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2008
I. INTRODUO: INDICAES PARA A PESQUISA EM PEQUENOS MUNICPIOS DO INTERIOR J se tornou comum a referncia aos conselhos municipais como uma das grandes novidades do cenrio poltico brasileiro das ltimas dcadas. Sem negar que tais instituies podem caminhar para uma nova forma de relacionamento entre Estado e sociedade tanto na direo do empowerment das comunidades e grupos sociais locais e da governana democrtica das polticas pblicas, quanto da cooptao e da desmobilizao dos setores populares , possvel acompanhar uma sugesto de Celina Souza, para quem o novo sistema de governana local materializa-se de forma desigual entre os municpios brasileiros e sua sustentabilidade ainda no est clara (SOUZA, 2004).
Pode parecer um tanto bvio, mas absolutamente necessrio repetir aqui o mote, tantas vezes batido, de que em um pas com dimenses continentais como o Brasil bastante lgico supor que um mesmo fenmeno possa apresentar caractersticas diferentes dependendo da regio em que se manifeste. Destaca-se que tais diferenas podem ser ainda mais acentuadas entre municpios de regies metropolitanas e no-metropolitanas, por ns chamados de pequenos municpios do interior. Assim, se os conselhos municipais constituem-se em uma novidade institucional importante, mas que se manifestam de maneira desigual, interessante que a anlise considere a dimenso populacional, que talvez seja uma das mais imediatas expresses da desigualdade entre os municpios no Brasil, como se pode ver nas tabelas 1 e 2 a seguir:
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Um rpido olhar nas tabelas acima informanos que simplesmente 95% dos municpios brasileiros, ou seja, 5 307 de um total de 5 560, possuem menos de 100 mil habitantes e que esses mesmos municpios abrigam quase a metade 49% da populao do pas. Isso implica dizer que se os conselhos municipais constituem uma inovao importante na poltica e na organizao institucional brasileiras, eles devem ter sua dinmica e seu funcionamento analisados tambm nesses pequenos municpios, caso contrrio estar-se- excluindo a absoluta maioria das instituies e com elas a metade da populao do pas. Em sentido semelhante, Ana Cludia Teixeira (2006) chama a ateno para a importncia do estudo das novas instituies em pequenos municpios quando pensamos nas possibilidades de replicao da experincia. ainda Celina Souza no artigo anteriormente citado quem tem o mrito de remeter-nos ao centro do problema. Segundo ela, existe um tipo especfico de conselho, [...] no incomum nas comunidades pequenas e pobres, em que muitas vezes os membros do conselho so indicados pelos dirigentes locais, principalmente o Prefeito, e o seu papel o de ratificar as decises tomadas pelo [poder] Executivo local (SOUZA, 2004, p. 39). A autora expe, portanto, a fragilidade dessas novas instituies, questionando a legitimida-
de de seus integrantes, ao mesmo tempo em que evidencia a concentrao do poder na alada do poder Executivo, que permanece na poltica brasileira apesar dos impulsos participativos e descentralizadores que atuaram na elaborao da Constituio de 1988. Essas razes, entretanto, no podem levar concluso, apressada, de que nos pequenos municpios do interior os limites que se colocam ao potencial dos conselhos municipais de constiturem instrumentos de promoo de uma governana democrtica so maiores e/ ou mais slidos que aqueles encontrados nas regies metropolitanas ou nas reas industrializadas. Como alternativa, aventamos a hiptese de que a anlise em pequenos municpios pode revelar elementos que, ainda que sejam universais, so pouco evidentes nas regies metropolitanas. Pensamos que o pequeno municpio pode funcionar para a anlise sociopoltica como uma espcie de microscpio, capaz de permitir-nos a observao de elementos que se perdem quando soltos na imensido das metrpoles, mas que so universais, quer dizer, que tm validade para pensar-se a organizao democrtica da sociedade brasileira como um todo. Nesse sentido, apresentamos a seguir algumas reflexes em duas sees distintas. Na primeira feita uma rpida discusso sobre o processo de consolidao e disseminao de certo preconcei-
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Revoluo de 1930, ao mesmo tempo em que guardava muitos pontos de proximidade com as idias fascistas que ganhavam a conscincia de grande parte do povo europeu, era em larga medida a negao do liberalismo oligrquico que embasava a repblica. A mais bem acabada justificativa do centralismo entre ns talvez seja a de Oliveira Vianna: O erro fundamental dos nossos constitucionalistas tem sido dar autonomia local um contedo maior do que aconselhvel em nosso meio, um contedo demasiadamente amplo ou porque anglo-saxnico ou porque meramente terico; conceito que no atende s nossas realidades de formao social e de estruturas cultural. Estamos, neste ponto, em contradio aberta com as indicaes da cincia social e da cincia poltica. Estas nos dizem que no nosso conceito de autonomia local (Estados e municpios) poderemos incluir todos os direitos que quisermos, menos um: - o direito s autoridades que tm o encargo da defesa das liberdades civis. Estas devem trazer o carisma de uma autoridade mais alta e mais imparcial que no pode ser outra seno a da Nao (OLIVEIRA VIANNA, 1987, p. 157; grifos no original). Na prtica, a centralizao proposta no bojo da Revoluo de 1930 significava esvaziar as instncias locais de poder, transferindo-o para o governo central, ao mesmo tempo em que se procurava blindar (para usar um neologismo da moda) o governo central contra as presses locais ou localistas. O que se passou nos anos seguintes foi a consolidao da hegemonia da ideologia desenvolvimentista que, para firmar-se, teve que enfrentar, e derrotar, o pensamento econmico de cunho liberal (BIELSCHOWSKY, 1995). Essa vitria correspondeu na esfera poltica imposio da dominao dos setores urbanos e industriais apoiados no poder do Estado e legitimado pelas massas populares sobre a antiga oligarquia rural. Nesse processo de conquista da hegemonia no plano das idias e de imposio da dominao no terreno da poltica, o pas aparece dividido em dois: o pas do progresso e o pas do atraso. O primeiro, urbano e industrial, ligado ao futuro e ao mundo moderno; o outro, rural e agrcola, ligado ao passado, a um mundo supostamente feudal porque dominado pelos grandes proprietrios de terra. O poder do central, condutor do processo de modernizao, sediado na capital, aparece
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o e que, portanto, aqueles constituem-se em instncias privilegiadas para a atuao poltica do cidado. Tambm se dir que o cidado rene mais condies de participar no nvel municipal, ou local, porque neste nvel que so tratadas aquelas coisas que lhes dizem respeito diretamente: asfalto, transporte, escola, posto de sade etc. Alm do preconceito expresso nessa frmula que toma o cidado comum como incapaz de opinar sobre as grandes questes nacionais e, talvez em decorrncia disso, um dos problemas verificados naquele processo que a descentralizao ocorreu sem que os municpios tenham adquirido autonomia do ponto de vista oramentrio. Ou seja, enquanto os cidados so chamados a participar dos processos decisrios, aos municpios no so dadas condies de atender as suas demandas, pois a maioria dos pequenos municpios no apresenta atividade econmica capaz de gerar uma arrecadao tributria suficiente e conta com repasses estaduais e federais (basicamente do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e do Fundo de Participao de Municpios (FPM)) para custear suas atividades. Ocorre que a idia descentralizadora ganhou consistncia no decorrer de uma agenda neoliberal de reformas do Estado que apresenta entre seus objetivos no apenas a transferncia de encargos da esfera federal para as estadual e municipal, como tambm a desresponsabilizao do Estado, em todos os nveis, transferindo parte de suas obrigaes para o mercado, ou para a sociedade civil. No discurso liberal, participao passa a confundir-se com solidariedade, responsabilidade social e empreendedorismo, diante de uma inevitvel frustrao (ou mesmo antecipando-se a ela), a justificativa para o invariavelmente baixo rendimento do sistema no sentido de que ele no atende s demandas dos cidados que ele encontra-se capturado por posturas tradicionais; faltalhe o nimo proporcionado pelo esprito empreendedor ou participativo dos cidados. A ausncia de uma cultura poltica democrtica ou o predomnio de uma mentalidade tradicional so quase sempre chamados como variveis explicativas principais. Ao referir-se aos pequenos municpios do interior, esse discurso refora o antigo preconceito desenvolvimentista, colocando-os como estruturas dominadas por elites tradicionais, prcapitalistas ou pr-liberais porque oligrquicas de base rural, mesmo que do ponto de vista econmico o discurso seja obrigado a aceitar a moder-
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III.1. Difuso dos conselhos municipais Desde logo, deve-se registrar que no to bvia a correlao entre o nmero de conselhos em um municpio e o seu nmero de habitantes. o que se torna claro na Tabela 3. Nela observase que uma cidade com pouco mais de cinco mil habitantes apresenta o mesmo nmero de conselhos ativos que outras com mais de 20 ou 40 mil
habitantes. Da mesma forma, Toledo, um municpio com cerca de 100 mil habitantes, possui o mesmo nmero de conselhos ativos que Casca3 Para o conhecimento de algumas dessas experincias veja
Alves (1980) sobre a democracia participativa em Lajes (Santa Catarina) nos anos 1970 e Teixeira (2006) sobre o oramento participativo em pequenos municpios rurais.
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FONTE: o autor. NOTAS: 1. o asterisco indica a existncia de conselho ativo no municpio. 2. Fundef: Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio4
Sobre esse fenmeno destaca-se, em primeiro lugar, que a ampla disseminao no Brasil de alguns conselhos, como o caso dos conselhos do Fundef, da Alimentao Escolar, da Sade, da Assistncia Social e dos Direitos da Criana, conseqncia direta de uma legislao superior que no apenas os obriga como vincula a transferncia de recursos da Unio ao seu funcionamento. Celene Tonella (2006) tem razo quando chama a
ateno para possveis conseqncias de estabelecerem-se formatos idnticos de funcionamento para conselhos que operam em realidades to distintas quanto as que podemos encontrar no interior de um universo composto por mais de cinco
4 Em 2007 o Fundef passou a ser chamado de Fundeb, isto
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FONTE: o autor.
No resta dvida de que a dcada de 1990 foi marcada pela institucionalizao dos conselhos municipais e que isso ocorreu como conseqncia da vigncia da nova Constituio. Como j foi observado, os conselhos transformaram-se no formato institucional assumido por dispositivos presentes no texto da carta de 1988 que estabeleciam a participao da sociedade na gesto e controle das polticas pblicas em diversas reas fun-
damentais como sade, assistncia social e educao (SANTOS JR., RIBEIRO & AZEVEDO, 2004). O reconhecimento da relevncia e do impacto adquiridos pelos conselhos no perodo imediatamente seguinte promulgao da Constituio, entretanto, no pode induzir concluses mecnicas. Os conselhos no so apenas a materializao de dispositivos presentes no texto constitucional. evidente que a nova carta de-
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FONTE: o autor. NOTA: CUT: Central nica dos Trabalhadores; UEB: Unio dos Escoteiros do Brasil; BB: Banco do Brasil; OAB: Ordem dos Advogados do Brasil; CRM: Conselho Regional de Medicina; OPE: Ordem dos Pastores Evanglicos; CRVM: Conselho Regional de Medicina Veterinria; CREA: Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura.
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FONTE: o autor. NOTA: consideramos para esta tabela todos os conselhos em todos os municpios pesquisados.
FONTE: o autor. NOTA: para esta tabela consideramos apenas os conselhos existentes em todos os municpios pesquisados.
Comparando o comportamento dos diferentes municpios e considerando nesse caso apenas os conselhos existentes em todos os municpios analisados (Sade, Alimentao Escolar, Fundef, Assistncia Social e Direitos da Criana), pode-se ver que a quantidade de conselhos com presidentes escolhidos por eleies ou indicados por Prefeito ou Secretrio Municipal varivel, embora apenas um entre eles apresente a maior parte dos presidentes indicados. Esse fato refora a hiptese formulada por Ttora e Chaia (2004) de que o funcionamento dos conselhos depende da gesto municipal; essa dependncia introduz o risco da transformao dos conselhos de instrumento de participao da sociedade na gesto pblica em fonte de legitimao poltica. Como analisamos aqui documentos legais que instituem formalmente os conselhos e tornam, portanto, suas caractersticas fundamentais mais estveis e menos vulnerveis aes casusticas, podemos estender esta hiptese e dizer que o funcionamento dos conselhos depende, tambm, do perfil do poder Executivo que detm o poder no momento de sua instituio, quando se decide qual o formato que a instituio apresentar. No completamente desnecessrio salientar, entretanto, que esta influncia ser exercida no contexto de uma conjuntura na qual outras foras tambm estaro em ao.
Assim, o resultado final, ou seja, o desenho institucional de um conselho consolidado em lei produto de uma determinada correlao de foras que contrape o poder Executivo a outras foras organizadas da sociedade. O grau de interferncia do poder Executivo nas atividades dos conselhos o outro lado do nvel de autonomia dos conselhos. Nesse sentido, ao lado da prerrogativa de escolher seus prprios presidentes, a determinao da periodicidade de reunies, estabelecida em lei ou em regimento interno, pode ser um importante instrumento para evitar que o conselho seja convocado a deliberar apenas de acordo com a convenincia do poder Executivo. o que acontece com cerca de 90% dos conselhos pesquisados (Tabela 6).
TABELA 6 PERIODICIDADE DAS REUNIES DOS CONSELHOS
FONTE: o autor.
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Osmir Dombrowski (osmir@unioeste.br) Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) e Professor Adjunto da Universidade Estadual do Oeste do Paran (Unioeste). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABRAMOVAY, R. 2001. Conselhos alm dos limites. Estudos Avanados, So Paulo, v. 15, n. 43, p. 121-140. Disponvel em : http:// www.scielo.br/pdf/ea/v15n43/v15n43a11.pdf. Acesso em : 12.maio.2005. ALVES, M. M. 1980. A fora do povo : democracia participativa em Lajes. So Paulo : Brasiliense. BIELSCHOWSKY, R. 1995. Pensamento econmico brasileiro : o ciclo ideolgico do desenvolvimentismo. 2 ed. Rio de Janeiro : Contraponto. CARVALHO , J. M. 1997. Mandonismo, coronelismo, clientelismo : uma discusso conceitual. Dados, Rio de Janeiro, v. 40, n. 2, p. 229-250. Disponvel em : http:// www.scielo.br/scielo.php?pid=S001152581997000200003&script=sci_arttext. Acesso em : 15.maio.2008. CRTES, S. M. V. 2002. Participao de usurios nos conselhos municipais de Sade e de Assistncia Social de Porto Alegre. In : PERISSINOTTO, R. M. & FUKS, M. (orgs.). Democracia : teoria e prtica. Rio de Janeiro : Relume-Dumar. _____. 2004. Arcabouo institucional e participao em conselhos municipais de sade e assistncia social. In : SANTOS JR., O. A.; QUEIROZ, L. C. & AZEVEDO, S. (orgs.). Governana democrtica e poder local : a experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro : Revan. _____. 2005. Arcabouo histrico-institucional e a conformao de conselhos municipais de polticas pblicas. Educar, Curitiba, n. 25, p. 143174. Disponvel em : http:// calvados.c3sl.ufpr.br/ojs2/index.php/educar/ article/viewFile/2243/1875. Acesso em : 28.maio.2006. DAGNINO, E. 2002. Democracia, teoria e prtica : a participao da sociedade civil. In : PERISSINOTTO, R. M. & FUKS, M. (orgs.). Democracia : teoria e prtica. Rio de Janeiro : Relume-Dumar. DUARTE, N. 1966. A ordem privada e a organizao poltica nacional. 2 ed. So Paulo : Nacional. GOHN, M. G. 2001. Conselhos gestores e participao sociopoltica. So Paulo : Cortez.
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LOCAL POWER, HEGEMONY AND DISPUTES: MUNICIPAL COUNCILS IN SMALL MUNICIPALITIES Osmir Dombrowski This article discusses the implantation of municipal councils in small Brazilian municipalities in Brazil, characteristically representing over half of the countrys existing municipalities. Our hypothesis is that small municipalities can have a veritable microscopic function, revealing phenomena that, albeit universal, tend to get lost within the greater complexity of political relations in large cities. The work is divided into two parts. In the first one, we make a brief commentary on the process of consolidation and dissemination of a bias that is a frequent part of studies on rural Brazil and affects analyses of local power: we argue that theory should not relegate small municipalities to the role of places that have been left behind, lacking in civic consciousness and characterized by low degrees of democratic political culture. In the second part, we present some empirical data from research on councils in the Western region of the state of Paran which suggest that, in spite of evident limitations, these institutions may function as an alternative route of access to political resources and for this very reason become a scenario of conflict. In the last instance, it is the nature of this dispute that determines the characteristic inconstancy in the way in which councils in different places are able to perform. KEYWORDS: local power; municipal councils; clientelism; participation.
POUVOIR LOCAL, HGMONIE ET DISPUTE : LES CONSEILS MUNICIPAUX DANS LES VILLES DE PROVINCE Osmir Dombrowski Larticle aborde linstitution des conseils municipaux dans les petites villes de province, qui reprsentent plus de la moiti des villes du Brsil. L article fait lhypothse que les petites villes peuvent fonctionner comme des vrais microscopes , rvlant des phnomnes qui, bien quuniversels, tendent seffacer dans la complexit des relations politiques dans les grandes villes. Le travail est structur sur deux parties : dans la premire, on prsente un bref commentaire sur le processus de consolidation et de dissmination dun prjug qui figure dans les tudes du Brsil rural et atteint lanalyse du pouvoir local ; dans la seconde, on prsente quelques donnes empiriques dresses dans une recherche auprs des conseils de la rgion Ouest de ltat du Paran, qui suggrent que, malgr les limitations, ces intitutions peuvent fonctionner comme une voie alternative daccs des recours politiques, et qui deviennent donc des espaces de dispute : cest la teneur de cette dispute qui dtermine en substance linconsistance caractristique de la performance des conseils dans diffrentes localits. MOTS-CLS: pouvoir local ; conseils municipaux ; clientlisme politique ; participation