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RESENHAS

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 25: 199-203 NOV. 2005

AMES, Barry. 2003. Os entraves da democracia no Brasil. Rio de Janeiro : Fundao Getlio Vargas.

AS INSTITUIES POLTICAS BRASILEIRAS FUNCIONAM?


Carlos Ranulfo Melo
Editado em 2003 pela Fundao Getlio Vargas, Os entraves da democracia no Brasil, de autoria de Barry Ames, uma contribuio importante para o debate recente sobre o desempenho da democracia brasileira1. Segundo o autor, as instituies brasileiras funcionam mal. Entre as instituies disfuncionais devem ser includos o sistema eleitoral, as regras de formao de partidos, a natureza da presidncia e a separao de poderes entre o governo federal, governos estaduais e prefeituras (AMES, 2003, p. 332). Combinadas, tais instituies produzem um nmero excessivo de veto players e geram uma permanente crise de governabilidade (idem, p. 18). Polticos so incentivados a maximizar seus ganhos pessoais em primeiro lugar, suas finanas particulares (idem, p. 21) e a cavar projetos e recursos para suas clientelas especficas. Ainda que seja possvel encontrar deputados e senadores programaticamente orientados, esse tipo de parlamentar constitui a minoria. A maioria orienta sua carreira para a oferta de contratos de obras pblicas e nomeaes para cargos burocrticos (idem, p. 46). Majoritrio, esse tipo de poltico desenhou as regras necessrias vazo livre do paroquialismo no interior do poder Legislativo: ali os lderes partidrios no possuem controle sobre as bancadas e os indivduos ou grupos suprapartidrios encontram-se em condio de determinar o preo de sua cooperao. Os presidentes da Repblica, por sua vez, precisam estar sempre reconstruindo maiorias (idem, p. 294). A democracia brasileira, ainda segundo Ames, funciona hoje como dantes, uma vez que os redatores da Constituio de 1988 conservaram o quadro institucional sobre o qual viveram entre 1947 e 1964 (idem, p. 46). O resultado: um regime travado pelo obstrucionismo parlamentar, incapaz de tomar decises rpidas e significativas, em que poucos projetos do poder Executivo passam inclumes pelo poder Legislativo e no qual qualquer alterao no status quo exige uma elevada contrapartida de carter fisiolgico. O livro encontra-se dividido em duas partes, cada uma com quatro captulos. A primeira aborda aquela que a mais disfuncional das instituies, o sistema eleitoral, e os tipos de polticos e partidos da advindos. Na segunda parte a anlise desloca-se para a arena legislativa. No primeiro captulo, depois de uma breve caracterizao das regras eleitorais vigentes no pas, Ames apresenta sua mais original contribuio para o entendimento da democracia brasileira: o desenvolvimento de uma taxonomia espacial das bases eleitorais dos deputados brasileiros. O argumento que no sistema de representao de lista aberta as estratgias eleitorais refletem um tipo singular de competio, que pode ser representado com base em duas dimenses: uma que varia de acordo com a penetrao poltica vertical do candidato, medida pela porcentagem de votos obtida em determinado municpio ou conjunto de municpios e que informa a sua dominncia naquele espao; a outra dimenso depende da distribuio geogrfica dos municpios onde o candidato obteve sua votao e que revela o grau de concentrao ou disperso de sua base eleitoral. Com base nessa taxonomia, os deputados so classificados em concentrados/dominantes (c/c), concentrados/compartilhados (c/d), dispersos/dominantes (d/d) e dispersos/compartilhados (d/c). O tipo c/c tenderia a refletir as relaes tradicionais de empreguismo e clientelismo das regies mais atrasadas e teria como representantes tpicos ex-prefeitos e membros de famlias tradicionais. Deputados de tipo c/d seriam aqueles eleitos nas grandes reas metropolitanas. O terceiro padro (d/d) corresponderia a deputados que, em funo da ocupao de postos na burocracia estatal ou da disponibilidade de recursos financeiros, seriam capazes de estabelecer acordos com lderes polticos locais nos mais diversos cantos do estado. Finalmente,

1 O ttulo do original The Deadlock of Democracy in Brazil, publicado em 2001 pela University of Michigan. A traduo

de Vera Pereira.

Recebida em 19 de setembro de 2005. Aprovada em 23 de setembro de 2005.

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 25, p. 199-203, nov. 2005

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OS ENTRAVES DA DEMOCRACIA NO BRASIL comporiam o quarto tipo aqueles que, como os evanglicos, buscam votos em setores do eleitorado numericamente pouco expressivos em qualquer municpio (idem, p. 70). Logo a seguir Ames examina as estratgias de campanha dos candidatos Cmara dos Deputados, tendo como base os deputados que se recandidataram em 1990 e utilizando as emendas apresentadas ao Oramento da Unio como indicador do rumo traado na competio pela vaga. A concluso que as estratgias municipais de campanha [...] reagem fortemente dominncia poltica regional [...] (idem, p. 125), de modo que os deputados, em sua maioria, procuram manter redutos garantidos, buscam municpios vulnerveis e tentam superar sua prpria fraqueza eleitoral com barganhas fisiolgicas (idem, p. 130). Tais resultados indicam, diznos Ames, que o sistema eleitoral induz os deputados a prover benefcios para clientelas eleitorais (ibidem). Nos terceiro e quarto captulos o autor procura verificar a ocorrncia de variaes nos padres de dominncia e concentrao entre estados e ao longo do tempo. O Nordeste destaca-se por maiores ndices de dominncia e por um padro mais disperso de votao do que os estados do Sul e do Sudeste, em que a concentrao espacial cresce com o aumento da populao urbana, do nmero de municpios e da fragmentao interpartidria. A comparao entre alguns estados Santa Catarina e Paran, de um lado, e Maranho, Cear e Bahia, de outro revela a influncia de fatores demogrficos e/ou de eventos polticos fortuitos na conformao de padres diferenciados de competio. Os dados mostram, ainda, que ao longo do perodo analisado (1978-1994), a dominncia caiu em todas as regies enquanto a concentrao permaneceu estvel. A queda na dominncia relacionar-se-ia a trs fatores: aumento progressivo do nvel de conscincia poltica da populao, crescimento explosivo das cidades (mais difceis de dominar) e modificaes dos antecedentes ocupacionais dos novos candidatos a uma vaga no Congresso. O nmero de candidatos com antecedentes burocrticos e empresariais cresceu, enquanto o de polticos municipais e estaduais est caindo (idem, p. 336). A segunda parte do livro dedica-se arena legislativa. Segundo Ames, o Congresso Nacional brasileiro muito ativo, mas trata-se de um ativismo obstrucionista, que se volta com demasiada freqncia para protelar legislao at que o [poder] Executivo atenda aos pedidos particularistas de pequenos grupos de deputados (idem, p. 180). Trs fatores estariam na origem do obstrucionismo: um elevado nmero de partidos com grandes divergncias ideolgicas, entraves regimentais e escassez de parlamentares interessados em legislao de interesse nacional. No captulo 5 o autor explora o terceiro dos fatores acima, procurando verificar o que motiva os deputados brasileiros. A anlise feita com o auxlio de um modelo construdo para medir dois grupos de votaes, ambos na legislatura 1987-1991 o primeiro por ocasio da Assemblia Nacional Constituinte (ANC) e o segundo quando da apreciao das medidas provisrias editadas no incio do governo de Fernando Collor de Mello. Os resultados obtidos mostram que deputados de perfil concentrado inclinavam-se, na ANC, por medidas que fortalecessem o poder Legislativo, opunham-se extenso da autoridade do Executivo, apoiavam o redistributivismo e a democracia popular. Por outro lado, deputados dominantes preferiam um poder Executivo forte e opunham-se a um Legislativo dotado de mais prerrogativas. Mas, diz o autor, a descoberta mais notvel foi a importncia do fisiologismo nas posies relativas ao interesse pblico. Durante a ANC, podia-se comprar, ou pelo menos alugar deputados: os que tinham recebido benefcios e programas votavam a favor do [poder] Executivo, contra o Congresso [...]. No incio do governo Collor, os efeitos da concesso desses benefcios foram menores [mas] mesmo assim deputados vidos por fisiologismo deram firme respaldo ao Executivo (idem, p. 202). Diante de um Congresso em que todo projeto do poder Executivo submetido a intensas negociaes em torno de interesses paroquiais; em que centenas de deputados se preocupam muito mais com seu eleitorado pessoal e seus interesses particulares do que com as grandes questes nacionais (idem, p. 235), o que pode fazer o Presidente da Repblica para manter uma base estvel de sustentao? A questo discutida e respondida no captulo 6. De pouco ou nada adianta o fato de o Presidente brasileiro concentrar em suas mos um respeitvel leque de prerrogativas constitucionais. Para tocar minimamente sua agenda, os presidentes se utilizam da distribuio poltica de cargos e programas de obras pblicas para arregimentar apoio e fazem alteraes tticas nesses incentivos no decorrer de sua administrao (ibidem). Essa tarefa ainda dificultada, segundo o autor, devido necessidade da intermediao dos ministros, que podem ter prioridades polticas distintas das do Presidente. O prximo problema a ser enfrentado o da relao entre os presidentes da Repblica e os partidos no poder Legislativo. No stimo captulo, debatendo com Figueiredo e Limongi (1999), Ames argumenta que a anlise das votaes nominais levada a efeito para fundamentar a tese do sucesso do poder Executivo e da

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disciplina partidria no presidencialismo brasileiro apresenta dois problemas: a) no enfrenta a questo das no-decises, ou seja, aqueles itens da agenda do Executivo que, uma vez verificada a alta probabilidade de derrota, nem sequer foram encaminhados ao poder Legislativo e b) concentra sua ateno unicamente no final do processo, a votao em plenrio, esquecendo-se de que tal momento foi precedido de negociaes entre deputados e lderes e concesses por parte dos segundos. Segundo o autor, [...] descobrir que os deputados de um partido votam da mesma maneira no prova que a relao de influncia entre os lderes e os parlamentares flui necessariamente de cima para baixo. Votar unido pode indicar um processo de barganha bem sucedido, em que quase todos os deputados ficam satisfeitos com as compensaes recebidas [...] O estudo de Figueiredo e Limongi, apesar de pioneiro, baseia-se essencialmente numa nica varivel: o nvel de unidade de cada partido na Cmara dos Deputados. Para fazer inferncias sobre o poder dos lderes, necessrio estimar a importncia de outros determinantes do voto partidrio, inclusive a ideologia, as caractersticas do eleitorado, os benefcios clientelistas e o nmero de mandatos exercido por um deputado (AMES, 2003, p. 220). Depois de apresentar e testar um modelo de cooperao e desero das maiorias partidrias para votaes realizadas entre 1991 e 1998, o autor chega concluso de que os lderes tm pouco poder para induzir cooperao, o que confirmaria a hiptese de que, no Brasil, estamos diante de partidos parlamentares condicionais, ou seja, agremiaes em que as aes dos lderes dependem do apoio dos membros dos partidos a cada questo e [em que] a influncia emana de cima para baixo (idem, p. 277). Mais do que a fora dos lderes, portanto, importa verificar se os deputados possuem autonomia e motivao para definir seu posicionamento. No ltimo captulo, Ames aborda a relao entre questes regimentais e o obstrucionismo do Congresso Nacional. Sua mais contundente concluso a de que nem mesmo o Colgio de Lderes consegue reduzir a inevitvel tendncia catica do Congresso (idem, p. 341). Dessa forma, ficamos com uma Cmara em que deputados conservam grande autonomia, uma vez que podem [...] entrar em comisses e fechar acordos particulares com lobistas [sic] e evitar sanes simplesmente abandonando seus partidos originais antes que as punies se tornem oficiais (idem, p. 294). Com Os entraves da democracia no Brasil Ames estabelece um dos plos na recente discusso sobre o funcionamento do arranjo institucional brasileiro posterior Constituio de 1988. Para quem acompanha o debate a pergunta imediata: afinal, quem est com a razo, Ames ou autores que, na trilha aberta por Figueiredo e Limongi, entendem que os presidentes brasileiros do ps-1988, graas centralizao do processo decisrio nas mos do poder Executivo e dos lderes partidrios, vm conseguindo sucesso na implementao de sua agenda? Escapa ao objetivo desta resenha responder a essa questo. Mas isso no impede que se possa apontar alguns problemas que terminam por fazer que o quadro apresentado por Ames esteja um tanto desfocado. Como dito acima, Ames inova ao apresentar uma taxonomia das bases eleitorais dos deputados brasileiros mas, estranhamente, no associa a existncia de incentivos eleitorais distintos a comportamentos legislativos diferenciados2. Ao contrrio, enfatizando a predominncia de comportamentos fortemente baseados em porkbarrel e polticas de cunho distributivista, prefere destacar que a poltica brasileira favorece a proviso de benefcios locais, geograficamente separveis (idem, p. 108). Vejamos o que diz Ames: A dominncia estimula o deputado a empenhar-se mais em propor emendas ao oramento que beneficiem suas bases locais. Aqueles que dividem a preferncia do eleitorado com outros polticos tm muito menos estmulo para cavar projetos pblicos para seus distritos, porque no tm como alegar responsabilidade exclusiva por esses benefcios (idem, p. 260). Mas, para o autor, tambm a concentrao de votos significa que os deputados provavelmente tm condies de reivindicar crdito pelos gastos pblicos destinados aos seus eleitores e sofrem maiores presses para obt-los (idem, p. 274). Isso seria verdade mesmo se os deputados fossem do tipo concentrado/compartilhado, ou seja, no-dominantes. Diz o autor: o crescimento do nmero de deputados do tipo concentrado/compartilhado permite pressagiar uma exploso da corrida por verbas e vantagens clientelistas (idem, p. 334). O que leva o autor a fazer tal suposio? O fato de os deputados com esse perfil serem eleitos nas regies metropolitanas: nesses eleitorados, nveis de renda e de educao mais altos incrementam o interesse e o engajamento na poltica. Mas a maior conscincia poltica incentiva ainda mais os deputados a se dedicarem caa de recursos federais (idem, p. 335). Como se v, todos os fatores levam a um s resultado: o incremento do paroquialismo.

2 Esse ponto foi destacado anteriormente por Figueiredo e Limongi (2002) e Carvalho (2003).

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De toda maneira, poderia ficar a dvida: Ames demonstra nos captulos 2 e 5 a prevalncia do paroquialismo? Parece que no. Nos dois casos as generalizaes so indevidas. No captulo 2 Ames pretende fazer, com base na anlise das emendas apresentadas ao oramento na legislatura 1987-1991, afirmaes conclusivas quanto s estratgias de reeleio no Brasil. Nesse caso, so dois os problemas: a) as emendas no representam o conjunto de estratgias disponveis para a reeleio, embora certamente adquiram maior importncia para deputados paroquialistas; b) temerrio fazer prognsticos com base em uma nica legislatura, ainda mais se tratando de um perodo extremamente conturbado perodo em que o sistema partidrio, com a crise do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), implodiu e deu incio a uma catica reacomodao das elites parlamentares (MELO, 2004). Quanto aos achados do captulo 5, vale lembrar que as votaes que revelaram uma associao mais forte entre fisiologismo e as posies dos deputados realizaram-se por ocasio da ANC, momento em que alguns dos mais importantes traos do atual arranjo institucional no tinham sido implementados. Nas votaes analisadas no incio do governo Collor, as duas variveis que melhor indicam a fora do fisiologismo no apresentaram resultado significativo, como pode ser visto na tabela 11 do livro (AMES, 2003, p. 198). E a no ser que concordemos com a afirmao do autor (idem, p. 47) de que nada mudou no arcabouo institucional brasileiro depois de 1988, temerrio fazer qualquer generalizao sobre o comportamento legislativo no Brasil com base no quadro anterior Constituio. Diante de to parcas evidncias, melhor fiarmo-nos em Carvalho (2003), que, com base no exame de uma srie de indicadores de atividade legislativa, mostra que a tese do distributivismo s se aplica aos deputados com distribuio geogrfica de votos dominante (idem, p. 212)3. Todos os entraves apontados pelo autor na arena legislativa guardam relao com a tese da existncia de um comportamento predominante entre os deputados. da que se chega a um Congresso obstrucionista e paroquial e no qual os presidentes s contam com a patronagem: no sistema vigente, o [poder] Executivo constri coalizes aliando o desinteresse dos deputados pelas polticas de nvel nacional com a avidez por fisiologismo (AMES, 2003, p. 202). A possibilidade de que as preferncias do Presidente da Repblica e de uma maioria de partidos sejam prximas o suficiente para permitir coalizes fundamentados em polticas e em algum grau de compartilhamento da agenda fica descartada. Maiorias s se colocam ao lado do Presidente se compradas. O obstrucionismo aqui no seria do tipo apontado por Cox e Morgenstern (2002), um comportamento recalcitrante, baseado na existncia de uma maioria oposicionista, mas seria condicional, disposto a segurar os projetos do poder Executivo enquanto o preo no for pago. No captulo 7, Ames sustenta que tal estratgia bem-sucedida: as proposies do poder Executivo raramente saem intactas do Legislativo (AMES, 2003, p. 238) e o sucesso do Presidente da Repblica nas votaes nominais nada mais do que o resultado de intensas negociaes em que os deputados conseguem tudo o que querem. Alm de ser estranho imaginarmos um poder Legislativo em que as iniciativas do Executivo sempre passem intactas, cabe perguntar que evidncia o autor apresenta de que as negociaes so exclusivamente um processo de compra de votos em troca de benefcios e nunca possuem um balizamento poltico. Nenhuma. Sua compreenso do que sejam as negociaes advm, novamente, da suposio de que no poder Legislativo brasileiro predomina o distributivismo. Ainda nesse mesmo captulo, vale ressaltar que o suposto desinteresse pelas questes polticas de cunho mais geral contraditrio com a importncia que o autor confere s no-decises, ou seja, aqueles momentos em que os presidentes recuariam na conduo de sua agenda com base em uma avaliao da distncia entre suas preferncias e as dos partidos. Ao fim e ao cabo, o autor deixa-nos com um poder Legislativo organizacionalmente descentralizado, uma vez que os lderes, isoladamente ou reunidos no Colgio, no deteriam recursos para induzir os deputados cooperao. Onde, de que maneira, seria realizado o processo de barganha responsvel pelo sucesso da estratgia distributivista? Ames no deixa isso claro, mas parece apostar nas comisses permanentes. No captulo 8 afirma que a discusso focaliza as discusses parlamentares. A Comisso Mista do Oramento examinada em profundidade, a fim de mostrar a parcialidade com que um comit poderoso pode tratar da distribuio de verbas para fins particularizados (AMES, 2003, p. 280). Mas os dados examinados referem-se a emendas apresentadas Comisso no ano de 1990, antes, portanto, que profundas mudanas fossem reali-

3 Carvalho chama a ateno, com base nas legislaturas de 1995-1999 e 1999-2003, para a perenidade dos padres de

concentrao e dominncia na Cmara dos Deputados. Nas duas legislaturas, cerca de metade dos deputados apresentou distribuio dominante, concentrada ou no, de votos.

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zadas na sistemtica do Oramento da Unio e limitassem de maneira significativa a autonomia de ao dos legisladores (FIGUEIREDO & LIMONGI, 2002). Ademais, para os que tm estudado a Cmara dos Deputados, evidente que a importncia das comisses permanentes como espao de barganha do legislador individual limitada pelo instituto da urgncia e pelo poder discricionrio dos lderes. Finalmente, se fosse correto o quadro apresentado por Ames, deveramos ter, no caso da produo oriunda do poder Legislativo, um predomnio amplo das iniciativas de carter paroquialista, o que no corresponde verdade: conforme j mostraram Lemos (2001), Amorim Neto e Santos (2002; 2003) e Ricci (2003), predominam as leis de abrangncia nacional e de carter difuso. Uma das razes para tanto est na maneira como esto distribudos os poderes de agenda e veto no interior da Cmara dos Deputados.

Carlos Ranulfo Melo (ranulfo@fafich.ufmg.br) Doutor em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e professor do Departamento de Cincia Poltica e Coordenador do Centro de Estudos Legislativos da mesma instituio.

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