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Pblicas, Regulacin Polticas Pblicas, Regulacin Polticas y Desarrollo Sostenible D y Desarrollo Sostenible

La Pesca de Anchoveta

Un mar de problemas y desafos:

A propsito de la reciente polmica sobre la pesca de anchoveta
PAR - Instituto de Polticas Pblicas, Regulacin y Desarrollo Sostenible(*) Pablo Roca Snchez(**)

Resumen Ejecutivo

El D.S. N 005-2012-PRODUCE ha generado una polmica en relacin a la pesca de anchoveta. Los pescadores industriales han lanzado duras crticas y el gobierno ha respondido defendiendo la medida. Ms all de si el decreto ha sido la accin correcta para la proteccin de la biodiversidad martima, este hecho vuelve a estar en el debate nacional. El presente artculo comienza describiendo de manera general la actividad pesquera en el Per, con nfasis en la evolucin de la industria y la institucionalidad pesquera, para luego describir los conflictos recientes en el Viceministerio de pesquera. En la parte central, se presentan marcos o aproximaciones tericas que son tiles para analizar lo que sucede actualmente. Por ltimo, se plantean algunas conclusiones.

1. Introduccin La anchoveta ha vuelto a aparecer en los medios y no precisamente por sus bondades nutritivas o por una campaa para promover su consumo. En esta ocasin, se ha producido una polmica a raz de un decreto que limita la pesca de este recurso dentro de las 10 millas a las grandes embarcaciones, las de pesca industrial. La anchoveta es un recurso importante por ser un elemento bsico en el ecosistema de la Corriente de Humboldt al ser la fuente de alimentacin de varias especies marinas. A su importancia ecosistmica hay que sumarle su valor en la industria pesquera peruana. Para ello repasaremos brevemente la historia de la industria pesquera en el Per para comprender la situacin que atravesamos hoy en da. La pesca es una actividad econmica fundamental que se realiza desde los orgenes de varias civilizaciones incluida la nuestra. Desde el periodo Preincaico ya haba pesca en el Per. Sin embargo, es a partir de la dcada de 1950 que florece una industria pesquera peruana, y en la siguiente dcada, los sesenta, aprovecha un boom de la harina

de pescado para posicionarse en el mercado mundial como principal exportador de este producto. Por un activo rol del empresariado, con figuras notables como las de Banchero Rossi, la pesca pas a ser una actividad fundamental en la economa peruana. La pesca industrial en el Per ha pasado por varias etapas. Luego de un estrepitoso incremento en la pesca de anchoveta y la produccin de harina de pescado (el valor de este recurso reside no solo en el consumo humano sino como insumo para producir enlatados y harina) durante los aos del boom, se estatiz la industria durante el gobierno militar y se entr en una aguda crisis en los setenta debido a la sobrepesca y al Fenmeno del Nio. En una publicacin por sus 50 aos, la Sociedad Nacional de Pesquera seala que no quiere repetir este periodo en que la anchoveta casi desaparece. El periodo actual en cuanto a la industria pesquera es de privatizacin, tras la desaparicin de empresas estatales que antes se encargaban de la pesca. Junto con la evolucin de la industria se produjo un desarrollo de instituciones del

(*) Organizacin privada, cuyo propsito es el desarrollo, gestin, planeamiento, implementacin y seguimiento de polticas pblicas, diseos normativos e institucionales, instrumentos y procesos de gestin pblica, as como temas vinculados a la regulacin y al desarrollo sostenible. Disear e implementar procesos de incidencia poltica, programas de apoyo social, manejo de conflictos sociales, proyectos de desarrollo ambiental y social, tanto al sector pblico como al privado, en el mbito nacional e internacional. Adems, promueve la investigacin y la publicacin de libros, revistas, entre otros e impulsa y dirige la creacin de instituciones educativas. (**) Miembro del Equipo de Polticas Pblicas y Gestin Pblica de PAR.

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saber de qu trata este decreto. Lo que establece esta norma es que se restringe la pesca industrial dentro de las 10 millas y se crea una zona exclusiva para embarcaciones de menor escala entre las 5 y 10 millas (6). Los motivos que se exponen como justificacin de esta medida se refieren a la reduccin de la biomasa y la necesidad de garantizar la sostenibilidad de este importante recurso natural as como nuestra biodiversidad. Sin embargo, como era de esperarse, las reacciones desde varios frentes no se hicieron esperar. No se describirn a fondo cada uno de los detalles de cada suceso, ya que estos han sido documentados por los medios. Nuestra intencin es resaltar, brevemente, algunos aspectos que se analizan a fondo en la siguiente parte. Majluf sale, como expone en su carta, debido a los bloqueos y limitaciones que le ponan y le impedan ejercer su papel como viceministra. Esto se desenvuelve en un marco de una relacin conflictiva con el titular del sector. En la siguiente parte buscaremos ahondar en esta cuestin. Sobre el segundo hecho, las reacciones y el enfrentamiento entre el gobierno y los pesqueros industriales visibiliza un fenmeno interesante que puede leerse en base a aportes tericos sobre la autonoma de los funcionarios estatales. La pregunta, entonces, es quin decide las polticas pblicas, de pesquera en este caso, y en base a qu criterios? 3. Diferentes lecturas o marcos tericos para analizar la situacin actual de la pesquera en el Per Una primera aproximacin o enfoque terico para analizar la situacin de la poltica pesquera en la actualidad y la polmica que se ha desatado alrededor de una accin de este sector, es la que estudia el vnculo entre tcnica y poltica en el marco o el proceso de polticas pblicas, policymaking en ingls. La literatura sobre este tema es abundante. Los primeros trabajos se desarrollan en contextos de autoritarismos (ODonell 1973 y Collier 1979). Posteriormente, con el proceso de transicin en la regin, se comienza a hablar de democracias tecnocrticas (Centeno y Silva 1998; Silva 1997). Ms all del rgimen en general, interesa la influencia de tcnicos y la investigacin en las decisiones de poltica. Un trabajo que ilustra este punto es el de Correa y Mendizabal (2011), al analizar el vnculo entre conocimiento y poltica en la regin. Por qu sostenemos que estos marcos tericos sirven para analizar el caso de la pesquera en el Per? Que las decisiones de poltica de este sector deben ir acompaadas a de un sustento se vuelve evidente al revisar las funciones del IMARPE o del ITP, as como las del Viceministerio de Pesquera. El objeto de la poltica es un ecosistema complejo como el marino, por lo que se requiere del conocimiento cientfico, aportes desde la biologa y la zoologa, para poder elaborar objetivos, programas y acciones sobre la base de un conocimiento especfico del tema. Veamos como se ha dado esto en el sector. Patricia Majluf llega al puesto de viceministra sin ser una poltica de carrera. Ella proviene del mundo acadmico, formada en la UPCH y en Cambridge y con experiencia en el IMARPE, y la oferta de ocupar el puesto se bas en su prestigio como biloga. Su formacin y sus intereses pautan su accionar, orientado a la consecucin de metas como la preservacin de la biodiversidad. De otro lado, o tal vez deba ser ms preciso decir a su lado, hay personas con intereses particulares. Ella seala a Jos Urquizo, como quiere llevarse bien con los pescadores, y desde la lgica de un poltico la bsqueda y mantenimiento de cierto nivel de popularidad y legitimidad, de poder, es fundamental. Los intereses dismiles explican el conflicto entre ella y el titular del sector. Majluf renuncia y vuelve a sus quehaceres acadmicos mientras que Urquizo es designado en el sector defensa. Sus destinos y procedencia revelan el carcter tcnico y poltico de cada uno. Este caso muestra la falta de una relacin fructfera entre la investigacin cientfica, la tcnica, y las relaciones de micropoltica en el sector, lo que abre las puertas a especular situaciones de captura, corrupcin y otros males que aquejan a los Estados latinoamericanos. En todo caso, lo que sealan los documentos es una necesidad de sostener sus decisiones en investigacin cientfica, en data, en evidencia. Sin embargo, los indicios de corrupcin que ha expuesto la prensa, las declaraciones de Majluf en su renuncia y un despido de cientficos con amplia experiencia en el rea sin explicaciones slidas (7) indicaran que muchas de las decisiones en el Ministerio parecen responder menos a criterios tcnicos y ms a motivaciones polticas. Para ser que la conclusin de Omamo (2003) sobre que la policy research es irrelevante para la poltica de agricultura en la regin africana podra trasladarse al Per. Quizs adems de estudios de biologa marina, debamos estudiar dinmicas de micropoltica, gestin de intereses privados, corrupcin, entre otros como lo hace Mujica en el Parlamento (2012) y el Poder Judicial (2011) para comprender qu pasa con la poltica pesquera en el Per. Otra perspectiva que puede ser til para abordar este tema es la de captura del Estado por la influencia de grupos de presin o la presencia de poderes fcticos que definen el curso de las polticas pblica en funcin de sus intereses, contraponindose o ignorando el inters pblico. Esta influencia que no es formal pero se da de facto ha sido estudiada en nuestro pas por Francisco Durand en varios trabajos (2004, 2012). La relacin de los industriales con el poder no es propia del Per sino que es un suceso que se produce en general en la regin y

Estado que buscaron ordenar la pesca en el Per. En 1970 se cre el Ministerio de Pesquera como rgano rector en la materia. Para dotar a las decisiones del Estado en materia de pesquera de un sustento cientfico, se crearon instituciones de investigacin que tenan como finalidad asesorar al Estado: IMARPE e ITP. El Instituto del Mar del Per (IMARPE) es un Organismo Tcnico Especializado del Sector Produccin, Subsector Pesquera, orientado a la investigacin cientfica, as como al estudio y conocimiento del Mar Peruano y sus recursos, para asesorar al Estado en la toma de decisiones con respecto al uso racional de los recursos pesqueros y la conservacin del ambiente marino, contribuyendo activamente con el desarrollo del pas (IMARPE 2008) (1). Asimismo, el Instituto Tecnolgico Pesquero (ITP) es una institucin de investigacin que tiene por finalidad principal propender a la mejor utilizacin de los recursos pesqueros, orientndolos al desarrollo de productos con mayor valor agregado y propiciando el mejoramiento de las condiciones higinico sanitarias en las actividades pesqueras y acucolas del pas (ITP 2010) (2). 2. Conflictos recientes El sector pesquero ha tenido problemas y conflictos a lo largo de su historia, pero son dos los sucesos o episodios que nos interesa desarrollar en esta parte. El primero, es el de la renuncia de la ex Viceministra Patricia Majluf (3). Este hecho ocurri en mayo de 2012 y suscit gran inters en su momento debido a que a su renuncia estuvo acompaada por una carta (4) que se hizo pblica, en la que expresaba duras declaraciones y crticas contra la poltica del sector. El segundo episodio o conflicto en el sector pesquero es ms reciente. Comenz en agosto del ao pasado, a raz de un decreto supremo que emiti el Ministerio de Produccin, y contina hasta hoy. La polmica se desata porque el sector pesquero industrial se muestra en contra de la medida y se ha dedicado a lanzar crticas y cuestionamientos. El gobierno ha respondido y el conflicto an sigue. Una renuncia de un funcionario pblico no necesariamente llama la atencin. El caso de Majluf aparece en los medios a raz de una carta de renuncia con crticas que la convierten, en palabras de la periodista Rosa Mara Palacios (5), en una de las cartas de renuncia ms fuertes. Es cierto que uno puede entrar al sector pblico y salir muy disgustado por diversas razones, pero lo usual es una salida silenciosa. A continuacin analizaremos cmo es que llega esta biloga experta en temas marinos a ese cargo pblico y cules son las razones de su renuncia. Para esto nos basaremos en su carta y las declaraciones que da en medios de comunicacin. El siguiente conflicto o polmica se desata a raz del D.S. N 005-2012-PRODUCE. Por este motivo, conviene, en primer lugar,

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en otros pases. Marco Palacios (2005), por ejemplo, habla sobre este tema en su obra sobre la historia colombiana. Martn Tanaka (2012) (8) describe la captura del Estado como una situacin en la cual grupos con intereses especficos logran controlar el proceso de toma de decisiones de las autoridades pblicas para obtener beneficios particulares, pasando por encima del inters general de la sociedad. Explica que el fenmeno ha sido identificado y denunciado tanto desde la derecha como desde la izquierda. Francisco Durand o Sinesio Lpez, por ejemplo, sealan que el modelo neoliberal ha debilitado las funciones reguladoras del Estado y ha favorecido los intereses de los grandes grupos de poder econmico nacionales y extranjeros. Segn ellos, hay puertas giratorias que los hace pasar de la defensa de intereses privados a cargos de responsabilidad pblica, para luego pasar a ser formadores de opinin en medios, y as sucesivamente.Desde la derecha, se denuncia el control del Estado (el mercantilismo de Hernando de Soto), donde la intervencin estatal es precisamente la fuente de los problemas. Por la naturaleza de este artculo, al no haber una investigacin que nos permita hallar evidencia, no es posible afirmar que este marco terico explica lo que pasa con la poltica pesquera. No obstante, las declaraciones que hace Majluf al renunciar, en las que denuncia fuertes presiones de la Sociedad Nacional de Pesquera y la Sociedad Nacional de Industrias sobre el Ministerio de la Produccin (9), son una invitacin y una obligacin a investigar si efectivamente y de qu forma se puede estar dejando de lado el inters pblico y nacional para favorecer a determinados grupos de empresarios en lo referido a la accin gubernamental en pesquera. Esta afirmacin de la ex viceministra ha sido apoyada por Carmen Heck, abogada de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (10). El decreto emitido en relacin a la pesca de anchoveta es interesante en tanto colisiona con los intereses de los industriales. La afirmacin de la actual ministra de Produccin, Gladys Tiveo, de que ella no gobierna para 8 empresas (11) pretende dar la imagen de que el sector es autnomo, que no est capturado. Es interesante la defensa de la ministra frente a las crticas denunciando una situacin del pasado en la que s haba captura, haciendo alusin a informe de Milagros Salazar publicado en IDL-reporteros (12), para reafirmar que ahora s se hacen las cosas autnomamente. Desde el frente industrial se lanza como sospecha el que Alexis Humala tenga el tipo de embarcaciones que s tiene permitido pescar, deslizando la posibilidad de que se haya legislado con el criterio de favorecer al hermano del Presidente (13) lo cual como mencionamos constituye otra forma de captura. A raz de lo expuesto, la pregunta a resolver sera analizar si la anchoveta no es lo nico que se captura. La mayora de polticas o acciones del Estado generan perdedores o afectados que se posicionan segn sus intereses y buscan influir en el curso de la poltica para ajustarla a aquello que ms convenga. Es por esto que en la literatura sobre polticas pblicas se usa el trmino stakeholders, en alusin a aquellos actores que se ven afectados de forma directa o indirecta en la poltica y que mediante su accin o inaccin pueden jugar un papel clave en el curso de esta. Por ello es un paso comn e importante el desarrollo de toda poltica el realizar un mapeo de actores. Este ejercicio te permite reconocer qu alianzas puedes construir, as como estimar la cantidad de actores que sern oposicin. La poltica pesquera no debera ser ajena a esta cuestin que es bsica para garantizar la viabilidad poltica e institucional de las medidas que adopten. Si bien la tcnica es un requerimiento indispensable cuando hablamos de pesquera, no hay que olvidar que toda poltica pblica est atada a factores polticos, ya lo dijo el BID el 2006, se realiza en el marco de relaciones de poder. Policy y politics, para bien o para mal, van de la mano. Una ltima aproximacin a esta polmica se basa en el anlisis del discurso, mediante el cual constatamos que este ha cambiado en los ltimos aos debido a la aparicin y legitimacin de nuevos enfoques de desarrollo que toman en cuenta el concepto de sostenibilidad ambiental. Paredes y Gutirrez (2008) sealan en su estudio que el marco regulatorio evolucion de uno orientado al fomento industrial y atraccin de inversiones, hacia otro centrado en el cuidado de la biomasa, el control de la sobrecapacidad de flota y de plantas (restriccin de captura, prohibicin de nuevas licencias y autorizaciones para embarcaciones y plantas), y en la proteccin del ecosistema marino (programas de adecuacin al medio ambiente y lmites mximos para los efluentes de la industria) (Paredes y Gutirrez 2008: II). Las declaraciones de poltica, la retrica y los dispositivos aspiracionales que se emplean en las polticas pblicas y en esta, en especfico, son elementos importantes para el anlisis de lo que viene sucediendo. El nfasis en el discurso oficial en lo que se refiere a la conservacin del a biomasa y una pesca responsable que no deprede el recurso al punto de desaparecerlo, buscando proteger el ecosistema marino y la biodiversidad, no es poca cosa. Adems, hay acciones concretas en ese sentido como el establecimiento de cuotas y vedas que buscan proteger la anchoveta y el ecosistema en su conjunto. Pese a ello, an hay varios retos pendientes. En el Per nuestras normas muchas veces son trasgredidas y lo informal se impone sobre lo formal. La debilidad de muchas

de nuestras instituciones hace que impere un orden que en algunos casos se contrapone y colisiona con el orden legal establecido. Esto es bien reconocido en el sector pesca, donde seala que el incumplimiento de las normas llev al sobredimensionamiento del sector y a que los participantes del mismo se hayan desenvuelto en un ambiente caracterizado por la corrupcin (Paredes y Gutirrez 2008: II). En otra parte del mismo estudio se seala que la corrupcin ha sido un modus operandi en este sector, que ha permeado todo tipo de actividades: permisos de pesca, levantamiento de vedas, otorgamiento de concesiones, verificacin de bodegas y de cargas, verificacin de cumplimiento con los PAMAs, gestin de recursos de la CBSSP, etc (63). Es claro, entonces, que toda mejora sustancial en la poltica de este sector pasa por fortalecer la capacidad reguladora del Ministerio y afrontar la corrupcin. Sin esto todo quedar en un bonito discurso. 4. Conclusiones y recomendaciones de poltica Como se ha podido observar a lo largo del texto, son varios los puntos que hay que atender. Los problemas referidos a la corrupcin, a captura, presiones de la SNP requieren el desarrollo de mecanismos de fiscalizacin, transparencia y rendicin de cuentas, as como favorecer el desarrollo de una carrera pblica en el sector que responda a criterios meritocrticos y sea capaz de atraer a cientficos y profesionales competentes que el Estado necesita. Al ser la poltica de pesquera una poltica pblica y siendo el viceministerio un rgano del gobierno no se pueden obviar los problemas de corto poltico, pues buena parte de los problemas se derivan no de la falta de asesora cientfica o tcnica, sino de otros factores que hacen que esta sea dejada de lado cuando atenta contra determinados intereses. Respecto al decreto, en concreto, se requiere aclarar algunas cuestiones. Las crticas deben escucharse y si hay errores pues deben corregirse, esto es parte de la democracia. Sin embargo, las decisiones de ordenamiento pesquero corresponden al gobierno y no a la industria pesquera, por eso es positivo que la ministra tenga claro que no legisla para los pesqueros industriales sino para todos los peruanos. La crtica que seala que la informalidad atenta contra el desarrollo sostenible debe ser considerada puesto que si la norma dice que la pesca debe orientarse al consumo humano y se observa que los pescadores artesanales venden a industrias para producir harina de pescado, produciendo un mercado negro de anchoveta. El Ministerio debe velar por el cumplimiento del decreto a modo de evitar este problema. Asimismo, no basta con la prohibicin de la pesca de juveniles, sino que es necesario un mecanismo de control ms estricto a modo de garantizar la reproduccin y la

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2012 El debate sobre la captura del Estado. En Per Hoy: La gran continuidad. Desco. Pginas: 19-56. http://www.miradorempresarial.org/uploads/temas/Pdfdurand.pdf.pdf
NOTAS: (1) IMARPE (2008). Consulta: 04 de abril de 2013. http://www.imarpe.pe (2) ITP (2010). Consulta: 04 de abril de 2013. http://www.itp.gob.pe/ (3) Esta no es la primera renuncia en el sector. Kurt Burneo dej la cartera y fue reemplazado por Jos Urquizo, quin le dej el puesto a Gladys Triveo, actual ministra. En su gestin, Burneo denunci un faenn pesquero. <http://peru. com/2011/09/13/actualidad/economiay-finanzas/kurt-burneo-denuncio-granfaenon-pesca-peruana-noticia-20202> La ex viceministra Roco Barrios estuvo un periodo. Jaime Reyes estuvo un corto tiempo y fue reemplazado por Majluf. Tras la renuncia de esta ltima, entr Paul Phumpiu actual viceministro. Esta alta rotacin en los cargos da cuenta de la situacin de conflicto en el sector. (4) Carta de renuncia de la viceministra de Pesquera Patricia Majluf. Lima. 03 de mayo de 2012. http://es.scribd.com/ doc/92456016/Carta-de-renuncia-deviceministra-de-Pesqueria-Patricia-Majluf (5) Patricia Majluf cuenta las razones que la llevaron a renunciar al viceministerio de Pesquera http://www.tuteve.tv/ noticia/actualidad/70240/2012/05/08/ patricia-majluf-cuenta-las-razones-quela-llevaron-a-renunciar-al-viceministeriode-pesqueria (6) En especfico, la norma indica lo siguiente: Las embarcaciones artesanales de 0 a 10 m3 tendrn el privilegio de poder realizar su actividad dentro de las 5 millas, pero el destino de sus recursos solo podr orientarse al Consumo Humano Directo. 5-10 millas: Las embarcaciones de menor escala de 10 a 32.6 m3 tendrn una zona exclusiva de pesca. Esto significa que en esta zona de reserva no pueden ingresar las embarcaciones industriales, que solo podrn pescar a partir de la milla 10. Debern contar a partir de ahora con un sistema satelital de seguimiento y control. 10 - 200 millas: Naves de ms de 3.6 m3 (toneladas) Destinada a las embarcaciones industriales. Cuentan con un sistema satelital de seguimiento y control. <http://www.produce.gob.pe/index. php/component/content/article/145-laverdad-del-ds-005-2012-produce/716protegiendo-las-5-millas-marinas> (7) Inocente, Rafael (2013). Despido masivo de cientficos del Instituto del Mar del Per. http://www.revistaideele.com/ideele/content/despido-masivo-decient%C3%ADficos-en-imarpe (8) Martn Tanaka (2012). La captura del Estado. http://www.larepublica.pe/columnistas/virtu-e-fortuna/la-captura-delestado-18-03-2012 (9) Ex viceministra Majluf denuncia a empresarios por azuzar a pescadores en Paita. El comercio. Lima, 06 de mayo de 2012. http://elcomercio.pe/politica/1411084/ noticia-ex-viceministra-majluf-denunciaempresarios-azuzar-pescadores-paita (10) Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Reportaje: La anchoveta en riesgo. Los decretos 005 y 006 PRODUCE http://www. youtube.com/watch?v=31sjMuhZDxg (11) Gladys Triveo: Yo no soy ministra de ocho empresas. Peru 21. Lima, 22 de marzo de 2013. http://peru21.pe/economia/gladys-triveno-yo-no-soy-ministra-ocho-empresas-2122956 (12) Milagros Salazar (2011). Olor a pescado. Lima: IDL-reporteros http://idl-reporteros. pe/2011/07/23/olor-a-pescado/ (13) Ministra Gladys Triveo al congreso por decreto que favorece a Alexis Humala. Per 21. Lima, 29 de agosto del 2012 http://peru21.pe/politica/ministra-gladystriveno-al-congreso-decreto-que-favorece-alexis-humala-2039807.

conservacin de la especie, evitando que desaparezca. 5. Fuentes y referencias PAREDES, Carlos E; GUTIRREZ, Mara Elena 2008 LA INDUSTRIA ANCHOVETERA PERUANA: COSTOS Y BENEFICIOS. Lima: Banco Mundial y Universidad San Martn de Porres. http://institutodelperu.org.pe/ descargas/informe_de_la_industria_de_ anchoveta.pdf MUJICA, Jaris 2011 Micropolticas de corrupcin. Lima: Asamblea Nacional de Rectores 2012 El lobby y la negociacin de intereses privados. Una mirada etnogrfica sobre la estructura y la dinmica de gestin de intereses en el Parlamento peruano. Lima: PUCP OMAMO, Steven 2003 Policy research on African Agriculture: trends, gaps and challanges. International Service for National Agricultural Research (ISNAR) ftp://ftp.cgiar.org/isnar/publicat/pdf/RR-21.pdf TANAKA, Martn 2012 La captura del Estado. La repblica. Lima, 18 de marzo. http://www.larepublica.pe/columnistas/virtu-e-fortuna/lacaptura-del-estado-18-03-2012 DURAND, Francisco 2004 El poder incierto: trayectoria econmica y poltica del empresariado peruano. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Per. 2005 La mano invisible en el Estado: efectos del neoliberalismo en el empresariado y la poltica. Lima: Fundacin Friedrich Ebert.

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