MANDADO DE INJUNO 712-8 PAR RELATOR IMPETRANTE(S) ADVOGADO(A/S) IMPETRADO(A/S) : MIN.

EROS GRAU : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER JUDICIRIO DO ESTADO DO PAR - SINJEP : EDUARDO SUZUKI SIZO E OUTRO(A/S) : CONGRESSO NACIONAL R E L A T R I O

SENHOR

MINISTRO

EROS

GRAU:

Sindicato

dos

Trabalhadores do Poder Judicirio do Estado da Par impetra mandado de injuno, com o objetivo de dar efetividade

norma inscrita no artigo 37, inciso VII, da Constituio do Brasil.

2.

Sustenta, preliminarmente, ser parte legtima para

ajuizar o presente writ , em consonncia com a jurisprudncia desta Corte. No tocante ao mrito, aduz que a mora do

Congresso Nacional em regulamentar o preceito constitucional relativo ao direito de greve no servio pblico impede o seu exerccio pela categoria.

3.

Conforme

exposto

na

inicial,

entidade

sindical

impetrou mandado de segurana contra ato da Presidncia do Tribunal de Justia do Estado do Par, para que se aprove a reviso anual de remunerao dos servidores. Alega o

Impetrante que a greve parcial foi desencadeada porque no houve apreciao da referida ao.

4.

Impetrante e o em

ressaltou com 105%,

ainda pedido o Pleno

que, da do

sem

prvia que de

comunicao solicitava

desacordo de

categoria Tribunal

reajuste

MI 712 / PA

Justia

do

Par

publicou

Resoluo

009/2004,

mediante

qual foi concedido aos servidores o aumento salarial de 9%. Aps a declarao de ilegalidade da greve, a direo do

TJ/PA determinou a suspenso dos pontos e desconto dos dias parados.

5. Sindicato

Requer seja concedida autorizao aos filiados do Impetrante para que se utilizem da Lei Federal

7.783/89, que rege o direito de greve na iniciativa privada, at o advento da norma regulamentadora.

6.

Solicita ainda seja julgada procedente a ao e,

declarada a omisso do Poder Legislativo, seja determinada a supresso da lacuna legislativa, mediante a regulamentao

do direito de greve no servio pblico. Pede, ao final, seja reconhecido o direito de greve.

7.

Em

17

de

setembro

de

2.004

indeferi

pedido

de

medida liminar sob o fundamento de ser este incompatvel com o mandado de injuno e determinei fossem solicitadas

informaes ao Presidente do Congresso Nacional, assim como aberta vista Procuradoria Geral da Repblica.

8. Congresso tramitao

Nas

informaes est rgo

prestadas consignado

pelo que se

Presidente encontram destinados

do em

Nacional naquele

legislativo

projetos

regulamentao da matria (fls. 66/71).

9. 132/135, apreciados

A ao

Procuradoria fundamento Pleno

Geral de que

da

Repblica,

fls. foram

casos (MIs

semelhantes 485/MT,

pelo

desta

Corte

Ministro

MI 712 / PA

Maurcio Galvo,

Corra, DJ

DJ

23.08.2002; 20/DF,

585/TO,

Ministro de

Ilmar DJ

02.08.2002;

Ministro

Celso

Mello,

22.11.1996), manifesta-se pelo conhecimento parcial do writ , to-somente para declarar a mora legislativa do Congresso

Nacional no que concerne regulamentao do inciso VII do artigo 37 da Constituio do Brasil.

10.

Solicitei do Congresso Nacional a remessa, ao meu

gabinete, dos textos dos projetos de lei mencionados em suas informaes informou a de fls. 66/71, do que examinei. normativo a Esse que exame farei

construo

conjunto

aluso ao final do meu voto.

relatrio,

do

qual

devero

ser

extradas

cpias para envio aos Senhores Ministros (RISTF, artigo 87, IV).

MI 712 / PA

VOTO

O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (Relator) : Trata-se de Mandado de Injuno coletivo impetrado por entidade

sindical. A legitimidade ativa ad causam do ora impetrante reconhecida Tribunal em consolidada a partir do jurisprudncia MI n. 342, do Supremo Ministro

Federal,

relator

Moreira Alves, do MI n. 362, relator Ministro Nri e do MI n. 20, relator Ministro tem o Celso de a Mello. Essa que orientao considera

jurisprudencial irrelevante, da ao

prestigiado efeito o de

doutrina a

para

justificar de

admissibilidade previso

coletiva,

fato

inexistir

constitucional a respeito.

2.

Sendo assim, processualmente vivel o acesso de

entidades de classe, desde que legalmente constitudas e em funcionamento h pelo menos um ano, via do mandado de

injuno coletivo.

3.

Conheo do pedido.

4.

A Constituio

do Brasil reconhece expressamente,

aos servidores pblicos civis, o direito de greve (art. 37,

MI 712 / PA

VII).

direito

de

greve

dos

trabalhadores

em

geral,

assegurado pelo art. 9 da Constituio do Brasil, encontrase regulamentado pela lei n. 7.783/89, inaplicvel, no

entanto, aos servidores pblicos civis.

5. VII do

No MI n. 20 ficou assentado que a regra do inciso art. 37 da Constituio do Brasil provida de

eficcia limitada. Vale dizer, sua aplicabilidade depende da edio de ato legislativo, requisito indispensvel plena

concreo do preceito constitucional.

6. dotado

Em ocasies anteriores sustentei que o preceito de eficcia nesse forma, contida. momento, a No obstante, a torna-se De uma

desnecessrio, ou de outra

debatermos a ser no

questo. caso

soluo

encaminhada

operar no sentido de viabilizar o exerccio do direito de que se trata pelos servidores pblicos civis. Entendido como norma de eficcia limitada, o texto normativo constitucional depende da emisso de normatividade futura, que lhe integre eficcia, dando-lhe capacidade de execuo. Reclama-se,

portanto, para fins de plena incidncia do preceito, atuao legislativa que d concreo ao comando positivado no texto da Constituio. O Congresso Nacional atua, nessas

MI 712 / PA

condies,

desempenhando do que foi

relevante ---

funo ,

de no

sujeito texto da

concretizante

nele

isto

Constituio --- proclamado.

7. 20:

Como observou o Ministro Celso de Mello no MI n.

[e]ssa Estado comando faz

situao emergir,

de em

inrcia favor o do

do

aparelho

de do uma em do

beneficirio de exigir Pblico,

constitucional, estatal evitar frustre, a devida que a a

direito pelo

atividade ordem Estado a

Poder

absteno desse e a

voluntria

partir

comportamento efetividade do

omissivo,

aplicabilidade

direito que lhe foi reconhecido pelo prprio texto da Lei Fundamental. O Poder Legislativo, nesse lhe contexto, concretizao foi imposta est da pela

vinculado atividade

institucionalmente governamental que

Constituio, ainda que o efetivo desempenho dessa incumbncia constitucional no esteja sujeito a

prazos pr-fixados (fls. 27/28).

MI 712 / PA

8. Congresso

Esta Corte mais de uma vez reconheceu a omisso do Nacional no que respeita ao dever, que lhe

incumbe, de dar concreo ao preceito constitucional. Nesse sentido vou ainda me valer de afirmao do Ministro Celso de Mello, como segue: Desse complementar forma Poder modo, reclamada e a inexistncia pela Constituio a do da lei

reflete, pelo

veemente

concreta, dentro

inobservncia, contexto

Legislativo,

temporal

referido, do seu dever de editar o ato legislativo em questo, com evidente desapreo dessa pelo comando a

constitucional,

frustrando,

maneira,

necessidade de regulamentar o texto da Lei Maior, o que demonstra a legitimidade do reconhecimento, por esta Suprema Corte, da omisso congressual

apontada (fls. 30).

9.

Por

oportuno,

permito-me

ler

trecho

extremamente

relevante do voto do Ministro Nri da Silveira, ainda no MI n. 20: Tenho, de outra parte, entendido, no que

respeita ao mandado de injuno, que o instituto, consagrado entre os direitos e garantias

MI 712 / PA

individuais

coletivos,

semelhana

do

mandado

de segurana, h de ter eficcia. Se sua natureza a de uma a ao no de tipo declaratrio, de Injuno como

acentuou de

Corte n

Mandado no se

(Questo que a

Ordem)

107,

pode

entender

Suprema tenha

Corte

do Pas decida Por isso,

sem que seu hei me

julgado

eficcia.

posicionado

quanto a essa

matria no sentido de reconhecer a

mora do Congresso Nacional, ou daquela autoridade a quem incumbe ditar a norma regulamentadora para tornar vivel o exerccio do direito. Fixo-lhe,

porm, um prazo, eis que, em mora, preciso que a autoridade dever ou o na rgo legislativo e cumpram a o seu

previsto

Constituio maneira, norma

editem vencido

norma. prazo podem

Compreendo, sem a

dessa da

que,

edio

regulamentadora,

aqueles cujo direito no exercitado por falta da norma e que o de vm ao Poder do ter a Judicirio direito, garantia pedir por do via lhes do

assegure mandado

exerccio injuno,

exerccio

do direito previsto na Constituio, caso em que o Tribunal, em conhecendo de reclamao, decide a

hiptese concreta (fls. 55).

MI 712 / PA

10.

Havendo,

portanto,

sem

qualquer

dvida,

mora

legislativa na regulamentao do preceito do art. 37, inciso VII, a questo que se coloca a seguinte: presta-se, esta Corte, quando se trate da apreciao de mandados de

injuno, a emitir decises desnutridas de eficcia?

11.

Esta

questo

fundamental

considerarmos.

no se trata de saber se o texto normativo de que se cuida -art. 37, VIII -- dotado de eficcia. Importa

verificarmos se o Supremo Tribunal Federal emite decises ineficazes; Legislativo admissvel o decises que que se o bastam seu em solicitar ao Poder Se do

cumpra

dever, o

inutilmente. nas

entendimento

segundo

qual,

palavras

Ministro Nri da Silveira, "a Suprema Corte do Pas decid[e] sem se que o seu julgado tenha eficcia". deve Ou, alternativamente, decises suprir caso porque a em que

Supremo

Tribunal surtam

Federal no como

emitir de no Da

efetivamente omisso,

efeito, vezes, vezes

sentido se d

aquela pauta, a, dos

reiteradas e

reiteradas

inmeras

repetida.

passo

sucessivamente,

desenvolver

consideraes

propsito

institutos da greve e do mandado de injuno.

MI 712 / PA

12.

greve

arma

mais

eficaz

de

que

dispem

os

trabalhadores como meio para a obteno de melhoria em suas condies de vida. Consubstancia um poder de fato ; por isso mesmo que, tal como positivado recebe o princpio no texto sua

constitucional

[art.

9 o ],

concreo,

imediata como

auto-aplicabilidade

inquestionvel

direito

fundamental de natureza instrumental.

13.

Constituio,

tratando

dos

trabalhadores

em

geral, no prev regulamentao do direito de greve: a eles compete decidir sobre a oportunidade de exerc-lo e sobre os interesses que devam por meio dela defender. Por isso a lei no pode restringi-lo, admissveis greves seno todos de No proteg-lo, os tipos de sendo greve: greve s no

constitucionalmente greves

reivindicatrias, greves de

solidariedade, obstante, os

polticas,

protesto 1.

abusos

seu exerccio, como, de resto, qualquer abuso de direito ou liberdade, sujeitam os responsveis s penas da lei [ 2 o do art. 9o] lei que, repito, no pode restringir o uso do

direito. A Constituio [ 1 o do art. 9 o ] apenas estabelece que lei definir os servios ou atividades essenciais e

Cf. JO S A FON SO DA SIL VA, Cur so de Dir eit o Co ns titu cio nal Pos iti vo , 23 a e di o, p. 30 3.

10

MI 712 / PA

dispor

sobre

atendimento

das

necessidades

inadiveis

da

comunidade.

14.

O artigo 37, VII, consubstancia norma especial em

relao ao carter geral 2 do preceito veiculado pelo artigo 9 o , estabelecendo que "o direito de greve ser exercido nos termos e limites definidos em lei especfica". Isso se

explica por duas razes.

15. emprego capital, atividade do poder

Em primeiro lugar porque na relao estatutria do pblico tal no se se manifesta realiza no tenso campo entre da trabalho e da

como

explorao o

econmica de fato, a

pelos

particulares. coloca em

Neste, risco os

exerccio interesses

greve,

egosticos do sujeito detentor de capital --- indivduo ou empresa --- que, em face dela, suporta, em tese, potencial ou efetivamente reduo de sua capacidade de acumulao de capital. interesses capitalistas. Verifica-se, dos Como ento, oposio e os direta entre os dos de

trabalhadores a greve pode

interesses diminuio

conduzir

ganhos do titular de capital, os trabalhadores podem em tese

Sob re os atr ib utos de ge ner al i dade voto -vi sta no R E 351. 750 -3.

esp eci al i dade

da s

l eis ,

meu

11

MI 712 / PA

vir

obter,

efetiva

ou

potencialmente,

algumas

vantagens

merc do seu exerccio.

16. mbito no da

mesmo qual, em

no

se

d aos

na

relao

estatutria, dos

no

tese,

interesses

trabalhadores individuais, no servio

correspondem, o interesse

antagonicamente, social. Vale

interesses a greve

seno

dizer:

pblico no compromete, diretamente, interesses egosticos, mas sim os do interesses servio exemplo, de dos cidados Por poder a que necessitam da

prestao tnue,

pblico. enquanto

isso de

relativamente dotado exercida de no

por

fato

capacidade setor do

reivindicao pblico.

social, a

greve da

ensino

Como

falta

utilidade

social

somente ser sentida a tempo mais longo, as paralisaes a praticadas permanecem durante largos perodos de tempo, at que as reivindicaes s quais estejam voltadas sejam

atendidas, quando e se isso ocorra.

16.

Em segundo lugar, a relao direta ou

do emprego pblico da proviso de

instrumental,

indiretamente,

servios pblicos, cuja continuidade h de ser assegurada em benefcio do todo social.

12

MI 712 / PA

17.

Servio

pblico,

na

noo

que

dele

podemos

enunciar, --- observei alhures 3 --- a atividade explcita ou implicitamente em ao definida determinado pela Constituio histrico, coeso em outros definida e como da

indispensvel, realizao e

momento da ou,

desenvolvimento (DUGUIT) ou ---

interdependncia atividade

social

termos, pela

explcita

implicitamente

Constituio como servio existencial [permito-me enfatizar: existencial, existencial, no dizia, essencial, mais do que essencial] em um

relativamente

sociedade

determinado momento histrico (CIRNE LIMA).

18. do artigo

Da o carter 37, VII, em

especial --relao

de norma especial --geral extrada do

norma

artigo 9 o da Constituio do Brasil, cujo 1 o diz que "[a] lei definir os servios ou atividades essenciais e dispor sobre o atendimento das necessidades inadiveis da

coletividade".

19.

Por

isso

tenho

que

Lei

n.

7.783,

de

20.06.89,

atinente greve dos trabalhadores em geral, no se presta, sem

3

determinados

acrscimos,

bem

assim
de 1 988 ,

algumas
11 a

redues

do

A or dem eco nm ica d a C ons tit ui o Edit ore s, So P au lo, 2.0 06, p. 1 35 .

edi o ,

Ma lhe ir o s

13

MI 712 / PA

seu texto, a regular o exerccio do direito de greve pelos servidores regulao pblicos. peculiar, Este mesmo reclama, porque em certos ou pontos,

"servios

atividades

essenciais" e "necessidades inadiveis da coletividade" no se superpem a "servios pblicos"; e vice-versa. Trata-se

a de atividades prprias do setor privado, de um lado --ainda que essenciais, voltadas ao atendimento de

necessidades inadiveis da coletividade --- e de atividades prprias do Estado, de outro.

20. aplicado

Da ao

porque, exerccio

de do

incio, direito

no de

me

parece no

deva mbito

ser da

greve

Administrao to-somente o disposto na Lei n. 7.783/89. A esta Corte impe-se traar os parmetros atinentes a esse

exerccio.

21.

Isso

me

leva

alterar

posio

que

anteriormente

assumi, ao afirmar que a norma veiculada pelo artigo 37, VII de eficcia contida. Pois certo que ela reclam a

regulamentao, a fim de que seja adequadamente assegurada a coeso social . Por isso, ao adotarmos a classificao usual das devo normas constitucionais t-la segundo como o de critrio eficcia da eficcia, e

necessariamente

limitada;

14

MI 712 / PA

assim a tenho porque esta concluso que necessariamente se extrai da interpretao --e isso da Constituio no seu todo . A

Constituio

repetirei

inmeras,

inmeras

vezes

neste Tribunal --- a Constituio no pode ser interpretada em tiras, aos pedaos 4, porm no seu todo.

22. injuno.

Passo Quanto

ao a

exame ele,

do a

instituto exposio

do que

mandado segue

de

toda

neste

apartado do meu voto extrada de justificativa de autoria do Professor JOS IGNCIO BOTELHO DE MESQUITA a anteprojeto de lei por ele elaborado, que foi publicado inicialmente no jornal O Estado de So Paulo, de 26 de agosto de 1989, e, posteriormente, foi convertido no Projeto de Lei n. 4.679, de 1.990, que o repetiu do na ntegra, inclusive de a su a

justificativa

[Dirio

Congresso

Nacional

17.04.1990,

pgina 2.824 e segs.].

23.

Diz

eminente

Professor

Titular

da

Faculdade

de

Direito da USP:

Vide m eus E nsa io e di scu rso s obre a int erp re ta o/a pli ca o d o dire ito , 3 e di o, Ma lh eir os Ed itor es, So P aul o, 2.0 05 , pp. 4 0 e 127- 8 e A ord em e con mic a n a C on st itui o de 19 88 , cit. , p . 1 66.

15

MI 712 / PA

"1.

princpio

assente

em

nosso

direito

positivo

que, no havendo norma legal ou sendo omissa a norma existente, cumprir ao juiz decidir o caso de acord o com a analogia, os costumes e os princpios gerais do direito (Lei de Introduo ao Cd. Civil, art. 4.; Cd. Proc. Civil, art. 126). Assim, o que pode tornar invivel o exerccio de algum direito, liberdade ou

prerrogativa constitucionalmente assegurados no ser nunca a 'falta de norma regulamentadora' mas, sim, a existncia de alguma regra ou princpio que proba ao juiz recorrer de analogia, para aos suprir costumes a falta ou de aos norma

princpios

direito

regulamentadora. Havendo tal proibio, configura-se a hiptese de

impossibilidade jurdica do pedido, diante da qual o juiz obrigado a extinguir o processo sem julgamento de mrito (Cd. Proc. Civil, art. 267, VI), o que

tornar invivel o exerccio do direito, liberdade ou prerrogativa assegurados pela Constituio. O caso, pois, em que cabe o mandado de injuno

exatamente o oposto daquele em que cabe o mandado de segurana. Vale dizer, o caso em que o requerente no tem direito de pretender a tutela jurisdicional e

16

MI 712 / PA

em que requerido teria o direito lquido e certo de resistir a essa pretenso, se acaso fosse ela

deduzida em Juzo. Esta constatao --- prossegue BOTELHO DE MESQUITA -- de primordial importncia para o conhecimento da natureza deriva a e dos fins do mandado dos casos de em injuno. que se Dela pode

determinao

admitir o mandado de injuno e tambm dos objetivos que, por meio dele, podem ser alcanados". O mandado da de injuno "[d]estina-se, pela omisso A a apenas, do

remoo

obstculo para a

criado

poder

competente desse

norma se

regulamentadora. mediante

remoo formao

obstculo

realiza

supletiva da norma regulamentadora

faltante. este

o resultado prtico que se pode esperar do julgamento da mandado de injuno. A interveno supletiva do Poder Judicirio deve

subordinar-se, porm, ao princpio da independncia e da harmonia entre os Poderes (CB, art. 2). A

autorizao constitucional para a formao de normas supletivas no importa permisso ao Poder Judicirio para imiscuir-se dos indiscriminadamente demais Poderes. no que da de

competncia

Trata-se

apenas

17

MI 712 / PA

dar que

remdio tal

para

omisso se

do

poder

competente. preciso e que

Para norma em

omisso

configure, tenha sido

regulamentadora vigor no

no

elaborada ou sua

posta

prazo quando

constitucional houver, ou na

legalmente falta, no

estabelecido, prazo Antes que de o

tribunal tal

competente prazo no eis

entenda h que que a

razovel. falar demora e em se

decorrido do poder da

omisso incluir

competente, previso

dentro

constitucional

assim

tambm a provisria impossibilidade do exerccio dos direitos, liberdades ou prerrogativas garantidos pelo preceito para os ainda no regulamentado. liberdades a e O que danoso

direitos, no

prerrogativas em si mesma

constitucionais

demora,

considerada, mas a demora incompatvel com o que se possa ter como previsto e programado pela

Constituio. [...] O cabimento um do mandado de de injuno ao pressupe, cumprimento tenha por do

isto,

ato

resistncia que

dispositivo

constitucional,

no

outro

fundamento seno a falta de norma regulamentadora. [...]

18

MI 712 / PA

contedo de

os

efeitos e bem

da

deciso os

que

julga do

mandado

injuno,

assim

efeitos

se u

trnsito em julgado, devem ser estabelecidos a partir de uma clara determinao o do que que escopo do mandado no de

injuno

exatamente Pelo

falta do

texto

constitucional.

dispositivo

constitucional consta, sabe-se quando cabe o mandado de injuno, mas no se sabe para o que serve; sabese qual o problema prtico que visa a resolver, mas no se sabe como dever ser resolvido. [...] O que cabe ao rgo a da dar sim, jurisdio cumprimento suprir a no ao , pois

constranger

algum mas,

preceit o de norma

constitucional,

falta

regulamentadora, criando, a partir da, uma coao da mesma natureza daquela O que estaria contida na (o norma ato

regulamentadora.

ilcito algo

constitucional que s poder

anticonstitucional)

existir

depois de julgado procedente o mandado de injuno e, por isto, no constitui matria que possa ser obje to de deciso no julgamento do prprio mandado. Fixados estes da limites desponta da o norma problema que da ser

compreenso

hiptese

19

MI 712 / PA

supletivamente

formulada

pelo

tribunal.

Dever

ela

regular apenas o caso concreto submetido ao tribunal, ou abranger a totalidade dos casos constitudos pelos mesmos elementos objetivos, embora entre sujeitos

diferentes? Dentre essas alternativas, de se optar pela ltima, posto que atividade normativa dominada pelo princpio de da se isonomia, criarem quantos ao aqui que exclui a

possibilidade regulamentadoras concretos

tantas sejam os

normas casos

diferentes

submetidos Tambm

mesmo preciso ter

preceito presente

constitucional.

que no cumpre ao tribunal remover um obstculo que s diga respeito ao caso concreto, mas a todos os

casos constitudos pelos mesmos elementos objetivos".

24.

O que deve ser regulado, no caso de que tratamos,

--- alterada parcialmente a dico de MAURICE HAURIOU 5 --a coerncia entre e o exerccio as do direito de greve pelo e

servidor

pblico

condies que a

necessrias prestao

coeso

interdependncia

social,

continuada

dos

servios pblicos assegura.

Not es d'a rr ts sur dc isi ons du Con sei l d 't at et d u Conf lit s, tom e tr oisi me , S ire y, P aris , 1 .92 9, p g. 174 .

T rib una l

des

20

MI 712 / PA

25.

mora, de

no mora

caso,

evidente. com no o

Trata-se, previsto e 37,

nitidamente, programado inciso VII.

incompatvel do

pela

Constituio

Brasil

seu

art.

26.

Salvo

hiptese

de

---

como

observei

anteriormente 6, lembrando FERNANDO PESSOA --- transformarmos a Constituio em papel "pintado com tinta" e aplic-la em "uma coisa em que est indistinta a distino entre nada e coisa nenhuma", constitui no dever-poder da deste Tribunal a

formao faltante.

supletiva,

caso,

norma

regulamentadora

27.

argumento

de

que

Corte

estaria

ento

legislar --- o que se afiguraria inconcebvel, por ferir a independncia e harmonia entre os poderes [art. 2o da

Constituio do Brasil] e a separao dos poderes [art. 60, 4 o , III] --- insubsistente.

28. formular

Pois

certo

que a

este norma

Tribunal

exercer, de

ao que

supletivamente

regulamentadora

Dir eit o, con ceit os e n orm as Trib una is, S o Pa ulo, 1. 988 , p . 12 4.

jur di cas ,

E di tora

Re vis ta

do s

21

MI 712 / PA

carece

art.

37,

VII

da

Constituio,

funo

normativa,

porm no legislativa.

29.

Explico-me.

30.

classificao

mais

freqentemente

adotada

das

funes estatais concerne aos ofcios ou s autoridades que as exercem. Trata-se da classificao que se denomina

orgnica ou institucional . Tais funes so, segundo ela, a legislativa , pretendermos teremos: a a executiva e a jurisdicional . o critrio produo Se, porm,

classific-las funo normativa

segundo --de

material , das normas

jurdicas [= textos normativos]; a funo administrativa --de execuo das normas jurdicas; a funo jurisdicional --de aplicao das normas jurdicas.

31.

Na

meno

aos

Poderes

Legislativo,

Executivo

Judicirio estamos a referir centros ativos de funes --da funo legislativa , Essa da funo executiva de e da funo

jurisdicional . decorre assim da

classificao de em um critrio da

funes

estatais esto de elas seus

aplicao no

subjetivo ;

alinhadas

razo

considerao

aspectos materiais .

22

MI 712 / PA

32.

Entenda-se por funo estatal a expresso do poder

estatal --- tomando-se aqui a expresso poder estatal no seu aspecto material --- enquanto preordenado a finalidades de interesse coletivo e objeto de um dever jurdico .

33.

A considerao do poder estatal desde esse aspecto da tradicional classificao das funes

liberta-nos

estatais segundo o critrio orgnico ou institucional . Nesta ltima, porque o poder estatal a visualizado funo so desde a a

perspectiva executiva e

subjetiva , a

alinham-se s

legislativa ,

jurisdicional , os Poderes

quais

vocacionados, Executivo e

respectivamente, J udicirio .

Legislativo ,

34.

Afastado, das

contudo funes

critrio

tradicional

de

classificao

estatais,

cumpre

fixarmo-nos

naquele outro, que conduz seguinte enunciao: [i] funo normativa - de produo das normas jurdicas [= textos normativos]; [ii] funo administrativa de execuo das

normas jurdicas;

23

MI 712 / PA

[iii] funo jurisdicional - de aplicao das normas jurdicas.

35. funo

funo

legislativa Maior porque

maior

e a

menor

do

que

normativa .

abrange

produo

de

atos

administrativos sob a forma de leis [lei apenas em sentido formal, lei que no norma, entendidas essas como preceito primrio que se integra no ordenamento jurdico inovando-o]; menor porque a funo em normativa lei, abrange no apenas normas

jurdicas

contidas

mas

tambm

nos

regimentos

editados pelo Poder Judicirio e nos regulamentos expedidos pelo Poder Executivo.

36.

Da

que

funo

normativa de

compreende

funo a

legislativa

[enquanto

produo

textos

normativos],

funo regimental e a funo regulamentar .

37.

Quanto regimental , no a nica atribuda, como

dever-poder, ao Poder Judicirio, visto incumbir-lhe tambm, e por imposio nas norma da Constituio, de a de do formular mandado Aqui de o

supletivamente, injuno, a

hipteses

concesso

regulamentadora

reclamada.

Judicirio --- na dico de JOS IGNCIO BOTELHO DE MESQUITA

24

MI 712 / PA

---

remove

o para

obstculo editar a

criado norma

pela

omisso

do

poder

competente essa

regulamentadora a sua

faltante, formulao

remoo

realizando-se

mediante

supletiva.

38.

De resto, ainda certo que, no caso de concesso

do mandado de injuno, o Poder Judicirio formula a prpria norma aplicvel ao caso, embora ela atue como novo texto

normativo.

39.

Apenas

para

explicitar,

lembro

que

texto

norma

no se identificam 7. O que em verdade se interpreta so os textos normas. normativos; A norma da a interpretao interpretao dos do textos texto resultam normativo. as A

interpretao atividade que se presta a transformar textos --- disposies, preceitos, enunciados --- em normas.

40. norma. produzir

O Poder Judicirio, no mandado de injuno, produz Interpreta a norma porm, o de no direito, deciso caso, na sua totalidade, para

aplicvel essa

omisso. tomada

inevitvel,

seja

norma

como

texto normativo que se incorpora ao ordenamento jurdico, a

Vide meu E nsa io e discu rso s obr e a inter pre ta o /ap lica o d o dir ei t o, cit. , p p. 80 e ss .
7

25

MI 712 / PA

ser

interpretado/aplicado.

D-se,

aqui,

algo

semelhante

ao

que se h de passar com a smula vinculante, que, editada, atuar como texto normativo a ser interpretado/aplicado.

41.

Ademais, no h que falar em agresso "separao

dos poderes", mesmo porque a Constituio que institui o mandado de injuno dos e no existe do uma direito assim chamada Ela

"separao

poderes"

provinda

natural.

existe, na Constituio do Brasil, tal como nela definida. Nada mais. No Brasil os vale, e em de matria de independncia dos esta poderes, ou e o

harmonia que est

entre

poderes na

separao no

escrito

Constituio,

aquela

doutrina em geral mal digerida por quem no leu Montesquieu no original.

42.

De resto, o Judicirio est vinculado pelo dever-

poder de, no mandado de injuno, formular supletivamente a norma regulamentadora faltante. Note-se bem que no se trata de simples poder , mas de dever-poder , idia j formulada por JEAN DOMAT 8 no final do sculo XVII, aps retomada por LEN

Oeu vre s d e J . DO MAT, Pa ris , F irm i n Di dot P re et F ils, 1. 829 , p . 3 6 2 e ss .

26

MI 712 / PA

DUGUIT 9 e,

entre

ns,

por

RUI

BARBOSA 10,

mais

recentemente

por CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO 11.

43.

A este Tribunal incumbir --- permito-me repetir -

-- se concedida a injuno, remover o obstculo decorrente da omisso, definindo a norma adequada regulao do caso concreto, norma enunciada como texto normativo, logo sujeito a interpretao pelo seu aplicador.

44. julgada

No

caso, a

Sindicato ao e,

impetrante a

solicita do

seja Poder

procedente

declarada

omisso

Legislativo, determinada a supresso da lacuna legislativa, mediante pblico, da Lei a regulamentao a o do direito de de lei greve normas no servio s ao

autorizando-se n. 7.783, at

utilizao advento de

anlogas pede,

prpria;

final, seja reconhecido o direito de greve. 45. No se aplica ao direito de greve dos servidores

pblicos, repito-o, exclusivamente, e em sua plena redao, a Lei n. 7.783/89, devendo o Supremo Tribunal Federal dar os parmetros definidos do por seu esta exerccio. Corte de Esses modo parmetros abstrato e ho de ser para

geral,

regular todos os casos anlogos, visto que norma jurdica

El pra gma tis mo j urid ico , M adr id , Fran cis co Bel tr n , 1. 924 , p . 1 11 . Com ent ri os C o nsti tui o Fe der a l Br asi lei ra, vo l ume I, col igi dos e orde nad os por H om ero Pir es, S o Pa ulo, Sa rai va & Ci a., 1.9 32, p. 1 53 . 11 Ve rba de re pr es enta o , in RT 5 91/4 3, jan eir o de 1.9 85.
10

27

MI 712 / PA

preceito, o

abstrato,

genrico social

e de

inovador sujeitos

---

tendente

regular

comportamento

associados

---

que se integra para um s.

no ordenamento jurdico 12 e

no se d norma

46.

No

mandado

de

injuno

Poder

Judicirio

no

define norma de deciso, mas enuncia a norma regulamentadora que faltava de que que por para, greve tange no dos s caso, tornar vivel o E exerccio nada obsta do a no

direito que, no

servidores hipteses situaes

pblicos. de outras

impetraes, a elas essa

futuro,

versem

anlogas, do

seja mesma

estendida,

despacho

monocrtico

relator,

regulao, nos termos do disposto no artigo 21 do Regimento Interno desta Corte.

47. esta

Temos Corte, a

ento

como a da

indispensvel serem

definio, no sentido

por de

das

medidas

tomadas do

assegurar

continuidade

prestao

servio

pblico;

somente assim poder ser conferida eficcia ao disposto no art. 37, VII.

Vide meu O direito posto e o direito pressuposto, 6 edio, Malheiros Editores, So Paulo, 2.005, p. 239.

12

28

MI 712 / PA

48. inspirao

Boa parte da filosofia do servio pblico encontra no princpio da sua continuidade, isto ,

continuidade do servio pblico 13.

49.

continuidade

do

servio

pblico

na

Frana,

afirmada como princpio com valor constitucional ainda que a Constituio no lhe faa referncia 14 Alis, a idia de

continuidade inerente, mesmo no medievo, ao empreendimento de atividades que assumissem servio de a configurao Uma do que de aos

modernamente Charles IX,

denominamos rei de

pblico . 1.560,

ordenana que

Frana,

estabelecia

titulares de direitos de pedgio [ droicts de Peage ] incumbia a conservao pontes, em boa e e devida reparao isso [= no em bom estado] feito, o

das

caminhos

passagens;

sendo

13

Nes te sen tid o, J UAN ALF ONS O S ANT A MAR A P AST OR, Pr i ncip ios de de rec h o v olum en 329. Gran ds II, Ma dri d, C ent ro de 2e Est udio s dit ion, R am n Par is , A rec es , et en Ar ma nd 1. 999 , p. Vid e JE AN- F RAN OIS LAC HAU ME, CLAU DIE BOI TEA U

admi nis tra tiv o, S.A. , HL NE P AU LIA T,

s er vic es

publ ics ,

Coli n, 2. 000 , p. Ser vic e dou ard MELL O, Pu bli c

275 e ss; FR ANC IS DEL PR , Le s affa ire s cou ran ts et li ber ts Par is, M lang es d itio ns o ffe rts de 13 a au Pro fes seu r

Belg iqu e - O bse rv atio ns s ur l a lo i de co nti nui t d u serv ice pub lic , in Ro b ertet de Ch arl ie r, Cur so de lU nive rsi t e di o, So

lEn sei gne men t M o dern e, 1.9 57, p. 51 e ss .; CEL SO ANT NI O B AND EIR A DE dir eit o p. a dmi ni stra tiv o, Vid e tb V ide Pa ul o, MES T RE, Malh eir os, 2 .00 1 , 4 1-4 2. LI NOT TE, DID IE R,

ACHI LLE et R OMI , RAPH AL , Se rvi ce s publ ics et d roi t publ ic e con omi qu e, troi si me di ti on , Pa ris , L ite c, 1 .995 , p p. 72- 75 . 14 Cf. a Dec is o 7 9 -105 DC, do Con se lho C ons tit uc ion a l, Re c. 3 3 , R JC I 71 ( 25. 7. 79) , i n Les g ran des d c isio ns du Co nse il con sti tu tio nne l, 8 e dit ion , D all oz , Pari s, 1.9 95] .

29

MI 712 / PA

produto das receitas do pedgio seria tomado pelos agentes do reino [ Procureurs ] e aplicado reparao e conservao devidas 15. O mesmo preceito reproduzido, no sculo XIX, no artigo 42 do cahier des charges [conjunto de disposies que definem as condies da concesso de servio pblico]

aplicvel concesso de transporte ferrovirio entre Paris e Lyon: Le chemin de fer et toutes ses dpendances seront constamment circulation entretenuus soit en bon tat et de sre. manire Ltat que la

toujours

facile

et

dudi t

chemin et de ses dpendances sera reconnu annuellement, et plus souvent, en cas d'urgence que ceux ou d'accidents, par un ou Les

plusieurs frais soit la

commisaires et

dsignera de

l'administration. soit

dentretien

rparation, entirement de

ordinaires, charge de

extraordinaires,

resteront o

la

compagnie 16.

Outrossim,

modelo

cahier

des

charges

para a concesso de pontes, aprovado pela circular de 7 de maio de 1.870, estabelecia, a ser em seu artigo o 26, que, se a

circulao

viesse

interrompida,

concessionrio

deveria prover, por sua conta, um servio de travessia por

15

Vide

I EAN de s

DE

LAON ,

Le

c orp s ro yav x ,

DV et

DR OIC T

Fra n ois,

con ten ant av

la

conf ere nce

16

o rdon nan ces D UF OUR,

Co vst ume s de d ro it

o bser vee s

R oya um e

de F ran ce, MD C, p . 36 1. Cf. GAB RI EL Tr ait g n ral a mi nist rat if di teu r, app liq u , 1.8 54, p. tome tr ois im e, deux im e dit ion , Par is, Co til lon

213- 214 .

30

MI 712 / PA

balsa; e, mais, se a ponte viesse a ser destruda, ainda que em razo de fora maior, o concessionrio seria obrigado a reconstru-la, do Estado 17. sem direito a reclamar qualquer indenizao

50. servio

Estreitamente pblico, o

vinculado da

sua

prpria

essncia

do

princpio

continuidade

expressa

exigncia de funcionamento regular do servio, sem qualquer interrupo aplicvel 18. alm das previstas na regulamentao a el e

51.

assim

porque

servio

pblico

atividade

indispensvel consecuo da coeso social e a sua noo 19 h de ser construda sobre as idias de coeso e de

interdependncia social.

52.

Basta

neste

passo,

por

todas,

observao

de

MAURICE HAURIOU 20: as condies fundamentais de existncia do

Vid e L ON AU CO C, Con fr enc es su r lad min ist rat io n et l e d roi t admi nis tra tif , de uxi me di tio n, P aris , D uno d E di te ur, 1.8 82, p. 5 051; 18 RE N CHA PUS , Dro it adm ini str ati f gn ral , tom e 1 , 9 e d iti on, P ari s , Mont chr est ien , 1 .995 , p. 5 37 e 540 . Qua nto rela o e n tre cont inu ida de e pe rman nc ia do s erv io, J EAN -FR AN OI S LACH AUM E, CL AUD I E BOIT EAU et H L NE PAU LIA T, ob. c it ., p . 2 75.
19 20

17

Noo de servio pblico. Ob. cit., loc. cit.

31

MI 712 / PA

Estado exigem que os servios pblicos indispensveis vida da nao no sofram interrupo.

53. ser

Isto posto, a norma, na amplitude que a ela deve conferida no mbito do presente mandado de injuno,

compreende conjunto integrado pelos artigos 1 o ao 9 o , 14, 15 e 17 da Lei n. das 7.783/89, com as alteraes da greve necessrias nos ao

atendimento

peculiaridades

servios

pblicos, que introduzo no art. 3 o e seu pargrafo nico, no art. 4o, no pargrafo e no nico art. do 14 21. art. 7o, no art. o 9o e seu

pargrafo

nico

Este,

pois,

conjunto

"Ar t. 1 asse gur ado o d irei to de g rev e, com pet ind o aos trab alh ado res dec idir sob re a op ortu nid ade de e x erc -lo e so bre os inte res ses qu e de vam por me io de le def end er. Par gra fo nic o. O dire ito de grev e ser e xerc ido na fo r ma esta bel eci da ne st a Le i. Art. 2 Pa ra os fins d est a Lei , consi de ra- se le gti mo e xer cc io do dire ito de g rev e a sus pen so col et iva, tem por ri a e pac fic a, p arc ia l, de p res ta o pe ss oal de ser vi os a emp reg ado r. Art. 3 F rus tra d a a ne goc ia o ou v eri fi cad a a imp oss ib ili dad e de recu rso s v ia ar bi tral , fa cul ta da a c ess a o p ar ci al d o t rab alh o. Par gra fo n ic o. A enti dad e pa tro n al cor res pon de nte ou os emp re gad or es dire tam ent e int er essa dos s er o not ific ado s, co m ant eced nc ia m nim a d e 72 ( set ent a e d ua s) h ora s, da pa ra lisa o . Art. 4 C abe r enti dad e si ndi c al co rre spo nde nte conv oca r, n a fo rm a do s eu es tat uto , ass em bl ia ger a l qu e def ini r a s re iv ind ica e s da cate gor ia e del i bera r s obr e a para lis a o pa rci al da pre sta o de serv io s. 1 O est atu to da e nti dad e s ind i cal dev er pr eve r as for mal ida des de conv oca o e o q uoru m p ara a del iber a o, tan to d a de fla gra o qu a nto da c ess a o d a gr eve. 2 Na f alt a de en tid ade sind ica l, a as semb li a ger al dos trab alh ado res in tere ssa dos del ib erar pa ra os fins pre vis tos no 'cap ut, co nst it ui ndo com iss o de n egoc ia o. Art. 5 A ent idad e sin dic al ou comi ss o espe cia lme nte e l eita repr ese nta r o s inte res ses dos t raba lha dor es n as nego cia e s ou na Just ia do Tr ab al ho. Art. 6 S o a ss eg urad os aos gr ev is tas, de ntr e o ut ro s di rei tos :

21

32

MI 712 / PA

I - o e mpr ego de mei os pac fi cos ten den tes a per suad ir ou ali cia r o s trab alh ado res a a deri rem gre ve ; II - a arr eca da o de fu ndo s e a l ivre di vul ga o d o mo vim ent o. 1 Em n enh um a hip te se, os meios ado tad os por em pre gad os e empr ega dor es p od ero vio lar ou cons tra nge r os d irei tos e ga ran t ias fund ame nta is de o utre m. 2 veda do s empr esa s ado tar m eios p ara c ons tra nger o e mpr ega do ao comp are cim ent o ao tra ba lho , b em c omo ca paz es de f rust rar a di vul ga o do m ovi men to. 3 As m ani fes t ae s e ato s de pers uas o uti liz a dos p el os g rev is tas no pod er o i mpe d ir o ac ess o a o t raba lho ne m c aus a r am ea a o u d ano prop rie dad e o u pe ssoa . Art. 7 O bse rva da s as c ond i es pr evis tas n est a L ei , a pa rti cip a o em grev e s usp end e o co ntr at o de t rab alh o, d even do as rel a es obri gac ion ais , d u rant e o p er odo , ser r egi das pel o aco rdo , co nve n o, laud o a rbi tra l ou dec is o d a J us ti a d o T rab alh o. Par gra fo nic o. ved ada a re sci s o de con tra to d e trab alh o du ran te a grev e, exc eto n a ocor rn cia da h ip tes e p rev ist a no art . 1 4. Art. 8 A Just i a do Tra bal ho, p or ini cia tiv a de qualq uer d as pa rtes ou d o Min ist ri o Pb li co do Tra b alho , dec idi r s obre a pr oce dn c ia, tota l ou pa rci al , ou imp roc ed nc ia das r eiv ind ic ae s, cu mpr ind o ao Trib una l p ubl ic ar , de im edi ato , o comp ete nte ac r d o. Art. 9 D ura nte a gre ve, o si n dica to ou a co m iss o de neg oci a o, medi ant e ac ord o com a en ti da de pa tro nal ou dire tam ent e co m o empr ega dor , ma nt e r em ati vid ade e quip es d e em pre ga dos c om o pro ps i to de a sse gur ar a re gula r c ont inu id ad e da pr est a o do ser vi o p bl ic o. Par gra fo n ico . ass egu rad o ao e mp reg ado r, enqu ant o per dur a r a grev e, o dir eit o de co ntr ata r d i reta men te os se r vio s nec ess ri os a que se ref ere e st e ar tig o. Art. 14 C ons tit ui abus o do dir eit o de gr eve a in obs erv nci a da s no rm as cont ida s na pre s ente Lei , em es peci al o com pro m etim ent o da reg u lar cont inu ida de na p rest a o do ser vi o p bl ic o, bem c omo a man ute n o da para lis a o ap s a cele br a o d e aco rdo , co nve n o o u de cis o da Just ia do Tr ab al ho. Par gra fo ni co . Na vig nc ia de a cor do, co nv en o ou s ent en a norm ati va n o c o nsti tui a bus o d o exe rc ci o d o d irei to de gr eve a para lis a o q ue : I - ten ha por o bj etiv o e xig ir o cu mpri men to de cl u sula ou co ndi o; II - sej a mo tiv a da pe la sup erv en inc ia de f ato n ovo o u a con tec im ento impr evi sto qu e mo difi que su bst an ci alme nte a rel a o de tra bal ho. Art. 15 A res pon sabi lid ade pel os atos pra tic ado s , il cit os o u cr imes come tid os, no c ur so da gre ve, ser apur ada , co nfo rm e o ca so, seg und o a legi sla o tr ab al hist a, civ il ou p enal . Par gra fo n ico . Deve r o Min ist r io P b lic o, de o fci o, re qui sit ar a aber tur a do com p eten te i nqu ri to e ofer ece r de n nci a qu and o ho u ver ind cio da pr t ic a de de lit o. Art. 17 . Fi ca v e dada a p ara lis a o da s a tiv ida de s, po r i nic iat iv a do empr ega dor , com o ob jet iv o d e f rust rar n ego cia o o u dif icu lta r o aten dim ent o d e re ivin dic a es do s resp ect ivo s e mp re gado s ( loc kou t) . Par gr afo n ic o. A pr ti ca ref eri da no cap ut a ss egu r a ao s trab alh ado res o d irei to p erc ep o do s s al rio s d uran te o p er odo de para lis a o".

33

MI 712 / PA

normativo

reclamado,

no

quanto

diverso

do

texto

dos

preceitos mencionados da Lei n. 7.783/89:

"Art.

Frustrada

negociao

ou

verificada

impossibilidade de recursos via arbitral, facultada a cessao parcial do trabalho.

Pargrafo ou os

nico.

entidade

patronal

correspondent e sero

empregadores

diretamente

interessados

notificados, com antecedncia mnima de 72 (setenta e duas) horas, da paralisao.

Art.

Caber

entidade

sindical

correspondente

convocar, na forma do seu estatuto, assemblia geral que definir as a reivindicaes paralisao da categoria da e

deliberar

sobre

parcial

prestao

de servios; Art. 7 o [...]

Pargrafo nico. vedada a resciso de contrato de trabalho durante a greve, exceto na ocorrncia da

hiptese prevista no art. 14;

Art. 9 Durante a greve, o sindicato ou a comisso de negociao, mediante acordo com a entidade

34

MI 712 / PA

patronal ou diretamente com o empregador, manter em atividade assegurar equipes a de empregados com o propsito prestao de do

regular

continuidade

da

servio pblico.

Pargrafo nico. assegurado ao empregador, enquanto perdurar a greve, o direito de contratar diretamente os servios necessrios a que se refere este artigo;

Art.

14

Constitui

abuso

do

direito

de

greve

inobservncia das normas contidas na presente Lei, em especial o comprometimento da regular continuidade na prestao do servio pblico, bem como a manuteno

da paralisao aps a celebrao de acordo, conveno ou deciso da Justia do Trabalho.

54. injuno,

Em face de tudo, conheo do presente mandado de para, do reconhecendo direito de a greve por o falta no de norma pblico, e,

regulamentadora remover o

servio

obstculo tornar

criado vivel

essa

omisso do

supletivamente,

exerccio

direito

consagrado no artigo 37, VII da Constituio do Brasil, nos termos do conjunto normativo enunciado neste voto.

35