Va|es 3 de se|erb|e de 2013 /uo 8

N
471
DESCENTRALIZACIN
2-3 | Descentralizacin y la
reforma del Estado. Un derecho
de todos los pueblos del Per
profundo.
Csar Landa Arroyo
4 | Por un Gobierno abierto.
La participacin ciudadana como
slido espacio de concertacin.
Mnica Callirgos
5 | Autonoma no es absoluta.
Aportes del TC para la efectiva
articulacin del Estado.
Samuel B. Abad Yupanqui
6 | Ejes de modernizacin.
Panorama del rgimen de
competencias de los gobiernos
regionales.
Johnny Zas Friz Burga
7 | Democratizacin del poder.
La descentralizacin como
reforma jurdico-poltica.
Elena C. Alvites Alvites
8-9 | Avances y retos para la
gestin descentralizada. Agenda
para construccin de un Estado
presente, efectivo y transparente.
Informe
10 | Recursos para todos.
Repensando la descentralizacin
scal y el nanciamiento.
Carlos Casas Tragodara
11 | La integracin sigue vigente.
Creacin de regiones reposa en
los procesos de consultas.
Mayen Ugarte
12 | Apuesta democrtica. Diez
aos despus, las peripecias del
proceso descentralista.
ngel Delgado Silva
13-14-15 | La violencia familiar.
En el Cdigo Procesal Civil.
Margarita Rentera Durand
16 | El modelo econmico
peruano. Debate impostergable
para el futuro.
Felipe Rodrguez Ustariz
NUEVOS DESAFOS
Suplemento de
anlisis legal 2
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
MODERNIZACIN
D
esde 2000 los sucesivos gobiernos de-
mocrticos tienen una hipoteca poltica
por resolver con la descentralizacin
del pas, en tanto constituye una de las reformas
del Estado necesarias para fortalecer su demo-
cratizacin entrado el siglo XXI. Pero un proceso
democrtico que no respete los derechos de los
pueblos del Per profundo, como la demanda
de derechos, desconozca la gobernabilidad de-
mocrtica del pas, est condenada al fracaso
tarde o temprano.
Por eso, para lograr el bienestar general y la
ecacia social del crecimiento econmico en las
regiones y municipalidades se requiere desarrollar
ordenada y progresivamente la descentralizacin
territorial del poder poltico, econmico y admi-
nistrativo, en virtud del ejercicio responsable de
la autonoma poltica, econmica y administra-
tiva, segn disponen los artculos 191 y 192 de
la Constitucin Poltica.
Sin embargo, una dcada despus de ini-
ciada la transicin, el Gobierno Central dispuso
para 2011, del 71% del Presupuesto Nacional,
dejando para los gobiernos regionales el 15% y
a las municipalidades el 14%. Y del presupuesto
del Gobierno Central el 85% es controlado por
el Poder Ejecutivo. Con esa tendencia poltica
nunca la descentralizacin podr acompaar al
milagro econmico peruano, que el centralismo
histricamente ha sido incapaz de lograr.
Por eso, resulta preocupante que en la capital
reine un pesimismo desalentador de compartir el
proceso econmico con los gobiernos regionales
y municipales, y en el interior del pas anide una
hiperinacin de expectativas de demandas al
CSAR LANDA ARROYO
Expresidente del Tribunal
Constitucional. Decano de
la Facultad de Derecho de la
Ponticia Universidad Catlica
del Per (PUCP).
O UN DERECHO DE TODOS LOS PUEBLOS DEL PER PROFUNDO
Descentralizacin
y la reforma del Estado
Las opiniones vertidas son de exclusiva
responsabilidad de los autores.
Sugerencias y comentarios:
mavalos@editoraperu.com.pe
Director (e): Jos Luis Bravo Russo | Editora: Mara valos Cisneros | Jefe de Edicin Grca: Daniel Chang Llerena
Jefe de diagramacin: Julio Rivadeneyra Usurn | Ilustracin: Tito Piqu
jurdica
Jurdica es una publicacin de
2008 Todos los derechos reservados
El Peruano
Gobierno Nacional. Lo que s se puede sealar es
que con las demandas y protestas sociales tanto
de los pueblos indgenas como de las poblaciones
campesinas, a raz de las inversiones en recursos
naturales (minera e hidrocarburos) resulta nece-
sario redisear la descentralizacin, realizando los
ajustes con la nalidad de que las poblaciones
del interior del pas tengan mejores posibilidades
de gozar directamente de los benecios en
sus propios mbitos territoriales de dichas
explotaciones.
Como la descentralizacin del gobierno
es ms eciente a largo plazo que el cen-
tralismo, se requiere adems de normas
coherentes, de la voluntad poltica del
gobierno central de redistribuir su poder
y de la apuesta responsable y sostenible
de la inversin privada nacional, no solo
extranjera, en el Per profundo. Ello ser
posible en tanto se conciba que la des-
centralizacin es la mejor garanta tcnica
y democrtica del desarrollo humano,
porque la persona humana es el n ltimo
de la poltica y de la economa, y no un
mero instrumento del mercado.
JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL
Si durante la transicin democrtica la
poltica y la economa han avanzado
parcialmente en la realizacin del man-
dato constitucional de la descentrali-
zacin, cabe preguntarse si el Derecho
ha cumplido su papel en la promocin
de la descentralizacin. Al respecto, en
una primera etapa, el Tribunal Consti-
tucional, a travs de su jurisprudencia,
contribuy a delimitar el proceso de
descentralizacin del Estado.
As, en los Casos Hoja de Coca I
y II (Exps. N 0020-2005-AI/TC y Exp.
N 0025-2005-AI/TC), as como, en
el Caso de la Ropa Usada (Exp. N
0004-2009-PI/TC) el Tribunal deli-
mit los pilares de la articulacin
del Estado unitario y descentra-
lizado, a travs de los principios
3
Suplemento de
anlisis legal
MODERNIZACIN
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
Competencias
regionales
y locales
Q Para que los gobiernos regionales y
locales puedan ejercer progresivamente
sus competencias, el Gobierno Central
debe capacitar a los tcnicos de dichos
gobiernos descentralizados; asimismo,
canalizar la cooperacin tcnica
internacional, crear bancos de proyectos
de inversin; sin perjuicio de asignar
mediante ley tributos, transferir fondos
en la Ley de Presupuesto Nacional,
destinar los recursos del Fondo de
Compensacin Regional y del canon por
la explotacin de los recursos naturales
en la regin.
"Para lograr el
bienestar general
y la efcacia social
del crecimiento
econmico en
las regiones y
municipalidades se
requiere desarrollar
ordenada y
progresivamente la
descentralizacin
territorial del poder
poltico, econmico
y administrativo, en
virtud del ejercicio
responsable de la
autonoma poltica,
econmica y
administrativa,
segn la
Constitucin."
[1] GARCA, 2007. En dos artculos expone tal visin sobre los procesos de reestructuracin econmica que, de ser admitida, el pas, segn su opinin, debera realizar para un supuesto desarrollo. Su visin de las comunidades
indgenas en general se expresa en que "existen comunidades artificiales (...) de 'mano muerta' en las que sus habitantes viven en extrema pobreza y esperando que el Estado les lleve toda las ayude en vez de poner en valor sus
cerros y tierras, alquilndolas, transndolas, porque si son improductivas para ellos, s seran productivas con un alto nivel de inversin o de conocimientos que traiga un nuevo comprador". "El sndrome del perro del hortelano".
En: El Comercio, 28 de octubre de 2007. Lima.
de cooperacin y lealtad regional, taxatividad
y residualidad, control y tutela; asimismo, en
caso de conicto de competencias, estableci
las reglas de solucin de las mismas, tales como
los principio de unidad, lista de materias, com-
petencias exclusivas y excluyentes, atribuciones,
adems del principio de progresividad, efecto
til y poderes implcitos, bsicamente.
Sin embargo, en una segunda etapa se pro-
duce un punto de inexin de la transicin de-
mocrtica y del rol del TC en el fortalecimiento
del proceso de descentralizacin. Esto a partir de
la llamada postura de "El perro del hortelano"
que el expresidente Alan Garca expuso en dos
artculos periodsticos, difundidos por el diario
El Comercio.
Dicha postura consideraba que los pueblos
indgenas del interior del pas, como poblacio-
nes atrasadas, deban ser integrados, bajo los
patrones polticos y morales de la Nacin, a
los benecios del progreso econmico(1). Esta
concepcin excluyente de toda inclusin tnica
y social tuvo consecuencias indeseables cuando
en conictos por el agua, como el de Bagua en
2009, la violencia dej cruelmente como saldo
35 muertos entre policas y nativos.
En ese entendido, la doctrina jurisprudencial
hdricos, cuando declar infundada la deman-
da contra la Ley N 29338 (Ley de Recursos
Hdricos). As, en el Caso Conga (Exp. N 0001-
2012-PI/TC) sentenci de inconstitucional la
Ordenanza Regional N 036-2011-GR.CAJ.CR,
que declar la intangibilidad de las cabeceras
de las cuencas hidrogrcas articuladas del
proyecto Conga.
En este caso la sentencia hizo un uso err-
tico del principio de subsidiariedad; por cuanto,
asumi que por dicho principio las competencias
nacionales deban prevalecer sobre las compe-
tencias regionales sobre el manejo de recursos
hdricos; siendo que, por el contrario, por el
principio de subsidiariedad en materia de descen-
tralizacin, el artculo 4, inciso "f" y el artculo
14, numeral 14.2, literal a, de la Ley de Bases de
la Descentralizacin, Ley N 27783, prev que: "El
gobierno ms cercano a la poblacin es el ms
idneo para ejercer la competencia o funcin;
por consiguiente, el gobierno nacional no debe
asumir competencias que pueden ser cumplidas
ms ecientemente por los gobiernos regionales,
y estos, a su vez, no deben hacer aquello que
puede ser ejecutado por los gobiernos locales,
evitndose la duplicidad y superposicin de
funciones".
EXPLOTACIN DE RECURSOS
En esta misma lnea se encuentra el caso "Fa-
jardo" (Exp. N 00008-2010-PI/TC), donde el
Tribunal Constitucional declara la inconsti-
tucionalidad de la Ordenanza Municipal N
04-2008-MPF-H/A, expedida por la Munici-
palidad Provincial de Fajardo (Ayacucho), que
declar como zona intangible toda la jurisdic-
cin territorial de la provincia de Fajardo y, en
consecuencia, prohibi las licencias para la
exploracin y explotacin minera en la zona.
Por ltimo, se encuentra el Caso Cuzco (Exp. N
00009-2010-PI/TC), que declar inconstitucional
la no admisin de denuncios mineros en toda
la regin del Cusco.
Estas sentencias parecen olvidar que las
funciones de los procesos constitucionales son la
valoracin, pacicacin y ordenacin de nuestro
sistema jurdico, y tienen por nalidad resolver
las controversias y as apaciguar los conictos
sociales del interior del pas, ms an en un
proceso de descentralizacin con fuertes con-
ictos sociales. Esto nos hace recordar que el
vencimiento del mandato de cinco magistrados
del Tribunal Constitucional es una demanda de
la sociedad imperiosa de responsabilidad del
Congreso.
del Tribunal Constitucional inicia un proceso
de recentralizacin de los asuntos de inters
regional y local que buscaron proteger radical-
mente los intereses ambientales y poblacionales
locales. As, el Tribunal Constitucional convalid
la centralizacin del manejo de los recursos
4
Suplemento de
anlisis legal
MODERNIZACIN
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
4
L
a descentralizacin es una de las prin-
cipales reformas del Estado que gene-
ra expectativas y oportunidades para
lograr un Estado ms prximo a la poblacin,
que pueda atender mejor y oportunamente
sus demandas, a travs de sus tres niveles de
gobierno, as como para promover el desarro-
llo integral del pas y mejorar el acceso a los
servicios pblicos en condiciones de igualdad
y garantizando la vigencia de los derechos
fundamentales de las personas.
En ese escenario, resulta indispensable
promover la participacin ciudadana en los
procesos de toma de decisiones en la gestin
pblica, para fortalecer la relacin entre el Esta-
do y la sociedad, generar mayor conanza en la
poblacin, aanzar la legitimidad institucional
y prevenir la conictividad social.
El texto constitucional modicado por la
Ley N 27680, Ley de Reforma Constitucional
del Captulo XIV del Ttulo IV sobre descentra-
lizacin, hace referencia expresa a la partici-
pacin y control ciudadano en los procesos de
planicacin y presupuesto de los gobiernos
regionales y locales. Al respecto, la referida
norma seala que dichos niveles de gobierno
deben elaborar sus presupuestos con partici-
pacin de la poblacin y rendir cuentas sobre
su ejecucin anualmente. Asimismo, establece
que los planes de desarrollo regional y local se
deben aprobar de manera concertada y con la
participacin de la sociedad civil.
A partir de ello, se aprob la Ley N 28056,
Ley Marco del Presupuesto Participativo, con
el objetivo de regular el proceso para la prio-
rizacin del gasto de inversin pblica en los
gobiernos regionales y locales con la partici-
pacin de la sociedad civil, en el marco de los
objetivos y las metas propuestas en los planes
de desarrollo regionales y locales.
DISTRIBUCIN EQUITATIVA
El presupuesto participativo abre la posibilidad
para la participacin de los diferentes grupos
poblacionales de cada localidad, en el proceso
de concertacin para la distribucin equitativa
del presupuesto de inversin pblica y, por lo
tanto, hace posible que se prioricen proyectos
MNICA
CALLIRGOS
Jefa del Programa de
Descentralizacin y
Buen Gobierno de la
Defensora del Pueblo
O PARTICIPACIN CIUDADANA COMO SLIDO ESPACIO DE CONCERTACIN
Por un Gobierno abierto
La aprobacin de la Ley N 27806,
Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica, que regula el
derecho de las personas a acceder a
la informacin pblica de cualquier
entidad del Estado y la obligacin
de estas a brindarla mediante sus
portales de transparencia o la
atencin de las solicitudes de
acceso a la informacin pblica,
contribuye signicativamente a que
los ciudadanos y ciudadanas
puedan contar con informacin
suciente y oportuna para ejercer
de manera adecuada su derecho de
participacin, ya sea en los procesos
de toma de decisiones o para
ejercer la vigilancia ciudadana.
Transparencia
e informacin
pblica
de inversin que tengan un impacto real en
el desarrollo territorial y el bienestar de la
poblacin en su conjunto.
Asimismo, la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales y la Ley Orgnica de Municipalidades
crean los Consejos de Coordinacin Regional
(CCR) y los Consejos de Coordinacin Local (CCL,
provincial y distrital) como rganos de consulta
de estos niveles de gobierno, integrados en un
40% por representantes de la sociedad civil
organizada.
Un aspecto relevante del funcionamiento
de los CCR y CCL es que permite a los ciuda-
danos y ciudadanas elegir a sus representantes
ante dichas instancias, las cuales tienen como
funcin principal emitir opinin respecto a los
planes de desarrollo que guiarn la gestin
regional o local en el mediano y largo plazos,
as como respecto al presupuesto participativo,
adems de estar facultados para emitir opinin
sobre otros documentos que se sometan a su
consideracin.
De esta manera, el inicio de la descentra-
lizacin trajo consigo la institucionalizacin e
implementacin de estos espacios de participa-
cin y concertacin entre los distintos niveles
de gobierno y la sociedad civil, para denir
aspectos tan importantes como las metas de
desarrollo territoriales y la programacin del
presupuesto pblico para alcanzar dichas metas.
Por otro lado, la Ley de Bases de Descentra-
lizacin y las respectivas leyes orgnicas de los
tres niveles de gobierno incorporan mecanismos
de control social sobre la gestin pblica, como
la rendicin de cuentas, que implica el deber
de las autoridades de informar a la poblacin
sobre los avances, logros y dicultades de la
gestin, para alcanzar las metas trazadas en
los planes de desarrollo y, por otra parte, el
derecho de los ciudadanos y ciudadanas a estar
informados sobre el desempeo de la gestin.
A lo largo de los ltimos aos, la descentra-
lizacin ha permitido que se implementen, en
mayor o menor medida, estos mecanismos de
participacin, transparencia y control ciudadano,
y si bien an es necesario fortalecerlos desde el
Estado y la ciudadana, representan un avance
signicativo en nuestro ordenamiento legal para
garantizar la realizacin del derecho de partici-
pacin y el fortalecimiento de la democracia.
5
Suplemento de
anlisis legal
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
MODERNIZACIN
L
a Constitucin Poltica del Per vigente
disea el modelo de Estado unitario y
descentralizado que tenemos en sus tres
niveles de gobierno. Sin embargo, para su cabal
desarrollo se hace necesario una rme interven-
cin de los organismos de control a n de evitar
excesos, delimitar competencias e, incluso, cumplir
un rol pedaggico. Habr aportado el Tribunal
Constitucional (TC) en este esfuerzo? Recordemos
lo sucedido.
El golpe del 5 de abril de 1992 dej varias
secuelas. Una de ellas fue la disolucin de los
gobiernos regionales introducidos por la Consti-
tucin de 1979. Ello se explicaba por el carcter
centralista del rgimen. Esta situacin cambi
como resultado de la transicin democrtica
producida a inicios del presente siglo.
En efecto, para promover un cambio y re-
tornar a la aspiracin de un Estado unitario
y descentralizado era indispensable reformar
la Constitucin Poltica. As lo hizo la Ley N
27680, de marzo de 2002, que introdujo un
nuevo captulo sobre descentralizacin. Dispuso
que dicho proceso se realizara por etapas, en
forma progresiva y ordenada, conforme a crite-
rios que permitan una adecuada asignacin de
competencias y transferencias de recursos del
gobierno nacional hacia los gobiernos regionales
y locales. Precis que la regionalizacin se ini-
ciara eligiendo gobiernos en los departamentos
y en la provincia constitucional del Callao, y
que mediante referndum podran integrarse
dos o ms circunscripciones departamentales
contiguas para constituir una regin. Estableci
su estructura orgnica, competencias, bienes y
rentas, entre otros aspectos.
POR UN NUEVO DISEO
No obstante, las reformas constitucionales y
legales no son sucientes. Resulta relevante la
intervencin del TC para interpretar las normas
constitucionales y contribuir al diseo de un r-
gimen descentralizado en el pas, tal como ha
sucedido en otros pases. Veamos.
Los gobiernos regionales tienen autonoma
poltica, econmica y administrativa en los asuntos
de su competencia. Sin embargo, a veces se han
cometido excesos. Segn el TC, la autonoma es
SAMUEL B. ABAD
YUPANQUI
Profesor de Derecho
Constitucional de la Ponticia
Universidad Catlica del Per
(PUCP). Socio del Estudio
Echecopar.
O APORTES DEL TC PARA LA EFECTIVA ARTICULACIN DEL ESTADO
Autonoma no es absoluta
Un caso importante fue su
pronunciamiento sobre la ordenanza
dictada por el gobierno regional de
Cajamarca que declaraba inviable la
ejecucin del proyecto Conga. El TC,
por unanimidad, declar su
inconstitucionalidad (STC N 001-
2012-PI).
Consider que los gobiernos
regionales tienen competencia para
regular y scalizar la pequea minera
y la minera artesanal, mientras que el
gobierno nacional est encargado de
la gran y mediana minera. Concluy
as que el gobierno regional de
Cajamarca careca de competencia
para intervenir en la ejecucin de un
proyecto de gran minera como era el
proyecto Conga.
Proyecto
Conga
minado "bloque de constitucionalidad". Dicho
marco normativo constituye un parmetro para
evaluar la validez constitucional de las normas y
determinar quin tiene competencia y quin no
(STC N 047-2004-AI).
El TC se ha pronunciado sobre las compe-
tencias regionales y aquellas que corresponden
al gobierno nacional, reconociendo la existencia
de una "clusula de residualidad". Conforme a
ella las competencias regionales "sern aquellas
que explcitamente estn consagradas en la Cons-
titucin y en las leyes de desarrollo, de modo que
lo que no est sealado en ellas, corresponde a
la competencia exclusiva del Gobierno central"
(STC N 020-2005-AI). Asimismo, en materia
econmica, ha reconocido que el canon "es la
participacin de la renta econmica ya recaudada
dispuesta por el Estado a favor de los gobiernos
regionales y locales de las zonas de explotacin
de recursos" (STC N 0042-2004-PI).
Ha detallado adems los principios que inspi-
ran el proceso descentralizador. Entre ellos, los de
unidad, cooperacin, lealtad regional, efecto til,
taxatividad, progresividad, control y tutela (STC
N 020-2005-PI, 008-2010-PI). Dicho marco con-
ceptual le ha permitido resolver casos relevantes y
conictivos en los que ha determinado si la materia
era del mbito regional o nacional. Para ello, ha
acudido al "test de la competencia" sustentado
en tales principios (STC N 0010-2008-PI).
En denitiva, para un adecuado desarrollo
del proceso de descentralizacin es importante
la intervencin del TC. Aquel puede contribuir a
precisar las competencias entre los gobiernos
regionales y el gobierno nacional, evitando excesos
y pacicando conictos.
"Para un adecuado
desarrollo del
proceso de
descentralizacin
en el pas es
importante la
intervencin
del Tribunal
Constitucional."
una institucin garantizada por la Constitucin,
que tiene un ncleo indisponible por el legisla-
dor (STC N 0002-2005-AI/TC) y consiste en "la
capacidad de autogobierno para desenvolverse
con libertad y discrecionalidad" (STC N 0012-
1996-AI). La autonoma no signica autarqua.
El TC ha sealado que la regionalizacin "es
incompatible con la autarqua y con el principio
de autodeterminacin. Estos ltimos presuponen
la desintegracin de la unidad poltico-estatal, en
tanto que la regionalizacin su fortalecimiento".
En consecuencia, la autonoma no es absoluta,
pues debe ejercerse "en armona con las polticas
y planes nacionales"(STC N 001-2012-PI). Ella
se sujeta a lo que disponen la Constitucin y las
leyes de desarrollo, que forman parte del deno-
Suplemento de
anlisis legal 6 MODERNIZACIN
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
E
l artculo 192 de la Carta Poltica vigen-
te modicado por la Ley de reforma
constitucional en materia de descentrali-
zacin, Ley N 27680 enfatiza que los gobiernos
regionales promueven el desarrollo y la economa
regional y que fomentan las inversiones, activida-
des y los servicios pblicos de su responsabilidad.
El citado artculo tambin seala cules son las
atribuciones aquellas facultades inherentes de
los gobiernos regionales.
La Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD)
estableci las competencias exclusivas de los
gobiernos regionales; sin embargo, incluy indis-
tintamente tanto atribuciones como materias de
competencia sectorial, y consider un conjunto de
funciones de materias de competencia sectorial
como competencias exclusivas de los gobier-
nos regionales, no obstante que la mayora de
estas correspondan a materias de competencia
compartida, segn la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales (LOGR).
Tal fue el caso del desarrollo de circuitos
tursticos (inciso h); de administrar y adjudicar
los terrenos urbanos y eriazos de propiedad
del Estado en su jurisdiccin (inciso j); de orga-
nizar y aprobar los expedientes tcnicos sobre
acciones de demarcacin territorial (inciso k);
de promover la modernizacin de la pequea y
mediana empresa regional, articuladas con las
tareas de educacin, empleo y a la actualizacin e
innovacin tecnolgicas (inciso l); y de promover
el uso sostenible de los recursos forestales y de
biodiversidad (inciso n).
FUNCIONES
En el marco del desarrollo de las materias de com-
petencia compartida, la LOGR establece funciones
especcas en materia de pequea y microem-
presa (artculo 48), en materia ambiental y de
ordenamiento territorial (artculo 53), de turismo
(artculo 63) y de administracin y adjudicacin
de terrenos de propiedad del Estado (artculo 62).
La LOGR desarrolla las competencias compar-
tidas y seala cules son las funciones especcas
que ejercen los gobiernos regionales en cada una
de las materias de competencia establecidas
como compartidas por la LBD y la misma LOGR.
Asimismo, la LOGR dispone que las funciones
JOHNNY ZAS
FRIZ BURGA
Abogado PUCP y doctor en
Derecho Pblico por la Universidad
de Bolonia, Italia. Ha sido consultor
y coordinador del Programa de
Descentralizacin y Buen Gobierno
de la Defensora del Pueblo.
O PANORAMA DEL RGIMEN DE COMPETENCIAS DE GOBIERNOS REGIONALES
Ejes de modernizacin
QLa Ley N 29611 tambin modic el
artculo 61 de la LOGR en materia de
defensa civil considerando las siguientes
funciones especcas en seguridad
ciudadana: formular, aprobar, ejecutar,
evaluar, dirigir, controlar y administrar las
polticas regionales en materia de
defensa civil y seguridad ciudadana, en
concordancia con la poltica general del
gobierno y los planes sectoriales y locales;
dirigir el sistema regional de defensa civil
y el comit regional de seguridad
ciudadana; as como organizar y ejecutar
acciones de prevencin de desastres y
brindar ayuda directa e inmediata a los
damnicados y la rehabilitacin de las
poblaciones afectadas.
QPromover y facilitar, asimismo, la
formacin y equipamiento de compaas
de bomberos voluntarios en la regin;
promover y apoyar la educacin en
seguridad vial y ciudadana; y,
nalmente, planear, programar, ejecutar
y formular directivas, supervisar y
evaluar las actividades de seguridad
ciudadana regional, en concordancia
con la poltica nacional formulada por el
Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana (Conasec) y el Sistema
Nacional de Seguridad Ciudadana.
Seguridad
ciudadana
Los gobiernos
regionales
promueven el
desarrollo y la
economa regional.
Adems fomentan
las inversiones,
actividades y
servicios de su
responsabilidad.
La LOGR reconoce las siguientes materias de
competencia compartidas (dentro de las cuales se
inscriben las funciones especcas que ejercen los
gobiernos regionales): educacin, cultura, ciencia,
tecnologa, deporte y recreacin; trabajo, promo-
cin del empleo y la micro y pequea empresa;
salud; poblacin; agricultura; pesquera; ambiente
y ordenamiento territorial; industria; comercio;
transportes; telecomunicaciones; vivienda y sanea-
miento; energa, minas e hidrocarburos; desarrollo
social e igualdad de oportunidades; defensa civil;
administracin y adjudicacin de terrenos de
propiedad del Estado; turismo; y artesana.
La LOGR fue modicada por la Ley N 29611,
detallando en el artculo 10 de la LOGR las com-
petencias exclusivas, as como las competencias
compartidas de los gobiernos regionales, agre-
gando a la seguridad ciudadana como una nueva
materia de competencia.
Las materias de competencia compartidas
de los gobiernos regionales son las siguientes:
a) educacin, gestin de los servicios educativos
de nivel inicial, primaria, secundaria y superior
no universitaria, con criterios de interculturalidad
orientados a potenciar la formacin para el de-
sarrollo; b) salud pblica; c) promocin, gestin
y regulacin de actividades econmicas y pro-
ductivas en su mbito y nivel, correspondientes
a los sectores agricultura, pesquera, industria,
comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas,
transportes, comunicaciones y medioambiente;
d) Gestin sostenible de los recursos naturales y
mejoramiento de la calidad ambiental; e) Preser-
vacin y administracin de las reservas y reas
naturales protegidas regionales; f) Difusin de la
cultura y potenciacin de todas las instituciones
artsticas y culturales regionales; g) Competitivi-
dad regional y la promocin de empleo productivo
en todos los niveles, concertando los recursos
pblicos y privados; h) Participacin ciudadana,
alentando la concertacin entre los intereses p-
blicos y privados en todos los niveles; i) seguridad
ciudadana; y, j) otras que se les delegue o asigne
conforme a ley.
especcas que ejercen los gobiernos regionales
se desarrollan en el marco de las polticas regio-
nales, que se formularn en concordancia con las
polticas nacionales sobre la respectiva materia
de competencia.
Suplemento de
anlisis legal 7
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
MODERNIZACIN
L
a descentralizacin puede entenderse
como la forma de denir el gobierno
del Estado y de distribuir poder estatal;
asignando funciones propias de gobierno a
entidades o niveles de gobiernos que forman
parte del Estado, pero que se identican porque
ejercen sus funciones sobre una determinada
porcin del territorio. Se trata, tambin, de una
forma de organizacin de carcter democrtico
porque, generalmente, las autoridades que
conducen los niveles de gobiernos descen-
tralizados son elegidas democrticamente a
travs del voto popular. Adicionalmente, esta
forma de organizacin estatal da cuenta de un
determinado modelo de Estado, dependiendo
del menor o mayor grado de autonoma que
se otorgue a las entidades territoriales. As, si
el nivel de autonoma de los gobiernos des-
centralizados es mayor respecto al gobierno
central o nacional, nos encontramos frente a
Estados Federales, como el caso de Alemania o
el de Estados Unidos; en cambio, si el grado de
autonoma dado a los gobiernos descentraliza-
dos es menor respecto del gobierno nacional,
estamos ante modelos de Estados unitarios
y descentralizados. Ejemplos de este modelo
estatal son la Repblica de Italia, el Reino de
Espaa y el adoptado por el Estado peruano a
partir de la reforma constitucional del Captulo
XIV del Ttulo IV de la Constitucin de 1993,
que se realiz a travs de la Ley N 27680(1).
DESARROLLO INTEGRAL
De acuerdo a la Constitucin, la descentrali-
zacin debe ser entendida como una forma
de organizacin democrtica y una poltica
permanente del Estado de carcter obligatorio,
cuyo objetivo es el desarrollo integral del pas
(artculo 188 Const.). El proceso de descentrali-
zacin, en esa medida, es el instrumento a travs
del cual, de forma ordenada y progresiva, se
ha ido transriendo competencias y recursos
desde el gobierno nacional a los gobiernos
ELENA C. ALVITES
ALVITES
Especialista en Polticas
Pblicas del Programa
ProDescentralizacin
de USAID. Profesora de
Derecho Constitucional de
la PUCP.
O LA DESCENTRALIZACIN COMO REFORMA JURDICO-POLTICA
Democratizacin del poder
[1] Ley de Reforma Constitucional, publicada en el Diario Oficial el 7 de marzo de 2002. [2] Artculos 191 - 193 de la Constitucin. [3] Artculos 194 - 197 de la Constitucin. [4] STC correspondiente al Expediente N 0020-2005-PI/
TC - N 0021-2005-PI/TC Acumulados, FF.JJ 34 -38. [5] Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano Per 2006. Hacia una descentralizacin con ciudadana, Lima, PNUD, 2006, p. 42.
[6] Artculo 44 de la Constitucin Peruana de 1993
regionales y locales. De ah que pueda sos-
tenerse que el proceso de descentralizacin
es la ruta constitucional que se adopt desde
2002 para racionalizar el ejercicio del poder
estatal y profundizar la democracia, y que tuvo
entre sus principales elementos: i) la creacin
e instalacin de los gobiernos regionales que,
como nivel intermedio de gobierno, supliera
el esquema de desconcentracin los Consejos
Transitorios de Administracin Regional (CTAR)
que no siempre responda a las necesidades
de la poblacin, pues ejecutaban polticas y
prestaban servicios diseado en Lima(2), y; ii)
la devolucin a la municipalidades(3) de los
niveles de autonoma que durante la ltima
dcada haban sido mermados.
Adicionalmente, es preciso sealar que en
el contexto poltico de transicin democrtica
que sigui a la dcada de los aos noventa,
la reforma descentralista fue la opcin adop-
tada por la comunidad poltica peruana para
democratizar el ejercicio del poder, facilitar el
desarrollo integral del pas y, de esa forma, dar
Habiendo
transcurrido
diez aos desde
que se inici, es
preciso hacer
un balance para
verifcar cunto
se ha cumplido
de los mandatos
constitucionales
y qu desafos
enfrenta la
descentralizacin.
contenido al artculo 43 de la Constitucin que
recoge el carcter unitario y descentralizado
del Estado, tal como lo ha sealado el Tribunal
Constitucional(4).
La descentralizacin, en esa medida, no
puede ser entendida solo como una reforma
de la organizacin administrativa del Estado(5),
sino que es la reforma poltica ms importante
que el Per ha adoptado en los ltimos veinte
aos, dado que su objetivo central fue modicar
la forma de distribucin del poder estatal para
que el Estado pueda cumplir mejor con sus nes
primordiales vinculados a la plena vigencia de
los derechos de las personas y al bienestar ge-
neral(6). Habiendo transcurrido diez aos desde
que se inici, es preciso hacer un balance para
vericar cunto se ha cumplido de los mandatos
constitucionales y qu desafos enfrenta la
descentralizacin, tanto desde el punto de vista
estrictamente normativo como desde el punto
de vista poltico; pues los mandatos constitu-
cionales, precisamente, tienen la particularidad
de ser mandatos jurdico-polticos.
Suplemento de
anlisis legal
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
8-9
E
n el ltimo discurso presidencial
del 28 de julio de 2013, el pre-
sidente de la Repblica, Ollanta
Humala, expres "[Que] se re-
quiere tambin plantear un de-
bate nacional sobre la efectividad del proceso de
descentralizacin, en el cual venimos avanzando
hace ya una dcada. Cabe preguntarnos si hemos
logrado construir un Estado presente, efectivo
y transparente al servicio de todos los compa-
triotas". En ese escenario, y con la nalidad de
contribuir al debate, se recogen los principales
retos pendientes para el proceso de descentrali-
zacin en el pas, a partir de las propuestas que
han sido recogidas en los informes elaborados
por la Presidencia del Consejo de Ministros, la
Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin,
Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin
del Estado del Congreso de la Repblica; la
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales,
la Red de Municipalidades Rurales del Per y el
Programa Pro Descentralizacin de Usaid (1).
Dichos retos a futuro se reeren a temas
como el fortalecimiento del rgano conductor
del proceso de descentralizacin; la articula-
cin intergubernamental, y denicin del rol
rector de los sectores del gobierno nacional;
la descentralizacin scal; la construccin de
la gestin descentralizada; la modernizacin
de la gestin del Estado a nivel de sistemas
administrativos y reformas institucionales en los
gobiernos regionales; la reforma del sistema de
partidos polticos; la participacin ciudadana, el
derecho a la consulta previa con transparencia y
una poltica de "gobierno abierto"; el proceso de
regionalizacin; y el fortalecimiento del desarrollo
econmico de los territorios.
FORTALECIMIENTO DEL PROCESO
As, en lo que respecta al tema del fortaleci-
miento del rgano conductor del proceso de
descentralizacin, se plantea modicar la Ley
de Bases de la Descentralizacin para crear y
poner en funcionamiento en el ms breve plazo
una instancia conductora del proceso; es decir,
contar con un rgano intergubernamental que
cuente con autonoma tcnica, administrativa y
nanciera para conducir de manera efectiva el
proceso iniciado en 2002.
En cuanto a la articulacin intergubernamen-
tal y la denicin del rol rector de los sectores
del gobierno nacional, consideran conveniente
precisar las competencias y funciones de cada
uno de los tres niveles de gobierno, mediante la
elaboracin de las matrices de funciones, cuyo
formato fue aprobado por la PCM en diciembre
de 2011; as como reformar la Ley Orgnica del
O AGENDA PARA LA CONSTRUCCIN DE UN ESTADO PRESENTE, EFECTIVO Y TRANSPARENT
Avances y retos de la ges
Desarrollo
econmico
Para el fortalecimiento del desarrollo
econmico de los territorios se propone
formular una propuesta de desarrollo
econmico productivo con los gobiernos
locales y regionales, para promover
la inclusin social y aprovechar las
potencialidades de cada departamento,
generando eslabonamientos productivos
y articulacin de los territorios menos
desarrollados con las ciudades
intermedias. Todo ello sobre la base
de una poltica nacional de ordenamiento
territorial que sea elaborada de forma
concertada entre los niveles de gobierno.
Se requiere avanzar
en la construccin
de un esquema
bsico de gestin
descentralizada,
que atienda las
particularidades
sectoriales y
exigencias de la
gestin territorial.
Municipalidades, la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales y la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
De esa manera, se podr contar con el escenario
que facilite la articulacin intergubernamental
y la gestin pblica descentralizada. Denir,
igualmente, el rol rector de los ministerios, as
como los alcances y lmites de su participa-
cin en la gestin descentralizada; y poner en
funcionamiento el Consejo de Coordinacin
Intergubernamental (CCI) para que sea una
efectiva instancia de articulacin poltica de los
tres niveles de gobierno.
Para la descentralizacin scal se propone
denir y aprobar al respecto un nuevo mode-
lo ms predecible y equitativo, que asegure
la transferencia de recursos sucientes para
que los gobiernos regionales y locales puedan
cumplir con sus funciones, as como realizar
gestiones por resultados. Este nuevo modelo
debe partir de costear las funciones y servicios a
cargo de los gobiernos regionales y locales, y ser
implementado con criterios de predictibilidad en
la transferencia de recursos; as como garantizar
mayor equidad en la distribucin de todos los
recursos, incluyendo los provenientes del canon.
Para ello, resulta importante tomar como base
las propuestas de la Comisin Multisectorial
en Materia de Descentralizacin Fiscal de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
En tanto se realiza la reforma scal, realizar
una mejor distribucin de recursos entre los
gobiernos regionales y locales. De ah que la Ley
de Presupuesto Pblico 2014 debiera contemplar
una mejor distribucin de recursos para gasto
corriente y gasto de inversin segn responsa-
bilidad y provisin de servicios, que fortalezca
la gestin descentralizada y articulada para
mejorar la calidad de los servicios que prestan
a la poblacin. Asimismo, revisar la metodologa
del esquema de Presupuesto por Resultados,
con la nalidad de incorporar en el diseo y
las metas de los programas estratgicos a los
gobiernos regionales y locales, y que establez-
can mejores mecanismos de articulacin del
Ministerio de Economa y Finanzas con dichos
niveles de gobierno.
GESTIN DESCENTRALIZADA
Al respecto, se requerir avanzar en la construc-
cin e institucionalizacin de un esquema bsico
de gestin descentralizada, cuyo diseo atienda
las particularidades sectoriales y exigencias de
la gestin territorial. En esa medida, en atencin
de los servicios que se presten a la poblacin,
deben identicarse las responsabilidades de cada
uno de los tres niveles de gobierno, y concertar
los resultados para facilitar el seguimiento y
evaluacin de la gestin al servicio de las per-
sonas. De ah que sea urgente que la Secretara
de Descentralizacin, en cumplimiento del DS
N 047-2009-PCM, apruebe lineamientos para
la construccin de la gestin descentralizada;
estos lineamientos deben guiar la labor que
los ministerios, los gobiernos regionales y los
gobiernos locales vienen realizando para la
prestacin de servicios de salud, educacin,
agricultura, ambiente, a la poblacin.
Tambin es prioritaria la revisin y mo-
dicacin de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, para dar solucin a los problemas
de gestin que son producto del diseo rgido
de la estructura y organizacin que se dio en
2002 a este nivel de gobierno. Considerar, asi-
mismo, para el mediano plazo, que la gestin
de los programas sociales que actualmente
MODERNIZACIN
TE
stin descentralizada
Reformas institucionales
La modernizacin de la gestin del Estado a
nivel de sistemas administrativos y reformas
institucionales en los gobiernos regionales
representa un gran desafo a futuro. Esto
exige revisar y adoptar, de forma coordinada
con los gobiernos regionales y locales, las
reformas que requieran los sistemas
administrativos del Estado para adecuarlos a
la lgica de la gestin descentralizada; en
particular, los sistemas de presupuesto
se encuentran a cargo de los ministerios del
Gobierno Nacional se realice de forma descen-
tralizada y con responsabilidades compartidas
con los gobiernos regionales y locales.
La participacin ciudadana, el derecho a
la consulta previa con transparencia y una po-
ltica de "gobierno abierto" representan otro
importante reto para el proceso de descentra-
lizacin del pas. Por ello, resulta indispensable
Partidos
polticos
Q En la reforma del sistema de partidos
polticos se considera fundamental
fortalecer el sistema electoral y de partidos
polticos para fortalecer la representacin
en los tres niveles de gobierno, en el
marco del Estado unitario y
descentralizado. Asimismo, establecer
incentivos y mecanismos para que los
partidos nacionales aspiren a tener
presencia en la gestin regional y local.
Q Mejorar, igualmente, los mecanismos
de cuotas de gnero y de poblaciones
indgenas, a n de contar con un
sistema ms igualitario en trminos
de oportunidades para la participacin
poltica en los mbitos regionales y locales.
pblico, abastecimiento, recursos humanos e
inversin pblica.
As, por ejemplo, se requiere contar con un
Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)
de carcter social-productivo para facilitar la
inversin pblica descentralizada en calidad
de educacin, salud e inclusin; y, de esa
forma, contribuir a que actores econmicos
pobres, tanto rurales como urbanos, accedan
al mercado.
[1] Documento elaborado por el Programa Pro Descentralizacin de Usaid. Presidencia del Consejo de Ministros-PCM. Informe Anual 2012 y Balance del Proceso de
Descentralizacin 2002-2012. Lima, 2013, pp. 235 -242; Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado.
Evaluacin del Proceso de Descentralizacin. A 10 aos de su inicio. Informe Anual del Perodo Legislativo 2012-2013. Lima, 2013, pp. 71 -76; Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales-ANGR. A propsito del Plan Nacional de Descentralizacin 2013-2016: elementos para la agenda descentralista. En Boletn Informativo N 4,
ANGR, mayo 2013, pp. 8-10; Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Per-Remurpe. Descentralizar para incluir. Propuesta. Lima, agosto 2013, http://www.
remurpe.org.pe/categoria-noticias/936-descentralizar-para-incluir-propuestas, y; Programa Pro Descentralizacin de Usaid. Informe Anual del Proceso de Descentraliza-
cin 2012. Lima, 2013, pp. 95-106.
revisar el marco normativo de los mecanismos
de participacin ciudadana creados en 2002
con la reforma descentralista. Esta revisin y
la eventual reforma deben tener en cuenta la
heterogeneidad de los gobiernos regionales y
locales, de manera que las normas contribuyan
a facilitar la participacin de la ciudadana en
los procesos de planeamiento y de elaboracin
de los presupuestos institucionales, mediante la
elaboracin de planes de desarrollo concertado
y presupuestos participativos.
Las eventuales reformas tambin deben
incorporar normas que dispongan cmo y qu
tipo de informacin los gobiernos regionales
deben presentar en las audiencias de rendicin
de cuentas. De igual modo, las reformas nor-
mativas tendran que establecer la obligacin
de los gobiernos locales de llevar a cabo este
tipo de audiencias y las responsabilidades por
el incumplimiento del mandato de rendicin
de cuentas tanto para las autoridades locales
como las regionales. Todo ello en el marco de
la poltica de "gobierno abierto" adoptada por
el Estado peruano para garantizar, entre otros
aspectos, la transparencia en la gestin de las
entidades pblicas de los tres niveles de gobier-
no. Asimismo, en el breve plazo, es necesario
implementar el derecho a la consulta previa a
los pueblos indgenas u originarios, aplicando
la Ley de Consulta Previa y Reglamento con
conjunto con lo dispuesto por el Convenio N
169 de la OIT.
LA REGIONALIZACIN
Respecto al proceso de regionalizacin se pro-
pone denir una estrategia que promueva la
integracin territorial, mediante la promocin
de los mecanismos de cooperacin entre go-
biernos regionales y gobiernos locales, para
generar metas y dinmicas de desarrollo en los
territorios. Esta estrategia debe tomar en cuenta
la heterogeneidad poltica y cultural que existe en
los territorios, y considerar las experiencias de las
Juntas de Coordinacin Interregional (JCI) y de
las mancomunidades, municipales y regionales.
En el marco de dicha estrategia, se prev
difundir el reglamento de la Ley de Mancomu-
nidad Regional, para consolidar y promover la
constitucin de este tipo de mancomunidades;
asimismo, apoyar y brindar asistencia tcnica a
las mancomunidades municipales, sobre todo
para el manejo del SNIP, el SIAF y el SEACE.
De esta forma, se garantizar la efectividad de
estos mecanismos de cooperacin interguber-
namental que, en el mediano y largo plazos,
pueden conducir a la integracin de las actuales
circunscripciones territoriales.
Suplemento de
anlisis legal 10 MODERNIZACIN
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
E
l aspecto scal de la descentralizacin
es un factor que genera mucho debate.
As, al aspecto poltico, administrativo
y econmico siempre se le agrega el tema
de los recursos y responsabilidades de gasto
que tienen los diferentes niveles de gobierno
en un pas.
Cuando hablamos de descentralizacin
fiscal siempre se aborda la asignacin de
fuentes de recursos entre los distintos niveles
de gobierno. Entindase por fuentes de re-
cursos a los impuestos, los cargos a usuarios
(tasas y contribuciones), las transferencias y el
endeudamiento. Cada una de estos tiene una
racionalidad distinta, por lo que su asignacin
entre diferentes niveles de gobierno tendr
que seguir distintos criterios.
El principio bsico es que los recursos
con los que cuentan los gobiernos regionales
y locales deben ser sucientes para proveer
bienes y servicios a la poblacin con un es-
tndar mnimo de calidad, sin distinguir la
zona en la que vive. Por ello, para dotar de
los recursos necesarios debemos saber cunto
se necesita. As, un primer paso es cuanticar
estas necesidades de gasto por cada zona. Los
costos pueden ser diferenciados debido a que
las condiciones climatolgicas o geogrcas
son distintas en las diversas zonas del pas.
Esta es una tarea clave como Estado, dado
que se tiene un Presupuesto de la Repblica
que viene creciendo, pero no sabemos cunto
falta para cerrar las brechas de infraestructura
y de servicios bsicos en el pas. Por ejemplo,
si queremos tener una calidad de educacin
elevada, podemos calcular cuntos recursos
son necesarios para ello, y comparndolo
con lo que actualmente se gasta, se pueden
estimar las brechas de recursos que deben
ser llenadas.
Una vez que se cuente con este estima-
do podemos iniciar la siguiente etapa que
implica: qu fuentes de ingresos van a poder
explotar cada uno de los niveles de gobierno
que tenemos en el pas. Esto quiere decir qu
impuestos cobra cada nivel de gobierno, qu
tasas y contribuciones pueden jar, qu tipo de
transferencias recibirn, a qu tipo de endeu-
REPENSANDO LA DESCENTRALIZACIN FISCAL Y EL FINANCIAMIENTO
Recursos para todos
CARLOS CASAS
TRAGODARA
Jefe del Departamento
Acadmico de Economa de
la Universidad del Pacco
y miembro del Centro de
Investigacin de esta casa de
estudios. Ha ejercido el cargo de
viceministro de Economa.
damiento accedern y bajo qu condiciones.
Todas estas fuentes deben fijarse de
manera conjunta y tratando de darle cierta
racionalidad al sistema de nanciamiento
subnacional. Ese es el reto. El problema en el
pas, creemos, es que se le ha dado demasiada
importancia a una transferencia especca
que es el canon. Si bien para muchas mu-
nicipalidades esta fuente de recursos se ha
convertido en la principal, es una fuente ms.
Por ello, un manejo adecuado de las nanzas
subnacionales implica operar todas las fuentes
de ingreso de manera racional.
SOSTENIBILIDAD
De ah que resulta importante darle sostenibi-
lidad a las nanzas subnacionales para reducir
su vulnerabilidad ante cambios imprevistos en
las condiciones internacionales. Un plan que
permitira reducir esta vulnerabilidad debera
considerar los siguientes aspectos. Primero,
dar mayor autonoma a las municipalidades
para la administracin de sus impuestos. Por
ejemplo, el valor tributario de los inmuebles
que pagan impuesto predial se determina sobre
la base de los aranceles que ja el Ministerio
de Vivienda y estn fuertemente desfasados,
por lo que es urgente que la base para el pago
de este tributo se acerque ms a los valores
de mercado de los inmuebles. As las comunas
no se benecian del boom inmobiliario en los
montos recaudados por cada nueva vivienda
sino por el mayor nmero de ellas. En el caso
del impuesto al patrimonio vehicular que
cobran las municipalidades, puede ampliarse
el pago de este a 5 aos.
Segundo, debera estudiarse la posibilidad
de que los gobiernos regionales puedan co-
brar ciertos impuestos para que desarrollen
mayores niveles de responsabilidad scal;
tercero, revisar el sistema de transferencias
intergubernamentales peruano, a n de de-
sarrollar mecanismos de compensacin que
eviten las distorsiones que ha generado el
canon. Esto puede tomar dos caminos: o se
revisa la legislacin del canon buscando una
distribucin mucho ms equitativa de este,
incluyendo el establecimiento de fondos de
estabilizacin con los mismos recursos (sin
generar cargas adicionales para el gobierno
nacional) o, como alternativa, se busca que
el resto de transferencias, como el Foncomun,
compensen por las disparidades generadas
por el canon, de tal forma que se eviten des-
equilibrios horizontales, y, nalmente, cuarto,
ahora que se ha anunciado una modicacin
de las reglas scales es deseable que se modi-
quen aquellas que se aplican a los gobiernos
regionales y locales, con el n de darle mayor
exibilidad en su manejo. X
El canon y las desigualdades
El crecimiento del canon en los ltimos aos
ha generado una serie
de distorsiones en las nanzas
subnacionales. En primer lugar, ha creado
una mayor desigualdad entre
las zonas que reciben canon y aquellas que
no. Por otro lado, ha ocasionado que las
zonas que han recibido canon no hayan
tenido la capacidad de poder gastar todos
los recursos que eran necesarios para
satisfacer a sus ciudadanos. Hoy en da, en
que el canon est disminuyendo, se pone de
maniesto el carcter transitorio que tiene
esta fuente de recursos.
Suplemento de
anlisis legal 11
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
MODERNIZACIN
L
a Constitucin Poltica establece a la regio-
nalizacin como el proceso de unicacin
de reas contiguas integradas histrica,
cultural, administrativa y econmicamente, con-
formando unidades geoeconmicas sostenibles.
La denicin presume que junto con el desarrollo
normativo que permita viabilizar esta visin habra
tambin un proceso poltico que impulsara a las
fuerzas sociales hacia el convencimiento de los
benecios que traera la unicacin del territorio en
espacio mayores a los existentes hoy, en los que sea
posible que el Estado (regional) sea el catalizador
para el desarrollo de esos nuevos mercados. Ello
es una condicin necesaria, puesto que la creacin
de las regiones reposa en procesos de consulta a
los involucrados mediante referndum.
El intento de conformacin de regiones de
2005 dej lecciones importantes. En primer lugar,
la regionalizacin no ser posible con el sistema
de partidos vigente. Los partidos nacionales no
tienen inters en competir por las plazas depar-
tamentales, y los movimientos departamentales
tampoco tienen incentivos para apoyar el proceso
de regionalizacin, pues la plaza poltica en la
que actan hoy se volvera ms compleja y con
mayor competencia.
En segundo lugar, el esquema de distribucin
de los recursos del canon, regalas y similares acta
como una fuerza contraria a la integracin. Los
departamentos ms beneciados tienen poco o
MAYEN
UGARTE
Profesora de gestin
pblica de la Ponticia
Universidad Catlica del
Per (PUCP). Consultora
en Gestin y Polticas
Pblicas.
O CREACIN DE REGIONES REPOSA EN PROCESOS DE CONSULTAS
Integracin sigue vigente
ningn inters en compartirlo con sus vecinos. Si
se unieran en una regin, el recurso se "dividira"
entre una poblacin mayor.
Tercero, a los ciudadanos no les bastan los
incentivos scales percibidos como algo que solo
favorece a la administracin. Ms importante es
denir las implicancias de unirse con otro depar-
tamento en temas como, por ejemplo, la ubicacin
de la capital. Parece poco relevante, pero tiene
una signicacin enorme para el ciudadano de a
pie. Supone responder a la interrogante de cun
lejos o cerca estar el Estado como consecuencia
de ese proceso, y por ende cun fortalecida o
debilitada estar mi capacidad de incidir en ese
aparato administrativo que hoy, incluso estando
en las capitales, es percibido como lejano y ajeno
a las necesidades cotidianas.
REORDENAMIENTO
Regionalizar, entonces, lleva implcita la nece-
sidad de claricar y reorganizar la competencia
de cada autoridad sobre el territorio a travs,
primero, de procesos de demarcacin y, luego, de
la reasignacin de provincias y distritos a los de-
partamentos con los que exista mejor articulacin
territorial, pero tambin se requiere imaginacin
para crear nuevos modelos de organizacin
que superen las restricciones originadas en la
compleja geografa del pas. Un reordenamiento
racional del territorio tiene efectos positivos en
la gestin de los servicios a cargo del Estado.
Facilita que estos lleguen en calidad y cantidad
adecuada a todos los ciudadanos, siempre y
cuando la consecuencia de la regionalizacin
tambin sea una administracin supremamente
mejorada con respecto a la que existe hoy.
As las cosas, es posible regionalizar en los
prximos aos? A diez aos desde que se inici
este proceso, parece un buen momento para
repensar las estrategias, pues aun cuando estas
hayan fallado, no cabe duda de que el objetivo
de integracin sigue vigente.
982194
I EDICIN OFICIAL
Hemeroteca: |r. uIlca N" 556 - LIma, AnexoZZZ3 Local principal: Av. Al!onsoUgarteN" B73- LIma, Anexos ZZ03yZZ07 Lima: Av. Abancays/n - PrImer pIso(P|) Comas: Av. Carlos IzaguIrreN" i76, PrImer pIso(P|) Mirafores: Av. DomingoElas
N" ZZ3 (P|) Callao: Av. Z de Mayo cdra. 5 s/n- PrImer pIso (P|) INDECOPI: Calle La Prosa N" i04- SanBor|a Provincia: AdguIralo con nuestros DIstrIbuIdores DcIales a nIvel nacIonal yDperadores en el Poder |udIcIal de su localIdad
Hemeroteca: |r uIlcaN" 556 LIma AnexoZZZ3 Local princ
Compendio Legislativo
de la Descentralizacin
"El proceso de descentralIzacIn tIene como !undamento terIco el prIncIpIo de subsIdIarIedad vertIcal".
Tommy Deza Sandoval
12
Suplemento de
anlisis legal MODERNIZACIN
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
E
n enero de 2003 las amantes autori-
dades regionales elegidas a nales del
ao pasado iniciaron su periplo guber-
nativo. Lo hicieron en un marco de precariedad
institucional que su legtimo entusiasmo no
alcanzaba a soslayar.
Ciertamente, ello obedeca a las circuns-
tancias en que se recuper el proceso de des-
centralizacin, luego de su brutal proscripcin
por el golpe de 1992. Las urgencias del tiempo
poltico hizo que se apresuraran decisiones y
la transitoriedad fue la norma. No por gusto
el Art. 190 de la Constitucin, especialmente
reformada a comienzos de 2002, dispona que:
"El proceso de regionalizacin se inicia eligien-
do gobiernos en los actuales departamentos....
Estos gobiernos son gobiernos regionales".
Las regiones no fueron el arranque de la
regionalizacin del pas, como s sucedi en la
dcada de 1980. Esta vez fueron los gobiernos
regionales, pero con base departamental. Poco
importaba su carencia de vocacin descentrali-
zadora. Primaba la ingenua conanza que este
impasse sera corregido ulteriormente por re-
giones nacidas por la fusin de departamentos.
Pero cuando en 2005 las urnas rechaza-
ron masivamente las regiones propuestas,
el proceso no solo qued trunco. Se produjo
un verdadero desarme terico: las nuevas
consultas jadas para 2009 y 2013 fueron
postergadas al innito. Desde entonces, la
descentralizacin peruana camina sin la res-
pectiva regionalizacin. No existen esas cir-
cunscripciones "geoeconmicas sostenibles";
llamadas regiones por la propia Constitucin.
Y nada indica que se crearn mas tarde.
AUSENCIAS Y ABSTENCIONES
Como si no fuera suciente, en 2007 un "shock
descentralista" aceler la transferencia de com-
petencias a gobiernos formalmente llamados
regionales. Se crey que la descentralizacin
haba culminado. Por eso el Consejo Nacional de
Descentralizacin, el rgano rector del proceso,
fue reemplazado por una instancia reducida,
de limitado alcance y tercer nivel jerrquico.
Ausencia de regionalizacin y abstencin
en la rectora se maniestan en serios pro-
O DIEZ AOS DESPUS, LAS PERIPECIAS DEL PROCESO DESCENTRALISTA
Apuesta democrtica
NGEL
DELGADO SILVA
Abogado. Catedrtico de
derecho municipal de la
PUCP. Autor de diversas
publicaciones sobre
municipios, descentralizacin
y democracia.
blemas de articulacin que infestan nuestro
estado descentralista. En lugar de una forma
superior de cohesin estatal, alimentada por
la participacin democrtica de los territorios,
tenemos mucha dispersin y desencuentros
entre los niveles de gobierno, con altos costos
para la gestin de las polticas pblicas.
Con todo, la descentralizacin contina
siendo una apuesta democrtica de gran
calado. Abre al estado a la participacin y
crea clase poltica nueva en las regiones.
Los espacios pblicos se democratizan como
jams sucedi.
Corresponder a estos inditos liderazgos
insuar renovado aliento a la descentralizacin
existente. Promover consensos para corregir
yerros, mientras acicala rumbos que no la
divorcien del desarrollo. X
Con todo, la
descentralizacin
contina siendo
una apuesta
democrtica de
gran calado. Abre
al estado a la
participacin y crea
clase poltica nueva
en las regiones. Los
espacios pblicos
se democratizan
como jams
sucedi.
Poltica permanente para el desarrollo sostenible
Q El Informe Anual del Proceso de
Descentralizacin 2012, elaborado por el
Programa ProDescentralizacin, seala
que transcurridos diez aos del inicio del
proceso de descentralizacin, y estando
por concluir la transferencia
administrativa de funciones, programas y
proyectos del Gobierno nacional a los
gobiernos regionales y locales, el principal
reto actual es poner en funcionamiento la
estructura descentralizada del Estado
peruano y hacer de la descentralizacin
una poltica permanente que contribuya
al desarrollo sostenible y al bienestar de las
personas.
Q Durante 2012, el Gobierno nacional ha
puesto nfasis en el desarrollo de acciones
destinadas a la inclusin social sin desatender la
disciplina macroeconmica que, de la mano del
aumento del precio de las materias primas, ha
contribuido al crecimiento econmico sostenido
del pas. Esta, adems, parece ser la ruta que se
seguir durante 2013, pues de acuerdo con la
distribucin de recursos realizada a travs de la
Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el
ao scal 2013 (Ley N 29951), un 2.66%
del presupuesto pblico estar destinado a
polticas y programas de inclusin social. La
apuesta por esta poltica, sin duda, es
positiva y actualmente el pas cuenta con los
recursos para garantizar su nanciamiento,
dado que el crecimiento econmico en este
ao ha superado el 6% del PBI y el
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
proyecta que en los siguientes aos la
tendencia sera similar, pudiendo alcanzarse
en 2013 ingresos scales que representen el
21.7% del PBI.
13
Suplemento de
anlisis legal
FAMILIA
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
L
a reforma instaurada por la puesta en
vigencia del Cdigo Procesal Civil (CPC)
del Per en 1993 signic tambin su
aplicacin a los procesos de familia, entre ellos
los divorcios, las nulidades de matrimonio, los
proceso de interdiccin, las autorizaciones de viaje
y para enajenar, entre otros. As, en este artculo
me ocupar brevemente de las implicancias de la
violencia familiar en la justicia.
ANTECEDENTES
Cuando entr en vigencia el CPC exista, en relacin
con los procesos de familia, una competencia dis-
tribuida: los jueces civiles, adems de sus asuntos
civiles, se encargaban de los procesos de familia
en relacin con la capacidad, a la disolucin del
vnculo, y a otros asuntos de procesos civiles con
intereses de los menores, como nulidad de acto
jurdico con intereses de nios, indemnizaciones
con intereses de nios, y en 1993, al haberse creado
el Cdigo de los Nios y Adolescentes (CNA), se
modicaron los juzgados de menores en juzgados
de los nios y adolescentes. En relacin con el
Ministerio Pblico, las scalas provinciales civiles
eran las que asuman competencia scal de todo
lo concerniente a nios, nias, adolescentes y fa-
milia. En 1993 se crearon las tres primeras scalas
provinciales que se ocupaban exclusivamente de
los asuntos de nios y adolescentes y las scalas
en lo civil mantuvieron su competencia en los
asuntos de competencia de los jueces civiles. En
1996 se promovi por algunos sectores en el Poder
Judicial la unicacin de competencias en la gura
del juez de familia, por lo que los juzgados del nio
MARGARITA
RENTERA DURAND
Abogada. Presidenta de la
comisin de estudio y defensa
de los derechos de los nios,
nias, adolescentes y familia del
Colegio de Abogados de Lima
(CAL). Exmagistrada.
La
violencia
familiar
O EN EL CDIGO PROCESAL CIVIL
y adolescente pasaron a ser juzgados de familia
y las scalas se incrementaron a escala nacional,
acumulndose tambin la competencia de familia
del scal provincial civil y scal provincial del nio.
LA ILUSIN DE LA LEY N 26260
De la ilusin que en 1993 gener la Ley contra la
violencia familiar y el CPC como herramienta til
para generar procesos ms rpidos y justos, nos
encontramos ahora a 20 aos de su vigencia con
el incremento de casos de violencia familiar, poca
atencin a los mismos, y de manera grave con
problemas en la aplicacin de la normatividad que
afecta los derechos de las personas involucradas:
a su integridad, al desarrollo de una vida con
tranquilidad y adems vulnera el derecho de toda
persona a un debido proceso.
Con el CPC, que regula la intervencin de la
judicatura y del Ministerio Pblico con sus roles de
defensa de los derechos bajo los principios de buena
fe, veracidad, inmediacin, celeridad, contradiccin,
debida motivacin, entre otros, la judicatura se
volvi excesivamente formalista, haciendo casi un
ritual del formalismo. Hoy no se viene cumpliendo
por todas las autoridades que tienen competencia
en materia de familia y de manera particular en
los asuntos de violencia familiar, afectando a los
nios, nias, mujeres y tambin, por qu no decirlo,
varios varones.
El Colegio de Abogados de Lima, a la fecha,
ha detectado algunos problemas que formaran
parte de un diagnstico situacional que permita
la toma de conciencia y transformacin de la con-
Suplemento de
anlisis legal 14
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
FAMILIA
QEl Cdigo del nio y del adolescente y
la Ley de violencia familiar se adecuan al
CPC, e incluso sealan que sus normas se
aplican en forma supletoria; sin embargo
se viene haciendo caso omiso al espritu
de tales normas sobre la celeridad,
nalidad, tutela jurisdiccional en relacin
a las evaluaciones psicolgicas, dado que
las mismas demoran en realizarse por
varios factores entre ellos la falta de
ambientes adecuados, existe una total
dependencia de lo informado por el
psiclogo, cuando ello es ms que un
informe tcnico que no obliga a la
Las evaluaciones psicolgicas y la tutela jurisdiccional
judicatura. Hay algunos psiclogos que
sostienen que el juez debe fallar de
conformidad con su evaluacin, ello no es as
en tanto existen otros medios de prueba.
Cuando se cursan los ocios para la
evaluacin las personas si bien se les
recepciona el ocio todo el da, deben esperar
hasta las doce del da a n de poder ser
atendidas por el psiclogo, ello obstaculiza
las labores cotidianas de los litigantes.
Q Las evaluaciones psicolgicas buscan
determinar si es verdad que existe violencia,
quien la genera, si la persona tiene algn
ducta de los(as) magistrados (as) y personal, as
como la puesta en vigencia de la poltica pblica
nacional de proteccin efectiva de los derechos de
las personas por la administracin de justicia, que
comprende tanto a los jueces de familia como a los
scales de Familia. Ello tambin en cumplimiento
del PNAIA2012-2021.
PROBLEMTICA
El proceso de violencia familiar establecido es el
proceso nico, bajo una competencia tutelar, exis-
tiendo desde ya una contradiccin, a diferencia de
cmo se comporta en el proceso civil, en donde las
partes son supuestamente iguales y no tutela en
modo alguno a la vctima o presunta vctima. En
realidad, la judicatura acta como un proceso civil,
alega el principio dispositivo, rechaza las demandas
por cualquier motivo, en el acto de la audiencia
no se demora siquiera en explicarle a las partes
el proceso, en varios casos tiene listas las actas
evitando siquiera tener algn tipo de escucha a la
vctima o al agresor(a) o preguntarle si los hechos
continan, cmo se produjeron, etctera. Se cuidan
para no ser quejadas por supuesta parcializacin
"por preguntar", cuando en realidad as deberan
cumplir con su funcin.
El proceso nico no es un proceso tutelar, es
un proceso formal, en el cual la vctima o supuesta
vctima debe ir acompaada de abogado (a), si
no es muy probable que ni siquiera entienda los
trminos que se le sealan. Adems, cuando la
vctima pide copias de los actuados existen juzgados
que sealan que adjunte el arancel porque no hay
disposicin de copias gratuitas; esto no es tutelar.
Ms an, cmo es posible que hasta la fecha no
se hayan revisado los aranceles inadecuados que
deben pagarse en sede de familia.
El proceso de violencia, a pesar de las re-
comendaciones efectuadas por la CIDH en su
informe "Acceso a la justicia para las mujeres
vctimas de violencia en las Amricas" 2007, y
los mandatos concretos de la ley de violencia
familiar, es sumamente largo. Los procesos duran
ms de dos aos para que se diga que "S hubo
violencia ", ello se sabe desde el comienzo en la
mayora de los casos..., "que ambos van a pasar
terapia". Tambin se saba desde el comienzo,
Por qu mejor no hacer la terapia desde que se
inicia el proceso? La vctima o presunta vctima
necesita el apoyo emocional desde que se inicia
el proceso, incluso desde el nivel policial y/o scal.
transtorno de personalidad y cmo son las
relaciones interfamiliares. Por ello, las
evaluaciones psicolgicas deben ser
sistmicas. El Per es uno de los pocos pases
que en violencia familiar realiza evaluaciones
solo individuales y ms aun es muy probable
que dentro de un grupo familiar un psiclogo
evale a la madre, otra al padre y otra a los
hijos, ello no aporta al diagnostico y menos
an a las soluciones.
QEn el seguimiento de los casos de rgimen
de visitas se ha efectuado una distribucin a
favor de la organizacin del equipo y no a
favor del nio, resultando que para el
seguimiento o apoyo a un rgimen de
visitas, un da va un psiclogo, otro da va
otro psiclogo, y as sucesivamente,
rompiendo el vinculo y la secuencia de
interaccin del nio y adolescente con el
psiclogo, debiendo el menor volver a
fojas cero cada vez y contar nuevamente
su situacin. Una poltica institucional a
favor de los nios y que aporte a superar
la violencia familiar debe garantizar que
mximo sean dos psiclogos los que
atienden a una familia o a un nio, nia o
adolescente.
El PJ y el MP no le hacen un favor a las vctimas
ni a las personas involucradas, sino que cumplen
un deber, un servicio y, ante todo, un objetivo de
poltica nacional.

LAS MEDIDAS DE PROTECCIN
Gran discusin se mantuvo durante aos entre
jueces y scales debido a que la Ley contra la
violencia familiar dispona que el Ministerio Pblico
(MP) poda dictar medidas cautelares, indicndose
que no se trataba de cautelares del CPC, dado
que esa solo era funcin de la judicatura. Durante
aos, varios miembros del MP no dictaban ninguna
medida por evitar alguna denuncia por "abuso de
autoridad". Se cambi la ley y se dispuso que el
MP poda dictar medidas de proteccin, como el
retiro del agresor, la prohibicin de acercamiento,
entre otras.
Cuando el MP recibe la denuncia se basa en la
evaluacin psicolgica de la vctima, que en varios
casos aparece como afectada por violencia situa-
cional; en tales casos, si bien el MP puede disponer
Suplemento de
anlisis legal 15
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
FAMILIA
QSe ha observado que la atencin a las
denunciantes por violencia familiar se
hace en un horario de ocina que de
ningn modo garantiza una adecuada
atencin. Por ello es de importancia que
el MP disponga la atencin en un
horario mayor. Tanto el MP como el PJ
deberan disponer tambin de
mecanismos de atencin de los casos de
familia cuando se trata de huelgas, en
tanto si bien la judicatura se encuentra
prohibida de hacer huelga, a los
litigantes les contestan que estn en
pleno. No existe el pleno para los
magistrados de primera instancia.
QResulta grave cmo por va de
interpretacin se estn limitando derechos
a la ciudadana que sufre violencia familiar.
Una representante del MP seal que no
proceda formular demanda por violencia
psicolgica, dado que la evaluacin
pericial de la Polica no esta comprendida
en el art. 29 de la Ley contra la violencia
familiar. Este tipo de malas prcticas
facilitan que el denunciado persista en su
comportamiento al saber que
interpretarn a su favor.
Funcin del
Ministerio
Publico
QLa intervencin de la judicatura y del
Ministerio Pblico en los asuntos de
violencia familiar debe garantizar los
derechos de los litigantes bajo los
principios de buena fe, veracidad,
inmediacin, celeridad, contradiccin,
debida motivacin, entre otros.
QEn la mayora de los procesos de
violencia familiar, que al ser regulados
como procesos nicos, se comportan
como proceso civil, en donde las partes
son supuestamente iguales y no se
tutela en modo alguno a la vctima o
presunta vctima. En realidad, la
judicatura alega el principio dispositivo,
rechaza las demandas por cualquier
motivo, en el acto de la audiencia no se
demora siquiera en explicarle a las
partes el proceso, en varios casos tiene
listas las actas evitando siquiera tener
algn tipo de escucha a la vctima o al
agresor(a) o preguntarle si los hechos
continan, cmo se produjeron.
QLas medidas de proteccin deben
tener en cuenta: las contradicciones
del relato de la vctima, lo armado
por el supuesto agresor y disponer lo
que convenga. Estas deben ser
racional y proporcional a la nalidad y
a los hechos, no se puede disponer el
retiro del presunto agresor sin que
exista prueba contundente, y de
haberla, debe disponerse. Las medidas
de proteccin no se pueden dictar por
simpata o amistad, sino que deben
ser objetivas.
QLa carga procesal de las audiencias
en violencia familiar no deben justicar
que las audiencias se jen hasta seis
meses despus de la contestacin.
Tambin es inaceptable al debido
proceso que ante el hecho de no haber
llevado el padre o madre al nio(a) a la
audiencia, la judicatura disponga que
se prescinda de su opinin. Ello resulta
ms grave cuando el nio(a) aparece
como agraviado(a).
QLas entrevistas a los nios deben
hacerse en ambiente separado del
padre o madre, salvo que se busque
apreciar el comportamiento de los
nios en el sistema parento-lial, bajo
un enfoque sistmico, y deben ser
grabadas tanto en la judicatura como
en el nivel de evaluacin psicolgica.
Adems, las medidas que se dictan
sobre hechos de violencia familiar en
sede de juzgado de paz no deben
comprender la reserva de fallo y las
audiencias deben realizarse en el
despacho de la judicatura por la juez.
Conclusiones
La carga procesal
de las audiencias
en violencia
familiar no deben
justificar que
las audiencias
se fijen hasta
seis meses
despus de la
contestacin.
Las medidas de
proteccin no se
pueden dictar
por simpata o
amistad, sino
que deben ser
objetivas.
las medidas de proteccin, debe atender las contra-
dicciones del relato de la vctima, lo armado por el
supuesto agresor y disponer lo que convenga. No
resulta adecuado lo que han venido haciendo algunas
scalas, que sin escuchar a la otra parte disponen las
medidas de proteccin basndose en lo declarado
ante la Polica, pues se han presentado varios casos
de personas que mienten con tal de obtener un
mandato de proteccin o la demanda ante el juez.
La medida de proteccin tambin debe ser
racional y proporcional a la nalidad y a los hechos;
no se puede disponer el retiro del presunto agresor sin
que exista prueba contundente, y cuando lo exista,
debe disponerse. Se ha dado el caso de la celopata
de la mujer injusticada, la denuncia por violencia y
el logro del retiro por 6 meses del supuesto agresor.
Ello debe ser proporcional y razonado, porque si bien
existen casos en que este tipo de medida es la ms
razonable en algunos casos, el MP no la dicta y en
otras scalas se dicta sin la debida justicacin,
incluso sin que exista conrmacin por la judicatura
de Familia se disponen los ocios a la Polica, y esta,
transgrediendo la ley que exige la conrmacin,
impide el ingreso al presunto agresor. Resulta muy
grave tambin que durante varios aos las medidas
de proteccin en el Per se hayan basado en las
"evaluaciones psicolgicas" efectuadas por psic-
logos vinculados con actos de corrupcin.
Otro hecho anecdtico e inaceptable es que
la judicatura disponga nueva fecha para tomar las
declaraciones, bajo pretexto de que el padre no llev
a los nios y que se salte el plazo que dispone la ley
de suspensin de las audiencias y seale fecha de
julio para septiembre; ello es injusticable. El art. 172
del CNA seala tres das para suspender la audiencia.
Entonces, para algunas cosas s somos procesalistas,
el CPC es imperativo y para otras no. El padre o madre
que no llev al nio a la audiencia debe saber que la
judicatura puede incluso disponer la suspensin de la
audiencia hasta que traiga al nio en el mismo da.
Ese recurso de no llevar al nio(a) a la audiencia en
muchos casos solo deteriora la relacin con el otro
padre y la vericacin de la verdad, y con la medida
de disponer luego de varios meses la suspensin
facilita la alienacin parental, que debe ser proscrita.
Esta mala prctica debe cambiar.
Es hora, adems, que las audiencias sean gra-
badas; ello aporta a la transparencia de los asuntos
judiciales y tambin las entrevistas a los nios. El
MP no es garanta en todos los casos de la veraci-
dad de lo sealado en las actas al observarse que
varios scales llegan tarde a las audiencias y son
incapaces de contradecir o dejar constancia de su
observacin ante lo dispuesto por la judicatura, aun
cuando ello atente contra la legalidad.
Otra forma de revictimizar es ser totalmente
inquisitivo hacia la vctima, preguntndole y re-
preguntndole sobre los hechos ,pese a existir
medios de prueba contundentes. Ello no hace
sino posicionar al agresor. La judicatura tambin
es complaciente con las medidas que dicta al
sealar la reserva de fallo que esta prevista en la
ley, pero que no resulta aplicable a los casos de
violencia familiar.
Suplemento de
anlisis legal 16 CONSTITUCIONAL
MARTES 3 DE SETIEMBRE DE 2013
L
a economa social de mercado es algo
que ha sido repetido muchsimas veces
por los polticos, los medios de comu-
nicacin y seguro tambin en muchas de las
conversaciones de todos los peruanos en los l-
timos meses. El anlisis y juicio de nuestro actual
modelo econmico fue uno de los principales
temas de las ltimas elecciones presidenciales.
Pero, qu es exactamente una economa social
de mercado? Reeja la realidad peruana este
modelo econmico?
El trmino economa social de mercado
(ESM), o SozialeMarktwirtschaft en alemn, fue
usado por primera vez por Alfred Mller-Armack,
para describir un modelo econmico concebido
en la Repblica Federal Alemana despus de la
Segunda Guerra Mundial. Al principio fue un
modelo muy controversial, pero rpidamente
obtuvo gran aceptacin al ser asociado a la
gran recuperacin econmica de Alemania en
las dcadas de 1950 y 1960.
INFLUENCIAS
En sus inicios, la ESM fue una idea del parti-
do democratacristiano, un partido poltico de
centro derecha que lider el gobierno federal
alemn de 1949 a 1969. Sin embargo, la eco-
noma social de mercado tambin ha tenido
inuencias de la socialdemocracia que es
de centro izquierda en su concepcin actual.
O DEBATE IMPOSTERGABLE PARA EL FUTURO
El modelo econmico
XIII - EDICIN OFICIAL
Adems:
Ley de Competencia Notarial en Asuntos no
contenciosos.
Ley que regula el procedimiento de reposicin de
partidas de nacimiento, matrimonio y defuncin
destruidas o desaparecidas por negligencia,
hechos fortuitos o actos delictivos.
Cdigo Civil
Decreto Legislativo N 295
Hemeroteca: |r. uIlca N" 556 - LIma, AnexoZZZ3 Local principal: Av. Al!onsoUgarteN" B73- LIma, Anexos ZZ03yZZ07 Lima: Av. Abancays/n - PrImer pIso(P|) Comas: Av. Carlos IzaguIrreN" i76, PrImer pIso(P|) Mirafores: Av. DomingoElas
N" ZZ3 (P|) Callao: Av. Z de Mayo cdra. 5 s/n- PrImer pIso (P|) INDECOPI: Calle La Prosa N" i04- SanBor|a Provincia: Adquiralo con nuestros Distribuidores Ofciales a nivel nacional yOperadores en el Poder Judicial de su localidad
Av. Abancays/n - PrIm
stros Distrib
FELIPE RODRGUEZ
USTARIZ
Maestra en Derecho
Econmico Internacional
en Espaa. Con estudios
en Ciencias Polticas en la
Jacobs University (Bremen,
Alemania). Ha trabajado en
el Tribunal Constitucional.
Este modelo es, entonces, el resultado de una
suerte de compromiso bipartidista con el cual
se busc balancear los objetivos econmicos
que priorizan la derecha (crecimiento econ-
mico, baja inacin) y la izquierda (bajo nivel
de desempleo, buenas condiciones laborales).
Aunque la ESM se hizo popular primero en
Alemania y Austria, sus principios fueron luego
tomados por otros pases de Europa Occidental
e incluso por la Unin Europea desde 1993, en
el artculo 3 del Tratado de la Unin Europea o
Tratado de Maastricht.
En lneas generales, se puede decir que la
ESM descansa en tres pilares. Primero, el libre
Problemas
de aplicacin
Analizando la realidad del Per a travs
de los tres pilares que denen la ESM,
est claro que solo el primero rige
actualmente. Nuestro rgimen laboral
tiene una fuerte intervencin estatal,
evidenciado en el sueldo mnimo jado
por el gobierno, lo cual,
paradjicamente, est reglamentado en
el artculo 24 de la Constitucin.
Asimismo, los servicios de seguridad
social del Estado no alcanzan a una
buena parte de la poblacin y tienen
serios problemas de eciencia. No se
puede decir entonces que en el Per
exista un modelo econmico como el de
ESM. En todo caso, se puede explicar
que aunque se busca este modelo como
ideal, nuestra realidad reeja solo una
ESM incompleta debido a un problema
de aplicacin.
Tercero, un fuerte sistema de seguridad
social. Es decir, un sistema universal que llene
los vacos que el libre mercado pueda dejar,
incluyendo pensin de jubilacin, seguro de
salud y seguro de desempleo. El tercer pilar
evidencia la inuencia de la socialdemocracia
al acercar este modelo al Estado de bienestar
(ms conocido como welfareState), del cual
Alemania es uno de los principales ejemplos.
RGIMEN PERUANO
Teniendo una clara denicin del modelo de
ESM, cabe preguntar si es en efecto este el
sistema que tenemos en el Per. La Constitu-
cin Poltica del Per indica en el artculo 58:
"La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una
economa social de mercado. Bajo este rgimen,
el Estado orienta el desarrollo del pas, y acta
principalmente en las reas de promocin de
empleo, salud, educacin, seguridad, servicios
pblicos e infraestructura."
Este artculo claramente hace referencia a la
ESM como un modelo en el que el Estado tendr
un rol limitado. Sin embargo, la denicin de la
Constitucin peruana es diferente a la versin
original de la ESM en cuanto al rgimen laboral.
El artculo 24 clarica que "Las remuneraciones
mnimas se regulan por el Estado [...]", aunque
con la participacin de los gremios de trabaja-
dores y organizaciones de empleadores.
Una vez entendida la ESM y comparada con
la realidad peruana, surge la pregunta de si es
este u otro el modelo que queremos los peruanos.
Al respecto, este artculo no puede sino invitar al
lector a considerar el tema, formar una opinin
y exigir a las diversas fuerzas polticas hacer lo
mismo. Quiz entonces, para las prximas elec-
ciones, podamos tener un debate ms centrado y
coherente que el de las elecciones presidenciales
pasadas sobre cul es el modelo econmico que
queremos los peruanos. X
982194
mercado. Lo que incluye, entre otros, el libre co-
mercio, la propiedad privada y la libre formacin
de precios; todo esto limitado por restricciones
bsicas como la regulacin antimonopolio.
Segundo, un rgimen laboral sin interven-
cin estatal. Esto signica que las condiciones
mnimas de trabajo no sern jadas por el Es-
tado, sino por medio de contratos colectivos de
trabajo entre los trabajadores y los empleadores,
lo cual exige fuertes y responsables sindicatos.
En Alemania y Austria, por ejemplo, no existe
sueldo mnimo universal denido por alguna
norma legal, el sueldo mnimo puede cambiar
dependiendo del rubro, empresa o lugar.