GASTO SOCIAL

VIII- INTRODUCCION Hemos expresado en el punto IV, (Parte I) que la concepcin occidental da importancia relevante al gasto social, fundamentalmente como redistribuidor de riqueza y que dicho gasto representa un costo que repercute en todo el sistema econmico de la sociedad y en la competitividad del comercio internacional. La concepcin de dicho gasto, resulta fundamental para mantener las relaciones armoniosas entre las personas y aplicar los principios de solidaridad. El gasto social inmerso en el concepto de solidaridad tiene mltiples antecedentes de ndole teolgica y jurdica con raigambre constitucional VIII -a - LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE AMPARAN EL GASTO SOCIAL Se sealan dos tpicos centrales: La proteccin social que hace a la paz social y El gasto pblico como regulador de la actividad econmica. El primero se refiere a la "prestacin de ciertos servicios asistenciales bsicos": provisin de jubilaciones, pensiones, servicios de salud y educacin y vivienda El segundo se refiere en trminos de "reasignacin de recursos": "instrumentos de promocin industrial, subsidios de recolocacin financiando retiros voluntarios, implementacin de medidas para activar el desarrollo econmico y tambin para utilizarlos como instrumentos moderador de ciclos econmicos". Existen una serie de interrogantes ante los cuales cabra expedirse, entre otros, los siguientes: a) b) c) d) e) f) Determinar qu instrumentos son los ms adecuados para cada uno de los objetivos relevantes (crecimiento, asistencia, etc.) Resolver cmo presupuestar los gastos tributarios (exenciones, desgravaciones, subvenciones y ayudas, crditos de impuestos, etc) Tomar posicin con respecto al tema de la solidaridad social: especificar que gastos deben ser prioritarios y cual debe ser el nivel de dichos gastos respectos del total de gastos. Como instrumentar dicho gastos, si el uso extrafiscal de los tributos puede ser una herramienta til al respecto Cual es el lmite entre solidaridad y asistencialismo estatal Dilucidar cmo tornar eficiente la utilizacin de los instrumentos fiscales con fines no fiscales y como puede compatibilizarse el accionar con las distintas garantas de orden constitucional.

Amplio espectro temtico del que tomaremos en consideracin algunos puntos medulares aplicando la siguiente perspectiva: a) Ante todo corresponde definir con precisin qu se entiende por efecto; no en general, por supuesto, sino los efectos que tiene el uso del gasto pblico y la tributacin extrafiscal. Los efectos se aprecian en el plano constitucional. Si la finalidad de la actividad financiera pblica, est en darle realidad al Estado de Derecho, los efectos se tornan visibles cundo evaluamos el grado de realidad de dicho Estado. Hay que proponer, entonces, un mtodo de evaluacin y de medicin. Al respecto no hay mucho misterio, se trata de una tarea bsica de operacionalizacin. A cada derecho constitucional se lo puede correlacionar con un indicador cuantificable que permite mensurar la efectividad emprica de cada derecho. El indicador es el medio de enlace entre la idealidad constitucional y la realidad efectiva. Doy un ejemplo: la "proteccin social de la infancia". Los nios no tienen meras o simples preferencias y/o necesidades de salud, de alimentacin, de vivienda o de educacin. Tienen derechos constitucionalmente consagrados: derecho a la vida, derecho a la alimentacin, derecho a no ser maltratados, derecho a educarse y a no trabajar. El primer paso de la operacionalizacin es la de reconstruir el conjunto de los derechos constitucionales a la infancia. El segundo paso consiste en decidir los indicadores relevantes que permitan mensurar el grado de realidad de esos derechos. Entre otros: tasa de mortalidad infantil (por tipo de causa, segn criterios de evitabilidad y tipo y lugar de atencin en el parto), tasa de mortalidad fetal, tasa de desnutricin infantil, tasa de morbilidad infantil, nios con actividad laboral, nios que sufren violencia (segn tipo y lugar de agresin), cantidades de hogares con NBI. Tales indicadores revelan la situacin efectiva y real de los derechos de los nios. De idntica manera todo el conjunto de los derechos constitucionales est en condiciones de operacionalizarse para determinar el grado emprico de su efectividad. Se puede apreciar as el efecto constitucionalmente relevante del conjunto de herramientas financieras (tributarias y erogatorias). b) La llamada "proteccin social" no es ms que una locucin cmoda (pero tambin equvoca) para designar a un conjunto particular de derechos constitucionales: derecho a la salud, derecho a la educacin, derecho a la vivienda, derecho de la ancianidad.

Darle efectividad a estos derechos no se resume a cumplir una finalidad social". No se trata, vale reiterarlo, ni de proteger al desprotegido, ni de asistir al carenciado, ni de ayuda humanitaria, ni de caridad religiosa, ni de piedad por el semejante. No estamos en el mbito del sentimiento, de la moral subjetiva o de la religiosidad. Tampoco estamos ante discrecionales finalidades u objetivos econmicosociales. Son derechos que exigen satisfaccin. Y toda la actividad tributaria y erogatoria del gasto pblico encuentra all su finalidad. c) En ese marco hay que entender al trmino "solidaridad". Una de las innovaciones ms decisivas de la ltima reforma constitucional fue la de incorporar a la solidaridad como principio articulador, a la par que la legalidad y la igualdad. La solidaridad es, as, un principio constitucional financiero que incide en el conjunto de la actividad.. Pero cmo entender la solidaridad en trminos estrictamente jurdicos? Un sabio principio dice que un derecho no ejercido de manera universal afecta no slo al imposibilitado de ejercer el derecho sino al conjunto mismo de los sujetos constitucionales. Si el sujeto A, a diferencia de otro sujeto B, goza plenamente de su derecho a la vida, el principio de solidaridad dice que el derecho de ambos sujetos (y no slo el derecho de B, se encuentra menoscabado. Esto es lo que justifica, por ejemplo, la amplitud en la legitimacin procesal en cuanto a la accin de amparo (actual art. 43 CN). Esto significa que los sujetos cuyos derechos gozan de mayor efectividad estn comprometidos en la tarea de efectivizar los derechos de aquellos sujetos que se encuentran en situacin ms desfavorable. As, la actual Constitucin seala grupos o sectores a los que debe tratarse con singular cuidado: los nios, las mujeres, los ancianos, las personas con discapacidad, las generaciones futuras. Esto incide directamente en la actividad financiera pblica. Al nivel de presin tributaria y/o al nivel recaudatorio: los sujetos cuyos derechos tengan mayor efectividad tienen un compromiso con sus conciudadanos que habilita a utilizar herramientas tributarias diferenciales (vg. alta progresividad). Al nivel de gasto y/o al nivel erogatorio: los sujetos que tienen menor efectividad tienen prioridad en la asignacin del gasto y, por ende, en la programacin presupuestaria. d) En cuanto a la llamada "reasignacin de recursos" voy a considerarla al nivel regional.

Nuestra Constitucin reconoce la existencia de desequilibrios regionales. Ello significa: los derechos no se ejercen de igual manera en todo el territorio nacional. Por aplicacin del principio precedente:, las regiones de mayor efectividad constitucional estn comprometidas con el logro de la realidad constitucional de las restantes. Y esto, se ve, no es ms que la aplicacin del principio de solidaridad al mecanismo de coparticipacin federal de los recursos (art. 75 -inc. 2- CN). Analizando la realidad pas, podramos decir que existen demasiados derechos en relacin a los recursos pblicos y a las posibilidades del gasto pblico; por ende parecera que resulta imposible darle realidad a todos los derechos. Suponiendo que sea cierta la existencia de ese desequilibrio entre recursos y derechos. Si ello es as es preciso jerarquizar los derechos y construir una tabla de prioridades. Habra, es un ejemplo, derechos privilegiados, derecho secundarios, derechos postergables ... Se ven las consecuencias. Pues esto equivale a decir: el derecho A ser garantizado de manera universal, el derecho B ser garantizado a un grupo, el derecho C ser garantizado de manera universal dentro de un tiempo X. El punto es: quin est autorizado a jerarquizar? La nica respuesta concebible dentro del constitucionalismo liberal es: el Poder Legislativo. En una democracia no hay ni sabios ni iluminados, sino rganos que producen normas. El Congreso es el nico rgano que por hiptesis tendra que jerarquizar los derechos. Acaso no es eso, lo que implcitamente hacen al decidir el presupuesto, la legislacin tributaria y de coparticipacin? Pero cabe sospechar: habra alguien dispuesto a admitir que semejante actividad es la que se realiza al decidirse aquella legislacin? El logro de la eficiencia requiere la clara especificacin de los derechos a los que se trata de garantizar. Sean los regmenes previsionales, la salud pblica, la educacin, la promocin industrial, etc. Una cosa es remitirse a la vaga idea de "crecimiento" o "desarrollo". Otra es especificar claramente los objetivos en trminos de derechos, los indicadores relevantes, los mtodos de medicin, los mecanismos de evaluacin y de control; El derecho, en su aspecto de tcnica de control social, es un mecanismo motivador. El disuade la realizacin de ciertas conductas e incentiva la realizacin de otras. Ello lo logra amenazando con males o prometiendo bienes, esto es: castigando y premiando. Ambos mecanismos son utilizables y no hay motivo alguno para prescindir de alguno de ellos.

La solidaridad no es una mera aspiracin social sino un principio constitucional que compromete a los sujetos que estn en condiciones de ejercer la totalidad de sus derechos con los sujetos que no se encuentran en dicha situacin. VIII -c ELEMENTOS QUE COMPONEN EL GASTO SOCIAL; INCIDENCIA DENTRO DEL PRESUPUESTO NACIONAL Diversos son los elementos que componen los servicios sociales; todos ellos en mayor menor medida contribuyen a redistribuir riqueza, a mantener el orden social, a satisfacer las necesidades de los mas carenciados, a elevar el nivel general de vida de la poblacin y a suplir necesidades que por su importancia deben ser coordinadas por la nacin ( Ej. Educacin, agua potable y alcantarillado, urbanizacin). De todos ellos el que mas importancia reviste por su impacto econmico es el mantenimiento del sistema de seguridad social. En las cifras que se dan a continuacin no estn incluidos los servicios sociales que brindan las provincias y las municipalidades; tampoco se incluyen las partidas para ayuda y asistencia que tienen los distintos organismos centralizados y descentralizados dentro de su presupuestos (ej. en cada organismo dentro del inciso 1 gastos en personal- existen partidas para ayudas al personal); como as tambin las partidas de transferencias que se destinan a fundaciones y ONG, Iglesia Catlica y otras instituciones que realizan tareas de caridad y comunitarias, no se incluyen en el siguiente cuadro. *Cifras en millones de pesos a diciembre de 2001 CONCEPTO
Salud Prom. y asist.social Seguridad social Educacin/cultura Ciencia y tcnica Trabajo Vivienda y urbanis. Agua potable/alcan TOTAL

1995
2.890.6 1.785.9 17.535.3 2.466,4 696,2 297,7 964,2 112,4 26.748,7

1996
2.935.4 1.847.3 17.897.9 2.691,0 715,8 331,7 931,5 96,7 27.447,3

1997
3.094.7 1.992.8 19.938,3 2.741,2 731,1 423,2 935,1 117,3 29.973,7

1998
3.220,4 1.996.5 20.641,6 3.010,6 794,8 427,8 938,2 119,1 31.149,0

1999
3.280,0 1.996,7 20.670,5 3.193,3 731,3 420,9 948,9 130,3

2000
2.766,0 1.817,2 19.966,1 3.364,7 678,7 218,3 735,6 108,4

31.371,9 29.655,0

Como puede observarse, todos los items entre el ao 1995 y 1999 han aumentado su participacin; excepto en 1996 en Agua potable y alcantarillado, debido a los acuerdos que se haban realizado con las empresas privatizadas que deban aumentar ellas, la inversin. En el ao 2000 se da una situacin curiosa por lo particular; si bien el presupuesto programado era similar al gasto efectuado en 1999 (31.631,0 millones de pesos); las autoridades del rea subcumplieron las metas, llevando el gasto por servicios sociales a metas aproximadas a las de 1997; las cadas mas significativas se dieron en Promocin y asistencia social, en Trabajo, Vivienda y Urbanismo y Agua potable y alcantarillado; a pesar de que crecieron los gastos institucionales al crearse los Ministerios de Accin Social y de Infraestructura; el caso del Ministerio de Accin

social fue el mas emblemtico cuando a fines del ao 2000 se comprob que no se haban repartido ni la mitad de los alimentos dispuestos, por falta de empacamiento con el rtulo del Ministerio; situacin lamentable hasta lo criminal en una sociedad donde aumentaba la pobreza, con grandes bolsones de ella. Tambin se subcumplieron metas en salud pblica, a pesar de las necesidades crecientes de los hospitales y lo mas significativo fue la disminucin en Seguridad social; cuyo tema al ser analizado arrojo que durante el ao 2000 prcticamente no se otorgaron jubilaciones y pensiones debido a la parlisis que se produjo para llevar a cabo el proceso de revisin de beneficios otorgados lo que origin que no se concedieran nuevas prestaciones, se atrasaron las tramitaciones y se originaran nuevos juicios al estado por la reticencia en el otorgamiento. Ms all del perjuicio futuro cuando deba saldarse la deuda que se origin por incumplimiento y atrasos. En el quinquenio 1995/1999, los montos en Gasto social oscil entre el 64,% y el 66,66% del total de gastos de la Administracin Nacional; para caer abruptamente en el 2000 al 60,32%. El gasto pblico total de la Administracin entre 1995 a 1999 oscil entre el 14,% y 16,35% del PBI; para trepar en el ao 2000 al 17,66% del PBI; o sea que a pesar de aumentar el gasto en trminos absolutos en el ao 2000; el gasto en servicios sociales disminuy y a pesar de disminuir el PBI, el gasto total aument.
ADMINISTRACIN FINANCIERA ANLISIS POR FINALIDAD DE GASTO * Cifras en millones de pesos de diciembre de 2001 CONCEPTO 1996 %
ADMINISTRACIN GUBERNAMENTAL SERVICIOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD

1998

2000 % 4.899,9 3.910,4 29.655,0 2.460,9 8.233,6 49.159,8 278.300 17,66 9,97 7.95 60,32 5,01 16.75 100

SERVICIOS SOCIALES SERVICIOS ECONOMICOS DEUDA PUBLICA TOTAL PBI % GASTO TOTAL SOBRE PBI

3.920.0 3.333,8 27.447,3 2.736,3 4.743,7 41.181,1 283.000 14,55

9.53 8,09 66,65 6,66 11,52 100

4.233,0 8,69 3.377,8 6,94 31.149,0 63,99 3.145,1 6,46 6775,6 13,92 48.680,5 100 295.600 16,47

Comparando ambos cuadros anteriores, es notoria la incidencia de los gastos en Servicios Sociales dentro del total de gastos pblicos (60 a 67%) ; a su vez el gasto en Seguridad Social representa aproximadamente el 65% de los Gastos en Servicios Sociales; es decir que el Gasto en Seguridad Social representa mas del 40% del Total del Gasto Pblico, en promedio. Tal importante asignacin lleva a su anlisis particular y debemos conocer porque su importancia y origen. IX- LA SEGURIDAD SOCIAL

IX- a LA SEGURIDAD SOCIAL COMO CONCEPTO

Se conceptualiza la seguridad social en un sentido amplio, como el conjunto de recursos de distinta naturaleza, organizados por el Estado y que tienen como fin satisfacer distintas necesidades que se les generan a las personas en una sociedad, como consecuencia de la serie de contingencias sociales que las afectan. Sin duda existe una zona fronteriza entre lo jurdico y lo sociolgico, con las dificultades lgicas y razonables derivadas de la complejidad de las funciones requeridas para dar satisfaccin a la multiplicidad de necesidades posibles. La Seguridad Social asume hoy, en todo el mundo, el compromiso de garantizar a todos los miembros de la sociedad una plataforma de dignidad asentada en el principio de la solidaridad. Las primeras aplicaciones de este principio tuvieron la forma de asistencia pblica, evolucionando luego hacia los sistemas de seguro social y, ms tarde hacia los primeros regmenes de Seguridad Social. (1) En la V Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en nuestro pas en 1996, se reconoci que "la Seguridad Social participa del legado histrico del Siglo XX", y que "sus instituciones expresan la combinacin certera de gran parte de los derechos fundamentales en el marco de solidaridad". La "Declaracin de Derechos del Hombre" aprobada por la Organizacin de Naciones Unidas en 1948, sostiene que "toda persona tiene derecho a un nivel de vida suficiente a efectos de asegurar la salud, su bienestar y el de su familia especialmente para la alimentacin, la vestimenta, la vivienda, los cuidados mdicos, as como los servicios en caso de desocupacin, de enfermedad, de invalidez, de viudez, de vejez, o en los otros casos de prdida de sus medios de subsistencia como consecuencia de circunstancias independientes de su voluntad". Sin embargo, cada nacin, de acuerdo a sus orgenes, historia y cultura, entiende y aplica sus propios conceptos sobre Seguridad Social. Conceptos que, por otra parte, fueron modificndose a travs del tiempo. Cuando Simn Bolvar, en 1819, us inicialmente la expresin Seguridad Social, no imagin que la disciplina tomara ms de un siglo para adquirir su sentido actual. Fue en Estados Unidos, el 14 de agosto de 1935, cuando surgi LA Social Security Act. Atrs, en el tiempo, quedaba la Revolucin Francesa, que otorg a la Seguridad Social un carcter laico, asumiendo la responsabilidad de una accin comunitaria hasta entonces asumida por la Iglesia a travs de limosnas y otras contribuciones.(2) Hoy se reconoce a la Seguridad Social como "un derecho inalienable del ser humano", concebido como "garanta para la obtencin del bienestar de la poblacin, y como factor de integracin permanente, estabilidad y desarrollo armnico de la sociedad".(3) Tambin se considera que es "una responsabilidad indeclinable" de los Estados "garantizar a toda la poblacin su derecho a la Seguridad Social, cualquiera sea el modelo de organizacin institucional, los modelos de gestin y el rgimen financiero de los respectivos sistemas protectores que, dependiendo de sus propias circunstancias histricas, polticas, econmicas y sociales, hayan sido elegidos".(4)

1) Prembulo "Cdigo Iberoamericano de la Seguridad Social", aprobado por la V Cumbre

Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Bariloche, Argentina, 1995. (2) Olegario Flores, "REFORMA PREVISIONAL", Valleta Ediciones, Argentina, 1993, pg.13. (3) Artculo 1 del "Cdigo Iberoamericano de la Seguridad Social", aprobado por la V Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Bariloche, Argentina, 1995. (4) Artculo 2, dem (1)

IX b- - ORIGENES Y EVOLUCION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Desde pocas remotas tuvieron presencia la indigencia, la enfermedad y dems contingencias sociales, a lo que diversas colectividades humanas trataron de dar solucin de acuerdo a su cultura y a sus peculiaridades, es decir, unos quizs por instinto y otros seguramente basados en un sistema de organizacin. Es as como la Seguridad Social tiene un proceso histrico que se remonta a la misma existencia del hombre primitivo, el cual asechado por fenmenos naturales y ante la necesidad de satisfacer instintivamente sus necesidades, busc refugio en las cavernas y guard alimento, conformando posteriormente las primeras tribus o grupos con el objetivo de brindarse seguridad. Esto fue un gran principio para el desarrollo de la Seguridad Social, pues formas mas complejas de organizacin posteriores retomaron este principio de solidaridad, base y antecedente fundamental de la Seguridad Social de hoy. La bsqueda histrica de predecesores del seguro social, como las instituciones sociales o acciones institucionalizadas dirigidas a garantizar una cierta seguridad econmica a la existencia humana, nos hace retroceder hasta cinco fuentes diferentes de tal accin o hasta cinco principios bajo los cuales se pudo haber llevado a cabo. 1) RECOMPENSAS, CONCESIONES Y PENSIONES VITALICIAS GRACIABLES La primera y probablemente la ms antigua forma de "beneficios sociales": son las recompensas por servicios prestados a los poseedores del poder poltico en la sociedad. Esto incluira la distribucin del botn entre los soldados, la concesin de tierras y pensiones a los veteranos, viudas y hurfanos de los soldados muertos en las guerras. De las medidas en favor de los soldados llegamos a las medidas en favor, de los servidores directos de reyes y poseedores de poder poltico en la administracin de sus pases. Ejemplos de esto se pueden encontrar. en la historia de cada Nacin. As, por ejemplo, las primeras previsiones sociales en Amrica latina (instituciones graciables son las hechas por los reyes espaoles hacia los "conquistadores" y ms adelante para todos los administradores del rey y miembros de sus familias). Asimismo las primeras pensiones del servicio civil en Inglaterra, que aparecen a fines del siglo XVII son acordadas a oficiales de aduana retirados. An en nuestra poca se ver que en muchos pases africanos y

asiticos las primeras previsiones sociales disponibles son sistemas de pensiones para miembros del Servicio Civil o del Ejrcito. 2) LA CARIDAD Otra raz institucional de seguridad social se encontrar en las acciones motivadas por el postulado religioso de la caridad. Debe notarse que la mxima de la caridad no estaba limitado a una religin solamente en un lugar determinado del mundo. En realidad, la mayora de las grandes religiones recomiendan la caridad por sus valores religiosos intrnsecos, en todos los textos religiosos antiguos como la Biblia, el Talmud, El libros Sagrado del Tao, El Dharmastra de la religin Hind de los Brahmanes, el Corn, etc y aun la sociedad pagana de la Roma Antigua encontr lugar para la caridad en los sermones de sus moralistas. En el perodo Cristiano primitivo la doctrina de la caridad lleg a ser de gran importancia, siendo en recompensa la vida eterna. La primitiva Iglesia Cristiana se convirti en una vasta maquinaria para la distribucin de caridad y la propiedad de la iglesia era considerada un gran depsito de recursos para propsitos caritativos. Ms adelante, los monasterios y varias rdenes religiosas asumieron diferentes deberes caritativos, por ejemplo, rescatando esclavos ayudando a los pobres y los enfermos, protegiendo a los peregrinos, construyendo puentes, manteniendo los caminos, etc. En su poca estas actividades. eran equivalentes a las funciones desarrolladas en el presente por los servicios sociales, ya que las diferentes necesidades sociales de ese periodo exigan diferentes medios para ser satisfechas. Puede decirse que la accin caritativa de la Edad Media estuvo dirigida a ayudar a aquellos que no fueron beneficiados por el sistema de derechos y deberes de la sociedad feudal, el cual tericamente debera haber hecho superfluo cualquier sistema de seguridad social. 3) LA AYUDA MUTUA La tercera fuente de actividad institucional que se acerca mucho a la desarrollada por el seguro social se encuentra en la aplicacin del principio de ayuda mutua. El sentimiento de proteccin, transcurri hasta llegar a las culturas del mundo antiguo para seguir su evolucin hasta nuestros das, y es as como, por ejemplo, los Egipcios crean instituciones de defensa y ayuda mutua para prestar auxilio en caso de enfermedad, financiado con un impuesto especial; en Babilonia, a los mdicos que atendan a los esclavos les pagaban los honorarios los dueos de dichos esclavos.

Las sociedades de beneficio por muerte y enfermedades se conocieron en la Grecia Antigua, donde los hijos de quienes por defender el estado moran, eran educados y, auxiliados quienes tenan limitaciones fsicas y no podan cubrir sus necesidades. Estas ayudas mutuas se hicieron tan populares con los romanos que una legislacin especial, fue adoptada por el Emperador Marco Aurelio para controlarlas. En Roma se comienza a ampliar un poco mas la cobertura, pues los Romanos contaban con las Collegias las cuales tenan un propsito mutual, religioso y de asistencia a los colegiados y sus familiares. Pero no ocurri esto solamente en las culturas europeas, las antiguas culturas americanas tambin se preocuparon por garantizar a sus integrantes el cubrimiento de necesidades bsicas como la alimentacin, el vestido, la vivienda y la salud, para lo cual, por ejemplo la cultura Inca, lo que le sobraba de los cultivos, lo depositaba en los graneros del estado para cubrimiento de sus mismas necesidades en caso de sequa, y adems permita que los integrantes de un grupo de cultivo ayudaran a los de otro grupo distinto cuando as lo requirieran. La aparicin de los gremios medievales coincide con la aparicin de pueblos y oficios en la sociedad rural; originariamente fueron ideados para proteger una nueva clase de poblacin contra las incertidumbres de la vida y para defenderla de las otras clases de la sociedad. Existian as, las asociaciones de artesanos con los mismos principios; en el siglo VII. Escandinavia, Gran Bretaa y los pueblos germanos contaban con las guildas (originadas en Roma y propagadas por el cristianismo) como asociaciones de defensa y asistencia mutual; en el siglo VIII, Carlomagno dictamina que son las parroquias quienes deben sostener a pobres, enfermos, viejos y hurfanos (las cofradas). El aspecto de beneficio mutuo, de las fraternidades de trabajadores fue recalcado particularmente en ciertas ocupaciones peligrosas, por ejemplo con los mineros y marineros cuyos sentimientos de inseguridad eran ms acentuados que los de otros trabajadores; parece lgico entonces que hayan sido los primeros en comenzar a edificar sus medidas defensivas mediante la ayuda propia. Mientras que es verdad que la creacin de gremios estaba ntimamente relacionada con el desarrollo de las ciudades, sera un error considerar que la poblacin rural no poda recurrir a las sociedades de beneficio mutuo. Por el contrario es sabido que las sociedades de amistad locales, las asociaciones y hermandades la mayora de ellas de naturaleza religiosa "abundaban en las villas inglesas de los siglos XIV y XV... dando limosnas y a veces pensiones regulares a miembros que haban cado en desgracia".

Por la poca de la revolucin industrial en Europa Occidental las sociedades de beneficio mutuo, marcaron un claro avance en la evolucin de la idea de ayuda mutua ya que se abrieron para todos los que desearan aprovechar sus servicios y determinaron claramente sus propsitos. Al mismo tiempo las actividades de beneficio mutuo de los gremios de obreros se transformaron en una importante rama de previsiones contra la pobreza extrema. Si bien las corporaciones medievales tanto europeas como las aborgenes americanas cumplieron con el fin de proteger la produccin, no son en realidad el antecedente ms prximo en la aparicin de la Seguridad Social, aunque no se puede desconocer su gran papel como precursores de la conformacin de grupos de presin social y poltica. 4) LA ASISTENCIA SOCIAL La cuarta fuente histrica de previsiones de seguridad social es la asistencia social la cual supone cualquier accin de las autoridades pblicas destinadas a ayudar al ciudadano desamparado. Los principios ya mencionados de caridad y ayuda propia se encuentran en plena actividad en una ciudad medieval, pero es evidente que son insuficientes; lo que se necesita es una reorganizacin de esfuerzos dirigidos a evitar que gran cantidad de personas caiga en la indigencia. El principio de asistencia social, puesto de manifiesto en forma de distribucin. de dinero pblico o alimentos por los poseedores del poder poltico a los indigentes puede ser visto desde los comienzos mismos del sistema feudal. Un rey feudal puede mostrarse generoso con sus sbditos desamparados por razones polticas o religiosas. Puede considerar necesario ayudar a sus pobres con el fin de prevenir un brote de violencia que pudiera amenazar el mantenimiento de su poder poltico o puede desear ser generoso con sus sbditos para obrar de acuerdo con los imperativos de su religin (Maquiavelo El Principe). Sin embargo el amplio desarrollo institucional de la asistencia social no comienza arriba, en el nivel nacional, sino abajo, en el nivel municipal. Por razones puramente administrativas cualquier accin de asistencia social sera destinada a solucionar el problema de la pobreza y la indigencia. En el ltimo perodo del feudalismo no podra haber sido concebido de otra manera. Esta accin se lleva a cabo en los diferentes niveles de la administracin pblica, comenzando con las autoridades municipales. El gobierno prefiere obligar a las autoridades locales a organizar la ayuda a los pobres antes que desarrollar un sistema propio.

En vista de las enormes dificultades que encontrara un posible departamento central de asistencia pblica, fue ms conveniente para el poder central ordenar, a las autoridades municipales que se hicieran cargo de la accin contra la vagancia y la mendicidad y que proveyesen los recursos necesarios para financiar esa accin. La transicin de la actividad de un grupo religioso y profesional a la actividad de una municipalidad no es tan difcil como parece. En realidad, es muy probable que las mismas personas que lucharon contra la pobreza en sus asociaciones religiosas o como miembros de gremios profesionales y sociedades de beneficios mutuos fueran llamadas a emprender la misma accin como ciudadanos de su pueblo. La fuerza impulsora original de la asistencia social parece ser el inters propio, como en el caso de las recompensas dadas por los poseedores del poder poltico. Desde los comienzos de la organizacin poltica de la sociedad fue en beneficio de la preservacin propia que las autoridades decidieron distribuir de vez en cuando alimentos y dinero a los pobres para prevenir cualquier desorden social serio. (recordar el lema Romano al pueblo Pan y Circo a Maquiavelo) Las ciudades estados de la Grecia Antigua, al igual que los estados feudales de Europa Occidental, gobernados por el deseo poltico de los ricos, consideraron necesario usar parte de sus recursos para mantener a los pobres en paz. Esta situacin sigui sin cambios hasta que los pobres llegaron a ser ellos mismos, con los siglos, una fuente de poder poltico. El ciudadano desamparado con su derecho al voto adquiri un arma que poda usar para obtener garanta social de su existencia. No obstante la asistencia social municipal es capaz de desarrollarse, independientemente de la voluntad real., A principios del siglo XVI la indigencia se hizo tan general que muchas ciudades se vieron forzadas a actuar para hacer frente a este peligro. La primera teora de asistencia social en el nivel municipal fue expuesta por Jean Louis Vives en su libro De Subventione Pauperum publicado en 1525.- Su trabajo, que fue destinado a los ciudadanos de Ypres, contiene un examen de las previsiones para socorro de los pobres ya existentes con recomendaciones para su mejoramiento y para hacerlas ms equitativas y generales. Su idea de asistencia social es la de una accin basada en la solidaridad social en un sentido de mutua interdependencia de todos los seres humanos que constituyen la sociedad. Este concepto aunque est muy lejos de ser nuevo marca un gran avance en la historia del pensamiento de asistencia social, particularmente, ya que aparece en un perodo que todava considera la pobreza como un crimen contra la sociedad. La importancia de las medidas municipales en el campo de la asistencia social no deben ser subestimadas, especialmente durante un perodo en el

que los gobiernos municipales son relativamente muy fuertes en relacin con el poder central. En realidad, la municipalidad y su accin pueden ser consideradas un campo de prueba para practicamente todas las medidas estatales que fueron desarrolladas ms adelante, incluyendo recursos tales como los impuestos especiales para los pobres. De cualquier manera, las medidas municipales estuvieron condenadas al fracaso desde el principio porque cuanto mejor era la ayuda a los pobres que las municipalidades ofrecan, mayor era el nmero de indigentes que atraan de otras regiones. El mismo atractivo y eficiencia de estas medidas las destruy. Entonces se hizo evidente que cualquier accin defensiva contra el continuo crecimiento de la pobreza que tuviese sus causas en el estado general de la sociedad y no en sus condiciones locales deba ser emprendida en el nivel nacional. La asistencia social en Europa Occidental desde el siglo XVI hasta el XVIII presenta un ejemplo claro de cooperacin entre l gobierno central y las autoridades locales en medidas ms o menos eficientes contra la pobreza. Francia mantuvo una estructura de asistencia social particularmente compleja, especialmente a travs de una red especial de oficinas de caridad instaladas con este propsito y mediante varias instituciones que tenan en parte el carcter de instituciones penales de trabajo forzado y en parte el carcter de hospitales o asilos de todo tipo. En Inglaterra la "Ley de Pobres" de 1601 institucionaliz el socorro de la indigencia basado en la represin y se mantuvo en vigencia durante los dos siglos siguientes. Bajo esta ley se designaron funcionarios locales para cobrar impuestos especiales y usar el producto de los impuestos para crear fuentes de trabajo para los desocupados y dar socorro a los invlidos. En general en todas las Naciones, la pobreza y la indigencia eran mal vistas, se trataba de socorrer al cado en desgracia, pero siempre tratando de motivar el esfuerzo al trabajo para su sustento, quien no trabajase para lograr su sustento, era considerado vago y las penalidades eran tremendas, como el destierro, la carcel la casi esclavitud. La pobreza era considerada un crimen contra la sociedad. Viene a recordar la poca romana cuando si un deudor no poda honrar sus deudas, el acreedor poda esclavizarlo y perda su condicin de ciudadano. En nuestro Pas este concepto se ve plasmado en La Ley de Vagos de Urquiza cuando era gobernador de Entre Ros, (Infra se trascribe la misma al final del punto) y en las vicisitudes del Gaucho, relatadas magnficamente por Jos Hernndez en nuestro Martn Fierro; exista

el criterio que el Gaucho era vago y mal entretenido y como escribi Sarmiento a Mitre antes de la batalla de Pavn Espero que tenga xito, mi amigo, en este nuestro emprendimiento y no deje un solo gaucho vivo, que lo nico que tienen de humano es la sangre y es buen abono para la tierra Hacia fines del siglo XVII se establecieron los primeros hospicios para que sirvieran ms como medio de acobardar a los pobres que como centros de socorro. Con respecto a las ideas sobre las cuales se bas el funcionamiento de las instituciones de asistencia social en Europa Occidental, importantes cambios tuvieron lugar a fines del siglo XVIII y a lo largo del siglo XIX. La Revolucin Francesa dio origen a una nueva doctrina de asistencia social en el "Informe del Comit sobre la Extincin de la Mendicidad" que fue publicado en 1789. El informe reconoca el derecho de todo ser humano a los medios de subsistencia y describi como un deber del Estado el proveer trabajo para cada individuo. Pero el trabajo era el nico medio de asistencia que el Estado debera ofrecer porque los autores pensaron que el Estado no tena medios prcticos para distinguir entre la pobreza merecida y la inmerecida en cada caso individual, y ello sera un requisito necesario para el otorgamiento de otros tipos de ayuda. La nueva doctrina, sin embargo, nunca se puso en prctica. En Inglaterra no fue antes de fines del siglo XIX que la opinin pblica, enfrentada a la evidencia de hechos desenterrados por la bsqueda sistemtica dentro de las causas sociales de la pobreza, comenz a admitir que un hombre poda llegar a la indigencia no por culpa suya. Fue particularmente con respecto a las consecuencias econmicas de las enfermedades que la conviccin de que la pobreza era un crimen contra la sociedad tuvo que ser abandonada. En Alemania, el reconocimiento de que era deber del Estado cuidar de los pobres e indigentes se manifest en 1794 cuando la Ley General de Prusia fue adoptada. El deber de dar asistencia a los necesitados fue impuesto a las autoridades locales y a las corporaciones, ya existentes, especialmente a las profesionales. 5) BIENESTAR OCUPACIONALEl quinto canal claramente distinguible de previsiones sociales conducente al seguro social obligatorio es el bienestar ocupacional. Sus races son mltiples, comenzando con las actividades de beneficio mutuo de las. hermandades de los trabajadores.

En un primer perodo, sin embargo -en la industria minera de Alemania a mediados del siglo XVI-, la autoridad pblica toma medidas para obligar al patrono a que colabore con los fondos econmicos de los trabajadores. En la segunda mitad del siglo XIX la legislacin sobre la compensacin de los trabajadores establece el principio de la responsabilidad del patrono por los accidentes de trabajo. Al mismo tiempo los mismos patrones toman la iniciativa de encargarse de sus empleados con respecto a ciertos riesgos. En Gran Bretaa, las industrias de utilidad pblica, como los ferrocarriles y la industria del gas fueron las primeras en imitar las previsiones del bienestar del servicio civil y en establecer fondos econmicos y sistemas de pensin. Con el tiempo este movimiento alcanz otras ramas de la industria impulsado en parte por el sentimiento social de ciertos patronos, en parte por el poder de regateo de los gremios y tambin por el deseo del patrono de ser altamente competitivo y de atraer mediante previsiones del bienestar industrial a la mano de obra ms calificada. En Alemania en 1845 los fondos existentes de previsin fueron reorganizados y fue legalmente permitido a los trabajadores de fbricas crear sus fondos. Desde 1849 las autoridades locales pudieron llevar adelante la creacin de fondos de previsin para los trabajadores. Mientras que las autoridades locales no hicieron buenos progresos debido a la ausencia de instrucciones precisas con respecto a los implementos de la legislacin ya mencionada, los fondos de fbricas administradas enteramente por los patronos tuvieron ms xito. Sin embargo, aunque la implantacin de una caja de caridad en una fbrica poda ser impuesta, los trabajadores no tenan obligacin de incorporarse. Recin en1845 se dict una ley introduciendo la participacin obligatoria de los trabajadores en los fondos de previsin de minas y fundiciones, estableciendo los beneficios mnimos por enfermedad, invalidez y para familiares de los obreros fallecidos, como as tambin para gastos fnebres. Posteriormente se dictaron leyes para que los miembros se dividiesen en clases y se les dio un cierto margen de administracin independiente. Esta legislacin puede ser considerada como el primer sistema social adoptado por cualquier pas.

Durante los aos siguientes se desarrollaron progresos ms amplios marcando el camino para llegar al seguro social general.

Con respecto a la previsin contra enfermedades pronto se hizo evidente la necesidad de introducir ms uniformidad en el tratamiento de este problema, dejado en las manos de un gran nmero de fondos de beneficios mutuos, y en 1876 se adopt una ley con respecto a su registro. En lo que concierne a la proteccin contra accidentes sta fue basada originariamente en el principio de la responsabilidad del patrono por los daos que el trabajador pueda sufrir durante su tarea y que no son imputables a faltas personales. Ya en 1838 una legislacin referida a la responsabilidad de los ferrocarriles, por personas y bienes transportados, cubra tambin a sus empleados; esta responsabilidad fue reforzada por una enmienda de 1869. El principio de la responsabilidad del patrono por accidentes y muertes fue incluido en una ley de 1871 y abarc los ferrocarriles; minas, canteras y fbricas; en 1878 fue extendido hasta cubrir los molinos textiles, la construccin y la agricultura. La legislacin mencionada fue naturalmente seguida por la creacin de compaas aseguradoras ad hoc. Cuando en 1881, en el mensaje al Emperador, el Kaiser Guillermo II, dado en la Reichstag, el Kanzler Otto Von Bismarck anunci su intencin de crear sistemas generales obligatorios de seguros sociales, ya se dispona de material considerable y experiencia administrativa en el campo de los seguros por enfermedad y accidente. De entre los riesgos restantes, slo los seguros por vejez e invalidez deban ser construidos desde el principio. La legislacin sobre seguro por enfermedad se adopt en 1883, la de seguro por accidente en 1884 y la de seguro por vejez e invalidez en 1889. El examen de las circunstancias que llevaron a la supremaca del seguro social sobre la asistencia social en Europa Occidental a fines del siglo XIX y principios del XX nos conduce inevitablemente dentro del campo de la poltica. La eleccin entre la asistencia social y el seguro social fue hecha en un nivel poltico y fue el seguro social que es ms aceptable desde el punto de vista poltico el que tom la delantera, como an lo hace en la mayora de las sociedades basadas en lo que se conoce como economa capitalista. Estas pueden ser consideradas las cinco ramas principales de predecesores institucionales del seguro social. Es fcil ver que ocurren gran cantidad de superposiciones en el curso de la evolucin histrica a lo largo, de estas lneas. El principio de recompensa por servicios se mezcla con el bienestar ocupacional, la caridad y la ayuda mutua con la asistencia pblica.

Otra rama de la seguridad social, las asignaciones familiares, que aparecieron en Francia a fines del siglo XIV se originaron tambin en el bienestar industrial. El factor ms importante a lo largo de esta evolucin es el creciente conocimiento de las autoridades pblicas de su responsabilidad en el mantenimiento de las vctimas inocentes de la mala fortuna. Esta tendencia se refleja mejor en el desarrollo de la asistencia social y requiere un estudio ms detallado, que el presente.

IX c CONSOLIDACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL LA IMPORTANCIA DE LA DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA

Los antecedentes mencionados, dan la evolucin hacia el concepto de seguridad social actual. Sin embargo los hitos mas recientes e importantes los podemos dividir en dos fases aspectos: - PRIMER FASE la primera de ellas se hallan en la Revolucin Industrial, de donde nacen reducidos grupos de trabajadores que se unen con fines de proteccin mutua contra los riesgos de accidente y contingencias como la enfermedad, la maternidad, la vejez y la muerte, que inicialmente brindaban esta proteccin a todos los trabajadores, mas tarde ampliaron su proteccin a los trabajadores independientes y paulatinamente se expandi el amparo a toda la poblacin. Estas eran las agremiaciones de obreros que dieron inicio a la formacin de la Seguridad Social. Sin embargo, estos inicios no fueron fortuitos, requirieron tambin de un proceso y de unas etapas. Al iniciar la revolucin industrial, y ante la desproteccin laboral de esta poca, pues los trabajadores no estaban amparados ante riesgos y contingencias, tenan unos salarios muy bajos con jornadas de trabajo extenuantes, las huelga eran penalizadas y los empleadores no se vean obligados a solventar los gastos de enfermedad o accidente de sus trabajadores sino que le corresponda a ellos mismos con sus bajos sueldos, surgen paulatinamente dentro de estas agrupaciones de obreros figuras como el ahorro privado, la mutualidad, el seguro privado, la responsabilidad civil y la asistencia pblica, los cuales se convertiran en los sistemas iniciales de proteccin, los primeros hitos para la conformacin de la Seguridad Social. Aunque este era un paliativo, resultaba insuficiente debido a los salarios tan bajos que reciban los trabajadores y a la crisis econmica que desvalorizaba la moneda, para ahorrar, se necesitaba una solvencia econmica que no exista en esta poca. La mutualidad, tambin se remota a las antiguas culturas europeas, y la de este entonces tena sus

mismos propsitos de asumir ciertas contingencias como la vejez, la invalidez, enfermedad y muerte, slo que hasta el siglo XIX funcionaron en la clandestinidad debido a que la ley no permita las agremiaciones. Otra relacin muy importante con las culturas anteriores era la inspiracin en el principio de solidaridad y no en el lucro, sin embargo tuvo un radio de accin muy estrecho debido a que los aportantes eran personas de escasos recursos y el aporte era de carcter voluntario, entonces obviamente la cobertura era reducida. El seguro privado tena una naturaleza tpicamente mercantil, alejado de todo principio de solidaridad, pero que tena el objetivo de cubrir ciertas contingencias mediante el pago de una prima a una aseguradora y que surgi ante la insuficiencia de las asociaciones mutuales. La contra de este seguro era que slo podan acceder a l personas con capacidad econmica para pagar la prima. Se convirti tal vez en la primera forma en la que los empleadores comenzaron a tomar parte en el cubrimiento de los riesgos de accidente de los trabajadores y enfermedades profesionales mediante el contrato de empresas con aseguradoras, y aunque no solucionaba todos los problemas, si fue una base importante para la formacin de los seguros sociales. Inicialmente, todo trabajador se encontraba totalmente desamparado frente a los accidentes laborales y le tocaba a l de su escaso sueldo cubrir eventualidades como los accidentes laborales, sin importar que estos hubieran ocurrido en cumplimiento de una orden bajo el servicio de un empleador. Un gran avance, fue la formulacin de la teora del riesgo en Francia en 1897, en la que el empleador deba asumir los gastos del riesgo aun cuando no existiera una culpa directa del empresario; esta teora fue la base de las leyes actuales sobre accidentes de trabajo. Es ah cuando interviene la Doctrina Social de la Iglesia. Segn Beveridge, en Gran Bretaa en 1942, la asistencia es parte fundamental de la seguridad social, y esta asistencia pblica estaba inicialmente dirigida a solucionar los problemas de indigencia, basada en el principio de caridad y en la beneficencia, por esto la primera en llevarla a cabo fue la Iglesia catlica, pero luego se extendi a muchos pases en los cuales se crearon instituciones de asistencia pblica como hospitales, hospicios y asilos a cargo del Estado. - SEGUNDA FASELa segunda fase de la evolucin histrica de la Seguridad Social, inicia en Alemania con el establecimiento de los seguros sociales para resolver los inconvenientes de los sistemas iniciales y con la finalidad de apaciguar los movimientos obreros. Bismark en 1883 present un proyecto de seguro obligatorio contra accidentes y enfermedades para proteger a los trabajadores de la industria en forma obligatoria. La cotizacin abonada se haca en proporcin 2/3 partes el trabajador y 1/3 parte el empleador, pero posteriormente este proyecto requiri ser reformado en 1884 para que el financiamiento fuera exclusivo de los empresarios dado que eran ellos quienes

producan el riesgo y por tanto deban hacer el aporte correspondiente sin que tuvieran que hacerlo los trabajadores (adems los salarios de estos se vean afectados al sacar para este aporte). Teniendo en cuenta este antecedente, en 1889 surge el seguro de vejez e invalidez, hasta que en 1901 finalmente se promulga el Cdigo de Seguros Sociales. Existen en este marco, unas fechas importantes en las que se produjo la difusin mundial de la expresin de Seguridad Social. A partir de 1936 en el mundo occidental con la proclamacin de la Social Security Act del 14 de Agosto, en Estados Unidos de Amrica, en la que se dieron medidas contra la desocupacin por medio de subsidios a los desempleados, asistencia a las viudas, a los indigentes y a los ancianos, seguros de invalidez, vejez, muerte y desempleo para todos los trabajadores. Luego en 1938, en Nueva Zelanda se promulg la ley de Seguridad Social, con un componente adicional muy importante para la posterior legislacin mundial, pues extenda el cuidado del trabajador al resto de la sociedad superando el concepto de asistencia pblica. Este nuevo principio tuvo alcance mundial mediante la Carta del Atlntico de 1941 y la Declaracin de Washington de 1942, en las cuales se proclamaba que todas las naciones tienen el deber de colaborar en el campo econmico social, a fin de garantizar a sus ciudadanos las mejores condiciones de trabajo, de progreso econmico y seguridad social. Adems por la 1 Conferencia Interamericana de Seguridad Social en Santiago de Chile que proclamaba que cada pas debe crear, mantener y acrecentar el valor intelectual, moral y fsico de sus generaciones venideras y sostener a las generaciones eliminadas de la vida productiva. Este es el sentido se la Seguridad Social: una economa autntica y racional de los recursos y valores humanos. Pero en realidad lo que ms contribuy a tal difusin, fue la estructura de un sistema mucho ms avanzado propuesto por William Beveridge (economista ingls) en 1942, en el que plantea que no se puede crear un sistema de seguridad social satisfactorio sin los siguientes tres supuestos:

Asignaciones por hijos hasta la edad de 15 aos (o 16 si est en educacin tiempo completo). Servicio de salud y rehabilitacin universales (un gran principio de nuestro sistema de seguridad social en salud actual) para todos los miembros de la comunidad. Mantenimiento del empleo y evitar el desempleo masivo.

Beveridge elabor pues un plan para combatir la indigencia, la enfermedad, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad (los cinco enemigos del desarrollo de los Estados), sealando que se poda poner adems en prctica los principios sealados en la Carta del Atlntico. Finalmente, el sistema ideal estara formado por: 1. El seguro nacional, de amparo a la enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte.

2. 3. 4. 5.

Los seguros de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. El Servicio Nacional de Salud. El rgimen de asignaciones familiares. El rgimen de asistencia nacional para personas menesterosas que no estn aseguradas y por consiguiente no aportan suma alguna.

Merced de estas dos fases surgen los sistemas modernos de Seguridad Social, donde se establecen medidas econmicas obligatorias para su implementacin; los principios que rigen los sistemas actuales estn enmarcados bajo distintos modelos econmicos sociales; pero que cada vez tienden mas a asimilarse. En general pas son tres los modelos que influyen en la administracin pblica de los servicios sociales: el Bismarkiano-catlico, el neoliberal y el modelo de poltica descentralizada. Concepcin bismarkiana- catlica:

Integralidad: este principio hace referencia a la cobertura de todas las contingencias que puedan afectar o menoscabar en general las condiciones de vida de la poblacin. Universalidad: garanta de proteccin de todas las personas sin algn tipo de discriminacin, en cualquier etapa de su vida. Obligatoriedad: seguros sociales obligatorios con obligatoriedad en la afiliacin de todos los ciudadanos y con cobertura familiar. Solidaridad y equidad: hace referencia a la prctica de la ayuda mutua entre personas, sectores econmicos, regiones y comunidades, basados en la idea de que el que ms tiene le da al que menos tiene, teniendo en cuenta adems que los recursos del tesoro pblico estaran destinados a la poblacin ms vulnerable. Unidad: articulacin de polticas, instituciones, regmenes, procedimientos en pro de alcanzar seguridad social para todos.

Concepcin Neoliberal:

Libre eleccin: se refiere a que los usuarios tendrn libertad de escoger entre las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios para administracin y prestacin de sus servicios en salud. Eficiencia: se refiere a la extraccin del mximo provecho de los insumos disponibles o minimizacin de insumos necesarios para la consecucin de un cierto resultado, en la prestacin de un servicio en este caso. Calidad: hace referencia a la atencin oportuna, personalizada humanizada, integral, continua y de acuerdo con estndares aceptados en procedimientos y prctica profesional.

Concepcin descentralizada: Descentralizacin: se refiere a la transferencia del poder del gobierno central al gobierno de la periferia o niveles ms bajos de organizacin, los cuales estarn en condiciones de realizar procesos requeridos para identificar prioridades, establecer metas y seleccionar los medios ms adecuados para llevar a cabo esas metas.

Autonoma de las instituciones: hace referencia a la autonoma administrativa para la administracin de sus recursos, intangibilidad de los mismos por parte de los gobiernos, contratacin de funcionarios, asignacin de presupuestos, planificacin de actividades a las unidades oferentes de servicios dotndolas de personera jurdica cuando no la tengan. Participacin comunitaria: teniendo en cuenta la comunidad como beneficiaria del sistema de seguridad social, se pretende garantizar la intervencin de sta en la organizacin, control, gestin, y fiscalizacin del sistema en su conjunto. Subsidiariedad, complementariedad y concurrencia: o La subsidiariedad se refiere a que las unidades superiores de gobierno deben contribuir a la administracin de los servicios y cuando las instituciones especficas no puedan o no estn en capacidad de hacerlo. o La complementariedad: las instituciones prestadoras de servicios pertenecientes a municipios u otras entidades territoriales responsables del sistema de seguridad social en salud local, puedan prestar servicios correspondientes a niveles superiores o Concurrencia: se refiere a que las entidades puedan llevar a cabo el ejercicio de sus competencias en seguridad social en salud en unin o relacin directa con otras autoridades o con el sector privado.

GASTOS TRIBUTARIOS*
* Hctor Manuel Froiz
Contador Pblico UBAProf. Asociado Finanzas Pblicas UNLaMPostgrado Procedimiento Tributario y Previsional UNLP Ex Auditor Interno Titular y ex Oficial de tica Pblica Nacional

I Introduccin

La mayor participacin del Estado en la economa trajo como consecuencia un cambio en la concepcin del tributo, instrumento que no solo implica una extraccin de riqueza para el sostenimiento del gasto pblico, sin que se concibe como un instrumento de poltica econmica. Por ello, cuando con motivo de la Resolucin 125/08 respecto las retenciones agropecuarias a la exportacin, se manifest a travs de muchos funcionarios que, las retenciones no son tributos, sin que son instrumentos de poltica econmica, cabe inmediatamente preguntarse acaso los tributos no son instrumento de poltica econmica? Y la conclusin clara es que, lo son, pudiendo llegar (segn el grado de extrafiscalidad) a ser el principal instrumento de poltica econmica. Existen instrumentos de poltica econmica que no son tributarios, como las diferencias de Cambio, especialmente cuando existen cambios diferenciados. La doctrina admite que las diferencias de cambio actan como aranceles a las importaciones exportaciones, pero las mismas no tienen los elementos constitutivos de los tributos, de los cuales si gozan las retenciones y los derechos de importacin y exportacin. En este caso y, con respecto a las diferencias de cambio, si podemos hablar de instrumentos de polticas econmicas no tributarias. El tributo exhibe dos caras, segn desde que perspectiva se lo mire, si es tomada desde la perspectiva del Sujeto Pasivo de la relacin tributaria desde la perspectiva del Estado. Para el contribuyente, el tributo funciona como una detraccin transferencia patrimonial hacia el Estado, mientras que desde la perspectiva del Estado el tributo se integra a la accin presupuestaria (proceso- ingreso-gasto pblico); sea ste con la finalidad fiscal, de cobertura del gasto pblico, sea regulando la economa en los casos de aquellos impuestos de ordenamiento o de finalidad extrafiscal Corti, Arstides Horacio: De la autonoma del Derecho Tributario- Homenaje al 50aniversario de El Hecho Imponible de Dino Jarach- AAEF- Ed. Interoceanicas- pag- 36. La promocin del desarrollo econmico puede alcanzarse mediante el ejercicio del poder de polica, (poder de control, vigilancia y regulacin) o mediante el ejercicio del poder tributario en funcin extrafiscal. Es decir, como un instrumento de planificacin o regulacin de la economa nacional a travs de medios o instrumentos propios de las finanzas pblicas (el tributo, el crdito pblico, los monopolios fiscales, las empresas y precios pblicos, etc)

Si bien el rgimen de contribuciones establecido en nuestra Constitucin Nacional es proveer recursos para el estado, tambin opera como un instrumento de regulacin de la vida econmica para promover el bienestar general; situacin que qued afianzada en la ltima reforma de 1994 con la introduccin del art. 75 inc. 18 y 19, conocidos como clusulas del progreso, complementados con el inc. 30, respecto de establecimientos de Utilidad Nacional. Situacin que hemos analizado al estudiar la Igualdad por la Ley. En materia de incentivos fiscales la doctrina seala que debe distinguirse entre los beneficios configurados como situaciones especficas y excepcionales de estmulo para

realizar determinadas actividades mediante la correspondiente minorizacin tributaria, de aquellos otros beneficios denominados estructurales, que no son normas de exoneracin excepcional, sin que forman parte de la estructura del tributo, para darle mayor equidad eficiencia. (ej. La exclusin del salario familiar exclusin de objetocomo renta gravada en el Impuesto a las Ganancias, las deducciones admitas, el mnimo no imponible, etc. en el mismo tributo). Los primeros, a los que cabe denominar como autnticos beneficios fiscales, son medidas incentivadotas o promocionales, que actan fuera de la estructura impositiva. Los segundos, en cambio, operan desde la estructura misma del tributo, sirven para delimitarlo mejor y obedecen a razones tcnicas de justicia tributaria. II- Interpretacin Constitucional en materia de Beneficios fiscales Del art. 75 inc. 18 cabe mencionar dos ordenes componentes: los fines y los medios. Respecto de los fines distingue aquellos ms genricos y abarcativos, tales como promover lo conducente a la prosperidad del pas, de aquellos ms especficos, como proveer al progreso de la ilustracin, indicando que los dems son de contenido bsicamente econmico, promover la industria,,la construccin de ferrocarriles y canales navegables. En cuanto a los medios, la Constitucin alude a concesiones temporales de privilegios y recompensas de estmulo. Concesiones y recompensas que deben otorgarse mediante leyes sancionadas por el Congreso en virtud del principio de legalidad en materia tributaria y adems deben concederse en forma temporal; toda vez que se trata de inhibir potestades tributarias y ello solo se entiende en relacin a los fines, que son coyunturales, aunque pueden abarcar periodos largos de tiempo. El inc. 30 del citado artculo Constitucional viene a reafirmar lo expresado por la jurisprudencia en numerosos fallos que hemos estudiado en la primer parte cuando tratamos la Igualdad por la Ley; (Ver fallos de ferrocarriles, de Telefnicas, etc. sobre la posibilidad de interferencias de las Provincias y Municipios en establecimientos de utilidad nacional y sus fines) La potestad de otorgar exenciones, exclusiones, diferimientos, rebajas de alcuotas, etc., son componentes naturales de la potestad tributaria, es decir del mismo poder de imperio para crear tributos y no comportan, por si mismas, agravio a los principios de igualdad y generalidad, siempre que se ejerciten con razonabilidad. El mrito, oportunidad o conveniencia con que el Congreso haya ejercitado dicha atribucin, no es judiciable. Como seala Vicente Oscar Daz, si los beneficios fiscales constituyen derogaciones al principio de generalidad e igualdad tributaria, se basan en decisiones de poltica

econmica que, tienen su fundamento en razones de inters pblico consagrado en la Constitucin Nacional. Los medios a los que hicimos referencia no son privilegios, sin mecanismos promocionales tendientes a expandir las fuerzas econmicas y sociales en sectores de la economa o regiones territoriales infradesarrolladas a fin de efectivizar la igualdad de oportunidades y de derechos de los ciudadanos en el mbito integral del territorio de la Nacin. As lo ha comprendido la SCJN, en el fallo Zofracor SA c/ Estado Nacional- del 20/9/2002 al mencionar no todo tratamiento jurdico diferente es discriminatorio ni necesariamente violenta derechos constitucionales. Existen desigualdades fcticas que pueden traducirse en desigualdades justificadas. De las clusulas constitucionales citadas, surge que el Estado puede promover el bienestar general mediante concesiones temporarias de franquicias, que deben entenderse como Beneficios Fiscales Indirectos (BFI) y mediante recompensas que deben interpretarse como Beneficios Fiscales Directos (BFD). BFI: son las normas jurdicas que neutralizan el tributo por afectar alguno de los aspectos del hecho imponible o de la obligacin tributaria, ya que operan sobre cualquiera de los elementos del tributo (sujetos pasivos, hecho imponible, base imponible y alcuota), adquiriendo en su manifestacin distintas denominaciones (exenciones, desgravaciones, deducciones, reducciones, diferimientos, etc) BFD: son los dispositivos legales dirigidos a restituir el pago de impuestos ya efectuados, adquiriendo en su manifestacin distintas denominaciones (reintegros, recuperos devoluciones, pagos a cuenta de otros impuestos, crdito de impuestos, draw back, etc.) La doctrina internacional denomina gastos fiscales a los beneficios fiscales que hemos descripto como indirectos (BFI) que, como expresa Vicente Oscar Daz, repercuten como un desembolso fiscal y se intercambia por el uso del gasto pblico directo. Son ayudas fiscales. En definitiva el concepto de gasto fiscal importa un pago implcito del gobierno efectuado por una disminucin en la obligacin especfica de pagar impuestos, es una reduccin fiscal, que representa la asistencia financiera concedida por el Estado. En nuestra legislacin, ambos tipos de beneficios tienen como denominador comn una finalidad de promocin, induccin estmulo econmico de sectores productivos regiones territoriales del pas. Es mas amplio, ms abarcativo y por ello lo denominamos Gastos Tributarios y no solo Gastos Fiscales. Los Gastos Tributarios comprenden tanto los BFI como los BFD. En ambos tipos de beneficios, el sacrificio que asume el Estado, est condicionado a una determinada conducta condicin a observar y que se debe cumplir por el sujeto beneficiario que se denomina Carga Jurdica a Cumplir.

Esta Carga Jurdica da lugar a desgravaciones excepcionales que son distintas de las desgravaciones estructurales, propias de cada tributo, como manifestramos antes. Para un sector de la Doctrina los Gastos Tributarios suponen siempre la realizacin del Hecho Imponible contemplado en la norma que da lugar al nacimiento de la obligacin tributaria, excluyendo por ende de tal concepto a las subvenciones subsidios. (opinin del Dr. Guillermo Lalanne en Delitos tributarios: aprovechamiento indebido de beneficios fiscales RADT- La Ley pag. 605) Personalmente disiento en gran parte con esta acepcin doctrinaria. Ello depender del tipo de subsidio y la vinculacin con el Hecho Imponible. Un subsidio global no es un Gasto Tributario pero un Subsidio Funcional, generalmente si lo es. El subsidio funcional, como expresramos en el apunte de Gastos Pblicos est sujeto al cumplimiento y control de determinadas situaciones; existe pues la Carga Jurdica a Cumplir. Si ese subsidio a su vez se vincula con un hecho imponible como puede ser un impuesto Pigoviano sin ir mas lejos en los subsidios a la electricidad como recientemente se han dado en nuestro pas, estamos ante la presencia de un real Gasto Tributario, ya que el subsidio afecta la recaudacin y se alimenta de la recaudacin. La vinculacin con el Hecho Imponible es directa. El Dr. Jos Osvaldo Casas, en El principio constitucional de generalidad en materia tributaria -AAEF- Doctrina del Boletn de la AAEF- Tomo I, pag.70; manifiesta que, en materia de interpretacin de las normas promocionales, se confrontan dos directivas constitucionales; por un lado la de sancionar tributos adecundolos al principio de generalidad, y por otro la de promover, mediante concesiones temporales de privilegios y recompensas de estmulo, lo conducente a la prosperidad del pas. Estos dos preceptos han dado lugar, a pronunciamientos de la CSJN contrapuestos. Unos aplicando un criterio de interpretacin estricta, esto es que, los beneficios aplicables son slo aquellos que surgen en forma clara y manifiesta de la ley; en tanto que los restantes surgen aplicando el criterio favoris promotionis. En general la Doctrina, a la cual adhiero, manifiesta que, en materia promocional es necesario interpretar el rgimen en su conjunto y atender a los fines que se privilegiaron en oportunidad de su creacin, lo que excluye que se utilicen criterios de exclusivo contenido fiscal por no haber sido este el mvil que los inspir. En el expediente Textil Windsor SA s/acogimiento Dto. 3113/64 el Procurador General de la Nacin en el dictamen administrativo de 1 de julio de 1977, se inclin por la aplicacin del criterio favoris promotionis al expresar que, si bien dentro de nuestro rgimen constitucional son expresas e indiscutibles las atribuciones del Poder Legislativo tanto para el dictado de leyes de promocin y fomento como de creacin de gravmenes, en caso de tener que optar por normas de una u otra naturaleza, parece razonable estar a favor del que tutela el primero de los preceptos citados pues, a diferencia de lo que acontece con las leyes fiscales, las normas de promocin y fomento que en consecuencia de aqul se dicten, tienden a cumplir en forma ms inmediata un fin del Estado.

Indudablemente la jurisprudencia ha demostrado una tendencia sobre la interpretacin que se encuentra a favor de la promocin o el beneficio fiscal (favoris promotionis), en autos Madoni y Moretti S.C.A. CSJN- sentencia del 19/12/1986 y Camarero Juan C. s/ Recurso Apelacin CSJN, sentencia del 10/03/1992. Sealando que las disposiciones que estatuyen beneficios fiscales deben interpretarse en forma tal que el propsito de la ley se cumpla de acuerdo a los principios de una razonable y discreta interpretacin, lo que vale tanto como admitir que las exenciones tributarias pueden resultar del indudable propsito de la norma o de su necesaria implicancia. La procuracin del Tesoro de la Nacin (PTN) en su Dictamen N 267/04 tiene dicho que en materia de fomento la ltima ratio de la accin estatal est dada por la satisfaccin del inters comn, razn por la cual la hermenutica de la normativa de estmulo debe regirse tambin por ese mismo principio, priorizando ante todo la satisfaccin del inters pblico. Cmo deca Adam Smith: la razn de existencia del Estado es: si mejora el bienestar de la poblacin. III- Distintos beneficios fiscales El Legislador y la Doctrina utilizan las expresiones Beneficios Fiscales, Crditos (fiscales) para el Estmulo, Medidas (fiscales) Promocionales como dice nuestra Constitucin: Concesiones temporales de Privilegios y Recompensas de Estmulo, de forma genrica. No hay un criterio claro y pacfico en el entendimiento de tales expresiones, por eso daremos una apreciacin conceptual - y, en cierta forma personal- de los beneficios usados en nuestra legislacin. La desconexin entre hiptesis y mandamiento no es total sino parcial, siendo dismiles los nombres que asignan las distintas leyes tributarias a estos beneficios (franquicias, exenciones, desgravaciones, amortizaciones aceleradas, etc, que pasamos a mencionar Infra. Previo a ello, cabe manifestar que, el aprovechamiento indebido de los beneficios tributarios, est castigado en la Ley Penal Tributaria y Provisional, con prisin y tienen una importante limitacin: ellos no producirn efectos en la medida en que pudiese resultar una transferencia de ingresos a fiscos extranjeros Ley 11683 art. 106, que reitera la limitacin de la Ley 20.628 en su art. 21. Situacin que sera muy loable que algn da se investiguen empresas, funcionarios y capitales especficos que, teniendo exenciones, remiten fondos al exterior. Existen empresas que, han manifestado en sus Estados Contables que han tenido supervit, tan solo y gracias a determinadas exenciones, acto seguido remiten al exterior esas utilidades. Igual situacin acontece con muchos legisladores, magistrados, etc., aunque no lo manifiesten en sus Declaraciones Juradas, pero que surgen de ellas. El tema no parece ser inters de investigacin denuncia, a pesar de su tremenda importancia. Ej., una importante empresa de comunicaciones manifest en sus Estados Contables del ao 1998 haber tenido un supervit importante gracias a la exencin dispuesta por el ComFeR; acto seguido aprueban la distribucin de utilidades, los accionistas mayoritariamente extranjeros, remitieron las utilidades al exterior. Casos

emblemticos son las telefnicas, las petroleras, empresas de Software, energticas, transportes, seguros, fideicomisos forestales, electrnicas, etc. BENEFICIOS FISCALES INDIRECTOS a- Exenciones Dino Jarach; en su obra Impuesto a las Ganancias- Ed. Cangallo. Pag. 381, seala que, la exencin es una liberalidad de la Ley, que consiste en dejar de gravar lo que debe ser imponible de conformidad con el objeto del gravmen. Giuliani Fonrouge, CM- Derecho Financiero - Ed. Depalma , Volumen I, pag. 347 , expresa: se produce el hecho generador, pero el legislador, sea por motivos relacionados con la apreciacin de capacidad econmica del contribuyente, sea por consideraciones extrafiscales, establece la no exigibilidad de la deuda tributaria (vase aqu, la relacin con interpretacin funcional de la Escuela de Pava, de la Realidad Econmica Griziotti-) Vicente Oscar Daz, en Tratamiento penal del uso disvalioso de los beneficios fiscales de origen tributario- Suplemento Derecho Econmico- La Ley- 2004- Pag. 71destaca que el presupuesto jurdico para estar exento, es estar previamente gravado, lo que diferencia a la exencin del concepto de exclusin de objeto no sujecin donde, no se materializa el Hecho Imponible. Siguiendo a Giuliani Fonrouge (ob. Citada pag. 355), las exenciones pueden clasificarse en: 1) Permanentes Transitorias (temporales): segn el tiempo de duracin del beneficio; -esto lo establece la ley si no dice nada es permanente de lo contrario establece el perodo o la cantidad de aos-. 2) Condicionales Absolutas: cuando se hallan subordinadas circunstancias o hechos determinativos, o no lo estn Ej. Estar radicado en determinada zona. 3) Totales o parciales: segn se comprendan todos los impuestos solamente uno algunos de ellos. (no confundir con reduccin del tributo a oblar70%, 40%, etc- que ya veremos) 4) Subjetivas u Objetivas: si son establecidas en funcin de determinadas personas fsicas jurdicas ej. Ganancias de las instituciones religiosas patentes de autos de discapacitados, teniendo en cuenta ciertos hechos o actos que el legislador estima dignos de beneficio. Ej. Art. 3 ley 22.021, respecto de las ganancias en explotaciones en las ramas que promueva el Poder Ejecutivo Nacional exencin de impuestos internos a las cubiertas de tractores, etc Surge de lo expuesto que la exencin es un acto alcanzado en el cual se produce el objeto del tributo, pero por una circunstancia jurdica, no se produce el objeto de la obligacin tributaria, de forma que se libera se excusa del pago a ciertos entes, determinadas transacciones de bienes y servicios, determinadas rentas, bienes determinados actos realizados bajo ciertas particularidades.

Surge de ello que la exencin libera excusa el mandato de pago, pero no libera per se de las obligaciones formales, Ej., de presentar la Declaracin Jurada Liquidacin; excepto que la misma norma as lo disponga. Su incumplimiento puede originar sanciones que son independientes del pago del tributo. En la exencin existe el devengo nacimiento del Hecho imponible. Para que la ley pueda aplicar la exencin debe existir el Hecho Imponible y su devengo, o sea la sujecin al tributo y, por ende con los deberes y obligaciones que en cada supuesto se haya previsto, exista o no obligacin material de pago. Son dos cosas distintas: la obligacin material de la obligacin formal. La ley puede eximir solo una de ellas ambas, pero debe especificarse, si no se hace: subsiste la formal. Ejemplos de exenciones: Entidades gremiales, cientficas, religiosas y de bien pblico que no persiguen fines lucrativos. Generalmente se las eximen de Sellos, Ganancias, transmisin de bienes y al IVA entre otros. Dietas sueldos de los magistrados judiciales, miembros del TFN, miembros de los Tribunales de Cuentas provinciales, legisladores, etc del impuesto a las ganancias. Personas lisiadas y cientficos en el IVA. Jarabes medicinales, implementos agrcolas, juguetes, bicicletas, triciclos, mercaderas nacionales que se exportan como tabaco en impuestos internos. Explotaciones forestales, salinas, canteras, yacimientos minerales en impuestos a la renta normal potencial de la tierra. Colecciones de valor artstico, cientfico histrico en impuesto a los Bienes Personales. Depsitos en Caja de Ahorro, bonos externos y otros ttulos, como tambin los montos invertidos en viviendas para alquilar (ley 21771) en el impuesto a las ganancias, etc, etc. Es muy importante conocer todas las exenciones por ramas y actividades, segn ellas el profesional contable recomendar: el tipo de empresa a constituir, la modificacin de estatutos societarios, habilitaciones, ramas de inversin, reestructuracin de ganancias, fusiones y consolidacin de estados contables, etc. Como corolario de la exencin podemos decir que, las exenciones que nada dicen sobre termino de vigencia, se entienden otorgadas por tiempo indeterminado y subsisten mientras perduren los extremos fcticos tenidos en cuenta para concederlas (ej. exenciones subjetivas a los jubilados que se mantienen mientras no regrese a la clase activa) La subsistencia de las exenciones est tambin condicionada a que no sean derogadas las disposiciones legales que las establecen. El hecho de no expresar, termino de

vigencia, no puede llevar a interpretar que la exencin se otorg a perpetuidad y una ley posterior puede suprimirla, cuestin esta que, depende de la valorizacin del legislador de los intereses pblicos en juego. Si una norma dispone expresamente la concesin a perpetuidad de una exencin, se confiere a los sujetos exentos un derecho subjetivo pleno en forma permanente y su situacin ulterior no puede ser alterada por un precepto posterior revocatorio de la exencin. De igual modo, si se trata de un beneficio concedido por un plazo determinado, dicho beneficio no puede legalmente ser abolido antes del vencimiento del plazo. Esto es lo que se llama Seguridad Jurdica, su violentacin tiene que ver con el art. 18 de la CN respecto del derecho de propiedad y los derechos adquiridos, se relaciona as con la confiscacin de derechos y propiedades. Ejemplos tristes de inseguridad Jurdica se vieron en nuestro pas cuando en la dcada de los ochenta, con motivo de dejar de ser Territorio Nacional Tierra del Fuego, se eliminaron exenciones, las empresas se retiraron dejando miles de desocupados, a la vez que en el lugar mas austral y fro del pas, todos los galpones se incendiaron, recuperando as las empresas extranjeras, la inversin en estructuras mediante la aseguradora Vanguardia, quien a su vez pas los siniestros al Estado Nacional a travs del INDeR, para luego declararse en quiebra. Aunque una ley no diga que es a perpetuidad, el legislador debe ser muy cuidadoso al momento de cambiar la normativa, lo deseable es que, todo cambi sea a futuro sin alterar las condiciones preexistentes. Ejemplo. Si hay una exencin en funcin de la zona, para incentivar un desarrollo industrial y la misma esta cuasi alcanzada alcanzada, se puede disponer la supresin de la misma para toda empresa que ingrese a futuro, preservando as los derechos adquiridos de los que ya estn, incluso se puede fijar que toda transferencia, modificacin accionaria, etc. automticamente hace decaer la exencin beneficio otorgado oportunamente. Ello sera seguridad jurdica. Recientemente un funcionario de Estados Unidos, manifest inseguridad Jurdica, basado sobre todo por los cambios en las legislaciones laborales, de exportacinimportacin, impositivas, de remisin de utilidades, etc. lo que llev a la airada protesta de nuestro gobierno ante diversas autoridades de ese pas. Lo concreto es que el cambio de situaciones posiblemente lleve, entre otras, a que la empresa Kraft y muchas otras se radiquen en el sur de Brasil en Uruguay, de donde deberemos importar hasta las tradicionales galletitas Terrabusi y se producirn miles de desocupados. No quiero ser agorero ni opositor, no es el fn del trabajo, pero sin seguridad jurdica se espantan las inversiones, eso no significa que un pas deba tener su legislacin anquilosada y sin variantes, ms, cuando la misma no se condice con los objetivos de desarrollo y progreso. Se deben crear mejores condiciones, debe existir ingeniera de progreso y desarrollo al mismo tiempo que las prebendas otorgadas se vuelvan inocuas, para as, sin avasallar derechos adquiridos se reviertan situaciones que son negativas al pas que, se han vuelto negativas.

b- Desgravaciones Seala Dino Jarach (obra citada pag. 381); que la desgravacin consiste en una detraccin de materia imponible, que se caracteriza por ser una deduccin dispuesta por el legislador como poltica extrafiscal de la imposicin con fines econmicos y por un perodo determinado. El Organismo Fiscal, tiene dicho que la desgravacin se manifiesta mediante una disminucin de la materia sujeta a imposicin (Dictamen DAT 61/2005). (Alumnos: Recordar la diferencia entre Materia Imponible, Hecho Imponible y Base Imponible, un error en ello, es fulminante en un examen, sea en cualquier pregunta en cualquier expresin acotacin emitida, quien cometa errores de este tipo no puede aprobar el examen aunque haya respondido todo el resto bien, no valen las excusas de me confund, pero lo saba. En idntica situacin, si no saben la diferencia entre sujeto pasivo de la obligacin tributaria y sujeto pasivo del tributo, si entre los sujetos pasivos de la obligacin tributaria confunden el responsable por deuda propia y el responsable por deuda ajena, no pueden aprobar!) En materia promocional, desgraciadamente, se utilizan como sinnimos los trminos desgravacin y deduccin, un ejemplo de ello es el artculo 9 inc. b) de la ley 23.101 que dispone: la deduccin en el resultado impositivo a las ganancias del 10% del valor FOB de las exportaciones. Las deducciones estn perfectamente aclaradas en la ley de Impuesto a las ganancias, esta simplemente es una desgravacin, concepto que es diferente. Tambin tenemos como ejemplo el artculo 11 de la ley N 22.021 que dispone la deduccin en el resultado imponible, a los efectos del clculo en el impuesto a las ganancias, de las sumas invertidas en el ejercicio fiscal como aportaciones directas de capital. En fin, desgraciadamente, estos errores, luego pasados por alto en la aplicacin, es una resultante de la poca participacin de los profesionales de Ciencias Econmicas en el Congreso Nacional, existe una gran confusin en la redaccin de las leyes que afectan la Tributacin y las Finanzas Pblicas producto de la ignorancia de conceptos bsicos de tcnicas jurdico-contable jurdico-econmica. Para aclarar el asunto, las DEDUCCIONES, hacen a la ESTRUCTURA DEL TRIBUTO, mientras que las desgravaciones SON AJENAS A LA ESTRUCTURA, son beneficios fiscales, tal como expresamos en el Introduccin del presente trabajo. En los casos expuestos, resultan evidentes los fines de estmulo o induccin de una actividad econmica que es ajena a la estructura de un impuesto. La aplicacin de las desgravaciones queda en la liberalidad del legislador. El desgravado no es considerado como contribuyente sino como un beneficiario del sistema tributario.

Existen tres fuentes de desgravacin: 1) Temporalidad limitada: puede ser hasta 40 aos, y est sujeta a modificacin parlamentaria. (diferencia fundamental con la exencin) 2) Debe tender a generar el desarrollo econmico de la regin reestablecer una actividad econmica determinada. 3) Tiene que presentar informacin peridicamente, con anlisis de inversin, proyectos, etc.: Anlisis de proyectos de inversin, cumplimiento laboral, anlisis de impacto social, anlisis de impacto ambiental, como creci, cunto se desarroll, mercados ganados. ( ello es tambin, diferencia sustancial con la exencin) c- Reducciones La reduccin se caracteriza por ser una disminucin del impuesto a ingresar al Fisco, es decir, una vez determinado el impuesto correspondiente, este se reduce en cierto porcentaje; contrario a la desgravacin, que es una reduccin, pero de materia imponible. Un ejemplo de este beneficio se lo puede encontrar en el artculo 9 de la Ley N 25.922 de Promocin de la Industria del Software en donde se establece que Los sujetos adheridos al rgimen tendrn una desgravacin del 60% del Impuesto a las Ganancias Como vemos nuevamente se siguen utilizando mal los trminos, no es una desgravacin sino que debi decir una reduccin, realmente sera fantstico para cualquier empresa de Software tener una desgravacin del 60% de la materia imponible en lugar de una reduccin del 60% del impuesto a ingresar. Con tal desgravacin no habra impuesto a ingresar. La mala redaccin es fuente de litigios. El Organismo Fiscal (AFIP) ha dicho, respecto al beneficio contemplado en la ley arriba citada, que se est en presencia de una reduccin y no de una desgravacin, como errneamente la ha definido el legislador. A mi entender dicha aclaracin del Organismo recaudador es no vlida, no es dicho organismo quien tiene el poder de aclaratoria y constitucionalidad de las leyes, sino que es la Justicia bien debera hacerse mediante una rectificativa del Legislativo. La ley dice desgravacin y el Ejecutivo no lo vet. No es culpa del contribuyente la ignorancia de los legisladores ejecutores. Por algo existe la divisin de poderes. Esto hace rememorar a la reciente ley de Partidos Polticos donde el legislativo fij el ao 2011 y el Ejecutivo en lugar de vetarlo, fij por decreto el ao 2010 para su entrada en vigencia. El veto es justamente para corregir errores situaciones inadecuadas para la Nacin, debiendo la ley volver al recinto para su trato, ante el veto. Sobre ciertas materias se puede subsanar el error mediante un Decreto pero, este, no puede ser aplicado en determinadas materias, como son la tributaria de Partidos polticos.

El Decreto, en dicho caso est vedado, segn el art. 76 y 99 inc. 3 de la Constitucin Nacional. Igual acontece con la aclaracin del Organismo Recaudador, que forma parte del Ejecutivo, no es vlido, ni siquiera tiene la jerarqua de un Decreto vedado, tan solo es una Resolucin, la cual es nula de nulidad absoluta. Viola la legalidad tributaria.

d- Diferimientos En esta figura nos encontramos con la circunstancia particular que realizado el hecho imponible establecido en la norma legal, no se ingresa el impuesto debido al momento del vencimiento, en virtud de la existencia de otra norma; que basada en razones ajenas al fundamento del hecho imponible, establece la posibilidad de que dicho impuesto sea ingresado en un perodo fiscal posterior. (Lalanne, Guillermo- ob.cit. Pag. 612)El beneficio fiscal en este supuesto est dado en virtud del ingreso del tributo ms all de los plazos legales establecidos para la generalidad. El diferimiento de impuesto consiste en el desplazamiento del vencimiento de pago del tributo . As lo ha entendido el TFN; Sala B, sentencia del 20/03/2000 en autos Cep S.A. Por su parte, el Organismo Recaudador ha sealado que: El diferimiento de las obligaciones tiene su origen en un acto de disposicin volitiva unilateral por parte de los contribuyentes (DALyTT N 203/89) Dictamen Asesora Legal y Tcnica TributariaUn ejemplo concreto de esta figura lo encontramos en el art. 11 de la Ley N 22.021 que establece la posibilidad de que los inversionistas en empresas promocionadas difieran el pago de los impuestos a las ganancias, sobre los capitales, sobre el patrimonio neto e IVA o, en su caso de los que los sustituyan o complementen, correspondientes a ejercicios con vencimiento posterior a la fecha de inversin. Tambin se prev este beneficio en el art. 3 de la Ley 25019 (Rgimen Nacional de Energa Elica y Solar), slo respecto al IVA por las inversiones de capital destinadas a la instalacin de centrales y/o equipos elicos o solares. e- Liberaciones En Opinin del Dr. Vicente Oscar Daz (ob. cit. Pag 72) el beneficio de la liberacin representa una exencin, dispensa al ingreso del saldo resultante del impuesto en cabeza del liberado, donde este factura la incidencia del tributo, lo percibe y no lo ingresa por disposicin legal. Debo aclarar que difiero con mi profesor y maestro, para mi no es una exencin, sino que es un subsidio directo, donde el sujeto pasivo de la obligacin tributaria se apropia directamente del tributo como un ingreso, siendo pues la liberacin: un subsidio, con otro nombre. Tngase presente que quien se apropia del tributo es el sujeto pasivo de la obligacin tributaria que no siempre es el sujeto pasivo del tributo, es decir que para este ltimo no hay liberacin alguna.

Esta franquicia o beneficio fiscal se otorga en determinados regmenes promocionales con relacin al IVA. Es de destacar que el beneficio puede consistir en la liberacin del saldo resultante de impuesto a ingresar, es decir la diferencia entre dbitos y crditos fiscales (ley 19640 reglamentada por Decreto 1527/86); o en la liberacin del dbito fiscal (Ej. art. 2 ley 22.882; Comit Interjurisdiccional del Ro Colorado; art. 8, Inc. b) ley 22.021), a condicin que se verifique la efectiva reduccin del precio del bien en el importe correspondiente al gravmen liberado. Como vemos estamos ante la presencia de un subsidio funcional, como en los casos actuales de la energa elctrica el gas domiciliarios. f- Amortizacin acelerada Consiste en permitir la amortizacin depreciacin acelerada de bienes muebles amortizables en el mbito del impuesto a las Ganancias. Desde la ptica del Fisco, se traduce en una postergacin de la carga tributaria. Desde la ptica del contribuyente, se atena el efecto Cary Brown, tambin llamado impuesto base caja. Analicemos ambas opticas: a) Postergacin de la carga tributaria: un ejemplo de ello lo dispone la ley 25924 del 6/9/2004, que establece un rgimen transitorio en relacin con el tratamiento fiscal de las inversiones en nuevos bienes de capital excepto automvilesdestinados a la actividad industrial (industria manufacturera y otras que determine la autoridad de aplicacin), como tambin para las obras de infraestructura, excludas las obras civiles. La normativa mencionada consagra la posibilidad de admitir la amortizacin de bienes nuevos adquiridos en los 12 primeros meses de vigencia de la ley, en 3 cuotas anuales, iguales y consecutivas, es requisito para acceder al beneficio de la amortizacin acelerada que los bienes adquiridos permanezcan en el patrimonio del contribuyente durante 3 aos, contados a partir de la fecha de habilitacin. Guillermo Balzarotti, en su Tratado de Tributacin Incentivos Fiscales T II- Volumen I- Ed. Astrea- 2004, pag-285; ha sealado respecto de este beneficio que es un mecanismo, por lo general utilizado en los pases desarrollados, que tiene la ventaja de no subsidiar al inversor sin tan solo en el inters del capital ahorrado por la va fiscal del anticipo de amortizaciones en el impuesto sobre la renta, puesto que nicamente se traduce en una postergacin de su carga tributaria.

b) Impuesto base caja: E. Cary Brown en su artculo Los impuestos a los ingresos de empresas y los incentivos a la inversin Fondo de cultura econmicaMxico-1964, pag. 582 y ss. plante los problemas que causaba en el impuesto a la renta el sistema comn de depreciacin lineal. Una inversin de 50 pesos amortizable en 5 aos producir una deduccin en las ganancias de 10 pesos en cada ao, con lo cual al cabo de los 5 aos la depreciacin es igual a la inversin. El sistema cierra porque consideramos la situacin en terminos contables, pero si lo vemos en terminos financieros, no cierra. La inversin se hace en fecha distinta a la depreciacin, cuanto mayor sea el lapso entre una y otra, mayor ser la falta de recupero, inmagnense si a ello se le suma inflacin sin poder ajustar los importes. La brecha puede llegar a desalentar todo tipo de inversin ya que el recupero es mucho menor. En el ejemplo. 50 > 10 + 10 + 10 + 10 + 10
(1+i) (1+i)2 (1+i)3 (1+i)4 (1+i)5

Como vemos la depreciacin es insuficiente para compensar la inversin, y por ende estamos ante ganancias ficticias, por las que se deben tributar. El monto no recuperado y por el cual se tributa como ganancia es lo que se denomina impuesto base caja, cuanto mayor sean las cuotas a amortizar mayor ser la diferencia y cuanto menor sean las cuotas menor ser la incidencia y mayor el recupero. Con la amortizacin acelerada, estoy logrando un mayor recupero de la inversin, donde se deduce mas en los 3 aos que si lo hiciera en 5 aos, por ende las ganancias en estos 3 aos ser menor y tributar menos impuesto. Si al cabo de los 3 aos no renuevo la maquinaria y, hago lo mismo, en el 4 ao la utilidad ser mayor y pagar mas impuesto. Por eso de habla de una postergacin de la carga tributaria.

g- Suspensin Respecto a la suspensin, se puede conceptualizar a la misma como aquella situacin en la que se detiene la aplicacin del impuesto por un determinado tiempo, por una causa determinada, para luego restituirlo una vez finalizado este perodo. Un ejemplo de este beneficio lo constituye el art. 10 apartado 2) inc a) de la ley 22913, de emergencia agropecuaria. En esta normativa se dispone la prrroga del vencimiento para presentacin y pago de los impuestos que graven el patrimonio y ganancias de explotaciones afectadas.

h- Crdito de impuestos Son importes que se determinan a favor del contribuyente responsable en relacin al cumplimiento de objetivos y requisitos establecidos por el rgimen promocional. Ejemplo de este beneficio es la ley 22317 Decreto 988/81 para aquellas empresas que organicen cursos de capacitacin a su personal con el objetivo de incrementar el nivel de calificacin de la fuerza de trabajo. Este rgimen prev como medida de estmulo la emisin a favor del beneficiario de un certificado de crdito fiscal para la cancelacin de las obligaciones fiscales emergentes de impuestos cuya recaudacin se encuentre a cargo de la AFIP. BENEFICIOS FISCALES DIRECTOS i- Reintegros devoluciones A diferencia de los beneficios arriba enumerados, los que aqu se sealan son supuestos en los cuales el contribuyente ha realizado el hecho imponible y ha ingresado el impuesto correspondiente al Fisco Nacional. No nos encontramos ante un no ingreso, sin ante un desplazamiento patrimonial desde el Estado hacia el contribuyente a los efectos de incentivar o privilegiar una determinada conducta, inversin regin del pais. ( Lalanne, Guillermo- Op. Cit. Pag. 613) Ejemplo de ello es el art. 3 de la ley 25.924, que establece la devolucin anticipada del IVA que le hubiera sido facturado a los responsables del gravamen por la compra, fabricacin, elaboracin importacin de bienes de capital u obras de infraestructura, luego de transcurridos tres perodos fiscales contados a partir que se hayan realizado las inversiones. No siempre el empleo de mecanismos de devolucin reintegro puede ser equiparado a un beneficio fiscal directo. En efecto, este es el caso de la devolucin del IVA para los exportadores, mecanismo contemplado en el art. 43 de la ley del gravamen, que como ha sealado la jurisprudencia en autos Urunday del Valle S.A. c/Estado Nacional CNACAF, Sala V, sentencia del 17/03/1997 jurisprudencia Fiscal Anotada, Impuestos T LV-A, pag. 1216. No constituye un estmulo franquicia, sin el expediente tcnico-tributario al que recurri el legislador para efectivizar los principios de neutralidad, imposicin exclusiva en el pas de destino y no exportacin de impuestos. Dicho en otros trminos, el IVA es un tributo en el que se aplica el principio de gravabilidad en el pas de destino, por lo que es propio de la mecnica del impuesto que las exportaciones se graven a tasa cero en el pas de origen y se permita al exportador recuperar el IVA abonado en la etapa previa. Esta situacin ya la hemos analizado al estudiar el ajuste de fronteras, con el efecto Timbergen.

Alfredo Stenberg en Los impuestos y el Comercio Exterior Argentino- Ed. Aplicacin Tributaria S.A.- Mayo/1988, pag. 35. seala que la neutralizacin de los efectos del IVA, respecto al precio de los bienes exportados, constituye una de las pocas medidas que la legislacin internacional acepta como viable y no la califica como subsidio. A diferencia de lo expuesto, el Cdigo Aduanero Ley 22.415 prev en los art. 825 y 826 habla de Reintegros. El rgimen de reintegros es aquel en virtud del cual se restituyen, total parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos interiores (impuestos internos y especficos) por la mercadera que se exportare para consumo a titulo oneroso o bien, por los servicios que se hubieren prestado con relacin a la mencionada mercadera. Los Reintegros son compatibles con el Drawback que explicaremos Infra; o sea pueden coexistir ambos. j- Drawback Este mecanismo de estmulo a la exportacin se halla contemplado en los art. 820 a 824 del Cdigo Aduanero- Ley 22415. Consiste en restituir total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos que gravaron la importacin para consumo, siempre que la mercadera fuere exportada para consumo, con dos condiciones: 1) Luego de haber sido sometida en el territorio aduanero a un proceso de transformacin, elaboracin, combinacin, mezcla, reparacin cualquier otro perfeccionamiento beneficio. 2) Utilizndose para acondicionar envasar otra mercadera que se exportare. La devolucin la hace efectiva la AFIP- Aduana. k- Reembolsos recuperos Tambin est en el Cdigo aduanero art. 827 y 828 El rgimen de reembolsos es aquel en virtud del cual se restituyen, total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos por la previa importacin para consumo de toda o parte de la mercadera que se exportare para consumo a ttulo oneroso o bien, por los servicios que se hubieren prestado con relacin a la mencionada mercadera. El rgimen de reembolsos no es acumulable con los reintegros ni con el Drawback. l- Subsidios, subvenciones y ayudas Vale para este tpo de Gasto Tributario lo expresado oportunamente sobre subsidios, debindose limitar su accionar a subsidios, subvenciones y ayudas FUNCIONALES.

FIN