A ao de governos locais na educao de jovens e adultos

A ao de governos locais na educao de jovens e adultos

Srgio Haddad
Ao Educativa, So Paulo

A educao de jovens e adultos no Brasil Apesar de a educao de jovens e adultos (EJA) no Brasil vir gradativamente sendo reconhecida como um direito para milhes de pessoas que no tiveram oportunidade de realizar sua escolaridade desde meados do sculo passado, esse direito s foi formalizado em lei, como dever de oferta obrigatria pelo Estado brasileiro, a partir da Constituio de 1988, e reafirmado pela Lei de Diretrizes e Bases de 1996. Mesmo assim, no se implantou nacionalmente uma poltica para EJA, nem se concretizou, como decorrncia da conquista desse direito, um sistema nacional articulado de atendimento que permita que todos os cidados e cidads acima de 14 anos possam, pela escolarizao, enfrentar os desafios de uma sociedade como a brasileira. O Brasil, nos anos de 1990, particularmente nos dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), passou por uma reforma educacional com conseqncias profundas para o sistema nacional de educao. Iniciada em 1995, essa reforma foi implementada sob o imperativo da restrio

do gasto pblico, de modo que cooperasse com o modelo de ajuste estrutural e com o programa de estabilizao econmica adotados pelo governo federal. Em linhas gerais, tal poltica tinha por objetivo descentralizar os encargos financeiros com a educao, racionalizando e redistribuindo o gasto pblico em favor da prioridade ao ensino fundamental regular. Essas diretrizes de reforma educacional implicaram que o Ministrio da Educao (MEC) mantivesse a educao bsica de jovens e adultos em posio marginal entre as prioridades das polticas pblicas de mbito nacional. O principal instrumento da reforma foi a aprovao da emenda constitucional n. 14/1996, que suprimiu das Disposies Transitrias da Constituio de 1988 o artigo que envolvia o poder pblico e os setores organizados da sociedade no esforo de erradicao do analfabetismo e universalizao do ensino fundamental at 1998, desobrigando o governo federal de aplicar com essa finalidade a metade dos recursos vinculados educao, o que implicaria elevar o gasto oramentrio com educao. A nova redao dada ao artigo 60 das Disposies Transitrias da Consti-

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tuio criou o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (FUNDEF), um mecanismo engenhoso pelo qual a maior parte dos recursos pblicos vinculados educao foi reunida, em cada unidade federada, em um fundo contbil, posteriormente redistribudo entre as esferas dos governos estaduais e municipais proporcionalmente s matrculas registradas no ensino fundamental regular nas respectivas redes de ensino.1 Nesse novo arranjo do regime de colaborao entre as esferas de governo, a Unio deveria cumprir a funo supletiva e redistributiva, complementando os fundos daqueles estados cuja arrecadao no assegurava o valor mnimo por aluno ao ano, fixado anualmente em decreto presidencial com base na previso da receita e das matrculas. Estados e municpios so obrigados a implementar planos de carreira para o magistrio, a aplicar pelo menos 60% dos recursos do FUNDEF na remunerao dos docentes em efetivo exerccio e na habilitao de professores leigos, e a instituir conselhos de controle e acompanhamento nos quais tm assento autoridades educacionais e representantes das famlias e dos professores. No contexto fiscal e tributrio brasileiro, o FUNDEF induziu municipalizao do ensino fundamental, e foi acionado com base na suposio de que o investimento mais eficaz dos recursos municipais nesse nvel de ensino daria maior liberdade aos estados para investir no ensino mdio, e Unio, no ensino superior. Essa redistribuio dos encargos educacionais entre as esferas de governo, realizada sem uma ampliao dos recursos pblicos para o setor, deixou larga margem de dvidas sobre as possibilidades de seguir expandindo o sistema pblico de ensino de modo que atenda ao novo perfil demogrfico da populao e cubra os elevados dficits de vagas, reduzindo os dramticos ndices de evaso e repetncia que caracterizam o sistema educacional, e melho-

Sobre a temtica, ver Beisiegel (1997), Di Pierro (1991,

1996b), Haddad (1988, 1994, 1997a, 1997b), Haddad e Di Pierro (2000), Kruppa (1998) e Romo (1995).

rando a qualidade da educao e as condies de trabalho do magistrio. A operacionalizao do dispositivo constitucional que criou o FUNDEF exigiu regulamentao adicional. Embora tenha sido aprovada por unanimidade do Congresso, a lei n. 9.424/96 recebeu vetos do presidente Fernando Henrique, um dos quais impediu que as matrculas registradas no ensino fundamental presencial de jovens e adultos fossem computadas para efeito dos clculos dos fundos, medida que focalizou o investimento pblico no ensino de crianas e adolescentes de 7 a 14 anos e desestimulou o setor pblico a expandir o ensino fundamental de jovens e adultos. Ao estabelecer o padro de distribuio dos recursos pblicos estaduais e municipais em favor do ensino fundamental de crianas e adolescentes, o FUNDEF deixou parcialmente descoberto o financiamento dos trs outros segmentos da educao bsica: a educao infantil, o ensino mdio e a educao bsica de jovens e adultos. Com a aprovao da lei n. 9.424/96, o ensino de jovens e adultos passou a concorrer pelos recursos pblicos no utilizados pelo FUNDEF com a educao infantil no mbito municipal e com o ensino mdio no mbito estadual. Como a cobertura escolar nesses dois nveis de ensino deficitria e a demanda social explcita por eles muito maior, a expanso do financiamento da educao bsica de jovens e adultos (condio para a expanso da matrcula e melhoria de qualidade) experimentou dificuldades ainda maiores que aquelas j observadas no passado (Haddad & Di Pierro, 2000, p. 123). O governo federal passou a desempenhar importante ao indutora em relao aos governos estaduais e municipais, tanto pela orientao pedaggica por meio de propostas curriculares, quanto por sua poltica de induo descentralizao da EJA. O efeito desse processo foi o governo federal ampliar sua responsabilidade por programas nacionais de alfabetizao, os governos municipais atuarem nos quatro primeiros anos do ensino fundamental, e os governos estaduais assumirem os quatro ltimos anos do fundamental, alm do ensino mdio. Apesar dos efeitos perversos do FUNDEF, hou-

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ve algum crescimento das matrculas e os municpios acabaram sendo os maiores responsveis pelo atendimento da demanda nos primeiros anos do ensino fundamental da EJA. Isso se deve presso por novos cursos, vinda da populao, e atitude de governos municipais que assumiram a temtica com responsabilidade social e compromisso poltico. No entanto, muito longe ainda estamos de um atendimento que pudesse ser adequado ao desafio da implementao desse direito para jovens e adultos. Os dados da Pesquisa Nacional Por Amostra de Domiclios/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE) de 2003 informavam que havia 31,8 milhes de pessoas com mais de 15 anos que no haviam completado os quatro primeiros anos de estudos; desses, apenas 2,4 milhes estavam estudando. Os maiores de 15 anos que no tinham os quatro ltimos anos do ensino fundamental totalizavam 30 milhes de pessoas, entre as quais somente 4,2 milhes estavam freqentando a escola. Ora, isso significa que, em 2003, 61 milhes de pessoas com mais de 15 anos no haviam conseguido concluir o ensino fundamental no Brasil que de direito de todos, independentemente da idade. Desse montante, apenas 6,6 milhes, pouco mais de 10%, estavam buscando completar a sua escolaridade (IBGE, 2003). A verdade que os trs nveis de governo, sozinhos ou em regime de colaborao, no vm conseguindo cumprir com a responsabilidade de universalizar o ensino fundamental para aqueles com mais de 15 anos de idade. A descentralizao de responsabilidade, se aproxima os servios pblicos da demanda e do controle da sociedade, podendo favorecer sua democratizao ao potencializar a participao social nas instncias locais de poder, pode, ao mesmo tempo, reforar as desigualdades no atendimento, ao abandonar aos gestores municipais a tarefa de garantir a universalidade do acesso ao ensino fundamental sem os recursos necessrios para tanto.2

Tambm vrios governos municipais progressistas, a partir da inspirao e presena do professor Paulo Freire na Secretaria Municipal de Educao de So Paulo em 1990, passaram a desenvolver programas de alfabetizao e escolarizao de jovens e adultos, com a participao da sociedade civil, resgatando o iderio das experincias anteriores ao regime militar, perodo profcuo do debate sobre EJA na lgica da educao popular.3 O Movimento de Alfabetizao (MOVA), modelo de programa nascido na gesto Freire, espalhou-se por todo o pas, em governos municipais e estaduais de diversos partidos, mas principalmente nas gestes do Partido dos Trabalhadores. O modelo implementado, ao envolver entidades e movimentos sociais, acabou por fortalecer no mbito da sociedade civil a demanda por EJA e experincias educacionais nessa rea. De qualquer maneira, tanto por imposio legal quanto por presso da sociedade, os municpios tm tomado em suas mos a responsabilidade poltica por atender essa populao, oferecendo principalmente os anos iniciais da escolarizao bsica. A imposio legal est definida nos marcos da Constituio de 1988 e das Diretrizes e Bases da Educao Nacional (lei n. 9.394/96). A presso social dse por diversos movimentos da sociedade civil, movimentos sociais e sindicais, presses de redes de atores comunitrios e de famlias.4 Tais presses algumas vezes foram canalizadas por meio de meca-

o Paran; Haddad, Di Pierro e Freitas (1993), sobre So Paulo; Souza (1991), sobre o Piau; Ribeiro (1983), sobre o Maranho; Silva (1995), sobre Tocantins. A respeito de polticas municipais, ver: Camargo (1996), sobre So Paulo; Caserio (1996), sobre Bauru; Machado (1997), sobre Goinia; Di Pierro (1996a), sobre Porto Alegre; Rosas (1996), Santos (1992), Silva (1994), sobre Recife; Souza (1994), sobre Santo Andr.
3

Sobre o tema, ver Barreto (1985); Barros (1995); Costa

(1991); Fagundes (1982); Fvero (1984); G (1992); Germano (1982); Kreutz (1979); Oliveira (1992); Peixoto Filho (1986);
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Estudos que tratam de polticas de educao de jovens e

Raposo (1985); Saldanha (1968); Wanderley (1984).

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adultos dos estados, na dcada de 1990, so: Mattos (1992), sobre

Sobre os fruns de EJA, ver Soares (2004).

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nismos participativos que ampliaram as formas de democracia representativa vigentes no pas. Isso ocorreu, por exemplo, no caso da demanda por EJA contemplada no contexto do oramento participativo em Porto Alegre (Pontual, 2000). Premidos pelas dificuldades de financiamento produzidas pela implantao do FUNDEF, que deixou de lado a contagem dos alunos matriculados em programas de educao de jovens e alunos, os municpios, obrigados legalmente a ofertarem tal modalidade de ensino, acabam por utilizar diversos meios para financiar a sua implantao. Um deles foi repassar parte dos custos e das responsabilidades para a sociedade civil; outra foi mudar a caracterizao da EJA, de forma que considerasse o curso como um programa regular, desconsiderando os limites de idade, e assim poder ser contemplado com a contagem das matrculas para os recursos do FUNDEF. Os resultados de todos esses fatores tm sido a produo de uma diversidade de propostas e projetos, em um panorama multifacetado de aes que podem conter inovao e criatividade, mas que acabam por produzir uma dinmica diferenciada em cada municpio, muitas vezes com pouca estabilidade institucional, afeita muito mais s condies que as produziram e menos constituio de um sistema nacional. A pesquisa sobre a ao de governos locais na educao de jovens e adultos Quando buscamos investigar a ao de 66 municpios de seis regies metropolitanas no campo da EJA, alm de Joo Pessoa, na Paraba, tnhamos como objetivo perceber o impacto na oferta pblica municipal de dois movimentos contraditrios dos ltimos 15 anos: por um lado, a conquista formal do direito dessa populao oferta escolar pblica; por outro, os limites expanso dessa oferta, condicionada pelas restries de natureza financeira.5

Os resultados aqui apresentados procuram construir um panorama quantitativo em EJA.6 Foram estudadas seis regies metropolitanas: Porto Alegre, Florianpolis, So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Goinia e a capital do estado da Paraba Joo Pessoa, totalizando 66 municpios. Nesse universo foram levantados 125 programas e projetos educacionais voltados ao atendimento de pessoas jovens e adultas, em levantamento realizado no ano de 2003, como demonstra a Tabela 1. Tabela 1 Nmero de municpios e programas/ projetos estudados
Regies Porto Alegre Florianpolis So Paulo ABC Rio de Janeiro Belo Horizonte Goinia Joo Pessoa Total Municpios 11 4 6 7 20 13 4 1 66 Nmeros de programas/ projetos 23 4 15 13 37 21 6 6 125

So Paulo (FAPESP) e do Conselho Nacional do Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) entre 2003 e 2006, sob a coordenao de Marlia Sposito e Srgio Haddad. Em cada uma das regies metropolitanas foram organizados grupos de pesquisa coordenados por pesquisadores de universidades pblicas locais, a saber: So Paulo/ABC: Elmir de Almeida Fundao Santo Andr; Rio de Janeiro: Osmar Fvero Universidade Federal Fluminense (UFF); Belo Horizonte: Lencio Soares Faculdade de Educao/Universidade Federal de Minas Gerais (FAE/UFMG); Florianpolis: Sonia Aparecida Branco Beltrame Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC); Porto Alegre: Jaqueline Moll Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS); Goinia: Maria Margarida Machado Universidade Federal de Gois (UFG); Joo Pessoa: Jos Barbosa da Silva Universidade Federal da Paraba (UFPB).
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Depois do balano quantitativo sobre a ao desses muni-

cpios na primeira fase da investigao, as equipes de trabalho realizaram estudos de casos sobre experincias locais que fossem significativas por suas singularidades, produzindo informaes e

Projeto Juventude, Escolarizao e Poder Local, desenvol-

anlises que foram transformados em artigos a serem publicados em uma coletnea em 2007.

vido com apoio da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de

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Caractersticas gerais dos programas/projetos As informaes levantadas em 2003, referentes ao universo dos programas/projetos, confirmam o que foi dito anteriormente: a escolarizao de jovens e adultos, embora no seja uma poltica pblica emergente, apresenta descontinuidade na sua implementao. Os programas e projetos renovam-se a cada nova gesto, mostrando que h menos um sistema de ensino e mais um atendimento que depende das contingncias locais. Entre 117 programas que responderam questo sobre o perodo de implantao, 48% tiveram incio entre os anos de 2001 e 2003; 20% dos programas tm data de incio entre 1998 e 2000; 18% entre 1993 e 1997, e apenas 8% entre 1969 e 1991. Em nmeros absolutos, 48 programas/projetos foram implementados na gesto municipal de 2001-2004, e 69 no perodo anterior (1969 a 2000) (Tabela 2). Tabela 2 Implementao dos programas
Perodo 1969 a 1987 1989 a 1991 1993 a 1996 1997 1998 1999 a 2000 2001 2002 2003 No respondeu Total Nmero 5 5 11 11 18 8 22 12 25 8 125 Porcentagem 4 4 9 9 14 6 18 10 20 6 100

Das 125 respostas obtidas referentes fase de desenvolvimento dos programas/projetos, 82,4% indicam que eles estavam em fase de implementao e 10,4% em fase de avaliao (Tabela 3). Mais um sinal da pouca estabilidade do atendimento. Tabela 3 Fase atual dos programas
Fase atual dos programas/projetos Implementao Avaliao Encerrado Concepo No respondeu Total Nmero 103 13 5 3 1 125 Porcentagem 82,4 10,4 4 2,4 0,8 100

Um fato importante que aponta para a crescente responsabilidade pblica municipal com a implantao de programas e projetos de EJA que so suas equipes tcnicas as principais responsveis por ela. Em nmeros absolutos, as equipes tcnicas participaram da elaborao de 108 dos 125 projetos/programas, a sociedade civil esteve presente em 19, os governos de estados em oito, o governo federal tambm em oito, as universidades em dez, todas de maneira no-exclusiva. H ainda a participao de outros organismos pblicos na elaborao de oito programas, consultorias de pessoa fsica ou jurdica atuaram em dois, e na categoria Outros temos 25 participaes (Tabela 4). Apesar dessa significativa presena das equipes tcnicas elas no participaram da elaborao de 13,6% dos projetos/programas implementados no municpio, acolhendo propostas de outras instncias. Quando os programas so de autoria de outras esferas de governo, o poder local assume a tarefa de mero executor. A esse respeito, cabe investigar quais os resultados alcanados por programas/projetos concebidos, por exemplo, em mbito federal, com o objetivo de serem implementados indistintamente em municpios com realidades diferenciadas. Cabe investigar tambm o impacto de programas produzidos no mbito local e o quanto as realidades locais so fatores significativos na melhoria da qualidade desses programas. Outro dado relevante a pequena participao das universidades na elaborao dos projetos, com presena apenas em 6% no total. Esses dados confirmam outros estudos j realizados, que demonstram a ainda pequena presena das instituies de ensino superior na EJA, tanto em pesquisas quanto em extenso e ensino.7 Recentemente, o programa Alfabetizao Solidria vem envolvendo as instituies de ensino superior em processos de formao e avaliao, produzindo como conseqncia uma aproximao sobre o tema. Programas como o MOVA, por suas

Ver, particularmente, Haddad (1987, 2002).

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caractersticas inovadoras, tornaram-se material de pesquisa para a elaborao de dissertaes e teses. Tabela 4 Participao na elaborao do programa/projeto
Instncias Equipes tcnicas Sociedade civil Governos de estado Governo federal Universidades Outros Total Nmero 108 19 8 8 10 25 178 Porcentagem 61 11 4 4 6 14 100

Obs.: Questo de mltipla escolha. Nmero base: 125 programas/ projetos.

H ainda outra forma de participao de outros atores sociais, que est relacionada no elaborao, mas execuo dos programas. Esse aspecto pode ser parcialmente apreendido a partir da verificao dos espaos utilizados para a realizao das aes de EJA. Diante dessa indagao, que permitia mltipla escolha nas respostas, os resultados apresentam dados de natureza distinta, conforme se v na Tabela 5. Ainda que a sala de aula seja o espao mais utilizado (37,72%) pelos projetos, h referncias bastante considerveis utilizao de espaos como igrejas (13,84%), associaes de moradores (11,07%), outros espaos culturais (10,38%) e bibliotecas pblicas (9%). Tabela 5 Espaos utilizados na realizao do programa/projeto
Espaos Salas de aula Igrejas Associaes de moradores Outros espaos culturais Bibliotecas pblicas Empresas Reparties do poder pblico Residncias particulares Outros Prdios alugados Outras entidades privadas Sindicatos Total Nmero 109 40 32 30 26 16 12 11 8 2 2 1 289 Porcentagem 37,72 13,84 11,07 10,38 9,00 5,54 4,15 3,81 2,77 0,69 0,69 0,35 100

concedidos pela sociedade civil para a realizao de programas de escolarizao de jovens e adultos est relacionada, sobretudo, s iniciativas de alfabetizao, pois os cursos se desenvolvem majoritariamente nas salas de aula dos prdios escolares. Essa forma de parceria tem sido interpretada de diferentes maneiras. Do ponto de vista da institucionalidade da EJA, um sinal claro da forma precria como suas polticas so implementadas. Em contrapartida, do ponto de vista de aproximao com as comunidades, muitos educadores defendem essa estratgia como momentos importantes de seu engajamento em programas e projetos, argumentando que produz melhoria na qualidade. No entanto, no deixa de ser relevante notar que a sociedade civil chamada a ceder o espao com mais intensidade do que para participar na concepo do projeto. Dirigentes Entre os gestores dos projetos,8 81% dos entrevistados eram coordenadores; os demais ocupavam cargos variados, de acordo com a estrutura organizacional da prefeitura em questo. Em alguns casos, sobretudo nos municpios de mdio e pequeno porte, no existe coordenao especfica para EJA porque no h rgo ou instncia para essa modalidade de ensino. Esses dados apontam para uma relativa institucionalidade desses programas. Outro dado que confirma tal tendncia o fato de 73% dos programas terem sido submetidos e aprovados pelo conselho estadual ou municipal de educao. A maioria dos entrevistados (52%) ocupava o cargo h pelo menos trs anos; 27% h menos de um

Os dados aqui apresentados referem-se ao universo parcial

dos municpios pesquisados. So baseados nas respostas de gestores de EJA de 37 municpios, que identificaram 66 projetos/programas. No entanto, nem todos os itens foram respondidos pela totalidade dos gestores e, em outros casos, as questes comportavam

Obs.: Questo de mltipla escolha. Nmero base: 125 programas/projetos.

Conforme j verificado em estudo anterior (Haddad & Oliveira, 2001), a utilizao de espaos

mltiplas escolhas, o que justifica a diversidade verificada no nmero absoluto das respostas.

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ano, e 18% exerciam a funo entre um e dois anos (Tabela 6). Tendo em vista que os questionrios foram aplicados no segundo semestre do terceiro ano de mandato (2003), constata-se tendncia estabilidade e possibilidade de continuidade nas iniciativas de escolarizao de jovens e adultos, pelo menos no que se refere manuteno dos responsveis imediatos, inclusive entre diferentes gestes. Tabela 6 Tempo em que ocupa o cargo
Perodo Menos de 1 ano De 1-2 anos 3 anos ou mais No respondeu Total Nmero 18 12 34 2 66 Porcentagem 27 18 52 3 100

Grfico 2 Capacitao dos agentes

Organizao A maioria dos programas/projetos (34,54%) est destinada alfabetizao de jovens e adultos; 32,53% atende ao primeiro segmento do ensino fundamental e 25,70% ao segundo segmento dessa modalidade. Apenas 5,62% das iniciativas esto voltadas ao ensino mdio e 1,61% so cursos profissionalizantes, psensino mdio (Tabela 7). Esses dados demonstram a mesma tendncia do ensino regular, decorrente das orientaes legais, pelas quais o municpio tem papel preponderante no atendimento do ensino fundamental, particularmente no seu primeiro segmento. Para o caso da alfabetizao, os dados demonstram tambm a crescente presena dos municpios ante as tradicionais campanhas centralizadas em mbito federal. Segundo o Censo Escolar 2005 (Brasil, 2006), na EJA os governos estaduais so responsveis por 38,3% das matrculas no ensino fundamental e os governos municipais respondem por 59,7%. J no ensino mdio a situao se inverte, os estados respondendo por 84,1% das matrculas e os municpios por 3,5%. Para os dois nveis, a presena da iniciativa privada minoritria, embora com dimenses diferenciadas: no ensino fundamental apenas 1,9% das matrculas so de escolas particulares, e no ensino mdio, 12,3%. Pode-se verificar que o baixo poder aquisitivo dos alunos do ensino fundamental de EJA fator limitante ao avano da iniciativa privada. No caso dos cursos de EJA, h uma grande flexibilidade quanto composio do tempo das diversas etapas e do conjunto de etapas necessrias concluso dos cursos. Essa tradio constituiu-se a partir da

Grfico 1 Tempo que atua na rea

Outro aspecto relevante quanto ao perfil funcional dos gestores est relacionado sua experincia no trabalho com EJA. Conforme o Grfico 1, 92% dos entrevistados respondentes atuavam na rea h mais de 3 anos; 5%, entre um e dois anos; e 3% tm menos de um ano de experincia. Essas informaes confirmam a tendncia estabilidade nas aes. Capacitao dos agentes A formao dos agentes responsveis pela execuo dos programas/projetos uma preocupao constante dos gestores, conforme demonstra o Grfico 2, que indica a capacitao desses quadros em 85% dos casos analisados. Em nmeros absolutos, isso significa que, em 57 dos 66 projetos/programas que responderam a esse quesito, os agentes participam de algum tipo de capacitao, e em nove (15%) deles, no.
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idia de que jovens e adultos devem freqentar cursos com tempo menor do que aquele do ensino regular. Dois fatores costumam fundamentar tal caracterstica. O primeiro deles aquele que justifica o tempo menor para que o jovem e o adulto possam recuperar o tempo perdido; portanto, devem realizar o curso de forma mais rpida. O segundo entende que a experincia de um adulto, sua maturidade, seu aprendizado atravs da vida, o faria um cidado com conhecimentos que deveriam apenas ser complementados pela experincia escolar. Tabela 7 Nvel de atendimento
Nvel/Etapa de EJA atendida Alfabetizao 1 segmento do ensino fundamental 2 segmento do ensino fundamental Ensino mdio Profissionalizante, ps-mdio Nmero 86 81 64 14 4 Porcentagem 34,54 32,53 25,70 5,62 1,61

quisas tm demonstrado que o tempo mdio necessrio para a aquisio do domnio da leitura e da escrita no Brasil equivale ao 5 ano do ensino fundamental (Ribeiro, 2003). Um processo mais longo e institucionalizado s pode ser realizado pela escola pblica, por sua universalidade, o que implica um sistema nacional que possa estabelecer continuidades e padres para o desenvolvimento de uma escolaridade comprometida com a aprendizagem dos jovens e adultos. Grfico 3 Tempo mdio de concluso do curso

Obs.: Questo de mltipla escolha. Nmero base: 125 programas/ projetos.

No caso desta pesquisa, como apresentado no Grfico 3, o tempo mdio necessrio para a concluso do curso na maior parte das iniciativas (27%) de 13 at 24 meses. Apesar de serem dados preliminares, e ser necessrio o cruzamento dos dados das modalidades de cursos com etapas e tempo para cada etapa, interessante observar que a imensa maioria das iniciativas requer mais de seis meses para a concluso. Tendo em vista que 67% desses programas/projetos esto voltados para a alfabetizao e 1 segmento do ensino fundamental, essa informao bastante valiosa para ser considerada no debate em torno do tempo necessrio para o letramento de jovens e adultos, sobretudo relacionado s denominadas campanhas de alfabetizao ou programas que prometem erradicar o analfabetismo no pas em poucos meses. De fato, a tradio das campanhas tem sido a de organizar cursos rpidos que apenas iniciam e sensibilizam para o trabalho escolar. A fixao dos resultados e o desenvolvimento de uma cultura de letramento e escolarizao exigem a continuidade dessa primeira etapa em processos escolares de mais longo prazo. Pes-

Incentivo e continuidade na escolarizao A ausncia de um sistema nacional de EJA acaba por provocar descontinuidade dos estudos entre os alunos que freqentam as diversas etapas ofertadas pelos diversos nveis de governo. Isso tambm provocado pelo fato de a maioria dos programas federais de alfabetizao ter sido desenvolvida sem que fosse pensada a continuidade dos estudos em ofertas pblicas municipais ou estaduais, muitas vezes provocando o retrocesso, e at a no-fixao das habilidades desenvolvidas por esses programas. O mesmo pode ocorrer entre as estruturas municipais e as estaduais. A maioria dos entrevistados (70%) afirmou que o municpio desenvolve poltica de encaminhamento ou de integrao para garantir a continuidade da escolarizao dos educandos que participaram dos programas/projetos; 29% responderam que no. preocupante o fato de os sistemas pblicos municipais no terem essa ateno para todos os alunos. Outro elemento importante a evaso escolar, reconhecidamente elevada em programas de EJA, em

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funo no s de fatores internos aos processos de ensino-aprendizagem, provocados pelas dificuldades inerentes a essa modalidade de educao, mas tambm por fatores externos vinculados s difceis condies de vida dos alunos. Para superar tais dificuldades, importante que ocorram incentivos permanncia dos alunos. Aproximadamente 76% dos entrevistados informaram que a gesto municipal possui poltica de incentivo escolarizao. As iniciativas citadas recorrentemente so: carteira do estudante (23%), valetransporte (16%), vale-alimentao (12%), bolsa de estudo (10%), reserva de vagas (9%), material didtico gratuito (9%) (Tabela 8). Tabela 8 Polticas de incentivo escolarizao
Tipo de poltica de incentivo escolarizao Carteira de estudante Vale-transporte Vale-alimentao Bolsa de estudo Reserva de vagas Material didtico gratuito Projetos sociais de renda mnima Outros Combate evaso Uniforme Transporte Merenda Ncleos de bairros onde os estudantes residem Encaminhamento para o mercado de trabalho Repasse de verbas No respondeu Total Nmero 37 26 20 17 15 15 5 5 5 4 4 3 1 1 1 3 162 Porcentagem 23 16 12 10 9 9 3 3 3 2 2 2 1 1 1 2 100

borados pelas equipes tcnicas locais. Surpreende, no entanto, que a mesma proporo de programas/projetos (23,84%) no utilizem livros didticos. Nesses casos, de se supor que os educadores se utilizam de material produzido por eles prprios, ou estratgias e didticas de trabalho que ocupam o educando em sala de aula sem o apoio do material impresso. H uma forte cultura na EJA para que os materiais possam ser produzidos no contexto da prpria experincia, baseados nas necessidades de aprendizagem dos seus educandos. Nesse sentido, as informaes coletadas no parecem refletir essa realidade. Tabela 9 Materiais didticos
Materiais didticos Nmero Livros didticos do MEC 43 Materiais elaborados por equipe tcnica da secretaria 41 No so utilizados livros didticos 41 Outros 22 Viver e aprender 9 Livros do Telecurso 8 Outros livros didticos 5 No respondeu 3 Total de citaes 172 Porcentagem 25,00 23,84 23,84 12,79 5,23 4,65 2,91 1,74 100

Obs.: Questo de mltipla escolha. Nmero base: 125 programas/ projetos.

Em 74% dos casos, educadores e educandos utilizam algum tipo de material didtico no processo de ensino-aprendizagem. Vdeos, jornais e revistas so os outros recursos didticos utilizados nos programas/ projetos, conforme demonstrado na Tabela 10. Tabela 10 Outros recursos didticos utilizados
Recursos didticos Revistas Jornais Vdeos Telecurso Laboratrios Equipamentos de esportes Programas de TV Atividades extraclasse Biblioteca Outros Total de citaes Nmero 106 105 112 9 27 18 32 82 71 9 571 Porcentagem 18,6 18,4 19,6 1,6 4,7 3,2 5,6 14,4 12,4 1,5 100

Obs.: Questo de mltipla escolha. Nmero base: 125 programas/ projetos.

Recursos didticos Os livros didticos fornecidos pelo MEC constituem-se no material mais utilizado nos programas/ projetos verificados neste trabalho, tendo sido citados em 25% dos casos (Tabela 9). O mais importante, e de maior distribuio nacional, o livro Viver e aprender, produzido pela Ao Educativa. Em quantidade muito prxima (23,84%) esto os materiais elaRevista Brasileira de Educao v. 12 n. 35 maio/ago. 2007

Obs.: Questo de mltipla escolha, descontados os no respondentes. Nmero base: 125 programas/projetos.

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Sistema de avaliao e progresso Os educandos so submetidos a alguma forma de avaliao em 97% dos programas e projetos. De maneira geral, observou-se o emprego de mais de um instrumento de avaliao. Os mais freqentes ainda so as provas (22,1%), seguindo-se os trabalhos (20,5%), e depois a auto-avaliao (16%), freqncia (15,2%), seminrios (8,3%) e comportamento (7,7%), conforme a Tabela 11. Tabela 11 Sistemas de avaliao
Sistemas de Avaliao Prova Trabalho Auto-avaliao Freqncia Seminrios Comportamento Acompanhamento feito pelo educador Participao do aluno/ envolvimento Outros Reunies conselhos classe/ conselhos pedaggicos No forneceu dados Total Nmero 83 77 60 57 31 29 17 10 7 3 1 375 Porcentagem 22,1 20,5 16,0 15,2 8,3 7,7 4,5 2,7 1,9 0,8 0,3 100

dos entrevistados, seguida por acompanhamento feito pelo monitor (8%) e deciso coletiva com educadores/educandos e equipe tcnica (8%) (Tabela 12). Nesse aspecto, os programas de EJA demonstram incorporar processos tradicionais de avaliao e de instrumentos voltados promoo dos alunos de uma srie para outra, como as provas, mas tambm outros processos de avaliao continuada. Conformao do programa/projeto A maior parte dos programas/projetos (57%) est articulada com outra iniciativa do mesmo rgo gestor secretaria de educao, por exemplo , ou de outro rgo no mbito da administrao municipal, ou com outro municpio, ou ainda com outra instncia de governo. Isso equivale a dizer que apenas 43% desses programas/projetos se desenvolvem isoladamente, sem qualquer atividade conjunta. Isso pode significar que atividades conjuntas dos programas/ projetos de EJA com atividades voltadas ao mercado de trabalho, ou programas de sade, ou capacitao para algum tipo de empreendedorismo, normalmente recomendveis para programas dessa natureza, no esto disponveis para parte dos alunos. Avaliao dos programas

Obs.: Questo de mltipla escolha. Nmero base: 125 programas/ projetos.

Tabela 12 Progresso
Modalidades de progresso Nmero Prova 44 Acompanhamento do monitor 10 Deciso coletiva com educadores/educandos e equipe tcnica 10 Trabalho 9 Outra 6 Participao em sala de aula 6 Auto-avaliao 3 Freqncia 2 No responderam 35 Total 125 Porcentagem 35,2 8,0

8,0 7,2 4,8 4,8 2,4 1,6 28,0 100

Ao final do curso, 78% das iniciativas relacionadas concedem certificao, mais um sinal de institucionalizao dos programas, condio importante para a continuidade dos estudos. Sobre a progresso dos educandos, a opo Prova foi respondida por 35,2%

A grande maioria (87%) dos programas/projetos submetida a alguma forma de avaliao, sendo a mais comum os seminrios internos (34,4%), seguida pela opo outras (15,9%), avaliao institucional interna no prprio governo (14,8%) e aplicao de questionrios aos educandos (14,3%) (Tabela 13). A avaliao fator necessrio, se considerarmos a sempre pequena experincia e estabilidade dos programas de EJA, exigindo sempre o acompanhamento mais sistemtico e prximo das atividades desenvolvidas em sala de aula. J o registro, a sistematizao e a disseminao da experincia so prticas adotadas em 70% das iniciativas aqui relacionadas, variando, contudo, a maneira de realiz-las. A utilizao de folders a mais

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comum (20%), seguida de divulgao em jornais (16,7%), vdeos (15%), entre outras, conforme demonstra a Tabela 14. Tabela 13 Avaliao dos programas
Formas de acompanhamento/avaliao Seminrios internos Outras Avaliao institucional Aplicao de questionrios Consultoria externa Reunies/estudos de grupos Visitas/entrevistas Total de indicaes Nmero 65 30 28 27 23 10 6 189 Porcentagem 34,4 15,9 14,8 14,3 12,2 5,3 3,2 100

no, com conseqncias para a oferta e a qualidade de oportunidades para seu pblico. Tabela 15 Composio do oramento municipal Previso de gastos para 2003
Fonte Recursos federais Recursos estaduais Recursos municipais Outras fontes Total de indicaes Nmero 29 6 65 9 109 Porcentagem 26,61 5,50 59,63 8,26 100

Obs.: Questo de mltipla escolha. Nmero base: 125 programas/ projetos.

Obs.: Questo de mltipla escolha. Nmero base: 125 programas/ projetos.

Concluses Ao tomar o poder local como campo de anlise, procuramos verificar o quanto tais experincias atendem a uma demanda potencial de EJA ante a hiptese inicial de que haveria uma expanso do atendimento em funo do seu reconhecimento como um direito pela constituio de 1988. A verdade que, na sua unanimidade, os programas municipais atendem apenas uma pequena parte dessa demanda, conforme demonstrado pela pesquisa.9 A conquista do direito EJA, assim como a mobilizao por sua implementao, inseridas no processo de redemocratizao do sistema poltico nas dcadas de 1980 e 1990, foram marcadas pela forte presena da sociedade civil na reivindicao de direitos e presso por mais participao nos rumos da gesto pblica.10 Esse movimento, principalmente por meio de presses municipais, fruns estaduais e encontros nacionais, resultou em novas ofertas de servios de atendimento e em novas formas de pensar e

Tabela 14 Formas de registro das atividades

Formas de registro Folder Jornal Vdeos Pgina na Internet Boletim Rdio Outros Revista Livros Relatrios Filmes Total Nmero 48 40 36 27 25 22 19 17 17 8 5 264 Porcentagem 20,0 16,7 15,0 11,3 10,4 9,2 28,8 25,7 7,1 3,3 2,21 100

Obs.: Questo de mltipla escolha. Nmero base: 125 programas/ projetos.

Financiamento dos programas/projetos Os dados da Tabela 15 revelam que a EJA predominantemente financiada com recursos municipais. No entanto, cabe salientar a baixa incidncia de respostas a essa questo. De maneira geral, os gestores limitam-se a afirmar a inexistncia de rubrica oramentria especfica para essa modalidade em mbito municipal; em alguns casos, informam apenas os recursos destinados aos cursos de alfabetizao, geralmente feitos em parceira com organizaes da sociedade civil. A invisibilidade das fontes de financiamento uma questo muito sria para quem estuda EJA. Percebe-se a precariedade dos recursos para essa modalidade de ensi-

A demanda por EJA nunca universal, considerando todos

aqueles que no tm a escolaridade em cada nvel de ensino por vrios razes: necessidade de trabalhar, subutilizao da leitura e da escrita no cotidiano das suas vidas, ausncia de motivao para o retorno escola, dificuldades de acesso, entre outras.
10

Sobre o tema, ver Avritzer e Costa (2004), Dagnino (1994),

Telles (1994a, 1994b).

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fazer a EJA, assim como na necessidade de buscar regulament-lo. Entre os vrios subsdios para esse debate, h o parecer do Conselho Nacional da Educao de n. 11/2000, relatado por Carlos Roberto Jamil Cury, que incorporou a nova concepo de EJA s normas e diretrizes nacionais da educao bsica. O processo de municipalizao das responsabilidades pelos primeiros anos do ensino fundamental vem sendo crescente, mas nem sempre acompanhado pelos recursos necessrios para o seu suporte, particularmente para a EJA. A pesquisa demonstrou que como no h uma fonte especfica para o seu financiamento, h descontinuidade e ausncia de um padro nacional de oferta. Os servios pblicos municipais de atendimento da EJA acabam realizando-se, caso a caso, em funo da dinmica entre o compromisso poltico do poder pblico, a disponibilidade de recursos financeiros e a presso social. Poderamos afirmar, sem perigo de erro, que no h um sistema de atendimento que garanta a continuidade de estudos para os jovens e adultos, nem um padro nacional, apesar da crescente institucionalizao da EJA nas redes de ensino nos ltimos anos. Essa institucionalizao crescente vem acompanhada de forte aproximao da cultura do ensino regular, em sua forma de organizao pedaggica, com contedos transmitidos por meio de materiais didticos impressos, sistemas de avaliao por meio de provas e certificao, conforme ficou demonstrado no levantamento realizado. Essa regularizao da EJA aponta para a forte tenso entre uma concepo mais flexvel de currculo, que a aproxima da tradio da educao popular e a tradio escolar dos sistemas regulares de ensino. A pesquisa aqui apresentada teve o seu desdobramento em uma segunda fase encerrada em 2006, com estudos de caso em cada uma das regies metropolitanas pesquisadas, pelos quais uma das hipteses verificadas foi essa tenso entre um ensino mais flexvel produto da relao histrica entre a EJA e a educao popular e esse processo de institucionalizao em sistemas escolares. Resultou da verificao dessa hiptese a identificao de um conjunto de ex-

perincias que procuraram levar a inspirao e a prtica da educao popular11 para os sistemas pblicos de atendimento, constituindo sinais importantes de uma nova forma de fazer e pensar a EJA, influenciando currculos escolares, e superando a concepo e a prtica do ensino supletivo vigente desse o regime militar com a lei n. 9.692/71.12 Referncias bibliogrficas
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11

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cao de adultos das classes populares, que se inspiram em modelos pedaggicos de orientao freiriana, no exclusivamente de natureza escolar, e que se caracterizam por sua intencionalidade poltica por transformar as condies de vida da populao e por sua flexibilidade.
12

Os estudos de caso indicaram que cada experincia se move

dentro da sua singularidade, em um territrio, a partir dos atores sociais envolvidos, que marcam a conformao de uma nova cultura pedaggica sobre a EJA e que ainda um movimento em processo de institucionalizao em polticas pblicas. Tm como idias-fora, entre outras: a aprendizagem centrada no reconhecimento dos diversos atores que constituem o conjunto de educandos, na sua diversidade, na sua histria e nas suas necessidades de aprendizagem; a flexibilidade do tempo e do espao escolar que resulta em um currculo flexvel, incorporando outros espaos educativos e com referncias na interdisciplinaridade; a participao dos atores, tanto internamente ao sistema escolar, quando da comunidade nos processos educativas; a flexibilidade na freqncia, matrcula, regime e perodo escolar.

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SRGIO HADDAD, doutor em histria e sociologia da educao pela Universidade de So Paulo, foi professor do Programa de Ps-Graduao em Educao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e atualmente pesquisador e coordenador geral da Ao Educativa, em So Paulo. Publicaes mais importantes: Education of youth, human rights and human development (Convergence, Toronto, v. XXXIX, p. 131-146, 2006); com Maria Clara Di Pierro: A historical overview of adult formal education in Brazil (In: CASTRO, Rui Vieira de; SANCHO, Amlia Vitria; GUIMARES, PAULA (Orgs.). Adult education: new routes in a new landscape. Braga: University of Minho, 2006, v. 1, p. 231-270); com Maria Machado Malta Campos: O direito humano educao escolar pblica de qualidade (In: HADDAD,

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