialmente, procurar-se- caracterizar suas crises para, a partir delas, vericar o comportamento dos vrios ativos e, em particular, da terra nua. As crises so consideradas todas as variaes abruptas dos preos das aes. No caso brasileiro, a aplicao do termo restringe-se s quedas bruscas, pois as altas expressivas, mesmo que ocorram de forma repentina, no so tratadas como crises, mas
187
sim como perodo de euforia. Portanto, as chamadas crises da Bolsa nada mais so do que aquelas quedas abruptas que ocorrem no ndice Bovespa, toda vez que fatos excepcionais so entendidos pelo mercado como grave ameaa aos ganhos dos investidores. Contudo, para que uma variao no ndice da Bolsa seja percebido como uma crise, necessrio ainda que ela seja profunda o suciente para baixar o preo dos papis em seu conjunto e minimamente duradoura para atingir os interesses de todos os investidores. Quedas passageiras, ou de pequena profundidade, no mximo podem ser encaradas como perodos de instabilidade, um dos inconvenientes que precisa ser suportado pelos investidores. Assim, identica-se um perodo de crise quando, por contingncias do mercado, caem os preos da maioria dos papis, e seus investidores ao menos em tese perdem dinheiro. A partir do grco da evoluo do Ibovespa no perodo de vinte anos (Grco 1) identicaram-se as reas de depresso a partir dos pontos importantes de inexo segundo o tempo de durao da crise. Deniu-se como crise aqueles perodos nos quais o Ibovespa perdeu mais de 50% do seu valor original (do incio do perodo de queda) em um perodo mnimo de dois anos.
GRFICO 1
Evoluo do ndice da Bolsa de Valores de So Paulo, de jan/80 a dez/99, em valores deacionados pelo IGP-DI. Dados Economtica
20.000 PONTOS (em moeda local ajustada) 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 Jan/80 Jan/81 Jan/82 Jan/83 Jan/84 Jan/85 Jan/86 Jan/87 Jan/88 Jan/89 Jan/90 Jan/91 Jan/92 Jan/93 Jan/94 Jan/95 Jan/96 Jan/97 Jan/98 Jan/99
Segundo esse critrio, foram identicados seis perodos de crise durante os vinte anos estudados, que podem ser assim resumidos: :: Jun/80 a mar/81 Crise da Prexao da Correo Monetria como decorrncia do descontrole inacionrio, da recesso econmica
188
e da perda de capacidade de pagamento da dvida externa. O ndice da Bolsa, que vinha crescendo com bastante vigor durante todo o primeiro semestre, atingiu seu pico em jun./80 e passou a cair a partir de ento, quando os investidores perceberam a gravidade das condies das nanas pblicas. :: Abr/86 a fev/88 Crise da Frustrao Ps-Plano Cruzado com a maior queda dos ltimos vinte anos, provavelmente uma das maiores de toda a histria da Bovespa. Teve incio ainda durante o ms de abr./86, quando o governo, preocupado com a euforia exagerada que tomara conta do mercado e j ameaava sua prpria estabilidade, resolveu mexer nos fundos e nos clubes de investimento, obrigando-os a canalizar 75% de suas captaes para ttulos de renda xa, em vez de comprarem aes. A interveno foi interpretada como um sinal claro de que o mercado corria risco. :: Abr/89 a mar/90 Crise do Escndalo Nagi Nahas aps o Plano Vero, a inao uma vez mais escapou do controle das autoridades governamentais, subiram os juros, Lula lanou-se candidato presidncia da Repblica e o caso Nagi Nahas praticamente resultou na quebra da Bolsa do Rio de Janeiro. Esse cenrio de caos comeou a se formar a partir de abr/89, quando a inao disparou e os investidores comearam a abandonar a Bolsa com medo de que Lula acabasse se elegendo presidente, e aprofundou-se com o caso Nagi Nahas, em junho daquele ano, quando seis corretoras foram liquidadas e o prprio Nahas cou proibido de operar na Bolsa do Rio. :: Abr/92 a nov/92 Crise do Impeachment de Fernando Collor a crise que levou renncia de Fernando Collor de Mello presidncia do Brasil em 29 de dezembro de 1992. O chamado governo Collor, instalado no poder no incio de 1990, cou marcado na memria do povo brasileiro por muitos de seus atos e gestos extravagantes: por ter conscado as poupanas da populao; por ter mergulhado o pas numa profunda recesso e por ter institucionalizado a corrupo, com a criao de um governo paralelo comandado por Paulo Csar Farias, seu antigo tesoureiro. :: Set/94 a mar/95 Plano Real e Crise do Mxico a crise de 1994, por muitos chamada de Crise do Mxico, na verdade foi desencadeada no Brasil dois meses antes da crise mexicana, graas a uma srie de sinais emitidos pelo prprio governo brasileiro e incerteza que pairava sobre o futuro do Plano Real naquele momento. :: Jul/97 a set/98 Crise da sia a Crise da sia, como cou conhecida a grande utuao que sacudiu as Bolsas de Valores do mundo
189
todo, nos anos de 1997-1998, teve seu marco inicial em meados de jul/97, quando a Tailndia foi obrigada a desvalorizar sua moeda; agravou-se seriamente em out/97 com a crise de Hong Kong e sofreu o mais duro golpe em ago/98, quando a Rssia esteve impossibilitada de pagar sua dvida. As seis crises identicadas, conforme era de se presumir, tm caractersticas comuns entre si: todas elas foram decorrentes de grandes incertezas quanto aos destinos da Nao ou aos rumos que seriam dados economia nacional no futuro imediato e sucederam a perodos de grande euforia no mercado acionrio. Aps um breve perodo de recuperao das Bolsas brasileiras (assim como as de outros pases do mundo), efetivamente a partir de ago/98 estas passaram a viver o terceiro momento da crise, que cou conhecido como a Crise da Rssia, que anunciou a desvalorizao do rublo em 30% (na prtica a desvalorizao chegou a 40%) e a suspenso, por noventa dias, do pagamento da dvida externa. As medidas geraram instabilidade internacional e uma crise de desconana em relao aos pases emergentes, como Brasil, Venezuela e Argentina, cujos ttulos sofreram alta desvalorizao.
5. COMPORTAMENTO DOS TRS ATIVOS DURANTE AS CRISES

O Ibovespa, conforme j era de se supor, na maioria dos perodos estudados apresentou perdas signicativas, quando comparados o ndice divulgado seis meses antes do surgimento da crise com aqueles ndices vericados seis meses aps seu nal. As duas excees constatadas ocorreram na Crise do Impeachment de Fernando Collor e na Crise da sia, que aconteceram em meio a perodos de franca expanso do mercado acionrio, motivados, respectivamente, pela onda de abertura econmica e pelas privatizaes, quando, em ambos os casos, a tendncia de alta conseguiu ser retomada em curtssimo prazo, to logo as crises foram superadas. Nesses dois perodos, as perdas havidas durante as crises sempre superiores a 50% puderam ser recuperadas ainda dentro dos seis meses de carncia. A Caderneta de Poupana tida, no Brasil, como um instrumento de aplicao de recursos de baixo risco demonstrou no possuir toda a segurana que se presumia em momentos de crise. A aplicao em poupana mostrou ser uma opo mais segura do que o investimento em aes, durante as crises estudadas, por ter apresentado menor ndice de varincia. Entretanto, mesmo tendo oscilado menos do que as bolsas,
190
nem sempre a Caderneta de Poupana conseguiu resguardar o valor original do investimento. Conforme pode ser visto na Tabela 1, das seis crises estudadas, em trs delas a poupana, depois de deacionada, apresentou rentabilidade negativa, motivada por polticas governamentais da poca, que xaram a Correo Monetria em ndices abaixo da inao. verdade que todos os trs episdios aqui referidos ocorreram antes de 1994, quando a estabilidade de nossa moeda ainda vinha sendo buscada por uma poltica errtica, por planos econmicos heterodoxos, razo pela qual no se pode desqualicar a Caderneta de Poupana como instrumento de aplicao de recursos de baixo risco. At mesmo porque nas trs crises havidas aps 1992 que no foram crises pequenas a Caderneta de Poupana demonstrou absoluta regularidade, com varincia sempre inferior a 10.000, enquanto a Bolsa variava de 25.000 a 122.000, e rentabilidade sempre superior a 10% (em cada crise). Por meio do estudo do comportamento da terra8 como investimento, objetivo maior do presente trabalho, apresentado na Tabela 1, identicam-se algumas caractersticas que permitiram recomendar (ou negar) sua utilidade como ativo redutor de risco para a diversicao de Carteiras de Aes, particularmente em pocas de crise. Assim como a Caderneta de Poupana, tambm a terra apresentou rentabilidade positiva, melhor do que as aes e do que a poupana: na crise da prexao da
TABELA 1
Desempenho dos ativos testados, durante os perodos de crise

Crise Prexao da correo monetria Frustrao do Plano Cruzadob Escndalo Nagi Nahas Impeachment de Collor de Mello Plano Real e Crise do Mxicob Crise da sia Perodo da crisea Perodo simulado: jan/80 a set/81 Perodo simulado: out/85 a ago/88 Perodo simulado: out/88 a set/90 Perodo simulado: out/91 a mar/93 Perodo simulado: mar/94 a set/95 Perodo simulado: jan/97 a mar/99 Rentabilidade Varincia Rentabilidade Varincia Rentabilidade Varincia Rentabilidade Varincia Rentabilidade Varincia Rentabilidade Varincia Ibovespa 44,5% 64.073 - 70,7% 160.854 - 68,0% 166.946 61,17% 122.344 - 20,7% 25.316 11,58% 48.032 Caderneta de Poupana - 18,8% 11.820 - 1,7% 3.554 - 27,7% 18.648 11,53% 3.285 13,76% 9.931 11,81% 5.720 Terra de Primeira 9,5% 1.901 - 32,7% 378.738 27,3% 87.230 - 6,7% 6.399 - 30,6 28.328 12,6% 5.060
Notas: (a) os perodos das crises foram aproximados dada a disponibilidade de dados; (b) crises que coincidem com perodos atpicos do mercado de terras
191
Correo Monetria (1980/1981), no escndalo Nagi Nahas (1989/1990) e na Crise da sia (1997/1998). No perodo da Crise do Mxico (1994/1995), o mercado de terras estava sofrendo o ajuste decorrente do m da inao do Plano Real, explicando sua expressiva queda. A terra desvalorizou-se mais que os outros dois ativos nos perodos (Tabela 1), na Crise do Mxico e no Impeachment de Collor. Mas na crise que sucedeu o Plano Cruzado e na Crise do Mxico (ou do Plano Real), nas quais perdeu valor, aconteceu algo surpreendente com o risco da terra, medido em termos da sua varincia, que foi signicativamente superior da prpria Bolsa, fazendo com que a terra, que sempre considerada um ativo de baixo risco, se mostrasse altamente voltil. O comportamento atpico do ativo terra, que a desqualicou como ativo de baixo risco durante as duas crises citadas no pargrafo anterior, pode ser interpretado como decorrncia do processo de ajuste pelo qual passava seu mercado, aliado s circunstncias macroeconmicas que interferiram de forma decisiva sobre seu preo, desviando-o do curso normal. Na crise de 1986, a forte oscilao vericada no preo da terra derivou-se de uma modicao nas expectativas dos preos agrcolas e do mercado nanceiro. No incio do Plano Cruzado, por causa da perda de atrativos do mercado nanceiro (a Caderneta de Poupana voltou a ser corrigida trimestralmente, e seus ganhos tornaram-se inexpressivos) e das expectativas otimistas em relao aos preos agrcolas, houve forte migrao de investidores para o mercado de terras, o que elevou seu preo substancialmente. Uma vez frustrado o Plano, o preo da terra caiu graas volta da inao, o que tornou o mercado nanceiro novamente atrativo, e s perspectivas pessimistas sobre o futuro da agricultura, que havia sofrido um revs naqueles dias de incerteza. J durante a Crise do Mxico, em 1994, o preo da terra passava por um perodo de ajustamento, seguindo a tendncia de queda dos principais preos agrcolas, que daquele momento em diante passaram a viver um novo paradigma, provavelmente em funo da concorrncia de produtos importados que aqui chegavam e da poltica de supervalorizao de nossa moeda, que perdurou at o incio de 1999. Desconsiderando-se as duas crises discutidas no pargrafo anterior, quando o mercado de terras foi nitidamente afetado por fatores exgenos, verica-se que o comportamento daquele ativo durante os perodos de crise em muito se assemelha ao da Caderneta de Poupana. Assim como a Poupana, que teve seu desempenho afetado por decises governamentais, tambm o mercado de terras no est totalmente imu-
192
ne interferncia das autoridades ou ao comportamento de outros ativos concorrentes. Dessa forma, tambm aqui compreensvel que a terra no tenha conseguido guardar a integralidade de seu valor durante todas as crises, o que, no entanto, no a descaracteriza como um ativo de baixo risco, muito semelhante Caderneta de Poupana, e, assim, passvel de ser usada como elemento redutor do risco em Carteiras de Investimento. Em todas as simulaes levadas a efeito, no esto computadas as rendas que poderiam ter sido obtidas pelo uso da terra durante o perodo, as quais, se includas, tornariam sua posse ainda mais rentvel. Os possveis usos alternativos da terra no chegaram a ser considerados, tendo em vista que qualquer aproveitamento que se quisesse supor, fosse ele feito diretamente pelo investidor, fosse mediante arrendamento, meao ou qualquer outra forma de parceria, implicaria necessariamente se presumir uma reduo no grau de liquidez desse ativo, o que dicultaria sua comparao com o Ibovespa.
6. COMPORTAMENTO DA CARTEIRA TERICA

Uma vez comprovado que tanto a terra quanto a Caderneta de Poupana teriam contribudo para aumentar a rentabilidade e diminuir o grau de risco dos investidores em aes, durante o perodo estudado, o passo seguinte foi investigar o comportamento dos trs ativos em conjunto. Assim, possibilitaria identicar possveis sinergias entre os dois ativos alternativos que pudessem tornar mais interessante a associao de ambos, em vez de apenas um deles, para a diversicao da Carteira de Aes. Para isso, foram calculadas as varincias mxima e mnima para a carteira para aplicao de 100% dos recursos em aes e a varincia com aplicao em Caderneta de Poupana. Em seguida, foram calculadas as rentabilidades mximas possveis nos diversos nveis intermedirios de risco. Para testar o comportamento do preo do ativo terra em relao carteira de aes hipottica, durante perodos de crise no mercado nanceiro, foram comparados os preos mensais do ativo terra com os indicadores da Bovespa.9 A composio e o desempenho da Carteira Terica de Investimentos foram analisados ao longo dos vinte anos do estudo (1980 a 1999), mais especicamente durante os seis perodos de crise identicados durante aquele perodo. A anlise foi realizada sob o ponto de vista de a terra ser mais ou menos suscetvel de perder valor durante as crises econmicas do que as aes em geral como tambm quais so
193
as possibilidades de vir a ser empregada na diversicao de Carteiras de Investimento como elemento redutor do risco. Para todos os perodos analisados, foi simulado um investimento de R$ 1.000,00 numa Carteira de Aes representativa do Ibovespa, combinada com terra ou Caderneta de Poupana, em maior ou menor proporo, cuja aplicao teria sido decidida no perodo pr-crtico, de seis meses antes do desencadeamento da crise, e o resgate seis meses aps o nal da crise, em valores deacionados. O processo de composio da Carteira Terica10 teve por nalidade identicar os diversos ativos de baixo risco que poderiam ter sido usados na poca de ocorrncia das crises estudadas para diversicar uma Carteira de Aes representativa do Ibovespa, ou seja, uma carteira composta de ativos de diferentes ativos, cuja variao normalmente acompanha as oscilaes do mercado. Alm da terra, que era o objeto da comparao, poderiam ainda ser testados o ouro, os ttulos do governo, o dlar paralelo e a Caderneta de Poupana, como ativos possveis de serem includos numa carteira hipottica, a m de reduzir o risco das aes nos perodos de crise. A Caderneta de Poupana foi eleita como padro de comparao para medir o desempenho dos preos da terra durante os perodos de instabilidade por ser o melhor dos indicadores, que, alm de existir at hoje, possua srie completa de dados. O objetivo era tentar responder seguinte questo da pesquisa: se a terra agrcola mais ou menos suscetvel de perder valor durante as crises econmicas, quando comparada com as aes em geral, e vericar a viabilidade do ativo terra na diversicao de Carteiras de Investimento como elemento redutor do risco. A anlise do comportamento de vrios ativos de baixo risco, em comparao com o mercado de aes, ajudar a compreenso de que a posse conjunta de algum(ns) deles poderia(m) minorar as perdas dos investidores em Bolsas de Valores durante os perodos considerados crticos. E, por essa razo, simulado o investimento de R$ 1.000,00 (em valores corrigidos pelo IGP-DI) em cada um dos trs ativos estudados aes, terra e Caderneta de Poupana em jan./80 para poder comparar seu desempenho, individual ou combinado, ao longo dos vinte anos seguintes. Os dados referentes aos trs ativos foram tabulados e, aps, associados de duas formas diferentes, a m de medir os respectivos graus de rentabilidade e as varincias conjuntas. Foram feitas as seguintes combinaes: a) aes (Ibovespa) + terra; e b) aes (Ibovespa) + Caderneta de Poupana. A anlise do desempenho dos ativos, individualmente, veio conrmar a pressuposio inicial de que o investimento em Bolsa de
194
Valores mais rentvel, porm mais arriscado do que apostar em terras ou na Caderneta de Poupana. O investimento de R$ 1.000,00, feito em jan./80, ao nal de 1999 estaria valendo R$ 363,65 caso tivesse sido aplicado em terra; representaria R$ 1.235,13 se tivesse permanecido todo esse tempo na Caderneta de Poupana; ou o equivalente a R$ 10.696,69 caso tivesse sido aplicado em aes representativas do Ibovespa. Ou seja, o investidor que tivesse aplicado seus recursos na Bolsa de Valores em 1980 e tivesse sobrevivido s incertezas e s oscilaes das duas ltimas dcadas teria chegado ao ano 2000 dez vezes mais rico; caso tivesse preferido a Caderneta de Poupana, seu capital estaria valendo apenas 20% mais do que h vinte anos, e caso tivesse optado pela compra de terra, contaria hoje com menos de 40% de seus recursos originais. Com respeito ao comportamento dos ativos, convm ressalvar que nem toda a diferena vericada entre a valorizao do Ibovespa e da terra reete ganhos ou perdas reais para os investidores; ocorre que, enquanto o Ibovespa incorpora os dividendos e outras rendas pagas aos acionistas (fazendo com que aquele ndice tenda a crescer continuamente em pocas de normalidade), j a renda pelo uso da terra no se incorpora ao seu preo de comercializao. Dessa forma, ainda que as rendas pelo uso alternativo da terra no tenham sido consideradas para efeito do presente trabalho (para que no interferissem no grau presumvel de liquidez daquele ativo), elas existem de fato, e os possveis investidores certamente no abririam mo delas em circunstncias semelhantes quelas aqui descritas. Sobre a perda de valor da terra, particularmente aquela ocorrida com o advento do Plano Real, Reydon e Plata (1998) relatam que: [...] com a recesso provocada por polticas restritivas de consumo, crdito, particularmente para a agricultura entre outras, em meados de 1994 o preo da terra comeou a apresentar uma queda bastante sustentada de seus preos. Entre junho de 1994 e junho de 1995, o preo da terra caiu aproximadamente 42%, fazendo com que este se encontre novamente no patamar mais baixo psmodernizao dos anos 70. Conforme (Ann, 2001, p. 93-113), a baixa rentabilidade da Caderneta de Poupana ou a perda de valor da terra ocorridas ao longo do perodo so insucientes para caracteriz-las como maus ativos para investimento, particularmente quando se trata de investidores avessos a grandes riscos.
195
Ao contrrio, a associao de uma Carteira de Aes representativas do Ibovespa tanto com terra quanto com Caderneta de Poupana, ao longo dos vinte anos estudados, dependendo da proporo de cada um dos ativos, poderia ter garantido ao investidor uma melhor rentabilidade, com um grau de risco bem menor. Portanto, embora a Caderneta de Poupana seja pouco rentvel, e o ativo terra tenha uma perda expressiva, tanto uma como outra, ou ainda ambas ao mesmo tempo, podem contribuir para maximizar a rentabilidade e reduzir o grau de risco das Carteiras de Aes em perodos longos, como se observa na Tabela 2. a) Crise do perodo 1980/1981 Ao analisar o comportamento da Carteira Terica durante a crise de prexao da correo monetria entre 1980 e 1981, nota-se que a rentabilidade da Carteira com a terra superou a Caderneta de Poupana em todos os nveis testados. Assim, supe-se que a Carteira Terica contendo 50% de aes teria uma varincia de 49.394 se combinada com 50% em poupana, e de 39.328 caso o ativo de baixo risco fosse a terra. A terra, portanto, alm de mais rentvel, demonstrou ainda ser um ativo de menor risco nesse perodo de crise. b) Crise do Ps-Cruzado A segunda crise, decorrncia do Plano Cruzado (incio de 1986), que resultou no maior boom do preo da terra, foi a demonstrao cabal da dependncia do mercado de terras ao nanceiro. Aps uma grande elevao do Ibovespa e sua posterior regulao, que leva a uma queda, h um movimento especulativo em direo aos ativos reais, que foi assim retratado por Reydon e Romeiro (1994, p. 12): [...] durante o Plano Cruzado (1986), a inexistncia de alternativas de aplicao no mercado nanceiro, aliada s expectativas de ganhos produtivos elevados, deslocou os aplicadores para ativos reais, criando condies para um acentuado aumento dos preos de imveis urbanos e rurais. Em seguida, os preos apresentaram tendncia queda, em face do alto retorno das aplicaes nanceiras e devido s perspectivas pessimistas quanto performance da agricultura. O perodo, correspondente crise Ps-Plano Cruzado, um perodo atpico, tanto no que se refere s Bolsas de Valores como em relao ao mercado de terras, o que diculta uma anlise mais prospectiva. De todos os perodos estudados, pode-se dizer que este foi atpico:
196
o mercado de terra mostrou-se mais rentvel o que seria previsvel em poca de crise nas Bolsas , porm mais arriscado do que o mercado de capitais, o que contraria a percepo geral de que o preo do ativo terra , em princpio, menos voltil do que o preo das aes. Dessa forma, conforme pode ser visto na Tabela 2, pelo menos durante esse perodo, a posse de terra, associada a uma Carteira de Aes, teria tornado o investimento mais lucrativo, porm mais arriscado, o que contraria os pressupostos que norteiam a presente investigao. Enquanto isso, a Caderneta de Poupana mantm inalteradas as caractersticas de ativo de baixo risco, j que apresentou perdas mnimas para um perodo to conturbado, e seu grau de risco (varincia) foi absolutamente inexpressivo. c) Crise do Caso Nagi Nahas 1988/1990 A crise de conana que se instalou no mercado acionrio brasileiro no nal do governo de Jos Sarney se iniciou em abr./89, com a incerteza acerca dos rumos da sucesso presidencial, ganhou proporo em jun./89, aps o chamado Caso Nagi Nahas, e estendeu-se at mar./90, quando atingiu seu ponto mais crtico, durante o anncio do chamado Plano Collor. Durante esse perodo, conforme pode ser visto na Tabela 2, entre as duas carteiras analisadas, a com a terra foi a melhor opo em termos de rentabilidade, alm de ter apresentado um coeciente de risco (varincia) intermedirio entre os outros dois ativos. Assim, um investidor que tivesse aplicado R$ 1.000,00 numa Carteira de Aes representativa do Ibovespa, possuiria o equivalente a R$ 319,83 um semestre aps passado o perodo crtico; se tivesse optado por aplicar a mesma quantia em Caderneta de Poupana, contaria com o equivalente a R$ 722,61 em igual perodo e, caso tivesse optado pela compra de terra, seu investimento representaria R$ 1.273,92 em valores corrigidos. Alternativamente, se quisesse aplicar seu dinheiro de forma menos arriscada, com 50% dos seus recursos na Carteira de Aes e os restantes 50% em terra, obteria melhor resultado e disporia do equivalente a R$ 796,88 ao nal daquele mesmo perodo. A comparao do desempenho da rentabilidade e do risco entre os dois ativos (terra e poupana) deixa claro que apenas a terra reuniu efetiva condio de ativo de baixo risco naquela crise, j que a poupana, mesmo tendo variado menos do que a terra, apresentou uma perda signicativa de valor. d) Impeachment de Collor A crise do impeachment, embora tenha sido profunda o suciente para ser caracterizada como crise, no chegou a ganhar contornos mais dramticos em virtude do mercado acionrio nacional vir,
197
desde o nal de 1990, num processo de ascenso contnua, fruto da abertura comercial e da entrada de investidores estrangeiros nas nossas Bolsas de Valores. Em conseqncia, os ativos estudados apresentaram um resultado curioso: o mercado de aes recuperou-se to rapidamente que ao nal do perodo de carncia, estabelecido em seis meses para efeito desta pesquisa, apresentou maior rentabilidade do que os ativos considerados de menor risco, como terra e poupana. Mas essa rentabilidade positiva, anmala das aes num perodo de crise, mostraram-se muito mais arriscadas, haja vista que a varincia de seus preos foi alta, quando comparada estabilidade apresentada pela terra e pela Caderneta de Poupana (Tabela 2). A incluso dos dois ativos (terra e poupana) para reduo do risco de Carteiras de Aes cou mais do que evidente nesse perodo, enquanto o Ibovespa, em valores corrigidos, apresentou uma varincia de 122.334, a terra variou 6.399, e a poupana, 3.285 no perodo considerado. Na Tabela 2, evidencia-se claramente que tanto a terra quanto a Caderneta de Poupana se constituram em alternativas apropriadas para a reduo do risco das Carteiras de Aes nessa crise. :: e) Crise do Mxico e Plano Real A Crise do Mxico afetou boa parte dos mercados acionrios mundiais, em especial os chamados pases emergentes, atingindo tambm o Brasil, que se encontrava, no ano de 1994, na implantao do Plano Real, processo de estabilizao da moeda, de abertura aos mercados internacionais, de atrao de novos investimentos e de renegociao de toda a sua dvida externa. Nessa poca, o preo da terra passou por um perodo de ajustamento, caindo progressivamente desde um nvel superior de R$ 4.000,00 por hectare, no nal de 1994, para algo em torno de R$ 1.600,00 em maio de 1996. Isso caracteriza um perodo atpico desse mercado, fazendo com que nesse perodo no tivesse um ativo redutor de risco, pois o mercado de terras vivia uma crise muito maior do que o prprio mercado de capitais. Na Tabela 2, demonstra-se que vrias combinaes de aes com Caderneta de Poupana seguem a tendncia normal da carteira diversicada, ou seja, o risco reduz-se na medida em que aumenta a parcela investida em poupana. Quando se combina a Carteira de Aes com uma parcela de terra, o resultado absolutamente atpico, j que o risco da carteira composta passa a ser maior do que o risco de qualquer dos dois ativos individualmente. Em contrapartida, a Caderneta de Poupana cumpriu risca aquele papel de redutor de risco (Tabela 2), pois a diversicao com o uso de Caderneta de Poupana teria resultado numa aplicao mais segura e mais rentvel durante a Crise do Mxico. Assim,
198
o investidor que, um semestre antes da crise, tivesse aplicado o equivalente a R$ 1.000,00 em aes contaria com o correspondente a R$ 793,97 seis meses aps a reverso da situao; Caso tivesse aplicado apenas uma parte daquele valor (por exemplo 50%) em aes e o restante em Caderneta de Poupana, poderia sair do mercado com R$ 1.085,22. Nesse caso, alm de ter obtido um ganho ainda que modesto , o investidor teria vivido dias bem mais amenos durante a crise, j que a varincia de sua Carteira teria sido de apenas 13.245, enquanto o ndice da Bolsa variava quase o dobro daquele valor. f) A Crise da sia A Crise da sia, que para efeito da pesquisa incorpora tambm a Crise da Rssia,11 teve seu incio marcado pela desvalorizao da moeda tailandeza, em jul/97, e assumiu propores verdadeiramente dramticas em ago/98, com a moratria da Rssia. Normalmente nas crises os preos das aes caem de forma mais ou menos contnua, at atingirem o nvel mais crtico, e dessa vez o processo de queda ocorreu de forma intermitente: o Ibovespa caiu de um ndice de 16 mil para 8 mil pontos.
TABELA 2
Desempenho das Carteiras Tericas durante as crises do Bovespa. Combinaes de mximos, mdias e mnimas de ambos os ativos a partir de R$ 1.000,00 investidos
Perodo da crise a Composio carteira Desempenho Ibovespa Poupana Renda R$ Risco Composio carteira Desempenho Ibovespa Terra Renda R$ Risco
Prexao da correo monetria
0% 50% 100% Frustrao do Plano 0% Cruzado b 50% 100% Escndalo Nagi Nahas 0% 50% 100% Impeachment t de 0% Collor de Mello 50% 100% Plano Real e Crise 0% do Mxico b 50% 100% Crise da sia 0% 50% 100%
100% 50% 0% 100% 50% 0% 100% 50% 0% 100% 50% 0% 100% 50% 0% 100% 50% 0%
812,46 688,60 564,74 982,75 637,64 292,54 722,61 521,22 319,83 1.617,72 1.385,68 1.153,65 793,97 1.085,22 1.376,45 1.181,25 1.169,71 1.158,17
11.820 49.394 64.073 3.554 74.658 160.854 18.648 114.995 166.946 122.344 65.312 3.285 25.316 13.245 9.931 5.720 22.211 48.032
0% 50% 100% 0% 50% 100% 0% 50% 100% 0% 50% 100% 0% 50% 100% 0% 50% 100%
100% 50% 0% 100% 50% 0% 100% 50% 0% 100% 50% 0% 100% 50% 0% 100% 50% 0%
1.095,41 830,07 564,74 672,72 482,63 292,54 1.273,92 796,88 319,83 1.617,72 1.275,69 933,66 793,97 744,11 694,23 1.206,12 1.182,15 1.158,17
1.901 29.328 64.073 378.738 305.749 160.854 87.230 136.340 166.946 122.344 62.247 6.399 25.316 34.772 28.328 5.060 25.889 48.032
Notas: (a) os perodos das crises foram aproximados dada a disponibilidade de dados; (b) crises que coincidem com perodos atpicos do mercado de terras
199
O cenrio de grande otimismo com o processo de privatizaes de empresas estatais, entre outros, fez com que o Ibovespa retomasse rapidamente o ritmo ascendente to logo a crise fosse superada. Dessa forma, no de estranhar que a Carteira Hipottica tenha conseguido reaver at com alguma folga o valor que possua antes do desencadeamento da crise. Conforme a Tabela 2, o investidor que em jan/97 tivesse investido R$ 1.000,00 em aes representativas do Ibovespa, em mar/99 possuiria o equivalente a R$ 1.158,17. Esse mesmo investidor poderia, em vez de investir todo o seu dinheiro na Bolsa, aplicar uma parte em Caderneta de Poupana ou na compra de terras, deciso esta que lhe teria poupado boa parte da aio vivida ao longo dos 14 meses de crise, e ainda lhe permitiria obter uma melhor rentabilidade ao nal. A aplicao de uma parte de seu dinheiro digamos 50% em Caderneta de Poupana faria com que a varincia de sua Carteira se reduzisse pela metade, conforme pode ser observado na Tabela 2, alm de aumentar-lhe a rentabilidade para R$ 1.169,71. Se em vez da Caderneta de Poupana o investidor tivesse eleito a terra como ativo redutor do risco e nela tivesse aplicado os mesmos 50%, sua Carteira tambm teria oscilado a metade da variao da Bolsa, e a rentabilidade seria ainda melhor, ou seja, seu investimento estaria valendo o equivalente a R$ 1.182,15. A posse da terra, como se v, ao menos nesse perodo, mostrou-se mais rentvel e igualmente segura em relao Caderneta de Poupana, embora ambas se constitussem em alternativas ecientes para a reduo do risco de Carteiras de Investimento.
7. CONCLUSO
Investigou-se o comportamento dos preos do ativo terra durante as diversas crises do mercado de capitais ocorridas nas dcadas de 1980 e 1990. O principal objetivo foi analisar o desempenho (rentabilidade e risco) da terra como um ativo de dupla funo: de capital e lquido, passvel portanto de ser adquirido como reserva de valor em comparao com outro ativo, a Caderneta de Poupana, conhecida como ativo de menor risco do que as aes em geral. A compreenso do comportamento da terra durante os perodos de crise nas Bolsas de Valores constitui-se em importante subsdio para a tomada de decises, tanto por parte dos investidores privados, particularmente os proprietrios de terras, como pelos rgos governamentais, encarregados de regular o mercado de terras. O que se pretendia era conhecer o comportamento dos preos da terra em pocas de
200
crise do mercado acionrio, quando muitos outros ativos tm seus preos inuenciados pelo comportamento aparentemente irracional que toma conta dos investidores, a m de medir relaes entre o preo da terra e o mercado nanceiro. O trabalho foi iniciado com uma reviso bibliogrca destinada a delimitar o campo terico e a reforar as posies conceituais do papel da terra nos portflios para prpria lgica de aplicao em Carteiras, desde os ativos com maior risco at os de menor risco. A etapa experimental, por sua vez, dividiu-se em duas fases: na primeira fase foram identicados os seis perodos de crise e o comportamento dos trs ativos escolhidos, e na segunda, cuidou-se de formar as Carteiras Tericas, compostas por aes representativas do Ibovespa e pelos ativos de baixo risco testados (terra e Caderneta de Poupana), a m de analisar seu comportamento durante os perodos de crise. Os resultados encontrados conrmaram os pressupostos iniciais de que a Caderneta de Poupana foi, durante os vinte anos abrangidos pelo estudo, dentre os ativos estudados, aquele que apresentou rendimento mais estvel. Perdeu valor, verdade, em algumas crises, mas manteve-se inclume na maioria das ocasies, fato este que pode qualic-la como um ativo de boa segurana. A possibilidade de vir a perder valor est relacionada unicamente a fatores exgenos, como o foram os planos econmicos conscatrios do passado. A terra, por sua vez, tambm demonstrou reunir caractersticas de rentabilidade e segurana que permitem recomendar seu uso como elemento redutor do risco. Assim como a poupana, tambm a terra no conseguiu guardar valor durante algumas das crises estudadas, mas isso tambm ocorreu em circunstncias muito especiais, ou seja, durante pocas em que seu mercado passava por processos de ajustamento severo. Em circunstncias normais fora dos perodos de ajustamento , a posse da terra, conjugada com uma Carteira de Aes, prestou-se de forma muito satisfatria para diminuir as perdas de rendimentos dos investidores das Bolsas de Valores durante os perodos crticos. A armao de que a terra demonstrou reunir caractersticas de rentabilidade e segurana , portanto, verdadeira. Parece ainda oportuno ressaltar a constatao de que a terra e a poupana possuem mercados distintos e vetores diferentes e que, em razo disso, seu grau de risco, que j baixo individualmente, quando combinado de forma criteriosa pode diminuir ainda mais. O estudo das seis crises, ao longo de vinte anos, permitiu vericar que os perodos nos quais houve perda expressiva de valor por parte daqueles atiMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
201
vos no so coincidentes, ou seja, o investidor que tivesse seus recursos aplicados parte em terra e parte em poupana, durante aqueles perodos crticos, teria tido melhor resultado do que se tivesse aplicado em apenas um deles. Essa constatao mostra que a incluso de uma parcela de terra, juntamente com outra parcela de poupana, numa Carteira de Investimento, poder contribuir para reduzir as perdas dos investidores durante os perodos de crise nas Bolsas de Valores. A est, portanto, a demonstrao de como ocorre a especulao com terras no pas, agravando a questo agrria brasileira. Nesse sentido, as polticas fundirias deveriam ser muito mais voltadas para a regulao da especulao desenfreada nesse mercado do que nas tentativas de coibi-la ou impedi-la. A compreenso fundamental que a especulao com ativos, incluindo a a terra, sempre ocorrer no sistema capitalista. Cabe ao Estado regul-la, para que no gere outros danos para a sociedade.
8. REFERNCIAS
ANN, E. S. O uso da terra como ativo de baixo risco na diversicao de carteiras de investimentos. Dissertao de Mestrado apresentada no Programa de Ps-Graduao em Administrao da UFRGS, em 17 de maio de 2001. Available from www.ea.ufrgs.br/teses_e_dissertacoes/detalheLivro.asp?livro=000397&radioTipo=M. BILL, H. Does Brazil really mean it this time? Institutional Investor, New York, v. 27, n.10, p. 177, out. 1993 [on-line]. Available from http://proquest.umi.com. BOLLIGER, F. P. O preo e o mercado de terras no Brasil: exame da abordagem ps-keynesiana. Congresso Internacional de Americanistas, Varsvia, jul./2000 [on-line]. Available from http://www.eco.unicamp.br/projetos/mterras/. BREALEY, R. A.; MYERS, S. C. Princpios de nanas empresariais. So Paulo: McGraw-Hill, 1992. CASTRO, P.R. Bares e bias-frias: repensando a questo agrria no Brasil. Rio de Janeiro: Apec, 1982. GALESNE, A.; FENSTERSEIFER, J. E.; LAMB, R. Decises de investimento da empresa. So Paulo: Atlas, 1999.
202
GASQUES, J. G.; CONCEIO, J. C. P. R. Transformaes estruturais da agricultura e produtividade total dos fatores. Braslia: Ipea, 2000. GUANZIROLI, C. H. (Coord.). Aspectos da questo agrria brasileira: lies luz do mercado de terras. Projeto de Cooperao Tcnica Incra/ FAO (Projeto UTF/BRA/036/BRA), 05 out. 2000 [on-line]. Available from http:// www.dataterra.org.br/Documentos/FAO-INCRA/ITR/ITR2.htm. GUARACY, T. O guerreiro e o trabalhador: educao e riqueza bem distribuda do aos gachos a melhor qualidade de vida do Brasil. Revista Veja, So Paulo, 11 nov. 1998, Ed. 1572, p. 126-131. MATARAZZO, D. C. Anlise nanceira de balanos, 3. ed. So Paulo: Atlas, 1993. MONTEIRO, A. V. V. M.; PETTI, R. Prognstico 98/99: preo de terra. So Paulo: Instituto de Economia Agrcola, 1999 [cited 1999-11-01] Available from World Wide Web: http://www.iea.sp.gov.br/preterra.htm. REDESIGNING BRAZIL. Global Finance, New York, v. 7, n. 9, p. 121, set. 1993 [on-line]. Available from http://proquest.umi.com. REYDON, B. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese de Doutorado. Campinas: Unicamp/IE, 1992. ________; ROMEIRO, A. (Coord.). O mercado de terras. Projeto PNUD/ BRA/91/014. Braslia: Ipea, 1994 (Srie Estudos de Poltica Agrcola. Relatrio de Pesquisa n. 13). ________; PLATA, L. A. Evoluo recente do preo da terra rural no Brasil e os impactos do Programa de Cdula da Terra. So Paulo, Data Terra, 1999, 01 nov. 1999 [on-line]. Available from http://www.dataterra.org.br/documentos/Bastiaan.htm e http://www.nead.gov.br/home/ bastiaan.htm. ________; ________. O Plano Real e o mercado de terras no Brasil: lies para a democratizao do acesso a terra. Campinas: Instituto de Economia da Unicamp, Projeto Mercados de Terras, 06 out. 2000 [online]. Available from http://www.eco.unicamp.br/projetos/mterras/. ROSS, S.; WESTERFIELD, R. W.; JAFFE, J. J. Administrao nanceira. So Paulo: Atlas, 1995. ________; ________. Princpios de administrao nanceira. So Paulo: Atlas, 1998.
203
SAMPAIO, P. A.; PRADO FILHO, D. Reforma agrria e projeto de construo nacional, 30 dez. 2000 [on-line]. Available from http://www.intelecto.net/cidadania/plinio1.htm. SANTOS, Z. A. P. S. Estatsticas do mercado de terras agrcolas no Estado de So Paulo. So Paulo: IEA, 1993, complementada pelas Sr. Inf. Estat. Agric., So Paulo, v. 5 (1994), v. 6 (1995), v. 7 (1996), v. 8 (1997), v. 9 (1998) e Informaes Econmicas, So Paulo, v. 29, n. 11, 1999. SANVICENTE, A. Z.; MELLAGI FILHO, A. Mercado de capitais e estratgias de investimento. So Paulo: Atlas, 1996. SAYAD, J. Especulao em terras rurais, efeitos sobre a produo agrcola e o novo ITR. Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, Ipea, 12 (1) p. 87-108, abr. 1982.
204
NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XLII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural (Sober), Cuiab-MT, 2004. 2. Lessa e Dain (1982); Cano (1988); Silva (1981). 3. http://www.eco.unicamp.br/projetos/mterras. 4. http://www.dataterra.org.br/documentos/Bastiaan.htm. 5. http://www.ies.sp.gov.br/preterra.htm. 6. Publicado no The Journal of Finance, vol. VII, n. 1, maro 1952. 7. Grifo do autor. 8. O preo da Terra de Primeira obtido pelo IEA/Saasp para os meses de fevereiro, junho e novembro. Aps serem deacionados pelo IGP-DI (base jun./1994), foram estimados os meses no disponveis. Para isso, utilizou-se a tcnica estimao atravs de ajustes constantes da varivel dependente, (y) terra, varivel independente, (x) inao. Por meio dessa tcnica, os diversos valores desconhecidos, dentro dos perodos, foram estimados em funo dos dois extremos conhecidos, devidamente ajustados pela velocidade inacionria do perodo e por um valor aleatrio representativo da incerteza. Este apresentou um comportamento bastante irregular ao longo do perodo de vinte anos. Mantiveram-se relativamente estveis entre 1980 e 1985 (entre R$ 4.000,00 e R$ 5.000,00 o ha), experimentaram um sbito crescimento em 1986, poca do Plano Cruzado, quando atingiram o pico de R$ 13.486,38, em nov./1986, voltando a cair a partir do ano seguinte. Em junho de 1989, houve um repique, quando o preo chegou a R$ 6.944,52, voltando a estabilizar-se ao redor dos R$ 4.000,00 a partir de ento. Com o Plano Real em 1994 estabilizando a moeda e o aprofundamento da poltica de abertura comercial, o preo da terra caiu signicativamente, mantendo-se a num patamar de R$ 1.600,00 at a virada do ano 2000 (Ann, 2001, p. 52-69). 9. Os dados so referentes s aes componentes do ndice da Bolsa de Valores do Estado de So Paulo (Ibovespa). As aes utilizadas na carteira simulada foram compostas pelos papis representativos do Ibovespa pela cotao mdia diria. Os retornos esperados da carteira terica de aes durante o perodo de anormalidade foram estimados de acordo com o Modelo de Retornos Ajustados Mdia, considerando, como esperado, a mdia dos preos de perodos anteriores. 10. Carteira de Investimentos composta por aes representativas do Ibovespa, mais uma parcela varivel aplicada em Cadernetas de Poupana ou em Terra de Cultura de Primeira no Estado de So Paulo. Ser tratada como Carteira Terica ou Carteira Terica de Investimentos. 11. Embora a Crise da sia e a Crise da Rssia no sejam exatamente a mesma coisa, elas esto sendo tratadas como um perodo nico no presente trabalho, pois ambas aconteceram proximamente.
205
A RELAO INVERSA ENTRE A
DIMENSO E O PREO DA TERRA RURAL1
Bastiaan Philip Reydon Ludwig Einstein Agurto Plata Ana Karina Bueno Alexander Itria
1. INTRODUO
Dentro de um determinado espao geogrco, o preo de mercado da terra rural reete a situao de sua estrutura de mercado, que, por sua vez, est determinada pelo seu entorno socioeconmico e poltico. Esse preo tomado como referncia nas decises econmicas e nanceiras, polticas e sociais relacionadas com esse recurso natural. Por exemplo, o preo de mercado da terra direciona os agentes econmicos particulares que atuam no mercado de terras em negcios de compra e venda; tambm referncia para o governo em seus programas de democratizao e tributao da terra rural; utilizado pelas instituies de crdito como um parmetro para determinar a hipoteca da terra e para direcionar o crdito rural. Assim sendo, o preo de mercado da terra surge como uma varivel relevante para compreender o uso que os agentes econmicos do a esse recurso natural e tambm como um sinal a ser levado em conta pelos formuladores de polticas quando pretendem denir polticas ecientes para a democratizao da terra rural. Nesse cenrio, o presente artigo tem por objetivo colocar em evidncia a relao que existe entre a dimenso de uma propriedade rural e seu preo de mercado. Isto , que o preo por hectare de um
207
imvel de grande rea menor que o preo por hectare de um imvel de menor rea, e vice-versa. Ou seja, de se esperar uma relao inversa importante e signicativa entre o preo por hectare e a rea dos imveis negociados. A evoluo do citado artigo inicia-se com uma sntese do marco terico da dinmica do preo da terra rural, inclusive a equao 1, desenvolvida por Reydon (1992), baseado na anlise ps-keynesiana. Tambm apresentada uma anlise dos determinantes empricos do preo da terra baseados em Plata (2002). A seguir, apresenta-se a metodologia para testar a hiptese de existncia de uma relao inversa entre o preo da terra rural e sua dimenso (rea negociada). Nesse propsito foram utilizados os dados sobre preos e reas referentes aos valores pagos por hectare nos processos de desapropriao de terras para a reforma agrria para o perodo compreendido entre os anos de 1994 e 2002 do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). Encerra-se o artigo com um conjunto de concluses relacionadas com a relao inversa entre o preo e a dimenso da terra rural, que devem servir de subsdio no momento de avaliar o preo da terra em imveis de grandes dimenses.
2. ASPECTOS TERICOS DO MERCADO DE TERRAS

Plata (2001) expe a terra rural do ponto de vista econmico, no qual esta possui quatro caractersticas importantes: i) ser escassa em termos fsicos e econmicos; ii) ser imvel; iii) ser durvel, j que no pode ser destruda facilmente; iv) pode ser utilizada de duas formas, no necessariamente excludentes: como fator produtivo na produo de bens agropecurios ou como ativo de reserva de valor ou fator especulativo, pois permite conservar a riqueza de um perodo para outro. Nesse sentido, o preo da terra rural deveria sintetizar o efeito de todos os fatores que inuem em seu uso. Segundo Reydon (1992), que sistematizou as caractersticas da terra para determinar seu preo como ativo, a terra rural pode ser caracterizada como um ativo que, ao mesmo tempo, de capital e lquido, podendo ser negociada em uma estrutura de mercado exvel (ex price), ou seja, seu preo est determinado pela dinmica da demanda e da oferta, porm, em razo de a oferta de terras ser considerada xa, o preo de mercado estar basicamente determinado pela dinmica da demanda. As expectativas dos proprietrios podem xar a quantidade de terra a ser negociada, mas so as expectativas dos compradores quanto aos ganhos futuros com o uso da terra que determinaro o preo.
208
Nesse cenrio, assim como para todos os ativos, Reydon (1992) defende que o preo da terra rural deve ser determinado pelos ganhos esperados para os quatro atributos capitalizados: P=q-c+1+a (Equao 1)
O artigo Dinmica do preo da terra rural do Brasil: uma anlise de co-integrao, na segunda parte deste livro, explica esta equao 1, e sob o tpico Variveis que determinam o preo da terra rural abordar em termos empricos as variveis prximas desses quatro atributos que determinam o preo da terra e sua dinmica, que podem ser encontradas nas seguintes variveis: as rendas derivadas da utilizao produtiva da terra; a infra-estrutura de produo e comercializao; as leis de reserva orestal ou de proteo ao meio ambiente; o grau de fragmentao ou dimenso da propriedade; o crescimento da populao e as variveis demogrcas; um efetivo imposto sobre a terra rural; o desenvolvimento do sistema nanceiro afeta o preo da terra rural; os custos de transao no mercado de terras; e, nalmente, o ambiente socioeconmico e poltico no qual as transaes com terras acontecem, que crucial.
3. A DIMENSO E O PREO DE MERCADO DOS IMVEIS RURAIS: UMA RELAO INVERSA

O propsito deste tpico colocar em evidncia a existncia de uma relao inversa entre o preo da terra rural e sua dimenso (rea negociada), isto , pretende-se mostrar que os negcios com grandes extenses de terras rurais, em mdia, so realizados a menores preos por hectare que os com reas menores. Assim, espera-se que, em mdia, o preo por hectare de um imvel de grande dimenso seja menor que o preo de um imvel de pequena dimenso. A dimenso dos imveis rurais afeta inversamente o preo de mercado da terra pelo fato de este inuenciar os trs atributos principais que determinam seu preo, como fora descrito no segundo tpico: a liquidez, as quase-rendas produtivas e os custos de manuteno da terra no portflio dos proprietrios de terras. A liquidez de um ativo entendida como o grau de diculdade que ele apresenta para ser vendido. Os imveis rurais de grandes dimenses no so fceis de vender, isto , apresentam um grau de liquidez baixo, fazendo com que sejam negociados a preos por hectare menores que os imveis de dimenses mdias ou pequenas. Isso decorre do fato
209
de a demanda por imveis de grandes dimenses estar formada por pouqussimos compradores que estariam em condies de imobilizar uma grande quantidade de capital nanceiro, de maior liquidez, em compra de terras. Geralmente, os agentes econmicos, quando decidem formar uma carteira de ativos, levam em conta a liquidez e o rendimento de todos os ativos reais e nanceiros a que tenham acesso e escolhem uma alternativa de ativos que lhes maximize seu lucro monetrio e lhes minimize o risco ou a incerteza com dita carteira. Dado que as terras de grande dimenso em hectares, apresentam liquidez mais baixa e a demanda formada por poucos compradores, os proprietrios de terras que pretendam vend-las tero de diminuir seu preo abaixo do preo das terras de dimenses menores para tornlas atrativas aos compradores. A reduo do preo ter de ser o suciente para compensar as expectativas de menores ganhos dos compradores em relao baixa liquidez da terra. Temos de aceitar que em situaes de estabilidade, como a que existe atualmente na economia brasileira, a terra rural como ativo de reserva perde para os ativos nanceiros que so mais lquidos e apresentam maiores rendimentos no curto e no longo prazo.2 At o presente momento, a anlise tem sido feita assumindo que tanto os imveis de grandes quanto de pequenas dimenses apresentam as mesmas condies agronmicas, isto , tm o mesmo rendimento por hectare para as culturas na qual as terras so propcias; alm disso, mostram similares condies de acesso aos mercados de insumos e de produtos. A diferena de preos aparece somente pelo grau de liquidez entre as terras de grandes e pequenas dimenses. Faz-se necessrio entender que os imveis de grandes dimenses tambm apresentam menores preos, pela probabilidade de que estejam formadas por terras de diferentes qualidades, heterogneas, que em mdia teriam uma nota agronmica menor que as terras de dimenso mdia e pequena, pois apresentariam a possibilidade de serem mais homogneas. Nesse caso, os ganhos esperados com a utilizao produtiva de imveis de grandes dimenses diminuem, acarretando, assim, uma reduo signicativa de seu preo de venda. Os imveis de grandes dimenses tambm tm menores preos em razo da falta de um sistema hipotecrio que permita nanciar sua compra, por causa da existncia de investimentos tanto no setor real como nanceiro, que possuem expectativas de ganhos maiores em relao terra. A expectativa de pagar maiores custos de manuteno, por exemplo, impostos sobre a terra, maior nos imveis de grandes dimen-
210
ses, em decorrncia de uma maior probabilidade de existirem terras ociosas ou de baixa produtividade nessas propriedades. Em todos os casos, os custos de manuteno da terra inuenciam inversamente seu preo. Para Plata (2001), os custos de manuteno da terra deprimem as rendas lquidas e, posteriormente, pelo efeito da capitalizao, o preo da terra. Dessa forma, esperado que um imvel de grande dimenso tenha uma maior carga tributria e, portanto, associa-se a um menor preo da terra, e vice-versa. Tambm se supe que a tributao sobre a terra diculte o uso desses imveis como ativo especulativo em razo de seus altos custos de manuteno e liquidez baixa. Na literatura internacional, no h muitos estudos que se preocupem com essa relao de forma direta. Os estudos mais comuns, principalmente com modelos de preos hednicos, so os que procuram as variveis com maior participao na determinao dos preos da terra e entre estes mostram a clara relao inversa entre a rea dos imveis e os preos por hectare que a terra assume. Um dos estudos que mostram essa relao de Vandeveer et al. (2001), que analisa o mercado de terras rurais em Louisiana, a partir de dados de 237 propriedades vendidas entre 1993 e 1997. No seu modelo economtrico, que tinha entre outros objetivos constatar o impacto da distncia de reas urbanas e da atividade econmica regional, o autor vericou que para cada acre acrescido na propriedade h uma reduo no seu preo de US$ 4,19 por acre. Para Vandeveer et al. (2001), a relao negativa entre essas variveis foi explicada pela existncia de poucos compradores no mercado de grandes propriedades, enquanto existem muitos compradores para pequenas propriedades. Isto , existe uma maior liquidez das pequenas propriedades, que permite que seus preos sejam signicativamente mais elevados que os das grandes reas. Na relao inversa do preo em relao rea, Henning et al. (s/d.) encontrou que para cada aumento de um acre o preo decai US$ 4,52. O autor exemplica essa relao: para uma rea de 150 acres o preo implcito marginal estimado em menos de US$ 3,49 por acre, enquanto para uma rea de tamanho mdio de 50 acres o preo implcito marginal estimado em US$ 10,47 por acre. O estudo elaborado pelo Arizona Department of Revenue (2001) enftico em armar que parcelas menores de terras rurais possuem preos por acre maiores do que grandes propriedades rurais. A proposta desse documento apresentar os trmites jurdicos do parcelamento das terras rurais em lotes rurais que variam entre 36 e 160 acres para venda ou aluguel, como tambm mostrar, por meio de estudos estatsticos, a
211
maximizao da menor rea da terra rural em relao ao maior preo que pode ser atribudo ao lote. O Arizona Department of Revenue (2001), para auferir o valor de venda desses lotes, dentre vrios estudos estatsticos realizados, apresentou uma amostra de preo de terras por acre e o tamanho da propriedade, em que esses dados mostraram que as propriedades que possuem maior valor por acre so aquelas que apresentam tamanho de at 20 acres. Estas podem chegar a um preo que varia de US$ 5.500,00 por/ acre at US$ 4.000,00 por acre. No entanto, analisando a mesma amostra de propriedades, aquelas que apresentaram o menor valor, US$ 2.500,00 por acre, foram aquelas com rea de 200 acres. Um outro estudo interessante que mostra a relao inversa entre a rea e o preo da terra foi realizado por Spencer (2000),3 que utilizou dados das vendas de propriedades rurais perto das reas nacionais da regio selvagem da oresta da montanha verde (The Green Mountains, localizada em New Hampshire, Vermont e New York) e um modelo de preo hednico com diversas variveis que determinam esse preo. Na varivel tamanho da rea da propriedade em relao ao preo, a relao inversa entre essas variveis foi na proporo de US$ 0,83 por acre, ou seja, este valor diminui quando a rea aumenta em um acre. Vale destacar que o objetivo do autor foi aceito ao vericar um relacionamento positivo entre a proximidade da regio selvagem protegida e os valores dos preos de mercado. As aplicaes desse resultado incluem, em seu estudo, a considerao quanto aos impactos econmicos da conservao orestal da terra e os mecanismos para a valorizao da propriedade. 3.1. Relao inversa entre preo e dimenso da terra rural no Brasil Neste item, foram utilizados os dados sobre preos e reas referentes aos valores pagos por hectare nos processos de desapropriao de terras para a reforma agrria para o perodo compreendido entre os anos de 1994 e 2002 do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a m de demonstrar empiricamente as armaes descritas no terceiro tpico deste artigo. A metodologia seguida para desvendar a relao entre preo da terra e sua dimenso a partir das fontes de dados anteriormente apontadas foram as seguintes:
212
a) Tratamento dos dados :: Foram estimados os Valores Correntes Totais dos Imveis (VTI) a partir da somatria dos dados correntes do Valor da Terra Nua (VTN) mais o Valor Total das Benfeitorias (VB); seguidamente foram estimados os valores correntes por hectare para o valor total do imvel (VTI/ha) e para o Valor da Terra Nua (VTN/ha). :: Os valores correntes foram transformados em valores constantes ou reais, utilizando, segundo o caso: ndice Nacional de Preos ao Consumidor construdo pelo Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (INPC/ IBGE) e ndice Geral de Preos de Disponibilidade Interna (IGP-DI), da Fundao Getlio Vargas, com base em dezembro de 2002. Foram obtidos, dessa forma, os valores constantes para VTN real/ha e para o VTI real/ha. b) Matriz de correlaes :: O primeiro indcio para testar a relao inversa entre o preo da terra rural e sua dimenso a matriz de correlao. Espera-se que o coeciente de correlao entre essas variveis seja negativo. Tal coeciente foi calculado para essas duas variveis com dados organizados por estratos de rea, regio geogrca e municpios. c) Regresses :: Os modelos de regresso utilizados tinham como varivel dependente o preo corrente ou real da terra rural em funo da rea, e as estruturas matemticas utilizadas foram os seguintes modelos: modelo linear: Y = a + bX modelo duplo logartmico: Ln Y = a + b Ln X modelo semilogartmico: Ln Y = a + b X onde, Y: valor real ou constante do preo da terra rural por hectare (VTI real/ha ou VTN real/ha); X: dimenso do imvel rural em hectares (ha); a e b: so constantes e teoricamente se espera um valor positivo para a e negativo para b (a > 0; b< 0). O valor negativo de b conrmaria a existncia de uma relao inversa entre o preo da terra rural e sua dimenso. d) Relaes de preo e dimenso a partir das mdias dos estratos de rea :: em cada um dos estratos foram calculadas a mdia dos preos correntes e reais por hectare e rea mdia dos imveis includos nos estratos; :: foi calculado o coeciente de correlao com os valores mdios; :: foram estimadas as regresses com valores mdios utilizando os modelos propostos no item c;
213
:: nalmente, foi feito um diagrama de disperso entre o preo e a dimenso da terra rural. 3.1.1. Tratamento dos dados Os dados sobre preos e reas de desapropriaes para a reforma agrria estimados pelo Incra, no perodo de 1994 a 2002, correspondiam a uma amostra de 1.800 observaes para as anlises feitas. Os dados correntes dos preos da terra nua e do total do imvel foram deacionados pelo ndice de Preos ao Consumidor do IBGE com base em 2002. Os dados de preo e rea foram divididos em estratos de grupos de rea e regio, como aparece na Tabela 1 a seguir:
TABELA 1
Estratos de rea e por regio para os dados das desapropriaes do Incra

Por rea Por regies
De 0 a 100 ha De 101 a 500 ha De 501 a 1.000 ha De 1.001 a 2.000 ha De 2.001 a 3.000 ha De 3.001 a 4.000 ha De 4.001 a 5.000 ha De 5.001 a 10.000 ha Acima de 10.000 ha
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados de desapropriaes para reforma agrria, 1994-2002, fornecidos pelo Incra
3.1.2. Anlise dos dados 3.1.2.1. Matriz de correlao Para o clculo dos coecientes de correlao, os valores originais das variveis foram transformados em logaritmos com o propsito de suavizar a varincia dos dados. Analisando-se primeiro por estrato de rea, verica-se que as correlaes obtidas, em sua grande maioria, estiveram de acordo com a hiptese levantada, apresentando o sinal negativo entre a relao do VTN real/ha e do VTI real/ha com a rea. Pode-se observar esse fato na Tabela 2. Considerando o coeciente de correlao da amostra total entre VTN real/ha, VTI real/ha e a dimenso respectivamente (r = -0,37, r = -0,41) para as desapropriaes do Incra, ca evidente que existe uma relao inversa entre o preo e a dimenso da terra rural. Nota-se que os valores de correlao mais signicativos dizem respeito relao do logaritmo do VTN real/ha com o logaritmo da rea
214
no estrato de rea acima de 501 a 1.000 hectares. No foram obtidos os sinais esperados para os estratos extremos (menor que 100 hectares e superior a 10.000 hectares), porm esses coecientes no so signicativos. No primeiro caso, uma explicao possvel deve-se ao fato de serem reas que possuem uma alta liquidez e grande demanda, no se encaixando na hiptese inicialmente levantada. No outro caso, os valores do preo da terra estabilizam-se em seu valor mnimo, fazendo com que a correlao seja perto de zero. Isto , depois de determinada dimenso mxima o preo de mercado da terra rural atinge seu valor mnimo e torna-se constante. Estraticando por regies, tm-se os seguintes resultados para as correlaes (Tabela 3).
TABELA 2
Correlao entre rea e VTN real/ha e VTI real/ha por estrato de rea, em logaritmos, para os dados de desapropriao do Incra
Estrato Total De 0-100 ha De 101-500 ha De 501-1.000 ha De 1.001-2.000 ha De 2.001-3.000 ha De 3.001-4.000 ha De 4.001-5.000 ha De 5.001-10.000 ha Mais de 10.000 ha VTN real/ha -0,37 0,37 -0,09 -0,17 -0,10 -0,14 -0,11 -0,02 -0,13 0,06 VTI real/ha -0,41 0,13 -0,08 -0,20 -0,12 -0,13 -0,09 0,01 -0,14 0,06
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados fornecidos pelo Incra
TABELA 3
Correlao entre rea e VTN real/ha e VTI real/ha por estrato de regio, em logaritmos, dos dados de desapropriao do Incra
Estrato Total Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul VTN real/ha -0,37 -0,33 -0,47 -0,28 -0,41 0,06 VTI real/ha -0,41 -0,41 -0,46 -0,29 -0,47 0,05
215
A estraticao por regies geogrcas torna mais evidente a correlao negativa entre preo e dimenso da terra rural. Observa-se que em todas as regies o coeciente de correlao negativo e tambm maior que o apresentado na estraticao por rea, com exceo da regio Sul. Neste ltimo caso, dado que os imveis desapropriados so pequenos, os preos estariam relacionados positivamente com essas reas. 3.1.2.2. Anlise das regresses A anlise de regresso com dados de desapropriao do Incra foi realizada em trs agrupaes de dados: com todos os dados, com os dados por estrato de rea e com os dados agrupados por estrato de regio geogrca. Para o clculo das regresses, foram utilizados os trs modelos propostos na metodologia, sendo selecionado o modelo que apresentou o melhor ajuste estatstico,4 provando a relao inversa entre o preo e a dimenso das terras rurais. O modelo que melhor resultado apresentou no teste da relao inversa entre o preo e a dimenso do imvel rural foi o modelo duplo logartmico (Ln Y = a + b Ln X). Esse modelo tem a caracterstica de redimensionar a volatilidade da varincia e mostrar a concavidade que apresenta o diagrama de disperso dos dados correlacionados. Alm disso, o coeciente dos parmetros representa a elasticidade entre a varivel dependente e a varivel explicativa. Por exemplo, o coeciente b representa a elasticidade entre a rea e o preo da terra rural, ou seja, o coeciente indica a variao percentual do preo da terra perante uma variao percentual da rea. Os resultados do melhor modelo segundo estrato de rea e regies geogrcas aparecem nas Tabelas 4, 5 e 6, respectivamente. A Tabela 4 apresenta os resultados da regresso entre VTN real/ha e rea utilizando um modelo duplo logartmico (Ln Y = a + b Ln X), segundo estrato de rea para os dados de desapropriao do Incra.5 Os resultados mostram que para a maioria dos estratos estudados e para a relao geral se comprova a relao inversa entre preo e dimenso da terra rural. Somente nos estratos com rea at 100 hectares e para reas superiores a 10.000 hectares no se conrma a hiptese de relao inversa, porm, como j foi dito, isso se deve ao fato de que reas pequenas possuem uma alta liquidez e grande demanda, e para grandes dimenses o preo de mercado da terra rural atinge seu valor mnimo e torna-se constante.
216
TABELA 4
Regresses obtidas para VTN real/ha e rea utilizando o modelo duplo logaritmo (Ln Y = a + b Ln X), segundo estrato de rea para os dados de desapropriao do Incra
Intervalo Total De 0-100 ha De 101-500 ha De 501-1.000 ha De 1.001-2.000 ha De 2.001-3.000 ha De 3.001-4.000 ha De 4.001-5.000 ha De 5.001-10.000 ha Acima de 10.000 ha Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t A 8,39 49,93 3,38 1,82 7,49 8,68 11,88 6,60 9,59 5,13 13,54 3,64 16,88 1,65 7,69 0,54 11,93 2,17 3,71 1,49 B -0,39 -17,06 0,77 1,77 -0,22 -1,47 -0,90 -3,29 -0,58 -2,24 -1,06 -2,22 -1,44 -1,15 -0,32 -0,19 -0,80 -1,28 0,12 0,49 R2 0,14 0,13 0,01 0,03 0,01 0,02 0,01 0,00 0,02 0,00 N 1800 22 282 364 498 262 118 75 100 79
As Tabelas 5 e 6 mostram as regresses que relacionam o VTN real/ha e o VTI real/ha com a rea, respectivamente em nvel de regies geogrcas. Os resultados por regies geogrcas mostram que, em geral, h relao inversa entre o preo da terra e sua dimenso, porm pode-se notar que apenas para a regio Sul essa relao no foi conrmada, mas tambm o nvel do coeciente de determinao, neste caso, muito baixo. Dentro dos estratos signicativos, na regio Nordeste a rea desempenha um papel maior na determinao do VTN, onde o R2 chegou a 22%. Os resultados das regresses obtidos utilizando o VTI real/ha como varivel dependente da regresso que aparecem na Tabela 6 so semelhantes aos resultados das regresses que utilizam como varivel dependente o VTN real/ha, descritos na Tabela 5. As duas variveis apreMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
217
sentam o mesmo comportamento em razo do valor das benfeitorias, e, em mdia, so uma proporo quase constante e pouco signicativa na formao do valor total do imvel (VTI).
TABELA 5
Regresses obtidas para VTN real/ha e rea utilizando o modelo duplo logaritmo (Ln Y = a + b Ln X), segundo regies geogrcas para os dados de desapropriao do Incra
Intervalo Total Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t a 8,39 49,93 8,12 24,26 8,24 41,29 7,03 16,98 9,69 16,05 6,81 18,49 b -0,39 -17,06 -0,26 -6,16 -0,45 -16,05 -0,24 -4,66 -0,45 -5,18 0,05 0,78 R2 0,14 0,11 0,22 0,08 0,17 0,00 n 1800 311 930 252 132 175
TABELA 6
Regresses obtidas para VTI real/ha e rea utilizando o modelo duplo logaritmo (Ln Y = a + b Ln X), segundo regies geogrcas para os dados de desapropriao do Incra
Intervalo Total Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t Coef. Stat t A 8,91 56,24 8,72 29,04 8,82 42,46 7,49 16,73 10,44 17,48 7,07 24,06 b1 -0,41 -19,05 -0,30 -7,91 -0,46 -15,88 -0,27 -4,78 -0,52 -6,08 0,03 0,64 R2 0,17 0,17 0,21 0,08 0,22 0,00 n 1800 311 930 252 132 175
218
3.1.3. Relao de preo e dimenso da terra rural a partir das mdias dos estratos de rea Com o propsito de reduzir a volatilidade da varincia dentro de cada um dos estratos de rea, foi calculada a mdia do VTN real/ha, do VTI real/ha e da rea, e a partir desses valores mdios foram estimadas as regresses dos valores mdios em funo da rea. As mdias para os estratos calculados a partir de todos os dados de desapropriaes do Incra aparecem na Tabela 7. Nota-se, nesta tabela, o relacionamento inverso entre a dimenso e o VTN real/ha e o VTI real/ha. A visualizao ca mais clara e fcil ao se observarem os Grcos 1 e 2.
TABELA 7
Mdias do VTN real/ha, do VTI real/ha e da rea por estrato de rea a partir dos dados de desapropriao do Incra
Dimenses (ha) 0-100 101-500 501-1.000 1.001-2.000 2.001-3.000 3.001-4.000 4.001-5.000 5.001-10.000 Acima de 10.000 N observ. 22 282 364 498 262 118 75 100 792 rea 74,06 340,47 746,13 1.433,80 2.469,19 3.500,30 4.442,11 6.741,79 2.317,59 Mdias VTN real/ha 1.058,92 797,67 669,65 404,53 311,22 291,53 259,13 249,23 244,50 VTI real/ha 1.218,92 1.064,91 895,39 567,96 420,02 370,01 362,61 340,48 298,52
No Grco 1, apresenta-se o diagrama de disperso do VTN real/ha com relao rea utilizando as mdias dessas variveis para cada um dos estratos. Torna-se evidente, pela observao do grco, que existe uma forte relao inversa entre o preo da terra e sua dimenso, porm com uma reduo rpida do VTN real/ha para reas de grandes dimenses. O Grco 2, que mostra o diagrama de disperso do VTI real/ha com a rea, evidencia caractersticas semelhantes s observadas no Grco 1, isto , a relao inversa e uma forte queda nos preos no valor dos imveis que apresentam grandes dimenses. Os Grcos 1 e 2 mostram de forma muito clara que existe uma relao inversa do tipo exponencial entre os valores da terra e sua dimenso. Isso tambm mostrado na matriz de correlao (Tabela 8). Nesse
219
sentido, o prximo passo deve ser o de estimar um modelo economtrico com uma estrutura matemtica exponencial para ter uma base de previso a partir dos dados da Tabela 8.
GRFICO 1
Relao do VTN real/ha em funo da rea baseada nas mdias dos estratos por rea calculadas a partir dos dados de desapropriao do Incra
1.200,00 1.000,00 800,00 VTN real/ha 600,00 400,00 200,00 0,00 0 5.000
VTN real/ha = f (rea)
Y = 4227,8 X -0,3124 R2 = 0,9055
10.000 rea (ha)
15.000
20.000
25.000
Potncia (VTN real/ha = f (rea)
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados de desapropriao do Incra
GRFICO 2
Relao do VTI real/ha em funo da rea baseada nas mdias dos estratos por rea calculadas a partir de dados de desapropriao do Incra
1.600,00 1.400,00 1.200,00 1.000,00 VTN real/ha 800,00 600,00 400,00 200,00 0,00 0 5.000
VTI real/ha = f (rea)
Y = 5979,9 X 0,3006 R2 = 0,9077
10.000 rea (ha)
15.000
20.000
25.000
Potncia (VTI real/ha = f (rea)
220
TABELA 8
Matriz de correlao das mdias por estrato de rea (Incra)

Varivel Ln rea Ln VTN real/ha Ln VTI real/ha Ln rea 1,00 -0,95 -0,95
Os resultados das regresses do modelo exponencial,6 a partir dos valores mdios de preos e rea de cada estrato, so os seguintes: a) onde a varivel dependente (Y) o VTN real/ha, e a varivel explicativa (X), a rea do imvel; Ln Y = Ln a + b Ln X Ln Y = 8,3 0,31 Ln X (Stat-t) (28,65) (-8,19) R2 = 0,91 Modelo para previso: Y = 4227,78 X -0,31 (Equao a) b) onde a varivel dependente (Y) o VTI real/ha, e a varivel explicativa (X), a rea do imvel; Ln Y = Ln a + b Ln X Ln Y = 8,50 0,30 Ln X (Stat-t) (30,83) (-8,30) R2 = 0,91 (Equao b) Modelo para previso: Y = 5079,87 X -0,30 Pode-se observar que os parmetros das regresses nos modelos duplo logartmicos, que so a base para determinar os modelos de previso tanto para o VTN real/ha quanto para o VTI real/ha, apresentam parmetros estimados altamente signicativos ao nvel de menos de 1%, e o valor do coeciente de determinao acima de 0,90 mostra que em ambas as equaes explicam 90% da variao dos preos explicada pela dimenso dos imveis rurais. Esse fato revela que os preos da terra rural so fortemente inuenciados pela dimenso da terra que se est negociando. Portanto, a varivel dimenso da terra no pode ser deixada de lado no momento de estimar os preos por hectare de um imvel. Desse modo, o expoente da varivel dimenso nas equaes de previso do preo da terra representa a elasticidade preo da terra em relao dimenso. Isso quer dizer que um aumento de 100% na dimenso de um imvel para outro signica uma reduo, em mdia, de 30% do preo, isto , existe uma relao inelstica entre o preo e a rea dos imveis rurais.
221
Finalmente, para fazer uma previso sobre o preo por hectare da terra rural, com base nos dados de desapropriao do Incra para a economia brasileira, seja o VTN real/ha ou o VTI real/ha, basta substituir o tamanho do imvel em questo na varivel explicativa (X) das equaes de previso estimadas. Por exemplo, um imvel de 1.000 hectares ter um VTN real/ha igual a R$ 488,60 [4227,78 (1000) -0,31].
4. CONCLUSO
O presente artigo teve como objetivo principal mostrar que existe uma relao inversa entre o preo da terra rural e sua dimenso, tendo como pano de fundo a dinmica do mercado de terras rurais no Brasil. Nesse sentido, o trabalho foi estruturado de forma que colocasse em evidncia a existncia de uma relao inversa entre o preo da terra rural e sua dimenso (rea negociada), buscando vericar que os negcios com grandes dimenses de terras rurais so negociados a menores preos por hectares que os negcios realizados com reas menores. Tal relao inversa existe graas ao fato de a dimenso da terra inuenciar os trs principais atributos que determinam o preo da terra, ou seja, o tamanho das propriedades rurais inuenciam a liquidez, as rendas produtivas e o custo de manuteno das terras rurais. Para comprovar a idia exposta, foram utilizados os dados do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria referentes aos valores pagos por hectare nos processos de desapropriao de terras para a reforma agrria. As anlises de correlao e de regresso realizadas sobre amostras estraticadas por rea e por regio geogrca desses dados demonstram que estatisticamente, com um nvel de 5% de signicncia, existe uma relao inversa entre o preo da terra e a rea negociada. Quando se analisa a relao inversa a partir dos dados mdios dos estratos utilizando um modelo exponencial, torna-se evidente que existe uma elasticidade inelstica negativa entre o preo e a dimenso dos imveis rurais negociados (0,30). Tambm possvel concluir em funo da alta qualidade do ajuste da funo estimada (R2 = 90% e parmetros estimados estatisticamente signicativos ao nvel de signicncia de 1%) que os preos se estabilizam em um determinado patamar tanto para pequenas como para grandes reas. Esse patamar alto para pequenas reas e baixo para grandes reas.
222
5. REFERNCIAS
ARIZONA DEPARTMENT OS REVENUE. Unsubdivided Land and Undeveloped Rural Land. Land Manual, January, 2001. DEPARTMENT FOR ENVIRONMENT, FOOD AND RURAL AFFAIRS (DEFRA). Agricultural Land Sales and Prices in England for the quarter ending 30 December 2001. National Statistics. England, SDR 53/2002, Oct. 2002. Disponvel na web: www.defra.gov.uk. HENNING, Steven; VANDEVEER, Lonnie; KENNEDY, Gary; NIU, Huizhen. Urban Inuences on Rural Land Values in Southeast Louisiana. Department of Agriculture and Agribusiness, Louisiana State University. www.1suagcenter.com/communications/LouisianaAgriculture/agmag/44_2_articles/rural_land.asp. KENNEDY, Gary; HENNING, Steven; VANDEVEER, Lonnie; DA, Ming. An Empirical Analysis of the Louisiana Rural Land Market. Louisiana State University, Agriculture Center. Bulletim number 857, March 1997. PLATA, Ludwig Einstein Agurto. Mercado de terras no Brasil: gnese, determinao de seus preos e polticas. Tese (Doutorado em Economia), Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2001. 215 f. REYDON, B. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese (Doutorado em Economia), Unicamp. IE, Campinas, 1992. ________; PLATA, L. A ampliao do acesso terra e o Imposto Territorial Rural. XXII Encontro Nacional da Anpec, 1995. ________; ________. Evoluo recente do preo da terra rural no Brasil e os impactos do Programa Cdula da Terra. NEAD, jul. 1998. Disponvel em: http://www.nead.gov.br/home/estudoseprojetos2.htm. Acesso em: 12 fev. 2000. ________; ________. O Plano Real e o mercado de terras no Brasil: lies para a democratizao do acesso terra. Encontro Nacional de Economia, p. 382-96, 1996b. SAYAD, J. Especulao em terras rurais, efeitos sobre a produo agrcola e o novo ITR. Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, v. 12, n. 1, p. 87-108, abr. 1982.
223
VANDEVEER, Lonnie; HENNING, Steven; NIU, Huizhen; KENNEDY, Gary. Rural Land Values at the Urban Fringe. Louisiana Agriculture, v. 44, n. 2, Spring 2001.
224
NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XLII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural (Sober), Cuiab-MT, 2004. 2. Uma estimativa economtrica recursiva, que tem o parmetro da inao como proxy da liquidez da terra, revela que sua inuncia sobre os preos da terra variou durante o perodo 1970-2000. Pode-se observar que at 1985 houve um efeito positivo decrescente da inao sobre o preo. Aps o Plano Cruzado e at o Plano Real, esse efeito positivo torna-se constante, embora de menor proporo, indicando que a terra em pocas de alta inao no necessariamente usada como ativo de reserva de valor em razo de sua baixa liquidez. Aps o Plano Real, o efeito da inao sobre o preo foi positivo, superior ao do perodo de alta instabilidade, porm menor do que o do perodo de relativa instabilidade. Este ltimo resultado estaria indicando que a terra rural tem uma liquidez baixa quando comparada com outros ativos e que os agentes econmicos preferem, em vez de demandar terra, investir em outros ativos reais ou nanceiros com os quais tm uma maior expectativa de ganhos monetrios. No perodo de inao elevada e tambm no Plano Real, os rendimentos reais dos ativos nanceiros eram muito superiores aos rendimentos da terra. Pode-se estimar a taxa de capitalizao de longo prazo do preo da terra em 6,29% (Plata, 2001, p. 93-94). 3. Neste estudo, so citadas as referncias bibliogrcas (Hushak e Sadr, 1979; Turner, Newton e Dennis, 1991; Chicoine, 1981) que evidenciaram uma relao inversa entre o preo e a rea da propriedade. 4. Foram adotados para selecionar o melhor modelo dois critrios estatsticos: um nvel de signicncia de 5% (t - crtico igual a 1,645) para realizar o teste de hipteses dos parmetros estimados e o maior coeciente de determinao dos modelos (R2). Em termos simples, valores crticos de t maiores que 1,645 em termos absolutos para os parmetros so fortes indicadores da signicncia estatstica deste; especicamente valores negativos do t crtico maiores que 1,645 para o parmetro da varivel dimenso colocam em evidncia a existncia da relao inversa entre preo e dimenso da terra rural. 5. Utilizando-se a mesma estrutura matemtica tendo como varivel dependente VTI real/ha em vez de VTN real/ha mostrou-se que os parmetros estatsticos das regresses so semelhantes. 6. Para poder estimar um modelo exponencial (Y = a X b) utilizando Mnimos Quadrados Ordinrios, este modelo deve ser linearizado por uma transformao duplo logartmico (ln Y = Ln a + b Ln X).
225
O MERCADO DE ARRENDAMENTO E PARCERIA NO BRASIL1

Bastiaan Philip Reydon Ludwig Einstein Agurto Plata
1. INTRODUO
A questo agrria no Brasil ainda se apresenta como um dos maiores problemas a ser resolvido. A terra no cumpre sua funo social. Em termos do mercado de terras, pelo lado da oferta, h uma alta concentrao da propriedade e um elevado nvel de ociosidade; no que se refere sua demanda potencial, h uma grande parcela de produtores da agricultura familiar e de sem-terra que foram marginalizados tanto do processo de modernizao da agricultura quanto da indstria e que lutam pelo acesso terra para assegurar sua sobrevivncia. Tanto a oferta quanto a demanda de terras so muito signicativas, porm a dinmica dos mercados de terras (compra, venda, arrendamento e parceria) no tem conseguido conciliar essas duas foras de forma convergente nem criar sinergias com o propsito de aumentar o acesso terra por meio da venda ou do arrendamento. Outra questo a poltica distributiva de terras por meio da reforma agrria, que tambm no tem atingido resultados signicativos, considerando o alto grau de concentrao da terra e a grande quantidade de agricultores prossionais que esto procura desse recurso natural. Na atualidade, a soluo da questo agrria, alm de ser entendida como um mecanismo para aumentar a produo via a ecincia dos
227
pequenos proprietrios, um meio para mitigar, ao menos parcialmente, a pobreza de grande parte da populao brasileira. Nesse sentido, ainda existe espao para as polticas pblicas que possam catalisar o acesso por meio de aes de interveno no mercado de terras que tenham por objetivo equacionar as imperfeies desses mercados a m de torn-los ecientes e transparentes, porm sem deixar de lado o esforo redistributivo. A reforma agrria ter de ser realizada com base na ecincia e na eqidade nos casos de latifndios improdutivos e de proprietrios de terras que as usam para ns especulativos. Nos casos em que os mercados de terras estejam funcionando, a democratizao da terra ter de ser alcanada via polticas de terras que visem regular o mercado para facilitar seu acesso. Nesse contexto, as regulamentaes ou intervenes no mercado de terras no seriam um substituto para a reforma agrria, mas complementares, em maior ou menor grau, segundo a realidade em que sejam aplicadas. Este artigo tem por objetivo analisar os mercados de arrendamento e parceria de terras rurais no Brasil tendo como norte responder s seguintes questes: por que esses mercados se mostram inecientes ou pouco dinmicos, embora exista uma grande oferta de terra, materializada em um alto grau de concentrao, e demanda potencial signicativa que luta pelo seu acesso? Ou seja, por que os proprietrios e os arrendatrios, em termos gerais, fecham poucos contratos (formais e informais) quando comparados com outros pases? Por que o mercado de arrendamento no est funcionando como um degrau para o acesso terra? A organizao deste artigo feita da seguinte forma: aps a Introduo, apresentam-se as caractersticas mais gerais do arrendamento e da parceria. Nos dois itens seguidos, so apresentados respectivamente os elementos para a discusso do acesso terra no pas, isto , a oferta e a demanda por terras, principalmente dos sem-terra. O tpico seguinte abordar a evoluo do mercado de arrendamento e parceria para o conjunto do pas. O item subseqente um aprofundamento do assunto anterior, no qual se apresenta a situao do arrendamento e da parceria com um corte distinto: o da agricultura familiar e o da patronal. Com esse corte, pode-se perceber mais claramente os limites do alcance da poltica de incentivo ao arrendamento para o Brasil. Em seguida, analisou-se o mercado local do Tringulo Mineiro, composto pelos municpios de Uberaba e Uberlndia, e no item seguinte so analisados os resultados de uma pesquisa qualitativa feita a partir dos agentes que participaram de programas de arrendamento. E, nalmente, na concluso apresentam-se propostas para viabilizar o arrendamento e a parceria como formas de acesso terra por parte dos sem-terra.
228
2. OS SISTEMAS DE ARRENDAMENTO E A PARCERIA

Os sistemas de arrendamento e a parceria permitem o acesso terra do agricultor prossional quando este se defronta com diculdades para comprar esse recurso natural, base essencial dos empreendimentos agropecurios. Esses empecilhos que impedem a compra podem ter origem na elevada concentrao da terra, que outorga aos grandes proprietrios a possibilidade de poder monoplico no momento de fazer a precicao. O preo de venda da terra inclui todos os ganhos esperados com o uso da terra tanto na atividade produtiva quanto na atividade especulativa (reserva de valor); ausncia de direitos de propriedade (titulao) das grandes propriedades que impedem aumentar a oferta de terras; falta de recursos do agricultor para bancar os altos preos da terra; precariedade das instituies para nanciar compras de terras a longo prazo, ausncia de um arcabouo legal eciente para reduzir os custos de transao das vendas de terras, etc. O arrendamento viabilizado quando os proprietrios decidem evitar problemas com o fator trabalho e colocam suas terras em arrendamento ou parceria; tambm quando o produtor que pretende ajustar o tamanho de sua fazenda achar que imobilizar grandes quantidades de capital na compra de terras no um bom negcio, dada a baixa rentabilidade da agricultura vis--vis os outros investimentos reais e/ou nanceiros. No Brasil, segundo o Censo Agropecurio de 1995-1996, o sistema de arrendamento no muito comum, se considerarmos o nmero de estabelecimentos e a rea que envolve. Do total de 4.859.865 estabelecimentos agropecurios brasileiros, apenas 5,5% esto na condio de arrendados, ocupando 2,45% das 353.611.246 hectares. Os estabelecimentos em parceria so 5,7% do total e utilizam apenas 1,0% da rea total. Essa baixa performance do arrendamento e a parceria no Brasil tm sua origem na elevada concentrao da terra, que outorga aos grandes proprietrios a possibilidade de fazer os preos do arrendamento ou impor as condies da parceria; ausncia de direitos de propriedade (titulao) que eleva o risco dos contratos; temor dos grandes proprietrios de serem afetados pela reforma agrria; elevados custos de transao dos contratos de arrendamento e parceria; falta de capital e outros ativos por parte dos arrendatrios para garantir os contratos; falta de um arcabouo legal que reduza a incerteza ou a insegurana legal das partes do contrato de terras. Os contratos de arrendamento e/ou parceria acontecem em um ambiente de informao assimtrica e apresentam problemas de risco
229
moral e seleo adversa. Muitos proprietrios no desejam correr o risco de que os arrendatrios no paguem o valor do arrendamento ou no devolvam suas terras no nal do contrato, dado que o sistema legal no protege os direitos de propriedade de maneira transparente. Com o propsito de incentivar o arrendamento e a parceria e minorar seus problemas, esto sendo criadas no Brasil, com o auspcio do Estado, as Bolsas de Arrendamento e Parcerias de Terras. As vantagens do sistema de arrendamento para os agricultores com pouca terra ou sem ela so variadas. O arrendatrio pode fazer uso da terra para a produo com uma menor quantidade de recursos de que necessita para comprar a terra. O pagamento de aluguel feito apenas uma vez por ano. O valor do arrendamento no inclui outros ganhos especulativos advindos da terra que so obtidos pelo proprietrio. Os custos de transao do arrendamento so muito menores que os da compra de terras. importante ressaltar que um agente econmico que atua no mercado de compra e venda est disposto a pagar a totalidade de rendas que a terra gera, tanto as quase-rendas produtivas quanto as rendas geradas pela liquidez da terra. Em contrapartida, um arrendatrio estar disposto a pagar um aluguel baseado apenas nas rendas produtivas. Quando se analisa o acesso terra, importante entender o que signica Subir na escada agrcola. Esse conceito parte do pressuposto de que por meio das formas de acesso precrio terra (parceria e arrendamento) que agricultores sem-terras poderiam ascender na escada at se tornarem agricultores com terras. A administrao eciente da terra nessas formas seria o mecanismo para o indivduo adquirir experincia e habilidades no meio agrcola. O primeiro degrau dessa escada a parceria. Dado que o agricultor com pouca ou nenhuma terra no possui os recursos nanceiros para pagar o arrendamento vista ou as garantias para fechar um contrato de arrendamento, e, tambm, com o propsito de evitar riscos acorda com o proprietrio pagar uma certa porcentagem da colheita. Esses contratos de parceria so avaliados ano a ano, e as partes decidem continuar ou no. medida que os recursos e as habilidades dos meeiros aumentam, estes procuraro acordos de arrendamento que lhes permitam receber uma porcentagem maior dos lucros da atividade agrcola desenvolvida. A vantagem que apresenta a parceria para o proprietrio o baixo custo de superviso. A imagem negativa da parceria est associada com o pouco poder de negociao que apresentam os agricultores sem-terra perante
230
os grandes proprietrios quando decidem os contratos de parceria. Historicamente, os grandes proprietrios utilizaram seu poder local e a misria dos pobres do campo para estabelecer contratos leoninos a seu favor. As polticas pblicas que visam promover a parceria devem utilizar instrumentos que equilibrem o poder de negociao das partes. Isso est sendo conseguido com as bolsas de arrendamento e parcerias no Brasil. O segundo degrau na escada agrcola so os contratos com arrendamento xo. Nesses contratos, o valor do arrendamento antecipado. O risco, em sua totalidade, assumido pelo arrendatrio, porm todos os ganhos lhe pertencem. Geralmente, esse tipo de contrato se realiza para culturas em que existe um alto grau de previso dos resultados nais. O terceiro degrau no processo de acesso terra na escada agrcola participar dos mercados de venda de terras. O agricultor com experincia e os recursos necessrios pode comear a comprar terras enquanto segue tomando outras em arrendamento. O degrau seria se converter totalmente a uma posio de proprietrio e no mais arrendatrio. Tambm existe o arrendamento revertido. Este tipo de arrendamento acontece quando pequenos agricultores arrendam suas terras a grandes empresas agrcolas em razo de no poderem assumir os altos custos dos insumos que demanda o processo agrcola (fertilizantes, praguicidas e produtos de controle de ervas parasitas, mquinas, mo-deobra intensiva, sistemas modernos de rego, etc.). Outros fatores que favorecem o arrendamento revertido so os mercados imperfeitos, em especial o mercado de capitais, e a falta de seguros para as culturas, o que faz desse tipo de produo comercial uma situao de alto risco para os pequenos agricultores.
3. A OFERTA DE TERRAS
A estrutura fundiria no Brasil fortemente concentrada e evidencia uma injusta e forte desigualdade na distribuio da propriedade da terra. A Tabela 1, extrada dos Censos Agropecurios, atesta que no perodo 1970-1995 a estrutura de distribuio dos estabelecimentos agropecurios do Brasil concentrou-se ainda mais. Em 1970, os estabelecimentos com menos de 100 hectares representavam 90,8% do total de unidades e controlavam 23,5% da rea total. Para 1995, embora a proporo do nmero dessas unidades (89,3%) quase no tenha mudado, a proporo da rea caiu para 20,0% da rea total. Contudo, os estabelecimentos de 1.000 hectares e mais, que em 1970 eram 0,7% do
231
total e controlavam 39,5% da rea total, em 1995 representaram 1%, controlando ao redor de 45,1% da rea.
TABELA 1
Brasil. Proporo do nmero e da rea dos estabelecimentos por grupos de rea total (1970 e 1995)
Grupos de rea total (ha) Menos de 10 10 a menos de 100 100 a menos de 1.000 1.000 a menos de 10.000 10.000 e mais Total
Fonte: Censo Agropecurio IBGE, 1995-1996
Proporo do nmero de estabelecimentos (%) 1970 1995 51,4 49,7 39,4 39,6 8,5 9,7 0,7 1,0 0,0 0,0 100,0 100,0
Proporo da rea dos estabelecimentos (%) 1970 1995 3,1 2,3 20,4 17,7 37,0 34,9 27,2 30,6 12,3 14,5 100,0 100,0
O nmero de estabelecimentos em todas as regies, exceto a regio Norte, reduziu-se entre os anos de 1985 e 1995. Se considerarmos a Federao, o nmero de estabelecimentos diminuiu em 15,53%, passando de 5.753.196 para 4.859.764. Essa queda atesta o aumento da concentrao fundiria no Brasil (Plata, 2001). Porm, o IBGE adverte que a mudana do perodo de referncia de ano civil para o ano agrcola torna os resultados do Censo Agropecurio de 1995-1996 dicilmente comparveis aos dos anteriores.2 Verica-se na Tabela 2 outros indicadores relativos concentrao e utilizao da terra no Brasil, demostrando por regies o percentual de terras produtivas e no produtivas.3 Nota-se que os imveis considerados produtivos4 so 13,8% e ocupam 28,3% da rea total, enquanto os imveis considerados no produtivos so 24,5% e ocupam 62,4% da rea agriculturvel total. Os minifndios5 e os imveis no classicados atingem 61,7% do total e ocupam apenas 9,2% da rea total. Portanto, verica-se a presena da pequena produo na agricultura brasileira e a grande quantidade de terras no produtivas, mostrando que h espao para torn-las produtivas utilizando polticas pblicas que acelerem o acesso por meio da venda e do arrendamento. Os altos valores do ndice de Gini comprovam uma vez mais a elevada concentrao da terra no Brasil. Este ndice no tem apresentado mudanas expressivas desde 1950, com mdia nacional em torno de 0,856. Por regies apresenta quase a mesma tendncia que na Federa-
232
TABELA 2
Distribuio percentual dos imveis rurais, segundo regies, classicao Brasil 1992
Unidade Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total (%) Imvel 100.0 4.4 27.1 26.3 35.4 6.8 rea 100.0 19.3 20.5 17.7 12.8 29.7 Produtivos (%) Imvel 13.8 6.7 4.9 16.9 17.1 24.7 rea 28.3 13.6 15.3 39.6 42.1 34.1 No produtivos (%) Imvel 24.5 44.7 20.4 27.2 20.4 38.2 rea rea 62.4 78.8 69.5 50.4 42.6 62.7 Minifndios e no classicados (%) Imvel rea 61.7 48.6 74.7 55.9 62.5 37.1 9.2 7.6 15.2 10.0 15.3 3.2
Nota: Excludos os imveis com informaes de UF inconsistentes. Fonte: Estatsticas Emergenciais do Recadastramento, Incra, 1992. Atlas Fundirio Brasileiro, agosto de 1996
o, exceto a regio Norte, que apresenta um processo de desconcentrao da terra nos ltimos vinte anos. Todas as regies mostram uma suave tendncia decrescente no perodo de 1985-1995, porm no ano de 1995 o valor do ndice de Gini no era o mesmo para todas elas. A regio Nordeste (0,859) est acima da mdia nacional. As regies Norte e CentroOeste sob a mdia, num patamar de 0,82 e 0,83, respectivamente, e as regies Sul e Sudeste esto em um patamar ainda menor: 0,742 e 0,767, respectivamente (Plata, 2001, p. 37-41). Em sntese, a anlise quantitativa da estrutura fundiria coloca em evidncia que o mercado de vendas e arrendamento de terras continua fortemente concentrado h um grande estoque de terras em mos de poucos proprietrios que, segundo os dados analisados, vem crescendo nos ltimos anos. Nessa realidade, os latifundirios fazem uso de seu poder monoplico ao expressar sua expectativa de preos de venda e/ou arrendamento de suas propriedades resultando em preos de mercado excessivamente altos, barreiras para os agricultores sem ou com pouca terra que pretendem comprar ou arrendar e tambm reduzem as metas da reforma agrria, j que as desapropriaes, por razes legais, devem ser feitas a preo de mercado.
4. DEMANDA POTENCIAL PARA PROGRAMAS DE ACESSO TERRA

Depois da aprovao do Estatuto da Terra de 1964, surgiram vrios trabalhos na literatura do setor rural que trataram de quanticar
233
o nmero e a prioridade do pblico potencial benecirio das polticas de terras (reforma agrria, mercado de venda e aluguel de terras). Esses trabalhos apresentam uma grande divergncia sobre o nmero de famlias que devem ser beneciadas pelo programa de poltica agrria, embora mostrem consenso sobre a prioridade de atendimento de trs grupos de famlias: i) parceiros, posseiros e arrendatrios; ii) agricultores proprietrios de imveis cuja rea no alcance a dimenso mnima da propriedade familiar denida pelo mdulo rural; iii) trabalhadores rurais sem terra, inclusive os desempregados. A Tabela 3 mostra os resultados resumidos dos trabalhos que trataram de quanticar a demanda potencial para os programas de acesso terra. Nesta tabela, verica-se que as estimativas variam em um intervalo entre 2.245 mil e 7.100 mil famlias, o que evidencia uma acentuada disperso, que, de qualquer forma, retrata a relevncia do problema e, portanto, a grande demanda de terras por parte dos agentes econmicos de baixa renda. Essas diferenas devem-se basicamente aos diversos critrios adotados para se quanticar as diferentes categorias de benecirios potenciais, bem como as fontes de dados secundrios em que se baseiam essas estimativas. Note-se que as estimativas apresentadas para os anos 1990 variam entre 3 e 4,5 milhes de famlias potenciais benecirias nmero muito inferior aos 7 milhes de meados dos anos 1980. Todos os autores reconhecem que essa estimativa da demanda potencial no muito precisa e pode variar com o aumento da produtividade da terra e com o processo migratrio, assim como com as transformaes na agricultura, que tm sido denominadas novo rural.6 A pesquisa mais recente sobre o clculo da demandada potencial de famlias para serem beneciadas com a reforma agrria resulta do esforo conjunto de Del Grossi, Graziano da Silva, Gasques e Conceio no ano 2000. Esses autores uniram-se com o propsito de superar algumas das limitaes, seja no que diz respeito aos diferentes critrios adotados para estimar o nmero de famlias potenciais benecirias, seja em relao possibilidade de combinar as diferentes fontes de dados consideradas. Eles apresentaram uma nova metodologia para calcular o pblico potencial de benecirios das polticas agrrias e concluram: Se tomarmos o conjunto das famlias que vivem prioritariamente da agricultura (2.636.014), as famlias de desempregados rurais (64.670) e a menor das estimativas de famlias com rea insuciente e/ou acesso precrio terra (3.419.169), tem-se um pblico total
234
TABELA 3
Brasil. Pblico potencial que demanda terra rural

Ano-base 1970 Fonte Metodologia Benecirios potenciais (mil famlias) 2.430
Gomes da Silva Nmero total de famlias rurais menos nmero de famlias proprietrias no minifundistas + nmero de famlias (1971) assalariadas depois da Reforma Agrria (RA). Dados do Ibra (1967) e do IBGE (1969). Proposta PNRA Soma de minifundistas, parceiros, arrendatrios, assalariados permanentes, temporrios e outros (1985) assalariados (10,6 milhes) menos 3,5 milhes de trabalhadores rurais (TR) para a agricultura empresarial. Dados do Incra de 1984. PNR (1985) Estimativa das famlias rurais com pessoas economicamente ativas de dez anos ou mais de empregados, volantes, parceiros, por conta prpria, no remunerados e sem declarao. Dados do Censo Demogrco de 1980.
1984
7.100
1980
6.000-7.000
1991
60% da mdia entre o somatrio de minifundistas, Governo Paralelo (1991) parceiros, arrendatrios e volantes (4.938.000 famlias) e o total de famlias sem terra ou com terra insuciente (deduzidos aqueles com explorao intensiva c/ou hortifrutigranjeiro) + TR sem emprego permanente (5.191.000 famlias). Incra, Plano de No fornece detalhes. Emergncia (1993) MST (1993) Kageyama e Bergamasco (1994) No fornece detalhes. Peq. Agric. Familiar (3.263.150 pessoas), no remunerados (1.252.792), por conta prpria (2.010.360), empregado permanente sem carteira (1.435.190) e volante sem carteira (936.802), 5.636.152 pessoas por famlias = 2.254.061 famlias. Dados da PNAD (1989) e Censo Agropecurio (1985).
3.039
1993
4.000
1993 19851989
4.800 2.254
continua
235
TABELA 3
Brasil. Pblico potencial que demanda terra rural (concluso)

Ano-base 1990 Fonte Graziano da Silva (1994) Metodologia Dados da PNAD, 1990. Famlias indigentes (mesmo critrio de Herbert de Souza) cujo chefe tem ocupao agrcola e mora no campo ou na cidade. Benecirios potenciais (mil famlias) 3.023
1994 19951996
Programa do PT Dados do Governo Paralelo. Gasques e Conceio (1999) Del Grossi e Graziano da Silva (1999) Del Grossi, Gasques, Graziano da Silva, Conceio Pequenos proprietrios, arrendatrios, parceiros, ocupantes e assalariados. Dados do Censo Agropecurio de 1995-1996. Dados da PNAD, 1997. Apenas famlias sem terra de trabalhadores agrcolas e rurais (inclusive no agrcolas e desempregados).
3.039 4.514
1997
3.118
199519961997
Pequenos proprietrios, arrendatrios, parceiros, 6.100- 6.400 ocupantes e assalariados. Dados do Censo Agropecurio de 1995-1996. Dados da PNAD, 1997. Apenas famlias sem terra de trabalhadores agrcolas e rurais (inclusive no agrcolas e desempregados).
Fonte: DEL GROSSI, M.; GASQUES, J.; GRAZIANO DA SILVA, J.; CONCEIO, J. Estimativas das famlias potenciais benecirias de programas de assentamentos rurais no Brasil, Ipea, Texto para Discusso no 741. Quadro 1, p. 6, Braslia, junho de 2000. Fonte original: GOMES DA SILVA (1995). De 1971 a 1994, extrado de GOMES DA SILVA (1995, p. 18-19) e Anais da Sober (1999). Esta tabela foi incrementada com os resultados do trabalho de DEL GROSSI, M.; GASQUES, J.; GRAZIANO DA SILVA, J.; CONCEIO, J. (2000).
de 6,1 milhes de famlias pela combinao das informaes do Censo Agropecurio com as da PNAD. Quando se tomam somente as informaes da PNAD (3.731.287 famlias com reas insucientes), esse pblico potencial total atinge 6,4 milhes de famlias (Del Grossi, Graziano da Silva, Gasques e Conceio, 2000, p. 21). Essas diferentes categorias que formam a demanda de terras devem ser levadas em conta ao se denir a poltica agrria e os mecanismos de regulao no mercado de terras tanto de venda quanto de arrendamento. H pelo menos seis instrumentos distintos que deveriam compor uma poltica agrria no pas: i) polticas de interveno do mercado de terras a m de conseguir transparncia, ecincia e reduo de preos nesse mercado; ii) implementar um arcabouo legal com o propsito de tornar transparentes os direitos de propriedade tanto na venda quanto no ar-
236
rendamento e na parceria, tornando essas relaes mais estveis e seguras; iv) a regularizao fundiria, para o caso dos posseiros e dos ocupantes; v) o crdito imobilirio, para o caso dos produtores com rea insuciente que tiverem interesse em adquirir novas reas; vi) nanciamento para compras e arrendamento de terras.
5. EVOLUO DO ARRENDAMENTO E DA PARCERIA NO BRASIL

Os dados do Censo Agropecurio de 1970, 1975, 1980 e 1985 permitem analisar a evoluo da condio do produtor nesse perodo, porm deve-se ter muito cuidado quando comparamos as informaes dos Censos mencionados com as do Censo Agropecurio de 1995-1996. Este ltimo censo diferencia-se dos anteriores principalmente em dois procedimentos: i) a referncia o ano agrcola e no o ano civil, como os censos anteriores; ii) a coleta dos dados feita no segundo semestre, na entressafra. Esses dois fatos levam a subestimar o nmero de estabelecimentos de natureza precria e transitria (pequenos arrendatrios, parceiros e ocupantes), que so apenas identicveis no perodo de plantio e colheita da safra, porm nas entressafras esto ausentes. Ao comparar o Censo Agropecurio de 1995-1996 com os anteriores, necessrio sempre ter em mente a possibilidade de as mudanas nos resultados serem devidas, no todo ou em parte, alterao no perodo de coleta dos dados. Uma maneira de obter concluses mais seguras examinar a seqncia dos censos de 1975, 1980, 1985 e 1995-1996. Se a srie de dados mostrar uma tendncia de variao sempre com o mesmo sentido, podemos car mais conantes de estar captando um fenmeno real. No entanto, mudanas bruscas no ltimo Censo, particularmente quando possam ser associadas com a no-captao de estabelecimentos de natureza precria, provavelmente so devidas alterao no perodo de coleta dos dados (Hoffmann e Graziano, 1999). O fato de tomar todos os Censos Agropecurios como comparveis um desacerto razoavelmente freqente, cometido at mesmo por autores internacionais, por exemplo no estudo Acesso terra via os mercados de arrendamento agrrios na Amrica Latina. De Janvry, Macours e Sadoutet (2001, p. 14) partem da seguinte premissa: O Brasil tem uma vantagem nica de oferecer cinco Censos Agrcolas comparveis (1970, 1975, 1980, 1985 e 1995/1996), o que permite uma fcil comparao da evoluo da posse da terra entre as regies e extraem a seguinte concluso, entre outras: [...] h um aumento na modalidade dono-cultivo e um declnio no arrendamento.
237
Essa concluso dos autores pode no ser to signicativa quando se considera o vis do Censo Agropecurio de 1995-1996, que no captura a totalidade dos estabelecimentos precrios. Se corrigido esse vis, a concluso poderia ser que a estrutura de posse da terra quase no mudou entre 1985 e 1995-1996, e que segundo a condio de produtor os proprietrios e os arrendatrios estariam crescendo a taxas pequenas, embora no Censo Agropecurio de 1995-1996 os proprietrios sejam 74,5% dos estabelecimentos que respondem por 93,8% da rea total e os arrendatrios sejam 5,5% dos estabelecimentos, respondendo por 2,4% da rea total. O IBGE adverte que a mudana do perodo de referncia do ano civil para o ano agrcola e a mudana na poca de coleta dos dados para o segundo semestre, a partir de agosto de 1996, torna os resultados do Censo Agropecurio de 1995-1996 dicilmente comparveis aos anteriores, pois h um nmero no desprezvel de estabelecimentos agropecurios com natureza precria e transitria que so apenas identicveis entre o plantio e a colheita da safra. Muitas vezes so poucos os vestgios da atividade agrcola que se desenvolveu na rea na safra anterior, e freqentemente o responsvel pela produo no pode ser encontrado na regio em que se localiza o estabelecimento, pois terminou seus trabalhos e deixou o local. Isso pode acontecer, por exemplo, com estabelecimentos operados por parceiros e arrendatrios, que recebem um pedao de terra para cultivar, mas depois da colheita devolvem essa terra ao dono, desfazendo seu vnculo com este. Em zonas mais remotas, at proprietrios que exploram a terra muitas vezes residem longe do estabelecimento e registram presena apenas ocasional no perodo da entressafra. Em suma, embora a coleta de dados feita a partir de agosto de 1996 tenha captado informaes referentes a uma nica safra, o que por si s representa um avano em relao ao que ocorreu nos censos anteriores, o perodo de coleta correspondeu poca em que aqueles estabelecimentos de existncia temporria, que tiveram produo na safra de 1995-1996, no mais existiam (IBGE, 1998a, p. 30, citado por Hoffmann e Graziano, 1999, p. 1). O Grco 1 mostra a evoluo da condio do produtor7 entre o perodo de 1970 e 1995-1996, colocando em evidncia que entre o perodo de 1970 e 1985 a porcentagem de proprietrios, arrendatrios, parceiros e ocupantes se manteve quase constante. Porm, no perodo de 1985 a 1995-1996 houve um forte crescimento dos proprietrios (14%) e uma reduo da porcentagem de arrendatrios (-48%), parcei-
238
ros (-15%) e ocupantes (-15%). A comparao singela dos dados permite expressar que o signicativo aumento na proporo do nmero de estabelecimentos geridos pelos prprios proprietrios, de quase 63% em 1970 para 74% em 1995, se fez s custas de redues nas participaes de arrendatrios, parceiros e ocupantes. Nesse perodo, o nmero de unidades exploradas por arrendatrios caiu de 13% em 1970 para 6% em 1995, e no que tange aos ocupantes, a proporo dos estabelecimentos desse grupo reduziu-se de 16% em 1970 para 15% em 1995. Grande parte dessas modicaes deve-se, essencialmente, mudana no perodo de coleta dos dados do Censo Agropecurio de 1995-1996, que subestimou o nmero de estabelecimentos precrios. Ou seja, provvel que a maior parte da reduo no nmero de estabelecimentos de arrendatrios e parceiros se deva ao fato de que eles no foram captados na coleta de dados do Censo, mas evidente que h uma tendncia, no muito expressiva, de os estabelecimentos dos proprietrios crescerem e os estabelecimentos dos arrendatrios, parceiros e ocupantes se reduzirem. Portanto, se essa tendncia existe, no pode ser to expressiva como apresentam os dados do Censo de 1995-1996.
GRFICO 1
Brasil. Evoluo da condio do produtor segundo o proprietrio, o arrendatrio, o mediero e o ocupante (Censos Agropecurios de 1970, 75, 80, 85, 95 e 96)
80 % do total de estabelecimentos 70 60 50 40 30 20 10 0 1970
Proprietrio
74 63 64 66 65
19 16 13 8 11 6
1975
Arrendatrio
17 11 6
1980
Mediero
18 10 8
1985
Ocupante
15 6
1995/96
Fonte: Tabela 5
Em termos gerais, essa tendncia traduz a intensicao da penetrao, no perodo de 1970-1995, de relaes capitalistas na agropecuria brasileira, com um envolvimento direto cada vez maior de
239
proprietrios especializados na produo e uma reduo do arrendamento e de outras formas de explorao da terra, que no Brasil tendem a ser associadas a estgios pr-capitalistas de sua agropecuria. A reduo dos ocupantes est relacionada com a crescente regularizao fundiria que se vericou no perodo em anlise. A reivindicao dos direitos de propriedade faz com que aumente a porcentagem dos proprietrios e diminuam as formas ilegais de posse. Essas duas foras teriam como resultado a reduo do arrendamento e da parceria. Outra importante mudana no perodo foi o aumento da participao do nmero e da rea de estabelecimentos geridos por administradores. A proporo do nmero de estabelecimentos nessa categoria aumentou de 4,1% em 1970 para 4,8% em 1995; e a proporo da rea desse grupo se ampliou de 27,5% para 30,9% entre esses dois anos. Essa evoluo revela a expanso de um importante segmento empresarial da agropecuria do Brasil, com estabelecimentos geridos por prossionais (Tabela 2 do Censo Agropecurio, 1995-1996, Brasil). A Tabela 4 evidencia que o crescimento da rea mdia dos estabelecimentos de proprietrios cou bem aqum do crescimento da rea mdia dos estabelecimentos em geral. A rea mdia dos estabelecimentos recenseados aumentou de 64,7 hectares em 1985 para 73,1 hectares em 1995-1996, demonstrando um crescimento de 12,9%. Entretanto, a rea mdia dos estabelecimentos de proprietrios cresceu apenas 1,1% (de 90,2 para 92,0 ha). No entanto, para o mesmo perodo (1985-1995-1996) a rea mdia dos estabelecimentos dos arrendatrios e dos parceiros cresceu em 57,5% (de 20,5 para 32,3 hectares) e 3,6% (de 11,1 para 11,5 hectares), respectivamente, e a rea mdia dos estabelecimentos de ocupantes diminura em 15,5% (de 17,4 para 14,7 hectares). O que se observa nesses dados que grande parte do crescimento decorre do aumento da mdia geral, que pode ser explicada pela mudana no perodo de coleta dos dados. Isto , o Censo Agropecurio de 1995-1996 subestimou ou no captou o verdadeiro nmero de estabelecimentos de arrendatrios, parceiros e ocupantes, embora possa ter ocorrido efetiva reduo no nmero de arrendatrios e parceiros e aumento da sua rea mdia, pelo menos em algumas regies do pas.8 A Tabela 4 mostra que, entre 1975 e 1995-1996, a porcentagem do nmero de estabelecimentos e da rea dos estabelecimentos dos proprietrios em relao aos estratos manteve-se quase inalterada (apenas apresentando uma pequenssima tendncia a aumentar em todos os estratos). Nesse perodo, em mdia, no estrato de menos de 10 hectares existiam 38% dos estabelecimentos, que controlavam 1,7% da rea;
240
no estrato de mais de 10 e menos de 100 hectares, existiam 48,9% dos estabelecimentos, que controlavam 17,4% da rea; no estrato de mais de 100 hectares, existiam 48,9% dos estabelecimentos, que utilizavam 17,4% da rea. Quando se observa a evoluo dos arrendatrios, segundo o estrato de rea, ca ainda mais evidente que o Censo subestimou o nmero de estabelecimentos de arrendatrios menores de 10 hectares em razo do perodo de coleta de dados. De 1985 a 1995-1996, a porcentagem de estabelecimentos de arrendatrios de menos de 10 hectares diminuiu, passando de 81,2% a 74,7% e de 8,8% a 5,2%, respectivamente. Entretanto, a proporo de 10 a menos de 100 hectares e mais de 100 hectares aumenta signicativamente de 14,8% a 19,7% e 3,9% a 5,5% respectivamente. Para o perodo de 1975 a 1995/1996, no estrato de 10 a menos de 100 hectares, h uma clara tendncia da reduo da parceria em porcentagens em relao ao total, tanto em nmero quanto em rea. O contrrio acontece no estrato de mais de 100 hectares. Nesse caso, poder-se-ia concluir que os pequenos produtores cada vez mais esto assumindo o risco de forma individual. Contrariamente, os grandes proprietrios estariam compartilhando os riscos do empreendimento, por exemplo: no municpio de Piracicaba, os usineiros, proprietrios de grandes extenses de terras, esto fazendo parceria com agricultores prossionais, na condio de comprar o que for produzido. Em relao s porcentagens do total de estabelecimentos e da rea dos ocupantes h um aumento da proporo de estabelecimentos e uma reduo da proporo da rea no estrato de menos de 10 hectares. Nos outros dois estratos de rea acontece o contrrio: a porcentagem de estabelecimentos est diminuindo e a de rea est aumentando, evidenciando uma tendncia de viabilizar os direitos de propriedade nas ocupaes maiores e um descaso por conseguir esse direito nos estabelecimentos menores, mostrando a existncia de um processo de seleo adverso no acesso da poltica pblica, que pretende facilitar o acesso titulao dos pequenos ocupantes. O Grco 2 mostra, para o perodo de 1970-1995-1996, que por regio geogrca h uma tendncia clara de crescimento dos proprietrios e queda dos produtores arrendatrios, dos parceiros e dos ocupantes. As regies Sul e Sudeste apresentam relativamente uma menor proporo de ocupantes que tm pouca possibilidade de acesso aos direitos do estabelecimento que ocupam, acontecendo uma maior proporo de arrendamentos, enquanto no Norte e no Nordeste, que
241
apresentam um grande nmero de produtores ocupantes que no tm possibilidade de conseguir o direito de propriedade de terra que ocupam, em termos relativos h menos arrendamentos. Isso evidencia, em nvel de regio, uma correlao negativa entre a possibilidade de obter direitos de propriedade e arrendamento, ou seja, nos casos em que a explorao se processa em terras pblicas, devolutas ou de terceiros, com ou sem consentimento do proprietrio, sem pagar pelo uso da terra, o estabelecimento dos direitos de propriedade reduzir esse tipo de explorao e incrementar o nmero de arrendatrios, considerando que a denio dos direitos de propriedade reduz o nvel de incerteza nos contratos de arrendamento. possvel utilizar como proxy o indicador de fragilidade dos direitos de propriedade em uma regio particular, o quociente formado por nmero de ocupantes ou invasores dividido pelo nmero de proprietrios e arrendatrios que tenham ttulo de propriedade. Se a fragilidade dos direitos de propriedade for vericada como empecilho para o arrendamento, deveria-se vericar uma relao negativa entre a incidncia de arrendamento e a incidncia de ocupao de terras por indivduos sem autorizao para obter o direito de propriedade. Os ndices de Fragilidade dos direitos de propriedade para o Brasil e as regies Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste so: 18, 23, 30, 5, 8 e 8, respectivamente. Esses dados conrmam a hiptese de que nas regies onde os direitos de propriedade so mais fracos o arrendamento de terras baixo. As regies que apresentam uma maior proporo de arrendamento (Sudeste, Sul e Centro-Oeste) tm ndice de Fragilidade baixo. Entretanto, as regies com ndice de Fragilidade alto (Norte e Nordeste) apresentam nveis de arrendamento baixo (Tabela 4). O Grco 3 mostra, com base no Censo Agropecurio de 19951996, que as regies onde o nvel de ocupao ou de invases alto o nvel de arrendamento baixo, apontando um grande ndice de fragilidade dos direitos de propriedade. Nesses casos, as polticas de interveno no mercado de arrendamento, por meio de aes que visem aumentar o reconhecimento dos direitos de propriedade, tornam-se prioritrias para incrementar o acesso terra pelo arrendamento como um primeiro degrau a caminho da propriedade da terra. Segundo os dados do Censo Agropecurio de 1995-1996, em mdia, para o Brasil, os proprietrios respondem por 94% da rea cultivada, enquanto os arrendatrios, os parceiros e os ocupantes respondem por 2%, 0,9% e 2,9% da rea, respectivamente. Esses dados evidenciam a pouca importncia do arrendamento e da parceria na economia
242
GRFICO 2
Brasil. Condio do produtor segundo regies geogrcas 1970-1995/96 (% do total de estabelecimentos)

100 90 PROPRIETRIOS 80 70 60 50 40 30 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1970 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1970 60 50 OCUPANTES 40 30 20 10 0 1970
Fonte: Tabela 4 Norte Sudeste Centro-Oeste Nordeste Sul Brasil Norte Sudeste Centro-Oeste Nordeste Sul Brasil
1970
1975
1980
1985
1995
Norte Sudeste Centro-Oeste Nordeste Sul Brasil
ARRENDATRIOS
1975
1980
1985
1995
Norte Sudeste Centro-Oeste Nordeste Sul Brasil
MEDIEROS
1975
1980
1985
1995
1975
1980
1985
1995
243
GRFICO 3
Brasil. Condio do produtor e porcentagem de rea total segundo regies geogrcas, 1995
98% 96% 94% 92% 90% 88% 86% 84% PROPRIETRIOS
96 94 93 94 94
89
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% ARRENDATRIOS
6 4 2 0
Brasil Norte
2 1
Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
2,5% 2,0% PARCEIROS 1,5% 1,0% 0,5% 0%
2,3
0,9 0,5
Brasil Norte
1,0
1,1 0,3
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% OCUPANTES
5,8 4,1 2,9 1,5

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul
2,4 1,3
Centro-Oeste
Fonte: Tabela 6
244
TABELA 4
Brasil. Condio do produtor e ndice de Fragilidade dos direitos de propriedade, 1995-1996

Proprietrio Estab. rea Arrendatrio Estab. rea
8.649.002 150.125 26.145 20.799 13.462 13.796 34.326 4.650 36.948 789.911 157.191 51.519 101.660 43.217 64.894 145.082 138.514 7.582 80.253 2.439.604 1.129.492 42.725 97.183 1.170.203 2.662.826 799.326 210.053 1.653.447 2.606.536 1.002.172 749.831 753.103101.430
Parceiro Estab. rea

277.518 5.743 4.144 44 132 19 1.188 1 215 175.913 23.628 31.677 74.428 9.159 8.390 11.154 6.737 1.006 9.734 36.192 16.018 2.786 6.608 10.780 57.193 28.117 6.131 22.945 2.477 458 968 992 59 3.174.527 309.823 59.577 18.040 5.662 74.051 117.189 10 35.293 760.774 48.599 71.825 320.456 85.133 85.775 42.197 15.222 2.088 89.479 711.026 272.464 39.981 35.436 363.145 1.017.778 399.357 81.540 536.881 375.126 129.534 157.431 86.920 1.242
Ocupante ndice de Estab. rea Fragilidade

709.710 10.132.826 81.012 3.375.270 5.986 435.266 7.151 559.009 27.819 321.654 798 269.679 32.830 895.804 781 29.278 5.647 864.581 501.549 3.237.695 153.840 622.566 63.261 560.895 77.308 637.151 18.383 211.628 33.619 276.010 51.773 339.502 23.825 66.395 14.817 43.399 64.723 480.150 39.230 990.730 25.636 760.094 1.490 23.846 2.574 36.621 9.530 170.168 69.462 1.081.341 32.638 468.578 13.604 209.016 23.220 403.747 18.457 1.447.790 4.696 199.186 7.940 680.349 5.682 565.205 139 3.051 18 23 9 43 50 12 19 30 14 30 81 56 41 29 32 26 28 18 10 5 6 2 6 5 8 11 7 6 8 11 11 5 6
Totais 3.604.343 331.654.891 268.294 Norte 356.355 54.523.663 3.065 Rondnia 65.916 8.369.452 910 Acre 16.504 2.585.218 89 Amazonas 54.699 2.981.788 639 Roraima 6.643 2.619.291 16 Par 171.406 21.472.911 980 Amap 2.564 666.109 3 Tocantins 38.623 15.828.894 428 Nordeste 1.496.022 73.507.715 152.929 Maranho 117.137 11.732.337 73.586 Piau 94.032 8.975.733 19.141 Cear 168.487 7.904.575 19.379 Rio G. do Norte 59.471 3.393.544 4.363 Paraba 96.969 3.682.667 7.561 Pernambuco 186.117 5.053.954 9.586 Alagoas 74.106 1.922.329 10.396 Sergipe 79.585 1.649.560 4.366 Bahia 620.118 29.193.018 4.551 Sudeste 728.839 59.944.534 37.400 Minas Gerais 439.335 38.649.609 15.688 Esprito Santo 68.218 3.382.173 794 Rio de Janeiro 42.228 2.247.064 2.270 So Paulo 179.058 15.665.688 18.648 Sul 811.006 39.598.419 65.519 Paran 282.175 14.279.371 26.945 Santa Catarina 171.498 6.112.237 12.114 Rio G. do Sul 357.333 19.206.811 26.460 Centro-Oeste 212.121 104.080.560 9.381 M. Grosso do Sul 41.395 29.611.881 2.874 Mato Grosso 68.214 48.262.053 1.641 Gois 101.152 26.067.420 3.965 Distrito Federal 1.360 139.207 901
Fonte: IBGE, Censo Agropecurio de 1995-1996
245
brasileira. de se esperar que dentro do grupo dos produtores proprietrios devam existir proprietrios que tm terras ociosas ou com baixa produtividade, embora maquiadas para evitar a desapropriao ou para pagar um montante menor de Imposto Territorial Rural (ITR). Por que esses proprietrios no cedem seus direitos de explorao, por meio de arrendamento ou parceria, para outro agricultor?
6. ANLISE DO MERCADO DE ARRENDAMENTO

A PARTIR DA AGRICULTURA FAMILIAR
No Brasil, a agricultura familiar est formada por um grupo bastante heterogneo de agricultores. Estes foram estraticados pela pesquisa Novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto, realizada pelo convnio FAO/Incra em 1999, segundo sua renda, em quatro estratos.9 Foram estabelecidos quatro tipos de agricultores familiares, a saber: tipo A maiores rendas; tipo B renda mdia; tipo C renda baixa; tipo D quase sem renda. A agricultura brasileira engloba 4.859.864 estabelecimentos e 353.611.242 hectares. Destes, a agricultura familiar representa 85% dos estabelecimentos e ocupa 30% da rea total, a patronal, 11,5 % da rea e 67,9% da produo. As unidades familiares A, B C e D so 8%, 20% 17% e 39% dos estabelecimentos totais e controlam 7%, 10%, 5% e 9%, respectivamente, da rea total. As unidades da agricultura familiar quase sem renda controlam, em nvel nacional, 48%, 61% e 39% dos estabelecimentos arrendados, em parceria e ocupados, respectivamente. Esses dados expem a necessidade de que facilitem o acesso pela interveno no mercado de terras: compra/venda, arrendamento e parceria. A maior quantidade de estabelecimentos da agricultura familiar dos quase sem renda est sob a forma de arrendamento, parceria e ocupao (Tabela 5). A renda total da agricultura familiar apresenta uma relao direta com a unidade de rea, evidenciando que quanto mais capitalizado o agricultor maior a renda obtida por hectare disponvel. Entretanto, essas variveis apresentam uma relao inversa nos agricultores patronais: quanto maior a rea, menor a renda por hectare. Essa relao inversa estaria mostrando o maior rendimento (maior ecincia) da agricultura familiar em relao agricultura patronal. Segundo o estudo FAO/Incra: Considerando a mdia nacional, os tipos familiares A, B e C obtm uma renda total por ha superior aos agricultores patronais,
246
novamente demonstrando o potencial produtivo e econmico dos agricultores familiares. Em mdia, o tipo A produz R$ 269/ha, o tipo B produz R$ 103/ha e o tipo C obtm R$ 60/ha, superiores mdia de R$ 40/ha obtida pelos agricultores patronais [...] Entre as regies [...] os agricultores do tipo A do Sul e do Sudeste foram os que apresentaram a maior rentabilidade por ha, obtendo R$ 465/ha e R$ 347/ha, respectivamente. Esta maior ecincia produtiva dos agricultores familiares em relao aos patronais repetida em todas as regies, com os trs tipos familiares mais capitalizados superando a rentabilidade mdia por ha dos patronais. A nica exceo a regio Sudeste, onde, mesmo assim, os tipos A e B superam (p. 47). Pesquisas realizadas pelo Banco Mundial para vrios pases encontraram uma relao inversa entre o tamanho da propriedade e a produtividade e sugerem que os estabelecimentos que usam principalmente mo-de-obra familiar tm nveis de produtividade mais altos que aqueles que operam com mo-de-obra assalariada (Binswanger, Deininger, Feder, 1995, p. 1-22). Isso justica, do ponto de vista econmico, que no h vantagem de escala das grandes propriedades em relao s pequenas e que a democratizao da terra apresenta no apenas justicativas sociais, mas tambm econmicas. A importncia do arrendamento entre os grandes proprietrios pode ser vericada na expressiva participao na agricultura patronal. Das terras arrendadas e em parceria, 67% e 48%, respectivamente, o so por agricultores patronais. A segunda maior categoria a dos agricultores familiares quase sem renda, tanto em nmero quanto em rea. Isso mostra como o arrendamento e a parceria no pas so um tipo de relao de produo que ocorre tanto entre os com muita terra quanto com os praticamente sem terra (Tabela 5). A posse da terra na agricultura familiar est diretamente relacionada tipologia dos agricultores. Entre os agricultores familiares do tipo A, 89,2% so proprietrios, contra 73,6% entre os agricultores do tipo C e apenas 67,7% entre os do tipo D. Entre os agricultores do tipo D, 16,8% so ocupantes, 8,8% so parceiros e 7% so arrendatrios (Tabela 5). Os agricultores familiares tipos C e D, isto , os mais pobres, so os que mais participam do arrendamento, da parceria, tanto em termos relativos quanto absolutos, e tambm de formas precrias de acesso (ocupao). Nesse sentido, pode-se pensar em polticas que otiMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
247
TABELA 5
Brasil. Estabelecimentos e rea segundo a condio do produtor, categorias familiares e tipo de renda e patronal
Categorias Proprietrio N ha TOTAL 3.604.342 331.654.887 Total familiar 3.088.163 98.991.350 Maiores rendas 362.257 22.604.252 Renda mdia 824.681 31.373.308 Renda baixa 605.727 16.552.831 Quase s/ renda 1.295.498 28.460.959 Patronal 506.513 230.303.673 Porcentagem TOTAL 100% 100% Total familiar 86% 30% Maiores rendas 10% 7% Renda mdia 23% 9% Renda baixa 17% 5% Quase s/ renda 36% 9% Patronal 14% 69% Arrendatrio Parceiro Ocupante N ha N ha N ha 268.294 8.649.002 277.518 3.174.527 709.710 10.132.826 234.697 2.506.105 266.897 1.614.921 549.612 4.656.073 14.860 699.828 9.796 252.989 19.378 584.385 40.727 598.972 38.755 458.366 89.588 1.378.976 49.473 309.054 49.311 306.727 119.036 1.049.706 129.637 898.252 169.035 596.839 321.610 1.643.005 25.035 5.809.582 8.514 1.520.251 14430 2.408.617 100% 87% 6% 15% 18% 48% 9% 100% 29% 8% 7% 4% 10% 67% 100% 96% 4% 14% 18% 61% 3% 100% 51% 8% 14% 10% 19% 48% 100% 77% 3% 13% 17% 45% 22% 100% 46% 6% 14% 10% 16% 24% Total N 4.859.864 4.139.369 406.291 993.751 823.547 1.915.780 554.501 100% 85% 8% 20% 17% 39% 11% ha 353.611.242 107.768.449 24.141.455 33.809.622 18.218.318 31.599.055 240.042.123 100% 30% 7% 10% 5% 9% 68%
Fonte: IBGE. Censo Agropecurio 1995-1996. Elaborao: Convnio Incra/FAO
mizem o mercado de parceria e arrendamento de terras para o mais pobre da agricultura familiar. As Tabelas 5 e 6 consolidam informaes regionais sobre o acesso propriedade da terra da agricultura familiar, que comea com formas precrias de ocupao, passando para parceria e arrendamento, conrmando a idia de escada agrcola. As polticas acelerariam a corrida dos mais pobres da agricultura familiar para a obteno da propriedade da terra. O Nordeste apresenta a maior porcentagem de arrendamento e parceria e o menor percentual de agricultores proprietrios em qualquer um dos quatro tipos de agricultores familiares. Entre os agricultores do tipo D, apenas 60,4% so proprietrios, sendo 10,6% parceiros e 21,5% ocupantes. Mesmo entre os agricultores do tipo C esse percentual baixo, representado por 65,6% de proprietrios, 7,8% de arrendatrios, 6,8% de parceiros e 19,7% de ocupantes. A regio Centro-Oeste a que apresenta o maior percentual de proprietrios entre os agricultores familiares, variando de 87,9% dos agricultores do tipo D a 90,9% dos agricultores do tipo A (Tabela 6).
248
TABELA 6
Agricultores familiares percentual dos estabelecimentos e rea dos tipos segundo a condio do produtor (em %)
Condio Proprietrio Regio Tipos Estab. rea Nordeste A 88,0 95,5 B 77,5 93,4 C 65,6 90,6 D 60,4 89,4 Centro-Oeste A 90,9 93,2 B 91,8 94,7 C 90,0 94,2 D 87,9 92,8 Norte A 90,1 96,7 B 86,9 94,5 C 82,3 92,3 D 82,0 93,6 Sudeste A 88,4 92,8 B 87,7 93,1 C 86,0 92,6 D 83,6 90,6 Sul A 89,7 90,9 B 83,5 88,6 C 77,2 85,0 D 73,7 82,9 BRASIL A 89,2 93,6 B 83,0 92,8 C 73,6 90,9 D 67,6 90,1 Arrendatrio Estab. rea 2,0 0,6 4,5 0,7 7,8 1,1 7,6 1,3 4,9 4,2 2,7 1,8 2,3 1,3 3,8 2,9 0,4 0,2 0,5 0,3 0,8 0,3 1,0 0,4 5,0 4,0 3,6 2,9 3,1 2,6 4,5 4,8 4,4 4,9 5,5 4,2 6,9 5,1 8,6 8,2 3,7 2,9 4,1 1,8 6,0 1,7 6,8 2,8 Parceiro Estab. rea 1,9 0,7 3,9 1,2 6,8 1,7 10,6 2,5 0,8 0,4 1,0 0,4 1,3 0,4 1,7 0,5 0,4 0,3 0,8 0,3 1,7 0,5 2,4 0,5 3,4 1,2 4,5 1,4 5,7 1,8 5,9 1,8 2,8 2,1 5,3 3,3 7,4 4,4 8,3 4,0 2,4 1,0 3,9 1,4 6,0 1,7 8,8 1,9 Ocupante Estab. rea 8,0 3,2 14,1 4,8 19,7 6,5 21,5 6,9 3,4 2,2 4,6 3,0 6,4 4,1 6,7 3,8 9,0 2,8 11,8 4,9 15,1 7,0 14,6 5,5 3,2 1,9 4,2 2,6 5,2 3,0 6,0 2,8 3,1 2,0 5,7 3,8 8,5 5,6 9,4 4,8 4,8 2,4 9,0 4,1 14,5 5,8 16,8 5,2
Fonte: Censo Agropecurio 1995-1996 IBGE. Elaborao: Projeto de Cooperao Tcnica Incra/FAO
7. MERCADOS LOCAIS DE ARRENDAMENTO

Como j mostrado anteriormente, a anlise do mercado geral de arrendamento no possibilita avanos signicativos na interpretao e nas proposies de polticas. Outra caracterstica do mercado de arrendamento evidenciada em vrios estudos que seu maior ou menor desenvolvimento decorre fundamentalmente do tipo de cultura prioritria na regio. H certamente arrendamento em qualquer regio do pas, mas com peMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
249
quena intensidade, como j demonstrado anteriormente, mas h regies onde o arrendamento aparece com maior intensidade e importncia. O arrendamento uma forma importante de produo nas seguintes regies por razes distintas: arroz do Rio Grande do Sul, canade-acar em So Paulo e gros no Tringulo Mineiro e no Paran. Os determinantes da existncia do arrendamento com alguma importncia econmica e/ou social so os seguintes: a) formao histrica e fundiria da regio e disponibilidade de terras; b) poder, tipo de organizao, enm as caractersticas do Complexo Agroindustrial (CAI) ou da cadeia produtiva hegemnica na regio; c) arranjos institucionais especcos que dem maior garantia aos contratos de arrendamento ou conana mtua que garanta a relao mesmo sem contrato. A seguir, analisam-se duas experincias em que esses fatores e outras caractersticas evidenciam as razes para se assumir neste estudo uma postura pessimista para a proposta de adoo do arrendamento como forma bsica para diminuir a pobreza agrcola como subida do primeiro degrau da escada. 7.1. As bolsas de arrendamento de terras no Tringulo Mineiro brasileiro A Bolsa de Arrendamento de Terras do Tringulo Mineiro nasce em 1985, a partir da experincia de Jos Humberto Guimares, scal da Carteira Agrcola do Banco do Brasil, na agncia Uberaba-MG. Ele recebia, nas suas visitas pelo campo, pedidos de agricultores prossionais, migrantes, principalmente da Alta Mogiana Paulista e do Oeste Paranaense, para que conseguisse entre proprietrios rurais do municpio glebas de terra agricultveis que pudessem ser arrendadas por eles prprios e por parentes e amigos, todos agricultores de suas regies de origem, portadores de recursos e desejosos de ampliar seus negcios de lavoura. O sr. Guimares tambm era procurado por alguns proprietrios rurais da regio, possuidores de grandes reas de terras mecanizveis, para que encontrasse agricultores capacitados para plantar gros em seus pastos para, aps isso, renov-los, tornando-os mais produtivos. Para isso, esse arrendatrio teria de dispor de recursos e independncia nanceira, tecnologia moderna para plantio de gros e conseqentemente reformar os pastos. Esse arrendamento trouxe para os proprietrios, em princpio, mais do que a renda do
250
negcio, a possibilidade de recuperao do cerrado por meio da limpeza e do cultivo, para posterior formao de invernadas modernas destinadas pastagem de bovinos.10 A partir dessas solicitaes, instalou-se na cidade de Uberaba um ponto de encontro das partes interessadas nesse propsito, surgindo da a idia da Bolsa de Arrendamento de Terras. Esta foi institucionalizada na prefeitura. Foram identicados os maiores proprietrios, e passouse a contat-los. Ressalte-se que, em princpio, a maioria dos fazendeiros olhou com desconana o projeto que lhes era apresentado, mas seu idealizador acabou convencendo os proprietrios rurais e as lideranas municipais de que o projeto traria inmeros benefcios para todos os segmentos da sociedade (Bolsa de Arrendamento de Terras, 2003). A segunda etapa do projeto, se constituiu na divulgao da Bolsa de Arrendamento de Terras nas tradicionais zonas agrcolas do pas (So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul), onde se encontram enormes contingentes de agricultores prossionais (pequenos proprietrios rurais com algum nvel de capitalizao), apregoando as boas condies para ampliao das lavouras na regio de Uberaba em face de sua localizao, topograa, clima, etc. Em dez anos de parcerias, a idia do bancrio, a adeso do prefeito, dos proprietrios e o trabalho dos agricultores levaram Uberaba que era a capital mundial do gado zebu ao primeiro lugar no ranking de produo de gros dos municpios do Estado de Minas Gerais e a uma posio de destaque no cenrio rural brasileiro. Iniciativas parecidas comeam a surgir em outras regies do pas (Bolsa de Arrendamento de Terras, 2003). Em 1984, antes de a Bolsa de Arrendamento e Parceria ser implantada em Uberaba, a rea plantada com soja era de apenas 8.700 hectares, e a produo total do gro no municpio atingia 14,8 mil toneladas. Hoje, so mais de 52,8 mil hectares e mais de 144 mil toneladas de produo, um aumento de 1.000% (Bolsa de Arrendamento de Terras, 2003). Os Grcos 4 e 5 mostram a evoluo da produo e da produtividade das culturas de soja e milho no perodo de 1985-2002, em grande medida decorrente do programa de arrendamento. Setenta por cento da rea cultivada com lavouras no municpio de Uberaba executada por parceiros e arrendatrios, ou seja, uma extenso territorial de aproximadamente 60 mil hectares que so trabalhados, anualmente, com regularidade, por empreendedores em conjunto de um lado agricultores prossionais usurios de terras de terceiros e de outro proprietrios de terras aptos ao desenvolvimento que se associaram com objetivos comuns de produzir gros com as parcelas de que
251
GRFICO 4
rea e produo de soja no municpio de Uberaba-MG

160 140 120 100 80 60 40 20 0
132 121 108 79,2 59,4 45 14,8 8,2 33 45 35 25 25 44 40 34 32 37 41 39 36 36 45 40 46 63 72 81 77 88 90 81,9 79,2 84,2
139
144
52,8 48
83/84 84/85 85/86 86/87 87/88 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02
rea (x 1.000 ha) Produo (x 1.000 t)
Fonte: Emater-MG. http://www.bolsadearrendamento.com.br/uberaba_body.asp?I=3&P=2, em 15/03/2003
GRFICO 5
rea e produo de milho no municpio de Uberaba-MG

160 140 120 100 80 60 40
214 200 143 151,2 122 90 75 30 72 24 75 25 75 30 36 37 33 34 36 36 40 25,5 30 33 36 35,8 108 130 108,9 163,2 130 153 215
47,8 25,2 25 20 19,1 0 10,5
83/84 84/85 85/86 86/87 87/88 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02
rea (x 1.000 ha) Produo (x 1.000 t)
Fonte: Emater-MG. http://www.bolsadearrendamento.com.br/uberaba_body.asp?I=3&P=2, em 15/03/2003
cada um dispe, as quais lhes proporcionam rendimentos compatveis com seus investimentos (Bolsa de Arrendamento de Terras, 2003). A partir do corte da agricultura familiar e patronal tambm para o municpio de Uberaba, na Tabela 7, pode-se perceber que os contratos
252
de parceria em Uberaba so assinados em 56% e 44% pela agricultura familiar e patronal, respectivamente. Na agricultura familiar, os que mais participam da parceria so as famlias de baixa renda (22%) e as famlias quase sem renda (11%). Nesse caso, o risco moral menor, uma vez que no contrato de parceria o pagamento feito com um percentual da produo e no em quantia xa em dinheiro. Nesse caso, o proprietrio assume, com o parceiro, os riscos de uma safra pequena ou os lucros de uma safra bem-sucedida. A experincia bem-sucedida de Uberaba levou implementao de um programa semelhante em Uberlndia, outro municpio do Tringulo Mineiro. Aqui tambm os altos preos das terras vigentes no perodo zeram com que a nica forma de acesso terra fosse o arrendamento por parte dos sulistas. Pela Tabela 8 observa-se que o programa se iniciou em 1986 e durou at 1992, com bons resultados. Assim, o arrendamento, a partir de 1990, tem permitido manter a apropriao das terras locais sem maiores alteraes, j que os preos vigentes tornam praticamente impossvel sua aquisio por parte de agentes econmicos que chegam regio.
TABELA 7
Uberaba-MG. Estabelecimentos e rea segundo a condio do produtor, categorias familiares e tipo de renda e patronal
Categorias Proprietrio Arrendatrio Parceiro N ha ha N N ha TOTAL 1.309 306.019 102 23.495 9 2.095 Total familiar 400 23.271 40 2.579 5 300 Maiores rendas 142 10.683 14 1.310 1 38 Renda mdia 139 7.350 13 593 1 135 Renda baixa 45 1.777 2 246 2 96 Quase s/ renda 74 3.459 11 429 1 29 Patronal 903 281.859 61 20.901 4 1.794 Porcentagem TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% Total familiar 31% 8% 39% 11% 56% 14% Maiores rendas 11% 3% 14% 6% 11% 2% Renda mdia 11% 2% 13% 3% 11% 6% Renda baixa 3% 1% 2% 1% 22% 5% Quase s/renda 6% 1% 11% 2% 11% 1% Patronal 69% 92% 60% 89% 44% 86% Ocupante ha N 22 971 5 49 3 5 0 0 0 0 2 43 7 566 100% 23% 14% 0% 0% 9% 32% 100% 5% 1% 0% 0% 4% 58% Total N ha 1.442 332.580 450 26.199 160 12.036 153 8.078 49 2.119 88 3.960 975 305.120 100% 31% 11% 11% 3% 6% 68% 100% 8% 4% 2% 1% 1% 92%
253
Como pode ser visto nos dados que acabam de ser apresentados na Tabela 9, depois de um recuo inicial, a prtica do arrendamento voltou a expandir-se, constituindo um importante mecanismo da produo agropecuria nos anos 1980 e 1990, apesar do arrefecimento do programa municipal. Isso certamente uma indicao de que o programa cumpre seu papel de romper com a inrcia, e depois a dinmica de arrendamento persiste sem necessidade de interveno governamental.
TABELA 8
Relao das reas arrendadas pelo Programa de Arrendamento de Terras de Uberlndia, 1986-1992
Anos 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Fonte: Prefeitura de Uberlndia
Contratos 03 11 21 49 06 07 02
rea arrendada 500 ha 2.588 ha 2.900 ha 18.509 ha 2.100 ha 2.793 ha 160 ha
TABELA 9
Uberlndia-MG. Condio do produtor, 1970-1995-1996

Anos 1970 1975 1980 1985 1995-1996 Proprietrio Inf. rea 1.123 284.466 1.148 337.588 1.059 314.653 1.122 319.988 1.316 330.976 Arrendatrio Inf. rea 251 25.467 173 6.456 105 7.144 159 12.523 251 23.397 Parceiro Inf. rea 149 5.534 295 4.444 54 326 58 479 18 438 Ocupante Inf. rea 97 15.667 93 11.011 75 4.888 76 11.145 31 5.084
Fonte: Censos Agropecurios IBGE
A pesquisa de campo indicou que o arrendamento se tornou bastante interessante para os proprietrios, que buscam elevar a renda sem novos investimentos para a produo agrcola modernizada, especialmente como j observado sobre as necessidades do investimento para que suas terras se tornem produtivas. Mas tambm indicou claramente que apenas os agricultores capitalizados e tecnicados teriam acesso ao arrendamento nessa regio, em funo da necessidade de reformar os pastos.
254
Os dados do Censo Agropecurio de 1995 e 1996, apresentados na Tabela 10, destacam que no municpio de Uberaba 60% dos contratos de arrendamento de terras so realizados pela economia patronal, e os 40% restantes so realizados pela agricultura familiar. Ressalte-se que as famlias que mais arrendam so as de tipo A (14%) e B (13%), ou seja, o pessoal de maior renda da agricultura familiar. Esses dados evidenciam um processo de seleo adversa na dinmica das Bolsas de Arrendamento, que pode ser solucionado por meio de um programa de garantias para que os agricultores de baixa renda e sem renda possam ter acesso a esse tipo de programa. Em Campinas-SP, no existem programas para incentivar os contratos de arrendamento e parceria, o arrendamento ocorre em 14% das propriedades que pertencem agricultura familiar e 85% agricultura patronal. Os contratos de arrendamento so realizados em 51% pela agricultura familiar, sendo 22% pelas famlias de maiores rendas e renda mdia e 25% pelos agricultores familiares quase sem renda (Tabela 11). A parceria praticada por 25% dos agricultores familiares quase sem renda, embora tambm a agricultura familiar de maiores rendas seja praticada em menor proporo (Tabela 11).
TABELA 10
Uberlndia-MG. Estabelecimentos e rea segundo a condio do produtor, categorias familiares e tipo de renda e patronal
Categorias Proprietrio Arrendatrio Parceiro N ha N ha N ha TOTAL 1.316 330.976 251 23.397 18 438 Total familiar 313 18.679 47 1.836 13 404 Maiores rendas 67 6.575 11 1.124 6 339 Renda mdia 79 4.360 6 100 4 36 Renda baixa 39 1.558 5 169 0 0 Quase s/ renda 128 6.185 25 442 3 29 Patronal 996 310.886 204 21.561 5 33 Porcentagem TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% Total familiar 24% 6% 19% 8% 72% 92% Maiores rendas 5% 2% 4% 5% 33% 77% Renda mdia 6% 1% 2% 0% 22% 8% Renda baixa 3% 0% 2% 1% 0% 0% Quase s/ renda 10% 2% 10% 2% 17% 7% Patronal 76% 94% 81% 92% 28% 8% Ocupante N ha 31 5.083 4 35 0 0 1 20 2 13 1 2 18 4.817 100% 13% 0% 3% 6% 3% 58% 100% 1% 0% 0% 0% 0% 95% Total N ha 1.616 359.894 377 20.953 84 8.036 90 4.516 46 1.740 157 6.658 1.223 337.297 100% 23% 5% 6% 3% 10% 76% 100% 6% 2% 1% 0% 2% 94%
255
O municpio de Campinas, de forma semelhante mdia nacional, no foge ao comportamento mdio do mercado de arrendamento e parceria nacional, no qual os agricultores de baixa renda so os que dinamizam esses mercados. de se esperar que um programa que torne transparentes esses mercados pela reduo do risco moral dos contratos e pela seleo adversa dos programas possa ampliar o acesso terra desse grupo mais pobre da agricultura familiar, embora se insista no argumento de que o programa por si s no resolve o problema de acesso terra, mas sim a implementao de polticas para a reduo do preo da terra e tambm complementarmente a reforma agrria tradicional.
TABELA 11
Campinas-SP. Estabelecimentos e rea segundo a condio do produtor, categorias familiares e tipo de renda e patronal
Categorias Proprietrio N ha TOTAL 371 23.085 Total familiar 137 2.632 Maiores rendas 34 446 Renda mdia 29 302 Renda baixa 16 420 Quase s/ renda 58 1.462 Patronal 233 20.138 Porcentagem TOTAL 100% 100% Total familiar 37% 11% Maiores rendas 9% 2% Renda mdia 8% 1% Renda baixa 4% 2% Quase s/ renda 16% 6% Patronal 63% 87% Arrendatrio N ha 63 2.964 32 810 7 260 7 206 2 11 16 332 31 2.154 100% 51% 11% 11% 3% 25% 49% Parceiro N ha 20 518 13 232 2 21 4 24 2 11 5 175 7 285 Ocupante N ha 6 866 3 143 2 82 1 61 0 00 0 0 2 69 100% 50% 33% 17% 0% 0% 33% 100% 16% 9% 7% 0% 0% 80% Total N 460 185 45 41 20 79 273 100% 40% 10% 9% 4% 17% 59% ha 26.653 3.688 735 538 442 1.969 22.646 100% 14% 3% 2% 2% 7% 85%
100% 100% 100% 27% 65% 45% 9% 10% 4% 7% 20% 5% 0% 10% 2% 11% 25% 34% 73% 35% 55%
8. VISO GLOBAL DO ARRENDAMENTO

POR PARTE DOS AGENTES ENVOLVIDOS
Na regio do Tringulo Mineiro, foram entrevistados tcnicos do Sistema de Pesquisa e Extenso Rural, dirigentes de sindicatos patronais, ocupantes de cargos de direo nas Secretarias Municipais de Agricultura, dirigentes de organizaes no governamentais, como a Associao dos Municpios do Vale do Paranaba (Amvap) e empresrios.
256
Frise-se que na regio de inuncia de Uberaba o envolvimento institucional se vincula a entidades no governamentais, como o Sindicato Rural, sendo pequena a participao da Prefeitura e dos rgos de pesquisa e extenso rural. Em Uberlndia e no seu entorno, ao contrrio, h um envolvimento integral, sob a coordenao da Secretaria de Agricultura, por meio da Bolsa de Arrendamento de Terras, possibilitando a participao do Sindicato Rural e de demais entidades via colegiado. Inversamente a Uberaba, a participao do sistema de extenso rural em Uberlndia bastante efetiva, seja acompanhando a implementao dos contratos, seja prestando orientao tcnica. A obteno de uma viso global do programa por parte dos agentes institucionais foi feita por meio das seguintes observaes: a) enumerao, em ordem decrescente de importncia, dos principais fatores que dicultam a difuso das parcerias entre os proprietrios; b) enumerao, em ordem decrescente, dos fatores que tenham sido decisivos para a mudana de atitude dos proprietrios, inicialmente reticentes quanto parceria; c) ocorrncia de mudanas entre os principais fatores favorveis, aps a implementao do programa, identicando e relacionando essas mudanas em ordem decrescente de importncia; d) se a existncia de ameaa concreta propriedade de terras ociosas, por meio da tributao ou da expropriao, constitui fator compulsrio para a generalizao da prtica de cesso do uso temporrio das terras; e) os tipos de nanciamento adequados para atender s necessidades dos parceiros; f) viabilidade de extenso do programa visando incorporao de pequenos agricultores descapitalizados, sem cadastro bancrio e com experincia apenas em prticas agrcolas tradicionais. A anlise dos questionrios permitiu-nos tirar algumas concluses. Em primeiro lugar: o medo dos proprietrios de que as clusulas no sejam obedecidas surge como a principal diculdade para a expanso do programa, apesar de existir acompanhamento dos responsveis pelo programa no Tringulo Mineiro. Em Uberlndia funciona uma Junta de Conciliao para dirimir os eventuais conitos, e o que se observa a falta de informao ou falta de viso dos proprietrios, que no se incomodam com a baixa produtividade da terra, conforme relato dos entrevistados. A falta de apoio governamental, crdito agrcola, ou seja, a ausncia de polticas que privilegiem o programa ou mesmo o setor com a aplicao de juros baixos e prazos que estejam em consonncia com a
257
baixa lucratividade das lavouras foram a resposta da maioria dos entrevistados. A preferncia pela pecuria corrobora com a pesquisa. As questes relativas reforma agrria e a desapropriaes surgem em 30% das respostas, nas quais o medo de perder a terra apontado pela maioria dos entrevistados como o maior obstculo expanso do programa entre os proprietrios. Isso no impede, entretanto, que em determinado momento e circunstncias essa ameaa de fato se concretize, como foi o caso de expropriao de uma fazenda na regio para ns de reforma agrria. Esse aparente paradoxo deve-se s dubiedades da legislao, que considera prioritrias para ns de reforma agrria as reas onde existam parceiros e arrendatrios, e no apenas as terras ociosas. Assim, diante da desapropriao por ociosidade, vale a pena arriscar cedendo a posse da terra a terceiros; na ausncia desse perigo, prevalece o medo de ter conitos com os parceiros, chamando a ateno das autoridades agrrias. Em segundo lugar, foram os resultados positivos obtidos pelos proprietrios pioneiros que ressaltaram esse programa, tendo como aliada a coordenao exercida em Uberlndia pela Secretaria Municipal de Agropecuria e Abastecimento, e em Uberaba pelo sr. Jos Humberto Guimares, assessor do Ministrio da Agricultura e vinculado ao Sindicato Rural. Em terceiro lugar, o nanciamento das atividades existentes nas agncias locais do Banco do Brasil no favorece o desenvolvimento do programa, em funo da atual poltica de crdito rural. Os custos nanceiros tornam-se o componente principal dos custos totais de produo e comercializao. Quando questionados para opinar sobre o tipo de nanciamento mais adequado para atender s necessidades dos parceiros, as respostas foram unnimes entre os entrevistados: Pagamento por equivalncia de produto. Em quarto lugar, diversos entrevistados informaram que receiam os contratos de arrendamento e parceria porque os arrendatrios podem entrar na Justia requerendo seus direitos trabalhistas aps o trmino do contrato. Como a Justia do Trabalho defensora dos direitos dos trabalhadores, acaba na maior parte das vezes concedendo o benefcio ao arrendatrio, gerando assim prejuzo para os proprietrios da terra. Finalmente, tambm para a maioria dos entrevistados a participao dos pequenos produtores descapitalizados e com experincia somente em prticas agrcolas tradicionais muito pouco presente. Sua expanso apenas poderia ser possvel desde que fosse criado um Programa Especial de Crdito Rural acompanhado de assistncia tcnica pelos
258
rgos de extenso rural, o que caracterizaria a volta do crdito supervisionado, atualmente suspenso, cando clara a ausncia de risco de o proprietrio vir a ser ameaado de perder a terra por ter arrendatrios e parceiros na sua propriedade.
9. CONCLUSES E PROPOSTAS
O proprietrio de terras sempre tentar maximizar seus ganhos monetrios futuros (e tambm seu ganhos sociais e polticos) advindos da propriedade da terra. Se os contratos de arrendamento ou parceria no aparecem como um compromisso crvel, a incerteza dos ganhos futuros do proprietrio aumenta e este decide que a melhor alternativa no alugar sua terra. H tambm de se levar em conta que o proprietrio, durante o tempo que dure o contrato de arrendamento, perde a possibilidade de usar esse ativo como colateral do crdito, entre outras coisas. O comportamento dos proprietrios em decises incertas , na maioria das vezes, de um agente adverso ao risco. Portanto, o proprietrio de terras apenas entregar em aluguel seu direitos de propriedade quando o nvel de incerteza for to baixo que o contrato de arrendamento mostre caractersticas semelhantes s de um contrato com informao completa (informao simtrica), isto , quando ele, o produtor, puder prever o comportamento do arrendatrio e das outras variveis que atuam direta ou indiretamente sobre as condies especicadas no contrato. Um dos possveis riscos de perda do proprietrio ao celebrar um contrato de arrendamento que o arrendatrio possa procurar a Justia e requerer seus direitos trabalhistas para o perodo em que permaneceu como arrendatrio. A Justia do Trabalho brasileira, dado seu carter paternalista herdado de uma poca populista , normalmente d ganho de causa ao trabalhador mesmo com a existncia deste contrato, pois entende que o trabalhador pode ter sido obrigado a assin-lo. Na realidade, os contratos de arrendamento de terras caracterizam-se por acontecer em um ambiente de informao assimtrica, no qual freqentemente o proprietrio conhece muita informao a respeito de sua fazenda e pouco das qualidades do arrendador, e este ltimo conhece pouco da fazenda e sabe mais de sua destreza prossional e de seu comportamento futuro perante o contrato. Em outros pases, principalmente na Europa, verica-se que at 50% da produo agrcola vem de parceria e arrendamento. No Brasil, parceria e arrendamento, por causa sobretudo do Nordeste, so sinnimos de parceiro, meeiro, arrendatrio, superexplorao. eviMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
259
dente que quando se inicia uma reforma agrria se comea pelo parceiro, pelo meeiro e pelo arrendatrio. Ento ocorrem duas coisas: o dono da terra no quer mais o parceiro, o meeiro, ou o arrendatrio. Ele o expulsa. O prprio trabalhador xa a idia de estar na propriedade da terra. Atualmente, propriedade da terra j no mais o fator decisivo da produo. O que decide a tecnologia, o conhecimento e o crdito. Com essa viso, foi proposta uma mudana na legislao para que o proprietrio que venha a arrendar a terra no que ameaado pela reforma agrria. E quem parceiro, meeiro ou arrendatrio no pode car sob o risco de ser posto na rua ao bel-prazer do proprietrio. A nova regulao jurdica j foi denida, e o passo seguinte ser obter recursos para o nanciamento do Pronaf, Parceria, Bolsa de Terras e Arrendamento. Se ao nal de trs, quatro, cinco anos as partes resolverem negociar, se o arrendatrio ou o meeiro acumulou um capital e deseja comprar a terra, o Banco da Terra nancia em vinte anos. No Brasil, os mercados de venda, arrendamento e parceria de terras no so perfeitos, pois no possuem informao completa para as partes contratantes. As evidncias sobre essas imperfeies do mercado so expressas: :: Na alta concentrao da terra, que permite aos grandes proprietrios fazer uso de seu poder de mercado e xar preos altos de venda e arrendamento de terras. Em mdia no Brasil, nas ltimas trs dcadas, o preo de arrendamento anual da terra um dcimo de seu preo de venda (Plata, 2001). Alm disso, os preos da terra tm mostrado uma tendncia a subir, em razo de fatores exgenos e endgenos, como o crescimento da populao, a maior urbanizao, a instabilidade macroeconmica (inao), que faz com que a terra seja um ativo preferido de reserva de valor, elementos estes que se incorporam ao valor da terra. :: Os mercados de crdito so imperfeitos, e seu acesso por parte dos pequenos proprietrios e ocupantes de terras no existe, o que onera mais os custos. Entretanto, os grandes proprietrios tm a possibilidade de obter crdito ante as propriedades familiares. :: Nos contratos de arrendamento, h informao assimtrica, risco moral e custos de superviso que afetam o racionamento do crdito. A informao assimtrica est relacionada com o nvel de escolaridade dos arrendatrios e dos proprietrios de terras. Os grandes proprietrios tendem a acumular grande quantidade de terra graas sua riqueza acumulada, que lhes permite obter acesso ao crdito, e a
260
seus conhecimentos sobre a quantidade e a qualidade das terras, o que lhes permitem se apropriar das melhores. Todas essas vantagens esto em uma relao assimtrica para os pequenos proprietrios, arrendatrios, parceiros e posseiros. Isso ca evidente nos Censos Agropecurios do perodo de 1970 a 1995-1996, que mostram que o nmero de ocupantes do estrato de menos de 10 hectares est crescendo, enquanto os ocupantes do estrato de mais de 100 hectares est diminuindo. As polticas pblicas que visem equacionar esse problema devero selecionar os benecirios do acesso terra e ao crdito a m de diminuir os problemas de seleo adversa e risco moral ex-post, existente nos contratos de arrendamento de terras. :: No h seguros contra riscos para as colheitas, e essa atividade sempre tem riscos. Podemos citar tambm as imperfeies de mercado, no h crditos nem contratos de arrendamentos e parceria a longo prazo. Assim se explicam a venda forosa das terras pelos pequenos proprietrios e a maior concentrao da terra. :: H distores econmicas que permitem capturar rendas, como a proteo e os subsdios, que favorecem as grandes e as mdias propriedades. Esses proprietrios exercem poder poltico para conseguir maiores tarifas ou barreiras ao comrcio, por isso os pequenos proprietrios tornam-se menos competitivos. Em conseqncia, para conseguir que o mercado de terras de venda e arrendamento funcione com transparncia e ecincia, isto , para que haja uma efetiva reduo das distores do mercado, so necessrias as seguintes intervenes governamentais: a) cadastrar os imveis do pas a m de possibilitar uma efetiva regulao dos mercados de terras urbanas e rurais; b) conhecer mais profundamente os diferentes mercados e assim intervir de forma mais adequada em cada regio para nas intervenes garantir a efetiva distribuio da terra, sua utilizao produtiva e sua preservao ambiental; c) estabelecer uma efetiva poltica de tributao progressiva (ITR); d) regular no curto prazo os mercados de arrendamento e parceria por intermdio de instituies que garantam os contratos, como os executados no Tringulo Mineiro e em outras regies do pas; e) transformar o arcabouo legal, que permita reduzir a incerteza dos contratos de venda e arrendamento de terras a m de garantir os direitos de ambas as partes; f) estabelecer uma poltica de crdito subsidiado e de seguro agrcola aos arrendatrios e aos parceiros.
261
10. REFERNCIAS
BINSWANGER, H.; DEININGER, K.; FEDER, G. Poder, distores, revolta e reforma nas relaes de terras agrcolas. Data Terra 1995. Disponvel em: http://www.dataterra.org.br/Documentos/bins3.htm. Parte II, p. 122. Acesso em: 07/03/2000. BOLSA DE ARRENDAMENTO DE TERRAS - http://www.bolsadearrendamento.com.br/uberaba_body.asp?I=3&P=2, em 15/03/2003. CARDIM, S.; VIEIRA, P.; VIGAS, J. Anlise da estrutura fundiria brasileira. Documentos. Data Terra Org., 1999. DEL GROSSI, M.; GRAZIANO DA SILVA, J. Ocupao nas famlias agrcolas e rurais no Brasil 1992-1997. Anais do 36 Congresso de Economia e Sociologia Rural. Foz do Iguau, 1999. __________.; GASQUES, J.; GRAZIANO DA SILVA, J.; CONCEIO, J. Estimativas das famlias potenciais benecirias de programas de assentamentos rurais no Brasil. Ipea, Texto para Discusso no 741, 22 p., Braslia, junho 2000. FAO/INCRA. Perl da agricultura familiar no Brasil: dossi estatstico. Projeto UFT/BRA/036/BRA, ago. 1996. GASQUES, J.; CONCEIO, J. A demanda de terra para a reforma agrria no Brasil. Seminrio Reforma Agrria: Perspectivas para o Sculo XXI, Braslia, 17-18 dez. 1998. GRAZIANO DA SILVA, J. S. Polticas no agrcolas para o novo rural brasileiro. Anais da XXXVI Reunio da Sober, 1998, p. 117-142. __________. Urbanizao e pobreza no campo. Agropecuria e agroindstria no Brasil. Editora Unicamp, NEA-IE, 1995. HOFFMANN, R. Distribuio da renda e pobreza na agricultura brasileira. In: Delgado, G. C.; Gasques, J. G.; Villa Verde, C. M. (Org.). Agricultura e polticas pblicas. Braslia: Ipea, Srie Ipea, n. 127, 1990. IBGE, http://www.ibge.gov.br/ibge/estatistica/economia/agropecuaria/ censoagro/brasil/ acesso na Internet em 10/02/2002. INCRA. Estatsticas Emergenciais do Recadastramento, 1992. Atlas Fundirio Brasileiro, agosto, 1996.
262
PLATA, LUDWIG. Mercados de terras no Brasil: gnese, determinao de seus preos e polticas. Tese de Doutorado, Unicamp, Campinas, 2001. REYDON, B.; PLATA, L. La intervencin en el mercado de tierras: posibilidades y limitaciones. In: REYDON, B.; RAMOS, P. (Coord.). Mercado y polticas de tierras. Campinas: Unicamp/IE/FAO, 1996a. SADOULET, ELISABETH, RINKU MURGAI; ALAIN DE JANVRY. 1998. Access to Land via LandRental Markets. In: DE JANVRY, A.; GORDILLO, G.; PLATTEAU, J.-P.; SADOULET, E. (Eds.). Access to land, rural poverty, and public action. Oxford: Oxford University Press. SCHULTZ, GEORGE. A economia mundial em transformao. Rio de Janeiro, 1994. VIEGA, Jos Elida da. Estado de S. Paulo, So Paulo, 5 de junho de 1999.
263
NOTAS
1. Este artigo uma verso corrigida de um texto publicado em espanhol para a FAO de Santiago do Chile. Para a Ocina Regional de FAO para a Amrica Latina e Caribe Reunin Mercado de Arrendamientos de Tierras en America Latina, 2002. 2. Segundo Jos Eli da Veiga, o Levantamento Censitrio de Unidades de Produo Agrcola (Lupa), para o Estado de So Paulo, realizado pela Secretaria de Agricultura no mesmo perodo, encontrou mais de 277 mil unidades de produo agrcola no mesmo espao econmico em que o Censo s achou 218 mil estabelecimentos agropecurios. Se isso aconteceu justamente num estado no qual as condies de recenseamento so das melhores, o que se deve pensar dos dados referentes ao Nordeste, onde se concentra o maior nmero de pessoas ocupadas no setor agrcola brasileiro? Essas observaes no devem ser entendidas, contudo, como uma rejeio ou desqualicao do ltimo Censo Agropecurio. So mais um alerta sobre os cuidados que precisariam ser tomados pelos que pretendem arriscar-se a fazer comparaes com os anteriores. Anal, o Censo a melhor fonte de dados sobre a situao em que se encontrava a agropecuria brasileira em meados dos anos 1990 (Jos Eli da Veiga, 5 de junho de 1999). 3. Como essa informao dada pelos proprietrios para ns de cobrana do Imposto Territorial, esse tipo de informao pode estar subestimando o nmero de reas improdutivas. 4. Imveis produtivos so as reas com culturas permanentes reorestadas com essncias nativas, culturas temporrias, horticultura, extrao vegetal, pastagens naturais, pastagens plantadas, pastoreio temporrio, explorao granjeira ou aqcola, que atingem 80% de Grau de Utilizao da Terra (GUT) e 100% de Grau de Ecincia na Explorao (GEE). 5. O conceito de minifndio oriundo do Estatuto da Terra, Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964, que denia minifndio como o imvel rural com dimenso inferior a um mdulo rural. Por denio, o mdulo rural a rea mxima xada para cada regio e tipo de explorao. Com o advento da Lei no 6.746/80, que estava diretamente vinculada ao ITR, o mdulo considerado passou a ser o mdulo scal, estabelecido para cada municpio e que contempla: o tipo de explorao predominante no municpio, a renda obtida no tipo de explorao predominante, outras exploraes existentes no municpio e o conceito de propriedade familiar. 6. Maiores explicaes sobre o termo novo rural podem ser encontradas em Graziano da Silva (1998, p. 117-142). 7. As denies da condio do produtor segundo o IBGE so: Proprietrio - Quando as terras do estabelecimento, no todo ou em parte, fossem de sua propriedade (inclusive por usufruto, enteuse, herana, etc.). Arrendatrio - Sempre que as terras do estabelecimento tivessem sido tomadas em arrendamento, mediante o pagamento de quantia xa em dinheiro, ou sua equivalncia em produtos ou prestao de servios. Parceiro - Se as terras do estabelecimento fossem de propriedade de terceiros e estivessem sendo exploradas em regime de parceria, mediante contrato verbal ou escrito, do qual resultasse a obrigao de pagamento, ao proprietrio, de um percentual da produo obtida; e Ocupante - Nos casos em que a explorao se processasse em terras pblicas, devolutas ou de terceiros (com ou sem consentimento do proprietrio), nada pagando o produtor pelo seu uso. 8. Hoffmann e Graziano realizaram um estudo da distribuio da posse da terra para todos os estados da Federao a partir dos dados dos Censos Agropecurios de 1975,1980,1985, 1995-1996, que pode ser encontrado na home page do Instituto de Economia da Unicamp (www.eco.unicamp.br/pesquisa) (Hoffmann e Graziano, 1999, p. 6). 9. Para caracterizar os tipos de agricultores familiares, optou-se por utilizar sua renda total no intuito de captar os vrios aspectos de sua atividade produtiva, entre os quais se destacam a insero no mercado, a transformao e o beneciamento de produtos agrcolas no interior
264
NOTAS
do estabelecimento e o autoconsumo (FAO/Incra, 1999). O critrio bsico de estraticao para discriminar os tipos de agricultores familiares foi a diria mdia estadual. Operacionalmente, foi tomado o Valor do Custo de Oportunidade (VCO) como o valor da diria mdia estadual, acrescido de 20% e multiplicado pelo nmero de dias teis do ano (calculado em 260), tendo em vista a comparao com uma renda anual. 10. As informaes referentes a este item foram obtidas no site da Bolsa de Arrendamentos e Parcerias rurais, na Internet: http://www.bolsadearrendamento.com.br/uberaba_body. asp?I=3&P=2, em 15/03/2003.
265
O PLANO REAL E O MERCADO DE TERRAS NO BRASIL:

LIES PARA A DEMOCRATIZAO DO ACESSO TERRA1
Bastiaan Philip Reydon Ludwig Einstein Agurto Plata
1. INTRODUO
A problemtica agrria no Brasil caracteriza-se pelo elevadssimo nvel de concentrao da propriedade da terra, determinada pelos ganhos especulativos com esta e pela grande demanda dos sem-terra, que so indcios clarssimos de que esse problema est longe de ser resolvido. Apesar do contnuo processo de implementao de polticas pblicas experimentado ao longo dos ltimos trinta anos no setor agrrio brasileiro, ainda existem na atualidade problemas das mais diversas ordens: vastas reas de terras agrcolas ociosas ou com pouca produo e um nmero crescente de pequenos produtores, com pouca ou sem terra, que lutam pelo acesso a ela como um meio de assegurar sua sobrevivncia. Ao mesmo tempo em que o desenvolvimento da economia urbano-industrial no tem gerado empregos sucientes,as polticas pblicas na agricultura, em particular a experincia de reforma agrria realizada ao longo desse perodo, esgotaram-se e no equacionaram a questo agrria no pas. A reforma agrria, cujo objetivo inicial era prover terra aos pequenos agricultores, buscando a soluo para os problemas de eqidade, ecincia e modernizao da agricultura, no tem alcanado seus objetivos.
267
So diversas as razes que impediram o xito da reforma agrria: os programas de fornecimento de insumos e servios para a agricultura foram canalizados, principalmente, para o setor comercial da agricultura; a lentido e a burocracia dos processos de distribuio e regularizao de terras; e, particularmente, a falta de vontade poltica para alterar os padres de distribuio da terra existentes. importante assinalar que a falta de vontade poltica para aplicar a reforma agrria est relacionada com o forte poder poltico dos proprietrios, que normalmente vem possibilidades de ganhos diretos e/ou indiretos oriundos da propriedade da terra. Esses ganhos materializam-se de diferentes formas, mas, essencialmente, a maioria deles sancionada pelo mercado. Por exemplo, a venda da terra como fator produtivo e/ou como ativo especulativo ou de reserva de valor, o acesso ao crdito a partir da hipoteca da terra e a exonerao tributria, entre outros. Entretanto, a adequada compreenso da dinmica do mercado de terras, como proposto por Reydon (1992), aliada efetiva vontade poltica, poderia, numa conjuntura propiciada pelo Plano Real, abrir algumas perspectivas de atuao, quer do Estado, quer de agentes privados no sentido de ampliar o acesso terra aos agricultores com pouca e/ou sem terras. O Plano Real, por meio das polticas de ajustamento macroeconnico, tem afetado o mercado de terras de uma forma poucas vezes antes vista: o preo da terra tem apresentado uma queda entre 40% e 50% em termos reais. Isso tem feito com que o patrimnio dos proprietrios de terras no pas tambm apresente uma reduo dessa ordem. Sendo assim, o momento extremamente oportuno para se intervir nesse mercado com o objetivo de acelerar o processo de democratizao da terra, criando, por exemplo, um Banco de Terras para facilitar o acesso dos agricultores pobres a esse mercado e a essa poltica, implementar uma eciente cobrana do Imposto Territorial Rural (ITR) que signique, por um lado, uma elevao dos custos de manter terra como reserva visando minorar seu uso especulativo, e, por outro lado, uma reduo do preo da terra.
2. O FUNCIONAMENTO DO MERCADO DE TERRA NO BRASIL:

FORMAO DOS PREOS2
Os preos da terra, assim como de todos os outros ativos, so formados pela concorrncia entre compradores e vendedores com expectativas diferentes sobre o futuro, num mercado especco. A m de compre-
268
O PLANO REAL E O MERCADO DE TERRAS NO BRASIL
ender a dinmica dos preos da terra, h necessidade de se levar em conta sua dupla caracterstica: ativo de capital e ativo lquido. Como ativo de capital, a terra no tem um mercado de preos x (como a maior parte dos ativos de capital), por no poder ser produzida. Como os proprietrios especulam sobre os preos futuros dos seus estoques de terras, vendendo-as quando pensam ser o melhor momento, pode-se dizer que estas so negociadas num mercado de preos ex.3 Isso signica que os proprietrios de terras, os ofertantes no mercado, as vendem somente quando h um demandante que oferea um preo elevado o bastante para superar sua expectativa de ganhos. Claro que, em perodos de crise, se no h interessados em demandar a terra como ativo lquido, o preo pode cair signicativamente, e o poder de mercado do proprietrio, em termos de estabelecimento de preo, cai, podendo haver perdas signicativas para ele. importante frisar que os proprietrios tm um grande poder nesse mercado, podendo manter estoques de terras e vend-los quando entenderem ser o momento adequado para maximizar seus ganhos. De outro modo, quando, por qualquer razo, o proprietrio tiver necessidade de vender sua propriedade, seu preo de oferta ser relativamente mais baixo. Assim como para todos os ativos, os preos da terra reetem ganhos esperados para os quatro atributos capitalizados: Pt = q - c + l + a, onde, q (quase-rendas) so as rendas produtivas esperadas decorrentes da propriedade da terra. Para o ativo terra, o valor desse atributo depende dos ganhos esperados com a produo agrcola e da possibilidade de outros ganhos decorrentes da propriedade da terra, tais como os do crdito ou os de subsdios governamentais. O preo da terra tende a crescer na fase ascendente do ciclo por causa deste atributo; c (custo de manuteno) so os custos esperados para manter a terra no portflio do agente, isto , todos os custos no produtivos da terra, assim como: custos de transao, proviso para nanciamento se este foi utilizado para a aquisio da terra, impostos e taxas decorrentes da propriedade. Na fase descendente do ciclo, o custo de manuteno tende a se elevar porque as taxas de juros tendem a crescer, e a proviso para nanciamento tambm tem de crescer. l (prmio de liquidez) a relativa facilidade de vender a terra no futuro, dependendo, portanto, das expectativas ante o futuro. Cresce medida que a economia e a demanda por ativos de capital aumentam.
269
Tambm pode crescer quando h aumento da demanda por ativos lquidos, e as expectativas do comportamento de outros ativos lquidos no so to promissoras quanto as da terra. a (ganho patrimonial) este uxo de renda obtido no momento da venda da terra e depende portanto das condies do mercado. Este atributo normalmente includo no q, mas para o caso da terra importante consider-lo separadamente, pois muitos compradores a adquirem para obter este ganho. Um exemplo disso o caso da aquisio de terras na fronteira, que para um prazo econmico no apresenta rendimentos produtivos, sendo adquirido com o objetivo explcito de obter ganhos na revenda. 2.1. Mercados de terras Os mercados de terras so regies ou reas onde a terra est sendo negociada.4 A terra comprada porque os compradores esperam obter ganhos globais (q - c + l + a) maiores do que com outros ativos. Os preos locais das terras reetem no apenas tendncias dos preos em termos macro (da mdia de preos de um pas por exemplo), que so, entre outras razes, determinados pelo ciclo da economia. Reetem, tambm, a integrao entre os preos macro e as condies locais. Assim, os preos entre diferentes localidades, ou mesmo entre uma localidade e a mdia nacional, podem se deslocar a velocidades diferentes ou at em direes opostas. Portanto, uma anlise do mercado de terras deve levar em conta tanto as tendncias macro quanto as determinaes do mercado local. Em termos gerais, a demanda por terras como ativo de capital e seus preos tendem a se elevar durante o ciclo ascendente e declinar durante o ciclo descendente da economia. Isso ocorre fundamentalmente porque sua oferta xa. O decrscimo na demanda e nos preos durante a depresso causado pela incerteza, que faz com que os proprietrios de riqueza preram acumular dinheiro e ativos lquidos em vez de ativos de capital. A terra, por ser um ativo lquido, ter, geralmente, seus preos tendendo ascenso na crise. medida que as expectativas de ganhos produtivos declinam e cresce a incerteza, aumenta a demanda dos agentes econmicos por ativos lquidos. Portanto, mesmo durante a crise, a demanda e o preo da terra podem elevar-se. Isso ocorrer se, por exemplo, as expectativas dos compradores indicarem que a terra se valorizar mais do que os demais ativos lquidos. Pelo fato de a terra no ser o
270
mais lquido entre este tipo de ativos, possvel que esse crescimento no seja muito expressivo. Um mercado especco de terras apenas dinmico quando vrios compradores acreditam que obtero ganhos em sua aquisio, enquanto os proprietrios de terras esperam perdas. Somente nessa situao se conguram os negcios. O aumento na demanda por terras ocorre quando uma certa classe de potenciais compradores espera obter retorno mais elevado do que obteria com os demais ativos. Para a terra, como ativo de capital, isso normalmente ocorre quando h um novo produto, um novo mercado para um produto j disponvel, uma nova tecnologia. Essa elevao na demanda normalmente vem acompanhada de elevao nos preos.5 A questo que cada mercado de terras, em um momento especco, tem determinantes e preos distintos. Reete situaes e condies econmicas, polticas e sociais especcas, determinadas por condies regionais e nacionais que interagem. Essa caracterstica do mercado de terras faz com que qualquer poltica agrria ou agrcola deva ser implantada pelas autoridades nacionalmente, mas aplicada de forma diferenciada nos diversos mercados regionais.
3. ANLISE DO MOVIMENTO RECENTE DOS PREOS DA TERRA NO BRASIL

A partir dessa viso mais geral sobre os determinantes do preo da terra, ser feito neste item um estudo sobre o movimento recente do preo da terra, procurando mostrar que o declnio atual recoloca a discusso da questo agrria brasileira. Isso feito levando em conta as caractersticas antes descritas da determinao do preo da terra: ativo de capital, demandado como gerador de rendimentos produtivos futuros; e ativo especulativo. Pelos dois aspectos, seu preo associa-se a variveis macroeconmicas especialmente taxa de juros , enquanto s o primeiro aspecto afetado por condies produtivas locais e especcas. Faz-se, ento, uma anlise simplicada dos determinantes gerais do preo da terra no pas, identicando os impactos de distintos momentos de instabilidade econmica.6 Cabe lembrar que, na medida em que os preos da terra so coletados em cada municpio pela FGV/CEA, a informao para o Brasil no passa de uma mdia. Sendo assim, tem um pequeno signicado quantitativo para anlises especcas, mas expressivo em termos das expectativas que afetam o conjunto dos mercados.7
271
A partir do Grco 1, pode-se evidenciar que a evoluo recente do preo da terra no Brasil passou por trs grandes perodos: um primeiro, que vai do nal dos anos 1960 at aproximadamente 1976, no qual os preos da terra sofreram um incremento acentuado, principalmente causado pela modernizao da agropecuria brasileira e da grande transferncia de recursos para o setor agropecurio por meio do crdito agrcola.
GRFICO 1
Preo real de venda da terra de lavouras Brasil (reais de 1995 = 100)

6.000,00 5.000,00 4.000,00 3.000,00 2.000,00 1.000,00 0,00
70 19
A partir de meados dos anos 1970 at a crise do incio dos anos 1980, o preo oscilou sempre em torno daquela mdia, mantendose portanto num certo patamar, para o qual deve convergir o preo da terra brasileiro, se nenhuma alterao signicativa ocorrer no mercado. Aps esse perodo, o preo da terra no Brasil passou a oscilar acentuadamente, principalmente em funo da grande instabilidade da economia nacional. O terceiro grande perodo extremamente rico para a anlise desse mercado, dado que nos diversos momentos h diferentes polticas, alteraes de preos e mudanas de expectativas, ocasionando movimentos abruptos no mercado de terras. Na crise do nal dos anos 1980, que afetou drasticamente o conjunto do pas, os preos da terra agrcola caram signicativamente. A partir de 1984, as exportaes brasileiras, em grande parte agrcolas, viabilizaram a sada da recesso profunda na qual a economia
272
71 19 73 19 74 19 76 19 77 19 79 19 80 19 82 19 83 19 85 19 86 19 88 19 89 19 91 19 92 19 94 19 95
19
brasileira se encontrava. Tais exportaes, que se dirigiram principalmente para os Estados Unidos da Amrica, acarretaram uma mudana nas expectativas dos agentes econmicos que atuam na agricultura. Em conseqncia, elevou-se a liquidez do ativo terra, associada aos ento relativamente baixos retornos dos principais ativos lquidos e crescente desconana dos agentes econmicos em relao capacidade do governo de honrar a dvida pblica, o que aumentou a demanda de terras como ativos de reserva, com conseqente elevao de seus preos. O grande boom do mercado de terras brasileiro deu-se no ano de 1986, com o Plano Cruzado. O preo da terra agrcola do Brasil sofreu uma elevao mdia de aproximadamente 140% em termos reais, processo este causado pela poltica econmica implantada pelo governo, com congelamento dos preos, ganhos salariais reais, queda acentuada da rentabilidade de todas as aplicaes nanceiras e alguma elevao dos nveis de investimento. Alm disso, havia disponibilidade de recursos nanceiros relativamente baratos, de grande importncia para o setor agrcola. Os preos da terra, em conseqncia, elevaram-se tanto pelo crescimento da demanda por terras como ativo de capital, na medida em que havia um crescimento da demanda por bens agrcolas/salariais, quanto por terras como ativo de reserva e de investimento, na ausncia de alternativas adequadas de aplicao, exceto em outros bens reais. Cabe registrar que a elevao dos preos do boi gordo (que tambm se converteu em ativo de reserva, alm do crescimento da demanda de carnes) retroalimentou a elevao do preo da terra. O m do Plano Cruzado, no nal de 1986, com reverso de todas as expectativas, acarretou queda acentuada nos preos da terra, marcando a inexo para o prximo subperodo. A queda dos preos da terra aps o Plano Cruzado foi gerada pela queda na demanda agregada (nos investimentos reais e nos salrios reais) e pelo retorno atividade dos mercados nanceiros de curto prazo. As necessidades de nanciamento do Estado garantiram um mercado para aplicao em ativos lquidos, preferveis terra. Com a perspectiva de hiperinao, seria de se esperar que, em tese, crescesse a demanda por terras como ativo lquido. Para o caso brasileiro, entretanto, tal perspectiva provocou crescimento da demanda por terras apenas quando a insegurana nas aplicaes nos demais mercados de ativos lquidos aumentou, o que ocorreu apenas no primeiro semestre de 1989, tendo havido queda no segundo semestre.8 No primeiro semestre de 1990, antes do novo plano, quando o risco de hiperinao se elevou ainda mais, alguns agentes demandaram
273
terras, aumentando um pouco seus preos. Mas os ativos mais demandados foram os mais lquidos do que a terra. O Plano Collor, com o congelamento da riqueza lquida da economia, acarretou queda acentuada na liquidez da terra. Esta, por sua vez, fez com que os negcios com terras cassem relativamente parados ao longo do segundo semestre de 1990, mantendo seu preo relativamente estvel. Ao longo do primeiro semestre de 1991, o preo da terra voltou a aumentar. A elevao da liquidez da economia, aliada incerteza e ao descrdito em relao segurana de manter riqueza em qualquer tipo de aplicao nanceira tm canalizado mais recursos para o mercado de terras. A partir dessa elevao, o preo da terra no Brasil apresentou uma queda contnua at chegar, em dezembro de 1992, ao seu patamar mais baixo, apenas comparvel ao perodo pr-modernizao da agricultura, em 1973. As indicaes so de que o processo de estabilizao, entendido como a criao da URV conjuntamente com o Plano Real, afetou o mercado de terras de forma profunda mas distinta. Enquanto a estabilizao signicou apenas o m da inao e o crescimento econmico, o que ocorre at meados de 1994, o preo da terra cresceu, atingindo um patamar bastante elevado (acima do patamar dos anos 1970). Com a recesso provocada por polticas restritivas de consumo, de crdito, particularmente para a agricultura, entre outras, em meados de 1994 o preo da terra comeou a apresentar uma queda bastante sustentada de seus preos. Entre junho de 1994 e junho de 1995, o preo da terra caiu aproximadamente 42%, fazendo com que este se encontrasse novamente no patamar mais baixo ps-modernizao dos anos 1970. Muitos analistas esto interpretando essa queda do preo da terra como necessria para o pas, aps passar por um processo de ajuste estrutural com reduo da inao, assim como ocorreu em outros pases da Amrica Latina e at mesmo com os EUA. Essas informaes so ainda extremamente recentes para se tirar concluses para o longo prazo, apesar das evidncias de que a queda da inao e a recesso, experincia apenas vivida durante a vigncia do Plano Real, tenham diminudo bastante a possibilidade de ganhos especulativos com a terra. A queda no preo da terra, das mais acentuadas que o pas j experimentou, a partir da comparao dos preos brasileiros com os do Uruguai, permite-nos algumas reexes adicionais bastante interessantes sobre os limites e as potencialidades de atuao nesse mercado especco.
274
4. OS MERCADOS DE TERRAS DO BRASIL E DO URUGUAI: UMA COMPARAO

A Tabela 1 e o Grco 2 apresentam a evoluo dos preos mdios das terras de lavouras, em dlares, para o Brasil, para So Paulo, para a regio Sul do Brasil e para o Uruguai no perodo de 1983 a 1995. Neles podemos observar que os preos mdios da terra no Brasil so signicativamente mais altos que no Uruguai. Estes so 2,8, 5,0 e 4,0 vezes maiores quando comparados com o preo mdio do Brasil, de So Paulo e da regio Sul, respectivamente, embora a disperso dos preos seja maior no Uruguai, dado que o coeciente de variao do preo da terra uruguaio (2,99) maior que o brasileiro (1,48). Esses dados evidenciam que: i) as expectativas de ganhos com a propriedade da terra so maiores no Brasil; ii) o mercado de terras uruguaio mais dinmico que o brasileiro. Quais seriam as razes para que os ganhos esperados com a propriedade da terra fossem maiores no Brasil? Partindo das proposies tericas apresentadas anteriormente, pode-se assumir que as quase-rendas que resultam da utilizao produtiva da terra (q) so mais ou menos as mesmas no Brasil e no Uruguai. Segundo nosso modelo de determinao dos preos da terra (Pt = q + l - c + a), cariam duas variveis para explicar esse comportamento dos preos nos dois pases: o custo de manuteno (c) e a liquidez (l) da terra. Segundo Paolino e Laens (1994, p. 112): [...] existe uma ampla gama de impostos (Imagro, Imposto ao Patrimnio, Contribuio Imobiliria Rural, Impostos de Primaria, Contribuies Segurana Social, Imposto Erradicao da Vivenda Insalubre) que tem como fato gerador a terra e que explica, em mdia, mais de 6,0% da arrecadao governamental global no nal da dcada de 1980 e no comeo da de 1990. A maioria desses impostos que gravam a terra tem por base a estimao de ndices de produtividade pecuria devidamente corrigidos para contemplar o acesso a diferentes tipos de rota e a proximidade a cidades e a outros centros povoados. No Brasil, no contexto do Estatuto da Terra, o Imposto Territorial Rural (ITR) foi concebido como um instrumento de democratizao da terra baseado no princpio da tributao progressiva por meio de um sistema que leva em considerao fatores que fazem variar o imposto
275
TABELA 1
Preo da terra de lavouras: Brasil e Uruguai (US$ EUA)

Anos 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Mdia Des. padro Coef. var.% So Paulo (US$/ha) 651 920 916 1.957 1.420 720 819 1.835 1.589 996 1.640 5.623 3.687 1.752 1.415 1,24 Regio Sul do Brasil (US$/ha) 668 823 918 1.389 1.102 779 959 1.237 1.535 1.101 1.616 4.031 1.584 1.365 861 1,59 Brasil (US$/ha) 419 534 579 1.114 825 439 499 1.109 1.027 642 996 2.798 1.695 975 658 1,48 Uruguai (US$/ha) 236 218 207 220 320 363 440 430 433 556 356 Nd Nd 344 115 2,99
Fonte: Fundao Getlio Vargas, Centro de Estudos Agrcolas, Rio de Janeiro, Brasil. Seragro. Consultoria Agropecuria, Montevidu, Uruguai (vrios anos)
GRFICO 2
Preo da terra de lavouras Brasil e Uruguai (US$ EUA)

3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0
83
84
86
87
85
92
93
89
19
19
19
19
88
90
91
94 19
19
19
Brasil
Uruguai
276
19
19
19
19
19
19
95
em funo de caractersticas de tamanho, localizao e condies de explorao. Passados trinta anos, o que se verica que o ITR no cumpriu, em nenhum momento, nem minimamente, os objetivos a que se propunha. Pelo contrrio, mostrou-se absolutamente incuo, de tal forma que sua participao na arrecadao do governo inexpressiva. A ineccia do ITR decorrncia do elevado grau da subtributao e da evaso scal. A subtributao decorre essencialmente do baixssimo valor da terra nua declarado, bem como os percentuais de reas aproveitveis e a produtividade obtida nas exploraes (declarado pelo proprietrio). Estes constituem a base para o clculo do imposto, aceito pelo governo (Ibra/Incra/Secretaria da Receita Federal). As implicaes partem desta base de clculo e decorrem do Grau de Utilizao da Terra (GUT) e do Grau de Ecincia na Explorao (GEE), que juntos permitem uma reduo no imposto de at 90% (Guedes, L., 1995, p. 31-32). Enquanto no Uruguai existem impostos diretos que tm como fato gerador a propriedade da terra e so cobrados ecientemente, no Brasil praticamente no existe uma cobrana eciente do imposto sobre a terra agrcola. A inexistncia de impostos sobre a terra no Brasil permite a manuteno de terra para ns de especulao, o que afeta a liquidez (l) da terra. Portanto, no Uruguai o preo da terra determinado basicamente pelas suas caractersticas produtivas (q), gravada pelo custo de manuteno (c) e apresenta uma liquidez (l) relativamente mais baixa. No Brasil, alm de no haver qualquer nus sobre a propriedade que mantida improdutiva, no seu preo tem-se, alm dos ganhos produtivos esperados, uma liquidez mais elevada. fato que no Uruguai a tributao sobre a terra representa em torno de 6,0% da arrecadao do governo central, enquanto no Brasil essa arrecadao inexpressiva. Isso coloca em evidncia, ceteris paribus, que os custos de manuteno da propriedade da terra (o c do ativo terra) so maiores no Uruguai. Portanto, de se esperar que o preo da terra no Uruguai seja menor do que no Brasil, isto , se o preo da terra, como um ativo, se forma no mercado a partir da capitalizao das rendas futuras, uma maior tributao sobre a terra deprime dita renda, e, pelo efeito da capitalizao, o preo da terra. Dessa forma, uma maior carga de impostos sobre a terra, ao ser um fator xo, associa-se a um menor preo do mercado de terras, e vice-versa. Os preos da terra que existem no Uruguai tambm mostram com clareza que os preos da terra no Brasil esto muito elevados e que estes se mantm naqueles nveis porque h a possibilidade de ganhos especulativos com a terra, entre outras razes pela inexistncia de uma
277
poltica eciente de tributao da terra. O custo de manter a propriedade no que se refere a impostos no Brasil , na verdade, insignicante. Isso tem incentivado os proprietrios de terras a manterem vastas reas de terras ociosas, intensicando ainda mais a forte concentrao da propriedade da terra em poucas mos. Se os custos de manuteno da terra so baixos, esta utilizada em maior quantidade, denindo um perl tipicamente extensivo de produo com baixos nveis de produtividade por hectare. No entanto, se esses forem mais elevados, para obter o mesmo nvel de rentabilidade se requerer um nvel de produtividade mais alto e o uso de tcnicas modernas de produo para manter a mesma rentabilidade do ativo terra. Portanto, no resta dvida de que os preos da terra no Brasil, apesar da queda que vm apresentando desde o segundo semestre de 1994, ainda esto muito elevados. Nesse contexto, uma cobrana eciente do ITR pode desencadear uma desvalorizao desse ativo e a perda da riqueza acumulada dos proprietrios de terras, conseguindo dessa forma tornar mais acessvel o preo da terra para os agricultores prossionais e para o Estado, que tem de comprar terras para acelerar o processo de reforma agrria. Enm, a tributao catalisar a queima de gordura que existe nos preos da terra no Brasil, que por sinal tm um forte componente especulativo.
5. POLTICAS DE TERRAS
Na Amrica Latina, a partir dos anos 1990, como resultado da aplicao de polticas agrcolas que favoreceram a abertura, a livre concorrncia e a privatizao da economia, os mercados rurais tm sido propostos como uma estratgia para conseguir maior ecincia e modernizao dos setores produtivos agropecurios e tambm para facilitar o acesso terra aos agricultores sem ou com pouca terra. Isto , propese que, por meio dos mercados, o acesso terra e aos investimentos possam ser ampliados, facilitando uma maior competitividade do setor agrcola e a reduo da pobreza rural da regio. Essa temtica sobre polticas de terras e mercado de terras no Brasil foi analisada no Seminrio de Mercados de Terras da Amrica Latina, organizado conjuntamente pelo NEAIEUnicamp e pela FAORoma, realizado em Campinas em junho de 1995. A se discutiram as diferenas dos mercados e se percebeu que um dos maiores determinantes dessas diferenas era decorrente do grau de modernizao tecnolgica, da insero comercial das produes e das diferenas na estrutura dos
278
mercados de terras. A estrutura desses mercados, alm dos determinantes econmicos, apresenta os determinantes de ordem institucional, fundamentalmente o regime jurdico de ordenamento do acesso terra e particularmente as Leis de Terras. Nessa ocasio, foi constatada ainda a necessidade de aprofundamento dessas questes e de outras, tais como: tributao e titulao de terras, bancos de terras, programas de colonizao e assentamento, perl da formao e da composio da fora de trabalho agrcola e, nalmente, as polticas sociais na agropecuria. Recentes estudos realizados sobre a dinmica do mercado de terras brasileiro, entre eles os de Reydon (1992), Brando e Rezende (1993), Romeiro e Reydon (1994), Reydon e Plata (1995), Guedes (1995), mostram que existem diculdades para favorecer a participao dos agricultores sem terras nesse mercado. Vrias razes so apontadas por esses autores, mas as mais relevantes esto relacionadas, por um lado, com a ineccia das polticas pblicas em minorar o alto grau de concentrao da propriedade da terra, e, por outro, com o fato de que nos ltimos anos a terra agrcola viu aumentada sua demanda como ativo de reserva de valor, favorecendo dessa maneira sua utilizao especulativa. No Brasil, o uso especulativo da terra elevou substancialmente seu preo, tanto que o valor atual de todas as rendas permanentes com ela produzidas menor que seu preo de venda. Esse fato, aliado alta concentrao da terra, cria grandes obstculos para que os agricultores pobres possam ter acesso terra via mercado, ou seja, a atual situao do mercado de terras brasileiro torna quase impossvel que este propicie por si mesmo o acesso terra aos pequenos agricultores. Portanto, faz-se necessrio implementar um conjunto de polticas pblicas que tenham por objetivo, por um lado, diminuir o uso especulativo da terra, e, por outro, sustentar economicamente a demanda dos sem-terra. Tradicionalmente, o preo da terra tem sido objeto de preocupao e interesse no apenas de economistas, mas tambm de polticos e de formuladores de polticas. O fato de a terra ser um ativo real, base para a produo agropecuria e, ao mesmo tempo, um ativo lquido (especulativo) que compe parte dos portflios dos agentes econmicos que procuram maximizar sua riqueza, confere uma importncia especial ao preo desse recurso natural no desenho da poltica agrria de um pas. Nesse sentido, a compreenso da dinmica e a determinao do preo da terra, isto , a dinmica e a estrutura de seu mercado, constituem elementos-base para o estabelecimento de uma adequada poltica agrria para o Brasil.
279
A legislao brasileira reconhece os direitos de propriedade da terra, e isso faz com que os proprietrios a utilizem de forma produtiva e/ou especulativa, como melhor lhes convier, procurando maximizar os ganhos monetrios. Entretanto, a mesma legislao tambm reconhece que a terra deve cumprir sua funo social, isto , procurar favorecer o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam, manter nveis satisfatrios de produtividade, assegurar a conservao dos recursos naturais (Estatuto da Terra, artigo 1). E dever do poder pblico zelar para que a propriedade da terra desempenhe a sua funo social, estimulando planos para a sua racional utilizao, promovendo a justa remunerao e o acesso do trabalhador aos benefcios do aumento de produtividade e ao bem-estar coletivo (Estatuto da Terra, artigo 2, b). Embora o uso especulativo da terra no seja reconhecido pela legislao, muito signicativo no Brasil. O poder pblico, segundo a lei, deveria, nesses casos, desapropriar a terra. Mas os processos de desapropriao via reforma agrria no Brasil tm tido resultados inexpressivos. nesse contexto que a questo fundiria brasileira deve ser entendida e as polticas de terras devem ser formuladas. O cenrio econmico atual requer que ditas polticas respondam necessidade de favorecer a mobilidade econmica da terra, pois a situao da pequena agricultura e da populao pobre rural estabelece a necessidade de denir novas formas de participao dos pequenos agricultores com pouca ou sem terra nos processos de integrao ao mercado e aos benefcios do desenvolvimento. Para atingir esses objetivos, as polticas de terras tero de enfrentar o desao de: a) redenir as formas de apoio do Estado nos processos de acesso e posse de terras; b) buscar novos caminhos para a participao dos pobres do campo no acesso, no uso e na posse da terra; c) diferenciar as polticas segundo os diferentes grupos de proprietrios; d) denir estratgias que facilitem o dinamismo econmico da terra como fator de produo sem excluir a participao dos agricultores pobres; e) formular estratgias que assegurem o uso eciente e sustentvel do recurso terra.
6. CONCLUSES
O declnio do preo da terra observado no perodo recente possibilita a percepo de que o carter especulativo embutido no preo
280
da terra pode ser retirado desta por meio de medidas de poltica econmica, sendo necessrio que haja apenas vontade poltica. Cabe alertar para o fato de que se essa tendncia de queda no preo da terra persistir o espao para a execuo de medidas que ampliem a oferta de terras para os que no tm acesso a ela pode alterar a realidade agrria brasileira. Tendo em vista os escassos resultados do processo de reforma agrria, o poder pblico deve tambm procurar mecanismos complementares reforma agrria para conter o uso especulativo da terra. Esses mecanismo so bastante evidentes quando se entende a dinmica do mercado de terras, ou seja, os determinantes do preo da terra. O preo da terra e suas expectativas de mudana em funo de seus determinantes renda da terra, crdito agrcola, inao, taxa de juros, crdito para compra de terras, Imposto Territorial Rural, etc., (variveis proxys dos atributos que determinam o preo da terra: q - c + l + a) so fatores levados em conta pelos agentes econmicos que atuam no mercado de terras no momento em que decidirem participar desse mercado. Todas essas variveis esto fortemente ligadas dinmica do mercado de terras. Nesse sentido, a poltica agrria, que pretende democratizar a propriedade da terra via mercado, dever procurar quais das variveis assinaladas anteriormente so exgenas a esse mercado e procurar administr-las com o objetivo de minorar seu uso especulativo. Podemos dizer que essas variveis so a tributao sobre a terra e o crdito para sua compra. A tributao torna mais onerosa a manuteno de terras para reserva de valor, o que, por sua vez, reduz o preo destas. Em contrapartida, o crdito para compra de terras permitir aos agricultores pobres sua participao no mercado. O uso social da terra dever aumentar se essas duas polticas forem implementadas de forma simultnea. O essencial perceber que, independentemente da implantao de uma reforma agrria no pas, h de se cobrar de forma efetiva o Imposto Territorial Rural, para tornar o uso da terra mais eciente. Mais do que isso, faz-se necessria a conscientizao de que a problemtica agrria brasileira, como estabelecida no nal do sculo XX, no pode ser minorada com total oposio dos proprietrios de terras. Nesse sentido, a efetiva cobrana do ITR, aliada a outras polticas de interveno no mercado de terras, alm de contar com o apoio de parte dos proprietrios, certamente contaria com o apoio do restante da populao para solucionar esse gravssimo problema que at hoje assola a realidade agrcola brasileira.
281
7.
REFERNCIAS
BINSWANGER, H.; DEININGER, K.; FEDER, G. Land Markets and policy: issues in developing countries. Manila, Philippines, The Word Bank, 1992. CARDOSO, E.; HELWEGE, A. Reforma agrria na Amrica Latina: o que tem o Brasil a aprender com a Bolvia, o Mxico e o Peru. Revista Brasileira de Economia, v. 45(2), p. 251-285, abr./jun. Rio de Janeiro, 1991. FAO. La poltica agrcola en el nuevo estilo de desarrollo latinoamericano. Santiago, 1994. GUEDES, L. C. A reforma agrria no Brasil: uma experincia inoperante. In: REYDON, Bastiaan; RAMOS, Pedro (Coord.) Mercado y polticas de tierras. Campinas: IE/Unicamp, 1996. HICKS, J. The crisis in keynesian economics. Nova York: Basic Books, 1974. KEYNES, J. M. The general theory of employment, interest and money. Nova York: Harcourt, 1936. MUOS, J. Rural land markets in Latin America lvidence from four cases studies (Bolivia, Chile, Honduras and Paraguay). Agriculture and Rural Development Agricultural Policies Division. The Word Bank. Washington, 1993. PAOLINO, C.; LAENS, S. Estudio de evaluacin del impacto de distintas modalidades tributarias en el sector agropecuario uruguayo. Montevidu, 1994 (mimeo.). REYDON, B. P. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos (Tese de Doutorado, IE/Unicamp), Campinas, 1992 (mimeo.). ________. A especulao com terras agrcolas: uma interpretao a partir de um referencial terico ps-keynesiano. Texto para discusso, n. 34, IE/Unicamp, Campinas, janeiro de 1994. _________.; ROMEIRO, A. (Coords.) O mercado de terras. Srie Estudos de Poltica Agrcola. Relatrio de Pesquisa, 13. Ipea, Projeto PNUD/ BRA/91/014. Braslia, 1994. __________; PLATA, L. Migraes e o mercado de terras agrcolas no Cone Sul. In: PATARRA, Neide L. (Org.). Emigrao e imigrao inter-
282
nacionais no Brasil contemporneo.Campinas: Funuap, 1995. p. 144-159. __________. A ampliao do acesso terra e o Imposto Territorial Rural. Agropecuria e Agroindstria no Brasil. Campinas: Unicamp, NEA, 1995. __________. La intervencin en el mercado de tierras: posibilidades y limitaciones. In: REYDON, Bastiaan; RAMOS, Pedro (Coord.) (1996) Mercado y polticas de tierras. Campinas: IE/Unicamp, 1995.
283
NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XXIV Encontro Nacional da Anpec, Campinas, 1996. 2. Uma sistematizao mais detalhada dos mercados realizada em Reydon (1992). 3. O mercado pode se tornar spot quando os proprietrios, normalmente por razes extraeconmicas, necessitam de liquidez imediata. 4. Os mercados so, segundo esta anlise, imperfeitos. O mercado de terras um bom exemplo disso, pois: a) sempre haver desigualdades expressivas na distribuio da propriedade da terra; b) agentes econmicos individuais podem interferir na oferta e no preo da terra; c) os camponeses sem terras que as desejam no tm condies econmicas de sustentar essa demanda; d) a terra no um produto homogneo: as propriedades tm extenses distintas, assim como so compostas de diferentes tipos e qualidades de terras. Mas deve-se explicitar que um mercado de terras ter um funcionamento mais uido se os demais mercados, de produtos, de trabalho, de crdito, estiverem funcionando adequadamente na regio. 5. Na maior parte dos pases da Amrica Latina, as recentes elevaes nos preos tm vindo acompanhadas de concentrao na propriedade da terra. 6. Esta anlise fundamental, pois da interao desses determinantes mais gerais do conjunto do mercado de terras com as condies locais que as expectativas e o prprio preo da terra so estabelecidos nos diferentes mercados. Essas condies gerais tm pesos distintos na formao dos preos nos diversos mercados. 7. Na realidade, este tipo de anlise capta apenas os determinantes dos movimentos do preo da terra quando estes so to fortes que afetam o conjunto das expectativas dos agentes de todos os mercados de terra do pas. Quando no existem determinantes fortes, pode haver uma compensao nas tendncias dos diferentes mercados, resultando em maior estabilidade do preo mdio. 8. Como mostra Costa (1989, p. 101): O temor de uma hiperinao, a inquietao do mercado nanceiro, sujeito manipulao dos especuladores (caso Naji Nahas), e as medidas governamentais implantadas, que obstaculizaram maiores ganhos nanceiros (basicamente alteraes nas regras de tributao), foram os fatores apontados como responsveis pelo deslocamento de capitais para o mercado imobilirio.
284
PARTE III
DINMICA DE MERCADOS
DE TERRAS RURAIS LOCAIS
285
AS POLTICAS PBLICAS DE CONTROLE

UMA ANLISE A PARTIR DO
DA EROSO E O MERCADO DE TERRAS:
PARAN1
Ednaldo Michellon Bastiaan Philip Reydon
1. INTRODUO
O processo de ocupao2 e de explorao da terra no Paran foi responsvel por tornar a eroso o principal problema ambiental do estado. Aps a fase de extrativismo, especialmente da erva-mate e da madeira, e do cultivo do caf em larga escala, tem-se o incio da modernizao da agricultura com o plantio intensivo de lavouras anuais, sendo o carro-chefe a sucesso soja x trigo. Essa intensicao gerou problemas como perdas de solo, compactao, poluio do solo e da gua por resduos de agrotxicos e de fertilizantes, destruio orestal, entre outros, que levaram perda de produtividade e elevao dos custos de produo, a mudanas no tipo de explorao, em funo de diminuio da qualidade dos solos e, em casos extremos, prpria impossibilidade de uso econmico do recurso, nos casos de deserticao e de eroso crnica, conhecidas como voorocas. Esse quadro de perdas do patrimnio natural do estado estimulou a formulao de polticas pblicas para coibir o avano desse processo de degradao do meio ambiente paranaense em geral e do solo e da gua em particular.
287
PARTE III - DINMICA DE MERCADOS DE TERRAS RURAIS LOCAIS
2. POLTICAS PBLICAS DE CONTROLE DA EROSO NO PARAN

As primeiras aes de combate eroso, de carter estatal, ocorreram nas reas periurbanas da regio noroeste do Paran, por meio do Projeto Noroeste, com incio em 1963. Os trabalhos foram ampliados com o apoio tcnico da Organizao dos Estados Americanos (OEA) a partir de 1971, incluindo tambm a zona rural. Nesse sentido, na dcada de 1970, a Acarpa,3 atual Emater-PR, comeou a desenvolver trabalhos na rea de conservao dos solos,4 com o lanamento de manuais do conservacionista, nos quais se priorizava a demarcao de curvas de nvel e posterior construo de terraos. Entretanto, esse trabalho era realizado de forma individualizada, por propriedade, sem levar em considerao o conjunto das propriedades, com o agravante de estas serem demarcadas em gradiente (desnvel), em funo de as guas das chuvas serem jogadas para as estradas e as divisas, recomendando-se nestas ltimas o plantio de grama, alm de outras medidas, para evitar as voorocas. No entanto, essas curvas com gradiente no resolveram o problema da eroso, deixando um sentimento de derrota na categoria agronmica, pois at nos experimentos conduzidos na Ocepar,5 em Cascavel, o arrancamento da grama dos canais escoadouros foi inevitvel. Tambm as guas jogadas nas estradas, nas divisas e nos carreadores causavam estragos considerveis, impossibilitando o trnsito normal e demandando reparos constantes pelas prefeituras e pelos produtores. Romper com a mentalidade egosta dos proprietrios, que se negavam a integrar o sistema de conservao nas divisas, foi uma etapa diclima e demorada, suplantada, nos casos extremos, apenas com a fora da lei, conforme ser exposto a seguir. Esse aspecto tambm foi observado por Cavallet (1989, p. 73): As intrigas e desavenas de vizinhos fazem prevalecer o individualismo sobre o esprito comunitrio e os resultados na microbacia so altamente danosos. A nvel local so os problemas de mais difcil soluo. Os prprios prossionais, formados em tempos sombrios e/ou refns desse perodo, parece que no enxergavam alm dos limites das propriedades individuais, pois ainda era forte o fantasma do comunismo. E, ainda de acordo com Cavallet (1989), havia as divergncias prossionais quanto melhor tecnologia a ser utilizada, o que era explorado pelos agricultores, que viam a conservao dos solos mais como custo do que como investimento.
288
AS POLTICAS PBLICAS DE CONTROLE DA EROSO E O MERCADO DE TERRAS
Por isso, vrios programas foram idealizados para conservar os recursos naturais, cujos nomes so um indicador das mudanas de concepo que foram ocorrendo. O Programa Nacional de Conservao dos Solos (PNCS6), com sua vertente paranaense chamada Programa Integrado de Conservao dos Solos (Proics), visava basicamente demarcao de curvas de nvel para implantao de prticas mecnicas de conservao de solo, especialmente o terraceamento. Conforme Bragagnolo e colaboradores (1997, p. 17): [...] para permitir uma melhor compreenso do processo de interveno, e, ainda, objetivando o desenvolvimento e a implantao de tecnologias de forma integrada, optou-se por adotar as microbacias hidrogrcas do Ribeiro do Rato no municpio de Rondon (1974); Ribeiro Caxias nos municpios de Floresta e Ivatuba, e Ribeiro 22 no municpio de Paranava (1978), como unidades piloto de trabalho. Mesmo apresentando equvocos, ao trabalhar as propriedades isoladamente o Proics, segundo os autores supracitados, constituiu a grande alavanca da conservao de solo no Paran, utilizando a fora da Lei n 6.225 e principalmente as exigncias embutidas no crdito rural. O Programa proporcionou a reciclagem dos tcnicos da rea pblica e privada, com a realizao de inmeros seminrios de conservao do solo e da gua, que ajudaram a denir as linhas de pesquisa necessrias e as aes e as tecnologias conservacionistas, alm de aprofundar o conceito de capacidade de uso da terra no planejamento global da propriedade rural. No perodo entre 1975 e 1980, o Proics atingiu, com as prticas de terraceamento e plantio em nvel, quase 2,5 milhes de hectares, atendendo a cerca de 72 mil propriedades rurais, em 130 municpios, envolvendo aproximadamente duzentos tcnicos das empresas governamentais e um mesmo contingente da iniciativa privada. Em seguida veio o Programa de Manejo Integrado de Solos (PMIS), de 1983 a 1986, no qual j se buscava uma superao das bases tcnicas do antecessor. Agora, j no bastava apenas conservar o solo, era preciso manej-lo adequadamente. Mas somente com o Programa de Manejo Integrado de Solos e gua (PMISA), de 1987 a 1990, houve a incorporao de vrias prticas a serem realizadas nas microbacias hidrogrcas, sendo o precursor do Programa Paran Rural.
289
Alm desses programas, cabe citar o Pr-Rural, programa de desenvolvimento rural voltado para a regio sul do estado e o Pronoroeste, programa de desenvolvimento da regio noroeste do estado, a que apresenta a maior suscetibilidade eroso no Paran, e ainda campanhas isoladas de difuso de tcnicas de controle de eroso, plantio direto e os trabalhos pilotos em microbacias hidrogrcas em Campo Mouro (1980), com a participao de 170 agricultores, numa rea de 7 mil hectares, e em Nova Santa Rosa (1981-1982). Conforme matria da revista Terra (1988, p. 22), [...] no municpio de Campo Mouro, a populao enfrentava srios problemas de intoxicao. A gua do Rio do Campo, que abastece a cidade, estava seriamente contaminada por agrotxicos. Em 1980, a Associao de Engenheiros Agrnomos fez uma proposta para Campo Mouro. Foi preciso que implorssemos de joelhos diante dos agricultores, que no acreditavam em mais ningum, lembra o engenheiro agrnomo Adolar Adur, um dos pioneiros na histria do manejo integrado de solo e guas no Paran. Com base nos problemas criados e nas solues testadas, bem como nas experincias com problemas semelhantes observados em outros pontos do mundo, por meio de um crescente intercmbio tcnico, evidenciou-se a necessidade de se conciliar desenvolvimento econmico com a manuteno dos recursos naturais renovveis presentes na atividade agrcola, inclusive como garantia de sustentao do nvel de produo alcanado pela agricultura paranaense. Vrias etapas foram sendo superadas com base na ativa participao dos prossionais, confrontando-se a pesquisa, a extenso rural e os produtores. [...] A esta altura, a Associao dos Engenheiros Agrnomos do Estado do Paran j havia detectado o erro: no era mais possvel trabalhar com programas impostos de cima para baixo, muito menos permanecer no simples combate localizado. Era necessrio uma viso abrangente. Combater os efeitos j no resolvia: era preciso remover as causas. Em 1979, um congresso7 da categoria levantara a questo e veio o consenso: era preciso passar da teoria prtica (Terra, 1988, p. 22). Essas aes foram facilitadas, alm dos fatos j mencionados, por trs fatores, na avaliao de Roloff e Bragagnolo (1997): publicao do mapa de solos do Paran; existncia de um esforo adicional da pesquisa
290
em manejo do solo e eroso por parte do estado, e, por ltimo, a consolidao de um grupo de pesquisadores, extensionistas e acadmicos de diversas instituies que compartilhavam da idia do manejo e da proteo dos recursos naturais. Nesse bojo, foi crescendo o movimento pr-meio ambiente como um todo, e, j com os ares das mudanas polticas ocorridas a partir de 1983, a AEAPR encabeou o movimento pela aprovao de uma legislao estadual de preservao do solo agrcola, surgida dos seus quadros, fruto de vrios encontros e congressos, e defendida com entusiasmo pelos deputados engenheiros agrnomos, obtendo-se xito em 14 de dezembro de 1984, com a Lei n 8.014, e sua regulamentao em 13 de agosto de 1985, pelo Decreto n 6.120. A scalizao do uso do solo agrcola cou a cargo da Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento para garantir o cumprimento do desejo da sociedade, conforme est no artigo 12 da referida lei: O mau uso do solo atenta contra os interesses do Estado, exigindo a criao de servios de orientao, scalizao e represso, que permitam o controle integrado e efetivo de todos os recursos naturais renovveis. Ainda o Decreto n 6.120, por meio do artigo 14, consagra o princpio do planejamento conservacionista em bacias e em microbacias hidrogrcas, estabelecendo-o como instrumento tcnico operacional efetivo [...] na busca da preservao do solo agrcola e demais recursos naturais. Mesmo com a aprovao da lei, os compromissos de luta da categoria continuaram, conforme atesta uma das decises do VI Encontro Estadual de Agronomia, realizado entre 6 e 8 de agosto de 1986, em Guarapuava: Exigir do governo o pleno cumprimento do Programa de Manejo Integrado de Solos e gua em bacias hidrogrcas, conforme proposta original elaborada pela AEAPR, com o objetivo de conter a eroso e a degradao dos recursos hdricos, introduzir prticas agrcolas adequadas utilizao perene do solo e da gua e privilegiar as formas de administrao comunitria, cooperativa e/ou coletiva das reas com manejo integrado de solos (Informativo Agronmico, 1986, p. 8). 2.1. O Programa Paran Rural Sendo assim, o Paran Rural surge como um programa para combater fundamentalmente o avano do processo erosivo. Trata-se de um conjunto de aes voltadas para disciplinar o uso e o manejo dos
291
solos e das guas, agora no mais de forma individualizada, mas em um conjunto de propriedades que formam uma mesma bacia hidrogrca. A partir das constataes de que o sistema de uso e manejo do solo estava levando a agricultura paranaense a uma situao de perda de rentabilidade e agravando os problemas com poluio das guas e perdas de solo, e que aes isoladas no levavam reverso do quadro erosivo, a soluo pensada passou pela deciso de aumentar o poder de regulamentao e interveno pblica no processo, contando, no entanto, com uma maior participao comunitria no planejamento do espao rural e da ao produtiva agrcola. O instrumental utilizado foi o plano de uso e manejo dos solos, e o universo, a totalidade do estado, com prioridade para as reas com maiores problemas. Por sua vez, o locus de planejamento e ao a microbacia hidrogrca espao compreendido entre divisores de gua com um canal escoadouro denido, espao de terra que possui em comum o ciclo da gua. J que o objetivo combater a eroso hdrica, nada mais indispensvel que contemplar todo o ciclo do processo erosivo. O pressuposto bsico o de que a unio dos esforos dentro de uma microbacia resultaria em uma perda de dinamismo da eroso nesse nvel, e a soma de todas as microbacias reverteria o processo na macrobacia. A utilizao da microbacia como unidade de planejamento e interveno um dos grandes avanos do Programa em relao aos seus antecessores, quando muitos fracassos foram acumulados pela nocooperao entre propriedades vizinhas. importante observar que essa discusso avana especialmente no Estado do Paran, que, no por coincidncia, apesar de possuir apenas 2,4% da rea total do territrio brasileiro, produz cerca de um quarto da safra de gros do pas, o que permite levar em considerao que essa foi uma das formas encontradas de se procurar preservar a produo e a produtividade do estado e, dessa forma, preservar a competitividade de sua agricultura, minimizando o risco de seus recursos se exaurirem num futuro prximo. A partir da dcada de 1980, o Paran enfrentaria uma grande concorrncia no mbito brasileiro com relao produo de gros, particularmente por parte dos estados da regio Centro-Oeste. Essa situao no apenas justicou como tambm incentivou a elaborao de um programa como o Paran Rural, basicamente porque a eroso atingiu nveis inaceitveis para a agricultura, afetando os custos de produo e a produtividade, chegando a modicar o perl de produo de algumas regies, bem como, no limite, chegando a impedir a prpria atividade agrcola em reas especcas.
292
Em outras palavras, o principal programa nesse eixo foi o Paran Rural, que contou com recursos de 161,87 milhes de dlares, sendo 98,87 milhes de dlares oriundos de recursos locais, e 63,00 milhes de dlares emprestados do Bird. Esse um exemplo de programa de desenvolvimento que se imps por causa do desgaste sofrido pelos solos paranaenses durante os processos de ocupao e de modernizao agrcola e intensicou o uso dos recursos naturais. O trabalho de Fleischfresser (1999, p. 221-222) sobre as construes sociais que foram estabelecidas nos trabalhos das microbacias hidrogrcas revelou que os produtores se articulam em torno de entidades atuantes e fortes e em resposta aos estmulos estatais, que revertem em benefcio de seus interesses. Desse modo, quando recebem informaes acerca das causas e das conseqncias da eroso, por exemplo, mobilizam-se em torno da recuperao e da manuteno da capacidade produtiva de suas terras. Dessa forma, alm de conceitos preservacionistas, determinados por reservas de meio ambiente, isoladas do ambiente agroprodutivo, a agricultura paranaense incorporou preceitos de desenvolvimento sustentvel entre seus objetivos, no qual se busca equacionar o trinmio viabilidade econmica, eqidade social e sustentao ecolgica. Assim, num entendimento mais geral de sustentabilidade, houve a incorporao desse conceito, que tem sido amplamente utilizado, como a busca em satisfazer as necessidades presentes sem comprometer a capacidade das geraes futuras de satisfazer suas prprias necessidades. Vale ressaltar que essa idia busca analisar se uma inovao economicamente vivel, socialmente adaptada e ecologicamente sustentvel, que foi o paradigma desenvolvido a partir dos anos 1970 como critrio a ser perseguido por todos os povos na busca da conservao dos recursos naturais. 2.1.1. Resultados alcanados pelo Paran Rural O Paran Rural foi executado entre 1989 e 1996, em trs faixas de prioridade: alta, mdia e baixa, de acordo com a intensidade dos trabalhos realizados em cada uma das 19 Regies Administrativas do estado, conforme mostra o mapa anexo. No conjunto, o Programa atingiu uma rea de 7,10 milhes de hectares, distribudos em 2.433 microbacias hidrogrcas, totalizando um atendimento a 213.993 produtores em 392 municpios do Estado do Paran, criando em cada um deles uma Comisso Municipal de Solos, com participao das comunidades locais. A rea mdia das propriedades atendidas pelo Programa foi de 33 hectares.
293
Entre as prticas agrcolas recomendadas, as mais adotadas nas microbacias hidrogrcas foram: terraceamento, cordes de pedra, adequao de estradas rurais e carreadores, preparo correto do solo, adubao verde, adubao orgnica, reorestamento conservacionista, rotao de culturas, plantio direto, calagem, abastecedores comunitrios e reorestamento ciliar (Ipardes, 1993). Mais de 50% dos produtores das microbacias aderiram s prticas recomendadas, sobretudo nas regies consideradas de alta prioridade pelo Programa (norte, oeste e sudoeste). A utilizao dessas prticas reduziu substancialmente a eroso, trazendo ganhos econmicos signicativos para os produtores e indiretamente para o conjunto da sociedade. Dito de outra maneira, houve aumento da produtividade das principais culturas agrcolas, reduo da sedimentao e da turbidez dos rios, melhoria das caractersticas qumicas do solo, reduo nos custos de produo, reduo nos custos de manuteno das estradas rurais e melhoria das condies socioeconmicas e de bem-estar da famlia rural. Por isso, tendo em vista esses resultados promissores na conservao dos solos e da gua em microbacias hidrogrcas, aproveitouse essa oportunidade para fazer a pesquisa da inuncia dessa poltica pblica voltada ao meio ambiente rural no mercado de terras. Para isso, lanou-se a hiptese: quanto maior a intensidade dos trabalhos por rea de prioridade, maior ser o incremento no preo da terra.
3. MATERIAL E MTODOS
Para dar conta dessa tarefa, baseou-se na equao da formao do preo da terra Pt (Keynes, 1936; Reydon, 1992 e Michellon, 2002), onde Pt = q - c + l + a, acreditando-se que os preos da terra sofram inuncia positiva do Programa, pelas seguintes razes: i) elevao do uxo de rendas esperadas pela posse do ativo q, pois quanto maior o nmero de microbacias trabalhadas, melhor ser a produtividade, aumentando-se as quase-rendas por rea; ii) reduo dos custos de manuteno do ativo terra c, especialmente pela melhoria dos indicadores que causam o desgaste e adepreciao desta; iii) elevao do prmio de liquidez l pela melhoria da demanda pela terra com melhor conservao; iv) melhoria do ganho patrimonial a pelo melhor preo de revenda da terra trabalhada em microbacias hidrogrcas.
294
Para fazer essas vericaes e para explicar a variao do preo da terra, utilizaram-se modelos economtricos, baseando-se nos preos mensais dos ncleos regionais pesquisados pelo Deral/Seab (Departamento de Economia Rural da Secretaria de Estado de Agricultura e do Abastecimento do Paran). Em outras palavras, as regresses visam captar os elementos que inuenciam na formao dos preos dos diferentes tipos de terras mecanizadas destocadas no Paran, nas quais se procurou avaliar a participao do componente ambiental nesse processo. Para isso, trabalhou-se com o preo mdio da terra (PTN), do tipo mais representativo no ncleo regional do Deral/Seab, como funo das seguintes variveis: i) do nmero de microbacias trabalhadas (MCB); ii) do percentual de rea ocupado pelas microbacias trabalhadas em relao rea total explorada no ncleo (REA); iii) dos preos da soja e do boi; iv) do preo mdio da terra no Paran (PTP), captando os efeitos de outras variveis macroeconmicas. A idia de incluir PTP est na pressuposio de que esse preo capta os efeitos de outras variveis macro que fogem ao foco deste trabalho e so exgenas aos preos locais, tais como crdito, cmbio, juros, inao, poltica agrcola, etc., ou seja, captam a macroeconomia em geral e a conjuntura econmica, entre outros fatores. Por sua vez, os preos de soja, boi e PTP so os mesmos preos para todos os ncleos regionais, seja porque a variao dos dois primeiros praticamente a mesma entre os ncleos, seja pela existncia de um s dado, no caso dos dois ltimos. Alm disso, a matriz das correlaes mostrou que os preos da terra dos diferentes ncleos so altamente correlacionados entre si, possivelmente pelo efeito de interferncia espacial/regional entre os ncleos. Ademais, o nmero de microbacias e o percentual da rea trabalhada esto correlacionados, sendo assim se optou por estimar o modelo PTN (preo da terra nos ncleos regionais) como funo de MCB (nmero de microbacias trabalhadas), REA (percentual da rea trabalhada em microbacias), preo mdio da SOJA no Paran, preo mdio da arroba do BOI no Paran e PTP (preo mdio da terra no Paran), separando-se em duas anlises, ou seja: PTNit = 1i + 2i.MCBit + 3i.SOJAt + 4i.BOIt + 5i.PTPt + erroit. e PTNit = 1i + 2i.REAit + 3i.SOJAt + 4i.BOIt + 5i.PTPt + erroit.
295
Com i sendo os ncleos e t os diferentes anos de 1990 a 1995, em que: PTN preo mdio anual da terra no ncleo regional; MCB nmero de microbacias trabalhadas no ncleo regional; REA percentual da rea trabalhada com as microbacias; SOJA preo mdio anual da soja no Paran; BOI preo mdio anual do boi no Paran; PTP preo mdio anual da terra no Paran. Observao: Esses preos em reais foram deacionados pelo IGP-DI/FGV ago./94 =100. A expectativa para as variveis REA, MCB e PTP que sejam todas positivas, isto , sejam maiores de zero, o que est em consonncia com os fatores que inuenciam na formao do preo da terra discutidos anteriormente. Mas os valores devero ser diferentes por faixa de prioridade do Programa, isto , os ndices que medem a inuncia do Paran Rural para a alta, a mdia e a baixa prioridades sobre os preos da terra devero apresentar valores distintos. Por sua vez, as variveis SOJA e BOI devem apresentar resultados negativos, isto , serem menores de zero, pois os preos desses produtos estavam em queda no perodo aqui evocado. Tambm se optou pelo uso de variveis dummies. Tais variveis qualitativas geralmente indicam a presena ou a ausncia de uma qualidade ou atributo, tais como alta, mdia ou baixa prioridade. Um mtodo para quanticar tais atributos construir variveis articiais que assumam valores de 1 ou 0 1 indicando a presena (ou posse) de um atributo e 0 indicando a ausncia desse atributo.8 Isto , a varivel dummy Di assume o valor 1 para os ncleos do grupo i e 0 para os demais, ou seja, as dummies agem alterando no s o intercepto, mas tambm a inclinao das regresses. Por exemplo, no segundo caso a seguir, como so trs grupos, tem-se duas dummies que multiplicam cada uma das variveis, mais duas dummies que se somaro ao intercepto, ou seja, mais oito parmetros devidos s dummies. Sendo assim, pelos clculos economtricos produziram-se dois tipos de regresses: a) Regresses para cada varivel do Programa MCB (MICROBACIA) ou REA, cujos coecientes variam para cada ncleo, ou seja, todos os 19 ncleos em painel,9 sem diviso por rea de prioridade ou por tipo de solo, estimando-se uma inclinao para cada um de per se. Essas regresses lineares para todos os 19 ncleos do Paran Rural, com
296
REA e MCB variando, e que serviram como base para gerar os agrupamentos das regresses a seguir, esto nas Tabelas 1 e 2. b) A partir das regresses em a, para MCB e para REA, determinaram-se trs diferentes grupos para a incluso das dummies: DH alta, DM mdia e DB baixa, sendo este ltimo o grupo base. As dummies entram como termos aditivos, modicando o intercepto e a inclinao referente varivel do Programa. Essas regresses lineares do grupo gerado do Paran Rural, tanto para REA como para MCB, esto nas Tabelas 3 e 4, respectivamente. Portanto, feitos esses esclarecimentos metodolgicos iniciais, a seguir sero apresentados os resultados e as discusses destes, agregando-se mais informaes sobre os diferentes agrupamentos.
4. RESULTADOS E DISCUSSO
Inicialmente, preciso recapitular que este trabalho tem como foco investigar prioritariamente se houve diferena no comportamento dos preos de terra por ncleos regionais e/ou em grupos e em que medida ela pode ser explicada pela adoo do manejo do solo e da gua por faixa de prioridades do Paran Rural. Sendo assim, foram feitas as regresses para o grupo a, tanto pelo percentual de rea trabalhada como pelo nmero de microbacias executadas em cada ncleo. Essas regresses serviram para captar as informaes caractersticas de cada uma dessas regies, possibilitando uma anlise mais especca do sinal e da magnitude dos valores para a formao de novos grupos a partir dos resultados individuais de per se. Os resultados dessas regresses lineares para todos os ncleos do Paran Rural com REA e MCB variando podem ser observados nos anexos. Na Tabela 1 esto os dados de regresso10 para REA, que so semelhantes queles feitos para MICROBACIA (Tabela 2). Como se observa na Tabela 1, os resultados das regresses so condizentes com o proposto: os ncleos de alta prioridade do Paran Rural (de Londrina a Toledo) apresentam para a varivel REA do Programa coecientes positivos e elevados, enquanto os de mdia prioridade (Ivaipor a Umuarama) e de baixa prioridade (Curitiba a Paranagu) apresentam valores baixos ou negativos de impacto da rea trabalhada no Programa no preo da terra. Isso conrma uma vez mais a hiptese de que o Programa teve um impacto marcante no mercado de terras. Os resultados plotados na parte inferior das tabelas que mostram os valores de R2 = 0,99; F = 391,86 e d = 1,66 (Tabela 1) e R2 = 0,99;
297
F = 371,71 e d = 1,73 (Tabela 2) indicam, respectivamente, que 99% das variaes dos preos foram explicadas, revelando quo bem a reta de regresso se ajusta aos dados; que o F altamente signicativo, mostrando que os preos de terras dos diferentes ncleos so diferentes e, por ltimo, o teste de Durbin-Watson mostra que no h autocorrelao positiva nos resduos. Por isso, com esses resultados das regresses por ncleo, tanto para REA como para MCB, j seria possvel estabelecer o grau de inuncia e de explicao na formao do preo da terra em funo da rea trabalhada e do nmero de microbacias em cada ncleo para a alta, a mdia e a baixa prioridades. que se est observando no s o sinal, se positivo ou negativo, mas tambm a magnitude dos resultados para se perceber as diferenas entre os ncleos. Sendo assim, para uma anlise mais clara desse processo, os ncleos regionais foram reunidos em trs grupos de alta, mdia e baixa prioridades, cujas notaes doravante sero DH, DM e DB, respectivamente, isto , a partir dos valores dos coecientes gerados em a produziram-se os resultados que sero apresentados a seguir,11 que esto de acordo com o planejado anteriormente em b. i) DH (alta) Este agrupamento composto pelos ncleos de Apucarana, Campo Mouro, Cascavel, Cornlio Procpio, Jacarezinho, Londrina, Maring e Toledo. Percebe-se que este grupo formado pelos ncleos da terra roxa de alta prioridade mais Apucarana, pois tanto pela regresso pela REA como por MCB este ncleo apresentou coeciente similar, isto , um ndice muito prximo ao de Londrina e de Maring. Logo, este novo grupo continua sendo constitudo somente de terra roxa. ii) DM (mdia) Este grupo rene os ncleos da Terra de Arenito de Mdia Prioridade, terra mista de alta prioridade e terra roxa de mdia prioridade, que so os ncleos regionais de Paranava e Umuarama; Francisco Beltro e Pato Branco e Ivaipor, respectivamente. Ou seja, o preo da terra de Arenito de mdia prioridade teve comportamento prximo ao da terra mista de alta prioridade e tambm do ncleo de terra roxa de mdia prioridade, Ivaipor, que juntos caram numa posio intermediria, a partir do agrupamento feito pelos coecientes. iii) DB (baixa) Neste terceiro agrupamento esto os ncleos de Curitiba, Guarapuava, Irati, Paranagu, Ponta Grossa e Unio da Vitria. Percebe-se que este grupo , na ntegra, o da terra mista de baixa prioridade, que havia sido formado pela diviso de prioridades do Paran Rural mais Irati e teve sua conrmao pelos coecientes, j que esses
298
ncleos apresentaram os menores valores, de acordo os dados das Tabelas 3 e 4. Sendo assim, a seguir sero apresentados os resultados das regresses lineares do grupo gerado do Paran Rural para REA e MCB, conforme mostra a Tabela 3, bem como o grau de signicncia dos coecientes deste grupo. Por sua vez, a expresso analtica para este grupo, que o foco do trabalho, conforme mostram as Tabelas 3 e 4, caria como segue: PTNit = 1i.DBit + 2i.DMit + 3i.DHit + 4i.DBAREAit + 5i.DMAREAit + 6i.DHAREAit + 7i.DBSOJAt + 8i.DMSOJAt + 9i.DHSOJAt + 10i. DBBOIt + 11i.DMBOIt + 12i.DHBOIt + 13i.PTPt + erroit. Com base nesses resultados, percebe-se que a REA de alta prioridade, formada pelos ncleos de Apucarana, Campo Mouro, Cascavel, Cornlio Procpio, Jacarezinho, Londrina, Maring e Toledo, que representa o novo grupo de alta prioridade, foi conrmada pelo maior ndice de 3.469,58, enquanto a REA de mdia prioridade, composta pelos ncleos regionais de Paranava, Umuarama, Francisco Beltro, Pato Branco e Ivaipor cou com 2.169,23. Por ltimo, a REA de baixa prioridade, na qual esto os ncleos de Curitiba, Guarapuava, Irati, Paranagu, Ponta Grossa e Unio da Vitria, apresentou resultado negativo de 2.085,13, conrmando, por este novo cluster, as hipteses desta pesquisa, de que na regio de alta prioridade o incremento no preo seria maior em relao s demais regies. Esse novo agrupamento revelou que existem diferenas entre o incremento nos preos da terra de alta para mdia prioridade, da mdia para a baixa, e da alta para a baixa prioridade. Isto , no esto sendo tomados os valores stricto sensu, mas a tendncia geral que eles mostram, pois o signicado literal forneceria a seguinte interpretao: em tese, a cada 1% de rea trabalhada na alta prioridade o preo da terra dos ncleos que compem este grupo de terra roxa, por exemplo, subiria 3.469,58 reais por ano, contra um aumento de R$ 2.169,23 para o grupo de mdia prioridade. Em outras palavras, tm-se as variveis em nvel (beta vezes a varivel) e ainda alteradores da inclinao e do intercepto. Cada multiplicao fornece um parmetro diferente, que altera o valor da rea base, dando a inclinao e o intercepto das demais reas. Quando os parmetros das dummies aparecem sozinhos (sem multiplicar pela REA, SOJA ou BOI) elas alteram o intercepto. Quando eles aparecem multiplicando
299
REA, SOJA ou BOI, ento alteram a inclinao para a varivel e para a regio cuja dummy for 1. Nota-se que existem 12 parmetros mais o intercepto C, que o intercepto da rea base (ou seja, quando todas as dummies forem zero). Os parmetros 87,13, -84,76 e -20.85,13 so as inclinaes da rea base (ou seja, quando as dummies forem zero). Os parmetros restantes so alteradores dos valores da rea base. Por isso, nas Tabelas 3 e 4 existem 12 variveis mais o intercepto, isto , o C = 1.229,94 o intercepto da rea base, quando DH = 0 e DM = 0, ou seja, DB = 1, o que matematicamente o mesmo que cortar tudo o que tem aps o valor 2.085,13, pois sero zero (valor de D) multiplicado pelo parmetro estimado. Finalmente, quanto ao beta 13, porque da forma como foi escrita a expresso analtica anterior, o beta 1.DB o intercepto C, logo so 13 parmetros (12 mais intercepto), pois a constante no varivel. Como foi dito, o coeciente da dummy serve para alterar o intercepto quando a dummy vale 1. Portanto, por exemplo, se o intercepto vale 1.229,94 (Tabela 3), e a dummy DM for signicativa igual a 1.849,02, isso s quer dizer que nas reas de mdia prioridade (ou seja, assumem valor 1 nestas reas) o intercepto seria na realidade a soma de 1.229,94 com 1.849,02, que igual a 619,08. O C = 1.229,94 ser o intercepto para as reas da base, ou seja, quando todas as dummies forem zero. J o preo da terra Paran (PTP) foi positivo nos trs grupos com coeciente de 0,72. Isto , pelos resultados percebe-se que o PTP explica positivamente o Preo de Terra do Ncleo (PTN). Alm disso, o fato de o PTP ser signicativo e apresentar um valor de t elevado mostra que tudo o que referente ao carter especulativo do conjunto do mercado foi retirado por ele. Portanto, os preos so quase puros, o que refora a tese de as variaes nos preos da terra por faixa de prioridade serem explicadas pela intensidade dos trabalhos de manejo do solo e da gua em microbacias hidrogrcas. Ressalta-se ainda que o resultado o mesmo para os trs grupos por se utilizar inclinao comum entre os grupos, e por no ter sido utilizada a dummy para alterar o intercepto e a inclinao relacionados a essa varivel, j que no era o foco da anlise separar essa inuncia entre os diferentes grupos e para ganhar graus de liberdade. A SOJA teve comportamento distinto, pois nos trs grupos foi signicativa, mas apenas no ltimo teve inuncia positiva na explicao do preo da terra dos ncleos regionais. O BOI teve comportamento inverso, sendo signicativo para os trs grupos, mas explicou positivamente o preo da terra somente para a alta e a mdia prioridades,
300
embora com ndices diferentes. As demais variveis independentes tiveram comportamentos distintos. A REA, que a varivel mais importante nesse processo, teve explicao positiva para DH e DM e negativa para o grupo DB. Nota-se que os grupos DH e DM apresentaram resultados positivos para REA, porm com valores diferentes, pois o referido parmetro no primeiro foi de 3.469,58, e no segundo, de 2.169,23 (Tabela 3), evidenciando a distino entre os grupos de alta e baixa, respectivamente. O grupo DH composto por ncleos que esto dentro da mesma faixa de tipo de terra. Na realidade, trata-se do grupo original terra roxa de alta prioridade (TRAP) mais o ncleo de Apucarana, que pertencia ao grupo terra roxa de mdia prioridade (TRMP). Possivelmente, por tratar-se do grupo de terra roxa e pelo ncleo de Apucarana fazer divisa com o de Londrina e o de Maring, cuja sede est eqidistante 50 km, isso tenha inuenciado os preos e colocado todos esses ncleos num mesmo patamar de inuncia do Programa. Alm disso, o percentual da rea trabalhada com microbacias no ncleo regional de Apucarana foi prximo mdia dos ncleos do TRAP. Em outras palavras, embora a REA tenha explicado os resultados de PTN para o grupo DM, este apresentou uma magnitude inferior ao DH, evidenciando uma diferena no incremento de preo da terra roxa em relao s demais. Ou seja, o aumento do percentual de rea trabalhada nas microbacias teve ou ter um impacto muito maior nos preos de terra do grupo DH em relao ao DM. A exceo foi Ivaipor, que embora pertena terra roxa no teve o mesmo ndice possivelmente porque teve um percentual de rea trabalhada bem inferior em relao mdia do TRAP, de 45% contra 58,6%, respectivamente. Outros fatores que podem ter contribudo para essa performance esto relacionados ao fato de a regio de Ivaipor apresentar relevo mais ondulado, estar localizada na regio central do Paran, que relativamente distante dos principais eixos do anel de integrao do estado, apresentar menor ndice de adoo de tecnologia e possuir menor participao poltica em relao mdia da terra roxa de alta prioridade. Os ncleos do grupo DM, no conjunto, apresentaram valores dos coecientes prximos, embora pertenam a regies com diferentes tipos de solos. Os ncleos do Arenito, Paranava e Umuarama mantiveram uma posio intermediria entre os de alta e de baixa prioridade, mantendo certa coerncia na anlise, j que eles eram de mdia prioridade no Paran Rural. J os ncleos de Francisco Beltro e Pato Branco conrmaram a premissa de que havia inuncia diferenciada
301
do Programa no preo da terra, pois formam a terra mista de alta prioridade (TMAP), que apresentou parmetro positivo para REA, ocorrendo o inverso com aqueles da terra mista de baixa prioridade (TMBP). Por ltimo, Ivaipor manteve certa distncia do TRAP, conrmando-se em parte as anlises anteriores. Finalmente, o grupo DB, cujos ncleos so todos de terra mista de baixa prioridade do Programa, apresentou relao inversa do PTN com REA, mostrando que a rea trabalhada com as microbacias no inuenciou positivamente na formao do preo da terra, possivelmente pelo peso que outras atividades exercem nesses ncleos, tradicionalmente produtores de madeira e com pouca vocao agrcola, como o caso de Paranagu, por exemplo. A exceo para Ponta Grossa, que, sendo pioneira no plantio direto de soja, milho e trigo, teria como explicao possvel para estar nesse agrupamento a dimenso do ncleo, j que o maior do Paran e teve apenas 19% da rea trabalhada com microbacias. Por sua vez, a SOJA, embora tenha sido estatisticamente signicativa a 1%, apresentou comportamento inverso ao preo da terra nos grupos alta e mdia, ou seja, enquanto este estava subindo, o preo da soja estava caindo nos ncleos que compem o DH e o DM. interessante observar que a soja, mesmo ganhando em produtividade nesse perodo, foi superada pelas variveis ambientais, especialmente a REA, que apresentou explicao signicativa em relao a ela. Todavia, a SOJA apresentou relao positiva com o PTN no grupo DB, possivelmente pelo peso que esta representa, especialmente nos ncleos de Guarapuava e de Ponta Grossa. Esta parece ser uma das justicativas da inuncia positiva da SOJA neste grupo de terra mista de baixa prioridade. J o BOI explicou positivamente a variao nos preos de terra nos dois primeiros grupos, e negativamente para o ltimo, possivelmente pela menor concentrao de gado de corte nessa regio. Alm disso, os clculos para os mesmos grupos anteriores, utilizando-se a MCB como varivel independente em vez da REA, apresentou resultados semelhantes, como pode ser observado na Tabela 4. Percebe-se que o nmero de microbacias trabalhadas explica positivamente o preo da terra nos ncleos de terra roxa de alta prioridade mais Apucarana e no grupo de mdia prioridade formado pelos ncleos de Arenito mais Ivaipor e pelos ncleos de alta prioridade da terra mista. Para os demais ncleos de baixa prioridade, houve uma tendncia inversa em relao MCB, observando-se que o grupo DB manteve comportamento oposto do nmero de microbacias trabalhadas em relao ao preo das terras nesses ncleos. J PTP, SOJA e BOI
302
apresentaram o mesmo comportamento das regresses anteriores, com valores muito prximos daqueles das regresses com REA. Dito de outra maneira, nota-se que as microbacias trabalhadas explicaram positivamente o preo da terra roxa de alta prioridade TRAP + Apucarana, bem como para o grupo de mdia prioridade, embora com valor inferior, e apresentaram resultados inversos para a terra mista de baixa prioridade, que formam o grupo iii. importante lembrar que no grupo DM esto os ncleos de Arenito, de mdia prioridade, os ncleos de terra mista de alta prioridade e o ncleo de Ivaipor, de terra roxa de mdia prioridade do Paran Rural. Os resultados de R2 = 0,99; F = 567,02 e 643,95 e d = 1,48 e 1,49 dessas regresses mltiplas, respectivamente, indicam que 99% das variaes dos preos foram explicadas, isto , revelam o alto poder das variveis para justicar o preo da terra; que o F altamente signicativo, mostrando que os preos de terras dos vrios ncleos so diferentes e, por ltimo, o teste de Durbin-Watson mostra que esta uma zona de indeciso quanto presena ou ausncia de correlao serial nos resduos. Contudo, como os resultados das regresses por ncleo apresentaram ausncia de autocorrelao nos resduos e a partir deles foram construdos os grupos DH, DM e DB, somando-se ao fato de que os testes t e F, para estas duas ltimas regresses mltiplas, foram altamente signicativos, foram aceitos esses resultados. Resumidamente, as regresses lineares mltiplas mostraram que os preos mdios de terras localizadas nas regies de alta prioridade do Paran Rural tiveram um incremento maior em relao quelas de mdia e baixa prioridades. Por sua vez, os preos de terra das regies de mdia prioridade do Programa tiveram aumento superior em relao aos preos registrados nos ncleos pertencentes baixa prioridade, indicando que os programas de manejo de solo e da gua em microbacias hidrogrcas desempenharam papel fundamental na formao do preo da terra. Por isso, retomando-se a equao da formao do preo da terra, que foi apresentada e discutida no captulo terico Pt = q - c + l + a (Michellon, 2002), notam-se as causas desse referido aumento de preo ocorrido nas regies de alta e mdia prioridades do Paran Rural. i) Os uxos de renda esperados pela posse do ativo q, ou seja, as rendas produtivas esperadas em funo da propriedade do ativo foram ampliadas pelo aumento vericado na produtividade, isto , pela inuncia nas expectativas produtivas dos agentes. Essa inuncia est correlacionada com os trabalhos realizados nas microbacias e foi captada
303
especialmente pela REA e pela MCB. Isto , quanto maior o percentual trabalhado, maior foi a participao na explicao do preo da terra nos ncleos regionais, pois o aumento na renda da terra tambm inuencia na formao de seu preo. ii) O custo de manuteno do ativo no portflio c, nas terras conservadas na metodologia do manejo de solo e da gua em microbacias hidrogrcas, tende a ser menor, seja pela reduo da depreciao da terra pelo controle do desgaste causado pela eroso e suas conseqncias, seja pela compensao de mant-la em funo dos ganhos produtivos e de economia de escala, entre outras vantagens. iii) O prmio de liquidez l, que incorpora o grau de diculdade de venda do ativo, foi dilatado em funo da melhoria ambiental, cujos reexos foram o aumento na demanda por terras mais bem conservadas. A varivel PTP preo da terra do Paran apresentou relao positiva com o PTN preo da terra do ncleo, possivelmente pelo aumento da liquidez da terra em todo o estado. Esse incremento na demanda poderia ser chamado de aumento no prmio de liquidez ecolgica da terra. iv) A valorizao patrimonial do ativo no mercado spot a, ou seja, o ganho patrimonial ou ganho esperado de revenda do ativo, tambm sofreu variao positiva pela inuncia causada nas expectativas especulativas e produtivas dos agentes, em especial a partir do momento em que eles perceberam que uma terra mais aprazvel e mais produtiva possui maior valor de revenda. Em outras palavras, o manejo do solo e da gua em microbacias hidrogrcas promove a valorizao econmica e esttica das propriedades pelo toque de qualidade que d ao campo. Por outro lado, fazendo-se a inverso do raciocnio, a pergunta importante que tem sido feita : como estariam as terras do Paran e, conseqentemente, seus preos se a sociedade paranaense no tivesse feito todo esse investimento no manejo agronomicamente correto do solo e da gua? Para responder a essa questo, utilizando-se ainda a frmula do preo da terra, percebe-se que o comportamento esperado, grosso modo, seria o inverso do ocorrido anteriormente, isto , em vez de aumento nos preos eles poderiam permanecer no mesmo patamar ou apresentar queda em relao mdia do estado e/ou do Brasil.
5. CONCLUSES
Tendo em vista que a degradao dos recursos naturais, especialmente do solo, afeta o retorno dos investimentos agrcolas, justica-se
304
a interveno do estado por meio das polticas pblicas tradicionais e especiais, ainda que o carro-chefe sejam as preocupaes econmicas, pois elas, no conjunto, podem compor um ambiente mais aprazvel e duradouro na linha do desenvolvimento sustentvel. Por isso, dado os retornos privados positivos trazidos por essa poltica pblica de manejo dos solos e da gua em microbacias hidrogrcas, aumenta a responsabilidade dos prprios agricultores pela conservao agronomicamente correta do solo. Isto , j que eles tm ganhos produtivos e especulativos com a implantao desse sistema conservacionista, devem fazer e continuar fazendo adequadamente o manejo do solo, pois alm de ele ser um patrimnio que transmitido de gerao a gerao, os recursos naturais em geral so bens que pertencem a toda a sociedade. Ademais, o desao que se coloca exatamente este: o de manter e ampliar as tarefas j executadas, com vistas sustentabilidade da atividade rural. Por isso, condio sine qua non a participao do estado na manuteno, na elaborao e na implementao de polticas pblicas tradicionais e especiais que tenham esse objetivo, pois tambm seu papel regular o mercado de terras, j que, na qualidade de mercadoria ctcia, poderia ser totalmente dilapidada se deixada ao bel-prazer de seus possuidores utilitaristas da poca do capitalismo avanado. Dito de outra maneira, neste momento em que o neoliberalismo avana por todos os cantos da terra, tentando fazer o desmonte, especialmente dos Estados perifricos, imprescindvel fortalecer essa viso, pois a natureza algo muito srio para ser deixada nas mos da economia de mercado. Finalizando, j que esta pesquisa revelou que o manejo do solo e da gua em microbacias hidrogrcas inuencia positivamente no preo da terra, esse mais um argumento a ser utilizado a favor do meio ambiente e do desenvolvimento sustentvel, no s no Brasil, em que a conservao dos solos e da gua em microbacias hidrogrcas muito incipiente, mas tambm em outros pases, pois a eroso do solo um problema em toda a Terra.
6. REFERNCIAS
AMAZONAS, M. C. O desenvolvimento sustentvel na perspectiva das teorias econmicas institucionalista, ps-keynesiana e regulacionista. Anais do XXVII Encontro Nacional de Economia. Belm, Anpec, 1999. BRAGAGNOLO, N.; PAN, W.; THOMAS, J. C. Solo: uma experincia em manejo e conservao. Curitiba: Ed. do autor, 1997.
305
CAVALLET, V. J. Perspectivas do uso de legislao na preservao do solo agrcola. Dissertao (Mestrado em Agronomia), Curitiba, UFPR, 1989. FLEISCHFRESSER, V. Nas redes da conservao: polticas pblicas e construo social das microbacias hidrogrcas. Tese de Doutorado, Universidade Federal do Paran, Curitiba, 1999. GUJARATI, D. N. Econometria bsica. So Paulo: Makron Books, 2000. INFORMATIVO AGRONMICO. Compromissos de luta assumidos durante o encontro de Guarapuava. Jornal da AEAPR, n. 62, ano XI, Curitiba, ago.-set. 1986. NAPIER, T. L.; NAPIER, S. M.; TVRDON, J. Soil and water conservation: policies and programs. Boca Raton: CRC Press LLC, 2000. IPARDES. Avaliao da estratgia global do Paran Rural. Relatrio de Trabalho. Curitiba, 1993. KEYNES, J. M. (1936). Teoria geral do emprego, do juro e da moeda. So Paulo: Nova Cultural, 1985. MICHELLON, E. Vendas de terras Ncleo Regional de Maring. Vendas de terras no Paran em 1984. Curitiba: Deral/Seab, 1985. ________. Polticas pblicas, mercado de terras e o meio ambiente: uma anlise a partir do Paran. Tese de Doutorado, Instituto de Economia da Unicamp, Campinas, 2002. REYDON, B. P. Mercado de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese de Doutorado, Instituto de Economia da Unicamp, Campinas, 1992. ROLOFF, G.; BRAGAGNOLO, N. Strategies for successful conservation programs: the case of Paran State, Brazil. The Land, Norwich, 1.3; p. 171-182, 1997. SEAB. Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento do Paran. Sntese do Programa Paran Rural. Curitiba, 1992. ________. Relatrio Final do Programa de Manejo e Conservao de Solos e Controle da Poluio Paran Rural. Curitiba, 1997. TERRA. Microbacias: a lgica do solo. Revista Ocial da FAEAB (Federao das Associaes de Engenheiros Agrnomos do Brasil), ago.-set. 1988.
306
7. ANEXOS
MAPA 1
Fluxos de colonizao do Paran

Norte Tradicional Sudoeste
MAPA 2
Regies do estado conforme prioridades do Programa Paran Rural
Fonte: Adaptado de Ipardes
307
TABELA 1
Regresso linear para o preo da terra para os ncleos regionais do Paran Rural com variao de rea
Varivel Constante PTP Preo Terra Paran SOJA BOI REA _ Londrina REA _ Maring REA _ Cascavel REA _ Cornlio Procpio REA _ Apucarana REA _ Campo Mouro REA _ Jacarezinho REA _ Toledo REA _ Ivaipor REA _ Francisco Beltro REA _ Paranava REA _ Pato Branco REA _ Umuarama REA _ Curitiba REA _ Unio da Vitria REA _ Guarapuava REA _ Ponta Grossa REA _ Irati REA _ Paranagu Coeciente -751.9336 1.072842 68.02612 -26.32337 7,813.581 4,746.319 4,700.991 3,690.808 3,589.591 3,587.066 3,176.216 2,411.392 316.762 -802.640 -1,252.697 -1,273.137 -2,406.859 -3,946.631 -5,312.642 -5,785.087 -9,954.732 -10,073.200 -10,391.420 R2 = 0,99 Erro padro Valor de t 103.1280 -7.291266 0.0497 21.59952 13.3818 5.083454 8.0908 -3.253495 1,658.3070 4.711782 1,173.1570 4.045766 522.3815 8.999153 426.1560 8.660696 390.0143 9.203740 482.3187 7.437129 386.4928 8.218047 628.5475 3.836452 603.7769 0.524634 126.4914 -6.345416 215.0186 -5.825992 212.9561 -5.978400 338.5856 -7.108569 1,889.4080 -2.088818 638.1254 -8.325389 1,010.4230 -5.725409 1,112.5950 -8.947307 974.4957 -10.336840 773.1699 -13.440020 F = 391,86 d = 1,66 Probabilidade 0.0000 0.0000 0.0000 0.0016 0.0000 0.0001 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0002 0.6011 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0395 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000
308
TABELA 2
Regresso linear para o preo da terra para os ncleos regionais do Paran Rural com MCB variando
Varivel Constante PTP Preo Terra Paran SOJA BOI MCB _ Apucarana MCB _ Londrina MCB _ Maring MCB _ Toledo MCB _ Jacarezinho MCB _ Cornlio Procpio MCB _ Campo Mouro MCB _ Cascavel MCB _ Ivaipor MCB _ Francisco Beltro MCB _ Umuarama MCB _ Pato Branco MCB _ Paranava MCB _ Curitiba MCB _ Guarapuava MCB _ Ponta Grossa MCB _ Unio da Vitria MCB _ Irati MCB _ Paranagu Coeciente -585.8798 0.9776 38.2618 -7.9160 27.8883 26.4995 23.6837 14.5667 12.3642 12.1316 11.3492 11.1617 0.9076 -3.3345 -3.8130 -4.2553 -4.5989 -7.7798 -9.5891 -14.1676 -31.9491 -34.9096 -83.1113 R2 = 0,99 Erro padro 129.8999 0.0531 11.9002 7.3102 3.9254 5.4650 5.1774 4.2306 1.9782 1.3975 1.6956 1.3542 2.3247 0.9695 1.0225 1.1233 1.3345 4.0285 2.2258 1.9193 4.6862 4.6326 9.2858 F = 371,71 Valor de t -4.5102 18.4074 3.2152 -1.0829 7.1045 4.8489 4.5744 3.4432 6.2502 8.6811 6.6932 8.2425 0.3904 -3.4394 -3.7291 -3.7882 -3.4462 -1.9312 -4.3081 -7.3816 -6.8176 -7.5357 -8.9503 d = 1,73 Probabilidade 0.0000 0.0000 0.0018 0.2817 0.0000 0.0000 0.0000 0.0009 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.6972 0.0009 0.0003 0.0003 0.0009 0.0566 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000
309
TABELA 3
Regresso linear do preo da terra para o grupo gerado do Paran Rural para REA sendo o DB a base
Varivel Constante baixa prioridade Intercepto mdia prioridade Intercepto alta prioridade REA baixa prioridade REA mdia prioridade REA alta prioridade SOJA baixa prioridade SOJA mdia prioridade SOJA alta prioridade BOI baixa prioridade BOI mdia prioridade BOI alta prioridade PTP Preo Terra Paran Coeciente 1229.94 -1849.02 -550.82 -2085.13 2169.23 3469.58 87.13 -98.54 -209.97 -84.76 109.77 166.28 0.72 R2 = 0,99 Erro padro Valor de t 230.3124 5.340328 207.1665 -8.925294 755.0569 -0.729511 208.3879 -10.00602 209.4412 10.35724 627.3710 5.530346 10.93421 7.968862 9.870279 -9.983330 25.63652 -8.190315 5.984079 -14.16473 5.973023 18.37756 20.89554 7.957859 0.036747 19.71571 F = 567,02 d = 1,48 Probabilidade 0.0000 0.0000 0.4674 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000
TABELA 4
Regresso linear do preo da terra para o grupo gerado do Paran Rural para MICROBACIA sendo o DB a base
Varivel Constante baixa prioridade Intercepto mdia prioridade Intercepto alta prioridade MICROBACIA baixa prioridade MICROBACIA mdia prioridade MICROBACIA alta prioridade SOJA baixa prioridade SOJA mdia prioridade SOJA alta prioridade BOI baixa prioridade BOI mdia prioridade BOI alta prioridade PTP Preo Terra Paran Coeciente 388.55 -929.85 297.40 -2.15 1.36 6.07 85.05 -86.76 -189.10 -73.28 91.52 145.78 0.76 R2 = 0,99 Erro padro Valor de t 260.7481 1.490150 224.7347 -4.137529 809.4055 0.367435 0.652347 -3.292546 0.798180 1.702507 1.999795 3.036135 11.84410 7.181050 10.82110 -8.017576 21.83193 -8.661595 6.261577 -11.70236 6.467846 14.14965 20.57829 7.084017 0.039945 19.07125 F = 643,95 d = 1,49 Probabilidade 0.1393 0.0001 0.7141 0.0014 0.0917 0.0030 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000
310
NOTAS
1. Uma verso resumida deste artigo foi editada na Acta Scientiarum: Human and Social Sciences, Maring, v. 25, n. 1, p. 175-184, 2003. 2. Os uxos de colonizao esto no Mapa 1 anexo. 3. A Associao de Crdito e Assistncia Rural do Paran (Acarpa), fundada em 20/01/1956, fora transformada em Empresa Paranaense de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater-PR) em 26/12/1987. 4. Em 1974 ocorreu o primeiro curso de conservao de solo, realizado pela Emater/Umuarama, cuja motivao fora a Bacia do Ribeiro do Rato, localizada no municpio de Rondon, em pleno Arenito Caiu, extremamente suscetvel eroso. 5. Organizao e Sindicato das Cooperativas do Estado do Paran (Ocepar). 6. Lei n 6.225 de 14 de julho de 1975. 7. Trata-se do X Congresso Brasileiro de Agronomia (CBA), realizado em Curitiba-PR, e um dos mais signicativos da histria da categoria naqueles tempos sombrios. 8. GUJARATI (2000, p. 503). Variveis dummies so tratadas especialmente no Captulo 15. 9. Regresso dos dados em painel, com ponderao de seo cruzada, mtodo de Mnimos Quadrados Generalizados, com correo de White para heterocedasticidade. 10. Os ndices para o grau de signicncia so: a = 1%; b = 5%; c = 10% e ns = no signicativo. 11. Tanto para MCB como para REA os grupos so os mesmos.
311
POLTICAS PBLICAS LOCAIS E VALORIZAO FUNDIRIA:

UM ESTUDO DE CASO1
Francisca Neide Maemura Cornlio Bastiaan Philip Reydon Odilon Ferreira Saraiva
1. INTRODUO
A problemtica do acesso terra e de incentivo aos seus tipos de uso pode interferir decididamente na dinmica econmica regional de uma forma mais geral e nos preos que a terra agrcola assume. Polticas pblicas de abrangncia nacional ou local podem interferir de forma marcante no acesso terra e na expanso do seu uso produtivo e rentvel. A criao de condies de acesso terra por meio do arrendamento e da parceria e a soluo de problemas tcnicos que possibilitaram a utilizao de pastos degradados em solos de baixa qualidade para o plantio de soja signicaram uma revoluo produtiva no oeste paranaense. Esses processos em conjunto tambm acabaram por gerar uma valorizao fundiria extraordinria, invertendo a tendncia de que os preos de venda da terra da regio eram signicativamente inferiores aos da mdia do Estado do Paran. O mercado de terras no Estado do Paran foi assunto de destaque na edio de 21 de fevereiro de 2002, do Jornal Folha de Londrina, ao mostrar que no prazo de um ano houve uma alta signicativa nos preos de terras deste estado. Este artigo menciona que a valorizao da agricultura foi fundamental para esse aumento nos preos das terras,
313
ocorridos com o aumento das exportaes de frangos, de sunos e da carne bovina, a elevao do preo da soja, da madeira de pinus, etc. No entanto, verica-se que o maior aumento no preo da terra, no municpio de Umuarama e regio, est superando o que se observou no conjunto do Estado do Paran. Como o mercado de terras inuenciado tanto por acontecimentos gerais quanto locais, era de se esperar que as terras de menor fertilidade natural, como as de Umuarama e regio, acompanhassem o movimento mais geral de preos com intensidade menor, e no que apresentasse crescimento maior. O objetivo central deste estudo foi o de analisar as causas para esse fato comparando os vrios preos. Neste estudo especco sero comparados os preos de terra arenosa-arenito do municpio de Umuarama e regio com os do restante do Estado do Paran. Para isso, realizou-se a coleta de preos das terras arenosas-arenito, tanto para o Estado do Paran quanto para o municpio de Umuarama e regio, por meio do levantamento de dados publicados pela Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento (Seab) e pelo Departamento de Economia Rural (Deral) do Ncleo Regional de Umuarama-PR. Os dados levantados pela Prefeitura Municipal de Umuarama permitiram avaliar a valorizao fundiria especca no municpio de Umuarama e regio. As sries de dados analisados compreendem o perodo de dezembro de 1994 a dezembro de 2001. A atualizao de valores foi realizada, corrigindo-se pelo ndice geral de preos (IGP) da Fundao Getlio Vargas (FGV), base atuarial: janeiro de 2002 = 1,00 (ndice, 2002). Foram ainda levantados dados relativos regio de estudos a partir dos Censos Agropecurios de 1970 (IBGE, 1975), de 1975 (IBGE, 1979), de 1980 (IBGE, 1983), de 1985 (IBGE, 1991) e de 1995-1996 (IBGE, 1998). As anlises de dados foram realizadas adotando procedimentos de estatstica descritiva. No prximo item, apresenta-se a reviso bibliogrca da formao de preos e da valorizao fundiria, bem como as possveis interferncias das polticas pblicas nacional e local nesse setor. No item subseqente, so descritos a regio de estudo, a mudana na estrutura fundiria, alm de uma breve exposio sobre o Programa de Arrendamento de Terras (Pater), bem como as exposies e os shows tecnolgicos, que foram o mecanismo de divulgao. No quarto tpico, foram analisados os movimentos recentes causados pelas polticas macroeconmicas e local nos preos das terras arenosa-arenito no Estado do Paran e no municpio de Umuarama e regio.
314
Finalizando, na concluso destacada a elevao do preo da terra da regio especca de estudo como o resultado da implantao de uma poltica pblica local.
2. DETERMINANTES DA VALORIZAO FUNDIRIA

A importncia da adequada compreenso dos processos de valorizao fundiria decorrentes de polticas pblicas importante para o desenho das prprias polticas, assim como para compreender os processos de desenvolvimento local. A apreciao e a depreciao fundiria em um determinado espao geogrco espelham as condies da estrutura do mercado, que tambm so determinadas pelo entorno socioeconmico e poltico. So vrios os fatores que em geral interferem nos preos das terras, pois trata-se de produto com oferta xa (no se produz terras, mas com utilizao de tcnicas elas podem ser renovadas) e por ser um fator para a produo de bens agropecurios constitui-se em um bem de reserva de valor. Cada mercado de terras interage em momentos, situaes e tempos especcos em funo das condies econmicas, polticas e sociais, sejam regionais ou nacional, variando de regio para regio (Reydon e Guedes, 2001, p. 47-48). A valorizao de qualquer ativo deve ser discutida em termos concretos e especcos, ou seja, pela anlise das caractersticas do mercado em que este se encontra inserido (Reydon, 1992, p. 78). Para haver um mercado de terras, e assim proceder a uma negociao, precisa haver legitimidade, tanto da parte da populao como das leis. Sendo assim, faz-se necessria a existncia de ttulos de propriedade que estejam registrados no Cartrio de Registro de Imveis, ou documentos que deleguem garantias de posse ao proprietrio (Reydon, 1992, p. 89). Teoricamente, deve-se analisar o mercado de terras numa economia de mercado, presidida pelas expectativas dos empresrios, num mundo regido pela incerteza no qual os agentes econmicos buscam, utilizando-se de negociaes, atingir o mximo de ganhos monetrios (Keynes apud Reydon, 1992, p. 89). A terra um ativo, irreprodutvel, com baixa substituio, apresentando baixa elasticidade de oferta (Reydon, 1992, p. 89). Em conformidade com Hicks e Davidson (apud Reydon, 1992, p. 91), a terra um ativo de capital, por suas caractersticas produtivas, e um ativo lquido, por ser passvel de converso em dinheiro sem grandes perdas, a curto prazo.
315
Vale destacar que, independentemente do objetivo do comprador ao adquirir uma dada terra, esta gera alguma forma de renda (quer produzindo, quer arrendando), e/ou podendo permanecer como reserva de valor, que, ao ser revendida, poder gerar ganhos adicionais. Pode-se deduzir que, quando o agente econmico adquire a terra com a inteno de obter ganhos produtivos, ento esta um ativo de uso corrente, alm de manter sua caracterstica de ativo de reserva de valor. A caracterstica da terra como reserva de valor se agrava quando o mercado nanceiro frgil, combinado ou no com perodos de alta inao, quando nem a moeda consegue manter o valor dos ativos. Tambm na comparao com outros ativos do mercado nanceiro, sempre que estes no conseguem remunerar adequadamente, h uma demanda maior e uma elevao dos preos da terra (Reydon e Plata, 1996, p. 382-395). A anlise do mercado de terras requer uma maior nfase na anlise de sua demanda, por se tratar de ativo irreprodutvel, com oferta praticamente xa. Os determinantes principais de seu preo envolvem o vendedor e o comprador, j que determinado pelas expectativas para que ambos maximizem seus ganhos. Mas como a oferta relativamente xa, os proprietrios de terras, em condies normais, tm a possibilidade de estabelecer seus preos de oferta a partir de sua capacidade de estocar terras.2 Esse ativo cumpre papel relevante no portflio de diferentes tipos de empresas e pessoas fsicas, no s para o ramo agropecurio, pois no caso brasileiro este se apresenta como um mercado dinmico que, excetuando-se o perodo do incio do Plano Real, tendeu a apresentar valorizaes signicativas (Reydon e Guedes, 2001, p. 32). Para se entender o mercado de terras, necessrio vericar em que regio se encontra, suas especicidades, bem como os determinantes macro e as condies locais que interferem nos movimentos de seus preos. Reydon (1992, p. 68-73), estudando o comportamento dos preos das terras no Brasil, criou um modelo expectacional para determinar os ganhos esperados das quatro variveis que compem o preo da terra: Pt = q c + l + a, onde: Pt preo da terra; q (quase-renda) so as rendas esperadas da produo agrcola, crdito, subsdios governamentais, entre outros, em funo da propriedade da terra;
316
c (custo de manuteno) so as despesas fora do processo produtivo, como custo de transao, proviso para nanciamento para aquisio da terra, impostos e taxas, dentre outros. Este varia em funo das taxas de juros; l (prmio de liquidez) relativo ao ganho em vender a terra no futuro. Varia em funo da demanda por ativo de capital e ativos lquidos. Este prmio implcito ao grau de incerteza, variando em virtude dos ganhos ou das perdas que o ativo poder trazer; a o ganho obtido a maior no momento da venda da terra, que varia em funo das condies do mercado. Geralmente o a expressivo quando se adquire terras em fronteiras, que normalmente so parceladas e com preos bem abaixo dos do mercado. Na venda, o proprietrio obtm uma diferena positiva de ganhos. A partir desse modelo, foi possvel analisar a dimenso no produtiva da demanda por terras no caso brasileiro (Reydon e Guedes, 2001, p. 32 ).
3. A REGIO DE ESTUDO
O municpio de Umuarama e regio3 est localizado no noroeste do Estado do Paran e composto de 32 municpios, compreendendo uma rea de 1,44 milho de hectares, dos quais quase 1 milho de hectares ocupado por pastagens, que comportam cerca de 1,43 milho de bovinos (Deral, 2002). A populao total dessa regio, segundo o censo demogrco de 2000, de 383 mil habitantes, dos quais 25% se encontram no meio rural. O loteamento das terras rurais iniciou-se por intermdio de um grupo ingls no ano de 1937. Esse empreendimento foi transferido em seguida, ainda na dcada de 1940, para um grupo brasileiro denominado Companhia Melhoramentos Norte do Paran, que continuou esse processo em conjunto com algumas outras pequenas empresas loteadoras, que atuaram em mais quatro importantssimos plos de desenvolvimento: Maring (1947), Campo Mouro (1947), Paranava (1952) e Umuarama e regio (1955). Estas, alm de dividirem as terras em lotes, estipulavam aos compradores a obrigao de preservao de 10% da rea na forma de matas nativas. Alm disso, a partir de 1949, criaram os hortos orestais, construram as rodovias e a ferrovia da regio (Piana et al., 2001, p. 8-9 ). A regio foi colonizada por descendentes europeus e asiticos, principalmente por italianos e japoneses. Com a fama de solo frtil e de
317
boa produtividade, aliado ao bom preo para o caf, houve um uxo migratrio proveniente de vrios estados, como Minas Gerais, So Paulo, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e alguns da regio Nordeste, como Cear, Pernambuco, alm do sul do prprio estado (Piana et al., 2001, p. 8-9). Com a derrubada das matas tropicais nativas no solo arenito4 e as construes de moradias, inicia-se a explorao econmica com o cultivo do caf e pastagens. Em meados da dcada de 1950 e 1960, foram inseridas lavouras temporrias, aumentando a populao e a migrao (Piana et al., 2001, p. 11). A partir da dcada de 1970, a regio cafeeira do Estado do Paran organizava-se, como mostra a Tabela 1. As propriedades at 20 ha so de exclusiva mo-de-obra familiar, praticando o cultivo de parte da rea com uma cultura perene, o caf, associado a culturas anuais. Nas propriedades de 20 a 100 ha, alm do caf e do algodo em parceria, tambm se pratica a bovinocultura, alm de ser o estrato onde acontecem os arrendamentos. As propriedades com reas maiores do que 100 ha so exploradas com a pecuria de corte, mas ainda sendo cultivado o caf, por causa dos bons preos na poca, alm das culturas anuais de milho e de feijo. Segundo Piana et al. (2001, p. 9), a conjuntura internacional ocial do caf, que se reetiu no preo, associada forte geada de 1975, levou a uma queda no uxo migratrio, e desse perodo em diante os donos de pequenas propriedades migraram para os centros urbanos, elevando a concentrao de terra na regio, com uma menor participao
TABELA 1
Organizao dos sistemas de explorao das propriedades agrcolas de acordo com suas classes de tamanho observadas na dcada de 1970, na regio cafeeira do Estado do Paran
Classes de tamanho da propriedade (ha) At 20 De 20 a 100 Sistemas de explorao das propriedades agrcolas Sistema de caf (feijo, milho e arroz entre linhas do caf) e a mo-de-obra exclusivamente familiar Caf mais bovinocultura mista, associada secundariamente com as culturas de algodo, milho, arroz e feijo e que dispunham de mo-de-obra arrendatrios e parceiros no algodo e no caf Sistema pecurio com bovinocultura de corte mais caf (milho e feijo)
Mais de 100
Fonte: Piana et al. (2001)
318
dos pequenos produtores. Sendo assim, pode-se caracterizar que os sistemas de explorao agropecuria na regio so estveis e que entre os pequenos produtores h fundamentalmente emprego de mo-de-obra familiar e produo agrcola, enquanto entre os grandes produtores a pecuria exerce um papel fundamental, como atesta a Tabela 1. A estrutura fundiria do municpio de Umuarama e regio mudou drasticamente a partir da geada de 1975. Alm dos motivos citados anteriormente, outros fatores, como a ferrugem (Hemileia vastatrix), a reduo da fertilidade do solo, a dependncia dos produtos relacionados ao setor industrial e mecanizao da lavoura, levaram substituio do caf (cultura perene) pela pecuria extensiva, como se percebe pela Tabela 2, quando as culturas perenes no censo de 1970, comparadas com as do censo de 1995-1996, tiveram sua rea reduzida em 84,5%, enquanto as reas de pastagens plantadas aumentaram 110,4%. Ainda comparando os dois censos citados, observa-se que as reas com as pastagens naturais aumentaram 101,8%, as com reorestamento aumentaram 458,2% e as com matas naturais reduziram-se em 48,8%. As alteraes mais signicativas caracterizadas pela evoluo da utilizao da terra na regio de estudos mostradas na Tabela 2 sero discutidas a seguir. H de se levar em conta que o perodo de referncia dos Censos Agropecurios de 1970, 1975, 1980 e 1985, para os dados de produo, era o ano-calendrio (1o de janeiro a 31 de dezembro). A data de referncia para as variveis estruturais, como rea, pessoal ocupado e maquinaria, era 31 de dezembro. Em contraste, o perodo de referncia do Censo de 1995-1996 era o ano agrcola (1o de agosto de 1995 a 31 de julho de 1996), e a data de referncia permaneceu 31 de dezembro para a maioria das variveis. Segundo Helfand e Brunstein (2001, p. 43-45), uma conseqncia importante da mudana no perodo de referncia que o perodo para coleta dos dados tambm foi alterado. Em vez de coletar os dados no incio do ano-calendrio seguinte ao perodo de referncia, como foi feito nos Censos de 1970, 1975, 1980 e 1985, a coleta dos dados para o Censo de 1995-1996 comeou em agosto de 1996. Esses fatos levaram os referidos autores a acreditar que, ao contar o nmero de estabelecimentos em agosto e setembro (perodo aps a colheita da maioria das culturas temporrias, mas anterior ao plantio do ano seguinte), ter-se-ia um nmero substancialmente inferior quele que seria obtido se a contagem fosse realizada entre janeiro e maio (perodo aps o plantio da maioria das culturas, mas antes de completar a colheita). Os mesmos autores ainda levam em conta que em razo da alterao na data uma comparao do Censo de 1995-1996
319
com o Censo de 1985 pode estar distorcida, j que os dados de 1995-1996 devem possuir um vis para menos no nmero de estabelecimentos (relativo ao que seria contado durante o perodo de colheita), e esse vis deve estender-se em diferentes graus a todos os dados do censo. Acreditam ainda que o vis seja maior para os produtores de culturas temporrias, comparativamente aos de culturas permanentes e animais; para parceiros, arrendatrios e ocupantes, em comparao com os proprietrios; e para pequenos produtores, em comparao com os grandes produtores. As culturas anuais, ou lavouras temporrias, para os censos abrangeram as reas plantadas ou em preparo para o plantio de culturas de curta durao, geralmente com tempo menor do que um ano, e que necessitassem de um novo plantio aps cada colheita, tais como as culturas de arroz, algodo, milho, trigo, soja, ores e hortalias. Para estas (Tabela 2), o nmero de proprietrios informantes reduziu-se bastante com o tempo, embora a rea no tenha sido muito reduzida, caracterizando o abandono da atividade por muitos. As culturas perenes, ou lavouras permanentes, por sua vez, nos censos compreenderam reas plantadas ou em preparo para o plantio de culturas de longa durao, tais como caf, laranja, cacau, banana, uva, etc., que aps a colheita no necessitassem de um novo plantio, produzindo por vrios anos sucessivos. Nesse caso (Tabela 2), tanto o nmero de proprietrios informantes quanto a rea foram muito reduzidos, principalmente aps a geada de 1975, migrando para outras atividades. As pastagens naturais (constitudas pelas reas destinadas ao pastoreio do gado, sem terem sido formadas mediante o plantio, ainda que tenham recebido algum trato) no tiveram grandes alteraes, enquanto as pastagens plantadas (que abrangeram as reas destinadas ao pastoreio e formadas mediante plantio) tiveram pequena reduo do nmero de proprietrios informantes e expressivo aumento de rea, provavelmente absorvidas daquela reduo de rea para culturas perenes. As reas de reorestamento (que compreenderam as reas plantadas ou em preparo para o plantio de essncias orestais, como accia-negra, eucalipto, pinheiro, etc., incluindo as reas ocupadas com viveiros de mudas de essncias orestais) no tiveram grandes modicaes em termos de rea relativa. Em compensao, as rea de matas naturais (formadas pelas reas de matas e orestas naturais utilizadas para extrao de produtos ou conservadas como reservas orestais) foram reduzidas pela metade, no tendo sido substitudas pelo reoresta-
320
mento, caracterizando a reduo das reas totais de matas da regio de estudo municpio de Umuarama e regio. Embora no expressivamente, o nmero de proprietrios informantes e as reas em descanso (ou terras produtivas no utilizadas, constitudas por reas que se prestavam formao de culturas, pastos ou matas e no estivessem sendo utilizadas para tais nalidades) tm aumentado paulatinamente com o tempo (Tabela 2).
TABELA 2
Evoluo da utilizao da terra no municpio de Umuarama e regio a partir de 1970

Utilizao da terra Culturas anuais Culturas perenes Pastagens naturais Pastagens plantadas Reorestamento Censo Agropecurio 1975 1980 1985 1995-1996 1970 N de informantes N de informantes N de informantes N de informantes N de informantes e rea (ha) e rea (ha) e rea (ha) e rea (ha) e rea (ha) 43.814 141.939 36.183 214.623 1.413 14.179 32.071 820.538 385 4.784 6.090 65.037 4.778 7.936 5.290 228.354 18.320 253.508 24.764 14.544 633 429.100 26.497 1.718 6.632 134.162 2.416 28.953 962 936 25.754 172.532 29.755 156.865 1.511 19.667 29.581 837.637 644 8.021 2.611 54.242 2.801 5.364 487 7.914 177.094 13.376 244.586 8.663 27.848 526 678.074 21.298 2.802 5.715 77.155 4.066 22.165 858 2.179 1.372 19.051 194.869 28.768 39.357 543 31.370 28.425 902.917 2.285 9.590 2.622 68.730 1.018 7.261 607 12.101
Matas naturais
Outros
Em descanso
Dado no avaliado no Censo Agropecurio em questo Fonte: Censos Agropecurios do Paran de 1970, 1975, 1980, 1985 e 1995-1996
321
A evoluo do uso da terra, segundo a condio do produtor, mostrada na Tabela 3. Tambm aqui se levam em conta as obsevaes de Helfand e Brunstein (2001, p. 43-45), j realizadas anteriormente. Nos censos, a categoria produtor foi dividida em quatro, considerando-se a pessoa fsica ou jurdica que detivesse a responsabilidade da explorao do estabelecimento, quer fosse este constitudo de terras prprias ou de propriedade de terceiros. Foram considerados proprietrios quando as terras do estabelecimento, no todo ou em parte, fossem de sua propriedade; arrendatrio, sempre que as terras do estabelecimento tivessem sido tomadas em arrendamento, mediante o pagamento de quantia xa em dinheiro ou sua equivalncia em produtos ou prestao de servios; parceiro, se as terras do estabelecimento fossem de propriedade de terceiros e estivessem sendo exploradas em regime de parceria, mediante contrato verbal ou escrito, do qual resultasse a obrigao de pagamento, ao proprietrio, de um percentual da produo obtida; e por ltimo, ocupante, nos casos em que a explorao se processasse em terras pblicas, devolutas ou de terceiros, com ou sem conhecimento do proprietrio, nada pagando o produtor pelo seu uso. A proporo do nmero de estabelecimentos de proprietrios diminuiu em 16,8%, acompanhada pelo aumento em rea de 37,4%, caracterizando um aumento da concentrao fundiria no perodo entre 1970 e 1985 (Tabela 3). Referindo-se aos arrendatrios, at o censo de 1985 houve reduo em nmero e em rea de 74,3% e 50,7%, respectivamente. Comparativamente, a rea foi praticamente dobrada no censo de 1995-1996 (Tabela 3), fugindo da tendncia apresentada at ento, cuja diferena possa ser um vis, como admitido por Helfand e Brunstein (2001, p. 43-45). No Censo Agropecurio de 1995-1996, possvel que tenham sido subestimados tambm o nmero de parceiros e a rea ocupada, j que aps a reduo observada no censo de 1975, relativo ao censo de 1970, tanto o nmero de parceiros quanto a rea ocupada permaneceram constantes at o censo de 1985. Embora o nmero de estabelecimentos de proprietrios tenha sido reduzido com o tempo (Tabela 3), o nmero relativo ao censo em questo de proprietrios aumentou no censo de 1975 e manteve-se constante at 1985 (Grco 1), justicado pela reduo do nmero total de estabelecimentos em cada censo. Nesse mesmo sentido, o nmero relativo de arrendatrios foi reduzido, pois o nmero destes foi mais fortemente reduzido do que o nmero total de estabelecimentos para
322
TABELA 3
Evoluo do uso da terra, em nmero e rea de estabelecimentos, segundo a condio do produtor, no municpio de Umuarama e regio, a partir de 1970
Condio do produtor 1970 nmero e rea (ha) 29.208 1.159.911 9.080 32.443 23.457 94.470 4.774 19.514 66.519 1.306.338 1975 nmero e rea (ha) 834.335 24.306 67.869 2.334 185.320 10.497 38.157 1.548 1.091.341 38.685 Censo Agropecurio 1980 1985 nmero nmero e rea (ha) e rea (ha) 28.824 1.146.839 4.588 33.442 11.466 94.927 3.354 15.345 48.232 1.290.553 1.101.735 21.765 42.750 1.665 96.242 2.244 33.794 1.415 1.274.518 27.089 1995-1996 nmero e rea (ha) 26.940 1.171.352 2.538 75.888 10.470 24.775 2.226 23.272 42.174 1.295.287
Proprietrios
Arrendatrios
Parceiros
Ocupantes
Total
Fonte: Censos Agropecurios do Paran de 1970, 1975, 1980, 1985 e 1995-1996
esta forma de utilizao, segundo a condio do produtor. Seguindo essa mesma linha de raciocnio, o nmero relativo de parceiros e ocupantes tambm foi reduzido. Esses fatos mostram mais uma vez que houve concentrao fundiria no perodo de estudo. A rea relativa de estabelecimentos de proprietrios aumentou com o tempo (Grco 2), o que foi caracterizado pelo aumento de rea de estabelecimentos de proprietrio, maior do que o aumento de rea de estabelecimentos total. Aliado a esse fato, tambm foi observada a reduo de rea relativa das demais formas de utilizao, segundo a condio do produtor, vindo a reforar dessa forma a constatao de concentrao fundiria no perodo de estudos. Na dcada de 1990, com o aumento da atividade pecuria (bovinocultura de corte), continua o aumento da concentrao fundiria. No entanto, as pequenas propriedades que possuam mo-de-obra familiar ociosa passaram a incluir a sericicultura como importante atividade para gerao de renda (Piana et al., 2001, p. 11).
323
GRFICO 1
Condio do produtor em % do n total de estabelecimentos em cada censo, perodo de 1970 a 1996 Umuarama e regio
90 PROPRIETRIOS 80 70 60 50 40 30 1970 16 ARRENDATRIOS 14 12 10 8 6 4 1970 41 36 31 26 21 16 11 6 1970 8 7 OCUPANTES 6 5 4 3 1970 1975 1980 1985 1995/96 1975 1980 1985 1975 1975 1980 1985 1995/96
80,35 59,76 43,91 63,88 62,83
13,65 9,51 6,02

1980
6,03
1985
6,15
1995/96
35,36 23,77 24,83 27,13
PARCEIROS
8,28
1995/96
7,18
6,95 5,28 4,00 5,22
324
GRFICO 2
Condio do produtor em % da rea total de estabelecimentos em cada censo, perodo de 1970 a 1996 Umuarama e regio
95 PROPRIETRIOS 90 85 80 75 70 65 1970 8 ARRENDATRIOS 7 6 5 4 3 2 1970 20 PARCEIROS 15 10 5 0 1970 4 OCUPANTES 1975 1980 1985 1995/96 1975 1980 1985 1995/96 1975 1980 1985 1995/96
86,44 76,45
88,79
88,86
90,43
6,22
5,86
3,35
2,48
2,59
16,98
7,55
7,23
7,36 1,91
3,50
3
2,65
2
1,49
1 1970 1975 1980
1,19
1985
1,80
1995/96
325
A grande transformao na realidade da regio vem com a proposio de um programa que simultaneamente facilitava o acesso terra e desenvolvia uma atividade produtiva de agricultura por meio da concesso de pastos degradados nas formas de arrendamento e parceria. O Programa de Arrendamento de Terras (Pater) foi criado no dia 13 de maro de 1997, pelo Decreto Municipal no 034/97. Esse programa objetiva a utilizao racional de reas de terras destinadas produo agrcola do municpio de Umuarama e regio com a nalidade de aumentar a produo, bem como elevar o nvel de emprego, a rentabilidade para os proprietrios rurais e os agricultores, propiciar o incremento agroindstria e, conseqentemente, melhorar os investimentos do municpio a favor da populao. A importncia desse tipo de arranjo institucional, no caso brasileiro, que, com a legislao vigente, o processo de arrendamento de terras traz insegurana tanto para os proprietrios das terras (arrendadores) quanto para o arrendatrio. A insegurana para os proprietrios acontece por duas razes: a) as reas prioritrias de reforma agrria so as que tm muita incidncia de arrendamento e parceria; b) os arrendatrios, em funo da legislao trabalhista vigente, podem pleitear na Justia seus direitos trabalhistas, mesmo que sejam arrendatrios, ocasionando prejuzos aos proprietrios. Para os arrendatrios, esse risco, que diminui seu interesse no arrendamento, decorre do grande poder poltico local que normalmente os proprietrios de terras detm, o que freqentemente propicia o nocumprimento dos contratos, e, a respeito disso, pouco pode ser feito. A interveno de instituies governamentais imprescindvel para a realizao e a sustentabilidade do programa, pois aumenta a segurana para ambas as partes. Portanto, a Prefeitura de Umuarama, por intermdio da Secretaria Municipal da Agricultura, assumiu a funo de orientar, intermediar, encaminhar as reivindicaes e promover contratos entre os proprietrios de terras de arenito caiu e os produtores rurais de diversas regies do Estado do Paran. Esse procedimento reduz as incertezas, facilitando e melhorando o desempenho do programa. Os sistemas de arrendamento e parceria propostos dispensam a necessidade de grandes investimentos na recuperao de reas de pastagens degradadas em um sistema de integrao lavoura/pecuria. Observa-se nesse processo que agricultores de outras regies que tm maquinrios e tecnologia de cultivo procuram utilizar-se de parte da terra dos pastos para o cultivo da lavoura de vero e deixar a aveia no inverno para alimentar o gado, como forma de pagamento pelo uso da
326
terra. Nessa modalidade, aps cessar o arrendamento, cerca de cinco anos aps, o pecuarista mantm a rea em pousio para a pastagem original retornar naturalmente atravs da sementeira existente no solo, ou semeia nova pastagem. As adubaes e a correo do solo aplicadas para a produo da cultura anual melhoram o nvel de fertilidade das terras, recuperando reas que se encontravam com pastagens degradadas por causa da baixa fertilidade. um fato que at 1997 os pastos ocupavam uma grande rea da regio, juntamente com culturas sazonais. No entanto, a produtividade agrcola e a bovinocultura no atingiam a mdia do estado em virtude da baixa fertilidade do solo, e as pastagens encontravam-se bastante degradadas (S e Caviglione apud Elir de Oliveira et al., 2001, p. 5). Trata-se de uma forma de negociao em que no entra dinheiro, e ambos ganham. O agricultor utiliza-se da terra para o cultivo do gro (soja, milho, etc.), e o dono da terra assegura o alimento para seu rebanho no perodo de inverno, alm disso obtm um pasto em solo mais frtil. O plantio da soja no arenito foi estimulado com a implantao do Pater no intuito de recuperao do solo degradado sob pastagem. Para tanto, articularam-se entidades tecnolgicas como a Embrapa Soja, o Instituto Agronmico do Paran (Iapar) e a Empresa Paranaense de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater-PR). Participaram pesquisadores, professores, tcnicos e outros que elaboraram o documento Soja no arenito; proposta tecnolgica bsica para uma agricultura sustentvel. Este documento foi nalizado em agosto de 1997 e contm orientaes ao setor de assistncia tcnica agronmica que atua nos empreendimentos produtivos da regio. A nalidade fornecer indicaes e sugestes para o cultivo da cultura da soja.5 A seqncia de resultados positivos decorrentes do Programa Pater, graas ampliao da produo, da melhoria nos rendimentos e na gerao de renda regional, acabou tambm por gerar expectativas positivas no mercado de terras. Dados os resultados auspiciosos, em 12 de abril de 2000, aps trs anos do programa, a Prefeitura de Umuarama conjuntamente com a Associao dos Engenheiros Agrnomos (Areau), a Emater-PR e o Iapar lanaram o 1o Show Tecnolgico Arenito Caiu, que divulgou os resultados do Pater. Nessa ocasio, destacou-se o aumento da rea de plantio de soja. As pesquisas tecnolgicas desenvolvidas pelas instituies do gnero no Estado do Paran contriburam para os bons resultados, e, diante desse sucesso, a Secretaria de Agricultura do Governo do Estado
327
do Paran lana para toda a regio noroeste do estado a ampliao do Pater com o Projeto Arenito Nova Fronteira, em julho de 2000. Em seguida, ocorreram outras programaes, como o Dia de Campo Arenito Nova Fronteira, no dia 17 de agosto de 2000. Nos dias 1o e 2 de fevereiro de 2001 lanado o 2o Show Tecnolgico Arenito Caiu, no qual foram divulgados os resultados de experimentos por intermdio de especialistas de renome, buscando demonstrar novas tecnologias para o Arenito Caiu, advindos de resultados de ganho de peso de animais em regime de pastagens e de produo de culturas aprovadas para o plantio em solo arenoso. Alm destes, foi anunciada uma sede denitiva para o Show Tecnolgico. O Ministrio da Agricultura, representantes do Banco do Brasil e do governador do Estado do Paran lanaram, em 21 de setembro de 2001, a primeira linha de crdito para o Programa Arenito Nova Fronteira.
4. ANLISE DO MOVIMENTO DO MERCADO DE TERRAS NO MUNICPIO DE UMUARAMA E REGIO

Neste item, ser feito um estudo sobre o movimento recente do preo da terra, procurando mostrar as principais motivaes para a elevao de seus preos em nveis superiores aos do restante do estado nesta regio nos ltimos anos. Os dados foram fornecidos pelo Departamento de Economia Rural (Deral) e permitem avaliar a valorizao fundiria especca do municpio de Umuarama e regio. O perodo de anlise compreende dezembro de 1994 a dezembro de 2001, cujos preos foram corrigidos pelos ndice Geral de Preos (IGP) da Fundao Getlio Vargas (FGV), base atuarial: janeiro de 2002 = 1,00 (ndice, 2002). De acordo com a evoluo dos preos da terra arenosa-arenito no Estado do Paran, apresentada no Grco 1, no ano de 1994 observou-se reduo de preos, fato esse justicado pela implantao do Plano Real, que colocou m inao. Na seqncia, iniciou-se um processo de recesso provocada por polticas restritivas de consumo e de crdito e, em particular, na agricultura, entre outras, decorrente da estabilizao com o Plano Real. No perodo de dezembro de 1994 a dezembro de 1997, as terras do Estado do Paran e do municpio de Umuarama e regio apresentaram uma queda de seus preos respectivamente de 47,82% e 45,68%. Essa queda de preo foi explicada por alguns analistas como necessria aps o pas ter passado por um ajuste estrutural de reduo
328
da inao associada recesso, diminuindo signicativamente os ganhos especulativos (Reydon e Plata,1996, p. 388-390). Ainda no Grco 3, percebe-se que os preos das terras do municpio de Umuarama e regio esto sistematicamente menores do que se observou para o conjunto do Estado do Paran durante o perodo em questo. Essa constatao provavelmente seja decorrncia de que no municpio de Umuarama e regio ocorram proporcionalmente mais solo da formao arenito caiu e pastos degradados. Por sua vez, como atesta Calegari et al. (1997, p. 12), os solos originados do arenito caiu apresentam, em maior intensidade, alta susceptibilidade eroso, baixa reteno de gua e decincia de fertilidade decorrentes do fato de que a textura arenosa associada ocorrncia de altas temperaturas levam excessiva e rpida mineralizao de matria orgnica, que o agente estruturador mais importante nesses solos. Num processo como esse, importante ressaltar que nos trs primeiros anos os ganhos so modestos, por se tratar de um perodo curto, associado ainda a um conjunto de fatores para avaliar os resultados. Sendo assim, oportuno fazer uma breve comparao da rea utilizada e da produo das culturas cultivadas antes e depois do Pater.
GRFICO 3
Evoluo mensal de preos das terras arenosas, arenito, no Estado do Paran e no municpio de Umuarama e regio, dezembro de 1994 a dezembro de 1999
5.500 5.000 Preo da terra (R$/ha) 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500
Fonte: Seab/Deral
de z/ 94 ab r/9 5 ag o/ 95 de z/ 95 ab r/9 6 ag o/ 96 de z/ 96 ab r/9 7 ag o/ 97 de z/ 97 ab r/9 8 ag o/ 98 de z/ 98 ab r/9 9 ag o/ 99 de z/ 99

Tempo (meses)
Paran Umuarama
329
O caf foi uma das culturas mais importante nas dcadas anteriores de 1975. Em 1980-1981, a rea era de 164.743 ha, e em 1996-1997, era de 22.269 ha, com uma queda de produo de 82,1% (Grco 5). Na rea plantada de mandioca, houve um aumento fenomenal. Em 1997-1998, essa cultura estava utilizando 23.560 ha, e em 1999-2000, a rea utilizada saltou para 33.650 ha, um aumento de 42,8% (Grcos 4 e 5). Essa mudana est associada com as indstrias farinheira, de fcula e amido modicado, instaladas prximas ao municpio de Umuarama e regio. O milho, por meio da pesquisa, faz parte das culturas viveis para a regio de terra arenosa-arenito, atendendo necessidade da integrao lavoura e pecuria (Oliveira et al., 2000, p. 31). Nota-se que a rea ocupada desde 1988-1989 at 1999-2000 manteve-se praticamente sem muitas alteraes signicativas (Grco 4), e a produo variou conforme a rea plantada, como demonstrado no Grco 5. Para a cultura de algodo, a rea ocupada em 1997-1998 era de 28.005 ha, e em 1999-2000 foi de 8.196 ha, uma queda de 70,7%, e na produo observou-se uma queda de 26,2% (Grcos 4 e 5). A soja apresentou boa adaptao na terra arenosa-arenito, podendo ser utilizada como componente do sistema de rotao de culturas e integrao lavoura e pecuria, no processo de recuperao de pastagens degradadas do municpio de Umuarama e regio (Oliveira et al., 2000, p. 15). A rea plantada em 1996-1997, comparada com 1999-2000, teve um aumento de 119,8%, e a produo, de 90,24%, e, por se tratar de uma commodity, o preo determinado pelo mercado internacional, resultando de forma positiva para os agricultores. Assim, a expectativa de que a rea de plantio dessa cultura seja aumentada na regio em discusso. A cultura do feijo apresentou estabilidade no perodo antes e ps-Pater, com uma queda na safra de 1999-2000 (Grcos 4 e 5). De acordo com Oliveira et al. (2000, p. 43), no perodo de pesquisa o rendimento foi afetado por ventos frios e temperatura baixa, dcit hdrico, sem palhada para proteger o solo, e a variao negativa ocorrida foi de 4,12%. Observou-se aumento do cultivo da soja (Grco 4). importante destacar que, para a cultura do algodo, houve uma reduo signicativa da rea plantada, decorrente dos baixos preos, de 56.840 ha na safra de 1994-1995 para 8.195 ha na safra de 1999-2000. Aps a divulgao dos resultados da pesquisa realizada por Oliveira et al. (2000), a indicao de sugestes de rotao de culturas em reas com pastagens degradadas, atreladas ao efeito positivo dos trs anos do Pater divulgado pela mdia, pelos Shows Tecnolgicos e outros,
330
GRFICO 4
Evoluo anual de reas plantadas com caf, mandioca, algodo, milho, soja e feijo no municpio de Umuarama e regio. Safras 1988-1989 a 1999-2000
180 mil 160 mil 140 mil rea total (ha) 120 mil 100 mil 80 mil 60 mil 40 mil 20 mil 0 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 Ano/safra
Caf Mandioca Milho Algodo Soja Feijo
Fonte: Seab/Deral, Ncleo Regional de Umuarama/2002
GRFICO 5
Evoluo anual da produo de caf, mandioca, algodo, milho, soja e feijo no municpio de Umuarama e regio. Safras 1988-1989 a 1999-2000
700 mil 600 mil 500 mil rea total (ha) 400 mil 300 mil 200 mil 100 mil 0 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 Ano/safra
Caf Mandioca Milho Algodo Soja Feijo
Fonte: Seab/Deral, Ncleo Regional de Umuarama/2002
331
os preos da terra arenosa-arenito do municpio de Umuarama e regio aumentaram 40,5% no perodo de dezembro de 1999 a julho de 2000. A ampliao do Pater para todo o noroeste do Estado do Paran, com o nome de Arenito Nova Fronteira, bem como outras programaes j citadas, conduziram a alta dos preos da terra at praticamente igualar-se, em julho de 2001, com os preos do Estado do Paran (Grco 6). Com a primeira linha de crdito para o Programa Arenito Nova Fronteira, em setembro de 2001, o preo da terra arenito-arenosa da regio analisada ultrapassa os preos do restante do Estado do Paran (Grco 6). Portanto, no perodo de dezembro de 1999 a dezembro de 2001, observou-se alta de 65% nos preos da terra do municpio de Umuarama e regio, enquanto o aumento de preo dessa terra no restante do Estado do Paran foi de 22,6%. A valorizao fundiria do municpio de Umuarama e regio corrobora com a concluso de Reydon (apud Michellon, 2002, p. 91) de que, para entender a real dinmica do mercado de terras, se deve analisar o mercado desagregadamente, pois os agentes econmicos formam suas expectativas e tomam suas decises em funo de determinantes locais, os quais interagem com os determinantes gerais, ou seja, ele deve ser especco e espacialmente bem denido.
GRFICO 6
Evoluo mensal de preos das terras arenosas, arenito, no Estado do Paran e no municpio de Umuarama e regio, dezembro de 1999 a dezembro de 2001
3.500 3.300 3.100 Preo da terra (R$/ha) 2.900 2.700 2.500 2.300 2.100 1.900 1.700 1.500
00
01
00
01
z/ 9
00
z/ 0
01
1 ou t/0
v/
o/
v/
n/
ou
ab
de
de
ab
n/
o/
ag
Tempo (meses)
Paran Umuarama
Fonte: Seab/Deral
332
ag
de
fe
fe
ju
ju
z/ 0
r/0
t/0
r/0
5. CONCLUSES
A concentrao fundiria um problema antigo em nosso pas, e vericou-se que houve um aumento signicativo aps a dcada de 1970, prejudicando, conseqentemente, o progresso de toda a regio. O arrendamento a melhor forma para o agricultor que no possui a terra maximizar seu uso e melhorar seus ganhos monetrios, mas esse procedimento exige segurana e conabilidade. Nesse momento que se destaca o papel fundamental da prefeitura para as negociaes entre os arrendatrios e os arrendadores, que, alm de ampliar a expectativa, reduz as incertezas, colaborando diretamente para o bom andamento do projeto. Neste estudo, vericou-se que polticas pblicas relativamente simples exercem um poder de transformar o mercado de terras em uma regio, pois, por meio de uma poltica local (Pater), ocorreu um aumento signicativo dos preos nas terras arenosa-arenito, em comparao com o restante do Estado do Paran. A valorizao fundiria dessa regio motivo de reexo dos governantes, pois uma rea em que o solo exige cuidados por causa da composio arenosa-arenito teve uma alta extremamente signicativa em seus preos, bem como uma grande probabilidade de aumento na produo de gros, o que resultar positivamente na regio. No Brasil, h uma urgncia na regulamentao do sistema de arrendamento, pois o arrendador precisa de crditos com as instituies nanceiras, seguros contra riscos de frustraes das colheitas, suporte legal, tanto para o arrendador como para o arrendatrio, e, alm disso, ter direitos e deveres para com a terra, respeitando o meio ambiente em que vive, beneciando e gerando emprego para toda a sociedade. Sendo assim, levando em conta a alta concentrao fundiria e o fato de que o governo federal tem apoiado programas de arrendamento em todo o Brasil, sugere-se s prefeituras de todo o pas que adotem programas de arrendamento simples, dando apoio legal para, conseqentemente, valorizar e melhorar tanto as terras como a condio socioeconmica da populao da regio nela inserida.
6. REFERNCIAS
CALEGARI, A.; GARCIA, A.; MAURINA, A.; RODRIGUES, B. N.; GAUDNCIO, C. A.; BORKERT, C. M.; GAZIERO, D. L. P.; TORRES, E.; OLIVEIRA, E.; PALADINI, F. L. S.; MARUN, F.; DALBERTO, F.; MEDEIROS, G. B.; SORMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
333
DI, I. G.; HENKLAIN, J. C.; SARAIVA, O. F.; RUFINO, R. L. Soja no arenito: propostas tecnolgicas bsicas para uma agricultura sustentvel. Londrina: Iapar, 1997. 38 p. HELFAND, S. M.; BRUNSTEIN, L. F. Mudanas estruturais no setor agrcola brasileiro e as limitaes do Censo Agropecurio 1995-1996. Revista de Economia e Sociologia Rural, Braslia, v. 39, n. 3, p. 41-66, 2001. IBGE (Rio de Janeiro, RJ). Censo Agropecurio do Paran. Rio de Janeiro, 1975. 629 p. (IBGE. VIII Recenseamento Geral 1970, v. 3, t. 19). _____________. Censo Agropecurio do Paran: Censos Econmicos. Rio de Janeiro, 1979. 493 p. (IBGE. Censos Econmicos de 1975, v. 1, t. 18, 1a parte). _____________. Censo Agropecurio do Paran. Rio de Janeiro, 1980. Rio de Janeiro, 1983. 517 p. (IBGE. IX Recenseamento Geral de 1980, v. 2, t. 3, n. 20). _____________. Censo Agropecurio do Paran: Censos Econmicos de 1985. Rio de Janeiro, 1991. 876 p. (IBGE. Censos Econmicos de 1985, n. 22). _____________. Censo Agropecurio do Paran 1995-1996. Rio de Janeiro, 1998. 320 p., n. 20. NDICE Geral de Preos FGV atualizao de ativos. Smula Econmica, Rio de Janeiro, n. 286, p. 20, fev. 2002. MICHELLON, E. Polticas pblicas, mercado de terras e o meio ambiente: uma anlise a partir do Paran. Tese (Doutorado em Economia), Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2002. 191 f. OLIVEIRA, E. de; MEDEIROS, G. B. de; MARUN, F.; OLIVEIRA, J. C. de; S, J. P. G.; COLOZZI FILHO, A.; KRANZ, W. M.; SILVA JUNIOR, N. F. da; ABRAHO, J. J. dos S.; GUERINI, V. L.; MARTIN, G. L. de. Recuperao de pastagens no noroeste do Paran: bases para plantio direto e integrao lavoura e pecuria. Londrina: Iapar, 2000. 96 p. (Iapar. Informe da Pesquisa, 134). OLIVEIRA, E.; SACOMAN, A.; ALVES, A. F.; PARR, J. L.; PEREIRA, M. F.; SOARES JUNIOR, D.; S, J. P. G.; OLIVEIRA, J. C. de; MEDEIROS, G. B. de. Arenito nova fronteira: sistemas de arrendamento de terra para recuperao de reas de pastagens degradadas. Londrina: Iapar, 2001. 30 p. (Circular, n. 115).
334
PIANA, P.; RODANTE, A.; SERATTO, C. D.; CRUZ, F. B. da; NOGUEIRA, L.; GUIMARES, R. C.; PESSOA, V. Noroeste do Paran em redes: referncias para a agricultura familiar. Londrina: Iapar/Emater, 2001. 48 p. POLANYI, K. A grande transformao: as origens da nossa poca. 3. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1980. 351 p. REYDON, B. P. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese (Doutorado em Economia), Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 1992. 322 f. REYDON, B. P.; GUEDES, S. N. R. Caracterstica e dinmica do mercado de terras em um municpio canavieiro paulista no perodo 1969 1998. Informaes Econmicas, So Paulo, v. 31, n. 9, p. 31-43, 2001. _____________; PLATA, L. A. O Plano Real, o mercado de terras no Brasil: lies para a democratizao do acesso terra. Encontro Nacional da Anpec, 24, Campinas, 1996. p. 382-396. _____________; PLATA, L. O. Interveno estatal no mercado de terras: a experincia recente no Brasil. Campinas: NEAD, 2000. 172 p. (Estudos NEAD, n. 3).
335
NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XL Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural (Sober), Passo Fundo-RS, 2002. 2. A partir da viso ps-keynesiana, este seria um preo ex, em que o proprietrio do ativo, ao controlar seu estoque, tem um poder diferenciado no estabelecimento do preo (Reydon, 1992). 3. Altnia, Alto Piquiri, Brasilndia do Sul, Cafezal do Sul, Cianorte, Cidade Gacha, Cruzeiro do Oeste, Douradina, Esperana Nova, Francisco Alves, Guaporema, Icarama, Indianpolis, Ipor, Ivat, Japur, Jussara, Maria Helena, Mariluz, Nova Olmpia, Perobal, Prola, Rondon, So Jorge do Patrocnio, So Manoel do Paran, So Tom, Tapejara, Tapira, Tuneiras do Oeste, Umuarama, Vila Alta, Xambr. Fonte: Deral (2002). 4. Constata-se que o processo erosivo da regio do arenito caiu produto de restries da natureza do solo, das condies climticas, agravado pela forma de ocupao e utilizao econmica das terras pelas diferentes atividades e categorias de produtores. 5. As indicaes e as sugestes buscam alternativas para o uso racional do solo, resguardando a regio de um processo explorativo desordenado, que em passado prximo foi responsvel pela degradao desse ambiente. Assim sendo, deve-se observar o carter legislativo, Lei no 8.014 (14/12/1994), Preservao do solo agrcola, artigo 1o. O solo agrcola patrimnio nacional, e, por conseqncia, cabe ao Estado, aos proprietrios de direito, aos ocupantes temporrios e comunidade preserv-lo, exercendo-se nele o direito de propriedade ou de posse temporria, com as limitaes estabelecidas neste cdigo de uso do solo agrcola para o Estado do Paran. Artigo 2o. A utilizao de um solo agrcola somente ser permitida mediante um planejamento segundo sua capacidade de uso atravs do emprego de tecnologia adequada (Calegari et al., 1997, p. 6).
336
O MERCADO DE TERRAS AGRCOLAS DA REGIO CACAUEIRA DA BAHIA:

UM CASO DE PREOS CANDENTES E EXPECTATIVAS VOLTEIS1
Bastiaan Philip Reydon Gilson Barreto
1. INTRODUO
O presente artigo faz parte de um projeto de pesquisa mais amplo que se prope, entre outras coisas, a criar uma tipologia de mercados de terras agrcolas no Brasil. Neste, ser analisado o caso de dois mercados de terras da regio cacaueira da Bahia Gandu e Camac , com ganhos candentes e expectativas volteis. Essas regies, ao combinarem de formas diferentes quedas acentuadas nos rendimentos oriundos da extrao do cacau e a falta de alternativas econmicas imediatas para o uso da terra, geram condies propcias ao estudo da formao de expectativas no mercado de terras em condies excepcionais.2 A regio cacaueira, aps anos de preos e de ganhos elevados em funo de um mercado internacional favorvel, vive, desde meados dos anos 1980, uma crise. A queda internacional dos preos do cacau, em funo da superoferta, decorrente, entre outros, da entrada de produtores africanos com custos menores, afetou drasticamente seus mercados de terras, acarretando quedas expressivas de preos.3 A praga vassoura-de-bruxa, que sempre existiu na Amaznia, comeou a se espalhar pela regio cacaueira da Bahia em meados dos anos 1990, praticamente inviabilizando a extrao do cacau em vrias
337
regies. Na parte mais ao sul da regio cacaueira, municpio de Camac, o impacto da praga mais expressivo, fazendo com que mesmo para os produtores que aplicaram os tratos culturais as perdas fossem quase totais, enquanto na regio de Gandu, mais ao norte, apesar das perdas, o cacau ainda gera uma renda expressiva. O que se pretende mostrar que nesse tipo de mercado, apesar de a distncia entre as duas localidades ser pequena, de aproximadamente 200 km, os impactos sobre os preos de terras so distintos em funo das condies reais de ganhos com o cacau, mas tambm em funo das expectativas que se formam. Nesse tipo de mercado, os preos apresentam uma volatilidade muito elevada. Por um lado, sempre h a expectativa de que se encontre uma soluo tcnica4 para a vassoura-de-bruxa e/ou que os preos internacionais voltem a se elevar, fazendo com que o cacau volte aos seus ureos tempos. Por outro lado, mesmo a entrada dos capixabas (naturais do Esprito Santo) na regio de Camac, implantando caf, gera algumas expectativas altistas nos preos das terras, mas claramente insucientes para contrarrestar aquela tendncia. Mas qualquer alternativa que se tenha no se apresenta rentvel o suciente, fazendo com que muitos proprietrios normalmente os mais absentestas cheguem at mesmo a abandonar as propriedades, gerando quedas ainda maiores nos preos.
2. ANTECEDENTES: BREVE HISTRICO DO CACAU NO SUL DA BAHIA

A cultura do cacau, natural da Amaznia, teve uma grande importncia como geradora de renda e riqueza no sul da Bahia, desde quando foi introduzido na regio, em 1783, at meados dos anos 1980. Com o aumento da demanda mundial, fundamentalmente a partir do nal do sculo passado, ampliou-se sua produo em escala comercial. Segundo Alger e Caldas (1994, p. 108), a partir da dcada de 1960 o governo brasileiro, ao perceber o potencial de obteno de divisas, incentivou o plantio do cacau com polticas creditcias subsidiadas, fazendo com que a rea safreira chegasse a mais de 400.000 ha em 1980. Nesse perodo, a produo do sul da Bahia representou o equivalente a 95% das exportaes brasileiras e 20% da produo mundial. Esse crescimento da produo teve na dcada de 1970 um impulso adicional, que foi a elevao dos preos internacionais, como se observa na Tabela 1. O perodo das vacas gordas, com preos nominais acima de US$ 1.500/t no mercado de Nova York, ocorreu entre as sa-
338
O MERCADO DE TERRAS AGRCOLAS DA REGIO BACAUEIRA DA BAHIA
fras de 1973-1974 e 1988-1989. Claro que os preos recebidos pelos produtores no foram to elevados, mas caram acima de US$ 1.000/ t nesse perodo. A queda vericada no auge dos seus preos de US$ 2.500 em 1984-1985 para US$ 1.000 em 1992-1993 ocasionou perdas signicativas para os produtores, mas manteve a produo e os lucros razoveis. A produo cacaueira atingiu em 1992 uma rea total de 717.242 ha com 30 mil produtores.
TABELA 1
Evoluo da produo, rea colhida e produtividade entre 1980 e 1998

Ano agrcola 80-81 81-82 82-83 83-84 84-85 85-86 86-87 87-88 88-89 89-90 90-91 91-92 92-93 93-94 94-95 95-96 96-97 97-98
Fonte: Ceplac/Cepec/Sesoc
Produo (1.000 t) 302,4 276,5 317 352,5 301,7 361,6 397,3 299,5 314,6 321,9 356,3 253,8 254,4 289,6 239 160 174 156
rea (ha) 460,907 477,240 479,422 505,495 530,686 556,189 578,300 592,757 619,751 322,392 627,371 632,389 638,449 642,548 642,548 635,424 630,756 625,324
Produtividade (@ha) 43,7 38,6 44,1 46,5 37,9 43,3 45,8 33,7 33,8 34,5 37,9 26,8 26,6 30 24,8 16,8 18,4 14
A crise do cacau, que j gerava algum desemprego pela queda de preos, acabou por sofrer um golpe mais vigoroso com o aparecimento do fungo vassoura-de-bruxa (Cripellis perniciosa). Esse fungo, que j havia inviabilizado a produo em escala comercial do cacau na Amaznia, no Suriname e em Trinidad e Tobago, ao danicar os frutos e as plantas de cacau, reduziu drasticamente a produo por p na regio sul da Bahia. A nica forma de controle da vassoura-de-bruxa pelo corte manual das partes das rvores afetadas e de sua queima.
339
No entanto, o combate vassoura-de-bruxa, pelo desbaste e pela queima das partes afetadas pelo fungo no sistema de produo extrativista, com proprietrios absentestas e contratao de mo-deobra para a colheita como ocorre no sul da Bahia praticamente impossvel. Isto tem feito com que as perdas de produo sejam extremamente grandes,5 como se atesta na Tabela 2. Mas as perdas at o nal do ano de 1999 foram muito maiores, segundo a pesquisa de campo desenvolvida na regio, das quais ainda no h informaes sistematizadas.
TABELA 2
Perdas da produo do cacau na Bahia causadas por vassoura-de-bruxa nas safras dos anos 1991-1992 e 1996-1997 em toneladas e em % em relao produo potencial
Anos/safra 91-92 92-93 93-94 94-95 95-96 96-97 Perdas em toneladas 3.561 2.126 4.571 14.516 36.190 70.479 Perdas em relao produo potencial % 1,4 0,8 1,6 5,7 18,0 27,0
Fonte: Santos, Freire e Carzola (1998)
Em sntese, a Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (1999, p. 38) expressa as caractersticas da crise da seguinte forma: [...] A problemtica da regio cacaueira provm fundamentalmente de uma crise estrutural nica, com a inadequao de um sistema de produo primitivo, quase extrativista, que negocia seus produtos no mercado de commodites, acrescida da problemtica tossanitria. [...] Registra-se a implantao da cafeicultura no municpio de Camac, onde a erradicao do cacau parece se efetivar [...] A reduo do preo do cacau no mercado internacional, aliada reduo da produtividade em funo do avano da vassoura-de-bruxa (inicialmente mais ao extremo sul do estado e estiagem prolongada no extremo norte), resultou em um impacto sem precedentes na economia regional. O impacto mais direto percebido o signicativo decrscimo no emprego agrcola gerado, tanto pelo abandono quanto pela queda na produtividade.
340
A atual crise da economia regional tem-se revelado de maneira sistmica, inibindo diversos setores da economia regional, tais como comrcio local e mercado de imveis e de terras, e gerando desemprego e um forte processo de favelizao de cidades como Itabuna, Ilhus, Gandu, entre outras cidades. A cidade de Camac, alm dos processos anteriores, vem sofrendo um xodo rural signicativo. Um dos indicadores dessa crise em Camac foi a queda de 79% na arrecadao do ICMS, que pode ser observada na Tabela 3 no perodo entre 1996 e 1999.
TABELA 3
Evoluo do ICMS em Camac entre 1996 e 1999

Ano 1996 1997 1998 1999
Fonte: Prefeitura Municipal de Camac (fevereiro de 2000)
Valor arrecadado (R$) 2.719.096,78 2.382.490,47 1.975.352,35 574.397,34
Outra faceta da crise do cacau que necessita ser enfrentada sua dimenso ambiental. A produo cacaueira, ao utilizar a cabruca (manuteno de parte da Mata Atlntica para proteger o cacau), d outra dimenso a essa grave crise. Como se observa na Tabela 4, 40% da rea de cacau mantm os remanescentes da mata. Portanto, a crise do cacau e sua potencial substituio estabelecem uma forte presso pelo desmatamento, tanto como uma renda necessria da atividade madeireira quanto para o cultivo de alguma outra cultura. Alm disso, os impedimentos legais do desmatamento para a implementao de sistemas agrcolas tradicionais pode ser um importante empecilho para o desenvolvimento de outras atividades na regio.
TABELA 4
Uso do solo na zona cacaueira: anos 1990

Uso do solo Cacau cabruca Cacau derruba total Matas remanescentes Subtotal Outros usos naturais antrpicos Total
Fonte: May e Rocha, 1996
rea (1.000 ha) 330 220 275 825 3.937 4.761
rea orestada (%) 40 26,7 33,3 100
% da rea total 6,9 4,6 5,8 17,4 82,7 100
341
Atualmente, a Ceplac tenta reduzir o impacto da vassoura-debruxa, introduzindo clones mais tolerantes doena. Entretanto, o alto grau de endividamento dos produtores da regio e a falta de expectativas de uma melhora do preo do produto no mercado internacional tm inibido a maioria dos produtores na sua adoo. Em algumas regies, como Camac, a alternativa proposta o caf, que vem sendo implementado basicamente por produtores oriundos do Estado do Esprito Santo, em busca de terras frteis e gua e motivados pelos baixos preos de terras na regio.
3. O CACAU E O MERCADO DE TERRAS NOS MUNICPIOS DE GANDU E CAMAC

A regio de estudo o litoral sul do Estado da Bahia (13o 12 e 15 50 de latitude sul e 38 52 e 40 06 de longitude oeste de Greenwich, com rea estimada em 25.310,40 km2). Gandu e Camac cam localizadas em dois extremos que delimitam a regio cacaueira do Estado da Bahia, como se pode perceber pelo Mapa 1 a seguir, chegando a possuir caractersticas climticas e pedolgicas distintas. Os tipos de solos predominantes so distribudos de forma diferenciada. A regio de Gandu, mais ao norte do Estado, no considerada uma rea tima para o cultivo do cacau, enquanto Camac apresenta um conjunto de fatores ambientais que a caracteriza como uma das melhores reas para o cultivo do cacau no estado. Os problemas advindos da vassoura-de-bruxa, que afetam a cultura de cacau na regio e reduzem signicativamente a rea colhida e a produtividade, ocorrem de forma bastante heterognea. Gandu, por apresentar fatores edafoclimticos no muito favorveis ao cultivo do cacau e sempre ter sido caracterizado como um dos menores produtores da regio, com a entrada da vassoura-de-bruxa nas outras reas e com a relativa baixa incidncia da doena em sua regio, passou a ser um dos maiores produtores relativos de cacau. Portanto, os impactos desses processos no mercado de terras so distintos, dependendo da queda relativa da produo. de se esperar, a partir da literatura, que haja uma queda nos preos da terra com a reduo dos ganhos produtivos esperados. O que este estudo nos permite perceber so as caractersticas distintas desse processo nos dois mercados de terras da regio cacaueira. Pode-se perceber pelas Tabelas 5 a 8 uma diferena signicativa no dinamismo dos mercados de terras dos dois municpios: em
o
342
MAPA
Regio cacauicultora litoral sul da Bahia
Camac foram negociados 65 imveis, somando um total de 3.244,4 ha, enquanto no municpio de Gandu foram negociados 47 imveis, somando uma rea de 1.839 ha. O dinamismo de Camac decorre de uma maior incidncia da vassoura-de-bruxa nesse municpio. Observa-se tambm que em Camac h uma incidncia signicativamente maior de negcios com propriedades maiores, o que no ocorre em Gandu, que tem, como na maior parte dos mercados de terras, uma alta participao de pequenos imveis nos negcios.
343
Em termos das reas totais negociadas, essas tendncias conrmam-se, isto , em Gandu foram comercializados no perodo 1.838,92 ha, e em Camac, 3.244,55. No que se refere ao volume de rea, percebe-se uma ntida diferena entre os municpios. Enquanto em Gandu a maior participao dos imveis com at 50 ha, em Camac as maiores reas negociadas aparecem nos imveis com reas entre 50 e 100 ha. No que se refere ao tempo, nos dois municpios os maiores volumes de negcios ocorrem em 1999. Mas em termos de rea, em 1996 h um volume maior de terras vendidas em Gandu do que em 1999, mostrando uma vez mais que o movimento do mercado de terras de Gandu est menos relacionado ao cacau do que o de Camac. Mas essas informaes precisam ser confrontadas com o total de propriedades e sua rea nos municpios para se obter concluses mais contundentes sobre a dinmica dos mercados de terras. As Tabelas 9 e 10, com dados dos cartrios e do Censo de 1995-1996, procuram mostrar qual a participao dos imveis negociados sobre o total de estabelecimentos no municpio. Observa-se que o nmero de negcios num ano gira em torno de 2%, o que bastante signicativo em termos internacionais, como so os mercados brasileiros em geral. Mas as tendncias observadas anteriormente repetem-se em termos de nmero de negcios: em Camac h uma maior incidncia de negcios nos imveis de 50 a 100 ha, enquanto em Gandu so os pequenos imveis os mais negociados. Quanto participao na rea, observa-se na Tabela 10 que em Camac a participao total maior e ocorre principalmente em relao aos imveis mdios; em Gandu, a participao relativa dos grandes imveis.
TABELA 5
Nmero dos imveis de Camac negociados entre 1995 e 1999 por estratos de rea
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 Total % At 50 9 8 6 10 9 42 64,6 Estratos de rea (ha) 50 a 100 Mais de 100 4 1 3 1 2 0 3 1 6 2 18 5 27,7 7,7 Total 14 12 8 14 17 65 100,0 % 21,5 18,5 12,3 21,5 26,2 100,0
Fonte: Cartrio de Imveis de Camac
344
TABELA 6
rea dos imveis de Camac negociados entre 1995 e 1999 por estratos de rea
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 Total % At 50 249 250 183 237 309 1228 37,8 Estratos de rea (ha) 50 a 100 Mais de 100 232,5 114 230 187 128 0 227 110 455 333 1272,5 744 39,2 22,9 Total 595,5 667 311 574 1097 3244,5 100,0 % 18,4 20,6 9,6 17,7 33,8 100,0
Fonte: Cartrio de Imveis de Camac
TABELA 7
Nmero de imveis rurais negociados no municpio de Gandu 1995-1999 por estratos de rea
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 Total % At 50 9 9 4 3 11 36 76,6 Estratos de rea (ha) 50 a 100 Mais de 100 2 0 1 1 3 0 1 0 1 2 8 3 17,0 6,4 Total 11 11 7 4 14 47 100,0 % 23,4 23,4 14,9 8,5 29,8 100,0
Fonte: Cartrio Municipal do Municpio de Gandu
TABELA 8
rea negociada por estratos de rea no municpio de Gandu 1995-1999

Ano 1995 1996 1997 1998 1999 Total % At 50 178,4 208,0 144,0 74,0 155,5 759,9 41,3 rea negociada / estratos de rea (ha) 50 a 100 Mais de 100 154 0 53 268 175 0 90 0 67 272 539 540 29,3 29,4 Total 332,42 529 319 164 494,5 1838,92 100,0 % 18,1 28,8 17,3 8,9 26,9 100,0
Fonte: Cartrio Municipal do Municpio de Gandu
345
TABELA 9
Dinamismo do mercado de terras da regio cacaueira nmero de negcios realizados no ano de 1999 (ano com maior dinamismo do perodo)
At 50 9 529 1,7 11 483 2,3 Estratos de rea (ha) 50 a 100 Mais de 100 6 2 163 314 3,7 0,6 1 2 64 110 1,6 1,8 Total 17 1.006 1,7 14 657 2,1
Negcios em Camac Camac total de estabelecimentos Participao (%) Negcios com imveis rurais Gandu total de estabelecimentos Participao (%)
Fonte: Cartrio de Imveis e IBGE
TABELA 10
Dinamismo do mercado de terras da regio cacaueira rea total negociada no ano de 1999 (maior dinamismo do perodo)
At 50 309 10.769 2,9 155,5 7.404 2,1 Estratos de rea (ha) 50 a 100 Mais de 100 455 333 11.280 33.590 4,0 1,0 67 272 4.281 7.895 1,6 3,4 Total 1.097 55.639 2,0 494,5 19.580 2,5
Camac rea negociada Camac rea total % Gandu rea negociada Gandu rea total %
Fonte: Cartrio de Imveis e IBGE
Como visto em outros estudos de Reydon (1992), a dinmica do mercado de terras , em grande medida, determinada pelo dinamismo do mercado de produtos da regio em anlise. Isso signicaria aqui que a queda acentuada dos ganhos produtivos esperados com o cacau faria com que os preos da terra cassem. A comparao da liquidez e a taxa de retorno da terra com outros ativos lquidos da economia cumprem um papel decisivo na determinao desse preo, isto , quando, por exemplo, como no perodo do Plano Cruzado (1986) as alternativas de aplicaes no mercado nanceiro se reduziram muito, as aplicaes se dirigiram terra, elevando substantivamente seus preos. Os ganhos especulativos associados terra aumentam muito em circunstncias como essas. Assim tambm, quando as expectativas no mercado de produtos da regio em anlise so muito negativas, os ganhos especulativos associados terra caem mais do que proporcionalmente. Quando alguma nova expectativa altista aparece, os preos respondem de forma intensa e imediata.
346
O Grco 1 mostra inicialmente algumas dessas caractersticas. A primeira delas a grande oscilao nos preos da terra. A segunda a independncia dos movimentos desse mercado especco em comparao com o mercado de terras geral do pas aps a crise mais profunda do cacau (aps os anos 1990). Enquanto, por exemplo, no Plano Cruzado os preos subiram no mercado nacional em mdia 140%, nessa regio os preos acompanharam essa tendncia, e isso mais intensamente em Camac do que em Gandu. No entanto, as tendncias mais recentes de queda de at 60% nos preos aps o Plano Real (1994) 6 no ocorrem nessa regio, certamente em funo da crise que j tinha derrubado o preo da terra signicativamente antes disso.
GRFICO 1
Preo da terra nas regies cacaueiras de Gandu e Camac

1.200 1.000 Preos da terra - US$ 800 600 400 200 0 Jun/85
Jun/87
Jun/89
Jun/91
Jun/93
Jun/95
Jun/97
Jun/99
Semestres
Preo mdio de venda em US$/ha em Gandu Preo mdio de venda em US$/ha em Camac
Fonte: Banco de dados do Incra originados pela CEA/FGV
Ademais, nesse cenrio de crise, as perspectivas alternativas apontam diferenas marcantes na formao dos preos. No caso desses dois municpios, isso ca claro na medida em que esto apontadas perspectivas completamente diferentes para essas diversas regies cacaueiras. Em Camac, est-se optando pela substituio do cacau pelo caf, tanto pela oportunidade da entrada dos capixabas quanto pelo fato de o cacau em geral estar mais infestado do que em Gandu. Em contrapartida, Gandu, por ter seus cacauais menos infestados e por estar mais
347
prximo de reas tradicionalmente de policulturas, como Wenceslau Guimares, tem obtido retorno do cacau e mantido alguma atividade de agropecuria extensiva (leite e corte), com retornos mais elevados. Isso tem feito com que os preos das terras que eram muito mais elevados em Camac, no auge do cacau, hoje atinjam preos muito inferiores aos de Gandu, como tambm se observa no Grco 1. A pesquisa de campo realizada nesses municpios com uma amostra de 27% dos negcios realizados com terras rurais em Gandu e 25% em Camac tem algumas de suas informaes sintetizadas na Tabela 11, apresentando as mesmas tendncias: preos mdios mais elevados em Gandu do que em Camac no perodo mais recente.
TABELA 11
Estatsticas dos preos de venda da terra agrcola em R$/ha (amostra de compras entre 1995 e 1999)
Mdia Erro-padro Mediana Modo Desvio-padro Varincia da amostra Curtose Assimetria Intervalo Mnimo Mximo Soma Contagem Nvel de conana (95%) Coeciente de variao
Fonte: Pesquisa de campo Convnio Incra/Fecamp
Gandu 842,19 132,67 681,16 N/D 419,54 176010,5 2,14 1,40 1419,05 380,95 1800 8421,9 10 300,11 49,8
Camac 526,55 41,39 498,06 375 154,87 23984,66 -1,53 0,20 449,40 312,5 761,90 7371,74 14 89,42 29,41
Dessa forma, observa-se tambm pela Tabela 11 que existe uma alta variabilidade de preos das terras no municpio de Gandu, fazendo com que seu coeciente de variao se aproxime de 50, enquanto em Camac se aproxime de 30. A maior variabilidade decorre das maiores alternativas que existem de uso das terras e do menor impacto da vassoura-de-bruxa. Enquanto a regio de Camac, que teve uma grande perda do cacau, tem preos mais baixos e apresenta menor va-
348
riabilidade, Gandu, com algum cacau e alternativas, apresenta maiores preos e maior oscilao. Isso mostra, uma vez mais, como o entorno econmico fundamental para a determinao dos preos de terras, pois, como se pode perceber, todas as propriedades analisadas no municpio de Camac possuam terras de tima qualidade, com rios ou riachos perenes e tinham facilidade de acesso, alm, claro, de terras de melhor qualidade com preos bem mais reduzidos.
4. CONCLUSES
A concluso mais geral que se pode tirar deste estudo que o entorno socioeconmico exerce um papel bem mais fundamental na determinao dos preos das terras do que as qualidades especcas destas. Isso faz com que haja necessidade de estudos de mercados de terras para compreender suas dinmicas especcas, que so profundamente distintas, mesmo quando sob uma mesma cultura predominante, como este caso. Outra caracterstica interessante da dinmica desse mercado de terras que a queda do preo real da terra, de aproximadamente 60%, vericado no conjunto do pas aps o Plano Real, no foi percebida pelos agentes locais quando entrevistados, pois para estes a causa de todos os problemas da regio so decorrentes da crise do cacau, isto , as expectativas e as percepes na formao de preos da terra, no mercado brasileiro, so muito distintas e especcas. A realidade fundiria da regio cacaueira apresenta um incomparvel potencial de interveno no mercado de terras para ns de democratizao do acesso a estas. A acentuada queda nos preos das terras, o abandono de reas cacaueiras, em sntese, a crise do sistema de produo tradicional do cacau permitiria a obteno (quer via aquisio, quer via desapropriao) de propriedades de elevada qualidade e prximas aos centros urbanos desenvolvidos a custos bastante reduzidos. As experincias de assentamentos que vm sendo levadas adiante na regio atestam isso. Outro aspecto importante que deve ser levado em conta no desenho de polticas agrcolas e agrrias para a regio o fato de que a substituio do cacau por qualquer cultura comercial em escala implicar o desmatamento da mata atlntica, que tem sombreado o cacau, o que ser uma perda ambiental irrecupervel. Apenas a produo agrossilvipastoril sustentvel, normalmente em pequena escala, ou outra cultura sombreada com mata natural, poderia preserv-la.
349
5. REFERNCIAS
ALGER, K.; CALDAS, M. Cacau na Bahia: decadncia e ameaa mata atlntica. Cincia Hoje, v. 20, n.. 117, jan.-fev. 1996. COSTA, F. J. As causas da crise do cacau: exposio de fatos. Salvador: Artes Grcas Ltda., 1998. FUNDAO CENTRO DE PROJETOS E ESTUDOS (BA). Panorama geoeconmico da regio sul da Bahia. Salvador, 1992. 118 p. MAY, P. H.; ROCHA, R. B. O sistema agrossilvicultural do cacau cabruca. Gesto ambiental do Brasil: experincia e sucesso. FGV, 1996. REYDON, B. P. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese de Doutorado, Campinas, IE/Unicamp, 1992. ________. A reforma agrria no Brasil em um contexto de crise econmica. Roma: Molisv; Campinas: Abra, 1993. ________; PLATA, L. O Plano Real e o mercado de terras no Brasil: para a democratizao do acesso terra. XXIV Encontro Nacional da Anpec, Campinas, dez. 1996. p. 382-396. SANTOS, L. P.; FREIRE, E. S. e CARZOLA, I. M. Estimativas de perdas de produo de cacau causadas por vassoura-de-bruxa (Crinipellis perniciosa) na Bahia. Revista Agrotrpica, v. 10, n. 3, set.-dez. 1998. Ilhus, Ceplac/Cepec. SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS DA BAHIA. Diagnstico ambiental do litoral sul da Bahia. Salvador: SEI, 1999.
350
NOTAS
1. Este artigo foi elaborado com base na pesquisa de campo realizada no mbito do Convnio Incra/Fecamp (1999) Determinantes produtivos do preo da terra agrcola. 2. O caso do impacto no mercado de terras do declnio do caf durante a crise dos anos 1930, segundo a historiograa, bastante semelhante ao do cacau hoje. No caso do caf, alm de os impactos terem sido generalizados na economia brasileira, no havia levantamentos de preos de terras que permitissem vericar as caractersticas especcas do processo. 3. O preo da terra, que chegou a ser cotado a aproximadamente U$ 2.500/ha no auge do cacau, hoje no atinge a marca de U$ 200/ha. 4. No momento, o Centro de Pesquisa da Lavoura Cacaueira (Ceplac), instituio que hoje conta com aproximadamente 10% do volume de recursos de que dispunha no auge do cacau, est difundindo um clone de cacau que permite a convivncia com a praga, mas exige investimentos elevados. 5. Este processo generalizado e atinge os cacaueiros de formas distintas. Um proprietrio entrevistado, com 110 ha, armou que sua propriedade antes da vassoura-de-bruxa produzia aproximadamente 10.000 arrobas (1 arroba = 15 quilogramas) de cacau por safra, hoje no produz 300 arrobas na mesma rea. Um assentamento que em 1996 ainda produzia 50 arrobas em 200 ha, em 1999 produziu 10 arrobas e nenhuma em 2000. 6. Vide Reydon e Plata (1996) para uma anlise do impacto do Plano Real sobre os preos de terra no pas.
351
PARTE IV
A TRANSFORMAO
DE TERRAS RURAIS EM URBANAS:
ESPECULAO PRIVILEGIADA
353
MERCADO DE TERRAS E A PRODUO

DE LOTEAMENTOS URBANOS1
Bastiaan Philip Reydon Juliano Costa Gonalves
1. INTRODUO
O objetivo deste artigo apresentar o funcionamento do mercado de terras quando ocorre a transformao de terra rural em terra urbana, ou, dito de outra forma, analisar as expectativas presentes na metamorfose da terra rural para a terra urbana. Para tanto, a discusso restringe-se a um caso espec co, que a formao de loteamentos urbanos legais. A urbanizao que acompanhou a industrializao do pas produziu um processo quase contnuo de crescimento da rea urbana das cidades nos ltimos sessenta anos. Existe assim um constante estmulo para o crescimento da rea urbana e para a especulao com terras na franja urbana, pois h uma escassez de terra urbanizada, o que, por sua vez, aumenta a demanda por esse tipo de produto. Obviamente seus reexos so sentidos no preo da terra. Nas bordas de reas urbanas, coexistem as atividades rurais e a expectativa de ganho dos proprietrios, dos especuladores e dos incorporadores imobilirios. Isso condiciona um tipo de dinmica no mercado de terras dessas reas (Brando e Feder, 1995). Essa dinmica faz com que no Brasil seja inacessvel o acesso terra urbana por meio do merMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
355
PARTE IV - A TRANSFORMAO DE TERRAS RURAIS EM URBANAS: ESPECULAO PRIVILEGIADA
cado formal e legal para uma grande parte da populao. As razes disso esto ligadas a: especulao; alto custo da formalizao; concentrao dos investimentos de infra-estrutura; problemas de nanciamento e de produtividade de construo (Maricato, 1997). O objetivo deste trabalho discutir os aspectos referentes especulao com terras. Diante disso, dois conceitos so fundamentais: especulao e mercado de terras. Especular signica: [...] estocar algo na esperana de realizar uma transao vantajosa no futuro, quando, ento, seu preo estaria superior ao preo atual. Este ativo, enquanto especulativo, se assemelha ao capital, embora no o seja, pois ele valoriza ou, mais propriamente, aumenta de preo (Kandir, 1984, p. 109). Mercado de terras aquele no qual os ttulos de propriedade privada da terra so comercializados pelo conjunto dos agentes econmicos em troca de dinheiro, auferindo, eventualmente, ganhos monetrios (Reydon, 1992; Reydon e Romeiro, 1994). Este artigo utiliza o caso de um loteamento no municpio de Pedreira-SP (municpio da Regio Metropolitana de Campinas) para analisar a transformao de terra rural em terra urbana. Para tanto, este trabalho est dividido em cinco sees. A primeira seo aborda o mercado de terras de uma perspectiva terica ps-keynesiana. A segunda seo apresenta o municpio de Pedreira. J a terceira objetiva analisar o mercado de terras do municpio de Pedreira. A quarta apresenta o projeto de loteamento. Por m, a quinta seo analisa o projeto de loteamento e as expectativas dos empreendedores ao decidir lotear tal gleba de terras.
2. MERCADO DE TERRAS: UMA ABORDAGEM PS-KEYNESIANA

Um mercado de terras s se forma a partir da aceitao generalizada da propriedade da terra. Mercado de terras entendido como aquele no qual h ttulos de propriedade, que so passveis de ser comercializados pelo conjunto dos agentes econmicos em troca de dinheiro, isto , que so passveis de ser cambiveis por dinheiro e cujas trocas permitam, eventualmente, que se possa auferir ganhos monetrios (Reydon, 1992; Reydon e Romeiro, 1994). Cada um dos mercados de terras expressa monetariamente o processo de valorizao que o espao sofre. Em economias capitalistas,
356
o solo urbano um importante ativo para especulao (Kandir, 1983). De fato, a concepo do solo como ativo signica dizer, de incio, que o solo um meio adequado para conservao de riqueza. preciso, ento, entender o que um ativo e como se dene uma estratgia de valorizao do capital antes de discutirmos a abordagem ps-keynesiana do mercado de terras. Ativos so os elementos que compem o estoque de riqueza de uma unidade, seja de um agente ou de uma empresa (Macedo da Silva, 1999, p. 35). Alguns ativos so mercadorias, isto , riqueza reprodutvel e so considerados, pelos agentes, meios adequados de conservao de riqueza (Macedo da Silva, 1999, p. 35). De acordo com Macedo da Silva (1999, p. 45), podemos chamar de aplicao de capital as decises relativas composio do portflio, que podem afetar os ativos e os passivos (Macedo da Silva, 1999, p. 45). Portflio , portanto, a carteira de ativos e passivos de cada agente. Sendo assim, ao realizar aplicaes, o agente procura seguir algum tipo de estratgia de valorizao. A denio dessa estratgia comea na escolha da composio do portflio (Macedo da Silva, 1999, p. 45). J o clculo capitalista pode ser denido como o processo por meio do qual se dene a estratgia de valorizao patrimonial (Macedo da Silva, 1999, p. 46). Para Keynes (1996), as decises de aplicar em ativos contm expectativas. Expectativa representa uma proposio quanto probabilidade de que um ou mais eventos venham a ocorrer (Macedo da Silva, 1999, p. 56). Parte das expectativas formada em condies de incerteza. Incerteza diferente de risco. Incerteza a impossibilidade de calcular a probabilidade de determinados eventos ocorrerem. Risco implica a possibilidade de clculo probabilstico da ocorrncia desses eventos. As premissas so a base das decises capitalistas. As premissas so constitudas a partir de informaes, i. e., do conhecimento de eventos, estados e processos passados e presentes (Macedo da Silva, 1999, p. 55). Porm, existem informaes que no esto disponveis ou por serem caras demais ou por serem secretas ou, simplesmente, por no existirem. Por causa dessa condio, a maioria das premissas no suciente para garantir certeza. por isso que parte importante das premissas corresponde a expectativas quanto a eventos incertos. A prpria natureza da valorizao dos ativos conspira para a incerteza. Em primeiro lugar, pela necessidade de, ao aplicar, comparar vrios ativos. Em segundo lugar, a valorizao ocorre ao longo do tempo (no instantnea). Por m, a valorizao ocorre por meio de processo de concorrncia entre os vrios ativos disponveis (Macedo da Silva, 1999).
357
Visando diminuir o desconforto em relao incerteza, os agentes econmicos adotam regras prticas, rotinas e normas de conduta que podem ser consideradas instituies. Essas instituies persistem no tempo enquanto possibilitarem resultados considerados aceitveis e enquanto o acmulo de informaes for insuciente para adotar novos procedimentos. As instituies fornecem uma relativa estabilidade ao sistema econmico e permitem aos agentes uma possibilidade de prever as decises dos outros agentes. Keynes (1996) arma que os agentes se baseiam em convenes para conviver com a incerteza. justamente pelas caractersticas de incerteza presentes nas decises capitalistas que se torna impossvel associar ao objetivo de maximizao dos lucros um nico procedimento racional, pois sempre haver certo nmero de estratgias racionais disposio do capitalista (Macedo da Silva, 1999, p. 69). Podemos denir racionalidade como o procedimento mais adequado aos objetivos (Macedo da Silva, 1999, p. 55), dadas as premissas. Assim, podemos armar que os agentes so racionais, porm devem exercer essa racionalidade em condies de incerteza. A prpria natureza de valorizao do capital corresponde a eventos incertos, j que: :: toda aplicao de capital o resultado de uma comparao de vrios ativos; :: a valorizao no instantnea, mas exige um tempo mais ou menos longo; :: a valorizao d-se por processo de concorrncia (Macedo da Silva, 1999, p. 59). Por isso, o passado utilizado como matria-prima em estado bruto, sendo um aglomerado catico de informaes, que para servir como insumo na elaborao de expectativas, deve ser interpretado cuidadosamente (Macedo da Silva, 1999, p. 65). Na construo das expectativas individuais, os agentes tendem a atribuir um peso importante opinio mdia (Macedo da Silva, 1999, p. 65). Quando h a aquisio de um ativo, um processo decisrio de comparao de rentabilidade esperada de vrias opes de aplicao de ativos ter sido nalizado (Macedo da Silva, 1999). Escolhido o ativo, Macedo da Silva (1999, p. 75) argumenta que agora ser [...] necessrio tomar decises no sentido de realizar as expectativas de rentabilidade (as quais podem sofrer alteraes, durante o perodo de realizao do ativo, se ocorrerem mudanas na percepo que tem o capitalista acerca do ambiente econmico). A natu-
358
reza dessas decises varia conforme o ativo e a estratgia adotada pelo capitalista. Sabemos, ento, que, em uma economia capitalista, o uso especulativo da terra, ou seja, o uso no produtivo, uma forma de valorizao baseada em expectativas; dito de outra forma, espera-se, ao comprar a terra, rendimentos futuros que compensem sua aquisio, inclusive na eventual venda. A prtica especulativa manifestou sua existncia em terras agrcolas desde o processo de interiorizao do desenvolvimento. Havia, no nal do sculo XIX e comeo do sculo XX, a necessidade de terras para a cafeicultura, tornando-as alvo de forte especulao, visto que eram tidas como uma fonte de riqueza, tanto em razo do mercado externo crescente quanto pela proteo estatal ao cultivo do produto. Os ganhos de produtividade desta e de outras atividades do setor primrio que se seguiram (como a da cotonicultura e, mais tarde, da cana-de-acar), levaram incorporao de fraes rurais zona urbana, com a formao de loteamentos, o que corroborou com a idia de ganhos crescentes a partir da propriedade deste recurso (Cano, 1983). Isso redundou em que, historicamente, o interior paulista consolidasse a imagem de territrio disponvel ao enriquecimento permanente de seu proprietrio. A terra, assim, tratada como um ativo cujo preo se compe em algum locus de negcios, pois na concorrncia entre os agentes, ao estabelecer seus preos de demanda e de oferta, que as expectativas se expressam (Reydon, 1992, p. 77). com base nessas diferentes expectativas sobre as potencialidades de um mesmo territrio que os agentes se confrontam e competem no mesmo mercado, e, dessa forma, constituem-se os preos. Em relao aos ativos, um princpio que norteia a anlise a mercantilizao da escassez. A terra um recurso natural no reprodutvel, o que, aliado propriedade privada, lhe confere um carter escasso. A terra, numa economia capitalista, um ativo que rende, na medida em que relativamente escasso frente ao mercado relevante (Reydon, 1992, p. 85). isso que possibilita que, medida que a terra for mais escassa, mais ascensional ser sua curva de preos. Plata (2001, p. 62) argumenta que a terra rural, como ativo, apresenta trs importantes caractersticas: a) escassez em termos fsicos e econmicos; b) imvel; c) durvel, j que no pode ser destruda facilmente. A terra escassa no apenas por si mesma, mas na medida em que os produtos por ela
359
gerados tambm o so. Entretanto, o fato da terra ser um fator imvel e que no pode ser reproduzido, com elasticidade de produo e de substituio baixas e de ser apropriada privadamente por alguns, favorece as condies para o estabelecimento de sua escassez econmica. Assim, tanto a gerao de tecnologias para a elevao de seu rendimento fsico, quanto medidas administrativas, como por exemplo a reforma agrria, podem alterar o grau de escassez da terra. A escassez, obviamente, corroborada com a prtica da especulao. Alm disso, conforme j dissemos, a aquisio de terras revertese em vantagem ao proprietrio ao lhe permitir uma insero diferenciada frente as condies de captao de crditos, incentivos ociais, utilizao de infra-estrutura pblica, garantia de captao de grandes contingentes de fora de trabalho (Valncio, 1995, p. 25). Existe uma demanda crescente por terras graas s suas caractersticas peculiares de ser um duplo ativo: tanto um ativo de capital utilizado na produo quanto um ativo lquido, utilizado como reserva de capital em momentos de grande incerteza e baixa conana no dinheiro (Reydon, 1992, p. 92). De acordo com Reydon e Plata (2000, p. 45), a terra como um ativo de capital [...] no tem um mercado de preos x (como a maior parte dos ativos de capital), porque no pode ser produzida. Como os proprietrios especulam sobre os preos futuros dos seus estoques de terras, vendendo-as quando pensam ser o melhor momento, a terra pode ser tratada como sendo negociada num mercado de preos ex. Isto signica que os proprietrios de terras, os ofertantes no mercado, apenas a vendem quando h um demandante que oferea um preo elevado o bastante para superar sua expectativa de ganhos com a propriedade da terra. Isso signica dizer que os proprietrios tm um grande poder nesse mercado, podendo manter estoques de terras e vend-las quando entenderem ser o momento adequado para maximizar seus ganhos (Reydon e Plata, 2000, p. 45-46). Mas se por qualquer razo o proprietrio se encontrar fragilizado, necessitando vender sua propriedade, o seu preo de oferta ser relativamente mais baixo (Reydon e Plata, 2000, p. 45-46).
360
A determinao dos preos de um mercado de terras est relacionada com as tendncias de preos macro e com as condies locais. Tornase imprescindvel para a anlise dos determinantes do preo da terra a integrao entre os determinantes do mercado geral e os determinantes locais, j que diferentes regies tm seus preos crescentes ou descendentes em velocidades diferentes. Assim, o mercado de terras opera com a juno de expectativas em nvel macro e em nvel regional, podendo: [...] haver fatores locais, que em funo de uma conjuntura especca na qual o mercado geral se encontra estvel, venham a interferir de forma marcante, s vezes afetando inclusive o mercado geral. Sem uma anlise precisa dos mercados locais estas interfaces so difceis de serem percebidas (Reydon, 1994, p. 15). Diferentes variveis esto em contato na interao entre os mercados de terras locais e o mercado de terras nacional. Cada varivel possui um peso diferente durante um determinado perodo de tempo. Nessas condies, o preo da terra pode se modicar rapidamente por mudanas na poltica econmica, na poltica fundiria, no acesso ou nas regras do crdito rural, na estrutura agrria e em polticas de desapropriao. Isso torna o preo da terra exvel de uma regio para outra, pois as variveis que inuem diretamente sobre um mercado podem ser secundrias em outro, criando preos particulares de uma regio para outra. A estrutura agrria de uma regio um fator determinante de seu preo, j que em uma regio onde a terra concentrada o nmero de negcios menor, sendo necessria uma maior quantidade de massa monetria para a aquisio de terras, constituindo-se em um mercado fechado. Em contrapartida, em regies com a predominncia de pequenos e mdios proprietrios, a terra mais lquida, o que possibilita a venda com um maior preo por hectare. Esses fatores demonstram o quo sensveis so os mercados de terras, principalmente se considerada a eventualidade de alterao nas expectativas tanto regional quanto nacionalmente (Reydon e Romeiro, 1994). No que tange aos mercados macro, o preo da terra inuenciado tanto no perodo ascendente da economia quanto no perodo declinante. O perodo ascendente, caracterizado pelo crescimento econmico com taxas de juros declinantes, causa o crescimento da liquidez do ativo terra, o que pode elevar sua demanda como ativo de reserva se os rendimentos de outros ativos lquidos no estiverem muito elevados.
361
O perodo declinante, caracterizado pela queda do nvel de atividade com elevao da taxa de juros, diminui a demanda por ativos de capital. Ocorre, todavia, que a terra tambm considerada um ativo lquido, o que pode incitar a elevao de seu preo dependendo da conjuntura que se estabelece (Reydon, 1992; Reydon e Romeiro, 1994). O proprietrio da terra espera que sejam capitalizados os atributos que constituem seu preo, elevando-se assim os preos de revenda no mercado spot 2. Segundo Reydon e Romeiro (1994, p. 22), o preo da terra constitudo pelos seguintes componentes: Pt = q - c + l + a onde: q (quase-rendas) so as rendas produtivas esperadas decorrentes da propriedade da terra. Para o ativo terra, o valor deste atributo depende dos ganhos esperados com a produo agrcola e da possibilidade de outros ganhos decorrentes da propriedade da terra, tais como os do crdito ou de subsdios governamentais. O preo da terra tende a crescer na fase ascendente do ciclo por causa deste atributo; c (custo de manuteno) so os custos esperados para manter a terra no portflio do agente, isto , todos os custos no produtivos da terra, assim como custos de transao, proviso para nanciamento, se este foi utilizado para a aquisio da terra, impostos e taxas decorrentes da propriedade. Na fase descendente do ciclo, o custo de manuteno tende a se elevar porque as taxas de juros tendem a crescer. Essa elevao das taxas de juros faz com que haja um crescimento na proviso para nanciamento, que tambm componente de c; l (prmio de liquidez) a relativa facilidade de vender a terra no futuro e dependente portanto das expectativas diante do futuro. Cresce medida que a economia est crescendo e a demanda por ativos de capital cresce. Tambm pode crescer quando h o aumento na demanda por outros ativos lquidos no to promissores quanto a terra; a (ganho patrimonial) este uxo de renda obtido no momento da venda da terra e depende portanto das condies de mercado. Este atributo normalmente includo em q, mas para o caso da terra importante consider-lo separadamente, pois muitos compradores a adquirem para obter este ganho. Obviamente, para que haja um mercado de terras, existe a necessidade de demanda e oferta. Reydon e Romeiro (1994, p. 16) apontam as razes que aumentam a oferta de terras:
362
a) revenda de parte ou de toda propriedade para a aquisio de reas maiores em regies onde o preo seja menor; b) partilha de herana, que leva, s vezes, venda de partes de propriedades; c) a necessidade de liquidez para o cumprimento de contratos de nanciamento; d) instabilidade da garantia propriedade da terra devido emigrao ou efetivao de desapropriaes, de reforma agrria, de guerra civil, etc. O aumento de demanda por terras rurais ocorre pela abertura de novos mercados a um produto produzido no local ou no surgimento de um novo produto ou na apario de novas tecnologias. O aumento de demanda por terras urbanas decorre de fatores de localizao acesso infra-estrutura, segurana, ao lazer, a reas verdes, etc. O aumento da demanda provoca uma elevao dos preos da terra nas regies em que ocorre (Reydon, 1994). Quando se pensa no mercado de terras urbano, preciso qualicar melhor os componentes do preo da terra. Em primeiro lugar, as quase-rendas (q) so o valor do aluguel capitalizado at o innito, pode ser o custo de oportunidade de alugar em outra parte, ou, dito de outra forma, de se localizar em outro lugar dentro do municpio. As quase-rendas so o componente estrutural do preo da terra.3 Em segundo lugar, o custo de manuteno (c) aumenta, j que o IPTU um imposto mais alto do que o ITR.4 De fato, ao se comparar o IPTU com o ITR, percebe-se que o IPTU tem maior efetividade, demonstrada pelo aumento de seu peso nos oramentos municipais e pelo seu manejo como instrumento de gesto urbana, principalmente quando associado a gestes de perl democrtico ou a municpios de maior porte (Moneta, 1996, p. 32). Em terceiro lugar, o prmio de liquidez (l) tem um poderoso incremento quanto se trata de terra urbana. A grande liquidez da terra urbana decorre dos volumes razoavelmente pequenos de dinheiro envolvidos nas transaes imobilirias desse tipo de terra. No entanto, existe tambm uma maior demanda por terra urbana, pela necessidade de moradia e pelo uso da terra como um duplo ativo gera quase-rendas ou atua como reserva de valor. Em quarto e ltimo, preciso dizer que o ganho patrimonial (a) depende das condies de mercado, aumentando quando o mercado est em alta e diminuindo quando este est em baixa. Na terra urbana, a mudana das condies de mercados especcos muito comum.
363
Essas mudanas nas condies dos mercados esto ligadas melhoria ou piora da infra-estrutura urbana, por exemplo. Por isso, o ganho patrimonial (a) muito importante na anlise do preo da terra urbana. As sees anteriores abordam a formao do mercado de terras (rural e urbano) e sua ligao com a legislao. Historicamente, vimos que se congurou um ambiente institucional denido por Guedes (2000, p. 5) como as instituies que denem, impem e limitam os direitos de propriedade que favoreceu o aspecto especulativo do mercado de terras. A dinmica do mercado de terras, ou seja, as condies de oferta e demanda, so inuenciadas pelo ambiente institucional (Guedes, 2000). O impacto do ambiente institucional sobre a oferta pode [...] favorecer a concentrao fundiria, em benefcio dos grandes proprietrios, os quais tm resistncia em vender terras porque nela encontram seja uma fonte de poder poltico seja uma reserva de valor capaz de preservar a riqueza acumulada. A ausncia de ttulos de propriedade diculta a incorporao de terras ao mercado ou, quando o faz, tende a reduzir o preo de mercado, distorcendo o mecanismo de preos. As estruturas jurdico-administrativas e scal podem tornar morosa e custosa as transaes, restringindo a oferta de terras (Guedes, 2000, p. 41). Quanto demanda, a inuncia do ambiente institucional observada em dois aspectos: falta de recursos para a compra de terra e os altos custos de transferncia (Guedes, 2000). O preo da terra representa uma barreira democratizao do acesso terra rural e urbana. Os custos de transferncia esto associados aos custos burocrticos de busca de informaes e impostos obrigatrios que dicultam a compra, pois impactam sobre os preos reais da terra (Guedes, 2000, p. 41). Sendo assim, as instituies so as regras do jogo em uma sociedade ou, mais formalmente, so os constrangimentos humanamente planejados que formam a interao humana (Guedes, 2000). Ademais, existem as organizaes que so grupos de indivduos limitados por algum propsito comum para realizar objetivos (quaisquer que sejam) (Guedes, 2000, p. 33). O mercado de terras no Brasil, graas a seu ambiente institucional e s caractersticas de duplo ativo, est atrelado a altas expectativas de valorizao dos agentes que possuem terras em seu portflio. Isso decorre do fato de as organizaes serem pouco reguladas no que tange ao uso da terra. O resultado a congurao de um mercado de terras altamente concentrador e segregador.
364
O processo de alterao espacial que um loteamento enseja exige, logicamente, uma atratividade econmica que satisfaa as expectativas de valorizao dos agentes responsveis pelo loteamento. Antes de estudar o loteamento em si e as expectativas dos empreendedores, preciso conhecer o municpio de Pedreira e seu mercado de terras. Comearemos pelo municpio de Pedreira.
3. O MUNICPIO DE PEDREIRA
Apesar de existirem muitas pedras (blocos errticos) na regio, principalmente dentro do rio Jaguari, o topnimo Pedreira tem outra origem, no das pedras, mas dos muitos Pedros. Da o lugar se denominar primeiro Dos Pedros, posteriormente Dos Pedreira e nalmente Pedreira. Em agosto de 1889, o coronel Joo Pedro de Godoy Moreira (fundador) resolveu abrir ruas nos terrenos, vend-los e dar princpio cidade de Pedreira. O municpio de Pedreira possua em 1994 uma populao de cerca de 30 mil habitantes. Em 2000, essa populao atingiu 35.242 pessoas. A taxa de urbanizao aumentou de 92% em 1980 para 96,92% em 2000. A densidade demogrca aumentou consideravelmente, passando de 239,28 hab./km, em 1991, para 303,01 hab./km em 2000. A populao rural tem diminudo no municpio de Pedreira, caindo de 1.702 habitantes em 1980 para 1.087 habitantes em 2000. A Tabela 1 apresenta alguns dados demogrcos do municpio de Pedreira. A cidade evoluiu economicamente com o setor cermico, sendo apelidada de or da porcelana. A indstria de cermica (j em 1895 havia uma indstria de porcelana na cidade) ainda tem enorme participao no desenvolvimento municipal. Durante vrios anos, Pedreira apresentou-se como grande centro produtor de cermica do Brasil (Stafuzza, 1979; Rampaso, Monteiro e Polizel, 1997), sendo um dos grandes produtores do pas de cermica de utilidade domstica, adornos e de isoladores de porcelana. A indstria de cermica branca de Pedreira consolidou-se simultaneamente ao processo de interiorizao do desenvolvimento (Silva, 2001). Houve nessa poca a instalao de novas plantas e o aumento da capacidade instalada das plantas existentes, tornando o municpio conhecido como o grande centro produtor de cermica do pas (Silva, 2001). Os efeitos da expanso industrial dentro do municpio contriburam para o crescimento do restante da economia local, estimulando o processo de urbanizao e o crescimento populacional (Silva, 2001, p. 12). Houve, portanto, a presena de um arranjo produtivo que contribuiu para a criao de uma estrutura espacial especca, baseada na
365
vocao municipal para a produo de artigos cermicos. Foi essa vocao municipal que favoreceu a expanso das empresas ligadas ao setor cermico. O setor industrial o principal dinamizador econmico do municpio de Pedreira. O setor comercial ca em segundo lugar, e, por ltimo, o setor agrcola. Isso ocorre em funo de a topograa do municpio no ser adequada para a mecanizao. Aps a caracterizao geral do municpio de Pedreira, o prximo item dedica-se anlise do mercado de terras de tal municpio.
4. O MERCADO DE TERRAS DO MUNICPIO DE PEDREIRA

Pretende-se mostrar, nesta seo, que o mercado de terras permite a existncia de expressivos ganhos especulativos no regulados. O estudo de um mercado de terras implica conhecer sua dinmica e seu preo. A dinmica de um mercado de terras foi apreendida por meio de uma pesquisa no Cartrio de Registro de Imveis do Municpio de Pedreira.5 Quanto aos dados sobre o preo da terra, apenas o Rol de Faces de Quadra da Prefeitura Municipal apresenta alguns dados. Esses dados apresentam, porm, o valor venal do imvel, como veremos adiante. As transaes com terra urbana no municpio de Pedreira tiveram um aumento crescente entre os anos de 1996 e 1998. J entre os anos de 1999 e 2001, as transaes oscilaram, mas em um patamar mais elevado do que o nmero de transaes realizadas em 1996 e 1997. Em 1996, foram 365 transaes, passando para 426 em 1997, 657 em 1998, caindo um pouco em 1999 (592 transaes) e mantendo a tendncia (queda) em 2000 (570 transaes), para se recuperar, parcialmente, em 2001 (630 transaes). Fica evidente, no entanto, que 1998 foi um ano excepcional em nmero de transaes realizadas com lanamento de loteamentos (dois lanamentos, num total de 550 lotes). A Tabela 1 apresenta as transaes com terra urbana e rural no municpio de Pedreira de 1996 a 1998. J a Tabela 2 apresenta as transaes com terra rural e urbana no municpio de Pedreira de 1999 a 2001. Optou-se pela diviso da terra urbana negociada no municpio em quatro categorias (mais a categoria terra rural), que so: 1) lote: terreno urbanizado pronto para receber uma construo; 2) prdios: rea urbana construda que engloba casas e prdios comerciais e residenciais; 3) apartamentos: rea urbana construda de alta densidade habitacional; 4) gleba urbana ou chcara: geralmente so reas urbanas que possuem ou no benfeitorias; e, por m, 5) terra rural.
366
TABELA 1
Transaes com diferentes tipos de terra no municpio de Pedreira nos anos de 1996, 1997 e 1998
Terra Lotes Prdios Apartamentos Gleba ou chcara Terra rural TOTAL 1996 282 50 12 14 7 365 % 77,26 13,7 3,29 3,84 1,92 100,00 1997 297 82 14 24 9 426 % 69,72 19,25 3,29 5,63 2,11 100,00 1998 374 111 135 29 8 657 % 56,93 16,89 20,55 4,41 1,22 100,00
Fonte: Cartrio de Registro de Imveis de Pedreira
TABELA 2
Transaes com diferentes tipos de terra no municpio de Pedreira nos anos de 1999, 2000 e 2001
Terra Lotes Prdios Apartamentos Gleba ou chcara Terra rural TOTAL 1999 360 122 86 15 9 592 % 60,81 20,61 14,53 2,53 1,52 100,00 2000 361 132 52 23 2 570 % 63,33 23,16 9,12 4,04 0,35 100,00 2001 448 130 30 17 5 630 % 71,11 20,63 4,76 2,70 0,79 100,00
Podemos observar, analisando as duas tabelas anteriores, que os lotes dominam os negcios realizados n o municpio. Como dissemos anteriormente, isso sugere que os lotes so muito mais lquidos do que as outras terras e/ou construes urbanas. Os negcios com lotes movimentam acima de 60% dos negcios realizados com terras no municpio, com exceo do ano de 1998 (com 56,93% das transaes com terras envolvendo lotes). Os negcios com prdios ou casas aumentaram sua importncia relativa, partindo de 13,7% em 1996 para 19,25% em 1997; em 1998 h uma queda (16,89%), e mantm-se acima dos 20% dos negcios realizados nos anos seguintes. Quanto aos apartamentos, em 1998 h um grande salto em termos absolutos, que se reete no aumento de sua participao relativa. Isso signica que partindo de 3,29%, tanto em 1996 quanto em 1997, aumenta sua participao para 20,55% do percentual total de negcios em 1998. A partir de 1999, h uma queda de participao dos apartamentos negociados, que passam de 14,53% nesse ano para 9,12% em 2000, chegando nalmente a
367
4,76% em 2001. A categoria gleba ou chcara possui uma participao pequena, que apenas em 1997 ultrapassa os 5% (5,63%), com a mais baixa participao sendo registrada em 1999 (2,53%). Quanto terra rural, sua participao percentual no total de terras transacionadas no municpio de Pedreira muito pequena. Em 1997, os negcios com terra rural registram a maior participao relativa (2,11%), caindo um pouco no ano seguinte (1,22%) at chegar a sua mais baixa participao percentual nos dados em 2000 (0,35%). Isso permite armar que a terra urbana, especialmente o lote, muito mais dinmica que a terra rural. Trata-se, portanto, da existncia de uma maior liquidez dos lotes e de um incentivo ao parcelamento. A observao do nmero de transaes por estrato de rea permite descobrir que o maior nmero de transaes est localizado no estrato de 250 a menos de 500 m2. justamente nesse estrato que se concentra a maior parte da terra negociada nos anos de abrangncia desta pesquisa. Certamente, alm de ser um padro de lote considerado razovel para construo urbana de baixa densidade, existe o atrativo de dividir o lote, j que Pedreira no possui Plano-Diretor, estando essa diviso, portanto, vinculada legislao federal (Lei n 6.766/79), que permite o lote com o mnimo de 125 m2. Na tipologia prdios, existe um domnio das transaes realizadas no estrato de 0 a menos de 125 m2 de rea construda, exceto pelo ano de 1996 (quando houve 14 transaes nesse estrato contra 16 do estrato de 125 a menos de 250 m2) e pelo ano de 2001 (empate em 37 com o estrato de 125 a menos de 250 m2). Muitos dos prdios negociados no possuem rea cadastrada em suas matrculas, por isso, nessa categoria, existe uma grande ocorrncia de dado no disponvel. Na categoria apartamentos, existe uma predominncia do seguimento de 0 a menos de 125 m2 em todos os anos analisados (sendo 9 em 1996, 12 em 1997, 129 em 1998, 63 em 1999, 44 em 2000 e 25 em 2001). A categoria gleba ou chcara concentra os negcios realizados nos maiores estratos de reas. Nos anos de 1997 e 1998, houve uma preponderncia de negcios no estrato de rea de mais de 5.000 m2, ambos com 11 transaes realizadas. Nos anos de 1996, 1999 e 2001, houve uma preponderncia dos negcios realizados no estrato de 2.000 a menos 5.000 m2, sendo 7 em 1996, 6 em 1999 e 7 em 2001. Em 2000, o estrato de rea com maior nmero de transaes foi o de 500 a menos de 2.000, com 11 transaes realizadas durante esse ano. Por m, a tipologia terra rural completa os dados acerca das transaes realizadas no municpio de Pedreira entre os anos de 1996 e
368
2001. Como no podia deixar de ser, existe uma predominncia nos negcios realizados no estrato de mais de 5.000 m2, como foi analisado anteriormente. As Tabelas 3, 4, 5, 6, 7 e 8 apresentam as transaes por estrato de rea no municpio de Pedreira nos anos de 1996, 1997, 1998, 1999, 2000 e 2001, respectivamente.
TABELA 3
Transaes realizadas por estratos de rea no municpio de Pedreira em 1996

Estratos de rea (m2) 0 a menos de 125 125 a menos de 250 250 a menos de 500 500 a menos de 2.000 2.000 a menos de 5.000 Mais de 5.000 Total
TABELA 4
Lotes 23 40 179 28 6 2 4 282
Prdios 14 16 7 1 12 50
Aps. 9 2 1 12
Gleba ou chcara 1 3 7 3 14
Terra rural 1 1 5 7
Total global 47 58 187 33 14 10 16 365

Estratos de rea (m2) 0 a menos de 125 125 a menos de 250 250 a menos de 500 500 a menos de 2.000 2.000 a menos de 5.000 Mais de 5.000 Total Lotes 1 90 151 42 8 1 4 297 Prdios 44 18 2 1 17 82 Aps. 12 2 14 Gleba ou chcara 2 4 2 5 11 24 Terra rural 9 9 Total global 57 112 157 44 14 21 21 426
Para vericar a dinmica do nmero de transaes ante o nmero total de imveis urbanos no municpio de Pedreira, os dados dos contribuintes de IPTU da Prefeitura Municipal so muito valiosos. Estamos cientes de que esses dados so problemticos, por, em primeiro lugar, freqentemente ignorarem uma importante parte da cidade que oresce na ilegalidade. Porm, so os dados existentes, mesmo com suas limitaes, que permitem a percepo das tendncias gerais que se
369
TABELA 5

TABELA 6
Lotes 3 100 182 69 15 1 4 374
Prdios 49 31 15 3 1 12 111
Aps. 129 5 1 135
Gleba ou chcara 2 1 6 3 5 11 1 29
Terra rural 8 8
Total global 183 137 204 75 20 21 17 657

TABELA 7
Lotes 4 97 175 66 11 7 360
Prdios 58 30 17 17 122
Aps. 63 22 1 86
Gleba ou chcara 1 2 2 6 4 15
Terra rural 9 9
Total global 125 150 195 68 17 20 17 592

Estratos de rea (m2) 0 a menos de 125 125 a menos de 250 250 a menos de 500 500 a menos de 2.000 2.000 a menos de 5.000 Mais de 5.000 Total Lotes 6 87 187 58 16 4 3 361 Prdios 63 30 19 1 1 18 132 Aps. 44 5 3 52 Gleba ou chcara 1 1 11 7 3 23 Terra rural 1 1 2 Total global 114 123 209 70 24 8 22 570
370
TABELA 8

Estratos de rea (m2) 0 a menos de 125 125 a menos de 250 250 a menos de 500 500 a menos de 2.000 2.000 a menos de 5.000 Mais de 5.000 Total Lotes 4 136 193 88 16 5 6 448 Prdios 37 37 33 2 21 130 Aps. 25 5 30 Gleba ou chcara 1 3 7 5 1 17 Terra rural 5 5 Total global 66 178 227 93 23 15 28 630
cristalizam, desde que analisados com o devido cuidado. Os dados disponveis sobre os contribuintes do IPTU indicam que h um expressivo crescimento acumulado de 15,89% entre 1998 e 2001 no nmero de contribuintes do IPTU. O ano de 2001 registra o maior crescimento percentual em relao ao ano anterior, com cerca de 6,85%; em segundo lugar, est o crescimento do ano de 2000 em relao ao ano de 1999, com 4,49%. Por m, em 1999 houve um crescimento de 3,80% no nmero de contribuintes do IPTU em relao ao ano anterior. O IPTU predial gira em torno de 71,14% em 1998, atingindo, no ano seguinte, 67,41%; em 2000 h um leve aumento, passando para 69,10%, chegando em 2001 a 71,23%. Os isentos do IPTU, de acordo com os dados disponveis, sempre giraram em torno de 5,3% a 5,5%. Quanto ao IPTU territorial, existe uma queda gradual, mas, mesmo assim, h um importante contingente de lotes utilizados como reserva de valor que alimentam os vazios urbanos de Pedreira. Em 1998, eram 28,86% dos lotes em relao ao total de contribuintes do IPTU. Em 1999, esse nmero caiu para 27,15%, em 2000 houve queda para 25,41%, terminando em 2000 com 23,40% de participao dos lotes no total de contribuintes do IPTU. importante salientar que os dados de iseno do IPTU apareceram em 1999, e, mesmo assim, houve uma queda suave, porm constante, da participao do IPTU territorial no total do IPTU. A Tabela 9 apresenta o nmero de contribuintes do IPTU e a participao percentual, por categoria, de 1998 a 2001. A participao percentual de transaes nas categorizaes predial e territorial revela que os prdios so muito pouco transacionados. Enquanto as transaes com prdios giram em torno de 2,61% (em
371
1998) a 1,47% em 2001, as transaes territoriais alcanaram 10,54% em 1998 e chegaram a 12,96% em 2001. Na Tabela 10 podemos observar a participao percentual das transaes com prdios e com lotes na terra urbana do municpio de Pedreira.
TABELA 9
Nmero de contribuintes do IPTU, por categoria, de 1998 a 2001

Anos 1998 1999 2000 2001 Predial* Absoluto % 9.423 71,14 9.781 67,41 10.220 69,10 10.920 71,23 Territorial** Isentos Absoluto % Absoluto % 3.822 28,86 3.939 27,15 790 5,44 3.758 25,41 812 5,49 3.587 23,40 823 5,37 Total 13.245 14.510 14.790 15.330 Cresc. a. a. % 3,80 4,49 6,85 Cresc. ac. % 3,80 8,46 15,89
Fonte: Prefeitura Municipal de Pedreira * Inclui a categoria apartamentos. ** Inclui a categoria gleba ou chcara. Dado no disponvel em 1998.
TABELA 10
Participao percentual das transaes com prdios e com lotes na terra urbana do municpio de Pedreira
Anos 1998 1999 2000 2001 Transaes 246 208 184 160 Predial* Imp. Predial 9.423 9.781 10.220 10.920 % 2,61 2,13 1,80 1,47 Territorial** Transaes Imp. Territorial 403 3.822 375 3.939 384 3.758 465 3.587 % 10,54 9,52 10,22 12,96
Fonte: Prefeitura Municipal de Pedreira e Cartrio de Registro de Imveis * Inclui a categoria apartamentos. ** Inclui a categoria gleba ou chcara.
A rea de terra urbana negociada no municpio de Pedreira representou 0,78% da rea urbana total em 1996, passando para 1,60% em 1997 e decaindo para 1,51% em 1998. Em 1999, a rea negociada sobe para 1,99% da rea total, passando para 2,24% em 2000 e termina o perodo analisado com 1,88% em 2001. Os dados sobre dcit habitacional permitem que estejamos atentos existncia de uma demanda pela casa prpria, que termina por aquecer o mercado utilizando a escassez para manter os preos desses ativos em nvel elevado. Segundo pesquisa da Prefeitura Municipal realizada em 1996, existe um dcit habitacional no municpio de Pedreira de 2.400 residncias. O maior dcit habitacional localiza-se nas faixas de menor renda da populao da cidade. H, portanto, uma demanda por
372
TABELA 11
Dcit habitacional de Pedreira em 1996 (em reais de 1996)

Nvel de renda 0 a 336 reais 337 a 672 reais Acima de 673 reais Total Dcit habitacional 863 904 633 2.400 Percentual 35,96 37,67 26,38 100
Fonte: Prefeitura Municipal, Pesquisa de Dcit Habitacional 1996
estruturas espaciais que o mercado de terras no se interessa em atender. A Tabela 11 apresenta os dados sobre dcit habitacional no municpio. Existe, em Pedreira, um mercado de terras urbano bastante dinmico, principalmente de lotes. A ausncia de edicaes contribui, e muito, para que a terra tenha preos menores (quando se compara com terrenos em que h construes), garantindo uma maior liquidez nos lotes. Por outro lado, dentro de um loteamento recentemente lanado, por exemplo, a mudana das condies do mercado (alteraes na infra-estrutura, por exemplo), em um nvel microlocalizacional, altera o atributo a (ganho patrimonial), aumentando as expectativas quanto ao preo da terra, conforme discutimos na primeira seo. Os lotes so fundamentais de duas formas: a) uma parcela dos lotes consumida como insumo para as edicaes, deixando ento de ser lote (a no ser que a edicao seja demolida); b) uma parcela dos lotes utilizada como ativo de reserva de valor. Nota-se, a partir dos dados do IPTU, que existe uma certa rigidez no nmero de lotes. Essa idia ainda mais reforada quando se descobre que nos ltimos cinco anos foram lanados dois loteamentos no municpio de Pedreira, totalizando 550 lotes. Isso signica que existe uma demanda por lotes no municpio, mesmo que os lotes existentes sejam sucientes para resolver o problema do seu dcit habitacional como condio necessria, mas no suciente, anal, preciso edicar nesses lotes, o que envolve outras questes). Ademais, quando um loteamento surge na periferia da cidade, a prpria noo de periferia redesenha-se perante o mercado de terras, conferindo aos lotes centrais um novo preo (maior ou menor) quando comparado com o que ofertado nessa periferia. H, portanto, uma alterao nas condies do mercado de terras urbano do municpio, e isso altera o atributo a (ganho patrimonial) dos lotes desse mercado. Mas a inuncia de um loteamento na periferia no se restringe apenas ao mercado urbano, j que, com a proximidade da cidade, as
373
expectativas se voltam para as terras rurais adjacentes a esse loteamento, que, valorizadas pela iminncia do urbano, terminam reservadas para a especulao. A vantagem de transformar terra rural em terra urbana que o fracionamento aumenta a liquidez (l) da terra, favorecendo a negociao, existindo, assim, a possibilidade de se obter ganhos patrimoniais elevados (a), pois existe demanda. Mesmo que o imposto sobre a terra urbana seja maior, as expectativas que a cercam favorecem sua valorizao. H, dessa forma, uma diferente congurao de mercado de terras, o que implica um tipo de tratamento diferente de cada ativo. Tudo isso gera atratividade na mudana de uso do solo. Vejamos, ento, no prximo item como o projeto de loteamento est congurado, para, em seguida, analisar como as expectativas atuam na transformao de terra rural em terra urbana.
5. O PROJETO DE LOTEAMENTO
Para que um loteamento seja legal preciso que algumas condies sejam satisfeitas. Em primeiro lugar, o loteamento s ser legal se ocorrer em rea de expanso urbana ou em permetro urbano. A rea de expanso urbana e o permetro urbano so decididos por decreto das Cmaras Municipais. Realizar um loteamento para ns urbanos em rea rural ilegal. Em segundo lugar, preciso submeter o projeto de loteamento aos rgos competentes, objetivando sua aprovao. Esses rgos so municipais e estaduais, emitem parecer quanto viabilidade, inclusive ambiental (caso do Relatrio Ambiental Preliminar RAP e do Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental EIA/ Rima). Ao aprovar o projeto nal de um loteamento, a prefeitura emite um comprovante, que levado pelos empreendedores ao cartrio. Esse documento permite o desmembramento da matrcula de uma rea em vrias outras matrculas, que correspondem aos lotes urbanos previstos no projeto do loteamento. Ento, a escritura de um lote s registrada pelo valor venal, decidido com base na planta genrica do municpio. A partir de ento, a competncia de tributao passa a ser da prefeitura, que emite o IPTU. Antes, como rea rural, cobrava-se o ITR de competncia da Unio. O projeto de um loteamento , ento, apenas sua fase embrionria, j que, aps seu trmino, ainda preciso esperar o trmite burocrtico para legalizar o empreendimento. Podemos, ento, descrever o projeto de loteamento no municpio de Pedreira. O projeto de loteamento a ser realizado em Pedreira chama-se Empreendimento Habitacional Santana, com previso de implantao
374
de trs loteamentos: Residencial Cedro do Lbano, Residencial Alto da Colina e Residencial Sibipirunas. A rea da gleba onde se implantar o Empreendimento Habitacional Santana de 968.670,14 m. O proprietrio da gleba onde se implantar o Empreendimento Habitacional Santana a Santana Administrao de Bens Prprios Ltda. Trata-se do loteamento de parte de uma fazenda, a fazenda So Jos, que est localizada entre o rio Jaguari, a Cia. Agropecuria Santa Isabel, a Fazenda Recreio, o Remanescente da Fazenda Nova Esperana, a Fazenda Santa Clara, a Vila Cau, a Vila So Pelegrino e o Parque Bela Vista. Essa gleba foi adquirida em dezembro de 1974, possuindo cerca de 125 hectares, dos quais s uma parte ser utilizada para o empreendimento. A gleba onde se implantar o Empreendimento Habitacional Santana est a uma distncia de aproximadamente 1 km do centro do municpio de Pedreira. Esse loteamento est em contato, portanto, com bairros do municpio, inclusive com uma gleba loteada da prpria fazenda So Jos, como revelam os confrontantes do empreendimento Habitacional Santana. Ao norte, h a Fazenda Santa Clara, a leste, h o Parque Bela Vista, ao sul, h a Gleba Desmembrada da Fazenda So Jos, e a oeste, h o Remanescente da Fazenda Nova Esperana. A gleba onde se implantar o Empreendimento Habitacional Santana composta por um grupo de montes, caractersticos da regio, coberto de vegetao rasteira, basicamente, e por diversos tipos de gramneas e alguns arbustos de pequeno porte. Na gleba em questo, temos algumas nascentes e trs crregos de pequeno porte. Nesses locais, para proteo das nascentes e dos crregos, foram projetadas algumas praas e reas de recuo. O Empreendimento Habitacional Santana composto por 767 lotes, destes, 691 tm destinao habitacional, 49 tm destinao mista e os outros 27 tm destinao CSE. Foram projetadas 28 ruas com largura de 14 metros e 19 ruas de pedestres com larguras variadas. No Empreendimento Habitacional Santana, foram projetadas ainda seis praas e dezenove reas institucionais. Os lotes desse empreendimento possuem rea mnima de 140 m e rea mxima de 322,35 m. Na Tabela 12, apresenta-se a distribuio dos lotes por tipo de uso. Na Tabela 13, apresenta-se a rea utilizada para cada tipo de uso do solo dentro do loteamento. Na Tabela 14, apresentam-se alguns requisitos urbansticos do loteamento em estudo. O futuro loteamento est numa localizao privilegiada, ou seja, prxima cidade, sendo uma parte adjacente a loteamentos e a bairros j existentes. Mas importante perceber que Pedreira faz parte
375
TABELA 12
Distribuio dos lotes por tipo de uso

Lotes Lotes residenciais Lotes mistos Lotes com destinao CSE TOTAL
TABELA 13
Natureza do loteamento Nmero rea (m2) 691 196.905,40 49 206.554,90 27 29.145,26 767 432.605,56
Percentual 45,51 47,75 6,34 100,00
Fonte: Memorial Descritivo do Empreendimento Habitacional Santana, 2002
reas utilizadas
1 2 2.1 2.2 2.3 3 4 5 6
TABELA 14
Especicao reas de lotes (767 lotes) reas pblicas Sistema virio rea institucional Sistema de lazer praas Outros rea loteada rea remanescente Total da gleba
reas (m2) 432.605,56 163.325,46 69.779,12 302.960,00 -,-968.670,14 -,-968.670,14
Percentual 44,66 16,86 7,20 31,28 -,-100,00 -,-100,00
Requisitos urbansticos
Discriminao Populao por lote residencial Densidade de ocupao residencial prevista para a gleba Coeciente de proporcionalidade
Sendo requisitos urbansticos: P H = hab./lote N P D = hab./ha AT AP K = ha/hab. D Legendas: H = Populao por lote residencial (4 hab./lote) N = Nmero de lotes residenciais (691 lotes) P = Populao total prevista para os lotes residenciais (2.764 habitantes) D = Densidade de ocupao residencial prevista para a gleba (28,53 hab./ha) AT = rea total da gleba em ha (96,87 ha) AP = reas pblicas em ha (53,61 ha) K = Coeciente de proporcionalidade (1,88 ha/hab.)
Valores H = 4 hab./lote D = 88,69 hab./ha K = 0,057
376
da rea metropolitana de Campinas, que se destaca como o mais importante plo de comrcio e servio depois da Grande So Paulo e ocupa a posio de terceiro plo industrial do pas, sendo superada apenas pelas regies metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro, somando-se ainda a existncia de mo-de-obra qualicada, formada pelas universidades e por centros de pesquisa tecnolgica dessa regio, potencializando, desse modo, a vocao imobiliria urbana do empreendimento. Alm disso, Pedreira est localizada em uma posio estratgica, prxima cidade de Campinas, com acesso fcil e rpido capital e a outras importantes regies do Estado de So Paulo, estando prxima, portanto, de um dos mais privilegiados e completos sistemas de transporte multimodais do pas, incluindo importantes rodovias (Anhangera, Bandeirantes e Dom Pedro), alm do Aeroporto Internacional de Viracopos. Por m, o loteamento dessa rea abre sempre a possibilidade de loteamentos futuros nas reas remanescentes da Fazenda So Jos. Aps a apresentao do projeto de loteamento, vamos discutir, no prximo item, como o projeto de loteamento reete como as expectativas dos empreendedores se foram modicando e como a prpria construo do espao tambm, dessa forma, redenida.
6. O PROJETO DE LOTEAMENTO E AS
EXPECTATIVAS DOS EMPREENDEDORES
Este item apresenta as expectativas que regem a apropriao do espao para a formao do empreendimento Habitacional Santana. Esse loteamento ainda no comeou. O fato de estudar um loteamento ainda em fase de projeto permite que se apreenda as expectativas que movem sua construo. Expectativas que podem ou no se frustrar, mas que, da forma como existem, moldam a realidade e com ela a produo social do espao. Pretendendo implantar lotes com dimenses diferenciadas destinadas demanda de alta, mdia e baixa renda, o futuro loteamento tenta incorporar e se aproveitar da existncia de um dcit habitacional no municpio. Sabemos, porm, que nem todos podero comprar seu lote, e, dentre aqueles que comprarem, nem todos conseguiro construir. Vimos, anteriormente, que os lotes so bastante negociados, mas isso no signica que o acesso terra se esteja disseminando, na verdade, ela est se tornando mais escassa. Trata-se do uso especulativo da terra, que concentra grandes quantidades de terra urbana com poucos agentes (especuladores), o que, por sua vez, impede o acesso terra
377
queles que so mais desfavorecidos monetariamente. Essa uma caracterstica do mercado de terras urbano e tambm rural. O mercado de terras no funciona para que todos tenham acesso terra. A escassez representa um papel fundamental na manuteno do preo do ativo, como vimos anteriormente. Deve existir demanda, mas ela no vai ser atendida pelo mercado. O preo dos lotes o principal obstculo democratizao do acesso terra. impressionante o aumento do preo do m2 que a terra experimenta quando de sua passagem de rural para urbana. O preo mdio do m2 de terra rural, de acordo com o tipo de terra caracterstico do municpio, varia de R$ 0,46 a R$ 0,28 m2. A Tabela 12 apresenta o preo mdio do m2 no municpio de Pedreira. Para contrastar, utilizaremos o preo mdio do m2 das ruas de acesso ao Empreendimento Santana, que consta no Rol de Faces 2002 de Pedreira. O preo mdio do m2 que apresentamos tido como valor venal de um imvel, portanto o valor mnimo pelo qual um lote pode ser registrado numa transao de compra e venda no Cartrio de Registro de Notas e, posteriormente, no Cartrio de Registro de Imveis. O preo mdio do m2 nas ruas adjacentes ao empreendimento Santana varia de R$ 24,09 a R$ 37,54. Sabemos que na maioria dos casos o valor venal no corresponde ao valor de mercado, sendo, na verdade, inferior. Existe, ento, como a literatura e este caso comprovam, uma mudana signicativa de preo na transformao de terra rural em terra urbana, conforme averiguamos nas sees anteriores. A Tabela 13 apresenta o valor mdio do m2 no Rol de Faces de Quadra 2002 (em R$ de junho de 2002). O contraste entre o preo da terra rural e o preo do m2 da terra urbana aumenta quando se percebe que o preo do m2 do Empreendimento Santana varia entre R$ 70 e R$ 100, e quanto menor o lote, maior seu preo por m2. So as expectativas dos empreendedores que, claro, podem ser frustradas, j que vivemos em um ambiente de incerteza. Como estratgia para diminuir os riscos desse empreendimento foi adotado o regime de parceria. A utilizao da parceria implica a necessidade de pouco capital inicial e diminuio de riscos por parte dos promotores imobilirios. Na parceria, o proprietrio cede a terra aos promotores imobilirios em troca de cerca de 40% do nmero de lotes. Esses lotes esto distribudos de acordo com as fases do loteamento, j que, geralmente, as fases subseqentes podem ter um m2 mais valorizado. Os promotores imobilirios trocam o asfalto, a rede de gua, as guias e as sarjetas por lotes que, calcula-se, baseado nas expectativas dos pro-
378
TABELA 15
Preo mdio do m2 da terra rural (em R$ de junho de 2002)

Tipos de terra Terra de cultura de primeira Terra de cultura de segunda Terra para pastagem Terra para reorestamento Campo
TABELA 16
Preo do ha 6.016,53 4.569,76 3.633,93 2.795,33 2.530,99
Preo m2 da terra rural 0,60 0,46 0,36 0,28 0,25
Fonte: IEA e Rol de Faces de Quadra da Prefeitura Municipal de Pedreira
Valor mdio do m2 no Rol de Faces de Quadra 2002 (em R$ de junho de 2002)

Ruas Rua Padre Jos Achotequi Rua Geminiano Stranieri Rua Dona Carolina Rizzi Rua Jos Maria Lopes Rua Adriano Corsi Valor mdio do m2 no rol de faces de quadra Mximo N de faces Mdia Mnimo 24,09 24,09 24,09 2 21,68 30,11 28,23 9 30,11 30,11 30,11 5 30,11 30,11 30,11 2 27, 71 54, 22 37,54 6
Fonte: Rol de Faces de Quadra da Prefeitura Municipal de Pedreira
motores imobilirios, cobriro os custos desses servios quando o loteamento for lanado.6 Isso signica que os custos so divididos, juntamente com as expectativas de valorizao da terra, e todos os parceiros acabam especulando juntos. Claro que a montagem de parcerias no processo instantneo. Em depoimento, os empresrios armam que as decises de empreender vm de um conjunto de informaes de mercado, pesquisas, aliados oportunidade de se realizar parcerias entre proprietrios e empreendedores imobilirios (Mirante, 2002, p. 158). A rea onde se projeta a realizao do Empreendimento Habitacional Santana estava ociosa. Quando houve o amadurecimento das expectativas quanto possibilidade de valorizao do loteamento, formou-se uma parceria que iniciou o projeto. As expectativas dos empreendedores, consubstancializadas no projeto de loteamento, teriam, em algum momento, de ser refreadas em um loteamento que visa legalidade. Um dos motivos desse refreamento foi o perverso impacto ambiental que ele ocasionaria. Chamamos de impacto ambiental as alteraes provocadas ou induzidas em um meio ambiente que afetam o desenvolvimento do local e/ou da regio, podenMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
379
do alterar ou destruir formas de produo existentes ou criar ou expandir opes de desenvolvimento (Villela, 1992). Pedreira dispe de vasta disponibilidade de recursos hdricos na forma de guas superciais, j que suas terras so banhadas pelo rio Jaguari. Com relevo acidentado, a regio em que a cidade foi construda bastante frgil eroso quando os morros so desmatados. Vimos anteriormente que o Empreendimento Santana ocupar o topo de quatro morros da cidade, obra que, ao p da letra, seria vetada pelo Cdigo Florestal (Lei n 4.771 de 15/09/1965), que considera de preservao permanente a vegetao no topo dos morros, montes, montanhas e serras (artigo 2, letra d). Porm, costuma-se, dependendo das caractersticas do loteamento, abrir uma exceo por ser uma rea que est localizada na zona urbana. Outro problema a presena de duas nascentes no sop do morro. O projeto de loteamento visa proteger essas nascentes, mas, mesmo assim, isso signica que existe o perigo real de destruio destas numa rea que frgil. Por conta dessa fragilidade e da riqueza de recursos hdricos dessa regio, todo o municpio de Pedreira pode ser abrangido por uma rea de Proteo Ambiental (APA) denominada APA Piracicaba/Juqueri Mirim, que est em estudo. A APA uma unidade de conservao destinada a proteger e conservar a qualidade ambiental e os sistemas naturais ali existentes (Secretaria de Estado do Meio Ambiente, 2001, p. 5). Essa proposta de APA surge com o propsito de assegurar a maior quantidade e a melhor qualidade das guas do rio Jaguari (Secretaria de Estado do Meio Ambiente, 2001). A APA regula a ocupao do solo utilizando-se de diretrizes e normas especcas. H, ento, a presena de conitos entre a questo ambiental e a tentativa de empreender nesse local. Um dos maiores embates entre empreendedores e a prefeitura, que possuem importantes conseqncias ambientais, o tamanho dos lotes. O primeiro projeto do Empreendimento Habitacional Santana era composto de 1.600 lotes, com trs tamanhos: lotes com cerca de 140 m2, lotes com cerca de 240 m2 e lotes com mais de 300 m2. Na Prefeitura Municipal de Pedreira, existe uma resistncia a aceitar os loteamentos populares com a metragem de 140 m2. Em primeiro lugar, por causa da impermeabilizao, que lotes to pequenos iriam provocar no alto de um morro. Essa impermeabilizao, ao aumentar a vazo das guas pluviais, comprometeria o sistema de vazo j existente, provocando alagamentos na rea central, mais prxima do rio Jaguari. Para evitar esse risco, que ainda existe no projeto atual, ser
380
necessria a construo de barragens de conteno de guas pluviais. Em segundo lugar, de acordo com o engenheiro municipal Jos Alceu Tonelotto, mesmo com o projeto de terraplanagem existiriam reas com declive de quase 40%, quando o mximo permitido pela legislao de 30% (Lei n 6.766). A rea dos lotes de 140 m2, que so menores, inviabilizaria o melhor aproveitamento destes. Em terceiro lugar, existe uma considerao mais esttica. Pela altitude da rea a ser loteada, ela , simplesmente, vista por quase toda a cidade, sendo assim a Prefeitura Municipal acredita que os lotes muito pequenos daro um aspecto de favela ao morro. Isso pode ter repercusso negativa para o turismo municipal. O municpio no possui Plano-Diretor. Dessa forma, a denio do uso do solo urbano regida pela legislao federal. Como vimos anteriormente, a lei federal estabelece o limite mnimo do tamanho dos lotes urbanos em 125 m2. Assim, a prefeitura no dispe de instrumentos legais para impedir o parcelamento urbano de 140 m2. O municpio pode, se quiser, fazer uso da legislao ambiental, mais especicamente do Licenciamento Ambiental para tentar adequar o loteamento s suas exigncias. O engenheiro da prefeitura Jos Alceu Tonelotto a favor de que os terrenos das reas com grande declive (acima de 30%) sejam agregados, criando grandes terrenos de cerca de 5.000 m2. Nesses terrenos seriam construdos blocos, de trreo com mais trs andares, em vez das casas populares. Nessa sugesto, cada andar contar com quatro apartamentos em dois blocos, totalizando 32 apartamentos. Cada apartamento ter 60 m2, com cada bloco medindo 240 m2, num total de 480 m2. A rea para a garagem estipulada em 500 m2. Isso implica cerca de 1.000 m2 de rea construda e, portanto, impermeabilizada. Sobrariam, dessa forma, 4.000 m2 de rea no impermeabilizada, melhorando a absoro das guas uviais. Isso, por sua vez, reduziria os problemas de eroso e de guas pluviais nas encostas dos morros. Nas reas em que a declividade fosse menor no haveria nenhum problema em continuar com o desenho original do loteamento. Vimos na seo anterior que os empreendedores acataram a sugesto do engenheiro e modicaram o projeto do loteamento. Essa mudana produziu outros efeitos. Os clculos dos empreendedores para realizar a parceria, baseados no primeiro projeto de loteamento (com 1.600 lotes), foram: para o asfalto (custo de R$ 14 por m2) seriam necessrios 250 lotes para pagar; guias de sarjeta (custo de R$ 14 por metro linear) e rede uvial de gua e esgoto consumiriam cerca de 200 lotes. Calculava-se em cerca de 700 lotes para construir a infra-estrutura do
381
loteamento, sem contar a rede eltrica. Atualmente, por causa da mudana no projeto, o nmero de lotes est sendo recalculado. A diminuio do nmero dos lotes para 767 acarretou uma diminuio no lucro dos proprietrios. A maior rea por lotes implica uma perda de valorizao por m2, enquanto o menor nmero de lotes indica uma perda de poder de negociao, pela necessidade de se trabalhar com uma margem menor de lotes na hora de realizar as parcerias. Pode-se perceber como o parcelamento importante para viabilizar a execuo do projeto nos moldes da parceria. Na ausncia de uma legislao especca para o uso e a ocupao do solo urbano em Pedreira, pela falta do Plano-Diretor e pela obsolescncia do Cdigo de Obras, a legislao ambiental poderia vir a cumprir esse papel. O licenciamento ambiental, ao qual um empreendimento imobilirio deve submeter-se, tem de receber aprovao da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de So Paulo, rgo da esfera estadual. A esfera estadual representa a colocao de outros interesses (no caso, ambientais), o que pode trazer diculdade para a mquina urbana de crescimento, em sua vertente imobiliria, impor sua vontade em detrimento dos aspectos ambientais envolvidos. Isso demonstra que o ambiente institucional com que os empreendedores deparam geralmente no lhes oferece resistncia, seja pela falta de scalizao, seja pela no-aplicao da lei. Os empreendedores imobilirios esperam que as instituies que regulam o uso do solo deixem impunes os infratores dessa legislao. A impunidade, aliada pequena corrupo, formam um crculo vicioso em que a transgresso da lei estimulada em prol dos benefcios de promotores imobilirios.
7. CONCLUSO
Os responsveis pelo loteamento so agentes com expectativas que, ao apostar em ganhos com q, l e a, esto especulando e podem ou no ser bem-sucedidos. A terra passa de rural para urbana quando as expectativas de ganhos com q c + l + a desses agentes (incorporadores) so maiores no seu uso urbano quando comparado com seu uso rural. A expectativa de lucro na transformao de terra rural em terra urbana forte o suciente para construir uma articulao entre os promotores imobilirios/especuladores. Essa articulao visa garantir que todos os envolvidos tenham o retorno esperado ao capital investido. Um loteamento um processo conjunto de especulao que depende da condio que os empreendedores possuem de garantir que a opinio
382
mdia sobre as expectativas de valorizao de um loteamento seja positiva. isso que permite que a terra guardada especulativamente um dia, enm, se valorize. Anal, a terra tida no imaginrio social como um investimento seguro. Assim, todos acabam acreditando que o empreendimento tem futuro, e a especulao garantida. Em relao expectativa de valorizao da terra ou seja, a formulao de uma opinio mdia positiva sobre os ganhos futuros com a terra , a regulao ineciente e a escassez, por exemplo, possuem papel fundamental. Por isso, no basta s estar convencido de que o empreendimento dar certo. preciso que os outros tambm estejam convencidos e compartilhem, portanto, dessa opinio. Est a a importncia do timing de lanamento de um loteamento. Se for lanado antes, sua comercializao ser prejudicada e o loteamento demorar para explodir. Se houver demora, pode-se perder uma situao macroeconmica ou microeconmica favorvel. A est uma das maiores reclamaes dos empreendedores. Lanar um loteamento legal exige pacincia. A escolha, o planejamento, o licenciamento, a construo de infra-estrutura, o lanamento e a comercializao de um loteamento so partes de um processo longo, que pode levar at quinze anos (Mirante, 2002). Na questo do timing de lanamento, a propaganda fundamental. Seja formal (propaganda prossional) ou informal (o boca a boca), a estratgia de convencimento sobre um loteamento ou sobre uma expectativa de valorizao ajuda na confeco de uma opinio positiva sobre um loteamento e ajuda, dessa forma, no seu sucesso como empreendimento. bvio, porm, que a opinio a ser formada est balizada em aspectos que vo desde a infra-estrutura at a beleza da paisagem. Subjacente a isso esto as expectativas, j que so elas que orientam os investimentos no espao. A transformao de terra rural em terra urbana um negcio que garante grande lucro. Com o parcelamento e a incorporao da infra-estrutura urbana ao preo da terra h uma valorizao impressionante do m2. justamente esse o sentido do loteamento, que o fracionamento por excelncia. As condies especcas do mercado de terras urbano caracterizam um tipo de especulao muito parecido com a terra rural, mas diferente em grau. Nas terras urbanas, as expectativas de ganhos so maiores, mesmo que as somas negociadas sejam, freqentemente, menores. Porm, nos dois casos a especulao atua de forma nociva ao reproduzir a escassez e preservar os vazios urbanos e as terras rurais improdutivas, garantindo, assim, que a terra continue concentrada e o mercado legal de terras no Brasil continue altamente excludente.
383
A terra onde se pretende realizar o Empreendimento Habitacional Santana estava ociosa, podendo, muito bem, estar apenas aguardando o momento em que seria loteada. Estava, na verdade, fazendo algo bastante comum, que manter a classicao de terra rural para evitar a tributao mais elevada do IPTU. Por isso, importante perceber que os mercados de terras rurais e urbanos so interligados. Para tentar controlar a especulao em reas periurbanas, preciso uma regulao fundiria dos mercados de terras rural e urbano. Se o mercado de terras rural for regulado, continuar havendo presses na franja urbana, oriundas do mercado de terras urbano, para que essas reas sejam loteadas. Por outro lado, se o mercado de terras urbano for regulado, as terras permanecero rurais, esperando o momento para serem loteadas. A possibilidade de alterao de uso joga nas duas pontas a favor do especulador. Dessa forma, uma proposta de regulao das terras urbanas no ser efetiva se no incluir as terras rurais e vice-versa.
8. REFERNCIAS
BRANDO, A. S. P.; FEDER, G. Regulatory policies and reform: the case of land markets - Chapter 10. In: FRISCHTAK, C. (Ed.) Regulatory policies and reform: a comparative perspective. World Bank, December 1995. p. 191-209. CANO, W. Razes da concentrao industrial em So Paulo. T. A. Queiroz, 1983. EMPREENDIMENTO HABITACIONAL SANTANA Memorial descritivo, 2002. GONALVES, J. C. Especulao imobiliria na formao de loteamentos urbanos: um estudo de caso. Dissertao de Mestrado, Campinas, IE/Unicamp, 2002. GUEDES, S. N. R. Verticalizao da agroindstria canavieira e a regulao fundiria no Brasil: uma comparao internacional e um estudo de caso. Tese de Doutorado, Campinas, IE/Unicamp, 2000. IBGE. Censo Agrcola de 1996. Capturado em Sidra/IBGE www.ibge.gov.br. INSTITUTO DE ECONOMIA AGRCOLA (IEA). Dados do mercado de terras. Capturado em: www.iea.sp.gov.br em agosto de 2002.
384
FUNDAO SEADE. Dados socioeconmicos. Capturado em: www.seade.gov.br. KANDIR, A. A instabilidade do mercado habitacional. Dissertao de Mestrado, Campinas, IE/Unicamp, 1983. KEYNES, J. M. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda. So Paulo: Nova Cultural, 1996. MACEDO e SILVA, A. C. Macroeconomia sem equilbrio. Petrpolis: Vozes; Campinas: Fecamp, 1999. MARICATO, E. Access to legal housing markets in Latin America. Land Lines, v. 9, n. 6, November 1997, Lincoln Institute. MIRANTE, Z. A. I. A incorporao de reas rurais s cidades: um estudo de caso sobre Campinas, SP. Tese de Doutorado, Campinas, IE/ Unicamp, 2002. MONETA, S. T. G. Tributao da propriedade imobiliria e mercado de terras urbanas e rurais. Campinas: IE/Unicamp, 1996. PLATA, L. E. A. Mercados de terras no Brasil: gnese, determinao de seus preos e polticas. Tese de Doutorado, Campinas, IE/Unicamp, 2001. RAMPAZO, A. M.; MONTEIRO, C.; POLIZEL JR., J. A pequena indstria da porcelana em Pedreira. Textos Acadmicos FEA/USF (publicao destinada divulgao de trabalhos de alunos da FEA/USF, 1997). REYDON, B. P. Mercado de terras e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese de Doutorado, Campinas, Unicamp, 1992. ________; ROMEIRO, A. O mercado de terras. Braslia: Ipea, 1994 (Srie Estudos de Poltica Agrcola, Relatrio de Pesquisa n. 13). ________. A especulao com terras agrcolas: uma interpretao a partir de um referencial terico ps-keynesiano. Texto para Discusso n. 34. Campinas: IE/Unicamp, 1994. ________; PLATA, L. (Coord.). Interveno estatal no mercado de terras: a experincia recente no Brasil. Estudos NEAD 3. Braslia: NEAD, 2000. SECRETARIA DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE COORDENADORIA DE PLANEJAMENTO AMBIENTAL. reas de Proteo Ambiental PiraciMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
385
caba/Juqueri Mirim, rea II Sistema Cantareira e Bairro da Usina. Caderno Informativo, 2001. SILVA, R. A. Municpio de Pedreira (v. 14). In: BRANDO, C. A.; CANO, W. Diagnstico socioeconmico da Regio Metropolitana de Campinas (RMC). Relatrio de Pesquisa do Nesur-IE-Unicamp, 2001. STAFUZZA, A. T. Histria de Pedreira. Editora Verso, 1979. VALENCIO, N. F. L. S. Grandes projetos hdricos no Nordeste: implicaes para a agricultura do semi-rido. Natal: Editora da UFRN, 1995. VILLELA, S. H. Avaliao socioeconmica de impactos ambientais: implantao e operao da Usina Hidroeltrica Trs Irmos aplicao do modelo interpretativo de insero regional de UHEs elaborado pela Eletrobras. Dissertao de Mestrado, So Carlos, EESC/USP, 1992.
386
NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XLII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural (Sober), Cuiab-MT, 2004. 2. Mercado secundrio de um ativo. 3. As quase-rendas podem ser consideradas o equivalente das rendas absoluta e relativa de Marx. 4. Para Reydon e Plata (1995, p. 10-11, cit. Guedes, 1995, p. 31-32), a ineccia do ITR decorrncia do elevado grau da subtributao e da evaso scal. A subtributao decorre essencialmente do baixssimo valor da terra nua declarado, e aceito pelo governo (Ibra/Incra/ Secretaria da Receita Federal), que se constitui na base para o clculo do imposto, e, ainda, pelos percentuais de rea aproveitveis, bem como pela produtividade obtida nas exploraes (ambos declarados pelo proprietrio), e as implicaes da decorrentes no Grau de Utilizao da Terra (GUT) e no Grau de Ecincia na Explorao (GEE), que juntos permitem uma reduo no imposto de at 90%. 5. O Cartrio de Registro de Imveis da Comarca de Pedreira forneceu dados sobre a dinmica do mercado de terras rural e urbano. Foram pesquisados dados entre 1996 e 2001. O objetivo de estender a anlise por esses anos foi compor uma srie histrica que permitisse a compreenso da dinmica do mercado de terras do municpio em estudo. Foram analisadas mais de 5 mil matrculas, excluindo-se do cmputo nal a mudana de titularidade da terra graas doao e ao instrumento formal de partilha. Os dados referem-se, dessa forma, aos instrumentos legais de compra e venda e de desapropriao. 6. Os empreendedores contrataram a Econmica (empresa jnior do Instituto de Economia da Unicamp que presta servios na rea econmica) para realizar um Relatrio de Impacto Ambiental (RAP). Nessa ocasio, tentaram pagar o servio com um lote. O contratante sugeriu que, naquele momento, era mais fcil conseguir um lote do que dinheiro para pagar o servio contratado.
387
OS LOTEAMENTOS CLANDESTINOS E AS REAS DE MANANCIAIS:

UM ESTUDO SOBRE A
LEI DE PROTEO DOS
MANANCIAIS E A ESPECULAO IMOBILIRIA1
Ana Karina Silva Bueno Bastiaan Philip Reydon
1. INTRODUO
A degradao ambiental na bacia hidrogrca do Alto Tiet,2 em especial de sua sub-bacia Cotia/Guarapiranga, que um importante manancial de abastecimento de gua da Regio Metropolitana de So Paulo,3 ocorre principalmente em conseqncia da ocupao urbana clandestina, caracterizada pelos loteamentos e pelas favelas destinados populao de baixa renda. Esse quadro de degradao ambiental, que deniu um padro de uso e ocupao do solo extremamente perverso qualidade dos mananciais, resultado de um conjunto de fatores, sendo o mais comum o atribudo pela legislao de preservao dos mananciais adotada desde meados da dcada de 1970, que no conseguiu impedir as expanses urbano-perifricas, caracterizadas pelas moradias precrias e autoconstrudas para as populaes de baixa renda em loteamentos clandestinos e favelas. O objetivo deste artigo mostrar, de um lado, a evoluo dessa legislao na direo do aperfeioamento de seus instrumentos de gesto para regular o uso e a ocupao do solo; e de outro, realizar uma breve contextualizao histrica do processo de urbanizao perifrica
389
metropolitana, em especial na cidade de So Paulo, para mostrar as contradies existentes entre a lei e o processo de ocupao nas reas de mananciais. Esse processo de urbanizao perifrica caracteriza-se pela construo de assentamentos populares em desacordo com as legislaes vigentes, decorrentes de uma organizao de interesses que envolvem os loteadores, o setor pblico e as populaes de baixa renda, num total sistema de laissez-faire, ou seja, um mercado imobilirio informal que funciona sem as restries impostas pelo Estado, que se justica pela especulao com a terra e pela barganha poltica por votos. Esses dois lados avessos so complementares de uma mesma face da valorizao do espao decorrente da no-obedincia a uma lei preestabelecida que, ao contrrio dos seus objetivos, o de preservar os mananciais, possibilita o reverso do que est escrito nos seus artigos. Essa contradio, da lei dos mananciais e seu reverso, somente pode ser entendida com o estudo da forma como ocorreu a expanso perifrica metropolitana desde sua fundao. Para explicar essa contradio, o segundo e o terceiro itens deste artigo dedicam-se evoluo das Leis de Proteo dos Mananciais, sendo a primeira promulgada em 1976 e a segunda em 1997, e o padro de uso e ocupao do solo que se estabeleceu nas reas de mananciais. O quarto item dedica-se ao estudo da formao da ilegalidade urbana das metrpoles, dando um destaque para a cidade de So Paulo. O quinto item reservado para as concluses. Conclui-se que o avano da primeira Lei de Proteo dos Mananciais de 1976 em relao segunda lei, de 1997, ao continuar baseada em uma poltica coercitiva, no foi bem articulada com uma poltica de incentivos scais, reduzindo sua potencialidade em interferir, de fato, na expanso urbana perifrica. Essa interferncia seria possvel ao estabelecer polticas pblicas e aes concretas voltadas para as atividades econmicas rurais para modicar ou neutralizar os ganhos com a terra decorrentes da incorporao dos loteamentos clandestinos para a populao de baixa renda.
2. O PADRO DE USO E OCUPAO ESTABELECIDO

NAS REAS DE MANANCIAIS E A PRIMEIRA LEI DE PROTEO DOS MANANCIAIS (LPM)
O processo desordenado de uso e ocupao do solo nas reas de mananciais foi resultado do prprio aumento demogrco ocorrido no municpio de So Paulo, reproduzindo a expanso da mancha urbana
390
OS LOTEAMENTOS CLANDESTINOS E AS REAS DE MANANCIAIS
por meio do modelo perifrico de moradias precrias e autoconstrudas nas zonas rurais do municpio. Esses assentamentos populares so originados da transformao da terra de uso rural em urbana, ou seja, da gleba em pequenos lotes, em total desobedincia legislao urbanstica, e comercializados fora dos sistemas formais de nanciamento pelo prprio loteador, caracterizando-se pela precariedade e pela carncia de servios pblicos, tanto de infra-estrutura (esgoto, pavimentao de vias, escoamento de guas pluviais) como de equipamentos pblicos (escolas, postos de sade, transporte coletivo, coleta de lixo, etc.). Esse processo de ocupao da periferia de So Paulo foi mais intenso no perodo de 1949 a 1962, quando praticamente dobrou a rea urbanizada desse municpio. (Governo do Estado de So Paulo/SMA, 1997). Na dcada de 1970, estava consolidado esse padro de ocupao nas reas de mananciais,4 com favelas e loteamentos clandestinos voltados para a populao de baixa renda, que ocupou terrenos inadequados, com pssimas condies de infra-estrutura, principalmente no que se refere coleta de lixo e ao tratamento de esgotos, o que acarretou a degradao ambiental nas reas de mananciais. Em conseqncia dessa ocupao, nessa mesma dcada j ocorria a poluio das guas dos mananciais de abastecimento pblico do Sistema Guarapiranga, que se tornava insuciente para o abastecimento de gua da metrpole. Em 1973, faltava gua para 43% dos moradores, e somente 28% destes tinham ligaes de esgoto nas suas casas (Uemura, 2000). Em 1971, com o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI), surge a primeira inteno em propor restrio ao uso e ocupao do solo nas reas de mananciais, em decorrncia do adensamento populacional e da conseqente poluio das guas. Mas somente a partir da segunda metade dos anos 1970 concretiza-se uma poltica ambiental de ao de proteo dos mananciais, sob a Lei Estadual n 898/75 e n 1.172/76 e o Decreto Estadual n 9.714/77, denominada Legislao de Proteo dos Mananciais (LPM). A LPM tinha como objetivo central a preservao ambiental de toda a poro sul do territrio metropolitano, que correspondia a cerca de 54% do territrio da Regio Metropolitana da Grande So Paulo5 (governo do Estado de So Paulo/SMA, 1997), sendo um grande avano em termos de poltica de gesto e ocupao do uso do solo metropolitano. A antiga lei dos mananciais apresentou caractersticas advindas do contexto poltico de centralizao e autoritarismo que prevalecia
391
quando foi elaborada (Marcondes, 1999). Seus instrumentos de poltica ambiental foram orientados para o controle do uso do solo, considerado essencial como forma de evitar o adensamento populacional e seus efeitos na poluio das guas, associando restries de uso e ocupao do solo manuteno da propriedade privada da terra. Trs instrumentos de poltica de Comando e Controle6 tiveram suma importncia e deveriam atuar de forma combinada e compatvel: 1) o zoneamento, que denia categoria de uso e ocupao do solo; 2) o licenciamento de empreendimentos, que autorizava as edicaes, as obras, os arruamentos e os loteamentos para as diversas atividades econmicas compatveis com a preservao dos mananciais; 3) a scalizao para o cumprimento da legislao. Na poltica de zoneamento, para o devido controle de uso e ocupao do territrio, foram denidas duas categorias de proteo. Na primeira, a ocupao foi totalmente restringida. Na segunda, foram denidas trs subdivises, em que o controle do uso do solo se fazia pela permisso de densidades de ocupao decrescentes medida que se aproxima dos corpos dgua. So elas: 1) classe A: reas urbanas cuja densidade populacional deveria limitar-se ao mximo de 50 hab./ha; 2) classe B: reas situadas no entorno daquelas consideradas urbanas e as destinadas expanso urbana. A densidade populacional equivalente deveria limitar-se a, no mximo, 34 hab./ha; 3) classe C: reas pouco favorveis urbanizao, ocupando quase todo o territrio, nas quais as restries impostas so maiores, com densidades semelhantes ocupao rural, ou seja, entre 6 hab./ha e 24 hab./ha (Uemura, 2000). O licenciamento atuaria de forma complementar poltica de zoneamento. Para a implantao de atividades econmicas, empreendimentos imobilirios, atividades esportivas e de lazer, seria necessrio o cumprimento da imposio das normas quanto a padres de: impermeabilizao do solo, desmatamento, coleta e disposio de esgotos e resduos slidos, edicaes, parcelamento e arruamento do solo. Nas reas da primeira categoria seria proibido qualquer tipo de edicao relacionada ocupao urbana. Seriam autorizadas somente edicaes para as atividades esportivas permitidas. Na segunda, as instalaes deveriam estar de acordo com os padres de cada classe compatveis com os objetivos da LPM e as diretrizes de desenvolvimento previstas no Plano-Diretor. Para o sucesso da LPM, a scalizao intensa e permanente e os processos administrativos e judiciais que se seguem ao scalizadora seriam fundamentais e imprescindveis para garantir a preservao
392
ambiental da rea de proteo dos mananciais para ns de abastecimento pblico. Aps quase trs dcadas de vigncia de LPM, possvel armar que o controle do uso e da ocupao do solo, na rea de proteo dos mananciais, foi contraditrio aos seus objetivos de preservao. A lei de mananciais no produziu os efeitos de redirecionamento dos vetores de urbanizao nem alterou o padro de crescimento urbano pela existncia da promulgao da legislao. Ao contrrio, houve uma tendncia ao crescimento de So Paulo em direo regio Sul, especialmente durante as dcadas de 1980 e 1990, consecutiva crise econmica (Marcondes, 1999). Houve grande expanso urbana nas reas protegidas pela LPM, principalmente os assentamentos com grande densidade demogrca em habitaes desordenadas destinadas s classes de baixssima renda, tanto nas margens do reservatrio como tambm na beira dos rios que abastecem os reservatrios, causando uma degradao s guas das represas principalmente pelos esgotos e lixos domsticos. A falncia da legislao no foi s na conteno do adensamento populacional das reas protegidas, mas tambm na preservao dos remanescentes orestais (Bellenzani, 2000). O levantamento do Instituto Socioambiental (ISA), baseado em imagens de satlite, revela que houve um crescimento de 53% dos assentamentos na bacia do Guarapiranga, entre bairros j consolidados e loteamentos clandestinos empreendidos mais recentemente. O Plano da Bacia (CBH-AT, 2001, p. 201) enfatiza que [...] cerca de 80% da populao ocupa 27% do territrio, especialmente as reas vizinhas represa, carentes de infra-estrutura e com densidades que chegam a 500 hab./ha (muito superiores a 50 hab./ha preconizados pela legislao de proteo dos mananciais). Em 1995, estimava-se a carga de fsforo produzida na bacia em 245 kg/dia, no perodo seco, 88% originrios de esgoto domstico. Nas reas de mananciais da cidade de So Paulo, estima-se que residem cerca de 1,5 milho de pessoas (Jornal da Tarde, 1998). Dados da publicao do Plano-Diretor do Subdistrito de Parelheiros, que uma rea de fronteira da expanso urbana,7 mostram que houve 68 processos administrativos de abertura de loteamentos clandestinos entre o perodo de 1989 a 2002 (Instituto Socioambiental e Subprefeitura de Parelheiros, 2003), formando uma rea loteada de 2.515.464 m2,8 correspondendo a
393
uma populao aproximada e potencial9 de 50.309 habitantes (5 hab./lote), sem considerar o crescimento populacional nas favelas (Bueno, 2004). Esses nmeros correspondem ao aumento da populao de Parelheiros em 85% entre os anos de 1991 e 2000. O distrito de Parelheiros tinha 55.594 habitantes em 1991, passando a ter uma populao de 102.836 habitantes. Este aumento muito superior ao do municpio de So Paulo, que teve uma taxa de crescimento populacional de apenas 8,2% entre os anos de 1991 e 2000. Ao confrontar, de um lado, o crescimento da expanso da urbanizao perifrica e, de outro, os objetivos da Lei de Proteo dos Mananciais, muitos motivos foram apontados para o fracasso desta. Muitos estudos apontam que essa legislao, apesar de impedir a expanso industrial, no alterou a dinmica urbana, pois a rea de proteo dos mananciais j se encontrava preparada para a urbanizao antes mesmo da elaborao da LPM. Um conjunto de fatores, como a industrializao, a periferizao e a expanso da malha urbana metropolitana, j determinava o crescimento da cidade em direo, principalmente, aos mananciais do Guarapiranga e da Billings. Contraditoriamente, o prprio setor pblico construiu conjuntos habitacionais na regio,10 como tambm facilitou a expanso urbana com investimentos virios na construo da Avenida Teotnio Vilela e instalou infra-estrutura de luz e gua11 em loteamentos clandestinos. Esse fato evidencia as decincias da LPM: a falta de scalizao, coordenao e fragmentao entre as polticas urbanas, ou seja, a incompatibilidade entre a legislao de proteo e outras regras ou iniciativas/investimentos que inuenciaram o desenvolvimento urbano nos mbitos estadual e municipal. Esses aspectos aparentemente contraditrios sero explicitados no item 3 deste artigo. Outra questo que agrava a gesto das guas de mananciais a incompatibilidade entre as legislaes municipais de zoneamento e a LPM, o que tambm contribuiu para a precariedade e a irregularidade dos assentamentos nas reas de mananciais metropolitanos. A falta de compensao nanceira aos municpios com suas reas inseridas nas regies de proteo dos mananciais foi um outro ponto de decincia da LPM. Da mesma forma que os proprietrios de terras nas reas de mananciais tinham restries em prover atividades econmicas rentveis, os municpios perdiam arrecadaes e tinham diculdades em se desenvolver economicamente. As terras na regio dos mananciais da RMSP, em razo das condies suburbanas, j eram desvalorizadas, mas a intensidade da
394
perda de valor destas foi determinada pela vigncia da legislao de proteo e pela ausncia de scalizao (Maricato, 2001), que geraram, como conseqncia, grandes extenses de reas desocupadas e desvalorizadas pelo mercado imobilirio legal, porm muito valorizadas pelo mercado imobilirio informal (Bueno, 2004). Os proprietrios de terras nas reas de mananciais da RMSP sofreram o nus da preservao ambiental com as restries impostas s atividades econmicas combinado com a decadncia das atividades econmicas rurais tradicionais. Se por um lado existiu a retrao das atividades econmicas legais, por outro explodia, no poder local, as demandas por habitao pela populao de baixa renda. Como o nus da preservao recai sobre os municpios e os benefcios da preservao ambiental dos recursos hdricos so difusos a todos os consumidores de gua da RMSP, no jogo poltico de legitimao do poder ca fcil de entender a postura dos muncipes em sacricar os interesses difusos em benefcio do interesse local na diminuio das demandas sociais por habitao. Na barganha eleitoral, a troca de votos por melhorias nos loteamentos ou possibilidade de as populaes pobres terem um lote, mesmo que em prejuzo preservao dos mananciais, totalmente passvel de entendimento e so prticas formalizadas pelo pacto territorial de reconhecimento do setor pblico da cidade ilegal, discutidas no item 4 deste artigo. Na dinmica do padro de uso e ocupao do solo, estabelecida nas reas de mananciais, por intermdio da LPM, os papis assumidos pelos proprietrios de terras, os municpios, e a demanda por habitao da populao pobre excluda do acesso moradia cam incompletos sem a presena do agente imobilirio clandestino, como interlocutor e elo entre os demais agentes envolvidos na ocupao territorial irregular nas reas de mananciais. O loteador clandestino pode atuar de forma autnoma na negociao com os demais agentes envolvidos, muitas vezes confundindose com estes, tanto ao atuar como cabos eleitorais de polticos na conquista de votos como ao desempenhar o papel do dono da terra, que empreendeu um loteamento clandestino na busca de maiores ganhos com suas terras desvalorizadas. A fragilidade da LPM, que se mostrou inecaz para articular os diversos interesses envolvidos na preservao dos mananciais, acarretou sua reformulao, no sentido de aperfeioar seus instrumentos de gesto. Este tema ser tratado no prximo item deste artigo.
395
3. CARACTERSTICAS DA LEGISLAO ATUAL DE PROTEO E RECUPERAO DOS MANANCIAIS (LPRM) LEI N 9.866/97
A anlise da falncia da antiga LPM conduziu a uma reformulao desta, no sentido de corrigir suas decincias e adequar-se s mudanas institucionais decorrentes das legislaes12 estadual e federal sobre recursos hdricos. A atual lei dos mananciais (LPRM) uma lei estadual que busca no tanto negar a antiga LPM, mas rearmar as polticas de Comando e Controle e corrigir as decincias apresentadas na antiga legislao, entre estas: a falta de compensao aos municpios onerados pelas restries impostas pela legislao; a incompatibilidade entre a legislao de proteo dos mananciais e outras regras estabelecidas em outras instituies municipais e estaduais; a incompatibilidade entre a lei estadual e as legislaes municipais de uso do solo; a ausncia de instrumentos de planejamento e gesto para administrar as reas de proteo; a falta de suporte nanceiro para execuo da lei; a falta de articulao entre as diversas instituies pblicas e os poderes municipais e estaduais, seja na scalizao e no licenciamento, seja nas outras funes exercidas pelos demais rgos pblicos; a falta de mecanismos para tratar dos conitos entre os setores de recursos hdricos e os demais setores existentes. Nesse sentido, a atual lei dos mananciais, a LPRM, mantendo sua principal funo de estabelecer diretrizes e normas para a proteo da qualidade ambiental das bacias hidrogrcas dos mananciais para o abastecimento pblico (artigo 1), aperfeioou os instrumentos de gesto e planejamento, articulando e envolvendo os setores pblicos municipais, estaduais e diversas instituies governamentais, tanto na recuperao, no controle e na scalizao dos padres ambientais de uso e ocupao do solo como na destinao de suporte nanceiro (vide artigos 32, 33, 34) para a execuo dos instrumentos de Comando e Controle. A legislao atual dos mananciais (LPRM) apresenta diversos mecanismos de administrao das reas de mananciais em relao antiga lei dos mananciais (LPM). Entre os mecanismos da atual lei dos mananciais esto os instrumentos de planejamento e gesto, que sero detalhados e regulados por leis especcas, formuladas por cada sub-bacia hidrogrca, segundos seus critrios de gesto, suas normas urbansticas e ambientais prprias. No caso da bacia do Guarapiranga, o Subcomit Cotia/Guarapiranga nalizou a elaborao da Lei Especca, que j foi aprovada pela Assemblia Legislativa e est aguardando a aprovao
396
do governador do Estado de So Paulo. As restries impostas ocupao das reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), estabelecidas na legislao anterior, continuam vigentes at serem revogadas as leis especcas de cada sub-bacia (Fusp, 2001). Entre os sete novos instrumentos de planejamento e gesto13 da atual lei dos mananciais (n 9.866/97), os mais relevantes so os mecanismos de compensao nanceira aos municpios, o Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA), a criao das reas de interveno e suas respectivas diretrizes, as normas ambientais e urbansticas de interesse regional e a compensao ambiental.14 As reas de Interveno (Captulo IV, seo I) tm como ponto de partida as polticas de Comando e Controle (CC), que especicam as destinaes das reas, com seus devidos padres para o licenciamento das suas atividades e funes. Estas compreendem: I) reas de Restrio Ocupao; II) reas de Ocupao Dirigida; III) reas de Recuperao Ambiental. As reas de Restrio Ocupao, alm das denidas pela Constituio do estado e por lei como Preservao Permanente, so aquelas de interesse para a proteo dos mananciais e para a preservao, a conservao e a recuperao dos recursos naturais. As reas de Ocupao Dirigida so aquelas de interesse para a consolidao ou a implantao de usos rurais e urbanos, desde que atendidos os requisitos que garantam a manuteno das condies ambientais necessrias produo de gua em quantidade e qualidade para o abastecimento das populaes atuais e futuras. As reas de Recuperao Ambiental so aquelas cujos usos e ocupaes estejam comprometendo a uidez, a potabilidade, a quantidade e a qualidade dos mananciais de abastecimento pblico e que necessitem de interveno de carter corretivo. Para cada rea de proteo e recuperao dos mananciais (APRMs), so estabelecidas diretrizes e normas ambientais e urbansticas de interesse regional, respeitando as competncias municipais e da Unio, considerando as especicidades e as funes ambientais das diferentes reas de Interveno, com o m de garantir padres de qualidade e quantidade de gua para o abastecimento pblico (artigo 16). Dessa forma, a lei especca de cada sub-bacia hidrogrca do Alto Tiet estabelece diretrizes e parmetros de interesse regional para a elaborao das leis municipais de uso, ocupao e parcelamento do solo com vistas proteo ambiental. Nesses termos, as leis municipais devem incorporar as diretrizes e as normas estabelecidas por essas leis especcas para o gerenciamento das reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP).
397
A garantia de obedincia a esses padres ambientais15 ser por meio da scalizao, do licenciamento e do monitoramento das atividades que caro sob a responsabilidade da administrao pblica estadual e municipal. A esta caber tambm estabelecer limites e condies de atuao (artigo 29). A gesto da atual lei dos mananciais (Lei n 9.866/97) viabilizada pelo suporte nanceiro proveniente dos poderes pblicos estadual e municipais, que destinaram os meios e os recursos nanceiros necessrios implantao dos programas integrados de Monitoramento da Qualidade da gua e de Controle e Fiscalizao, bem como operacionalizao do Sistema Gerencial de Informaes (artigo 32). As atividades de controle, scalizao e tambm de aes e obras, visando proteo e recuperao dos mananciais, tambm estaro asseguradas pela destinao por parte dos Comits de Bacia Hidrogrca (CBHs) de uma parcela dos recursos da cobrana pela utilizao da gua e uma parcela dos recursos da subconta do Fundo Estadual de Recursos Hdricos (Fehidro) (artigo 33). Aos municpios afetados por restries impostas pela criao das APRMs e respectivas normas na forma da lei, o estado garantir compensao nanceira (artigo 34). Todas as reas, com exceo as de Recuperao Ambiental, so passveis de atividades econmicas, desde que obedeam aos seus padres de qualidade ambiental denidos pela lei. Caber ao Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA), para cada sub-bacia hidrogrca do Alto Tiet, elaborar os projetos que sugeriro as propostas de desenvolvimento das atividades econmicas viveis com a preservao ambiental. O PDPA no se restringe somente s atribuies citadas anteriormente. Este Plano conter diretrizes,16 metas,17 programas e propostas para cada APRM, que comporo o Plano de Bacia Hidrogr ca e integraro o Plano Estadual de Recursos Hdricos para aprovao pelo governador do estado. Esse instrumento obedecer s diretrizes dos Sistemas de Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Desenvolvimento Regional (Captulo VI). Os recursos nanceiros necessrios implementao dos planos e dos programas previstos pelo PDPA devero constar dos Planos Plurianuais, das Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual dos rgos e das entidades da administrao pblica (Pargrafo nico, artigo 32). A ecincia dos instrumentos de planejamento e gesto da atual Lei dos Mananciais depender da capacidade de cooperao,
398
articulao e coordenao dos Comits de Bacias que possuem, o assessoramento tcnico das Agncias de Bacias. A atual lei dos mananciais um avano em polticas de Comando e Controle, pois estabelece as diretrizes e as normas para a proteo dos mananciais da RMSP, apresentando um sistema de informaes e programas e um frum de discusso conjunta, para dar suporte gesto compartilhada entre os agentes pblicos e a sociedade civil. A concepo de gerenciamento da antiga lei era a de disciplinar o uso, numa viso estritamente setorial da relao entre a gesto dos recursos hdricos e as demais polticas de uso e ocupao do solo e suas instituies responsveis. Em contrapartida, a atual Lei dos Mananciais prope um sistema de gerenciamento compartilhado e participativo das reas de mananciais, que dispe sobre diretrizes e normas, integrando os diversos setores e instncias governamentais, bem como a sociedade civil. Ao mesmo tempo em que essa lei fortemente baseada em instrumentos de Comando e Controle, ela permite uma adaptao da gesto das reas de interveno que possibilita a exibilidade das regras por meio da compensao ambiental, ou seja, ao contrrio da legislao anterior, podero ser licenciados empreendimentos em desacordo com os parmetros, desde que mediante compensao ambiental, como, por exemplo, a doao de terrenos de particulares para o setor pblico, criao de reserva particular, intervenes para abatimento de carga poluidora, troca de terrenos em reas de mananciais por terrenos fora dessas reas. A gesto compartilhada e a compensao ambiental so muito importantes para a operacionalizao efetiva de lei de Comando e Controle, pois permitem uma melhor implantao da lei dos mananciais de acordo com as adaptaes das situaes locais, mostrando que os instrumentos de Comando e Controle no so vistos como extremamente rgidos nos critrios de padres, zoneamento e licenciamento. A exibilidade e a articulao dos instrumentos de Comando e Controle e a participao dos agentes envolvidos com a gesto das reas protegidas de mananciais so apresentadas na atual lei dos mananciais como um meio e no um m preestabelecido na legislao. Esses aspectos garantem um processo permanente de planejamento e no a representao de uma situao ideal, rgida e esttica. Nesse sentindo, a atual lei de mananciais, com a introduo das reas de interveno, com suas devidas diretrizes e sua exibilizao, foi muito bem-sucedida. A atual lei dos mananciais, ao contrrio da antiga LPM, que disciplinou o uso e a ocupao do solo com critrios extremamente rgidos para o desenvolvimento socioeconmico, aperfeioou o sistema de
399
gesto das reas de Proteo e Recuperao dos Mananciais (APRM), no sentido de articular e promover aes que objetivem a atrao e a induo de empreendimentos e atividades compatveis e desejveis para preservao dos mananciais. Para atingir esse objetivo, a atual lei dos mananciais conta com as penalidades pela no-obedincia da lei aos instrumentos de Comando e Controle, com um instrumento econmico, que a taxa de cobrana da gua, e com os repasses do Fehidro, que podero atuar como um incentivo econmico para as atividades que obedeam aos padres ambientais. Mas a lei no estabeleceu a articulao das instituies governamentais para implantar uma efetiva poltica de desenvolvimentos socioeconmicos, baseados em Instrumentos Econmicos18 (principalmente os subsdios e as taxas) e repasses de recursos nanceiros, em combinao com as polticas de Comando e Controle. Alm de estabelecer os padres ambientais, o zoneamento e a scalizao para as atividades que se implantaro nas reas de mananciais, seria importante induzir, privilegiar e incentivar, por meio de Instrumentos Econmicos, o comportamento dos agentes econmicos na direo de ocupar suas terras em reas de mananciais com alguma atividade econmica que obedea s regras da poltica de Comando e Controle e estabelea um novo padro de desenvolvimento do uso e ocupao do solo nessas reas. No foi articulado nessa legislao o incentivo para que os agentes econmicos, principalmente os proprietrios de terras em reas protegidas pela atual lei dos mananciais, compatibilizassem as aes de preservao dos mananciais com o desenvolvimento socioeconmico, que um dos objetivos da Lei n 9.866/97 (artigo 2, inciso II). Considerando o padro de uso e ocupao estabelecido nas reas de mananciais, a proteo dos mananciais acaba sendo mais um problema de gesto de uso do solo urbano e rural do que de gesto de recursos hdricos, pois so os assentamentos clandestinos ocupados pela populao de baixa renda que comprometem a qualidade dos corpos dgua. Nesses termos, estabelecer uma articulao com os rgos pblicos na viabilizao de uma poltica de Comando e Controle combinada com as de Instrumentos Econmicos19 fundamental no direcionamento de polticas de desenvolvimento que modelem um novo padro de uso e ocupao do solo compatvel com a preservao ambiental. A atual lei dos mananciais no deixa claro como esta incentivar os programas de desenvolvimento econmico na implementao das atividades econmicas compatveis com a preservao ambiental elaboradas no PDPA. A implementao dos planos e dos programas previstos
400
no PDPA devero constar dos Planos Plurianuais, das Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual dos rgos e das entidades da administrao pblica (Pargrafo nico, artigo 32). Porm, a vinculao de recursos nanceiros em cada esfera municipal resultado de grandes conitos de interesses. Considerando que para ser efetiva uma poltica de desenvolvimento socioeconmico com usos compatveis com a preservao dos mananciais deva ser exercida por todos os municpios integrantes das reas de mananciais, ca claro perceber a diculdade da articulao entre os municpios na destinao de recursos nanceiros para as propostas de desenvolvimento socioeconmico contidas no PDPA. O planejamento e o controle do uso e da ocupao do solo, assim como as legislaes scais, que tambm so importantes mecanismos de polticas de Instrumentos Econmicos, esto entre as atribuies municipais e estaduais. Compete aos Poderes Executivo e Legislativo planejar o desenvolvimento urbano e ordenar a ocupao do territrio sob sua jurisdio, por intermdio dos Planos-Diretores, das leis de zoneamento e de parcelamento do solo, dos Cdigos de Obras, dos Cdigos Tributrios e Fiscais, entre outros, no mbito dos quais se inserem as polticas de Instrumentos Econmicos e de Comando e Controle. A lei dos mananciais, assim como articulou as polticas de Comando e Controle, estabelecendo padres ambientais, zoneamento e licenciamento de uso e ocupao do solo a serem adotados pelos municpios da RMSP, deveria ter articulado os poderes pblicos na direo de incentivar atividades economicamente sustentveis por meio dos Instrumentos Econmicos. Nesse sentido, a atual lei dos mananciais deveria ter dedicado um artigo organizao dos municpios e do estado na elaborao de polticas de Instrumentos Econmicos para induzir e incentivar o comportamento dos agentes econmicos no desenvolvimento de atividades econmicas compatveis com a preservao dos mananciais. Um exemplo da utilizao dos Instrumentos Econmicos, como mecanismos de induo e incentivo do desenvolvimento socioeconmico, seria a utilizao destes na viabilizao de atividades rurais, como, por exemplo, a agricultura periurbana e o turismo rural, por meio dos diversos tipos de subsdios existentes. As atividades rurais com manejo ecolgico na regio da bacia hidrogrca do Alto Tiet representam um importante obstculo para as ocupaes das reas de mananciais por favelas e loteamentos clandestinos, alm de gerar empregos e renda (Garcia-Quismodo, 2001; Reydon, 2004).
401
As articulaes para as polticas de Comando e Controle j esto direcionadas e articuladas entre as esferas governamentais na atual lei dos mananciais, mas falta ainda a articulao com os IEs. No existe nenhuma medida concreta e efetiva da articulao entre as esferas governamentais para estabelecer as polticas baseadas em IEs, na atual lei dos mananciais na mesma direo que as de Comando e Controle. A implementao da combinao entre as polticas de Comando e Controle, estabelecidas na lei dos mananciais, com as de Instrumentos Econmicos cou a cargo de iniciativas municipais isoladas, como o exemplo de Mogi das Cruzes, que determinou o desenvolvimento da atividade agrcola com manejo sustentvel por meio de pesquisa, cooperao e planejamento com o incentivo dos Instrumentos Econmicos (CBH-AT, 2001). A questo da preservao das reas de mananciais e da qualidade de suas guas requer um planejamento regional que envolva vrias polticas, como de uso e ocupao do solo, habitao, infra-estrutura, planejamento territorial urbano, etc. Essa coordenao de gesto e planejamento dos interesses envolvidos nas diversas polticas setoriais s seria viabilizada mediante uma instituio metropolitana. Mas, na ausncia desta, articular os municpios que possuem suas reas nas regies de mananciais, juntamente com o estado, seria extremamente complicado em suas negociaes na busca de um novo padro de ocupao das bacias hidrogrcas. Nesse sentido, no se espera que a lei de mananciais resolva a questo metropolitana, mas articule e coordene, de maneira mais efetiva, a combinao de Instrumentos Econmicos com as polticas de Comando e Controle, nos mesmos moldes em que estabeleceu diretrizes e articulou a scalizao, os padres ambientais e o licenciamento entre os municpios metropolitanos. Conquanto, existem pontos conitantes em relao aos repasses de recursos nanceiros que sero destinados a programas de desenvolvimento regional. Os recursos do Fehidro,20 da compensao nanceira aos municpios (Lei n 9.146/95), que tambm depender da Lei de Diretrizes Oramentrias do Estado e do ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios) Ecolgico (Lei n 8.510), no esto claros na atual lei dos mananciais quanto sua destinao. Estes dependem dos interesses envolvidos, discutidos e deliberados pelas diversas instituies existentes no mbito do Comit de Bacias. Para descrever a falta de regulao e articulao desses recursos, para um provvel nanciamento dos programas de desenvolvimento econmico, vale destacar a compensao nanceira, que so recursos
402
nanceiros transferidos do estado para os municpios que possuem suas reas em regies com restries ambientais. Esses instrumentos poderiam nanciar os programas de desenvolvimento socioeconmico nas reas de mananciais mediante uma poltica combinada de Comando e Controle e Instrumentos Econmicos, porm estes precisam de regulamentaes para se tornar um mecanismo de planejamento e gesto ambiental. O suporte nanceiro para o desenvolvimento de um novo padro de ocupao nas reas de mananciais poderia ter origem nas legislaes existentes de compensao nanceira aos municpios, como, por exemplo, na cobrana pela gua, nas multas aos infratores e tambm nos recursos do Fundo Estadual de Recursos Hdricos (Fehidro), da mesma forma em que esto os recursos nanceiros vinculados por lei gesto das polticas de Comando e Controle. A implantao da compensao nanceira e os outros instrumentos de gesto e planejamento dos recursos hdricos devem fazer com que os municpios e os proprietrios de terras afetados com as restries impostas pelas polticas de Comando e Controle possam ver a proteo desses mananciais no somente como reas destinadas scalizao e ao controle e como um entrave ao desenvolvimento, mas como fonte de oportunidades de lazer, renda, trabalho advindas da preservao ambiental. Enm, qualidade de vida. A necessidade de estabelecer um padro de uso e ocupao do solo baseado no fortalecimento das atividades rurais de extrema importncia para a preservao dos mananciais para o abastecimento de gua da regio metropolitana. A preservao ambiental e o Comando e o Controle articulados na legislao de proteo dos mananciais podero, por meio das polticas pblicas, obter retornos nanceiros, tornando-os viveis. Mas como desapropriar a regio de mananciais, que se encontram fortemente constitudos na periferia das grandes cidades metropolitanas? Este ser o tema tratado no prximo item.
4. O PADRO PERIFRICO DAS CIDADES METROPOLITANAS:21 UM BREVE ESTUDO HISTRICO SOBRE O MUNICPIO DE SO PAULO
O desenvolvimento urbano das metrpoles perifricas caracterizado pela segregao espacial e pela excluso social decorrentes de um padro de desenvolvimento urbano excludente, que benecia a minoria rica da populao com espaos privilegiados pela localizao, pela infra-estrutura e por equipamentos pblicos organizados pela regulao estatal.
403
margem e distante desse territrio, altamente regulado pelo estado, formou-se outro territrio, que a materializao da excluso social, onde reside a maioria da populao com menos recursos, territrio este localizado espacialmente distante do centro urbano, em reas suburbanas ou rurais da cidade, carentes de infra-estrutura, equipamentos pblicos e totalmente organizado em desacordo com os padres urbansticos prescritos na legislao. A contradio desses dois territrios expressa no papel estruturador que a legislao urbanstica possui na organizao espacial das cidades, na medida em que legislou baseada na homogeneidade de um padro de ocupao para as classes com mais recursos, que ocupam as reas mais valorizadas da cidade e esto inseridas no mercado imobilirio formal, negando os demais usos da cidade que, por no se adequarem a esse tipo de ocupao denominado na legislao, so considerados clandestinos. Os assentamentos clandestinos possuem uma outra face da legislao que refora ainda mais a segregao e a excluso social: a lei desobriga o estado de estender as benfeitorias pblicas, j que os assentamentos populares no obedecem legislao. O no-reconhecimento do territrio clandestino pelo estado formalizado e permitido na legislao. Assim, o estado est respaldado pela legislao em no atender s demandas das classes menos favorecidas pela urbanizao, reforando ainda mais a lgica da excluso social e territorial. A histria sobre o desenvolvimento das cidades mostra que a legalidade urbana foi construda a partir de um padro caracterizado pelos grandes lotes com recuos laterais e frontais, que genericamente correspondia ao modo de vida das elites, que podem pagar um preo elevado pela mercadoria moradia, permitindo um alto retorno do investimento, mesmo considerando o baixssimo rendimento do lote. A lei, ao denir que no territrio municipal pode ocorrer somente um certo padro, vai ter aplicabilidade quase exclusivamente a um pedao extremamente minoritrio da cidade, criando uma mercadoria exclusiva no mercado de terras e imveis, que ser ainda mais valorizada se associada a uma estratgia de investimentos macios em infra-estrutura, que equipam e valorizam a zona com nanciamentos dos cofres pblicos e dos capitais privados. As reas que seguem o destino da valorizao possuem direito de propriedade bem denido e conformam as terras de grandes proprietrios, que possuem uma forte articulao poltica com os setores pblicos e demais capitais privados.
404
A lgica desses atores em promover o desenvolvimento das cidades estender os assentamentos urbanos em direo a terras de propriedade dos grandes fazendeiros; o estado investe na infra-estrutura urbana; as empresas responsveis pela proviso de gua, esgoto, luz e transporte estendiam esses servios s demandas com capacidade de pagamento dos servios ofertados e tambm se beneciavam da valorizao gerada pela prpria proviso dos servios pelas desapropriaes necessrias para a implantao dos sistemas de redes de infraestrutura, e ainda pela associao com empreendedores imobilirios em negcios conjuntos. A legislao atuava denindo o que urbano e seu zoneamento, demarcando dessa forma um padro de lotes, edicaes e a rea de atuao do estado e das empresas prestadoras dos servios. Cabe ao setor pblico a gesto dessa organizao dos atores por meio da legislao, que determinar o espao a ser valorizado, garantido pelo elevado preo do solo, e a rentabilidade dos capitais aplicados. A relao entre os atores na valorizao do espao foi e a frmula do desenvolvimento das cidades ociais, ao organizarem uma estratgia e contratos bem denidos que garantem a valorizao do investimento urbano para todos os participantes do investimento, perpetuando territrios como o local garantido pelas valorizaes presentes e futuras. O exemplo narrado por Rolnik (1997), na cidade de So Paulo, mostra claramente como se organizam esses interesses: Ao contrrio da cidade irregular, a caracterstica mais marcante da relao entre o territrio e a lei, neste caso, a de perpetuar o tipo de contrato comercial estabelecido entre as partes quando do empreendimento. Essa a condio para que os altos investimentos feitos nesses locais possam proporcionar rendimentos num horizonte longnquo, sem que o empreendimento corra o risco a que seus incorporadores no desejam se submeter. O exemplo mais emblemtico desse modelo foram os empreendimentos da City Improvements Co., quando um grande investimento privado fez uso de uma articulao prossionalmente montada com os cabeas das concessionrias de servios e os governos em seus vrios nveis. Atravs da legislao urbana, garantiu-se que esse conjunto impressionante de investimentos pudesse ser usufrudo por uma parcela pequena, porm poderosa, dos habitantes da cidade (Rolnik, 1997, p. 188).
405
No municpio de So Paulo, desde o incio do sculo XX, as instituies formais foram funcionais para a segregao espacial nas cidades, pois ao mesmo tempo em que reservavam os locais e disciplinavam os padres de construo e ocupao para serem valorizados pelo capital imobilirio (impedindo por lei certos padres de ocupaes, como as vilas operrias e os cortios nessas reas), permitiam a ocupao sem regulao das classes pobres para a periferia da cidade, mais especicamente na zona rural. No entanto, essas ocupaes, por no se adequarem s leis, no obedeciam a nenhum padro urbanstico, alm de ser questionada a competncia do poder municipal de controle do espao sobre essas reas, justicando a no-interveno e o descompromisso em instalar infra-estrutura urbana por causa da desobedincia aos padres de uso e ocupao do solo rmados na legislao. Assim, as ocupaes das classes trabalhadoras nasceram clandestinas. Grostein narrou como ocorria esse processo de segregao e excluso estabelecido pela lei, que, ao determinar os assentamentos das classes com maiores recursos como o de direito ao urbano, excluiu todos os demais assentamentos para as outras classes sociais: A legislao urbana de uso e ocupao do solo foi, desse modo, um dos instrumentos que contriburam para reforar a segregao na sua componente espacial. A diferena de tratamentos dados pelo poder pblico s reas centrais e perifricas j teve seu contorno neste incio do sculo. Para empreendimentos nas reas de melhor acesso ao centro, os loteadores ou empreendedores imobilirios criavam instrumentos legais com exigncias mais rigorosas do que as existentes para o conjunto da cidade, ampliando, com isso, as restries ao parcelamento do solo e ocupao dos lotes, garantindo assim uma ocupao diferenciada nesses bairros, assegurada principalmente pelo valor que a terra urbana passou a incorporar, resultante das condies em que se dava o empreendimento e do acesso potencial aos servios pblicos, existentes ou futuros. Entretanto, nas reas suburbanas e perifricas, onde freqentemente se abriam arruamentos sem mesmo terem um plano de loteamento ou qualquer preocupao com as condies topogrcas locais, procedia-se de forma oposta. As leis existentes, por no contemplarem o traado urbanstico das ruas, no garantiam a qualidade do assentamento e, alm do mais, tinham sua aplicao questionada quando na rea rural. Questionava-se a competncia do poder de controle do municpio sobre essas reas por serem rurais (Grostein, 1987).
406
Assim, margem do paradigma da legalidade foram sendo gestadas diferentes formas espaciais que se adequavam a estratgias de insero no mercado informal de moradias de diferentes grupos sociais que habitavam na cidade, estabelecendo variados territrios negociados por um mercado imobilirio informal que tinha em sua carteira de imveis diversas [...] alternativas de localizao para as diferentes faixas de poder aquisitivo presentes na cidade, ao mesmo tempo em que garantia a rentabilidade do investimento imobilirio independentemente da faixa de renda a que se destinava (Rolnik, 1997, p. 145). Formou-se uma diversidade de bairros inteiros sem, no entanto, serem reconhecidos como parte da cidade ocial por no se adequarem lei, descompromissando o estado em investir em infra-estrutura urbana (Grostein, 1987; Rolnik, 1997). A questo da ilegalidade no se refere a uma congurao espacial, mas a mltiplas, que tero sua representatividade de acordo com os diversos grupos sociais que tambm dialogaram com a prpria ordem jurdico-urbanstica. Mas os diferentes territrios sociais que se formaram nas cidades tinham como ponto em comum, que os caracterizaram como ilegais, a abertura de arruamentos/loteamentos e as construes cujo desenho no havia sido aprovado pelos engenheiros municipais, por no se adequarem lei, congurando um espao a partir da prtica de partilhar os lotes ou as casas com habitaes coletivas, gerando um espao de alta densidade demogrca [...] congurao urbanstica considerada promscua, indisciplinada e desregrada, ou seja, espao sem lei, marginal (Rolnik, 1997, p. 145-146). A diversidade do territrio ilegal, fruto da permisso estatal, congurou-se como um sistema de laissez-faire, que tem sua lgica fundada na mxima rentabilidade do empreendimento imobilirio, ou seja, que a terra pudesse ser ocupada com intensidade e densidade construtivas (fora do padro especicado na legislao), o mnimo de infra-estrutura e uma localizao distante da cidade. Nas localizaes mais prximas dos chamados melhoramentos urbanos, o preo dos lotes apresentava uma valorizao, justicando alguma obra de arruamento realizada pelo loteador e requerida pela demanda das classes intermedirias, que podiam pagar pelo preo do lote. O subrbio popular era, portanto, um dos melhores e mais lucrativos mercados imobilirios diante da crescente demanda decorrente do aumento populacional (Rolnik, 1997, p. 122). O fato de os assentamentos populares no obedecerem a nenhuma regulao rmada na lei garantia aos loteadores o mximo retorno dos empreendimentos. Ao
407
incorporar loteamentos em reas distantes e desvalorizadas pelo mercado imobilirio formal, os usos caractersticos dos loteamentos populares propiciavam a valorizao das reas rurais, distantes das regies das ocupaes das classes com maiores recursos. Os elevados retornos nanceiros com a incorporao dos assentamentos populares eram garantidos justamente pela falta de regulao do solo, que permitia uma grande densidade e intensidade construtiva, somada ao no-investimento em obras virias. Praticamente eram pouqussimos os capitais investidos, que se constituam na compra da gleba rural. Mesmo nesse caso, existem relatos de que a expanso da urbanizao perifrica ocorreu [...] invadindo a zona rural com arruamentos e ocupaes de terras municipais ou devolutas (Rolnik, 1997, p. 127). Dados da pesquisa de Bueno (2004) mostram que a terra, em reas de mananciais, destinada incorporao de loteamentos clandestinos, em relao mesma gleba para usos rurais, sofre uma valorizao de at 800%. Em outras palavras, a terra vendida por uma quantia muito inferior, decorrente da desvalorizao desta para os usos rurais legais determinados pela legislao. Em contrapartida, essa mesma gleba, loteada em lotes de 125 m2 para moradias da classe popular, passa a ter uma valorizao de at 800%. Dessa forma, a terra desvalorizada para os usos rurais legais, mas extremamente valorizada para a incorporao de loteamentos clandestinos para as classes populares. A valorizao ainda maior para aqueles loteamentos que, na barganha poltica, conseguem asfalto, ligaes ociais de gua, luz e infra-estrutura urbana.22 Essa a maior razo da falncia da LPM e o maior desao de sua superao diante de uma ordem de interesses estabelecida desde a fundao das cidades. Fecham-se, portanto, as duas faces do mesmo processo de acumulao de capital a partir do processo de apropriao de terras para a formao e o desenvolvimento das cidades, que tem como lgica a valorizao do espao. A anlise da cidade ocial e da ilegal deve ser entendida como um processo complementar da valorizao e estruturao do espao no desenvolvimento de uma metrpole do sistema capitalista perifrico, onde de um lado existem as instituies formais, que so a expresso da excluso social, ao predenir os padres de uso das classes com maiores recursos nanceiros e ao segregar e excluir os usos das classes populares, valorizando o espao pela exclusividade dos usos e pelos investimentos pblicos e privados. Do outro lado, a cidade ilegal, resultado das prticas sociais das classes populares, onde a valorizao do espao garantida
408
por um total sistema de laissez-faire, baseado em instituies informais, com assentamentos localizados nas reas rurais e de proteo ambiental, sem contar com infra-estrutura e melhoramentos pblicos. Essas duas formas de apropriao da terra urbana, sendo a primeira legitimada pela legislao e a segunda pelas prticas sociais, mostram, como bem armou Rolnik (1997, p. 14) [...] que a operao de desmonte da legislao urbanstica, que sua ineccia em regular a produo da cidade a verdadeira fonte de seu sucesso poltico, nanceiro e cultural, em uma cidade em que riqueza e poder estiveram historicamente bastante concentrados. Os descontroles urbansticos, promovidos pelos assentamentos das populaes de baixa renda, constituram um verdadeiro laissez-faire, que foi institudo pelo Estado na medida em que este, at os dias atuais, no oferece um aparato institucional de controle do solo urbano e permite que seja construdo um enorme territrio sem seu controle. Enm, esse aparato institucional foi historicamente montado para no funcionar (Battaglia, 1995). A histria da apropriao e da regulao das terras no Brasil mostra que a situao [...] de descontrole mantida, principalmente, pela falta de recursos, como parte da estrutura institucional de sustentao do peculiar processo de acumulao de capital no Brasil (Bataglia, 1995, sumrio). Dessa forma, o descontrole do espao a contraparte dos conceitos ideolgicos de excluso e valorizao do espao que foram a base conceitual de uma legislao urbana, [...] formulada ao longo de um sculo, referencie e tenha aplicabilidade quase que exclusivamente a um pedao extremamente minoritrio que corresponde quase aproximadamente a 30% , porm muito poderoso da cidade (Rolnik, 1997, p. 186). Ao longo da histria, a incorporao da cidade clandestina/ilegal pela cidade ocial ocorreu em forma de anistias e regularizaes [...] transformando-se em campo de investimento privilegiado da poltica eleitoral (Rolnik, 1997, p. 50), como tambm de uma poltica de zoneamento, com uma legislao detalhada para a proteo dos territrios valorizados. A essncia desse pacto territorial foi muito bem narrada por Rolnik (1997, p. 204): [...] a ilegalidade era tolerada para poder ser, posteriormente, negociada pelo Estado. Uma das condies para que esse pacto pudesse ocorrer era o Estado assumir o papel de provedor e os habiMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
409
tantes do territrio ilegal, de devedores de um favor do Estado, j que do ponto de vista estritamente legal ali caberiam punies, e no responsabilidades e direitos. O pacto com a periferia consolidou-se no contexto de redemocratizao, no qual melhorias urbanas se transformaram em votos e lideranas de bairro em cabos eleitorais. Este pacto territorial esboado desde os anos 30,23 mas denido mais claramente no contexto de redemocratizao e do populismo, nunca mais foi desmontado. Nem mesmo durante os anos de ditadura, o esquema foi interrompido: novas regularizaes em massa foram decretadas em 1962 e em 1968. Durante o perodo de 1968 a 1988, em que no houve eleies para prefeito, a Cmara dos Vereadores transformou-se no grande canal para as demandas dos bairros por servios, tecendo redes polticas que iam de bairros a secretrios, assessores e funcionrios municipais. E assim, camadas da periferia foram sendo seletivamente incorporadas cidade e novas fronteiras se constituram (Rolnik, 1997, p. 207). A essncia desse pacto territorial consiste nas polticas de anistias e regularizaes do territrio clandestino, e as polticas de zoneamento, conduzidas por uma minuciosa legislao, foram as grandes diretrizes de poltica urbana iniciada nos anos 1930 e que se solidicaram at os dias atuais. Nas palavras da autora: Se verdade que o tema da poltica urbana nos anos 30 seria a forma de incorporar o territrio dos pobres e trabalhadores na administrao urbana, foi durante esse perodo tambm que o fundamento de uma poltica de zoneamento se consolidou. O zoneamento tinha como objetivo bsico proteger os bairros residenciais de alta renda. Os dois tipos de poltica urbana estavam relacionados: quando a cidade popular era anistiada, a cidade burguesa precisava se defender (Rolnik, 1997, p. 173). Dessa forma, essas duas polticas: A anistia e o zoneamento seletivo compunham os dois lados da mesma moeda: eles representavam uma estratgia de poltica urbana em So Paulo que deitou razes to profundas que praticamente no ocorreram inovaes legislativas at o nal dos anos 60 (Rolnik, 1997, p. 147).
410
Um outro fator que se ponderou para a ocializao da cidade clandestina foi a presso pelos rgos nanceiros para a cobrana de impostos para auferir uma maior arrecadao scal. A possibilidade de entrar para a cidade ocial, condio essencial para conseguir as obras e os servios pblicos, somada conquista do ttulo de propriedade do imvel, por meio da eleio de um candidato, era e a grande conquista das populaes residentes nos assentamentos clandestinos, que, na essncia, continuaram perpetuados nas precariedades dos loteamentos. Esse foi o resultado do pacto territorial mencionado por Rolnik (1997, p. 14): Ao contrrio do senso comum, no se trata de desordem ou falta de plano, mas sim da formulao de um pacto territorial que preside o desenvolvimento da cidade h muitos anos, impedindo-a de crescer com graa, justia e beleza. Entender como esse pacto foi construdo e qual a sua base jurdico-urbanstica pretende ser uma modesta contribuio em direo sua transformao.
A importncia de se contextualizar historicamente o surgimento ilegal dos assentamentos populares de extrema importncia para se entender a fragilidade das leis em impor restries ao uso do solo em uma rea rural e de proteo ambiental. Os assentamentos das classes pobres originalmente ocorrem em reas rurais distantes e desvalorizadas. A existncia de uma legislao de proteo dos mananciais contribui ainda mais para essa desvalorizao da terra, sendo ento um territrio perfeito para promover os assentamentos da populao pobre, pois, por meio destes, a terra cria uma valorizao exorbitante. Em outras palavras, os assentamentos populares cumprem a funo de valorizar reas desvalorizadas, ao contrrio dos que acreditam que os pobres no pagam pelo lote em que residem. Entender como funciona o processo de formao da periferia urbana e os interesses envolvidos com a especulao de terras e votos fundamental para entender o padro de ocupao das reas de mananciais. Nesses termos, a evoluo da lei de proteo dos mananciais pode estar comprometida tanto pela condio histrica e dos interesses envolvidos na manuteno do padro de ocupao atual como pela incapacidade de promover uma poltica efetiva baseada em instrumentos
411
econmicos combinados com as polticas de Comando e Controle, que poderiam beneciar as reas de mananciais com incentivos para atividades econmicas rurais que so compatveis com a preservao ambiental.
6. REFERNCIAS
ALMEIDA, Luciana Togeiro. Poltica ambiental: uma anlise econmica. Campinas: Papirus; So Paulo: Fundao Editora da Unesp, 1998. BARBIERI, Jos Carlos. Desenvolvimento e meio ambiente: as estratgias de mudana da Agenda 21. Petrpolis: Vozes, 1997. BATTAGLIA, Luisa. Cadastros e registros fundirios: a institucionalizao do descontrole sobre o espao no Brasil. Tese de Doutorado, FAU/USP, So Paulo, 1995, 302 p. BELLENZANI, M. L. R. A APA municipal do Capivari-Monos como uma estratgia de proteo aos mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo. So Paulo: Procam/USP, 2000. 204 p. BUENO, Ana Karina Silva. A dinmica da especulao de terras nas reas de proteo dos mananciais da bacia do Guarapiranga: um estudo sobre os loteamentos clandestinos e as reas rurais. Campinas: Instituto de Economia/Unicamp. Relatrio de Pesquisa (mimeo.), 2004. 60 p. CBH-AT. Comit da Bacia Hidrogrca do Alto Tiet. Plano de Bacia do Alto Tiet Fusp/CBH-AT, 2001. FOLHA DE S. PAULO. Invases crescem 53% na bacia do Guarapiranga. So Paulo, 1 de setembro de 1997. ________. Ao antiesgoto no limpa Guarapiranga. So Paulo, 08 de outubro de 2000. ________. So Paulo cresce 6 vezes mais em fronteira urbana. So Paulo, 27 de junho de 2004. FRIDMAN, F. Donos do Rio em nome do rei: uma histria fundiria da cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor e Garamond, 1999. GARCIA-QUISMODO, C. E. Dynamique de lagriculture priurbaine dans le bassin versant metropolitain de Guarapiranga. So Paulo, Bresil. AGER. Paris: INA, 2001. 47 p.
412
GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO; SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE. Uma nova poltica de mananciais. So Paulo, 1997. GROSTEIN, Marta Dora. Mitos e ritos: o papel da irregularidade na estruturao do espao no municpio de So Paulo, 1990-1987. Tese de Doutorado, FAU/USP, So Paulo, 1987. 614 p. MARCONDES M. J.de A. Cidade e a natureza: proteo dos mananciais e excluso social. So Paulo: Studio Nobel/Editora da USP, Fapesp, 1999. MARGULIS, Srgio. A regulao ambiental: instrumentos e implementao. Texto para Discusso n. 437. Rio de Janeiro: Ipea, 1996. MARICATO, Ermnia. Metrpole perifrica, desigualdade e meio ambiente. In: VIANA, Gilney; SILVA Marina; DINIZ, Nilo (Org.). O desao da sustentabilidade: um debate socioambiental no Brasil. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2001 (Coleo Pensamento Petista). MOTTA, Ronaldo Seroa et al. Uso de instrumentos econmicos na gesto ambiental da Amrica Latina e Caribe: lies e recomendaes. Texto para Discusso n. 440. Rio de Janeiro: Ipea, 1996. JORNAL DA TARDE. Mananciais j tm 150 loteamentos irregulares. So Paulo, 24 de julho de 1998. REYDON, B. P. A interseo dos mercados de terras rurais e urbanos: uma proposta para a compreenso da dinmica econmica da Bacia do Guarapiranga. No prelo. ROLNIK, R. A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios na cidade de So Paulo. So Paulo: Studio Nobel/Fapesp, 1999. SANTOS, A. C. Campinas, das origens ao futuro: compra e venda de terra e gua e um tombamento na primeira sesmaria da freguesia de Nossa Senhora da Conceio das Campinas do Mato Grosso de Jundia (1732-1992). Campinas: Editora da Unicamp, 2002. 400 p. UEMURA, M. M. Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga: alternativa para a proteo dos mananciais? Dissertao de Mestrado, Campinas, PUC/FAU, 2000.
413
NOTAS
1. DUCROT, BUENO e REYDON (2005). Institutional arrangements for articulating land and water management in peri-urban catchment: example of the metropolitan region of So Paulo, Brazil. International Journal of Water Resources Development, v. 3, n. 2, p. 186-203. 2. A bacia hidrogrca do Alto Tiet aquela que abriga um dos maiores contingentes populacionais do mundo (cerca de 17,8 milhes de habitantes), pois nela se localiza a Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP). Essa regio a mais importante rea produtora de bens industriais do pas. Seu Produto Interno Bruto, em 1997, atingiu U$ 147 bilhes, o que corresponde a 18% do total brasileiro. Essa bacia hidrogrca abrange uma extenso territorial de 5.985 km2, fornecendo gua para 35 municpios da RMSP. 3. A bacia do Guarapiranga o segundo manancial de abastecimento da Regio Metropolitana de So Paulo, responsvel pelo abastecimento de gua de aproximadamente 30% da populao. Para maiores informaes sobre o sistema de abastecimento metropolitano, ver site www.sabesp.com.br. 4. Dos 185 loteamentos cadastrados no Departamento de Uso do Solo do Estado de So Paulo (DUSM), 28% foram implantados antes de 1972; 30% entre 1980 e 1989; 18% entre 1990 e 1995 e 14% sem data de implantao (Uemura, 2000, p. 54, apud Barros, 1990). 5. Dos 35 municpios integrantes da Grande So Paulo, 27 esto, total ou parcialmente, abrangidos pelos limites da LPM, e destes, 17 esto com mais de 50% de sua rea total nas reas de mananciais. Vale destacar os municpios Embu-Guau, Itapecerica da Serra, Juquitiba, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra, que possuem 100% de suas reas inseridas nas reas da Lei de Proteo de Mananciais (Emplasa, 1994 apud Governo do Estado de So Paulo/ SMA, s/d.). 6. As Polticas de Comando e Controle tm sido a base dos sistemas de gesto do meio ambiente, tanto nos pases desenvolvidos como nos em desenvolvimento. Estas, tambm conhecidas como polticas de regulao direta, tm como objetivo restringir as aes do poluidor, xando normas, regras e padres ambientais, scalizando seu cumprimento (Barbieri, 1997; Margulis, 1996). Para que as Polticas de Comando e Controle possam funcionar com ecincia, os papis regulador e policial dos governos precisam trabalhar em associao. O sucesso do sistema regulador depender quase exclusivamente da capacidade que o rgo de controle ambiental tiver para assegurar a obedincia lei. A implementao das Polticas de Comando e Controle requer uma capacidade institucional elevada, principalmente na articulao institucional entre o setor pblico, o municipal e o estadual, o judicirio e a sociedade civil. Esta capacidade institucional est intimamente ligada aos recursos humanos das instituies e ao grau de informao sobre os diversos aspectos tcnicos e jurdicos da legislao (Almeida, 1998). 7. A reportagem recente na Folha de S. Paulo sobre o estudo do Cebrap mostra que as reas de fronteira urbana da Regio Metropolitana de So Paulo crescem a uma taxa de 6,3% ao ano, consolidando o modelo da expanso perifrica pela populao de baixa renda (Folha de S. Paulo, 2004). 8. Dados referentes aos loteamentos com abertura de reas superiores a 50.000 m2 (Bueno, 2004). 9. Vale considerar que existem lotes vagos nos loteamentos aguardando a valorizao decorrente dos investimentos pblicos e possveis regularizaes futuras. Existem loteamentos que possuem de 30% a 40% de lotes vagos (Bueno, 2004). 10. A Lei de Zoneamento delimitou uma zona (Z8 100/1), que tambm a zona das reas de mananciais, na primeira granja da zona rural, proibindo o uso do solo urbano, tornando essa zona desvalorizada pela impossibilidade de ocupao urbana legal. Porm, era permitida a produo de moradia popular apenas pelas empresas estatais, como a Cohab,
414
NOTAS
que tinha facilidade na compra de terrenos a baixo preo, j que se tratava de terrenos situados em zona rural afastados de qualquer rede de infra-estrutura urbana. Essa companhia municipal [...] destinada ao nanciamento e produo de moradias para a populao de at cinco salrios mnimos, produziu, entre 1965 e 1989, 100 mil unidades habitacionais. A maioria dessas moradias so conjuntos construdos na zona rural e afastados de qualquer rede de infra-estrutura (Rolnik, 1997, p. 203-204). Um outro exemplo, que denota a direo do vetor da populao pobre para as rurais, como iniciativa de poltica pblica, o Conjunto Habitacional Boror, construdo pela Cohab em 1975 nas reas de mananciais, com 1.190 unidades habitacionais, e o Boror II, com 178 unidades em plena discusso da implementao da LPM (Uemura, 2000). 11. A Sabesp, que uma empresa pblica responsvel pelo saneamento bsico no Estado de So Paulo, durante o Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa), vigente no regime militar, ampliou a rede de gua at os loteamentos clandestinos, inclusive aqueles situados nas reas de proteo dos mananciais, desobedecendo a legislao de uso e ocupao do solo, para reduzir a mortalidade infantil, que era o objetivo do Planasa (Maricato, 2001). 12. A Lei Estadual n 7.663/91 instituiu a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SIGRH), enquanto a Lei Federal n 9.433/97 regulamentou a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), criando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNGRH). Ambos os sistemas alteraram a base institucional de deciso e estabeleceram os seguintes princpios bsicos para a gesto dos recursos hdricos: a adoo da bacia hidrogrca como unidade fsico-territorial de planejamento e gerenciamento; o reconhecimento da gua como um bem pblico de valor econmico; o reconhecimento da importncia de seus usos mltiplos e a necessidade de um trabalho de gesto, a um s tempo integrado de forma multissetorial, multiinstitucional, descentralizado e participativo. 13. Os instrumentos de planejamento e gesto da Lei n 9.866/97 (artigo 11) so: I) reas de interveno e respectivas diretrizes e normas ambientais e urbansticas de interesse regional; II) normas para a implantao de infra-estrutura sanitria; III) mecanismo de compensao nanceira aos municpios; IV) Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA); V) controle das atividades potenciais degradadoras do meio ambiente, capazes de afetar os mananciais; VI) Sistema Gerencial de Informaes; VII) imposio de penalidades por infraes s disposies desta lei e das leis especcas de cada APRM. 14. A compensao ambiental um instrumento de gesto e planejamento especicado na minuta da lei especca da sub-bacia Guarapiranga/Cotia, que estabelece as medidas de compensao de natureza urbanstica, sanitria ou ambiental, que permite a alterao de ndices e parmetros urbansticos estabelecidos na lei especca, mantido o valor da carga meta referencial por municpio e para as demais condies necessrias produo de gua. 15. Os padres ambientais denidos na lei abrangem todos os padres de infra-estrutura sanitria relacionados qualidade e quantidade da gua e qualidade dos solos. 16. Dentre as diretrizes do PDPA, esto as relacionadas ao estabelecimento de polticas setoriais; atividades de induo implantao de usos compatveis com a proteo e a recuperao dos mananciais. 17. As metas contidas no PDPA so as relacionadas obteno de padres de qualidade ambiental de longo, mdio e curto prazos. 18. O conceito de instrumentos econmicos bastante debatido na literatura. A poltica baseada em instrumentos econmicos capaz de descentralizar a tomada de deciso conferindo, ao poluidor ou ao usurio do recurso, a exibilidade para selecionar a opo de produo ou de consumo que minimize o custo para atingir-se um nvel determinado de qualidade ambiental
415
NOTAS
(Motta et al, 1996). Um outro conceito dos IEs oferecido por Margulis (1996, p. 6): [...] esses instrumentos se baseiam nas foras de mercado e nas mudanas dos preos relativos para modicar o comportamento de poluidores e dos usurios de recursos tanto pblicos quanto privados, de modo que passem a internalizar em suas decises a considerao de aspectos ambientais de maneira socialmente desejvel. Para a OCDE (1989 apud Almeida,1998, p. 47) [...] um instrumento seria tido como econmico uma vez que afetasse o clculo de custos e benefcios do agente poluidor, inuenciando, portanto, suas decises, com o objetivo de produzir uma melhoria na qualidade ambiental. A diferena do conceito entre Instrumentos Econmicos vis--vis Comando e Controle, freqentemente citada na literatura, a exibilidade permitida ao poluidor: este livre para responder aos estmulos da maneira e no tempo que melhor lhe convier economicamente (Almeida, 1998). Para Cropper e Oates (1992, p. 699 apud Almeida, 1998, p. 48) [...] a linha divisria entre as chamadas polticas de Comando e Controle e as polticas baseadas em incentivos no sempre muito clara. Um programa sob o qual o regulador especica os procedimentos exatos de tratamento a serem seguidos pelos poluidores obviamente se inclui na categoria de Comando e Controle. Mas que tal uma poltica que estabelea um limite xo de emisses para uma fonte particular (sem possibilidade de negociao), mas permita ao poluidor selecionar a forma para cumprir a meta? Tal exibilidade certamente permite a operao de incentivos econmicos em termos de busca do mtodo de controle do custo mnimo. Os IEs no so portanto um substituto para as instituies fracas ou para as polticas de CC, alguns elementos regulatrios so, inevitavelmente, necessrios, e uma base institucional forte pr-requisito para a implementao dos IEs (Motta et al., 1996, p. 02). 19. A controvrsia em torno da superioridade das polticas de CC em relao s de IEs de difcil mensurao, pois ambas necessitam de uma base institucional forte, tanto em relao ao planejamento como na scalizao. Enm, ambas as polticas implicam variadas informaes relevantes pelos rgos ambientais, o que ocorre, em maior ou menor grau, de acordo com a poltica adotada. Mas estudos empricos freqentemente citados na literatura procuram provar que os custos de implementao de polticas CC superam, em muito, os de polticas baseadas em Instrumentos Econmicos (Almeida, 1998; Motta, 1996). 20. Tanto o artigo 211 da Constituio Paulista quanto o pargrafo 2 do artigo 5 da Lei n 7.663/91 sugerem que o produto da participao ou da compensao nanceira do estado no resultado da explorao de potenciais hidroeltricos em seu territrio deva ser empregado prioritariamente em servios e obras de interesse comum, juntamente com programas de desenvolvimento regional dos municpios afetados por reservatrios e leis de proteo dos mananciais. Trata-se de montantes signicativos, que constituem hoje praticamente a totalidade dos recursos do Fehidro (Fusp, 2001). Os recursos do Fehidro esto vinculados, por lei, s polticas de Comando e Controle, na medida em que existe a vinculao do acesso a esses recursos nanceiros conformidade da conduta do agente pblico. Em outras palavras, a imposio de penalidades por infraes pela no-obedincia da lei atual dos mananciais e das leis especcas das bacias hidrogrcas justamente a no-vinculao dos recursos do Fehidro aos poderes pblicos. 21. Este item baseou-se nos trabalhos de FRIDMAN (1999), SANTOS (2002), ROLNIK (1997) e GROSTEIN (1987). 22. Atualmente, o governo do Estado de So Paulo est com uma poltica titulada de Plano Emergencial de Recuperao dos Mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, na qual foram instalados em alguns loteamentos das bacias metropolitanas ligaes de gua pela Sabesb e de luz pela Eletropaulo. Alm das ligaes de luz e gua ociais, as ruas esto sendo asfaltadas com as galerias de drenagem de guas pluviais e tambm sero realizados, de acordo com os documentos deste Plano, a preveno e o controle da poluio das guas.
416
NOTAS
23. Rolnik refere-se aos anos 1930, dcada em que foi promulgado o Cdigo de Obras de 1934, que trazia leis sobre a regularizao dos loteamentos clandestinos e a primeira grande anistia popular de 1936. Todas essas medidas de incluso da cidade ilegal na ocial ocorreram no contexto poltico do populismo. Nas palavras da autora: A leitura das modicaes introduzidas em 1934 permite-nos uma anlise do novo pacto territorial que se estabeleceu entre as classes dominantes e os grupos sociais emergentes. A velha ordem no se transformava para incorporar diferentes formas de ocupao do espao, ela apenas seletivamente tolerava excees regra. Ao serem reconhecidas as excees, ganharam o direito de receber investimentos pblicos, infra-estrutura e servios urbanos. As maiorias clandestinas entravam, ento, na poltica urbana, devendo um favor para aqueles que a julgaram admissveis (Rolnik, 1997, p. 16).
417
ESPECULAO COM A CONVERSO
DE TERRAS AGRCOLAS EM URBANAS:

ESTRATGIA DE UM GRUPO SUCRO-ALCOOLEIRO1
Bastiaan Philip Reydon Sebastio Neto Ribeiro Guedes Francisca Neide Maemura Cornlio Celso Cornlio Filho
1. INTRODUO
A especulao com terras tem sido um aspecto caracterstico do desenvolvimento capitalista no Brasil. amplamente conhecido o papel de reserva de valor desempenhado pela terra, o que atraiu capital no apenas do setor agrcola, mas tambm de setores industriais que buscavam na terra rendimentos no diretamente derivados da atividade produtiva. Deve-se ter em conta que nesse processo de os aplicadores de capitais buscarem na terra agrcola e/ou urbana sua valorizao, na medida em que uma forma de aplicao como outra qualquer, apesar das especicidades, estes acabam por participar ativamente do estabelecimento dos agentes atuantes, da forma e das caractersticas do desenvolvimento desde o nvel local at o mais geral. A conjuntura recente, marcada pela estabilidade dos preos e pela queda signicativa do preo da terra rural e urbana, parece ter levado alguns analistas a prematuramente anunciarem o m do padro de crescimento anterior, baseado em signicativos ganhos patrimoniais decorrentes da especulao com terras. Nosso argumento neste texto procura mostrar que, a despeito da queda no preo das terras urbanas e rurais, isso no tem impedido ou diminudo a especulao com terras no
419
Brasil, nem colocado em xeque o papel essencial da especulao com terras na estratgia e na rentabilidade dos capitais empresariais, e que esses movimentos derivados de, entre outros, oportunidades, alianas com setores estatais e adequados investimentos em benfeitorias privadas e/ou pblicas acabam por ter participao ativa nas caractersticas do desenvolvimento. Nesse sentido, a compra e venda de terra como reserva de valor ou com um m especulativo historicamente uma caracterstica dos mercados urbano e rural. Vrios autores2 que estudaram a ocupao do campo brasileiro vericaram que, historicamente, a especulao com terras assumiu um papel destacado, com duas caractersticas importantes: a) as ocupaes de novas reas so organizadas por empresas imobilirias ou colonizadoras que revendem os lotes, com ou sem melhorias, obtendo a maior fatia dos ganhos; b) nesses mercados atuam e se beneciam agentes dos mais diferentes tipos e tamanhos, tornando a especulao com terras uma das atividades mais populares no pas. A partir disso, deve-se enfatizar que esses processos especulativos fazem parte da realidade consciente e inconsciente deste pas, sendo mais presente entre os mais abastados, mas os de menor poder aquisitivo tambm entram nessa lgica para garantir um crescimento da renda e alguma ascenso social.3 Tal raciocnio leva concentrao de terras de alguns em detrimento de outros, o que torna urgente criar medidas que controlem esse processo. O ltimo item demonstrar, por meio de exemplos, o lucro do especulador e enfatizar uma poltica scal na tentativa de deter essa dinmica negativa. Uma interpretao explcita da importncia da especulao com terras, numa perspectiva adequada e mais geral, pode ser encontrada em Lessa e Dain (1982, p. 224), quando apontam para o fato de que em pases da Amrica Latina, particularmente o Brasil, a especulao com imveis rurais e urbanos tem um papel crucial na manuteno do status quo do poder poltico e das caractersticas do seu desenvolvimento. Armam que a permissividade com os movimentos especulativos, a obliqidade patrimonialista, a hipervalorizao dos prdios urbanos e rurais, as inaes seculares, etc. so manifestaes to arraigadas e universais na Amrica Latina que suspeitamos estarem vinculadas ao pacto bsico. So ainda mais enfticos ao dizerem que os capitais nacionais tendem a obter massas de lucros que ultrapassam sistematicamente as oportunidades de valorizao de suas rbitas.
420
ESPECULAO COM A CONVERSO DE TERRAS AGRCOLAS EM URBANAS
Buscam sempre a forma de ativos de natureza diversa como reserva de valor e exigem a permissividade e o estmulo da poltica econmica em direo a este tipo de movimento. As terras urbanas tomam parte desse processo de forma clara, pois nesse mercado, mais do que no rural, h escassez de oferta, transformando a terra num ativo real dos mais lquidos. Segundo Moneta (1996, p. 13), [...] as peculiaridades do mercado fundirio urbano podem ser assim resumidas: forte segmentao da oferta e da demanda em submercados locais, estraticados por bairros dentro das cidades; inexistncia de um processo de produo de lotes urbanos, orientado pelo desenvolvimento e crescimento das cidades; alta sensibilidade dos preos da terra implantao de infra-estrutura urbana e de redes de servios pblicos cuja desigualdade de distribuio espacial refora as diferenas de preos. Outro autor que aponta na mesma direo Fragomeni (1985), para quem a terra urbana constitui-se no principal bem de raiz, por ser indestrutvel, diferenvel cada lote tem suas caractersticas de paisagem e de proximidade de equipamentos e escassa. Essas caractersticas, segundo o autor, fazem com que a terra urbana permanea no imaginrio nacional como o principal patrimnio familiar, em ltima instncia associada casa prpria. Fragomeni (1985) mostra ainda que a histria da evoluo urbana dependeu essencialmente do comportamento dos investidores no mercado, principalmente dos especuladores (que estocam o bem) e das alteraes no ambiente fsico ao redor dessas reas. Portanto, a mercadoria terra urbana alterada pelo prprio processo especulativo e pela urbanizao, sendo ainda possvel captar os valores articialmente criados por leis e regulamentos, tais como as leis de zoneamento. Sem aprofundar a discusso, cabe apenas apontar que nessa perspectiva geral que se faz necessrio compreender a dinmica de atuao dos agentes econmicos: como investidores na busca de valorizao da riqueza em qualquer dos mercados de terras o rural e o urbano, mas particularmente na possibilidade de atuar na fronteira dos dois mercados, o que permite uma valorizao substancialmente maior, como mostraremos a seguir com o caso de um municpio do interior de So Paulo.
421
2. DETERMINANTES DA DINMICA DOS MERCADOS DE TERRAS: URBANOS E RURAIS4

O objetivo deste item apresentar uma interpretao de como funciona o mercado de terras, isto , como formado o preo da terra para que inclua os ganhos especulativos. O nvel do preo da terra o resultado das negociaes entre compradores e vendedores no mercado de terras. O negcio sempre feito quando o comprador tem expectativas mais elevadas sobre os ganhos futuros daquela terra do que o vendedor. Os movimentos das expectativas quanto aos ganhos futuros advindos da terra e, portanto, de seus preos so as variveis mais importantes para compreender a dinmica desse mercado. A partir do estabelecimento da propriedade privada da terra, as condies necessrias formao dos mercados de terras estavam dadas. O tipo e o nvel de garantias e restries dependem da forma da propriedade privada da terra estabelecida e corrente aceita pelos seus habitantes.5 A terra urbana, diferentemente da agrcola, no pode ser classicada como ativo de produo, sendo utilizada como parte de um produto nal, que a moradia, mas certamente um ativo lquido, muito mais lquido do que a terra rural. Os preos da terra, assim como os de todos os outros ativos, so formados na concorrncia de compradores e vendedores, com expectativas diferentes sobre o futuro, num mercado especco. A m de compreender a dinmica dos preos da terra, h necessidade de se levar em conta sua dupla caracterstica de ativo de capital (ou bem de consumo nal) e ativo lquido. Como os proprietrios especulam sobre os preos futuros dos seus estoques de terras, vendendo-as quando pensam ser o melhor momento, pode-se dizer que estas so negociadas num mercado de preos ex.6 Isso signica que os proprietrios de terras, por serem proprietrios de um ativo escasso, mantm estoques enquanto acharem que ganham mais ou que o preo de demanda pode elevar-se mais. Quanto maior o poder de mercado do proprietrio, isto , quanto maior o volume de ativos de diferentes nveis de liquidez de que disponha, maior sua possibilidade de ganhos com a prpria terra, pois apenas a vender quando encontrar uma oportunidade rentvel. Assim como para todos os ativos, os preos da terra reetem ganhos esperados para os quatro atributos capitalizados: Pt = q - c + l + a, onde,
422
q (quase-rendas) so as rendas produtivas esperadas decorrentes da propriedade da terra. Para o ativo terra, o valor deste atributo depende dos ganhos esperados com a produo agrcola e da possibilidade de outros ganhos decorrentes da propriedade da terra, tais como os de crdito ou de subsdios governamentais. c (custo de manuteno) so os custos esperados para manter a terra no portflio do agente, isto , todos os custos no produtivos da terra, tais como: custos de transao, proviso para nanciamento se este foi utilizado para a aquisio da terra, impostos e taxas decorrentes da propriedade.7 l (prmio de liquidez) a relativa facilidade de vender a terra no futuro e dependente portanto das expectativas ante o futuro. Cresce medida que a economia est crescendo e a demanda por ativos de capital aumenta. Tambm pode crescer quando h crescimento na demanda por ativos lquidos, e as expectativas do comportamento de outros ativos lquidos no so to promissoras quanto as da terra. a (ganho patrimonial) este uxo de renda obtido no momento da venda da terra e depende portanto das condies do mercado. Este atributo normalmente includo no q, mas para o caso da terra importante consider-lo separadamente, pois muitos compradores a adquirem para obter este ganho. Um exemplo disso o caso da aquisio de terras na fronteira e das terras urbanas, que, para um prazo econmico, no apresentam rendimentos produtivos, sendo adquiridas com o objetivo explcito de obter ganhos na revenda. Os mercados de terras so as regies ou reas onde a terra est sendo negociada. A terra comprada ou vendida porque os compradores esperam obter ganhos globais (q c + l + a) mais elevados do que com outros ativos. Os preos locais de terras reetem no apenas tendncias dos preos em termos globais (mais inuenciados por polticas macroeconmicas e pelo prprio ciclo econmico), mas tambm a integrao desses movimentos s condies locais. Essa combinao pode fazer com que os preos locais se desloquem com uma velocidade maior ou menor ou at em uma direo oposta da tendncia macro. Portanto, a anlise dos mercados de terras deve levar em conta tanto as tendncias macro quanto as determinaes dos mercados locais. O aumento na demanda por terras ocorre quando uma certa classe de potenciais compradores espera obter um retorno mais elevado com a terra do que com os demais ativos. Essa elevao na demanda normalmente vem acompanhada de elevao nos preos. As interpretaes das dinmicas de mercados de terras rurais e urbanas so presididas pelas mesmas lgicas globais. Mas a proximiMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
423
dade das terras rurais a centros urbanos faz com que os preos de terras sofram uma valorizao extrema pela modicao do seu uso.8 Nesse contexto, essa lgica de busca de ativo que combine ganhos produtivos com liquidez est presente nas terras urbanas e rurais. nesse contexto que se deve analisar a realidade do movimento dos mercados de terras rurais em regies prximas a centros urbanos. Com certeza, quando a ocasio colocar as condies para o parcelamento do solo para ns urbanos, este certamente ser executado pois dicilmente haver atividade agropecuria que suplante o ganho advindo desse tipo de especulao imobiliria.
3. A REGIO DE ESTUDO
O municpio a ser analisado, Santa Brbara DOeste, localiza-se numa das regies mais desenvolvidas do Estado de So Paulo, mais precisamente na Regio Administrativa de Campinas, a qual responde pela segunda posio no VTI estadual, sendo precedida apenas pela Regio Metropolitana de So Paulo (Negri, 1988). Essas localizaes privilegiadas, aliadas a conjunturas especcas e a iniciativas locais, permitiram a conformao, j na dcada de 1960, de uma estrutura urbano-industrial fortemente orientada para o mercado interno e estruturada a partir das indstrias metal-mecnica, txtil e alimentcia (predominando nesta a agroindstria canavieira). Nos anos 1970, no contexto das polticas federais (Prolcool) e estaduais (infra-estrutura viria) de interiorizao da industrializao do Estado de So Paulo, o municpio experimentou um signicativo crescimento e diversicao industriais. Entre 1970 e 1980, o nmero de estabelecimentos e o pessoal ocupado na indstria crescem, respectivamente, cerca de 34% e 118%. Ao mesmo tempo, a composio da estrutura industrial diversica-se, com o ingresso de empresas dos ramos qumico, material de transportes, papel e papelo, etc. Esse perl conservou-se relativamente inalterado at a dcada de 1990, quando as polticas econmicas de abertura econmica e desregulamentaes setoriais, iniciadas no governo Collor e aprofundadas no governo FHC, impactaram negativamente, em particular nos setores txtil e metal-mecnico, expondo-os a uma concorrncia predatria e muitas vezes desleal. Como vimos, so esses setores justamente os de maior importncia no municpio de Santa Brbara, juntamente com o canavieiro. Alm disso, sobre este ltimo h uma crise que se arrasta desde a segunda metade dos anos 1980, provocada pelo abandono do Programa Nacional do lcool (Prolcool) e pela indenio da poltica energtica brasileira.
424
Em termos de composio da produo agrcola, notrio o predomnio absoluto e inquestionvel da cana-de-acar. Entre 1985 e 1997, a participao da cana-de-acar na rea cultivada do municpio conservou-se prxima a 90%. O desenvolvimento econmico trouxe consigo importantes alteraes demogrcas e espaciais no municpio. As do primeiro tipo podem ser observadas na Tabela 1.
TABELA 1
Populao total, urbana e rural de Santa Brbara DOeste

Anos Total 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 1996 9.621 12.065 15.624 22.524 31.018 76.621 145.266 161.060 Populao Urbana 3.301 6.073 22.360 71.860 141.181 158.122 Rural 8.911 9.551 8.658 4.761 4.085 2.938 Taxa de Densidade Taxa de demogrca crescimento urbanizao hab./km2 demogrco 27,36 38,86 72,08 93,78 97,18 98,17 44,68 57,86 83,42 114,88 283,78 538,02 596,50 2,62 3,72 3,25 9,41 5,98 2,08
Fonte: IBGE Censos Demogrcos de 1920, 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 1996
possvel observar que a urbanizao do municpio aconteceu ainda na dcada de 1960 e que o mpeto de crescimento demogrco se acentua nitidamente a partir de ento, conforme ilustram tanto as taxas de crescimento demogrco quanto a reduo em termos absolutos e relativos da populao rural. Isso nos permite observar esse fenmeno em sua perspectiva espacial, o que revela que a trajetria de crescimento econmico e demogrco no municpio foi marcada por uma expanso urbano-espacial desordenada e caracterizada por profunda especulao com terras urbanas, que originaram os vazios urbanos. Observa-se que a origem desses vazios pode ser datada da dcada de 1960, quando um primeiro loteamento feito prximo vizinha cidade de Americana, a leste de Santa Brbara DOeste. , no entanto, nas dcadas de 1970 e 1980 que cresce o nmero dos vazios urbanos, no por coincidncia no perodo de maior crescimento econmico e demogrco. Atualmente, observam-se movimentos de redirecionamento espacial no sentido oeste do municpio. Essa nova tendncia impulsionada pelos seguintes fatores:
425
a) esgotamento das possibilidades de expanso fsica para leste, em direo a Americana; b) a existncia de investimentos pblicos (do governo estadual) que sero fatores indutores de crescimento a oeste (este o caso do projeto de ampliao da Via Bandeirantes, cujo novo traado cortar SBO a oeste); c) a existncia de investimentos para a viabilizao de uma alternativa de transporte hidrovirio que integrar a regio ao Mercosul, por meio dos projetos de navegabilidade do rio TietParan. nesse contexto de mudanas na dinmica econmica e demogrca que devem ser compreendidas as novas tendncias de deslocamento espacial na cidade e os movimentos especulativos com terra a elas associados.
4. ESPECULANDO COM TERRAS:

A CONVERSO DE TERRA RURAL EM URBANA
Como vimos no tpico anterior, um conjunto de fatores est fazendo com que o sentido de crescimento espacial se altere, dirigindo-o para o oeste de Santa Brbara DOeste. Esse movimento possibilita a emergncia de movimentos especulativos com terras, desvalorizando algumas e valorizando outras, principalmente neste ltimo caso: as terras rurais prximas ao entorno urbano. Pode-se localizar nos mapas j apresentados uma situao desse tipo, j que as terras a oeste, por onde passar a Rodovia dos Bandeirantes, so reas rurais e pertencentes a um poderoso grupo usineiro: o Grupo Cosan/BJ. Para se entender a lgica que est subjacente a esse processo, h de se recuperar brevemente a trajetria desse grupo usineiro no municpio. Sua presena em Santa Brbara materializou-se pela aquisio, em 1980, da Usina Santa Brbara, localizada na Fazenda So Pedro, que possui cerca de 802 ha de rea, limtrofe rea urbana. Essa usina funcionou at 1995, quando foi desativada, sendo parte dos equipamentos transferidos para outras unidades produtivas do grupo. A rea agrcola permaneceu com o grupo, e nela se continuou a produzir cana-de-acar, no mais para as usinas do grupo (que se localizavam a uma distncia que inviabilizava o transporte da matria-prima), mas para outras usinas prximas a ela. importante observar isso, porque revela que os dirigentes do Grupo Cosan/BJ j vislumbravam, de alguma forma, as possibilidades de ganhos patrimoniais sucientes para justicar a reteno da propriedade fundiria, mesmo quando seu uso no encontrava justica-
426
tiva do ponto de vista da estratgia mais geral de integrao produtiva do grupo. Por que razes o grupo conservou sua posio patrimonial depois de desativada a unidade industrial? No ser certamente porque a renda ganha como fornecedor de cana para outras usinas seja satisfatoriamente remuneradora. Para entender a estratgia do Grupo Cosan/BJ ao desativar sua unidade industrial e conservar a propriedade territorial, h de se considerar as mudanas da legislao ambiental (Decreto n 42.056 de 06/08/1997), que participa do processo de ampliao da mecanizao da produo canavieira da regio (englobada pela regio de Piracicaba). Os efeitos dessa medida sero mltiplos. Alguns estudos (Rosseto, Alleoni e Sparovek, 1997) indicam que a regio sofrer profundas transformaes produtivas que afetaro diferentes dimenses de sua vida econmica, social e poltica. A proibio da queima prvia da cana eliminar, certamente, numerosos postos de trabalho rurais, agravando bastante o j srio problema do desemprego rural; ao mesmo tempo, deslocar a lavoura de cana da regio para reas propcias mecanizao dentro e fora dela, implicando movimentos de desativao da produo canavieira e, ao mesmo tempo, profundos deslocamentos na demanda por terras. Este ltimo aspecto deve ensejar movimentos de oscilaes no preo da terra na regio, fazendo declinar o preo das terras agrcolas inaptas mecanizao e elevando aquelas adequadas a tal m. No primeiro caso, abrem-se imensas possibilidades para a introduo de culturas alternativas densas em termos de agregao de valor e baseadas na pequena produo, cujo estmulo deveria ser objeto de polticas pblicas de emprego. O estudo citado observa que fatores como declividade do relevo, pedregosidade, encharcamento, erodibilidade e fertilidade restringem signicativamente a aptido do solo para a colheita mecanizada. O resultado a que chegam os autores o de que, na regio de Piracicaba, [...] da rea total de 174.019 ha, ou seja, 31%, foram classicados como aptos para a colheita mecanizada sem queima prvia [...] Das terras aptas para a colheita mecanizada, 41.599 ha j estavam ocupados com cana-de-acar em 1991, o que corresponde a 76% do total. A rea de expanso disponvel, ou seja, aquela no ocupada com cana-de-acar ou algum uso incompatvel como reservas orestais representava, em 1991, um total de 13.142 ha. Estas reas esto localizadas s margens do Rio Piracicaba, perto da conuncia do Rio Tiet e na poro sudeste do Municpio de PiMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
427
racicaba. Estas terras so insucientes para compensar os 45.200 ha ocupados com cana-de-acar em reas inaptas para a colheita mecanizada. Desta forma, a adoo generalizada desta prtica signicaria uma reduo de no mnimo 32.000 ha de cana-de-acar, isto j considerando a possvel redistribuio da cultura para reas aptas e ainda no ocupadas. Este valor representa 37% do que era cultivado em 1991. Esse cenrio est precipitando uma redenio espacial da produo canavieira na regio. Os grupos usineiros a localizados, procurando antecipar-se vigncia da lei, esto a redenir suas estratgias locacionais. O prprio Grupo Cosan/BJ vem, desde 1996, adquirindo usinas localizadas em terras mais frteis e mais adequadas mecanizao; tais so os exemplos da recente aquisio da Usina Diamante, localizada em Ja, e da aquisio em negociao de outra usina em Ibat, na regio de Araraquara. dessa perspectiva que devemos encarar a desativao da Usina Santa Brbara pelo Grupo Cosan/BJ, embora haja, neste caso, outros fatores coadjuvantes na deciso referida. Entrevistas realizadas com os responsveis pela rea agrcola do grupo identicaram como motivos para o encerramento das atividades da Santa Brbara a obsolescncia das instalaes e dos equipamentos industriais, as pesadas multas recebidas da Cetesb pela no-observncia das leis ambientais e a baixa fertilidade relativa do solo. Embora no se desconsidere o peso desses fatores, h evidncias de que essa deciso est mais ligada inteno de obter ganhos especulativos com a converso das antigas terras agrcolas em loteamentos urbanos, aproveitando-se do potencial de valorizao do solo provocado por investimentos pblicos referidos anteriormente. A Tabela 2 permite-nos visualizar os ganhos potenciais dessa transao.
TABELA 2
Preo da terra rural e urbana no municpio de Santa Brbara DOeste

Terra Urbana* Rural** Preo da terra em m2 R$ 17,00 R$ 5,00 ndice Preo da terra urbana Preo da terra rural 11,3
* Tomou-se o preo do m mais baixo. Como se sabe, h uma grande variedade de preos no mercado urbano de terras. Em Santa Brbara, o m mais caro se localiza na regio central e vale cerca de R$ 400,00 o m. O mais barato vale cerca de R$ 17,00 o m. Este foi o valor tomado para efeito de clculo da tabela anterior. ** O preo da terra para lavoura tambm varia bastante. Conforme os dados do IEA, o valor da terra nua na Dira de Campinas variou entre o mnimo de R$ 2.066,12 e o mximo de R$ 18.148,76, sendo o preo mdio de R$ 6.320,06. O valor que tomamos em considerao foi aquele declarado pelo responsvel pela rea agrcola da usina: cerca de R$ 15.000 o ha, valor prximo ao valor mximo encontrado pelo IEA.
428
Por meio dessa tabela, pode-se observar que os ganhos potenciais so enormes. O hectare de terra rural, onde esto situadas as terras da usina, vale cerca de R$ 15.000,00 o ha ou cerca de R$ 1,50 o metro quadrado. Por esse valor, as terras da Fazenda So Pedro (onde est localizada a ex-Usina Santa Brbara), que totalizam 802 ha, poderiam render aproximadamente R$ 12.080.000,00. Essas terras rurais, ao serem convertidas em terras urbanas, por meio, por exemplo, de um loteamento (ao preo de R$ 17,00 o m), teriam seu valor multiplicado por mais de 11, resultando num ganho potencial de R$ 134.504.000,00. Desse modo, fcil constatar que os ganhos potenciais so sucientemente elevados para justicar a reteno das terras para a especulao.9 Um outro fato vem reforar essa observao. Sabe-se que antes das eleies de 1996 o prefeito atual foi sondado por uma empreiteira de Americana (Contatto) para realizar um megaprojeto imobilirio que inclua as terras da Fazenda So Pedro. Uma vez eleito, o prefeito, percebendo o potencial de dividendos polticos de tal iniciativa, incluiu o projeto em seu programa de governo, anunciando-o como o empreendimento capaz de redimir o municpio de sua estagnao econmica e elevado desemprego. Referindo-se a esse megaprojeto, a Gazeta Mercantil observa que: O novo plo industrial ocupar, justamente, os 8,1 milhes de metros quadrados de uma usina do Grupo Ometto, desativada em 1995. O empreendimento ser promovido pelo prprio Grupo Ometto e pela Construtora Contatto. A prefeitura, de sua parte, compromete-se a reembolsar a compra do lote na ntegra e pagar pelo menos 50% dos custos da construo. Esses valores sero abatidos medida que a produo da empresa gerar Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). As indstrias que se instalarem no plo tambm estaro isentas de IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) e ISS (Imposto Sobre Servio) durante dez anos. Essa citao pe em relevo o modo como se efetivam as prticas especulativas com terras. No plano dos microinteresses, a viabilidade dos ganhos patrimoniais envolvidos na venda de terra parece depender de uma articulao de interesses que envolve diferentes agentes: o poder pblico municipal (o Executivo e o Legislativo); os interesses do setor imobilirio e da construo civil; a imprensa local e parcela da populao urbana, que legitimam o megaprojeto e esperam assim a soluo para o problema do emprego e da renda no municpio.
429
5. A NECESSIDADE URGENTE EM REGULAR

O MERCADO DE TERRAS
A histria da legislao agrria sobre os direitos de propriedade da terra no Brasil tem-se desenvolvido conforme duas tendncias. De um lado, o Estado, legislando e procurando exercer (com mais ou menos veemncia) seu poder no sentido de denir e restringir os direitos de propriedade no Brasil; e, de outro, os interesses da grande propriedade fundiria, resistindo a qualquer forma de restrio ao direito de propriedade da terra, seja opondo-se legislao fundiria, seja sabotando sua efetiva aplicao. Nesse confronto, reproduzido ao longo de nossa histria fundiria, os interesses privados levaram a melhor e tornaram efetivamente plenos para si os direitos de propriedade privada, no respeitando seus usos sociais e/ou ambientais. Isso no signicou a democratizao do acesso terra para a maioria. Na verdade, a grande propriedade agrcola, itinerante e predatria, avana sobre terras pblicas e ocupadas, expulsando, medida do seu avano, os pequenos proprietrios, posseiros, etc., incapazes de resistir ao poder (poltico e econmico) da grande propriedade. Nas cidades, apesar de o movimento ser um pouco distinto, a lgica a mesma, isto , as classes proprietrias mantm terras ociosas que se vo congurando como as reas de expanso das cidades sobre as quais podem obter elevados ganhos especulativos, em detrimento dos mais pobres e da preservao ambiental. Assim, a terra livre por classe, isto , s est disponvel para apropriao para os grupos sociais que detm poder poltico e/ou econmico. Mesmo quando se tenta estabelecer normas que regulem o acesso terra, por exemplo o zoneamento, quer rural quer urbano, o Estado no capaz de fazer as regras valerem, pois sempre h outras regras que acabam permitindo o direito ltimo do proprietrio. Como o acesso primrio era dicultado a fora poltica sempre controlou isso , isso gerou grande concentrao na propriedade e na posse o que por sua vez gerou os sem-terra e os sem-teto. O interessante que os sem-terras e os sem-tetos (os marginalizados) tm se utilizado recentemente dos mesmos instrumentos que os grandes proprietrios sempre utilizaram: buscar a posse legtima de terras ociosas, devolutas ou no. Tambm se faz necessrio ressaltar que esse conjunto de regras criou tanto no campo quanto nas cidades concentrao fundiria, ociosidade do uso das terras e grande dinamismo nos vrios mercados de terras.
430
O processo de transformao de terras rurais em urbanas, como o caso que estamos analisando (Santa Brbara DOeste), um exemplo claro de como a inexistncia de regulao, ou a regulao adequada aos processos especulativos com a terra, presidem as caractersticas da ocupao e a conformao dos espaos, principalmente nos processos de articulao entre os grupos de especuladores imobilirios e o Estado nas suas diferentes formas: Executivo, Legislativo e Judicirio. Gonalves (2002), citando Kandir, mostra como as interfaces dos interesses imobilirios com a participao do Estado, com ou sem regulao, garantem obteno de ganhos econmicos importantes com a especulao de terras: Para Kandir existem dois elementos que reforam a especulao: a taxao inadequada dos rendimentos advindos da especulao com terras e a corrupo. A ausncia de taxao adequada permite que o mecanismo da especulao seja acentuado (Kandir, 1983). Por outro lado, Kandir (1983, p. 116) lembra que o acesso s informaes de como e quando o investimento estatal ser realizado um elemento chave na especulao com imveis, sendo assim a especulao imobiliria tem sido tambm a parteira da corrupo nos rgos pblicos. Esta tem-se desenvolvido no s em funo do valor das informaes referidas acima, mas tambm, e o que pior, com o objetivo de inuenciar as prprias decises governamentais no sentido de investir nas regies de interesse dos especuladores, aniquilando qualquer iniciativa na direo de realizar um planejamento racional dos investimentos pblicos, devidamente ancorado nas necessidades sociais. A tese de Santos (2002) mostra de forma muita clara como se deram ao longo do tempo os processos combinados de estruturao e desenvolvimento da cidade de Campinas a partir da articulao dos interesses dos empreendedores da construo civil articulados com os imobilirios presentes na prefeitura a partir de uma propriedade agrcola. Nas palavras de Santos (2002, p. 24): Desta forma, o estudo de caso apresenta o mecanismo terico da valorizao fundiria a ser observada, pois congrega capital pblico e privado investido dentro e fora da propriedade, capital este contextualizado na evoluo das legislaes municipais de controMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
431
le urbanstico da apropriao, produo e uso do solo naquele determinado momento histrico. Santos deixa claro portanto que o capital imobilirio, nas guras dos fazendeiros e proprietrios de terras, encontra uma combinao de possibilidades de especular com terras rurais e urbanas a partir de regras e instituies a serem ou no cumpridas, de acordo com seus interesses, ainda alavancados por investimentos pblicos. Ainda sobre Campinas, a tese de Miranda (2002, p. 3) sobre o parcelamento do solo no processo de incorporao de reas rurais s cidades mostra que esta se vem dando como uma urbanizao ambientalmente insustentvel e socioespacialmente segregada, via ocupaes irregulares para abrigar as populaes de baixa renda, e/ou via condomnios fechados para abrigar a populao de alta renda. Sua pergunta bsica era: por que esse processo se deu dessa forma, na medida em que existe um aparato institucional e legal que possibilitaria um desenvolvimento urbano mais adequado e equilibrado? A principal resposta da autora que a regulao pblica de certa forma conivente com os processos especulativos com as terras, que acabam por conformar o pior tipo de urbanizao. Nas palavras de Miranda (2002, p. 136-137): [...] a regulao e o controle relativos ao parcelamento do solo sempre estiveram mais centrados na questo de como parcelar do que em aspectos que digam respeito questo de quando e onde parcelar, problematizando o efetivo controle da expanso urbana e da especulao imobiliria [...]. De modo geral, a inecincia na scalizao, a impunidade e as prticas de regularizao adotadas pelo Poder Pblico acabaram favorecendo a ilegalidade. A expectativa de lucro na transformao de terras rurais em terras urbanas possibilita ganhos s vezes superiores aos das demais aplicaes do mercado nanceiro. Nesse contexto, inserem-se os especuladores, os proprietrios de terras rurais localizadas nas bordas das reas urbanas, os incorporadores imobilirios, os loteadores e os rgos pblicos, dentre outros. Mas como acabar com a concentrao fundiria e parcelar a terra de maneira justa, beneciando os sem-terras e os sem-tetos (os marginalizados)? A resposta o caminho contrrio ao processo que levou a concentrao para os detentores do poder econmico e poltico do pas: buscar a posse legtima de terras ociosas, devolutas ou no. Uma forma
432
mais especca que beneciaria a classe marginalizada a tributao nas transaes especulativas de transformao de terras rurais em terras urbanas. O positivo colocar a discusso sobre a necessidade de regular e taxar os especuladores no mercado de terras, e por outro transferir dos ricos para os pobres. 5.1. O tributo no processo de transformao de terras agrcolas em urbanas Atualmente, existem duas maneiras de se tributar a venda de lotes: o lucro presumido e o lucro real. LUCRO PRESUMIDO O lucro presumido a tributao com base na receita resultante das vendas dos lotes. Ao recolher tal imposto, a empresa loteadora obtm um ganho expressivo, isto , h mais lucratividade e menos tributao. Para melhor elucidao, observe o exemplo: Um empreendedor adquiriu um lote de R$ 100.000,00, e, aps a aquisio fracionou-o em 160 lotes a R$ 30.000,00 cada um, resultando num faturamento de R$ 4.800.000,00, com um custo de R$ 2.000.000,00 de infra-estrutura. Calculam-se os impostos incidentes sobre as vendas: :: Cons (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social) 3%, R$ 144.000,00; :: PIS (Programa de Integrao Social) 0,65%, R$ 31.200,00; :: IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurdica) 1,20%, ou seja, sobre os R$ 4.800.000,00 aplicam-se 8%, achando assim a base de clculo, aplicando a alquota de 15%, que resulta no IRPJ R$ 57.600,00; :: CSLL (Contribuio Social sobre o Lucro Lquido) 1,08%, ou seja, sobre os R$ 4.800.000,00 aplica-se o percentual de 12%, achandose assim a base de clculo, na qual se aplica a alquota de 9%, resultando na contribuio social R$ 54.840,00. A legislao do Imposto de Renda vai mais longe quando h lucro acima de R$ 60.000,00 trimestralmente, ou seja, um lucro acima de R$ 240.000,00 anuais, h a chamada tributao, denominada Adicional do Imposto de Renda, a alquota de 10% sobre o lucro excedente a R$ 240.000,00. Neste exemplo em anlise, o lucro presumido foi de R$ 384.000,00, havendo um lucro excedente de R$ 144.000,00, em que se aplica ento 10%, o que equivale a um imposto de R$ 14.400,00, resultando em 6,23% sobre o faturamento.
433
Resumo dos clculos: 1) Vendas dos lotes 2) Impostos incidentes (PIS/Cons) 3) Lucro Bruto Operacional 4) Custo do empreendimento 5) Lucro lquido antes do IR 6) Imposto de Renda 7) Contribuio Social 8) Imposto de Renda (adicional) 9) Lucro lquido do exerccio
R$ 4.800.000,00 R$ (175.200,00) R$ 4.624.800,00 R$(2.100.000,00) R$ 2.524.800,00 R$ (57.600,00) R$ (51.840,00) R$ (14.400,00) R$ 2.452.800,00
Se o clculo fosse aplicado sobre R$ 4.800.000,00 teria uma carga tributria de R$ 299.040,00, cando a diferena totalmente isenta de imposto, podendo ser distribuda para a pessoa fsica ou administradores scios da empresa sem nenhuma tributao de IRF (Imposto de Renda na Fonte). LUCRO REAL O lucro real o resultado (lucro ou prejuzo) lquido do perodo de apurao sem o Imposto de Renda, ajustado por adies, excluses e compensaes determinadas pela legislao tributria (Neves e Viceconti, 2003, p. 469). Utilizando o mesmo exemplo do item anterior, teria os seguintes valores de impostos: do valor total das receitas (R$ 4.800.000,00), menos o custo de empreendimento (R$ 2.000.000,00), menos o custo do lote adquirido (R$ 100.000,00). Para fracion-lo, teramos um lucro de R$ 2.700,000,00. Portanto, teramos os seguintes impostos: Calculam-se os impostos incidentes sobre as vendas: :: Cons (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social) 7,6%, com a utilizao do crdito dos custos do empreendimento, que R$ 2.000.000,00 x 7,60% = R$ 152.000,00, e o dbito de 7,60% sobre o valor das vendas, isto , R$ 4.800.000,00, gerando um imposto de R$ 364.000,00, e, com a utilizao do crdito, teramos a Cons no valor de R$ 212.800,00; :: PIS (Programa de Integrao Social) 1,65%, com a utilizao do crdito dos custos do empreendimento, que de R$ 2.000.000,00 x 1,65% = R$ 33.000,00, e o dbito de 1,65% sobre o valor das vendas, gerando imposto no valor de R$ 79.200,00, e, com a utilizao do crdito, teramos o PIS no valor de R$ 46.200,00; :: IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurdica) 15% sobre o lucro lquido, isto , sobre R$ 2.441.000,00, resultando em R$ 336.150,00;
434
:: CSLL (Contribuio Social sobre o Lucro Lquido) 9% sobre o lucro lquido, isto , sobre R$ 2.441.000,00, resultando em R$ 219.690,00; :: AIR (Adicional do Imposto de Renda) consiste em 10% sobre o valor de R$ 2.441.000,00 (-) R$ 240.000,00, conforme explicado no mesmo item (lucro presumido), resultando em R$ 220.100,00 de AIR. Resumo dos clculos: 1) Vendas dos lotes 2) Impostos incidentes (PIS/Cons) 3) Lucro Bruto Operacional 4) Custo do empreendimento 5) Lucro lquido antes do IR 6) Imposto de Renda 7) Contribuio Social 8) Imposto de Renda (adicional) 9) Lucro lquido do exerccio
R$ 4.800.000,00 R$ (259.000,00) R$ 4.541.000,00 R$(2.100.000,00) R$ 2.441.000,00 R$ (366.150,00) R$ (219.690,00) R$ (220.100,00) R$ 1.635.060,00
Alquotas aplicveis: IRPJ 15% sobre o item (5); CSLL 9% sobre o item (5); AIR 10% sobre o resultado: (5) menos R$ 240.000,00 x 10% = ADI. Nesse caso, teramos uma carga tributria de R$ 1.064.940,00, representando um percentual de 22,19% sobre o valor das vendas. Mesmo assim, a empresa obteve uma lucratividade alta, podendo ser distribuda aos scios sem nenhuma carga tributria na pessoa fsica. 5.l.l. O tributo e sua transferncia O objetivo de tributar o processo de transformao de terra rural em urbana reduzir ao mximo essa atividade especulativa e limitar a concentrao desse ativo nas mos daqueles mais ricos. O tributo sobre esse processo penalizaria a classe detentora do ativo terra, de carter estritamente especulativo. O fato de essas transaes serem altamente lucrativas diculta o desenvolvimento produtivo e urbano do pas. Esse imposto seria de carter federal e no paralisaria as transaes, pelo contrrio, aumentaria a dimenso e o acesso a terras e tornaria a especulao com terras pouco atrativa, levando queda de preos desses ativos. Na efetivao do recebimento das parcelas, ou do total de cada lote vendido, aplicar-se- um percentual de 10%. Esse valor seria recoMERCADOS DE TERRAS NO BRASIL
435
lhido pelo proprietrio que fracionou o terreno em lotes ou em unidades, no caso de condomnio vertical. O tributo federal seria destinado a um fundo de apoio aos sem-terras e aos sem-tetos. A questo da eccia desse tributo ainda no precisa no que tange ao resultado, ao prazo e a seu efeito. Mas de incio ocorrer uma mudana na formao de expectativa no mercado do ativo terra. O valor dessa poltica scal instigar o raciocnio de todos para esses problemas, e assim, por meio de estudos e pesquisas chegar a propostas que otimizem o acesso de todos os nveis sociais. preciso regular, preciso comear, j que os controles existentes no so sucientes para bloquear a ganncia dos especuladores. preciso atacar de frente o problema, no pelo fato de esse meio ser a soluo, mas por ser o comeo para viabilizar a terra para todos no pas.
6. CONCLUSO
O desenvolvimento econmico e sua faceta concreta, a ocupao dos espaos, tm, apesar da relativa pouca ateno dada pelos economistas em geral, como importante componente o processo de especulao com a terra, quer agrcola quer urbana. Neste estudo, formulouse uma interpretao terica, baseada numa viso ps-keynesiana, para os determinantes do preo da terra que permite perceber o papel da especulao. Basicamente, como tanto a terra urbana quanto a rural podem ser utilizadas como um ativo lquido, isso faz com que seja passvel de uma utilizao especulativa. A busca de novas terras ou o reaproveitamento de terras j ocupadas geram uma nova fase de crescimento do preo e da especulao fundiria. Esse processo acaba por consolidar formas especcas de ocupao do espao e, por conseqncia, de desenvolvimento. Apresentou-se aqui um estudo de um caso no qual o processo especulativo atingiu seu auge: a transformao de terras agrcolas em terras urbanas. Nesse processo, o Estado teve uma participao marcante ao estabelecer o percurso da auto-estrada e simultaneamente propor projetos conjuntos com a empresa. Com isso, viabilizou que as terras que eram valoradas por hectare fossem valoradas por metro quadrado. Uma estimativa com base em preos regionais aponta para uma valorizao do patrimnio da ordem de mais de dez vezes. Certamente os interesses associados a esse processo conguraro a forma de desenvolvimento dessa regio. Pode-se depreender deste caso que h a necessidade de se aprofundar os estudos sobre os mercados de terras rurais e urbanas como es-
436
tratgia de pessoas, grupos, empresas, grupos econmicos de valorizao de sua riqueza por meio da especulao fundiria. Isso se torna ainda mais importante em fases de elevada inao, quando uma das poucas formas de se conservar riqueza pela aquisio de ativos reais. O que este artigo tambm procurou evidenciar que na transio das terras rurais para urbanas o potencial de ganhos se amplica substantivamente, fazendo-se necessrio estudar a transio de terras entre esses mercados. Nas reas de mananciais da Grande So Paulo, esse processo evidenciado de forma muito intensa. Isto , a ocupao especulativa de suas reas tem ocasionado um processo de deteriorao dos mananciais que pode colocar em risco o abastecimento de gua da regio. Como o Estado, por razes diversas que no foram tratadas aqui, no tem conseguido disciplinar adequadamente a ocupao do espao quer rural quer urbano, como pode ser evidenciado nas ocupaes das metrpoles e da Amaznia, por exemplo, o potencial de especulao com terras rurais e urbanas acaba sendo maior. Normalmente, as aes do Estado acabam por potencializar os ganhos especulativos com as terras com a instalao de projetos, de obras pblicas como estradas e outros. Esses processos de busca de ganhos especulativos com as terras acabam determinando uma faceta fundamental do desenvolvimento, que a forma de ocupao do espao. A sugesto de tributar o especulador uma maneira de mudar as expectativas e limitar a concentrao desse ativo nas mos dos mais ricos. Portanto, uma adequada compreenso da ocupao do espao passa necessariamente pela compreenso da lgica especulativa com terras nos diferentes nveis e espaos.
7. REFERNCIAS
ANCELES, Pedro Einsten dos Santos. Manual de tributos da atividade rural. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2002. FRAGOMENI, L. H. C. O desenvolvimento urbano e o controle da especulao imobiliria. Revista de Administrao Municipal, v. 32 (117), p. 6-19, Rio de Janeiro, Ibam, 1985. GONALVES, J. C. Especulao imobiliria na formao de loteamentos urbanos: um estudo de caso. Dissertao de Mestrado, Campinas, IE/Unicamp, 2002. LESSA, C.; DAIN, S. Capitalismo associado: algumas referncias pares ao tema Estado e desenvolvimento. In: BELLUZZO, L. G; COUTINHO, R.
437
(Org.). Desenvolvimento capitalista no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1982. MIRANDA, Z. A. I. A incorporao de reas rurais s cidades: um estudo de caso sobre Campinas-SP. Tese de Doutorado, Campinas, IE/Unicamp, 2002. MONETA S. Tributao da propriedade imobiliria e mercados de terras urbanas e rurais. Campinas: Unicamp, 1996 (mimeo.). NEGRI, Barjas. As polticas de descentralizao industrial e o processo de interiorizao em So Paulo: 1970-1985. In: TARTAGLIA, J. C. (Org.). Modernizao e desenvolvimento no interior de So Paulo. So Paulo: Unesp, 1988. NEVES, Silvrio das. Curso prtico de Imposto de Renda Pessoa Jurdica e tributos conexos. 10. ed. So Paulo: Frase, 2003. REYDON, B. P. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus preos no Brasil: um estudo de casos. Tese de Doutorado, Campinas, IE/Unicamp, 1992. ________. A reforma agrria no Brasil em um contexto de crise econmica. Campinas, 1993. Srie Debates. ________. A especulao com terras agrcolas: uma interpretao a partir de um referencial terico ps-keynesiano. Texto para Discusso n. 34. Campinas: IE/Unicamp, 1994. ________. Meio ambiente e economia II: novas tendncias de induo e fomento ao setor privado nas zonas periurbanas. Campinas, 1998 (mimeo.). SANTOS, A. C. Campinas, das origens ao futuro: compra e venda de terra e gua e um tombamento na primeira sesmaria da freguesia de Nossa Senhora da Conceio das Campinas do Mato Grosso de Jundia (1732-1992). Campinas: Editora da Unicamp, 2002. 400 p. SHI, Y. E.; PHIPPS, T. T.; COLYER, D. Agricultural land value under urbanizing influence. Land Economics, 73 (1), p. 90-100, Washington, February 1997. SPAROVEK, G.; ALLEONI, L.; Pereira, J.; ROSSETTO, R. Aptido das terras de Piracicaba para o corte mecanizado de cana-de-acar. STAB., v. 15, n. 5, p. 14-17, 1997.
438
NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XLIII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural (Sober), Ribeiro Preto-SP, 2005. 2. Reydon (1992, 1993,1994) analisa a contribuio destes diversos autores. 3. Estudos como os de Viana e Vieira (1990) mostram que assentados de projetos de reforma agrria utilizaram o recurso de revender como estratgia para a capitalizao. 4. Este item uma verso resumida do Captulo 3 de Reydon (1992). 5. A legislao de propriedade da terra parte da conveno estabelecida para fazer esse mercado funcionar adequadamente. Qualquer mudana na legislao da propriedade da terra provocar mudanas no mercado e nos preos. A reforma agrria interfere no mercado de terras porque altera drasticamente a oferta destas. 6. O mercado pode-se tornar spot quando os proprietrios, normalmente por razes extraeconmicas, necessitam de liquidez imediata (para, por exemplo, saldar dvida). Se essa circunstncia se torna generalizada, o preo da terra pode cair acentuadamente. 7. O Imposto Territorial Rural (ITR) e o IPTU devem ser includos nesse atributo. 8. No jargo, diz-se que terras rurais so cotadas por hectare ou alqueire, e as terras urbanas por metro quadrado, indicando sua grande valorizao. 9. Em estudo economtrico de Shi, Phipps e Colyer (1997) sobre o impacto da urbanizao nos preos de terras rurais, h evidncias, para o caso de Virgnia do Oeste, de que a urbanizao (tamanho e proximidade da cidade) tem um impacto sobre os preos de terras rurais maior que os ganhos com a produo lquida agrcola. Isso decorre, entre outras coisas, por ser uma regio altamente urbanizada, onde os ganhos agrcolas so menos da metade dos do conjunto dos EUA. Os autores at propem que se utilize a varivel gradiente newtoniano para analisar a inuncia urbana no preo da terra rural.
439
Um novo projeto de desenvolvimento para o pas passa pela transformao do meio rural num espao com qualidade de vida, acesso a direitos, sustentabilidade social e ambiental. Ampliar e qualicar as aes de reforma agrria, as polticas de fortalecimento da agricultura familiar, de promoo da igualdade e do etnodesenvolvimento das comunidades rurais tradicionais. Esses so os desaos que orientam as aes do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD), rgo do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) voltado para a produo e a difuso de conhecimento que subsidia as polticas de desenvolvimento rural. Trata-se de um espao de reexo, divulgao e articulao institucional com diferentes centros de produo de conhecimento sobre o meio rural, nacionais e internacionais, como ncleos universitrios, instituies de pesquisa, organizaes no governamentais, centros de movimentos sociais, agncias de cooperao. Em parceria com o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), o NEAD desenvolve um projeto de cooperao tcnica intitulado Apoio s Polticas e Participao Social no Desenvolvimento Rural Sustentvel, que abrange um conjunto diversicado de aes de pesquisa, intercmbio e difuso.
441
Eixos articuladores Construo de uma rede rural de cooperao tcnica e cientca para o desenvolvimento Democratizao ao acesso s informaes e ampliao do reconhecimento social da reforma agrria e da agricultura familiar O NEAD busca tambm: Estimular o processo de autonomia social Debater a promoo da igualdade Analisar os impactos dos acordos comerciais Difundir a diversidade cultural dos diversos segmentos rurais Projeto editorial O projeto editorial do NEAD abrange publicaes das sries Estudos NEAD, NEAD Debate, NEAD Especial e NEAD Experincias, o Portal NEAD e o boletim NEAD Notcias Agrrias. Publicaes Rene estudos elaborados pelo NEAD, por outros rgos do MDA e por organizaes parceiras sobre variados aspectos relacionados ao desenvolvimento rural. Inclui coletneas, tradues, reimpresses, textos clssicos, compndios, anais de congressos e seminrios. Apresenta temas atuais relacionados ao desenvolvimento rural que esto na agenda dos diferentes atores sociais ou que esto ainda pouco divulgados. Difunde experincias e iniciativas de desenvolvimento rural a partir de textos dos prprios protagonistas.
442
Portal Um grande volume de dados atualizado diariamente na pgina eletrnica www.nead.org.br, estabelecendo, assim, um canal de comunicao entre os vrios setores interessados na temtica rural. Todas as informaes coletadas convergem para o Portal NEAD e so divulgadas por meio de diferentes servios. A difuso de informaes sobre o meio rural conta com uma biblioteca virtual temtica integrada ao acervo de diversas instituies parceiras. Um catlogo on-line tambm est disponvel no portal para consulta de textos, estudos, pesquisas, artigos e outros documentos relevantes no debate nacional e internacional. Boletim Para fortalecer o uxo de informaes entre os diversos setores que atuam no meio rural, o NEAD publica, semanalmente, o boletim NEAD Notcias Agrrias. O informativo distribudo para mais de 10 mil usurios, entre pesquisadores, professores, estudantes, universidades, centros de pesquisa, organizaes governamentais e no governamentais, movimentos sociais e sindicais, organismos internacionais e rgos de imprensa. Enviado todas as sextas-feiras, o boletim traz notcias atualizadas sobre estudos e pesquisas, polticas de desenvolvimento rural, entrevistas, experincias, acompanhamento do trabalho legislativo, cobertura de eventos, alm de dicas e sugestes de textos para fomentar o debate sobre o mundo rural. Visite o Portal www.nead.org.br
nead@nead.gov.br Telefone: (61) 3328.8661 SCN, Quadra 1, Bloco C, Ed. Braslia Trade Center, 5 andar, sala 506 Braslia (DF) CEP 70711901
443
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

Pageflip-4204232-74145-Lt Mercado de Terras No - 1646292

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Originaltitel

Copyright

Verfügbare Formate

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Verfügbare Formate

Pageflip-4204232-74145-Lt Mercado de Terras No - 1646292

Hochgeladen von

Copyright:

Verfügbare Formate

ORGANIZADORES

BASTIAAN PHILIP REYDON FRANCISCA NEIDE MAEMURA CORNLIO

BASTIAAN PHILIP REYDON FRANCISCA NEIDE MAEMURA CORNLIO

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/MDA Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural - NEAD

PCT MDA/IICA - Apoio s Polticas e Participao Social no Desenvolvimento Rural Sustentvel

MDA/NEAD Braslia, 2006

PARTE I ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO

POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC

REGULAO DA PROPRIEDADE RURAL NO BRASIL:

Bastiaan Philip Reydon; Ana Karina Silva Bueno; Carla Tiozo

A OCUPAO DO CERRADO PIAUIENSE: UM PROCESSO DE VALORIZAO FUNDIRIA 95

PARTE II DINMICAS GERAIS DOS MERCADOS DE TERRAS

123 125 155

PREO ELEVADO E O ITR

ATIVO TERRA AGRCOLA EM CARTEIRAS DE INVESTIMENTO

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

A RELAO INVERSA ENTRE A DIMENSO E O PREO DA TERRA RURAL

O MERCADO DE ARRENDAMENTO E PARCERIA NO BRASIL

O PLANO REAL E O MERCADO DE TERRAS NO BRASIL: LIES PARA A

267 285 287 313

Bastiaan Philip Reydon; Ludwig Einstein Agurto Plata

PARTE III DINMICA DE MERCADOS DE TERRAS RURAIS LOCAIS

POLTICAS PBLICAS LOCAIS E VALORIZAO FUNDIRIA: UM ESTUDO DE CASO

O MERCADO DE TERRAS AGRCOLAS DA REGIO CACAUEIRA DA BAHIA:

Bastiaan Philip Reydon; Gilson Barreto

PARTE IV A TRANSFORMAO DE TERRAS RURAIS EM URBANAS:

MERCADO DE TERRAS E A PRODUO DE LOTEAMENTOS URBANOS

ESPECULAO COM A CONVERSO DE TERRAS AGRCOLAS EM URBANAS: ESTRATGIA DE UM GRUPO SUCRO-ALCOOLEIRO

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

Marcos Kowarick Diretor e Coordenador de Ordenamento Territorial do Incra Braslia, 9/11/2005

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

Ludwig Einstein Agurto Plata Bastiaan Philip Reydon

PARTE I - ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO DO MERCADO DE TERRAS

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC

PARTE I - ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO DO MERCADO DE TERRAS

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC

PARTE I - ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO DO MERCADO DE TERRAS

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC

PARTE I - ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO DO MERCADO DE TERRAS

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC

3. INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS:

PARTE I - ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO DO MERCADO DE TERRAS

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC

PARTE I - ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO DO MERCADO DE TERRAS

Efeitos da interveno no mercado da terra rural

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC

4. BENEFICIRIOS DA INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS

PARTE I - ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO DO MERCADO DE TERRAS

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL