Ecos del Desarrollo Urbano

Columna 11 EL RECHAZO CIUDADANO CONTRA LAS POLTICAS DE REDENSIFICACIN QU HA FALTADO EN LAS POLTICAS DEL DF? Luis Zamorano INTRODUCCIN La poltica del Bando 2 ha tenido xito en el fomento de la construccin de vivienda nueva en las delegaciones centrales del Distrito Federal. Si bien las cifras varan, las estimaciones ms conservadoras revelan que de 2000 a 2004 se haban construido ms de 30 mil viviendas en las delegaciones Benito Jurez, Miguel Hidalgo, Cuauhtmoc y Venustiano Carranza. Este nmero fcilmente se habr duplicado al trmino de las actuales administraciones central y delegacionales; 60 mil nuevas viviendas representarn unos 240 mil nuevos habitantes. Las cifras coinciden con las proyecciones programticas del Programa General de Desarrollo Urbano del DF (2004), que prev la construccin de 20 mil viviendas al ao en las delegaciones centrales. Aunque casi existe una opinin consensuada al interior de los grupos de especialistas y funcionarios pblicos vinculados con el desarrollo urbano, acerca de la necesidad de frenar el crecimiento de la mancha urbana, de fomentar una ciudad ms compacta y de recuperar las densidades habitacionales que tena la ciudad central hasta hace apenas tres dcadas, la ciudadana parece tener otra opinin. Ante las acciones de redensificacin han surgido diversas reacciones que buscan frenarlas o cancelarlas. Las razones para rechazar la llegada de ms habitantes giran en torno a la falta de capacidad de las infraestructuras y servicios pblicos para soportar mayor nmero de usuarios, fundamentalmente el abastecimiento de agua potable y la vialidad. El rechazo ciudadano ha sido lo suficientemente fuerte como para obligar a reducir las densidades en el Programa Delegacional de Benito Jurez (2005), y para frenar los procesos de actualizacin de los programas en Coyoacn, lvaro Obregn y Miguel Hidalgo. El objetivo principal de este documento es ordenar, por un lado, las razones que originaron las polticas de redensificacin, y por el otro, los argumentos de los vecinos que se les oponen. Asimismo, se describen procesos similares ocurridos en otras ciudades de mundo y
El Mtro. Luis Rodolfo Zamorano Ruiz, actualmente es Director General de Equipamiento e Infraestructura de Zonas Urbano Marginadas. SEDESOL.

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se sugieren algunas consideraciones que podran ayudar a la definicin de un modelo de ciudad aceptado e impulsado tanto por los especialistas y funcionarios, como por los ciudadanos. Especial atencin se da al tema de la participacin ciudadana como mecanismo mediante el cual los ciudadanos, conociendo las ventajas, desventajas y costos de los diversos modelos urbanos, elijan de manera compartida con los tcnicos y las autoridades, el tipo de ciudad en el que desean vivir. VENTAJAS DE LA CIUDAD COMPACTA: LA VISIN DE LOS TCNICOS Parece existir un consenso entre urbanistas a nivel internacional de que ciudad compacta significa ciudad sustentable. Incluso la Agenda 21, elaborada en 1992 en el seno de la Organizacin de las Naciones Unidas, propone la ciudad compacta y la mezcla de usos del suelo como el modelo urbano para lograr la sustentabilidad. Los argumentos a favor son claros y difciles de rebatir: El aumento de la poblacin y la generacin de espacios para su residencia, educacin, empleo y recreacin solo puede resolverse de dos formas: incorporando ms suelo al desarrollo urbano, o intensificando el uso del suelo urbanizado. La primera opcin implica la transformacin del suelo rural, lo que necesariamente tiene un impacto significativo sobre el medio ambiente. Por el contrario, el uso ms intenso del suelo ya transformado significa menores afectaciones sobre el medio ambiente. La ciudad compacta favorece el uso del transporte pblico, mientras que la ciudad con baja densidad fomenta el uso del automvil particular. El principal gasto energtico de las ciudades proviene del transporte de personas y bienes. La ciudad compacta no slo hace ms eficiente el transporte pblico, sino reduce las distancias de los trayectos. Por ejemplo, el trayecto promedio de los habitantes del rea Metropolitana de Pars que viven en zonas densas es de 15 km/da y se realiza principalmente en transporte pblico, mientras que los habitantes de zonas menos densas en las periferias recorren 35 km/da, fundamentalmente en auto particular. Desde luego existe una relacin directamente proporcional entre kilmetros recorridos y emisiones contaminantes generadas, por lo que tambin en el rubro energtico el modelo de ciudad compacta produce menos afectaciones al ambiente. La resolucin de los problemas de movilidad que genera la ciudad difusa nicamente se puede dar aumentando la infraestructura para restituir la velocidad perdida y consumiendo ms materiales y combustibles para transportarnos. Es decir, hacer lo mismo, utilizando y consumiendo ms. La gestin urbana de la ciudad compacta es ms fcil y menos costosa que en la ciudad poco densa. Menos kilmetros de redes de agua, drenaje, electricidad, alumbrado, gas, comunicaciones y vialidad significan menores costos de construccin,

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operacin y mantenimiento. Al respecto es conveniente cuestionarse si la mala calidad de los servicios pblicos de la Ciudad de Mxico se debe, en parte, a su baja densidad habitacional. La ciudad compacta favorece la mezcla de usos. Las zonas densas se caracterizan por la diversidad de usos del suelo; la concentracin de habitantes requiere de espacios donde la comunidad pueda realizar actividades educativas, recreativas, laborales, y donde pueda adquirir los bienes y servicios que demanda. La ciudad compacta es ms incluyente y promueve la convivencia social. La ciudad es el espacio de convivencia por excelencia, entre ms densa y heterognea sea, mayor posibilidad de encuentro e intercambio tendrn sus habitantes. Por el contrario, la ciudad difusa o poco densa dificulta la interaccin. Adems, la baja densidad tiende a generar barrios homogneos y unifuncionales: zonas exclusivamente habitacionales, centros comerciales, zonas corporativas, parques industriales. La riqueza que se genera por la interaccin de grupos heterogneos queda limitada al intercambio de individuos pertenecientes a la misma clase y al mismo gremio: ricos con ricos, universitarios con universitarios, obreros con obreros.

DESVENTAJAS DE LA REDENSIFICACIN: LAS RAZONES DE LOS CIUDADANOS No obstante las ventajas de la ciudad compacta en trminos de sustentabilidad, eficiencia e inclusin social, es comn encontrar que grupos de ciudadanos tienen una serie de argumentos en contra. Cabe sealar que el rechazo social ante las polticas de redensificacin no es exclusivo de la Ciudad de Mxico, existe en muchas de las ciudades en donde se aplican polticas de esta naturaleza. Incluso ciudades europeas y americanas que tradicionalmente haban seguido modelos de urbanizacin compacta, muestran tendencias muy fuertes hacia el crecimiento horizontal y la dispersin, por ejemplo: Entre 1965 y 1990 la poblacin de Nueva York creci slo en 5%, mientras que su rea urbana lo hizo en 60%. En 1994 el Plan Maestro de la Regin Metropolitana de Pars aprob la incorporacin de 44 mil ha. al desarrollo urbano para el periodo 1995-2005. Aunque en el periodo 1972-1992 el rea Metropolitana de Barcelona present una cantidad de poblacin constante, su rea urbana se expandi 26 mil ha, que representan 6 mil ha ms de lo que haba ocupado en dos mil aos desde su fundacin. Entre 1957 y 1999 el suelo urbano de Madrid se multiplic por 5 (de 10,700 a 49,000 ha.), mientras que su poblacin slo se duplic (de 2.3 a 4.7 millones)

Conviene hacer un parntesis para situar en su justa dimensin la densidad habitacional de la Ciudad de Mxico, comparndola con otras ciudades de importancia mundial. Y si bien existe una tendencia hacia la reduccin de la densidad habitacional de las ciudades a nivel

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mundial, los barrios tradicionalmente compactos y densos an presentan ndices muy superiores a los de la Ciudad de Mxico: Barcelona: 500 viv/ha Paris 300 viv/ha Hong Kong 1,700 viv/ha Londres 240 a 435 viv/ha Distrito Federal: 27 viv/ha Colonias populares: 27 viv/ha Conjuntos habitacionales: 43 viv/ha Colonias residenciales nivel medio: 26 viv/ha Colonias residenciales nivel alto: 11 viv/ha

An cuando los vecinos de las delegaciones centrales plantean como exagerada la llegada De nuevos habitantes a sus colonias, en realidad stas tienen una densidad muy por debajo del promedio internacional, e incluso se han reducido en un 50% en las ltimas tres dcadas. Tampoco debe plantearse construir ciudades superdensas como las de la primera poca industrial. No se busca resolver los nuevos conflictos para ir a caer en problemas antiguos. Se trata de compaginar las mejores frmulas que ya han probado sus ventajas. Un buen punto de partida son las ciudades mediterrneas, como Barcelona que ocupa uno de los primero lugares en el ndice de calidad de vida. Entrando al tema de los movimientos ciudadanos que rechazan las polticas de redensificacin, a continuacin se describen argumentos fueron esgrimidos por diversos grupos ciudadanos en ocasin de las propuestas realizadas durante los procesos de revisin, modificacin y actualizacin de los programas delegacionales de desarrollo urbano de Benito Jurez, Coyoacn y Miguel Hidalgo. Cabe sealar que si bien tienen ciertos matices, en general dichos argumentos son comunes en otras experiencias internacionales revisadas. La premisa fundamental es: un mayor nmero de habitantes significa el deterioro en la calidad de los servicios pblicos. Es decir, si el mismo caudal de agua potable se reparte entre un mayor nmero de consumidores, la dotacin por persona se reduce; lo mismo pasa con el resto de los servicios pblicos. Con las polticas de redensificacin, a la comprometida capacidad y cuestionable calidad de las infraestructuras pblicas de la Ciudad de Mxico se les ha impuesto una mayor carga que ha sido resentida por lo vecinos. Escasez de agua, apagones, saturacin de la vialidad y dificultad para estacionarse, son las principales quejas en las colonias donde se han construido mayor nmero de viviendas en los ltimos 5 aos. Cabe sealar que el rechazo a la densificacin no se manifest nicamente en aquellas colonias donde ya ha ocurrido, sino que ha permeado a muchas otras zonas y se ha

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generado una especie de paranoia anti-densificacin, que provoca que cualquier cambio en la normatividad urbanstica sea percibido como una poltica de repoblamiento. Por ejemplo, la propuesta en la Delegacin Coyoacn de incrementar de dos a tres el mximo de niveles edificables en ciertas colonias (sin alterar de ninguna manera la relacin m2 de terreno / vivienda), fue percibido por la comunidad como un intento de redensificarlas, y la medida ha sido fuertemente rechazada. La percepcin negativa de los habitantes de las delegaciones centrales ante las polticas de redensificacin es comprensible, el uso ms intenso de las infraestructuras y los espacios pblicos no ha ido acompaado con obras de reurbanizacin o de reforzamiento a las redes existentes. Si bien es cierto que en el Distrito Federal las polticas de redensificacin buscan recuperar la densidad habitacional original, por lo que podra argumentarse que la capacidad instalada de las infraestructuras pblicas es suficiente, en realidad la inversin en la ampliacin y mejora de las redes de infraestructura es una condicin indispensable para que los procesos de redensificacin sucedan de manera ptima debido a que: 1. Cuando comenz el xodo de poblacin de la ciudad central las viviendas no se abandonaron: transformaron su uso a oficinas y comercios. Por ejemplo, aunque entre 1980 y 2000 la poblacin de la Delegacin Benito Jurez se redujo en 184 mil habitantes (33%), se calcula que tiene una poblacin flotante de 1 milln de personas que acuden diariamente a las oficinas, escuelas, comercios, etc. Dicha poblacin flotante consume agua, electricidad, vialidad, etc. por lo que la infraestructura de las colonias redensificadas debera ser suficiente para cubrir las demandas de habitantes y visitantes, lo que necesariamente habra obligado a fortalecer la capacidad de las redes pblicas en colonias como la Del Valle, Npoles, lamos, Narvarte, etc. 2. La infraestructura pblica del Distrito Federal presenta un grado de deterioro importante originado por su antigedad y por la falta de mantenimiento. Quiz el caso ms crtico es el de la red de suministro de agua potable, que experimenta fugas de ms de la tercera parte de su caudal, porcentaje que tiende a incrementarse a medida que aumenta su antigedad. En estas condiciones no resulta extrao que la poblacin padezca falta de agua, y que la llegada de nuevos habitantes se traduzca en menor dotacin per cpita. 3. La vialidad es una de las infraestructuras que ms han resentido la redensificacin, las calles de la ciudad central estn cada vez ms saturadas por el incremento de vehculos de sus habitantes y de la poblacin flotante; la Ciudad de Mxico tiene un ndice de 353 autos por kilmetro de vialidad, ms del doble que Los ngeles (que a su vez en la ciudad ms congestionada de los Estados Unidos). Las lgicas implicaciones del incremento en la intensidad del uso del suelo se han visto agravadas por las siguientes decisiones del Gobierno del Distrito Federal: La falta de una poltica contundente de transporte pblico que fomente que el ciudadano prefiera esta opcin ante el auto particular.

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El fomento del automvil particular generado por las obras de ampliacin de la vialidad (segundos pisos), a las que se ha dirigido la mayor parte del gasto en obra de la actual administracin. La disposicin de la Norma 26 (y el abuso que de ella se ha hecho) que exenta a los desarrolladores de la obligacin de dotar con cajones de estacionamiento a la vivienda de inters social, medida que ha aumentado de forma considerable el dficit de estacionamientos y ha resultado en la intensificacin del estacionamiento en va pblica, lo que reduce el espacio para circular.

Los costos del mejoramiento de las redes y servicios pblicos no tienen por qu ser asumidos con el dinero de los contribuyentes, pueden ser financiados, al menos parcialmente, por medio de la recuperacin de la plusvala que se genera en las zonas en las que se permite mayor intensidad de uso. En Mxico existe la tradicin de regalar a los propietarios del suelo, todo el incremento de valor experimentado gracias a los cambios en la normatividad que permiten hacer ms en sus inmuebles. Sin embargo, existen los instrumentos tributarios necesarios para capturar la plusvala y utilizarla en el redesarrollo de la zona. Figuras impositivas como la Contribucin de Mejoras, el Impuesto Predial, el Impuesto sobre Adquisicin de Inmuebles, el Impuesto sobre la Renta, y el Impuesto a las Plusvalas (existe en algunos estados), son mecanismos que aplicados correctamente, podran contribuir de manera muy importante en el financiamiento del mejoramiento de los servicios pblicos. Es importante sealar que adems del rechazo ante la redensificacin, los habitantes de colonias exclusivamente habitacionales defienden de manera frrea la unifuncionalidad de la zonificacin, oponindose a la mezcla de usos. Se percibe a los usos no habitacionales como espacios generadores de ruido, olores y saturacin vial; adems de que se les suele vincular con fenmenos como el ambulantaje y la inseguridad. Un argumento utilizado frecuentemente en contra de la mezcla de usos y de mayores densidades habitacionales es que reduce el valor de las colonias, lo que implica una reduccin en el patrimonio de los propietarios inmobiliarios. No obstante, los valores del suelo en las colonias en que ha habido mayor redensificacin y mezcla de uso del suelo se han incrementado un 300% en los ltimos 5 aos, particularmente en las colonias Polanco, Condesa y Del Valle. EXPANSIN O REDENSIFICACIN? Las proyecciones de crecimiento de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico establecen que en los prximos 15 aos la poblacin del DF se incrementar en 1 milln de habitantes, mientras que en los municipios conurbados lo har en 2.1 millones. El incremento se explicar fundamentalmente por el crecimiento natural de la poblacin existente y no por la llegada de flujos migratorios externos como en el pasado. Slo existen dos formas de dar

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cabida a las nuevas generaciones: incorporando ms suelo a la urbanizacin o redensificando el rea urbana existente. Dadas las bajas densidades de la ciudad, el incremento poblacional podra ser absorbido en su totalidad redensificndola. O bien, puede optarse por urbanizar ms suelo, que si se desarrolla en las condiciones de densidad promedio de la ciudad, implicara unas 36 mil hectreas de suelo adicionales. Estas son los dos extremos del ordenamiento territorial que habr de darse a la Ciudad de Mxico en los prximos 15 aos, aunque seguramente el modelo urbano al que se llegue ser una combinacin de expansin-redensificacin. No obstante que la demanda de suelo es evidente, y que las opciones para satisfacerla estn claras, parte de la ciudadana rechaza la implementacin de cualquier alternativa que se traduzca en una mayor cantidad de poblacin, al menos en su zona. Por ejemplo, vecinos de la Delegacin lvaro Obregn rechazan las propuestas de regularizar los asentamientos irregulares del poniente, y la ampliacin de los lmites de crecimiento de los poblados rurales ubicados en esa misma zona. Asimismo, se oponen a la redensificacin de colonias residenciales y a la constitucin de corredores urbanos (donde se concentren los usos no habitacionales y se permitan mayores alturas de edificacin). Esta actitud se repite en diferentes escalas territoriales: colonia, delegacin, localidad, etc. Las consecuencias de lo que los ciudadanos elijan en materia de expansin/densificacin deberan poder asumirse en el territorio de los electores. Resultara difcil validar una postura en que los habitantes del DF eligieran no densificar ni urbanizar las reas de reserva ecolgica o las tierras agrcolas, y propusieran que la expansin de la metrpoli (que diera cabida al crecimiento natural de los capitalinos) ocurriera exclusivamente sobre los municipios conurbados. Hay que sealar que los movimientos ciudadanos que se oponen a la llegada de nuevos habitantes no son exclusivos de las delegaciones centrales del DF, se han extendido a otras zonas de la metrpoli, por ejemplo: Los colonos de Santa Fe se oponen al incremento de densidad que recibi el predio La Mexicana, que pas de 65 viv/ha a 225 viv/ha. La zona es de reciente urbanizacin y an se encuentra en proceso de consolidacin, es decir, no existe un modelo urbano previo al que sus habitantes tengan arraigo. Sin embargo, sealan que la zona no tiene la infraestructura ni los servicios necesarios para soportar el incremento propuesto. En Atizapn, un grupo desarrollador planea construir un conjunto de 1696 casas en el predio La Pedrera, los vecinos se oponen a este desarrollo argumentando las insuficiencias viales y de agua potable en el municipio.

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Los vecinos de Zona Esmeralda en Atizapn rechazan la urbanizacin del fraccionamiento Bosque Esmeralda. El problema principal es el incremento en la densidad habitacional que originalmente se haba aprobado, pasando de 2,580 casas a despus aument a 3,546. Los vecinos de Zona Esmeralda reconocen los derechos adquiridos de los desarrolladores, pero no aceptan el reciente incremento en la densidad habitacional autorizada. El principal motivo para oponerse es el dao al medio ambiente y a la calidad de vida de los habitantes de la zona.

Asimismo, el rechazo contra las polticas de redensificacin no es exclusivo de la Ciudad de Mxico, ocurre en muchas urbes sujetas a este proceso. Resulta muy aleccionador un estudio realizado a lo largo de diez aos en varias ciudades de Inglaterra, en el que se aplic una encuesta a ms de 5,500 tcnicos, funcionarios, especialistas, habitantes y visitantes para conocer su opinin con respecto a procesos de redensificacin y mezcla de usos del suelo en sus barrios. Destacan los siguientes hallazgos: Sin duda el dato ms contundente es que los encuestados reportaron ms desventajas que beneficios tras la redensificacin. Entre los beneficios citaron el mejoramiento general y de la imagen urbana de la zona, la mejora del transporte pblico, una mayor oferta de comercios y servicios, un mejor uso de las construcciones y los baldos, y el aumento de la prosperidad en la zona. Entre los problemas se perciben una mayor congestin vial, crecientes problemas de estacionamiento, contaminacin del aire, prdida de espacios abiertos y prdida del carcter tradicional de los barrios. Los resultados no fueron homogneos, entre ms alto era el nivel socioeconmico De la zona, ms oposicin se encontr frente a los proyectos de redensificacin; cualquier cambio en las caractersticas urbanas se percibe para mal. Estos grupos se mostraron preocupados ante la eventual llegada de grupos de niveles socioeconmicos ms bajos que, adems de complicar la dinmica social del barrio, pudieran reducir el valor de sus inmuebles. Otro grupo social que expres su rechazo a la redensificacin fueron los ancianos. No se encontr una relacin evidente entre densidad poblacional y satisfaccin de los habitantes; ms que una oposicin a las densidades altas, lo que existe es un rechazo a procesos que alteren la densidad original de una zona. El tipo de redensificacin tambin tiene diferentes impactos. La comunidad se opone ms a grandes proyectos en suelo urbanizable o considerado por la poblacin como reas recreativas o naturales que a un conjunto de actuaciones

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pequeas de redesarrollo o saturacin de baldos. Tambin se opone a proyectos que impliquen la desaparicin de edificios y espacios con valor histrico. La comunidad opuso menos resistencia ante la redensificacin cuando se le consult y se le permiti participar en la toma de decisiones desde el principio de la elaboracin de los planes y proyectos. Los proyectos que implicaban saturacin de baldos y redesarrollo de inmuebles abandonados tuvieron buena recepcin, pues estn relacionados con el mejoramiento de la seguridad pblica y el mejoramiento de zonas deprimidas. Aunque en general la percepcin de la ciudadana frente a procesos de redensificacin es negativa, pueden destacarse algunas mejoras percibidas: aumento en la oferta de comercios y servicios, mejoramiento del transporte pblico, mejoramiento de los barrios. La leccin ms importante es que cada tipo de zona (y de poblacin) requiere de un tipo diferente de redensificacin; algunas polticas son mejor aceptadas en algunos barrios que en otros, no existen soluciones generales.

Ante este panorama de rechazo por parte de la ciudadana, el reciclaje de zonas industriales obsoletas y abandonadas o subutilizadas es una buena opcin para la redensificacin. Un caso exitoso es el de Zurc, donde reciclaron una zona de la ciudad integrada por 10 manzanas industriales que goza de buenas condiciones de accesibilidad. En el nuevo plan urbanstico se permiti una mezcla de usos que incluye vivienda, comercio, oficinas, centros culturales y parque tecnolgico en un esquema de densidad media-alta. Los productos inmobiliarios son de varias dimensiones y caractersticas y han atrado a un grupo heterogneo de habitantes, lo que se ha traducido en riqueza social y cultural. En la Ciudad de Mxico existen diversas zonas industriales en estado de semiabandono y deterioro, por ejemplo las colonias industriales en Tlalnepantla, Naucalpan y Azcapotzalco, etc. La industria difcilmente va a regresar al interior de la ciudad por las deseconomas que ello le produce, y si lo hace, ser un tipo de industria moderna de alta tecnologa que requiere de menos espacio. Por eso es conveniente estudiar la posibilidad de modificar los planes de desarrollo urbano que regulan estas colonias para permitir usos ms acordes con la dinmica actual, estos pudieran ser espacios ptimos para la redensificacin pues no se impacta un barrio habitacional ya existente: es el caso de las colonias Anahuac y Granada en donde actualmente se construye vivienda de densidades medias y altas en lo que alguna vez fueron instalaciones de industria pesada, como las plantas de Chrysler y General Motors. LA PARTICIPACIN CIUDADANA, UN PROCESO INDISPENSABLE Una de las principales molestias expresadas por los vecinos en materia de polticas de redensificacin, es el hecho de no haber sido consultados por las autoridades responsables

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de la elaboracin de los planes y programas en donde se establecen los cambios normativos que permiten mayores intensidades en el uso del suelo. En el caso del Distrito Federal, si bien la Ley de Desarrollo Urbano establece la obligacin de someter el proyecto de Programa Delegacional de Desarrollo Urbano a Consulta Pblica, sta se lleva a cabo ya que se cuenta con un planteamiento completo, prcticamente en su etapa final. Adems, la informacin sobre el proyecto se ofrece de manera parcial y condicionada, generando con ello todo tipo de sospechas. La Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda del DF estableci que los interesados nicamente podran consultar los planos y documentos del programa en el mdulo de informacin de la Consulta, negndoles la opcin de obtener una copia que pudieran consultar detenidamente en sus casas o en asambleas vecinales. Este procedimiento es muy opaco y explica la actitud defensiva de los vecinos ante las autoridades, que finalmente se traduce en enfrentamientos hostiles y poco constructivos durante las Audiencias Pblicas. Con objeto de aportar elementos que promuevan la reflexin y permitan avanzar hacia una participacin ciudadana democrtica y responsable, a continuacin se plantean las caractersticas comunes encontradas en diferentes procesos de participacin en ciudades donde sta prctica tiene una larga tradicin y un alto grado de consolidacin: 1. Fomentar una participacin ciudadana incluyente, no como simple mtodo de informacin, ni consultas de opiniones, ni un proceso de validacin de los planes, sino como un proceso que implique la toma de decisiones compartidas. Para lograrlo, los polticos, los tcnicos y los ciudadanos tienen que intercambiar sus conocimientos y confrontar sus posiciones. Son negociaciones donde no hay una nica solucin, sino un abanico amplio de posibilidades; y en donde lo tcnico debe verse implicado en lo social, en lo econmico, en lo ambiental, etc.

2. Igualdad de oportunidades para participar y respeto a las diferencias que implica el gnero, la edad, la relacin con el espacio, etc. Se trata de construir algo nuevo, de un proceso donde las minoras sociales tengan posibilidad de debatir sus posiciones. Las mayoras en las votaciones pueden tener la tentacin de imponer las soluciones en funcin de la tendencia dominante y anular la diversidad de alternativas que se pueden conjugar en una misma zona. Integralidad no tiene por qu significar integracin de la minora en la mayora, sino contar ntegramente con todas las partes de un conjunto sin menoscabar ninguna. El respeto e inclusin de los sectores minoritarios es fundamental para el diseo de cualquier esquema de participacin democrtica. Es muy frecuente que determinados grupos de vecinos se autodenominen representantes de toda la comunidad, y esgriman argumentos como aqu nadie quiere mezcla de usos, nadie est de acuerdo con elevar la densidad habitacional, nadie quiere que venga ms gente... En cuanto a la percepcin y relacin con la ciudad, es difcil que se generen movimientos sociales donde todos estn en contra o a favor de determinada propuesta, siempre existir una diversidad de opiniones en las que se
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pueden encontrar desde posturas radicalmente opuestas, hasta matices moderados. Y si bien es posible detectar la voluntad de una mayora, sta no debe anular los intereses de los grupos minoritarios. Por ejemplo, la opinin de los habitantes no tiene por qu cancelar los intereses de los comerciantes, los oficinistas o los usuarios de determinada zona. No slo debe atenderse la demanda masiva, sino la articulacin para cubrir la demanda de los diferentes grupos que integran la ciudadana. 3. Los ciudadanos slo participan si ven claras las condiciones en las que pueden decidir realmente sobre elementos concretos e importantes que puedan mejorar su calidad de vida. Ello plantea un conflicto de intereses, pues lo que es bueno para la ciudad no necesariamente es bueno para un barrio en particular. Como ya se dijo, las polticas de redensificacin son favorables para la sustentabilidad de toda la ciudad, sin embargo, alteran la dinmica de las colonias en donde se aplican. Concretamente en el caso del transporte, una ciudad compacta genera menos emisiones atmosfricas por habitante, sin embargo, presenta niveles de concentracin de gases contaminantes superiores a los que existen en una ciudad poco densa. Cmo pedirle a los habitantes que antepongan el bien comn y el respeto al ambiente en el largo plazo, a su beneficio personal en el plazo inmediato? Esta es sin duda una cuestin no resuelta, pero la posibilidad de que los ciudadanos vean ms all de sus intereses personales requiere de labores de informacin, educacin y concientizacin. Una participacin ciudadana positiva se nutre necesariamente de las opiniones de ciudadanos enterados, responsables y comprometidos con su entorno. 4. La participacin ciudadana debe darse durante todo el proceso de planeacin, no slo durante algunas etapas. Involucrar a la comunidad en la etapa final, cuando ya se han tomado las decisiones, slo levanta suspicacias. Promover la participacin a medias o con el mero fin de cumplir un procedimiento legal es peor no activarla. Generar una expectativa de inclusin de la opinin de la ciudadana, para despus dejar las propuestas en un cajn, produce frustracin y enojo en la comunidad, lo que en el caso de los Programas Delegacionales en el DF ha desembocado en abiertas confrontaciones entre autoridades y vecinos. 5. Deben reconocerse la diversidad, valores y opiniones de toda la comunidad. Aunque no siempre es posible integrar todas las demandas (porque incluso stas pueden ser contrarias entre si), deben considerarse seriamente todos los puntos de vista. 6. Los programas de participacin deben estar diseados para manejar la controversia y las posturas emocionales. La percepcin y la relacin que cada uno tenemos con el espacio urbano genera posiciones encontradas no solo entre autoridades y comunidad, sino entre los mismos vecinos. Si los ciudadanos tuvieran posturas nicas con respecto a lo que quieren y necesitan en su colonia, no habra siquiera necesidad de discutir nuevos planes urbansticos o normas de uso del suelo. Es justamente la diversidad de opiniones e intereses la que produce la necesidad de ordenar el territorio. Estos ordenamientos tocan fibras sensibles en la comunidad, pues determinan las caractersticas urbanas que condicionarn su calidad de vida y su patrimonio. Los procesos de participacin ciudadana deben
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establecer reglas claras de respeto entre participantes que garanticen que todos puedan expresar sus puntos de vista y ser escuchados por los dems. Tambin es necesario establecer mecanismos de mediacin que permitan acercarse a soluciones aceptables para todos. 7. Se requiere disear tcnicas de difusin y participacin especiales que permitan abordar asuntos complejos. La interaccin con la comunidad no debe darse bajo esquemas improvisados, es necesario disear mecanismos de informacin y discusin que permitan difundir de manera precisa las caractersticas de los planes y proyectos, favorezcan la discusin de los interesados, y faciliten la bsqueda de soluciones que atiendan todos los puntos de vista. Para ello existe una amplia gama de tcnicas e instrumentos que no se limitan a los breves folletos informativos y a las audiencias pblicas, que suelen ser los mecanismos de difusin y discusin a los que se acude en Mxico: a. Materiales impresos, folletos, cartas b. Difusin en prensa, radio, televisin c. Contacto personal d. Audiencias pblicas abiertas e. Contacto con representantes de los diversos sectores de la comunidad f. Presentaciones especiales a grupos g. Talleres de trabajo h. Exposiciones fijas o itinerantes i. Habilitacin de oficinas de planeacin al que tenga acceso el pblico j. Encuestas y sondeos de opinin k. Plebiscito y referndum l. Internet: el uso de las tecnologas de la informacin puede reducir los costos de la los procesos de participacin, ampliar la cantidad de ciudadanos participantes, y facilitar el acceso tanto a la informacin de los planes y proyectos, como a la emisin de recomendaciones y solicitudes ciudadanas. 8. Cada plan o proyecto, y cada comunidad ante la cual se promueve requiere de un diseo de participacin a la medida. Generalizar los mecanismos de participacin ciudadana es un error, deben disearse ad hoc. Un taller de trabajo con miembros de colegios y cmaras de profesionistas requiere de un diseo diferente al que se aplicara en un ejercicio con vecinos o con comerciante ambulantes. Los esquemas de participacin para un plan estratgico de desarrollo urbano metropolitano deben ser diferentes que aqullos que abordan algn proyecto urbano de pequea escala. Independientemente del mecanismo de participacin que se elija, hay que recordar que el proceso siempre debe ser de dos vas, es decir de intercambio, y no de simple exposicin de la informacin. 9. La informacin que se haga llegar a la comunidad debe ser comprensible, balanceada y precisa. La informacin debe traducirse en un lenguaje no-tcnico, la
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terminologa urbanstica en materia de zonificacin, densidades, usos del suelo, requisitos, procedimientos, etc. tienen un grado alto de complejidad que dificulta la comprensin de los planes y proyectos, y que incluso puede generar desinformacin y que predisponga negativamente a la comunidad con respecto a lo que se propone. No obstante esta traduccin de lo tcnico en coloquial, se requiere que la comunidad alcance cierto nivel de conocimientos tcnicos que permita el dilogo. Esto slo puede alcanzarse mediante la progresiva consolidacin de una cultura ciudadana en donde la discusin de los temas urbanos forme parte de la vida habitual de la comunidad. 10. Finalmente, los programas de participacin ciudadana requieren de cantidades adecuadas de tiempo, dinero y de personal calificado. La elaboracin de los materiales de difusin, la planeacin de los mecanismos de participacin y su ejecucin, implican procesos de elaboracin considerablemente ms largos y costosos de los que se requieren en aquellos planes y proyectos en los que un equipo tcnico/gubernamental toma todas las decisiones. Intentar realizar procesos de participacin ciudadana al vapor puede resultar en movimientos sociales que obstaculicen la elaboracin de los planes; un buen ejemplo de ello son los programas delegacionales de lvaro Obregn y Coyoacn, cuyas consultas pblicas de slo un mes de duracin (llevadas a cabo al final del proceso de elaboracin), han desembocado en un rechazo social que hasta el momento ha retrasado casi un ao la aprobacin final de los mismos. PRTLAND, UN CASO EXITOSO DE TOMA DE DECISIONES COMPARTIDAS La ciudad de Prtland se caracteriza por estar rodeada de zonas naturales de gran valor agrcola, forestal y pesquero. Existe un Consejo Metropolitano Metro que agrupa a los 3 condados y 24 ciudades que integran el rea Metropolitana de Prtland y cuya principal finalidad es planear el desarrollo urbano. Una de las principales actividades de Metro es fijar el lmite del crecimiento urbano, es decir, la lnea que establece el final del rea urbana y el principio del rea agrcola, forestal, etc. En contrapartida, Metro establece las densidades habitacionales y las intensidades de edificacin al interior del rea urbana. Es obligacin de Metro constituir reservas de suelo (para crecimiento y redesarrollo) que garanticen los requerimientos para la instalacin de vivienda, negocios, equipamientos, etc. de la ciudad para siguientes 20 aos. En 2002 se aprob el nuevo lmite del rea urbana, para lo cual se llev a cabo una extensa consulta pblica en la comunidad seleccionaron el modelo urbano que desean para su ciudad entre diversas alternativas en materia de: crecimiento y dispersin urbana, proteccin de los recursos naturales, y transporte. Para ello se inform a la comunidad de las diferentes alternativas que existen para cada tema, as como de las implicaciones ligadas a cada una de ellas, los costos, y la manera en que stos deben ser repartidos. As, la eleccin del modelo urbano es informada y responsable, y los ciudadanos son conscientes de las ventajas y desventajas que implican sus elecciones. Por ejemplo, en materia de crecimiento urbano (horizontal o vertical) se ofrecieron 3 alternativas:

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1) No expandir el lmite urbano actual; siendo sus principales consecuencias: La preservacin de las zonas agrcolas y forestales. El incremento en el valor del suelo y la vivienda (misma oferta, mayor demanda). Necesidad de ampliar la capacidad de la infraestructura hidrulica en las zonas que era necesario redensificar. El incremento en el nmero de habitantes y automviles al interior de los barrios. La restriccin de la oferta de suelo. El fomento al redesarrollo. 2) Expandir el lmite urbano hacia la zona de Damascos (zona de menor valor agrcola), que implicaba: Reducir el efecto del crecimiento poblacional al interior de los barrios existentes. Crear ms espacio para la vivienda y el empleo. Incrementar la necesidad de nuevas infraestructuras y servicios. Prdida de terrenos rurales y espacios abiertos. Poner en riesgo el hbitat de los peces. Incrementar el nmero de viajes en automvil particular. 3) Expandir el lmite urbano hacia la zona agrcola: Proporcionar suelo para vivienda cercano a zonas de alto crecimiento laboral. Disminuir la densidad poblacional en toda el AMP. Incrementar el nmero de viajes en automvil particular. Disminuir el rea agrcola del valle. Incrementar la necesidad de nuevas infraestructuras y servicios. Generar una amplia oferta de suelo para la industria y la manufactura. Adems de votar las alternativas anteriores, a los ciudadanos se les cuestion sobre los siguientes temas: Quin debe pagar los costos de urbanizacin de las nuevas zonas (y de las redesarrolladas)? Cmo debe protegerse el hbitat de la vida salvaje y los peces? Deben financiarse proyectos para la proteccin ambiental, qu tipo de proyectos? Cmo deben financiarse? Cul debe ser la estrategia de inversin en transporte para los siguientes 10 aos? Debe ser pblico o privado? Cmo debe financiarse la estrategia de transporte: con ms impuestos, mediante vialidades de cuota?

Estas cuestiones se preguntaron a la poblacin mediante diferentes tcnicas:

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Repartiendo una gua donde se plantearon todos estos temas y que inclua un cuestionario al final de la misma que la gente poda enviar a la oficina de Metro. Llenando dicho cuestionario en la pgina web de Metro. Aplicando una encuesta representativa a 600 ciudadanos por una empresa especializada.

El resultado final de esta consulta fue la aprobacin del nuevo lmite para el rea urbana de Prtland 2002-2022. Los ciudadanos decidieron conjuntamente un modelo urbano que redensifica determinados barrios y establece nuevas reas para la expansin urbana; asimismo, seleccionaron un esquema de financiamiento para cada una de las acciones propuestas. Esta experiencia es ejemplo de un ejercicio de participacin ciudadana informada y responsable. No slo se vota por un modelo urbano basndose en las ventajas, sino en sus desventajas y sus costos. De esta manera, la mayora de los ciudadanos no pueden quejarse de la destruccin de reas naturales, de los costos que implica la construccin de nuevas infraestructuras, ni del aumento del trnsito vehicular, pues fueron parte de la toma. CONCLUSIONES Las ventajas de la ciudad compacta en trminos de sustentabilidad, en las que los tcnicos y los gobiernos fundamentan sus planes y proyectos de redensificacin, son muchas: conservacin del suelo rural, aumento en la eficiencia y utilizacin del transporte pblico, reduccin de las emisiones contaminantes, reduccin de la distancia y el tiempo de los trayectos, servicios pblicos menos costosos y ms fciles de operar, mezcla de usos del suelo, inclusin social, entre otros. Del lado contrario, los ciudadanos de los barrios en proyecto o proceso de redensificacin se ponen a la llegada de un mayor nmero de habitantes, especialmente por el temor a que las infraestructuras y servicios pblicos sean insuficientes para soportar un aumento en la demanda. Tambin se muestran reticentes a la posibilidad de que la dinmica social se vea alterada por la llegada de nuevos pobladores que tengan caractersticas diferentes a la de la comunidad existente. Los intentos por redensificar la ciudad central no son nuevos, ya desde la dcada de los ochenta los planes y programas de desarrollo urbano del Distrito Federal planteaban con preocupacin el proceso de despoblamiento de las delegaciones centrales, y establecan algunas polticas y acciones para revertirlo. Sin embargo, stas nunca alcanzaron los resultados conseguidos tras la implementacin del Bando 2. De igual modo, no habamos presenciado movimientos ciudadanos contrarios a las propuestas del gobierno de la ciudad, con la magnitud en que se han dado en aos recientes.

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Aunque podra pensarse que el rechazo al repoblamiento de las delegaciones centrales obedece a las deficiencias con las que ha sido instrumentado, especialmente por no haber fortalecido paralelamente la infraestructura y los servicios pblicos de las colonias en donde se ha fomentado la redensificacin, en realidad los movimientos anti-densificacin son muy frecuentes a nivel mundial. La percepcin ciudadana de que la calidad de vida se deteriora cuando nueva poblacin llega a vivir a determinada zona, ocurre an cuando se realice una reurbanizacin en la misma, que implica la ampliacin y el robustecimiento de las redes pblicas, y garantiza que la calidad de los servicios se mantendr an cuando tengan que satisfacer la demanda de una comunidad ms numerosa. La encuesta en ciudades inglesas revela un dato muy importante: no son las altas o bajas densidades las que generan el descontento de la ciudadana, no existe una relacin entre grado de satisfaccin ciudadana y densidad del barrio en el que viven. A lo que se oponen los vecinos es al cambio de las caractersticas urbanas que conocen; a la modificacin del modelo urbano del barrio al que tienen arraigo. Ante este panorama hay varias cuestiones que es imprescindible tomar en cuenta en el diseo de planes y proyectos que impliquen la redensificacin de una zona. La primera es la necesidad de fortalecer los servicios pblicos para que sigan operando con igual o mejor calidad que antes. Si el gobierno local puede garantizar a los vecinos que el suministro de agua potable, la seguridad pblica, la recoleccin de basura, etc. se mantendrn sin alteraciones negativas, se habr vencido el primer temor de la comunidad ante el cambio. Esta es seguramente la principal deficiencia de la poltica del Bando 2; tan evidente ha sido la llegada de nuevos pobladores, como la falta de inversin y el deterioro de los servicios pblicos en colonias como Del Valle, Narvarte, Npoles, Roma, etc.; esta percepcin negativa generada por la redensificacin no slo se ha hecho presente al interior de la zona, sino ha contagiado y predispuesto a los habitantes de otras colonias. Como segunda medida sera interesante explorar la transformacin de zonas industriales en semiabandono, en espacios de uso mixto y densidades medias y altas. La ausencia de habitantes con arraigo en estas reas, que por lo general cuentan ahora con una ubicacin privilegiada y cntrica en las urbes, y que por lo mismo difcilmente recobrarn la intensa actividad industrial que mantenan cuando su ubicacin era perifrica, las convierte en espacios ideales para empezar de cero. Existen muchos casos exitosos de este tipo de redesarrollo en ciudades europeas que alguna vez tuvieron gran auge industrial y que ahora se dedican predominantemente al sector terciario. Ciudades que tuvieron la visin de modificar su normatividad para transformar zonas industriales en desuso en zonas densas y mixtas, tanto en el uso del suelo, como en la heterogeneidad social que han promovido. En la Ciudad caractersticas, exclusivamente menoscabo de de Mxico existen amplias colonias y parques industriales con estas sin embargo, se ha insistido en la postura de mantenerlas con uso industrial, con el argumento de que son zonas generadoras de empleo. Sin la necesidad de cuidar los centros de trabajo, es conveniente evaluar la
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viabilidad real de que la industria se conserve en zonas cntricas de las ciudades, o si es momento de replantear su dinmica. Ello podra abrir espacio para impulsar importantes proyectos de redensificacin en donde muy probablemente el rechazo social no estara presente. Finalmente se plantea la necesidad de incorporar la participacin ciudadana como pieza fundamental para realizar cualquier plan o proyecto urbanstico, un proceso que implica la toma de decisiones compartidas con una sociedad cada vez ms activa y demandante de ser consultada. Es necesario reformar la Ley de Desarrollo Urbano del DF para que los procesos participativos se incorporen desde el principio hasta la terminacin de la elaboracin de los programas de desarrollo urbano en sus diferentes niveles: general, delegacionales y parciales. Adems, se deben reglamentar la participacin ciudadana para garantizar que sea incluyente, valore las posiciones mayoritarias y minoritarias, resuelva controversias y posiciones opuestas, y sea lo suficientemente flexible para permitir el diseo de esquemas de difusin y participacin ad hoc para cada tipo de proyecto y para cada tipo de comunidad. Adicionalmente, la toma de decisiones compartidas que deriven en la eleccin del modelo urbano a construir, debe necesariamente hacerse responsable de los costos que genere en trminos ambientales, sociales y econmicos. Los ciudadanos deben tener un espacio para decidir el tipo de ciudad que quieren, lo que los convierte en responsables solidarios de las implicaciones, positivas y negativas, implicadas en cualquier esquema urbano.

BIBLIOGRAFA Anderson, Geoff. Why Smart Growth: A Primer. Internacional City / County Management Association. Washington 2005. Dowell, Myers y Kitsuse, Alicia. The Debate over Future Density of Development: an interpretative review. Lincoln Institute of Land Policy. Cambridge, MA. 1999. Environmental Protection Agency. What is Smart Growth? en www.epa.gov. Agostos 2005. Gardner, Jonson. Metro Urban Centres: An Evaluation of the Density of Development. Eugene Oregon, Julio 2001. Metro. Lets talk, Discusin Guide 2001-2002, Where do we grow from here? En www.metro-region.org. Autoridad Metropolitana de Prtland. Roo, Gert y Miller, Donald. Compact Cities and Sustainable Urban Development. Internacional Urban Planning & Environmental Association. Ashgate. Inglaterra, 2000. Rueda, salvador. La ciudad compacta y diversa frente a la conurbacin difusa. En Primer catlogo espaol de buenas prcticas (Madrid: Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, 1996). Sanz, Alfonso. Movilidad y accesibilidad: un escollo para la sostenibilidad urbana. En Primer catlogo espaol de buenas prcticas (Madrid: Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, 1996).

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Song, Yan y Knaap, Gerrit-Jan. Measuring the effects of mixed land uses on housing values. Lincoln Institute of Land Policy. Cambridge, MA. Marzo 2005. Thomas, Louise y Cousins, Will. The Compact City: A Succesful Desrvale and Achievable Urban Form?, en The Sustainable City, Londres, Rourledge 1996. Topelson, Sara. Vivienda en Zurich Reciclamiento Urbano. Artculo para El Economista, Mxico, Agosto 2005. Villasana, Toms. Participacin e integracin social. en Primer catlogo espaol de buenas prcticas (Madrid: Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, 1996). Artculos diversos sobre movimientos ciudadanos en contra de la redensificacin en la ciudad de Mxico, en www.reforma.com

Ecos del Desarrollo Urbano es una Columna editada por la Direccin General de Desarrollo Urbano y Suelo con el nico inters de difundir el Desarrollo Urbano y la importancia de la disciplina. Lo publicado en la Columna (Ecos del Desarrollo Urbano) es una opinin personal de quien firma la Columna y no debe entenderse como una poltica de la DGDUS.

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