Desapropriao e aspectos gerais da interveno do Estado na propriedade privada

Marcelo Inda Zerbes Elaborado em 12/2005.

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Nada mais rduo que o exame do instituto jurdico da desapropriao no mbito do direito brasileiro e comparado. Quase todos os problemas levantados so munidos de contestaes, embates discursivos e muita polmica entre os aplicadores do Direito. SUMRIO: 1. Introduo. 2. Princpios aplicveis interveno do Estado na propriedade privada. 2.1 Evoluo histrica. 2.2 Propriedade. 2.3 Interveno do Estado na propriedade privada. 2.3.1 Questo funcional. 2.3.2 Substrato constitucional. 2.4 Competncia. 2.5 Fundamentao. 2.5.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico. 2.5.2 Princpio da Funo Social da Propriedade. 2.6 Formas de Interveno na propriedade. 3. Interveno supressiva. 3.1 Conceituao. 3.2 Expropriao de particulares. 3.3 Natureza jurdica. 3.4 Requisitos. 3.5 Espcies. 3.6 Sujeitos da relao. 3.7 Objeto. 3.7.1 Noes gerais. 3.7.2 Peculiaridades. 3.7.3 Bens inexpropriveis. 3.8 Procedimento. 3.8.1 Fase declaratria. 3.8.2 Fase executria. 3.9 Indenizao. 3.10 Imisso provisria na posse. 3.11 Destino dos bens desapropriados. 3.11.1 Casos em geral. 3.11.2 Desapropriao por zona. 3.11.3 Desapropriao urbanstica. 3.11.4 Desapropriao para fins de construo. 3.11.5 Desapropriao por interesse social. 3.11.6 Demais casos. 3.12 Desapropriao indireta. 3.13 Retrocesso. 3.13.1 Pontos gerais. 3.13.2 - Tredestinao. 3.13.3 Prescrio. 3.14 Desistncia. 4. Concluses. 5. Referncias bibliogrficas.

"No te irrites, por mais que te fizerem... Estuda, a frio, o corao alheio. Fars, assim, do mal que eles te querem, Teu mais amvel e sutil recreio..." Mrio Quintana

1. Introduo

Nada mais rduo que o exame do instituto jurdico da desapropriao no mbito do direito brasileiro e comparado. Quase todos os problemas levantados so munidos de contestaes, embates discursivos e muita polmica entre os aplicadores do Direito. Alm disso, inusitado o fato de no Brasil uma nao reconhecidamente afeita a constantes reformas legislativas e emendas constitucionais vigir um diploma legal to antigo como o que rege a desapropriao, qual seja, o Dec-lei n. 3.365/41. Poucas so as leis que no envelhecem com o passar do tempo. O Dec-lei n. 3.365/41 vive em uma permanncia histrica que alcana dcadas, e tal como algumas das reduzidas excees, no envelheceu naquilo que determinou processualmente.

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Na histria da desapropriao, modalidade interventiva de direito pblico e uma das garantias constitucionais do direito de propriedade, no compactuam da mesma opinio os doutrinadores quando o objeto sob anlise a existncia desta figura jurdica entre os povos mais remotos e at mesmo entre os gregos e os romanos. Deveras, os antigos no tinham conhecimento sobre a expropriao, eis que quando a res se tornava necessria ao uso pblico, as autoridades administrativas se valiam do confisco. No Oriente, por exemplo, era suficiente que o monarca levantasse a voz para que toda a propriedade fosse confiscada. Entre os gregos, porm, a esmagadora doutrina majoritria salienta que a desapropriao era conhecida, em razo de que a propriedade privada era respeitada por todos. A maior prova disso foi a descoberta de inscries na Ilha de Eubria, onde restou constatado que havia apropriaes de terras vizinhas (vitais para a executabilidade de obras do governo), mediante prvio pagamento de valor pecunirio, estabelecido como meio de ressarcir o dono da propriedade. Entretanto, at os dias de hoje perduram dvidas quanto prtica deste meio de interveno estatal entre os romanos. A primeira corrente tutela a teoria de que os romanos no conheciam a expropriao, pois veneravam a imutabilidade do lar. O lar, entre os romanos, era tido como a base de toda a sua organizao social. Dada a forte conotao religiosa que o direito de propriedade envolvia, era difcil de imaginar a prtica de tal ato administrativo. Na verdade, a importncia extremamente significativa que o povo de Roma dava propriedade, seria o fundamento principal do impedimento do exerccio da desapropriao. De outra banda, uma segunda corrente segue o pensamento de que seria impossvel os romanos no terem conhecimento a respeito disso, eis que o direito de propriedade para eles jamais foi absoluto e sagrado, quando se cuidava de cultuar os

mortos, construir aquedutos ou mesmo estabelecer limites em favor de vizinhos. Sendo prtica existente desde a Lei das XII Tbuas, sob regime da propriedade familiar, a desapropriao era utilizada como meio de exigir dos dominus aquelas reas de terrenos necessrias para que o interesse pblico fosse atingido. Ademais, no seria coerente que as vastas obras pblicas feitas pelos romanos no encontrassem barreiras de parte de algum proprietrio que a elas se colocasse em situao de oposio. Competentes para tanto eram o Senado, o Imperador, o Proconsul ou at mesmo as crias municipais, sendo efetivado o processo expropriatrio de modo mais ou menos desptico, porque, quase sempre, no era pago ao particular qualquer quantia indenizatria. As autoridades usurpavam a propriedade, sem sofrer retaliaes. Em nossa opinio, no h controvrsia no que tange ao conhecimento dos romanos sobre a expropriao (embora esparsamente e de maneira arbitrria), no entanto, como instituto regular de direito resta inequvoco que ela no existia no direito romano. Na Idade Mdia, os senhores do feudo tinham poderes absolutos e dispunham dos bens de seus vassalos e at deles prprios de maneira arbitrria e desptica. Vigia no regime feudal a lei do mais forte sobre o mais fraco, no propiciando as garantias mais elementares. Naqueles tempos, as propriedades prediais pertenciam a poucos donos (quase sempre corporaes religiosas) e as grandes propriedades territoriais se enfeixavam nas mos dos senhores feudais. De outro passo, na Idade Moderna no houve nenhuma mutao no que diz respeito aos parmetros consagrados pela Idade Mdia, com exceo do despotismo dos senhores feudais, que foi substitudo pelo dos monarcas, que haveriam de dar prosseguimento disposio compulsria dos bens particulares, quando entendessem ser passveis de interesse pblico. Com a chegada da Revoluo Francesa, instaurando uma nova ordem poltica e social e proclamando o Princpio da Inviolabilidade do direito de propriedade, o fato jurdico da expropriao tomou os contornos que hoje so adotados na legislao dos povos. A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, que a Assemblia Nacional Constituinte proclamou em 20 de agosto de 1789, destacava com afinco o direito inviolvel e sagrado que caracterizava a propriedade. Os fatores basilares para a consumao da desapropriao (a necessidade pblica e a prvia e justa indenizao) foram includas no texto da Constituio de setembro de 1791, servindo de paradigma legislao contempornea sobre este instituto. No era bastante que houvesse utilidade pblica, era preciso que houvesse a incidncia de necessidade pblica. Em resumo, a grande contribuio da Revoluo Francesa para a expropriao foi configur-la como destacado instituto jurdico, estabelecendo os pilares para o seu exerccio. No Brasil, antes da primeira Constituio Federal, no existia qualquer aluso legislativa em relao desapropriao. Antes da Constituio Imperial, vigoravam em terras brasileiras as Ordenaes do Reino, ou Ordenaes Filipinas, publicadas por Felipe II, da Espanha, e Felipe I, de Portugal, no ano de 1603, nas quais o soberano gozava de plenos

poderes (absolutos), j que era concedida a ele a faculdade de se apoderar dos bens de seus sditos. A Constituio do Imprio de 1824, bem refletindo o esprito predominante na poca, seguiu os mesmos princpios garantidores da propriedade, mesmo que excluindo do texto constitucional o carter de sacralidade da propriedade. Duas fases distintas formavam o processo de desapropriao, quais sejam: a avaliao da necessidade pblica que se dava via pedido do Procurador-Geral da Fazenda ao Magistrado do domiclio do proprietrio e com a audincia deste. Passada a fase de verificao da utilidade ou necessidade pblica (feita via ato legislativo), era preciso que fosse feito o cmputo do ressarcimento pecunirio por arbitramento. Os rbitros eram nomeados pelo Procurador da Fazenda Pblica e pelo dono da propriedade. No ano de 1845, as situaes de utilidade pblica foram ampliadas aps a entrada em vigor do Decreto n. 353, de 12 de julho, sendo feitas muitas inovaes (a instituio do Jri no processo de expropriao, v.g.). Em 1855, o Governo, com o advento do Decreto n. 816, de 10 de julho, estabeleceu o processo para a expropriao de prdios e terrenos que fossem necessrios para a construo das obras e demais servios pertencentes Estrada de Ferro Dom Pedro II e as outras estradas de ferro do Brasil, e a marcar as regras para a indenizao dos proprietrios. Cumpre referir que o dispositivo supra no revogou o Decreto n. 353/1845, eis que dispunha especificamente sobre estradas de ferro. Essas leis vigoraram at 1993, ano em que o Decreto n. 1.021, de 26 de agosto, mandou aplicar a todas as obras da Unio e do Distrito Federal, o Decreto n. 816 e autorizou o Poder Executivo a promover a consolidao da legislao expropriatria. O Decreto n. 1.021 criou a figura da imisso de posse liminar, o direito de retrocesso (in casu de no ter sido feita a obra), entre outras inovaes jurdicas, porm, s tinha vigncia para as obras da Unio e do Distrito Federal, logo, no era aplicvel a Estados e a Municpios. Subseqentemente, houve a baixa do Regulamento aprovado pelo decreto n. 4.956 (em 9 de setembro de 1903), o qual consolidou a legislao existente e alterou o processo sobre desapropriaes por utilidade ou necessidade pblica. Aqueles casos de verificao de necessidade pblica eram cabveis ao Procurador da Repblica perante o Juiz secional do domiclio do dominus. At o ano de 1917, nenhuma modificao foi feita na legislao, todavia, o Cdigo Civil que entrou em vigor neste ano, veio dispor sobre expropriao por necessidade ou utilidade pblica como meio de perda da propriedade. Com a promulgao da Constituio Federal de 1934, houve inovaes no tocante ao exerccio do direito de propriedade. Este direito no era mais absoluto e a desapropriao s poderia ocorrer em razo de utilidade ou necessidade pblica, e mediante prvio e justo pagamento de indenizao.

Nova Carta Poltica foi promulgada quando do golpe poltico de 1937. Alteraes, de fato, quanto ao direito de propriedade, vieram somente em 1942, aps a entrada em vigor da Lei Constitucional n. 5, de 10 de maro, a qual modificou o texto do art. 122, acrescentando mais um caso expropriatrio: a suspenso da garantia do direito de propriedade de sditos de Estado estrangeiro que por qualquer forma tivesse praticado atos de agresso de que resultasse prejuzo para os bens e direitos do Estado Brasileiro ou bens e direitos de pessoas fsicas ou jurdicas brasileiras. Verdade seja dita, mas no se tratava propriamente de uma expropriao, e sim, de um "confisco" de propriedades de sditos estrangeiros, cujo pas tivesse praticado qualquer tipo de agresso contra a Nao Brasileira. Deste modo, o Decreto n. 3.365, de 21 de julho de 1941, surgiu em meio vigncia da Magna Carta de 1937. Mesmo com algumas modificaes que lhe tem sido introduzidas com o passar dos anos, ainda hoje o estatuto legal que regula a interveno do Estado na propriedade privada por meio da expropriao no Brasil.

2. Princpios Aplicveis Interveno do Estado na Propriedade Privada 2.1 - Evoluo Histrica Entre tantos campos de ao que a sua autoridade mostra-se intrnseca ao desenvolvimento social, a Administrao Pblica tem a sua soberania deflagrada ante o direito de propriedade, em especial, no que tange propriedade de bens imveis. A prioristicamente, a interveno da Administrao Pblica na propriedade civil teria sido conseqncia da evoluo dos elementos caracterizadores do Estado no mundo contemporneo. A atuao do Estado moderno no fica adstrita mera manuteno da paz interna e da segurana externa, bem ao contrrio, vai muito mais alm, devendo efetivar as aspiraes coletivas, tanto quanto as individuais, at porque, faz parte do exerccio de suas prerrogativas. A contribuio do jurista argentino Rafael Bielsa corrobora nesta mesma letra: La ciencia administrativa, para satisfacer las nuevas exigencias que nuestra poca impone a los estudios polticos y sociales, ensea qu es lo que esse potente y vasto organismo debe hacer. Se equivocara por conseguiente, quien limitara el campo de la administracin a la parte interno de sta. La actividad del Estado se desenvuelve em formas varias y en esferas distintas que no podran desarrollarse em el restringido crculo de la administracin interior. Tan vasta materia compreende toda la accin del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer [01]. Esta preocupao exaltada por Bielsa, no havia no Estado do sculo XIX. Naquela poca, prevalecia o liberalismo, no qual o Estado se fazia representar por meio da invisible hand. Alm disso, o Governo no se intrometia em questes atreladas produo e ao comrcio. O vocbulo "imposto" causava extrema repugnncia aos conservadores adeptos

do livre comrcio. Os filsofos acreditavam que a natureza o melhor guia do homem e que Deus disps as coisas de tal forma que, se os homens e as mulheres forem deixados livres para buscar seus prprios e legtimos interesses, eles vo naturalmente agir favorecendo o melhor para a sociedade. Segundo o economista escocs Adam Smith, um dos cones do Liberalismo: Todo indivduo necessariamente trabalha no sentido de fazer com que o rendimento anual da sociedade seja o maior possvel. Na verdade, ele geralmente no tem inteno de promover o interesse pblico, nem sabe o quanto o promove. Ao preferir dar sustento mais atividade domstica que exterior, ele tem em vista apenas sua prpria segurana; e, ao dirigir essa atividade de maneira que sua produo seja de maior valor possvel, ele tem em vista apenas seu prprio lucro, e neste caso, como em muitos outros, ele guiado por uma mo invisvel a promover um fim que no fazia parte de sua inteno. E o fato de este fim no fazer parte de sua inteno nem sempre o pior para a sociedade. Ao buscar seu prprio interesse, freqentemente ele promove o da sociedade de maneira mais eficiente do que quando realmente tem a inteno de promov-lo [02]. As idias provenientes da ideologia do laissez-faire constituam larga liberdade aos cidados, sendo os direitos destes tidos como intocveis. Em contrapartida, tornaram-se evidentes as disparidades entre as classes formadoras da sociedade, culminando em uma srie de conflitos gerados pelo aprofundamento dos problemas sociais existentes na poca. Nestes termos, chega ser perfunctrio aduzir que esse modo de administrao no vingou perante as mudanas de cunho social, econmico e poltico que a modernidade comeou a experimentar. O Estado que sucedeu o Liberalista foi o chamado do Bem-Estar Social (Welfare State). Essa forma de regulao social keynesiana, denominada Estado de Bem-Estar Social ou regulao social fordista, se caracteriza por uma intensa e progressiva interveno planejada da economia para evitar a desordem produzida pelo mercado. No keynesianismo o Estado desempenha tarefa como financiador e controlador. Financiador das necessidades bsicas da populao, tais como educao, sade, transporte, moradia, etc. Controlador de reas estratgicas como petrleo, energia, minrios e telecomunicaes, transformando-se, ele prprio, em um produtor, alm de desenvolver um papel de suma importncia como estimulador de determinados setores por intermdio de subsdios fornecidos produo. Em outras palavras, o Welfare State tinha como meta oferecer proteo populao em geral, por meio do fornecimento de condies mnimas de alimentao, sade, renda, habitao, educao e emprego, ou seja, elementos bsicos para uma subsistncia digna. Assim, a figura do Estado mudou de uma conduta pouco participativa que beirava a omisso, para uma de posio ativa, assumindo a responsabilidade de gerar o bem-estar ao cidado, numa demonstrao clara de reaproximao da populao com a Administrao Pblica. O individualismo, o bem singular de cada um, no era mais a ideologia evidente, mas sim, o coletivo, o bem geral da nao. Porm, para que isso

sasse da teoria para tornar-se realidade, se fez conditio sine qua non que o Estado interviesse nas relaes privadas de modo efetivo. No se quer afirmar que o Welfare State a modalidade administrativa perfeita para se buscar os objetivos que aspira a sociedade, de modo algum. Entretanto, em nossa opinio, prefervel que o Estado falhe na tentativa de solucionar os problemas de seus cidados, do que falhar sem se importar com os conflitos que se desenvolvem bem diante dos seus olhos. Em funo disso, a Administrao Pblica, nesta busca incessante pelo bem-estar social do povo, depara-se com uma situao embaraosa, na qual so cabveis duas sadas distintas: agir em prol do interesse pblico ou do interesse individual? Deveras, trata-se de uma questo de difcil resoluo, j que o Estado precisa acomodar os interesses, tentando preencher as necessidades de todos, da melhor maneira possvel, sem cometer injustias. Nos dias de hoje, prevalece o interesse pblico sobre o interesse individual, isso porque no se deve sacrificar uma maioria, em favor de um nico elemento. Cumpre salientar que esta atuao estatal no se constitui via discricionariedade absoluta ou indiscriminada at porque isto ensejaria a arbitrariedade mas sim, de acordo com o regramento constitucional e com as leis federais que disciplinam os meios de interveno, estabelecendo a forma de sua execuo. Este princpio (da Supremacia do Interesse Pblico) caracteriza um dos sustentculos do carter politizado da interveno estatal na propriedade de particulares, e nesse sentido que nasce o poder-dever da interveno na propriedade privada, salvaguardando-se a proporcionalidade e a razoabilidade para que no haja qualquer espcie de abuso por parte dos atos da Administrao. 2.2 - Propriedade A previso da Constituio Federal de 1988, atual Magna Carta da Repblica Federativa do Brasil, pouco esclarecedora quanto ao instituto poltico da propriedade, em seu art. 5, inciso XXII, ao aduzir apenas que " garantido o direito de propriedade". Fazendo uma interpretao literal do dispositivo constitucional supra, chega-se concluso de que o direito de propriedade no absoluto. O Poder Legislativo assegura aos cidados este direito, todavia, este deve ser exercido dentro das limitaes administrativas impostas pela lei, nunca deixando de estar sujeito tutela do Judicirio, quando da sua deturpao ou do descumprimento de seus propsitos. A idia romana, expressa no Digesto, sintetizada no trinmio jus utendi, fruendi et abutendi, est longe do tempo. A propriedade absoluta uma abstrao, como talvez j o fosse no prprio Direito Romano [03]. Em verdade, essa faculdade de usar, abandonar, destruir ou fazer o que entender o seu bel prazer, atribuda propriedade, no existe h tempos. O juzo de que a propriedade constitui um direito subjetivo ao seu proprietrio, uma exclusividade de quem detm seu registro, nos dias de hoje, s impera no plano do retrocesso, eis que este direito foi suprimido, dando lugar funo social desenvolvida pelo detentor do bem. Nesse mesmo contexto, Rizzardo aduz que no mais vigora o

carter absoluto da propriedade. Seu contedo est, nos tempos atuais, virtualmente ilimitado, ao contrrio do que preponderava no Direito Romano, e em outros sistemas, onde dominava o carter absoluto e ilimitado [04]. No entanto, estudiosos da matria ainda mantm os caracteres do pensamento romano hoje rechaado pela doutrina majoritria que defende o afastamento do carter absoluto da propriedade, porm de modo bem mais flexvel. De acordo com Harada, o direito de propriedade rene trs atributos essenciais. Primeiramente, ele absoluto, medida que oponvel erga omnes, e apresenta carter de plenitude. O proprietrio dispe da coisa como bem lhe aprouver, sujeitando-se, apenas, a determinadas limitaes impostas no interesse da coletividade, ou decorrentes da coexistncia do direito de propriedade dos demais indivduos. O segundo atributo desse direito o da exclusividade, eis que no pode a mesma coisa pertencer com exclusividade e simultaneamente a duas ou mais pessoas [05]. Dos dois atributos supracitados, decorre o terceiro: a irrevogabilidade. Assim, uma vez adquirida a propriedade, de regra, no pode ser perdida seno pela vontade do proprietrio. A propriedade tem, pois, um sentido perptuo, subsistindo independentemente de exerccio, enquanto no sobrevier causa legal extintiva [06]. Dentro deste diapaso, o Cdigo Civil Brasileiro de 1916 realava somente os poderes do proprietrio de usar, gozar e dispor da res. Porm, com o advento do Novo Cdigo Civil, os pontos polmicos que havia em relao ao direito de propriedade foram clarificados, destacando-se a nfase dada quanto ao cunho social que envolve a propriedade, estando de acordo com as normas constitucionais, como se pode auferir no art. 1.228, 1, disposto no Estatuto supra referido: O Direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas. de clareza solar e incontroversa que houve uma mudana radical no comportamento do Poder Legislativo, no que diz respeito ao tratamento dado propriedade. H uma ntida preocupao em garantir que o bem seja usado em favor do interesse pblico, ao passo que impe ao seu proprietrio uma srie de requisitos a serem preenchidos, remetendolhe, ainda, a cuidados especficos quanto aos fatores conexos propriedade. Como bem afirma Carvalho Filho, se o proprietrio no respeita essa funo, nasce para o Estado o poder jurdico de nela intervir e at de suprimi-la, se esta providncia se afigurar indispensvel para ajust-la aos fins constitucionais assegurados [07]. Trata-se de um direito individual condicionado ao bem-estar da comunidade. uma projeo da personalidade humana e seu complemento necessrio, mas nem por isso a propriedade privada intocvel [08]. 2.3 - Interveno do Estado na Propriedade Privada 2.3.1 Questo Funcional

Elucida a didtica de Meirelles que se entende por interveno na propriedade privada todo ato do Poder Pblico que compulsoriamente retira ou restringe direitos dominiais privados ou sujeita o uso de bens particulares a uma destinao de interesse pblico [09]. J Gasparini mais direto ao tratar do assunto em tela, ao aduzir que a interveno na propriedade pode ser conceituada como sendo toda ao do Estado que, compulsoriamente, restringe ou retira direitos dominiais do proprietrio [10]. Necessria se faz a ressalva de que esta interveno estatal, sendo realizada na propriedade de particulares, ou at mesmo no domnio econmico, no se concretiza de forma injusta, autoritria ou atravs de pautas de julgamento ou interesses prprios dos agentes pblicos. Dar ensejo a esse tipo de ato seria voltar no tempo, retroagir poca do Direito Divino dos Reis, no qual vigia a teoria poltica do Absolutismo, tpica centralizao do poder oriunda do Continente Europeu nos sculos XVII e XVIII. Por isso, o procedimento interventivo regrado por lei e, o que mais fundamental, previsto na Constituio Federal, a Lei Maior do pas, tendo em vista o modo de sua execuo. Qualquer tipo de atuao da Administrao Pblica que sobrepuje estes parmetros fixados pelo Poder Legislativo torna a interveno eivada de vcios, conseqentemente, trata-se de um ato administrativo nulo, pressupondo a responsabilizao do agente pela ilegalidade praticada. No que tange a este assunto, Carvalho Filho o explica com todos os pormenores: De forma sinttica, podemos considerar interveno do estado na propriedade toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajust-la aos inmeros fatores exigidos pela funo social a que est condicionada. Extri-se dessa noo que qualquer ataque propriedade, que no tenha esse objetivo, estar contaminado de irretorquvel ilegalidade. Trata-se, pois, de pressuposto constitucional do qual no pode afastar-se a Administrao [11]. Os cidados devem submeter-se ao poder de imprio deflagrado pela fora jurdica que suporta o ato interventivo, estando este, motivado pela prpria soberania estatal. lio comezinha que o agir dos particulares e do Estado saciam as carncias de cunho geral e individual, ao passo que toda vez em que for alargada a ao referente a uma dessas carncias, sobre a outra, obrigatoriamente reincidir o efeito. 2.3.2 Substrato Constitucional A Lei Maior abrange a interveno estatal na propriedade em alguns dos seus tantos dispositivos. No caso da propriedade no honrar a sua funo social, com arrimo nos arts. 5, XXII (garantia do Direito de Propriedade) e 5, XXIII (atendimento funo social), ambos da Constituio Federal do Brasil, o Poder Pblico adquire o direito de intervir nela, obrigando o proprietrio a cumprir essa premissa constitucional, sob pena de sofrer conseqncias mais gravosas quanto ao exerccio do seu bem imvel. O supedneo jurdico interveno tambm proporcionado pelo art.5, XXV, da Magna Carta Brasileira, como se pode notar a seguir: "no caso de iminente perigo pblico, a autoridade competente poder usar da propriedade particular assegurada ao proprietrio indenizao ulterior, se houver dano".

O artigo transcrito supra envolve a figura jurdica da requisio, a qual ser discorrida detalhadamente no captulo 3 deste trabalho. De outra banda, o art. 182, 2, da Lei Fundamental, aduz que sempre quando atender s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor, a propriedade urbana estar a cumprir sua funo social. No que diz respeito a esta poltica urbanstica adotada, quem diz o Direito o plano diretor municipal que, ipso facto, haver de defrontar-se com os interesses relativos aos particulares detentores das propriedades, em possveis discusses judiciais. Esse confronto notrio, eis que de um lado se tem o interesse privado, representado na pessoa do proprietrio, e de outro lado o interesse pblico, representado na pessoa do Estado, ambos querendo fazer o seu direito prevalecer sobre o direito do outro. Evidentemente, o Estado leva uma larga vantagem nessa disputa, tanto que a Constituio concede ao Municpio os poderes devidos para realizar a interveno na propriedade privada, impondo ao dono da propriedade a coao de diligenciar o aproveitamento do solo urbano no utilizado, subutilizado ou no edificado, sempre que infringir os regramentos implcitos no plano diretor. O parcelamento ou a edificao compulsria do solo e, em caso de ltima instncia, a promoo da prpria desapropriao, so as medidas administrativas a serem tomadas pelo Municpio, quando da recalcitrncia do particular em no atender o que lhe foi exigido. Embora no esteja implcito na Lei Fundamental do Brasil, no h como excluir desta discusso, dada a sua extrema relevncia, a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, mais conhecida no mbito doutrinrio como Estatuto da Cidade.Este estatuto vislumbra a consolidao do Plano Diretor dos Municpios, para cidades com populao acima vinte mil pessoas, ao passo que autoriza o Municpio a estabelecer uma Poltica de Desenvolvimento Urbanstico mais eficaz e dinmica e d origem a institutos jurdicos novos. Para o nclito professor Jos Maria Pinheiro Madeira, "um dos aspectos mais considerveis da nova lei que com ela se institui de forma mais incisiva a gesto participativa da cidade na administrao democrtica e justa [12]". O Estatuto da Cidade regra a propriedade urbana objetivando o bem da coletividade, o bem-estar do Municpio, a segurana e o equilbrio ambiental. Trata-se de um procedimento legal que pode trazer benefcios considerveis ao Estado e ao povo, sempre na tentativa de fazer as cidades do Brasil evoluir, dependendo apenas da boa vontade da sociedade e da higidez dos atos provindos de seus governantes. 2.4 - Competncia Um poder condicionado, de carter poltico-constitucional, que s pode ser exercido por agente idneo o que significa competncia, em sentido lato sensu. Este vocbulo utilizado no mundo jurdico com uma propositura muito bem determinada. Trata-se de um tipo de poder concedido pelo ordenamento jurdico, cuja prtica s ser considerada legal, caso seja efetuado: A) Pelo sujeito indicado na lei;

B) vista do acontecimento dos fatos previstos na lei; C) Em relao s matrias que a lei prev; D) Sobre o territrio sob a sua jurisdio; E) Para alcanar o fim que levou outorga deste poder. Feitas as ressalvas iniciais quanto ao significado da competncia, chegado o momento de adentrar no mrito da questo. Os sujeitos a que compete o exerccio da interveno na propriedade privada esto transcritos claramente na Constituio Federal do Brasil. A Magna Carta, como fonte que do instituto que d nome a este subttulo, distribui em seus artigos a competncia entre as pessoas federativas, quais sejam: a Unio Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. mister aclarar que esta distribuio de competncia no feita aleatoriamente, mas sim, baseada em critrios hierrquicos no que tange importncia dos atos administrativos suscitados pela discusso que o uso irregular da propriedade d ensejo. Primeiramente, destacando a competncia com relao legislao sobre os condicionamentos ao uso da propriedade e as restries, cumpre salientar que seu exerccio dividido entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, de acordo com a hierarquia estipulada pela Lei Fundamental. A contrario sensu, sobre desapropriao, requisio e direito de propriedade, a competncia para legislar condiz somente Unio, nos moldes propostos pelo art. 22, incisos I, II e II, da Constituio Federal. Nesse sentido, o doutrinador Hely Lopes Meirelles ensina que: Nem por isso fica excluda da competncia do estado e do Municpio a regulamentao adjetiva do uso da propriedade e das atividades econmicas que se realizam em seus territrios, afetando o bem-estar da comunidade regional ou local. Essa regulamentao tanto mais necessria quanto maior for a implicao do uso da propriedade e do exerccio da atividade econmica com a higiene e a sade pblicas, com a segurana e a ordem pblicas, e especialmente com o abastecimento da populao local [13]. No obstante a existncia dessa competncia dita legislativa recm exarada, no se pode olvidar a competncia administrativa de que os entes da Federao tambm dispem. A competncia de carter administrativo consolidada por meio do exerccio de atos administrativos. Partindo deste pressuposto, possvel afirmar que esta competncia est subordinada legislativa, ao passo que o Princpio da Legalidade obriga toda atividade administrativa a ser tomada com base na lei. Em outras palavras, a pessoa poltica que tiver competncia para legislar sobre uma dada matria, automaticamente ter tambm competncia para exercer os atos administrativos precisos execuo da lei que publicou. Assim, no consubstancia heresia alguma dizer que a competncia administrativa dependente da legislativa, at porque, a segunda que d origem primeira.

Ademais, segundo Carvalho Filho, esses atos administrativos estampam, como regra, o exerccio do poder de polcia da Administrao, ou seja, o Poder Pblico, seguindo os parmetros legais, concretiza as restries autorizadas na lei e fiscaliza o seu cumprimento [14]. Em sntese, o ente federativo a que compete legislar sobre tal matria, em conseqncia desta incumbncia, cumpre a ele o exerccio de atos tpicos de Polcia Administrativa para que seja observada a execuo do que foi estabelecido em lei, nos limites de sua competncia institucional e territorial. 2.5 - Fundamentao 2.5.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado no se encontra expresso no ordenamento jurdico administrativo, porm h em inmeros princpios manifestaes concretas dele implcitas. Este princpio tem como cerne o poder-dever intrnseco ao Estado de impor a prevalncia do interesse da coletividade, cominada com o automtico sacrifcio do interesse dos particulares, posto que em favor do Poder Pblico, posio esta juridicamente tangvel ao predomnio do interesse dado sua cura. Sempre que houver a necessidade de optar entre um interesse individual ou um interesse pblico, prevalecer o interesse pblico, eis que este atua em prol de um interesse maior, ou seja, o da coletividade. A afirmao clssica a de que a supremacia do interesse pblico quase um requisito do Direito Pblico. Giza-se que desta supremacia resultam algumas conseqncias, quais sejam: determinadas prerrogativas tais como a presuno de veracidade e de validade dos seus atos, ou a auto-executoriedade dos mesmos e restries como a obrigatoriedade das licitaes, a exigncia do concurso pblico para contratao de seus funcionrios etc. alm da superioridade da administrao com relao aos particulares. Destarte, o Poder Pblico, enquanto encontrar-se na execuo da funo administrativa, goza de superioridade em relao ao particular. Depreende-se disso tudo que a supremacia do interesse coletivo sobre o individual constitui um dos fundamentos da interveno do Estado na propriedade privada, eis que a Administrao, no exerccio desta prerrogativa que lhe peculiar, tem a obrigao de fornecer ao cidado condies de segurana e sobrevivncia no seu cotidiano, mesmo que para isso, tenha de intervir no bem imvel de terceiros para gerar o bem-estar social. Este indicativo encontra guarida nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello, que assim doutrina: "a estabilidade da ordem social depende dessa posio privilegiada do Estado e dela depende a ordem e a tranqilidade das pessoas [15]". Em sntese, toda a interveno estatal na propriedade age com arrimo no interesse pblico, at porque, se esse agir se der em detrimento de um interesse particular, estar o Poder Pblico praticando atos que fogem a seus fins, como ostentador da supremacia do interesse coletivo que , logo, presumem-se nulos de pleno direito.

2.5.2 Princpio da Funo Social da Propriedade A maneira correta de se usufruir o direito de propriedade, regulamentada e imposta compulsoriamente pela lei, o que a doutrina acostumou-se a invocar como funo social da propriedade. A funo social pode ser conceituada como a sujeio, a obedincia do direito de propriedade, pela natureza que se lhe foi dada modernamente, a um interesse da coletividade. O possuidor de uma "riqueza" ganha a denominao de proprietrio. Esta dita riqueza tem uma funo para com a sociedade a ser honrada por seu respectivo proprietrio que, enquanto cumpre essa misso delineada pela lei, tem seus atos de propriedade assegurados, sem correr o risco de possveis represlias em razo do modo como a utiliza. Marcos Cludio Acquaviva assim define o termo jurdico funo social da propriedade: Expresso que denomina o princpio pelo qual o interesse pblico deve ter preferncia sobre a propriedade privada, embora sem elimin-la. O princpio da funo social da propriedade conseqncia do intervencionismo do Estado na esfera individual, a fim de concretizar uma viso social de bem comum [16]. Para o jurista Celso Ribeiro Bastos: A chamada funo social da propriedade nada mais do que o conjunto de normas da Constituio que visa, por vezes at com medidas de grande gravidade jurdica, a recolocar a propriedade na sua trilha normal [17]. O referido princpio da funo social da propriedade possui enquadramento constitucional de acordo com os arts. 5, XXIII e 170, III, da Lei Maior do Brasil. Reza o art. 5, XXIII, da Constituio Federal: "a propriedade atender a sua funo social". Para que a propriedade atenda sua funo social deve o Estado regul-la de maneira que produza melhores benefcios para todos e no apenas para seu proprietrio [18]. O que se quer alcanar com essa medida o bem-estar coletivo, e no apenas o individual de quem tem a propriedade do bem. Exige-se que a fruio da propriedade seja condicionada nesse sentido, com o objetivo de evitar o uso indevido do bem, seja por meio de negligncia, fraude, ou qualquer ato imbudo de m-f. O progresso da sociedade depende, inevitavelmente, da evoluo do instituto da propriedade. Mesmo que ares no pertena a todos, ela deve gerar o bem do povo em geral. A Magna Carta Brasileira no nega o direito exclusivo do dono sobre sua propriedade, apenas regra sua atuao para que aja em prol do bem comum. Nas palavras de Zanella Di Pietro, se a propriedade no est atendendo a sua funo social, deve o Estado intervir para amold-la a essa qualificao. E essa funo autoriza no s a determinao de obrigaes de fazer, como de deixar de fazer, sempre para impedir o uso egostico e anti-social da propriedade [19].

Embora a funo social da propriedade ainda venha sendo negada por uma parte quase insignificante da doutrina, alm de alguns determinados sistemas legislativos, atualmente ela no mais uma fico, mas sim uma realidade concreta, um principio tutelado e adrogado por doutrinadores de grande expresso no cenrio jurdico mundial, que no cansam de exaltar a relevncia deste instituto para os proveitos da sociedade. 2.6 - Formas de Interveno na Propriedade Os meios executrios que do suporte Administrao Pblica para intervir na propriedade de particulares, sem ter de passar por cima das normais legais previstas, so inmeros, variando desde os mais flexveis at os mais enrgicos. No entanto, fazendo o uso devido da classificao adotada por Jos dos Santos Carvalho Filho, tem-se a apresentao de duas modalidades principais de interveno na propriedade privada, tendo em vista a natureza e a eficcia desta quanto propriedade. So elas: a interveno supressiva e a interveno restritiva. A interveno supressiva o ato administrativo pelo qual a Administrao Pblica determina a transmisso da propriedade de terceiro para si, em razo de interesse pblico detectado naquele bem imvel. Leva o nome de supressiva porque o Estado suprime a res do dominium do proprietrio, apoderando-se coercitivamente, "doa a quem doer". Mais uma vez o interesse da coletividade sobrepe-se ante o interesse individual. No que diz respeito a seus modais, esta interveno possui apenas um: a desapropriao. Diversamente da supressiva, a interveno restritiva no tem apenas uma modalidade, mas cinco bem distintas: a servido administrativa, a requisio, a ocupao temporria, as limitaes administrativas e o tombamento. Este tipo de interveno se caracteriza pela imposio de condicionamentos e limitaes ao uso da propriedade, por parte do Poder Pblico, sem subtrair o bem das mos do seu detentor, mas restringindo o seu uso por isso da sua nomenclatura. Trata-se de uma interveno que, visivelmente, no to drstica quanto supressiva. oportuno clarificar, ainda, que com a perfectibilizao da interveno restritiva, o dono da propriedade no disponibilizar do direito, que antes tinha, de praticar atos deliberadamente, visando somente os seus casos pessoais. A partir da interferncia estatal, o proprietrio ter de submeter-se ao cumprimento de todas as indicaes advindas da Administrao, caso queira preservar a sua res. A seguir, sero explanadas as vrias formas de se intervir na propriedade de particulares.

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