FU ND A O G E T U LI O V ARG AS E S CO L A B R ASI L E I R A DE ADMI NI ST R A O P B LI C A E DE E MP RE S AS DE P ART AME NT O D E E NS I N O CU R S O DE D OUT O R ADO E M AD MI NI ST R A O

UMA TEOR IA DA FRAGMENTAO DE POLTICAS PBLICAS: DESENVOLVIMENTO E APLICAO NA ANLISE DE TRS CASOS DE POLTICAS DE GESTO PBLICA

T ES E A P R ES EN TA D A E S C O LA B R A S ILE IR A D E A D M IN IS TR A O P B LIC A E D E E MP R ES A S P A R A A O B TE N O D O G R A U D E D O U TO R EM A D M IN IS TR A O

H UMBERTO F ALCO M ART INS

Rio de Janeiro, dezembro de 2003.

F UNDAO G ETULIO V ARGAS E SCOLA B RASILEIRA DE A DM INISTRAO P BLICA E DE E MPRESAS D EPARTAMENTO DE E NSINO C URSO DE D OUTORADO EM A DM IN ISTRAO P BLICA

UMA TEOR IA DA FRAGMENTAO DE POLTICAS PBLICAS: DESENVOLVIMENTO E APLICAO NA ANLISE DE TRS CASOS DE POLTICAS DE GESTO PBLICA

T ESE

DE D OUTORADO A PRESENTADA POR H UMBERTO F ALCO M ART INS

E A P R O V A D A E M 30/12/2003 P E LA C O M IS S O E X A M IN A D O R A

Paulo Roberto Motta, PhD Deborah Moraes Zouain, Doutora Antnio Maurcio Castanheira das Neves, Doutor

Anna Maria Campos, PhD Marco Aurlio Nogueira, Doutor

Paulo Reis Vieira, PhD

Mar t i n s, H u mb er to F al c o . U ma teo r ia d a fr a g me n ta o d e p o l ti ca s p b lic as : d e se n vo l vi me n to e ap li ca o na an l is e d e tr s ca so s d e p o lt ic as d e ge s to p b lic a. / H u mb er to Fa l co M ar t i ns . - 2 0 0 3 .

Or ie n tad o r : P a ulo Ro b er to Mo tta . T ese ( Do u to r ad o ) - E sco la B r a s ile ir a d e Ad mi n is tr a o P b l ica e d e E mp r e s as , Dep ar ta me n to d e E n si no . I nc l ui b ib lio gr a f ia . 1 . Fr a g me nt ao d e P o l tic as . 2 . Re fo r ma d o E s tad o - B r a si l. I . M o tta, P a ulo Ro b er to . I I . E sco l a B r a si le ir a d e Ad mi n is tr a o P b l ica e d e E mp r e sa s. Dep ar ta me n to d e E n s i no . I I I . T t ulo .

CD D -3 5 3 .

RESUMO
Este estudo busca propor uma teoria da fragmentao de polticas pblicas, assim como aplic-la na anlise de trs casos de poltica de gesto pblica no perodo compreendido entre 1995 e 2002. A suposio central deste estudo de que existe um fenmeno de fragmentao subjacente aos casos analisados, e esse fenmeno constitui uma explicao plausvel para a descontinuidade e a baixa

implementao das polticas de gesto pblica no perodo. Uma vez caracterizada, a fragmentao de polticas de gesto no perodo pode ser explicada de diversas formas. A hiptese secundria deste estudo, a partir da teoria desenvolvida, de que o fenmeno da fragmentao se deve existncia de uma combinao disfuncional de fatores estruturais de integrao subjacentes s dinmicas constitutivas dos casos. O texto est estruturado em trs segmentos: a) desenvolvimento terico; b) construo dos casos e caracterizao da fragmentao subjacente; e c) anlise dos fatores de fragmentao. O primeiro segmento elabora um modelo conceitual de anlise de polticas com a finalidade de caracterizar os processos constitutivos dos casos analisados, a partir de elementos presentes nas principais

perspectivas analticas sobre polticas pblicas (sistmico-heurstica, institucional-racionalista e seleo temporal aleatria). O primeiro segmento tambm elabora a teoria da fragmentao de polticas pblicas, seus fundamentos epistemolgicos e metodolgicos, suas definies de partida, proposies centrais e um modelo analtico. A Teoria da Fragmentao de Polticas prope que a fragmentao, definida como a perda de coerncia, consistncia e coordenao nas polticas de um mesmo subsistema e entre a diversos subsistemas, estruturais um resultado de

indesejado

associado

elementos

dos

processos

formulao e implementao de polticas, tais como liderana executiva, estratgia, ajustamento mtuo, estrutura formal de coordenao,

processos e valores. Trata-se de uma teoria de mdio alcance elaborada de forma modular: a) permite a formulao de hipteses restrospectivas baseadas em mecanismos b) causais que o relacionam fatores de a um a

conseqncia-objeto; qualitativos, correlaes; tais

possibilita a narrativa

aproveitamento para um

mtodos essas a

como

analtica,

elucidar

e c) permite o

estabelecimento

dilogo

entre

observao emprica e a deduo terica. O segundo segmento delimita, contextualiza e caracteriza os trs casos analisados em profundidade: Plano Diretor, Gesto Pblica

Empreendedora I e Gesto Pblica Empreendedora II. Inicialmente, elabora-se um mapeamento do perodo, pelo qual so identificadas seis trajetrias de polticas de gesto pblica no perodo analisado. Os trs casos analisados em profundidade correspondem primeira trajetria. Sucede-se uma narrativa da dinmica de formulao e implementao desses casos em trs frentes de ao que os perpassam: reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto, Organizaes Sociais e

Agncias Executivas. Em seguida, elabora-se uma anlise genealgica em que so identificados seus elementos constitutivos (o empreendedor, a construo do domnio da poltica pblica, a viso do problema e da soluo e a coalizo poltica) e sinais de fragmentao, decorrentes das incoerncias, inconsistncias e descoordenao entre os casos e entre esses e os demais, identificados no mapeamento do perodo. O terceiro segmento apresenta uma anlise dos fatores de

fragmentao.

Busca-se

elaborar,

para

cada

fator,

uma

anlise

comparativa no sentido horizontal (entre os casos analisados) e vertical (entre esses e outros que ocorreram de forma paralela no universo das polticas de gesto mapeadas). A anlise dos fatores de fragmentao indica, conforme se supunha, que h uma combinao disfuncional de fatores estruturais fragmentadores subjacentes s experincias estudadas. Conclui-se que essa constatao contribui para explicar a fragmentao e valida a teoria da fragmentao de polticas, dentro de sua proposta

metodolgica modular de campo mdio. Apontam-se, tambm, direes nas quais a teoria poderia ser expandida, testada e aplicada.

O caos no a nica conseqncia possvel. 1 Charles Lindblom (1965:40)

Mtodos empricos tm sido tradicionalmente apresentados como o alicerce sobre o qual a nova cincia poltica ser construda. Seus praticantes estudam fenmenos empricos em busca de leis gerais que sirvam de base para uma cincia positiva. A economia uma espcie diferente de cincia, baseada no poder de teorias dedutivas derivadas de um nmero mnimo de pressupostos sobre o indivduo e em como os indivduos se relacionam uns com outros no mundo fsico. No fcil integrar essas duas formas de entendimento do complexo e multidimensional mundo em que vivemos. 2 Elinor Ostrom (1991:01)

1 2

Chaos is not the only possible consequence. (Traduo do autor)

Empirical methods have been traditionally presented as the foundation on which to build the new political science. Its practitioners studied empirical phenomena in the search for general laws to serve a basis for a positive science. Economics is a different type of science, based on the power of deductive theories derived from a minimum number of basic assumptions about the individual and how individuals are related to one another and a physical world. It is not easy to integrate these two ways of understanding the complex, multileveled, institutional world in which we live. (Traduo do autor)

APRESENTAO E AGRADECIMENTOS

Este estudo no apenas se baseia numa proposta metodolgica modular, cujo cerne o dilogo entre teorizao e observao emprica, mas foi desenvolvido em mdulos. Uma primeira verso, terminada h um ano, tinha como foco a anlise da dinmica constitutiva dos processos de formulao e

implementao de polticas de gesto pblica na era FHC, partindo de um modelo analtico derivado da seleo temporal aleatria, que permitia no apenas caracterizaes em bases comparativas mas um alargamento do entendimento dos processos e fatores de mudana subjacentes. O estudo teve, com efeito, condies incomuns de acessibilidade,

possibilitadas por um trabalho de avaliao de um projeto de cooperao entre o Brasil e o Banco Interamericano de Desenvolvimento que implicou a realizao de 113 entrevistas com os atores-chave dos casos analisados, incluindo-se o prprio Presidente Fernando Henrique

Cardoso. O Professor Michael Barzelay, a quem sou muito grato, exerceu muita influncia sobre o projeto do estudo nessa fase. O apoio e os comentrios do Professor Fernando Abrucio foram fundamentais para que a primeira verso pudesse ser completada. Elaborada a primeira verso de forma praticamente exploratria, os casos comparados entre si e com outros paralelos revelaram um cenrio de fragmentao em que, no mesmo governo, diferentes iniciativas ocorriam de forma incoerente, inconsistente e descoordenada. Os modelos analticos disponveis estavam mais voltados

caracterizao do processo que explicao de seus possveis efeitos, como a fragmentao, at porque, mesmo nesse caso, essa seria considerada uma conseqncia esperada (tendo em vista a natureza catica e disruptiva dos processos e organizaes) ou inaceitvel (tendo

em

vista

natureza

racional

ordenadora

dos

esforos

de

transformao). Minha percepo era de que me faltavam melhores lentes para observar meu objeto de um outro ponto de vista. Na concluso da primeira verso, cheguei a esboar a teoria da fragmentao,

fundamentando-a na observao emprica. Mesmo persistindo a sensao de que precisava voltar ao

referencial terico, fui forado a interromper o estudo por algum tempo, j que em fevereiro de 2003 aceitei ser o Secretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Por um lado, me distanciei. Por outro, casei-me com meu objeto! Algum tempo se passou at que o estudo pudesse ser retomado. Em meio a uma rotina exaustiva, a retomada e o redirecionamento do estudo no foram fceis, mas foram fundamentais. Devo isso orientao, pacincia e amizade do Professor Paulo Motta. Estava claro que a tarefa seguinte era de desenvolvimento terico. O mecanismo causal, para usar a expresso de Scharpf, j havia sido inspirado na observao da primeira fase. Sa em busca de elementos tericos e metodolgicos, e nesse ponto estabeleceu-se o dilogo entre os elementos empricos da anlise da dinmica dos casos e as teorias que fundamentam os fatores de fragmentao. Graas prestimosa ajuda de Thatiana Dunice e Letcia Schwarz, pude identificar, acessar e revisar uma vasta bibliografia e consolidar a proposta terica. O movimento final foi utilizar a teoria desenvolvida e voltar aos casos, submetendo-os a uma anlise. O resultado este volume. Penso que esses movimentos contriburam para melhorar sua qualidade, da mesma forma que outros movimentos devem prosseguir. Muitas pessoas contriburam para a realizao deste trabalho, pessoas com quem trabalhei e estudei nos ltimos anos, pessoas com quem tive incontveis oportunidades de discutir pontos especficos em eventos diversos (congressos, seminrios, reunies, conversas informais

etc.), pessoas que me deram inestimvel apoio operacional e moral. No conseguiria citar todas, e vou correr o imenso risco de mencionar algumas, alm dos j citados, e no mencionar outras. Quero agradecer ngela Santana, que coordenou a equipe de consultores na elaborao da Avaliao do Programa de Modernizao do Poder Executivo Federal, o convite para participar da equipe e a possibilidade de conjugar a coleta de dados da avaliao com a deste estudo. Sem esse acesso e sem as discusses que se seguiram, este estudo jamais seria realizado. Nesse sentido, quero consignar meus

agradecimentos aos entrevistados, pelos seus depoimentos e gentil disposio em colaborar. Agradeo tambm a Francisco Gaetani por sua pacincia e qualidade de atento debatedor. Aos professores das bancas de

qualificao e de defesa, Antnio Maurcio Castanheira das Neves, Deborah Zouain, Fernando Abrucio, Flvio Rezende, Marco Aurlio Nogueira, Paulo Reis e Anna Maria Campos, agradeo suas valiosas contribuies. Entre os professores do programa de doutorado, devo, em especial, Anna Maria Campos no apenas deliciosas oportunidades de

incontveis discusses mas o ambiente de integrao, aprendizado e solidariedade acadmica que se estabeleceu entre meus colegas do curso de doutorado, dentre os quais quero destacar a colaborao de Izabel, Joaquim, Alketa e Drcio, embora pertencente a outro programa. Devo tambm Maria do Socorro Carvalho muitas sugestes e a oportunidade de debater em grupo vrias questes deste estudo. Por fim, sem o suporte da minha esposa Jane e de meus filhos Pedro, Laura e Marcos eu jamais teria conseguido nada. No apenas porque eles so a minha principal motivao, mas porque me apoiaram, torceram, sofreram e entenderam a minha ausncia e a fragmentao da minha ateno.

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SUMRIO

1. INTRODUO................................................................................................................ 16 1.1. Tema, propsito, questes e hipteses............................................................. 16 1.2. Tipo do estudo, coleta e tratamento dos dados primrios................................ 20 1.3. Estrutura do texto ............................................................................................ 23 PARTE I DESENVOLVIMENTO TERICO ........................................................... 27 2. PERSPECTIVAS ANALTICAS EM POLTICAS PBLICAS: UMA REVISO DA LITERATURA .......................................................................................................... 28 2.1. A perspectiva sistmico-heurstica .................................................................. 30 2.2. A perspectiva institucional-racionalista .......................................................... 32 2.2.1. Os fundamentos (econmicos) e as limitaes do institucionalismo racionalista................................................................................................ 34 2.3. A perspectiva da seleo temporal aleatria.................................................... 39 2.3.1. Os fundamentos (sociolgicos) das abordagens da seleo temporal aleatria .................................................................................................... 41 2.3.2. Propriedade versus conseqncia ............................................................. 46 2.3.3. Retrica administrativa versus poder ....................................................... 47 2.3.4. Teoria da alocao da ateno e busca ..................................................... 49 2.3.5. A dinmica da soluo de conflitos e problemas de competio ............. 50 2.3.6. A teoria do equilbrio interrompido.......................................................... 51 2.3.7. Modelos de aprendizagem organizacional ............................................... 52 2.4. Um modelo de caracterizao dos casos sob a perspectiva da seleo temporal aleatria ........................................................................................................... 54 3. UMA TEORIA DA FRAGMENTAO DE POLTICAS PBLICAS ........................ 59 3.1. Fundamentos metodolgicos e epistemolgicos ............................................. 60 3.1.1. Uma construo terica modular.............................................................. 60 3.1.2. Uma teoria de campo mdio..................................................................... 67 3.2. Definies e proposies centrais a partir de questes e lacunas da teoria..... 68 3.2.1. A fragmentao como problema: perspectivas e brechas analticas......... 69

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3.2.2. Fragmentao, coordenao e coerncia: definies de partida............... 74 3.2.3. Questes e proposies centrais ............................................................... 79 3.3. Elementos do modelo analtico da fragmentao ............................................ 83 3.3.1. A liderana executiva como fator de integrao ...................................... 83 3.3.2. A estratgia como fator de integrao ...................................................... 88 3.3.3. O ajustamento mtuo como fator de integrao....................................... 91 3.3.4. A estrutura como fator de integrao ....................................................... 99 3.3.5. O processo como fator de integrao ..................................................... 107 3.3.6. As pessoas como fatores de integrao .................................................. 112 3.4. Alternativas e consideraes sobre a operacionalizao do modelo ............. 117 PARTE II CONSTRUO DOS CASOS E CARACTERIZAO DA FRAGMENTAO SUBJACENTE...................................................... 122 4. A ERA DA REFORMA DO ESTADO: UM MAPA DAS PRINCIPAIS POLTICAS DE GESTO PBLICA NO PERODO 1995-2002 ............................... 124 4.1. A estratgia administrativa do Presidente ..................................................... 124 4.2. Identificando trajetrias de polticas de gesto pblica................................. 125 4.3. Uma descrio sucinta das trajetrias............................................................ 131 4.3.1. Reforma institucional ............................................................................. 131 4.3.2. Gesto de Atividades de Suporte............................................................ 132 4.3.3. Gesto estratgica ................................................................................... 133 4.3.4. Aparato regulatrio................................................................................. 135 4.3.5. Gesto social........................................................................................... 136 4.3.6. Gesto fiscal ........................................................................................... 137 4.4. Seleo dos casos .......................................................................................... 138 5. CASO 1: O PLANO DIRETOR (1995-1998)................................................................ 141 5.1. Reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto .......................... 143 5.2. Organizaes Sociais..................................................................................... 149 5.3. Agncias Executivas...................................................................................... 152 5.4. Uma genealogia da fase do Plano Diretor ..................................................... 155 5.4.1. O empreendedor ..................................................................................... 155 5.4.2. A construo do domnio da poltica pblica ......................................... 156 5.4.3. A viso do problema e da soluo .......................................................... 158 5.4.4. A coalizo poltica .................................................................................. 160

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5.5. O MARE contra a mar ................................................................................. 162 6. CASO 2: A GESTO PBLICA EMPREENDEDORA I (1999-2001) ....................... 163 6.1. Reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto .......................... 164 6.2. Organizaes Sociais..................................................................................... 170 6.3. Agncias Executivas...................................................................................... 172 6.4. Uma genealogia da fase Gesto Pblica Empreendedora I ........................... 174 6.4.1. O empreendedor ..................................................................................... 174 6.4.2. O domnio da poltica pblica ................................................................ 175 6.4.3. A viso do problema e da soluo .......................................................... 177 6.4.4. A coalizo ............................................................................................... 178 6.5. A Seges deriva ............................................................................................ 179 7. CASO 3: A GESTO PBLICA EMPREENDEDORA II (2001-2002)...................... 181 7.1. Reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto .......................... 182 7.2. Organizaes Sociais..................................................................................... 186 7.3. Agncias Executivas...................................................................................... 188 7.4. Uma genealogia da Gesto Pblica Empreendedora II ................................. 189 7.4.1. O empreendedor ..................................................................................... 189 7.4.2. O domnio da poltica pblica ................................................................ 190 7.4.3. A viso do problema e da soluo .......................................................... 191 7.4.4. A coalizo ............................................................................................... 193 7.5. A Seges em busca de um novo tempo ........................................................... 193 PARTE III UMA APLICAO DA TEORIA DA FRAGMENTAO DE POLTICAS............................................................................................ 197 8. ANLISE DOS FATORES ESTRUTURAIS DE INTEGRAO.............................. 198 8.1. Liderana executiva: a coordenao delegada tripartida............................... 198 8.2. Estratgia: a perda da dimenso do Plano de Gesto e o divrcio Planejamento-Gesto ..................................................................................... 202 8.3. Ajustamento mtuo: a impossibilidade da autocoordenao no topo e na base ........................................................................................................... 204 8.4. Estrutura: barreiras integrao vertical e horizontal ................................... 206 8.5. Processos: ameaa autonomia e dissenso operacional................................ 212 8.6. Pessoas: comunidades epistmicas estanques ............................................... 214 8.7. Concluses e direcionamentos....................................................................... 217

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8.7.1. Corroborando as hipteses: a fragmentao como uma explicao plausvel.................................................................................................. 217 8.7.2. Validando a teoria: do campo mdio a uma teoria geral da governana 218 8.7.3. Do caos ordem: a fragmentao como uma condio crtica e alguns elementos para uma agenda da integrao ............................................. 220 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................... 224 ANEXO 1 - RELAO DE ENTREVISTADOS E WORKSHOPS ................... 245 ANEXO 2 SIGLAS E ABREVIAES........................................................... 249

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RELAO DE QUADROS E TABELAS

Figura 2.1 - Modelo sistmico de anlise de polticas pblicas. .................................... 30 Figura 2.2 - Um modelo heurstico de anlise de polticas pblicas. ............................. 31 Figura 2.3 - Perspectiva institucional-racionalista. ........................................................ 34 Figura 2.4 - Perspectivas de anlise de polticas pblicas.............................................. 41 Figura 2.5 - O modelo de Kingdon................................................................................. 56 Figura 2.6 - Modelo explicativo ..................................................................................... 57 Figura 2.7 - Modelo explicativo sob a perspectiva da seleo temporal aleatria ......... 58 Figura 3.1 - Hiptese prospectiva................................................................................... 63 Figura 3.2 - Hiptese retrospectiva ................................................................................ 64 Figura 3.3 - Polarizao de paradigmas em anlise de polticas. ................................... 73 Figura 3.4 - A coerncia como um processo. ................................................................. 77 Figura 3.5 - Proposio da teoria da fragmentao de polticas..................................... 81 Figura 3.6 - Modelo de anlise da fragmentao............................................................ 82 Figura 3.7 - Tipos ideais de negociao ......................................................................... 95 Figura 3.8 - Resoluo de problemas ............................................................................. 96 Figura 3.9 - Coordenao positiva.................................................................................. 97 Figura 3.10 - Modelo genrico de arquitetura organizacional...................................... 100 Figura 3.11 - Formas de coordenao. ......................................................................... 103 Figura 3.12 - Comunidades epistmicas e outros grupos ............................................. 115 Quadro 3.13 - Caractersticas das comunidades de poltica pblica e das redes de questes de polticas pblicas................................................................. 116 Quadro 3.14 - Roteiro para anlise qualitativa da fragmentao. ................................ 119 Quadro 4.1 - Caracterizao das principais trajetrias de reforma do Estado.............. 129 Figura 4.2 - Trajetrias e casos de polticas de gesto pblica no perodo 1995-2002 130 Quadro 4.3 - Caracterizao dos casos selecionados ................................................... 140 Quadro 4.4 - Trajetrias de reforma do Estado e ocorrncias fragmentadoras. ........... 195 Quadro 8.1 - Caracterizao das comunidades epistmicas e domnios de polticas ... 216

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1. INTRODUO

O propsito deste captulo apresentar, de forma introdutria, os principais elementos deste estudo: o tema, o propsito, as questes, as hipteses de trabalho, questes metodolgicas e a estrutura do texto.

1.1. Tema, propsito, questes e hipteses

A reforma do Estado 3 tornou-se um item relevante da agenda contempornea de polticas pblicas em diversos contextos, formas e regimes de governo. Os recentes processos de reordenamento

institucional pelos quais as democracias contemporneas vm passando, que implicam a redefinio de funes entre esferas tipicamente denominadas mercado, Estado e terceiro setor, tm guindado as polticas de gesto pblica a uma condio mais relevante que aquela

correspondente administrao progressivista que formou a base do Estado burocrtico no ltimo sculo. O perodo correspondente aos dois mandatos do Presidente

Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 2002, rico de episdios de polticas de gesto pblica, comparativamente a outros perodos

(Gaetani, 2002). Mas por detrs dessa diversidade h um quadro de descontinuidade e baixa implementao. Nesse sentido, este estudo tem
O termo reforma do Estado possui muitos significados, sendo usualmente comparado a reforma e modernizao administrativa, da gesto ou do setor pblico com o propsito geral de melhorar o desempenho do Estado (Schick, 2003). Alguns autores acentuam a finalidade, tais como eqidade, justia social e crescimento econmico, e os processos, tais como mudanas nas regras burocrticas, prticas, comportamentos e estruturas (Turner & Hulme, 1997). Outros (Caiden, 1991) destacam o escopo: a) atribuies e atividades do Estado; b) planejamento governamental, gesto de programas e do desempenho; c) organizao governamental; d) accountability e acesso informao; e) formulao de polticas pblicas; f) implementao de programas; g) gesto oramentria e financeira; h) provimento de servios pblicos; i) regulao; j) gesto do patrimnio pblico; k) instrumentos e prticas gerenciais no setor pblico; l) tica pblica; m) participao; e n) gesto da reforma.
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como propsito essencial elaborar uma explicao adicional plausvel para esse estado de coisas. A recente literatura prope explicaes para a descontinuidade e a baixa implementao a partir de fatores tais como: a) falta de cooperao e controle por parte dos atores envolvidos, causando a predominncia da poltica de ajuste fiscal em detrimento da proposio original do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) no perodo 1995-1998 (Rezende, 2000), como sintoma de uma sndrome de falha sequenciada; b) descontinuidade e reorganizao de estruturas responsveis pela implementao de polticas especficas de gesto pblica na transio do primeiro para o segundo governo, o que indicaria falta de comprometimento poltico presidencial e ausncia de um ministro-mentor (Bressan, 2002); c) barreiras patrimonialistas e

corporativistas, a partir do fracasso na consolidao da burocracia governamental entendida como um corpo de funcionrios estveis detentores das principais posies de comando burocrtico, quer no sentido do advento de barreiras contrrias a tal empreendimento, quer no sentido de barreiras contrrias a polticas que no se enquadravam nessa perspectiva (Ferreira & Gomes, 2002); e d) pragmatismo e prioridade de ao governamental, a partir do absoluto comprometimento, foco e ateno do governo com a manuteno do Plano Real em detrimento de outras agendas (Peixoto, 2001). A primazia do ajuste fiscal como orientao central de governo, a reorganizao ministerial no segundo mandato e outros fatores

associados a presses patrimonialistas no explicam por que outras polticas de gesto pblica no surgiram, at como alavanca do ajuste fiscal, a exemplo do que ocorreu em contextos tais como Austrlia e Nova Zelndia, onde o ajuste fiscal foi o elemento de coerncia das polticas de gesto pblica (Boston, 1991; Schick, 1996). Nessa

perspectiva, a predominncia do ajuste fiscal por si s no explica

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mudanas no sentido de anular polticas de gesto pblica de outras trajetrias. Nessa direo, a hiptese primria deste estudo que s polticas de gesto pblica e no este perodo constitui 1995-2002 uma subjaz o fenmeno para da a

fragmentao,

explicao

vlida

descontinuidade e a baixa implementao 4. Argumenta-se, nesse sentido, que as dinmicas dos processos constitutivos das polticas de gesto evidenciam no apenas diversidade, mas baixa integrao, conflito e anulao recproca. A anlise das dinmicas constitutivas de episdios nesse perodo poder levar corroborao dessa hiptese, revelando no apenas diferenas de viso entre seus empreendedores, de percepo de problemas e solues, de valores incrustados na cultura de suas instncias institucionais, mas, sobretudo, a inexistncia ou o malogro d e elementos de integrao e convergncia. Nessa conseqncia perspectiva, desse a extino de do MARE uma simples e

cenrio

descoordenao,

desintegrao

divergncia que conduzem fragmentao. Mesmo admitindo-se a centralidade pragmtica do ajuste fiscal, entre outros elementos

contextuais e estruturais intervenientes, presume-se que uma outra combinao de empreendedores, problemas, solues, apoios e

oportunidades teria gerado um leque distinto de polticas de gesto pblica em varivel grau de convergncia, ainda assim sujeitos fragmentao. Nesse caso, alm da questo seminal relativa integrao ou fragmentao, coloca-se outra questo central, derivada da primeira: por que essas iniciativas se forjaram de forma desintegrada? A

construo de uma hiptese secundria a respeito das causas da

Cabe, nesse sentido, elucidar que, como o estudo pretende demonstrar, a fragmentao, embora constitua uma explicao plausvel, no constitui a nica explicao para a descontinuidade e a baixa implementao. Buscar corroborar essa hiptese no implica a rejeio da considerao de outras possveis hipteses relacionadas ao teor das formulaes, desde as concepes das proposies at forma de apropriao da proposta da Nova Gesto Pblica, s estratgias de implementao etc.

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fragmentao para complementar esse quadro explanatrio tornou-se patente. Uma hiptese secundria, nesse caso, a respeito do que explica a fragmentao, demanda uma tarefa de construo terica. Primeiramente porque a fragmentao de polticas tratada de forma fragmentada pela literatura, predominando focos em questes muito especficas tais como a integrao de polticas de habitao e saneamento, no campo do desenvolvimento urbano, e a integrao entre poltica fiscal e monetria no campo da economia. Em segundo lugar, os modelos de anlise de polticas pblicas tendem a enfatizar aspectos tais como a caracterizao das fases, estrutura de incentivos e elementos dinmicos de mudana dos processos de formulao e implementao, quer considerando a

fragmentao uma conseqncia esperada, quer considerando-a algo controlvel. Por essas razes, a formulao da hiptese secundria se apia nas proposies da Teoria da Fragmentao de Polticas desenvolvida na parte I deste estudo. Em sntese, a Teoria da Fragmentao de Polticas prope que: a) a fragmentao representa a perda de coerncia, consistncia e coordenao nas polticas de um mesmo subsistema e entre diversos subsistemas; e b) um resultado indesejado dos processos de formulao e implementao de polticas, associado a elementos estruturais tais como liderana executiva, estratgia, ajustamento mtuo, estrutura formal de coordenao, processos e valores. Uma tal teoria til para auxiliar a compreenso de processos complexos de gesto de polticas pblicas, porque sua proposio toca algumas questes

basilares que permeiam, tambm de forma fragmentada, o debate contemporneo em polticas pblicas, em especial no campo da gesto pblica: seria a fragmentao uma caracterstica estrutural da nova gesto pblica, em razo do apelo autonomizao de estruturas (Peters, 2003)? Seria uma conseqncia inevitvel da globalizao, tendo em vista uma maior variedade de requisitos de integrao sistmica

19

(Rosenau, 2003)? Seria uma decorrncia da democracia e do crescente pluralismo de interesses (Neustadt, in: Campbell & Peters, 1988)? A teoria da fragmentao de polticas no descarta nenhum desses fatores macrocontextuais, mas sugere que a fragmentao tambm pode ser uma combinao disfuncional de fatores estruturais de integrao o que no significa advogar em favor do mito da racionalidade absoluta e abrangente, nem do caos incontrolvel. Nesse sentido, a hiptese secundria que uma combinao disfuncional de elementos estruturais subjacentes aos casos analisados contribui para explicar a fragmentao encontrada.

1.2. Tipo do estudo, coleta e tratamento dos dados primrios

O presente estudo , na definio de Scharpf (1997), modular: consiste em um desenvolvimento terico e uma anlise comparativa de casos luz do modelo terico desenvolvido. Com efeito, a construo terica modular e de campo mdio casase bem com o propsito genrico das anlises comparativas de casos, qual seja, desenvolver generalizaes empricas modestas e limitadas sobre categorias de fenmenos sociais historicamente definidos (Ragin, 1987), uma vez atendido o requisito da variedade explanatria (mais de um caso). Busca-se, com a construo e comparao de narrativas de experincias de poltica de gesto pblica, proporcionar explicaes dos eventos sem alto teor de predio. No que concerne construo terica, uma teoria de mdio alcance elaborada de forma modular: a) permite a formulao de hipteses retrospectivas baseadas em mecanismos causais que relacionam fatores a uma conseqncia-objeto; b) possibilita o aproveitamento de mtodos qualitativos, tais como a narrativa analtica, para elucidar essas

correlaes; e c) permite o estabelecimento de um dilogo entre a

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observao emprica e a deduo terica segundo Scharpf, uma peculiaridade desejvel do estudo emprico de polticas pblicas,

caracterizado pela [...] interao de pesquisa normativa e positiva e a relao entre anlise de polticas orientada por problemas e pesquisa emprica orientada por interaes. 5 (1997:02) No que tange anlise de casos, a elaborao de um modelo analtico torna as estruturas de narrativas similares e os casos

comparveis, formando a base emprica para as inferncias. A estrutura narrativa um recurso para se ordenar em evidncias e proporcionar comparao e dilogo entre as evidncias e os esquemas explanatrios conceituais. Dessa forma, possvel se julgar a plausibilidade de proposies explicativos. A construo dos casos no constitui, nesse sentido, caracterizao historiogrfica, embora possa servir para tal propsito, nem formuladas de modo conveniente e com mtodos

enquadramento taxonmico baseado em esquemas predefinidos ou no discurso oficial, nem avaliao do contedo ou do mrito intrnseco de tais polticas, sua pertinncia ou relevncia em relao dinmica do contexto e do estado-da-arte. Trata-se de uma anlise do processo de formulao, nas fases pr-decisional e decisional, e de implementao desses casos de poltica de gesto pblica, que busca explicar o que mudou, por que as mudanas ocorreram e em que extenso a trajetria est mais ou menos integrada com as demais para, num segundo momento, buscar oferecer uma explicao adicional para a fragmentao. Tratar as iniciativas de reforma da gesto pblica como processos de mudana de polticas pblicas, de polticas de gesto pblica, no caso, possui uma srie de vantagens em relao ao tratamento convencional que o objeto tem recebido na literatura (Barzelay, 2001). Primeiramente,

[...] interaction of positive and normative research and the relation between problemoriented policy analysis and interaction-oriented empirical research . (Traduo do autor)

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o tratamento permite uma abordagem mais cientfica, baseada na aplicao de modelos de anlise de polticas pblicas, a partir da coleta sistemtica de dados qualitativos, com a finalidade de explicar as mudanas nas opes de polticas de gesto pblicas, por que umas e no outras, o que difere da avaliao de opes baseada em critrios puramente normativos. Tais abordagens proporcionam inferncias em bases mais objetivas sobre a dinmica dos processos de formulao e implementao de polticas de gesto pblica, mediante, inclusive, um maior grau de comparabilidade em relao s abordagens baseadas em argumentao doutrinria, que se voltam predominantemente para

anlises de mrito e identificao de fatores crticos de sucesso. A noo de polticas de gesto pblica est sendo utilizada no sentido tanto das atividades de suporte quanto de desenvolvimento institucional de governo. Na definio original de Barzelay (2001), polticas de gesto pblica referem-se a regras e rotinas que se aplicam administrao pblica como um todo em relao macroorganizao governamental, processo de planejamento, oramento e gesto financeira, funcionalismo, organizao de sistemas e mtodos, controle e avaliao e aquisies. Adicionam-se a essa definio ao os processos de das

desenvolvimento

institucional,

voltados

desenvolvimento

estratgias, alinhamento das estruturas, otimizao dos processos de trabalho, adequao dos quadros funcionais e sistemas de informao, conhecimento e aprendizagem, no apenas na perspectiva

macrogovernamental, mas tambm como parte da ao modernizadora de cada organizao pblica. Os dados primrios que embasaram o presente estudo e

proporcionaram a reconstituio da narrativa dos casos foram coletados mediante a realizao de 112 entrevistas 6 e 3 workshops com os atores

Das quais 52 foram realizadas diretamente pelo autor; as demais foram realizadas por trs outros pesquisadores participantes da avaliao do Programa de Modernizao do Poder Executivo Federal. Em todos os casos, os protocolos de entrevistas foram elaborados de modo a comportar as questes especficas deste estudo.

22

primordiais dos casos analisados (Anexo 1) e a anlise de cerca de 500 documentos (documentos diversos das entidades envolvidas, leis e regulaes e arquivos pessoais).

1.3. Estrutura do texto

Alm deste captulo introdutrio, o texto est segmentado em trs partes: a primeira trata do desenvolvimento terico, na qual so elaborados os elementos que comporo o modelo de anlise dos casos e a teoria da fragmentao de polticas; a segunda trata da explorao emprica e apresenta a contextualizao e construo dos trs casos segundo o modelo desenvolvido; a terceira apresenta a anlise dos casos luz da teoria, alm de tecer consideraes sobre o teor ex plicativo da teoria e sobre as possibilidades de futuros avanos. A parte I, referente ao desenvolvimento terico, contm os captulos 2 e 3. O captulo 2 apresenta trs perspectivas de anlise de polticas pblicas: a sistmico-heurstica, a institucional-racionalista e a da seleo temporal aleatria, a partir da elucidao dos paradigmas e teorias que as apiam. O modelo analtico de caracterizao dos casos ou delimitao dos processos de formulao e implementao de polticas pblicas elaborado a partir de elementos e pressupostos da perspectiva da seleo temporal aleatria, segundo o qual as polticas pblicas so uma combinao de problemas, solues e instncias institucionais a partir da ao de empreendedores e sua coalizo. O captulo 3 prope uma teoria da fragmentao de polticas pblicas, seus fundamentos epistemolgicos e metodolgicos; suas definies de partida e proposies centrais; e um modelo para anlise da fragmentao de polticas pblicas, mediante a definio de variveis (os fatores estruturais de integrao liderana executiva, estratgia,

ajustamento mtuo, estrutura, processo e pessoas) e sua forma qualitativa de operacionalizao. Os pressupostos metodolgicos e epistemolgicos

23

so desenvolvidos a partir das concepes de Scharpf (1997) sobre construo terica modular e de Merton (1959) sobre teorias de campo mdio. A parte II, referente construo dos casos e caracterizao da fragmentao correspondente, compe-se dos captulos 4, 5, 6 e 7. O captulo 4 busca contextualizar e delimitar os casos analisados nos trs captulos subseqentes, delineando um mapa do sistema de poltica de gesto pblica no perodo de 1995 a 2002, identificando e caracterizando seus subsistemas e episdios correlatos. Trata-se de delinear o grande quadro de referncia, mediante a identificao de trajetrias, que se desdobram em frentes e fases. Metaforicamente, trata-se de um

mapeamento analtico do stio arqueolgico que possa servir de base para a etapa seguinte e mesmo para outros estudos. Inicia-se caracterizando os antecedentes das polticas de gesto pblica da Era FHC: a singularidade histrica da reforma do Estado na democracia e no contexto da globalizao; e a viso inicial contida na estratgia administrativa do Presidente. A idia central do captulo 4 a composio de um mapa das polticas de gesto pblica no perodo 1995-2002, no qual se identificam seis trajetrias e respectivos casos: a) reforma institucional, incluindo as frentes de reestruturao de ministrios, melhoria de gesto e

implantao de modelos institucionais tais como Organizaes Sociais e Agncias Executivas; b) gesto das atividades de suporte, que inclui as polticas de recursos humanos, logstica e tecnologia da informao; c) gesto estratgica, que inclui o estudo dos eixos de desenvolvimento e o Plano Plurianual; d) aparato regulatrio, que compreende a criao de instituies regulatrias em diferentes grupos de setores; e) gesto social, que inclui programas assistenciais de mobilizao, capacitao e modelos de parceria com o terceiro setor; e f) gesto fiscal, que inclui a gesto oramentria, privatizao, renegociao da dvida dos estados e a Lei de Responsabilidade Fiscal.

24

Embora a inclinao de partida contida na estratgia administrativa presidencial apontasse para uma linha de reforma burocrtica-fiscalista muito conservadora, a era FHC explode em seis frentes ricas e diversificadas de reforma da gesto pblica. A democracia, a

complexidade do aparato estatal e a fragmentao dos domnios sobre questes de gesto pblica em mltiplas jurisdies explicam, em parte, essa diversidade. Mas, fundamentalmente, sustenta-se que cada trajetria tem uma dinmica prpria. O captulo 4 termina com a seleo e caracterizao dos trs casos da trajetria da reforma institucional, cujas dinmicas sero estudadas em profundidade. Os trs captulos seguintes buscam caracterizar cada um dos trs casos (Plano Diretor, Gesto Pblica Empreendedora I e Gesto Pblica Empreendedora II) com uma narrativa da dinmica de formulao e implementao em trs frentes de ao (reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto, Organizaes Sociais e Agncias Executivas), seguidos de uma anlise genealgica na qual so

identificados seus elementos constitutivos (o empreendedor, a construo do domnio da poltica pblica, a viso do problema e da soluo e a coalizo poltica). Os captulos 5, 6 e 7 buscam, com efeito, analisar a dinmica do processo de formulao e implementao dos trs casos seletos de poltica de gesto pblica, no apenas visando explicar a mudana de polticas de gesto pblica da trajetria a partir das mudanas na composio dos elementos do modelo explicativo adotado (viso dos problemas e solues, lcus institucional e coalizes mediante a ao de um empreendedor), mas buscando identificar pontos de convergncia entre si ou convergncia (dilogos) com outras trajetrias. Buscam-se, com efeito, elementos para uma caracterizao emprica da fragmentao das polticas de gesto pblica no perodo estudado. A parte III constituda pelo captulo 8, que apresenta uma anlise dos fatores de fragmentao: liderana executiva, estratgia, ajustamento mtuo, estrutura, processos e pessoas. Busca-se elaborar, para cada fator,

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uma anlise comparativa no sentido horizontal (entre os casos) e vertical (dentre estes e outros que ocorreram de forma paralela no universo das polticas de gesto mapeadas no captulo 4 da parte II). A anlise dos fatores de fragmentao indica, conforme se supunha, que h uma combinao disfuncional de fatores fragmentadores subjacentes s experincias estudadas. Conclui-se que essa constatao contribui para explicar a fragmentao e valida a teoria da fragmentao de polticas, dentro de sua proposta metodolgica modular de campo mdio. Apontam-se, tambm, direes nas quais a teoria poderia ser expandida, testada e aplicada: aplicao em outros contextos de polticas e operacionalizao quantitativa das variveis para efeito de tratamento estatstico dos dados.

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PARTE I DESENVOLVIMENTO TERICO

A suposio central deste estudo de que existe um fenmeno de fragmentao subjacente aos casos de polticas de gesto pblica analisados no perodo 1995-2002 e que esse fenmeno uma explicao plausvel para a descontinuidade e a baixa implementao. Tanto a caracterizao quanto as explicaes para as causas de tal fenmeno carecem de um referencial terico metodolgico especfico. A limitao da literatura para esse propsito especfico impe um desafio de construo terica. O propsito deste segmento parte I elaborar um modelo conceitual a partir do qual o grau de fragmentao dos episdios de polticas de gesto pblica no perodo 1995-2002, com base em seus processos constitutivos, possa ser caracterizado e explicado. Pretende-se, nesse sentido: a) desenvolver um modelo de anlise de polticas pblicas a partir de elementos presentes nas principais perspectivas analticas sobre polticas pblicas; e b) elaborar uma teoria da fragmentao de polticas pblicas a partir de elementos conceituais dos campos de estudos organizacionais e da cincia poltica. O captulo 2 busca apresentar trs perspectivas de anlise de polticas pblicas: a sistmico-heurstica, a institucional-racionalista e a da seleo temporal aleatria. A partir desta ltima, elabora-se o modelo de caracterizao e construo dos casos ou delimitao dos processos de formulao e implementao de polticas pblicas. O captulo 3 prope uma teoria da fragmentao de polticas pblicas, seus fundamentos epistemolgicos e metodolgicos, suas definies de partida e

proposies centrais e um modelo para anlise da fragmentao d e polticas pblicas.

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2. PERSPECTIVAS ANALTICAS EM POLTICAS PBLICAS: UMA REVISO DA LITERATURA

Este captulo discorre sobre paradigmas, teorias e modelos de anlise de polticas pblicas com o propsito de elaborar um modelo analtico especfico que sirva caracterizao e anlise dos episdios de polticas de gesto pblica, objeto deste estudo. De forma genrica, segundo a definio de Lowi (1985:7), polticas pblicas so regras formuladas por autoridades

governamentais que expressam inteno de influenciar o comportamento de cidados, individual ou coletivamente, mediante o uso de sanes positivas ou negativas . Esse conjunto articulado e estruturado de aes e incentivos, que buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses dos atores envolvidos, , portanto, fruto de um processo de deciso poltica, usualmente consubstanciado em uma disposio

normativa (lei, decreto, documento de governo ou outra forma de resultado poltico), que demanda competncia autorizativa no mbito governamental (Executivo ou, na maior parte das vezes, Executivo e Legislativo). As polticas pblicas dispem usualmente sobre o que fazer (aes), aonde chegar (objetivos relacionados ao estado de coisas que se pretende alterar) e como fazer (princpios e

macroestratgias de ao). Elkin (1974) afirma que:

A maior parte dos trabalhos feitos por cientistas em assuntos relacionados a polticas pbl icas pode ser

enquadrada em quatro tradies: (1) estudos orientados aos produtos, cujo inter esse est focado na explicao de variaes nos produt os das polticas pblicas, usualmente expressos em gastos por reas de polticas (municpios e

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estados tm servido de base emprica principal); (2) estudos orientados aos processos, nos quais o foco recai sobr e padres de formulao de polticas em distintas reas de interesse; (3) estudos administrativos, cujo objetivo a concepo de estruturas internas efetivas para as agncias formuladoras; (4) economia poltica, centr ada nos mtodos mediante os quais escolhas sociais que utilizam recursos escassos so feitas . 7 (Elkin, 1974:399-400)

Buscar-se-, neste captulo, elucidar os principais paradigmas 8, teorias e modelos analticos de polticas pblicas pertencentes s tradies 1 e 2 descritas por Elkin. O texto est estruturado em quatro sees, as trs primeiras correspondentes aos trs paradigmas dominantes (sistmico-heurstico, institucional-racionalista e seleo temporal

aleatria), a ltima correspondente ao desenvolvimento do modelo analtico a ser utilizado para caracterizao dos casos. De acordo com a proposio de Ostrom (1994), de que abordagens conceituais devem abranger paradigmas (ou quadros-referncia), teorias (elaboraes com proposies especficas) e modelos (conjuntos de variveis com

finalidade explicativa aplicada), a caracterizao dos trs paradigmas abordados busca elucidar seus fundamentos conceituais (em especial nos casos das perspectivas institucional-racionalista e da seleo temporal aleatria), teorias associadas (em especial no caso da perspectiva da seleo temporal aleatria) e modelos mais consagrados (em especial nos casos das perspectivas sistmico-heurstica e da seleo temporal aleatria).

Most of the work on policy-related matters done by political scientists can be captured within four traditions: (1) output studies, where interest focuses on explaining variations in policy outputs, usually expressed in expenditures across policy areas (municipalities and states have served as the principal empirical base); (2) process studies, where patterns of policymaking in different issue areas provide the focus; (3) administrative studies, where designing effective internal structures for policymaking agencies is the aim; (4) political economy, where methods by which societies make choices for the use of scarce resources is the principal concern. (Traduo do autor) O termo est sendo utilizado segundo a referncia de Kuhn s realizaes cientficas universalmente reconhecidas que, durante algum tempo, fornecem problemas e solues modelares para uma comunidade de praticantes de uma cincia. (Kuhn, 1969:13)
8

29

2.1. A perspectiva sistmico-heurstica

A viso sistmica de polticas pblicas como respostas a problemas ( outputs ) e demandas ( inputs ) impera na literatura de cincia poltica a partir da proposio original de David Easton (1965), ilustrada na Figura 2.1. Figura 2.1 - Modelo sistmico de anlise de polticas pblicas.
Demandas

Processo Decisrio

Poltica

Apoios

Ambiente Poltico

O modelo de Easton uma compreenso ciberntica da vida poltica. Os sistemas polticos, na qualidade de sistemas vitais,

constituem, sob essa viso, sistemas auto-regulados. Easton rejeita o equilbrio, considerando o sistema poltico um fluxo contnuo d e resposta ao ambiente externo. Os sistemas polticos so " um conjunto de interaes abstradas da totalidade do comportamento social, por meio das quais valores so alocados de forma autorizativa para uma sociedade ". A questo fundamental a ser respondida : " como os sistemas polticos conseguem persistir ao longo do tempo sob inevitvel tenso. 9 (Easton, 1965a:32)

a set of interactions abstracted from the totality of social behavior, through which values are authoritatively allocated for a society" e "how political systems manage to persist through time in the face of inevitable stress. (Traduo do autor)

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A viso de Easton sobre o sistema poltico proporcionou um modelo de anlise de polticas pblicas. Nessa viso, o sistema poltico aparece como um conjunto de elementos inter-relacionados por padres de comportamento e aes. O propsito do sistema poltico converter inputs (demandas e apoios) em outputs (decises). Os principais elementos do sistema so aes polticas (decises, demandas, apoios, aes de implementao etc.). A fronteira do sistema determina o que parte sua e o que no , ou quais aes so consideradas polticas (endgenas) ou no (exgenas, aes e condies do ambiente). Essa viso est desenvolvida na Figura 2.2. Figura 2.2 - Um modelo heurstico de anlise de polticas pblicas.
INPUTS PROCESSAMENTO withinputs Item de agenda Demandas/ reivindicaes SITUAO/ "ESTADO DE COISAS" Problemas polticos Suporte Prioridade Formulao de alternativas Questes Arenas Deciso Poltica POLTICAS PBLICAS (POLICIES) PROGRAMAS IMPACTOS SOBRE OS ATORES SOCIAIS OUTPUTS RESULTADOS

Feedbacks positivos ou negativos

Nessa perspectiva, a anlise de polticas pblicas envolve a anlise dos elementos do processo de deciso poltica (dos inputs aos resultados, passando pelo modelo de deciso poltica e pelo modelo de

comportamento dos atores envolvidos). A grande limitao dessa abordagem que os elementos analticos do processo de deciso poltica e sua implementao seguem um faseamento estanque linear preestabelecido, alm de restringirem-se identificao de inputs , alternativas, atores e arenas.

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2.2. A perspectiva institucional-racionalista

A perspectiva institucional-racionalista privilegia a correlao entre estruturas (regras, papis e incentivos) e impactos das polticas em questo, segundo critrios avaliativos de eficincia. Trata-se de uma perspectiva essencialmente normativa, na medida em que presume que estruturas condicionam escolhas e que estruturas devem buscar

maximiz-las.
Teorias da escolha racional so antes de tudo teorias normativas. Uma teor ia da escolha racional nos diz o que devemos fazer par a al canarmos nossos obj etivos da melhor maneira possvel. No nos diz quais devem ser nossos objetivos (Elster, 1989). Em outras palavras, uma teoria da escolha racional pode ser vista como uma teoria de

conselho que infor ma os indivduos ou, potencialmente, coletividades de indivduos sobre a melhor forma de se atingir objetivos sejam l quais forem. [ ] Nesse papel normativo, a teoria deve tratar todos os indivduos como tentativamente racionais. 10 (Ostrom, 1991:17)

Os

enfoques

racionalistas

pressupem

possibilidade

de

modelagem de alternativas de forma no-ambgua, conhecimento prvio das conseqncias, coerncia no ordenamento de preferncias e regras decisionais para seleo de alternativas baseadas na conseqncia das preferncias.
Considero o enfoque, tradio ou r eferencial da escolha pblica, todo trabal ho que se baseia no individualismo metodolgico e cons idera que os indivduos comparam

Rational choice theories are primarily normative theories. A rational choice theory tells us what we ought to do in order to achieve our aims as well as possible. It does not tells us what our aims ought to be (Elster, 1989). In other words, a rational choice theory can be viewed as a theory of advice that informs individuals, or, potentially, collectivities of individuals about how best to achieve objectives whatever this may be. [] In this normative role, a theory must treat all individuals as attempting to be rational. (Traduo do autor)

10

32

benefcios esperados e custos de suas aes antes de adotarem estratgias de ao. Considero teorias de escolha pblica as proposi es mais especficas feitas por

acadmicos s obre o ti po de informao, valorao e clculo envolvidos numa escol ha individual. Quando me refiro a um modelo de teoria da escolha racional, refiro-me

representao for mal especfica de uma t eoria. Mltiplos modelos podem existir para qualquer teoria e muitas teorias so freqentemente coerentes com uma abordagem. 11

(Ostrom, 1991:243)

Segundo essa perspectiva institucionalista da escolha racional, as polticas pblicas so produtos de instituies burocrticas e polticas e no surgem do acaso: so uma escolha racional de alternativas

processadas nas estruturas burocrticas e polticas visando alcanar resultados preestabelecidos (Ostrom, Gardner & Walker, 1994). A Figura 2.3 ilustra o modelo de anlise e desenvolvimento institucionais na perspectiva racionalista e seus fundamentos, que sero objeto da prxima seo.

By rational choice approach, tradition, or framework I mean all work that is based on methodological individualism and assumes that individuals compare expected benefits and costs of actions prior to adopting strategies for action. By rational choice theories I mean the more specific assumptions made by a scholar about the type of information, valuation, and calculation involved in individual choice. When I refer to a model of a rational choice theory I mean a specific formal representation of a theory. Multiple models exist for any theory and several theories are usually consistent with an approach. (Traduo do autor)

11

33

Figura 2.3- Perspectiva institucional-racionalista.

ECONOMIA INSTITUCIONAL, CRTICA ESCOLHA RACIONAL INSTITUCIONALISMO SOCIOLGICO

ECONOMIA NEOCLSSICA

ESCOLHA RACIONAL

NEO-INSTITUCIONALISMO ECONMICO ESCOLHA PBLICA

DIVERSIDADE ?

POLITICAS PUBLICAS

PERSPECTIVA INSTITUTIONAL-RACIONALISTA

FRAGMENTAO ?

A racionalidade limitada, mas necessrio e possvel aumentar o nvel de racionalidade mediante o desenvolvimento de arranjos institucionais mais eficientes

CRITRIO AVALIATIVO: RELAO ENTRE ARRANJOS E RESULTADOS

2.2.1. Os fundamentos (econmicos) e as limitaes do institucionalismo racionalista At 1980, a anlise econmica padro estava focada em

mecanismos de troca em mercados seguros, mediante o emprego de modelos simples, que limitavam a investigao a tipos ideais de transaes e ignoravam a complexidade dos fatores de controle, custos de transao e informao incompleta. Eram abordagens limitadas, tais como escolha racional, otimizao sujeita a gargalos, individualismo metodolgico (explicao de impactos sociais mediante comportamentos individuais) e equilbrio. Na tradio dos economistas neoclssicos,

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importava apenas o que afetava ou se passava no e com o mercado, considerando que as firmas apenas maximizavam lucros. Para o velho institucionalismo, as instituies importam porque explicam o funcionamento dos mercados. A economia institucional de Veblen (1899) se coloca nessa perspectiva, ademais evolucionista, no estudo das instituies econmicas. Tentou correlacionar a eficincia do sistema industrial e a disposio dos homens de negcio em ganhar dinheiro e exibir sua fortuna. Foi considerada crtica e satrica na sua proposio de que a evoluo das instituies econmicas parte de um processo mais amplo de desenvolvimento cultural. Atores econmicos no so meros tomadores de decises econmicas (racionais), mas sim influenciados por costumes e instituies mutantes. Veblen exps a incompatibilidade entre o processo industrial moderno e a gesto irracional dos negcios (1904), no sentido de que pessoas desperdiam energia com instituies ineficientes (1914). Na mesma perspectiva, Commons (1924 e 1934) abordou a evoluo do movimento trabalhista americano e sua atuao em instituies mutantes, tais como o mercado e as leis. Veblen e Commons tinham em comum a insatisfao com a teorizao abstrata da economia ortodoxa, sua nfase em mecanismos automticos de mercado e sua tendncia isolacionista em relao a outras cincias sociais. A questo era a mesma (por que firmas crescem e se mantm), mas nem as respostas ortodoxas usuais (estrutura de mercado e preos em condies de monoplio, oligoplio, competio ou

monopsnio), mediante modelagem formal, nem as abordagens noformalizadas do institucionalismo evolucionista apresentaram respostas completas. Uma outra vertente do velho enfoque institucional econmico a denominada teoria da firma. Atividades especializadas precisam ser coordenadas, quer por integraes conscientes atravs de organizao, quer por relaes de mercado. A teoria da firma estuda os efeitos dessas

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modalidades de coordenao no desempenho econmico, tema que, na verdade, remonta a Adam Smith. Marshall (1919 e 1920) foi um dos poucos a tratar a firma como organizao e parte integrante do mercado, como pea central de sua teoria do desenvolvimento econmico. Segundo Marshall, o problema da firma gerar e usar conhecimento de mtodos de produo, mercados existentes e potenciais e de formas de se construir uma organizao e de induzir seus membros a criar oportunidades para o lucro. Os sucessores de Marshall ignoraram essa abordagem e desintegraram o estudo de firma. Teoria da firma foi o rtulo dado a um conjunto de ex erccios formais de otimizao restrita, pelos quais preo de equilbrio e produto foram derivados para uma srie de estruturas de mercado e os efeitos de mudanas interpretados como alteraes nas curvas de demanda ou custos. Coase argumentou que firmas existem na medida em que a organizao formal consegue superar/cortar custos de transaes de mercado. As instituies, no sentido de regras formais, importam, mas so um mal necessrio para viabilizar trocas no mercado. No entanto, as condies sob as quais isso seria possvel foram abordadas

posteriormente por Williamson (1963, 1985 e 1986), que acreditava que esse modelo de gesto era uma opo racional devido estrutura de incentivos, dando pouca ateno s limitaes da racionalidade,

abordadas por Simon (1955), no sentido de que os seres humanos so limitados cognitivamente e buscam a satisfao de seus desejos dentro de expectativas limitadas. Uma verso expandida do enfoque da teoria da firma e do institucionalismo vebleniano ficou conhecida como neo-

institucionalismo econmico e tornou-se uma ferramenta de anlise de transaes, desempenho econmico e lgico das organizaes em vrios contextos institucionais, anlise de elementos do ambiente institucional e

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mudana institucional, espalhando-se e focando-se em muitos campos temticos e metodolgicos. Incluem-se nesse rol a teoria da agncia ( principal-agent ), escolha pblica e reelaboraes da teoria da firma a partir da idia de custos de transao. Segundo a teoria da escolha pblica, as instituies (em sentido anlogo s organizaes) interferem nas decises racionais dos atores pblicos, limitando sua racionalidade (em relao do mercado). Nessa perspectiva, o governo uma instituio econmica em busca de maximizao de votos e que afeta o desempenho econmico porque interfere no provimento de bens pblicos (Buchanan & Tullock, 1980; Ostrom, 1994). A teoria da escolha pblica implica uma viso crtica da burocracia, como dotada de uma tendncia auto-orientada, e prescreve um ostensivo controle poltico sobre a burocracia para controlar custos, questionar competio. Segundo a teoria da agncia ( principal-agent) , as transaes sociais entre atores nas esferas tradicionais do Estado e do mercado se estabelecem em bases contratuais de relao do tipo contratado (agente) e contratante (principal) (Melo, 1996), com interdependncia sistmica de trs espcies de relao: entre Estado (burocracia e sistema poltico) e agentes econmicos; entre polticos e burocratas; e entre cidados e polticos (Przeworski, 1999). Essas relaes esto sempre sujeitas a diversos problemas (risco moral, seleo adversa, assimetria de e criticar resultados, quebrar monoplios e introduzir

informaes etc.), e, portanto, o carter contratual da relao deve ser reforado mediante incentivos (Arrow, 1991). Segundo essa linha de pensamento, para o Estado aumentam os custos de transao porque aumenta a possibilidade de ocorrncia de processos de seleo adversa (baixo padro produtivo) e risco moral (auto-orientao), da a

necessidade de arranjos contratuais contra as agendas prprias e interesses divergentes (Alchian & Demsetz, 1972, e Ross, 1973). Recomenda ainda a utilizao de incentivos econmicos para o aumento

37

da eficincia dos agentes estatais (por natureza, oportunistas do cio free riders que precisam ser enquadrados em uma estrutura de induzimentos e contribuies, tal como sistemas de remunerao por desempenho) e uma modelagem burocrtica reativa e de reduzida autonomia de ao (Worsham, Eisner & Rinquist, 1997). Uma expressiva limitao dessa abordagem reside no pressuposto de que o principal detm uma escolha racional e tenta imp-la ou negoci-la sobre o agente, o que desconsidera a hiptese do estabelecimento de relaes esprias e clientelistas entre ambos. Por fim, a teoria da firma parte de uma comparao entre a eficincia de formas organizacionais e a eficincia do mercado (que, em abstrato, prescindiria de formas organizacionais) para denunciar o carter estruturalmente ineficiente da burocracia. As burocracias

privadas seriam, na melhor das hipteses, as segundas melhores ( second best ) escolhas racionais; as burocracias estatais, as menos melhores ( least best ), tendo em vista os altos custos de transao dentro do Estado (Gibbons, 1999). O carter contratual da teoria da firma reside na considerao da organizao como um arranjo contratual, em que investidores, essencialmente detentores de direitos de propriedade, figuram como contratantes, e empregados e gestores como contratados. O enfoque neo-institucional econmico muito limitado para o estudo de instituies informais, que esto mais prximas de

preferncias, at porque o modelo de homem empregado na economia no serve para explicar mentalidades e valores sociais. Mesmo o modelo d e racionalidade limitada (que se ope escolha racional) equivale, na maioria das aplicaes, racionalidade ilimitada com informaes incompletas, e gera hipteses similares. A bandeira do neo-institucionalismo utilizar a abordagem institucional tradicional (corrente ligada teoria da firma) fora do contexto de mercado seguro, com base em dois pressupostos:

38

o comportamento humano fundamentalmente racional busca maximizar uma utilidade (no contexto da organizao, os indivduos buscam maximizar sua relao com a organizao); organizaes so estabelecidas como domnios racionais porque buscam eficincia e resultados preestabelecidos. A articulao de ambos os pressupostos est na idia de que o agregado dos comportamentos individuais maximizadores da utilidade promove a eficincia organizacional. No que se refere maximizao da utilidade, no claro que todos os indivduos tenham a mesma utilidade ou que esta seja consistente; indivduos diferentes esto sujeitos a diferentes restries. A questo agregar suas aes individuais a um padro de eficincia organizacional. A relao entre escolha e aes individuais e organizacionais um a questo complexa. Ademais, os atores internos e externos diferem no acesso e na disponibilidade de informao sobre custos e benefcios de suas aes. H tambm o problema da disponibilidade da informao certa (adequada) necessria para que os atores (indivduos e

organizaes) saibam o que e o quanto maximizar. Em suma, a conexo entre pessoas, decises e informaes necessariamente imperfeita, conforme argumentou Simon. A percepo sobre esses aspectos

inaugurou a pesquisa no campo da economia das organizaes. Isso desviou a ateno dos economistas dos mercados sem, contudo, os libertar do seu ideal de racionalidade, seno relativiz-lo. O que se revela mais racionalizao que racionalidade. A eficincia das estruturas (informais, grupais) no pode ser avaliada apenas em termos econmicos.

2.3. A perspectiva da seleo temporal aleatria

Diferentemente da perspectiva sistmico-heurstica, que enfatiza as fases e os elementos analticos do processo de deciso, e da perspectiva

39

institucional-racionalista, que enfatiza a contribuio de estruturas (papis e incentivos) concebidas com o propsito deliberado de produzir decises e aes (resultados) desejadas, a perspectiva da seleo temporal aleatria 12 enfatiza o tempo e o acaso. O processo de formulao e implementao fundamentalmente visto como uma combinao instvel de fatores ao longo do tempo, um fluxo de transformao sobre o qual no se tem a expectativa de controle. A abordagem do garbage can model GCM representa fielmente essa perspectiva. Segundo esse modelo essencialmente descritivo, organizaes so vistas como anarquias organizadas, caracterizadas por preferncias problemticas (ambguas), tecnologias no-claras e participao fluida no processo decisrio (Cohen, March & Olsen, 1972). O GCM baseia-se numa ordem temporal, no-conseqencial, que forma elos num processo decisrio: problemas, solues e atores esto conectados por fora da simultaneidade. Preferncias so expressas, mas no so seguidas, e se alteram em funo e das escolhas. O Sobretudo, pressupe preferncias que so

inconsistentes

imprecisas.

GCM

estruturas

influenciam o resultado das decises na medida em que: a) afetam o padro temporal da chegada/percepo dos problemas, escolhas, solues e decisores; b) determinam alocao de energia; e c) estabelecem elos entre vrias correntes de recursos. Na sua forma pura, o GCM prope que problemas, solues, decisores e oportunidades de escolha so

independentes, correntes exgenas que fluem pelo sistema decisrio. Na ausncia de restries estruturais, eles se juntam por simultaneidade. A deciso se processa tanto antes quanto aps a ativao de um problema (Cohen, March & Olsen 1972; C yert & March, 1964; March, 1966, 1974, 1981 e 1994; March & Olsen, 1984 e 1989). Trata-se, portanto, de uma viso no-racionalista e que considera, ao mesmo tempo, que a dinmica

A expresso seleo temporal ( time sorting ) devida a Sabatier (1999). A expresso seleo temporal aleatria busca denotar o carter instvel e ambguo dos elementos que, em ltima anlise, comporo as escolhas e possibilidades.

12

40

da mudana dos processos de formulao e implementao de polticas no est prioritariamente na dinmica das estruturas, mas em variaes nas combinaes dos elementos problemas, solues e decisores. A Figura 2.4 ilustra a perspectiva da seleo temporal aleatria e seus fundamentos. Figura 2.4 - Perspectivas de anlise de polticas pblicas.

2.3.1. Os fundamentos (sociolgicos) das abordagens da seleo temporal aleatria O advento do GCM est intimamente relacionado ao tratamento que March & Olsen (1989) do ao processo decisrio; pe em relevo elementos no considerados pela abordagem racional, tais como:

41

limitaes da racionalidade, conflito, ambigidade de preferncia nas organizaes, substituio da ordem conseqencial pela ordem temporal e rumo no-aleatrio das decises (uma vez que ocorrem em contextos d e crenas, normas e papis que produzem vieses sistemticos). Trata-se de uma abordagem que considera que as decises esto sujeitas a

influncias de dimenses no-formais das organizaes (regras tcitas, valores, crenas, papis institucionalizados, preferncias e objetivos pessoais etc.), que se constituem uma restrio racionalidade ( escolha de alternativas possveis, sobre e para as quais h informao disponvel, baseada em critrios de eficincia, clculo e conseqncia). Em sntese, ao presumirem que as organizaes influenciam o processo decisrio, admitem o descolamento da estrutura organizacional formal da estrutura real institucionalizada, pressuposto esse do legado do

institucionalismo sociolgico. Max Weber constitui a inesgotvel fonte seminal do

institucionalismo sociolgico, em especial o campo conhecido como sociologia das organizaes. H no denominado velho institucionalismo sociolgico destaque para autores tais como Selznick e Simon. H mais indagaes que respostas acerca do novo institucionalismo sociolgico. H uma diversidade de leituras e desdobramentos da contribuio de Weber. Todavia, predominam, em especial na sociologia organizacional, abordagens sobre a relao de disfuncionalidade entre organizao burocrtica (seus atributos morfolgicos) e fenmeno burocrtico

(burocracia como forma de dominao racional-legal); ou, de forma noexcludente, abordagens que se inspiraram na interpretao de Weber procedida por Parsons (1937), cuja leitura teria sido grandemente influenciada pela sua prpria sociologia estrutural-funcional (Leivesley et al., 1994). Entre esses esto, principalmente, Merton (1959), que explora na morfologia burocrtica tpica uma tendncia ao deslocament o de objetivos em direo a regras, normas e interesses prprios; Michels (1949), que identifica uma tendncia oligarquizao segregatria do poder intraburocrtico; Von Mises (1944), que explora o carter anti-

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inovador, reforador do status quo , da estrutura burocrtica; Selznick (1964), que denuncia o paradoxo da organizao burocrtica, ou as influncias da organizao informal em torno de seus objetivos prprios; Gouldner (1954), que identifica uma relao entre mecanismos de superviso e controle e uma tendncia acomodao em torno de padres mnimos; e Crozier (1979), que desmascara o crculo vicioso da burocracia, sua incapacidade estrutural em autocorrigir-se de forma sistmica, ancorando-se em estratgias conservadoras e formalistas de autoproteo. Selznick, em especial a partir dos experimentos da TVA Tennessee Valley Authority , elabora a teoria dos elos entre populao e a estrutura formal. O ambiente passa a ser visto no apenas como fonte de recursos ou espao onde se colocam consumidores (criao de laos com o ambiente, gerando o direito de existir que transcende a tarefa). A anlise institucional equivale anlise dos elos. Por outro lado, a interao informal dentro da organizao, mediada por lideranas sensveis a valores comunais, poderia fazer institucionalizar a ordem organizacional instituio. Simon, outro expoente dessa tradio, baseou sua noo de racionalidade limitada na idia de que o comportamento satisfatrio (nvel aceitvel de variveis, mantendo-se o risco em patamares formal, promovendo a organizao ao estgio de

mnimos) diferente do comportamento de maximizao como motivao principal. O comportamento humano nas organizaes pode ser, no mximo, pretensamente racional (homem administrativo). Sua abordagem leva em conta fatores psicolgicos do processo decisrio, ignorados pelos economistas. Simon elabora uma teoria da escolha racional limitada que considera as interferncias do contexto organizacional: porque os ambientes proporcionam foras que moldam as qualidades e os hbitos pessoais, proporcionam meios que permitem a alguns influenciar os outros, e definem estruturas de comunicao. Segundo sua opinio, as

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cincias sociais so esquizofrnicas porque no consideram as limitaes do modelo de homem racional, onisciente de alternativas e dotado de capacidade de escolha. Seria necessrio, segundo o autor, erigir-se uma ponte entre Freud e os economistas. Simon no fala abertamente em instituies, mas em sistema organizacional ao redor do

comportamento, em papis e papis sociais (Simon, 1976). Essa viso desestruturadora da racionalidade total proposta por Simon (1976) representa, com efeito, um dos pilares das abordagens da seleo temporal aleatria: a) a racionalidade limitada, os pressupostos econmicos convencionais relativos racionalidade so irreais e

negligenciam a natureza limitada da racionalidade das decises; b) as organizaes so sistemas decisrios mediante sries de cadeias de meios e fins; e c) as escolhas humanas apresentam natureza potencialmente disjuntiva. Em suma:
A extenso na qual o processo decisrio pode ser racional limitada ou contida pelo fato de os decisores nunca terem acesso a toda a informao de que neces sitam sobre suas alternativas ou sobre as conseqncias de qualquer deciso tomada. Alm disso, as pessoas so inerentemente limitadas na sua habilidade de processar grande quantidade de

informaes de forma puramente racional. O resultado no um modelo decisri o racional, mas de racionalidade limitada . 13 (Simon, 1976: p. 33)

Recentemente, no auge do debate entre o velho e o novo institucionalismo, Selznick revisitou seu prprio tema institucionalista de forma surpreendentemente atual, fazendo uso de conceitos da denominada teoria dos stakeholders (Clarkson, 1995; Donaldson &

the degree to which decision-making can be rational is limited, or bounded by the fact that decision makers never have access to all the information they need about their alternatives or the consequences of any given decision. In addition, people are inherently limited in their ability to process large amounts of information in a purely rational way. The result is a decision making model not of rationality, but of bounded rationality. (Traduo do autor)

13

44

Preston, 1995; e Freeman, 1998), contra concepes do institucionalismo econmico:

Ver a empresa como uma instituio ver a empresa continuamente preocupada em levar em conta partes

interessadas relevantes, cumprindo compr omissos de longo prazo, sendo sensvel estrutura de autoridade que a opera. Tudo isso est em conflito com a viso ainda dominante de que a empresa uma associao voluntria de acionistas [ para um determinado grupo de clientes] que detm a propriedade da empresa [ e o poder de escolher e comprar seus produtos] e so os nicos membros que devem realmente ser levados em conta. Essa doutrina obscurece as realidades de poder, subor dinao e responsabilidade [ ...] Uma teoria institucional da firma uma voz de resistncia a essa cultura de estreitamento visual, oferece guias para a reflexo sobre a responsabilidade empresarial e traz luz questes tais como a maximizao dos lucros ou dos retornos sobre o capital [ ou da competi tividade] . (Selznick, 1996:272)

Subentende-se que Selznick, ao argumentar que no h diferena entre o velho e o novo institucionalismo, brada pela diferenciao entre institucionalismo econmico e sociolgico. O novo institucionalismo sociolgico tem sido assim proclamado a partir de abordagens de Pfeffer & Salancik (dependncia de recursos), Powell & Dimaggio (campo organizacional), Scott & Meyer (teoria do isomorfismo institucional), Weik (instituies como construes post factum dos participantes a partir dos processos organizacionais), Meyer & Rowan (funes simblicas da estrutura) e March & Olsen

(adequabilidade entre comportamento e situao), principalmente. Dentro dessa linha, a diferena real entre o velho institucionalismo selznickiano e o novo institucionalismo, representado nas figuras centrais de March e Olsen, reside no fato de que os ltimos admitem o descolamento da estrutura formal da estrutura real institucionalizada.

45

campo

de

estudos

institucionais

e,

em

particular,

organizacionais, em especial aqueles que reivindicam o parentesco com as abordagens do novo institucionalismo sociolgico, representa,

sobretudo, uma janela aberta a abordagens menos economicistas e mais subjetivistas. Apresentam-se a seguir algumas caractersticas do enfoque

institucional aos processos de deciso poltica que fundamentam e complementam a abordagem do GCM: propriedade versus conseqncia; retrica administrativa versus poder; teoria de alocao de ateno e busca; dinmica da soluo de conflitos e problemas de competio; equilbrio interrompido e aprendizagem organizacional. Todas as

abordagens destacam a questo da autonomia, ou a influncia dos processos endgenos das instituies governamentais na modelagem das polticas, mesmo considerando-se os fatores exgenos.

2.3.2. Propriedade versus conseqncia March & Olsen (1989) propem que as organizaes seguem regras codificadas por um repertrio de procedimentos, segundo duas lgicas distintas: propriedade e conseqncia. De acordo com a lgica da propriedade, as regras pertencem a um cdigo de conduta gerado ao longo do tempo mediante costumes, socializao e educao. Pela lgica da propriedade, as rotinas

prescindem dos mandatos porque estabelecem relaes entre expectativas a serem alcanadas por papis institucionalizados. Regras so

codificaes imperfeitas sujeitas ao cumprimento ( compliance ) em funo da interpretao dominante. Regras so aprendidas, assimiladas, institucionalizadas. Os atores se conformam s regras no porque isso representa a maximizao de seus interesses, mas porque esperam comportamento recproco. Esse tipo de lgica explica mecanismos adotados no provimento de sustentabilidade dos arranjos institucionais, no sentido do enfrentamento de interesses prprios, conflito e

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ambigidade. As instituies polticas adotam a lgica da propriedade para gerar estabilidade, ordem e, por outro lado, flexibilidade e adaptabilidade. Segundo a lgica da conseqncia, as regras so impostas e cumpridas pela autoridade poltica e administrativa. A lgica da conseqncia calculadora e antecipatria, consistindo em escolha racional entre alternativas delineadas em certos contextos valorativos. A melhor alternativa aquela que leva melhor conseqncia. O

comportamento condicionado por preferncias e expectativas sobre as conseqncias. O comportamento intencional, mas no propositado. Propriedade e conseqncia guiam as aes em diferentes

extenses. Ambas as abordagens consideram as regras em sentido amplo, podendo significar rotinas, procedimentos, convenes, papis,

estratgias, estruturas e tecnologias em torno dos quais a atividade poltica construda. Mas tambm incluem crenas, paradigmas, cdigos, culturas e conhecimentos que sustentam, envolvem, formulam e se chocam com as regras e rotinas formais. No h escolha racional pura; ambas as lgicas regem as iniciativas de desenho e redesenho de polticas de gesto pblica.

2.3.3. Retrica administrativa versus poder March e Olsen (1989) propem que reorganizaes administrativas tm carter retrico: baseiam-se em receitas, slogans , bandeiras e modismos. Identificam dois tipos predominantes de retrica:

administrativa e realpolitik . A retrica administrativa tem a orientao prescritiva da teoria administrativa tradicional de corte funcionalista. Propem reorientaes na estratgia, na estrutura, nos processos, nas pessoas e nos sistemas de gesto para melhoria do desempenho organizacional. As solues provm de aplicaes tericas.

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A retrica do poder parte dos problemas do dia-a-dia e baseia-se na interferncia poltica, no conflito de interesses, nas disputas de acesso, no controle de recursos, nas barganhas clientelsticas etc. As solues no vm de aplicaes tericas, mas da poltica pragmtica: a capacidade de acomodar interesses de forma aceitvel para os interesses hegemnicos, considerando-se mltiplas redes de influncia nas

estruturas governamentais. C yert e March (1963) propem o conceito de "coalizes" froux as e mutantes que promovem a seleo de objetivos organizacionais. March (1966) trata a varivel poder como a capacidade de gerar efeitos intencionais nos resultados e a habilidade de vencer resistncias. H poder potencial e poder efetivamente exercido (1966:57), os quais so ativados por determinados mecanismos. O poder um potencial e o exerccio do poder envolve algum mecanismo de ativao 14 (1966:57). March chama ateno para a necessidade de discernir o poder do acaso nos processos decisrios, avaliando-se: a) a extenso na qual o poder se manteve estvel ao longo do tempo; b) a extenso na qual o poder se manteve estvel em relao ao assunto em questo; c) a extenso na qual o poder se correlacionava com outros atributos pessoais e d) a extenso na qual o poder estava suscetvel a experimentaes manipulatrias. Nesse sentido, March (1981) destaca que:
decises so mais polticas que racionais: organizaes no tm funes de preferncias simples ou consistentes. Elas apresentam conf lito interno sobre preferncias. Uma vez que o conflito percebido, natural que se alterne de

Power is a potential and the exercise of power involves some mechanism of activation. (Traduo do autor)

14

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uma metfora de soluo de problemas par a uma viso mai s poltica. 15 (March, 1981:215)

March acentua bem sua preocupao em relao subvalorizao ou supervalorizao da varivel poder nos estudos decisionais.
Porque o poder to onipresente e bvio nas conversas sobre a vida cotidiana, h uma tendncia de consider-lo real e significativo [] Entretanto [ ] corremos o risco de tratarmos a validao social do poder como mais pers uasiva do que , simples mente porque o condicionamento s ocial a um simples modelo de fora muito difuso . 16 (1966:68-69)

Outra contribuio relevante sobre o poder refere-se ao estudo de Salancik e Pfeffer (1974) no mbito da teoria da dependncia de recursos. De acordo com esse estudo, subunidades organizacionais adquirem poder na medida em que podem contribuir para a obteno de recursos crticos para a organizao, e o poder afeta a alocao de recursos na organizao na medida em que esses recursos so

considerados crticos para as subunidades e escassos para a organizao. As iniciativas de desenho e redesenho de polticas de gesto pblica incorporam ambas as retricas administrativa e poder. Quanto maior a compatibilidade entre ambas, tal como a incorporao de clculo poltico nas estratgias de reforma, maior sua sustentabilidade.

2.3.4. Teoria da alocao da ateno e busca March & Olsen (1989) argumentam que ateno um recurso escasso. A associao de oportunidades, escolhas, problemas, solues e
decisions are political rather than rational: organizations do not have single or consistent preference functions. They exhibit internal conflict over preferences. Once such conflict is noted, it is natural to shift from a metaphor of problem solving to a more political vision. (Traduo do autor) Because power is so ubiquitous and obvious in conversations about everyday life, there is a tendency to assume that it is real and meaningful [] However [] we run the risk of treating the social validation of power as more compelling than it is simply because the social conditioning to a simple force model is so pervasive". (Traduo do autor)
16 15

49

atores depende grandemente da sustentabilidade da ateno por parte do Executivo principal. A problemtica da alocao da ateno ainda maior em eventos de curta durao. Iniciativas de desenho e redesenho de polticas de gesto pblica luz do GCM so marcadas por ambigidades e quase-solues. Manter ateno contnua em iniciativas conflitantes difcil. Barganhas polticas costumam minar iniciativas reformistas. Nesse contexto, a ateno presidencial pode ser facilmente deslocada, o que torna mais difcil a manuteno do mpeto inicial de reforma, na medida em que os ganhos so de longo prazo. March alternativas, (1994) detalha essa e teoria em contextos so nos quais

conseqncias

preferncias

imperfeitamente

conhecidas, e incorpora uma ecologia da ateno na anlise de polticas pblicas. H uma comparao constante entre desempenho e metas por parte dos atores envolvidos, a partir da qual desempenho abaixo das metas significa maior busca por ateno, ao passo que desempenho alm das metas demanda menor ateno. A dinmica dessa abordagem ainda maior porque, alm de a busca por ateno ser afetada pelo grau de sucesso ou fracasso, as aspiraes mudam, e a busca depende da oferta e da demanda de informaes.

2.3.5. A dinmica da soluo de conflitos e problemas de competio Barzelay (1986) prope que a anlise de iniciativas de desenho e redesenho de polticas de gesto pblica deve considerar a dinmica d a soluo de conflitos e problemas de competio entre estruturas de autoridade e delegao. O conflito se estabelece em torno de questes de poltica e competies sobre mbitos de atuao (jurisdies). As competies jurisdicionais se estabelecem pela superposio de autoridades sobre as mesmas reas de produo de um bem, servio ou

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regulao, em razo de maior complexidade, idade, porte etc. O conflito surge quando a organizao com jurisdio sobreposta discorda da poltica da outra (ou das demais), situao que leva a uma quase-soluo. O conflito se resolve quando a autonomia de uma agncia restringida ou h redefinio da poltica em um nvel maior. Quanto mais abrangentes forem os objetivos e a quantidade de agncias envolvidas (com ou sem sobreposio), mais difusa ser a autoridade do formulador.

2.3.6. A teoria do equilbrio interrompido Baumgartner & Jones (1993) tomam o termo de emprstimo paleontologia, campo em que se busca explicar a evoluo, para explicar a intermitncia de longos perodos de estabilidade nas polticas pblicas com curtos perodos de dramticas mudanas. O foco da mudana nos perodos de ruptura ou estabilidade o processo de formulao de agenda (agenda setting) , mais

especificamente o tratamento que certas questes recebem dos atores interessados, mediante movimentos de mobilizao e contramobilizao. Longos perodos de estabilidade so resultado de subsistemas (ou reas) de polticas pblicas fortes, usualmente caracterizados pela consolidao de um monoplio de poltica pblica (tendncia formao de jurisdio especfica de atores e organizaes sobre determinados problemas, questes e arenas que modelam o tratamento de solues por atores interessados, inclusive mediante a construo de uma imagem de resposta). Os perodos de estabilidade so intercalados por perodos nos quais algo sutil e altamente sensvel desencadeia mudanas radicais, desestabilizando o monoplio da poltica pblica e causando a alterao da poltica, que se reestabiliza em torno de um novo monoplio. A instabilidade maior durante a consolidao ou o desgaste de um monoplio. A interao entre imagens e arenas fundamental: quando a

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imagem correta da poltica pblica apresentada na arena correta da respectiva poltica, a possibilidade de ruptura da poltica atual e de sua evoluo em outras direes maior.

2.3.7. Modelos de aprendizagem organizacional Levitt e March (1988) sustentam, a partir da tradio

comportamentalista, que a aprendizagem organizacional baseada em rotinas e historicamente dependente e orientada para resultados.

Organizaes aprendem mediante a codificao de inferncias histricas em rotinas, que guiam o comportamento e so adotadas para o alcance de certos resultados, com base no ensaio e erro. Organizaes podem aprender por experincia direta prpria ou por experincia de outros para desenvolver esquemas conceituais de compreenso da experincia. Na interpretao da experincia, a noo sobre o resultado final nem sempre clara: grupos diferentes podem almejar finalidades diferentes e, portanto, avaliar de forma diferente os resultados.
O processo de aprendizado organizacional no apenas uma perspectiva til para a descrio da mudana

organizacional, mas tambm pode ser visto como uma importante forma de inteligncia para o aprimoramento do desempenho organizacional. O conceito de inteligncia , todavia, ambguo quando a ao e o aprendizado acontecem simultaneamente em diversos nveis do sistema. Mesmo dentro de uma nica organizao, o aprendi zado nem sempre leva ao comportamento inteligente. No obstante essas frustraes h adequada evidncia de que as lies da experincia so uma importante base para a inteligncia organizacional e, tambm, de que o aprendizado precisa ser

52

comparado com outras alternativas srias, no com um ideal de perfeio . 17 (Levitt & March, 1988:123)

abordagem

do

aprendizado autopoitica 18,

tambm padro

abre

espao do

para qual

a as

possibilidade de

ao

a partir

organizaes e os atores tendem a dominar o processo de formulao de poltica, na medida em que aprendem a criar uma utilidade para os
The process of organizational learning is not only a useful perspective from which to describe organizational change, but can also be viewed as an important form of intelligence, in that it can improve organizational performance. However, the concept of intelligence is ambiguous when action and learning occur simultaneously at several nested levels of a system. Even within a single organization, learning does not always lead to intelligent behaviour. Despite these frustrations, there is adequate evidence that the lessons of experience are an important basis for the intelligence of organizations and, also, that learning needs to be compared with other serious alternatives, not with an ideal of perfection. (Traduo do autor) Maturana e Varela cunharam o termo autopoiesis para se referirem a esta capacidade de auto-reproduo atravs de um sistema fechado de relaes. Sustentam que o objetivo de tais sistemas , em ltima instncia, reproduzirem-se a si mesmos: a sua organizao e identidade prprias so os seus produtos mais importantes. Assim, a interao de um sistema com o seu ambiente , na realidade, um reflexo e parte da sua prpria organizao. O sistema interage com seu ambiente de um modo que facilita a sua prpria auto-reproduo, e, nesse sentido, pode-se observar que o seu ambiente , na verdade, uma parte de si mesmo. Ao afirmarem que sistemas vivos so fechados e autnomos, Maturana e Varela no esto dizendo que os sistemas so completamente isolados. O confinamento e a autonomia a que se referem so de ordem organizacional. Esto afirmando que os sistemas vivos se fecham neles mesmos para manterem padres estveis de relaes e que este processo de fechamento ou de auto-referncia que, em ltima anlise, distingue um sistema como sistema. A fim de se descobrir a natureza do sistema total, necessrio interagir com ele e estabelecer o padro circular de interao atravs do qual o mesmo definido. Ao fazer isto, defronta-se com a problemtica relativa ao ponto no qual o sistema comea e termina. Maturana e Varela reconhecem que em qualquer anlise de sistemas, freqentemente, se torna necessrio, em algum ponto, ter que parar de desvendar o padro de relaes circulares, pois sistemas, da mesma forma que caixas chinesas, podem ser vistos como conjuntos dentro de conjuntos. Entretanto, acreditam que este tipo de paradoxo auto-referente fundamental. No h comeo nem fim do sistema pelo fato de este ser um ciclo fechado de interao. A teoria da autopoiesis reconhece, assim, que sistemas podem ser caracterizados como tendo ambientes, mas insiste que as relaes com qualquer ambiente so internamente determinadas. Enquanto pode haver incontveis cadeias de interao entre sistemas e dentro deles, A ligando-se a B, C, D, E e assim por diante, no existe qualquer padro independente de causalidade. Mudanas em A no causam mudanas em B, C, D ou E, uma vez que toda a cadeia de relaes parte do mesmo padro autodeterminante. Gregory Bateson e outros tericos que se interessaram por aspectos ecolgicos dos sistemas desenvolveram um raciocnio similar ao enfatizarem que o todo evolui como campos completos de relaes que so mutuamente determinantes e determinadas. O padro do sistema deve ser entendido como um todo, alm de possuir uma lgica prpria. No pode ser entendido como uma rede de partes separadas. Esta , em ltima anlise, a razo pela qual no faz sentido dizer que um sistema interage com seu ambiente externo. As transaes de um sistema com seu ambiente so, na verdade, transaes dentro de si mesmo . (Morgan, 1997:178)
18 17

53

recursos de que dispem ou de que possam dispor em funo de suas estratgias de auto-reproduo e auto-sustentao.
Organizaes podem ser vistas para alguns propsitos como colees de escolhas em busca de problemas, questes e sentimentos em busca de situaes decisrias nas quais poderiam aparecer, s olues em busca de questes para as quais poderiam ser uma resposta e decisores em busca de trabalho . 19 (Cohen, March & Olsen, 1972:37)

A opo por um modelo analtico que servisse de esquema explicativo para este estudo, a partir da perspectiva da seleo temporal aleatria, justifica-se fundamentalmente por seu maior potencial

explicativo do fenmeno em questo: as polticas de gesto pblica. No obstante, a perspectiva da seleo temporal est mais

epistemologicamente identificada com o tratamento qualitativo de dados, ao passo que uma abordagem de corte institucionalista da escolha racional demandaria mensurao de impacto, o que, tendo em vista o perodo em questo, ainda no possvel.

2.4. Um modelo de caracterizao dos casos sob a perspectiva da seleo temporal aleatria
O modelo explicativo em questo posiciona-se na perspectiva da seleo temporal (Sabatier, 1999), que permite uma compreenso dos processos de gerao e transformao das polticas pblicas como uma combinao instvel de problemas, solues, pessoas e circunstncias. Essa abordagem representa uma evoluo em relao s abordagens heursticas de anlise de polticas pblicas, baseadas na caracterizao de faseamento sistmico estanque: estado de coisas e mobilizao de

Organizations can be viewed for some purposes as collections of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision situations in which they might be aired, solutions looking for issues to which they might be an answer, and decision makers looking for work. (Traduo do autor)

19

54

atores como inputs do processo; formulao da agenda, priorizao, especificao de alternativas e debates sobre questes em arenas especficas como processamento; e deciso poltica como output do processo. A perspectiva da seleo temporal tambm se diferencia das abordagens institucional-racionalistas, que tendem a privilegiar, na anlise de polticas pblicas, a relao entre estruturas, bem entendido, o conjunto de papis e incentivos, e resultados. O modelo analtico utilizado neste estudo uma adaptao do modelo de correntes mltiplas de Kingdon. O modelo de correntes mltiplas ( multiple streams ) de Kingdon (1984) uma variao do GCM (March & Olsen, 1989), que permite explicaes em situaes complexas e fluidas. Os postulados bsicos do modelo de Kingdon so de que agenda difusa uma caracterstica das polticas de gesto pblica, e decises de polticas de gesto pblica (formulao e reformulao) acontecem pela combinao de um problema, um fluxo poltico e um fluxo de poltica pblica, convergida e catalisada pela ao

empreendedora de um lder ou empreendedor da poltica pblica. Correntes ( streams ) so uma combinao de problemas, solues e participantes, arregimentados por um empreendedor. Nesse sentido, os produtos das polticas so uma mistura de lixo ( garbage ): pessoas trabalham em problemas quando uma combinao particular de

problema, solues e participantes em uma escolha torna isso possvel. (Kingdon, 1984:86) A Figura 2.5 busca ilustrar o modelo.

55

Figura 2.5 O modelo de Kingdon

FLUXO POLTICO

FORMULAO DA AGENDA

FLUXO DO PROBLEMA

FASE PRDECISIONAL
ALTERNATIVAS

FASE DECISIONAL

APROVADO

VETADO FLUXO DE POLTICAS PBLICAS

A aplicao do modelo implica se desconstruir o processo de formulao da agenda ( agenda setting ) em suas trs correntes bsicas: a) reconhecimento do problema e de condies problemticas; b) formao e refinamento de propostas de polticas ( what to do ideas ); e c) definio da corrente poltica: valores, presses e barganha. Quando as trs correntes convergem e se combinam, abre-se uma janela de poltica pblica ( policy window ). As formulaes e reformulaes nas polticas de gesto pblica ocorrem por aes empreendedoras (pessoas ou organizaes a partir de pessoas), que combinam as correntes quando surge uma oportunidade de janela de poltica pblica. Nessa dinmica, as variveis tempo e senso de oportunidade so crticas, porque, quando uma janela de poltica se abre (influenciada ou no por ao empreendedora), a ao deve ser instantnea. Entre os exemplos de oportunidades de janelas de polticas esto eventos polticos, crises, choques, rotatividade de dirigentes e oportunidades sazonais. Se os empreendedores perdem uma oportunidade de janela de poltica, devem aguardar que a prxima surja. As chances de as questes evolurem esto relacionadas convergncia das correntes, elementos ambientais e acaso (como elemento de complexidade).

56

Procedem-se a duas modificaes no modelo de Kingdon: a) incorporou-se a fase de implementao, modificao essa j elaborada e utilizada por Zahariadis (1995); e b) foram incorporadas variveis relacionadas coalizo e figura do corretor, modificaes essas oriundas da abordagem da coalizo de apoio ( advocacy coalition ) (Sabatier & Jenkins-Smith, 1988). A Figura 2.6 ilustra o modelo analtico-descritivo, e a Figura 2.7 ilustra seu posicionamento no paradigma da seleo temporal aleatria. Figura 2.6 - Modelo explicativo

DOMNIOS POLTICOS / SUBSISTEMAS MONOPLIOS /CORRENTES - coalizes de atores internos e externos -valores, percepes, prioridades e pressupostos -recursos -corretores -empreendedores da poltica

AGENDA SETTING

PROBLEMAS

POLICY POLICY WINDOWS JANELA WINDOWS DE POLTICA

AGENDA SETTING

AGENDA

FASE PR-DECISIONAL FASE PR-DECISIONAL FASE ALTERNATIVAS PR-DECISIONAL

FASE DECISIONAL FASE DECISIONAL FASE DECISIONAL

IMPLEMENTAO IMPLEMENTAO IMPLEMENTAO

ALTERNATIVAS ALTERNATIVAS

DOMNIOS POLTICOS/ SUBSISTEMAS/ CORRENTES - coalizes de atores internos e externos -valores, percepes, prioridades e pressupostos -recursos -corretores -empreendedores da poltica

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Figura 2.7 - Modelo explicativo sob a perspectiva da seleo temporal aleatria

FATORES
PARMETROS RELATIVAMENTE ESTVEIS -atributos da rea problemtica -distribuio de recursos naturais -valores socioculturais e estrutura social bsica -normas constitucionais bsicas

PROCESSO DE DECISO POLTICA

DOMNIOS POLTICOS / SUBSISTEMAS / MONOPLIOS / CORRENTES -coalizes de atores internos e externos -valores, percepes, prioridades e pressupostos -recursos -corretores -empreendedores da poltica

EVENTOS EXTERNOS -mudanas nas condies scioeconmicas -mudanas nas coalizes de governo -decises e impactos de outros subsistemas de polticas

PROBLEMA S

JANELAS DE POLTICAS

DOMNIO POLTICO /
SUBSISTEMAS / CORRENTES

-coalizes de atores internos e externos -valores, percepes, prioridades e

pressupostos

-recursos

-corretores -empreendedores da poltica

CORRENTES MLTIPLAS (Kingdon); EQUILBRIO PONTILHADO (Baumgartner & Jones); COALIZO DE APOIO (Sabatier & Jenkins-Smith)

Segundo o modelo modificado, o que caracteriza uma janela real ou potencial de poltica pblica a conjuno de problemas, solues (modeladas por instncias que se caracterizam pelo domnio da poltica pblica) e coalizes (intra e extragovernamentais) para implementao das solues propostas por um empreendedor (aquele que consegue antever, provocar ou aproveitar a janela, juntando problemas, solues e coalizes). Metaforicamente, governos so caldeires (traduo mais palatvel de garbage can ) de problemas, solues, domnios, coalizes e empreendedores capazes de transformar esses ingredientes numa sopa minimamente consistente. So crticas as questes pertinentes a domnios de jurisdio de polticas pblicas e mobilizao da ateno de atores ao longo do processo.

58

3. UMA TEORIA DA FRAGMENTAO DE POLTICAS PBLICAS

Este captulo busca elaborar elementos tericos e epistemolgicos com o propsito de se desenvolver uma teoria da fragmentao de polticas pblicas. Uma teoria da fragmentao de polticas pblicas pode ajudar a identificar fatores e condies sob as quais as polticas de gesto pblica se tornam mais eficientes, eficazes e efetivas. No fundo, pretende-se, na linha das teorias institucional-racionalistas, identificar a melhor

estrutura que potencialmente promove os melhores resultados o que implica estruturas e resultados timos ou satisfatrios, no sentido simoniano, e no a suposio de que exista uma nica melhor estrutura. A teoria da fragmentao de polticas elaborada no puramente dedutiva nem puramente indutiva. No deriva puramente de inferncias sobre pressupostos bsicos articulados sob a forma de argumentos lgicos, nem tampouco de inferncias empricas sobre a relao entre estrutura e resultado ou desempenho, como seria de se esperar de uma pesquisa de corte positivista at mesmo porque o presente estudo no contm uma avaliao do desempenho das polticas ex aminadas. No presente caso, a base emprica para testar a teoria a anlise das dinmicas dos processos de formulao e implementao de polticas de gesto pblica em trs casos. Dessa forma, a lgica das inferncias no recai exclusivamente nas condies que permitiram aos empreendedores de polticas pblicas um aproveitamento mais efetivo das janelas de polticas no que concerne capacidade de mobilizao de recursos (ateno includa) e pessoas (coalizes), mas, principalmente, sobre a relao estrutura-resultado ou sob a existncia de condies estruturais em que se verificaram resultados mais ou menos fragmentadores.

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O texto est dividido em quatro sees. A primeira discorre sobre os fundamentos epistemolgicos e metodolgicos da teoria proposta. A segunda elabora definies de partida e proposies centrais da teoria, sob a forma de uma construo argumentativa e de um modelo analtico composto por seis fatores estruturais de integrao. A terceira define e elabora os elementos do modelo analtico, quais sejam: liderana executiva, estratgia, ajustamento mtuo, estrutura, processos e pessoas. A quarta seo tece consideraes sobre a operacionalizao do modelo, apresentando um roteiro de anlise.

3.1. Fundamentos metodolgicos e epistemolgicos

3.1.1. Uma construo terica modular Esta seo reproduz o argumento de Scharpf segundo o qual aquilo que denomina construo terica modular uma alternativa

metodologicamente vlida para estudos qualitativos que se situam na interao entre pesquisa normativa e positiva. O pressuposto bsico de que os fenmenos sociais podem ser explicados como resultado de interaes entre diferentes atores,

interaes essas que so estruturadas e moldadas pelas caractersticas dos arranjos institucionais nos quais ocorrem. Todavia, o grande desafio na modelagem de pesquisa em anlises institucionais de polticas como contornar os problemas de excesso de variveis e poucos casos. A alta complexidade de fatores que afetam as interaes dificulta a descoberta de regularidades empricas (entendidas de forma positivista), tornando inviveis anlises estatsticas

multivariadas, inclusive pelo nmero insuficiente de casos.

Na pesquisa compar ativa de polticas, o nmero potencial de diferentes constelaes de fatores situacionais e

institucionais ser extremamente grande de fato to gr ande

60

que ser improvvel que exatamente a mesma combinao de fatores aparecer em muitos casos empricos [ ...] mesmo se o nmero de observaes aumentado pela combinao transversal e longitudinal de dados em sries temporais . (Scharpf, 1997:23-24)
20

Por outro lado, a gerao de hipteses mediante generalizao indutiva, mesmo na ausncia de objees lgicas (Willer & Willer, 1973 e John, 1980 in Scharpf, 1997:24), baseia-se em arranjos de dados que usualmente diferem das observaes originais. Quando se trata de um estudo baseado em hipteses prospectivas ( forward-looking ) sobre os efeitos de determinada varivel

(independente, um fator) sobre outra varivel dependente, um efeito de uma poltica ( policy outcome ) ao longo de uma cadeia curta de causao (e.g., de X para E1 na Figura 3.1), no apenas o nmero de casos necessrios validao dos testes empricos menor, mas o nmero de casos idnticos em relao s variveis selecionadas aumenta. (Scharpf, 1997)
Talvez seja vivel, portanto, o desenvolvimento de testes quantitativos de hipt eses para previso do efeito de vrios sistemas eleitorais sobre o nmero de partidos polticos representados no parlamento (Sartori, 1994), mas seria muito mais difcil se estabelecer empiricamente a existncia ou no-existncia de mecanismos causais mais extensos que relacionem sistemas eleitorais a um determinado res ultado de poltica pblica, ou, digamos estabilidade

For comparative policy research, this means that the potential number of different constellations of situational and institutional factors will be extremely large so large, in fact, that it is rather unlikely that exactly the same factor combination will appear in many empirical cases [...] even if the number of observations is inflated by combining cross-sectional and longitudinal data in pooled time series.(Traduo do autor)

20

61

democrtica . 21 (King, Keohane & Verba 1994:189-191 i n Scharpf, 1997:24-25)

Entretanto, os estudos sobre polticas baseiam-se, no mais das vezes, em hipteses retrospectivas ( backward looking ), que partem da caracterizao de uma varivel dependente ( explanandum ) ao final de uma cadeia de causao. Nesse caso, o estudo no busca a confirmao emprica ou no de hipteses de correlao simples (de um fator no resultado observado), mas sim laborar explicaes de escolhas polticas peculiares. Ao contrrio de se isolar uma varivel independente que afeta o resultado esperado (Figura 3.1), busca-se rastrear retroativamente as cadeias de causao que impactam a varivel dependente, o que aumenta significativamente a quantidade de variveis (Figura 3.2).
Conseqentemente, parece que nos confrontamos com um dilema nada atraent e. Pesquisadores que buscam seguir preceitos metodolgicos padro podem se s entir compelidos a reduzir drasticamente a complexidade de suas hipteses, focando num campo altamente reduzi do de variveis

independentes. Do ponto de vista do teste de hipteses, a vantagem disso si multaneamente aumentar o nmero de casos comparveis e reduzir o nmero de observaes necessrias aplicao dos testes estatsticos. Entretanto, desde que os efeitos sistemticos de variveis omitidas no podem ser controlados , os resultados obtidos so de validade duvidosa. Mais importante, as percepes que podem ser obtidas por uma metodologia que nos demanda a ignorar a maior parte do que sabemos ou poderamos saber sobre o mundo real no acres centa muito nossa compreenso sobre o passado nem nos permite derivar predies pragmticas

It may be quite feasible, therefore, to develop quantitative tests for hypotheses predicting the effect of various election systems on the number of political parties that will be represented in parliaments (Sartori 1994), but it would be much more difficult to establish empirically the existence or nonexistence of longer causal chains linking election systems to particular policy outcomes or, say, to democratic stability. (Traduo do autor)

21

62

teis sobre a viabilidade poltica de opes de poltica pblica . 22 ( Ibid .:27)

Figura 3.1 - Hiptese prospectiva (X = varivel independente; I1, I2, I3 = varivel interveniente; E1, E2, E3 = Efeitos)

I1

I2

I3

E1

E2

E3

Fonte: Scharpf (1997)

Estudos descritivos historiogrficos so uma alternativa usual para esse dilema, presumindo-se que h casos individuais que podem

proporcionar compreenses compatveis com a complexidade da situao. Mas, mesmo com as limitaes da pesquisa historiogrfica, possvel ir alm da pesquisa puramente historiogrfica ou quantitativa.
Descries e explicaes narrativas so valiosas por si ss na reconstituio da l gica relacional de eventos conexos e no mera heurstica preliminar prvia a estudos

As a consequence, we seem to be confronted with a most unattractive dilemma. Researchers attempting to follow standard methodological precepts may find themselves compelled to reduce drastically the complexity of their hypotheses by focusing on a greatly reduced range of independent variables. From a hypothesis-testing point of view, this has the advantage of simultaneously increasing the number of comparable cases and reducing the number of observations needed to apply statistical tests. However, since the systematic effects of omitted variables cannot be controlled for, the results so obtained are of doubtful validity. More important, the insights that can be obtained by a methodology that requires us to ignore most of what we know, or could know, about the real world will not add much to our understanding of the past nor permit us to derive pragmatically useful predictions about the political feasibility of policy options. (Traduo do autor)

22

63

quantitativos avanados. 23 (White, 1973; e Danto 1985 in Scharpf, 1997:27-28)

Figura 3.2 - Hiptese Retrospectiva (E = Efeito a ser explicado. Todos os outros pontos representam variveis independentes e intervenientes)

Fonte: Scharpf (1997)

Scharpf argumenta que as percepes adquiridas em estudos de casos no devem ser desprezadas, embora no possam ser consideradas passveis de correo, como no caso de teste de hipteses em estudos quantitativos. A utilizao dessas percepes na busca de regularidades depende muito mais da capacidade pessoal e da viso do pesquisador no apenas para coletar os dados, mas de sua intuio, honestidade

intelectual na explorao de interpretaes alternativas e discernimento sobre o que realmente importante na construo da narrativa. Desse modo, as evidncias poderiam ser detectadas e proporcionariam a

Descriptions and narrative explanations [to reconstruct] relational logic of connected events [...] are valuable in their own right and not merely as preliminary heuristics in advance of more systematic and quantitative studies. (Traduo do autor)

23

64

formulao de hipteses que especificassem um modelo causal que permitisse saber por que e como uma dada constelao de fatores poderia gerar o efeito em questo e coletar evidncia emprica de que o efeito previsto est sendo produzido. 24 (Scharpf, 1997:27-8) A tradio neopositivista atribui muita importncia ao teste de hipteses, mas no sua formulao original. Mesmo autores qu e abordam a questo da elaborao de hipteses causais (King, Keohane e Verba, in Scharpf, 1997: pp. 28-29) o fazem estabelecendo regras formais relacionadas a critrios de falibilidade, consistncia interna, concretude e grau de generalizao. Mas, a substncia das hipteses deveria de alguma forma emergir da criatividade no-adestrada ou da intuio do indivduo pesquisador em vez de submeter-se exatamente mesma disciplina profissional que corretamente exigida para o teste de hipteses . 25 ( Id .) Na impossibilidade de se elaborarem teorias empiricament e

validadas, a soluo repousa na construo de um modelo (mecanismo) causal a partir do qual hipteses possam ser elaboradas e, por

conseguinte, a anlise dos casos possa ser orientada a partir das narrativas. A impossibilidade de deduo de hipteses de trabalho de teorias abrangentes leva necessidade de combinar modularmente teorias parciais e mecanismos causais sob a forma de um modelo. Por um lado, os modelos so essenciais aos estudos de caso, porque de algum modo organizam a percepo sobre o conhecimento esperado, modelando questes e selecionando variveis e fatores com alto potencial

24

We need to have hypotheses that specify a causal model showing why and how a given constellation of factors could bring about the effect in question, and we need to have empirical evidence that the effect predicted by the hypothesis is in fact being produced. (Traduo do autor, com adaptaes)

the substance of hypotheses should somehow emerge from the untutored creativity or intuition of the individual researcher rather than being subjected to exactly the same professional discipline that is, rightly, demanded for the testing of hypotheses. (Traduo do autor)

25

65

explicativo. Embora tenha menos informao que uma teoria completa, um modelo proporciona uma linguagem descritiva mais facilmente comunicvel que as expectativas tcitas dos pesquisadores e, dessa forma, mais til comparao de pressupostos e hipteses entre diferentes casos em anlise.
Uma vez que no podemos depender de teorias que

formulam regularidades do tipo leis gerais para explicar fenmenos sociais complexos, deveramos relaxar o critrio de abrangncia e trabalhar com mecanismos de pequeno ou mdio porte. Mas iss o tambm i mplica que as explicaes completas, que no obstante devem ser bus cadas, s possam ser construtos modulares, combinando e relacionando vrios mdulos tericos que dem conta de explicar fenmenos ou eventos complexos nicos empriricamente observveis. As ligaes entre os mdulos bem poderiam ser narrativas ou ter o carter de teor ias parciais . 26 ( Ibid .:30-31, destaque nosso)

Se, por um lado, a construo de um modelo com um mecanismo causal, com o carter de uma teoria parcial, serve adequadamente ao propsito de explicar os casos em anlise, sua utilizao para explicar outros casos ou categorias mais abrangentes de fenmenos, como conjuntos de polticas pblicas ou governos, deve ser tratada,

analogamente, de maneira modular, incorporando outras construes causais e relacionais unidas por narrativas.

Thus, since we cannot rely on theories formulating general-law-like regularities to explain complex social phenomena, we should relax the criterion of comprehensiveness and work with small or medium-sized mechanisms instead. But that also implies that the complete explanations, which we nevertheless must strive for, can only be modular constructs, combining and linking several theoretical modules to account for complex and potentially unique empirically observed phenomena or events. The linkages among these modules could then be narrative, or they could themselves have the character of partial theories. (Traduo do autor)

26

66

3.1.2. Uma teoria de campo mdio A proposta modular elaborada por Scharpf est em linha com o conceito de teoria de campo mdio proposto por Merton (1959), opo epistemolgica mais apropriada para a compreenso de casos (Bouchicki & Tornikoski, 2000), como no presente estudo. Teorias, assim como conceitos, comportam variados graus de abstrao, necessria, em alguma ex tenso, generalizao. Um

continum de graus de abstrao pode variar de uma grande teoria, abstrata e dificilmente aplicvel e testvel de forma generalizada, a teorias estreitas, precisas e de foco restrito. O problema epistemolgico e de prtica de pesquisa que se apresenta como operacionalizar conceitos e testar grandes proposies de forma sistemtica e rigorosa. Teorias de campo mdio oferecem uma soluo porque so moderadamente abstratas, suas estruturas possuem menos conceitos e variveis, so apresentadas de forma mais verificvel, suas proposies e foco so mais limitados e possuem uma forte relao entre pesquisa e prtica. Teorias de campo mdio so teorias locais, sensveis ao contexto imediato (McKenna, 1997). Merton (1959) sustenta que teorias de mdio alcance so

particularmente importantes para disciplinas prticas, uma vez que possibilitam a identificao mais precisa de variveis-chave, apresentam proposies mais precisas, possuem escopo limitado e permitem a derivao de hipteses testveis, podendo ser desenvolvidas de forma dedutiva, retrodedutiva ou, mais comumente, indutiva, mediante estudos qualitativos. Teorias de campo mdio se aplicam a uma gama relativamente grande de fenmenos, mas no cobrem integralmente a variedade total de fenmenos estudados em uma disciplina. Uma teoria da fragmentao de polticas pblicas representa uma teoria de mdio alcance para as polticas pblicas em geral; mais abrangente que uma teoria da

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coordenao interministerial, porm mais estreita que uma teoria da formulao de polticas. O fenmeno da fragmentao torna-se um conceito de mdio alcance no vasto e diversificado campo de

conhecimento das polticas pblicas. Por outro lado, teorias de campo mdio podem ser baseadas em grandes teorias. No presente caso, buscam-se elementos de grandes teorias em diferentes domnios (organizaes, polticas pblicas) para uma teoria de campo mdio sobre fragmentao de polticas. Whall (1996) sustenta que uma boa teoria de campo mdio dev e atender aos seguintes critrios: a) seus conceitos e proposies devem ser especficos de um campo, de um fenmeno; b) deve ser prontamente operacionalizvel; c) pode ser aplicvel a muitas situaes; d)

proposies podem ser causais ou associativas, dependendo de sua aplicao; e e) pressupostos se enquadram na teoria. Nolan & Grant (1992) sugerem dois outros critrios: f) deve ser relevante para usurios potenciais da teoria; e g) deve ser orientada para melhorar o desempenho de um campo ou atividade, e no ser apenas descritiva. A construo da teoria da fragmentao de polticas buscou atender a esses requisitos.

3.2. Definies e proposies centrais a partir de questes e lacunas da teoria

As perspectivas analticas abordadas no captulo anterior apontam questes de partida e elementos para uma teoria da fragmentao de polticas. A premissa bsica de uma teoria da fragmentao do processo de formulao e implementao de polticas pblicas que a fragmentao problemtica. Buscar-se- uma problematizao em duplo sentido.

68

Primeiramente,

fragmentao

um

problema

no

sentido

epistemolgico. Teorias e modelos analticos sobre processo decisrio e polticas pblicas tendem, em geral, a polarizar-se em torno de paradigmas mais e menos racionalistas, o que promove um

significativo vcuo epistemolgico entre ambos, no sentido de que as complementaridades e diferenas no se refletem em abordagens

intermedirias e complementares. Alm disso, a fragmentao um problema no sentido emprico, tendo em vista a crescente complexidade do contexto da gesto pblica contempornea.

3.2.1. A fragmentao como problema: perspectivas e brechas analticas A gesto pblica contempornea caracteriza-se por um universo institucional em rpido movimento e de crescente complexidade. A OCDE Organizao para Cooperao Econmica e Desenvolvimento aponta alguns fatores que tm contribudo para esse quadro: a crescente escassez de recursos no setor pblico, que requer uma melhoria no estabelecimento de prioridades e que escolhas difceis sejam feitas. Argumenta-se que o estabelecimento de prioridades se transformou numa atividade crucial para

qualquer governo contemporneo (Peters e Savoie, 1996 apud OCDE, 2003); a percepo de que o estilo de governo est se tornando mais complexo; essa viso est sendo reforada pela

interconectividade crescente dos debates sobre polticas e pela multiplicidade dos atores envolvidos nos processos de

formulao de polticas; a prpria importncia do mercado internacional torna a

coerncia no setor pblico mais importante. As instituies competem umas com as outras, e a avaliao da boa governana est se tornando um critrio essencial para o mercado. (...) Os

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compromissos mais importantes so assumidos pelos pases no nvel internacional e devem ser implementados nos nveis nacional e subnacional (OCDE, 2003:15-16); a orientao de curto prazo do processo decisrio, devido curta durao dos ciclos eleitorais (4 a 5 anos). Os polticos focalizam os interesses de curto prazo, quando a anlise e os compromissos devem ser de longo prazo (OCDE 2002a in OCDE 2003); a insuficincia de mecanismos transparentes de informao e de avaliao das questes no processo de formulao de polticas, apesar do progresso alcanado na ampliao do acesso informao (OCDE 2001e in OCDE 2003); e os problemas de implementao num contexto de fragmentao institucional, resultantes dos efeitos colaterais da

descentralizao e da transferncia. (OCDE, 2003:16)

O desafio de atingir maior efetividade e eficincia nas polticas pblicas contribuiu para acentuar a importncia da coerncia nas polticas num sistema eficaz de gover nana. [ ...] Cada vez mais, setores e polticas especficas enfrentam o desafio concreto de administrar a complexidade e a interconectividade [ ...] A participao de uma ampla gama de atores sociais de diferentes jurisdies no processo de formulao de polticas e as press es da sociedade civil e da mdia, representando interesses em competio e conflito, trazem a implicao de que o governo tem que atender demandas mltiplas e deve considerar metas e medidas incoerentes, at mesmo conflitantes. A formulao de

polticas e os process os envolvidos esto s e tornando cada vez mais complexos , e a falta de coernci a tem um custo . ( Ibid .:7, 17 e 31)

Uma teoria da fragmentao do processo de formulao de polticas pblicas lida basicamente com a categoria integrao. A

70

questo da integrao fulcral, e constitui uma brecha na literatura contempornea, que presume que a integrao um construto

racionalista sem correspondncia no mundo real catico das gneses de polticas pblicas e que a integrao eficaz uma funo de arranjos eficientes de coordenao, que podem ser garantidos mediante o estabelecimento de papis, regras e incentivos. A primeira presume pluralidade; a segunda, unidade. A perspectiva sistmico-heurstica tem uma reduzida utilidade normativa e descritiva, na medida em que estabelece categorias de fases estanques que encontram pouca correspondncia nos arranjos complexos de formulao de polticas do mundo real, alm de (tomada no sentido prescritivo) no assegurar nenhum padro de racionalidade s escolhas em questo. Segundo essa perspectiva, o resultado do processo, se mais ou menos convergente/fragmentado, no est em questo, apenas os rituais de passagem ao longo das fases preestabelecidas. A perspectiva institucional-racionalista apresenta um forte apelo normativo, no sentido de validar a crena na possibilidade de ganho de racionalidade, mas possui grandes limitaes descritivas,

proporcionando, na maioria dos casos, comparaes entre padres verificados de eficincia (entre casos e noes idealizadas de eficincia), a partir da mensurao da relao estruturas-resultados. Segundo ess a perspectiva, os resultados so tudo, e a fragmentao claramente um resultado indesejado, um padro de ineficincia. A perspectiva da seleo temporal aleatria possui alto teo r descritivo, na medida em que proporciona explicaes acerca das dinmicas dos processos de formulao de polticas mais condizentes com sua complexidade e em que admite que as polticas pblicas so fruto de processos instveis, no-enquadrveis em padres

preestabelecidos de tempo, fases e nveis de racionalidade. Essa perspectiva representa um descrdito na eficcia das estruturas em moldar os processos de formulao de polticas, no sentido de se

71

assegurar um grau desejvel de racionalidade; ao contrrio, os fatores que explicam as polticas so circunstncias (a conjuno fortuita de problemas, solues e oportunidades mediadas por um empreendedor). Tal polarizao, ilustrada na Figura 3.3, dificulta um tratamento analtico adequado alta a casos de complexos ambigidade, de polticas pblicas pluralidade que e

apresentam

dose

incerteza,

circularidade. Alguns setores (tais como gesto pblica, desenvolvimento urbano etc.) apresentam vigorosa pluralidade de polticas pblicas, convergentes e divergentes em diferentes graus. A diversidade um requisito de legitimidade (democracia, pluralismo e variedade de requisito 27) e constitui claro mecanismo de aprendizagem, na medida em que impede a conformidade padronizao. Segundo a perspectiva do GCM ( garbage can model ), a diversidade um padro esperado. De acordo com a abordagem uma institucionalista da de escolha racional, promove a

fragmentao

forma

ineficincia:

baixo

aproveitamento de recursos escassos para o alcance de resultados e induz ao reducionismo. O limite entre ambas as conseqncias diversidade e fragmentao tnue e de difcil visualizao.

Esse o princpio originalmente formulado pelo especialista em ciberntica ingls W. Ross Ashby, ao sugerir que a diversidade interna de qualquer sistema auto-regulador deva atender variedade e complexidade do seu ambiente caso se tenha de lidar com os desafios propostos pelo ambiente, propondo que os mecanismos internos de regulao de um sistema devem ser to diversos como o ambiente com o qual interage. somente pela incorporao da requerida variedade aos seus controles internos que o sistema pode interagir com a variedade e o desafio propostos pelo seu ambiente. Qualquer sistema que se isola da diversidade do ambiente tende a atrofiar-se e a perder a sua complexidade, bem como a distintividade da sua natureza. Dessa forma, o requisito variedade uma importante caracterstica dos sistemas vivos de todos os tipos. (Morgan, 1997:234)

27

72

Figura 3.3 - Polarizao de paradigmas em anlise de polticas.

CRITRIO AVALIATIVO: RELAO ENTRE CORRENTES E OS RESULTADOS

ECONOMIA NEOCLSSICA

ECONOMIA INSTITUCIONAL, CRTICA ESCOLHA RACIONAL INSTITUCIONALISM O SOCIO LGICO

Organizaes so anarquias organizadas, nas quais as decises so um a com binao errtica de problemas, solues, pessoas e circunstncias

ESCOLHA RACIONAL

NEOINSTITUCIONALISMO ECONMICO ESCOLHA PBLICA

DIVERSIDADE ?

SELEO TEMPORAL/ GARBAGE CAN

RESULTADOS DE CASOS

ESCOLHA RACIONAL E RACIONALISMO INSTITUCIONAL

FRAGMENTAO ?

NEOINSTITUCIONALISMO

CRTICA ABORDAGEM HEURSTICA CRTICA ESCOLHA RACIO NAL E ESCO LHA PBLICA

A racionalidade lim itada, mas necessrio e possvel aumentar o nvel de racionalidade m ediante o desenvolvim ento de arranjos institucionais m ais eficientes

INSTITUCIONALISMO SOCIOLGICO

ABORDAGEM HEURSTICA
CRITRIO AVALIATIVO: RELAO ENTRE ARRANJOS E RESULTADO S

73

Uma teoria multiparadigmtica 28 da fragmentao de polticas comunga dos pressupostos normativos da perspectiva institucionalracionalista, ao mesmo tempo em que reconhece a natureza emprica disruptiva dos processos de formulao e implementao de polticas. Nessa perspectiva, os processos de formulao e implementao de polticas so considerados, por natureza, problemticos, sujeitos a fragmentao, embora passveis de convergncia. A racionalidade, ainda que limitada, sujeita a uma srie de restries, deve ser buscada; estruturas devem e podem ser, em alguma extenso, otimizadas para produzir resultados mais convergentes com os propsitos visados. Em suma, a principal proposio causal/associativa de uma teoria da fragmentao de polticas pblicas se d entre estruturas e processos: arranjos estruturais fragmentadores geram processos fragmentadores, que, por sua vez, geram polticas fragmentadas. Essa a lgica do mecanismo causal a que se referiu Scharpf como parte essencial da construo terica modular.

3.2.2. Fragmentao, coordenao e coerncia: definies de partida A principal definio de partida que a fragmentao o resultado de um processo descoordenado, de inconsistente programas e incoerente ou projetos. de A

formulao/implementao

polticas,

fragmentao pode ser atribuda falta de coerncia, consistncia e coordenao. A diferenciao entre esses termos , em alguns casos, tnue. Coerncia implica que as polticas devem idealmente apoiar umas s outras, ou que pelo menos no devem ser contraditrias, e esse conceito pode ser considerado um padro para a avaliao de sistemas

Pesquisa multiparadigmtica, segundo Lewis e Grimes (1999), aquela em que os pesquisadores se movem alm da reviso da literatura e utilizam lentes de paradigmas empiricamente divergentes, conduzindo estudos paralelos ou seqenciais. Um exemplo clssico o estudo da crise dos msseis de Cuba por Allison (1969). Outro exemplo o estudo apresentado por Hassard (1991), em que o autor defende a possibilidade de imerso na literatura, de modo a construir uma teoria e uma metodologia para cada um dos paradigmas de Burrell e Morgan (1979), para analisar o caso do Servio de Bombeiros britnico (Misoczky, 2003).

28

74

polticos e conjuntos de polticas. Como tal, ela pode fornecer diretrizes para a mudana e o desenvolvimento das polticas, bem como para a adaptao a uma sociedade em mutao (OCDE, 2003).
Existem duas manei ras de considerar a coerncia nas polticas. Uma holstica e examina os processos para obteno da coernci a do sistema do governo como um todo. A outra abor dagem especfica, pois examina principalmente a capacidade de melhorar a coerncia de processos e resultados especficos das pol ticas . (OCDE, 2003:10)

O desafio da coerncia tem vrias dimenses que necessitam ser abordadas de modo sincronizado, ao mesmo tempo reconhecendo que a coerncia plena nunca um resultado realista (OCDE, 2001a em OCDE 2003): A coordenao nas polticas significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos (OCDE, 2003:10-11). Segundo Brinkerhoff, dizer que uma poltica, um programa ou um projeto descoordenado significa em sentido genrico que seus

elementos so de alguma forma incongruentes, que eles no interagem suavemente para produzir os resultados desejados, e/ou que as ligaes entre eles criam frico e conflito excessivos . 29 (Brinkerhoff, 1996:1503) Consistncia nas polticas significa assegurar que as polticas individuais no sejam internamente contraditrias e que sejam evitadas as polticas que se opem ao alcance de um

determinado objetivo. (OCDE, 2003:10-11)

To say that a policy, program, or project is uncoordinated means in a general sense that its elements are somehow incongruent, that they do not interact smoothly to produce desired results, and/or that the links among them create excessive friction and conflict . (Traduo do autor)

29

75

A coerncia nas polticas vai mais longe: envolve a promoo sistemtica de aes que se reforcem mutuamente nos diferentes rgos do governo, criando sinergias para a realizao dos objetivos definidos ( Id .). A coerncia nas polticas implica no somente assegurar as precondies da coordenao e da consistncia; requer tambm a promoo sistemtica de aes polticas que se reforcem mutuamente . (OCDE, 2003:11) A coerncia nas polticas tem uma dimenso horizontal, uma vertical e uma temporal. Coerncia horizontal assegurar que os objetivos individuais e as polticas desenvolvidas por vrias entidades se reforcem mutuamente. Fortalecer a interconectividade das polticas e promover uma perspectiva do governo como um todo so maneiras de promover a perspectiva horizontal da coerncia nas polticas. Coerncia vertical assegurar que as prticas das agncias, autoridades e rgos autnomos, bem como o comportamento dos nveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos polticos mais amplos. Coerncia temporal assegurar que as polticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decises de curto prazo no se oponham aos compromissos de longo prazo. H tambm a coerncia transversal e setorial. A primeira aplica-se s questes transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coerente devido ao tratamento especializado na legislao e em diferentes reas de governo. (OECD, 2002:13) J a coerncia setorial est associada ao grau de consistncia lgica e operacional entre aes desenhadas por diversos atores envolvidos numa mesma arena de polticas pblicas. (IADB, 2003:38)

76

Implcito est nos diversos cortes do conceito de coerncia que esta consiste em um processo que demanda aes integradoras mediante coordenao e consistncia. Enquanto a coordenao, geralmente, um conjunto de arranjos formais para promover a cooperao, a

consistncia vai alm e est baseada em processos de formulao de polticas compatveis. A coerncia consiste em avanar esse processo de integrao e examinar a qualidade do produto resultante desse processo. Implica dedicar ateno s decises vitais tomadas dentro e fora do governo . (OCDE, 2003:12) A Figura 3.4 ilustra essa proposio. Figura 3.4 -A coerncia como um processo.

COERNCIA

CONSISTNCIA

COORDENAO

Fonte: OCDE (2003), com adaptaes

Existe um ponto timo de fragmentao. A busca da integrao mediante o estabelecimento de arranjos de cooperao/coordenao tem um custo, e, obviamente, uma soluo maximizadora aquela cujos custos da coordenao so menores que os custos da fragmentao. A

IN TE G R A O

77

propsito da coordenao tima, Scharpf (1997) lembra que o teorema de Coase j demonstrava que, na ausncia de custos de transao, amplas negociaes entre membros de uma grande coalizo promovem tanto resultados to eficientes quanto uma situao de regra ditatorial. Mas se o mesmo grande grupo incorrer em custos de transao proibitivos, haver arranjos de coordenao em maior ou menor escala que sero mais ou menos eficientes. (Scharpf, 1997) Muito embora a cooperao seja sempre mais eficiente do ponto de vista paretiano que qualquer forma de coordenao, alguns autores acreditam que apenas em condies muito delimitadas h infinita possibilidade de maximizao, mesmo sob condies de confiana, nas quais os atores deveriam estabelecer acordos de cooperao ex ante . (Bhundia & ODonnell, 2002: p. 148; Fudenberg & Tirole, 1991) Em muitos casos, alcanar a coerncia requer um consenso sobre nveis inaceitveis de incoerncia (Loquai apud OCDE, 2003:51). Arranjos de integrao que impliquem severo custo de flexibilidade so um exemplo:
Tentar alcanar um nvel perfeito de coerncia nas polticas entre organizaes, em todos os nveis do governo e ao longo do tempo, seria si mpl esmente ambicioso demais. O fracass o do planejamento de polticas na dcada de 70 ilustra bem as dificuldades prticas enfrentadas na busca de uma agenda burocrtica pouco realista. Em vrios casos, aspectos externos relacionados a esforos pouco realistas para se obter a coerncia, at ravs de mecanis mos de controle mais rgidos criariam mais danos do que o abandono do controle. Portanto, essencial definir o limite entre esforos realistas e esforos excessivamente ambiciosos para se alcanar a coerncia . (OCDE, 2003:51)

A mensurao qualificao seja

da fragmentao A

problemtica, de polticas,

embora sua de atores

possvel.

quantidade

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envolvidos (pessoas, organizaes etc.) e de domnios jurisdicionais pode ser bom indicador de complexidade, e, na melhor das hipteses, indicar potenciais problemas de coordenao (IADB, 2003:38). Mas a construo de uma escala de mensurao ou avaliao qualitativa-ordinal da fragmentao deve se apoiar na operacionalizao de variveis que se constituem fatores fragmentadores. Nesse sentido, o modelo de anlise da fragmentao desenvolvido no mbito deste estudo poder iluminar a construo de instrumentos de mensurao da fragmentao.

3.2.3. Questes e proposies centrais A questo terica central que se apresenta a seguinte: que fatores estruturais explicam um determinado grau de fragmentao dos processos de formulao de polticas; que modelo/composio de variveis

estruturais poderia ser utilizado para se explicar a formao de processos fragmentadores e, conseqentemente, polticas fragmentadas? Na

perspectiva prescritiva, a questo se resume a como estabilizar os processos, como estabelecer estruturas capazes de gerar mais

convergncia e concertao, diminuindo-se a fragmentao e a perda de racionalidade. No sentido normativo, atribuir uma condio de problema a uma circunstncia de fragmentao equivale a uma aposta na racionalidade, ainda que sujeita a inmeros constrangimentos. Nesse sentido, a fragmentao, embora possa ser considerada um padro recorrente e uma conseqncia esperada, representa ineficincia. Tal considerao invarivel em relao ao grau de racionalidade presumida no sistema; aplica-se a estruturas mecanicistas, baseadas em diferenciados graus de institucionalizao de ordenamentos rgidos (segundo os quais a

integrao decorre, principalmente, das definies prvias de papis e arranjos de superviso). Mas tambm se aplica, sobretudo, a arranjos orgnicos, baseados em padres instveis de relaes sobre e entre as quais a integrao, elemento vital do conjunto nodal da rede, decorre do

79

carter hologrfico das unidades (viso compartilhada e domnio de requisitos mnimos). Dessa premissa normativa advm uma postura segundo a qual a integrao vital, o cimento que une os arranjos racionais, seja qual for o seu grau de institucionalizao. Em sntese: a integrao importante ( integration matters ). A fragmentao tratada tanto como conflito ou ambigidade, caractersticos das polticas intersetoriais e dos contextos institucionais complexos, quanto como um custo de oportunidade que produz

ineficincia alocativa, ineficcia e reducionismo. A construo de um modelo terico de partida deve levar em conta a identificao dos argumentos, suas garantias e circunstncias

relacionadas aos argumentos, que podem ser explicitados de forma lgica segundo esquema proposto por Toulmin (1958): P=A (G,C), em que P a proposio do argumento e A uma operao intelectual de inferncia prtica (Walton, 1992), sob a qual P inferido de vrias consideraes formadas por garantias G e circunstncia C. Essa expresso no uma equao funcional, porque as proposies no so derivaes lgicas das garantias, mas so destas extradas via lgica informal (Walton, 1992).

80

Figura 3.5 - Proposio da teoria da fragmentao de polticas.

P = A (G,C)
A perspectiva normativa do institutionalimo rationalista: estruturas tm que ser modeladas para promover resultados eficientes prestabelecidos

H uma correlao entre fatores de convergncia estrutural e o grau de fragmentao de polticas dentro de um mesmo domnio temtico

A natureza fragmentadora e disruptiva das polticas segundo a perspectiva descritiva da seleo temporal aleatria

Premissa normativa: a racionalidade limitada, mas deve ser maximizada

Assim, uma teoria da fragmentao de polticas pblicas prope que h uma correlao entre fatores de convergncia estrutural e o grau de fragmentao de polticas, dentro de um mesmo domnio temtico (fragmentao intra-setorial) ou entre vrios domnios (fragmentao extra-setorial), na medida em que a natureza fragmentadora e disruptiva das polticas est, em alguma extenso, sujeita a estruturas modeladas para promover resultados convergncia). A Figura 3.6 busca ilustrar o modelo analtico que se prope para explicar a fragmentao. eficientes preestabelecidos (que impem

81

Figura 3.6 - Modelo de anlise da fragmentao.

CATEGORIAS DE FATORES DE CONVERGNCIA ESTRUTURAL
liderana executiva
D OMNIOS POLTICOS / SUBSISTEMAS /

PROCESSOS DE FORMULAO E IMPLEMENTAO DE POLTICAS

RESULTADO

estratgia

MONOPLIOS / CORRENTES -coalizes de atores internos e externos -valores, percepes, prioridades e pressupostos -recursos -corretores -empreendedores da poltica

ajustamento mtuo
PROBLEMA S

estrutura

JANELAS DE POLTICAS

GRAU DE FRAGMENTAO

DOMNIO POLTICO /
SUBSISTEMAS / CORRENTES

processos

-coalizes de atores internos e externos -valores, percepes, prioridades e

pressupostos

pessoas

-recursos -corretores -empreendedores da poltica

RELAO ESTRUTURA-RESULTADOS: A AO DE FATORES DE CONVERGNCIA ESTRUTURAL SOBRE OS PROCESSOS TAMBM EXPLICA A FRAGMENTAO.

Em sntese, o que explica a fragmentao no apenas a descrio da natureza disruptiva e ocasional dos processos, mas tambm a ao de fatores de convergncia estrutural sobre os processos. Segundo ess a viso, a possibilidade de controle dos processos no sentido de model-los de forma convergente e dependente de fatores integradores. Tampouco a fragmentao um resultado necessrio do acaso.

82

3.3. Elementos do modelo analtico da fragmentao

O modelo analtico proposto para explicar a fragmentao

verificada composto de seis categorias de variveis independentes o u fatores estruturais mtuo, fragmentadores: estrutura, liderana e executiva, pessoas. estratgia, No sentido

ajustamento

processos

normativo, essas categorias de variveis independentes so consideradas elementos potenciais de integrao/fragmentao, a partir dos quais os processos de formulao e implementao de polticas podem ser dotados de maior convergncia, entre si e com as macroestratgias de governo. As categorias se entrecruzam e se interpenetram, e h conceitos que aparecem subjacentes a todas as categorias elaboradas, tais como controle e coordenao. As seis categorias so apresentadas a seguir.

3.3.1. A liderana executiva como fator de integrao

A liderana executiva como fator de integrao dos processos de formulao de poltica no est centrada no empreendedor da poltica pblica, que exerce claras funes de liderana dentro do subsistema d a poltica, mas na liderana executiva de governo, exercida pela autoridade executiva principal. No governo, h que se distinguir entre autoridade executiva principal e coletiva. A primeira est associada a presidentes e primeiros-ministros, enquanto a segunda est associada aos gabinetes como um todo (Campbell & Peters, 1988:57). A definio de partida a de Motta (1991), para quem a liderana um processo grupal que envolve a influncia de um indivduo sobre os demais. O que est em questo em que extenso o executivo principal capaz de influenciar seus liderados intragoverno numa determinada direo, gerando convergncia estrutural.
O lder o indivduo capaz de canalizar a ateno dos participantes e dirigi-la para ideais comuns . [ ...] Para isso, o lder trabalha no sentido de ajustar inter esses setoriais e

83

individuais em confor midade com os objeti vos centrais da organizao. Assim, o lder investe, primordialmente, no poder existente nos liderados, rearticulando este poder com o poder de si pr pr io (e de seu cargo) para obter uma aliana grupal no que tange a objetivos comuns. um trabalho mais de corr etagem entre os poderes existentes do que de fazer o uso tradicional da autoridade do cargo. Sua influncia mantida atravs do reforo do comprometimento com ideais comuns . ( Motta, 1991:210-211)

A definio de liderana executiva de Motta comporta duas dimenses essenciais: poder e viso. O lder um elemento de integrao porque uma pea central na dinmica do poder organizacional, no sentido de negociao de um projeto; uma viso que, na qualidade de uma construo racional e imaginativa da organizao dentro de um determinado cenrio (Motta, 2000:4), se torna um elemento de

convergncia. Com efeito, a funo visionria e de corretagem do poder do lder tem sido muito explorada tanto por abordagens subjetivistas, no sentido de se explorar o imaginrio organizacional e o universo fantasmtico do lder 30 (Lapierre, 1995), quanto por abordagens

funcionalistas, no sentido de se explorar a alocao de recursos (Burns, 1978), o clculo e a barganha, via, inclusive, satisfao de necessidades, deslocamento de motivaes particulares para esferas pblicas (Lasswell,

Essa perspectiva considera a liderana uma direo, a orientao dada a uma organizao, que provm da personalidade dos dirigentes, da vida interior do lder e de seus hbitos de dirigir as pessoas, que se manifesta por elementos tais como viso criativa, desejos e interesses profundos, paixo e determinao obstinada por uma idia, causa ou projeto, segurana e entusiasmo. Todavia, a liderana no pertence apenas ao lder; no h liderana sem adeso ao lder (correspondncia entre vises e aes que prope e os desejos e necessidades de uma comunidade). Dimenses profundas da personalidade so, nessa perspectiva, determinantes da liderana: agressividade (no incio da vida psquica, o universo interior do sujeito est dominado pelo fantasma da destruio e agressividade), idealizao (dos primeiros objetos significativos como meio para no ver limites e a agressividade em relao a eles), controle (interior e exterior dos objetos e afetos) e (sentimento de) perda. Liderana uma resultante de disposies, qualidades e atributos pessoais da pessoa que ocupa posio de autoridade (formal, carismtica etc.), que fazem com que ela suscite, para determinada comunidade, atrao e adeso. (Lapierre, 1995)

30

84

1966), cooperao e diminuio dos conflitos (Barnard, 1971) e os papis e funes gerenciais (Mintzberg, 1980). Na definio de Hammer:
Um executivo um indivduo que toma decises e d ordens e pensa que o restant e da organizao exis te para executar seus desejos. O lder , em contrapartida, criador de um ambiente que influencia as outras pessoas de forma direta. Um lder acrescenta organizao estratgia, motivao e integrao . (Hammer , 1997:117)

Peters argumenta que:

Presume-se que o lcus da coordenao horizontal de polticas e da gesto de suas questes correlatas est no centro do Governo o executivo principal e as agncias centrais que o servem. Em ltima instncia, a

responsabilidade pelas polticas, e por s ua coordenao, recai sobre primeiros-ministros em regimes

parlamentaristas. ( ) Os executivos principais buscaram se autoprover de meios de promoo da coordenao, seja esta exercida de forma direta pelo executivo ou por meio dos ministros e de poderosas agncias governamentais . 31

(Peters, 1998:27-28)

No que tange viso, o que importa detectar em que extenso o lder ex ecutivo de governo contribui para a formao de uma viso d e futuro, em torno da qual o projeto nacional (que pertence categoria estratgia) gravita e em cuja direo h um esforo poltico de negociao de poder para a obteno de adeses fundamentalmente,

The locus for horizontal policy coordination and issues management is usually assumed to be at the very centre of government the chief executive and the central agencies that serve that executive. The ultimate responsibility for policies, and the coordination of those policies, lies with prime ministers in parliamentary regimes. () These chief executives have attempted to provide themselves with the means for promoting coordination, whether it is done primarily by the executive or through the use of Cabinet and powerful administrative agencies. (Traduo do autor)

31

85

como o presidente interage intragoverno (se governa dividindo ou unindo), como forma e administra as coalizes e como distribui os recursos (materiais e simblicos) que se constituem fatores de poder dos liderados em contextos organizacionais (macrogovernamentais) marcados pela disputa (por ateno, inclusive) e pelo pluralismo de interesses. Em sntese, a questo em que extenso a liderana executiva ativa no sentido de fazer valer uma viso de futuro em que tanto o fazer valer quanto a viso de futuro (sua declarao e expresso no discurso poltico) possuem um alto poder de convergncia.
A viso do governo, para ser aceitvel, tem que ser compartilhada por uma maioria clara dos atores relevantes e ir alm do ciclo eleitoral e do programa do governo. Ela deve se referir a questes futuras de for ma

transgovernamental e ser revisada freqentemente luz de novos conhecimentos . (...) O ciclo de vida de muitos

investimentos, incluindo o investimento em capital humano, longo e deve ser orientado por uma viso que v alm do mandato do governo. Deve tambm resi stir a presses polticas de curto prazo dos partidos, de grupos de

interessados, da opini o pblica e da mdi a. Nesse sentido, polticas bem coordenadas para o futuro nem sempre so politicamente compensadoras, pois podem s er avaliadas por alguns observadores como medocres e dispendiosas, at mesmo como fteis ou prejudiciais. Por outro lado, para melhorar a confiana pblica nas polticas do governo, como no caso de polticas previdencirias, os responsveis pelas decises tm que manter polticas consistentes com a

continuidade das decises e encontrar solues de longo prazo. A maior parte dos esforos de moder nizao em anos recentes foi focalizada na prestao de servios. Entretanto, est cada vez mais evi dente que algumas das mudanas mais importantes na adaptao dos governos s necessidades

86

sempre em transformao da sociedade so relacionadas direo. (...) O setor pblico deve poder aperfeioar suas capacidades estratgicas dentro da estr utura da viso

desenvolvida no nvel poltico . (OCDE, 2003:34-5)

Campbell & Peters (1988) argumentam que a forma como os principais executivos de governo (presidentes e primeiros-ministros) exercem autoridade sobre suas administraes segue quatro padres ou estilos de liderana executiva: a) prioridades e planejamento; b) corretagem poltica; c) poltica administrativa; e d) sobrevivncia poltica. O estilo de prioridades e planejamento tpico de uma situao na qual o executivo principal se encontra fortalecido politicamente e prope um programa de governo abrangente e ambicioso. Esse estilo fortalece ainda mais o papel das agncias governamentais centrais no sentido de extrair de suas unidades subordinadas elementos para a formulao e a implementao de polticas em bases coerentes. O estilo da corretagem poltica ocorre quando o executivo principal detm uma posio poltica relativamente forte, mas escolhe propor um programa de governo modesto, tendo em vista elementos de personalidade, condies externas ou ambos. Exceto em situaes crticas, esse estilo desdenha do potencial papel de agncias

governamentais centrais na coordenao de polticas, preferindo deixar que suas unidades busquem um entendimento independente. O estilo da poltica administrativa ocorre quando o executivo principal encontra-se numa delicada situao poltica que no s impede a proposio de um programa robusto de governo mas impe a contnua administrao de crises. Nesse contexto, o papel das agncias centrais diminudo, ex ceto para gerenciar crises, e as demais unidades

governamentais tendem a competir por mais ateno governamental.

87

O estilo da sobrevivncia poltica ocorre quando h iminente risco de substituio do executivo principal devido ao baixo desempenho de governo. Nessa circunstncia, ocorre uma espcie de interveno direta da cpula de governo em unidades mais operacionais (que tendem ao enxugamento), sem que no entanto o poder decisrio das agncias centrais diminua. importante observar que os estilos da corretagem poltica e da poltica administrativa so mais fragmentadores, enquanto os estilos de prioridade e planejamento e sobrevivncia poltica so mais integradores.

3.3.2. A estratgia como fator de integrao

A estratgia um fator de integrao na medida em que sinaliza o propsito (misso 32), o futuro (viso expressa, comunicada), e como alcan-lo (planos que se desdobram em programas, projetos, aes etc.) (Motta, 2000). Considera-se que a estratgia pode estar presente sob a forma de um plano (estratgia elaborada), de declaraes de

posicionamento, ou que pode ser emergente, podendo ser subsumida a partir de comportamentos e decises estruturantes (Motta, 1991).

Segundo Mintzberg, estratgia pode ser: um plano, provendo guia e direo; um padro, dotando comportamentos de consistncia; uma posio, localizando resultados em um determinado contexto; uma perspectiva, um modo de fazer as coisas; e um truque, uma manobra para dissimular objetivos ocultos (Mintzberg et al, 2000). Em todos os casos, embora haja reveses e limitaes associados, reconhece-se que o poder racionalizante das estratgias consiste em: fixar a direo, focalizar o

A misso refere-se ao propsito final que justifica e legitima social e economicamente a existncia da organizao. A misso informa a maneira pela qual a organizao se estabelece perante a comunidade; define a atividade e como desempenh-la (ou para a qual foi designada), ou seja, que tipo de organizao deseja ser. Por ser ampla, a misso alcana grande generalidade, mas deve fornecer um sentido de direo e ao bastante ntido. No se trata somente de uma proposta atraente, mas de uma referncia a ser internalizada por todos os funcionrios e a ser conhecida pelos clientes, provedores e pblico externo. (Motta, 2000:8)

32

88

escopo, definir (os limites) da organizao e prover consistnci a (Mintzberg et al, 2000). De forma complementar, a noo de gesto estratgica foi proposta por Ansoff (1976) para designar o ajustamento da organizao (em termos de estrutura e processos) s estratgias formuladas.
A gerncia estratgica recupera, restitui e refora a idia de globalidade na perspectiva organizacional. Amplia o pensamento estratgico para as reas funcionais, ajudando assim a eliminar ou diminuir: a) a viso segmentada e setorial na criao do futuro organizacional; b) a

perspectiva inadequada de se ordenar nvei s de estratgias por nveis hierrqui cos administrativos; e c) a nfase burocrtica no sistema de planejamento . ( Motta, 1991:91)

Analisar a estratgia como fator de convergncia estrutural no implica a anlise do processo de formao da estratgia de governo, nem se trata da anlise de opes estratgicas ou de sua identificao. Implica a identificao de elementos estratgicos (planos, decises estruturantes, posicionamentos) e elementos da gesto estratgica

(modelos ou sistemas de gesto por resultados referenciados nos elementos estratgicos) capazes de gerar convergncia e coerncia de aes e polticas, servindo de macrobalizamento para as decises setoriais. A existncia de um plano como fator de convergncia e integrao est referenciada tanto na explicitao da agenda de governo quanto na existncia de documentos (planos de governo com maior ou menor grau de formalizao) que contenham um elenco de objetivos, metas e aes. O primeiro sentido, de agenda de governo, remete dimenso do projeto de governo, notoriamente tratada por Matus (1993):
Contedo propositivo dos projetos de ao que um ator [ no caso, o Governo] prope-se a realizar par a alcanar seus objetivos [ presumivelmente alinhados com a viso] . A

89

discusso

sobre

projeto

de

governo

versa

sobre

as

reformas polticas, o estilo de desenvolvimento, a poltica econmica etc., que do parecem sistema pertinentes ao grau de o

governabilidade

[ poltico] .

Logicamente,

contedo propositivo [ esteja ou no dispost o sob a forma de um documento formal denominado plano] produto no apenas das circunstncias e dos interesses do ator que governa, mas tambm de sua capacidade de governo,

incluindo-se a sua capacidade de aprofundar a explicao da realidade e de propor respostas e antecipaes de forma imaginativa e eficaz . (Matus, 1993:59-60)

A gesto estratgica como elemento de convergncia repousa na disponibilidade de meios gerenciais de implementao do projeto de governo. Emprega-se o termo gesto estratgica no sentido de se identificarem mecanismos de implementao, monitoramento e avaliao que gerem convergncia das aes de governo com seus projetos. Elabora-se, nesse sentido, uma analogia com o conceito de capacidade de governo proposto por Matus (1993) como terceiro elemento do que denominou tringulo de governo (os demais elementos so projeto de governo e governabilidade).
A capacidade de governo uma capacidade de conduo ou direo e refere-se ao acervo de tcnicas, mtodos,

destrezas, habilidades e experincias de um ator e s ua equipe de governo para conduzir o processo social aos objetivos declarados, dados a governabilidade do sistema e o contedo propositivo do projeto de governo. [ ...] O domnio de tcnicas potentes de planejamento e das variveis mais importantes na determinao da capacidade de uma equipe de governo . ( Ibid .:61)

Em sntese, o que est em questo na anlise de fatores estruturais de convergncia, associados a essa categoria estratgica, em qu e extenso a existncia de um projeto nacional (disposto ou no sob a

90

forma de um plano) e um sistema de planejamento (com mecanismos de implementao, monitoramento e avaliao) so capazes de gerar

convergncia de polticas dentro de um mesmo subsistema e entre os diversos subsistemas de polticas de governo.

3.3.3. O ajustamento mtuo como fator de integrao

Ajustamento mtuo um termo cunhado por Charles Lindblom para designar a possibilidade de os diversos atores envolvidos numa formulao ou implementao de polticas cooperarem de forma

autnoma, sem a necessidade de arranjos formais de coordenao, sem um ideal de resultado previamente estabelecido e mesmo sem a influncia direcionadora de uma liderana. A proposta de Lindblom (1959, in Scharpf, 1997:246) soa como uma promessa de autocoordenao, em resposta abordagem de Richard Neustadt, segundo a qual o pluralismo de interesses no sistema poltico norte-americano apresentava tendncia fragmentadora. Lindblom

descreveu a governana em democracias pluralistas como uma cincia do ajustamento ( science of muddling through ), uma estratgia de deciso no contexto do incrementalismo desconjuntado ( disjointed

incrementalism) (Braybrooke & Lindblom 1963, in Scharpf, 1997:246),

que se apoiava numa lgica de ajustamento partidrio mtuo.
Um conjunto de deci ses coordenado se ajustamentos so feitos de tal modo que as conseqncias adversas das decises de qualquer um sobre as decises de outros no mesmo conjunto so em alguma extenso evi tadas, reduzidas, contrabalanadas ou s uperadas. As pessoas podem s e coordenar entre si sem ningum as coordenar, sem um pr opsito comum dominante, e sem regras que especifiquem plenamente suas relaes mtuas [ ...] e o mesmo supostamente verdadeiro par a os mltiplos

91

participantes pblicas. Em
33

de

um

processo

pluralista

de

polticas

(Lindblom 1965, in Scharpf, 1997:246-7) circunstncias seus ajust amentos mtuos

muitas

alcanaro uma coor denao s uperior a uma tentativa de coordenao central, que freqentemente to complexa quanto permanecer sob a competncia de qualquer

coordenador . Uma tal proposio no nega as bvias falhas de coordenao que marcam os governos [ ] . Ela apenas advoga que tal coordenao que os governos alcanam com dificuldade ser freqentemente mais devida ao ajustamento mtuo entre as part es que aos esforos de coordenao central . 34 (Lindblom, 1979:523)

A perspectiva do ajustamento mtuo refere-se originalmente s redes de polticas pblicas, mas pode ser aplicada a qualquer contexto de jogos entre atores, mesmo dentro de um determinado subsistema da rede. Nesse sentido, Schapf argumenta (e testa) que Lindblom fez teoria dos jogos sem a instrumentao quantitativista que essa abordagem

usualmente utiliza. Lindblom elabora uma tipologia de ajustamento mtuo que envolve duas categorias bsicas: ajustamentos adaptativos, que incluem duas formas de coordenao no-negociada (ajustamento paramtrico e

ajustamento deferente); e ajustamentos manipulados, que incluem quatro

A set of decisions is coordinated if adjustments have been made in such a way that the adverse consequences of any one decision for other decisions in the set are to a degree and in some frequency avoided, reduced, counterbalanced, or outweighed. People can coordinate with each other without anyones coordinating them, without a dominant common purpose, and without rules that fully prescribe their relations to each other [] and the same is supposedly true of the multiple participants in pluralist policy processes. (Traduo do autor) In many circumstances their mutual adjustments will achieve a coordination superior to an attempt at central coordination, which is often so complex as to lie beyond any coordinators competence. Such a proposition does not deny the obvious failures of coordination that mark government []. It merely claims that such coordination as, with difficulty, our governments achieve will often owe more to partisan mutual adjustment than to attempts at central coordination. (Traduo do autor)
34

33

92

modalidades

de

coordenao

negociadas

(coordenao

negativa,

barganha, soluo de problemas e coordenao positiva). 3.3.3.1. Variedades de coordenao no-negociadas Na definio de Lindblom (1965 in Scharpf, 1997), o ajustamento paramtrico, primeira variedade de coordenao no-negociada, ocorre numa situao na qual um decisor X ajusta sua deciso deciso j tomada e s expectativas decisrias de um decisor Y, mas o decisor X no busca, ao tornar sua deciso mais efetiva, provocar nenhuma resposta do decisor Y nem se deixa influenciar, na sua deciso, por eventuais conseqncias sobre Y. Nesse processo, a informao prvia e o planejamento potencial so substitudos por seqncias de respostas criando no presente uma

rpida sucesso de passados para a qual cada deciso sucedendo-se radidamente pode ser adaptada num processo de aproximao sucessiva. 35 ( Ibid.: 248-249)
Na segunda categoria de coordenao no-negociada, o

ajustamento deferente ( deferential adjustment ) impe que os decisores evitem externalidades negativas a outros atores ou a seus domnios institucionais de forma unilateral. Numa situao decisria tpica desta modalidade, um decisor X no busca, como condio para sua tomada de deciso, provocar uma resposta de um decisor Y. O decisor X tambm evita deliberadamente provocar conseqncias adversas ou positivas ao decisor Y, ao menos faz-lo perceber tais conseqncias ao tempo de sua deciso. O ajustamento deferente serve para se evitarem perdas e perturbaes, mas incapaz de otimizar o bem-estar. (Lindblom, 1965 in Scharpf, 1997)

creating in the present a rapid succession of pasts to which each rapidly succeeding decision can be adapted [in a] kind of process of successive approximation. (Traduo do autor)

35

93

3.3.3.2. Variedades de coordenao negociada A coordenao negociada o terreno do acordo voluntrio a partir do qual as partes esperam atingir uma condio melhor que a condio em que no h acordo, seja por negociao, barganha, discusso, compensao ou reciprocidade. A coordenao negociada permite a criao de valor e requer acordos adicionais sobre como repartir o valor criado e alocar custos decorrentes da sua criao.
Quando a criao de valor est em questo, novas solues devem ser inventadas e avaliadas de forma comparativa quanto a seus custos e benefcios; quando a distribuio est em disputa, a justificativa para as demandas concorrentes deve ser discutida luz de padres aceitos de justia distributiva. Parece ento promissor a a utilizao da

extenso do potencial desacordo sobre a criao de valor e sobre a distribuio para uma classificao sistemtica de tipos de negociao. 36 (Scharpf, 1997:251-252)

A tipologia da coordenao negociada surge do cruzamento de duas variveis: expresso da criao de valor e expresso da sua distribuio, que sero denominadas coordenao negativa, barganha, soluo de problemas e coordenao positiva (Figura 3.7). (Scharpf, 1997)

When value creation is at issue, new solutions must be invented and comparatively evaluated in terms of their effectiveness and costs; when distribution is in dispute, the justification of competing claims must be discussed in the light of accepted standards of distributive justice. It thus seems promising to use the salience of potential disagreement over value creation and over distribution for a systematic classification of types of negotiations. (Traduo do autor)

36

94

Figura 3.7 - Tipos ideais de negociao Extenso da Distribuio baixa alta (2) Barganha (3) Soluo de problemas alta
Fo nt e: Sc ha r p f ( 1 9 9 7 :2 5 1 )

Extenso da criao de valor

(1) Coordenao negativa baixa

(4) Coordenao positiva

coordenao

negativa

uma

modalidade

de

coordenao

negociada na qual no h grandes questes de criao de valor nem grandes questes distribucionais em jogo, mas h necessidade de acordo. Trata-se de uma variao de ajuste deferente cujo exemplo mais comum uma situao decisria na qual uma das partes tem um poder de veto, tornando necessria uma negociao explcita. Coordenao negativa uma modalidade de coordenao de baix a eficincia: mnimos custos de transao e mnimos ganhos esperados. J a barganha uma modalidade de coordenao negociada baseada em questes distribucionais nas quais a criao de valor no relevante. Do ponto de vista da eficincia da coordenao, a vantagem da barganha sobre a coordenao negativa a possibilidade de compensao. Soluo de problemas, a terceira modalidade de coordenao negociada, implica cooperao na sua forma mais pura, na qual as partes concentram-se em questes de criao de valor, de modo a buscarem conjuntamente novas solues, implicando possibilidades inovadoras independentemente das conseqncias distribucionais. Como mostra a Figura 3.8, ambas as partes buscariam a soluo maximizadora B, mesmo que sua realizao deixasse X pior do que na soluo A.

95

Figura 3.8 - Resoluo de problemas (SQ= status quo )

+Y

A SQ +X

Fo nt e: Sc ha r p f ( 1 9 9 7 :2 5 3 )

Quando interesses individuais no esto em jogo, essa modalidade de coordenao negociada tambm pode ocorrer no mbito da rea de aceitao ou zona de indiferena (Simon 1957 e 1991, March & Simon 1958, in Scharpf, 1997:254). Analogamente, isso tambm vale para atores corporativos integrantes de uma rede de polticas movidos por noes de interesse pblico ou racionalidade sistmica. Coordenao positiva, a quarta modalidade de coordenao

negociada, refere-se s negociaes nas quais os participantes devem simultaneamente resolver problemas de produo (criao de valor) e conflitos de distribuio. Essa a forma mais desejvel e difcil de coordenao de polticas pblicas. Conforme ilustrado na Figura 3.9, se a ateno recai sobre questes distributivas, as partes concentradas nas suas solues preferveis A e B podem at no perceber a soluo geral superior C, que no aparecer se as partes no se derem conta de que a busca da vantagem mxima no tem sentido, na medida em que a distribuio eqitativa uma precondio que parte da negociao.

96

Figura 3.9 - Coordenao Positiva (SQ= status quo )

+Y

B C

A SQ +X

Fo nt e: Sc ha r p f ( 1 9 9 7 :2 5 5 )

O que contribui para o acor do no , entretanto, apenas um problema cognitivo. ( ) O sucesso s er, com efeito,

facilitado pela () compreenso do interesse prprio numa soluo consensuada, e pela manipulao de informaes sobre as provveis conseqncias de diferentes solues. Entretanto, tais estratagemas s o objetivamente

incompatveis com a busca conjunta de sol ues superiores, que podem ser bem s ucedidas apenas se a comunicao for aberta e livremente intercambiada. () As partes no apenas devem desenvolver confiana mtua em face das

oportunidades de decepo sempre presentes, mas tambm devem estar de acordo sobre regras justas de distribuio e sua aplicao ao caso em tela. [ ] Coordenao positiva depende de confiana, e confiana mtua entre egostas racionais requer investimentos custosos na confiabilidade,

97

que

leva

tempo

para

se

desenvolver

facilmente

destrudo . 37 ( Ibid .:254-256)

Todas

essas

modalidades

de

ajustamento

mtuo

apresentam

limitaes no que se refere ao seu potencial maximizador de resultados em redes de polticas pblicas. Formas de coordenao no-negociada em situaes no-cooperativas podem levar a armadilhas. A coordenao negativa, na sua tendncia de manuteno do status quo , avessa criao de valor gerada por polticas inovadoras. A barganha j representa um maior potencial de criao de valor, mas apenas quando as negociaes giram em torno do custo-benefcio de solues especficas prdefinidas. A soluo de problemas altamente eficaz na produo de solues maximizadoras de valor, mas sem se considerar questes distributivas. J a coordenao positiva, que no padece dessas

restries, poderia permitir s partes a busca de seus interesses maximizadores comuns, exceto pelo fato de a alta incidncia de custos de transao limitar a quantidade de potenciais participantes ainda assim acredita-se que as possibilidades de ganho superam os prejuzos dos excludos. (Scharpf, 1997) Sharpf argumenta que uma combinao de mecanismos de

ajustamento deve ter um efeito maximizador mais positivo que a simples aplicao de um ou outro mecanismo isoladamente. Conclui, a propsito do ideal de autocoordenao de Lindblom, que, apesar de o ideal de maximizao de resultados pressupor a abrangncia da grande coalizo (a integralidade da comunidade da poltica pblica), a combinao de arranjos de coordenao positiva dentro de coalizes relativament e
37

What stands in the way of agreement is not only a cognitive problem, however. () Success will in fact be facilitated by () understanding ones own interest in an agreedupon solution, and by manipulating information about the likely consequences of different solutions. Such stratagems, however, are objectively incompatible with the joint search for superior solutions, which can only succeed if communication is open and information freely exchanged. () Not only must the parties develop mutual trust in the face of ubiquitous opportunities for deception, but also they must agree on fair rules of distribution and their application to the case at hand. [] Positive coordination depends on trust, and mutual trust among rational egoists requires costly investments in trustworthiness; it takes time to develop, and it is easily destroyed. (Traduo do autor)

98

pequenas com arranjos de coordenao negativa e barganha com os demais membros pode gerar nveis satisfatrios de eficincia

integradora. Considerar o ajustamento mtuo como fator estrutural de

integrao implica identificar que espcie de mecanismos de ajustamento pode estar atuando por detrs dos casos a serem analisados, quer entre um crculo restrito de atores relevantes, quer de forma estendida comunidade de poltica pblica em jogo. Presume-se que formas de coordenao negociada so mais integradoras que as formas nonegociadas.

3.3.4. A estrutura como fator de integrao

A estrutura est sendo considerada tanto no escopo

macrogovernamental (que atinge a fragmentao extra-setorial) quanto no escopo multiorganizacional (no caso da fragmentao intra-setorial), e constitui o conjunto de unidades organizacionais (rgos e entidades) arranjados de uma tal forma (dispondo as unidades em diferentes posies hierrquicas para desempenhar diferentes funes) que define um padro de interao entre as partes envolvidas. A configurao da estrutura, na medida em que define formas de relacionamento entre suas partes constitutivas, um fator essencial de convergncia. No est em questo o grau de alinhamento estratgico do modelo de gesto com a dinmica do contexto, nem a avaliao da pertinncia dos critrios de departamentalizao at porque se considera que o desenho governamental tambm atende a critrios polticos

determinantes e funes simblicas. O que est em questo se o desenho organizacional proporciona ajustamento vertical (entre cpula e unidades intermedirias e

operacionais) e horizontal (entre as unidades de cpula, intermedirias e operacionais), de tal forma que a integrao seja favorecida ou

99

dificultada. Em outras palavras: a) em que extenso a estrutura (o desenho ou arquitetura organizacional) se baseia numa diferenciao mais ou menos fragmentria dos diversos domnios de poltica pblica, e mesmo dentro de um s domnio; e b) em que extenso as formas de coordenao governamental promovem convergncia. Logicamente,

quanto mais fragmentador o desenho organizacional, compartimentando domnios, maior a relevncia dos mecanismos de coordenao. A Figura 3.10 apresenta um modelo analtico genrico de

arquitetura organizacional proposto por Mintzberg (1995), a partir do qual se extraem elementos que possibilitam uma anlise da integrao tanto vertical (se os padres de relao entre cpula e unidades intermedirias e operacionais promovem integrao) quanto horizontal (se os padres de relao dentre as unidades de cpula, intermedirias e operacionais promovem integrao). Figura 3.10 - Modelo genrico de arquitetura organizacional

cpula
suporte tcnico suporte administrativo

linha intermediria

ncleo operacional

Nessa concepo: o ncleo operacional contm a execuo das atividades

finalsticas e compreende os processos centrais de trabalho, a

100

partir dos quais insumos so transformados em produtos ou servios que so distribudos aos beneficirios; ao suporte tcnico cabem as funes de formular, normatizar e padronizar, planejar (desde os aspectos estratgicos at os operacionais) e controlar os processos de produo; ao suporte administrativo cabe promover a infra-estrutura fsica, humana e logstica necessria s demais reas,

principalmente o ncleo operacional; a cpula coordena as demais partes e exerce a funo de relaes de fronteira, interagindo com o ambiente externo em nvel institucional; a linha intermediria contm os elementos de ligao vertical (a partir de agrupamentos sucessivos de posies individuais no ncleo operacional, segundo diversos critrios possveis) e horizontal (entre o suporte tcnico e administrativo). A anlise da integrao vertical tem por objeto, em primeiro plano, as relaes entre os estratos da cpula, de primeiro e segundo escales, a partir da caracterizao dos grupamentos das unidades

macrogovernamentais (notadamente, instncias de primeiro e segundo escales cuja participao no processo de formulao e implementao de polticas, ao mesmo tempo, essencial). Uma estrutura concentrada em poucas unidades tende a facilitar a integrao; uma estrutura fragmentada tende a dificultar a coordenao. A anlise da integrao vertical corresponde basicamente ao desenho organizacional. O critrio de departamentalizao da cpula ou do nvel intermedirio (por tema, conhecimento, habilidade, processo de trabalho e funo, tempo, resultado, cliente, local, por lugar, por composio poltica etc.) pode ser mais ou menos fragmentrio,

compartimentando reas ou domnios e favorecendo ou dificultando as relaes dos nveis operacional-intermedirio, promovendo uma

101

fragmentao dos domnios. A departamentalizao, ou a diferenciao da estrutura a partir da definio de grupos de unidades organizacionais de diversos nveis hierrquicos, o meio fundamental de integrao organizacional. O modelo de departamentalizao pode estimular dois importantes ajustamento. Agrupar unidades estimula a coordenao intragrupo custa da coordenao intergrupos (Mintzberg, 1995), que Brinkerhoff denomina necessidades de conflito vertical-horizontal . O conflito mais comum mecanismos de coordenao: por superviso e por

entre os requisitos de participao em aes de coordenao lateral no nvel operacional e em nveis hierarquicos setoriais.
1996:1504-1505) Partindo do princpio de que apenas o dirigente principal pod e exercer uma coordenao abrangente na organizao, Harris & Raviv (in Nilakant & Rao, 1994) propem o conceito de coordenao tima, por meio da definio da quantidade de unidades diretamente subordinadas ao dirigente a partir da anlise dos requisitos de integrao. Nessa linha, Neustadt argumenta que um presidente que depende em alto grau de uma estrutura central de assessoria grande e altamente diferenciada no possui a habilidade ou o temperamento (ou ambos) para o cargo ( in: Campbell & Peters, 1988:59). A anlise da integrao horizontal corresponde, basicamente, coordenao propriamente dita. Na definio clssica de Fayol, a coordenao estabelecer um elemento bsico de administrao que visa
38

(Brinkerhoff,

harmonia

entre

todos

os

atos

de

uma

empresa

[organizao] (Fayol, 1981:135). Em outra definio clssica, Barnard

refere-se [] ao que a essncia da organizao, ou a

The most common conflict is between the requirements for participating in lateral coordination action at the field level and in vertical sectoral hierarchies. (Traduo do autor)

38

102

coordenao da ao, que a funo do executivo [] 39 (Barnard,

1971:290). Mintzberg (1995) avana a concepo formalista e prope que a coordenao ocorre, de forma mais ou menos sobreposta, por meio d e cinco formas: a) ajustamento mtuo; b) superviso direta; c)

padronizao dos processos; d) padronizao dos resultados; e e) padronizao das habilidades dos envolvidos na consecuo das tarefas. O primeiro mecanismo foi tratado na seo anterior (ajustamento mtuo); o segundo ser tratado nesta seo porque est essencialmente

relacionado ao desenho organizacional. Os trs remanescentes sero abordados na seo seguinte porque esto essencialmente relacionados aos processos, juntamente com a considerao de diversos outros elementos integradores de coordenao (tais como comits, grupos de trabalho, foras-tarefa etc.). A Figura 3.11 ilustra essas modalidades. Figura 3.11 - Formas de coordenao.

o s rv i pe su

ajustamento

mecanismos de integrao lateral

[] action which is the essence of the organization, or the coordination of action, which is the function of the executive []. (Traduo do autor)

39

su pe rv is

103

A coordenao por superviso essencialmente formal e se d mediante a ao de um superior hierrquico responsvel por instruir, monitorar e controlar o trabalho de terceiros. Com isso, uma nica

mente coordena varias mos [e outras mentes] . (Mintzberg, 1995:37)

A coordenao por meio de mecanismos de integrao lateral pode se dar, segundo Peters (1998), de diversas formas: Gabinetes presidenciais (Casa Civil etc.): rgos de exerccio da coordenao central delegada;
Por si ss, presidentes e primeiro-ministros no possuem muita capacidade de produzir coordenao efetiva. Eles tendem a ser extremamente ass oberbados de trabalho e dispem de pouco tempo par a gastar na coordenao das atividades de numerosos ministros sob seu amplo controle. Eles podem, entretant o, desenvolver equipes e organizaes que podem assisti-los na coordenao .
40

(Peters, 1998:28)

Agncias centrais: rgo de oramento, gesto e pessoal subordinado diretamente ao Presidente, encarregado de exercer coordenao de polticas e administrao central (Campbell & Szablowski, 1979; e Savoie, 1995b, in Peters, 1998:29). Essas

organizaes podem ser usadas para reforar as prioridades do executivo principal, mas elas tambm tendem a desenvolver suas prprias prioridades e estilos gerenciais.
41

(Peters,

1998:29) O uso excessivo dessas solues impe um srio

risco de sobrecarregar o centro, tornando-o um espelho das

By themselves prime ministers and presidents do not have much capacity to produce effective coordination. They tend to be extremely overworked and have little time to spend on coordinating the activities of the numerous ministries under their overall control. They can, however, develop staffs and organizations that can assist them in coordination. (Traduo do autor) These organizations can be used to enforce the priorities of the chief executive, but they also tend to develop priorities and managerial styles of their own. (Traduo do autor)
41

40

104

disfunes

cises

nos

departamentos

operacionais . 42

(Campbell & Peters, 1988:56) Agncias setoriais: rgos e entidades com responsabilidades diretas no exerccio de coordenar a prestao de servios num determinado setor ou rea/segmento populacional, exercendo mais uma coordenao intergovernamental e

extragovernamental. Agncias intergovernamentais, com composies mistas

executivas-legislativas e de s taff de gabinete, o que, em alguns casos, pode ser um fator complicador da coordenao. Comits ministeriais: estruturas colegiadas que servem para o estabelecimento de prioridades coletivas e a coordenao de polticas transversais que afetam um portflio diversificado de programas (Mackie & Hogwood 1985, in Peters, 1998:30). Pode aparecer sob a forma de um nico comit, usualmente voltado ao planejamento e priorizaes, ou de vrios comits setoriais segmentados. Em nenhuma hiptese esses comits dispensam a coordenao hierrquica central de governo. Ministros sem pasta ou uma carteira de coordenao provisria: usualmente aplicveis a reas de polticas pblicas muito abrangentes. Uma derivao dessa modalidade pode ser atribuir a um ministro responsabilidades de coordenao de uma carteira de programas, usualmente denominado superministro. Ministros juniores: forma de promoo da coordenao

intraministerial, como apoio coordenao exercida pelo ministro da pasta. Comits assessores: forma de coordenao intrapoltica e interprogramas, constituda por diferentes unidades de diferentes

Excessive use of such solutions runs a serious risk of overloading the center, making it a mirror of dysfunctions and cleavages in operational departments. (Traduo do autor)

42

105

ministrios e representantes de outras organizaes, inclusive no-governamentais, envolvidos na execuo dos programas. Esse modelo fora a tomada de deciso consensual. Participao em conselhos de entidades no-governamentais: forma de coordenao extragovernamental que visa harmonizar a ao de entidades no-governamentais envolvidas

essencialmente no provimento de servios de relevncia pblica com os objetivos das polticas pblicas. Foras-tarefa, grupos de trabalho etc.: unidades colegiadas temporrias dotadas, muitas vezes, de autoridade executiva, mas usualmente focada em problemas especficos que, por sua natureza, so urgentes, relevantes e intersetoriais (Timsit 1988,

in Peters, 1998:35).
Comits interministeriais

ad

hoc :

estruturas

flexveis

temporrias voltadas ao tratamento de questes transversais a serem tratadas entre dirigentes, ministros e entre estes e representantes do gabinete presidencial (Fournier 1987, in Peters, 1998:36-37). Comunicao lateral: comunicados formais feitos por ministros ou dirigentes aos seus pares a respeito de suas aes

intersetoriais. Analisar a coordenao como fator de fragmentao implica caracterizar o padro de ajustamento vertical e horizontal, buscando-s e identificar evidncias de formas de coordenao por superviso e a incidncia de mecanismos integradores e suas propriedades. O

pressuposto que formas e mecanismos sobrepostos e efetivos de coordenao fragmentao. promovem integrao; falhas na coordenao geram

106

3.3.5. O processo como fator de integrao

Processos fornecem uma estrutura para ao, uma ordenao especfica das atividades de trabalho no tempo e no espao, com um comeo, um fim, inputs e outputs claramente identificados (Davenport, 1993), para gerar os resultados definidos, de forma a apoiar os objetivos organizacionais (Harrington, 1991) e criar um resultado que seja mais til e eficaz ao recebedor acima ou abaixo da cadeia produtiva (Johansson et al ., 1993). Em suma, o processo, como uma seqncia lgica de etapas criadas para produzir um produto ou servio, incluindo vrias funes e abrangendo o espao em branco entre os quadros do organograma, deve ser visto como uma cadeia de agregao de valores (Rummler e Brache, 1995). Segundo a viso da equipe do Centro de Cincias da Coordenao do Massachusetts Institute of Technology, processos so seqncias semi-repetitivas de eventos que, geralmente, esto distribudas de forma ampla no tempo e no espao, possuindo fronteiras ambguas (Pentland et al ., 1999). Segundo essas definies, determinados processos perpassam as unidades integrantes da

macroestrutura governamental (notadamente aqueles dotados de maior intersetorialidade temtica), abrangendo domnios institucionais

diversos. Por essa razo, processos podem ser elementos de integrao, na medida em que encerram acordos operacionais a respeito de um valor a ser agregado. Com efeito, trs das cinco formas bsicas de coordenao

propostas por Mintzberg (1995) esto relacionadas aos processos: a) padronizao dos processos; b) padronizao dos resultados; e c) padronizao das habilidades. Processos padronizados significam

especificao e programao dos procedimentos ou tarefas. Dessa forma, a integrao de atividades se d no nvel do projeto, na prancheta. A padronizao dos resultados tambm uma forma de gerao de convergncia, na medida em que as partes envolvidas com sua produo tenham clareza do produto final ou padro de desempenho. A integrao

107

por padronizao de resultados desempenha funo integradora anloga estratgia, conforme abordado anteriormente. A integrao pela

padronizao das habilidades consiste, diferentemente da padronizao dos procedimentos ou resultados, na padronizao das pessoas

envolvidas no processo, em particular no que se refere ao conhecimento sobre que habilidades devem ser aplicadas em determinadas

circunstncias para se enunciar ou resolver problemas. Essa concepo de padronizao de habilidades tambm se aplica, de forma anloga, concepo de comunidades epistmicas, referidas adiante. Mintzberg no aborda explicitamente a questo da integrao entre diferentes unidades executoras de um mesmo processo ou mesmo a questo, cada vez mais comum em arranjos produtivos complexos, da integrao entre processos. Peters refere-se integrao operacional como coordenao na base, que se d essencialmente no momento de prestao de servios, envolvendo, inclusive, o contato direto com os segmentos beneficirios.
Essa perspectiva de coordenao e implementao de baixo para cima utilizaria a experincia e o conhecimento dos empregados de mais baixo escalo que esto em contato direto com os clientes dos programas. Ademais, se se enfatiza a coordenao nesse nvel mais baixo da

organizao, os client es teriam melhores condies de enviar sinais ao governo de forma mais eficaz do que se a coordenao fosse concentrada no
43

topo

das

unidades

departamentais mais operacionais .

(Peters, 1998:37-38)

A deciso de baixar a coordenao, transferindo-a para nveis hierrquicos mais operacionais, pode se realizar de variadas formas. Peters menciona duas: a) os gerentes integradores, que atuam na

This bottom-up perspective on coordination and implementation would utilize the experience and knowledge of lower-echelon employees who are in direct contact with program clients. Further, if there is an emphasis on coordination at this lower level of organizations, the clients themselves would be able to send more effective signals to government than they could if coordination decisions were concentrated at the top of the departmental hierarchies. (Traduo do autor, com adaptaes)

43

108

perspectiva do cliente barganhando com outros gerentes operacionais sua participao em processos abrangentes de prestao de servios; e b) as unidades centrais especializadas, nas quais uma nica unidade passa a ter a incumbncia de coordenar as demais. Em todo caso, chama a ateno para a questo da cultura organizacional no sentido de que a promoo de uma cultura organizacional forte promove a integrao na base, ao passo que a pluralidade de culturas organizacionais na base dificulta a coordenao. (Peters, 1998) Ainda segundo Peters, processos centrais promovem coordenao por insumos, mediante a determinao da alocao de recursos

oramentrios, financeiros, de pessoal etc., ou por produtos, mediante controle, avaliao e monitoramento. Complementarmente, estudos de logstica atribuem um papel essencial coordenao para o desempenho de redes de processos ou de cadeias produtivas, quer voltada ao controle ou assistncia nas relaes entre atores de um mesmo processo e entre diversos processos (Miller, 1992), quer em relao habilidade de em sincronizar e lidar processos com o

independentes,

integrar

sistemas

informaes

aprendizado distribudo. (Simatupang, Wright & Sridharan, 2002:14). Mesmo formas de coordenao repetida deveriam ser enfatizadas no enfrentamento de ambigidade das aes ao longo da cadeia, desde que os custos de retrabalho sejam baixos (Terwiesch & Meyer, 2002:34). Em sntese, a utilizao de diferentes formas de mecanismos de coordenao lateral (coordenao informal, equipes interorganizacionais formais e integrao de papis) aparece como potencial fonte de vantagem competitiva para os prestadores de servios logsticos (Huiskonen & Pirttila, 2002:213). A noo de vantagem competitiva poderia ser substituda pela noo de valor pblico (Moore, 1995). Nesse sentido, Honadle e Cooper (1989) sugerem que o

compartilhamento da informao tambm um elemento de coordenao em arranjos de implementao em rede ou redes de processos integrados:

109

 O compartilhamento de informaes envolve essencialmente comunicao, uma or ganizao ou subuni dade permitindo que outra ou terceiros saibam o que est fazendo. Isso pode ser feito por meio da distribuio de relatrios ou

mensagens eletrnicas, vrios tipos de reunio e/ou o estabelecimento de unidades de informao . 44 (Honadle & Cooper apud Brinkerhoff, 1996:1503)

Brinkerhoff (1996) prope que a coordenao em redes de implementao s efetiva quando trs problemas interorganizacionais so satisfatoriamente equacionados: ameaa autonomia, falta de consenso operacional e requisitos conflitantes da integrao vertical e horizontal. A abordagem de Brinkerhoff abrangente o bastante para englobar as categorias logsticas, analticas alm de propostas por Mintzberg analticos e as

abordagens detalhados.

sugerir

elementos

mais

Em relao ameaa autonomia, argumenta Brinkerhoff que as organizaes buscam maximizar a independncia em relao a controles de insumos, produtos e operaes. Considerando que a coordenao restringe essa independncia, haver uma resistncia natural

coordenao, exceto se os ganhos decorrentes forem visveis. A ameaa autonomia ser crescente quando houver pluralidade de partes

interessadas, diversidade de procedimentos de cooperao e variedade de formas de relacionamento com outras organizaes. Em relao a polticas pblicas complexas, a intensiva troca de informaes, o planejamento e o monitoramento conjuntos podem ser fatores de integrao operacional contra a tendncia de busca de autonomia operacional (que inclui a busca de recursos vinculados).

Information sharing essentially involves communication; one agency or subunit letting another or others know what it is doing. This can be done through distributing written reports or e-mail messages, holding meetings of various sorts, and/ or setting up information units. (Traduo do autor)

44

110

Em relao falta de consenso operacional, Brinkerhoff afirma que os desafios so a busca de consenso sobre: grupos de clientes-alvo, aes a serem executadas, servios a serem prestados e metodologias a serem empregadas. Apesar de a diversidade de enfoques sobre soluo d e problemas socioeconmicos em geral dificultar muito a busca de consensos operacionais, a cooperao se torna invivel sem um nvel mnimo de acordo. A pluralidade de interesses e formas de

relacionamento e a escassez de recursos tambm agravam esse quadro. As solues passam pela discusso e negociaes em processos

participativos lentos e custosos, nos quais a soluo hierrquica, que instrui operacionalmente de cima para baixo, tambm pode funcionar. Finalmente, em relao aos requisitos conflitantes da integrao vertical e horizontal, Brinkerhoff sugere que as crescentes dificuldades de coordenao vertical (dentro da organizao) e horizontal (entre diversas organizaes de uma rede operacional abrangente) impem um conflito de demandas sobre unidades operacionais. Limites jurisdicionais demarcados de forma estrita, alm, novamente, da pluralidade de interesses e formas de relacionamento, e a escassez de recursos agravam essa situao. Analisar identificar e os processos a como fatores de de: integrao significa de

qualificar

funcionalidade

especificaes

procedimentos, de produtos, de habilidades, de formas de integrao ao longo da cadeia (contratos, acordos, protocolos, equipes etc.) e de sistemas de informaes compartilhados. Complementarmente, a anlise dos processos como fatores de integrao requer uma avaliao da extenso na qual os problemas de ameaa autonomia, falta de consenso operacional e requisitos conflitantes da integrao vertical e horizontal, entre as unidades envolvidas com a implementao de um ou vrios domnios de poltica pblica, se estabelecem.

111

3.3.6. As pessoas como fatores de integrao

Pessoas so fatores de integrao na medida em que compartilham, na qualidade de membros de um ou de vrios subsistemas de poltica pblica, valores, crenas e opinies em torno de questes relativas a formulao e implementao. Embora a definio de valores seja difusa e mesmo evasiva em muitos casos, esse termo est sendo empregado em sentido anlogo ao de crenas (coletivas ou individuais) existentes ou subjacentes s prticas sociais, que as moldam e orientam (Tamayo & Gondim, 1996). Com efeito, a maior parte das barreiras integrao

de polticas est fortemente enraizada nas diferenas de percepo das partes interessadas sobre as questes envolvidas . 45 (OCDE, 2002:3)
Segundo Motta (2000),
valores, credos e fi losofias so construes sociais que criam um sistema de ideao como referncias para guiar atividades empresariais. Valores fornecem organizao um sentido de insero social e servem como reguladores de todos os processos de trabalho. Apesar de sua importncia, objetivos so limitados em revelar seu si gnificado social: por vezes so uma mera expresso de demanda. Valores colaboram na construo da consistncia organizacional, do sentido de misso e do consenso entre part icipantes de um processo de trabalho. Valores compartilhados procuram conceder aos dirigentes e funcionrios de uma i nstituio um sentido comum alm dos objetivos a atingir. e em Em um mundo s ocialmente centradas referncia mais em mais

fragmentado processos,

organizaes passam a ser

mais uma

valores

importante. Consenso sobre valores e sobre os processos

major barriers to policy integration are strongly rooted in the differing stakeholder perceptions of the issues involved [ and] conflicts of interests among stakeholders. (Traduo do autor)

45

112

permite maior liberdade nos diferentes objetivos individuais e setoriais Transfor mados em polticas e filosofias, os valores so guias genricos para deciso e ao. [ ...] Aliados misso, valores so atrativos gerncia: inspiram harmonia e formam a base consensual para a criao de uma nova viso organizacional. Quanto maior o compr ometimento com

valores compartilhados, maior a possibilidade de membros de uma organizao enfrentarem novos desafios. (Motta, 2000:8)

Vrios autores tm enfatizado o papel das idias e crenas na formulao de polticas, tendo em vista o malogro do neo-realismo e da teoria dos jogos em desvendar a complexidade dos processos decisionais (Axelrod & Keohane, 1986:229; Jervis, 1988:317-319; Lumsdaine, 1993:288 e 137; Goldstein & Keohane, 1993:17; e Katzenstein,

1993:294-95; Yee, 1996:69). Idias e crenas podem ser diferenciadas de acordo com seu grau de generalidade (programas, questes doutrinrias, paradigmas de polticas, ideologias, filosofias, culturas) e grupo de subscrio (formuladores de polticas, organizaes, grupos sociais, sociedade etc.). (Yee, 1996:69) A questo fundamental que se apresenta em relao aos valores como elemento de integrao em que extenso um determinado subsistema de poltica pblica constitui, isoladamente ou com outros subsistemas, uma comunidade epistmica ou uma comunidade da

poltica, no sentido atribudo por Haas:

uma rede de profiss ionais com reconheci do conhecimento especializado e competncia num determinado domnio e

113

autoridade para adquirir conhecimento rel evante sobre as polticas pblicas sob seu domnio . 46 (Haas, 1992:3)

Embora de formao e trajetrias profissionais diferenciadas, os membros de uma comunidade epistmica compartilham: a) um conjunto de crenas e princpios normativos, que constitui sua base valorativa; b) crenas causais, inspiradas nas solues para os problemas da rea, que constitui a base para avaliao da relao entre alternativas e resultados; c) formas de legitimao e validao do conhecimento no seu domnio; e d) empreendimento de polticas, ou um conjunto de prticas associadas a problemas.
Membros de uma comunidade epistmica compartilham compreenses intersubjetivas; tm um modo compartilhado de conheci mento; tm padres compartilhados de

argumentao; tm um projeto de polt ica baseado em valores comuns, cr enas causais compartilhadas e a

utilizao compartilhada de prticas de di scurso; e tm um comprometimento conhecimento .

47

com

aplicao

produo

de

(Haas, 1992:3)

A Figura 3.12 ilustra a distino entre uma combinao de crenas sobre causas e princpios analticos e normativos, compartilhados como uma base cognitiva consensual (comunidades epistmicas), e um simples empreendimento de poltica baseado em interesses comuns (grupos de interesses).

a network of professionals with recognized expertise and competence in a particular domain and an authoritative claim to policy-relevant knowledge within that domain or issue-area. (Traduo do autor) Members of an epistemic community share intersubjective understandings; have a shared way of knowing; have shared patterns of reasoning; have a policy project drawing on shared values, shared causal beliefs, and the use of shared discursive practices; and have a shared commitment to the application and production of knowledge. (Traduo do autor)
47

46

114

Figura 3.12 - Comunidades epistmicas e outros grupos.

Cr e n a s c a us ai s Co mp a r ti lh a d a s Co mp a r tilh a d o s Cr en a s e Pr in cp io s CO MU NI D ADE S E P I ST MI C AS N o - co mp a rt ilh a d a s GR UP O S DE I NT E RE S SE E MOV I ME NT OS SO CI AI S LE GI S L AD OR E S , OR G ANI Z A E S B UR O C R T I C AS E CO AL I Z E S B UR O C R T I C AS

N o co mp a rt ilh a d o s

DI S CI P LI N AS E P RO FI SS E S

B ase d o Co n hec i me n to Co n sen su a l Co mp a r tilh a d o s Di sp u ta d o o u a u s en t e GR UP O S DE I NT E RE S SE E MOV I ME NT OS SO CI AI S E CO AL I Z E S B UR O C R T I C AS

CO MU NI D ADE S E P I ST MI C AS

I n ter e s se s

N o co mp a rt ilh a d o s

DI S CI P LI N AS E P RO FI SS E S

LE GI S L AD OR E S , OR G ANI Z A E S B UR O C R T I C AS

Fo nt e: Haa s ( 1 9 9 2 :1 8 )

Analogamente, Dowding (1995) define comunidade de poltica, como uma modalidade de rede de polticas pblicas ( policy network) que se caracteriza como uma cultura e um entendimento comuns sobre a

natureza dos problemas e do processo decisrio dentro de um domnio de poltica pblica 48 (Dowding, 1995:138), que, por sua vez, contrasta com
a noo de rede de questes de polticas pblicas ( issue network ), no mesmo sentido que Haas contrasta comunidades epistmicas de grupos de interesse, conforme ilustra a Figura 3.13.

as a common culture and understandings about the nature of the problems and decision-making processes within a given policy domain. (Traduo do autor)

48

115

Quadro 3.13 - Caractersticas das comunidades de poltica pblica e das redes de questes de polticas pblicas
Di me n s o N mer o d e p ar ti cip a nte s T ip o d e in ter es s e Co mu n i d ad e d a p o l t ic a p b lic a Red e d e q u es to d e p o l t ica s p b lic as

P er ten cim en to

Mu ito l i mi tad o , cer to s g r up o s Gr a nd e so e xcl u d o s I n ter e s se s d o mi n a n te s I nc l ui u m c a mp o d e i nt e r es se s eco n mi co s e/o u p r o fi s s io n ai s af et ad o s Co nt ato s va r ia m e m f r eq n cia e i nt e n sid ad e

I n teg ra o

Fr eq u n ci a d a s Alt a e d e a lt a q ua lid ad e e d e in ter a e s to d o s o s gr up o s co m to d as as q ue s t e s d a p o l ti ca p b lic a Co nt i n uid ad e Co n se n so

P er te nc i me n to , va lo r e s e Ace s so var ia r es u ltad o s p er si st e m no te mp o si g n i fi cat i va me n t e E x i ste al g u m aco r d o , ma s o co n f li to e s t se mp r e p r e se n te

Al g u n s p ar ti cip a n te s p o d e m te r r ec ur so s , ma s e s te s so li mi tad o s a r e la e s d e co n s u lta Di str ib ui o Hier r q ui ca, ld er e s p o d e m Var i ad a, d i str ib ui o e in ter n a en tr e g ar ao s d e mai s me mb r o s cap ac id ad e var iad a s d e r eg u lar me mb r o s P o d er H u m eq ui lb r io d e p o d er P o d er es d es i g ua i s, r e f le t ind o en tr e o s me mb r o s. E mb o r a u m r ec ur so s e a ce s so d e si g u ai s gr up o p o s sa d o mi n ar , i s so se j o go d e so ma zer o to r na u m j o go d e so ma p o si ti v a se a co mu n id ad e p er s is te Fo nt e: D. M ar s h a nd R. A. W . R ho d e s ( 1 9 9 2 ) , c o m ad ap t a e s, a p u d H a as ( 1 9 9 2 ) .

T o d o s o s p a r t icip a nte s co mp ar t il h a m va lo r e s b si co s e ace it a m o s r e s u lt ad o s co mo le g ti mo s T o d o s o s p a r t icip a nte s t m Di str ib ui o d e r ec ur so s ( na r ec ur so s r ed e)

R ecu rso s

A anlise desse fator de integrao requer a identificao de comunidades da poltica ou das comunidades epistmicas, seus valores subjacentes e formas de interlocuo. O pressuposto que, quanto maior a quantidade de comunidades epistmicas e quanto pior a interlocuo entre elas em um determinado subsistema de poltica pblica, maior a propenso fragmentao. Interessa, mais especificamente, elucidar a estrutura axiolgica ou desvendar a natureza das crenas e princpios que dominam certas escolhas e iluminam certas prticas, eventos e episdios de poltica pblica. A anlise de valores envolve questes relativas s dimenses,

116

fontes e elementos analticos. Rokeach (1973) enfatiza as dimenses do discurso e da ao:

Os principais indicadores da s ubscrio a valores s o aqueles que r efletem a racionalizao (defesa,

recomendao, justificao e crtica) de aspectos do modo de vida. [ ...] Subscrio a valores , conseqentemente, uma questo que comporta dois lados, e a imputao valorativa tem um aspecto duplo: verbal e comportamental . 49 ( Ibid .:3)

Lewis (1990) enfatiza as fontes de crenas: autoridade, lgica dedutiva, experincia, emoo, intuio e cincia. Prope-se um modelo de anlise axiolgica a partir de trs categorias de elementos recorrentes nas abordagens anteriores que podem ser utilizadas como variveis analticas: a) elemento axiolgico, a partir dos valores e crenas em questo; b) elemento da representao, a partir do discurso, da

justificao, da argumentao lgica e da cincia; e c) elemento da prxis, a partir dos eventos, aes, episdios, experincias.

3.4. Alternativas e consideraes sobre a operacionalizao do modelo

O presente modelo pode comportar um tratamento tanto qualitativo quanto quantitativo de das variveis requer, envolvidas. certamente, A um operacionalizao tratamento mais

quantitativa

variveis

extensivo, no sentido de se definirem indicadores e se testarem formas e instrumentos de mensurao. Dada a maior complexidade relativa, operacionalizaes quantitativas do modelo so mais adequadas sua utilizao em pesquisas que buscam corroborar hipteses prospectivas ( forward looking) , a partir das quais busca-se mensurar os efeitos de uma

The prime indicators of value subscription are those items which reflect the rationalization (defense, recommendation, justification, critique) of aspects of a way of life. [...] Subscription to a value is consequently a two-sided affair, and value imputations have a double aspect: both verbal and behavioral. (Traduo do autor)

49

117

nica varivel explicativa num determinado fenmeno, a partir da definio clara das unidades observacionais. Pesquisas como essa, que se baseiam em hipteses retrospectivas ( backward looking ), que buscam explicar causas de um determinado fenmeno empiricamente verificvel (a fragmentao), impem a operacionalizao do conjunto de variveis, o que as torna uma opo quantitativa metodologicamente muito complexa, seno invivel. Segundo a OCDE (2003), a avaliao da coerncia externa deve verificar a compatibilidade entre as prioridades e a lgica das outras polticas, alm da observncia de compromissos nacionais e

internacionais.
(...) um desafio singular produzir dados quantitativos suficientemente abrangentes para avaliar a coerncia de programas setoriais e transversais especficos. Um dos obstculos principais na coleta de dados quantitativos para avaliar a coerncia dos programas o fato de que esti mar o grau de coerncia de uma poltica requer necessariamente a capacidade de reunir alguns dados que podem no parecer , primeira vista, relacionados. Uma opo alternativa seria incentivar abordagens mais qualitativas avaliao da coerncia das polticas e dos programas . Mas isso naturalmente traz seus prprios

problemas, particularmente o fato de que i nformaes sobre a qualidade do processo de formulao de polticas devem ser suficientemente validadas e confiveis. A natureza dos processos de formulao de polticas nos quais os instrumentos sero aplicados tambm importante, e seria fundament al abordar questes relativas

integrao . (OCDE, 2003:52-3)

118

Por essas razes, optou-se por uma aplicao a partir da qual se buscar qualificar a extenso em que as variveis das diversas categorias se apresentam subjacentes aos casos estudados. O Quadro 3.14 apresenta um roteiro analtico, uma escala

qualitativa para avaliao dos fatores de integrao, a partir da construo de duas qualificaes antagnicas: propenso integrao e propenso fragmentao. Quadro 3.14 - Roteiro para anlise qualitativa da fragmentao.
Gr up o L id er a n a ex ec ut i va Var i ve l Ge sto d o p o d er P r o p en so i n te gr ao O e xe c ut i vo p r i n cip al ex er ce fo r t e l id er a n a e go ver n a ( ad mi n i s tr a o co n f li to ) b u sc a nd o o co n se n so ( e u m in te gr ad o r ) O e xe c ut i vo p r i n cip al ma n i fe s ta s ua v i so , e es ta ap ar ec e d e f o r ma ce ntr al no se u d i sc ur so p o lt ico H u m p r o j e to na cio na l o u d e go ver no e xp r e s so clar a me n te so b a f o r ma d e u m p l a no H u m s is te ma d e p la nej a me n to q ue es tab e lec e o b j et i vo s , me io s d e al ca nc e e me ca n is mo s d e mo n ito r a me n to e av al ia o H e v id nc ia s d e q ue p r ed o mi na m fo r ma s d e co o r d e na o ne go ciad a ( co o r d e na o ne g at i va, b ar g a n ha, so l uo d e p r o b le ma s e co o r d e na o p o si ti v a) A mac r o e str u t ur a es t agr up ad a d e t al fo r ma q ue as r ea s d e r esp o n sab il id ad e e sto clar as e so b a s up er vi s o d o P r es id e nt e d a Rep b li ca P r o p en so fr a g me nt a o O e xe c ut i vo p r i n cip al n o ex er ce fo r t e l id er a n a o u d iv id e p ar a go v er nar , med ia n te i nce n ti vo co mp et io i n ter na O d i sc ur so p o l ti co d o ex ec ut i vo p r i nc ip al no r ev el a c lar a me n t e u ma vi s o mo b i li zad o r a As d ir e tr i ze s e o s o b j eti vo s ce n tr a i s d e go ver no no e s to clar o s ne m i n te gr ad o s so b a fo r ma d e u m p la no Os o b j e ti vo s so d i f u so s , o s me io s no so as se g ur ad o s , o mo n ito r a me n to e a av al ia o no so si s te m ti co s H e v id nc ia s d e q ue p r ed o mi na m fo r ma s d e co o r d e na o no ne go ciad a ( aj u sta me nto p ar a m tr i co e aj u sta me nto d e fer e nc ial) H u ma p ul ve r iz ao d a ma cr o e st r ut ur a , co m p er d a d e s up er vi so e so b r ep o si e s e p ar al el is mo s n o -c lar o s

Vi so

E st r at gi a

P la no

Si st e ma d e p la nej a me n to

Aj u st a me n to m t uo

E st r ut ur a

De se n ho o r ga n iz acio n al

119

Co o r d e n ao

P r o ces so s

Au to no mi a

Co n se n so o p er ac io nal

I n te gr a o ver ti ca l e ho r izo nt al

P es so a s

Valo r e s

Os mec a ni s mo s d e co o r d e na o co n se g u e m p r o mo v er o m n i mo d e in te gr ao ho r izo n ta l e ver ti ca l nec es s r ia Os p r o ce s so s p er ti ne n te s ao s ub s is te ma d e p o l ti c a p er p a ss a m d i v er so s d o m nio s i ns ti t uc io nai s, to r na nd o -o s in ter d ep e nd e n te s P r o ced i me n to s, p r o d u to s e h ab i lid ad e s e st o r azo a ve l me n te esp e ci f icad o s no s p r o ce sso s p er t i ne nt e s ao s ub si st e ma d e p o l t ica P o uco s sta keh o ld er s , b ai xo co n f li to d e au to r id ad e d o s d o m n io s in s ti t uc io nai s, r e s ul tad o s clar o s e fo r ma s d e in te gr ao b e m es tab e lec id a s U ma o u p o u ca s co mu n id ad es ep i s t mi ca s d o tad a s d e me io s d e in ter lo c u o

Os mec a ni s mo s d e co o r d e na o no lo gr a m p r o mo v er i n te gr ao lat er a l o u ver ti cal Os d o m n io s in s ti t uc io nai s so p r ep o nd er a n te me n te au t no mo s na e xec u o d e at i vid ad e s H co n f li to e a mb i g id ad e o u n o h esp e ci f ica o sa ti s f at r i a e m r e la o a p r o ced i me n to s, p r o d u to s e h ab i lid ad e s Gr a nd e d i ver s id ad e d e sta keh o ld er s , l i mi ta es na a uto r id ad e d o s d o m nio s i ns ti t uc io nai s, d e ma nd a s co n f li ta n te s e m l t ip la s e co mp le x as fo r ma s d e i nte gr ao Di ver s as co mu n id ad e s ep i st mic as s e m me io s d e in ter lo c u o

A aplicao desse modelo no presente estudo obedecer aos seguintes passos: mapeamento buscando-se do sistema e de poltica de seus gesto pblica, e

identificar

caracterizar

subsistemas

episdios correlatos; identificao e caracterizao dos subsistemas e respectivos casos, que constituiro os objetos de anlise; anlise em profundidade da dinmica do processo de

formulao/implementao nos subsistemas/casos selecionados, a partir da identificao de seus elementos constitutivos (empreendedor, problemas, solues, domnio institucional e coalizes) e da identificao de vestgios/sinais/evidncias d e fragmentao em relao a outros subsistemas;

120

identificao e anlise dos fatores de fragmentao subjacentes aos casos analisados, a partir da aplicao do modelo de

desenvolvido,

buscando-se

correlacionar

evidncias

fragmentao aos fatores.

121

PARTE II CONSTRUO DOS CASOS E CARACTERIZAO DA FRAGMENTAO SUBJACENTE

O propsito desta parte parte II construir os casos que sero objeto de anlise luz da teoria da fragmentao de polticas, proposta na parte anterior, e caracterizar as evidncias fragmentadoras a eles subjacentes. A caracterizao de tais evidncias permitir corroborar a suposio central deste estudo, de que existe um fenmeno de

fragmentao subjacente aos casos de polticas de gesto pblica analisados no perodo correspondente era da reforma do Estado, e que isso explica, em parte, a descontinuidade e a baixa implementao. A caracterizao dos casos tambm possibilitar na parte III, corroborar a suposio secundria deste estudo, de que a fragmentao se deve existncia de uma estrutura fragmentria, caracterizada pela ao de fatores fragmentadores. A construo dos casos foi precedida de uma delimitao que buscou mapear o sistema de poltica de gesto pblica no perodo de 1995 a 2002, correspondente s duas gestes do Presidente Fernando Henrique Cardoso, e identificar e caracterizar seus subsistemas e episdios correlatos. Foram identificados 13 casos em seis trajetrias. Os casos selecionados so trs episdios de polticas de gesto pblica, trs segmentos seqenciais de uma mesma trajetria de poltica pblica (denominada reforma institucional), entre outras identificadas no

perodo. Dessa forma, foi possvel no apenas comparar os trs casos ao longo da mesma trajetria mas, principalmente, suas relaes com outros episdios de trajetrias paralelas (que permitem caracterizar a

fragmentao).

122

A construo dos casos pautou-se pelo modelo definido no captulo 2 e consistiu na reconstituio, sob a forma de narrativa analtica, dos processos de formulao e implementao de polticas de gesto, desde a fase pr-decisional at, em alguns casos, os resultados de sua

implementao em termos dos produtos das polticas ( outputs ) e alguns efeitos ( outcomes ). da Segundo de o modelo cada seguido, de a anlise formulao em e

profundidade

dinmica

processo

implementao nos casos selecionados se deu a partir da identificao de seus elementos constitutivos (empreendedor, problemas, solues,

domnio institucional e coalizes) e da identificao de evidncias de fragmentao em relao a outros subsistemas. O texto desta parte est estruturado em quatro captulos. O captulo 4 busca caracterizar o grande cenrio no qual os casos selecionados se enquadram, a partir da caracterizao das tendncias de partida (uma reconstituio da estratgia administrativa do Presidente no incio do primeiro mandato) e das ocorrncias ao final, um mapa com as principais polticas de gesto pblica no perodo 1995-2002. Os trs captulos seguintes buscam caracterizar cada um dos trs casos (Plano Diretor, Gesto Pblica Empreendedora I e Gesto Pblica

Empreendedora II) com uma narrativa da dinmica de formulao e implementao em trs frentes de ao (reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto, Organizaes Sociais e Agncias Executivas), seguidos de uma anlise genealgica na qual so

identificados seus elementos constitutivos (o empreendedor, a construo do domnio da poltica pblica, a viso do problema e da soluo e a coalizo poltica). Os sinais de fragmentao, decorrentes das incoerncias,

inconsistncias e descoordenao entre os casos, e entre esses e os demais identificados no mapeamento do perodo, so apresentados ao longo de todo o texto.

123

4. A ERA DA REFORMA DO ESTADO: UM MAPA DAS PRINCIPAIS POLTICAS DE GESTO PBLICA NO PERODO 1995-2002

O objetivo desta seo proporcionar uma viso geral das polticas de gesto pblica no Poder Executivo Federal no perodo 19952002, caracterizadas luz do modelo explicativo desenvolvido, de tal modo a possibilitar a seleo dos casos analisados e uma elucidao do seu contexto. Posta em perspectiva histrica, a singularidade marcante das reformas implementadas pelo governo Fernando Henrique Cardoso, alm do contexto da globalizao e do abrangente processo de reordenamento institucional pelo qual as sociedades democrticas vm passando, a ocorrncia de iniciativas sistemticas de reforma do Estado em um contexto democrtico, do conjuno incomum de duas a trajetrias construo

constitutivas

processo

de construo

nacional

democrtica e a construo burocrtica que guardam uma relao de conflitos e disfuncionalidades recprocas. (Martins, 1995)

4.1. A estratgia administrativa do Presidente

O conceito de estratgia administrativa presidencial consiste em uma fase pr-decisional de formulao de polticas pblicas, a partir da conjuno de elementos que podem caracterizar uma estratgia implcita, emergente, uma inclinao ao desenho de poltica pblica. O conceito se aplica porque no havia no programa de governo em 1994 uma poltica explcita de reforma do Estado claramente definida. No obstante a perspectiva histrica, a origem imediata, o movimento ou inclinao inercial de partida pode ser definido como a

124

estratgia

administrativa

do

presidente

possui

trs

elementos

principais: a) a transformao do papel do Estado e das estratgias de desenvolvimento; b) as funes vitais da burocracia pblica; e c) os modelos institucionais diferenciadores. O primeiro elemento trata da transformao das noes cepalinas dos anos 60 de desenvolvimento autctone e da crena segundo a qual fora do Estado no h soluo para as concepes advindas da globalizao, a partir da qual o desenvolvimento depende da insero, da abertura e da interdependncia, a partir de um reordenamento de funes entre Estado, mercado e a emergente sociedade civil organizada. Em sntese, era clara a viso presidencial de que o Estado deveria mudar seu perfil de atuao, tornando-se mais regulador e menos produtor. Em relao ao segundo elemento, as funes vitais da burocracia, h duas questes fundamentais na perspectiva presidencial: a crena de que a efetiva administrao burocrtica no demanda transformaes estruturais profundas, uma mudana de paradigmas, requerendo apenas ajustes finos e melhorias localizadas; e a crena de que os rgos vitais da burocracia pblica federal (tais como Banco Central, Ministrio da Fazenda e Itamaraty) j estavam otimizados (bons quadros e marcos institucionais bem definidos). O terceiro elemento da estratgia administrativa presidencial aponta para a necessidade de apenas um modelo diferenciador: empresas pblicas e sociedades de economia mista, corporaes pblicas na definio presidencial, que demandariam regras especiais de gesto para operar em mercados dinmicos.

4.2. Identificando trajetrias de polticas de gesto pblica

Essa posio de partida, que, em princpio, apontaria para polticas de gesto pblica predominantemente desestatizantes, explodiu em seis vigorosas trajetrias:

125

reforma institucional (reestruturao de ministrios, melhoria de gesto e implantao de modelos institucionais tais como Organizaes Sociais e Agncias Executivas); gesto de atividades de suporte (Recursos Humanos e

Tecnologia da Informao); gesto estratgica (Eixos de Desenvolvimento e Plano

Plurianual); aparato regulatrio (construo de instituies regulatrias); gesto social (mobilizao, capacitao e modelos de parceria com o terceiro setor); e gesto fiscal (oramento, privatizao, renegociao da dvida dos estados e Lei de Responsabilidade Fiscal). O Quadro 4.1 apresenta sinteticamente essas diferentes

perspectivas das trajetrias de reforma do Estado analisadas e permite uma noo da pluralidade de vises sobre os problemas, as solues e os valores, mediante diferentes empreendedores e coalizes. Cabem duas consideraes em relao demarcao das trajetrias. Primeira, partiu-se da definio de Barzelay (2000) segundo a qual as polticas de gesto relacionam-se a temas tais como macroorganizao governamental, processo de planejamento, oramento e gesto financeira, funcionalismo, organizao de sistemas e mtodos, controle e avaliao e aquisies, acrescentando-se o tema do desenvolvimento institucional. Segunda, buscou-se, em relao a cada um desses temas,

identificar iniciativas que tivessem gerado resultados de polticas ( policy

outputs ) em termos de proposio (regulamentaes) e implementao

(fatos e seus efeitos). Partindo-se das iniciativas, sua caracterizao se baseou nas variveis do modelo de anlise de polticas desenvolvido no captulo 2. No se espera que essa demarcao esgote integralmente as

126

iniciativas de polticas de gesto pblica no perodo 50, mas que seja representativa em abrangncia e profundidade. A estrutura de trajetrias, apresentada na Figura 4.2, permite um a viso dinmica das polticas de gesto pblica no perodo 1995-2002. Uma trajetria um conjunto de frentes (iniciativas estruturadas de ao) predominantemente convergentes que passam por diferentes fases em momentos distintos. Pretende-se, assim, desenvolver uma viso dinmica da trajetria, que se contrape viso heurstica, baseada em faseamento estanque e mecnico (formulao e implementao de forma seqenciada). Ao contrrio, a trajetria um processo dinmico em que questes de desenho e de implementao se misturam no tempo, como parte de um processo contnuo de transformao das polticas de gesto pblica. A diversidade de instncias institucionais, reas de jurisdio ou monoplios de polticas pblicas (Baumgartner & Jones, 1993) est representada por cores. Uma breve apreciao da Figura 4.1 permite perceber a pluralidade de temas conexos, fases e instncias envolvidas. Com respeito ao conjunto da figura, uma questo que subjaz s trajetrias distintas o que as motivou, sendo que nem todas podem ser consideradas convergentes com a trajetria histrica ou com a estratgia administrativa do Presidente. Embora pluralidade no implique,

necessariamente, fragmentao, isso j sinaliza que o controle sobre o processo seria um grande desafio, no apenas devido ausncia de uma poltica nica, oficial, em torno da qual se buscasse integrar esforos no mbito de outras polticas, mas porque, em princpio, o caminho estaria livre para a ao de diferentes empreendedores. A prpria postura presidencial de no abortar iniciativas que no convergiam com sua estratgia administrativa tambm explica a

pluralidade de casos, na medida em que abriu espao para demandas de diferentes segmentos de dentro e de fora do governo. Assim, a
50

H, nesse sentido, pelo menos uma potencial trajetria, o controle interno, que ainda no reunia os elementos para se caracterizar como tal.

127

pluralidade de polticas de gesto pblica no perodo 1995-2002 pode ser creditada a diferentes combinaes de problemas, vises, possibilidades de solues e aes de diferentes empreendedores e suas coalizes.

128

Quadro 4.1 - Caracterizao das principais trajetrias de reforma do Estado

REFORMA INSTITUCIONAL
VISO DO PROBLEMA

Superao da administrao burocrtica em face dos cenrios emergentes e do seu histrico de disfunes (crise do Estado)

SOLUES

Implantao da administrao gerencial Implantao da Gesto Pblica Empreendedora

RESULTADOS DE POLTICAS

Plano Diretor; Leis 9.637 e 9.648/98; Decretos 2.487/88

GESTO DE ATIVIDADES DE SUPORTE Precariedade e escassez dos instrumentos e recursos para formulao e implementao das polticas pblicas Precariedade de controles e informaes Reorientao da poltica de RH Modernizao dos sistemas de gesto de recursos humanos e compras Implementao do governo eletrnico Plano Diretor; Emenda Constitucional 19; MP 2.200/01 Bresser Pereira Luiz Capella Slon Pinto Eduardo Jorge Pedro Parente

GESTO ESTRATGICA Falta de orientao finalstica precisa das aes governamentais, ausncia de postura empreendedora para o alcance de resultados

APARATO REGULATRIO Necessidade de atrair investimentos para a privatizao, estabelecimento de novos marcos regulatrios em mercados sociais e obteno de autonomia e flexibilidade Implementao de Agncias Reguladoras

GESTO SOCIAL Falta de instrumentos adequados de fomento ao associativismo e ao desenvolvimento de capacidades locais para a busca autnoma e participativa de solues sustentveis de desenvolvimento

GESTO FISCAL Necessidade de manuteno da poltica econmica, que implica a gerao de supervits primrios expressivos e a conseqente necessidade de reduo de gastos

Formulao do PPA baseado em Programas Orientao da ao governamental por programas

Capacitao de gestores sociais Capacitao de atores locais Implementao de modelos institucionais de parceria pblicoprivado Lei 9.970/01

Estabelecimento de mecanismos de controle das finanas pblicas nos nveis federal, municipal e estadual Represso fiscal (contingenciamentos)

PPA (Lei 9.989/2000)

EMPREENDEDORES COALIZO

Bresser Pereira

Jos Paulo Silveira

Pedro Parente Silvano Gianni

Clvis Carvalho Martus Tavares Pedro Parente

Leis 9.782/99, 9.961/00, 9.427/96, 9.472/97, 9.478/97, 9.984/00, 10.233/01 e MP 2.228/01 Sergio Motta David Zilbersztajn Jos Serra Clvis Carvalho Eduardo Jorge Pedro Parente Pedro Malan Bresser Pereira Congresso Nacional

Lei Complementar 104/2000

Ruth Cardoso

Clvis Carvalho Eduardo Jorge Pedro Parente Pedro Malan

Pedro Malan Pedro Parente Martus Tavares Clvis Carvalho Eduardo Jorge Pedro Parente

129

Figura 4.2 - Trajetrias e casos de polticas de gesto pblica no perodo 1995-2002

1995 1996 1997 1998 1999
CASO 2
PRQ - sistmico Operacionalizao & incio da implantao Implantao estruturada Integrao PPA

2000

2001
CASO 3

2002

REFORMA INSTITUCIONAL Reestruturao do ncleo estratgico & melhoria da gesto Modelos inovadores de gesto / Organizaes Sociais Modelos inovadores de gesto / Agncias Executivas

CASO 1

SRE/MARE

SEGES/MP Varejo; Qualidade & Desburocratizao

SEGES/MP

PRI/ fast track - sistmico

Varejo + sistmico; Qualidade & Desburocratizao Reviso do modelo

Concepo bsica e divulgao

Implantao paralela: MMA & MCT

Concepo bsica e divulgao

Operacionalizao & incio da implantao

Reviso do modelo

GESTO ATIV. SUPORTE Gesto de Recursos Humanos (Poltica & Processos) Gesto de Logstica e Tecnologia da Informao
SRH/MARE

CASO 4
PD: reestruturao de carreiras, cargos, remuneraes, capacitao e concursos Rede Governo & integrao de sistemas: infra-estrutura e tecnologia para fortalecer ncleo estratgico (informaes para formulao de polticas)

CASO 5

SEGES/MP

CASO 6

SEGES/MP

Funes Comisssionadas Tcnicas Reviso da Poltica de RH: retorno ao PD Modernizao do SIPEC SRH/MP Integrao e convergncia de sistemas. nfase na prestao de servios: Governo Eletrnico. Integrao logstica-TI: compras e otimizao de outros processos SLTI/MP

SRL e STI/ MARE

GESTO ESTRATGICA Prospeco e formulao de estratgias nacionais Gesto de Programas

BRASIL EM AO

SPA/MP Estudo dos Eixos PPA 1996-99 (POR PROGRAMAS) Programa Brasil em Ao

AVANA BRASIL

SPI/MP

Elab. PPA 2000-3

Desenvolvimento de gerentes

Monitoramento, avaliao e reviso de programas

APARATO REGULATRIO Regulao de mercados recm-privatizados (infra-estrutura) Regulao de mercados de bens sociais / Flexibilizao Regulao de Infra-estrutura / Flexibilizao

1 GERAO
Aneel ANP; Anatel

2 GERAO

3 GERAO

Anvisa

ANS; ANA

Ancine, ANTT, Antaq

GESTO SOCIAL Capacitao em gesto social Articulao e promoo do associativismo

COMUNIDADE SOLIDRIA
Curso de capacitao em gesto social Programa comunidade ativa: DLIS Agenda Bsica; Grupo de interlocuo poltica do Conselho da Comunidade Solidria; OSCIPs

GESTO FISCAL Gesto oramentria e financeira

AJUSTE FISCAL
Contingenciamento oramentrio; Represso fiscal; controle de gastos; Lei de Responsabilidade Fiscal

130

4.3. Uma descrio sucinta das trajetrias

4.3.1. Reforma institucional

A trajetria da reforma institucional compreende um conjunto de iniciativas de polticas de gesto pblica voltadas para a melhoria da gesto, com nfase no fortalecimento da capacidade da administrao executiva central em formular e implementar polticas pblicas, mediante a aplicao de modelos institucionais, abordagens de otimizao

organizacional (tais como gesto da qualidade etc.) e/ou processos dirigidos de transformao organizacional. Para a trajetria da reforma institucional, o quadro de problemas que afligem a administrao estatal relaciona-se, em ltima anlise, defasagem da administrao burocrtica clssica em face dos cenrios emergentes da globalizao e da crise do Estado. Como soluo para a superao desse estado de coisas, a trajetria se baseia na proclamao de uma nova gesto pblica, a partir da administrao gerencial e da gesto pblica empreendedora. Os principais resultados dessa trajetria so: o Plano Diretor da Reforma do Aparelho e do Estado, do Estado lanado MARE pelo em Ministrio 1995; da

Administrao

Reforma

Emenda

Constitucional 19, no que tange incorporao do pargrafo 8 ao artigo 37 da CF que dispe sobre ampliao da autonomia de gesto mediante contrato de gesto; as Leis 9.637 (Organizaes Sociais) e 9.648/98 (Agncias Executivas); e os Decretos 2.487 e 2.488 de 1998, sobre contratos de gesto e qualificao de Agncias Executivas. Os princpios que inspiraram o desenho de polticas de gesto pblica sob essa trajetria esto relacionados aos princpios gerais da denominada nova gesto pblica: flexibilidade, orientao para

resultados, foco no cliente e accountability /controle social.

131

Os principais loci institucionais dessa trajetria so a Secretaria de Reforma do Estado do MARE e a Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Os empreendedores da

trajetria se alternam em diferentes momentos: Bresser Pereira, Clvis Carvalho e Martus Tavares. As coalizes em torno desses atores tambm se alternam, mas incluem, principalmente, atores prximos ao Presidente no mbito da Casa Civil, tais como Pedro Parente e Silvano Gianni.

4.3.2. Gesto de Atividades de Suporte

A trajetria da gesto-meio compreende um conjunto de polticas de gesto pblica voltadas para a gesto dos recursos organizacionais, nomeadamente recursos humanos, logsticos e informacionais. Essa trajetria se destaca das demais porque encerra uma viso peculiar a respeito do problema objeto das intervenes, qual seja, a imperativa necessidade de reverso da tendncia de crescimento inercial da folha de pagamento (em face do iminente estrangulamento fiscal), a precariedade de controles e informaes efetivos sobre os recursos humanos e a precariedade de instrumentos e recursos para formulao e implementao das polticas pblicas, como requisito e suporte reforma institucional. As solues consistiam em reordenamento jurdico do

funcionalismo (mediante, inclusive, alteraes constitucionais, de tal modo que direitos e prerrogativas onerosas pudessem se converter em maior flexibilidade na composio de quadros, carreiras e na prpria gesto de RH), reorientao da poltica de RH segundo os princpios da nova gesto pblica (recomposio de quadros formuladores e

reguladores mediante concursos programados, carreiras mais horizontais, recomposies salariais diferenciadas, remunerao por desempenho, redefinio da estrutura de cargos comissionados etc.), modernizao dos sistemas centralizados de gesto de recursos humanos e compras, mediante macia aplicao de TI e implementao do governo eletrnico

132

no que concerne infra-estrutura informacional para otimizao d e processos e do processo decisrio e disponibilizao de servios e informaes em plataformas remotas. Os principais resultados dessa trajetria so o prprio Plano Diretor, que elabora um diagnstico do funcionalismo e d o

direcionamento das polticas de RH e TI, a Emenda Constitucional 19, que permite o regime jurdico mltiplo, a demisso por excesso de quadros ou insuficincia de desempenho e a poltica de reajustes diferenciados (pondo fim isonomia salarial); e a MP 2.200/01, que regulamenta um item da poltica de TI, qual seja, a infra-estrutura de chaves pblicas. Os princpios orientadores dessa trajetria so centralizao, controle, conteno, eficincia, foco no cliente e transparncia, uma mescla de princpios oriundos da nova gesto pblica com outros consagrados na concepo burocrtica clssica orientada para o comando e o controle. Essa trajetria comporta mltiplos

loci

institucionais,

as

Secretarias de Recursos Humanos e de Logstica e Tecnologia da Informao, que j pertenceram ao MARE, SEAP e ao MP. H, nessa trajetria, uma cadeia de empreendedores: Bresser-Pereira e Cludia Costin, principalmente, mediante coalizes que variavam entre o eixo Fazenda-Planejamento, sobretudo para as questes de poltica de RH, e a Casa Civil, principalmente para as questes de poltica de Tecnologia da Informao (TI).

4.3.3. Gesto estratgica

A trajetria da gesto estratgica consiste em um conjunto de polticas de gesto pblica voltadas para a prospeco e a formulao estratgica em mbito nacional, no sentido de se configurar um plano de desenvolvimento, bem como para a gesto de programas governamentais,

133

um conjunto de aes vinculadas prvia definio de resultados que deveriam orientar a gesto pblica. O quadro de problemas em que essa trajetria se apia a falta d e orientao finalstica precisa das aes governamentais e a ausncia de uma postura empreendedora para o alcance de resultados por parte dos dirigentes pblicos. Tais problemas demandavam solues sistmicas, na medida em que o Plano Diretor, no bojo das trajetrias da reforma institucional e da gesto-meio, se voltara para a transformao do aparelho do Estado sem apontar um direcionamento estratgico (embora apontasse como obt-lo). A soluo restava na elaborao de um plano de desenvolvimento que servisse como macroreferncia estratgica para o conjunto da administrao (e tambm para a iniciativa privada), a partir do qual o Plano Plurianual pudesse ser elaborado, dispondo a ao governamental sob a forma de Programas (disposio essa qual o sistema de oramento deveria se conformar, substituindo a classificao funcional-

programtica fixa pela estrutura de programas do PPA). Tais solues coadunavam-se com o resgate do planejamento governamental nos anos 90, viabilizado pela aplicao de T I na programao e acompanhamento da ao governamental. Os principais resultados so o Estudo dos Eixos, que elabora eixos de desenvolvimento a partir da identificao de agrupamentos ( clusters ) produtivos, a Lei 9.989/2000, que dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2000-2003, suas alteraes e decretos regulamentadores. Os princpios da gesto estratgica so o foco em resultados e o empreendedorismo, princpios esses oriundos da abordagem da gesto d e projetos, segundo a doutrina do Project Management Institute PMI, que depositavam forte responsabilidade na figura do gerente de programa. O lcus institucional dessa trajetria foi o Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto. Jos Paulo Silveira, titular da

134

Secretaria

de

Planejamento

Investimento

Estratgico,

foi

empreendedor dessa trajetria, cuja coalizo inclua Clvis Carvalho, Pedro Parente e Martus Tavares.

4.3.4. Aparato regulatrio

Essa trajetria compreende um conjunto de polticas de gesto pblica voltadas para a construo de instituies regulatrias,

incluindo-se a definio dos marcos regulatrios e a implementao das agncias reguladoras. H trs ncleos de problemas que justificam as intervenes no mbito da trajetria: a) a necessidade de atrair investimentos para a privatizao decorrente do rearranjo de funes estatais, principalmente no que concerne ao atendimento do requisito de estabilidade de regras; b) a necessidade de estabelecimento de novos marcos regulatrios em mercados sociais de grande impacto, tais como frmacos e sade suplementar, de alta sensibilidade poltica e histrico de disfunes graves (medicamentos falsos e planos de sade fraudulentos); e c) dificuldades operacionais para o exerccio de funes alegadamente regulatrias (em sentido amplo, normatizadoras e fiscalizadoras em qualquer setor de atividades estatais) em diversos rgos e entidades governamentais, o que demandaria a obteno de autonomia e

flexibilidade diferenciadas. A soluo para as trs categorias de problemas, que se entrecruzam de forma diferenciada em diferentes casos, recairia na implementao de Agncias Reguladoras. De acordo com as solues, os princpios dessa trajetria so estabilidade de regras, autonomia e flexibilidade. Os principais resultados esto relacionados s prprias agncias criadas no perodo 1995-2002: Leis 9.782/99 (Anvisa), 9.961/00 (ANS), 9.427/96 (Aneel), 9.472/97 (Anatel), 9.478/97 (ANP), 9.984/00 (ANA), 10.233/01 (Antaq e ANTT) e MP 2.228/01 (Ancine).

135

Essa trajetria comporta uma multiplicidade de loci institucionais: Ministrios da Sade, Comunicaes, Minas e Energia, Cultura e Transportes. Os principais empreendedores so Srgio Motta, David Zilbersztajn, Jos Serra, Clvis Carvalho, Francisco Weffort, Eduardo Jorge e Pedro Parente, na qualidade de ministros responsveis pelas reas reguladas e ministros do ncleo central decisrio do governo. Pedro Malan, Bresser Pereira e lideranas do Congresso Nacional figuram entre os principais atores das diferentes coalizes que se firmaram.

4.3.5. Gesto social

Essa trajetria compreende um conjunto de polticas de gesto pblica voltadas para a capacitao e a articulao de segmentos organizados da sociedade civil visando ao desenvolvimento de

capacidades locais para a promoo do desenvolvimento sustentvel e o provimento de bens pblicos, mediante, inclusive, a parceria do poder pblico. A viso do problema comporta dois elementos: a) a consolidao do associativismo como capacidade dinmica da sociedade brasileira contempornea; e b) a apropriao inadequada de modelos de fomento livre iniciativa social (tais como os ttulos de utilidade pblica e filantropia). Da a necessidade de desenvolvimento de instrumentos adequados de fomento ao associativismo e ao desenvolvimento de capacidades locais para a busca autnoma e participativa de solues sustentveis de desenvolvimento. A soluo se concretizaria mediante a capacitao de gestores sociais do Estado, a capacitao de atores locais e a implementao de modelos institucionais de parceria pblico-privado com organizaes no-governamentais. Os principais resultados so o Decreto 1.366, de 12 de janeiro de 1995, que institui o Programa Comunidade Solidria, o Projeto

136

Alvorada 51 e a Lei 9.970/01, que institui a figura da Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP). Os valores-chave dessa trajetria so parcerias, mobilizao, articulao, aprendizado, desenvolvimento local sustentvel e cidadania. Os principais empreendedores so Ruth Cardoso, a primeira-dama, e Augusto de Franco. H uma slida coalizo formada em torno dessa trajetria a partir de Clvis Carvalho, Eduardo Jorge, Pedro Parente e Pedro Malan.

4.3.6. Gesto fiscal

Essa trajetria composta por uma srie de polticas de gesto pblica, notadamente nas reas oramentria, patrimonial e financeira, que se destinam, em ltima anlise, promoo do ajuste fiscal. Nesse sentido, essas polticas posicionam-se como apndices da poltica econmica e, por essa razo, so dotadas de marcante centralidade no governo. Em geral, a viso do problema nessa trajetria est relacionada necessidade de manuteno da poltica econmica, que implica a gerao de supervits primrios expressivos e a conseqente necessidade de reduo de gastos. A soluo passa: a) pela reduo de gastos de forma estrutural, mediante privatizao ou outras formas de desestatizao, reforma previdenciria e do funcionalismo, ou de forma emergencial,
Projeto do Governo Federal estabelecido pelo Decreto 3.769, de 8 de maro de 2001, que conta com a parceria dos governos estaduais e municipais e da sociedade civil organizada, buscando criar as condies necessrias para reduzir a pobreza e as desigualdades regionais do Pas, promovendo a elevao da qualidade de vida da populao e a reduo das desigualdades sociais, proporcionando a cada cidado oportunidades de trabalho e acesso a bens e servios. O Projeto Alvorada busca reforar e intensificar o gerenciamento de aes com impacto na melhoria das condies de vida nos estados do Acre, Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Par, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte, Rondnia, Roraima, Sergipe e Tocantins e nas microrregies e municpios dos demais estados que apresentem IDH menor ou igual a 0,500, nas reas de: educao, voltadas ao ensino fundamental, ao ensino mdio e educao de jovens e adultos; sade e saneamento, com impacto no aumento da esperana de vida; desenvolvimento socioeconmico, com nfase nos programas de renda familiar e de infraestrutura bsica; comunicao, esporte, turismo, agricultura e desenvolvimento da indstria e comrcio que concorram para o fortalecimento das aes acima definidas.
51

137

mediante a prtica do que se convencionou chamar represso fiscal (contingenciamentos oramentrios e financeiros); b) pelo aumento d a receita, mediante aes modernizadoras no mbito da Secretaria de Receita Federal; e c) pelo estabelecimento de mecanismos de controle das finanas pblicas nos nveis federal, municipal e estadual, incluindose a renegociao das dvidas dos governos estaduais com a Unio. Dentre os inmeros resultados, que variam de medidas

relacionadas privatizao, ao contingenciamento oramentrio e ao recolhimento de tributos, destaca-se a Lei Complementar 104/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Os valores centrais da trajetria fiscal so austeridade, controle e conteno. Seus principais empreendedores so Pedro Malan, Pedro Parente e Martus Tavares, ministros da rea econmica. A coalizo em torno dessa trajetria representa a totalidade do poder central do governo: Clvis Carvalho, Eduardo Jorge e Pedro Parente,

sucessivamente.

4.4. Seleo dos casos

A identificao dos casos dentro de cada trajetria ou entre diferentes trajetrias pode seguir vrios critrios, uma vez que os eventos em questo se apresentam de forma matricial: distintas frentes (temas) que atravessam distintas fases (tempo). Considera-se, para efeito desse trabalho, que um caso corresponde a um conjunto de frentes numa determinada fase. Assim, os casos a serem analisados em profundidade nas prximas sees correspondem a trs perodos temporais da dinmica da trajetria da reforma institucional em suas trs frentes (aes de reestruturao de ministrios, melhoria de gesto e modelos institucionais tais como Agncias Executivas e Organizaes Sociais):

138

CASO 1: perodo entre 1995 e 1998, denominado Plano Diretor; CASO 2: perodo entre 1999 e maio de 2001, denominado Gesto Pblica Empreendedora I; CASO 3: perodo entre 2001 e 2002, denominado Gesto Pblica Empreendedora II. Esses casos assim se definem porque correspondem a diferentes momentos das polticas de gesto pblica. Todavia, para efeito de outros estudos e comparaes, os casos podem tambm corresponder a um conjunto de frentes ou trajetrias de uma mesma fase cronolgica, embora de distintas polticas de gesto pblica, ou de uma mesma instncia institucional. Segundo o conceito adotado no faseamento, cada nova fase do processo contnuo de transformao da poltica de gesto pblica caracteriza-se por nova viso do problema, novas solues modeladas nos

loci

institucionais em

competentes, de uma

novas O

coalizes Quadro

e 4.2

novos busca

empreendedores

busca

janela.

caracterizar as polticas de gesto pblica da trajetria da reforma institucional.

139

Quadro 4.2 - Caracterizao dos casos selecionados

REFORMA INSTITUCIONAL GESTO PBLICA GESTO PBLICA EMPREENDEDORA I EMPREENDEDORA II Ncleo estratgico Prestao deficiente de Ncleo estratgico institucionalmente fraco servios e atendimento ao institucionalmente fraco pblico Baixa capacidade de Baixa capacidade de formulao, superviso formulao, superviso e e implementao de implementao de polticas polticas Prestao deficiente de servios e atendimento ao pblico Implantao da Transformao da gesto Transformao da gesto administrao das organizaes pblicas, das organizaes pblicas, gerencial nas mediante capacitao e mediante mobilizao e dimenses institucional, implementao da gesto adoo de instrumentos da gesto e da cultura por programas diferenciados de Reordenamento da APF otimizao organizacional, mediante novos modelos inclusive modelos institucionais institucionais Plano Diretor; Leis 9.637 Documento Gesto Pblica e 9.648/98; Decreto Empreendedora 2.487/88 Flexibilidade Capacitao Mobilizao Flexibilidade Orientao para Flexibilidade resultados Orientao para resultados Orientao para resultados Foco no cliente Foco no cliente Foco no cliente Accountability/ Accountability/ Accountability/ Controle social Controle social Controle social Bresser-Pereira Clvis Carvalho Martus Tavares/Pedro Farias Pedro Parente Pedro Parente Martus Tavares Silvano Gianni Guilherme Dias PLANO DIRETOR

VISO DO PROBLEMA

SOLUES

RESULTADOS DE POLTICAS VALORES

EMPREENDEDORES COALIZO

Examinar-se-o, a seguir, esses trs casos da perspectiva d a reforma institucional. Essa trajetria comporta trs frentes e trs fases bem distintas, cada qual representando diferentes perspectivas de desenho e de implementao.

140

5. CASO 1: O PLANO DIRETOR (1995-1998)

A fase do Plano Diretor o perodo em que so lanadas as trs frentes da trajetria: a) reestruturao do ncleo estratgico e melhoria da gesto; b) Organizaes Sociais; e c) Agncias Executivas. O amlgama das iniciativas nessa fase a proposta de

reordenamento institucional do Poder Executivo federal constante do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O Plano Diretor adotava um modelo de categorizao das funes do Estado e prescrevia uma estratgia diferenciada para cada categoria: ao ncleo estratgico formulador das polticas pblicas caberia fortalecer carreiras as funes de tipicamente Estado burocrticas, em tais como

tpicas

baseadas

competncias

formuladoras, e as estruturas ministeriais setorizadas, fazendoas operar de forma otimizada mediante melhoria de processos e sistemas de informaes; para o conjunto de atividades exclusivas, aquelas que

demandavam o poder de polcia coercitivo do Estado para a implementao de polticas (fiscalizao, concesso de

benefcios, fomento etc.), propunha-se o modelo de Agncia Executiva, uma qualificao que autarquias e fundaes

pblicas poderiam receber para operar com maior flexibilidade, e orientadas por resultados (dispostos em contrato de gesto); para o conjunto das atividades no-exclusivas, aquelas

destinadas implementao de polticas pblicas que envolvem prestao de servios de relevncia pblica em reas de sade, educao, cultura, meio ambiente etc. e que no demandam poder especfico do Estado, embora muitas configurem

obrigao do Estado em foment-las, o Plano Diretor propunha

141

seu

modelo

institucional

mais

inovador:

as

Organizaes

Sociais. Trata-se de uma qualificao que entidades privadas (associaes ou fundaes) podem receber para desempenhar atividades de relevncia pblica mediante contrato de gesto firmado com o Poder Pblico, quer essas tenham sido

absorvidas do Estado (implicando a extino da entidade estatal) ou no (uma ONG j atuante que passa a contar com mais um instrumento de cooperao com o Estado, alm dos convnios e ajustes afins). para o conjunto de atividades voltadas para a produo de bens e servios para o mercado, o Plano Diretor propunha a privatizao, de forma convergente com o que j vinha acontecendo desde 1990 no mbito do Programa Nacional de Desestatizao 52. Essa proposta se apoiava basicamente na diviso contratual do trabalho burocrtico entre os principais do ncleo estratgico e os agentes Executivas) implementadores e das atividades exclusivas Sociais). O (Agncias enfoque

no-exclusivas

(Organizaes

contratual um dos principais ingredientes da nova gesto pblica, cujos princpios formam, grosso modo , a essncia da administrao gerencial proposta no Plano Diretor. As trs principais frentes dessa trajetria guardam estreita

consistncia com esse quadro de referncia: a) Projeto de Avaliao e Reordenamento Institucional (PARI), posteriormente denominado

Programa de Reestruturao e Qualidade (PRQ); b) Organizaes Sociais (OS); e c) Agncias Executivas (AE).

52

Lei 8.031 de 12/04/90.

142

5.1. Reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto

A primeira frente, referente reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto em geral, tem como antecedentes a reorganizao da macroestrutura governamental (em razo da posse do primeiro governo FHC, em janeiro de 1995) e a denominada via expressa, uma proposta abrangente de racionalizao de estruturas ministeriais baseada na fuso, extino e privatizao de rgos. Complementarmente, deu-se incio ao desenvolvimento de metodologia
53

que

possibilitasse

estabelecimento de uma lotao adequada

para cada rgo e entidade. A

nfase desse projeto era o corte de gastos necessrio ao ajuste fiscal. Ambas as iniciativas no foram plasmadas dentro do esprito do Plano Diretor, mas influenciaram a primeira iniciativa estruturada dessa frente: o PAR I, que, alm de tomar a macroorganizao governamental como um dado (poltico, pois o espao para proposio tcnica de fuses e cises ministeriais era reduzidssimo), buscava apoiar e se pautar nas definies da via expressa. O clmax da primeira fase dessa primeira frente a transformao, a partir de 1997, do Projeto Avaliao Reordenamento Institucional em Programa de Reestruturao e Qualidade (PRQ), que se complementa com outros dois Programas: Apurao de Gastos Governamentais (Contabilidade Gerencial) 54 e Unidades Descentralizadas do Governo Federal 55. Tais programas estavam voltados ao fortalecimento do ncleo estratgico do governo. Visavam dotar os ministrios de melhores condies de formulao e superviso de polticas sob sua

responsabilidade, mediante: a) planejamento estratgico, contemplando a

53 54

Trata-se da fora de trabalho necessria ao cumprimento da misso do rgo.

O Programa de Apurao de Gastos Governamentais PAGG tinha como objetivo introduzir a apurao de custos das atividades/ programas/ projetos dos rgos e entidades do governo federal. O Programa de Racionalizao das Unidades Descentralizadas do Governo Federal visava racionalizao da ao governamental e das atividades administrativas nos estados (delegacias dos Ministrios nos estados).
55

143

avaliao da misso, a definio da viso de futuro e a elaborao de um plano de ao com a definio de objetivos, indicadores e metas de desempenho e melhoria de gesto; e b) proposta de redefinio da estrutura organizacional e de novo arranjo institucional da atuao ministerial, tendo como referencial a execuo direta das funes formuladoras e supervisoras e a contratualizao com Agncias

Executivas e Organizaes Sociais das atividades implementadoras. O programa valia-se, para tanto, de metodologia de sensibilizao,

capacitao e anlise do modelo de gesto consagrado no mbito do Programa da Qualidade na administrao pblica. A estratgia era utilizar a abordagem da qualidade como alavanca. O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade existia desde 1990, mas foi revigorado no MARE (os instrumentos de avaliao da gesto foram aprimorados, e foi institudo o Prmio da Qualidade no governo federal), e se propunha como abordagem de melhoria de gesto aplicvel no apenas ao ncleo estratgico, mas a qualquer rgo e entidade pblica (e mesmo s Organizaes Sociais, posteriormente). O Programa de Reestruturao e Qualidade funcionava por adeso: aps aproximao iniciada pelo MARE, o ministrio interessado firmava um protocolo de adeso e dava incio a um trabalho de formao e preparao de uma equipe de tcnicos do ministrio, passando por sesses de sensibilizao e capacitao para elaborar as proposies em conjunto com os tcnicos do MARE. A caracterstica marcante desse programa era seu carter sistmico: buscava enx ergar o setor de atuao ministerial e elaborar diagnsticos e proposies de reorganizao de forma integrada com os modelos de AE e OS, quando aplicveis. A seleo de Unidades-Piloto (UP) tinha como critrio,

inicialmente, o impacto da ao do ministrio no seu setor de atuao, priorizando a rea social. Assim, no perodo 1997/1998, o projeto comeou a ser implementado nos Ministrios do Trabalho, da Sade e no prprio MARE, ao mesmo tempo em que se buscou a incorporao dos

144

Ministrios da Educao, da Cultura, da Agricultura, dos Transportes e das Minas e Energia carteira de clientes. Mas sua implementao seguiria rumos diferentes nas distintas UPs e, sobretudo, revelaria um razovel estreitamento de escopo. No MTB, o mapeamento de processos e o dimensionamento da fora de trabalho foram iniciados com metodologia prpria, mas no foram concludos; o plano de desenvolvimento de RH foi elaborado, mas no implantado; e resistncias do corpo funcional descartaram a adoo do modelo OS para a Fundacentro. Os trabalhos foram gradativamente paralisados em 1998, em virtude da complexidade da metodologia escolhida, assim como de mudanas na liderana dos grupos de apoio e estratgico, culminando na mudana do prprio Ministro. O Ministrio da Sade, embora tivesse participado do PARI 56, tinha necessidade de aprofundar sua reestruturao estratgica,

contemplando, inclusive, sua rede de hospitais, sobretudo com o advento da NOB/96 (Norma Operacional Bsica de 1996) 57. A mudana do ministro titular da pasta comprometeu o desenvolvimento desses

trabalhos, mas alguns processos especficos de melhoria de gesto tiveram continuidade, como as melhorias pontuais implementadas nos processos de trabalho, principalmente no que concerne auditoria do SUS. Os efeitos do programa esto mais circunscritos fase prvia do PARI: extino da Ceme, do INAN e transferncia do Datasus da Funasa para a Secretaria Executiva. A discusso do modelo de OS para o Inca e os Hospitais do Rio e de Porto Alegre e do modelo de Agncia Executiva para a Vigilncia Sanitria arrastou-se por anos no mbito dos programas AE e OS, conforme ser abordado adiante.
O Ministrio da Sade, em decorrncia dos estudos elaborados pelo MARE, promoveu a descentralizao dos processos de aquisio e distribuio de medicamentos para estados e municpios, resultando, assim, na extino da Central de Medicamentos (Ceme). O Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN) tambm foi extinto a partir da consolidao da descentralizao do Programa Nacional de Alimentao Escolar. Finalmente, o Departamento de Informtica do SUS (Datasus) foi transferido da Fundao Nacional de Sade (Funasa) para a Secretaria Executiva do MS.
57 56

A concepo bsica da proposta que resultou na NOB/96 foi elaborada pelo MARE.

145

Os Ministrios da Educao e da Cultura no ingressaram no projeto. A proposio de adoo do modelo OS nas universidades federais e museus gerou forte reao nas reas da cultura e educao, impedindo o prosseguimento do processo para alm das sondagens iniciais. A incluso do MARE era emblemtica, porque era preciso dar o exemplo e provar do prprio remdio. As aes do PRQ, mesmo no recm-criado MARE, resultaram na reestruturao de trs secretarias (SRH, SAI e SLT I) e na preparao da ENAP para a implantao do modelo de organizao social. Na Secretaria de Reforma do Estado, procedeu-se ao tratamento e organizao da informao e da rede virtual de clientes na SRE. Nas demais secretarias, procedeu-se reviso e otimizao de processos de trabalho, com eliminao de backlogs , em torno de 30.000 processos (SRH); ao enxugamento dos quadros

normativos de Recursos Humanos e Servios Gerais, com a revogao de 180 portarias e instrues normativas; ao incio da consolidao das leis referentes a Recursos Humanos, Servios Gerais, Modernizao e Tecnologia da Informao; criao de central de atendimento aos clientes/usurios, a partir de pesquisa qualitativa de satisfao dos clientes; pesquisa sobre clima organizacional; ao desenvolvimento gerencial/tcnico/operacional de 92% dos servidores; e instituio do sistema de reconhecimento de desempenho dos servidores. No que se refere aos Ministrios dos Transportes e das Minas e Energia, sua incluso justificava-se pelo impacto que essas pastas sofreriam com o processo de privatizao e a criao de Agncias Reguladoras. Esses Ministrios, entretanto, no aderiram ao projeto, embora tenham avanado nas discusses internas. No final de 1997, ocorreu a incluso da Presidncia da Repblica, com a meta de efetivar sua reestruturao at o final de 1998. A PR foi um

benchmark

de

implementao

do

programa.

Realizaram-se

planejamento estratgico, a reviso da estrutura, a otimizao da

146

estrutura de tecnologia da informao, a terceirizao e melhoria de processos, a revitalizao do centro de treinamento e a reviso de processos na Imprensa Nacional. Avalia-se 58 que houve significativa mudana cultural (orientao cmaras e para comits, resultados e custos, e equipes

multifuncionais,

coordenao

negociao);

consolidao da tecnologia da informao com viso estratgica, no mais operacional, mas focada no cliente, com definio de gerentes de contas; melhorias na comunicao direta intra-organizacional; reduo da fora de trabalho, de com devoluo de de pessoal e requisitado; de em

regulamentao conhecimentos;

procedimentos na

registro

disseminao que resultou

auditoria

Imprensa

Nacional,

economia de 300 milhes de reais na folha de pagamento (devido a pagamentos irregulares); terceirizao de atividades, com economia de 1,5 milho de reais em cargas, transporte e restaurante; e racionalizao e saneamento do almox arifado, com eliminao de estoques

desnecessrios. O programa mostrou-se razoavelmente integrado com o comando central do governo apenas durante seus antecedentes (como PARI), articulando-se via expressa. O programa mostrou razovel

distanciamento em relao a uma significativa frente de polticas de gesto pblica que ocorria de forma paralela: a criao de agncias reguladoras de 1 gerao (Anatel, Aneel e ANP); a elaborao do PPA 2000/2003, a partir do qual j se vislumbravam, desde 1998, a gesto por programas e os ajustes estruturais nos ministrios; a gesto social, cujo programa de capacitao foi formulado e implementado de forma distanciada das iniciativas de capacitao no mbito do PRQ; da gesto fiscal, na medida em que as questes concernentes a restries

oramentrias no eram tratadas no mbito das aes de otimizao de processos; e gesto de atividades de suporte, na medida em que o fortalecimento
58

do

ncleo

estratgico

no

logrou

desenvolver

um

Veja-se Relatrio de Avaliao do Programa de Modernizao do Poder Executivo Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

147

tratamento sistmico que contemplasse de forma satisfatria e integrada a soluo de questes de gesto de cargos, salrios e carreiras. Em especial no que tange criao das agncias reguladoras, a concepo dessas entidades e a definio da natureza de suas funes (definio de um marco regulatrio) passaram ao largo do Plano Diretor. O Conselho da Reforma do Estado chegou a recomendar a proposio de um marco regulatrio baseado em princpios e objetivos

preestabelecidos. Mas coube ao MARE um papel predominantemente instrumental de operacionalizar as definies relativas a cargos

comissionados e opinar, por iniciativa prpria, sobre alguns itens do desenho proposto, tais como os mandatos para os dirigentes. Com o Programa de Reestruturao e Qualidade, prevaleceu o voluntarismo do MARE em angariar adeses, sensibilizar equipes e levar a cabo os processos de transformao. O programa foi muito til para a equipe da reforma, na medida em que possibilitou o desenvolvimento de uma viso sistmica sobre a conformao institucional do governo federal em geral, indicando muitos casos ideais de adoo dos modelos AE e OS. Todavia, logrou baixa adeso e menor impacto ainda (expressivo apenas na SG/PR), basicamente devido falta de

comprometimento e descontinuidade de ministros. Os incentivos adeso de ministrios e manuteno do programa, em caso de mudanas de ministros, por parte do nvel central do governo, eram baixos. No obstante a razovel integrao intra-MARE, as aes no mbito dessa frente careceram de integrao na perspectiva macrogovernamental. No h fortes evidncias fragmentadoras, exceto no caso das agncias reguladoras, mas a ausncia de uma forte integrao no sentido de buscar adeses dos diversos ministrios, se no gerou grande fragmentao de aes de desenvolvimento institucional, certamente impediu que estas acontecessem de forma integrada entre os diversos ministrios.

148

5.2. Organizaes Sociais

A segunda frente da trajetria da reforma institucional era o projeto das Organizaes Sociais, uma proposta inovadora e polmica do Plano Diretor. Nessa fase, o projeto das OS possui antecedentes e trs momentos bem demarcveis. Os antecedentes remontam aluso, no discurso de posse do Ministro Bresser-Pereira, necessidade de se estabelecerem parcerias estveis entre Estado e organizaes pblicas da sociedade civil no-estatais para a implementao de polticas pblicas. A idia no remontava preferencialmente s fundaes de direito privado, criadas pelo Estado sob a gide do Decreto-lei 200, mas se referia ao crescente associativismo (tais como as Santas Casas,

instituies j seculares nesse domnio) e a exemplos americanos (universidades, museus, hospitais etc.) e britnicos (em especial as Quangos quasi-autonomous non-governmental organizations ). O primeiro momento, entre 1995 (incio da redao do Plano Diretor) e 1996, dedicado ao desenvolvimento da concepo bsica em consonncia com o Plano Diretor (tipo de entidade, primeiras propostas de lei) e divulgao (intragovernamental e extragovernamental). A adoo do modelo OS tambm ocorria por adeso, mediante processo de aproximao por iniciativa do MARE, levando-se em conta muitas indicaes provenientes das anlises do Programa de Reestruturao e Qualidade. Havia nesse momento uma grande rotatividade de unidadespiloto (ITA, HPV, HFA, HUB, GHC, Inpe, Impa, ESAF, Fundaj, Embrapa, IPEA, Museu Goeldi, Cefet/Rio, Radiobrs, IBGE, LNLS, FURP, Inca, Roquette), uma vez que a aplicao do modelo estava, inicialmente, voltada denominada publicizao (transferncia de

atividades no-exclusivas para as OS exclusivamente criadas para tal, de forma induzida pelo Poder Pblico), e no ao fomento de entidades j existentes mediante nova titularidade. Havia, sobretudo, uma grande presso da cmara da reforma para demonstrao da aplicabilidade e operacionalizao do modelo.

149

No segundo momento, correspondente ao ano de 1997, ocorre o detalhamento da definio de implementao, envolvendo questes sobre gesto de pessoas, finanas e patrimnio (questes relativas tanto transferncia das atividades de entidades estatais para entidades privadas quanto prpria gesto dessas atividades em entidades privadas

flexveis, embora sujeitas ao controle do poder pblico). O desenho fino do modelo foi concludo em agosto de 1997, e as duas primeiras OSs (Acerp e ABT LuS) foram implementadas em outubro de 1997, mediante um complexo e exaustivo processo de refinamento das proposies legais (que, aps significativas adulteraes de forma e contedo, implicaram na edio da MP 1.591/97 e culminaram na Lei 9.637/98). In icialmente, cada entidade publicizada tinha sua razo de ser: a Acerp representava a soluo de um problema da Secom (livrar-se de um pesado passado de m gesto e promover o uso poltico e logstico da TVE-Rio de forma mais flexvel) e outro do MARE (enquanto se apoiava em Srgio Amaral, porta-voz presidencial, para angariar apoio presidencial na inaugurao do modelo); a ABTLuS representava a introduo do modelo na rea de C&T, altamente propcia ao seu florescimento, e de uma forma bastante construtivista (o empreendedor do LNLS opinara ativamente no desenho fino do modelo OS). O terceiro momento da implantao de Organizaes Sociais na fase do Plano Diretor corresponde ao ano de 1998, e se caracteriza por uma tentativa deliberada de consolidar o processo de implantao das OS existentes e promover uma melhor escolha e preparao de unidadespiloto para a implementao de OS. Paralelamente implementao, problemas de concepo e de implementao eram detectados e j compunham um conjunto de propostas de alterao da legislao correspondente. Essa fase se encerra com a preparao de 7 unidadespiloto (hospitais federais da cidade do Rio de Janeiro, Bioamaznia, Parque da Tijuca, Museu Imperial, Jardim Botnico, ENAP e Inca) e com indicaes de reviso do modelo para o futuro governo.

150

concretizao

das

Organizaes

Sociais

foi

um

marco

emblemtico de implementao da reforma gerencial. O modelo e as unidades implementadas ainda eram de uma fragilidade atroz, mas representavam, em alguma extenso, a quebra de um paradigma. A grande questo seria a sustentabilidade do modelo e da reforma gerencial (em geral) no segundo governo FHC. H quatro principais focos de fragmentao em relao s OS. Primeiramente, a Ao Direta de Inconstitucionalidade impetrada pelo PT e pelo PDT contra a Lei 9.637/88 foi mal defendida pela Advocacia Geral da Unio (AGU), com base em argumentao que reivindicava para as OS um tratamento anlogo s empresas pblicas. Nem a AGU estava devidamente inteirada para apresentar uma defesa jurdica consistente, no obstante os elementos elaborados pelo MARE 59, nem a Presidncia da Repblica se movimentou no sentido de abrir os canais entre as duas instituies. O segundo foco de fragmentao vem da rea econmica d o Governo (Ministrios da Fazenda e do Planejamento e Oramento), domnio da gesto fiscal. A rea econmica reagiu desde o primeiro momento ao modelo, tendo-se apegado ao mecanismo de proteo contra os contingenciamentos, enquanto poderia e, dentro de sua viso fiscalista deveria, t-lo considerado um elemento essencial de busca de eficincia em bases contratuais, proporcionando redues oramentrias e

manuteno da qualidade do atendimento no segmento de servios de relevncia pblica. O terceiro elemento fragmentador a recusa do Programa da Comunidade Solidria, pertencente ao segmento Gesto Social, em adotar a OS como modelo de parceria entre entidades governamentais e organizaes do terceiro setor. Em face da queixa das ONGs de que o modelo OS implicava interveno do Estado no terceiro setor, tendo em
59

vista

obrigatoriedade

da

existncia

de

um

conselho

de

Veja-se Modesto, Paulo (1988).

151

administrao com representantes do poder pblico, optou-se pela criao de um modelo concorrente, as OSCIPs, uma derivao por fora, em vez de pleitear-se uma derivao por dentro, criando-se uma modalidade diferenciada de OS, sujeita a condies diferenciadas de qualificao (como, de fato, o modelo OSCIP ). O quarto elemento de fragmentao se d no mbito da gesto de atividades de suporte e se estabelece predominantemente intra-MARE. Trata-se dos arranjos oramentrios e de gesto dos servidores alocados em OS. Houve uma grande dificuldades de regulamentao da

permanncia dos servidores nas organizaes qualificadas como OS, e em pelo menos um caso, a ACERP, houve dificuldades operacionais. Destaca-se que o nico elemento integrador se deu intra-MARE. Trata-se da integrao, ao menos em um momento inicial, entre as frentes da reestruturao do ncleo estratgico, Agncia Executiva e Organizao Social.

5.3. Agncias Executivas

A terceira frente da trajetria da reforma institucional representa o advento das Agncias Executivas. H dois momentos nessa fase: a) concepo bsica e divulgao; e b) operacionalizao e incio de implementao. O primeiro momento estende-se de 1995 a 1996 e consiste no desenvolvimento do modelo em consonncia com o Plano Diretor e sua divulgao. Analogamente s Organizaes Sociais, nesse primeiro momento ainda no estavam claros e definidos em detalhes os

mecanismos diferenciadores de operao das Agncias Executivas, ou as flexibilidades de gesto s quais estariam sujeitas (havia uma relao predefinida, mas ainda no negociada junto aos rgos competentes). Tampouco os detalhes da implementao, as aes de preparao de unidades-piloto (planejamento estratgico no mbito de um plano de

152

desenvolvimento

institucional),

os

requisitos

para

qualificao

(firmatura de contrato de gesto, sua definio, elaborao e negociao) e o ritual qualificatrio (portarias, decretos etc.). A nfase desse momento era passar a filosofia do modelo para as unidades-piloto potenciais e angariar adeses para a implementao. Essa estratgia deliberada era condizente com as difceis condies gerais de negociao intragovernamental para a definio fina dos mecanismos de

funcionamento e operacionalizao do modelo. Havia alta rotatividade de UPs: Inmetro, IBGE, Ibama, INP I, ABC, SDA, CNPQ, SVS, CADE , Fiocruz e INSS. O segundo momento, de 1997 a 1998, marca uma fase intensiva de definies finas sobre o desenho do modelo e o incio da implementao, sob intensa presso. As condies para a concluso da modelagem, dentro da concepo traada pelo PD, no haviam melhorado, mas cessariam de todo caso no houvesse um exemplo concreto de

implementao, a partir do qual o modelo pudesse mostrar sua valia. Ainda em 1997, retomou-se a discusso sobre as flexibilidades

necessrias, a partir do estgio anterior, e buscou-se definir o modo de operacionalizao do modelo (proposio dos Decretos 2.487 e 2.488, que tratam, respectivamente, das definies para a elaborao de contrato de gesto e a qualificao de autarquias e fundaes pblicas como Agncias Executivas). Paralelamente, a preparao organizacional nas UPs prosseguia em pelo menos sete casos (Inmetro, IBGE, ABC, SDA, CNPQ, CADE, INSS), em ritmos diferenciados. Em maio de 1998, a Medida Provisria 1.549/97 convertida na Lei 9.649, firmando o marco legal do modelo. A negociao das flexibilidades e da operacionalizao do modelo era uma tarefa tortuosa, porque envolvia o choque frontal de vises do MARE, dentro do esprito do PD, e dos rgos centrais de oramento, recursos humanos, finanas e controle interno (o de recursos humanos do prprio MARE), no mbito das trajetrias da gesto-meio e da gesto

153

fiscal.

conformao

centralizadora e controladora dos sistemas

auxiliares de oramento, finanas, recursos humanos e controle interno era uma barreira s flexibilidades gerenciais. Ademais, havia a grande desconfiana de que eventuais flexibilidades seriam efetivamente

empregadas na gerao dos resultados visados (o temor arquetpico de que qualquer brecha poderia ser usada para favorecer prticas

patrimonialistas), se esses seriam adequadamente estabelecidos em contratos de gesto e se estes ltimos seriam bem geridos por estruturas contratantes esfaceladas (os ministrios formuladores de polticas). A negociao era basicamente horizontal: o MARE e os demais

ministrios/secretarias. No havia orientao determinante da Casa Civil, embora tenha cabido a essa o papel de rbitro em alguns impasses. Os Decretos 2.487 e 2.488 foram editados em fevereiro de 1998, e o Inmetro foi qualificado como AE aps 3 anos de preparao. A negociao do contrato de gesto com as partes intervenientes do Ministrio da Fazenda e do Planejamento durou um ano e girou em torno da questo da garantia de repasses. Esta era considerada uma questo basilar no desenho (contratual) do modelo: garantia de repasses mediante metas de reduo de despesas. Em dado momento da negociao, o Ministrio da Fazenda se recusou a garantir o repasse para uma reduo total de 40% no oramento do Inmetro. Esse fato levou, na prtica, superao da questo em desfavor da funcionalidade do modelo. O Inmetro inaugurou o modelo, mas a atuao do MARE em outras UPs, que no lograram implement-lo, rendeu inmeros efeitos

benficos, gerando vigorosos processos de desenvolvimento institucional em pelo menos duas UPs (IBGE e Ibama). Em sntese, uma caracterstica das trs frentes (reestruturao dos ministrios e melhoria de gesto; Organizaes Sociais; e Agncias Executivas) nessa fase 1 a integrao interna e a divergncia externa. A primeira apia-se na convergncia de vises promovida pelo PD e a operacionalizao das aes a partir de um mesmo locus institucional: a

154

SRE/MARE. A segunda, nas diferenas de perspectiva em relao s trajetrias da gesto-meio e da gesto fiscal.

5.4. Uma genealogia da fase do Plano Diretor

Por que essa opo de poltica de gesto pblica se estabeleceu dessa forma? Tratemos de decompor os elementos bsicos do modelo que busca explicar essa fase: o empreendedor, o domnio da poltica pblica, a viso do problema e das solues e as coalizes.

5.4.1. O empreendedor
O empreendedor Luiz Carlos Bresser-Pereira, um personagem com atuaes no Governo (Ministro da Fazenda do Governo Sarney em 1987, Secretrio do Governo Montoro em So Paulo), no setor privado (ex-executivo e conselheiro do grupo Po de Acar, lder no setor de supermercados), no meio acadmico (professor e autor reconhecido internacionalmente de publicaes nas reas de administrao, economia, sociologia e cincia poltica) e na poltica (fundador do PSDB

juntamente com FHC, Franco Montoro, Mrio Covas, entre outros). O nome de Bresser na composio da equipe ministerial surge nos momentos finais da definio do Ministrio e na cota de FHC, de quem amigo h trs dcadas. A expectativa inicial era para outro ministrio, mas as circunstncias levaram a uma segunda opo: a Secretaria de Administrao Federal, elevada condio ministerial como Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE). Do convite posse decorreram menos de duas semanas. Ainda no havia proposta estruturada, e o Plano de Governo reproduzia, de certa forma, a viso conservadora do Presidente e de seus especialistas (os Ministros Eduardo J orge, ex-assessor de FHC no Senado e no Ministrio da Fazenda, assessor parlamentar aposentado e PhD em administrao pblica pela New York Universit y, em Alban y; e Clvis Carvalho,

155

engenheiro com experincia executiva na iniciativa privada e como exSecretrio de Planejamento do estado de So Paulo e ex-SecretrioExecutivo do Ministrio da Fazenda na gesto FHC). Em sntese, o empreendedor corria por fora.

5.4.2. A construo do domnio da poltica pblica

O MARE se lanou como domnio da poltica pblica desde o comeo do governo e se estruturou rapidamente a partir de colaboradores de Bresser ligados FGV de So Paulo e de quadros da burocracia governamental de Braslia, entre os quais estava um grupo de integrantes da carreira de Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto

Governamental (gestores) que desempenhou papel relevante na equipe de transio de governo. Em maro de 1995 o MARE estava operacional. A Secretaria de Reforma do Estado era a unidade dentro do MARE que tinha atuao mais central sobre essa trajetria da reforma institucional. A SRE era estruturada por programas e projetos sob a liderana de ngela Santana, uma servidora pblica com perfil ativo e empreendedor muito prxima ao Ministro. Como no MARE, em geral o modelo de gesto era centrado em resultados, e a comunicao era fluida (facilitada pela configurao dos leiautes fsicos em forma de colegiado). A percepo dos problemas e solues j era sinalizada no discurso de posse de Bresser: a necessidade de uma ampla reforma constitucional. Diferentemente da disposio inicial do governo em

desconstitucionalizar e mexer o mnimo possvel, Bresser propunha uma abrangente reviso do captulo referente administrao pblica, insinuando a necessidade de modelos inovadores de gesto, baseados na cooperao entre as esferas pblica e privada (o embrio das

Organizaes Sociais). Mas a proposta do Plano Diretor comea se desenhar a partir de dois eventos marcantes: a) o encontro em Braslia, em maro de 1995, com Osborne & Gaebler, autores do best-seller Reinventando o

156

Governo, libelo emblemtico do incio do New Public Management nos Estados Unidos, que sugeriram um olhar atento sobre a experincia britnica; e b) uma visita de cooperao Gr-Bretanha com escala em Santiago de Compostela, sede de um congresso sobre gesto pblica na poca, em maio de 1995. A visita Gr-Bretanha mostrou, sobretudo, a experincia das Executive Agencie britnicas, no mbito do Programa Next Steps e no anterior Citizens Charter (ambas concepes estruturadas no mbito da reforma da gesto pblica), inspirao das Agncias Executivas brasileiras, mas tambm das quasi-autonomous non

governmental

organizations

(Quangos),

uma

das

inspiraes

das

Organizaes Sociais. A escala em Santiago de Compostela possibilitou ordenar essas categorias e deu origem ao principal quadro de referncia do Plano Diretor (o que combina setores de Estado com diferentes formas de propriedade e formas de administrao), momentos antes da

conferncia de Bresser. Estabelecido o grande quadro de referncia, de maio a julho fez-se a redao preliminar, lapidada, discutida intragoverno e enriquecida com dados e diagnsticos segmentados at o lanamento em novembro de 1995. Bresser preferiu expressar sua poltica em um Plano Diretor, em vez de torn-la legislao (a exemplo do legendrio Decreto-Lei 200 ou da cogitao de uma Lei Orgnica da Administrao Pblica, prevista pela Constituio de 1988). Alm da crena de que a dinmica das polticas excede a inrcia legislativa, havia o risco de no se obter apoio poltico intra e extragoverno para aprovar de um s golpe uma legislao que desse conta da abrangncia de seu Plano Diretor. Na reunio solene de lanamento do Plano Diretor, FHC encerrou a sesso expressando: Agora cabe ao Ministro Bresser convencer o Governo, o Congresso e a Sociedade.

157

5.4.3. A viso do problema e da soluo

O Plano Diretor revela uma viso segundo a qual as solues de ordenamento e gesto no mbito da administrao burocrtica no respondem mais aos cenrios emergentes da globalizao, da organizao da cidadania e da reestruturao produtiva (o advento da sociedade do conhecimento, da nova economia etc.). A superao do histrico d e disfunes burocrticas que compem o panorama da crise do Estado, exigiria um novo paradigma de gesto pblica, baseado nos princpios d a flexibilidade, nfase em resultados, foco no cliente e accountability . No domnio da reforma institucional, o Plano Diretor e sua proposta de reordenamento institucional seriam a soluo para a implementao de uma administrao gerencial 60 essencialmente identificada com o

movimento do New Public Management . Essa viso no era compartilhada pelo presidente e por seus principais Ministros (os denominados ministros poderosos: Pedro Malan, da Fazenda; Jos Serra, do Planejamento e, posteriormente, da Sade; Paulo Renato Souza, da Educao; e, principalmente, Clvis Carvalho, da Casa esses Civil, dois e Eduardo Jorge, Secretrio-Geral da da ao

Presidncia,

ltimos

ministros

coordenadores

governamental). Pedro Malan e a equipe econmica em geral, incluindo os ministros do Planejamento que sucederam Jos Serra, compartilhavam a viso segundo a qual o problema central era o ajuste fiscal, como suporte sustentao da poltica econmica em geral, sendo que, segundo esta viso, a gerao dos resultados econmicos no requer ajustes gerenciais, quer porque as estratgias de transformao da gesto so ineficazes por natureza, mero discurso racionalizador, quer porque, ainda que eficazes, no renderiam efeito em organizaes sujeitas a enorme compresso oramentria. Era mais fcil e rpido cortar que reformar.

Ao menos no que tange a essa trajetria. H vises de outras facetas do problema que sero exploradas na trajetria seguinte.

60

158

Tal considerao era insensvel problemtica da gesto conforme espelhada no Plano Diretor, tica do ganho de eficincia e de qualidade dos servios pblicos, restando uma preocupao pragmtica e seletiva com a reduo de despesas, cujo principal alvo era a folha de pessoal, principalmente a referente aos servidores inativos. Os ministros da Sade e da Educao buscaram a princpio uma aproximao exploratria, mas a maneira pela qual as propostas do Plano Diretor foram inicialmente apresentadas gerou reao e rejeio, principalmente no domnio da Educao (por parte dos reitores das universidades federais), rea caracterizada, assim como a rea da sade, por um forte debate ideolgico em torno da atuao do Estado (qualquer proposta de reordenamento da ao estatal era vista como desestatizante). A perspectiva da gesto pblica subjacente reforma institucional no lograva ateno em face da lgica pragmtica, quer do ajuste fiscal, quer da complexa gesto dos universos institucionais da sade e da educao. Comprar as idias da reforma institucional implicaria esforos e riscos extras de convencimento; a lgica pragmtica dizia que seria possvel alcanarem-se resultados expressivos de outras formas

(mediante otimizaes na administrao burocrtica). Mas o principal foco de divergncia jazia prximo ao presidente, que estava incumbido de desempenhar uma de suas funes gerenciais mais vitais: a coordenao macrogovernamental. Eduardo Jorge, a quem cabia coordenar aes polticas extragovernamentais, principalmente junto ao Congresso, partilhava da crena segundo a qual o ideal burocrtico, caracterizado pelo Plano Diretor como administrao burocrtica, ainda no se havia exaurido, mas apresentava problemas sanveis mediante ajustes tpicos no nvel infraconstitucional e

infralegal (nesse sentido, uma alterao constitucional deveria, alm de voltar-se para a desconstitucionalizao, limitar-se ao mnimo possvel , tendo em vista as contrapartidas fisiolgicas e a complexidade do processo de negociao e tramitao parlamentar). Clvis Carvalho, a

159

quem cabia coordenar as aes intragovernamentais, endossava a crena na superao do paradigma burocrtico, mas propunha solues no nvel microorganizacional, voltadas para a otimizao de processos de

atendimento a usurios de servios pblicos, na linha da gesto da qualidade e da gesto de projetos. Sobretudo para FHC, os conselheiros em administrao pblica de seu governo eram Eduardo Jorge e Clvis Carvalho. H claros sinais de que FHC desdenhou da proposta de Bresser, mas pagou para ver, embora de forma desconfiada (h pelo menos um caso de sondagem direta de FHC a um notrio especialista em gesto, sobre as idias de Bresser) e sob a vigilncia atenta de seus ministros mais prximos. Em suma, vises pragmticas, conservadoras e reducionistas predominavam no caldeiro governamental. O caldo era francamente desfavorvel a novas culturas.

5.4.4. A coalizo poltica

A principal dimenso da coalizo nessa trajetria

intragovernamental, na medida em que o Plano Diretor foi aprovado no mbito do Poder Executivo. Analogamente, o principal elemento da coalizo poltica intragovernamental de Bresser-Pereira era o prprio presidente, porque somente com o apoio do Presidente Bresser poderia vencer a barreira dos ministros prximos a FHC. Com efeito, o Presidente atuou como rbitro em diversas ocasies em que as tenses aumentaram, embora no desautorizasse seus pilares coordenadores (o caso mais expressivo ocorreu quando do envio ao Congresso do projeto de lei que criava a Aneel: criou-se um impass e entre Bresser e o bloco composto por Clvis Carvalho e Eduardo Jorge, porque Bresser apontava inmeras falhas no projeto. A soluo

presidencial foi que o projeto fosse enviado como estava ao Congresso, que trataria de melhor-lo). Mas a arbitragem, alm de tendenciosa, era um recurso extremo, no livrando Bresser de constrangimentos

160

comezinhos no mbito da Cmara da Reforma do Estado do Conselho de Governo, dirigida por Clvis Carvalho. Houve a interveno de altos burocratas que, em momentos de impasse, atuaram como corretores e contriburam para amenizar as resistncias de Clvis Carvalho e Eduardo Jorge, embora esses burocratas possam ser mais facilmente enquadrveis como arranjos temporrios de coordenao e soluo de conflitos que como aliados. Em todo caso, destaca-se o papel de Pedro Parente, ento Secretrio-Executivo do Ministrio da Fazenda, Paulo Figueiredo, exchefe de gabinete de Bresser e pessoa ligada ao staff da campanha d e 1994, e Silvano Gianni, Subchefe-Executivo da Casa Civil (esses dois ltimos tiveram papel fundamental na aprovao do texto final da MP das OSs, servindo de corretores junto a Eduardo Jorge e Clvis Carvalho, respectivamente). No obstante, havia outros interlocutores encarregados de angariar a ateno e o apoio presidencial em momentos especiais: Luciano Martins e Mrio Covas esto entre os principais apoiadores. Por outro lado, as aes de Bresser no sentido de vender sua reforma e convencer ministros e altos burocratas lograram mais diminuir resistncias que angariar adeses coalizo intragovernamental, excees feitas aos Ministros Nelson Jobim (Justia) e Carlos Albuquerque (Sade) em questes especficas, tais como a emenda constitucional e a Norma Operacional Bsica do SUS. A coalizo extragovernamental desempenhou um papel secundrio nessa trajetria. Havia o apoio manifesto de lideranas partidrias da coligao governamental, mas com diminuto poder de interveno no governo em relao reforma institucional. Outro meio eficaz de atuao indireta de Bresser sobre o governo foi o meio acadmico, a mdia acadmica e a mdia voltada para a opinio pblica em geral. O esforo de insero do tema (reforma) na mdia e no meio acadmico sensibilizou o arranjo autorizativo

governamental de alguma forma.

161

5.5. O MARE contra a mar

A viso do empreendedor no era hegemnica era sectria e antagonizava em diferentes extenses com as vises mais fortemente predominantes dentro do governo. A postura presidencial (em parte devido amizade com Bresser, em parte devido ao temperamento desconfiadamente experimentalista) explica o lanamento dessa

trajetria, na medida em que possibilitou a abertura de uma janela a um empreendedor capaz de unir problemas a solues e de buscar realiz-las mesmo contra a mar. Um prognstico e a precoce certamente indicaria Alm a da baixa baixa

implementao

descontinuidade

verificadas.

implementao, o que se verificou foi uma implementao fragmentada: alheada em relao s questes de recursos humanos (relativas a carreiras de ministrios especficos) e TI (embora T I tenha tido uma implementao mais continuada, isso no significa que tenha sido integrada ao PRQ) no domnio do prprio MARE, em relao gesto fiscal (exceto, inicialmente, no mbito do PAR I), gesto social, gesto estratgica e ao aparato regulatrio. O PRQ, assim como as AE e as OS, abstraindo-se os problemas de concepo inerentes a esses modelos, no serviu, como deveria e poderia, para potencializar

resultados no mbito das demais trajetrias.

162

6. CASO 2: A GESTO PBLICA EMPREENDEDORA I (1999-2001)

A gesto pblica empreendedora uma denominao cunhada por Pedro Parente, titular do Ministrio do Oramento e Gesto (MOG), que absorveu o MARE no segundo mandato FHC, para designar uma nova fase nas polticas de gesto pblica. A gesto pblica empreendedora no estava apenas referenciada na trajetria da reforma institucional; deveria abarcar pelo menos as trajetrias de gesto estratgica (PPA) e gesto de atividades de suporte (as trs no mbito do MOG). O mago da gesto pblica empreendedora consistia na implementao da gesto por

programas consoante a proposta do PPA, o que implicaria mais a alterao das estratgias da reforma institucional que da gesto de atividades de suporte. Tal orientao gerou grande transformao na trajetria da reforma institucional, com repercusses nas frentes

Reestruturao

de

Ministrios e Melhoria de Gesto , Organizaes Sociais e Agncias Executivas . Tais transformaes so devidas a mudanas na viso sobre a
natureza do problema da gesto pblica brasileira contempornea, mudanas na formatao de solues, mudanas no domnio institucional da poltica de gesto pblica, mudanas de empreendedor e mudanas de coalizes. Esta seo buscar caracterizar as transformaes nas trs frentes e, em seguida, as mudanas nos elementos constitutivos das polticas de gesto pblica.

163

6.1. Reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto

O segundo governo FHC inicia-se com a extino do MARE, no bojo de uma reorganizao ministerial, a transposio de suas secretarias para o Ministrio do Oramento e Gesto (MOG) e a criao, na estrutura do MOG, de uma Secretaria de Estado de Administrao e Patrimnio (SEAP), qual as secretarias da rea da gesto (as oriundas do MARE e a Secretaria do Patrimnio da Unio) se subordinariam. H dois momentos bem demarcveis nessa segunda fase da frente de reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto, frente essa encampada pela Seges, sucessora da SRE, e traduzida para o discurso da Gesto Pblica Empreendedora I. Superada a confuso inicial caracterstica da chegada de uma nov a equipe e da ocupao de um lcus institucional fortemente arraigado aos ideais do PD, o primeiro momento da frente de reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto um momento de formulao, e caracteriza-se por uma tentativa de convergncia com o PPA, em atendimento s definies do planejamento estratgico do MOG. O foco da frente de reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto, que passou a adotar o nome genrico de gesto pblica empreendedora (embora essa concepo ex ceda essa frente), passou a ser a

implementao de estruturas por programas (para implementao dos programas do PPA, que implicavam desenhos matriciais para comportar as unidades funcionais e as unidades de superviso dos programas a cargo dos ministrios), experimentalmente em seis ministrios seletos (MT, MP, MMA, MDA, MinC, MPAS/Seas). Alm desse foco, a poro referente reestruturao do ncleo estratgico e melhoria da gesto pblica empreendedora tambm estava voltada ao denominado atendimento de balco, sem foco predefinido, espordico, e mediante demanda ou oferta em razo de problemas ou

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oportunidades especficos. A denominao no pode ser tomada de forma pejorativa, uma vez que aes de varejo existem em alguma extenso em qualquer agenda e podem ser compatveis com determinadas vises, podem expressar estratgias deliberadamente construtivistas e flexveis e, nessa condio, encerrar um instrumento de aprendizagem

experimental. O perigo quando a dominncia das aes de varejo denota a falta de uma poltica clara de gesto pblica e, por conseguinte, falta de foco, promovendo m alocao de recursos e gerando custos de oportunidade. O ponto a reter que o limite entre ambas as inclinaes da estratgia de balco foi tnue nesse perodo. Ambas as atuaes (integrao PPA e varejo) eram viabilizadas pelo Programa de Modernizao do Poder Executivo Federal, um projeto de cooperao firmado com o PNUD a partir de emprstimo do BID, que assegurava recursos e meios operacionais relativamente geis para a contratao de servios de consultoria em assistncia s UPs. O PMPEF existia desde o MARE e havia sido formulado em estrita observncia programtica ao PD, e, embora tenha se tornado operacional a partir de 1998, era suficientemente flexvel para viabilizar aes de varejo. Incluem-se nessa frente de reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto o Programa da Qualidade, que subsistia de forma relativamente autnoma e imune s transformaes da Seges, e o

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Programa da Desburocratizao 61, criado com o MOG e alojado na Seges com o propsito de integrar a idia de desburocratizao (j duas vezes lanada na histria recente da administrao, baseada na simplificao de exigncias, documentos, regras e procedimentos no atendimento ao cidado) com os novos discursos do foco no cliente e da reviso de processos mediante macia utilizao de TI. As inflexes no desenho da frente de reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto, nesse primeiro momento, no

mostraram resultados visveis. A mudana e propagao do discurso, a busca por propostas slidas e a consolidao do espao intraministerial (agravadas aps a sada de Parente e a queda de Clvis Carvalho, em agosto de 1999) drenaram a agenda da Seges nesse primeiro momento at fins de 1999. A Booz Allen Hamilton foi contratada para propor novos desenhos de estruturas nos seis ministrios escolhidos, mas o trabalho encerrou-se por determinao do Ministro Martus Tavares aps a apresentao da proposta relativa ao prprio MOG (que sugeria a extino do Ministrio
O Programa Nacional de Desburocratizao, includo no PPA, constitui um conjunto de aes desenvolvidas em articulao com ministrios e rgos federais, governos estaduais, Poderes Legislativo e Judicirio e entidades da sociedade, com o propsito de garantir o respeito e a credibilidade das pessoas e proteg-las contra a opresso burocrtica, mediante a boa qualidade e a eficincia dos servios prestados e a obteno, em ltima anlise, de melhores resultados para o desenvolvimento social. O Programa tem como objetivos: superar a cultura burocrtica, promovendo uma mudana de atitude e comportamento em relao ao apego a regulamentos e controles excessivos; vencer o sentimento de desconfiana e promover o respeito aos direitos do cidadoconsumidor de servios pblicos, impedindo que cidados se intimidem ao procurar os servios pblicos; aumentar a transparncia e a efetividade nas aes de governo; e promover inovao contnua, vencendo nichos de resistncia s mudanas e implementando novas idias e solues, alavancando o governo eletrnico e promovendo a manuteno e o aperfeioamento permanente da desburocratizao. A implementao desse programa se baseia em trs frentes de ao: a) articulao; b) mobilizao; e c) promoo de aes de desburocratizao. Articulao e interao so a estratgia bsica do Programa. Os instrumentos de articulao e cooperao so comits ministeriais e setoriais de desburocratizao. A lgica dessa estratgia a formao de uma rede de desburocratizao a partir da qual orientaes, estratgias, experincias e resultados possam fluir de forma horizontal, sem a caracterstica de imposies e determinaes centrais. No plano federal, cada Ministrio tem o seu comit, e cada rgo do Ministrio pode criar o seu. A filosofia do trabalho de adeso, para que as partes promovam as aes de desburocratizao segundo possibilidades e metodologias prprias, sobretudo aqueles que esto no nvel operacional da burocracia.
61

166

e a aglutinao de suas secretarias na Casa Civil). Os resultados da estratgia de balco no foram visveis no perodo. A integrao intraministerial foi grandemente dificultada: a baixssima prioridade das questes relativas gesto institucional na agenda ministerial; a postura isolacionista da SPI na promoo do seu PPA; e o isolamento

operacional da rea-meio (j sem a SEAP), sujeita, entretanto, a problemas de coordenao intraministerial, dada a quantidade de

secretarias. A Seges era considerada um corpo estranho no MOG, engolida pelo PPA e pela agenda operacional da rea-meio. No segundo momento, correspondente ao ano de 2000 at maio de 2001, as condies se agravavam progressivamente, o desgaste

intraministerial era intenso e o caminho do balco tornou-se dominante. Nesse momento, a assistncia tcnica da Seges passou a restringir-se elaborao de termos de referncia (TOR) para a contratao de consultorias e ao acompanhamento de processos licitatrios, uma vez que no dispunha de quadro tcnico suficiente para viabilizar uma assistncia mais prxima aos clientes. Dentro do cenrio criticamente restritivo, a estratgia do balco era considerada a nica possvel, compatvel com a viso segundo a qual a transformao visada justifica intervenes casusticas sem o prvio enquadramento em modelos preestabelecidos. Houve, com efeito, assistncias difusas que geraram impactos

transformadores, mas localizados. Em segundo lugar, a estratgia do balco poderia gerar o apoio intraministerial e intragovernamental, em geral. As implementaes nas diversas UPs nessa fase podem ser assim sintetizadas: MMA incio da discusso estratgica com foco no setor, visando a integraes intersetoriais com outros ministrios, ONGs, estados, municpios e entidades vinculadas; MinC elaborao de proposta de reestruturao por segmento de atuao (no-compatvel com o PPA), incluindo o IPHAN

167

(maior foco) e o desenvolvimento de modelo de gesto mais adequado s atividades dos museus; MJ diversas aes de melhoria deflagradas, tais como otimizao de processos de trabalho e apoio a programas; MJ/Denatran incio da elaborao do diagnstico; MPAS/Seas implantao da Agendas Sociais nos estados, articulao da estrutura para implementao do PPA e

implementao da rede de informaes Seas/estados; MD proposta de estruturao do gabinete do ministro que contm as atividades-meio; MEC elaborao do planejamento das aes referentes ao Bolsa-Escola e do termo de referncia para sistemtica de acompanhamento; MDA planejamento estratgico para o Incra; AGU alguns resultados obtidos com as melhorias de processos de trabalho decorreram das recomendaes da consultoria, resultando inclusive na reduo do quantitativo de pessoas nas atividades-meio (cerca de 30%). A AGU uma exceo da estratgia de balco; a Seges convenceu a AGU acerca da necessidade de aprofundar a anlise da sua estruturao, incluindo otimizao de processos de trabalho, com apoio de consultoria. Sobretudo, a predominncia da estratgia do balco revelava, naquele momento, o malogro de uma gesto pblica empreendedora integrada Parente. Os programas de Desburocratizao e Qualidade avanavam de forma praticamente autnoma. O Programa da Qualidade havia inovado muito pouco em relao orientao doutrinria caracterstica do e focada, conforme preconizada inicialmente por Pedro

168

programa desde sua criao, passados 10 anos e desde sua reciclagem no MARE. O Programa de Desburocratizao sinalizava resultados

promissores, na medida em que seu desenho se mostrava altamente sedutor: no havia modelos ou crenas predefinidos (ao contrrio do PD e do Programa da Qualidade); era construtivista e no dogmtico quanto implantao; falava a linguagem da burocracia operacional (reviso de regras e processos, sem neologismos antipticos ou incompreensveis), e, como resultado, logrou vender bem uma idia velha e adequada. Todavia, os resultados do programa ainda no eram visveis Seges, ao Ministrio e ao Governo em geral. Em julho de 2000, as condies de integrao e coordenao intraministerial melhoram substancialmente, a partir do advento da Secretaria-Executiva adjunta do MP (ex-MOG, que passa a se chamar Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), ocupada por Pedro Farias (ex-Secretrio Adjunto da SRE/MARE e diretor do Programa de Reestruturao e Qualidade). Ainda assim, o tempo j havia passado para a Seges. O PPA havia drenado a ateno da burocracia para polticas de gesto pblica, e a Seges se enredara no balco sem condies de propor um prosseguimento vivel gesto pblica empreendedora. A Gesto Pblica Empreendedora I da Seges se encerra com a sada de Ceres Prates, em maio de 2001. Em sntese, h importantes sinais fragmentadores evidentes nessa fase. Primeiramente, a Seges perdeu a integrao intraministerial, no s e integrando ao PPA, trajetria da gesto estratgica, e s reas de gesto de recursos humanos, logstica e tecnologia da informao, terreno da gesto de atividades de suporte. Em especial no que tange gesto de recursos humanos, notvel a desintegrao entre as atividades de formulao da poltica, competncia da Seges, e as atividades

operacionais, competncia da SRH, com visvel prejuzo para as polticas de RH.

169

No

que

concerne

integrao

extraministerial,

os

sinais

fragmentadores da fase anterior (PD) se agravaram. Basicamente, porque perdeu-se a dimenso do Plano, da ligao abrangente e fundamentadora entre problemas e solues. A rechaa ao Plano Diretor no logrou substitu-lo por uma concepo que buscasse, com a mesma energia, consistncia e apelo, integrao de esforos de reestruturao ministerial e melhoria da gesto. Complementarmente, agravou-se o hiato entre a rea econmica, domnio da gesto fiscal, e a gesto, ao menos na busca da eficincia das estruturas, uma vez que a gesto no participou da reorganizao de 1999 com nenhuma proposta racionalizadora como outrora a via expressa ( fast track) havia sido. Fundamentalmente, toda discusso sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal se deu ao largo da questo da gesto ou da transformao das atuais estruturas, com imenso prejuzo insero, no debate fiscal, da questo do controle e responsabilizao por resultados (a exemplo de diversos pases que lograram discutir custos e resultados de forma integrada, tais como Nova Zelndia, Austrlia e Gr-Bretanha). Em que pese uma aproximao com a gesto social,

especificamente mediante apoio SEAS e ao programa de capacitao em gesto social, notrio, nessa fase, o avano fragmentador do processo de criao de agncias reguladoras (basicamente pautado pelo Ministrio da Sade).

6.2. Organizaes Sociais

A gesto pblica empreendedora desprezava os modelos

institucionais; sua viso enfatizava a dispensabilidade dos modelos para a gerao de transformaes na gesto pblica. Ademais,

especificamente em relao s OSs, a Seges nutria dois sentimentos: a) compartilhava a viso da Comunidade Solidria no sentido de que as OSCIPS haviam ocupado o espao cabvel para um tal modelo (de parceria com o terceiro setor); e b) temia as limitaes do modelo OS e

170

as conseqncias da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) movida pelo PT e PDT contra a Lei 9.637. Cogitou-se, dessa forma, at a revogao da Lei 9.637, mas chegou-se a levantar problemas relativos legislao e s OS de forma sistemtica e a se esboarem propostas de reviso. Ao fim e ao cabo, a estratgia adotada em relao s OSs nessa segunda fase foi a no-alterao do modelo, no o incentivar, deix-lo morrer, se fosse o caso, mas aceder sua implementao apenas sob demanda (por fora da Lei 9.637, a Seges deve apor sua concordncia qualificao de OS). O que se verificou no perodo 1999-2001 foi uma estratgia de implementao paralela (Bioamaznia e Mamirau) pelo MMA e,

principalmente, pelo MCT. A implementao da Bioamaznia no foi motivada pelo MMA, mas por seu empreendedor. A implementao do Mamirau, e demais OSs que se seguiram na fase posterior, foi fortemente motivada pelo MCT. Alm da preparao prvia no mbito do MARE na fase anterior e da razo bvia de que Bresser era o Ministro de C&T (at meados de 1999), a concepo das OSs havia enraizado no MCT, no apenas porque contava com o apoio e a viso de Carlos Pacheco, secretrio-executivo, mas havia passado pela anlise do Ministro Sardenberg (que sucedeu Bresser) e, sobretudo, havia sid o comprada pela comunidade desde a implantao da ABTLuS. A maior prova o Relatrio Tundisi 62, que, ao analisar os institutos de pesquisa e propor solues institucionais, indica a opo de OS como soluo, entre outras, conforme a natureza do instituto e sua misso. Em sntese, a implementao paralela pelo MCT significa que este se autoproveu de apoio tcnico implementao e buscou angariar por si

Ministrio da Cincia e Tecnologia (2001), Relatrio da Comisso de Avaliao das Unidades de Pesquisa do MCT. Proposta de Poltica de Longo Prazo para as Unidades de Pesquisa Vinculadas ao Ministrio de Cincia e Tecnologia.

62

171

s o necessrio apoio intragoverno para a expedio dos decretos de qualificao.

6.3. Agncias Executivas

De acordo com o esprito da Gesto Pblica Empreendedora I, a implantao de Agncias Executivas foi descontinuada nessa segunda fase. Tal fato ampara-se nas limitaes do modelo (flexibilidades restritas, baixa eficcia das prerrogativas legais, aplicao apenas para autarquias e fundaes, principalmente) e em estratgias paralelas empreendidas por setores fortes de governo, no sentido de dotar rgos emergentes de condies diferenciadas de gesto. Trata-se,

respectivamente, das dificuldades do Inmetro em tirar o melhor proveito possvel do modelo e do advento das agncias reguladoras de segunda gerao. As dificuldades na implementao do modelo AE no Inmetro remontam ao MARE e no se limitam apenas ao modelo. J desde o incio, regulaes intraministeriais atinentes a questes operacionais de RH (registro de horas-extras no Siape, por exemplo) eram descumpridas pela rea de RH do prprio MARE, ao arrepio das determinaes do ministro. Por outro lado, questes de relacionamento entre o Inmetro e seu ministrio supervisor dificultavam a sinalizao de uma demanda ministerial pela melhoria do modelo. Em todo caso, o reconhecido bom desempenho do Inmetro se deve muito mais aos seus esforos prprios de desenvolvimento argumento institucional a que ao proveito da do modelo. Esse

fortalecia

viso

antimodelo

Gesto

Pblica

Empreendedora I. Os efeitos da criao das agncias reguladoras de segunda gerao (Anvisa e ANS) sobre o modelo AE remetem a duas presunes: a) se o modelo AE fosse robusto, proporcionando slida alternativa diferenciada de operao, pelo menos a Anvisa no precisaria ter sido criada como

172

agncia reguladora; b) se o foi, dada a ausncia de um claro marco regulatrio, e tendo em vista que pelo menos a Anvisa desempenha algumas funes claramente no-regulatrias, isso significa que qualquer entidade que precise se diferenciar pode ser uma agncia reguladora. Em sntese, j se sinalizava a utilizao do modelo de agncia reguladora como estratgia de flexibilizao (em busca do que se convencionou chamar, jocosamente, de kit reguladoras, composto por: mandato, carreira prpria, estrutura diferenciada de cargos comissionados, regras diferenciadas de licitao, receita vinculada, proviso de quadros temporrios etc.), que explodiu na terceira gerao de agncias

reguladoras (ANA, Ancine, Antaq e ANTT). Em parte, o modelo AE havia sido vencido pelo modelo agnci a reguladora. Em parte, uma legio de rgos (secretarias de ministrios, principalmente) ainda continuava no-atendida por modelos

flexibilizadores baseados em resultados, mesmo com o amparo do pargrafo 8 do artigo 37 da Constituio (includo pela emenda n 19), segundo o qual a autonomia gerencial de rgos e entidades da administrao pode ser ampliada mediante contrato de gesto. Nessa linha, a Seges chegou a elaborar um projeto de lei que buscava avanar o modelo AE na direo de um regime contratual de gesto. Tal iniciativa chegou a gerar junto Casa Civil algumas discusses que no lograram nenhum resultado. Mas a fragmentao, a incapacidade de se buscar uma soluo integrada, impedia um salto no equacionamento da questo autonomiadesempenho de forma articulada com as trajetrias agncias reguladoras, reforma institucional, gesto das atividades de suporte e gesto fiscal.

173

6.4. Uma genealogia da fase Gesto Pblica Empreendedora I

O que explica a dinmica dessa trajetria nessa fase? O que explica as mudanas dessa fase em relao fase anterior? Tratemos d e decompor os elementos bsicos que, segundo o modelo explicativo em questo, elucidam por que a trajetria se afirmou e o que a fez variar: mudanas na viso do problema e das solues; mudanas no domnio da poltica pblica; mudanas nas coalizes na esfera poltica; e mudana de empreendedor.

6.4.1. O empreendedor
Embora Pedro Parente seja o fundador da gesto pblica

empreendedora, o empreendedor dessa fase na trajetria da reforma institucional Clvis Carvalho. Primeiramente da posio de Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, da condio de presidente da Cmara da Reforma do Estado e de especialista em gesto junto a FHC, as ingerncias de Carvalho no domnio das polticas de gesto pblica foram marcantes no primeiro governo. O padro de cobrana sobre Bresser extrapolava o zelo da coordenao das aes governamentais e demonstrava especial interesse sobre o tema. No obstante as acusaes de baixa implementao e as manifestas discordncias de Clvis Carvalho em relao ao desenho da poltica contida no Plano Diretor (que julgava excessivamente terica e pouco pragmtica), consta que a deciso de extinguir o MARE e incorpor-lo ao MOG partiu do prprio Bresser, aps haver cogitado de desenhos alternativos de incorporao da SRE prpria Casa Civil. O fato que a criao da Secretaria de Gesto na estrutura do MOG com as atribuies da SRE e as atribuies de formulao da poltica de RH da SRH foi

174

sugesto de Clvis. No obstante, a titular da Seges foi por ele escolhida entre os melhores quadros de sua equipe mais prxima. A viso do problema, da soluo, e os arranjos ideais de coalizo revelam que o empreendedor da reforma institucional passaria a ser Clvis Carvalho, mesmo sendo Pedro Parente o Ministro, e mesmo este sendo considerado algum com viso gerencial. Clvis Carvalho

continuava sendo o empreendedor ainda aps ter deixado a Casa Civil para ocupar, por um curto perodo de tempo, o Ministrio do

Desenvolvimento, Indstria e Comrcio. Finalmente, a sada de Clvis Carvalho do governo deixaria a gesto pblica empreendedora, nessa trajetria de reforma institucional, deriva. O empreendedor estava fora do governo e, logo depois, fora do crculo de influncia da cpula governamental. Pedro Parente, j na Casa Civil, havia recusado a sucesso desse papel e tomara para si empreender a frente de Tecnologia da Informao da trajetria de gesto de atividades de suporte. Por outro lado, Martus Tavares, o novo Ministro do MOG, havia, desde o comeo, renunciado ao empreendimento da reforma institucional, quer por sua inclinao tcnica fiscalista, quer por acreditar no empreendimento de Jos Paulo Silveira, o PPA da trajetria gesto estratgica, que julgava constituir o cerne da nova poltica de gesto pblica.

6.4.2. O domnio da poltica pblica

A fase Gesto Pblica Empreendedora I inaugura-se com novo lcus institucional: a Secretaria de Gesto (Seges) do Ministrio do Oramento e Gesto (MOG), secretaria que absorveu a SRE e ministrio que absorveu o MARE no segundo mandato FHC. A incluso das estruturas do MARE no MOG era problemtica so b vrios aspectos. Primeiro, a idealizada integrao entre oramento, planejamento e gesto (cuja viso remete ao OMB americano) certamente

175

dependia muito mais de integrao de vises, equipes, carreiras e polticas que de uma horizontalizao do desenho organizacional

ministerial mantendo-se as mesmas secretarias (fato esse que confere coordenao ministerial um papel chave, como ser tratado mais adiante). Segundo, inicialmente o desenho comportava sobre as

secretarias-meio (logstica e tecnologia da informao, recursos humanos e patrimnio da Unio) uma Secretaria de Estado da Administrao e Patrimnio (SEAP), ocupada por Cludia Costin, ex-Secretria-Executiva e ex-Ministra interina do MARE. Terceiro, a Seges havia sido plasmada para ser um dedo de Clvis Carvalho na reforma do Estado e ainda continha a herana da concepo de reforma do extinto MARE. Embora Clvis Carvalho tivesse patrocinado em boa medida o advento do PPA, no bojo da trajetria gesto estratgica a Seges era vista como um corpo estranho no MOG. Quarto, Jos Paulo Silveira, Secretrio de Programas e Investimentos Estratgicos, emergia com o PPA 2000, concebido, apresentado e considerado pelo alto staff governamental (FHC inclusive) como a principal abordagem de modernizao gerencial do governo (de forma muito conveniente ao incio do segundo mandato, marcado pela crise cambial de janeiro de 1999, no sentido de que acenava com o futuro em oposio perspectiva da gesto da crise). Em sntese, a atuao da SEAP se chocava com a atuao do ento Secretrio-Executivo do MOG, Martus Tavares, na coordenao

integrada das secretarias, que se chocava com a atuao isolada da Seges. Esse arranjo gerou maior segregao potencial entre unidades da rea-meio (domnio da SEAP), reforma institucional (domnio da Seges fortemente relacionado Casa Civil) e planejamento (domnio da Secretaria Ex ecutiva do MOG). A Secretaria de Oramento Federal subsistia alheia realidade das polticas de gesto pblica. O Ministro Pedro Parente, notrio tecnocrata da equipe econmica, considerado dono de viso gerencial mais ampla (por sua experincia frente do Serpro e da Secretaria Executiva do Ministrio da Fazenda,

176

uma

das

organizaes

governamentais

mais

complexas),

estava

consciente das limitaes do desenho do MOG. O arranjo exigia muito da coordenao ministerial e uma viso abrangente. A substituio de Pedro Parente por Martus Tavares, logo em meados de 1999, deix ou patente essa proposio e levou as deficincias do desenho ao limite. Em sntese, o domnio da poltica pblica estava isolado.

6.4.3. A viso do problema e da soluo

A viso dessa segunda fase caracteriza-se por menos nfase nos modelos (nfase do PD como instrumento de transformao) e mais nfase na transformao, baseada em capacitao e na utilizao de instrumentos mais simples e consagrados de gesto. Subjaz a essa viso a noo de que o problema central da gesto pblica se coloca menos em perspectiva multiinstitucional (a partir de transformaes nas esferas do Estado, mercado e sociedade civil), tal como o Plano Diretor supunha, e voltava-se mais para dentro do modelo de gesto das organizaes pblicas: os processos, as pessoas, a qualidade da gesto. A reforma institucional revestia-se de uma viso e uma estratgia micro-

organizacional. Perdia-se no apenas o Plano Diretor, mas a dimenso do projeto de gesto como elemento racional estruturador da relao entre problemas e solues. Declaradamente, os modelos do PD (a categorizao de ncleo estratgico, atividades exclusivas e no-exclusivas; Organizaes Sociais e Agncias Executivas) entram em declnio em favor de uma abordagem que se prope mais pragmtica e flexvel: qualquer forma vlida para gerar transformao da gesto. Passado o momento de rejeio, houve uma tentativa tardia de resgate dos modelos, mais como instrumentos d e promoo de transformao, a exemplo de outros possveis, mas esses certamente j no compunham as figuras centrais da poltica de gesto pblica.

177

No obstante, havia tambm a viso de que polticas de gesto pblica deveriam emergir de um debate orientado fomentado na prpria burocracia, mediante um processo sistemtico e abrangente de

capacitao (a exemplo do que ocorreu na Casa Civil no mbito do programa de capacitao em gesto social, em que a titular da Seges, Ceres Prates, tivera atuao marcante). Em suma, gesto pblica empreendedora foi a denominao cunhada por Pedro Parente como tentativa de sintetizar substncias diferentes num s frasco. Havia um desejo no-manifesto de superao da era Bresser (afinal, Bresser ainda era Ministro da C&T), mas havia o sentimento de que era preciso tirar proveito dela e integrar outros ingredientes (PPA, polticas de RH no velho estilo Programa de Demisso Voluntria etc.). O marco emblemtico da tentativa de sntese foi um evento de planejamento estratgico do MOG, comandado pelo prprio Parente. O evento homogeneizou o discurso e apaziguou os nimos, mas no homogeneizou a viso sobre problemas e solues. O futuro do arranjo e das polticas de gesto estava nas mos do ministro, da sua capacidade de integrao interna e externa (Casa Civil). A viso fiscalista de Martus e seu padro de atuao predominantemente tcnico minimizaram o espao das proposies da Seges na agenda ministerial.

6.4.4. A coalizo
Num breve primeiro momento, que se estende de janeiro a agosto de 1999, a forte figura de Clvis Carvalho como empreendedor da reforma institucional dispensava arranjos de coalizo

intragovernamental, enquanto as dificuldades de integrao da viso da gesto pblica empreendedora dentro do prprio MOG demandavam slidos arranjos de suporte intraministerial. A queda de Clvis Carvalho, a recusa de Pedro Parente em sucedlo no papel de empreendedor da poltica e a renncia de Martus Tavares em assumir tal papel foraram a construo de coalizes que pudessem

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proporcionar suporte intraministerial e intragovernamental. A construo de coalizes drenou boa parte da ateno da gesto da poltica no perodo de dezembro de 1999 a maio de 2001. At dezembro de 1999, a Seges ainda acreditava ser possvel a costura de uma coalizo

intraministerial, a partir do apoio da SPI e do prprio ministro. O incidente causado pela proposio de extino do MOG pela Booz Allen e o distanciamento da SPI tornaram impossvel a costura. De dezembro de 1999 a maio de 2001 seguiu-se um momento de extrema fragilidade: a Secretria permanecia no cargo, mas sequer conseguia fazer nomear seu

staff mais prximo. As coalizes externas que se firmaram com o

Programa da Comunidade Solidria, de que a prpria Primeira-Dama fazia parte, e com o Ministrio da Justia no lograram diminuir o desgaste interno.

6.5. A Seges deriva

A Seges e a fase que inaugurou nessa trajetria de reforma institucional foram uma clara interveno de Clvis Carvalho no domnio institucional da reforma do Estado, sem a interferncia direta do empreendedor anterior, cujas idias eram rejeitadas. O ideal da conquista do domnio da poltica de gesto pblica, de um s golpe, na virada do governo, provou-se um empreendimento sem sustentao aps a sua sada de cena. Primeiramente, porque a dimenso do projeto de gesto foi abandonada, em parte como reao ao Plano Diretor, em parte devido dominncia do PPA e seu modelo de gesto por resultados (que creditava figura do gerente de programa e no organizao a responsabilidade pelos resultados preconizados). Segundo, o tema reforma do Estado era desconfortvel na agenda de um ministrio e um ministro marcados po r um perfil fiscalista. Terceiro, o momento entre dezembro de 1999 e maio de 2001 foi de intenso desgaste intraministerial e intragovernamental da Seges, mediante isolamento.

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O ponto a reter que no apenas a Seges ficou deriva mas a poltica do Plano Diretor havia sido deslocada pela poltica da gesto pblica empreendedora, e em determinado momento, notadamente entre dezembro de 1999 e maio de 2001, j sem o empreendedor, essa no mais se visualizava, parecendo existir o vcuo caracterstico dos momentos de transio passiva, quando uma coisa acaba e outra ainda no se coloca em seu lugar.

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7. CASO 3: A GESTO PBLICA EMPREENDEDORA II (2001-2002)

A Gesto Pblica Empreendedora II uma reao ao estado letrgico final da Gesto Pblica Empreendedora I, a partir da perda da coerncia que originalmente focaria as diversas aes em jogo. A Gesto Pblica Empreendedora II parte da sucesso da titular da Seges (a substituio de Ceres Prates por Evel yn Lev y) e da necessidade de se sinalizar a existncia de uma poltica e sua orientao. Tal necessidade era percebida tanto por organizaes pblicas clientes dos incentivos transformao da gesto quanto pelo staff da Casa Civil (cujo trabalho, no que concerne a proposies por criao de novos rgos, entidades e carreiras, bastante dependente de interao com a Seges). O que est sendo chamado de Gesto Pblica Empreendedora II pode ser caracterizado como uma poltica de gesto pblica na medida em que comporta uma viso do problema e das solues de forma diferenciada em relao fase anterior, vises essas articuladas por um ator que desempenha o papel do empreendedor em busca de coalizes intragovernamentais. Essas categorias so de alguma forma (uma ou outra com alguma dificuldade) identificveis, embora no se possa afirmar que a Gesto Pblica Empreendedora II seja uma proposta marcantemente diferente das demais. Trata-se muito mais de uma tentativa de sntese ordenada das heranas do Plano Diretor e da Gesto Pblica Empreendedora I. A Gesto Pblica Empreendedora II se propunha a uma nova sntese de elementos do Plano Diretor, da Gesto Pblica Empreendedora I e de outras agregaes concernentes regulao e gesto de carreiras. Tal concepo reorientou a trajetria da reforma institucional, com

181

repercusses nas frentes reestruturao de ministrios e melhoria de gesto, Organizaes Sociais e Agncias Executivas. Esta seo buscar caracterizar as transformaes nas trs frentes e, aps, as mudanas nos elementos constitutivos das polticas de gesto pblica.

7.1. Reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto

No que se refere frente reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto, a Gesto Pblica Empreendedora II inicia-se em plena implementao da estratgia do balco. Esta estratgia viria a ganhar, todavia, que, trs elementos orientadores o das aes da sob e seus dos

auspcios,

destarte,

sinalizavam

resgate

viso

instrumentos do Plano Diretor: a) fortalecimento do ncleo estratgico; b) considerao dos modelos institucionais do Plano Diretor, mediante reviso e reorientao da estratgia de implementao; c) busca de convergncia com os programas da Qualidade, Desburocratizao e PPA. A nfase no fortalecimento do ncleo estratgico apontava para uma nova sntese com a viso original do Plano Diretor e apoiava-se em demandas por interveno em questes pertinentes criao de agncias reguladoras e carreiras. O resgate da viso do Plano Diretor sinalizava uma nova abordagem sistmica, buscando tratar os setores como um conjunto de arranjos cujas intervenes nem podem ser isoladas nem podem desconsiderar as interaes com outros setores. Um exemplo a necessidade de fortalecimento de instncias ministeriais formuladoras de polticas em face da criao de novos entes regulatrios, o que poderia demandar um rearranjo no apenas de estruturas (e cargos comissionados decorrentes, a exemplo do tratamento dispensado inicialmente na Gesto Pblica Empreendedora I), mas tambm de carreiras, sistemas de informaes, processos etc.

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A noo de balco permanece porque permanece tambm o atendimento por demanda sem enquadramento ex ante , como havia no caso do Plano Diretor (em que, embora atuassem por oferta, as tentativas de abordagem nos ministrios inicialmente escolhidos como foco

fracassaram e levaram a um critrio oportunista), com definies variveis em funo de demandas em nvel central de governo e avaliaes sobre o grau de sucesso em casos localizados. MMA, MJ, MinC e MD so alguns dos ministrios que detiveram o foco da ateno da Seges nesse perodo. O segundo elemento da frente reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto o resgate dos modelos institucionais propostos pelo Plano Diretor. Essa uma diferena marcante em relao Gesto Pblica Empreendedora I, que desprezava os modelos, e tambm em relao ao Plano Diretor, que os considerava um elemento imprescindvel do processo de transformao organizacional. A Gesto Pblica

Empreendedora II reconhece a funcionalidade dos modelos, mas tambm suas limitaes estruturais, e recomendava revises dos modelos AE e OS, como ser abordado adiante. Nesse sentido, a considerao dos modelos institucionais do Plano Diretor e sua evoluo em outras direes tambm se constituem em ingrediente sistmico. O terceiro elemento da frente reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto a integrao da ateno a rgos e entidades com os programas da Qualidade, da Desburocratizao, com a rea de RH e com PPA. A busca de convergncia reflete-se no apenas na utilizao de instrumentos da qualidade (destaca-se o instrumento de avaliao d a gesto, utilizado pelo Prmio da Qualidade do Governo Federal) no atendimento (para efeito de avaliao na entrada e durante o processo de assistncia transformao) a rgos, entidades e programas do PPA, mas tambm na utilizao dos programas da Desburocratizao, da Qualidade e valorizao do servidor como porta de entrada para a reestruturao e melhoria da gesto do ncleo estratgico em geral.

183

Destaca-se o aspecto da mobilizao, fortemente presente nos programas da Qualidade e da Desburocratizao, como alavanca para o

envolvimento do corpo funcional nos processos de transformao. Os esforos da Seges referentes integrao desse componente com os demais elementos constitutivos da poltica de gesto pblica ficaram evidenciados em 2002. No que diz respeito ao PPA, as iniciativas de articulao continuaram nesse ano, com uma orientao mais efetiva por parte da Seges aos rgos e entidades participantes da reestruturao, no sentido de contemplar a integrao de suas propostas de reestruturao aos seus programas constantes do PPA. Exceo feita ao Ministrio do Meio Ambiente, os demais ministrios e rgos preferiram elaborar suas propostas de reestruturao com base nos macroprocessos identificados no seu setor de atuao. Em relao Lei de Responsabilidade Fiscal, a Seges iniciou processo licitatrio para contratao de consultoria visando elaborar proposta de ao com o objetivo de apoiar sua consolidao nos estados e municpios. Essa estratgia rendeu bons efeitos nas principais UPs da

implementao dessa frente. A PR, alm dos resultados altamente positivos apresentados na sua reestruturao estratgica, sinaliza a sustentabilidade do processo, na medida em que continua promovendo melhorias nos seus processos de trabalho, com a participao dos seus funcionrios, e revises estratgicas de suas aes, tendo resultado na sua maior integrao. No entanto, a PR no conseguiu estabelecer mecanismo efetivo para promoo da articulao-integrao da ao governamental, sobretudo nas reas sociais, desafio que se apresentou

184

desde o primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) 63. O Ministrio do Meio Ambiente, apesar de ter optado pela noparticipao no processo de reestruturao estratgica no primeiro mandato do governo FHC, incorporou a experincia do Ibama (unidade piloto do projeto Agncias Executivas em 1996/98) na sua reviso estratgica. Essa uma indicao importante da sustentabilidade desse processo. Entretanto, o mesmo no pode ser afirmado com segurana quanto ao Ministrio da Cultura, porque, at o final desse governo, no dispor de tempo hbil para consolidar a implementao da proposta de reestruturao. A Seas e a AGU, embora no tenham implementado totalmente as proposies das consultorias, apresentaram melhoria do seu desempenho. H indicao tambm de que seus servidores hoje renem melhores condies para dar continuidade aos processos de modernizao da gesto 64. Quanto aos demais ministrios e/ou rgos, ou a sua participao foi pontual ou o processo ainda se encontra em fase preliminar (caso do Denatran), inviabilizando qualquer avaliao dos seus resultados. J o Programa de Desburocratizao logrou desenvolver uma rede composta por um Comit Interministerial com 95 entidades, 13 governos estaduais (AM, AP, BA, CE, DF, ES, GO, MA, PA, PR, PE, RJ e SP), 2 prefeituras (Salvador e Vitria); 2 entidades no-governamentais (Sebrae

As cmaras do Conselho de Governo da Presidncia da Repblica, no primeiro mandato, e o Avana Brasil (nome que recebeu o Plano Plurianual para o perodo 20002003), no segundo mandato, pretenderam promover essa articulao/integrao intersetorial. Somente as cmaras da rea econmica alcanaram esse objetivo (e por isso mesmo foram as nicas que sobreviveram no segundo mandato de FHC). O Avana Brasil no logrou xito. Veja-se Relatrio de Avaliao do Programa de Modernizao do Poder Executivo Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
64

63

185

e Anoreg), 78 rgos federais e 491 Comits Executivos Setoriais (mais de 2.000 servidores no envolvidos). primeiro ano O de Programa Nacional apoiou de a

Desburocratizao,

funcionamento,

implementao de uma mdia de 3,7 medidas de desburocratizao por semana, e at 2002 foram realizadas cerca de 685 aes de

desburocratizao, sendo: 376 casos de facilidades para o cidado; 230 casos de reduo de custo, tempo e aumento da produtividade; 51 casos de envolvimento e mobilizao de servidores; e 28 casos de divulgao, interna e para o cidado, das aes implementadas. Em sntese, a frente reestruturao do ncleo estratgico e melhoria de gesto desenvolveu um modelo de atuao extremamente flexvel, no-dogmtico, voltado mobilizao, e, nesse sentido, com elementos construtivistas favorveis. Isso revela um aprendizado no nvel da estratgia de implementao. Observa-se nesse perodo o resgate da integrao intraministerial, em que pese algumas funes da Seges terem sido transferidas para a Secretaria Executiva (como a recomposio da fora de trabalho e a gesto da carreira dos EPPGG), a integrao com o PPA nunca ter logrado nveis satisfatrios (o modelo de gesto do PPA continuav a intocado) e a permanncia de um baixo grau de integrao

extraministerial. As interaes com os segmentos de gesto fiscal, gesto social e agncias reguladoras no avanaram significativamente.

7.2. Organizaes Sociais

Dentro do esprito de resgate e reviso dos modelos institucionais do Plano Diretor, a frente Organizaes Sociais voltou ao centro das atenes da poltica de gesto pblica desse perodo. Por um lado, a implementao prosseguiu no mbito do MCT, com o Impa, RNP e CGEE/OS (LNA em tramitao), com sinais muito positivos de aceitao e melhoria da gesto. A implementao de OS pelo MCT se deu com

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pouco apoio da Seges. Por outro lado, no mbito da Seges, gestora do modelo, foram retomadas as iniciativas de reviso iniciadas na Gesto Pblica Empreendedora I. Colocam-se em relao s OS nesse perodo questes relativas concepo e gesto do modelo pela Seges. A discusso sobre a concepo do modelo est, principalmente, amparada no temor de que a ADIN movida pelo PT e pelo PDT em 1998 contra a Lei 9.637 seja vitoriosa e culmine por inviabilizar a idia do todo. Embora tenha havido movimentos da Seges no sentido de fortalecer a defesa da Unio contra a ADIN, originalmente mal instruda pela Advocacia-Geral da Unio, as atuais discusses em torno da reviso do modelo aceitam como vlida a maior parte das alegaes da ADIN, considerando o modelo juridicamente indefensvel e propondo sua evoluo no sentido de consolidar-se como titularidade de entidades que operam segundo uma lgica tipicamente comunitria na forma de parceria com o Estado, na linha das OSCIPs. O rumo da atual discusso , nesse sentido, resgatar o carter de titularidade do modelo, caracterizando-a mais como instrumento de descentralizao da ao estatal para o terceiro setor (em consonncia com a emergncia da idia de Estado-rede, parceria de segmentos organizados da sociedade civil para o provimento de bens pblicos) e menos como estratgia flexibilizadora, em consonncia com a

necessidade de equacionar o binmio autonomia-flexibilidade com o propsito de se promover o desempenho e accountability . Alm da ADIN, a ao dos rgos de controle no sentido de equiparar OS a empresas estatais para efeito de tratamento de auditagem, as tentativas de enquadramento das OSs no Siafi e as interpretaes de diversos rgos no sentido de considerar cesso de servidores para OS anloga cesso para rgos e entidades so sinais de enquadramento do modelo na lgica burocrtica conservadora. Muitos crticos vem como natural um movimento pendular rumo a um progressivo engessamento.

187

No obstante, ainda restam aes de gesto do modelo que foram desarticuladas durante a Gesto Pblica Empreendedora I e ainda no foram plenamente restabelecidas na fase atual, relacionadas divulgao intragovernamental (ainda h muitos problemas de entendimento do modelo, desde a filosofia at o carter contratual e os papis dos diversos atores contratados, contratantes, conselheiros, membros do comit de acompanhamento de indicadores, etc.); em ao modelo de de assistncia (na

formulao

processos

transformao

organizacional, na capacitao dos agentes, na dirimio de dvidas legais etc.); regulamentao do modelo (definio fina de questes relativas ao controle, remunerao de dirigentes, iseno de tributos e prestao de contas etc.); avaliao e ao controle do modelo (incluindo-se a gesto interna e o relacionamento com o poder pblico); ao estabelecimento de resultados (polticas claras, indicadores de desempenho bem definidos, contratos de gesto bem elaborados); ao financiamento (contingenciamentos oramentrios e busca de fontes alternativas de financiamento); ao modelo de superviso

(acompanhamento e avaliao do contrato de gesto e representao no conselho de administrao); e gesto interna das OSs (o

aproveitamento das flexibilidades). Todavia, a Seges tem buscado assistir de forma intensiva os casos crticos de implementao de OS, tal como a Acerp, que absorveu as atividades da extinta Fundao Roquette Pinto. Houve um vigoroso esforo de tentar salvar o modelo OS, mas no de integr-lo s demais trajetrias.

7.3. Agncias Executivas

A implementao do modelo permanece paralisada, e sua

rediscusso tem caminhado no sentido de se identificarem formas de expanso das flexibilidades e aprimoramentos no contrato de gesto. A baixa eficcia das flexibilidades do modelo creditada ao fato de esse ser implementado via decreto, o que contrasta com conquistas mais

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vigorosas

das

agncias

reguladoras,

implementadas

mediante

lei

especfica. Nesse sentido, cogita-se a proposio de uma lei especfica para o Inmetro, nica AE, em que sejam especificadas as flexibilidades e autonomias a serem concedidas a esse rgo. Apesar desse resultado incipiente, deve ser ressaltado o processo de transformao e de reflexo estratgica ao qual foram submetidas as demais entidades participantes do projeto. A consolidao do

planejamento estratgico como ferramenta de gesto e a sistematizao e o acompanhamento de indicadores de desempenho organizacional so claramente identificados ainda hoje em vrias entidades que participaram do modelo, com destaque para o IBGE, que, mesmo no tendo sido qualificado como Agncia Executiva, continua atualizando at hoje o seu planejamento estratgico, bem como avaliando seus resultados, mediante indicadores de desempenho de eficincia, eficcia e efetividade. O descompasso na implantao do modelo AE, decorrente das dificuldades do prprio MARE em consolid-lo e da transio MAREMP, provocou um aumento da desconfiana em relao ao seu futuro que j sofria em funo das poucas flexibilidades. Analogamente frente das OSs, houve um vigoroso esforo de tentar salvar o modelo AE, mas no de integr-lo s demais trajetrias.

7.4. Uma genealogia da Gesto Pblica Empreendedora II

Tratemos de decompor os elementos bsicos do modelo que busca explicar essa fase: o empreendedor, o domnio da poltica pblica, a viso do problema e das solues e as coalizes.

7.4.1. O empreendedor
O papel de empreendedor da Gesto Pblica Empreendedora II foi delegado por Martus Tavares a Pedro Farias, Secretrio-Executivo Adjunto do MP. O empreendedor algum que estabelece a ligao entre

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problemas e solues percebidas e modeladas em um determinado domnio institucional, e constri coalizes para implement-las sob a forma de polticas. A percepo do problema se construiu em um nvel central de governo, a partir da Casa Civil (Wilson Calvo e Silvano Gianni) e da cpula do MP (Silveira, Martus e Guilherme Dias). Uma primeira percepo da soluo passava, necessariamente, por uma espcie de interveno na Seges, considerada desalinhada em relao s demandas operacionais (relativas criao de novos entes e carreiras) e s demais frentes de poltica de gesto pblica (PPA, reguladoras, gesto-meio etc.). Vislumbrava-se uma soluo integradora. A posio e o perfil de Pedro Farias eram adequados

circunstncia: o cargo de secretrio-ex ecutivo adjunto proporcionava certa ascendncia sobre os secretrios envolvidos com outras polticas de gesto pblica no mbito do MP, cuja coordenao, que onerava a agenda do secretrio-executivo e em relao qual a agenda do ministro era insensvel, poderia ser grandemente facilitada por um perfil de alto nvel tcnico e experincia na rea (ex-diretor do Programa de Reestruturao e Qualidade e ex-secretrio-adjunto da reforma do Estado na

SRE/MARE; e ex-diretor adjunto da Anvisa). No que tange reforma institucional, Pedro Farias tornou-se um empreendedor delegado, delegao essa que incluiu a prerrogativa de influenciar decisivamente a escolha do titular da Seges. Isso marca a segunda renncia de Martus em chamar para si esse papel e tambm a de seu sucessor, Guilherme Dias, embora este ltimo se interessasse mais que seu antecessor pela agenda da gesto.

7.4.2. O domnio da poltica pblica

O domnio da poltica de gesto pblica nessa trajetria de reforma institucional, nesse momento, extrapola a Seges e cobre uma parte da estrutura da Secretaria Executiva. Alm de se constituir uma unidade de coordenao qual a Seges se vincula funcionalmente (hierarquicamente

190

est vinculada ao Ministro), h um certo compartilhamento de funes mais operacionais, voltadas criao de rgos e entidades e de carreiras e cargos em geral. A estrutura da Seges e os dirigentes dos principais programas (Gesto Pblica Empreendedora, Qualidade e Desburocratizao) pouco se alteraram em relao fase da Gesto Pblica Empreendedora I (houve apenas a substituio do responsvel pela formulao da poltica de RH). Enquanto as equipes da Qualidade e da Desburocratizao cresceram, houve razovel rotatividade de tcnicos no mbito do programa da gesto pblica empreendedora, gerando, por um lado, ruptura com a estratgia do passado, mas, ao mesmo tempo, perda de aprendizado. Em todo caso, houve um razovel ganho sistmico interno: as equipes dos diferentes programas buscavam convergncia crescente e tratamento integrado em casos concretos.

7.4.3. A viso do problema e da soluo

A viso do problema tem duas componentes: uma operacional e outra finalstica. Na componente operacional esto os processos de criao de novas entidades e de criao e manuteno do sistema d e cargos (gesto dos DAS) e carreiras, correspondente agenda mais operacional da Seges. Com efeito, a dinmica de criao de agncias reguladoras (presses pelo advento de reajustes em certas carreiras e criao de outras) clamava por orientaes mais consistentes e por uma atuao tcnica mais presente ao longo do processo (que, afinal, sobrecarregava a Casa Civil e deixava as definies ao sabor casustico das reas demandantes). Na componente finalstica, havia um contexto diferente daquele da Gesto Pblica Empreendedora I. Primeiramente, a orientao do PPA no apresentava o mesmo brilho e posio de destaque na carteira de

191

polticas de gesto pblica como antes. Vrias questes haviam sido amadurecidas, principalmente decorrentes da avaliao dos programas, aquelas relativas capacitao e necessidade de gerao de esforos concertados de transformao organizacional (de forma mais abrangente que a simples adequao de estruturas para comportar gerentes de modo matricial). Segundo, algumas idias oriundas do Plano Diretor emergiam em experincias estaduais e municipais, e o debate se enraizava na literatura acadmica (e, em menor extenso, na mdia). No obstante, alguns modelos inicialmente condenados, tais como Organizaes Sociais, mostravam-se viveis sob novas circunstncias (a partir da

implementao no mbito do MCT). A incompletude da proposta da Gesto Pblica Empreendedora I e mesmo sua impossibilidade de mostrar resultados coerentes com suas orientaes (que havia, mas no eram percebidos como tal) foraram a busca do passado prximo do Plano Diretor, no a rejeio de sua proposta em favor de uma viso burocratizante conservadora (e isso muito significativo). Terceiro, havia, por outro lado, demandas que no encontravam guarida no Plano Diretor; notadamente em relao s agncias

reguladoras; trajetria que tangenciava a frente de reestruturao do ncleo estratgico e a melhoria da gesto em diversos aspectos e permanecia sem uma orientao coerente (abrindo espao s

implementaes flexibilizadoras).

casusticas

como

estratgias

meramente

Quarto, havia ganhos na Gesto Pblica Empreendedora I: a estratgia do balco, combinada com critrios avaliativos de sucesso, e a estratgia de implementao dos programas da Qualidade e da

Desburocratizao mostraram bons resultados, gerando transformaes profcuas. Desse panorama surge a nova sntese: filosofia do Plano Diretor (administrao gerencial com o nome de gesto empreendedora, at porque a marca era mais congruente com o PPA e j estava

192

disseminada; e referncia ao modelo contratual ncleo estratgico/ atividades exclusivas/ atividades no-exclusivas); maior abertura do PPA e em relao a este; estratgias incrementalistas e construtivistas da Gesto Pblica Empreendedora I; e ateno questo regulatria e das carreiras.

7.4.4. A coalizo
A coalizo dessa fase da poltica de reforma institucional intragovernamental e comporta duas dimenses principais: o MP e a Casa Civil. O grande fator de adeso de atores estratgicos s proposies do MP no domnio da reforma institucional a convergncia tcnica selada entre o staff da Casa Civil (a partir, principalmente, de Wilson Calvo) e o staff da Fazenda (a partir de Lus Taca). A atuao de Pedro Farias junto a essas instncias fluida e marcada pela construo prvia de consensos tcnicos em torno de questes especficas, extremamente facilitada por convergncias de viso em torno de problemas e solues de gesto. No que tange ao suporte poltico, a delegao de Martus e, posteriormente, de Guilherme Dias sinaliza o aval no caso de embates intragoverno mais abrangentes.

7.5. A Seges em busca de um novo tempo

A Gesto Pblica Empreendedora II no representa a busca do tempo do MARE, perdido na guinada que a reforma institucional sofreu na Gesto Pblica Empreendedora I. Representa sim uma sntese de elementos de ambas em um contexto diferente que, se por um lado no proporcionou um ciclo de poltica de gesto pblica com o vigor daquele proposto pelo MARE, notadamente pelo carter de quebra de paradigma, por outro lado proporcionou avanada que o advento de uma estratgia dos quais de as

implementao

incorpora

elementos

193

estratgias anteriores se descuidaram (a mobilizao e o envolvimento pela base, o experimentalismo, a integrao de programas etc.). Embora seja possvel aplicar Gesto Pblica Empreendedora II a denominao poltica de gesto pblica, a partir dos elementos

desenvolvidos nesta seo, tambm possvel aplicar-lhe a denominao estratgia emergente de implementao de uma poltica de gesto pblica.

Os trs captulos anteriores trataram de trs casos de polticas de gesto pblica: uma mesma trajetria, sentidos diferentes, com antagonismos e complementaridades. Em todo caso, trajetrias no-exclusivas, que se entremeiam, perpassam, complementam e contradizem, em variada

extenso, com outras trajetrias vigorosas de polticas de gesto pblica ao longo dos governos FHC. Diante do panorama de trajetrias, a seguinte questo emerge: trata-se de diversidade ou fragmentao? A resposta simples: ambas. A diversidade pode ser claramente percebida a partir da

pluralidade de vises, valores, aes, atores empreendedores e coalizes em diferentes graus de convergncia. A anlise das trajetrias e casos revela uma pliade de ricas experincias de polticas de gesto pblica baseadas em elaboradas construes de problema e solues, vibrantes atuaes de diferentes empreendedores e construo de intrincadas coalizes, resultando em grande variedade de resultados de formulao (documentos referenciais de governo, planos, planos-diretores, decretos, leis e emendas constitucionais contendo regulaes de polticas de gesto pblica). Em geral, a anlise de cada trajetria e os casos estudados tambm possibilitaram a identificao de elementos de convergncia e

divergncia entre eles. Nesse sentido, a fragmentao caracteriza-se

194

pelas

baixas

integraes, contrrias. mais

obstaculizaes, O Quadro 4.3

bloqueios apresenta nas

recprocos

orientaes

evidncias entre as

fragmentadoras

salientes

encontradas

relaes

trajetrias: ocorrncias restritoras e obstaculizadoras (iluminadas em amarelo) e ocorrncias integradoras (iluminadas em verde). Quadro 4.3 - Trajetrias de reforma do Estado e ocorrncias fragmentadoras.
REFORMA INSTITUCIONAL GESTO DAS ATIVIDADES DE SUPORTE GESTO ESTRATGICA APARATO REGULATRIO GESTO SOCIAL

GESTO DAS ATIVIDADES DE SUPORTE

Conflito intraMARE: Resistncia na obteno de flexibilidades para AE Dificuldades operacionais para implementao de OS Capacitao de gerentes do PPA

GESTO Substituio do PD ESTRATGICA pela gesto de programas Dificuldades na integrao entre implementao do PPA e GPE 1 e 2 APARATO Estratgia REGULATRIO autnoma das reguladoras de primeira e terceira gerao com rejeio da interferncia do MARE Idem em relao s reguladoras de 2 gerao, destacando-se a utilizao inadequada do modelo AR GESTO OSCIPs e OSs so SOCIAL modelos mutuamente excludentes GESTO Resistncia na FISCAL obteno de flexibilidades para AE e discusso do modelo OS Contingenciamento de AEs e Oss

Resistncia na obteno de flexibilidades para as reguladoras, em especial relativas RH Lei de RH das reguladoras

Otimizao Contingenciamento Resistncia na Formulao dos sistemas de programas do obteno de do modelo centralizados PPA flexibilidades para OSCIP para maior ARs controle de Contingenciamento gastos de receita prpria das ARs

195

Em

alguma extenso, da um agenda. papel

conjunto

de trajetrias que o fator do

revela uma coordenao nvel de

fragmentao desempenhou

Sugere-se chave na

gerao

convergncia/divergncia das distintas orientaes de poltica de gesto pblica.

196

PARTE III UMA APLICAO DA TEORIA DA FRAGMENTAO DE POLTICAS

Caracterizada a fragmentao subjacente aos casos objeto do segunda parte deste estudo, o propsito dessa terceira parte corroborar a suposio secundria de que a fragmentao encontrada pode ser explicada pela ao de fatores fragmentadores, conforme sugere a teoria da fragmentao de polticas pblicas desenvolvida na parte I. O captulo 8 apresenta uma anlise dos fatores de fragmentao: liderana ex ecutiva, estratgia, ajustamento mtuo, estrutura, processos e pessoas. Busca-se elaborar, para cada fator, uma anlise comparativa no sentido horizontal (entre os casos) e vertical (entre esses e outros que ocorreram de forma paralela no universo das polticas de gesto mapeadas no captulo 4 da parte II). A anlise dos fatores de fragmentao indica, conforme se supunha, que h uma combinao disfuncional de fatores fragmentadores subjacentes s experincias estudadas. Conclui-se que essa constatao contribui para explicar a fragmentao e valida a teoria da fragmentao de polticas, dentro de sua proposta metodolgica modular de campo mdio. Apontam-se, tambm, direes nas quais a teoria poderia ser testada e aplicada.

197

8. ANLISE DOS FATORES ESTRUTURAIS DE INTEGRAO

O propsito desta seo buscar identificar a existncia dos fatores estruturais integradores subjacentes aos casos analisados. Sero analisadas as seis dimenses que compem o modelo analtico proposto pela teoria da fragmentao de polticas desenvolvida no captulo 3: liderana ex ecutiva, estratgia, ajustamento mtuo, estrutura, processos e pessoas.

8.1. Liderana executiva: a coordenao delegada tripartida

A anlise da liderana executiva como fator estrutural de

integrao dos processos de formulao e implementao de poltica implica identificar em que extenso a liderana executiva principal (o Presidente, no caso) ativa no sentido de fazer valer uma viso de futuro. Poder e viso so as variveis secundrias em questo. De modo geral, no regime presidencialista brasileiro, a liderana executiva central de governo altamente dependente da interveno presidencial direta, no sentido tanto de construo de uma slida viso sobre os resultados visados quanto do exerccio indelegvel da

superviso hierrquica, principalmente sobre os coordenadores-delegados (usualmente superministros da Casa Civil, do Planejamento e da Fazenda). O padro de liderana ex ecutiva presidencial o principal fator de macrocoordenao governamental no regime presidencialista. O caso brasileiro ainda possui algumas caractersticas especiais que tornam a liderana ex ecutiva um fator primordial de coordenao governamental:

198

o desenho do cargo presidencial impe o exerccio de funes de lder poltico, de gerente geral de governo e de dirigente mximo da Presidncia da Repblica, tomada como organizao. (Costa, 1993) A liderana poltica claramente indelegvel e se exerce na medida em que o Presidente articula um projeto nacional e o negocia frente sociedade e s instncias parlamentares autorizativas. A liderana poltica implica coordenao extragovernamental. A funo de dirigente da Presidncia da Repblica j plenamente delegvel, at porque implica o exerccio de atos de gesto administrativa em relao aos quais o Presidente no deve se envolver. Um primeiro ponto que o padro de liderana executiva presidencial, coordenao no perodo, em privilegiou detrimento claramente da as funes de

poltica

macrocoordenao

intra-

governamental, em funo da delegao do exerccio da funo de gerente geral de governo para terceiros, usualmente superministros prximos ao Presidente, dotados de grande poder de influncia nas decises governamentais (Casa Civil, Secretaria-Geral da Presidncia e Fazenda). H muitas evidncias de que o Presidente atua, nesse arranjo, como rbitro de tenses que se exercem dentro do governo, mas essa arbitragem no diminui a autoridade dos delegados, nem mesmo sob intenso desgaste com outros superministros. Nesse sentido, a maior ou menor convergncia das polticas de gesto pblica depende de um arranjo complexo de macrocoordenao governamental delegada e tripartida: concentra-se na figura do MinistroChefe da Casa Civil, mas depende da atuao do Secretrio-Geral da Presidncia para interfaces externas (relao com o Congresso Nacional) e submete-se ao poder de veto do Ministro da Fazenda. Is so torna o mecanismo de arbitragem presidencial um ltimo recurso altamente desgastante. Em suma, perante uma estrutura de coordenao

fragmentria, apenas a atuao direta do Presidente poderia gerar convergncia e integrao; mas a atuao presidencial no se volta para a

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gerao de convergncia, seno para se evitarem situaes de extrema divergncia. Em segundo lugar, em relao categorizao de Campbell e Peters (1988), o padro de liderana presidencial predominante

aproxima-se mais do corretor poltico ( broker politics ), um estilo mais fragmentador caraterizado pela opo por uma posio poltica

relativamente forte (o que as duas eleies de FHC comprovam), mas escolhe, tendo em vista condies externas (choques econmicos globais, presses fisolgicas etc.) e personalidade (de composio, de noenfrentamento), ou ambas, empreender projetos modestos ou focados (por exemplo, ajuste fiscal em detrimento de uma agenda abrangente de desenvolvimento). Lderes que se enquadram nesse padro tendero a intervir apenas no seu foco de ateno e a atribuir um forte papel coordenador s estruturas centrais (a exemplo da Casa Civil ou do Ministrio da Fazenda) quando a coordenao entre os diversos

ministrios falhar ou se provar impraticvel, tendo em vista a sobrecarga de funes presidenciais. Embora essa ltima condio corresponda exatamente aos casos examinados, ressalta-se, nessa descrio, uma modalidade de coordenao presidencial passiva, delegada. Alm de delegada, o que se observou em relao s polticas de gesto foi um padro de liderana delegada tripartida, na medida em que h trs vieses claramente delegada: a identificveis viso na estrutura a viso de coordenao e executiva a viso

pragmtica,

conservadora

microorganizacional. A viso pragmtica poderia fundamentar-se em teorias de alocao de ateno e busca, que, em ltima anlise, tratam a ateno como recurso escasso e fundamentam o foco nas questes consideradas principais em detrimento do resto. A viso pragmtica a viso segundo a qual a ateno presidencial deve concentrar-se nas questes pertinentes ao ajuste fiscal, e a salvaguarda dos objetivos de poltica econmica se sobrepe aos demais objetivos de governo. A estabilidade

200

macroeconmica como condio para a insero do Brasil no cenrio global (e a decorrente atratividade de capitais) era o cerne da viso presidencial; o ajuste fiscal era seu meio de realizao. Essa viso certamente dava o foco em torno do qual a ateno e a coordenao direta do Presidente seriam exercidas. Por si s, essa constatao no responde por que o Presidente no resolveu utilizar as polticas de gesto pblica em geral, de forma coordenada, como instrumento do ajuste fiscal. Parte da resposta, que ser explorada mais adiante, que ajuste fiscal e reforma institucional pertenciam a dois subsistemas de polticas que constituam territrios de duas comunidades epistmicas

essencialmente distintas, onde apenas um detinha foco e poder de veto sobre o outro. Nesse sentido, h pouco espao para integrar questes conflitivas entre polticas de gesto pblica e ajuste fiscal. A coordenao pragmtica exercida a partir do Ministrio da Fazenda e busca convergncia com os objetivos do ajuste fiscal muito mais a partir do veto e da restrio que da articulao de aes racionalizadoras. Isso revela padres de coordenao no-negociada ou, na melhor das hipteses, coordenao negativa. A viso conservadora consiste na crena de que as polticas de reforma do Estado no devem visar superao de paradigmas, mas otimizao do paradigma burocrtico mediante ajustes tpicos na

legislao infraconstitucional e infralegal. Essa viso converge, alis, com um dos elementos centrais da estratgia administrativa presidencial. Nesse sentido, polticas de gesto pblica inovadoras, que proclamam o advento de novos paradigmas gerenciais, implicariam esforos e

desgastes desnecessrios. A coordenao conservadora foi exercida predominantemente por Eduardo Jorge, na qualidade de Secretrio-Geral da Presidncia da Repblica no primeiro governo FHC. O terceiro vis da coordenao delegada a viso microorganizacional, segundo a qual os processos de otimizao da burocracia governamental implicavam o rompimento com o paradigma burocrtico,

201

mas a aplicao de novas tecnologias e abordagens gerenciais estaria restrita a aspectos microorganizacionais, tais como reviso de processos, atendimento ao pblico, definio de objetivos e metas de gesto, e no colocados em uma perspectiva de amplo processo de reordenamento institucional entre e dentre as esferas do Estado, mercado e terceiro setor (perspectiva essa considerada excessivamente terica, vaga e utpica). A fora da viso microorganizacional, presente predominantemente na ao de Clvis Carvalho no primeiro governo FHC, implicou dificuldades de integrao entre polticas de ambas as linhagens. Em sntese, os casos proporcionam elementos empricos que permitem afirmar que o padro de liderana executiva presidencial, quer mediante a viso transmitida pelo Presidente, quer mediante seu padro de atuao direta na coordenao macrogovernamental, foi um fator estrutural desintegrador que contribuiu no apenas para a fragmentao das polticas de gesto mas para a perda da coerncia entre essas e a poltica econmica em geral.

8.2. Estratgia: a perda da dimenso do Plano de Gesto e o divrcio Planejamento-Gesto

A questo central na anlise de fatores estruturais de convergncia associados estratgia em que extenso a existncia de um projeto nacional (disposto ou no sob a forma de um plano) e de um sistema de planejamento (com mecanismos de implementao, monitoramento e avaliao) capaz de gerar convergncia de polticas dentro de um mesmo subsistema e entre os diversos subsistemas de polticas de governo. H, nesse sentido, duas evidncias desintegradoras: a perda da dimenso do Plano de Gesto, presente no caso 1 e ausente nos subseqentes; e o descolamento entre o Plano de Governo, expresso no PPA, e a poltica de gesto. Fundamentalmente, tomando-se ambas as evidncias, surge um hiato: no primeiro governo FHC havia um plano de

202

gesto sem um plano de desenvolvimento; no segundo governo FHC havia um plano de desenvolvimento sem um plano de gesto. No que concerne dimenso do plano de gesto, o Plano Diretor era, sem dvida, o documento direcionador, embora no ocupasse todo o espectro de polticas de gesto (no abordava frontalmente a gesto regulatria e a gesto fiscal nos aspectos da gesto oramentria e financeira). Embora tambm no tenha contado com o empenho direto de FHC para sua implementao e tenha sido obstaculizado pelos delegados da coordenao documento executiva, o Plano Diretor foi, sem dvida, um processos de desenvolvimento

inspirador para diversos

institucional no mbito do Poder Executivo (inclusive com forte repercusso em esferas subnacionais) e referncia para as polticas de gesto desenvolvidas no mbito do MARE durante a vigncia do caso 1. Nesse sentido, nesse perodo a fragmentao estava mais associada a outros fatores (liderana executiva, principalmente) que estratgia. Nos casos 2 e 3, Gesto a Pblica dessa Empreendedora dimenso, I e II,

respectivamente,

observa-se

perda

associada

descontinuidade do MARE e mudana de liderana no subsistema. Ainda que as divergncias em relao ao Plano Diretor pudessem ser mapeadas, a Gesto Pblica Empreendedora II no logrou desenvolver e apresentar um projeto integrado. Ainda que no caso 3 tenha havido um resgate dos ideais do Plano Diretor, isso no implicou um novo Plano com o vigor do Plano Diretor; tampouco implicou a integrao das polticas de gesto com o PPA. Nos casos 2 e 3, a ausncia de um plano de gesto pesa como fator de fragmentao. O descolamento entre o plano de gesto e o plano de governo pode ser, por sua vez, associado inexpressividade do PPA 1996-1999 durante a vigncia do Plano Diretor e concepo auto-executvel do PPA 2000-2003. O PPA 1996-1999 avanara, com efeito, na concepo de gesto de projetos j ensaiada no PPA anterior (1992-1995), mas ainda no deixava claro como engendrar programas e organizaes.

203

Aparentemente, programas seriam um ingrediente a mais da dimenso estratgica das organizaes. O que o PPA 2000-2003 propunha era uma radicalizao da gesto de programas mediante a converso de toda a administrao pblica para uma gesto por programas, na qual o programa seria a unidade de gesto e o gerente do programa seria seu empreendedor. Essa concepo se sobrepunha s organizaes e sua lgica departamental e processual de forma muito complicada, fazendo os programas e seus gerentes, as organizaes e seus dirigentes, os objetivos e as competncias combinarem apenas de forma ocasional. O PPA 2000-2003 trazia uma concepo auto-executvel dos programas, negligenciando a dimenso da gesto organizacional que, afinal,

constitua sua plataforma implementadora. Em sntese, o PPA prescindia de um plano de gesto. Foi assim que o divrcio entre planejamento e gesto se

estabeleceu. Os casos ilustram bem o distanciamento do MARE em relao ao ento MPO (caso 1) e o distanciamento e a difcil integrao da Seges com a SPI no MOG e no MP. Esse divrcio apenas um dos reflexos da perda da dimenso do plano de gesto. Tal perda e a incapacidade de insero do projeto de gesto na dimenso do plano nacional representam, do ponto de vista da dimenso estratgica dos fatores de integrao estruturais, uma ruptura entre os elementos projeto de governo e governana, contribuindo para a fragmentao.

8.3. Ajustamento mtuo: a impossibilidade da autocoordenao no topo e na base

Considerar o ajustamento mtuo como fator estrutural de

integrao implica identificar em que extenso h formas de coordenao negociada atuando por detrs dos arranjos formais de coordenao, quer entre um crculo restrito de atores relevantes, quer de forma estendida comunidade de poltica pblica em jogo.

204

No obstante as limitaes dos arranjos institucionais formais em proporcionar integrao e convergncia, destacam-se as dificuldades do estabelecimento de um padro de autocoordenao em duas perspectivas: no topo e na base, embora esta ltima tenha logrado alguns melhores resultados. A grande dificuldade no exerccio da autocoordenao no topo a desigualdade de poder (a existncia de ministros poderosos, na expresso presidencial, que impem suas perspectivas sobre os demais) e a viso fragmentada das diversas reas e setores polticos ou de governo (cujo efeito fragmentador se multiplica na ausncia de um projeto nacional e na polarizao em torno do ajuste fiscal). Um fator atenuador das dificuldades na gerao de autocoordenao no topo pode ser a ao integradora de alguns secretrios-executivos, entre os quais o dilogo, alm de mais tcnico, mais fluido. Em todo caso, as diferenas de poder e a fragmentao do macrodesenho governamental (este ltimo ser objeto do prximo tpico) impem a predominncia de formas de autocoordenao no-negociada, notadamente formas de ajustamento paramtrico e deferente, formas de ajustamento reativo nas quais os decisores (formuladores de polticas de gesto) ajustam suas opes s opes de outros decisores (rea econmica, por exemplo) para se adaptarem s suas restries ou s externalidades negativas de suas decises. Os casos evidenciam vrios exemplos de negociaes nas quais as condies da rea econmica no estavam na mesa para serem negociadas, seno atendidas de forma a prejudicar a essncia de muitas proposies. Os casos mais notrios esto relacionados s discusses sobre a garantia de recursos ou flexibilidades para a implementao de contratos de gesto. As formas negociadas de coordenao (coordenao negativa, barganha, soluo de problemas e coordenao positiva) no

encontravam amparo no topo e na base por uma razo simples: no havia a percepo ou a ex pectativa da criao de valor por ambas as partes

205

fosse o ganho eficincia ou a melhoria do desempenho em geral . Portanto, no haveria acordos adicionais sobre como repartir o valor criado e alocar custos decorrentes da sua criao. As partes no esperavam atingir uma condio melhor que a condio em que no h acordo, seja por desconfiana, seja pela sensao de perda (de controle, por parte da rea econmica, por exemplo). At certo ponto, a autocoordenao na base reproduziu as mesmas diferenas de suas respectivas cpulas, mas com uma atenuante: as discusses tcnicas nas bases (bem entendido, as bases da alta burocracia equivalem aos DAS 4 e 5) acabam gerando maior integrao, embora ainda em nveis muito aqum do ideal, tendo em vista fatores tais como perspectivas de carreiras comuns e relaes interpessoais entre tcnicos de diversos ministrios e da Casa Civil, principalmente no caso 3. Em resumo, a incidncia de prticas de ajustamento mtuo baseadas na coordenao no-negociada, tanto nos escales superiores quanto na base da burocracia entre integrantes de diferentes subsistemas, constituiu um fator estrutural de fragmentao.

8.4. Estrutura: barreiras integrao vertical e horizontal

Analisar a coordenao como fator de fragmentao implica a identificao de mecanismos formais de coordenao por superviso (estruturas organizacionais com definies hierrquicas) e a atuao de mecanismos de integrao lateral. A questo se o desenho

organizacional proporciona ajustamento vertical (entre cpula e unidades intermedirias e operacionais) e horizontal (entre as unidades de cpula, intermedirias e operacionais), de tal forma que a integrao seja favorecida ou dificultada. Em outras palavras: a) em que extenso a estrutura (o desenho/arquitetura) se baseia numa diferenciao mais ou menos fragmentria dos diversos domnios de poltica pblica, e mesmo dentro de um s domnio; e b) em que extenso as formas de coordenao

206

governamental

promovem

convergncia.

Logicamente,

quanto

mais

fragmentador o desenho organizacional, compartimentando domnios, maior a relevncia dos mecanismos de coordenao. Em relao ao primeiro ncleo de questes, verifica-se que o desenho macrogovernamental essencialmente fragmentrio.

Inicialmente porque a pluralidade de nveis hierrquicos (ministros, secretrios-executivos, secretrios, diretores de departamento,

coordenadores-gerais, coordenadores, chefes de diviso, de seo, de setor, de servio etc.) dificulta o ajustamento vertical. Ainda que considerada em bloco (nveis hierrquicos estratgicos, tticos e

operacionais), h uma hierarquia fragmentria: a coordenao macrogovernamental exercida pela Casa Civil sobre os ministrios; estes, por sua vez, a exercem, por meio dos secretrios-executivos sobre os secretrios e dirigentes de entidades vinculadas sob suas jurisdies; que, por sua vez, a exercem sobre suas unidades operacionais. H ocorrncias de ajustamento vertical entre a Casa Civil e vrias unidades tticas de vrios ministrios, mas em questes sobre as quais j h acordos prvios entre os ministros. No que tange ao ajustamento horizontal, o macrodesenho

ministerial fragmentrio, tradicionalmente departamentalizado por tema de poltica pblica, dificulta o ajustamento horizontal porque torna estanque domnios de poltica pblica. Algo em torno de 20 a 30 domnios de polticas so compartimentados em diferentes ministrios, dependentes de mltiplas formas de coordenao para se integrarem, sem mencionar as estruturas intraministeriais entre si e entre outros de outros ministrios. Essa concepo de macroestrutura fragmentria certamente requer a existncia de mltiplos mecanismos de integrao vertical e lateral. Alguns merecem destaque: gabinete presidencial: tanto a Casa Civil quanto a SecretariaGeral da Presidncia atuaram como instncias de ajustamento

207

vertical

lateral,

quer

como

instncias

da

coordenao

delegada, quer como comits de crise, na soluo de conflitos e impasses entre as reas em diversos momentos nos casos analisados (em especial no caso 1); agncias centrais: em diversos momentos a Secretaria de Oramento Federal e a Secretaria de Recursos Humanos

exerceram papel coordenador de questes relativas s suas reas, dentro, certamente, de sua lgica de comando e controle (como rgos centrais de sistemas auxiliares centralizados); Comits ministeriais: a Cmara da Reforma do Estado, no mbito do Conselho de Governo, e seu Comit Executivo, presididos, respectivamente, pelo Ministro-Chefe da Casa Civil e seu Subchefe-Executivo, foram, sobretudo em relao ao caso 1, a institucionalizao da coordenao delegada segundo o vis microorganizacional, proporcionando mais barganha que

coordenao positiva e soluo de problemas; Conselhos: o Conselho da Reforma do Estado era um rgo consultivo que contava com a participao de representantes da sociedade civil. Sua funo era mais assessora e difusora, mas poderia colaborar de forma indireta na coordenao na medida em que alguns de seus membros pertencessem ou se fizessem ouvir por comunidades epistmicas de outros domnios de polticas. Esta contribuio foi muito reduzida, em especial no caso 1, perodo ao qual se aplica; Foras-tarefa, grupos de trabalho etc: houve algumas

iniciativas, dentre as quais destaca-se a via expressa ( fast

track) , mas com efeito muito mais intraministerial;

Comunicao lateral: houve muitas iniciativas, em especial no caso 1, de integrao ministro-ministro e de integrao

secretrio-secretrio, nos casos 2 e 3.

208

O ponto a reter que as modalidades de coordenao lateral foram utilizadas, na maior parte das vezes, a servio de vises antagnicas em relao reforma institucional, de forma acautelada e reativa. Em condies normais (com exceo das crises, tal como a crise energtica de 2001), diversos mecanismos colegiados de coordenao e integrao, tais como cmaras do conselho de Governo (entre as quais figura a Cmara da Reforma do Estado), conselho da Reforma do Estado (se bem que este se voltava mais articulao com segmentos da sociedade), comisses parlamentares e comits interministeriais (incluindo-se grupo formais e informais que se constituram em torno de questes mais ou menos pontuais), falharam em assegurar convergncia e integrao. Primeiramente, isso ocorreu porque tais instncias no competiam com a estrutura de macrocoordenao delegada, submetendo-se aos seus vieses. Segundo, porque muitas iniciativas colegiadas foram

descontinuadas, a exemplo da prpria Cmara da Reforma do Estado. H, entretanto, registro de pelo menos um evento (criao da Aneel) em que uma comisso do Congresso Nacional teve papel realmente integrador. Algumas trajetrias e casos ocorreram sob a jurisdio de um nico ministrio, e, ainda assim, verificaram-se problemas de integrao. H questes de coordenao intraministerial relacionadas ao perfil dos ministros, integrao entre secretarias e a arranjos e posies integradoras no mbito intraministerial. A questo do perfil dos ministros certamente crtica, porque h ministrios (caso do MARE e MP) que lidam com diferentes trajetrias mediante baixa integrao. O perfil do ministro define no apenas o padro de liderana e coordenao entre as diversas secretarias, mas o tipo de ateno e foco. A questo da integrao entre secretarias outro elemento fundamental da coordenao intraministerial e est relacionada a vises e jurisdies conflitantes: a existncia de secretarias com jurisdies sobre o governo como um todo e com valores e orientaes diferentes.

209

No caso do MARE, havia forte liderana ministerial, mas a estrutura de coordenao era mesclada pela atuao do ministro e pela atuao de duas secretarias que dividiam a coordenao de questes relacionadas reforma institucional (Secretaria da Reforma do Estado) e gesto das atividades de suporte (Secretaria-Ex ecutiva). No que se refere integrao de secretarias, havia no MARE uma clara separao entre os segmentos da reforma, baseados na lgica da inovao, e outros da manuteno dos sistemas administrativos de governo, baseados na lgica do controle e da centralizao. No caso do MP, o problema da liderana ministerial ainda mais crtico devido quantidade de secretarias, ao fato de muitas delas terem sido justapostas a outras anteriores em razo da extino do MARE e ao fato de o MP ter vinculado a este, durante curto perodo de tempo, um a Secretaria de Estado com papel coordenador redundante e altamente conflitivo com a Secretaria-Executiva. adjunta obstante, do a MP Em teve de momento um papel posterior, a

Secretaria-Executiva fundamental. orientao da No

integrador herdeira da era

Secretaria

Gesto, na

reforma

institucional

outrora

SRE/MARE,

considerada pela cpula do MP um domnio extraministerial, o que dificultava muito o dilogo e a integrao vertical e horizontal dentro do ministrio. No MP houve, durante o segundo mandato presidencial, dois ministros com perfis bem marcantes e diferentes. O perfil do primeiro era claramente integrador e baseava-se em liderana ativa e em viso abrangente das diferentes perspectivas do MP (planejamento, oramento e gesto). O evento de planejamento estratgico do MP ocorrido em abril de 1999 considerado um evento nico de integrao entre as perspectivas fiscal e gerencial. O perfil do segundo era claramente tcnico, exercendo maior liderana em questes e segmentos voltados problemtica fiscal, enquanto conferia baixa ateno s questes

voltadas gesto.

210

Posies integradoras intraministeriais, a exemplo da SecretariaExecutiva adjunta do Ministrio do Planejamento, podem se estabelecer em diferentes nveis hierrquicos, junto ao prprio Presidente, ministros e secretrios, assim como junto a assessores e adjuntos. Alm de facilitar a coordenao mediante superviso hierrquica nas estruturas s quais se integram, azeitando o processo decisrio de forma convergente, tais posies integradoras podem adquirir uma atuao extroversa e animar redes de integrao interorganizacionais, visando integrao de

processos que extrapolam domnios especficos e construo d e consensos sobre temas emergentes. Posies integradoras e redes d e discusso e formao de consenso so mais eficazes que a formalizao de rgos colegiados (tais como comits, grupos, conselhos etc.), que, alm de apresentarem problemas de representatividade, muitas vezes diminuem a autoridade executiva dos responsveis pela implementao de polticas e programas, e podem e devem ser, em alguma extenso, redundantes e sobrepostos. Em todo caso, h disfuncionalidades flagrantes nos arranjos de coordenao que podem ser minimizadas, ainda que de forma limitada. Os casos analisados sugerem que a coordenao to mais falha quanto mais se ascende na hierarquia governamental. Coordenaes intrasecretariais, no alvo do domnio das polticas de gesto pblica, no foram fatores crticos. J a coordenao intra e interministerial

representa forte fator de fragmentao. Em sntese, os casos revelam que os mecanismos estruturais apresentaram uma configurao tendencialmente fragmentadora, em que os mecanismos de integrao lateral ou vertical que proporcionaram formas positivas de coordenao no se sobrepuseram concepo tradicionalmente fragmentria da macroorganizao governamental do Poder Executivo.

211

8.5. Processos: ameaa autonomia e dissenso operacional

Analisar os processos como fatores de integrao significa

identificar e qualificar em que extenso a existncia de especificaes de procedimentos, de produtos, de habilidades, de formas de integrao ao longo da cadeia (contratos, acordos, protocolos, equipes etc.) e de sistemas de informaes compartilhados promove a integrao.

Complementarmente, a anlise dos processos como fatores de integrao requer uma avaliao da extenso em que os problemas de ameaa autonomia, a falta de consenso operacional e os requisitos conflitantes da integrao vertical e horizontal, entre as unidades envolvidas com a implementao de um ou vrios domnios de poltica pblica, se estabelecem. A interao e a coordenao na dimenso dos processos so as que mais dependem de ajustamento prvio, a partir da especificao de processos de trabalho voltados implementao de polticas em diversas reas. Trata-se da coordenao por padronizao (ao menos especificao consensuada de processos) de processos entre diversas organizaes. No domnio das polticas de gesto, essa uma das dimenses mais crticas da integrao, porque a implementao dos diversos subsistemas de poltica de gesto possui rotinas e procedimentos profundamente institucionalizados, do ponto de vista tanto formal quanto informal. Uma primeira dificuldade que as questes formais e procedimentais tendem a condicionar as vises e os limites de possibilidade. Segundo, trata-se de lgicas operacionais diversas em que conflitos entre vises

contratuais e autonomistas (caso da reforma gerencial) se chocam profundamente com concepes de comando e controle (caso da rea econmica e dos sistemas centrais de gesto das atividades de suporte). Os casos analisados revelam em diversos momentos e intensidades a existncia de problemas de ameaa autonomia (ou ao controle, tanto por parte de um novo ministrio, o MARE, quanto pelas novas estruturas

212

estabelecidas em bases contratuais), a falta de consenso operacional (praticamente no havia acordos operacionais sobre como implementar as proposies da reforma gerencial, na medida em que suas lgicas eram, aparentemente, vistas como excludentes) e os requisitos conflitantes da integrao vertical e horizontal, entre os processos das unidades envolvidas com a implementao de um ou vrios domnios de poltica pblica. Os eventos mais marcantes nos casos analisados remontam aplicao de flexibilidades de gesto em entidades diferenciadas (AE, AR e OS), o que implicava o estabelecimento de novos processos de gesto e controle, que necessariamente passavam por diferentes

segmentos da burocracia, em relao aos quais se obteve pobre consenso. Com efeito, os processos centrais de gesto oramentria (desde a programao at a ex ecuo oramentria, sem contar a contabilidade e o controle) e financeira (desde a programao e operando at a execuo) lgicas

permaneceram

praticamente

intocados

segundo

autnomas que no estariam, em nenhum momento, em questo. A interao e a coordenao na dimenso das informaes tambm so vitais e correspondem ao acesso a bases de dados e informaes congruentes ou comuns. certo que um grande passo foi dado nessa direo na era FHC, a partir das implementaes da rede de governo e de aplicaes no mbito do governo eletrnico, mas o avano situa-se muito mais na expanso do acesso e das possibilidades de disponibilidade de dados que em sua efetiva utilizao para se compor uma viso mais integrada das operaes (mesmo que de suporte) de governo. Em resumo, os elementos processuais analisados indicam que ness a dimenso havia mais elementos fragmentadores que integradores,

processos estabelecidos e enraizados segundo lgicas diferentes e graus de interdependncia conflitantes. Por um lado, havia processos de gesto fracamente integrados, pertencentes a domnios bem demarcados e operando segundo lgicas distintas (marcantemente, o desenvolvimento

213

institucional, mas, mesmo entre os processos de suporte gesto, como gesto de recursos humanos, compras governamentais, oramento e finanas, havia conflitos de autonomia, baixo consenso operacional e requisitos conflitantes de integrao). Por outro lado, se se considera o conjunto das polticas de gesto como um macroprocesso governamental, prevalece um razovel desentendimento sobre como transformar o governo, a partir do dilema cortar versus reformar.

8.6. Pessoas: comunidades epistmicas estanques

A questo fundamental que se apresenta em relao aos valores como elementos de integrao em que extenso um determinado subsistema de poltica pblica constitui, isoladamente ou com outros subsistemas, poltica. Os diferentes domnios de poltica pblica analisados revelam, com efeito, uma multiplicidade de comunidades epistmicas com uma comunidade epistmica ou uma comunidade da

diferentes princpios, mecanismos causais, interesses e conhecimentos subjacentes. O Quadro 8.1 ilustra essa diversidade, partindo-se das diferenas de viso sobre problemas e solues que caracteriza os diferentes casos e domnios. As categorias analisadas no Quadro 8.1 revelam comunidades epistmicas profundamente diferentes, moldadas para perceber e pesar problemas e solues de forma peculiar. Do ponto de vista da integrao, o problema maior no , certamente, tratar-se de diferentes comunidades epistmicas, mas as formas pelas quais essas comunidades se relacionam, trocando perspectivas, bem como as formas pelas quais a instncia central de governo se relaciona com elas. A questo central que essas comunidades, ao longo dos trs casos analisados, tendem a se apresentar como comunidades estanques, com imensa dificuldade de compartilhamento de modelos mentais (Senge,

214

1990), o que dificulta a gerao de aprendizado a partir de suas interaes. especficas As interlocues um em torno de problemas de e questes em

revelam

padro

predominante

dificuldade

analisarem-se aspectos dos problemas sob o ponto de vista alheio, de tal forma que solues hbridas possam ser vislumbradas. Essa

caracterstica, certamente, constitui um poderoso fator fragmentador. A origem da maior parte dessas diferentes comunidades

epistmicas est associada conformao verticalizada das carreiras no setor pblico federal, que promove uma forte vinculao de pessoas a instncias institucionais especficas baseada no domnio preponderante de competncias tcnicas. No obstante influncia externas, h, nesse sentido, uma estreita relao entre carreiras como Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (gestores) e a comunidade epistmica da reforma institucional; entre cargos administrativos

oriundos do Plano de Classificao de Cargos (PCC) e a gesto de atividades de suporte; entre os Tcnicos de Planejamento do IPEA e a gesto estratgica; entre as carreiras tcnicas, predominantemente

ocupadas por engenheiros, das ex-empresas estatais dos setores de telecomunicaes, energia e petrleo e o aparato regulatrio; e entre os Analistas de Oramento e os Analistas de Finanas e Controle e a gesto fiscal. Em suma, a prpria estrutura de carreiras fragmentria.

215

Quadro 8.1 - Caracterizao das comunidades epistmicas e domnios de polticas

REFORMA INSTITUCIONAL VISO DO PROBLEMA Superao da administrao burocrtica em face dos cenrios emergentes e do seu histrico de disfunes (crise do Estado) GESTO DE ATIVIDADES DE SUPORTE Precariedade e escassez dos instrumentos e recursos para formulao e implementao das polticas pblicas Precariedade de controles e informaes Reorientao da poltica de RH Modernizao dos sistemas de gesto de recursos humanos e compras Implementao do governo eletrnico Centralizao Controle Conteno Eficincia Foco no cliente Transparncia Regras + comando + controle = conformidade Estabilidade Gesto de RH Gesto de TI Gesto de logstica GESTO ESTRATGICA APARATO REGULATRIO Necessidade de atrair investimentos para a privatizao, estabelecimento de novos marcos regulatrios em mercados sociais e obteno de autonomia e flexibilidade Implementao de Agncias Reguladoras GESTO SOCIAL Falta de instrumentos adequados de fomento ao associativismo e ao desenvolvimento de capacidades locais para a busca autnoma e participativa de solues sustentveis de desenvolvimento Capacitao de gestores sociais Capacitao de atores locais Implementao de modelos institucionais de parceria pblico-privado Parcerias Mobilizao Aprendizado Desenvolvimento Cidadania GESTO FISCAL Necessidade de manuteno da poltica econmica, que implica a gerao de supervits primrios expressivos e a conseqente necessidade de reduo de gastos

Falta de orientao finalstica precisa das aes governamentais, ausncia de postura empreendedora para o alcance de resultados

SOLUES

Implantao da administrao gerencial Implantao da gesto pblica empreendedora

Formulao do PPA baseado em Programas Orientao da ao governamental por programas

Estabelecimento de mecanismos de controle das finanas pblicas nos nveis federal, municipal e estadual Represso fiscal (contingenciamentos)

PRINCPIOS E VALORES

Flexibilidade Orientao para resultados Foco no cliente Accountability/ Controle social MECANISMOS Resultados + CAUSAIS autonomia + incentivos = desempenho INTERESSES Transformao CONHECIMENTOS SUBJACENTES Gesto organizacional Gesto governamental Polticas pblicas

Foco em resultados Empreendedorismo

Estabilidade de regras Autonomia Flexibilidade

Austeridade Controle Conteno

Metas + monitoramento + liderana = resultados

Ao empreendedora Gesto de projetos

Autonomia + regras + Capacitao + incentivos autoridade = atrao de + redes = maior investimentos autonomia da sociedade civil Transio via Cidadania ativa privatizao Conhecimentos tcnicos Gesto de parcerias e de gesto de polticas Gesto comunitria nas reas de infraSociologia estrutura e social reguladas

Controle + construo de confiana = estabilidade

Atratividade do Brasil Macroeconomia Finanas pblicas Oramento

216

8.7. Concluses e direcionamentos

Este estudo buscou contribuir para explicao da descontinuidade e da baixa implementao de um conjunto de polticas de gesto pblica do governo federal no perodo de 1995-2002. O propsito desta seo final elaborar consideraes sobre a extenso em que as hipteses levantadas se corroboram, se o quadro explicativo desenvolvido vlido e que luzes podem ser lanadas sobre as questes basilares da fragmentao.

8.7.1. Corroborando as hipteses: a fragmentao como uma explicao plausvel

A fragmentao constitui uma explicao adicional plausvel para a baixa implementao e a descontinuidade das polticas de gesto da era FHC. Primeiramente, a anlise dos casos permitiu afirmar que h fragmentao. Os casos analisados revelam mltiplas evidncias

fragmentadoras, evidenciando mltiplos problemas de coordenao e a perda de consistncia e coerncia dos casos entre si e entre outros. Essa condio fragmentria poderia, inclusive, ser uma singularidade

especfica dos ciclos de poltica de gesto pblica da era FHC, contrastada com outros momentos em que ciclos vigorosos de polticas de gesto pblica se caracterizaram por arranjos de coordenao ancorados em forte liderana executiva (caso tpico da administrao paralela da era JK), superviso hierrquica (caso tpico do DASP da era Vargas) e padronizao dos processos e dos resultados (caractersticos dos princpios do DL 200/67 e do sistema federal de planejamento durante os anos 60 e 70). Por outro lado, os casos analisados contm suficiente evidncia para indicar que polticas de gesto pblica so uma categoria de polticas crescentemente complexas em governos crescentemente

complexos, potencialmente fragmentrios. Tratam-se de polticas dotadas de alta transversalidade no apenas no sentido de que se aplicam ao governo como um todo, mas tambm no sentido de que seu domnio institucional de base, a partir do qual ocorre a gnese das polticas, compreende mltiplas instncias autorizativas com caractersticas

peculiares (reas de planejamento, gesto, propriamente dito, e fazenda que constituem, por sua vez, como se pretendeu caracterizar, distintas comunidades epistmicas). No obstante, polticas de gesto pblica so apropriadas de forma muito diferenciada por diferentes segmentos de governo, centrais ou perifricos em relao a sua gnese. Segundo, h evidncias suficientes que permitem afirmar que a fragmentao de polticas de gesto pblica verificada no perodo 19952202 pode ser creditada atuao de fatores fragmentadores

relacionados liderana executiva, s estratgias, ao ajustamento mtuo, s estruturas, aos processos e s pessoas, fatores esses que, segundo a teoria da fragmentao de polticas proposta neste estudo, formam uma estrutura fragmentria subjacente. Terceiro, a fragmentao contribui para explicar a baixa

implementao e a descontinuidade das polticas analisadas. Tomadas como efeito, h muitas outras hipteses (retrospectivas) plausveis que poderiam ser formuladas para explicar a descontinuidade e a baixa implementao, tais como as concepes propostas, a estratgia de implementao, fatores contextuais etc. Sem descartar outras hipteses relacionadas a esses outros possveis fatores, este estudo pretendeu ampliar o quadro explanatrio e possibilitar o dilogo entre diferentes explicaes.

8.7.2. Validando a teoria: do campo mdio uma teoria geral da governana

A teoria da fragmentao de polticas proposta na primeira parte deste estudo mostrou-se til e vlida, porque proporcionou uma

218

explicao adicional, embora modesta e restrita, dentro do nvel de generalizao a que se prope na qualidade de uma teoria de campo mdio e de uma teoria modular, voltada a corroborar hipteses

retrospectivas utilizando-se de narrativas e formulando proposies baseadas no dilogo entre observaes empricas e construes dedutivas a partir da teoria. Mas a fragmentao tambm pode comportar uma srie de

explicaes concorrentes e no-excludentes: complexidade caracterstica de um macrocontexto de democracia e globalizao, promovendo

incerteza, pluralidade e ambigidade; a natureza das polticas pblicas, conforme advoga a viso da seleo temporal aleatria; falhas

estruturais, decorrentes de problemas de cooperao; sedimentao de posies de poder (notadamente por parte de superministros detentores de delegao para o exerccio da coordenao) que poderiam se beneficiar de uma coordenao ineficiente, tornando-se uma perversa inteligncia por trs dos arranjos de coordenao; etc. Ainda assim, o reconhecimento da existncia de mltiplos

potenciais fatores fragmentrios no reduz o poder explicativo da teoria da fragmentao de polticas conforme formulada, uma vez que esta deve ser vista como modular no apenas na sua construo, mas para a construo de teorias mais abrangentes e generalizantes quer sobre a fragmentao, tomada como objeto, quer sobre a fragmentao como elemento de outros objetos. Por esta razo, no deve ser descartado seu eventual potencial explicativo em outros domnios de polticas, aplicado a outros objetos, mediante avanos metodolgicos (outros e mais sofisticados

instrumentos analticos e formas de observao emprica) e em grau maior de abrangncia. No que tange a possveis avanos metodolgicos, estudos futuros poderiam se basear na construo de uma escala de mensurao dos

219

fatores de fragmentao, na operacionalizao quantitativa das variveis e no tratamento estatstico dos dados. No que tange aplicao da teoria da fragmentao de polticas a outros objetos, ela poderia formar um mdulo de teorias ou modelos mais genricos de anlise de polticas pblicas em diversos domnios

(notadamente aqueles na linha da escolha racional) e, ainda, um mdulo de uma teoria geral da governana para a qual, do ponto de vista epistemolgico, a construo terica modular serviria muito bem. notrio como muitas abordagens de governana tm sistematicamente destacado a coeso e a unidade como uma espcie de cola dos governos, uma conseqncia esperada da capacidade governamental ou social. (Guimares & Martin, 2001)

8.7.3. Do caos ordem: a fragmentao como uma condio crtica e alguns elementos para uma agenda da integrao
Essas explicaes elaboradas se coadunam, por sua vez, com amplas questes basilares que o debate contemporneo em gesto pblica perpetua: seria a nova gesto pblica fragmentadora na sua essncia autonomista? Seriam os modelos orgnicos de gesto fragmentadores por natureza? Seria a democracia contempornea fragmentadora na sua essncia pluralista? Seria a globalizao fatalmente fragmentadora ou, paradoxalmente, fragmegradora, um paradoxo de integrao e

fragmentao, conforme sugerido por Rosenau (2003)? A reverso desse quadro fragmentrio no passa pela adoo de formas organizacionais mecanicistas, regimes autoritrios ou pela

promoo de formas de pensamento nico numa linha, na definio de Eco (2001), ur-facista. O grande desafio implementar formas orgnicas de gesto e democrticas de governo nas quais autonomia e

descentralizao, interdependncia, coeso e identidade so princpios basilares e impem algum grau de integrao.

220

Se por um lado o pressuposto racionalista de que os governos podem obter o controle estrito dos processos de formulao de polticas (modelando problemas, solues, vises, empreendedores e coalizes) parece excessivamente ingnuo, tambm o pressuposto no-racionalista de que polticas pblicas eclodem de forma descontrolada e so elementos em rpido e, s vezes, confuso movimento parece

excessivamente renunciador ao caos. A natureza fragmentria das polticas pblicas, em particular das polticas de gesto, que eclodem em contextos de crescente complexidade, no apenas sugere que a

racionalidade limitada, mas, por outro lado, pode ser max imizada no sentido de se manter a fragmentao sob algum grau de controle. No que concerne aos governos contemporneos em geral, a teoria da fragmentao de de polticas estruturas sugere e outras que a descentralizao, de a

horizontalizao

formas

autonomizao

controlada (tais como parcerizao, tercerizao etc.), ingredientes no apenas da democracia, mas tambm da nova gesto pblica , so potencial, mas no necessariamente fragmentrios. Em todo caso, diferentes arranjos de integrao sero necessrios em diferentes nveis de governo (a integrao no segmento central de governo ser muito mais sensvel atuao da liderana executiva principal ao passo que nos segmentos mais operacionais os acordos operacionais no mbito dos processos tero um efeito integrador maior). Este estudo sugere que a definio de um grau de controle possvel dever levar em conta a necessidade e as possibilidades de modelagem de diferentes fatores estruturais de integrao sob a forma de uma agenda da integrao. A seguir esto relacionados alguns itens de uma possvel agenda da integrao colocados em relevo a partir deste estudo. Governos, entendidos como conjunto presumivelmente coeso de compromissos programticos e meios para alcana-los, no podem prescindir de liderana executiva ativa. No se trata apenas do

compromisso por parte da liderana poltica ou da existncia de uma

221

viso geral central, bem como de uma capacidade de coordenao central (OCDE, 2003), mas do executivo principal ser capaz de liderar o processo de construo coletiva de uma viso e negoci-la no apenas fora do governo (entre suas bases sociais, de suporte eleitoral e parlamentar), mas tambm dentro do governo, exercendo, no nvel estratgico, a indelegvel autoridade de seu cargo. Uma vez negociada, cabe ao lder poltico cobrar adeso viso, mobilizando seus pblicos de interesse. Lderes empreendedores geram governos empreendedores, por definio integradores. Analogamente, viso central e centralidade dependem da ao direta do lder; fortes estruturas centrais de governo (presidncias e gabinetes de primeiros-ministros) so uma condio necessria, mas no suficiente. Do ponto de vista da estratgia de governo, necessrio resgatar a dimenso do projeto nacional, preferencialmente expresso sob a forma de um plano de desenvolvimento, mais abrangente do ponto de vista temtico e temporal que um plano de governo, sem prejuzo de formas de promoo do pensamento estratgico. O plano deve ser uma referncia estratgica e programtica dinmica e flexvel. necessrio que um sistema de planejamento possa suportar a gesto do plano, desdobrando-o em objetivos e metas e proporcionando meios para sua reviso, monitoramento e avaliao. Sobretudo, necessrio que o sistema de planejamento esteja conectado com as organizaes governamentais de tal forma que a implementao dos programas de governo seja inserida nas suas agendas programticas. As limitaes da macroestrutura governamental, inevitavelmente fragmentria, certamente imporo o desenvolvimento de mecanismos para antecipar, detectar e resolver conflitos (OCDE, 2003), mas este ponto est diretamente relacionado necessidade de haver incentivos para que os atores cooperem entre si por meio da prtica de

autocoordenao negociada, independentemente da influncia de um lder ou de mecanismos estruturais de integrao (sempre limitados). Ainda

222

assim, possvel que a macroestrutura de governo possa se agrupar de tal forma que as principais reas de responsabilidade estejam claramente definidas com o mnimo de sobreposio e sob superviso a mais direta possvel do executivo de principal nas questes ser mais estratgicas. promover

Mecanismos

coordenao

devem

utilizados

para

integrao horizontal e vertical no apenas em relao a questes transversais. Tambm em relao dimenso dos processos necessrio estabelecer limites de autonomia bem definidos a respeito da

participao de diversas instncias na operao de processos (que sustentam o alcance de objetivos determinados), acordos operacionais e mecanismos de integrao interorganizacional ao longo das cadeias de valor nos diversos subsistemas. Em relao aos valores, a promoo do dilogo entre comunidades epistmicas de diversos subsistemas de polticas, de tal forma que estas possam trocar modelos mentais e compartilhar aprendizado, pode ser grandemente possibilitada por formas inovadoras de capacitao que busque mesclar diferentes comunidades epistmicas em programas

orientados por problemas e por configuraes horizontais de carreiras com mecanismos flexveis de mobilidade. Em todo caso, a teoria da fragmentao de polticas poder orientar a formulao de agendas de integrao para casos, polticas e aes especficos.

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ANEXO 1 - RELAO DE ENTREVISTADOS E WORKSHOPS

1 Adriana Segabinazzi Carvalho 2 Albert Bruch 3 Alexandre Borges Afonso 4 Ana Flvia Franco 5 Andr Amaral 6 Angela Santana 7 Antnio Augusto Anastasia 8 Ari Matos Cardoso 9 Aspsia Camargo 10 Beatrice Kassar Vale 11 Caio Marini 12 Carlos Amrico Pacheco 13 Carlos Csar Pimenta 14 Carlos Morales 15 Carlos Zarur 16 Ceres Prates 17 Ciro Pennafort 18 Cludia Conde 19 Cludia Costin 20 Clnio Oliveira Castro 21 Clvis Carvalho 22 Cristina Perez 23 Cylon Silva 24 Domingos Poubel 25 Edmundo Taveira 26 Eduardo Jorge Caldas Pereira 27 Elisa Gonalves Martins 28 Elizabeth Matos de Menezes

UAP/ABC LNA SRE MMA SPI SRE MTb; MJ CC/PR MMA Seges SRE MCT UEP; S LPE ENAP; Denatran; IPHAN SCS/PR; Radiobrs Seges Seges ENAP MARE UEA/MJ CC/PR MCT Abtlus SFC CNPq SG/PR Seges FNDE

245

29 Ernesto Senise 30 Espartaco Madureira Coelho 31 Ester Marise Arajo C. Oliveira 32 Eugenio Miguel Mancini Scheleder 33 Evando Mirra 34 Evel yn Lev y 35 Fernando Abrantes 36 Fernando Henrique Cardoso 37 Fernando Lima 38 Francisco Gaetani 39 Francisco Weffort 40 Germnio Zanardo Junior 41 Gianna Sagazio 42 Gonzalo Vecina Neto 43 Gracia Maria Quintas 44 Helena Lcia Pinheiro 45 Henrique Oswaldo de Andrade 46 Jacob Palis 47 Janurio Flores 48 Joo Steiner 49 Johannes Eck 50 Jorge Guilherme Francisconi 51 Jos Antonio Brum 52 Jos Antnio dos Santos 53 Jos Geraldo de Mello 54 Jos Nagel 55 Jos Nvia 56 Jos Paulo Silveira 57 Jlio Csar Carmo Bueno 58 Lieda Souza 59 Liliana Junqueira 60 Luiz Arnaldo Cunha Junior 61 Luiz Carlos Abreu Mendes

UEP; Seges Seges HRAN SPI; Seges CGEE ENAP; Seges IBGE Presidente da Repblica ACERP ENAP MinC AGU PNUD Anvisa ESAF SRE MARE IMPA SLTI MCT MTE; MJ Denatran Abtlus Seges SRH TCU BID SPI Inmetro INSS UEP/Seges SRE; ANS Seges

246

62 Luiz Carlos Bresser Pereira 63 Luiz Carlos de Almeida Capella 64 Luiz Edmundo de Rezende Vieira 65 Luiz Eduardo Rodrigues Alves 66 Luiz Fernando Zugliani 67 Luiz Tacca Junior. 68 Marcelo Monteiro Soares 69 Mrcia Bassit 70 Mrcia Joppert 71 Mrcia Molina Rodrigues 72 Marcos Ozrio de Almeida 73 Maria Albanita Roberta de Lima 74 Maria Antonia Martins 75 Maria das Mercs Silva Lira 77 Maria de Marilac Coelho Rocha 78 Maria Delith Balaban 79 Maria Elza da Silva 80 Maria Jovita Wolney Valente 81 Maria Leondia Malmegrin 82 Maria Marlene de Almeida 83 Maria Teresa Correia da Silva 84 Mrio Falco 85 Mauro Alves Garcia 86 Mozart Rodrigues da Silva 87 Nelson Marconi 88 Nelson Simes 89 Nuno Bittencourt 90 Oswaldo Noman 91 Paulo Daniel Barreto Lima 92 Paulo Modesto 93 Paulo Torres 94 Pedro Antonio Bertone Atade

MARE; MCT MARE; MP Delegacia do MTE no RJ Seges ACERP MF UAP/ABC MRE Seges FNDE SLTI SEAS FNDE Delegacia do MA em SP Delegacia do MTE no CE MinC; Museus FNDE AGU INP I; Inmetro; ABC Seges MARE; MCT SFC ACERP MJ MARE; MP RNP IBGE SLTI MARE; MP MARE PF Seges

76 Maria de Lourdes Parreiras Horta Barreto Museu Imperial; Geyer

247

95 Pedro Csar Lima de Farias 96 Pedro Pullen Parente 97 Regina Pacheco 98 Reiner Pungs 99 Ricardo de Oliveira 100 Ricardo Saur 101 Rita de Cssia Ferreira da Cunha 102 Rubens Sakay 103 Srgio Ricardo de Mendona Saluciano 104 Solon Lemos Pinto 105 Ul ysses de Melo 106 Vera Petrucci 107 Viviane Maria Soares 108 Waldemar Giomi 109 Wanda Engel 110 Wanderlei Messias 111 Wilson Calvo 112 Wilson Cunha

MARE; MP MF; MP; CC/PR ENAP UNDCT; MJ INMETRO SLTI Denatran Seges TCU SLTI MinC ENAP Seges SOF SEAS Bioamaznia CC/PR RNP 2 participantes 5 participantes 5 participantes

Workshop FNDE Workshop MMA Workshop SEAS

248

ANEXO 2 SIGLAS E ABREVIAES

ABTLuS ACERP AE AGU ANA ANAC Anatel Ancine ANDC Aneel ANP ANPol ANS Antaq ANTT Anvisa APF BID Bioamaznia CADE Caixa CC/PR CGEE CLAD Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron Associao de Comunicao Educativa Roquete Pinto Agncias Executivas Advocacia-Geral da Unio/Presidncia da Repblica Agncia Nacional de guas/Ministrio do Meio Ambiente Agncia Nacional de Aviao Civil Agncia Nacional de Telecomunicaes/Ministrio das Comunicaes Agncia Nacional do Cinema/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Agncia Nacional de Defesa da Concorrncia e do Consumidor/Ministrio da Justia Agncia Nacional de Energia Eltrica/Ministrio de Minas e Energia Agncia Nacional do Petrleo/Ministrio de Minas e Energia Academia Nacional de Polcia/Departamento da Polcia Federal do Ministrio da Justia Agncia Nacional de Sade Complementar/Ministrio da Sade Agncia Nacional de Transportes /Ministrio dos Transportes Agncia Nacional de Transportes Terrestres/Ministrio dos Transportes Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria/Ministrio da Sade Administrao Pblica Federal Banco Interamericano de Desenvolvimento Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia Conselho Administrativo de Defesa Econmica/Ministrio da Justia Caixa Econmica Federal/Ministrio da Fazenda Casa Civil da Presidncia da Repblica Centro de Gesto e Estudos Estratgicos Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo

249

CNPq Comprasnet CRE Denatran Detran Embrapa ENAP ESAF FCT FNDE Funasa Fundacentro Ibama IBGE IMPA INCa Incra Inmetro

Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico/Ministrio da Cincia e Tecnologia Portal de Compras do Governo Federal Conselho da Reforma do Estado/Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado Departamento Nacional de Trnsito/Secretaria Nacional de Justia do Ministio da Justia Departamento de Trnsito/Governos estaduais Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria/Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Escola Nacional de Administrao Pblica/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Escola de Administrao Fazendria/Ministrio da Fazenda Funo Comissionada Tcnica Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao/Ministrio da Educao Fundao Nacional da Sade/Ministrio da Sade Fundao Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medicina do Trabalho/Ministrio do Trabalho e Emprego Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis/Ministrio do Meio Ambiente Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada Instituto Nacional do Cncer/Ministrio da Sade Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria/Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Instituto de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Instituto Nacional de Propriedade Industrial/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Instituto Nacional do Seguro Social/Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional/Ministrio da Cultura Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro/Ministrio do Meio Ambiente

INPI INSS IPHAN Jardim Botnico

250

LNA MA Mamirau MARE MCT MD MDA MEC MF MinC MJ MMA MP MPAS MRE MS MTb MTE OMPS OMS ONG OPAS OS OSCIP PAGG PBQP PD PF PGFN PNAE PNAFE PNAGE

Laboratrio Nacional de Astrofsica/Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio da Defesa Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio da Educao Ministrio da Fazenda Ministrio da Cultura Ministrio da Justia Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio da Previdncia e Assistncia Nacional Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio da Sade Ministrio do Trabalho Ministrio do Trabalho e Emprego Organizaes Militares Prestadoras de Servios Organizao Mundial da Sade Organizao No-Governamental Organizao Panamericana da Sade Organizaes Sociais Organizaes de Sociedade Civil de Interesse Pblico Programa de Apurao de Gastos Governamentais Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Departamento da Polcia Federal/Secretaria Nacional de Justia do Ministrio da Justia Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional/Ministrio da Fazenda Programa Nacional de Alimentao Escolar Programa Nacional de Administrao Fiscal dos Estados Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do

251

Planejamento dos Estados e do Distrito Federal PNUD PPA PQGF PQPAP PQSP PR Procon Prodoc Radiobrs RNP SAC SAF SAI SCS SDA SEAS Seges Seres Serpro SFC SG/PR Siafi Siape Siasg Sicaf Sidor SIG Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Plano Plurianual Prmio da Qualidade do Governo Federal Programa de Qualidade e Participao da Administrao Pblica Programa da Qualidade no Servio Pblico Presidncia da Repblica Proteo e Defesa do Consumidor, rgo de governo estadual

Project Document - Documento de Projeto

Empresa Brasileira de Comunicaes S/A/Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa Servio de Atendimento ao Cidado Secretaria de Administrao Federal/Presidncia da Repblica Secretaria de Assuntos Internacionais/Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado Secretaria de Comunicao Social/Presidncia da Repblica Secretaria de Defesa Agropecuria/Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Secretaria de Estado da Assistncia Nacional/Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Secretaria de Gesto/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria-Geral das Relaes Exteriores/Ministrio das Relaes Exteriores Servio Federal de Processamento de Dados/Ministrio da Fazenda Secretaria Federal de Controle/Ministrio da Fazenda Secretaria Geral da Presidncia da Repblica Sistema Integrado de Administrao Financeira Sistema Integrado de Administrao de Pessoal Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores Sistema Integrado de Dados Oramentrios Sistema de Informaes Gerenciais

252

Sisplan SLPE SLTI SOF SPI SRE SRF SRH SUS SVS TCU TOR UAE UEP

Sistema de Informaes Setoriais de Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Logstica e Projetos Especiais/Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Oramento Federal/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria da Reforma do Estado/Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado Secretaria da Receita Federal/Ministrio da Fazenda Secretaria de Recursos Humanos/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Sistema nico de Sade Secretaria de Vigilncia Sanitria/Ministrio da Sade Tribunal de Contas da Unio Termo de Referncia Unidade de Apoio Execuo do Projeto Unidade Executora do Projeto

253

254