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Procesos de integracin de Amrica del Sur y el papel de Brasil: los casos del Mercosur y la Unasur
Integration processes in South America and the role of Brazil: the cases of Mercosur and Unasur
Profesora e investigadora, Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Brasil). Coordinadora del Programa de Posgrado en Relaciones Internacionales miriamsaraiva@uerj.br RESUMEN El artculo examina el estado actual de las visiones de los actores polticos en los procesos de integracin en Amrica del Sur, que son la base para la evolucin de estos procesos; desde esta perspectiva, se analiza la historia reciente del Mercosur y la Unasur. Como segundo objetivo, se discute el papel que Brasil ha desempeado en la evolucin de estas dos iniciativas en los ltimos aos. Para alcanzar estos objetivos, inicialmente se presentan las opiniones de los actores polticos de la regin sobre la integracin regional, definidas a partir de elementos comunes. A continuacin se presentan las principales caractersticas de la evolucin reciente del Mercosur y la Unasur; y la tercera parte reflexiona sobre el papel que Brasil ha desempeado en este nuevo escenario. Finalmente, la conclusin es una sntesis de las dos iniciativas y apunta las perspectivas abiertas por el Gobierno de Dilma Rousseff en relacin con la poltica brasilea en la regin. Palabras clave: Brasil, integracin regional, Amrica del Sur, Mercosur, Unasur, poltica exterior

Miriam Gomes Saraiva

ABSTRACT The article examines the current state of the views of the political actors in integration processes in South America, and which represent the basis for the evolution of these processes. Using this perspective, the author analyses the recent history of Mercosur and Unasur. As a second objective, the article examines the role Brazil has played in the evolution of these two initiatives in recent years. To achieve these objectives, the author begins by presenting the opinions of the regions political actors on regional integration, defined by means of common elements. The author then goes on to present the main characteristics of the recent evolution of Mercosur and Unasur. The third part analyze the role Brazil has played in this new scenario. Finally, the conclusion summarises the two initiatives and highlights the likely prospects for Dilma Rousseffs government in relation to Brazils policy in the region. Keywords: Brazil, regional integration, South America, Mercosur, Unasur, external policy

Procesos de integracin de Amrica del Sur y el papel de Brasil

El escenario actual de los procesos de integracin en Amrica del Sur presenta un nuevo formato. Desde el ao 2000 las iniciativas tradicionales orientadas a la liberalizacin comercial, como el Mercado Comn del Sur (Mercosur) y Comunidad Andina (CAN), han ido perdiendo centralidad en relacin con nuevas experiencias. Aquellas iniciativas tampoco consiguieron consolidar una regionalizacin en trminos de incrementar la interdependencia entre los pases de la zona y no pudieron reformular el comercio intrarregional lo suficiente como para romper la prioridad de los intercambios de la regin con pases fuera del continente. El modelo de economa abierta, que proporcion las bases para estos procesos, est siendo sustituido en varios pases de Amrica del Sur por polticas ms cercanas al desarrollismo. Este nuevo escenario, a su vez, est dando paso a nuevas experiencias en el campo de la integracin/cooperacin regional de carcter prioritariamente cooperativo, que difieren de las categoras tradicionales de integracin basadas en la integracin comercial1. La Unin de Naciones Suramericanas (Unasur) tiene un carcter estrictamente intergubernamental y de institucionalidad baja, lo que garantiza la autonoma de los estados miembros en iniciativas extrarregionales. En trminos econmicos, por no tener los compromisos inherentes a una experiencia de integracin econmica, puede acomodar diferentes iniciativas subregionales como el Mercosur y la CAN. En el escenario hemisfrico, desde el 11 de septiembre de 2001, el Gobierno de George W. Bush abandon los esfuerzos para establecer una poltica panamericana para Amrica Latina. A su vez, la sucesora Administracin de Obama an no ha logrado tener una poltica especfica orientada para Amrica del Sur. Por su parte, los nuevos gobiernos de carcter antiliberal electos en la regin han contribuido a profundizar la distancia en relacin con los Estados Unidos, debilitando los lazos histricos que la unan con el norte. Este nuevo equilibrio favoreci ajustes en el comportamiento brasileo, que asumi un perfil ms autnomo. La ausencia de una poltica exterior de la Administracin Obama ampli los espacios de actuacin de la diplomacia brasilea en la construccin del liderazgo del pas en Amrica del Sur. Esta trayectoria ha estado marcada, por un lado, por una preferencia de la diplomacia brasilea por el segundo tipo de iniciativas de cooperacin en marcha en la regin, con los patrones de soft power y, por el otro, por los intentos de reforma de la agenda del Mercosur y de alejarse de los patrones tradicionales de integracin comercial. A efectos de este artculo, se pretende examinar aqu los casos del Mercosur y la Unasur, que son diferentes entre s y con caractersticas propias, y analizar el compor-

1. Aqu se entiende la integracin como accin voluntaria de asumir compromisos y las reas de particin o transferencia de soberana a partir de un tratado. La cooperacin es una accin conjunta voluntaria.

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tamiento brasileo en referencia a las dos iniciativas. El primer objetivo es identificar el estado actual de las visiones de los actores polticos de los procesos de integracin en la regin que proporcionan las bases para la evolucin de estos procesos y analizar la trayectoria reciente del Mercosur y de la Unasur. Como segundo objetivo, el artculo examina el papel que Brasil ha desempeado en la evolucin de dichos procesos en los ltimos aos2. Para alcanzar estos objetivos, se presentarn inicialmente las visiones de los actores polticos de la regin en materia de integracin regional, definidas a partir de algunos elementos comunes: las principales caractersticas de la evolucin reciente del Mercosur y la Unasur; y el papel relevante que Brasil ejerce en este nuevo escenario. Finalmente, a modo de conclusin se busca hacer una sntesis de estas dos iniciativas y apuntar las perspectivas abiertas con el nuevo Gobierno de Dilma Rousseff con respecto al comportamiento brasileo en la regin.

Visiones de los actores sobre la integracin suramericana3

Desde la dimensin poltica, las visiones sobre integracin en Amrica del Sur existente entre los actores de la regin son variadas. Aunque hay muchos matices, en general, estas visiones se pueden agrupar de la siguiente manera: La primera visin, que se estructur a principios de la dcada de los noventa, se basa en el pensamiento liberal-ortodoxo en el campo de la economa y en la dimensin poltica4. En trminos estrictamente econmicos, esta visin aboga por la apertura indiscriminada de la economa, y sugiere el desarrollo de un menor nmero de sectores productivos, pero que tengan mayores ventajas comparativas y puedan tener una mejor insercin de la economa nacional en el mercado internacional. Se concede preferencia a las zonas de libre comercio sobre las uniones aduaneras, ya que estas ltimas se identifican como un

2. Algunas de las ideas desarrolladas en este artculo se basan en el artculo de Saravia (2010a) que discuti los procesos de integracin suramericana en trminos generales y sus perspectivas de anlisis. 3. Esta parte contiene fragmentos de los artculos de Briceo Ruiz (2010). 4. Malamud y Castro (2007) hacen un buen equilibrio de los puntos de vista sobre la integracin en la regin, y los clasifican de liberales, realistas y progresistas. Chudnowsky y Lpez examinan las visiones desde un sesgo ortodoxo/heterodoxo.

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obstculo para las negociaciones con diferentes socios en el mbito internacional. Los acuerdos comerciales son juzgados en funcin de sus creaciones y desvos de comercio, y en funcin de cunto el acuerdo favorece una mayor apertura de las economas de sus estados. En trminos polticos, la visin liberal da preferencia a acercarse a los Estados Unidos como el principal socio externo. Tambin parece ser relevante para este grupo un apoyo estadounidense para asuntos de seguridad y defensa en la regin. Esta visin es especialmente fuerte en Chile, que ha optado por una estrategia de proyeccin individual en la economa internacional, y en Colombia. En Per y Argentina tambin hubo importantes sectores que defendieron esta visin en los aos noventa. Un segundo grupo ms amplio est orientado, en el mbito econmico, hacia modelos heterodoxos, que prefieren las polticas estatales destinadas a promover el desarrollo industrial con enfoques sectoriales. Este grupo abarca interpretaciones variadas en los mbitos econmico y poltico. Como elemento comn, sus formuladores apoyan una integracin regional que va ms all del libre comercio, pero con matices diferentes. En el marco de los bloques econmicos de carcter comercial existentes en la regin, a diferencia de los liberales, los heterodoxos mostraron preferencias por una unin aduanera, lo que dara a los pases miembros el acceso preferente a los mercados del bloque correspondiente y fortalecera la posicin de estos pases en las negociaciones econmicas internacionales. Entre los pases del Mercosur, donde hay una marcada diferencia entre las polticas macroeconmicas de sus pases miembros y sus respectivos parques industriales, los heterodoxos pragmticos en Argentina y Uruguay sugieren una mayor coordinacin de polticas macroeconmicas en el interior del bloque junto con la introduccin de una agenda de industrializacin que beneficie a todos. Esto significara una integracin estratgica de los recursos para asegurar el desarrollo de los sectores productivos, as como la incorporacin a la agenda del bloque de la cuestin distributiva y del acceso a las oportunidades. Un paso importante sera el fin de las asimetras, vistas como las diferencias en las polticas de incentivos para la industrializacin. Se trata de un enfoque pragmtico, que aboga por un modelo que produce beneficios econmicos para el pas en cuestin y donde se defiende la institucionalizacin en determinadas reas y en la medida en que aumente la eficiencia econmica del bloque a corto plazo. Por lo tanto, estos pensadores tienen una mayor preocupacin por el fortalecimiento de los procedimientos tcnicos y la integracin funcional. Las percepciones brasileas tienen, a su vez, caractersticas especficas, propias del tipo de insercin histrica de Brasil en la regin, as como de la proyeccin exterior que ha experimentado desde mediados de los aos noventa. El xito del crecimiento econmico a partir del modelo de sustitucin de importaciones proporcion la consolidacin de sectores desarrollistas fuertes y estables, y gener una estructura industrial compleja y diversificada. En este contexto, la primera visin, que se sita entre los heterodoxos

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y los liberales, est a favor de una liberalizacin condicionada de la economa, que administre una apertura comercial pero que no renuncie a la poltica de industrializacin adoptada tradicionalmente en el perodo desarrollista. Esta visin identifica una integracin en Amrica del Sur como una etapa para reducir los impactos y el propio ritmo de una apertura al exterior y para absorber las exportaciones brasileas de productos manufacturados. En cuanto al Mercosur, Brasil oscil en los ltimos aos entre la defensa del regreso a una zona de libre comercio en los momentos ms crticos del bloque y la aceptacin de una unin aduanera incompleta en los momentos ms favorables. Este ltimo grupo tuvo ms influencia durante el Gobierno de Fernando Henrique Cardoso, y con la eleccin de Lula da Silva su relevancia se vio reducida. En trminos polticos-diplomticos, este grupo encontr su identidad principalmente en el marco de los institucionalistas pragmticos de Itamaraty (Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil), que se caracterizaron por dar mayor importancia al apoyo de Brasil a los regmenes internacionales vigentes5. En cuanto a la institucionalidad del Mercosur, esta visin se acerc a los pragmticos en Argentina: la institucionalizacin solo sera bienvenida en la medida en que aumentara la capacidad del bloque para producir beneficios en el mbito econmico. Los brasileos desarrollistas, con un abordaje propiamente heterodoxo, buscan la integracin econmica como un mecanismo para el acceso a los mercados extranjeros y, sobre todo, la proyeccin de las empresas nacionales as como una va de proyeccin brasilea y el fortalecimiento del pas en las negociaciones econmicas internacionales. Su mayor identidad en el mbito diplomtico se produce con la corriente autonomista, que aboga por una proyeccin ms autnoma y activa de Brasil en la poltica internacional y que busca un papel de liderazgo brasileo asertivo en Amrica del Sur. Percibe la integracin de Amrica del Sur bajo el liderazgo brasileo como una prioridad y considera que es importante, tanto la ampliacin del Mercosur como la inclusin de temas de infraestructura en su agenda. La base del regionalismo abierto del Mercosur y su carcter comercial son criticados por este grupo. El desarrollo es apuntado como matriz para un proceso regional de integracin. El mayor nfasis se da a la posibilidad de implementar proyectos brasileos de desarrollo de infraestructura y proyeccin industrial. Este grupo ha tenido ms espacio con los gobiernos de Lula y de Dilma Rousseff.

5. Desde 1990 la diplomacia brasilea ha ido tomando forma en torno a dos corrientes, autonomistas e institucionalistas pragmticas, que tienen diferentes visiones sobre la dinmica del orden internacional, intereses nacionales y la estrategia para lograr los objetivos de autonoma y el crecimiento econmico del pas. Estas dos corrientes tuvieron vnculos con los actores polticos del perodo. Sobre este tema, vase Saraiva (2010b).

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Entre los gobiernos antiliberales electos desde el ao 2000, se ha estructurado una visin neodesarrolista, de carcter tambin heterodoxo, que busca establecer una poltica industrial ms activa orientada a la estructuracin de un parque industrial nacional. El modelo econmico nacionalista y neodesarrolista, paralelo a los pocos avances regionales en el sentido de organizar polticas regionales neodesarrolistas para hacer frente a las asimetras de la proyeccin brasilea en la regin, dio argumentos a un grupo que se preocupa por la dimensin excesiva de la economa brasilea y que defiende el establecimiento de mecanismos de defensa en el campo econmico en relacin con el vecino ms grande. Esta corriente prioriza un modelo de regionalizacin ms cooperativo que evite compromisos econmicos a largo plazo vis a vis con los pases vecinos; en los ltimos tiempos tiene presencia tanto en Argentina como en los pases con menos recursos pero que tienen que rendir cuentas a las demandas internas de los sectores sociales de los cuales reciben apoyo poltico. La visin progresista se puede identificar tanto en Brasil como en otros pases de la regin; se encuentra diseminada y se acerca a lo que se podra percibir como una comunidad epistmica prointegracin; as mismo, est orientada principalmente a la dimensin poltica. El proceso de integracin, en este caso, tiene una perspectiva a largo plazo de carcter estratgico vis a vis con terceros estados, que entienden que el proceso de integracin fortalecera la posicin de Amrica del Sur en el concierto de las naciones. Esta visin propone un proceso de integracin cuya base sera una identidad comn y en el cual el nfasis estara en la participacin de la sociedad civil y en el fortalecimiento de la parte institucional; esta institucionalizacin percibira un incentivo para la integracin. Su origen est en acadmicos y liderazgos polticos vinculados a los partidos progresistas con un historial de actuacin internacionalista. Una visin diferente la bolivariana se ha desarrollado, durante la dcada, en Venezuela, y se ha orientado a Amrica del Sur, Amrica Central y el Caribe. Sus defensores muestran una preferencia por un tipo de confederacin latinoamericana, con un contenido mayoritariamente poltico. A partir de 2004 asumen la percepcin de la integracin como un instrumento antiliberal y antiestadounidense, junto con la idea de profundizar el proceso revolucionario del Socialismo del siglo XXI en su dimensin exterior. Esta perspectiva defiende la dimensin poltica con el fin de crear un bloque que asegure a los pases suramericanos un mayor poder y autonoma en los escenarios globales. En este caso, la dimensin econmica de la integracin est subordinada a la dimensin poltica y es criticada por ser considerada una expresin del neoliberalismo salvaje identificado como responsable por el aumento de la dependencia extrarregional. Para esta visin, la integracin puede alejarse de la dimensin econmico-comercial y centrarse en los aspectos polticos, ideolgicos y militares, articulando con proyectos de cooperacin tcnica. Estas ideas encontraron ecos en Bolivia y Ecuador

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Caractersticas actuales de la Unasur y el Mercosur

El Mercosur es una unin aduanera incompleta de carcter intergubernamental. Creada en 1991, la percepcin predominante entre los analistas de temas regionales es que las expectativas estructuradas a partir de la firma del Tratado de Asuncin no se concretizaron. Durante la primera dcada hubo una convivencia, en los cuadros del Gobierno, de una visin de liberalizacin condicional de la economa marcada por la interseccin entre la heterodoxia y el liberalismo (con los institucionalistas pragmticos) en Brasil con la coexistencia de los pensadores liberales y heterodoxos pragmticos en Argentina. Esta convivencia marc la evolucin del bloque, que avanz en las reas donde produca los mayores beneficios econmicos el comercio intrabloque y con bajo perfil institucional. La devaluacin del cambio en 1999 interrumpi este proceso mediante la introduccin en las relaciones comerciales de un factor de desequilibrio comercial entre los dos principales socios (la difcil ecuacin entre cambio y exportaciones), que nunca ms ha encontrado un punto de equilibrio. Desde la crisis argentina de 2001 y despus de las elecciones de Lula y Nstor Kirchner, el equilibrio poltico en los dos pases cambi. En ambos casos, la convivencia entre los heterodoxos tanto pragmticos como progresistas fue establecida en detrimento de los liberales, aunque con diferencias entre s. El Gobierno de Lula reflej la coexistencia de las corrientes autonomista/prodesarrollista y progresista. Esta combinacin articul, por un lado, la visin autonomista formulada en Itamaraty, que ve la integracin suramericana bajo el liderazgo de Brasil como un objetivo y prioriza una expansin del Mercosur a travs de la entrada de nuevos estados o la formacin de la Unasur. Su prioridad no es el comercio, sino el desarrollo. La perspectiva inconclusa de la entrada de Venezuela en el Mercosur atendera a este punto de vista. Este grupo busca mantener un equilibrio en el interior del Mercosur que favorezca los proyectos brasileos de desarrollo de infraestructura y la proyeccin industrial. Por otro lado, los progresistas defendieron la profundizacin de la integracin poltica y social a travs de una reconfiguracin de la agenda del bloque, junto con el fortalecimiento de su dimensin institucional. En Argentina, Nstor Kirchner hizo una renovacin en el cuadro poltico y adopt una estrategia neodesarrollista heterodoxa para as establecer una poltica industrial activa orientada a la recomposicin del parque industrial. Esta estrategia reemplaz la expectativa por parte de los pensadores argentinos de la creacin de una coordinacin de polticas macroeconmicas y cambiarias con Brasil, que vendra acompaada por un aumento de eficiencia en el proceso de integracin de infraestructura. Pero el lmite de esta expectativa, frente a la tradicin brasilea de autonoma, dio paso a preocupaciones por la excesiva dimensin de la economa brasilea y al establecimiento de mecanismos defensivos y de comercio administrado.

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Sin embargo, en ambos casos, los progresistas consiguieron influir en las dimensiones institucionales y sociales del Mercosur. La entrada en vigor del Protocolo de Olivos y la formacin del Parlamento del Mercosur fueron los resultados de esta perspectiva. En la dimensin social, el nivel de integracin alcanzado dentro del Mercosur, sobre todo entre Brasil y Argentina, fue significativo. El Plan de Trabajo del Mercosur desde 2004 hasta 2006 dedic una particular atencin al Mercosur Social y al Mercosur institucional. La cooperacin entre diferentes ministerios en sectores como educacin, cultura, energa y agricultura ha crecido en los ltimos aos. El proceso de admisin de Venezuela como miembro pleno del bloque atendi a sectores polticos argentinos preocupados por el creciente peso del liderazgo brasileo; a los autonomistas brasileos, que buscan la ampliacin del bloque; y a los progresistas, que defienden la aproximacin a los gobiernos antiliberales de la regin. Sin embargo, el proceso se detuvo en los lmites de la visin bolivariana que tenia expectativas de reformular el carcter econmico del Mercosur. En trminos econmicos, el rea de libre comercio y la tarifa externa comn fueron perforadas y las inversiones en el bloque fueron dejando de ser atractivas para los agentes econmicos brasileos. Por otro lado, al final del Gobierno de Lula se aprob un cdigo aduanero que se implementar a largo plazo. Por ahora, la implementacin de una unin aduanera incompleta contina, y el resto de pases de la regin estn asociados al bloque en trminos comerciales. La dimensin institucional, a pesar de los avances, no tiene ningn rasgo de supranacionalidad, pese a la creacin del Parlasur, y Brasil ha ido asumiendo progresivamente el papel de paymaster en el bloque a travs de la creacin e implementacin del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM)6. La Unasur tiene un perfil diferente de las otras iniciativas y se acerca ms a un instrumento de gobernanza regional que a los patrones clsicos de integracin. En el ao 2000, el presidente Cardoso7 organiz una primera reunin en Brasilia con los gobernantes de la regin, con vistas a la formacin de una comunidad suramericana. En esta reunin los principales temas tratados fueron la integracin econmica y de infraestructura, junto con la perspectiva de fortalecimiento de los regmenes democrticos, y la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) se estructur como un marco para las inversiones regionales en infraestructura. A partir de la eleccin de Lula, la diplomacia brasilea centr los esfuerzos ms directos en su institucionalizacin. La primera cumbre de los pases de la entonces deno-

6. Los recursos del FOCEM estn dirigidos a los proyectos de desarrollo. El 70% es aportado por Brasil, Argentina aporta un 27% y el resto por los otros dos ms pequeos. Como beneficiarios, Paraguay sera el destino del 48% y Uruguay del 32%. Argentina y Brasil se dividen el restante. 7. N. del T.: Fernando Henrique Cardoso fue presidente de Brasil durante el perodo 1994-2002.

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minada Comunidad Suramericana de Naciones (CASA) en 2005 y en respuesta a las preocupaciones expresadas por los nuevos gobiernos de la regin, estableci como agenda el tratamiento de las asimetras entre sus miembros. En su agenda fueron incluidos temas como el dilogo poltico; la integracin fsica; medio ambiente; integracin energtica, mecanismos financieros suramericanos; la promocin de la cohesin social. Esto demuestra su perfil cooperativo que congrega iniciativas de cooperacin tcnica y financiera, as como una actuacin importante en el campo poltico. En 2008, la CASA evolucion hacia la Unasur tambin con un sesgo cooperativo fuerte y un carcter intergubernamental y de baja institucionalidad en trminos prcticos. Pese a esto, cuenta formalmente con un diseo institucional complejo compuesto por el Consejo de Jefes de Estado y de Gobierno, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, Consejo de Delegados y una secretara general, as como con algunos consejos sectoriales. En trminos econmicos, al no tener compromisos con una experiencia de integracin regional especfica ni encajarse en ninguna de las clasificaciones de integracin econmica tradicionales basadas en el libre comercio, puede acomodar diferentes iniciativas subregionales como el Mercosur, la CAN e incluso la Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra Amrica (ALBA). En trminos estratgicos, se ha creado recientemente en su interior el Consejo Suramericano de Defensa, por iniciativa del Gobierno brasileo, con el objetivo de coordinar polticas de defensa en la regin, as como la produccin de armamentos. En los ltimos aos, la Unasur ha ido unificando los comportamientos de los pases de la regin. Ha representado un papel importante en relacin con la crisis en el continente, sea de poltica domstica (como en el caso de Bolivia) o de relaciones fronterizas (como en el caso de Venezuela y Colombia). El Consejo de Defensa Suramericana ha contribuido a estrechar las relaciones entre los pases de la regin en el mbito militar, y sita a Brasil en el centro de la agenda de seguridad regional8. La Unasur es reconocida como un canal de dilogo con la regin por otros actores. Ya existen dos dilogos interregionales estructurados en su marco Amrica del Sur-frica y Amrica del Sur-pases rabes y, en el caso de la Unin Europea, ya hay un reconocimiento por parte de los formuladores europeos de la importancia de establecer un dilogo UE-Unasur9. Se puede considerar, entonces, una novedad, con un perfil diferente de otras iniciativas, que acomoda diferencias y que puede hacer una importante contribucin a la consolidacin de una gobernanza regional.

8. Sobre este tema vase Hirst (2009). 9. Esta posibilidad ha sido discutida por acadmicos y examinada por diplomticos espaoles durante la Presidencia espaola de la UE.

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Brasil en relacin con los procesos de integracin regional

En un escenario de incertidumbre que tiende hacia un nuevo ordenamiento, Brasil ha desempeado un papel importante en la promocin de la integracin/gobernanza regional. Burges (2005) seal que el regionalismo suramericano necesitara un lder que ejerciera el papel de paymaster. La diplomacia brasilea ha asumido este papel y ha orientado su comportamiento hacia la formacin de consensos entre visiones diferentes. Sin embargo, prioriza de manera no explcita la construccin de una gobernanza regional en detrimento de concepciones tradicionales de lo que se entiende por integracin. Con la eleccin de Lula y el ascenso de la corriente autonomista disminuy la conviccin en los regmenes internacionales establecidos, que fue sustituida por un comportamiento activo a fin de modificarlos en favor de los pases del Sur o en su propio beneficio. La idea de atraer a otros pases del Sur, emergentes o con menos recursos, sirvi de base para la accin internacional del pas. El liderazgo regional en Amrica del Sur se convirti en un objetivo y, aun ms, en una voluntad poltica de la Presidencia, que se apoy en la articulacin entre los autonomistas de Itamaraty y una comunidad epistmica prointegracin con actores polticos progresistas vinculados al Partido de los Trabajadores y los acadmicos favorables a la integracin regional. En la poltica exterior del Gobierno de Lula un nuevo ordenamiento en Amrica del Sur bajo el liderazgo de Brasil se convirti en una prioridad. El acercamiento a los pases vecinos se percibi como un instrumento para la realizacin del potencial brasileo y la formacin de un bloque capaz de ejercer una mayor influencia internacional. Con este objetivo, la diplomacia brasilea dio un nuevo peso a la construccin de liderazgo en la regin sobre la base de una conducta de soft power y el fortalecimiento del multilateralismo. Actualiz el principio de no intervencin hacia la no indiferencia, e incluy en su programa la articulacin de un liderazgo regional con los procesos de cooperacin/ integracin regional y con incentivos al desarrollo brasileo10. Para los pensadores autonomistas y desarrollistas, la aproximacin con pases de la regin abrira perspectivas para la proyeccin de los productos industriales nacionales en la medida en que estos ocuparan los espacios vacos resultantes de las limitaciones de las industrias de estos pases. El desarrollo de la infraestructura regional sera un importante

10. La no indiferencia destacada por el canciller Celso Amorim (2005) representa una articulacin entre la no-intervencin y relativo nivel de injerencia en cuestiones polticas de otros pases acercndose a estndares normativos ms generales existentes en el actual orden internacional.

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espacio para la expansin de las empresas brasileas. La Estrategia Nacional de Defensa (que propuso el Consejo de Defensa Suramericano) del Gobierno de Lula tena una orientacin para el desarrollo de la industria nacional en el sector de armamentos. La diplomacia de Lula introdujo en el abanico de las iniciativas externas brasileas una estructura compleja de cooperacin con los pases de la regin y dio prioridad a la cooperacin tcnica y financiera y al bilateralismo. Las inversiones en la regin y la financiacin de obras de infraestructura crecieron y el BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social) comenz a proveer fondos para estas obras, desarrolladas por la IIRSA con vistas a desarrollar una infraestructura regional. La cooperacin tcnica comenz a ser implementada en sectores como Educacin, Agricultura, Salud, Ciencia y Tecnologa. Estas iniciativas contribuyeron al avance de la articulacin con los pases vecinos en reas no-comerciales y reforzaron el proceso de regionalizacin del continente. El desempeo de Brasil en esta rea convivi, sin embargo, con tensiones. Estrategias econmicas neodesarrollistas y demandas sociales en el marco de los procesos de reconfiguracin del rgimen poltico de los pases vecinos desafiaron la posicin brasilea y reclamaron concesiones de Brasil en el campo econmico. La exigencia de que Brasil cumpliera el papel financiero del paymaster era fuerte, al mismo tiempo que el liderazgo brasileo era cuestionado en dimensiones extrarregionales11. El Gobierno brasileo, a su vez, dio un paso importante en el mbito nacional con el fin de formar un frente poltico en torno al proyecto del liderazgo brasileo en la regin, que se reflej en la formacin de una coalicin a favor de que el pas asumiera algunos de los costos de la integracin suramericana. El debate se hizo pblico y se gener una discusin respecto al liderazgo y sus costos entre los miembros de las agencias gubernamentales. Pensadores de la visin progresista han influido en este comportamiento al percibir la cooperacin como un elemento positivo, fomentando la construccin de una identidad suramericana y orientando hacia un mayor acercamiento a los pases cuyos gobiernos tambin son identificados como progresistas. Para implementar este proyecto, la consolidacin de la CASA tuvo un papel importante. Con la eleccin de Lula, la diplomacia brasilea centr sus esfuerzos en su institucionalizacin. El cambio para la Unasur fue el resultado de pleitos del Gobierno venezolano articulados con la disposicin poltica del Gobierno de Lula y la organizacin se convirti en el principal canal de la accin multilateral. Es un mecanismo que

11. Malamud (2009) apunta a las reacciones contrarias de los pases de la regin materializadas en negativas en relacin con candidaturas brasileas para los cargos electivos en organizaciones internacionales.

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hace hincapi en la dimensin poltica de la poltica brasilea para la regin y a travs de la cual la diplomacia brasilea ha estado trabajando con vistas a construir un consenso entre los pases vecinos frente a situaciones difciles, y buscando siempre ocupar un papel destacado. El Mercosur, a su vez, afront, por un lado, dificultades en su dimensin comercial, y dej de tener un papel importante en la estrategia brasilea global para pasar a ser visto desde una perspectiva de Amrica del Sur. Por otro lado, experiment una redefinicin de sus objetivos. El mantenimiento de los lazos de cooperacin con Argentina fue visto como esencial y las dimensiones poltica y societaria pasaron a ocupar un lugar central en las preocupaciones brasileas. Es decir, una dimensin que no se haba previsto en el Tratado de Asuncin fue tomando forma en relacin con el modelo tradicional de la integracin econmica. Este nuevo modelo se ha basado principalmente en una articulacin entre los autonomistas y comunidades epistmicas pro-Mercosur.

Conclusin
Es interesante destacar, en primer lugar, los rasgos de la evolucin del Mercosur y de la Unasur. La Unasur ha tenido un desempeo de agregacin y ha contribuido a la solucin de situaciones de crisis que, sin un marco institucional consolidado, podran tener resultados perjudiciales para el continente. No representa un tipo de integracin econmica, pero abre caminos para una unin poltico-estratgica importante entre los pases y diferentes visiones de integracin. El Mercosur ha asumido un perfil distinto de las predicciones iniciales que se basaban en expectativas de integracin comercial seguida por la integracin econmica; ha asumido un formato diferente fundamentado en percepciones polticas que se consolidaron en la regin en la dcada del 2000, incorporando otras dimensiones y prioridades. A su vez, el Gobierno brasileo, con el fin de construir un liderazgo en la regin, ha dado un incentivo poltico importante para el funcionamiento de la Unasur y trabaj en diferentes reas de cooperacin profundizando el proceso de regionalizacin en el continente. Por lo tanto, aunque no tenga un perfil tradicional de proceso de integracin, este movimiento de articulacin y cooperacin entre los pases de la regin comenz a tener un paymaster. En sus primeros meses, el Gobierno de Rousseff parece impulsar el mantenimiento de las estrategias de poltica exterior del Gobierno anterior, incluyendo la consolidacin del liderazgo regional. Los autonomistas han mantenido su predominio en Itamaraty y la estrategia econmica desarrollista se ha profundizado. El aumento en el nmero

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de agencias gubernamentales que participan en las acciones de poltica exterior, como en los casos de la cooperacin tcnica y de inversin, garantiza una mayor estabilidad a la poltica. Pero su trayectoria ha comenzado a presentar inflexiones en relacin con el proceso de formulacin de la poltica exterior y los ajustes en su aplicacin. Hay una tendencia en Itamaraty a recuperar la centralidad, en detrimento del grupo aqu identificado como progresista. La diplomacia presidencial se est reduciendo, as como el papel de la presidencia de equilibrar las diferentes visiones de la poltica exterior que se produjo durante el Gobierno anterior. En cuanto a Amrica del Sur, aunque no haya posiciones diferentes, ya es posible identificar su prdida de importancia en el espectro de la nueva poltica exterior. En la medida en que liderazgos polticos afines a los gobiernos antiliberales pierden la capacidad de influir en el comportamiento externo del pas, las acciones brasileas en la regin pasan a asumir un carcter ms pragmtico y de perfil ms bajo. La idea de construccin del liderazgo brasileo amplia sus expectativas para un escenario mayor, que incluye a los pases suramericanos, pero tambin a los africanos. El proceso de articulacin entre los pases suramericanos iniciado en el Gobierno de Lula y los vnculos brasileos a travs de la cooperacin tcnica y financiera estn establecidos y ramificados por diferentes esferas gubernamentales que dan un carcter a largo plazo a las acciones brasileas en la regin. Aunque con menos vigor, los avances en el campo de la integracin regional alcanzados durante el perodo de Lula estn teniendo continuidad. No obstante, durante los primeros meses no hubo una crisis en la regin que pusiese a prueba la actuacin de la diplomacia brasilea. En relacin con el Mercosur, la posicin adoptada durante el Gobierno de Lula se ha mantenido: no es una prioridad, pero su defensa es una poltica de Estado. Los avances deben centrarse en reas no comerciales, y se buscarn espacios para la expansin industrial y el desarrollo de infraestructuras. Adems, es fundamental mantener estrechos lazos de cooperacin con Argentina que eviten el resurgimiento de cualquier tipo de rivalidad que puedan causar dao a la estrategia brasilea hacia el exterior.

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