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A INTEGRAO DOS ESTADOS O Brasil no Mercosul: implicaes e abrangncias na ordem interna e internacional

A INTEGRAO DOS ESTADOS O BRASIL NO MERCOSUL: IMPLICAES E ABRANGNCIAS NA ORDEM INTERNA E INTERNACIONAL
Revista de Direito Constitucional e Internacional | vol. 35 | p. 16 | Abr / 2001DTR\2001\555 Maria Garcia rea do Direito: Constitucional Sumrio:

1. A organizao do Mercosul vem emps da idia de unir grupos e Estados partcipes de problemas comuns de determinadas regies, nas suas relaes de soberania e interdependncia. o Mercado do Cone Sul, concludo pelo Tratado de Assuno, de 1994, que passou a ser mercado comum entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, aberto adeso de todos os Estados da Aladi (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio, 1960, ex-Alalc). Desde logo, a finalidade de um "mercado comum" representa uma restrio bastante criticada: o Mercosul dever ser, mais do que isso, o acesso a uma identidade latino-americana em tudo que, desde suas origens e por suas caractersticas comuns, deva ser conjuntamente fortalecido e defendido. Muito especialmente, em razo de um mundo expandido e limitado pela globalizao, passando da economia - como foi desde sempre - a uma nova ordem mundial que pretende abarcar as finanas, a comunicao, a cincia e tecnologia, a cultura, a vida de cada um (moral, costumes, educao) - este o seu lado negativo como o aspecto de um "novo totalitarismo". Hoje, diante exatamente dessa expanso globalizada de tudo e de todos, como assistimos, o "totalitarismo" deixa de ser um conceito da poltica para ingressar na rea da cincia, em toda a sua compreenso, a includo o comportamento humano, de modo a influir num sentido de "totalidade" dos seres e do mundo. 2. Trata-se, portanto, no Mercosul, de um processo de integrao regional ou parcializada de pases, no que estes tm de comum nos seus interesses e dificuldades vindos da necessria convivncia e, neste aspecto, demonstra-se bastante antigo, conforme aponta a Histria: o projeto da Companhia de Jesus, no sculo XVII, e outros. Mas em que contexto isso vem a ocorrer? Caminha-se, na atualidade, por uma idia de supranacionalidades, supra-ordenamento, tribunais internacionais. 1 Internamente, enfrentam-se os conflitos do Direito Interno e do Direito Internacional: a prevalncia de uma ou de outra norma, conforme se divide o monismo e o dualismo jurdicos. No Brasil, a Constituio no prev, conforme se d em outros pases, uma frmula de soluo e a conciliao vem pela doutrina e pela jurisprudncia, aps 1988, j orientadas pelo art. 5., 2., da CF/1988 (LGL\1988\3), prevendo a possibilidade constitucional de outros direitos e garantias decorrentes de tratados internacionais "em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte". 2 3. Externamente, as relaes do Mercosul ressentem-se das divergncias legislativas e da falta de legislao: s recentemente, por exemplo, o Decreto 3.196, de outubro de 1999, promulgou o Protocolo de Integrao Educacional para prosseguimento de Estudos de Ps-Graduao nas Universidades dos Pases Membros do Mercosul, concludo em Fortaleza, 1996. Ou seja, o Mercosul se expande, mas encontra o problema das parcerias: certamente que o Brasil sustenta o Mercosul com a sua capacitao geogrfica (clima e solo) e pelas suas admirveis potencialidades de economia e de mercado. Ento, detm o dplice encargo da manuteno do sistema e de enfrentar o temor, pelos seus parceiros, de um objetivo hegemnico. A Alca - rea de Livre Comrcio das Amricas - representa uma proposta (1994) de integrao comercial, visando abranger todos os 34 (trinta e quatro) pases das Amricas, com previso de que o bloco seja implementado em 2005; contudo, os EUA - grandes defensores da idia pretendem antecipar a sua concretizao j em 2003. As opinies dividem-se bastante: "ventos so contrrios, mas Alca inevitvel", diz Fishlow; acordo hemisfrico de livre comrcio quase uma fatalidade". 4
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"Por que dizer no Alca?" - interroga Gilberto Dupas: a abertura econmica acentuou o desequilbrio externo na maioria dos pases da Amrica Latina. E explicita: "A ltima metade do sculo que passou nos mostrou que integrao econmica global e regional no a principal fonte de crescimento para a maioria dos pases. Grandes naes da periferia que tentam desenvolver-se podem tirar vantagens do mercado internacional e dos fluxos de capitais, mas o principal dinamismo de seu crescimento estar sempre baseado na vitalizao de seus prprios empreendedores e investidores internos, associada a uma slida base institucional, formao de capital humano e infra-estrutura pblica. Esses pases, mais do que integrao regional, precisam de estratgias nacionais que devam incluir claros estmulos para especializaes, clusterizaes e polticas tecnolgicas e industriais consistentes com suas especificidades e prioridades. Alianas e mercados regionais - conclui - podem ser instrumentos importantes, mas pressupem estratgias nacionais lcidas que permitam fazer das identidades e especificidades o elemento sinrgico dessas integraes. Buscar essas estratgias e dizer no Alca, se no pudermos barganhar a partir de um Mercosul fortalecido, o melhor caminho para o Brasil". 5 Paulo Nogueira Batista 6 registra a atuao do Embaixador Pinheiro Guimares e sua manifestao recente sobre a eventual formao da Alca: "Como se sabe, muitos consideram a Alca 'irreversvel'. (...) Perdeu-se a noo do ridculo. Processos histricos passam a ser apresentados como se fossem governados por leis incontrolveis ou frreas fatalidades. (...) No h, na poltica internacional, nenhum processo de negociao, em nenhum foro, em nenhuma regio, em nenhuma organizao que tenha de ser considerado irreversvel e aceito passiva e submissamente pela sociedade. Qualquer deciso inicial de negociar pode ser repensada e eventualmente abandonada. Nada obriga o Brasil a assumir compromissos, muito menos um acordo com a abrangncia da Alca, que limitaria drasticamente a margem de manobra da poltica econmica brasileira e inviabilizaria, em definitivo, a formulao de um projeto nacional de desenvolvimento". Vale anotar que "a AFL-CIO, a poderosa central sindical norte-americana, rejeita a Alca, na forma e no contedo como vem sendo negociada", pleiteando, refere Clvis Rossi, 7 "um programa destinado a incorporar os direitos trabalhistas bsicos (liberdade de associao, direito de organizao e de negociao coletiva e eliminao do trabalho infantil, do trabalho forado e da discriminao no emprego) a acordos internacionais de comrcio e investimento, e a fazer com que as corporaes respondam por suas aes global e localmente". A linha que se deve seguir com relao Alca, prope Rubens Ricupero, 8 compreende "consultar, em processo democrtico e participativo, os setores sociais interessados, muito numerosos no caso. Definir, a partir desse processo, posio merecedora de amplo apoio, equilibrada, justa e consoante aos interesses nacionais. Negociar com determinao na base dessa posio, dentro de parmetros mximos e mnimos razoveis. No recuar do mnimo dos mnimos em nenhuma hiptese e muito menos por medo do isolamento ou de qualquer outra conseqncia". No mesmo sentido, Aloizio Mercadante 9 noticia a co-autoria de projeto de realizao de "plebiscito sobre a Alca para o final das negociaes" e a proposta de criao "de comisso especial que acompanhe e envolva a sociedade em todas as questes relacionadas com a Alca". 4. De qualquer sorte, conforme aponta Roberto Pompeu de Toledo, 1 0 "tanto o Mercosul quanto a Alca esto distantes do modelo da Unio Europia", ressaltando que "este um momento de opo entre Mercosul e Alca - uma comunidade de pases sul-americanos, tal como j vem sendo realizada, ou uma mais ampla, compreendendo as trs Amricas, tal como projetada pelos EUA". No se trata, porm, de algo comparvel Unio Europia, por estas evidncias: Falta de instituies: a Unio Europia assenta-se sobre uma complexa arquitetura institucional, composta de rgos que reproduzem, no mbito do bloco, os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, mediante "regras definidas e, na medida do possvel, definitivas" (O Mercosul, de caso pensado e muito por influncia brasileira, arquitetou-se de maneira informal). Falta de cesso de soberania: sendo um dos aspectos mais inovadores da construo europia "a renncia a fatias importantes de soberania por parte dos pases membros". 1 1 Falta de gente: na Unio Europia, entre outras conquistas que transcendem o mbito mercantil, livre o fluxo de cidados. Falta de igualitarismo: a Unio Europia - eis um de seus milagres - foi tecida entre iguais. "Representa uma renncia hegemonia por parte de pases exangues de guerras e milenares
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rivalidades. Acresce que, tendo por base quatro ou cinco pases de semelhante peso econmico, territorial, demogrfico e cultural - Frana, Alemanha, Inglaterra, Itlia e, talvez, Espanha -, uns compensam os outros e garante-se o equilbrio do conjunto. (...) o bloco europeu contm uma utopia". 5. Efetivamente, o modelo europeu poderia ser melhor visualizado pelos povos latino-americanos dada a sua origem ibrica comum - um ponto de partida, num primeiro momento - o que no vem ocorrendo - para um imediato e subseqente caminhar junto, na sociedade das naes. No vem ocorrendo, entretanto, e o que se nota, ao revs, um afastamento das razes, pela adoo de linguagem, costumes e submisso dominao cultural imposta pelos meios de comunicao, levados a ser povos sem memria. 6. O economista Roberto Macedo 1 2 parece colocar a questo nos seus devidos termos: "No se trata de remar contra a mar internacionalista, realada pelos dois fruns", afirma, a propsito do Frum Econmico Mundial, em Davos, e o Frum Social Mundial, em Porto Alegre. A expresso interesse nacional encontra-se em vrios dispositivos da Constituio (arts. 172, 176, 192, da CF/1988 (LGL\1988\3) e outros). No caso, cabe bem exemplificar com o art. 172, constante da Ordem Econmica e Financeira, que tem implicaes com o processo da globalizao e da integrao. Dispe que "a lei disciplinar, com base no interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro, incentivar os reinvestimentos e regular a remessa de lucros". O que interesse nacional? Os estudiosos do Direito se defrontam constantemente com certas expresses lingsticas, os denominados conceitos indeterminados (interesse nacional, interesse pblico, interesse social e outros mais) de difcil conceituao e no pacfica adoo ou recebimento. Em excelente estudo, Nogueira Porto 1 3 refere Robert Osgood ( Ideals and Self-Interest in America Foreigns Relations), para quem "o interesse nacional se identifica com a sobrevivncia nacional, ou seja, com a autopreservao, em termos de integridade territorial, independncia poltica e manuteno das instituies governamentais bsicas". A remessa de lucros, portanto, de que trata o mencionado art. 172, est prevista na Lei 4.131, de 1962, que regula a aplicao do capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior. Do maior interesse eram os seus arts. 31, 32 e 33 (revogados pelo artigo. 3. da Lei 4.390, de 29.08.1964), que estabeleciam o mximo de 10% sobre o valor dos investimentos registrados para as remessas anuais de lucros para o exterior; ultrapassado o limite, as remessas seriam consideradas retorno do capital e deduzidas do registro correspondente, para efeito de futuras remessas; e os lucros excedentes do limite (art. 31) seriam registrados parte, como capital suplementar, no dando direito a remessa de lucros futuros. Darcy Ribeiro 1 4 registra as remessas de lucros no perodo 1945 a 1960, afirmando que "praticamente o Brasil trabalhou, no perodo do ps-guerra, principalmente para atender a este dreno das remessas de lucros e custeio de servios. (...) Vale dizer, o custeio dos lucros dos capitais estrangeiros introduzidos no Brasil no s consome parcela pondervel do resultado das exportaes, mas ainda obriga o Pas a um crescente endividamento". D-se porm que, mais recentemente, a situao ainda apresenta registros graves a respeito dessa questo: revista Veja, de 25.06.1997, em nota p. 23: "Bye, bye, Brasil. As remessas de lucros de empresas estrangeiras no Brasil esto nas alturas. Neste ano, elas j enviaram 1,6 bilho de dlares para as matrizes. S dez delas mandaram, desde janeiro de 1994, 3,5 bilhes de dlares; o equivalente a uma Vale do Rio Doce". 7. Como se deduz, o assunto extremamente abrangente implicando, na questo do Mercosul, a sua atuao na economia do Pas, o seu fortalecimento e defesa do bloco latino-americano. O Direito - e em especial, no caso, o Direito Internacional Pblico - acompanha essas questes envolvendo uma problemtica prpria, pois ali onde o Direito regula e corrige, as presses puramente imediatistas impem e anulam, muitas vezes em detrimento do interesse nacional. Ao analisar o comrcio internacional sob o enfoque das frmulas jurdicas e as realidades polticoeconmicas, Celso Lafer ressalta (1977), 1 5 a final, "a procura de campos especficos de solidariedade, onde exista coincidncia de posies e viabilidade para uma reciprocidade de interesses" e, entre as reas especficas de solidariedade, "as possibilidades de cooperao regional", referindo-se ao Pacto Andino e sublinhando a elaborao de Felix Pea: a considerao de trs variveis: dependncia (vinculaes assimtricas entre pases), subdesenvolvimento
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(carncias) e integrao (execuo conjunta de medidas numa reciprocidade de interesses). A partir da, um projeto de integrao definido por trs elementos: 1) definio externa com referncia ao resto do mundo, tendo em vista a varivel dependncia; 2) programa de benefcios e vantagens equilibrados, o elemento da unidade e coeso interna, a partir da varivel subdesenvolvimento; e 3) mecanismo institucional forte: rgo representativo dos interesses comuns. Coincidem, aqui, as crticas opostas forma como se apresenta o Mercosul e as linhas de um modelo que lhe daria expressiva viabilidade. 1 6 Lafer enfatiza que a procura de novas formas de cooperao 1 7 se viu teoricamente impulsionada entre os pases subdesenvolvidos pelo exemplo da bem-sucedida experincia de alguns pases desenvolvidos que, com o ento Mercado Comum Europeu, "conseguiram converter o Direito Internacional de Cooperao" - sob o princpio, portanto, da solidariedade - "num Direito de Integrao e, neste processo, alcanar, num nvel regional, uma nova modalidade de constitucionalizao do Direito das Gentes". Parece um caminho a seguir, mediante o fortalecimento da estrutura do pacto ora existente, para novas especificaes. Conforme conclui, ento, Celso Lafer, um "novo pacto de associao apenas possvel e conveniente, e requer, para a sua concretizao, aquele mnimo de utopia na sua formulao, sem o qual o peso dos fatos e dos condicionamentos no ser superado". 1 8 Afinal, pode-se visualizar que o desiderato de "uma ordem internacional baseada no consenso e na cooperao" 1 9 envolve pensar o Mercosul como um incio que no pode ser abandonado - e nem ignorado - da possibilidade de ingresso destes pases em uma nova ordem internacional.

(1) Primeiramente, h a distinguir um superordenamento e uma sociedade internacional? Celso Lafer, com apoio em Afonso Arinos, refere os movimentos paralelos de internacionalizao do Direito Constitucional e de constitucionalizao do Direito Internacional. A partir da Carta da ONU, "que , explicitamente, um documento constitucional da comunidade internacional, na sua origem, nos seus princpios e normas e nos seus desdobramentos", analisa as possibilidades de quebra da diviso do mundo em dois segmentos: um desenvolvido e outro subdesenvolvido e a viabilidade de uma reviso constitucional ( Comrcio e relaes internacionais. So Paulo: Perspectiva, 1997, p. 65 et seq.). (2) Jacob Dolinger ( Direito Internacional Privado. Parte Geral. 4. ed. Rio de Janeiro : Renovar, p. 82 et seq.) registra o conflito entre fontes e o conhecido debate entre dualistas, chefiados por Triepel e Angiolotti e monistas, liderados por Kelsen. Para Triepel, o Direito interno rege relaes intra-estatais e o Direito Internacional, relaes jurdicas interestaduais. No h confuso de ordens, seno crculos que se tangenciam. Kelsen, porm, sustenta a impossibilidade da existncia de dois sistemas jurdicos igualmente vlidos, independentes entre si. As relaes de Direito interno e de Direito Internacional convergem, se superpem; da a necessidade de um mtodo que discipline estas duas categorias dentro de uma nica ordem jurdica. o monismo jurdico. "Com o tempo surgiram trs escolas monistas: a que defende a primazia do Direito interno sobre o Direito Internacional; a que defende a primazia do Direito Internacional sobre o Direito interno; e a que os equipara, dependendo a prevalncia de uma fonte sobre a outra, da ordem cronolgica de sua criao (monismo moderado)" (p. 83). Refere tambm a orientao da jurisprudncia brasileira, culminando na deciso do Recurso Extraordinrio 80.004 (1977), pela validade do Dec.-lei de 1969 contendo norma contrria Conveno de Genebra (Lei Uniforme sobre Letras de Cmbio e Notas Promissrias) que no se sobreporia s leis do Pas. Para Celso Bastos ( Comentrios Constituio de 1988. So Paulo : Saraiva, 1989. p. 396) (art. 5., 2., da CF/1988 (LGL\1988\3)), "a meno do pargrafo em questo ao Direito Internacional como fonte possvel de direitos e garantias dever trazer mudanas sensveis em alguns aspectos do nosso Direito. No ser mais possvel a sustentao da tese dualista, dizer, a de que os tratados obrigam diretamente aos Estados, mas no geram direitos subjetivos para os particulares, que ficariam na dependncia da referida intermediao legislativa. Doravante ser, pois, possvel a invocao de tratados e convenes, dos quais o Brasil seja signatrio, sem a necessidade da edio, pelo Legislativo, de ato com fora de lei, voltado outorga de vigncia interna aos acordos internacionais". (3) Folha de S. Paulo, 18.02.2001, p. B3: "Para o economista Albert Fishlow, professor da Universidade de Columbia (...) os brasileiros devem preparar-se para a Alca em vez de resistirem a
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ela. No verdade que a integrao beneficie apenas os grandes". Pelo jornal, "o Brasil deixou claro que sua prioridade fortalecer o Mercosul e, a partir dele, negociar outros acordos. O Brasil teme a criao apressada da Alca, pois muitos setores no esto preparados para concorrer com tarifas de importao zeradas. Alm disso, o Brasil busca outras formas de integrao, como uma eventual rea de livre comrcio entre Mercosul e Unio Europia, que possam existir simultaneamente, para que no fique vulnervel economia dos EUA". (4) KUNTZ, Rolf. O Estado de S. Paulo, 03.01.2001, p. B2. (5) O Estado de S. Paulo, 16.12.2000, p. A2. (6) "Um diplomata brasileiro". Folha de S. Paulo, 11.01.2001. (7) "Sindicalismo norte-americano rejeita a Alca". Folha de S. Paulo, 03.03.2001, p. B9. (8) "Pensando o impensvel". Folha de S. Paulo, 18.03.2001, p. B2. (9) O plebiscito sobre a Alca. Idem, idem. (10) "A falta que faz uma boa utopia". Veja, de 20.12.2000; p. 218. (11) A questo da soberania apresenta-se das mais complexas, em termos de Direito interno e Internacional. A comear pela multiplicidade de concepes a respeito. Charles de Visscher ( Teorias y realidades en Derecho Internacional Pblico. Barcelona : Bosch, 1962. p. 108 et seq.) assinala que as sucessivas concepes jurdicas de soberania so o reflexo das transformaes histricas do poder poltico, considerado tanto na sua organizao interna como nas suas relaes com o exterior: "Lo que la doctrina se resiste an a admitir es la persistencia en la realidad de la vida internacional de una concepcin de la soberana que, en ciertos aspectos, contradice la suya. Sin duda alguna se han exagerado los contrastes, pues el hombre politico no desconoce por lo general los lmites que a la libertad de accin del Estado impone la coexistencia con otros Estados y, en circunstancias normales, acepta los deberes y los cargos derivados de tal estado de cosas. Bien es verdad que, en lo que afecta al Derecho, el Estado mantiene con reserva la excepcin de soberana. Al Estado, como unidad de poder, le repugna ser solamente un sujeto de derecho. Considera que no slo le incumbe definir por si mismo aquellos de sus intereses que considera vitales, sino tambin protegerlos por todos los medios de que dispone, incluso mediante el empleo de la fuerza armada, que en el orden externo es la negacin de la ley comn de la coexistencia". Celso Albuquerque Mello ( Direito Internacional Pblico. Rio de Janeiro : Renovar, 1992. p. 357 et seq.) refere-se soberania dos Estados como "o direito liberdade ou independncia, dentro dos limites fixados pelo Direito Internacional, para realizar os atos que lhe aprouver sem necessitar do consentimento de qualquer outro Estado. A soberania, como assinala Verdross, significa uma competncia territorial, bem como uma competncia sobre os indivduos nesse territrio". Acrescenta, todavia: "A soberania ou independncia do Estado encarada atualmente no seu sentido relativo, isto , um feixe de competncias que os Estados possuem, mas outorgado e limitado pela ordem internacional". E registra: "O reconhecimento da soberania dos Estados tem sido feito em inmeros textos internacionais, como na Carta da ONU cujo art. 2., alnea 7., estipula: 'Nenhum dispositivo da presente Carta autorizar as Naes Unidas a intervirem em assunto que dependa essencialmente de qualquer Estado'". (12) "Bobo da corte globalizada". O Estado de S. Paulo, 1..02.2001, p. A2. "Trata-se de no ser ingnuo, e de fazer aquilo que os maiores arautos da globalizao, em particular os EUA, continuam praticando, ou seja, a identificao e defesa dos interesses nacionais". (13) NOGUEIRA PORTO, L. de A. "Conceito de interesse nacional". Suplemento Cultura. O Estado de S. Paulo, 23.10.1977, p. 8. (14) As Amricas e a civilizao. Ed. Civilizao Brasileira, 1970. p. 322-323. (15) Op. cit., p. 34 et seq. (16) Celso Albuquerque Mello ( op. cit., p. 482 et seq.) refere duas teses a respeito da integrao dos Estados no plano internacional: a de Deutsch e a de Haas. "Karl Deutsch sustenta que a integrao depende de uma efetiva comunicao entre os Estados de uma regio, o que desenvolve o sentido de 'comunidade' entre eles. Assim sendo, haveria um aumento das relaes entre estes Estados em comparao com as suas relaes com os demais Estados. As finalidades da integrao podem ser resumidas nas seguintes: a) manuteno da paz; b) aumentar as
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potencialidades; c) realizar determinado objetivo; d) possuir uma nova imagem e identidade". Condies necessrias: a) as unidades componentes devem ter importncia recproca; b) valores compatveis, bem como vantagens mtuas advindas da integrao; c) uma certa identidade comum; d) simpatia mtua. Condies que interagem, fortalecendo-se mutuamente, "mas que em princpio podem ocorrer separadamente". Ernst Haas "parte da idia de que os Estados devem ser unidos por aquilo que os aproxima e no pelo que os diferencia. Defende as organizaes internacionais, tendo em vista que os Estados, em tempo de paz, devem trabalhar em conjunto. Os Estados delegaro cada vez maiores competncias s 'organizaes funcionais' (ex. OIT), o que acelerar a integrao internacional". Comenta Celso Albuquerque ser "verdade que a integrao no depende exclusivamente de uma organizao funcional. O prprio Haas considera que ilusrio considerar que a integrao se faa a partir de organizaes no polticas. Entretanto, no se pode negar que, uma vez tendo ocorrido o take off da integrao, as organizaes funcionais venham concorrer para sua consolidao, mesmo que este no seja o fator determinante" (p. 483). (17) Op. cit., p. 74 et seq. (18) Cf. op. cit., p. 88. (19) Op. cit., p. 88.
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