DESCONGESTION

ZONIFICACION Y

URBANISMO:
EXPERIENCIAS EXTRANJERAS
Y EN ESPAA
Por FERNANDO DE TERAN
Subdirector General de planeamiento y recursos del suelo;
Ministerio de la Vivienda.
Las cuestiones que vamos a considerar a con-
tinuacin estn entre aqullas que, derivando del
tema general de la distribucin espacial_ de la ac-
tividad econmica y el desarrollo Iegional, se
concretan en las relaciones entre la localizacin
industrial y la planificacin fsica, urbanstica y
territorial y forman parte de uno -de Jos ms im-
portantes puntos de confluencia entre los objeti-
vos de poltica econmica, en cuanto que apuntan
hacia la bsqueda de las formas ptimas para el
proceso de desarrollo y los de las polticas de or-
denacin urbanstica y territorial en la medida en
que stas aspiran a definir el marco fsico ade-
cuado al mismo fin.
Dentro del conocido proceso histrico que ha ido
haciendo pasar a las economas de mercado, de
un Estado pasivo, convencido de que el mejor
regulador del desarrollo era el mercado libre, a
un Estado sistemticamente intervencionista, que
con su actuacin condiciona deliberadamente a las
fuerzas de ese mercado, el tema que vamos a abor-
dar queda incluido entr las medidas de una es-
trategia general de desarrollo, de acuerdo con la
cual el operador pblico planifica y determina
los o'bjetivs, estudia y considera las ventajas e
inconvenientes de las diversas alternativas posi-
bles, proporciona y garantiza las formas y los ins-
trumentos que la iniciativa privada requiere para
la consecucin de aquellos objetivos, atiende a la
creacin de las condiciones adecuadas para obte-
nerlos y... reglamenta el uso del suelo. Descon-
gestin y zonificacin son partes concretas de esa
estrategia de planificacin que por no ser inde-
pendiente, sino todo lo _contrario, del territorio y
de la estructura urbana del pas, incide directa-
mente en el campo del urbanismo -y la ordena-
c1on ter.ritorial. Estrategia de planificacin entre
cuyos objetivos est la correccin de las situacio-
nes contradictorias, injustas o conflictivas, produ-
cidas precisamente por el juego de la localizacin
industrial libre.
Concentracin spontnea.-
No parece que existan actUalmente dudas entre
los economistas al estudiar la distribucin espacial
de las empresas de sobre el hecho de
que las actividades tienden espontneamente a lo-
calizarse de forma centralizada sobre determinadas
reas geogrficas reducidas, por la mayor capaci-
dad de estmulo de los- factores de aglomeracin,
frente a los <<de dispersin; y especialmente por.
el conocido juego de las economas externas, que
potencia desde el conjunto los recursos y la capa-
cidad propia de cada empresa en particular. Del
mismo modo podra decirse, aunque con menos
generalidad, puesto que eri este caso estamos en
gran medida en el terreno de los juicios de valor,
que para los urbanistas, esta forma de localiza-
cin, ha sido siempre considerada como causante
de un desarrollo terriforialniente inconveniente.
De ah una de las grandes constantes de la cultura
urbanstica, nacida a consecuencia de la aparicin
de la 'produccin industrial, de la dinmica capi-
talista y de los fenmenos de concentracin de
actividades econmicas en las ciudades, junto en
los problemas a que dieron lugar : la constante
de la opcin-voluntarista de desconcentracin y de
desarrollo equilibrado y la insistencia en la crtica
y desaprobacin de la gran ciudad sentida como
un ente hipertrofiado y monstruoso. As, al calor
23
de concepciones sociales nuevas, la teora urbans-
tica afirma desde el primer momento Ja necesidad
de la superacin del laissez-faire para acometer
la instauracin de un orden social y urbano terri-
. torialmente equilibrado en oposicin a las tenden-
. ias aglutinadoras espontneas. Ah empieza la
dramtica historia del urbanismo moderno, preso
en la contradiccin entre unos juicios de valor y
unas aspiraciones ticas y sociales, por una parte,
y, por otra, una desuonocimiento de la dinmica
real de unos procesos econmicos que todava no
se podan cientficamente comprender ni polti-
camente controlar. Y ah empieza tambin la amar
;a serie de derrotas que la realidad ha venido in-
.tlingiendo a la planificacin . u.rbanstica en los
pass de economa de mercado, empeada en unas
propuestas de ordenaci-n desarrollo urbano
que la hi.storia del mismo ha venido a situar en el
terreno de la utopa. As, mientras los planes de
ordenacin de las ciudades postulaban sistemtica-
merite la dtencin del crecimiento y extensin de
las mismas, arbitrando las conocidas frmulas del
anillo verde y la descongestin urbana en peque-
as ciudades satlites ms o menos alejadas, cuan-
do no abiertamente la creacin de comunidades
nuevas autosufieientes en un pretendido equili-
b:iio trabajo-residencia, los procesos reales de la
produccin industrial seguan concentrando em-
presas y poblacin en las ciudades existentes ms
24
importantes, ya que, en funcin de las leyes del
mercado, era econmicamente ventajosa la locali
zacin industrial justamente donde ya exista una
infraestructura, un equipamiento, un conjunto de
empresas en producCin, uil. disponibilidad cre-
ciente de mano de obra atrada del campo y una
concentracin de fijo.
Consecuencia de esta experiencia histrica es la
evolucin que ha sufrido la concepcin del pla-
neamiento urbano desde aquella orientacin ut-
pico-socialista hacia una aspiracin de. cientifismo
desideologizado, al mismo tiempo que, paralela-
mente, el anlisis cientfico de la realidad del des
arrollo econmico en sus resultados espaciales ha
llevado a la introduccin de las nociones de cos-
tos sociales y ((desecon:omas externas para expli-
car los inconvenientes y distorsiones que para el
propio proceso produce una concentraCQ. llevada
ms all de unos determinados lmites ( conges
tin ), a partir de los cuales crecen rpidamente
dichos inconvenientes, en contraposicin a las ven-
tajas econmicas de la misma concentracin. Pero,
por otra parte y en contrapartida, ha madurado
una interpretacin histrica crtica y un anlisis
de los procesos de formacin y desarrollo de la ciu-
dad industrial, que pone de manifiesto el carcter
social y poltico de las tensiones, contradicciones
y desajustes que se dan en el seno . de la misma
(entre la movilizacin de los medios de produccin,
la utilizacin del suelo y la distribucin de los
beneficios econmicos), que no pueden ser corre-
gidos ms que por la accin poltica.
Todo ello ha servido para afianzar, por caminos
diferentes al de la teora urbanstica tradicional,
y con posterioridad a sta, el sentimiento de la ne-
. cesidad de una intervencin correctora del meca-
nismo del mercado, como fundamento de una po
ltica voluntaria de localizacin industrial dentro
de la planificacin del desarrollo econmico: As,
con este encuadre, es cmo pueden comprenderse
la descongestin industrial y la zonificacin, como
partes de esa intervencin correctora en el marco
de una poltica econmica que, por .una parte,
trata, en beneficio del propio proceso de industria-
lizacin, de reducir los inconvenientes de la exce
si va concentracin, y, por otra, puede enlazar
eventualmente con objetivos de equilibrio terri-
torial incidiendo en la planificacin urbanstica y
en la ordenacin del territorio. Es decir, que la
necesidad de esta planificacin correctora aparece
dentro de los sistemas de economa de mercado
como una econmica de la propia din;
mica de la industrializacin, incluso deSde el pun-
to de vista puramente privado, con indenendencia
de los planteamientos urbansticos, sociales y pol
ticos que la reclamaban con anterioridad desde
otros supuestos y con otras intenciones. Ya se ve
que detrs de estos planteamientos late la deba-
tida y polmica cuestin del desarrollo equilibra
do o desequilibrado; del desarrollo territorialmen-
te homogneo o del desarrollo concentrado en unos
cuantos lugares privilegiados. Es decir, la opcin
entre las ventajas de una industrializacin con
apoyo . estratgicamente difundido sobre mltiples
puntos disprsos, o, por el contrario, estimulando
.la centralizacin de la produccin y el capital.
. Cuestin sta que pone de rllanifiesto el decisivo
papel de la industria y su localizacin en relacin
con el desarrollo regional y para la cual no existe
respuesta cientfica unitaria, aunque s pueda ha-
. heria poltica.
La zonificacin urbanstica.
en una perspectiva histrica, hoy
bien conocida y analizada a travs de .una impor-
tante bibliografa de interpretacin, es fcilmen-
te comprensible, por las razones que ya hemos
apuntado; la formacin de las grandes concentra-
ciones industriales en los pases adelantados en las
primeras etapas del proceso de industrializaciu,
con su contrapartida bien manifiesta en la inco-
herencia e irracionalidad que la instalacin de
empresas iba produciendo en las condiciones ge-
nerales de la ciudad, tanto en su equilibrio fun-
cional, como en el ecolgico. El resultado es la
conocida imagen de los slums al lado de las f-
bricas, la carencia de servicios higinicos, la in-
mundicia y la sordidez, el ruido y los gases indus-
triales, y todo el proceso de agresin y degradacin
del medio urbano y. natural que la industrializa-
can estaba produciendo en el hbitat humano. A
esta etapa es a la que corresponde el nacimiento. de
esa teora urbanstica a que hemos aludido, . de
origen utpico-socialista, como reaccin ante .la
degradacin, la incoherencia, la inhabitabilidad y
la injusticia social.
En una etapa histrica posterior, ]a extensin
y complicacin dl proceso empieza a interferir
con el desarrollo ptimo de la propia industria-
lizacin. Y a no bastan las infraestructuras ni el
equipamiento pblico existente. Se dificulta la mo-
vilidad y el transporte. Se. producen las primeras
saturaciones que impiden la ampliacin y la rees-
tructuracin de las industrias. Entre stas se en-
cuentran algunas que comportan riesgos y mo-
lestias .para las dems. Se inicia entonces espon-
tneamente una cierta descentralizacin hacia la
periferia; a corta distancia, beneficindose an de
las vas de acceso. y de la situacin de las estacio-
nes del ferrocarril, lo que lleva al cabo del tiempo
a una nueva situacin de congestin sobre una
:r.ona ms amplia, al seguir creciendo la ciudad.
Al mismo tiempo, empiezan a imponerse las re-
glamentaciones protectoras y prohibitivas y apare-
f!e como solucin lgica la zonificacin, para sal-
var la incompatibilidad en la mezcla de funciones
dentro de un mismo sector territorial. La zonifica-
ein entendida fundamentalmente como una sim-
)Jle segregacin de usos del suelo.
En este punto se hace muy necesaria una acla-
rncin terminolgica, dados los sentidos diferen-
tml en que se usa la palabra zonificacin.
En la cultura urbanstica, la. zonificacin, tra-
tluccin de zoning)), puede referirse en primer
lugar a un determinada forma de localizacin es-
pacial espontnea de las clases sociales y las acti-
vidades' dentro de la ciudad, de acuerdo con los
estudios socio-ecolgicos realizados entre 1920 y
1940 por la Escuela de Chicago. Pero de forma
ms universal y .generalizada, la zonificacin es
entendida hoy como una de las piezas conceptua-
.les clave, tanto del anlisis a que el ra-
someti el estudio de la realidad ur-
bana, como de la base sobre la cual pre-
tendi organizar la intervencin ordenadora y pla-
nificadora de dicha reali!lad. Esta pieza conceptual,
. que parte de la clasificacin de las .diversas fun-
ciones que se desarrollan en la ciudad y conduce '
a la ; descompsicin. de sta en S!Olctores fsicos
(zonas), asgnados nicamente a cada una de esas
funciones, es un principio de ordenacin y previ-
sin que as-pira a seleccionr para cada actividad
el fragmento territorial que le conviene ms, tanto
para .el desarrollo y funcionamiento d ta propia
actividad, como desde el punto de . vista de una
visin global del conjunfo urbano, cuyo desarrollo
y funcionamiento armnico y coherente se trata
de organizar.
De acuerdo con este principio terico se ha ve-
nido desarrollando el planeamiento urbano en la
prctica, a travs de unos planes .que prevean,
en esencia, unas reas de expansin alrededor de
los cascos existentes, clasificados segn usos espe-
cficos de tipologa y caractersticas definidas, re-
cortadas fsicamente por el entramado que pro
porionaba el esquema general de circulaciones,
. frecuentemente radial. Entre esas reas aparecen
.'siempre, dierenciadas y especficas, las zon.as de
uso industrial, destinadas a la instalaCin de las
nuevas empresas, as como a acoger a aqullas
que optasen por abandonar sus iniciales emplaza-
mientos ms cntricos, con lo cul se daba teri-
camente el marco fsico para ordenada des-
congestin industrial de la dudad. La segrega-
cin espacial de funciones aseguraba, por otra
parte, la eliminacin de las incompatibilidades
producidas por los efectos nocivos y peligrosos de
la mixtura de usos del suelo, y la . visin de con-
junto de la ciudad como un todo orgnico propor-
. ciQnaba, a su vez, la base para esperar un correcto
funcionamiento general con apoyo en las !ldecua-
das localizaciones. estableCidas. para cada uso. El
carcter especialmente trastornador de la indus-
. tria en relacin con los otros usos del suelo, por
. sus caractersticas peculiares, est en la base de
esta zonificacin urbanstica que reglamenta lo
. que puede instalarse en cada sitio, de tal 'modo
que, al menos inicialmente, el planeamiento pone
un nfasis muy especial en el recproco condicio-
. namiento entre industria y residencia, tal como
aparece en numerosos planes (zonas industriales
separadas por zonas verdes de zonas residenciales),
con una excesiva elementalidad. La zonificacin,
entendida en este contexto urbanstico, es, pues,
una de las bases fundamentales en que se ha ve
nido apoyando y se apoya todava la planificacin
urbana y en la que descansa tambin en buena
medida la moderna planificacin territorial, que
ha desbordado el marco puramente urbano para
hacerse cargo de los fenmenos de interdependen-
cia creciente entre los ncleos urbanos y sus reas
geogrficas circundantes, y que ha venido a ss-
.25
tituir y a complementar a la planificacin urha-
. nsticame:nte tradicional, mediante tn cambio de
escala, de intencin y de metodologa.
Pero hay todava otra significacin de la pa-
labra zo:i::ficacimJ, referida especialmente a la
industria, menos haitual para los urbanistas y
plimicadores fsicos, pero mucho ms utilizada
en planificaCin econmica. Se refiere a la crea-
de reas o zonasJ> especialn:iente acondicio-
nadas para la localizacin industrial y dotadas de.
una srie de atractivos que estimulan directamen-
te la venida de las empresas. Atractivos qile pue-
den ser no slo de carcter infraestructurill,' sino
tambin incentivos econmicos. y fiscales o de ges-
tin administrativa. La dj,ferencia con la acep-
cin que hemos considerado en el caso anterior,
que llamar. zonificacin urbanstica, o
bien. zonificacin territorial, segn su mbito e in-
tencio:i:t, est en esa capacidad 'de atraccin a trli-
vs de unas medidas operativas de. gestin y en
unas ventajas reales que se ofrecen a las indus-
trias, trente a la simple regulacin de usos del
suelo que' establecen la zonificacin urbanstica o
la territorial. En este sentido podra hablarse tam-
bin de una zonificacin activa y otr pasiva>>.
Una cosa es prever lo que puede o 'nopede ins-
26
talarse en un determinado lugar, definir las carac-
tersticas de las indqstrias a instalar y las condi-
ciones generales de""Ia urbanizacin y el equipa-
miento, y otra es que las empresas acudan real-
mente a los lugar'es predeterminados y que su
instalacin se realice coordinadamente con el na-
cimiento .de las infraestructuras precisas y el equi-
pamiento necesari. Mientras que la zonificacin
activa>> se referira a la creacin de instrumentos
pblicos actuantes mediante los cuales se incita a
las empresas con las ventajas de unos emplaza-
mientos dotados de suelo urbanizado
la zonificacin pasiva)), sera la que establece
una previsin general de la forma en que 'debe uti-
lizarse o reservarse todo suelo susceptible de posi-
ble ocupacin, asignando a cada fragmento terri-
torial el uso que ms convenga en relacin con el
conjunto, entre ellos el uso industrial, mirando
sobre todo el desarrollo coherente y raciona! de los
organismos urbanos en el tiempo y a sus interre-
. laciones espaciales, quedando a la espera de que
el desarrollo urbano vaya llenando tales previ-
siones.
La zonificacin industrial activa)) es un arma
operativa de eficacia inmediata para conseguir
efectivamente unos objetivos concretos de locali-
zacin industrial. La zonificacin urbanstica y la
territorial son parte fundamental de estrategias
amplias ae -previsin, ordenain y organizacin
a largo plazo, inscritas en los procesos de planifi-
cacin urbana y territorial, sin que posean en s
mismos un poder operativo, por lo cual, para que
su efectividad sea real y no queden sin ocupar,
necesitan las oportunas medidas adicionales de ges-
tin y realizacin, entre las cuales puede estar
precisamente la zonificacin activall. En este sen-
tido puede decirse que una zonificacin activa)),
industrial o residencial, puede ser un instrumento
para ejecutar una poltica urbanstica o de orde-
nacin territorial. Pero es preciso sealar que esta
relacin de dependencia entre la zonificacin ur-
banstica o territorial y la zonificacin industrial
activa)) no se. produce necesariamente en la prc-
tica, ya que de hecho existe una independencia,
mayor. o menor, segn el grado de evolucin de
' cada pas, entre la planificacin fsica y la plani-
ficacin econmica, de modo que la zonifiacin
industrial activa)), en tanto que instrumento t-
pico y especfico de poltica econmica, sirve a las
indicaciones de la planificacin econmica, no
siempre coincidentes con las aspiraciones de la
planificacin fsica, la cual frecuentemente se en-
cuentra atrasada en concepciones todava dema-
siado urbanas o incluso, a veces, arquitectnicas,
y alejada de una planificacin econmica que, por.
su parte, no ha llegado a definir suficientemente
la localizacin territorial de sus objetivos. Una re-
lcin de perfecta sintonizacin exige unos niveles
de integracin poltica entre ambas planificacio-
nes, que pocos pases han alcanzado. En realidad,
existen incluso pases donde se practica la zonifi-
. eacin industrial como parte de la pltica eco-
nmica, aunque no exista planicaci.n territorial.
Podemos resumir que la . zonificacin industrial,
entendida en este contexto, es una de las medidas
importantes de la poltica econmica, para una lo-
calizacin industrial voluntaria, comprendida en-
tre el conjunto de acciones correctoras que un Es-
tado. planificador impone para controlar el proceso
de desarrollo econmico y que., incidentalmente,
puede coincidir con los objetivos de una. poltica
urbanstica o de ordenacin .territorial. E!! este
contexto, la zonificacin industrial ha adquirido
importancia fundamental con la aparicin de las
polticas de desarrollo regional y, en general, con
. la planificacin del . desarrollo econmico, pero
desde un punto de vista histrico pueden sea-
larse antecedentes diversos en algunos pases, in-
cluso en momentos bastante iniciales del proceso
de industrializacin.
La zona industrial.
As entendida, la zonificacin industrial cons-
tituye, pues, una actividad d preparacin de suelo
equipado en, infraestructuras y servicios, y even-
tualmente promocionado sopre la base de diver-
sas clases de estmulos, . para crear :<zonas indus-
triales capaces de producir una concentracin
puutual y controlada de actividades econmicas,
.atrayendo un cierto nmero de implantaciones in-
dustriales.
En principio nada se opoue a la creacin de
zonas industriales. por el capital privado, y de
hecho en. diversos pases existen zonas industria-
les con dicho origen, especialmente en Estados
Unidos, pero lo que verdaderamente tiene impor-
tancia es que su creacin sea abordada por los
poderes . pblicos, que la transforman as en el
instrumento adecuado para unos objetivos deter-
minados previamente dentro de una accin pol-
tica.
Sealbamos al principio que la prevalencia
econmica de los factores de aglomeracin fren
te a los factores de dispersin era, junto con
la existencia de infraestructuras, una de las varias
razones que. contribuan eficazmente a producir
una concentracin espontnea de empresas indus
triales sobre reas geogrficas limitadas, al mismo
tiempo que esta concentracin daba lugar a la
aparicin de economas externas que favorecan
an ms la implantacin industri.'ll en esas reas.
Pues bien, la zona industriF;l trata d repro
ducir artificialmente algunas de las condiciones,
que buscan las empresas, que antes caracteriza
han a las aglomeraciones urbanas y slo en ellas
encontraban, y ofrece infraestructuras, servicios
y concentracin (y, por ello posibilidad de econo
mas y cuando es suficientemente gran-
de, permite tambin abordar satisfactoriamente los
Jlroblemas de equipamiento social y especializado,
tlo formacin y capacitacin lboral, de investiga
oU.n, etc.
Pm otra parte, la ge;tin y desarrollo de la ZO
DAn ptlcden ser planificados en funcin de unos
urlhU'lnH de organizacin que acenten los
r,,IOI!I rlc1 las empresas, seleccionando stas de modo
cun c.mtre ellas existan ciertas relaciones de fun-
Jiontuniento favorables a todas.
Gracias a estas caractersticas, la .zona indus-
trial tiene un marcado carcter de instrumento
opel'ativo y eficaz de poltica que pue
de ser utilizdo para facilitar .. procesos de des
arrollo econmico dirigi9,os, con absorci,n del
paro por la,creacin de nuevos puestos de trabajo,
elevacin de la renta per capita en un rea geo-
grfica y, finalmente, puede ser tmhin utilizada,
y esto es .para desarrollar una poltica
urhanstia o de. ordenacin teritorial, producien
do la. localizacin industrial en las reas previa
mente seleccionadas como adecuadas para logro
de una ocupacin racional y oherl}nte del terti
torio desde el punto . de vista de su funrii11ilmiento
estructural generaL
Es preciso armonizar criterios.

. Despus de lo .dicho, podemos ahora .ver .con
mayor claridad que la zonificacin ind'!JStrial q:ue
hemos llamado activa es elinstrumento adecua
do e indispensable para la descongestin inilris-
trial, bien sea con hase en una previa planifica-
cin urbanstica o territol,"ia1, y en desarrollO;.. de
las mismas, bien. sea en usncia de ellas. .
Hemos dicho que el propio proceso dd desar;ro-
llo econmico exiga en determinados momentos
una intervencin correctora tendente a
la descongestin industrial de las reas saturadas.
Se trataba de una exigencia de carcter fundamen
talmente econmico, en beneficio del .propio pro
ceso de industrializacin. En consecuencia, la "po-
ltica. econmica se pla:rit,ea la in
dustr1al, actuando por. zonas iridustriales hlen
acondicionadas, estratgicamente situadas y pro-
por incentivos y .estimula itiqllan
tac1on de las empresas en ellas, con mayor o me-
nor independencia, segn los casO$, de los plan
teamientos de la planificacin tsica.
su parie; la plimificacin urbanstica tra-
diCional )s planteaba el objetivo de dotar d ra-
cionalidad y coherencia al desarrollo global de la
ciudad contemplada unitariamente, al mismo tiem-
po que, en funcin de unos determinados juicios
.de valor, optaba generalmente por l desarrollo
territorial equilibrado y ofreca la zonificacin ur
banstica <<pasiva, puramente receptiva, al ser
.vicio de la descongestin industrial, al mismo
tiempo que. las restricciones al Crecimiento, los
modelos descentralizadores y las propuests de n
cleos equilibrados autosuficientes.
La notable inoperatividad de estas . propuestas
urbansticas, que ha quedado de manifiesto ante
la realidad histrica del desarrollo urbano en las
ltimas dcadas, ha demostrado que no bastaba
con la zonificacin receptora. Era preciso que el
Estado.se embarcara en una intervencin que in
fluyese y estimulase positivamente a la iniCiativa
privada en la direccin en que se requera que
sta acturue. Pero en todos los pases de econo-
ma de- mercado el control'de esa iniciativa pri-
vada ha tropezado con la libertad acordada a la
misma y ha resultado inasequible en gran
La planificacin urbanstica, practicada
mente por s misma, y no como parte de una. pla-
nificacin general, ha evidenciado su insuficien-
cia y su utpico, al fallarle los apoyos
polticos para una ineludible coordinacin nter-
sectorial. Por otra parte, es evidente tambin otro
tipo de insuficiencia que deriva del carcter o:ex-
plosivo y del ritmo acelerado que en las ltimas
dcadas ha adoptado el proceso de
de tal modo que la planificacin u:chanstica tra-
. dicional ha quedado desbordada y ha debido ser
compleDJ.entada por la planificacin territorial, al
extenderse y complicarse la red espacial de inter-
acciones urbanas sobre el territorio.
El resultado de todo ello en el momento actual
en que los Gobiernos estn embarcados en las
polticas del desarrollo econmico podra tal vez
caracterizarse_ (con las reServas y salvedades con
que delie exponerse una generalizacin de este
tipo) por una cierta tentacin de descmi:Eianza po-
ltica de las previsiones de largo alcance propias
28
de la planificacin fsica, en l9s pases de ec()no-
ma de mercado, mii.mt:t:as que crece la fe en la
eficacia de determinadas medidas concretas de ac-
tuaci-n directa y positiva, entr las que se :en
lugr 'destacado la zonificacin indu'strial, por el
papel estratgico del secter en el desarrollo eco-
nmico. As; la zonificacin o:ativa se practica
hecuentemente, como ya hemos repetido, por'exi-
de la propia dinmica del desarrollo ec.o-
nmico, con independencia de los objetivos de la
ordenacin territorial, aunque, como ya hemos di-
cho tambin, la zonificacin indu'stril/-1 y su utili
zacin para promover descongestiones industria
les, puede ser el instrumento -ptimo para proino
ver la eX!pansin econmica, por una parte, al
mismo tiempo que para que esta expansin sea
orientada segn criterios de racionalidad desde el
punto de vista territorial, urbanstico y social. La
integracin y armonizacin de los criterios y ob-
jetivos urbansticos y territoriales con los crite
rios y objetivos de la poltica econmica, es decir,
de las motivaciones sociales con las econmicas,
depende en cada caso de la orientacin poltica
y de la madurez de los mecanismos de planifica
cin de cada pas. Desde el punto de vista urba
nstico y territorial esta armonizacin aparece
como una aspiracin irrenunciable que nuevamen-
te nos remitira al tema de la coherencia y racio-
nalidad de los resultados espaciales del desarrollo
econmica y a la opcin entre desarrollo equili
brado y desequilibrado, con las implicaciones so
ciales y polticas de la misma.
Pero al llegar a este punto parece conveniente
pasar a considerar las experiencias reales y con
cretas de aquellos pases cuy actuacin en este
terreno pueda ser significativa.
Algunas experiencias.
Lo primero que ocurre al iniciar tal considera-
cin es la necesidad de establecer una clara sepa
racin entre los pases socialistas y los pases de
economa de mercado. Aunque aqu, por razones
de relacin con la experiencia espaola, nos esta-
mos refiriendo de manera fundamental a los se-
gundos, parece inevitable hacer una referencia,
aunque sea esquemtica y global, a la experien-
cia socialista.
Y a hemos sealado que nuestro tema se eri.
cuentra en la confluencia de las polticas de des-
arrollo econmico con las de urbanismo y orde-
nacton territorial y que la descongestin indus-
trial y la zonificacin constituyen parte funda-
mental de la industrializacin dirigida, como in
tervencin .correctora de los poderes pblicos para
sanear y racionalizar los problemas He;ados a los
desequilibrios econmicos y sociales debidos a una
expansin incontrolada de las actividades econ
micas sobre el territorio.
Tambin hemos dicho, refirindonos fundamen
talmente a los pases de economa de mercado,
que, segn sus programas polticos y las caracte-
rsticas de sus planificaciones, la localizacin in-
dustrial se hacia en funcin de determinaciones
de. poltica econom1Ca o de poltica urbanstica o
territorial, y que no estaba por. lo general suf"
cientemente . garantizada la coordinacin o armo-
nizacin de ambos puntos de vista ..
Con. estas simples enunciaciones ya se puede
comprender la enorme incidencia que sobre el
planteamiento del problema ha de tener el hecho
de que un pas tenga todo su aparato de planifi-
cacin centralizado y su economa se mueva dentro
de .los cauces de un dirigismo absoluto. En este
caso no se puede hablar. de expansin inoontrola-
ya de las actividades econmicas ni puede temerse
una localizacin industrial fuera de lo previsto, o
una inadecuada respuesta de la iniciativa privada.
No obstante, y a pesar de. las facilidades que
esto proporciona, las dificultades para. integrar la
planificacin econmica con la fsica, existen tam-
bin en los pases socialistas, aunque ello sea en
-cierta medida por el peso de una herencia histrica
y por dificultades de montaje de un aparato pla-
nificador, de tal envergadura como el requerid!),
suficientemente maduro y cualificado. A. pesar de
ello, lo que caracteriza a estos paises, en el terre-
no que estamos considerando, es la mayor coordi-
nacin o_ incluso la real identificacin que existe
actualmente entre la planificacin econmica y la
fsica, o el claro y expreso deseo de lograr tal
identificacin en los casos en que sta no se ha
producido an, de tal modo que en los pases que
pueden aparecer como ms maduros en el proce-
so, Polonia, Rumania y la U. R. S. S., la plani-
ficacin -fsica es una concrecin de las indica
Ciones d la planificacin econmica como
lonl!acin y parte de sta. .
En este contexto, la descongestin industrial se
produce. al mismo. tiempo como un imperativo de
la poltica conmica nacional y como una voli-
cin de la. planificacin fsica,. apoyada en una
zonificacin amplia, del tipo que habamos lla-
mado <<pasiva, en lo que tiene de previsin a lar
p;o plazo, dentro de cuyas determinaciones, inde.
fectihlemente, .vienen a producirse
blente los desarrollos industriales reales segn las
etapas previstas en .la planificacin econmica.
l.o que habamos llamado zonificacin industrial
11activa subsistira en cierto sentido (referida .a
las Qperaciones _ concretas y coordinadas de im-
plantacin industrial compleja), pero. con la no-
tahle diferencia de la ausencia de riesgos y .la falta
ele necesidad de los estmulos. . .
t
Polonia.
En. Polonia, a partir de la Ley de 1961, pla-
nificacin fsica se considera un elemento intrn-
llntlO de la de la economa napional
'1 \'11 plan fsico que se ha elaborado para todo el
pal tlonstituye el reflejo sobre la del
1\ltlo do un. plan econmico a largo plazo, basado
10br11 la industrializaciQn equilibrada -de la red
urllll\11 del rpas, la cual, a partir de un cierto' ni
vol, dotada de planificacin fsica local y su
r.onltloAcl6n determina los emplazamientos indus-
trluloa.
Rumania.
R11mania tiene tambin definida tinajerarqua
urbana de conformidad con previsiones del
desarrollo econmico, de modo . qe' cada nCleo
tiene uri papel determinado .. en el conQierto gene"
ral, de acuerdo con un reparto -terico previo d.e
las y de la poblacin. Ell proceso de
industri.alizacin se config'pra como. un. deseo de
evi:ar las . grandes aglomeraciones urbanas y de
con cierta homogenei"-ad las pro-
ductivas por todo. el territorio pt<llo
cual se distribuyen grupS .de< industrias con. ut
m:xiino de 25.000 puestos d traliajo; en z'Qn
industrialesdispuestas de _cuerdQ con la trillifi:
cacin general de los planes
La U. R. S. S.
En cuanto a la: U. R. S. S., cuyo proceso de
planificacin .fue con. la intencin
pre8a de desembocar' !m. un desarrollo regional
equilibrado; :i:tci pqdeinos extendernos aqu, pues
excedera. de los .lmites y de la iritencin de este
artculo,. en la, consiaeracin de la. eno'rme
realizada sobre una gran escala territorial ei el
sentido de-111 redistribucin .de la jerarqua
na (con base. en el reparto de las fuerzas de. pro-
duccin, ligado a la ordenacin del territorio}, in-
cluso con pesta eri valor de terrenos vrgenes y
creacin de numerosas ciudades nuevas de hase
industrial. slo. que este procso res-
pondido en lneas generales a la tiD.pranf!.
racin de prin,cipio de hablaba de
arrollo de la economa en el dominio del urba-
nismo>).
Como final de esta referencia a la experiencia
socialista cabra sealar que en estos pases se han
mantenido con basta;nte fidelidad aquellas aspira-
ciones de la teora urbanstica tradicional, a las
que nos referamos al principio, gracias a la in
mersin de la planificacin. fsica en el marco de
una planificacin integral, y especialmente gracias
a la existencia de la planificacin econmica im.
perativa. Mientras que en las economas de mer-
cadQ es inevitable la creciente concentracin espon
tnea de la poblacin y la producci:r;t en las reas
de dinmica econmica histrica propia, los asen
de poblacin pu,eden reproducirse y se
producen :dentro del socialismo, sobre la base de la
distribucin y bastante homognea
las fuerzas productivas. . . .
Y a hemos aludido repetidamente a cmo se pro-
duce histricamente en los. paises de econ<Jma de
mercado, con retraso e independencia respecto a
las formulaciones urbansticas, una creciente pre-
ocupacin del Estado por intervenir, y di-
rigir la localizacin industrial, como la ms eficaz
y positiva manera de influir en la racionalizacin
del proceso de desarrollo econmico. Mucho
de la aparicin de las poltic!ls de planificacin
econmica en sistemas de mercado ha existido,
como veamos; una planificacin urbanstica, e
incluso territorial, de signo generalmente volunta
rista y corrector de las tendencias espontneas del
dt:sarrollo urbano,, '{Ue se en parte,. so-
bre el concepto de zonificaci6n. Puede decirse tal:n
que in l uso- o que hemos zmfica-
activaJJ ha 'empezado histricamen!e antes
qe 'la. planificacin econmica, com:o mstruinento
operativo para el desarrollo pe las previsiones
si bien _generalmente ligado a situacio-
nes' y casos concretos, y no formando parte de una
polfka; orgnica y sistematizada. Es al ahrirse
en ciertos pases d economa de mercado,
ls polticas de desarrollo; cuando aparece la prc-
tica: id e la cti"a como instrumento
organizado de. con incidenda
sobre el territorio, . no siempre coincidente con las
preVisiones urbaristicas; _
Grtin Bretaa.
Tanto de15de el punto de vista de la planificll-
fsica en s misma, como desde su relacin
la poltica econmica, y con el
tema de l .localizacin mdusti-ial, hay- que conce-
derle UJJ. puesto destacado a Gran Bretaa por ra-
zones de prioridad histrica y de madurez actual.
30
Ba:stil, en efecto, recordar que los orgenes del ur-
banismo moderno se ligan a la industrializacin,
que Inglaterra fue pas pionero, que abord sabia
mente los problemas y que parece llevar una im-
portante delantera en su compleja resolucin.
En el prillcipio puede situarse el xito de las
ideas de Ebenezer Howard, publicadas ya im
1898, segn las cuales debera restringirse el cre-
cimiento de las ciudades existentes, especialmente
el crecimiento suburbano, por medio de cinturones
verdes y creacin de ciudades nuevas de tamao
restringido, ms all de esos cinturones verdes,
agrupadas en complejos regionales, y todo ello
apoyado en una descentralizacin simultnea de
vivienda y puestos de trabajo. Estas ideas
jeron una maduracin de la plamficadn fsica de
tal modo que en los aos 3 O, casi todas las
des de Inglaterra . y Gales tenan estudiadas las
posibilidades de su expansin en planes urbans-
ticos no excesivamente operativos. Pero al fmal de
la Segunda Guerra Mundial aquellas ideas se
vierten en la base de orientacin de UJJ.a poltica
nacional que se hace posible gracias a la serie de
importantsimas leyes que dicta para ello el Go-
bierno a partir de 1946, con base en el famoso
iriforme de la Comisin Barlow. Esta propso, y
fue aceptado por el Gobierno, la sistemtica re-
duccin del crecimiento de las grandes ciudades y
concentraciones regionales de poblacin del pais,
acometiendo la descongestin demogrfica e indus-
trial.
A partir de la Town and Country Planning
Act, de 194 7, el desarrollo urbano debe hacerse
sobre la hase de planes urbansticos, conteniendo
las propuestas concretas de utizacin del suelo y
entre ellas la localizacin industrial. En este
texto de planificacin fsica se acometi la poltic
econmica de industrializacin, orientada a la des-
congestin estratgica de Londres y de las
nes -del W est Midlands, Soutb East Lancashire,
Mer8eyside y Cleydeside, y a la vitalizacin de
regiones menos desarrolladas. Y esta poltica ec<-
nmica se viene apoyando directamente en una
zonificacin mdustrial activa concebida para
impulsar una eficaz y autntica localizacin de em
presas en los lugares de posible y deseable ex-
pansin. Las zonas industriales activas)) deben
estar previamente determinadas por los planes
bansticos a pesar de ser. netamente instrumentos.
de una poltica econmica.
La organizacin de la zonificacin industrial
tiene as en Gran Bretaa unas caractersticas de
gran ponderacin, gracias a su mtegracin con la
compleja y sabia legislacin que caracteriza al pas
en materia de planificacin urbana y territorial,
que impone la contemplacin de las actuaciones
dentro de una visin de equilibrio territorial. H-
hida cuenta. de la importancia de la planificacin
fsica, las zonas mdustriales son consideradas. como
parte de un todo y su xito debe estar ligado al
equilibrio de todas las dems partes. La zonifica-
cin indl}.Strial activa)J, por la creacin de los
<ndustrial Estal:es)) (con compromiso de los .. po-
deres pblics a promover directamente el des-
arrollo real de la zona) es, pues, un instrumento
de poltica econom1ca sistemticamente utilizado,
pero inserto en el contexto de una poltica nacio-
, nal de planificacin fsica.
Sin embargo, hay que reconocer que el intenso
crecimiento de;mogrco; as como el rpido cre-
cimiento de la economa y los no menos rpid{)s
cambios sociales ocurridos en el pas en los lti-
mos veinticinco aos, han ilesvirtuado notahlemen.
te los planteamientos iniciales de planiticacin f ..
sica, por lo que. se refiere a la situacin que se tra-
taba de modificar y a los objetivos que se queran
alcanzar, ya que esa situacin ha evolucionado po .
derosamente, impulsada por fuerzas ms contUn-
dentes que las- estrategias montadas para su con-
trol y direccin, exigiendo importantes reaj.ustes
y acomodaciones de stas a los hechos, Aunque la
intencin sigue siendo descentralizacin de vi-
vienda y empleo, la evidencia de los hechos y la
irievitabilidad de la concentracin han obligado
a variar el enfoque tradicional y las escalas terri-
toriales y cuantitativas. Londres ha seguido cre-
ciendo dentro y fuera de su <<cinturn verde)) y su
nuevo plan regional est concebido para acomo-
dar tres millones y mdio ms de habitantes sobre
los ya. existentes en la. regin del sureste, con los
correspondientes puestos de. trabajo.
Francia.
La poltica urbanstica francesa puede suponer-
se iniciada tambin despus de la Segunda Gue-
rra Mundial, aunque una Ley de 1943 recogiese
ya la necesidad de la zonficacin, como clasifica-
cin .de los usos del suelo en el ensanche de ciu-
dades, y de afectar parte del territorio exclusiva"
mente a las actividades de produccin. En .aquel
momento aparece la intencin de una redistribu-
t:ln de la industria sobre el territorio nacional,
traducida en las medidas tendentes
u la descentralizacin de las actividades de la re-
gin de Pars, con lo que se anuncia Ja poltic
amenagement du territoire)), que en 1950 re-
(hir su impulso inicial con la creacin, de un
fondo nacional institucionalizando la ayuda estatal
n los municipios, entre otras cosas pata- realizar
lal!l zonas industriale.s previstas en los planes urba-
liI!Itil:os.
:1
1
:Rta poltica de amenagement du territoire));
)nogramticamente orientada hacia un I'eparto
tan ottuililirado oomo posible de las actividades y
{]., la poblacin sobre el conjunto del territorio
nacional)), aparece al mismo tiempo que expira el
jlt'ilncr plan de desarrollo (Plan de Modernizacin
r 1
1
:1111pamiento, 1947-1950), de carcter exclu-
I!I\II11U1nte econmico.
JJII mmciencia de la necesidad de incluir obje-
YOI do ordenacin territorial dentro de la pla-
Dlllol,,lu econmica se va imponiendo en los aos
(!tnpezando por el control y direccin de
11 looaUII!aoilm industrial, y va adquiriendo peso
Oh lo11 posteriores, acentundose la conver-
cnnola antrtl lanificacin fsica y planificacin
nuyu integracin aparece intentada a
ttlrlil' dttl Nllll'lo plan. La mtencin de frenar las
tendencias co:ncc;mtradoras se . ejerce a t:ravs" -de
una>desengestin industrial de los ncleos urba-
nos. en sus xtensione, tanto como en una es
calll territo:r,ial ms amplia que ha culminadQ l11a
prpuesta de las metrpolis de equilibriml ql
quinto plt,n. ." '
El perfeccion!lmiento" de la instrumentacin .de
la poltica urbanstica a travs de l!l legislacin
de. 1958, y psterio:rmente de 1967, la creacin
de la Sociedad Central de Equipamiento, del Te-
rritorio, de 1960, para estimular la accin de las
sociedades de economa mixta en la creacin de
:rona8 industriales, y la aparicin deJos instrilmen
tos de urbaniza-
cin y U. P. y Z.A. D.) de zonas
rsidenciales o industriales en 1962, son etapas de
madUrl:lciri de un proceso que se caracteriza por
la forma en que se ha intentado someter la indu,S..
trlalizacin a la poltica urbanstica y de ordena-
cin territorial, sin que haya existido una poltica
autonma de industrial ((activa como
parte del programa de i+itervencirt . eon:inica,
sino una poltica de orgallizacwn del reparto de
las industrias y de la actividad econmica sobre
el territorio . nacional, de acuerdo con la planifi
cacin
No obstante, tambin en este caso, la realidad
ha marcado caminos diferentes. Basta recordar
cimo siguen rellenndose en Pars todos los hue-
cs, y con qu densidades de ocupacin; como ha
sido dbil' l oposicin a la expallsin industrial
de la capital, y ctno se justifica el plan para el
ao 2000, con previsiones para 14 mlones de.
habitantes..
Por otra parte, cabe sealar un cier"
to viraje en la concepcin de. la poltica urbans-
tica, anunciado ya con la legislacin de 1967, que
tiende a acordar un mayor margen de iniQiatiyay
de accin al sector privado (urbanizacin concer-
32
tada ), y una evidente crisis de fe en la planifica-
cin fsica, al reconocerse la incapacidad tcnica
para determinar por adelantado el marco de ac
cin de unas actuaciones decisivas cuando stas
no estn an decididas ni se tienen despus me-
dios para controlarlas. Todo esto, unido al hecho
de que el sexto plan ha acentuado la digere
za de la planificacin ligera es lo que ha lleva
do a hablar de ((deplanification, para caracteri-
zar la etapl'l actualmente en curso, especialmente
en ,lo que se refiere a lo fsico, terreno en el que
parece estarse iniciando una autntica disolucin
de las aspiraciones voluntaristas de configuracin
espacial que haban venido caracterizando deeidi-
damente a la experiencia francesa.
Italia.
En Italia exista un curioso hist
rico de zonificacin industrial (N poles, 1904) y
una carencia de legislacin urbanstica coherente
hasta 1942, fecha en que aparece una Ley que
. sigue vigente, aunque en 1967 ha sido amplia
mente complementada por una nueva. La prime-
ra confiaba a los municipios la ordenacin de sus
desarrollos urbanos a travs de planes regulado-
res, y su dudosa aplicacin ha dado resultados
dispares y, en general, insatisfactorios. No obs
tante, dentro de estos planes, las zonas industria-
les ((pasivas fueron a veces activadas en funcin
de objetivos concretos y locales, pero no en des-
arrollo de una poltica orgnica, hasta que en
1957 el Gobierno pone en marcha una accin de
desarrollo regional con incidencia directa sobre
la localizacin industrial, p_ara la vitalizacin del
Mezzogiomo y la regin centro-nGrte.
Diversas disposiciones legales sucesivas articu
laron sectorialmente esta accin. y definieron nue-
vos instrumentos de planificacin, concebidos con
el fin de que. sirvieran. para concretar territorial,
mente las previsiones de la naciente planificacin
econmica, al mismo tiempo que proporcionaban
la base para la instrumentacin de una poltica
econmica de zonificacin industrial activa so-
bre reas de expansin industrial>> y ncleos
de industrializacin.
No obstante, la etapa de los aos 50 y parte de
los 60 se caracteriza, dentro de estas disposiciones,
por una cierta proliferacin de iniciativas planifi
cadoras un tanto discontinuas, inconexas y hasta
contradictorias, tanto en los programas de poltica
econmica como en la planificacin fsica, as
como por una visible imposibilidad de imponer.
al sector privado las lneas directrices de plani-
ficacin. Por ello, esa etapa ha sido fuertemente
criticada, por haber redundado, en definitiva, en
el acrecentamiento de la potencia y la magnitud
de reas productivas, cuya concentracin no coor-
dinada ha provocado movimientos migratorios des-
ordenados y nuevos desequilibrios regionales, so
bre la ya desequilibrada estructura econmica del
pas.
Por ello se ha abierto camino, ms recientemen.
te, una. nueva direccin de la intervencin plani
,ficadora, tendente a la eliminacin de los desequi-
librios regionales, con base en el desarrollo global
y sectorial regionalizado.
No puede desconocerse al respecto que al tra-
diCional desequilibrio entre el Mezzogiomo y el
resto del pas han venido a sumarse en los ltimos
quince aos los desequilibrios creados por la urba
nizacin, por la rpida concentracin demogrfica
e industrial, que produce graves situaciones de con-
gestin en las principales reas urbanas, as como
el xodo de las regiones atrasadas, que se empo-
brecen y se deterioran econmicamente. La ne
cesidad de la intervencin pblica se perfila ahora
como una estrategia para corregir el mecanismo
actual de reparto de las actividades que, aparte
de sus implicaciones sociales, constituye en s mis-
mo, a largQ pla2<0, un impedimento para el des-
arrollo de la economa nacional.
Algunos de estos objetivos estaban ya expresa
dos en el plan econmico nacional 1966-1970, si
bien en forma de directrices indicativas generales,
pero que han tenido la virtud de configurar. el
proceso de regionalizacin con repercusin en el
canino de integracin entre planificacin ecQn-
tnica y planificacin fsica en el nivel territorial
l'egional.
En los trabajos en cnrso, y dentro de la com-
pleja situacin existente, se perfilan, po:t una par-
hl, los instrumentos tcnicos de la planificacin
:regional (comits regionales de planificacin eco-
nllmica y planes territoriales de nue"a concep-
tln), y, por otro lado, la particularizacin sobre.
niveles territoriales ms reducidos de las reas de
localizacin de actividades a travs de planes de
urhanismo. Todo ello en las vas, ya iniciadas, de
lUla autntica integracin de las dos planificacio-
1U'lfl, fsica y econmica, sentida c o ~ o una gran
necesidad nacional.
A ltwtania Occidental.
l,u legislacin urbanstica alemana obliga a to
d01 lo; municipios a la redaccin de .:;us planes de
orclenncin nrbana por los cuales queda determi-
nado el uso del suelo a travs de la zonificacin.
Se trttla, naturalmente, de la zonificacin que he-
UHl'l llamado pasiva)), que puede ser ((activa)) en
l'lf!IO!I concretos por la accin de los municipios,
~ t m twentuales ayudas del correspondiente Land.
t,to no puede decirse que esta limitada zonifica-
ol(t cctu1tiva)) constituya un instrumento de una
thmlflmwin econmica, que no existe ni es de-
IHdl JIOlticamente. Aunque. los objetivos de la
LIJ de Ottlcnacin del Territorio, aprobada en
u lltmtlnn a atenuar las diferencias regiona-
1 Vllllmulnr a las zonas deprimidas y a fte.
tHlr ht "'lllllll'itn de las desarrolladas con medidas
d.., dOICCIIIIJtl!llit'm, no parece que existan en reali-
chul lftl urnuuc uclecuadas para conseguirlo ..
D
Blgica.
La legislacin urbanstica belga data de 1946.
En ella se instrumentan los planes de ordenacin
sobre la base conceptual de la zonificacin, y, den-
tro de sta, aparecen las zonas. indiistriales corito
un componente ms de la estructura urbana en
cuanto al uso del suelo. Esta Ley ha 'olido slo apli-
cada a mdias.
Pero en 19S9 se pone en marcha una poltica.
de desarrollo regional para la. expansin econmi",
ca de regiones seleccionadas para la intervencin
econmica del Gobierno. Se crean sociedades de
equipamiento econmico regional para la pr.e- '
paracin de zonas industriales activas y se con-
sagra este tipo de actuacin como el instrumento .
ptimo para la accin regional a travs de la po-
ltica de indttst.rializacin.
. Desde entonces se practica generalizada y sis.
temticamente la zonificacin industrial activa
para Juch;:r contra el paro y el subdesarrollo, como
parte e instrumento fundamental de una poltica
de localizacin industrial articulada por. el. Go-
. bierno, an sin graves problemas de congestin.
PaSes Bajos.
La legilacin urbanstica hlandesa es la ms
antigua de Europa. De 187 5 data la primera Ley
que se ocupa del alejmiento de las industrias
nocivas de las poblaciones. En la Ley Urbansti-
ca de 1901 aparece la definicin de la zona indus-
trial, como terreno destinado a acoger industrias,
con. carcter pasivo, receptivo, no obligatorio.
Despus de la Segunda Guerra Mundial se plan-
tea: una poltica de industrializacin basada en la
proteccin a la expansin industrial en las zoaas
adecuadas por beneficios .de diverso orden y cen-
trada en los ncleos de desarrollo, pero sin una
verdadera accin de zonificacin industrial ac
tivu. Dentro de esta poltica qued englobada la
descongestin del famoso Randstad, donde los fe"
nmenos de concentracin adquiran proporciones
alarmantes.
34
Estados U ntdos de Amrica.
El xito de la zonificacin activa contrasta.
en los Estados Unidos con la debilidad. de la pla.
nicacin urbanstica comprensiva y global del
tipo de las que hemos visto son frecuentes en las
legislaciones europeas. Por otra parte, hay que
aadir el rasgo caracterstico, en este caso, de la
. gran participacin de la iniciativa privada en la
promocin de estas zonas ((activas, que ha visto
en ellas una inversin remuneradora e inluso se
ha beneficiado de montajes
La actitud de los poderes pblicos fue inicial
mente inhihitoria; pasiva y tolerante, permitiendo
las parcelaciones privadas sin intervenir con nin
guna . clase de incentivos o de prohibiciones.
Pero a partir de la Segunda Guerra Mundial
aparece la intervencin directa de los poderes p
blicos en los programas de desarrollo a nivel fe-
deral, regional o locaL La zonificacin industrial
((activa as propulsa<4l ha sido cuantitativamente.
infrior a la de la iniciativa privada, pero efica.Z
para provocar el desarrollo econmico en deter-
minados puntos.
En 1961 se cre la ((Area Redevelopment Ad-
ministration, para la intervencin orgnica d.el
Gobierno Federal en el desarrollo regional. Para.
ello, entre otras medidas, puede promover o es-
timular la creacin de zonas industriales ((acti-
.. Este, organismo se plantea su actuacin como .
un programa de desarrollo regional que trata de
mejorar y equilibrar el de las activida-
des, pero excepcin de las promovidas en fun"
cin de su actuacin, las zonas activas de este
pas no han. sido instrumentos de una poltica
coordinada y racional de intervencin voluntaria,
ni se han utilizado para operaciones de desconges-
tin de actividades econmicas. El xito de la zoni.
ficacin industrial en los Estados Unidos hay que
explicarlo fundamentalmente por la oferta de fa
cilidades y ventajas que ofrece a las elllpresas.
Espaa .
Veamos finalmente la experiencia espaola. al
respecto.
Aunque el nacimiento de una verdadera pol-
tica urbanstica en Espaa debe referirse a la pro
mulgacin de la Ley de Rgimen del. Suelo y Or-
denacin Urbana, de 1956, y a la creacin del Mi
nisterio de la Vivienda, en 195 7, lo cierto es que
exista con anterioridad una base imp9rtante, tan- :
to conceptual como operativa. Desde el ao 1949,
la llamada entonces Direccin General de Arqui-
tectura haba venido trabajando en la reali..zacin
de planes de ordenacin de ciudades, aplicando
con madrez creciente la tcnica de la zonificacin
urbanspca (qie habamos llamad y
una cierta zonificacin ((activa para preparacin
de operaciones de rbanizaci.n, por la colabora
cin econmica del Instituto Nacional de la Vi-
vienda.
La aparicin de la Ley del Suelo marca un hito
trascendental en la historia del urbanismo espa
:ol, pues a una disdptina tmitaiia todo
el desarrollo. 'urbano,. sobre la base de una jerar-
q11ii de planes de ordenacin que van desde el
Plan Nacional de Urbanismo .hasta los pequeos
planes pareiales de sectores urbanos o ccpolgoiios.
La Ley, con una visin propia de su n:tomento,
decl.iira sus intenciones de a.cuerdo con lo que ha-
'b:iamos lln:iado te()ra urbanstica tradicional:
La accin urbansticaba d preceder ai fenme-
no demogrfico, y, en vez de ser su consecuencia,
debe encauzarlo hacia lugares adecuados, limitar
el crecimiento de las grandes ciudades y vitalizar'
en cambio, los ncleos de equilibrado desarrollo,
en los que se armonizan las economas agr(J?las,
industrial y urbana, formando unidades de gran
estabilidad econmico-social. Y se plantea anJ.
biciosamente la organizacin urbanstica del terri-
torio nacional en funcin de las conveniencias de
la ordenacion social y econmica para el mayor
bienestar de la poblacin. Para ello, cada trmi-
no municipal completo debe poseer su: plan gene- .
ral de ordenacin, a desarrollar en planes parciales
y eventualmente estar comprendido en planifica
ciones territoriales de mbito superior. lJeJittro de
la sistemtica de la Ley n cabe la actuacin por
reas ccactivaS si no estn contenidas en la orga
nizacin previa de un plan general y no constitu-
yelil desarrollos del mismo. As, la zonificacin
activa est concebida en la Ley, claramente,
como un nstrumento de poltica urbanstica.
Una importante poltica de zonas <<activas in-
qustriales y reSidenciales ai servicio de esta con
qepcin se puso en marcha: con la creacin de la
Gerencia de Urbanizacin en 1959, organismo au-
tnomo del Ministerio de la Vivienda, con capa-
cidad propia para delimitar, expropiar, planificar
y urbanizar polgonos de actuacin estatal di-
recta en todo el pas. Y esta poltica, que reque-
l'ira gran agilidad para ser eficaz, tropez pronto
con el rgido sistema impuesto por la Ley del Sue
lo, ya que, por una parte, existat muchas locali-'
dade& 'sin'planeamiento. ge:rieral, y, por otra, el
pJ.nneru:nint9 ,coartaba y limitab las, .
posi?ilidade. s de pues; otras cosas,
bab1a creado expectativas eoonollilcas que la Ad
Dllnistracin no quera pagar. De ah surgi la
Ler 52, de 1962, que permita la delimitaCin de
poUgonos de actuacin, existan. o no
Dados y aprobados los respectivos planes de orde-
uaoin, as como la de laa
Del contenidas, en su 'caso; ;en el Plan General. As
la Gerencia de U rbanizilcin desvi su actuacin
}lOr polgonos, equivlentes a lo que ]Ja,na- .
do zonas activas, de la inicial de los
uUilmos como instrumentos de poltica .w!l:Jansti-
Oit Juro. convertirse en instrumentos de poltica.
M vivienda y, en menor escala, de indust:rial:iztr"
lit111 tero de industriaJiza.cin segn necesidades
IIHJII, limitadas y circunsta:l:u!iale, rio deducidas
de UU vi11in general y de unos objetivos organi,
11cloa dt aouerdo con una estrategia superior.
La nloa experiencia realizada con un plantea-
olltnto ele mayor envergadura fue la desconges-
tin indUitrlal de Madrid, C!)ncebida como opera
cl6n piloto par ensayo de una poltica que podrta
ser aplicada a otras ciuddes. En 1958 se cre la
C:::omsin Interministeril (ocho .ms
la Presidencia del Gobierno y la Organizacin
Sindical), que habra de coordinar la operacin, y
en 1959 se seleccionaron cinco ncleos alrededor
de la capital que, mediante la adecuada actuacin,
deberan contrarreStar 11;!. atraccin de la misma
y frenar su crecimiento, fijando en ellos,.poblacin
e industria por la oferta de vivienda y .uestos de
trabajo. La operacin estaba basada en la capa
cidad de actuacin de la Gerencia de Urbaniza.
cin, que, efectivamente, en los aos posteriores,
prepar amplias superficies urbanizadas. Sin .em
bargo, como no se adoptaron medidas. de otro tipo,
y no se detuvo de ningn modo la instalacin de
industrias en Madrid, esas grandes infraestructu-
ras estn vacas en gran medida, salvo en los ca-
sos en que el ncleo correspondiente ha tenido
una dinmica propia, mientras que la ciudad que
se trataba de descongestionar ha seguido hipertro
findose sin trabas.
Una nueva etapa se abre con la aparicin de
la planificacin econmica y la orientacin del
Gobierno hacia la aceleracin del desarrollo.
Los dos primeros planes se plantearon los te-
mas de la descongestin geogrfica de la industria
y de la accin regional, con incidencia en la loca
lizacin industrial, a de la frntula de po-
los de crecimiento, concebidos como acciones
puntuales selectivas, capaces de desencadenar :r-
. 'pidas evolcioes en: regionea poc desarroUad,as.
. delas elegidas se. deterlniJa-
mplias . extensiones para la loalizacin m
dustrial estimulada por incentivos, y dentro . de
ellas actu la Gerencia. de Urbanizacin en lajnte-
paracin ile polgonos . industriales, como zonas .
dustriales activas>i. .
Lo que haba empezado siendo un
de poltica. urbanstica, pasa iliora a ser utilizado
co1;11o instrspnento de poltica econmica.
En el III Plan de. Desarrollo se abandona la po-
ltica de polos y parece iniciarse ula nueva orien
tacin, basada en reconocimiento de la
eficacia de los efectos de contagio, que empie-
zan a irradiar las zonas ms desaiTolladas. Al ser.
vicio de esta strategia se anuncia en el Plan la
preocupacin, de descongestionar y amortiguar la
expansin de las zonas tradicionalmente industria-
les y el pe:deccionamiento de la poltica de pol-
gonos de descongestin. Por otra parte, aparee
un nuevo instrumento de promocin industrial re
gional : las grandes reas de expansin industiial
de no menor de 50.000 hectreas.' ..
A estas alturas, en que es evidente la escasa efi-
cacia que han tenido los planteanientos urbansti-
cos y territoriales de la Ley del Suelo .en relacin
con el desarrollo real del proceso de urba:Qizaein,
debe sealarse que, como ha ocurrido en otros pa
ses, el crecimiento demogrfico y el desarrollo eco-
nmico han representado una importante altera-
cin de los supuestos de que parta aquella Ley. y
han contribuido de forma contundente al reJ:orza
35
miento de los procesos que la misma quera evi-
tar. Como en casi todos los casos considerados, la
planificacin fsica se adelanta a la econmica, se
pronuncia a favor de modelos territoriales equi-
librados y es desbordada por la realidad de unos
procesos de base econmica para los que no tena
suficiente comprensin y para los cuales los sis-
temas de economa de mercado no tienen instru-
mentos suficientes de control. Ms realista y ms
adaptada a las posibilidades, la planificacin eco-
nmica posterior se plantea otra clase de
vos, que se concentran en la elevacin de la renta
y la consecucin del- pleno empleo y que muchas
veces resultan contradictorios, en sus repercusio-
nes territoriales, con las aspiraciones de la plani-
ficacin fsica tradicional. La necesidad de _iniciar '
una_ aproximacin de ambas planificaciones se nos
aparece fuera de toda duda.
LEMA
DEL CONGRESO
direccin
de empresas
y
cambios
tecnolgicos
las personas interesadas pueden dirigirse al Instituto Nacional
de Racionalizacin y Normalizacin. Serrano, 150. Madrid-6 ..
Telfono 261 70 oo
S6
LA POLITICA DE LOS
POLOS EN EL DESARROLLO
REGIONAL
l. Introduccin.
Toda poltica de Polos de Desarrollo est im-
buida de una idea mtica d lograr por su me-
diacin el desarrollo regional. Como lo ha ex
presado Paelinck, el Polo de Desarrollri ser un
monumento elevado a la gloria de la futura indus-
trializacin regional. Lo cierto, sin embargo, es
que el mundo est lleno de experiencias con ese
Un, que han logrado un xito reducido. Industrias
motrices que no han conseguido engendrar nis
CfUe un modesto crecimiento en su entorno, lejos
quiz de los resultados que podan de las
cuantiosas inversiones comprometidas. -
Y, sin embargo, cualquier evaluacin que se
intente de una poltica de polarizacin debera ha-
uerse en funcin de la difusin del crecimiento
CfUe se haya logrado en el rea circundante. Slo
II flodrn valora-rse adecuadamente los costes y
loa beneficios de tales programas. Pero es preciso
aubrayar que esta difusin -si s obtiene- ser
un resultado a largo plazo, por lo que una evalua
ol6n ex post requiere tomr en cuenta una -serie
tle indicadores muy completa y que abrquen un
perodo largo de tiempo. Cualquier intento de va-
lorar una poltica de Polos sitnplmente con la
utllb:acin de indicadores para un plazo de cinco
o lt'ia aos es un juicio aventurado. Deducir de
OIIAI!I cifras pretendidos efectos Spread o Back-
WIIIdtn constituye ya un juicio temerario.
Como el citado Paelinck ha mostrado, la teora
do la 11olarizacin debe ser como. una
lttrlll tlontlicional del desarrollo regional. Es til
.. ol lltllllido que indica claramente las condicio-
- baJo lu11 cuales puede ocurrir el desarrollo re-
JIOl. presentacin, implica que
(1 ltll'Clllti(1UIIl de la teorta a casQS concretos debe
l!ltr jUIIII(lldu sobre la base de la naturaleza y pers-
JJOCllvns de las regiones en cuestin, Sobre todo,
Por LUIS A. LERENA GUINEA
Economista del Estado
los medios a travs de los cuales se transmite el
crecimiento varan entre las regiones y en el tiem-
po. Es, pues, necesario estudiar cada regin con-
creta para determinar las polticas ms adecuadas.
Las soluciones generales no sirven. Ni siquiera
sobre los grandes rasgos de la poltica existe acuer
do. Basta una poltica de creacin de infraestruc-
tura para lograr la difusin espacial del desarrollo.
el VI Plan francs y parece la-
tir en nuestro 111- o es necesario complementar-
la con un sistema de incentivos? A juzgar por lo
dicho hasta ahora, no es posible una respuesta
genrica a esta cuestin.
2. La poltica de Polos en Espaa.
En el caso concreto de Espaa, no cabe duda de
que la adopcin de una poltica de Polos supona
una aceptable en la poltica de desarro-
llo regional: Un pas con recursoS limitados para
invertir en estos objetivos deha de tratar de con-
centrar sus inversiones en pUntos muy concretos
y, en este sentido, la opcin. por los Polos era l-
gica. Es discutible si su nmero era o no el ade-
. cuado. La reduccin propugnada. en el III Plan
parece reconocer que np lo era, o,- mejor an, que
el sistema de sustituir unos por otros nuevos -:-eon
Jo cual su nmero fue en realidad de 12- los
haca excesivos.
El memorndum presentado por las autorida-
des espaolas a l OCHE (l ) ha recordado las ra-
zones que motivaron la eleccin. de los Polos. En
el caso de Galicia, los dos Polos primitivos (La Co-
rua y Vigo) se situaron dentro de. una regin
naturalmente definida y cuya ubicacin costera
(1) . En el examen de la poltica regional espaola que
ha tenido lugar en noviembre de 1971.