--41-Captulo III

HERANA POLTICA: DE WILSON A WALDO

1. Primrdios da teoria da administrao pblica 1.1. Extenso da democracia 1.3. Abordagem do governo como negcio, segundo Wilson 2. Dicotomia de poltica e administrao 2.1. Reconciliao entre teoria e realidade 2.2. Governo com mais de trs poderes 2.3. Teia inconstil de discrio e ao 2.4. Interao de poltica e administrao 2.5. Administradores como atores polticos de peso 3. Influncia persistente da dicotomia de poltica e administrao 3.1. Limitao do campo 4. Adoo de tcnicas da gesto de negcios 4.1. Papel das organizaes pblicas numa democracia 5. Abordagens cientficas gesto 5.1. Princpios cientficos 5.2. The one best way, segundo Taylor 5.3. Definio de cincia 5.4. Cincia aplicada administrao pblica 5.5. Formulaes pioneiras: Leonard White 5.6. Formulaes pioneiras: Edwin O. Stene 5.7. Advertncia de Waldo 6. Gesto administrativa e estrutura organizacional 7. Centralidade e integrao 7.1. Por uma maior eficincia: W.E. Willoughby 7.2. Por uma maior eficincia: Luther Gulick 7.3. Coordenao da diviso do trabalho 7.4. Autocracia o preo da democracia? 8. Eficincia: a medida-chave do sucesso 8.1. Adoo desde o incio 8.2. Eficincia como valor 9. Administrao democrtica 9.1. Teoria administrativa e governana democrtica 9.2. Por uma administrao democrtica 10. Concluso 11. Questes para debate 12. Casos 13. Referncias e leituras adicionais

Captulo III ---41---

HERANA POLTICA: DE WILSON A WALDO

Se as organizaes pblicas esto, por definio, comprometidas com a busca de valores societrios publicamente definidos, seus membros carregam um fardo especial que os outros no carregam o fardo de que devem sempre agir em conformidade com normas democrticas. Quer dando apoio ao desenvolvimento dos propsitos pblicos ou facilitando seu alcance, os funcionrios devem estar sempre atentos aos valores que emprestam aos rgos pblicos seu carter distintivo. Segundo esta viso, os administradores pblicos devem ajudar a garantir que os compromissos polticos centrais da sociedade sejam expandidos, e eles devem faz-lo, em parte, com o exemplo de seu prprio trabalho. Por essas razes, o estudo da administrao pblica deve compreender no apenas a teoria social, mas tambm a teoria poltica, num esforo de ajudar a entender como as organizaes pblicas contribuem para o crescimento de uma sociedade democrtica. Por incrvel que possa parecer embora essa teoria poltica das organizaes pblicas devesse, aparentemente, ser o tpico singular mais importante a ser levado em conta pelos estudiosos de organizaes pblicas historicamente deu-se preferncia a assuntos estranhos aos que normalmente associamos a uma teoria poltica democrtica. Os tpicos da liberdade e justia, igualdade e participao, com frequncia, ficaram em segundo plano, ante os tpicos da eficincia, tcnica e controle. Mesmo assim, construiu-se, efetivamente, uma teoria poltica de organizaes pblicas, talvez mais por omisso do que por desgnio, por projeto. Foi esta a mensagem significativa deixada por Dwight Waldo em sua perceptiva obra The administrative state (1948). Em seu livro, Waldo props traar o desenvolvimento do campo da administrao pblica, a partir da perspectiva da teoria poltica e da histria das idias. Posteriormente, ele ampliou sua reflexo (WALDO, 1965):
Observando de perto a literatura sobre administrao pblica, atravs das lentes da teoria poltica, pareceu-me ser totalmente verdadeiro que, por paradoxal --42-- que possa parecer, ela continha uma matriz de teoria poltica: paradoxal, porque aqueles que produziram a literatura muitas vezes presumiam ou afirmavam, em termos caractersticos, que estavam se afastando de uma mera observao deleitvel das nuvens e voltando sua ateno diretamente para o mundo dos fatos e dos difceis e importantes assuntos de como atua e deve atuar o governo moderno na realizao de suas funes (p. 6).

Waldo observou que os primeiros autores de administrao pblica trataram, em seus comentrios, de questes altamente tericas, como a boa vida, os critrios para a ao pblica e quem deveria governar. Eles se depararam com questes que tinham implicaes tericas importantes, e suas respostas constituram uma forma de teoria poltica uma teoria poltica de organizaes pblicas. Na realidade, como argumentou Waldo, essa teoria poltica talvez seja a mais importante de nossa poca, porquanto especifica os 2

compromissos que estamos dispostos a fazer na conduo dos negcios pblicos numa sociedade organizacional. Os primeiros escritos sobre administrao pblica no somente constituram uma teoria poltica de organizaes pblicas, mas tambm serviram de referncia para os trabalhos subsequentes no campo da administrao pblica. A administrao pblica e sua relao com o sistema poltico mais amplo foram definidas em funo do que os primeiros autores do campo incluram ou deixaram de fora em seus estudos. Por essa razo, a anlise dos trabalhos dos primeiros autores e de sua influncia sobre a teoria e prtica de administrao nos dar condies de compreender melhor as metforas centrais que continuam a orientar o nosso entendimento das organizaes pblicas.
1.

PRIMRDIOS DA TEORIA DA ADMINISTRAO PBLICA

Mesmo antes do surgimento do estudo formal da administrao pblica, por volta do incio do sculo 20, muitos tericos e profissionais haviam escrito comentrios sobre o papel dos rgos administrativos na execuo do trabalho do Estado. Os pontos de vista expressos por Alexander Hamilton e Thomas Jefferson, nos primeiros dias da histria dos EUA, foram os mais valiosos. A teoria administrativa de Hamilton, como se l nos Federalist papers e exemplificada, mais tarde, em sua prpria carreira como integrante do poder executivo, advogava um governo nacional forte, com poder considervel concentrado no executivo. Leonard White (1948a) descreve que esta posio teve sua origem, de forma direta, em certas tendncias elitistas presentes entre os pensadores federalistas em geral: A preferncia federalista pelo poder executivo era reflexo fiel de sua desconfiana do povo. Segundo sua viso, somente de homens de negcios com slida educao, de homens com formao intelectual e experincia ampla em suma, de homens de classe superior que se poderia esperar uma percepo inteligente sobre uma boa poltica pblica (p. 510). Mas Hamilton tambm deu preferncia prerrogativa executiva por uma questo de princpio administrativo. Em sua viso, para ser eficaz, a ao deve ter uma orientao clara, e esta orientao somente pode vir de um recurso de um executivo unificado. Enquanto --43-- a dissenso e o debate so importantes nas deliberaes legislativas, o poder executivo no pode funcionar de forma efetiva sem unidade de comando sem um rbitro final cujas decises sejam acatadas por todos. Alm disso, um executivo nico pode ser responsabilizado por suas aes; um centro nico de poder significa um centro nico de responsabilidade. Esta preferncia por um executivo nacional forte no impediu que Hamilton imaginasse alguma descentralizao nos nveis estadual e local de governo; no entanto, ele apontou claramente uma certa estrutura de administrao para o nvel nacional (OSTROM, 1973, pp. 81-88). Contrariamente a Hamilton, Jefferson observou que o problema da administrao e da organizao estava diretamente ligado ao problema da extenso da noo da democracia. Lynton Cadwell (1944) destaca dois princpios fundamentais que so centrais teoria administrativa de Jefferson: O governo deve ser descentralizado, a ponto de permitir que cada cidado possa participar pessoalmente na administrao dos assuntos pblicos e... o governo deve servir para educar o povo em sabedoria poltica e formar uma cidadania que dependa de si mesma (p. 23-30). Em oposio discrio ampla do executivo, proposta 3

por Hamilton, Jefferson argumentava em favor de limites legais e constitucionais rigorosos para o poder exercido pelo rgo executivo limites que garantissem a responsabilidade dos funcionrios pblicos. Embora, certamente, se possa descrever os jeffersonianos como sendo, na prtica, mais favorveis que contrrios viso dos federalistas sobre o sistema administrativo nacional, tambm verdade que as vises de Jefferson deram o exemplo que viria a influenciar de forma significativa o desenvolvimento das organizaes pblicas ao longo dos anos. Na realidade, poder-se-ia argumentar que em sua essncia as vises dos hamiltonianos e jeffersonianos esto na base dos importantes conflitos existentes na teoria de administrao pblica de hoje.
1.1.

Extenso da democracia

Embora, certamente, tenha havido importantes desenvolvimentos na administrao pblica durante o sculo 20, o estudo detalhado e consciente da administrao pblica no emergiu antes do final do sculo 19 e, quando apareceu, refletiu claramente o carter particular do sistema poltico vigente na poca. Durante esse perodo, o compromisso jeffersoniano com a democracia era bastante forte, talvez at mais forte do que teriam desejado os prprios fundadores da ptria (Hamilton, com certeza). Em consequncia, desenvolveu-se uma viso altamente descentralizada do governo. Os governos locais incluindo cidades, condados e distritos especiais tinham autonomia considervel em suas operaes. Os vrios poderes da repblica tambm estavam separados uns dos outros por exemplo, pela eleio de autoridades judiciais, em vez de sua nomeao, e podiam, portanto, atuar com certa independncia. Embora, por muitas razes, essa fosse uma viso sedutora, ela tambm gerava problemas. Com muita frequncia, a autonomia virava arrogncia, o isolamento se tornava solido e a independncia se convertia em capricho. Lubrificado pela influncia remanescente da prtica poltica da pilhagem de cargos pblicos, o governo no apenas estava disperso, mas tambm era desorganizado e, por vezes, francamente desonesto. Os primeiros estudiosos da administrao pblica foram basicamente reformadores movidos pela disposio de restabelecer algum senso de decncia no governo pblico. Mas, num sentido mais amplo, eles viam que sua misso consistia na extenso ou expanso da democracia, na demonstrao de que era --44-- possvel manter a democracia no contexto da modernidade. Estes autores, explcita ou implicitamente, eram tericos polticos, engajados na tarefa terica de esboar um sistema democrtico que funcionasse. Por esta razo, muitas das primeiras proposies se referem importncia das questes normativas no estudo da administrao pblica. Por exemplo, Leonard D. White (1948b) cujo livro Introduction to the study of public administration serviu, durante muitos anos, como texto de referncia no campo observou que o estudo da administrao pblica... precisa ter relao com as amplas generalizaes da teoria poltica que tratam de matrias como justia, liberdade, obedincia e o papel do Estado nos assuntos humanos (p. 10). Ao mesmo tempo, estes autores eram pessoas prticas e preocupadas com a criao de mecanismos especficos que os tornassem aptos a dar respostas sociedade tecnolgica cada vez mais urbanizada em que viviam. Uma forma de se atingir este objetivo poderia ser o engajamento no estudo mais formal das crescentes operaes administrativas do governo.
1.2.

Abordagem do governo como negcio, segundo Wilson

O contedo geral deste estudo da administrao pblica foi estabelecido num ensaio de Woodrow Wilson (1887). Wilson argumentou que os estudiosos da poltica anteriores a seu tempo haviam estado muito preocupados com questes constitucionais e haviam ignorado as operaes prticas dos rgos do governo. Entretanto, especialmente com o crescimento do governo, estas operaes estavam se tornando ao mesmo tempo visveis e problemticas. Por essa razo, argumentava Wilson, est se tornando mais difcil administrar do que criar uma constituio (p. 200). Como parte do novo estudo da administrao pblica, que ele endossava, Wilson sugeriu que as operaes dos rgos pblicos fossem orientadas por princpios estveis de gesto administrativa semelhantes aos praticados no mundo dos negcios. O campo da administrao um campo de negcios (p. 209). Segundo sugeriu Wilson, para lograr alguma medida de eficincia nas operaes do governo, deveramos olhar para o setor privado em busca de modelos de gesto administrativa. Esta ltima suposio surgiu, em grande medida, a partir da experincia das organizaes de negcios, durante esse perodo, e do esforo generalizado de pesquisa sobre a gesto cientfica dos negcios. O estudo da administrao de negcios havia se desenvolvido um pouco mais cedo numa sociedade de negcios em rpida expanso, caracterizada por prerrogativas gerenciais extremas e ampla influncia social. Alm disso, em consonncia com a crescente confiana na cincia que se estabelecia na poca, o mundo dos negcios abraou amplamente a tecnologia, aplicando-a, no somente s mquinas, mas tambm aos seres humanos. No foi por acaso que as primeiras organizaes de negcios foram construdas imagem e semelhana das mquinas; a mquina a personificao da eficincia e foi por isso considerada o modelo apropriado para as organizaes humanas assim como para a produo. Estas caractersticas foram facilmente transpostas para o setor pblico. Do campo dos negcios Wilson tirou a lio de que a eficincia administrativa bem como a responsabilidade administrativa alcanariam patamar superior com o criao de centros nicos de poder, que, basicamente, controlariam estruturas hierrquicas. Na viso de Wilson, como tambm na de muitos outros autores do perodo inicial, o poder governamental precisava assumir uma estrutura mais integrada e centralizada. Segundo Wilson, a responsabilidade pela ao pblica deveria estar centrada numa nica autoridade, de forma a garantir confiabilidade e operaes eficientes. Wilson --45-- no via problema na possvel inconsistncia de sua viso com as normas democrticas de descentralizao e participao pblica. Pelo contrrio, de acordo ele, no h perigo no poder, desde que ele no seja irresponsvel;... se estiver centrado nos chefes de servio e nos chefes das divises de servio, pode-se facilmente vigi-lo e cham-lo a dar explicaes (p. 213-14). Poder-se-ia, obviamente, questionar se o interesse tradicional dos negcios pela eficincia produtiva, alcanada por intermdio da organizao hierrquica, poderia ser to facilmente transferido para o setor pblico levando-se em conta que este se distingue por propsitos mais ambguos, por processos de tomada de deciso mais pluralsticos e pela necessidade de superviso pblica. No entanto, a viso de Wilson era clara: na busca pela democracia, o governo deve seguir o modelo dos negcios, mesmo onde isso no parea ser um procedimento democrtico. Conforme Waldo (1948, p. 200) resumiria, mais tarde, era a seguinte a ortodoxia que se desenvolveu no perodo subsequente obra de Wilson: Havia um forte discurso e sentimento de que os meios e as medidas de eficincia eram os mesmos 5

para todo tipo de administrao: se a democracia devesse sobreviver, ela no poderia se dar ao luxo de ignorar as lies da centralizao, da hierarquia e da disciplina. Para que os rgos administrativos funcionassem com eficincia e semelhana dos negcios, era necessrio isol-los dos caprichos ou da imprevisibilidade do processo poltico. Esta viso constituiu a base para a famosa distino que Wilson (1887) estabeleceu entre poltica e administrao: A administrao est fora da esfera prpria da poltica. Questes administrativas no so questes polticas. Embora a poltica determine as tarefas para a administrao, no se deve tolerar que ela manipule seus cargos (p. 210). No domnio da poltica, devia-se debater questes e devia-se tomar decises sobre os rumos da poltica pblica; no domnio da administrao, devia-se implementar polticas por meio de uma burocracia neutra e profissional. Wilson achava que, com esta distino, poderamos obter um equilbrio adequado entre responsabilidade democrtica e competncia administrativa. No trabalho de Wilson, encontramos dois temas proeminentes que serviram de foco para o estudo da administrao pblica durante a maior parte de sua histria: a suposta distino entre poltica (politics ou policy) e administrao e a busca por princpios cientficos de gesto administrativa que auxiliassem a alcanar eficincia organizacional. Conforme veremos, ainda hoje estas questes continuam a ser centrais para a interpretao dominante ou ortodoxa da administrao pblica.
A administrao se encontra fora da esfera prpria da poltica. Questes administrativas no so questes polticas. Embora a poltica determine as tarefas para a administrao, no se deve tolerar que ela manipule seus cargos. Woodrow Wilson
2.

SEPARAO DE POLTICA E ADMINISTRAO

Um exame das tendncias iniciais no estudo da administrao pblica revela duas correntes de pensamento interessantes, embora um tanto contraditrias. H a viso de que a administrao pblica se diferencia por sua relao com o --46-- processo governamental e que esta relao requer que se d ateno especial a interesses normativos como justia, liberdade e responsabilidade. H tambm a viso de que, depois de tomadas as decises, de forma democrtica, a implementao dessas decises dependa das mesmas tcnicas usadas na empresa privada. O predomnio eventual do segundo ponto de vista sobre o primeiro representado pela dicotomia entre poltica e administrao, cuja importncia simblica nunca ser por demais ressaltada. Como si acontecer com frequncia, no entanto, o smbolo de certo modo excede a realidade. Muitos daqueles que publicaram comentrios sobre os escritos mais antigos dedicados administrao pblica colocaram uma nfase exagerada sobre a dicotomia entre poltica e administrao, como se ela representasse a chave para se compreender os primeiros escritos tericos. Por exemplo, Howard McCurdy (1977, p.19) a descreve como a sagrada escritura da administrao pblica americana. bem verdade que a dicotomia entre poltica e administrao foi mencionada por um grande nmero de autores mais antigos. No entanto, dificilmente chegaria a ser uma sagrada escritura. Alm disso, a dicotomia nunca foi delineada com tanta nitidez quanto gostariam de acreditar muitos comentaristas posteriores. 6

Especialmente no caso do nvel local onde o governo configurado na forma de cmara-e-administrador municipal designava o papel da poltica cmara municipal e o papel da gesto ao administrador municipal parecia se propor uma distino bem ntida. Mas, mesmo nesse caso, muitas vezes ocorria superposio de reas de responsabilidade. De modo surpreendente, a interao de poltica e administrao, de fato, caracteriza dois trabalhos formais em geral citados em defesa de uma dicotomia rigorosa entre poltica e administrao: Policy and administration (1900), de Frank Goodnow, e The government of modern states (1936), de W. E. Willoughby; mas os dois autores, de fato, tinham uma posio bem mais cuidadosamente articulada do que em geral se lhes credita. A bem da verdade, pode-se ler o argumento de Goodnow como sendo fundamentalmente contrrio a dividir as funes governamentais entre os poderes executivo, legislativo e judicirio.
2.1.

Reconciliao de teoria e realidade

O livro de Goodnow antes de tudo uma crtica viso formalista do governo, segundo a qual o estudo da Constituio ou de outros estatutos legais seria suficiente para se compreender as operaes dos atores governamentais. Pelo contrrio, argumentava ele, a separao estrita dos poderes, contida na Constituio dos EUA, foi violada muitas vezes, e por boas razes. Portanto, convm repensar a teoria formal da separao dos poderes, de modo que nossa teoria possa corresponder mais de perto nossa prtica. Especificamente, a teoria segundo a qual compete ao legislativo o papel de policy-making e ao executivo o papel de implementar a poltica decidida no se reflete na prtica real do governo. Em verdade, como mostra Goodnow, possvel distinguir, para fins analticos, as operaes do Estado que so essenciais expresso de sua vontade das que so necessrias execuo dessa vontade (p.15). A poltica est preocupada com a expresso da vontade do Estado nas polticas; a administrao est preocupada com a execuo desta vontade. Mas, enquanto, por um lado, as duas funes primrias de governo so passveis de distino, por outro, no se consegue definir com tanta clareza os rgos do governo aos quais se confia o cumprimento dessas funes (p. 16). Embora um rgo do governo, o legislativo, esteja primordialmente interessado --47-- na expresso da vontade do Estado, este no o nico rgo do governo a faz-lo, como tambm esta atividade no impede que sua ao influencie igualmente a execuo dessa vontade. De maneira semelhante, os agentes do governo encarregados de executar a vontade do Estado, s vezes, tm tanto poder discricionrio que se pode dizer que expressam a vontade do Estado. Os comentrios de Goodnow sobre a relao entre as responsabilidades dos governos central e local tambm so esclarecedores. Ele observa que a centralizao legislativa , muitas vezes, seguida por uma descentralizao administrativa. Nesses casos, o rgo administrativo local pode mudar a vontade do Estado, na forma em que esta foi expressa pelo corpo representativo de todo o Estado e, dessa forma, adapt-la ao que se acredita serem as necessidades da comunidade local (p. 50). Muito embora Goodnow recomende, especificamente, uma centralizao administrativa um pouco maior (seguida por maior autonomia legislativa para os governos locais), sua anlise deste ponto de novo se coloca diretamente contra a separao estrita de poltica e administrao. Seu ponto claro: as bases legais formais para a diviso das responsabilidades governamentais, tanto 7

em termos horizontais quanto verticais, so substancialmente alteradas pela prtica governamental.

2.2.

Governo com mais de trs poderes

Muitos dos mesmos comentrios se aplicam anlise feita por W. E. Willoughby sobre as vrias funes do governo. Num livro anterior (WILLOUGHBY & WILLOUGHBY, 1891, p. 42), ele comentara que as obrigaes do executivo consistem em fazer cumprir e aplicar as leis da nao, depois que elas foram criadas pelo legislativo e interpretadas pelos tribunais. Mas, poca de seu texto de 1919 (revisto em 1936), Willoughby reconhece algumas dificuldades nessa posio. Aqui ele argumenta que no h apenas trs poderes ou trs divises do governo, como em geral se pensa, mas cinco classes de poderes governamentais: as divises legislativa, judiciria, executiva, eleitoral e administrativa. Em adio s trs divises tradicionais, argumenta Willoughby, deve-se reconhecer o poder eleitoral, porque a fonte de autoridade numa democracia muda do governante para o povo. O eleitorado tambm tem suas prprias funes definidas e passveis de distino (1936, p. 217). De maneira anloga, deve-se reconhecer a diviso ou poder administrativo, j que h diferena entre a funo de supervisionar o cumprimento das leis e a funo de efetivamente executar as coisas ordenadas pelas leis (p. 219). Para Willoughby, a funo executiva essencialmente poltica, [e] a funo administrativa se volta para implementar... as polticas definidas por outros rgos (p. 220). Se, por um lado, Willoughby argumenta contra a separao tradicional de poderes, por outro, ele, de fato, reconhece que h uma distino entre as atividades de policy-making e as de execuo de polticas, embora ela no seja absoluta.
2.3.

Teia inconstil de discrio e ao

Um reconhecimento semelhante da dificuldade de se separar poltica e administrao, ainda que num tom muito diferente, encontrado no ensaio de Luther Gulick, Politics, administration and the New Deal (1933). Gulick baseia seu argumento --48-- na amplitude de discrio de que dispem os administradores para a execuo das ordens legislativas. Para Gulick, todo ato [do empregado pblico] uma teia inconstil de discrio e ao (p. 561). Apesar de a quantidade de discrio variar dentro dos rgos, a discrio exercida do topo base da organizao. Mesmo aqueles que lidam diretamente com o pblico devem, por vezes, exercer discrio considervel, embora Gulick observe que esta situao ocorre com frequncia em unidades administrativas mal organizadas e dirigidas de forma precria (p. 562). Em todo caso, segundo Gulick, a flexibilidade administrativa cada vez mais importante.
Todo ato [do empregado pblico] uma teia inconstil de discrio e ao. - Luther Gulick

Aps a era da poltica de pilhagem dos cargos pblicos, quando eram cabveis os esforos para isolar ou distanciar a administrao da corrupo e da ineficincia da poltica, Gulick acredita que o governo do futuro ir assumir novos papis importantes. O governo nacional ir se transformar numa grande empresa holding, criando e estabelecendo um plano global consistente para a vida nacional (p. 566). Uma sociedade to altamente 8

organizada daria pouca chance para o envolvimento do cidado. De acordo com Gulick, no se deve exigir que o sucesso operacional da democracia dependa da atividade poltica extensa ou contnua dos cidados nem da inteligncia ou conhecimentos incomuns ou requeridos apenas de algum s voltas com problemas de difcil soluo (p.558). Aparentemente, no mundo organizado e administrado do futuro, a dicotomia de poltica e administrao ser resolvida dando aos administradores o poder antes detido pelos cidados.
2.4.

Interao de poltica e administrao

Um entendimento terico e prtico mais convincente da poltica e da administrao apresentado no texto clssico de Leonard White Introduction to the study of public administration (1948b). Embora reconhea que h uma certa separao implcita entre poltica e administrao, em sua definio de administrao pblica, White igualmente admite que h interao entre as duas esferas. Ele acha particularmente notvel a crescente tendncia favorvel iniciativa do executivo na poltica pblica, que ocorre tanto por conta da discrio exercida pelos administradores, quando implementam legislao algo vaga ou geral, quanto por conta da busca de aconselhamento e assessoria junto a servidores pblicos permanentes, com vistas ao desenvolvimento de polticas almejadas. De modo importante, White mostra a vantagem especial de se empregar pessoal administrativo na formulao de polticas, reconhecendo que sua imparcialidade e competncia tcnica podem instrument-los a produzir particularmente boas recomendaes. A certa altura, White chega a sugerir que os burocratas talvez ocupem a melhor posio para a produo de polticas: A administrao talvez seja o poder melhor equipado do governo para genuinamente produzir poltica pblica, por estar livre da temvel propenso a favorecer determinados grupos de presso (p. 13). --49-- Embora este ponto no esteja elaborado, e no se tenha explorado mecanismos especficos para aperfeioar o potencial poltico da burocracia, White abre, de fato, a possibilidade de se fazer um paralelo entre administrao democrtica e poltica democrtica, com a presuno de estas se sobreporem uma outra em muitas instncias.
2.5.

Administradores como atores polticos de peso

De qualquer forma, a ortodoxia emergente de que os administradores esto inteiramente envolvidos no processo poltico foi resumida, no final da dcada de 1940, numa srie de palestras proferidas por Paul H. Appleby. Appleby (1949) comea observando a tendncia de muitos acadmicos e profissionais que veem a poltica e a administrao como atividades separadas e, por sua vez, veem os administradores com pouco ou nenhum papel de policy-making. Ao contrrio, argumenta Appleby, os administradores so atores polticos relevantes, que influenciam o processo de policy-making de diversas maneiras e, de modo mais significativo, no exerccio da discrio administrativa: Os administradores esto continuamente estabelecendo regras para o futuro e os administradores esto sempre interpretando a lei, esclarecendo seu sentido em termos de ao (p. 7). Alm disso, os administradores tambm influenciam as polticas por meio de recomendaes que fazem ao legislativo. Como resultado, de acordo com Appleby, a administrao pblica policymaking (p. 170). O que talvez mais caracterstico a respeito da proposio de Appleby, no entanto, seu tom filosfico: o fato de os administradores estarem envolvidos na policy9

making est em total consonncia com uma sociedade democrtica, onde sempre h mais poltica (p. 27). Numa sociedade democrtica de se esperar este envolvimento, mas ele levanta outra vez a necessidade de se examinar a relao entre ao administrativa e governana democrtica.
3.

INFLUNCIA PERSISTENTE DA SEPARAO DE POLTICA E ADMINISTRAO

Uma leitura das proposies originais de Goodnow e Willoughby sobre a distino de poltica e administrao indica que o seu tratamento muito menos rgido do que muitos tm admitido, mesmo atualmente. Os dois, de fato, argumentam contra a viso legal e formal de que as operaes governamentais seguem a separao constitucional de poderes nas divises legislativa, executiva e judiciria. Ao contrrio, Goodnow e Willoughby argumentam que a relao entre funes governamentais como policy-making e execuo de polticas muito mais complexa do que se havia pensado anteriormente. Eles esto realmente interessados na relao entre poltica e administrao, mas no na distino entre poltica e administrao. Em todo o processo de policy-making o papel da burocracia foi logo, no somente reconhecido, mas ressaltado. Poder-se-ia muito bem perguntar ento, como que a dicotomia de administrao e poltica ganhou sua notvel fora simblica, e ainda, mais pontualmente, como ela continua a nortear o estudo da administrao pblica. --50-3.1. Limitao do campo Na minha viso, existem trs razes para que persista a influncia da distino entre poltica e administrao. As duas primeiras derivam de um redirecionamento interessante e muito importante ocorrido nos estudos de administrao com a publicao do livro Principles of public administration, de Willoughby, em 1927. Enquanto os estudos iniciais viam a administrao como uma funo que ocorre dentro de vrios contextos governamentais, incluindo o legislativo e o judicirio, Willoughby define que o estudo da administrao pblica se interessa apenas pelas operaes do poder administrativo (p. 1). Esta distino extremamente importante, pelo menos por dois motivos. Em primeiro lugar, associar a administrao a uma instituio particular, a uma das divises ou poderes do governo, implica, de fato, a existncia de uma dicotomia de poltica e administrao, pelo menos ao ponto de se dizer que se pode estudar a administrao parte do processo poltico. Em segundo lugar, como Marshall Dimock (1936a, 1936b) no tardou a assinalar, esta abordagem confirma uma interpretao de estudos administrativos segundo a qual esses estudos esto interessados somente no aumento da eficincia gerencial de organizaes altamente estruturadas. Apesar, ou talvez por causa, desses aspectos examinados mais de perto, mais adiante neste captulo, a mudana na definio de administrao pblica enquanto processo, ou funcional, para uma viso institucional logo se confirmou. Um texto muito influente de Simon, Smithburg e Thompson (1950) contm a seguinte afirmao: Por administrao pblica, no uso comum, se entende as atividades do poder executivo dos nveis nacional, estadual e local de governo; os rgos colegiados e comisses independentes criados pelo Congresso e pelas assemblias legislativas estaduais; as empresas pblicas; e alguns outros rgos de carter especializado (p.7). Os textos 10

subsequentes no enfocaram de forma to distinta o poder executivo, mas deixaram claro que os empregados ou os rgos do governo constituam sua preocupao central. Para quase todos os fins, a administrao pblica veio a ser entendida como administrao governamental, principalmente as operaes do poder executivo. Comeando com a definio institucional de administrao pblica de Willoughby, encontramos uma confirmao da dicotomia entre poltica e administrao, sem discusso alguma sobre ela. Todos os debates acadmicos e profissionais que trataram da questo, durante a primeira metade do sculo 20, assinalaram a interdependncia da poltica pblica e da administrao. Muitos escritos representaram ataques srios e constantes suposta dicotomia. Enquanto questo terica, a dicotomia de poltica e administrao logo deixaria de existir (embora talvez fosse mais acertado dizer que ela nunca sequer chegara a existir). J enquanto questo prtica, porm, a dicotomia de poltica e administrao encontrou sobrevida numa definio institucional de administrao pblica, depois que Willoughby e outros estudiosos posteriores voltaram seus estudos para os problemas prticos de um pblico muito especfico o pessoal administrativo. E, na medida em que a administrao pblica ainda definida em termos institucionais, a dicotomia sobrevive e persiste como questo de debate e disputa. Num desses debates, James Svara (2001) defende uma interpretao alternativa dicotomia de poltica e administrao, recorrendo ao conceito de complementaridade. Esta idia sugere que os polticos e os administradores tm que trabalhar juntos em busca da boa governana. A complementaridade reconhece a interdependncia e a influncia recproca entre funcionrios eleitos e administradores..., (que) mantm --51-- papis distintos, com base em suas perspectivas e valores singulares e nas diferenas em suas funes formais, mas as funes exercidas por eles necessariamente se sobrepem (p.179). Michael Harmon (2006) discorda, advogando que a dicotomia de poltica e administrao no decorre meramente das diferentes perspectivas sustentadas pelos funcionrios eleitos e administradores, mas contm falha terica que deve ser corrigida para permitir que o campo avance. Essa falha uma dependncia excessiva de dualismos (isto , fato e valor, teoria e prtica etc.) pode ser desafiada teoricamente atravs das lentes do pragmatismo, de forma a abrir a possibilidade para um modo unitrio de governana. O debate continua.
4.

ADOO DE TCNICAS DA GESTO DE NEGCIOS

No entanto, o desejo de obter a simpatia de uma platia especfica no a nica razo para que a dicotomia de poltica e administrao continue a influenciar o campo. Como escreveu Dimock (1936a, p. 7), a definio institucional do campo proposta por Willoughby teve o efeito de confirmar a viso mais antiga, de Wilson e outros, segundo a qual a administrao do governo se equipara, perfeitamente, com a gesto de assuntos organizacionais em qualquer esfera e tem a eficincia como seu interesse primordial. Por sua vez, sentia-se que o campo da administrao pblica poderia aprender muito com o campo da gesto de negcios. O prprio Willoughby adotou exatamente esta perspectiva, em seu texto de 1927, ao usar uma analogia de negcios segundo a qual os legisladores operavam como um conselho diretorial de governo, semelhana do que ocorre em qualquer empresa em funcionamento (p. 2). Esta viso certamente era consistente com os comentrios anteriores de Wilson sobre o paralelo entre administrao do governo e gesto privada, mas seguia de 11

forma ainda mais direta o argumento de Frederick A. Cleveland de que as instituies da democracia so praticamente moldadas sobre as mesmas linhas sobre as quais se moldam as instituies privadas de negcios... Adotou-se praticamente a mesma organizao, tomando o cidado o lugar do acionista (1913, p. 452). Como veremos na prxima seo, foi justamente esta viso segundo a qual a administrao pblica e a privada so essencialmente semelhantes que adotaram, durante as dcadas de 1920 e 1930, os autores empenhados em estudar as questes da organizao e da gesto. (E, como veremos no captulo 6, a advertncia para se tocar o governo como se toca um negcio ressurgiu na abordagem contempornea conhecida como Nova Gesto Pblica, ou Administrao Pblica Gerencial [New Public Management]). Claramente, esse interesse por questes estruturais, gesto cientfica e eficincia organizacional que caracterizou a teoria da administrao pblica durante este perodo somente foi possvel em funo de uma definio institucional da administrao pblica e do pressuposto de que a poltica (ou valores) ficasse de fora. Somente com o surgimento da viso de que a administrao poderia ser estudada separadamente da poltica se tornou possvel a adoo das tcnicas e abordagens da gesto de negcios.
4.1.

Papel das organizaes pblicas numa democracia

Uma terceira razo bsica para a persistente importncia simblica da poltica e da administrao para o estudo de administrao pblica que a relao (no --52-- a separao) entre poltica e administrao de fato importante para os estudiosos e profissionais do campo da administrao pblica. De fato, em ltima anlise, toda a questo de saber se existe algo de especial na administrao pblica ou, como escreveu Appleby (1945, cap.1), de saber se o governo diferente, pode, enfim, estar neste ponto. Mais pontualmente, a relao entre poltica e administrao passou a simbolizar a questo do papel prprio das organizaes pblicas numa sociedade democrtica. H, ou deveria haver, especificamente, alguma diferena entre a administrao pblica numa sociedade democrtica e a administrao pblica numa sociedade autoritria? Frederick Cleveland (1920, p.15), com certeza, expressou a viso dominante, de que a diferena entre autocracia e democracia est, no na organizao administrativa, mas na ausncia ou presena de um eleitorado ou corpo de representantes externo administrao que tenha o poder de determinar a vontade de seus membros e de impor esta vontade administrao. Segundo esta viso, as demandas de um governo democrtico so logradas pela conduo e reviso legislativas de um servio pblico neutro e competente, organizado de acordo com os melhores princpios de negcios. Mas, como veremos, os melhores princpios da gesto de negcios nem sempre so consistentes com as normas da democracia; na verdade, no raro, entram em choque com as normas democrticas. Dwight Waldo se destacou entre os que questionaram se a democracia poderia sobreviver na presena de organizaes pblicas no democrticas. Ele tambm observou que a viso afirmativa comeou com a separao entre os interesses polticos democrticos e os de uma administrao eficiente. Ao rever o desenvolvimento da teoria da administrao pblica, at o incio da dcada de 1950, Waldo (1952, p.7) escreveu: Tanto a administrao pblica como a privada foram ambas, num importante... sentido, falsas em 12

relao ao ideal da democracia. Foram falsas, porque insistiram que a democracia, por melhor e mais desejvel que seja, , no entanto, perifrica administrao. A maioria dos primeiros autores lidou com a relao entre democracia poltica e organizaes pblicas defendendo uma separao estrita entre elas, admitindo que seria necessrio haver autocracia nas organizaes pblicas para que se lograsse de forma efetiva uma sociedade democrtica. Em contraste, uma perspectiva contrria sobre a relao entre poltica e administrao, democracia e burocracia poderia sustentar que, independentemente de a poltica e a administrao estarem separadas, a administrao dos assuntos numa democracia dever sempre aderir a princpios e normas democrticas. Mas, antes de se desenvolver este ponto de vista, preciso examinar de forma clara e especfica os princpios da gesto de negcios que influenciaram as teorias da organizao pblica.
5.

ABORDAGENS CIENTFICAS GESTO

Se fosse possvel separar poltica de administrao, seria apenas lgico supor que as lies aprendidas pelos estudiosos de gesto do setor privado pudessem tambm ser aplicadas administrao do setor pblico. Assim, alm de dar incio a uma longa tradio de estudos sobre a relao entre poltica e administrao, --53-- o ensaio pioneiro de Wilson (1887) implicava uma abordagem genrica gesto, que consideraria que o estudo da gesto seria o mesmo, independentemente de seu contexto de aplicao. Por sua vez, os estudiosos da administrao pblica adotariam essencialmente a mesma agenda dos estudiosos dos negcios buscar princpios cientficos de gesto administrativa que os ajudassem a atingir eficincia organizacional. De novo, estabeleceu-se um exemplo para muitas das pesquisas sobre organizaes pblicas que logo se seguiriam, uma orientao que ainda hoje se reflete nas teorias de organizao pblica.
5.1.

Princpios cientficos

A pedra angular do estudo emergente da gesto foi a tentativa de derivar princpios cientficos que guiassem os gestores em seus esforos e aes de projetar ou modificar estruturas organizacionais. A nfase na cincia era total, embora no comeo fosse algo um pouco mais simblico que real. Os estudiosos da gesto, assim como os cientistas sociais em geral, se sentiam um tanto temerosos e perplexos diante da cincia, especialmente na medida em que testemunhavam o impacto incrvel da cincia e da tecnologia nos processos industriais. A fsica, a qumica e, em menor escala, a biologia representavam modelos para o tipo de atividade acadmico-cientfica que resultaria em benefcios para os indivduos e a sociedade. Mas medida que os estudiosos da gesto procuravam imitar as cincias naturais, seu trabalho quase se convertia em pardia de cincia real. Em parte, o problema era que os cientistas sociais ainda no tinham resolvido claramente a questo do que significava ser cientfico em relao compreenso da vida social. Para muitos, ser cientfico significava simplesmente ser rigoroso e preciso na coleta e interpretao dos dados; para outros, na verdade para um grupo cada vez mais dominante, ser cientfico significava aderir a um certo ponto de vista epistemolgico e filosfico. Os primeiros autores de administrao pblica podem, certamente, ser acusados de terem sido ingnuos e pouco sofisticados em seu entendimento da cincia, mas seus crticos 13

posteriores tambm no deixaram de errar. Especificamente, a prpria concepo particular de cincia que veio a dominar o estudo da gesto, na metade do sculo 20, era limitada em sua compreenso da vida organizacional. Mas, de qualquer modo, o interesse pelo desenvolvimento de uma cincia da administrao foi e continua sendo um interesse particular dos estudiosos de administrao pblica.
5.2. The

one best way, segundo Taylor

A ingenuidade dos primeiros cientistas da gesto est refletida no super influente trabalho de Frederick W. Taylor. Em termos especficos, Taylor (1923, p.7) achava que a melhor gesto uma verdadeira cincia, que se baseia em leis, regras e princpios claramente definidos. Na base desta cincia est o estudo cuidadoso do comportamento dos trabalhadores individuais, que movido pelo interesse de aumentar, de forma substancial, sua eficincia; mas, alm disso, a gesto cientfica implica a extenso ou aplicao desses princpios cientficos a todos os domnios da atividade produtiva. A cincia de Taylor representou, portanto, ao mesmo tempo uma tcnica (ou mecanismo de produo) como uma filosofia de vida social. No nvel tcnico, argumentava Taylor, os trabalhadores mais especializados de qualquer poca sabiam como se poderia executar melhor as tarefas; sua sabedoria popular, em grande parte derivada de sua experincia, permitia --54-- que desenvolvessem os processos de trabalho mais eficientes. Para qualquer tarefa particular existia a melhor maneira de execut-la uma maneira que poderia ser descoberta (por meio de pesquisa cientfica) e aplicada por outros. O que Taylor propunha era pesquisar os vrios componentes do trabalho, de uma maneira completa e rigorosa (ou seja, cientfica), e em seguida tornar conhecidos seus resultados, para que todos os trabalhadores pudessem utilizar o que antes fora o mtodo exclusivo de poucos. Ao engajar-se no estudo detalhado dos tempos e movimentos necessrios at para as tarefas mais comuns, Taylor procurou demonstrar que a gesto poderia melhorar enormemente a eficincia do processo produtivo.
A melhor gesto uma verdadeira cincia, que se baseia em leis, regras e princpios claramente definidos. Frederick Taylor

Para demonstrar, a ttulo de exemplo, que todo ato singular de qualquer trabalhador pode ser reduzido a uma cincia, Taylor estudou a cincia do padejamento, do trabalho com p (p. 64). Esta pesquisa baseou-se na premissa de que, para todo padejador de alto desempenho, a maior produtividade diria resultaria de um determinado volume de pazadas. Para descobrir esta melhor maneira de padejar, Taylor planejou um experimento bem cuidadoso, em que as pazadas de cada um dos diferentes padejadores de alto desempenho que concordaram em participar do experimento tinham um peso diferente. Descobriu-se que estes trabalhadores removeriam a maior tonelagem de material por dia, se o peso mdio de cada pazada oscilasse em torno de 9,50 kg. Obviamente, a gesto cientfica recomenda que os gestores vejam os trabalhadores como mquinas a serem programadas para o rendimento mximo, mas recomenda tambm, em termos mais positivos, um novo papel para os prprios gestores. Agora os gestores passavam a ser necessrios para projetar e conduzir experimentos, para descobrir as mais eficientes tcnicas disponveis, para planejar processos de trabalho que tirem proveito 14

dessas tcnicas e, por fim, para treinar e supervisionar os trabalhadores que usam essas tcnicas. Os gestores, que at ento tinham a tarefa de tornar a organizao mais eficiente, se tornavam agora necessrios em nmeros cada vez maiores e, assim, ganhavam um novo lugar na produo.
5.3.

Definio de cincia

Neste ponto deve-se tentar esclarecer que havia uma abordagem implcita de cincia na gesto cientfica. O prprio Taylor ofereceu a seguinte explicao para este uso do termo cincia, em testemunho a uma Comisso do Congresso norte-americano (p. 41-42):
Levantou-se uma objeo muito sria ao uso da palavra cincia em relao a este assunto. Sinto-me particularmente intrigado por verificar que esta objeo vem principalmente de professores deste pas. Eles se ressentem do uso da palavra cincia para coisas to triviais quanto os assuntos comuns do dia-a-dia da vida. Acho que, como resposta adequada a essas crticas, posso invocar a --55-- definio dada recentemente por um professor (muito reconhecido)... de que a cincia um conhecimento classificado ou organizado de qualquer espcie. E, com certeza, a reunio do conhecimento que j existia anteriormente, mas que se encontrava em situao no classificada nas mentes dos trabalhadores, e a posterior reduo desse conhecimento a leis, regras e frmulas... representam a reclamada organizao e classificao do conhecimento, mesmo que no recebam a chancela de algumas pessoas no sentido de lhe reconhecer o nome de cincia (p.41-42).

Essa definio de cincia, obviamente, no tem o rigor e a sofisticao das definies usadas nas cincias naturais ou sociais. Ela prov a base para o exame cuidadoso dos processos de trabalho e a organizao sistemtica desses dados, mas, dificilmente, contribui para um entendimento terico mais amplo da vida organizacional. Alm disso, ela continua bem frouxa para que possa lidar, no apenas com descries, mas tambm com recomendaes, sobre o modo como se deve conduzir organizaes recomendaes que parecem ento ter o endosso ou a sano da cincia. As implicaes filosficas do trabalho de Taylor so muito significativas para os estudiosos da administrao pblica. Embora o primarismo da cincia de Taylor nos possa deixar intrigados, no se pode ignorar o impulso dado por ele idia de se aplicar um senso cientfico rigoroso ao estudo das organizaes uma abordagem que logo viria a ter domnio na cincia da gesto. Alm disso, no incio, os princpios cientficos foram aplicados ao nvel da produo, mas depois foram estendidos, para cima e para fora, a nveis mais elevados da organizao, qui a toda a sociedade. Sente-se uma impulso no sentido de se estender a abordagem objetiva, positivista, a um conjunto cada vez mais amplo de fenmenos; na verdade, depois de se embarcar neste curso, parece que, de um ponto de vista lgico e prtico, se deve sempre avanar ainda mais (WALDO, 1948, p. 57).
5.4.

Cincia aplicada administrao pblica

Um dos domnios sobre o qual avanou o interesse pelos princpios cientficos foi o novo campo de administrao pblica. Desde seu incio, os administracionistas pblicos, como outros cientistas sociais, discorreram sobre a possibilidade de se realizar um estudo

15

cientfico de seu campo. Em quase todos os primeiros escritos sobre administrao pblica, o termo cincia ou outros termos, como princpios, que faziam as vezes de cincia era usado de uma maneira muito frouxa e mal definida. Antes do livro Administrative behavior (1957), de Herbert A. Simon, no havia uma formulao explcita de cincia, com base em uma epistemologia cuidadosamente fundamentada. No obstante, no se questionava a reverncia pela abordagem cientfica e sua busca. Entretanto, uma importante transio na literatura sobre administrao pblica preparou o caminho para o trabalho de Simon. De novo, o estrago parece ter sido perpetrado por Willoughby. No prefcio de seu livro, apropriadamente intitulado Principles of public administration (1927, p. ix), Willoughby escreve:
Pode-se fazer objeo a que a administrao seja considerada uma cincia. Independentemente de a objeo ser vlida ou no, aqui se toma a posio de que, em administrao, existem certos princpios fundamentais de aplicao geral, semelhantes aos que caracterizam toda e qualquer cincia, que devem ser observados caso se deva --56-garantir a finalidade da administrao, isto , a eficincia das operaes e de que se impe determinar estes princpios e tornar conhecida sua importncia to-somente por meio da aplicao rigorosa do mtodo cientfico sua investigao (p. ix).

Segundo esta perspectiva, a cincia pode produzir princpios, guias para ao e explicaes, com o intuito de auxiliar o administrador a melhorar a eficincia organizacional.
5.5.

Formulaes pioneiras: Leonard White

As primeiras tentativas de formular princpios concentraram-se, principalmente, na estrutura organizacional e trataram de questes como a diviso do trabalho e a cadeia de comando. Esta abordagem foi duramente combatida, mas, de uma maneira significativa, permaneceram intactos os elementos centrais da proposio de Willoughby de que: (1) o mtodo cientfico pode ser utilizado no estudo da administrao; (2) a cincia pode produzir guias para ao; e (3) essas orientaes ou diretrizes iro melhorar a eficincia organizacional, o principal critrio para a avaliao do trabalho das organizaes. Poucos argumentaram que a cincia, ou qualquer interpretao particular dela, fosse imprpria para o estudo das organizaes humanas; poucos se questionaram se os resultados da pesquisa cientfica poderiam ser aplicados na prtica; e poucos observaram se o objetivo das organizaes pblicas era alguma coisa diferente de eficincia (por exemplo, democracia). O que, eventualmente, ocorreu foi uma reconceituao da abordagem dos princpios, no sentido de uma cincia social mais aceitvel e legtima. O primeiro passo nessa transio foi tomado por Leonard D. White, num ensaio intitulado The meaning of principles in public administration (1936). Ao descrever o termo princpio na forma em que usado na administrao pblica como uma palavra mgica, que supostamente contm poderes ocultos, White sugere que esse termo talvez j no seja mais adequado para desenvolver estudos cientficos (p. 13). Por exemplo, os fsicos j no usam mais a expresso; no se tenta mais descobrir princpios de fsica ou de qumica. Alm disso, a ambiguidade que acompanha a utilizao do termo na administrao pblica limita o desenvolvimento tanto de enunciados que indiquem relaes causais

16

quanto de proposies que poderiam ser guias adequados para a ao administrativa. Uma forma de conciliar estes dois propsitos pensar sobre princpios em termos de hiptese e verificao, restringir o uso do termo, para que signifique uma hiptese ou proposio to adequadamente testada por observao e/ou experimento que ela possa ser, de forma inteligente, proposta como guia para ao ou como meio de compreenso (p. 18). (Uma hiptese um enunciado formal de uma relao sujeita verificao).
5.6.

Formulaes pioneiras: Edwin O. Stene

Claramente, essa interpretao alinhou, de forma mais estreita, o estudo da administrao pblica com outros esforos voltados a desenvolver o estudo cientfico do comportamento humano. Outro passo foi tomado por Edwin O. Stene, alguns anos mais tarde, num ensaio intitulado An approach to a science of administration (1940). Stene argumentou que o que se chamava de princpios na literatura de administrao pblica significava pouco mais que especulao ou opinio e, como tal, dificilmente constitua a cincia da administrao pblica to sonhada por muita gente. Em contraste, Stene props --57-- a determinao de relaes causais como fundamento para a cincia da administrao (p. 425). Mediante uma srie de definies preliminares, axiomas e proposies, Stene buscou uma base racional para a pesquisa emprica sobre a qual se pudesse construir a cincia da administrao. Dessa forma, poder-se-ia chegar a uma cincia da administrao. Por exemplo, uma hiptese estabelecia: A coordenao de atividades dentro de uma organizao tende a variar em proporo direta ao grau em que funes essenciais e recorrentes se tornam parte integrante da rotina organizacional (p. 1129). (Poder-se-ia observar a notvel similaridade desta proposio com a discusso feita por James Thompson (1967), mais ou menos 25 anos depois, com o propsito de assegurar o ncleo tcnico das organizaes). Stene encaminhou, claramente, o estudo da administrao pblica para uma abordagem mais formal, cientfica. Mas, em termos significativos, ele tambm deu continuidade a tendncias j estabelecidas. Por exemplo, houve um esforo cientfico no sentido de proporcionar guias de ao para a busca de eficincia organizacional. O que se deixou de fora tambm foi importante a questo da democracia somente entrou como instrumento para garantir plena disseminao de informaes importantes: Os princpios envolvidos sugerem a importncia de determinados processos democrticos dentro da administrao, como a consulta a funcionrios subalternos encarregados de atividades que sero afetadas por uma deciso contemplada (STENE, 1940, p. 1137).
5.7.

Advertncia de Waldo

Embora a terminologia e as abordagens variassem, havia pouca dvida de que a compreenso cientfica das organizaes poderia proporcionar guias para ao que levassem a maior eficincia. Mas, no processo descartavam-se, cada vez mais, outros interesses. No final da dcada de 1940, a cincia poltica estava se afastando de seus interesses anteriores com filosofia moral e economia poltica e voltando-se para o que era considerado a verdadeira cincia da poltica. Conforme o descreveu Waldo, quando a nova cincia da poltica fundiu-se com a ideologia progressista da eficincia administrativa, os resultados tornaram-se um tanto quanto preocupantes. Eles [os cientistas polticos que escreviam sobre administrao pblica] se afastaram tanto da antiga crena segundo a 17

qual o problema do bom governo era um problema de homens morais que chegaram posio contrria: que a moralidade irrelevante e que determinantes so as instituies certas e o pessoal especializado (1948, p. 23). Em retrospectiva, a advertncia de Waldo se mostrou, quando muito, algo por demais incerto, hesitante, embora mal parecesse assim, poca. A nova cincia da eficincia administrativa, perseguida pelos primeiros escritores, serviu, no para expandir as instituies democrticas, mas para restringi-las, no para nos livrar da responsabilidade moral, mas simplesmente para pr um vu entre ns e ela.
6.

GESTO ADMINISTRATIVA E ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

Quando os estudiosos da administrao pblica se voltaram para o estudo da gesto de negcios em busca de orientao, eles descobriram, no apenas a gesto cientfica, mas tambm um forte interesse entre os scholars e profissionais pelas questes da gesto administrativa. Eram especialmente importantes os escritos sobre estrutura organizacional. --58-- A questo que ocupava muitos autores da gesto de negcios referia-se melhor maneira de projetar ou imaginar organizaes, em particular grandes e complexas, que garantissem operaes eficientes. Aparentemente, partia-se do pressuposto de que era possvel desenvolver princpios de design organizacional que seriam aplicveis a todas as organizaes, pblicas ou privadas. No surpresa, pois, que imediatamente tenha vindo mente o modelo hierrquico da instituio militar e da igreja catlica.
Quando os primeiros estudiosos de administrao pblica foram em busca de orientao no estudo da gesto de negcios, eles descobriram, no s a gesto cientfica, mas tambm um forte interesse, entre os acadmicos e profissionais, pelas questes da gesto administrativa.

No incio da dcada de 1930, os ex-executivos da GM, James Mooney e Alan C. Reiley (1939), ofereceram seus conselhos sobre os princpios abstratos segundo os quais se deveria estruturar as organizaes. Na viso deles, havia quatro princpios. O primeiro coordenao por meio da unidade de comando enfatizava a importncia de uma forte liderana executiva, exercida pela cadeia hierrquica de comando. Numa estrutura dessas, em que cada pessoa teria apenas um chefe e cada chefe supervisionaria um nmero limitado de subordinados, no haveria confuso a respeito das ordens de quem se deveria obedecer. Na anlise de Mooney e Reiley, vinha, em segundo lugar, o princpio escalar, ou a diviso vertical do trabalho entre os vrios nveis organizacionais. Por exemplo, no meio militar, a diferena entre um general e um soldado raso reflete o princpio escalar. O terceiro o princpio funcional, segundo o qual vrias funes da organizao poderiam ser agrupadas referia-se diviso horizontal do trabalho. Em termos militares, novamente, a diferena entre infantaria e artilharia representava o princpio funcional. De acordo com o quarto princpio a relao entre linha e staff, discutida por Mooney e Reiley os cargos de linha representam a cadeia direta de comando, a estrutura pela qual flui a autoridade, enquanto que aos cargos de staff, como o pessoal de recursos humanos ou de finanas, cabe o papel de assessores do executivo principal, mas no lhes compete exercer autoridade direta sobre os cargos de linha. A linha representa autoridade; o staff representa idias e conselhos.
7.

CENTRALIZAO E INTEGRAO

18

Os interesses de Mooney e Reiley pela estrutura organizacional encontraram eco em vrios trabalhos importantes do campo da administrao pblica. Entre os primeiros estava o livro de White, Introduction to the study of public administration (1948b), em que ele examinou diversas tendncias importantes na teoria e prtica da organizao pblica. Dois tpicos pareciam ser extremamente importantes centralizao e integrao: a centralizao crescente, a partir do governo local para o estadual e o nacional; e a concentrao cada vez maior do poder administrativo exclusivamente no executivo de cada um dos nveis. --59-A primeira preocupao o movimento no sentido da centralizao no nvel nacional parecia a White estar baseada no maior grau de competncia administrativa disponvel quele nvel bem como na necessidade de proporcionar tratamento e servios uniformes aos cidados. A tendncia favorvel ao princpio da superviso administrativa e da liderana unificada parecia ganhar seu impulso principal do nascente estudo cientfico da gesto, em especial de como se expressava nos vrios bureaus universitrios que atuavam no movimento da reorganizao (p. 475). Apesar dessas tendncias, White tratou logo de mostrar os perigos potenciais da centralizao para uma sociedade democrtica. Quanto mais altamente centralizada se torna uma mquina administrativa, mais ela tende a se converter num centro independente de autoridade e mais provvel se torna que ela tente interferir nos processos pelos quais as democracias procuram controlar seus funcionrios pblicos. White (1948b) adiantou trs argumentos contra a maior centralizao: (1) certos assuntos, de fato, podem ser melhor administrados no nvel local e a devem ficar; (2) os funcionrios administrativos podem atuar de forma arbitrria e caprichosa, num contexto centralizado; e, de extrema importncia, (3) a centralizao no permitir que os cidados ganhem a experincia de assumir sua responsabilidade cvica. Se a administrao trabalho que compete a uma burocracia altamente centralizada, no se pode esperar senso de responsabilidade pessoal em prol de um bom governo, o que se adquire da melhor forma pelo envolvimento em rgos pblicos locais (p. 96). White descreveu a segunda questo bsica a integrao como a tendncia de fazer muitos rgos governamentais cooperarem numa grande unidade, controlada por um nico executivo. White observou que essa tendncia baseia-se na presuno de que a melhor forma de se lograr um governo responsvel colocar o poder executivo num nico cargo, permitir que o ocupante desse cargo exera poder administrativo considervel sobre os subordinados e responsabiliz-lo pelo resultado. Segundo argumentam seus proponentes, com esse plano consegue-se suplantar a multiplicao de servios que se sobrepem, a independncia e falta de coordenao entre os rgos e a ausncia de restries ou salvaguardas. Aqueles que se opem a esses movimentos por maior integrao, no entanto, argumentam que a centralizao de poder abre a possibilidade para o abuso poltico, na medida em que limita as oportunidades de controle poltico. A posio pessoal de White tenta abrir um caminho intermedirio, concentrando-se nos mecanismos de accountability e controle que permitiriam ao executivo central supervisionar, de forma eficaz, as operaes dos rgos pblicos responsveis.
7.1.

Por uma maior eficincia: W.F.Willoughby

19

Para White, as questes da centralizao e da integrao esto claramente associadas a um interesse de manter a responsabilidade democrtica. J Willoughby e Gulick, por contraste, enfocam de forma mais estrita o desenvolvimento de princpios para orientar as aes dos administradores que buscam maior eficincia. No trabalho deles, as preocupaes em prol da responsabilidade democrtica, embora no de todo ausentes, se retraem, para dar lugar a preocupaes com estrutura, controle e eficincia. Willoughby, por exemplo, comea caracterizando o legislativo como o poder que dirige, supervisiona e controla o trabalho do poder administrativo do governo. O legislativo funciona como um conselho de diretores que supervisiona os trabalhos --60-- da administrao. Mas isso pode ser feito de vrias maneiras, seja com a especificao prvia e detalhada daquilo que deve ser feito e de como deve ser feito, ou com a ampliao do poder de discrio, sem dispensar, porm, neste caso, a respectiva necessidade de relatrios detalhados. De acordo com Willoughby, os bons princpios de gesto recomendam a segunda opo, a qual remete questo de quem ser o responsvel pela execuo das polticas: deve-se dar essa responsabilidade aos diversos funcionrios administrativos ou ao executivo central? Willoughby responde que, sem dvida, a autoridade administrativa deve estar investida no executivo central, a quem deve-se dar as incumbncias e os poderes necessrios realizao do trabalho designado. Esse o primeiro passo para tornar o poder administrativo uma pea nica e integrada da mquina administrativa; faz-lo de outra forma seria deixar de conformar-se aos princpios corretos que tratam do exerccio da autoridade administrativa (1927, p. 37 e 51). Segundo Willoughby, o passo seguinte na criao do sistema administrativo prescrito pelos princpios da gesto administrativa integrar os vrios departamentos e atividades no poder executivo, de modo que os grupos com misses semelhantes e frequentes relaes de trabalho estejam estreitamente agrupados. Esta tcnica garante simplicidade, evita conflitos de jurisdio e permite economia e eficincia bem maiores ao governo. Mas a tarefa de agrupar unidades organizacionais exige que o princpio de agrupao... seja o correto... Quanto a qual deva ser este princpio, no pode haver dvida; deve ser aquele que reconcilia, em departamentos distintos, todos os servios e somente os servios que tm a mesma funo geral em relao ao trabalho a ser executado por eles (1927, p. 26). O contedo da obra de Willoughby visvel: obedecendo aos princpios cientficos da gesto administrativa, o poder administrativo pode operar com muito maior eficincia. E os princpios a serem seguidos so essencialmente os da organizao privada ou de negcios unidade de comando, autoridade hierrquica e diviso do trabalho. Nesse debate, a questo do envolvimento dos cidados simplesmente no aparece.
7.2. Por uma

maior eficincia: Luther Gulick

Pode-se dizer quase a mesma coisa sobre o famoso ensaio de Gulick Notes on the theory of organization (1937a), que surgiu em decorrncia do trabalho da Comisso Presidencial de Gesto Administrativa, realizado em 1937. Gulick via o problema da organizao governamental nada diferente dos problemas das organizaes em geral como um desafio que diz respeito estrutura de coordenao imposta s unidades divisionais do trabalho de uma empresa (p. 3). Em outras palavras, trata-se do problema de conseguir uma diviso satisfatria do trabalho e, em seguida, de desenvolver os meios adequados de 20

coordenao e controle. Por exemplo, ao descrever a criao de novos rgos criados para executar novos programas, Gulick sugeriu quatro passos: (1) definir a tarefa a ser executada; (2) selecionar diretor; (3) determinar a natureza e o nmero de unidades necessrias; e (4) estabelecer estrutura de autoridade, por meio da qual o diretor possa coordenar e controlar as atividades das unidades (p. 7). A tenso, no design organizacional, est entre a necessidade de especializao e diviso do trabalho, por um lado, e a coordenao via estrutura de autoridade, por outro. --61-- graas a seus prprios esforos de diviso do trabalho e organizao integrada que a humanidade avana em seu processo de civilizao (p. 44). A diviso do trabalho necessria pela prpria natureza dos processos de trabalho as pessoas diferem em seus conhecimentos e aptides e, por causa das limitaes de espao e tempo, nenhuma pessoa capaz de fazer tudo o que necessrio realizao das tarefas de uma organizao moderna. Mas o trabalho pode ser dividido de vrias maneiras diferentes. Por isso, Gulick prope uma srie de princpios de departamentalizao, que poderiam ser usados por toda pessoa que procure analisar o trabalho de uma unidade e chegar a uma diviso do trabalho que seja apropriada (1937a, p. 21-29). Especificamente, Gulick sugere que se pode dividir o trabalho, de acordo com as seguintes bases:
1. Propsito. Pode-se organizar o trabalho com base no propsito principal a que o rgo se dedica, como oferecer educao ou controlar o crime, por exemplo. Embora essa abordagem tenha o benefcio de dar ateno pblica um foco, ela tem a desvantagem da dificuldade de se distinguir com nitidez os propsitos governamentais. Alm disso, vrios especialistas dentro do rgo tendero a seguir abordagens diferentes e conflitantes. 2. Processo. Pode-se organizar o trabalho com base no principal processo empregado pela unidade, como engenharia, direito ou medicina. Neste caso, o departamento jurdico teria todos os advogados, o departamento de engenharia teria todos os engenheiros, e assim por diante. Esta forma de organizar dar nfase s habilidades tcnicas, mas pode, ocasionalmente, tornar obscuro o propsito principal perseguido pela organizao. 3. Pessoas ou coisas. Pode-se tambm organizar o trabalho com base nas pessoas ou coisas com quem ou com que lida a unidade por exemplo, a Administrao dos Veteranos de guerra lida com todos os problemas dos veteranos, incluindo os problemas mdicos, legais e outros. Embora essa forma de organizar tenha a vantagem de proporcionar contato simples e direto com o usurio ou consumidor, ela tende a minimizar as vantagens da especializao. Alm disso, quando se considera o governo em sua totalidade, fica claro que nenhum cidado se enquadra, perfeitamente, numa categoria ou noutra. (Por exemplo, alguns veteranos so tambm criminosos). 4. Lugar. Finalmente, pode-se organizar o trabalho de acordo com a localizao geogrfica dos beneficirios ou usurios do rgo. Este procedimento tem vantagens por facilitar a coordenao dos servios numa rea particular e por tornar flexvel a adaptao das regras gerais s condies locais; no entanto, a administrao pode desenvolver uma viso mope e paroquial, negligenciando, assim, a importncia do tratamento uniforme.
7.3.

Coordenao da diviso do trabalho

21

Independentemente da base utilizada para a diviso do trabalho, as vrias divises precisam de coordenao. Como a maioria de seus contemporneos, Gulick via a necessidade de uma autoridade diretora nica, que supervisionasse o trabalho da organizao. O princpio da unidade de comando determinava que nenhum trabalhador estivesse sob as ordens de mais de uma pessoa. Alm disso, Gulick achava que era necessrio um movimento geral no sentido de uma concentrao maior de poder nas reas administrativas e, em especial, no executivo central. Em perodos de mudana, --62-- o governo deve fortalecer os rgos que lidam com gesto administrativa, isto , com coordenao, planejamento, pessoal, controle fiscal e pesquisa. Estes servios so o crebro e a vontade de qualquer empresa. Nesse caso, interessante o debate de Gulick sobre a noo de governo como empresa holding. Anteriormente, observamos o uso que o prprio Gulick fez da analogia da empresa holding para descrever a crescente amplitude das funes a serem exercidas pelo governo em decorrncia do New Deal. Mas aqui Gulick parece ter-se dado conta que esta analogia poderia implicar uma coordenao um tanto frouxa, em que cada unidade seria uma subsidiria independente, com autonomia considervel. Esta implicao, obviamente, estava longe da inteno de Gulick, que era enfatizar a necessidade de coordenao no centro. Por esta razo, aps criticar a analogia da empresa holding, Gulick conduz a discusso rapidamente para a importncia de se livrar o executivo da necessidade de exercer tarefas triviais e da excessiva interferncia do legislativo, para que ele possa se concentrar na efetiva coordenao da empresa. O trabalho do executivo central no envolve o trabalho propriamente dito do rgo, mas as atividades que so necessrias coordenao efetiva do trabalho dos outros. Na parte de seu ensaio, que talvez seja a mais famosa, mas, provavelmente, a menos importante Gulick (1937a, p. 13) identifica o trabalho do executivo central com o acrnimo POSDCoRB planejamento, organizao, staffing [preenchimento de cargos], direo, coordenao, relatrios e budgeting [oramento]. De novo, importa lembrar que, embora Gulick estivesse escrevendo sobre teoria das organizaes, e no sobre teoria da organizao pblica, seu propsito era lanar as bases para uma gesto mais eficiente e eficaz dos rgos governamentais. Por essa razo, Gulick viu-se obrigado a mencionar questes como responsabilidade democrtica. No entanto, seu tratamento dessas questes confirma mais uma vez que seu interesse primordial era expandir o poder da gesto administrativa. Por exemplo, ele observa que a democracia uma forma de governo em que o homem comum o juiz final do que bom para ele e, j na prxima sentena, ele prescreve a eficincia como uma das coisas que boa para ele (p. 11). Os cidados, aparentemente, podem escolher desde que sua escolha seja gesto administrativa eficiente.
7.4.

Autocracia: o preo da democracia?

nos estudos de Willoughby e Gulick, muito mais do que na obra de White, que vemos a emergncia do ponto de vista da gesto administrativa na teoria da administrao pblica. Aqui a teoria reduzida a um conjunto de linhas gerais que visam delinear estruturas administrativas. Os problemas das organizaes pblicas so vistos como se fossem, essencialmente, os mesmos das organizaes privadas; consequentemente, a soluo 22

tambm seria muito parecida: a criao de estruturas hierrquicas de autoridade, sobrepostas a uma cuidadosa diviso do trabalho e coordenadas por uma nica autoridade dirigente. Os rgos devem ser governados pelos princpios da gesto administrativa muito diferentes dos princpios de um governo democrtico. Mas o conflito potencial entre os dois, que j fora detectado, foi minimizado, se que chegou a ser, pelo menos, considerado. Como posteriormente observou Waldo (1948, p. 75), a Autocracia em ao o preo inevitvel para a Democracia adiada. --63-Estamos dando nfase exagerada a este ponto? No estariam esses autores simplesmente prescrevendo solues para os problemas imediatos dos gestores do setor pblico? Creio que no. Intencionalmente ou no, as implicaes do movimento da gesto administrativa foram muito alm de uma concentrao sobre detalhes da administrao. Ao contrrio, esses autores pareciam unidos por uma filosofia particular, uma filosofia que se originou, em parte, da experincia de um governo federal em rpida expanso e assumindo muitas funes novas, e, em parte, da transposio dos valores dos negcios privados para o setor pblico. provvel que vejamos melhor a expanso do governo, ao levantarmos as questes de mudana: como podem os integrantes do governo lidar com as condies sociais que mudam de forma to rpida e como podem eles alterar e expandir as estruturas institucionais para enfrentar os problemas que estas circunstncias prenunciam? A soluo do governo, em geral, tomava a forma de maior centralizao e rpida expanso de suas atividades; j para os estudiosos da gesto administrativa a soluo consistia em procurar descobrir linhas claras de responsabilidade e controle administrativos. A filosofia implcita neste ponto de vista representava uma guinada de uma abordagem aos problemas pela via da poltica para uma abordagem aos problemas pela via da administrao. Devia-se criar um novo design para a sociedade, por meio das funes executivas do planejamento, da organizao, dos recursos humanos (staffing) e da direo. Esta abordagem integrada levaria a planos mais racionais e controlados e a decises tomadas em nome dos cidados (no por eles). No por acaso, levaria tambm ao que Gulick certa vez descreveu como um auge de eminncia para os administradores de topo. Mas esta filosofia tinha outro aspecto, a adoo de certos valores dos negcios, sobretudo seu critrio de eficincia.
8.

EFICINCIA: A MEDIDA-CHAVE DO SUCESSO

A separao de poltica e administrao e a viso concomitante de que a administrao pblica essencialmente a mesma coisa que a administrao privada tornaram possvel a transferncia das teorias de gesto administrativa para o estudo das organizaes pblicas. Em nenhum outro lugar ficou to clara esta transferncia de abordagens e valores, apesar de talvez menos compreendida, do que na adoo do critrio da eficincia como medida-chave para o sucesso das organizaes pblicas. importante lembrar que os primeiros autores de administrao pblica faziam parte de uma cultura que passava por uma transformao tecnolgica uma cultura fascinada pelos ganhos expressivos proporcionados pela cincia e pela indstria. Novas idias e invenes, associadas a novas tcnicas usadas para sua produo e distribuio, estavam mudando a sociedade da noite para o dia. Da mesma forma que eram valorizados os bens resultantes, tambm o eram os instrumentos e os processos que os tornavam possveis. A mquina tornou-se a metfora norteadora para o desenvolvimento da cincia e da tecnologia um modelo preciso, mecnico, racional e eficiente para se conseguir fazer as coisas. No causa surpresa que se tenha recorrido 23

mesma metfora, quando se focou a ateno nos processos organizacionais humanos por intermdio dos quais se poderia orientar a indstria. A tentativa de descobrir modelos organizacionais que refletissem os atributos principais da mquina modelos que valorizassem a eficincia acima de tudo parecia apenas uma questo de convenincia. Entretanto, no se deu impulso ao critrio da eficincia em nossa sociedade somente por causa da vinculao dela com a viso popular da tecnologia mecanizada, mas tambm por sua ntida associao com os valores do negcio na sociedade capitalista. O objetivo da acumulao de capital --64-- proporcionava um claro padro para a avaliao de seu sucesso ou insucesso no mercado; o demonstrativo de lucros e perdas oferecia base para clculos precisos de ganhos e perdas econmicos; e a motivao do lucro propiciava o incentivo necessrio para fazer tudo funcionar. Portanto, a eficincia era mais que um valor cultural nascido da cincia e da tecnologia; era um assunto muito pessoal. A discusso de Weber sobre a tica protestante do trabalho no deixa qualquer dvida: na medida em que uma cultura de negcio implicava que quem fosse mais eficiente tambm seria mais bem sucedido, pouqussimos valores seriam mais pessoais ou mais importantes.
8.1.

Adoo desde o incio

Mal causa surpresa, portanto, que os primeiros autores de administrao pblica tenham aceitado os critrios da eficincia para a avaliao do trabalho nas organizaes pblicas. As teorias de organizaes pblicas eram simplesmente teorias que tornavam as organizaes mais eficientes. Por exemplo, White (1948b, p. 2) escreveu: O objetivo da administrao pblica a utilizao com mxima eficincia dos recursos colocados disposio dos dirigentes e funcionrios. E Luther Gulick (1937b, p. 192) apontou no mesmo sentido: Na cincia da administrao, pblica ou privada, o bem primordial a eficincia. A eficincia era, claramente, o objetivo e o critrio da administrao pblica.
Na cincia da administrao, quer pblica ou privada, o bem primordial a eficincia. - Luther Gulick

Levantaram-se questes sobre a busca da eficincia, mas elas foram de pronto totalmente descartadas. Marshall Dimock (1936) desafiou a aceitao sem crtica da eficincia, especialmente em sua aplicao mais mecnica. Dimock pintou a gesto como algo muito mais intuitivo e compassivo. Enquanto a eficincia mecnica friamente calculista e desumana, sustentou Dimock, uma administrao bem sucedida calorosa e vibrante. Ela humana (p. 120). Segundo esta tica, a necessidade de um entendimento mais sensvel da gesto em termos humanos especialmente importante, quando se lida com administrao pblica. Para os integrantes do governo, a satisfao dos anseios comunais o teste ltimo de todas as suas atividades. Nessa viso, a administrao pblica mais que algo vida. Ela faz planos, faz esquemas, filosofa, educa, constri para a comunidade toda (p. 133).
Para os integrantes da administrao pblica, a satisfao dos anseios da comunidade o teste ltimo de todas as suas atividades. Marshall Dimock

--65-24

De forma mais explcita, o critrio da eficincia poderia entrar em choque com outros critrios que poderamos usar para avaliar o trabalho das organizaes pblicas por exemplo, as medidas de justia e participao. Obviamente, este conflito potencial foi reconhecido por diversos autores, dos quais alguns tentaram ampliar a noo da eficincia para ajust-la aos interesses sociais mais gerais. Mas, para os defensores da gesto administrativa, como Gulick, no poderia haver mais dvida sobre qual seria a palavra final. Existem, por exemplo, arranjos altamente ineficientes, como os conselhos de cidados e os pequenos governos locais, que podem ser necessrios numa democracia, mas no se deve, de modo algum, assumir essas interferncias na eficincia com o intuito de eliminar a eficincia como o valor fundamental sobre o qual se pode construir a cincia da administrao (1937b, p. 193).
8.2.

Eficincia como valor

Esta linguagem de Gulick interessante. Diferentemente de outros autores, tanto anteriores como posteriores, que veem a eficincia como um conceito neutro, como uma medida imparcial e objetiva do desempenho de uma sociedade, Gulick reconhece que a eficincia um valor, um valor que pode entrar em conflito com outros valores e, ao qual, nesse caso, deve-se dar precedncia. Ao contrrio, Dwight Waldo (1948) assegura que a eficincia em si no pode ser um valor, que ela tem que ser sempre definida em termos do propsito particular a que serve. O que eficiente para um propsito pode ser muito ineficiente para outro. Para o propsito de matar um urso, por exemplo, uma arma de grosso calibre mais eficiente que uma sacola de comida; mas, para o propsito de mant-lo vivo, o contrrio verdadeiro (p. 202). Dar destaque proeminente eficincia significa no tomar em conta a substncia do que se faz o que, na realidade, uma considerao muito mais importante.
9.

ADMINISTRAO DEMOCRTICA

Mais dois pontos precisam ainda ser considerados: em primeiro lugar, o de que a viso expressa pelos primeiros autores constitui uma prescrio um pouco mais abrangente do que em geral se reconhece, uma filosofia poltica que o estado administrativo impe a seus cidados; e, em segundo lugar, o ponto de que, embora a abordagem da gesto administrativa tenha dominado a literatura inicial de administrao pblica (e, de fato, continua a dominar o campo), outros pontos de vista, opinies de minorias, tambm se deram a conhecer. Pode-se ilustrar estes dois pontos no livro de Waldo The administrative state (1948) e em seu ensaio posterior The development of a theory of democratic administration (1952). Como j se mencionou anteriormente, Waldo argumentava que os primeiros autores escreveram comentrios sobre teoria poltica, talvez at de forma inconsciente, mas o trabalho dele prprio tinha um contedo explcita e indisfaradamente terico, aplicando um entendimento filosfico de teoria democrtica ao estudo das organizaes pblicas.
9.1.

Teoria administrativa e governana democrtica

Embora muitos autores tenham tentado restringir o foco da administrao pblica a questes tcnicas imediatas, Waldo argumentou que esta tentativa era em vo. --66-- inevitvel que surjam questes de valores, questes de relao entre prticas 25

administrativas e teoria democrtica. s vezes, estas questes so tratadas de forma explcita; o mais comum que sejam tratadas com negligncia. Nos dois casos, porm, o resultado o mesmo sustenta-se uma teoria poltica de organizaes pblicas. Uma vez formulada essa teoria, o prximo passo bvio perguntar de que modo ela se relaciona com questes mais amplas de governana democrtica. A viso ortodoxa da administrao pblica que acabamos de descrever de que a administrao no tem conexo com o processo poltico e se respalda em princpios cientficos de gesto administrativa justamente esta teoria poltica. De fato, Waldo prope uma verso desta teoria no livro The administrative state, argumentando que a aceitao sem crtica de uma viso administrativa significa rejeio da teoria democrtica e que este um problema societrio, no simplesmente um problema de gesto administrativa. Em outras palavras, quando lido ou entendido como teria poltica, o pensamento administrativo deixa muito a desejar. David Rosenbloom e Howard McCurdy (2007, p. 2-4) argumentam que a crtica de Waldo ortodoxia na administrao pblica produzira quatro concluses principais. Em primeiro lugar, como j havamos observado, Waldo demonstrara que o foco dado pela administrao pblica a matrias tcnicas escondia uma teoria poltica com importantes consequncias para a teoria democrtica. Em segundo lugar, Waldo argumentara que mudanas nos princpios de administrao pblica refletiam mudanas nas condies materiais e ideolgicas como urbanizao, depresso etc. A teoria da administrao pblica no estava inscrita em pedra, no era imutvel, invarivel. Em terceiro lugar, Waldo deixara claro que a teoria poltica implicada nas teorias de organizao pblica estivera at esse ponto em desacordo com a cultura poltica e o design da constituio de seu pas. Na administrao pblica ortodoxa da poca, muitas vezes se considerava que os processos democrticos e as instituies democrticas no estavam em harmonia com interesses administrativos como eficincia. Em quarto lugar, a crtica de Waldo apresentara um desafio para o campo abordar seriamente a possibilidade de uma teoria de administrao democrtica. Como veremos, este desafio continuou a desconcertar os scholars de administrao pblica at os dias de hoje. O desafio de Waldo (1948) foi ainda mais profundo, ao observar as tendncias messinicas do pensamento da gesto, em especial da gesto cientfica a tendncia de estender a abordagem objetiva e positivista a um complexo de fenmenos cada vez mais abarcante (p. 57). Como vimos, esta mesma expanso de poder e responsabilidade aparece nos tericos da administrao pblica interessados em gesto administrativa. Eles tambm parecem achar que inevitvel a criao de uma nova classe de gestores pblicos que, a moda de guardies, deve dirigir a sociedade por meio de estruturas administrativas centralizadas. Mas, em nenhum dos casos, patente ou explcita a extenso da ideologia, a acumulao de poder; pelo contrrio, a filosofia da dominao gerencial atua pelas bordas, de maneira insidiosa, sutil, incremental. Est claro que era bem esta a possibilidade temida por Marx, Weber, e Freud a possibilidade de que o pensamento burocrtico se disseminasse por toda a sociedade, racionalizando setores cada vez maiores da vida em grupo, at restar pouco espao para a escolha individual e a responsabilidade democrtica. Certamente, ningum precisa ser 26

marxista, weberiano ou freudiano para reconhecer a intromisso das organizaes complexas em nossa vida pessoal e poltica, ou para repudiar o excesso de controle e a objetificao --67-- que esta intromisso implica. A extenso do pensamento burocrtico solapa o senso de autonomia e responsabilidade, tanto do indivduo como de toda a sociedade. Nesse sentido, a viso ortodoxa da administrao pblica carrega consigo uma teoria ao mesmo tempo social e poltica, que , porm, uma teoria negativa, uma teoria antipoltica, uma tentativa de transformar os problemas de poltica em problemas de administrao.
9.2.

Por uma administrao democrtica

Havia, ou h, alternativa? Possivelmente. Entre os primeiros autores houve diversos que teriam aceitado o argumento de David M. Levitan (1943, p. 359) de que o estado democrtico no deve apenas basear-se em princpios democrticos, mas deve, igualmente, ser administrado em termos democrticos, com a filosofia democrtica perpassando sua mquina administrativa. Outros seguiram o trabalho de Mary Parker Follett (METCALF e URWICK, 1940, p. 9), que acreditava que uma administrao dinmica deve se fundamentar no reconhecimento dos anseios que movem o indivduo e o grupo. Follett, que apresentou um contraponto interessante ao taylorismo, achava que a dinmica de grupo era a chave para se compreender a vida organizacional como tambm a vida poltica. Nos dois campos, o problema-chave estava na coordenao; a coordenao era a fora propulsora na vida do grupo, uma fora mais importante que a autoridade ou o controle. Por isso torna-se essencial compreender os pontos de vista de todos os integrantes do grupo ou da organizao. De acordo com esta viso, no se exerce liderana meramente pela expedio de ordens e pela expectativa de que elas sejam obedecidas; pelo contrrio, o lder tem que articular o propsito da organizao e, em seguida, criar mecanismos por cujo intermdio se possa coordenar as vrias atividades dos integrantes da organizao. Apesar dos obstculos que, em sua viso, restringiram o desenvolvimento de uma administrao democrtica especificamente o vis autoritrio do pensamento organizacional, com sua nfase na hierarquia, no controle e na disciplina Waldo discorria, com tmida confiana, sobre uma alternativa democrtica, que significasse renncia substancial aos padres de pensamento expressos nos binmios autoridade-submisso e superviso-subordinao, que tendem a dominar nossa teoria administrativa. Seu apelo era de lamento: So raros os momentos de otimismo, em que algum pode-se dar ao luxo de sonhar uma sociedade do futuro com educao e cultura geral em profunda consonncia com o mundo real, com todos participando ao mesmo tempo como lderes e como seguidores, segundo regras do jogo conhecidas por todos. Esta seria uma sociedade psburocrtica (1952, p. 103).
10.

CONCLUSO

Do primeiro ensaio de Woodrow Wilson (1887) emergem dois temas importantes para o estudo da administrao pblica: primeiro, a tenso entre poltica e administrao e, segundo, a busca por princpios cientficos de gesto administrativa que melhorariam a 27

eficincia das organizaes governamentais. Como j vimos, a dicotomia de poltica e administrao foi logo condenada --68-- pelos acadmicos tanto quanto pelos profissionais, embora restem muitas dvidas sobre a real importncia que ela algum dia teria tido. De maneira semelhante, a busca por princpios de gesto administrativa foi acusada de ser insensata e no-cientfica. Mas outros elementos das primeiras teorias foram mantidos. Os primeiros autores de administrao pblica concluram que os problemas das organizaes pblicas so, em essncia, os mesmos das organizaes privadas, estando sua soluo a depender dos princpios cientficos da gesto administrativa. Da mesma forma, eles viam que a democracia seria melhor preservada pela operao eficiente dos rgos governamentais e que a eficincia, por sua vez, seria melhor produzida pela boa gesto de negcios. Deste modo, ao preservarem a essncia da dicotomia entre poltica e administrao e o estudo da gesto administrativa, os primeiros autores de administrao pblica estabeleceram o padro para o estudo das organizaes pblicas nas prximas dcadas. De fato, poder-se-ia dizer que os fantasmas das teorias passadas continuam a assombrar os estudos da administrao pblica, com seus contos de poltica e administrao, princpios cientficos e eficincia administrativa. Resta saber quando vai chegar o dia se ele chegar em que iremos construir e trilhar novos rumos.
11.

QUESTES PARA DEBATE

1. Contrastar as vises de administrao sustentadas por Hamilton e Jefferson e discutir sua relevncia para a administrao pblica de hoje. 2. Discutir as origens da dicotomia entre poltica (politics) ou poltica pblica (policy) e administrao. Faz alguma diferena voc usar a palavra poltica ou poltica pblica? Isso muda o debate? 3. Se vivemos numa sociedade democrtica, por que permitimos que tantas instituies em nossa sociedade mesmo as governamentais sejam governadas de maneira hierrquica e at autoritria? 4. Discutir o conceito de eficincia como medida de sucesso em organizaes pblicas. Que outros conceitos tambm poderiam ser considerados medidas de sucesso? 5. Discutir a gesto cientfica e seus crticos. Que efeito persistente tem a gesto cientfica na administrao pblica?
12.

CASOS

1. Albert Nuez o chefe do executivo de uma grande cidade no sudoeste do pas. Ele tem a forte convico de que o legislativo deveria aprovar uma nova iniciativa de desenvolvimento econmico, mas tem receio de se envolver enquanto executivo na formulao dessa poltica. Ao mesmo tempo um membro do legislativo sugeriu que a nomeao de um novo chefe de polcia que, segundo a constituio municipal, caberia ao chefe do executivo deveria antes ser objeto de debate no legislativo. Como deve proceder Albert? --69-2. O supervisor de Susan Brett, Alex Baptiste, est preocupado em apressar o desenvolvimento de uma nova forma de processar revises regulatrias para 28

pequenos negcios. Susan imagina que o trabalho poderia ser melhor encaminhado se ela puder gastar algum tempo conversando com os donos de negcios sobre o que funcionaria melhor para eles, mas isso consumiria mais tempo. O que voc acredita que Susan e Alex diriam numa conversa sobre o assunto? Que justificativas cada um deles traria em apoio a suas respectivas posies?
13.

REFERNCIAS

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