Livro06 InfraestruturaSocial Vol1

Infraestrutura Econmica no Brasil:
diagnsticos e perspectivas para 2025

Livro 1:
O projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro foi concebido tambm para dar concretude aos sete eixos temticos do desendesenvolvimento brasileiro, estabelecidos mediante processo intenso de discusses no mbito do programa de fortalecimento institucional em curso no Ipea. O conjunto de documentos derivados deste projeto o seguinte:
Livro 6 | Volume 1
Livro 2:
Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do conselho de orientao do Ipea Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas Insero Internacional Brasileira Soberana Macroeconomia para o Desenvolvimento Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Sustentabilidade Ambiental Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 3: Livro 4: Livro 5:
Livro 6: Livro 7: Livro 8:
Livro 9: Livro 10:
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 6 Volume 1
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Livro 6 Volume 1
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Organizadores/Editores Bolvar Pgo Carlos Alvares da Silva Campos Neto Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral) Alfredo Eric Romminger Bolvar Pgo Carlos Alvares da Silva Campos Neto Carlos Henrique R. de Siqueira Fabiano Mezadre Pompermayer Ians Melo Ferreira Jos Carlos dos Santos Leonardo Fernandes Vasconcelos
Infraestrutura econmica no Brasil : diagnsticos e perspectivas para 2025 / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.1 (586 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Infraestrutura Econmica, Social e Urbana ; Livro 6) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-055-0 1. Infraestrutura Econmica. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 338.981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
sUmrio
APRESENTAO . ...............................................................................7 AGRADECIMENTOS...........................................................................11 INTRODUO AS INTERFACES DA INFRAESTRUTURA ECONMICA COM O DESENVOLVIMENTO: ASPECTOS CONCEITUAIS, METODOLGICOS E APRESENTAO DOS CAPTULOS. ......................................................15 CAPTULO 1 EXPERINCIAS LATINO-AMERICANAS EM INFRAESTRUTURA ECONMICA.....51 CAPTULO 2 SETOR ELTRICO: DESAFIOS E OPORTUNIDADES.......................................105 CAPTULO 3 PERSPECTIVAS DE DESENVOLVIMENTO DO SETOR PETRLEO E GS NO BRASIL....................................................................137 CAPTULO 4 BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: ETANOL E BIODIESEL................................193 CAPTULO 5 DESAFIOS E OPORTUNIDADES DO SETOR DE TELECOMUNICAES NO BRASIL................................................................................................251 CAPTULO 6 PANORAMA E PERSPECTIVAS PARA O TRANSPORTE AREO NO BRASIL E NO MUNDO.........................................................................339 CAPTULO 7 RODOVIAS BRASILEIRAS: GARGALOS, INVESTIMENTOS, CONCESSES E PREOCUPAES COM O FUTURO..........................................................401 CAPTULO 8 PORTOS BRASILEIROS: DIAGNSTICO, POLTICAS E PERSPECTIVAS. ...........457 CAPTULO 9 TRANSPORTE FERROVIRIO DE CARGAS NO BRASIL: GARGALOS E PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICO E REGIONAL.........513 CONCLUSO...................................................................................569 NOTAS BIOGRFICAS......................................................................583
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana -- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada --Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana --Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ----Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
A elaborao de um diagnstico e de sugestes de polticas pblicas para os diversos setores da infraestrutura no uma tarefa simples. Diante da complexidade e ambio de tal projeto, o Ipea e a Cepal mobilizaram pesquisadores e especialistas de dentro e de fora destas instituies para a elaborao do livro Infraestrutura econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025, parte integrante do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Cabe nesta seo o registro de vrios agradecimentos. Primeiramente, aos coordenadores da equipe Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea) e Bolvar Pgo (Ipea). Agradece-se ainda ao Tcnico em Planejamento e Pesquisa Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea), pelo relevante apoio no processo de elaborao e reviso de todos os captulos deste livro e bolsista do PNPD Ians Melo Ferreira, por sua contribuo na elaborao e organizao deste trabalho. importante agradecer tambm ao presidente do Ipea, Marcio Pochmann, pelo apoio a este projeto, ao Comit Editorial, que funcionou sob a coordenao da Assessoria da Presidncia do Ipea, chefiada por Jos Celso Cardoso Jr. Cabe ainda mencionar o apoio imprescindvel de todos os diretores e seus adjuntos na mobilizao do corpo tcnico e no acompanhamento dos trabalhos que compem a publicao, em especial os de Liana Carleial e Bruno Cruz (Dirur) e Mrcio Wohlers e Fernanda De Negri (Diset). Alm destes, aos demais servidores do Ipea e parceiros de outras instituies porventura no mencionados, mas que colaboraram para que este projeto se tornasse realidade, registrem-se tambm amplos agradecimentos. Ademais, importante registrar nominalmente os autores dos captulos, de modo a ressaltar suas contribuies para este trabalho. Todos merecem agradecimentos pelo empenho e pela qualidade das anlises apresentadas. O livro composto por nove captulos, dos quais oito abordam setores especficos da infraestrutura econmica e um apresenta a realidade na Amrica Latina. Alm destes, tem-se uma introduo conceitual ao tema e um captulo que conclui a discusso. Na introduo, os autores Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea) e Ians Melo Ferreira (Ipea) apresentam uma discusso terica acerca do impacto da infraestrutura econmica sobre o desenvolvimento de uma nao. Inclui-se, ainda, uma explanao sobre a metodologia empregada na elaborao do livro e listam-se os vrios captulos que compem este livro.
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O captulo 1, Experincias latino-americanas em infraestrutura econmica, foi elaborado pela consultora da Cepal, Priscila Braga Santiago, a partir do relatrio Redes Infraestructurales en America Latina, desenvolvido pela Diviso de Recursos Naturais e Infraestrutura da Cepal. Ele trata das experincias latino-americanas em infraestrutura econmica e tem como objetivo apresentar um referencial comparativo para a experincia brasileira neste tipo de investimento. O captulo 2, Setor eltrico: desafios e oportunidades, de autoria do professor Adilson de Oliveira, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), aborda a reforma radical que o setor eltrico sofreu na dcada de 1990, com a instituio de novo marco regulatrio, cujo foco principal era atrair investidores privados e melhorar o seu desempenho econmico-financeiro. O captulo 3, realizado pelos professores Helder Queiroz Pinto Jr. (UFRJ) e Mariana Iooty (UFRJ), intitulado Perspectivas de desenvolvimento do setor petrleo e gs no Brasil, aborda como as condies de contorno da indstria de petrleo e gs natural foram radicalmente alteradas nos ltimos anos. O captulo 4, Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel, dividido em duas sees distintas. A primeira seo, referente ao etanol, foi escrita por Junia Cristina Pres (Ipea), com a colaborao de Gesmar Rosa dos Santos (Ipea) e Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea). A seo 2, escrita por Gesmar Rosa dos Santos (Ipea), objetiva situar os grandes desafios ao desenvolvimento da cadeia do biodiesel de oleaginosas, com foco nas aes do poder pblico que ligam a infraestrutura produtiva e o consumo do combustvel. O captulo 5, Desafios e oportunidades do setor de telecomunicaes no Brasil, escrito por Rodrigo Lima Verde Leal e Cludio de Almeida Loural, da Fundao Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (CPqD), objetiva servir de plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos desafios e das oportunidades do desenvolvimento da infraestrutura econmica do setor de telecomunicaes. O captulo 6, Panorama e perspectivas para o transporte areo no Brasil e no mundo, de autoria de Josef Barat (Ipea), com a colaborao de Leonardo Fernandes Vasconcelos (Ipea), aborda as principais questes em evidncia ou que assim possam estar nos prximos anos no que diz respeito ao setor de aviao civil. O captulo 7, Rodovias brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro, de autoria de Ricardo Pereira Soares (Ipea), Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea), Ians Melo Ferreira (Ipea) e Alfredo Eric Romminger (Ipea) e tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm envolvido o setor rodovirio, com destaque para os gargalos e as demandas apresentados em documentos oficiais, os canais de financiamento e investimentos e a questo das concesses.
Agradecimentos
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O captulo 8, Portos brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas, escrito pela equipe do Ipea composta por Carlos Alvares da Silva Campos Neto, Ians Melo Ferreira, Alfredo Eric Romminger, Bolvar Pgo e Leonardo Fernandes Vasconcelos, tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm envolvido os portos brasileiros nos ltimos anos, inclusive planos e programas desenvolvidos com o intuito de alavancar o setor, alm da apresentao de projees e cenrios para os prximos anos. O captulo 9, Transporte ferrovirio de cargas no Brasil: gargalos e perspectivas para o desenvolvimento econmico e regional, teve a autoria da equipe Ipea composta por: Fabiano Mezadre Pompermayer, Carlos Alvares da Silva Campos Neto, Bolvar Pgo, Alfredo Eric Romminger, Ians Melo Ferreira e Leonardo Fernandes Vasconcelos. O estudo aborda o setor ferrovirio e busca discutir as caractersticas do transporte ferrovirio de cargas, sua evoluo na infraestrutura de transporte brasileira e as principais questes regulatrias do setor. Finalmente, o captulo de concluses ficou a cargo de Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea) e Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea), tendo a colaborao de Cludio de Almeida Loural (CPqD). Nele, realiza-se uma discusso ampla na qual so apresentadas as interfaces dos diversos setores que compem as matrizes de energia e de transportes, buscando-se identificar como elas interagem. Os Editores
INTRODUO
AS INTERFACES DA INFRAESTRUTURA ECONMICA COM O DESENVOLVIMENTO: ASPECTOS CONCEITUAIS, METODOLGICOS E APRESENTAO DOS CAPTULOS
1 CONCEITOS DE INFRAESTRUTURA ECONMICA
H muito se reconhece a importncia de uma infraestrutura econmica adequada para a gerao de um ambiente propcio ao desenvolvimento. Diversos autores da atualidade tm discutido a relevncia da infraestrutura na proviso de insumos produtivos gua, energia, transportes etc. no crescimento econmico e na reduo da pobreza e da desigualdade social (ver, por exemplo, BRICEO-GARMENDIA; ESTACHE; SHAFIK, 2004; FAY; MORRISON, 2005; ESTACHE; FAY, 2007; STRAUB, 2008; SNCHEZ, 2009). Apesar do maior reconhecimento atribudo s benfeitorias provenientes de uma infraestrutura adequada, muitos pases em desenvolvimento ainda investem pouco nesta rea. Um ponto importante a ser discutido, antes de se comear a estudar os impactos da infraestrutura sobre a economia, a qualificao adequada do termo infraestrutura econmica e quais os setores por ele contemplados. De acordo com o Banco Mundial, infraestrutura econmica abrange os principais setores que subsidiam os domiclios e a produo, a saber: energia, transportes, telecomunicaes, fornecimento de gua e saneamento e, algumas vezes, setores de habitao e hidrocarbonetos (STRAUB, 2008). Para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), ela engloba os setores de energia eltrica, telecomunicaes, saneamento e logstica (rodovias, ferrovias e portos) (BORA JR.; QUARESMA, 2010). J para a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), este termo bem abrangente e inclui a prestao de servios pblicos de abastecimento de gua, energia eltrica, gs natural, coleta de resduos, tecnologias de informao e comunicao (TICs), rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, drenagem e irrigao (SNCHEZ, 2009). Nos estudos realizados pelo Ipea, esse conceito foi desagregado em duas linhas de estudo: a infraestrutura social e urbana, cujo foco prioritrio o suporte aos cidados e seus domiclios, a constitudo por habitao, saneamento e transporte urbano; e a infraestrutura econmica, cuja funo precpua a de dar apoio s atividades do setor produtivo, englobando os setores de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e telecomunicaes. neste ltimo conceito que se estrutura este livro.
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O objetivo desta introduo ressaltar a importncia da infraestrutura para o desenvolvimento produtivo e econmico do Brasil, explicar como se comportam os investimentos em infraestrutura, dadas as caractersticas de cada setor, e discorrer sobre os papis dos agentes pblico e privado na promoo destes investimentos. Assim, esta introduo traz uma seo de teorias e conceitos relativos ao impacto da infraestrutura econmica sobre o desenvolvimento; uma seo sobre a metodologia aplicada na redao do livro; e uma apresentao de cada um dos captulos, contendo as principais informaes e concluses sobre cada um dos setores abordados.
2 IMPACTO DA INFRAESTRUTURA ECONMICA SOBRE O DESENVOLVIMENTO
O objetivo desta seo o de apresentar alguns elementos tericos e conceituais acerca do impacto de investimentos em infraestrutura econmica sobre o potencial de crescimento e desenvolvimento de uma nao. No se procura aqui aprofundar a discusso terica do tema, mas to somente destacar elementos capazes de auxiliar o leitor no acompanhamento dos captulos setoriais. No resta dvida de que a oferta eficiente de servios pblicos de infraestrutura um dos aspectos mais importantes das polticas de desenvolvimento econmico e social. A prestao eficiente de tais servios condiciona significativamente a produtividade e a competitividade do sistema econmico, ao mesmo tempo em que melhora o bem-estar social. Portanto, uma adequada disponibilidade de infraestrutura e de seus servios correlatos condio indispensvel para que o pas possa desenvolver vantagens competitivas, alcanando maior grau de especializao produtiva. Os investimentos em infraestrutura elevam a competitividade sistmica da economia, melhorando as condies de transportes, de comunicao e de fornecimento de energia. Alm disso, tais inverses promovem efeitos multiplicadores e dinamizadores nos demais setores, induzindo a outros investimentos. Embora a infraestrutura tenha sido conceituada por diversos estudiosos do tema, aquela que melhor reflete a presente abordagem a sugerida pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), segundo o qual se pode definir infraestrutura como o conjunto de estruturas de engenharia e instalaes geralmente de longa vida til que constituem a base sobre a qual so prestados os servios considerados necessrios para o desenvolvimento produtivo, poltico, social e pessoal. (BID, 2000 apud CEPAL, 2009). Com base nesta definio, possvel distinguir dois conceitos complementares: i) servios de infraestrutura que visam satisfazer s necessidades de um indivduo ou de uma sociedade e so considerados servios de interesse pblico; e ii) infraestrutura que a base fsica sobre a qual se d a prestao destes servios. Apesar da relevncia da distino desses conceitos, ao longo deste trabalho, tanto a parte fsica quanto os servios dela decorrentes sero tratados como um
As Interfaces da Infraestrutura Econmica com o Desenvolvimento...
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nico objeto, sob o termo infraestrutura econmica. Tal agregao pode ser realizada sem maiores prejuzos, tendo em vista que os servios de infraestrutura s podem ser executados com a existncia do aparato fsico, enquanto este s faz sentido quando para a viabilizao dos servios. Os investimentos em infraestrutura impactam na economia por meio de canais diretos como a expanso da capacidade de abastecimento ou o escoamento da produo e indiretos (a melhoria na produtividade total dos fatores), propiciando o desenvolvimento econmico e social da nao. A infraestrutura quer promovida pelo Estado, quer pela iniciativa privada tem o potencial de tornar mais rentveis, e consequentemente mais atraentes, os investimentos produtivos, viabilizando maior eficincia ao sistema econmico. De acordo com Straub (2008, p. 13), polticas que recaem sobre um tipo especfico de infraestrutura podem facilitar ambos a transferncia de bens (...) e a transmisso de idias ou a difuso de conhecimento, em geral realizadas ou mediadas pela mobilizao dos agentes (traduo livre). O conjunto da infraestrutura econmica rodovias, ferrovias, portos, telecomunicaes etc. constitui mecanismo concreto de articulao das economias nacionais, e destas com a economia mundial, ao possibilitar a materializao dos fluxos de comrcio. Alm disso, a proviso de um nvel adequado de infraestrutura econmica consegue gerar elevaes na produtividade total dos fatores. Por exemplo, no que se refere infraestrutura de transportes, estradas bem pavimentadas reduzem os custos de manuteno de caminhes e elevam a durabilidade destes veculos, alm de reduzirem o tempo de transporte de insumos e produtos e o valor dos fretes. Ademais, a existncia de modais alternativos para o escoamento ferrovias, cabotagem etc. pode baratear os custos logsticos da empresa e ampliar sua eficincia, possibilitando uma elevao na competitividade de seus produtos. De acordo com Straub (2008), a produtividade do trabalho tambm poderia se beneficiar da proviso de uma infraestrutura adequada. A reduo do tempo de deslocamento do trabalhador e do estresse gerado neste deslocamento teria a capacidade de melhorar a qualidade de vida do operrio, ampliando seu tempo de lazer e compras, bem como sua disposio e sua laboriosidade. Assim, a realizao de investimentos dessa natureza tem o potencial de gerar melhorias de dimenso microeconmica por meio de impactos indiretos sobre os fatores capital e trabalho e sobre diversos aspectos da eficincia. Ademais, no mbito das unidades produtivas, a existncia de uma infraestrutura adequada permite, ao reduzir os custos de transao, que a empresa tome decises mais apropriadas com relao a recepo e distribuio de insumos e produtos e permite uma aplicao mais produtiva de recursos que, em outros casos, seriam utilizados para cobrir necessidades imediatas de infraestrutura.
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Cada setor da infraestrutura econmica tem um impacto direto ou indireto sobre as empresas e as indstrias. Estes impactos podem ampliar a capacidade produtiva por meio de custos, tecnologias, capacidade de distribuio etc. A melhoria da infraestrutura energtica, por exemplo, pode elevar a capacidade de produo das empresas, ampliar a de planejamento de longo prazo, alm de possibilitar a reduo nos gastos com energia e combustveis pela adoo de recursos mais eficientes ou baratos. Um processo que acaba por atrair investimentos produtivos, ampliando a formao bruta de capital fixo (FBCF) do pas. Em se tratando da logstica e dos transportes, uma melhoria das condies das estradas e modais alternativos pode possibilitar o alcance de reas remotas, o que pode gerar um aumento na oferta de mo de obra pela possibilidade de deslocamento populacional; ampliar a demanda pelos mais diversos produtos, graas ao aumento da capacidade de escoamento; ou simplesmente facilitar o escoamento da produo para os mercados interno e externo. No caso das TICs,1 o maior ganho gerado por uma infraestrutura mais slida e interligada deriva da difuso tecnolgica. Um maior alcance dos recursos de comunicao e propaganda pode ser usado pelas empresas para divulgar e, at mesmo, comercializar produtos e servios das mais diversas categorias e nas quantidades desejadas pelo cliente dentro e fora do pas. Alm disso, os recursos oferecidos pelas TICs auxiliam na comunicao vertical e horizontal das empresas e em tarefas importantes como o treinamento de pessoal, controle e gerenciamento de estoques, organizao de cadeias logsticas, entre outras. Se as empresas, em geral, produzem mais, o pas como um todo beneficiado por um ganho de produo e a economia v se ampliarem variveis macroeconmicas tais como: nvel de emprego, salrios e demanda. O aumento da produtividade faz cair os preos dos produtos, ampliar a demanda por bens e servios e, como consequncia, a demanda por mo de obra. Este processo iterativo leva a melhorias na competitividade dos produtos nacionais vendidos dentro e fora do pas e gera um efeito encadeado de crescimento produtivo e econmico. No caso do comrcio internacional, uma melhor infraestrutura permite uma melhor gesto dos custos privados, possibilitando uma diminuio dos preos relativos da produo local e ganhos de produtividade, gerando impactos positivos nas exportaes e importaes. Em tese, uma melhor infraestrutura atua sobre o setor exportador reduzindo seus custos logsticos e viabilizando a prtica de preos mais baixos. J no caso das importaes, percebe-se uma diminuio no preo dos bens importados, pressionando competitivamente os produtores nacionais.
1. Com a maior difuso da internet, a infraestrutura de telecomunicaes deixou de ser vista apenas como aquela utilizada para a prestao de servios de telefonia e passou a fazer parte de um setor maior de TICs.
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Ademais, a reduo nos preos, resultante de uma melhor infraestrutura, permite a importao de um maior volume de bens de capital, viabilizando a renovao e a modernizao tecnolgica do parque industrial. Do lado do consumidor, os benefcios gerados por uma melhor infraestrutura ao baratear os custos do abastecimento interno levam a um maior poder de compra pela reduo dos preos , alm de uma maior disponibilidade de bens, ampliando as possibilidades de consumo e gerando ganhos de bem-estar. Finalmente, para o exportador de commodities, cujo preo dado pelo mercado internacional, uma infraestrutura mais eficiente permite uma reduo de custos de produo e escoamento, elevando a receita auferida e o potencial de produo. Com uma economia em crescimento, abre-se a possibilidade da adoo de polticas de distribuio e equilbrio da renda, reduo da pobreza etc. Tambm estas polticas exigem a realizao de investimentos em infraestrutura, sobretudo urbana e social, sem esquecer, contudo, da infraestrutura produtiva ou econmica, responsvel por grandes deslocamentos de pessoas e bens, pela difuso e transmisso de conhecimentos e tecnologias e pela proviso de energia eltrica e motriz. Um dos pontos importantes a ser observado nos investimentos em infraestrutura que seus impactos possuem caractersticas muito prprias e especficas para cada setor, de modo que no atuam de forma linear sobre o crescimento. De fato, cada setor apresenta uma capacidade e um formato na promoo do desenvolvimento, devendo ser observadas as necessidades e as potencialidades de cada regio, a fim de planejar adequadamente as aplicaes a serem realizadas. Por exemplo, de acordo com a viso terica da geografia econmica, a proviso de transporte inter-regional pode, em algumas situaes, estimular a migrao seletiva, ampliar ainda mais as desigualdades existentes e ter efeitos deletrios sobre o meio ambiente. Por outro lado, a melhoria de transporte intrarregional tem a capacidade de promover o desenvolvimento na regio beneficiada. Alm disso, o setor de transportes apresenta diversos elos com a indstria, de modo que investimentos no primeiro tendem a transformar o segundo por meio de impactos sobre os insumos, os custos e a disponibilidade. Diferenas mais facilmente observveis aps algum tempo de maturao. Para o caso das telecomunicaes, os impactos parecem ser apenas positivos. De acordo com Straub (2008), polticas pblicas que promovam a difuso interregional de tecnologias, informao, comunicao e conhecimento geram um cenrio de ganhos generalizados, reduzindo as desigualdades e ampliando o crescimento econmico nacional.
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Ainda quanto ao impacto da infraestrutura sobre a concentrao regional da produo, outras duas teorias se destacam. Primeiramente, a teoria neoclssica, segundo a qual as empresas tendem a se localizar em regies com alta disponibilidade de fora de trabalho e menores salrios, de modo que os ganhos gerados pela reduo nos custos produtivos compensem eventuais custos adicionais de transportes gerados pela deciso locacional. Uma segunda viso ressalta que a deciso de localizao do investimento leva em considerao os menores custos de transporte e distribuio, escolhendo uma regio que permita abastecer seus mercados com rapidez e eficincia. Dessa forma, tendo em vista que vrios investidores tomariam suas decises de investimentos baseados nestes critrios, haveria uma tendncia concentrao produtiva. Embora ambas as teorias apresentem motivaes concentrao espacial da produo, para o primeiro caso (teoria neoclssica), a infraestrutura no representa um fator preponderante para o influxo do capital produtivo. Enquanto, para o segundo caso, regies com infraestruturas bem desenvolvidas tendem a concentrar a atividade produtiva, de modo que a desconcentrao regional da produo demanda polticas pblicas especficas na promoo de obras e servios de infraestrutura. Todavia, convm lembrar que a globalizao tem promovido a disperso geogrfica das cadeias produtivas que altera os conceitos tradicionais de territorialidade , induzindo a especializaes regionais e demandando maior abrangncia das infraestruturas. Outro aspecto importante dos servios de infraestrutura que so operacionalizados por meio de indstrias de rede, ou seja, faz-se necessria a construo de uma grande estrutura fsica (funcional) para a proviso deste servio e, uma vez construda, esta estrutura deve ser partilhada pelos ofertantes de servios a ela associados, no havendo motivaes econmicas para a construo de estruturas paralelas. caracterstica deste tipo de indstria a necessidade de altos investimentos iniciais com logos prazos de maturao, o que reduz a atratividade destes para a iniciativa privada, ampliando o dever do Estado na proviso da estrutura em si ou de mecanismos que promovam esta atratividade. Outra caracterstica relevante das indstrias de rede concerne propenso gerao de economias de escala e escopo, comuns a estas estruturas graas interligao de empresas e atividades que atuam sobre a mesma estrutura fsica. Ademais, os ganhos de escala comuns aos investimentos em infraestrutura, fazem que sua proviso seja mais adequada ao poder pblico. Isto ocorre devido aos altos custos iniciais e aos baixos custos marginais de complementao e/ou ampliao. Este comportamento pode ser observado, por exemplo, quando da construo de uma rodovia. Uma vez iniciada a obra, o custo marginal de estender a via por mais um quilmetro muito
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baixo quando comparado com os custos iniciais (custos afundados) do projeto. Assim, o aproveitamento dos ganhos de escala pode gerar incentivos a um superinvestimento, o que mostra a necessidade da realizao de planejamento, acompanhamento e controle das inverses. Outro ponto relevante no que diz respeito necessidade de planejamento oramentrio criterioso refere-se aos dispndios com operao e manuteno das facilidades. Os recursos destinados para este fim so lanados no oramento como despesas correntes, o que, considerando as receitas constantes, reduz o montante de recursos disponveis para a realizao de novos investimentos (despesas de capital), sendo fundamental antecipar os custos futuros, decorrentes do investimento. Assim, a falta de planejamento oramentrio eleva a necessidade de recursos para manuteno e operao e reduz os recursos disponveis para despesas de capital, o que muitas vezes inviabiliza a concluso de novos empreendimentos, elevando o passivo contingente do setor pblico. Deve-se ter presente que investimentos em infraestruturas demandam prazos muito longos entre os seus projetos de engenharia iniciais, a realizao de obras e a entrada em operao dos servios, impondo assim a necessidade de garantia do aporte contnuo de recursos. Ademais, ressalta-se a elevao dos custos financeiros das obras proveniente da paralisao destas. Vale ressaltar, ainda, que indstrias de rede, em geral, requerem investimentos altamente intensivos em capital especialmente em se tratando de tecnologias de telecomunicao e energticas , caracterstica que abre um forte debate quando se trata de pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento. Para alguns estudiosos, a adoo de tecnologias de capital intensivas nestes pases gera um efeito nefasto sobre o nvel de emprego, podendo acarretar prejuzos sociais e econmicos. Por outro lado, h os que acreditam que a adoo destas tecnologias tem o poder de impulsionar o crescimento e o desenvolvimento de tal maneira que poderia gerar uma melhoria no nvel de capital humano, que passaria a ser absorvido na nova economia. H de se observar que, no caso de indstrias de rede, fatores institucionais como o nvel de liberalizao dos mercados e a competio entre subsetores tambm afetam a capacidade de spillover dos investimentos. Alm destes, outro fator que interfere no impacto gerado por estes investimentos o nvel de renda e desenvolvimento das regies a que eles se aplicam. De acordo com Canning e Bennathan (2000), citados por Estache e Fay (2007), os maiores efeitos de rede ocorrem quando o pas est prximo ao status de nao desenvolvida sem, contudo, t-lo alcanado. Alm disso, segundo Estache e Fay (2007), h uma tendncia ao consenso de que os impactos de investimentos desta natureza so mais perceptveis em pases com nveis mais baixos de renda.
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Todavia, especialmente nos pases em desenvolvimento, possvel observar um hiato entre os recursos despendidos pelo governo para uma determinada obra e o valor efetivo dos investimentos (FAY; MORRISON, 2005; STRAUB, 2008). Esta divergncia de valores derivada de ineficincias governamentais e burocrticas, comuns a estes pases. Instituies fracas gerando instabilidade contratual , editais mal elaborados passveis de interpretaes mltiplas ou que no abordam de maneira clara pontos importantes do contrato e atrasos em pagamentos a empreiteiros e fornecedores que passam a embutir no valor da obra, do bem ou do servio os custos dos atrasos que, j sabem, sofrero seus pagamentos so algumas das razes que encarecem os investimentos em infraestrutura. Outro aspecto digno de destaque diz respeito a lobbies e polticas de troca de favores estabelecidas entre partidos e empresas que so, muitas vezes, responsveis pelo direcionamento dos investimentos realizados. Outro papel tpico do poder pblico o da regulao econmica dos empreendimentos e servios concedidos, que se faz importante em virtude das falhas de mercado comuns aos setores da infraestrutura econmica. Estas falhas so oriundas, em especial, da ocorrncia de economias de escala e escopo, assimetria de informaes e monoplios naturais. A regulao econmica deve caminhar no sentido de garantir um equilbrio entre a remunerao adequada ao capital investido e a prtica da modicidade tarifria, visando defesa (proteo) do usurio dos servios de infraestrutura, gerando ganhos de bem-estar social. Dessa forma, as tarifas deveriam refletir o funcionamento de um mercado competitivo, considerando os custos, mas tambm a segurana do abastecimento e a produtividade, de forma que os ganhos de eficincia sejam repartidos entre operadores e usurios. Vale esclarecer que os preos praticados pelo monoplio natural se aproximam aos de um mercado competitivo no momento da licitao, quando as empresas interessadas na concesso do servio pblico competem pelo menor preo, desde que no haja conluio. A partilha dos ganhos de eficincia, por sua vez, s poder ocorrer caso prevista em clusula contratual. Nos ltimos anos, o crescimento da participao do setor privado no fornecimento dos servios e da infraestrutura tem aumentado a importncia da atuao de agncias reguladoras. Tal importncia decorre do fato de que um monoplio natural, quando no regulado, caminha no sentido de auferir lucro excessivo, gerando perda social pelo prejuzo do consumidor. Contudo, mesmo para o caso em que os segmentos de mercado funcionam de maneira competitiva, em se tratando de indstrias de rede, se faz necessria a atuao reguladora do poder concedente no sentido de disciplinar o acesso entre as empresas operadoras s interconexes dos sistemas. No se pode negligenciar, por outro lado, a questo da
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segurana jurdica para as empresas concessionrias, uma vez que a instabilidade ou as mudanas bruscas no ambiente regulador podem implicar em quebras de contratos e prejuzos posteriores para o consumidor. comum encontrarmos artigos segundo os quais os investimentos em infraestrutura so estratgicos para o crescimento e o desenvolvimento nacional, devendo ser promovidos pelo Estado sempre que esta for a alternativa. Contudo, tambm possvel encontrar estudos que apresentam uma relao de causalidade inversa, em que a infraestrutura seria uma consequncia quase natural do crescimento econmico. Ento, qual seria a direo causal? A resposta a esta pergunta bem poderia ser cclica infraestrutura gera crescimento que gera demanda e investimento em infraestrutura que geram crescimento etc.; contudo, importante observar caso a caso os investimentos considerados. Inverses em infraestrutura podem seguir dois padres distintos: elas podem surgir em resposta demanda existente, ou se tratarem de investimento indutor de demanda. O primeiro caso, por sua vez, ocorre em duas situaes distintas: quando da viabilidade econmico-financeira para a iniciativa privada e do caso dos investimentos tipicamente pblicos. O argumento da privatizao ainda hoje bastante comum aos governos que enfrentam restries fiscais. Mas at que ponto a iniciativa privada pode ou deve realizar investimentos com estas caractersticas? Hoje, no Brasil, alguns grandes investimentos na rea de infraestrutura econmica esto sendo realizados por empresas privadas que adquiriram concesses e permisses ou, at mesmo, que compraram empresas estratgicas em planos de privatizao. o caso, por exemplo, das empresas de telecomunicao, distribuidoras de energia eltrica e concessionrias ferrovirias, cujos investimentos so responsveis por boa parte do portflio nacional. Deve-se ressaltar que o investimento privado segue a lgica do capital, isto , s ingressa na ocasio em que o retorno atraente (baixo risco e elevado retorno). De um modo geral, h setores que, pelas condies econmico-financeiras dos projetos, so mais propcios a receber o capital privado. Geralmente, estes servios ocorrem mediante cobrana de tarifas ou obteno de receitas operacionais. o caso das telecomunicaes, da energia eltrica, dos terminais porturios, das rodovias com elevado fluxo de veculos, da explorao e produo de petrleo, entre outros. Vale destacar que o estabelecimento de tarifas como contraprestao de servios deve obedecer ao conceito de suficincia financeira, segundo o qual as tarifas devem garantir a recuperao do investimento e dos gastos de operao, manuteno e expanso, possibilitando uma taxa de retorno equivalente de uma empresa eficiente em uma atividade de risco comparvel.
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Em outros casos, nem com incentivos federais possvel atrair a iniciativa privada realizar as aplicaes necessrias. No caso de investimentos caracterizados pelo elevado volume de capital exigido, baixa taxa de retorno, riscos de demanda ou demanda insuficiente, o Estado deve se responsabilizar pela realizao das obras pertinentes, de forma que a economia no sofra pela falta de acessibilidade ou de suprimento de insumos essenciais como transportes e energia. No caso brasileiro, um forte exemplo de investimentos com estas caractersticas est nas rodovias, das quais especialistas estimam que no mximo 15% seriam economicamente viveis para a iniciativa privada, de modo que o governo deve se responsabilizar pela adequao e manuteno de todo o restante. Deve-se ressaltar que nos investimentos em que a taxa de retorno inferior ao custo de oportunidade do capital, uma alternativa a de o poder pblico entrar complementando sua viabilidade financeira, por meio de recursos fiscais, o que torna tais investimentos viveis participao privada. So as chamadas parcerias pblico-privadas (PPPs). Finalmente, vale tratar do investimento em infraestrutura realizado de forma prvia existncia de demanda. Grandes construes e investimentos que podem, a princpio, parecer obras desmedidas ou simplesmente desperdcio de dinheiro pblico por vezes se mostram mais importantes e menos grandiosas aps alguns anos. Grandes obras como rodovias, usinas de gerao de energia e instalao de fiao telefnica e eltrica destinadas a lugares remotos podem ser julgadas de maneira precipitadas se vistas em um espectro curto de tempo. Contudo, investimentos desta natureza tm, em geral, um potencial de atrao produtiva, tendendo a estimular a implantao de indstrias e/ou grandes empresas, ou ainda de novos centros urbanos. O importante, na concepo, no planejamento e na execuo destes investimentos de grande impacto regional, ter-se presente a necessidade de implementar infraestruturas em outros setores, de forma a estabelecer uma sinergia que favorea o desenvolvimento regional sustentvel, do ponto de vista econmico, social e ambiental.
3 METODOLOGIA DOS ESTUDOS
O objetivo do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro servir como plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos desafios e das oportunidades do desenvolvimento nacional, de forma a fornecer ao Brasil o conhecimento crtico necessrio tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial. A anlise da rea de infraestrutura econmica, parte do tema do eixo Infraestrutura Econmica, Social e Urbana uma das sete grandes dimenses de anlise ou eixos estruturantes para o desenvolvimento nacional parte deste projeto e deve contemplar os seguintes setores: eltrico, petrleo e gs natural, etanol e biodiesel, telecomunicaes, areo, rodovirio, porturio e ferrovirio.
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O projeto visa produo de documentos de referncia sobre os eixos do desenvolvimento brasileiro, em um modelo que permita apresentar: 1. Um diagnstico sinttico, mas atualizado, de cada campo temtico ou questo-chave contemplada, apresentando uma anlise das transformaes que vm ocorrendo naquele setor especfico e suas consequncias para o Brasil, analisando os marcos legais e regulatrios e apresentando uma avaliao dos gargalos e das demandas do setor. 2. A identificao das interfaces das polticas pblicas com as questes diagnosticadas, ressaltando seus impactos e sua capacidade de dirimir os principais problemas diagnosticados. 3. A apresentao das perspectivas que o setor deve enfrentar nos anos frente, indicando quando for este o caso um conjunto de diretrizes para (re)organizar a orientao e a ao governamental federal por meio de suas principais polticas pblicas, destacando a importncia da articulao dos setores estudados em um sistema logstico com dinmica integrada. importante ressaltar que esse tipo de anlise no esttica exige uma metodologia que reconhea o dinamismo inerente a cada setor, sua capacidade de inovar constantemente ao longo do tempo e sua habilidade de oferecer servios sociedade que sejam compatveis com os desafios contemporneos. Dessa forma, so apresentados o status fsico dos setores, as demandas referentes s suas estruturas e seus servios e os planejamentos de Estado e de governo para atendimento a estas. Assim, as discusses estabelecem no s o papel das tecnologias na evoluo de um determinado setor, mas tambm um sistema econmico-institucional com mercados e outras instituies incluindo agncias, financiadores, leis, regulao, padronizao e competio que modelam a sua evoluo ao longo do tempo. Vale destacar que, embora recorrendo tambm ao arcabouo analtico da inovao, o trabalho no foca na inovao propriamente dita de cada setor, mas sim como esta dinmica molda ou condiciona a evoluo de cada setor de infraestrutura dos pontos de vista institucional (regulamentar) e econmico. A completude desta abordagem torna mais fcil a tarefa de identificao de spillovers entre os setores, permitindo uma anlise global da situao em que se encontra a infraestrutura brasileira, a demanda por seus empreendimentos e servios e os planos e programas de carter pblico. Uma vez realizado, este levantamento auxilia em melhor compreenso a respeito das potencialidades da economia nacional e na elaborao de um planejamento global de investimentos que permita incorporar maiores ganhos de escala, gerando um maior benefcio social.
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Cada sistema setorial composto de dimenses e cada uma delas pode ser analisada em termos de sua influncia sobre a evoluo do setor como um todo. Neste livro, so analisadas as seguintes dimenses, em cada setor da infraestrutura: 1. Campos cientficos e tecnolgicos especficos base de conhecimento necessria s atividades relacionadas inovao do setor, abordando: contexto histrico geral e panorama brasileiro do setor; anlise dos marcos legais e regulatrios; e avaliao dos gargalos e das demandas.
2. Usurios, demanda e aplicaes dos produtos e servios setoriais e suas interaes com as tecnologias relevantes para o setor, identificando variveis que so transversais a (perpassam) todos os segmentos da infraestrutura, tais como: investimentos (tendncias dos novos investimentos e programas pblicos); mecanismos de financiamento (oramento fiscal, linhas do BNDES e recursos privados nacionais e externos etc.); eventuais parcerias entre os nveis federativos para programas pblicos (Unio, estados e municpios); formao de preos, tarifas e subsdios na prestao dos servios pblicos, levando em considerao o impacto da tributao no setor; a includos concesses, PPPs, subsdios cruzados etc.; e impactos dos investimentos na infraestrutura setorial sobre a eficincia econmica e o custo Brasil, bem como na sustentabilidade ambiental.
3. Atores (firmas e no firmas, como universidades, financiadores pblicos, agncias regulatrias e rgos pblicos em geral) e suas redes (formas de interao entre os atores e sua influncia na evoluo do setor); e instituies (leis, padres tecnolgicos, normas, rotinas, hbitos comuns, prticas estabelecidas, regras, entre outras). Finalmente, cada captulo apresenta cenrios para o comportamento do setor a que se refere nas dimenses relevantes de seu sistema setorial de inovao, destacadamente as projees de tendncias e atuao integrada a outras dimenses, e do comportamento da demanda de servios. Neste estudo, so recomendadas alternativas de polticas pblicas para o setor que levem em considerao o efeito multiplicativo que as tecnologias setoriais, atuando conjuntamente, podem gerar com significativas mudanas na sociedade e nos setores econmicos mais dinmicos do pas.
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Nesse tomo de infraestrutura econmica, os captulos setoriais sero apresentados seguindo a seguinte estrutura: introduo; diagnstico; interfaces com as polticas pblicas; perspectivas e cenrios; e concluso.
Alm destes, abre-se espao para um captulo acerca das experincias latinoamericanas em infraestrutura que, composto a partir de estudos da Cepal, tem o intuito de fornecer ferramentas para a projeo de um paralelo entre o status da infraestrutura brasileira frente ao de outros pases do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Ademais, o livro apresenta um captulo final que integra os principais aspectos de cada infraestrutura analisada e como elas se relacionam entre si e com a economia nacional, auxiliando na sistematizao e na reflexo acerca dos desafios e das oportunidades do desenvolvimento nacional e ajudando na tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial.
4 APRESENTAO DOS CAPTULOS
A elaborao de um diagnstico e de sugestes de polticas pblicas para os diversos setores da infraestrutura no uma tarefa simples. Diante da complexidade e ambio de tal projeto, o Ipea e a Cepal mobilizaram pesquisadores e especialistas de dentro e de fora destas instituies para a elaborao do livro Infraestrutura econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025, parte integrante do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. O livro composto por nove captulos, entre os quais oito abordam setores especficos da infraestrutura econmica e um apresenta a realidade na Amrica Latina. Alm destes, tem-se uma introduo conceitual ao tema, e um captulo que conclui a discusso. O captulo 1, Experincias latino-americanas em infraestrutura econmica, foi elaborado a partir do relatrio Redes Infraestructurales en America Latina, desenvolvido pela Diviso de Recursos Naturais e Infraestrutura da Cepal. Ele trata das experincias latino-americanas em infraestrutura econmica e tem como objetivo apresentar um referencial comparativo para a experincia brasileira neste tipo de investimento. Para isto, feita uma avaliao da evoluo e das reformas para os seguintes servios de infraestrutura: energia eltrica, gs natural, telecomunicaes, transporte rodovirio, transporte ferrovirio, transporte martimo e fluvial e portos, alm de alguns desafios para a Amrica Latina.
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Ao traar o panorama dos investimentos em infraestrutura na Amrica Latina, constata-se que o investimento pblico, em obras de infraestrutura, caiu significativamente entre os pases da regio nos ltimos anos, baixando de 3,1%, na dcada de 1980, para 0,8% do produto interno bruto (PIB), entre 1996 e 2001. Com as reformas percebidas na regio e a abertura do setor, os investimentos privados passaram de 0,6% para 1,4% do PIB. Entre 2002 e 2006, ambos os investimentos se mantiveram, em mdia, em 1% nos pases analisados. As excees apresentadas foram Chile e Colmbia, que apresentaram taxa de investimento total superior mdia. Alm do dficit quantitativo, h ainda na regio uma grande deficincia na qualidade de infraestrutura e dos servios relacionados. Enquanto a oferta de infraestrutura apresenta taxas modestas de crescimento, percebe-se crescimento das taxas de demanda por servios de infraestrutura. A manuteno deste quadro cria gargalos na proviso de servios destes setores, o que pode atuar como limitante ao crescimento potencial da regio. Na sequncia, feita uma reviso da situao setorial dos servios de infraestrutura. Inicia-se pelo setor de energia eltrica, que passou por reforma em quase todos os pases da regio na dcada de 1990. A maioria dos pases considerou que o modelo de desenvolvimento energtico baseado no monoplio do Estado estava esgotado, uma vez que este sistema no se apresentava sustentvel, principalmente devido incapacidade do Estado em levantar fundos para a manuteno do modelo. Um dos temas mais discutidos foi a concentrao ou descentralizao do setor, em que se concluiu que a descentralizao era capaz de dinamiz-lo, mas apenas em mercados maiores que 2.000 MW. Melhoras globais de eficincia, via tecnologias de alta eficincia, foram percebidas no setor com a adoo de centrais de ciclo combinado e pela reduo de perdas operacionais. A participao destas centrais possibilitou transferncia de parte dos ganhos para os consumidores, como reduo das tarifas; porm, com exceo do Peru, ainda no se verificou um mecanismo eficaz para transferncia destes ganhos para pequenos e mdios consumidores. Apesar dos avanos e ganhos de tecnologia, ainda no se observa um cenrio passvel de interconexo em nvel regional. No que se refere ao setor de gs natural, percebe-se uma concentrao da oferta em alguns pases da regio, sendo a Venezuela o mais significativo deles. A Argentina, at poucos anos exportadora de gs, apresenta grande desequilbrio entre oferta e demanda; o Brasil e o Peru, por sua vez, apresentam grande potencial de incrementar suas reservas. A reforma procedida no setor nas dcadas de 1980 e 1990 partiu do pressuposto que hidrocarbonetos so commodities; alm disso, foi definido que a matria-prima, gs natural, teria preos formados por cotaes internacionais; porm, produtos resultantes de sua transformao teriam
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preos locais. A concorrncia almejada no mercado era factvel, mas encontrava algumas limitaes; entre elas, o fato da integrao vertical ser considerada a melhor forma de gesto da indstria de gs natural. Questes vinculadas ao carter estratgico foram consideradas quando das privatizaes naqueles pases que apresentavam maiores reservas (Argentina e Bolvia), mas nos pases emergentes se optou pela participao privada em toda a cadeia energtica. As experincias revelam que no existiu padro na reestruturao dos mercados de gs na regio e as decises foram tomadas localmente, influenciadas por fatores de interesse pblico relacionados soberania nacional e considerao estratgica desta indstria. O setor de telecomunicaes aquele que tem os nveis de crescimento mais significativos. Avanos tecnolgicos possibilitaram este ganho de eficincia no setor, tanto de empresas de telefonia fixa quanto mvel, que investiram em tecnologias avanadas de tal forma que puderam reduzir os custos. interessante destacar que esta modernizao e dinamizao do setor no privilgio dos pases que promoveram a privatizao de modo que se percebe que o ganho de produtividade observado reflexo dos avanos de informtica e computacionais. Apesar de ter o segundo maior crescimento de conectividade internet, a regio ainda apresenta baixa densidade de conexes em relao aos pases desenvolvidos. Os ganhos de eficincia no so repassados aos consumidores na mesma proporo e percebe-se uma reduo da tarifa das ligaes fixas; porm, a mensalidade bsica apresentou poucas redues nos ltimos anos. Por outro lado, os preos de internet apresentaram queda acentuada, um dos principais motivos a tecnologia que possibilitou migrar de um modelo de conexo via pulso para o sistema de banda larga. O setor de transporte o que apresenta pior desempenho em infraestrutura entre os pases da Amrica Latina e do Caribe. Apesar da grande malha rodoviria, a elevada disponibilidade de rios e a possibilidade da navegao por cabotagem na Amrica Latina, h falhas que so obstculos ao bom desempenho do sistema de transporte. O sistema rodovirio, amplamente utilizado na regio, cobre todo o territrio; porm, apresenta suas principais vias em condies insatisfatrias para o trfego e uma densidade de vias inferior s observadas na sia, na Europa e nos Estados Unidos. De forma geral, as rodovias da Amrica Latina so antigas, com exceo das recentemente concessionadas, que representam apenas 1% do total. J o transporte ferrovirio est concentrado no centro-norte do Mxico, centro-norte da Amrica do Sul e alguns setores do Mercosul. importante evidenciar a dificuldade de integrao ferroviria proveniente da incompatibilidade das malhas (diferentes bitolas). A disponibilidade de linhas frreas por km2 na regio chega a ser dez vezes menor que no Japo e cinco vezes menor que na Coreia do Sul.
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Quando o assunto transporte hidrovirio, tm-se contrastes significativos. Enquanto o transporte martimo gerador de divisas para os pases da regio, a navegao fluvial ainda muito tmida. O transporte martimo internacional responsvel por mais de 60% de todo o comrcio internacional da Amrica Latina e do Caribe. A navegao fluvial, por outro lado, esbarra em inconvenientes geogrficos, institucionais e ambientais. O problema do calado observado em vrios pases da regio e a falta de programas de dragagem oneram o transporte pelos comboios de barcaas. J o setor de portos, diretamente relacionado com a navegao internacional, passou por reformas que apresentaram consequncias positivas. A possibilidade de participao de agentes privados viabilizou grandes investimentos, que geraram reduo dos preos de operao porturia e marcante ganho de eficincia. Porm, como nos outros setores, h inconvenientes relacionados conservao e manuteno das reas comuns, ao calado e s limitaes dos canais de acesso, adicionando-se a isto a falta de equipamentos. Por fim, o captulo conclui que a experincia latino-americana evidencia a necessidade de investimento no setor e a situao de ineficincia e fragilidade observada nos pases da regio. Apesar da onda de reformas que atingiu os diversos setores, ainda h discrepncia entre oferta e demanda projetada, de modo que esta falta de investimentos em quantidade e qualidade pode ser traduzida, no mdio prazo, em perda de competitividade dos pases da regio. Segundo a Cepal, as evidncias apontam para a participao do Estado como agente regulador dos setores de infraestrutura a fim de assegurar o fornecimento e a qualidade dos servios para a populao e garantir o desenvolvimento econmico. O captulo 2, Setor eltrico: desafios e oportunidades, aborda a reforma radical que o setor eltrico sofreu na dcada de 1990, com a instituio de novo marco regulatrio, cujo foco principal era o de atrair investidores privados e melhorar o seu desempenho econmico-financeiro. Contudo, a crise do racionamento gerou dvidas quanto capacidade de a reforma oferecer os benefcios econmicos anunciados. No entanto, apesar da crise, a espinha dorsal da reforma no foi modificada. As mudanas ficaram limitadas ao mercado atacadista, no qual foi introduzida a sistemtica de leiles na contratao de energia para atender aos consumidores cativos das distribuidoras (mercado regulado). A oferta de energia foi organizada em dois conjuntos: energia velha e energia nova. Para evitar riscos para o suprimento, foram criados o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE) e a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) que buscam recuperar o planejamento de longo prazo do setor. No entanto, a confiabilidade do suprimento eltrico permanece insatisfatria e este segue uma preocupante dinmica de custo crescente. Esta trajetria coloca em risco a competitividade do parque industrial brasileiro, especialmente
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seu segmento intensivo em energia. O estudo sugere que a razo central para esta situao reside na ausncia de mecanismos que permitam aos agentes do mercado eltrico gerenciar seus riscos. Em breve diagnstico, discorre-se sobre a estrutura do mercado, apresenta-se a matriz de fontes primrias utilizadas na gerao e analisa-se a questo da gesto de riscos. Em seguida, so explicitadas as polticas pblicas adotadas para o desenvolvimento setorial, dando destaque governana setorial, ao modus operandi da programao da expanso e aos mecanismos adotados para alcanar nveis desejados de segurana, confiabilidade e preo para o suprimento. Tradicional vantagem competitiva da economia brasileira, o suprimento eltrico tem desenvolvido trajetria de preos crescente e de confiabilidade declinante. A entrada em operao de grandes centrais na Amaznia pretende arrefecer o movimento ascendente no preo; porm, a complementao trmica para os perodos de estiagem e o necessrio forte reforo da rede de transmisso para garantir a confiabilidade do suprimento tendem a reduzir esta dinmica. O Brasil dispe de vastos recursos renovveis, particularmente de potenciais hidreltricos, que permitem preservar sua matriz energtica amigvel com o meio ambiente e os grupos sociais atingidos pelos projetos. Contudo, so fundamentais o estrito respeito aos direitos sociais das populaes atingidas e a oferta de compensao adequada para os impactos ambientais dos projetos. O perodo pluviomtrico atual, extremamente favorvel, abre ampla janela de oportunidades para a ao governamental. Afastado o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos, as polticas podem se voltar para a elevao da confiabilidade do suprimento e o incremento da sua competitividade econmica. A eletricidade um insumo industrial pervasivo. Preos elevados para a eletricidade oneram a base da cadeia produtiva, inibindo investimentos que promovem ganhos de produtividade e garantem aumentos na renda da populao. A ampliao do parque de centrais trmicas nos centros de carga de forma a permitir o ilhamento dos centros de carga relevantes e a organizao de leiles orientados para a valorizao das disponibilidades locais de fontes primrias de energia so polticas que permitem aumentar a confiabilidade do suprimento. A separao do problema do risco de racionamento (energia enquanto bem pblico) da questo da minimizao do custo do suprimento (energia enquanto bem privado) permite a estruturao de mecanismos de governana para o mercado de curto prazo (spot). Estes devem garantir o controle dos reservatrios pelo governo para evitar o racionamento concomitante com o uso descentralizado da gua acumulada nos reservatrios, de modo a reduzir riscos econmicos privados.
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Para tanto, o emprego do conceito econmico de indisponibilidade para uma parcela da energia acumulada nos reservatrios hidreltricos pode equacionar esta questo. A adoo desta proposta tem o mrito de abrir o caminho para a necessria convergncia progressiva dos mercados livre e regulado de energia. De acordo com o estudo realizado no captulo 3, Perspectivas de desenvolvimento do setor petrleo e gs no Brasil, as condies de contorno da indstria de petrleo e gs natural foram radicalmente alteradas nos ltimos anos. A elevao dos preos internacionais do petrleo, desde 2003, vem determinando uma expressiva transferncia de renda dos pases importadores para os pases produtores. Alm disso, nestes ltimos, foram sendo progressivamente revisadas as estruturas de apropriao e repartio da renda petrolfera. No plano domstico, as recentes descobertas em guas ultraprofundas, na rea geolgica do pr-sal, fruto do processo de cooperao da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) com as empresas recm-chegadas para projetos de explorao aps o processo de abertura (Lei do Petrleo, 1998), alou o Brasil a uma condio privilegiada em matria de dotao de hidrocarbonetos. Tais descobertas podem se transformar em fator indutor do desenvolvimento setorial. O carter inovador da descoberta em rea que considerada de fronteira petrolfera exigir um imenso esforo de inovaes tecnolgicas, visando maximizar o petrleo e o gs natural a serem produzidos. O desafio de superao tecnolgica dever ser acompanhado por igual desafio nos planos institucional e regulatrio, dadas s circunstncias especficas que envolvem os campos recm-descobertos. A fronteira de explorao e de produo do pr-sal estabelece uma mudana radical nas condies de contorno da indstria brasileira do petrleo, com fortes repercusses sobre a estrutura de arrecadao e aplicao de participaes governamentais. importante recordar que a abundncia de hidrocarbonetos se constitui em fator potencial de gerao de riqueza. Entretanto, trata-se de um recurso esgotvel e o ritmo de aproveitamento das jazidas uma varivel-chave. Igualmente importantes so o regime fiscal que incide sobre este bem e os efeitos gerados pela produo de petrleo sobre a economia. Experincias malsucedidas em diferentes pases com relao ao uso de mecanismos de controle deficientes destas duas variveis-chaves no so raras. Os efeitos perversos podem se traduzir no esgotamento precoce das reservas e/ou tornar a economia de um pas dependente demais do setor petrleo, acarretando perda de competitividade e/ou atrofia dos demais setores econmicos (doena holandesa ou maldio do petrleo). De forma a traar um breve panorama da indstria mundial de petrleo e de gs natural, este captulo analisa a interao entre os principais fatores determinantes das estratgias empresariais e das diretrizes de poltica energtica nesta indstria, quais sejam: i) a dotao de recursos naturais; ii) a tecnologia; e
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iii) a organizao dos mercados. Alm destes fatores, especial nfase dada aos aspectos institucionais, polticos e regulatrios. Confirmados os volumes encontrados, as descobertas recentes do pr-sal iro demandar a reorientao das diretrizes de poltica energtica no Brasil. importante notar que a magnitude das descobertas efetuadas revela que as decises governamentais, visando maximizar os benefcios oriundos do setor de petrleo e de gs, devero contemplar aspectos que vo alm do setor energtico. Em particular, esta condio poder se constituir em excepcional oportunidade para alavancar programas estruturados, com o objetivo de suprir as carncias nacionais, em matria de saneamento bsico, sade, educao e infraestrutura. Contudo, cabe reconhecer igualmente que o equacionamento poltico dessa questo no simples. Entretanto, sem ele no possvel avanar nos objetivos principais colocados para o setor de petrleo, quais sejam: i) o aumento da capacidade produtiva em explorao e produo (E&P) e no refino; ii) a elevao da competitividade da indstria parapetrolfera nacional; e iii) a promoo de pesquisa tecnolgica para otimizao das atividades de E&P. Finalmente, o captulo conclui que, com as novas descobertas, as polticas de incremento da oferta de petrleo e de gs natural devem considerar formalmente o equilbrio entre as condies prioritrias de suprimento do mercado domstico e a demanda externa. Desse modo, o Brasil se encontra em posio extraordinariamente privilegiada com relao garantia das condies de abastecimento energtico e aos desafios colocados para a sua posio futura de exportador lquido de petrleo, derivados e gs natural. O captulo 4, Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel, dividido em duas sees distintas. Na primeira seo, o captulo traz uma discusso sobre as potencialidades do etanol, avaliando os principais desafios a serem enfrentados e as perspectivas do crescimento deste setor no Brasil. Neste processo, realizada uma caracterizao histrica do setor, em aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado. Alm disso, so levantadas questes relevantes nas reas tecnolgica, ambiental, de regulao e financiamento, alm de suas interfaces com as polticas pblicas. A produo de etanol no Brasil se iniciou na dcada de 1920, mas foi apenas na dcada de 1970, aps a crise do petrleo e o advento do Programa Nacional do lcool (Prolcool), que se definiu claramente uma estratgia de mdio e longo prazos, permitindo que a iniciativa privada investisse no aumento da produo e no desenvolvimento da cadeia. Sob a gide do programa, veculos movidos a lcool chegaram a atingir 85% das vendas totais no pas. No entanto, no fim dos anos 1980, com a reduo dos preos do petrleo e a recuperao dos preos do acar no mercado internacional, a produo de etanol foi desmotivada e surgiu um quadro de dificuldades que encerrou a fase de expanso do Prolcool.
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Como consequncia, o consumidor perdeu a confiana no abastecimento, o que levou a uma inevitvel queda das vendas dos carros movidos exclusivamente a etanol e a uma interrupo das polticas para o setor durante uma dcada. Somente a partir de meados de 2003, com o lanamento dos veculos flexveis ao combustvel (FFV), a produo e o consumo do etanol hidratado voltaram a crescer de modo expressivo. O mercado internacional de etanol apresenta potencial para crescer rapidamente nos prximos dez anos, podendo atingir mais de duas centenas de bilhes de litros. No entanto, o protecionismo aos mercados externos pode representar um empecilho a esta expanso. Alguns dos argumentos protecionistas se referem sustentabilidade socioambiental. Contra eles, o governo brasileiro realizou duas iniciativas importantes: o Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Cana-de-Acar, entre sindicatos, governo e usineiros; e o Zoneamento Agroecolgico (ZAE) da cana-de-acar, propondo vetos expanso da cultura e instalao de novas usinas na Amaznia, no Pantanal e na Bacia do Alto Paraguai, indicando regies de cultivos que totalizam 70 milhes de hectares aptos ao plantio, principalmente em reas j desmatadas. A seo 1 aborda, ainda, a questo da segurana alimentar onde argumentado que, apesar das extensas reas destinadas plantao de cana-de-acar, o Brasil no vai perder potencial como produtor de alimentos, bastando que o Estado esteja presente na regulao da produo de etanol e biodiesel, bem como na priorizao da produo de alimentos com financiamento e infraestrutura. Em termos de reestruturao do mercado, discute-se a questo dos preos, que se constitui em um grande desafio para a produo de etanol no Brasil, uma vez que estes flutuam livremente, dependendo das variaes da oferta e demanda. Recentemente, o Ministrio da Agricultura se posicionou pela diminuio da volatilidade, decidindo que o pas deve formar um grande estoque regulador de etanol a partir de 2010. Outras medidas que tambm podem reduzir as oscilaes so: a regulao do mercado no sentido de consolidar as compras futuras e a liberao da alquota para importao de etanol. O desenvolvimento tecnolgico e a concentrao da produo tambm so essenciais na compreenso da situao atual da produo do etanol no Brasil. So altos os investimentos necessrios para se manter padres de desenvolvimento e domnio de mercado no setor de combustveis. Fatores que afetam a evoluo do setor neste sentido incluem o movimento recente de concentrao da produo em grandes empresas no Brasil e no mundo. Tal movimento sinaliza a criao do mercado global do etanol e permitir um maior aporte para pesquisa e desenvolvimento (P&D) na rea de novas matrias-primas, equipamentos e processos.
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Aborda-se ainda a questo da gerao de energia eltrica e o papel que o etanol pode assumir na estratgia de fornecimento energtico sustentvel para o Brasil no curto e mdio prazo. Em termos de investimentos, so apresentadas as principais iniciativas para o setor de investimentos e polticas de promoo propostas pelo governo, por meio de seus agentes, como o BNDES. Por fim, so abordados os desafios para o etanol, entre os quais se destacam: i) os preos, que no dependero apenas do barateamento da matria-prima para diminuir, mas tambm de inovaes que reduzam o custo de produo antes mesmo da cana-de-acar chegar usina; ii) questes ambientais, focando-se a regulao ambiental, para proteger os produtores de prticas de concorrncia desleal, de modo a aliar medidas de menos impactos na produo com ganhos no consumo final; iii) qualidade do emprego e a preocupao com a situao do trabalhador na fazenda, com a mecanizao e a gerao de novos empregos; e iv) P&D, focando-se a manuteno das medidas indutoras da continuidade do domnio tecnolgico dos biocombustveis com perspectiva de longo prazo, alm da coordenao de linhas de financiamentos e programas em cincia, tecnologia e inovao. Na seo 2 deste mesmo captulo, o objetivo situar os grandes desafios ao desenvolvimento da cadeia do biodiesel de oleaginosas, com foco nas aes do poder pblico que ligam a infraestrutura produtiva e o consumo do combustvel. Com enfoque direcionado para as interaes entre as polticas pblicas e a formao do mercado, so destacados os aspectos de natureza conjuntural e estrutural, como legislao, papel das agncias estatais, incentivos ao mercado, questes socioambientais, financiamento e determinantes de consolidao da cadeia. Assim, so abordados desafios e feitas proposies de temas a serem considerados em polticas pblicas, tendo como referncias as diretrizes do Plano Nacional de Agroenergia (PNA) e do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB). Aspectos de infraestrutura, meio ambiente e insero social so desenvolvidos de forma breve, luz do que se visualiza para o mdio prazo. feita uma breve comparao das proposies iniciais do PNA e do PNPB com a situao atual e o resultado alcanado pelo mecanismo Selo Combustvel Social. Observa-se que, embora a Lei no 11.097/2005 tenha autorizado a mistura de 2% do biodiesel ao diesel de 2005 a 2007, tornada obrigatria na quantidade de 2%, de 2008 a 2012, e de 5%, a partir de 2013, o alcance de 4% em 2009 e de 5% em 2010 no so indicadores de sucesso total do biodiesel quando se considera o conjunto das diretrizes do PNPB. Devem ser mais bem avaliados o atendimento a padres ambientais na produo, a gerao de empregos em todos os segmentos da cadeia produtiva, o domnio da tecnologia de novas oleaginosas e a regulao e o ordenamento dos usos da terra. Considera-se que as polticas pblicas na rea de
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biocombustveis e especificamente na de biodiesel so determinantes para a consolidao da cadeia de produo e at mesmo do tamanho do mercado. Tais polticas enfrentam desafios que vo desde a compreenso das oportunidades e riscos econmicos, sociais e ambientais do setor energtico at a regulao da agroenergia na consolidao de uma nova matriz energtica. Ressalta-se a necessidade da busca por um equilbrio entre o rpido crescimento das cadeias de produo com base na soja e em indstrias de grande porte e a agregao de valor em todas as etapas. Entre os problemas identificados como prioritrios para o desenvolvimento da cadeia e de polticas pblicas esto: i) a destinao do excesso de farelo produzido a partir de oleaginosas como a soja e o girassol; ii) o desenvolvimento de novas matrias-primas; iii) o sistema de leiles e releiles e seu papel na concorrncia e na facilitao da regionalizao da produo; iv) a regulao econmica e seu marco legal, envolvendo autoproduo e responsabilidades dos agentes na logstica; v) a necessidade de se direcionar polticas para o desenvolvimento regional, como estabelece o PNPB, e no somente setorial; e vi) o equacionamento do problema de sazonalidade da produo frente ao consumo contnuo. Por fim, so feitas algumas sugestes de polticas que garantam incentivos diretamente aos agricultores, que priorizem no somente o desenvolvimento acelerado do mercado, mas tambm a formao de um padro tecnolgico frente s possibilidades de biocombustveis de segunda gerao. O incentivo de pesquisas e redes de desenvolvimento que incentivem pesquisas e regulamentao para o domnio e a realizao de negcios tambm na rea de fornecimento de projetos e equipamentos. O captulo 5, Desafios e oportunidades do setor de telecomunicaes no Brasil, objetiva servir de plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos desafios e das oportunidades do desenvolvimento da infraestrutura econmica do setor de telecomunicaes, de modo a fornecer ao Brasil o conhecimento crtico necessrio tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial. Na seo de diagnstico do setor, o estudo mostra que a convergncia entre tecnologias, bens e servios de setores antes separados (telecomunicaes, tecnologia de informao e contedo) e o processo global de liberalizao comercial e regulatria permearam transformaes tecnolgicas e institucionais que trouxeram reflexos na evoluo recente das telecomunicaes no Brasil. Houve uma nova atribuio de papis para os setores pblico e privado, cabendo a este ltimo a explorao comercial e ao primeiro a formulao e a implementao de polticas, diretrizes, objetivos e metas. Com a privatizao, no apenas veio a modernizao da infraestrutura e o aumento do acesso da populao aos servios de telecomunicaes, mas tambm a alta concentrao do mercado em alguns poucos grupos econmicos, em sua maioria de capital originalmente estrangeiro.
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Vieram tambm transformaes estruturais que fizeram com que a infraestrutura de telecomunicaes no possa mais ser vista apenas como aquela necessria prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax, fazendo parte de um setor maior de TICs e contedos de informao audiovisual. Neste setor ampliado, novos atores competem com os atores tradicionais, forando estes ltimos a diversificarem seus servios, por exemplo, pela incluso de servios de TV por assinatura e acesso internet. Com isso, os prestadores de servios de telecomunicaes assumem tambm o papel de manter uma infraestrutura que os torne capaz de oferecer no somente telefonia, mas tambm novos servios de valor adicionado e suas aplicaes ao consumidor final, bem como garantir que aqueles que exploram os novos servios multimdia possam faz-lo a partir desta mesma infraestrutura. Finalmente, o carter transversal do setor faz que o mesmo seja responsvel por impactos econmicos positivos nas demais reas de infraestrutura econmica tratadas neste livro, por meio de aplicaes avanadas de servios de telecomunicaes. Por outro lado, tambm resulta em impactos ambientais, mas que podem ser mitigados pelo prprio uso das TICs. O diagnstico mostra ainda que o Brasil est em posio intermediria em relao ao resto do mundo em diversos indicadores de evoluo dos servios de telecomunicaes e que no pas h graves disparidades geogrficas entre diferentes regies e as zonas urbana e rural. Depois de uma breve apresentao dos marcos legais e regulatrios da seleo de servios de telecomunicaes (telefonia fixa e mvel, TV por assinatura e acesso internet), identificada uma srie de gargalos que reduzem a habilidade de a infraestrutura de telecomunicaes ser capaz de dar suporte a servios compatveis com os desafios contemporneos: i) preos de bens e servios de telecomunicaes so conflitantes com a renda mdia da populao brasileira, relativamente baixa e mal distribuda; ii) baixos indicadores de escolaridade e proficincia no uso de TICs em boa parte da populao brasileira; iii) ambiente de competio pouco dinmico e com amarras regulatrias; iv) imbrglios ligados ao uso do Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicao (FUST); v) baixa qualidade de servio percebida pelos usurios; vi) heterogeneidade regulatria entre os servios no que respeita qualidade; vii) o crescimento das redes de telecomunicaes no foi acompanhado de aumento dos recursos do ator responsvel pelas atividades de fiscalizao da qualidade dos servios prestados; e viii) ausncia de uma poltica setorial articulada com outras aes do Estado por exemplo, a poltica fiscal. Em seguida, o captulo aprofunda a identificao das interfaces das polticas pblicas com os pontos diagnosticados anteriormente. Em termos de mecanismos de financiamento, seu quadro pode ser resumido como uma combinao de recursos maciamente privados, com uma parcela pequena de recursos originrios
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do BNDES. J em termos de nvel de investimento, no modelo de prestao de servios atual, cabe ao setor privado a maior parte deste papel e vislumbra-se para os prximos anos, no mnimo, sua manuteno, com possibilidade de crescimento direcionado pela necessidade dos prestadores de servio se manterem competitivos frente a seus concorrentes. Por sua vez, o investimento pblico complementar, atuando no financiamento via BNDES e na implementao de programas pblicos voltados a acessos coletivos e reduo de desigualdades regionais e sociais. O Estado ainda atua na varivel investimento pela imposio de regras de universalizao aos prestadores de servios e, potencialmente, poderia atuar por meio de uso dos recursos do FUST. A tendncia de investimento pblico positiva, motivada pela proliferao de programas ligados ao acesso internet. No que concerne s parcerias entre esferas de governo, h duas facetas do Estado: uma em que h articulao entre as esferas por exemplo, entre os municpios e a Unio e outra em que cada esfera atua independentemente das demais. A anlise das interfaces das polticas pblicas com a formao de preos e tarifas mostra que: i) h diferenas regulatrias entre os servios nas regras para formao dos preos dos servios; ii) a poltica tributria no atua a favor da proliferao de bens e servios de telecomunicaes, comparando-os, em alguns casos, com itens suprfluos e armas de fogo; e iii) h assimetrias e falta de clareza nos marcos legais e regulatrios quanto prtica de diferentes tipos de subsdio por parte dos prestadores de servio. Finalmente, a anlise da interface das polticas com os potenciais impactos dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes sobre a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental mostra que, por um lado, h: i) baixa eficcia no combate aos gargalos de renda e capacitao da populao e de preos dos bens e servios; ii) pouca articulao entre polticas; e iii) timidez na incorporao de aspectos relacionados ao impacto no meio ambiente no marco legal e regulatrio do setor. Por outro lado, h setores que inovaram com o uso de TICs, como o financeiro, e o prprio Estado tem promovido novos servios por meio de aes de governo eletrnico. Com base nos resultados das anlises anteriores, esse captulo oferece algumas perspectivas que servem de insumo para a elaborao de cenrios. Diferentes alternativas de comportamento futuro de um conjunto de variveis do setor possibilitam a escolha de um cenrio desejvel. Por sua vez, este cenrio o guia da construo de uma lista de recomendaes de polticas pblicas e exemplos de aes e instrumentos para cada uma, com o intuito de serem tecnologicamente neutras, ou seja, no levarem em considerao a opo por um conjunto predeterminado de tecnologias. Isto porque o passo da evoluo das TICs dificulta a
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vinculao de aes de poltica pblica a uma ou outra tecnologia. Neste aspecto, destacam-se: a importncia de se considerarem as parcerias pblico-privadas (PPPs) como alternativa para prestao de servios de telecomunicaes; a implementao de regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens de telecomunicaes; a promoo de debates entre as diferentes formas de garantir a competio no setor; e a promoo de debates para modernizar e simplificar o marco regulatrio. Assim, a anlise realizada ao longo do captulo permite inferir algumas concluses adicionais, em termos de implicaes para a formulao de polticas pblicas de promoo dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes. Em primeiro lugar, imprescindvel a existncia de polticas pblicas voltadas ao setor de telecomunicaes e utilizao de seus bens e servios nos demais setores da economia. Sem aes externas, dificilmente as telecomunicaes, as TICs em geral e os contedos de informao audiovisual permitiro que o pas como um todo alcance e usufrua todos os benefcios economia que seu carter transversal permite em termos potenciais. Em segundo lugar, ficou patente que as telecomunicaes so um setor com variveis heterogneas e que no pode haver uma soluo nica para o papel do Estado e suas polticas pblicas de massificao dos servios. Adicionalmente, isto quer dizer que a simples traduo de prticas oriundas de outros pases no necessariamente trar efeitos similares no pas. A utilizao de conceitos e frmulas estrangeiras deve ser cuidadosamente analisada sob a ptica das condies especficas do setor de telecomunicaes brasileiro e suas diversas variveis e dimenses. O captulo 6, Panorama e perspectivas para o transporte areo no Brasil e no mundo, aborda as principais questes em evidncia ou que assim possam estar nos prximos anos no que diz respeito ao setor de aviao civil. O Brasil , destacadamente, o foco da anlise empreendida neste captulo; porm, no possvel se falar em aviao civil sem considerar a histria e o panorama mundial do setor, uma vez que a extenso das cadeias produtivas e de servios envolvida extrapola, e muito, as fronteiras nacionais. At mesmo os fatos geograficamente restritos podem implicar alteraes drsticas para todo o transporte areo mundial. O estudo apresenta a histria social, econmica e institucional da aviao civil no mundo, especialmente sobre a segunda metade do sculo XX, seguida de uma anlise domstica e internacional pormenorizada sobre os principais indicadores econmicos e financeiros das empresas, bem como da evoluo das polticas pblicas para o setor. Finalmente, o texto aborda as perspectivas e cenrios para diversos aspectos relacionados ao transporte areo no Brasil, tais como a infraestrutura aeroporturia e de controle de trfego, a aviao regional e a aviao cargueira.
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Inicialmente, apresentado um breve panorama e diagnstico do sistema de aviao civil, buscando-se fazer um resumo da histria da evoluo tecnolgica e administrativa das empresas e fabricantes. Em seguida, o panorama internacional da aviao civil abordado em pormenores, tais como a evoluo do mercado mundial e o impacto do atual estgio da globalizao sobre o transporte areo. realizada, ainda, uma anlise com foco sobre a realidade local, com o panorama nacional do setor. Nesta parte, tratada com especial ateno a evoluo das polticas institucionais para o transporte areo no Brasil, analisando-se as diversas fases de maior ou menor interveno do Estado no mercado de aviao civil. O texto prossegue com a apresentao do atual perfil institucional e administrativo do setor areo. O captulo trata, ainda, do perfil econmico e de mercado do setor areo, com enfoque tanto no mercado de passageiros como no de cargas. Nesta parte, so realizados um estudo dos aspectos econmico-financeiros e projees de investimentos, que trazem informaes complementares, consolidando tanto uma anlise macroeconmica do setor areo brasileiro quanto uma anlise microeconmica, voltada para o desempenho geral das empresas. Ademais, apresenta-se uma viso a respeito do futuro do transporte areo no Brasil, utilizando-se sempre como pano de fundo o ambiente internacional, por meio da qual se discutem as tendncias de longo prazo para o transporte areo mundial, as necessidades previstas para a infraestrutura do setor no Brasil e as perspectivas para a aviao regional brasileira. Finalmente, o captulo indica os obstculos e as oportunidades para o setor areo em um horizonte que se estende at 2025. Entre os obstculos diagnosticados nesse estudo para o transporte areo brasileiro nos prximos anos, a saturao e as deficincias nas infraestruturas aeroporturia e aeronutica se destacam. Especialmente porque constituem um importante entrave ao crescimento vertiginoso que o mercado domstico de passageiros tem experimentado nos ltimos anos. A elevada carga tributria, acima da mdia mundial e de pases cujo mercado de viagens areas atingiu a maturidade, prejudica a expanso das empresas brasileiras, especialmente as do setor de aviao regional. Pode, inclusive, prejudicar as companhias locais se houver algum tipo de liberalizao que exponha estas empresas concorrncia de congneres estrangeiras, dada a diferena nos fatores de competitividade exgenos s empresas areas. Outro gargalo importante, associado ao transporte de cargas, indica que no h uma rede de distribuio completa operando no Brasil. Isto , os voos so realizados on demand e sempre que h carga suficiente para compensar o transporte por via area. No h um sistema concentrador como no transporte de passageiros, em que aeronaves cargueiras menores abastecem os grandes cargueiros nos
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aeroportos hubs. Por outro lado, a interface do transporte areo se restringe ao rodovirio e, frequentemente, em condies inadequadas. Por outro lado, esse captulo apresenta uma srie de oportunidades para o transporte areo civil no Brasil, entre as quais se pode citar, por exemplo, o potencial de crescimento do mercado. Caso sanadas as deficincias de infraestruturas anteriormente citadas, muito provvel que o pas tenha, nas prximas duas dcadas, uma das maiores expanses de trfego areo e de rentabilidade das empresas no mundo. As alternativas para sanar os problemas infraestruturais so discutidas em seo especfica. Como aspecto positivo, tambm se identifica que a aviao regional brasileira comea a ganhar corpo, principalmente ao incorporar mtodos mais modernos de gesto e ao se dividir em nichos, de acordo com as especificidades dos mercados aos quais atendem. Esta consolidao causa e consequncia tambm do desenvolvimento econmico das cidades mdias e dos centros regionais do interior do pas. Conta ainda com a colaborao das dimenses continentais do Brasil para sempre se valer da condio de ser um transporte imprescindvel. Finalmente, conclui-se que um problema aparente (o crescimento vertiginoso do mercado de transporte areo no pas) pode ser o indutor de diversas solues, como: i) a modernizao da administrao aeroporturia; ii) a reconfigurao e a modernizao do controle de trfego areo; iii) a maior capitalizao das companhias areas com as mudanas na legislao de investimento estrangeiro; iv) o aumento da concorrncia com a entrada de novos players; e v) o atendimento a nichos especficos de mercado. Pode ser tambm o marco para a discusso mais aprofundada sobre a organizao institucional do setor, atendendo a uma realidade bastante diferente daquela que pautou o crescimento da aviao civil desde meados do sculo XX. No se trata mais de discutir ou alternar os perodos de forte interveno estatal com os de ampla liberalizao, mas sim de dar ao mercado e cadeia produtiva um respaldo de planejamento de longo prazo, formulao de polticas pblicas consistentes, ao reguladora competente e confivel, bem como segurana jurdica aos atores envolvidos. O captulo 7, Rodovias brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro, tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm envolvido o setor rodovirio, com destaque para os gargalos e as demandas apresentados em documentos oficiais, os canais de financiamento e investimentos e a questo das concesses. O estudo se justifica pela importncia do setor para a economia brasileira em geral. S em vias federais, o Brasil possui mais de 60 mil quilmetros. Atualmente, em torno de 60% das cargas transportadas nacionalmente so deslocadas por meio das rodovias.
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No captulo, explicado como a malha rodoviria nacional cresceu de maneira acelerada em especial entre as dcadas de 1960 e 1970 com a ajuda do Plano Rodovirio Nacional e do auxlio financeiro aos estados na execuo dos seus investimentos rodovirios. Contudo, este arranjo perde fora a partir de 1974, quando parte dos recursos direcionados ao setor comeou a contemplar outras prioridades. Seu trmino se deu com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), que proibiu a vinculao de receita de impostos a rgos, fundos ou despesas predeterminadas. Desde ento, a infraestrutura rodoviria depende quase exclusivamente de recursos ordinrios da Unio. Assim, realizada uma anlise da demanda reprimida por servios rodovirios a partir do Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Por meio de obras identificadas por diversos rgos competentes e apresentadas em documentos oficiais (PNLT 2007, PPA 2008-2011, Plano CNT de Logstica 2008 e PAC 2009), o mapeamento apresenta uma necessidade de mais de R$ 180 bilhes em obras de recuperao, adequao e duplicao (R$ 144,18 bilhes); construo e pavimentao (R$ 38,49 bilhes) e obras de arte (R$ 83 milhes). Mas o abrandamento da crise no setor rodovirio, motivada pela acentuada escassez de recursos pblicos, estava considerado na prpria CF/88, no Art. 175, que restabeleceu a possibilidade de empresas privadas investirem no setor e de prestarem servio de utilidade pblica, desde que se habilitem por meio de licitao. Este artigo foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995 (Lei das Concesses), que, entre outras determinaes, estabelece a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos. Ao se avaliarem os mecanismos de financiamento e investimento, observou-se que o setor passou por um renascimento na ltima dcada. Depois do abandono sofrido com o fim das fontes de recursos na dcada de 1980 e com o incio das concesses, na segunda metade da dcada de 1990, voltaram a fluir recursos, tanto privados quanto pblicos, para atender s necessidades rodovirias. Destaca-se, ento, a recuperao de estradas federais e estaduais, com a entrada da iniciativa privada, por meio das concesses, e maiores linhas de crditos para o setor, por meio do BNDES. Alm disso, houve crescimento dos investimentos pblicos federais de mais de 300% entre 2002 e 2009. Relativamente aos investimentos pblicos, destacou-se a atuao do PAC. Com base no Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias, foi possvel constatar que o programa federal cobre aproximadamente 13% das demandas identificadas e apenas 7% no que se refere a recuperao, adequao e duplicao das vias. Ademais, com base na quilometragem das malhas regionais, no Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias e no PAC, percebeu-se que embora os investimentos demandados em valor sejam maiores quanto maior for a malha rodoviria da regio,
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isto no acontece com o programa de investimentos do governo, que tambm no apresenta quaisquer indcios de promoo da reduo das desigualdades regionais. O captulo mostrou, ainda, que, em menos de 15 anos, o pas concedeu 14.853 quilmetros de rodovias iniciativa privada. Em um programa que surgiu tmido em 1995, quando o governo federal celebrou os primeiros cinco contratos de concesso e transferiu para a iniciativa privada 858 quilmetros de rodovias, desde ento, o programa tem crescido de modo contnuo. Lembrou-se que o Brasil tem por volta de 170 mil quilmetros de rodovias pavimentadas, das quais aproximadamente 9% esto nas mos da iniciativa privada, um percentual bem superior mdia mundial que, segundo estudos realizados pela Associao Nacional de Transportes de Cargas, de 2%. O Programa de Concesses Rodovirias no Brasil um programa de transferncia de ativos do setor pblico para o privado, enquanto na maioria dos outros pases um programa de criao de ativos. Possivelmente, por este motivo, por ser mais fcil e rpido transferir do que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses do que os demais pases. Alm disso, no caso brasileiro, facilita o processo de concesso o fato de as rodovias estarem sendo transferidas pelo governo federal sem um projeto bsico ou pelo menos uma relao detalhada das obras que devem ser executadas pelo concessionrio. Nesse quadro, a principal concluso do estudo de que a rodovia concedida recuperar sua condio operacional, mas a sua estrutura em termos de capacidade, basicamente, no se alterar pelo prazo da concesso, em geral 25 anos. Assim, no curto prazo, o programa de concesso brasileiro deve apresentar uma resposta positiva, na medida em que a rodovia em bom estado operacional atender demanda de transporte. Constata-se que o crescimento da economia indica a necessidade da realizao de ampliaes e duplicaes das estradas. Obras que, possivelmente, no seriam acordadas por negociao em face da posio desfavorvel dos negociadores do poder concedente. Por este motivo, observa-se a necessidade de aperfeioar o modelo de concesso de rodovias adotado pelo governo federal para atender a este previsvel aumento da demanda, que pode ocorrer no prazo da concesso. Uma sugesto neste sentido que se altere o critrio de escolha do vencedor da licitao, substituindo-o pelo do menor valor presente das receitas (MVPR), como no modelo chileno. Assim, ganharia a licitao o proponente que oferta o menor valor financeiro para cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital. O captulo 8, Portos brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas, tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm envolvido os portos brasileiros nos ltimos anos, inclusive planos e programas desenvolvidos com o intuito de alavancar o setor, alm da apresentao de projees
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e cenrios para os prximos anos. Este estudo se justifica pela importncia que o setor porturio tem para a economia brasileira em geral e para o comrcio internacional em particular, em que a participao dos portos na relao comercial brasileira com o resto do mundo chegou a aproximadamente 80% em 2008. O captulo tem incio com uma breve apresentao do setor, seguida pela apresentao do novo marco legal porturio, iniciado com a Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630/1993) e passando pelo Decreto no 6.620/2008, os quais significaram importantes mudanas de rumo para a poltica do setor, especialmente no que diz respeito ao uso e administrao dos portos. Na sequncia, so discutidos os principais gargalos que atuam sobre os portos nacionais. Neste intuito, apresentado o Mapeamento Ipea de Obras Porturias, o qual identifica os principais problemas de infraestrutura do setor, com destaque para os dficits em reas porturias (R$ 20,46 bilhes) e a necessidade da expanso e do melhoramento dos acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes) que juntos so responsveis por quase 90% do valor orado para os gargalos. Alm destes, o mapeamento apresenta a necessidade de servios de dragagens dos canais de acesso, dos beros e das baas de evoluo (R$ 2,78 bilhes) e da melhoria de vias intraporturias, implantao de sistemas de segurana, sinalizao, eletrificao e saneamento (R$ 2,34 bilhes). Ainda na seo de diagnstico, colocado que, de modo geral, existem reclamaes por parte dos usurios do sistema porturio nacional de que necessrio modernizar o processo de gesto, buscando mais eficincia gerencial e qualidade no atendimento ao cliente. Cabe administrao pblica buscar reduzir os entraves burocrticos para liberao de cargas e maior articulao entre as diversas autoridades pblicas. Os usurios tambm reclamam da importncia de se adequar estrutura da mo de obra (ternos) que operam nos terminais s modernizaes tecnolgicas implantadas e tornar o horrio de funcionamento das aduanas compatvel com a necessidade operacional dos portos. Ao analisar a interface das polticas pblicas com a situao diagnosticada, observou-se que, no que concerne a financiamentos e investimentos, a evoluo do setor fez que o governo assumisse os investimentos em obras na infraestrutura porturia, enquanto a iniciativa privada ficou responsvel pelos equipamentos e pela manuteno das instalaes dos portos. So analisados os investimentos do governo e da iniciativa privada; neste segundo caso, com base nos desembolsos do BNDES. Esta anlise permite verificar que a participao dos investimentos no setor porturio, em relao aos demais investimentos em transportes, pouco se alterou na ltima dcada, e que, na mdia, a iniciativa privada responsvel por 60% das inverses realizadas no modal. No mbito dos investimentos pblicos, analisa-se o impacto que o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) sobre as necessidades identificadas no
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Mapeamento Ipea de Obras Porturias. Nesta seara, observa-se que os investimentos no representam uma frao satisfatria do universo de demandas existentes. De fato, o programa engloba no mais do que 23% do oramento total para a soluo dos gargalos nos portos nacionais, deixando uma lacuna de R$ 33,02 bilhes em demandas por investimento no setor. Este fato demonstra que fundamental que as obras do PAC sejam executadas segundo seus cronogramas fsicos, isto , sem atrasos, para que o pas no passe por um colapso do sistema porturio nos anos frente, principalmente no caso de uma retomada do crescimento econmico na faixa de 5% ao ano (a.a.). Vale ressaltar que entre todas as demandas porturias, a mais contemplada pelo PAC a das dragagens, sendo prevista a realizao de 55,3% das obras necessrias, seguida pelas obras referentes a acessos terrestres, que cobrem 39,2% dos gargalos identificados. Alm disso, realizada uma anlise dos principais custos nos quais incorrem os clientes dos portos pblicos brasileiros: custos de acostagem, carga, descarga, baldeao e movimentao dos produtos do cais aos armazns ou at aos limites da rea do porto. Para isso, so escolhidos oito dos principais portos brasileiros, relativamente ao comrcio exterior e a partir de uma metodologia desenvolvida para este fim, e realizada uma comparao das estruturas tarifrias impostas pelas autoridades porturias (AP) que as controlam. A principal concluso desta seo diz respeito importncia da uniformizao da estrutura tarifria das diferentes autoridades porturias, de modo a permitir a ampla concorrncia entre os portos, pelos usurios correntes e potenciais, que manteriam suas vantagens comparativas de localizao no territrio nacional e relativamente costa. Ademais, ressalta-se que os resultados encontrados indicam que o elemento custo do servio porturio pode ter uma influncia significativa sobre a deciso dos clientes a respeito do uso do porto. Ao se estudarem os impactos sobre a economia e o custo Brasil, so observadas as vantagens do transporte de carga por via martima e o quanto do comrcio internacional brasileiro se apoia neste modal. So pontuados ainda os impactos positivos do setor sobre o emprego e a produtividade nacionais, fazendo ressaltar, novamente, a necessidade de mais investimentos no setor. Em adio, so apresentados os principais planos e programas desenvolvidos atualmente com o intuito de estruturar e alavancar o setor porturio nacional, com destaque para o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia (Reporto), o Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), o PAC, o Programa Nacional de Dragagem, o Porto sem Papel, o Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP) e o Plano Geral de Outorgas Porturias (PGO). Finalmente, foram explorados os cenrios traados para o setor pela Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) (PGO) e
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pelo Ministrio dos Transportes (PNLT). De acordo com o PNLT, so necessrios investimentos gradativos no setor que somam R$ 25 bilhes at 2023, de modo a evitar colapsos neste. O PGO, por sua vez, identifica 19 reas potenciais para futuras outorgas porturias, que devem auxiliar na resposta demanda por servios porturios nas prximas dcadas. O captulo 9, Transporte ferrovirio de cargas no Brasil: gargalos e perspectivas para o desenvolvimento econmico e regional, aborda o setor ferrovirio e busca discutir as caractersticas do transporte ferrovirio de cargas, sua evoluo na infraestrutura de transporte brasileira e as principais questes regulatrias do setor. Nele, faz-se uma discusso dos custos e capacidades deste modal de transporte, em comparao ao modal mais utilizado no pas, o rodovirio, e discutem-se as perspectivas de ampliao da malha ferroviria brasileira, apresentando-se os cenrios de investimentos elaborados pelo governo federal, por meio do Ministrio dos Transportes e pelas atuais concessionrias ferrovirias, representadas pela Associao Nacional dos Transportadores Ferrovirios (ANTF). Com base nas duas propostas de investimentos, um cenrio alternativo desenvolvido, considerando-se os custos e as capacidades do modal, as demandas de carga tipicamente ferrovirias, e principalmente as alternativas de transporte rodovirio e aquavirio, e seus impactos socioeconmicos no desenvolvimento regional. De acordo com os estudos realizados, a malha ferroviria brasileira composta por 12 ferrovias de transporte de carga, totalizando pouco mais de 28 mil quilmetros de extenso. Esta malha foi concedida iniciativa privada em meados da dcada de 1990. Desde ento, a produo ferroviria cresceu 92,7%, passando de 138,9 bilhes para 267,7 bilhes de toneladas quilmetro teis (TKU), entre 1999 e 2008. O volume transportado teve um incremento de 79,6%: em 1999, foram transportadas 256 milhes de toneladas teis (TU); e em 2008, este volume atingiu 459,7 milhes de TU. Os principais produtos transportados nestas ferrovias so minrio de ferro, carvo mineral, soja e farelo, milho, acar, produtos siderrgicos, calcrio, fosfato, fertilizantes, cimento, derivados de petrleo e lcool, alm de produtos industrializados por meio de contineres. Entretanto, o grupo minrio de ferro e carvo mineral responde por quase 80% da produo ferroviria, em TKU. O transporte destes produtos ocorre principalmente nas ferrovias Estrada de Ferro Vitria a Minas (EFVM), Estrada de Ferro Carajs (EFC) e MRS Logstica S/A, controladas pela Vale e pela Companhia Siderrgica Nacional (CSN), que tambm so as proprietrias do minrio de ferro transportado. Outras ferrovias com produo ferroviria relevante so a Ferrovia Centro Atlntica S/A (FCA), controlada pela Vale, e as ferrovias controladas pela Amrica Latina Logstica S/A (ALL).
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O atual marco regulatrio do setor ferrovirio brasileiro surgiu com o processo de concesso das principais ferrovias nacionais s empresas privadas, iniciado pelo Decreto no 1.832/1996. Aps as concesses, foi criada a agncia reguladora para o setor, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), responsvel tambm pela regulao do transporte rodovirio. O principal instrumento de relacionamento entre a ANTT e as empresas concessionrias o contrato de concesso. Existe tambm o contrato de arrendamento, associado ao primeiro, no qual so definidos os valores a serem pagos pelas concessionrias pela utilizao dos ativos cedidos pela Unio em funo da privatizao das malhas da Rede Ferroviria Federal S/A (RFFSA) e da Ferrovia Paulista S/A (Fepasa). Diversas so as questes levantadas sobre o marco regulatrio e quanto ao incentivo ao investimento pelo setor privado nas ferrovias concedidas, ampla e efetiva prestao de servio de utilidade pblica pelas concessionrias e s tarifas reais cobradas. Alguns destes aspectos so abordados no captulo. Apesar do relevante crescimento do transporte ferrovirio de cargas ocorrido aps as concesses, a participao do modal ainda baixa em relao ao modal rodovirio, abaixo de 30% da produo total de transporte. Apesar do modal ferrovirio no ser o mais adequado para o transporte de produtos de maior valor agregado, como produtos industrializados, os usurios de transporte apontam diversos outros fatores para no utilizar a ferrovia, fatores estes que poderiam ser resolvidos por meio da ampliao e adequao da malha de transporte ferrovirio. Foi observando isto que o Ipea desenvolveu o Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias, no qual foi realizado um levantamento de 141 obras de infraestrutura ferroviria, necessrias para a melhoria da eficincia operacional e da competitividade do setor. O captulo apresenta tambm uma discusso sobre custos e capacidades do modal ferrovirio em relao ao rodovirio. Apesar do custo de implantao mais elevado, uma linha frrea tem capacidade de movimentao de cargas muito superior ao das rodovias e a um custo operacional muito mais baixo. Comparando os custos envolvidos na construo e na operao de uma ferrovia com os fretes rodovirios praticados no pas, observa-se que a ferrovia s se torna competitiva a partir de volumes mensais superiores a 350 mil toneladas. Isto ocorre devido ao elevado custo de construo da linha frrea, que precisa ser diludo por um grande volume de carga. Esta caracterstica determina a viabilidade socioeconmica de se implantar ou no uma ferrovia. Como a ferrovia no adequada para o transporte de qualquer produto e tampouco o de pessoas, a existncia desta no elimina a necessidade de uma rodovia para atender a uma mesma regio. Existindo uma rodovia, o transporte de cargas tipicamente ferrovirias j viabilizado, desde que o volume seja pequeno. Dessa forma, a implantao de uma ferrovia
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s justificada, tanto do ponto de vista social como do econmico, se existe uma demanda por transporte de carga, atual ou futura, em volume suficiente para justificar os elevados investimentos na construo da linha. De qualquer forma, no Brasil, j existe demanda por transporte de carga bastante superior capacidade das malhas existentes. Isto ocorre tanto com relao movimentao de cargas onde h ferrovias, quanto com relao a onde sequer existem linhas frreas. Como no h disponibilidade de transporte em quantidade e custo adequado, no se produz o que seria possvel. Este quadro de baixa oferta de transporte ferrovirio traz impactos para a economia do pas, cujos produtos produzidos tm custo de logstica mais elevado que em outros pases, no limite, inibindo a prpria produo nacional. Por fim, alguns cenrios de expanso e adequao da malha ferroviria so avaliados: um baseado na ltima reviso do PNLT, de 2009; outro utilizando-se a agenda estratgica elaborada pela ANTF, que representa as concessionrias ferrovirias; e um terceiro desenvolvido a partir dos dois primeiros, fazendo uso do racional de que a viabilidade socioeconmica de se implantar uma ferrovia s ocorre a partir de uma elevada demanda por transporte de carga, atual ou futura, e de que, para o atendimento da sociedade, sempre devero existir rodovias para viabilizar o transporte de pessoas, o que permite o transporte de cargas cujo volume no seja elevado. Finalmente, no captulo conclusivo, realiza-se uma discusso ampla na qual so apresentadas as interfaces dos diversos setores. Ao longo de vrios captulos, discorreu-se sobre as dificuldades enfrentadas pelo Brasil, nas dcadas de 1980 e 1990 e no incio de 2000, para fazer frente s necessidades de investimentos na infraestrutura econmica. Crise fiscal do Estado, restries de acesso a financiamentos externos, instabilidade regulatria, entre outras dificuldades provocaram uma deteriorao da estrutura da grande maioria dos setores analisados neste estudo. Viu-se tambm que as demandas e os gargalos identificados so enormes, mas que os investimentos constantes do PAC so, inegavelmente, um avano em relao situao pretrita, embora ainda insuficientes. Para os anos frente existem grandes desafios que precisam ser superados para que o pas possa desfrutar mais intensamente dos resultados do desenvolvimento, no seu sentido mais amplo. Parece haver consenso de que infraestrutura deficiente, baixa taxa de investimento em proporo do PIB, taxa de juros ainda elevada e necessidade premente de melhorar a quantidade e a qualidade da educao so elementos que compem a agenda do crescimento para os prximos 20 anos, se o Brasil pretende expandir sua economia a taxas prximas a 5% a.a. Para trilhar o caminho do desenvolvimento sustentado, alm de slidas bases econmicas e infraestruturais, so essenciais o fortalecimento institucional
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e a consolidao da credibilidade dos marcos regulatrios. A teoria mostra que atributos como previsibilidade do processo decisrio no que respeita s matrias regulatrias, estabilidade das regras e manuteno de contratos so importantes para elevao do nvel de confiana dos investidores no sistema. Estes so elementos nos quais o Brasil tem experincias relativamente recentes, que precisam ser mais bem estruturados. Outro ponto importante da agenda mundial para os prximos 20 anos refere-se ao agravamento do processo de mudana climtica, que torna importante a anlise da contribuio de cada empreendimento quanto emisso de gases de efeito estufa. Portanto, persistir, nesse perodo, a contradio entre sustentar ou acelerar o crescimento econmico e reduzir danos ambientais dos investimentos em infraestrutura. Vm surgindo, entretanto, tecnologias que buscam conciliar estes dois objetivos. Assim, a concluso foca dois temas principais. Primeiro, ela procura explicitar, com base nas perspectivas de comportamento das matrizes energticas e de transportes, as tendncias dos vrios insumos e segmentos para os prximos 20 anos, tendo por base as preocupaes anteriormente assinaladas de necessidade de planejamento de longo prazo e mitigao dos impactos ambientais. Alm disso, aborda os problemas enfrentados quanto a estruturas e marcos regulatrios no Brasil, observando que necessrio fortalecer a autonomia e o papel das agncias reguladoras, alm de ampliar a participao dos consumidores no processo regulatrio.
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REFERNCIAS
BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO (BID). Um nuevo impulso para la integracin de la infraestructura regional em Amrica del Sur. Disponvel em: <http://www.iadb.org/intal/publicaciones/infraestructura_bid.pdf>. BORA JR., G.; QUARESMA, P. Perspectivas de investimento na infraestrutura 2010-2013. Rio de Janeiro: BNDES, fev. 2010 (Viso do Desenvolvimento, n. 77). BRICEO-GARMENDIA, C.; ESTACHE, A.; SHAFIK, N. Infrastructure services in developing countries: access, quality, costs and policy reform. World Bank, Dec. 2004 (Policy Research Working Paper, n. 3468). ESTACHE, A.; FAY, M. Current debates on infrastructure policy. World Bank, Nov. 2007 (Policy Research Working Paper, n. 4410). FAY, M.; MORRISON, M. Tendncias recentes e principais desafios. Banco Mundial. Departamento de Infraestrutura, Finanas e Setor Privado. Regio da Amrica Latina e do Caribe, ago. 2005. SNCHEZ, R. J. (Coord.). Redes infraestructurales en Amrica Latina. Cepal: Santiago do Chile, 2009. STRAUB, S. Infrastructure and growth in developing countries: recent advances and research challenges. World Bank, Jan. 2008 (Policy Research Working Paper, n. 4460).
CAPTULO 1
EXPERINCIAS LATINO-AMERICANAS EM INFRAESTRUTURA ECONMICA
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo apresentar as principais experincias na Amrica Latina e Caribe relacionadas aos seguintes segmentos da infraestrutura econmica: energia eltrica, gs natural, telecomunicaes, transportes rodovirio, ferrovirio, martimo e fluvial e portos. So apresentados os casos da Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai. Este estudo justificado por servir como referencial comparativo para a experincia brasileira de investimento em infraestrutura. O captulo est baseado no relatrio elaborado pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) exclusivamente para esta pesquisa, intitulado Redes Infraestructurales en Amrica Latina. A Cepal rgo do sistema das Naes Unidas com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico e social mediante a cooperao e integrao regional. Alm dessa introduo, o texto possui cinco sees. Na seo 2, apresentado um panorama geral da infraestrutura existente na Amrica Latina, mostrando um breve histrico e tendncias existentes. A partir da seo 3 iniciam-se as anlises setoriais. Nesta seo aborda-se o setor de energia, estudando a situao da energia eltrica e dos hidrocarbonetos na regio. A seo 4 avalia a infraestrutura latinoamericana de telecomunicaes, enquanto a seo 5 foca-se no setor de transportes, abordando rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e a questo da intermodalidade. Por fim, apresenta-se a consideraes finais que busca reforar o que se pode aprender a partir das principais experincias da Amrica Latina em infraestrutura.
2 PANORAMA GERAL DA SITUAO DA INFRAESTRUTURA NA AMRICA LATINA
A proviso de infraestrutura um quesito incontestvel para o desenvolvimento econmico de uma regio. Entretanto, os investimentos em infraestrutura se veem afetados por questes polticas e econmicas nos pases de forma que comum que as crises governamentais tendam a reduzir o aporte de divisas para o setor. Durante a ltima dcada do sculo passado, o processo de reformas polticas e econmicas foi muito comum. A maioria dos pases da Amrica Latina e do
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Caribe passou por sucessivas reformas que afetaram singularmente, em maior ou menor grau, suas estruturas econmicas e produtivas. A abertura comercial, a desregulao da economia e o desenho de uma poltica econmica compatvel com o novo enfoque foram parte da estratgia adotada nas dcadas de 1980 e 1990. Neste novo marco, a incorporao do capital privado e o desenvolvimento da infraestrutura de servios pblicos foram peas-chave no conjunto das reformas implementadas, devido ao grande dficit que acumulava o investimento no setor por conta da delicada situao fiscal dos pases da Amrica Latina, dada uma sequncia de crises internas e externas. O conjunto de reformas estruturais e experincias de poltica econmica daqueles anos geraram como saldo contraditrio a soluo de diversos problemas antigos na regio, assim como avanos em alguns temas especficos. Porm aumentaram algumas falhas estruturais alm do surgimento de novos problemas como produto no desejado de tais reformas. Apesar das diferenas observadas na implementao das reformas na regio, durante os anos 1990, os investimentos privados viabilizaram a recuperao de muitas atividades e aplicaes de recursos em programas que possibilitaram a formao de uma indstria de infraestrutura econmica. Apesar de ter proporcionado servios pblicos melhores e mais abrangentes, esta recuperao foi parcial. A abertura do mercado de servios de infraestrutura, assim como a venda de empresas estatais, permitiram o ingresso de empresas estrangeiras que, em muitos casos, introduziram novas tecnologias e tcnicas de organizao empresarial que foram determinantes para a modernizao da infraestrutura e dos servios prestados localmente. Um dos exemplos que podemos citar o caso das telecomunicaes. Entre 1991 e 2002 o setor apresentou um crescimento significativo nas reas de telefonia fixa e mvel, percebendo-se a mesma evoluo no acesso aos servios de internet. O nmero total de linhas fixas na Amrica Latina teve um crescimento mdio anual de 10,4%, fazendo que os assinantes na regio passassem de 300 mil em 1991 para 100 milhes em 2002. Alm disso, em 1999 os computadores centrais conectados a internet na regio ultrapassaram 1 milho de unidades enquanto o nmero de usurios aumentou 29 vezes entre 1996 e 2002, passando de 1,49 milho para 43,3 milhes. J no setor energtico, a indstria eltrica apresentou transformao e modernizao percebidas em quase todos os pases da regio. Este processo teve como caracterstica dominante a entrada de novos agentes produtivos do exterior que permitiram uma rpida modernizao da infraestrutura. A mdia da capacidade instalada do setor eltrico na regio aumentou em 31,5% na dcada de 1990. Outro setor de infraestrutura em que as reformas geraram transformaes positivas foi o setor porturio. A participao de agentes econmicos privados, como operadores diretos, proporcionou grandes investimentos e profundas
Experincias Latino-Americanas em Infraestrutura Econmica
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modificaes nos regimes de propriedade, o que conduziu significativa reduo dos preos de operao porturia em alguns casos foi reduzido de quatro a cinco vezes e a uma acentuada melhoria no desempenho operacional, medido tanto em tempo como em qualidade do servio prestado. Nas ltimas dcadas o investimento em infraestrutura caiu drasticamente na maioria dos pases da Amrica Latina e Caribe. O investimento pblico neste setor baixou de 3,1% do produto interno bruto (PIB) entre 1980 e 1985 para 0,8% entre 1996 e 2001 em seis grandes pases da regio, enquanto o investimento privado aumentou de 0,6% para 1,4%. A partir de 2002 at 2006 tanto o investimento pblico quanto o privado mantiveram-se em 1% do PIB. Se considerarmos o investimento total nestes pases entre 1980 e 1985 tem-se uma mdia ponderada de 3,7% do PIB e entre 1996 e 2001 decresceu para 2,2%. As nicas excees so Chile e Colmbia que registraram uma notvel expanso desde o incio da dcada de 1990 no se tem dados completos disponveis para o Caribe , porm a partir de 2001 iniciou-se uma queda. O grfico 1 apresenta esta evoluo do investimento total em infraestrutura.
GRFICO 1
Evoluo do investimento total em infraestrutura1 1980-2006
Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008). Nota: 1 Os setores includos no investimento em infraestrutura so: gua e saneamento, energia eltrica, gs natural, telecomunicaes, transportes rodovirio, ferrovirio, martimo, fluvial, urbano e portos.
A partir de 2002 os pases retomam seus investimentos. O nvel de investimentos no Chile se mantm uma exceo, como se percebe no grfico 2 (2b), superando, em 2006, 4% de investimento em proporo do PIB. Os grficos 2a e 2b mostram o histrico de investimento total em infraestrutura como porcentagem do PIB de 1980 a 2006 para Argentina, Brasil, Mxico e Peru (grfico 2a); Colmbia e Chile (grfico 2b).
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GRFICO 2
Evoluo do investimento em infraestrutura na Amrica Latina, como porcentagem do PIB 1980-2006
Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008).
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No que se refere ao investimento pblico pode-se afirmar que a reduo do gasto em infraestrutura foi consequncia da austeridade fiscal imposta pelas crises macroeconmicas que atingiram a regio. As mudanas registradas no investimento pblico em infraestrutura e nos saldos fiscais seguiram caminhos semelhantes durante as dcadas de 1980 a 1990, nas quais a contrao dos investimentos explicou a metade ou mais dos ajustes fiscais de cinco das nove economias estudadas. A reduo de investimento em infraestrutura pblica foi especialmente acentuada no Brasil, no qual o decrscimo foi muito maior do que a melhoria do saldo fiscal em que os gastos correntes efetivamente aumentaram (FAY; MORRISON, 2007). No incio dos anos 2000, pases como Argentina, Brasil e Mxico aumentaram seus investimentos pblicos, como pode ser observado no grfico 3 (3a e 3b).
GRFICO 3
Evoluo do investimento pblico como porcentagem do PIB 1980-2006
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Fonte: Caldern e Servn (2008).
Segundo Caldern e Servn (2008), a experincia de investimento da livre iniciativa na dcada de 1990 mostra que a participao privada deixou alguns resultados negativos e destaca: As muitas parcerias pblico-privadas (PPPs) estiveram mais orientadas em evadir restries fiscais mediante garantias e compromissos no longo prazo dados aos seus oramentos do que preocupadas com a eficincia dos projetos. A renegociao de concesses teve uma alta incidncia na Amrica Latina. O setor pblico seguiu assumindo os riscos que no lhe correspondiam. As demandas tcnicas e institucionais que requerem a participao privada so superiores ao previsto inicialmente.
A Cepal estima que a partir de 2001 o investimento pblico total foi incrementado, recuperando o ritmo anterior de investimentos. Em geral existe consenso entre os distintos organismos internacionais em relao escassez de investimentos que representada por este valor mdio baixo das inverses em infraestrutura.
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Porm no s a quantidade que interessa. Deve-se atentar tambm para a qualidade da infraestrutura e dos servios que so importantes ao bem-estar social. Se um indicador mostra, por exemplo, o abastecimento de gs de uma regio, ele estar incompleto se no mostrar qual a forma deste abastecimento no igual se feito por redes ou por botijes. Tal diferenciao importante, pois o sistema via rede contnuo e homogneo enquanto o cilindro tende a ser mais caro, alm de apresentar outros inconvenientes que afetam a qualidade de vida da populao. Em geral a percepo dos cidados da Amrica Latina e Caribe sobre o nvel da infraestrutura e dos servios relacionados de uma insuficincia acentuada. Entre outras, uma questo prioritria: a insuficincia de infraestrutura percebida na regio decorrente da escassez de investimentos. No grfico 1 pode-se ter uma ideia da evoluo dos investimentos em infraestrutura nos pases da Amrica Latina para quatro setores: telecomunicaes, energia, transporte terrestre e abastecimento de gua. Como pode-se perceber no grfico 4 os investimentos em telecomunicaes cresceram acentuadamente nos pases entre 1980 e 2001. Com a crise do princpio desta dcada observa-se uma grande reduo do investimento privado ao mesmo tempo em que o investimento pblico continuou reduzindo. De qualquer forma, apesar da crise, as telecomunicaes passaram a ser um dos setores de investimento mais relevantes nas economias latino-americanas, mudando sua participao modesta nas dcadas anteriores.
GRFICO 4
Evoluo do investimento em infraestrutura de telecomunicaes 1980-2006
Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008).
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Diferentemente do setor de telecomunicaes, no setor de energia os investimentos caram abruptamente. O investimento em energia eltrica correspondia a apenas 0,5% do PIB nos primeiros anos desta dcada, uma diminuio de quase 80% em relao a 1987. O investimento no setor de transportes tambm foi insuficiente, com uma reduo destacada do investimento pblico, da mesma forma que o observado em energia. Por outro lado, o investimento privado registrou crescimento at a primeira metade da dcada de 1990, apresentando decrscimo a partir de 1995. Resumidamente, produziu-se durante muitos anos uma reduo do investimento total nas principais reas de infraestrutura econmica. Entretanto, ao mesmo tempo, a atividade econmica expandiu-se, gerando uma situao de presso da capacidade oferecida de infraestrutura que pode restringir a expanso do produto e a elevao das taxas de inflao da regio. No grfico 5 pode-se perceber a evoluo do estoque de infraestrutura e do volume de comrcio ocorrido na regio no perodo 1990-2006.
GRFICO 5
Evoluo da infraestrutura, do volume de comrcio mdia simples para Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia e Equador 1990-2006
Fonte: Carciofi e Gay (2007).
Um dos principais desafios enfrentados pelos pases da Amrica Latina e Caribe aumentar o investimento em infraestrutura e melhorar a eficincia da proviso dos servios relacionados sua explorao. A proviso eficiente dos servios de infraestrutura um dos aspectos mais importantes das polticas de desenvolvimento,
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principalmente para os pases que adotaram o crescimento orientado ao exterior. A prestao eficiente de tais servios determinante na produtividade e competitividade dos agentes econmicos, indstrias e economias. A ausncia de infraestrutura adequada, assim como a proviso deficiente dos servios de infraestrutura, obstruem a implementao eficaz de polticas de desenvolvimento e taxas de crescimento que superem as mdias internacionais, como pode ser comprovado por gargalos perceptveis em vrios pases da regio como reflexo dos dficits de investimento em infraestrutura de transporte e energia, por exemplo. Os dados apresentados sobre a evoluo da oferta e da demanda de servios de infraestrutura econmica indicam um atraso da oferta em relao demanda. Entende-se que o estoque de infraestrutura permite atender a demanda, mas que a evoluo da oferta mais lenta que a da demanda. Um atraso em solucionar o problema leva a uma situao de congestionamento e falta de capacidade que pode ser convertida em uma limitao ao crescimento potencial da regio. De outra maneira, podemos afirmar, em concordncia com o que foi exposto, que h muito a fazer com a diferena entre necessidade e disponibilidade de financiamento para infraestrutura na regio: no se trata apenas de recuperar o investimento pblico baseado na melhor situao fiscal dos pases da regio mais recentemente, mas tambm aproveitar melhor os distintos mecanismos de financiamento que se desenvolveram com o estabelecimento de parcerias pblico-privadas, ao que se pode adicionar a melhoria dos contratos, o desenvolvimento de garantias e assistncia dos organismos multilaterais em uma perspectiva distinta da predominante durante a dcada de 1990. No obstante, o problema da Amrica Latina no apenas de indisponibilidade ou escassez fsica da oferta de infraestrutura, mas tambm da organizao dos mercados e outros temas muito importantes como as limitaes que aportam os problemas na integrao e os da facilitao do transporte e comrcio, e que tambm se convertem em veculos de perda de competitividade e de produtividade dos fatores, restringindo as possibilidades futuras de crescimento.
3 ENERGIA 3.1 Energia eltrica
A origem e os motivos das reformas energticas que atingiram a maioria dos pases da Amrica Latina e Caribe nos anos 1990 so similares, ainda que existam algumas diferenas, em cada subsetor, nas suas orientaes e a respeito da distribuio de responsabilidades entre o Estado e o setor privado. A maioria dos pases considerou que um modelo de desenvolvimento energtico, como o da dcada de 1970, baseado no protagonismo estatal que levou a um alto nvel de endividamento externo, estava esgotado (ALBAVERA; ALTOMONTE, 1997). Alm disso, a necessidade de adequar a estrutura e o funcionamento dos sistemas econmicos
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da regio ao novo contexto mundial, claramente evidenciado pela crise dos anos 1980, foi o principal motivo para as reformas (OLADE; CEPAL; GTZ, 2007). O esquema de crescimento anterior, de desenvolvimento dos pases da regio, no se apresentava sustentvel, especialmente devida capacidade do Estado em captar o financiamento necessrio para manuteno do modelo. Os elementos especficos que os pases selecionaram para levar a cabo o processo de reforma energtica, em geral, e eltrica em particular, podem ser classificados em fatores exgenos como: i) dvida externa e balano de pagamentos; ii) estabilidade macroeconmica; iii) desenvolvimento dos mercados de capitais internos; e iv) a necessidade de investimento na expanso dos sistemas. Entre os fatores endgenos merecem destaque a necessidade de: i) introduzir competitividade nos segmentos ou mercados possveis; e ii) recuperar a eficincia dos sistemas eltricos. As modificaes no setor eltrico implicaram na reestruturao dos diferentes mercados da cadeia gerao, transmisso e distribuio com o surgimento de novos atores, uma nova estrutura institucional, uma modificao nos objetivos do abastecimento de um servio pblico como o eltrico e, alm disso, modalidades diferentes que assumem os sistemas de coordenao econmica em relao aos trs componentes principais: i) unidade de deciso; ii) mecanismo de designao de recursos; e iii) objetivo econmico dominante. No contexto histrico latino-americano, a partir da crise da dvida de 1982, no h dvidas de que os objetivos da profunda transformao realizada no setor eltrico foram melhorar a qualidade do servio prestado aos usurios, assim como frear a drenagem de fundos da administrao central para as empresas pblicas deficitrias, facilitando desta forma a reduo do dficit pblico (ALTOMONTE, 2002). Aps mais de dez anos da reforma do setor eltrico e, em alguns casos, mais de 20 anos, possvel perceber claros progressos no seu funcionamento e tambm certa paralisao na dinmica que, aparentemente, estaria indicando a necessidade de revisar as bases deste processo e eventualmente corrigir ou completar aspectos do marco regulatrio (MALDONADO, 2004). Muitos pases adotaram o modelo iniciado no Chile no incio da dcada de 1980, com algumas modificaes sugeridas pela experincia de dez anos. Foi o caso de Argentina, Bolvia, Peru, Brasil e, mais recentemente, Colmbia.1 Outros pases assumiram opes distintas, mantendo o paradigma prvio com algumas modificaes, que permitiram a incorporao de geradores independentes ou outras variantes menores, como no caso da Costa Rica, Mxico, Uruguai, Paraguai e Venezuela. A tabela 1 apresenta uma sntese das estratgias (tipologias) de reforma adotadas pelos diversos pases da regio. Vejamos as tipologias e suas caractersticas:
1. Colmbia adaptou-se melhor ao esquema de reforma ingls.
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Controle central ou monoplio estatal: antes das reformas, os sistemas eltricos de quase a totalidade dos pases da Amrica Latina e Caribe caracterizavam-se pela presena exclusiva ou predominante de empresas pblicas;2 a fixao de tarifas e as decises de investimento eram centralizadas e a racionalidade era guiada por objetivos de promover e desenvolver o setor, ainda que com frequncia sofresse com a interveno de carter poltico de curto prazo fiscais, monetrias e motivaes partidrias. Comprador nico (reforma moderada): caracteriza-se por uma abertura parcial na gerao, ou seja, possibilidade de geradores independentes3 que podem gerar, mas deve vender a totalidade de sua produo empresa verticalmente integrada que, de modo geral estava nas mos do Estado. Abertura total das redes (reforma radical): consistiu na desintegrao vertical da cadeia eltrica como passo necessrio para promover a concorrncia nos mercados de gerao, em alguns casos na distribuio, seguido de um processo de privatizao. De forma geral neste tipo de sistema existem duas categorias de clientes: clientes livres, os quais compram energia a um preo acordado livremente com o ofertante; e clientes regulados, para os quais a agncia reguladora fixa uma tarifa.
A tendncia seguida pelos pases de passar de um modelo de monoplio estatal para outro aberto ou de comprador nico obedeceu a vrios fatores: i) tecnolgicos com a saturao de economias de escala na gerao de progressos desenvolvidos nas turbinas de gs e tecnologias de ciclo combinado, restries ambientais e de segurana; e ii) ideolgicos, impulsionados fundamentalmente por organismos financeiros internacionais.
TABELA 1
Estratgia de reforma adotada em cada pas
Tamanho do sistema MW 0-500 500-1.000 1.001-2.000 2.000-5.000 5.001-10.000 10 001-20 000 > 20.000 Chile, Colmbia Argentina, Venezuela, Brasil Mxico Abertura total das redes Nicargua Bolvia, El Salvador Panam, Guatemala Peru, Equador, Repblica Dominicana Comprador nico Suriname, Guiana Honduras, Jamaica Costa Rica, Trinidad e Tobago Uruguai Cuba Paraguai Monoplio do Estado Haiti, Barbados, Grenada
Fonte e elaborao: Cepal (2009a).
2. Apenas em alguns pases do Caribe existiam algumas empresas privadas verticalmente integradas, reguladas de acordo com a tradio anglosax, e na cidade de La Paz. 3. Independent Power Producer (IPP) por sua sigla em ingls.
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A reforma introduziu um conjunto de instituies destinadas a estabelecer o marco regulatrio, a fiscalizao e o cumprimento desta, a coordenao da operao do sistema eltrico e o manejo dos mercados atacadista e varejista. Na prtica os entes reguladores e fiscalizadores no foram dotados dos recursos nem de autoridade suficiente para se transformar no nico interlocutor dos agentes operadores do sistema, sendo, em muitos casos, o regulador dominado pelo regulado. Por sua vez, os organismos de fiscalizao no dispuseram dos marcos legais, nem dos recursos humanos e materiais para exercer adequadamente sua funo (CUEVAS, 2005). A presso, muitas vezes de origem fiscal ou dos organismos multilaterais, para acelerar o processo de reforma traduziu-se em marcos regulatrios insuficientemente desenvolvidos, os quais no foram capazes de impedir a concentrao no setor, a reintegrao vertical, as condutas monopolsticas nem eliminar as indefinies regulatrias que deram origem a conflitos entre os distintos agentes e a insatisfao dos usurios, os quais no tiveram canais institucionalizados de soluo. Nos pases que seguiram o modelo de acesso aberto, a concentrao e o tamanho do mercado muitas vezes dificultaram a existncia de concorrncia no segmento de gerao. A desverticalizao com uma clara e estrita separao das funes prprias de cada elo da cadeia e o princpio do livre acesso, sem nenhuma discriminao, para linhas de transmisso e distribuio, so condicionantes necessrios para promover a concorrncia (efetiva ou potencial) nos mercados de energia eltrica. De outro modo, os custos fixos dos investimentos da infraestrutura de transmisso e distribuio introduzem assimetria entre os atores ou barreiras entrada e aos competidores potenciais na disputa de tais mercados. A concorrncia requer mais que a presena de certo grau de atomizao nas etapas de gerao e distribuio, sendo especialmente importante que exista na primeira de tais etapas um nmero muito reduzido de atores na atividade de gerao e a eventual existncia de assimetrias entre os participantes nestas atividades4 podem constituir obstculos muito importantes para uma concorrncia real no mercado.5 Isto pode ser confirmado com o ndice Herfindhal-Hirschman6 entre 2006 e 2007: Argentina com ndice equivalente a (1.190) e Colmbia (1.305) apresentam mercados modestamente concentrados, enquanto isto, Brasil (2.044), Peru (2.319), Chile (3.541) e El Salvador (5.090) so mercados altamente concentrados.
4. Estas assimetrias podem estar relacionadas ao tamanho da parte do negcio administrado por cada ator, as diferenas nas condies de acesso a propriedade de ativos e a todo outro aspecto vinculado ao poder de mercado ou s vantagens competitivas. 5. A este respeito pode ser ilustrativa a experincia de reforma eltrica do Reino Unido, onde a gerao ficou concentrada principalmente em trs empresas e, segundo alguns atores, o grau de competitividade foi extremamente limitado (MACKERRON, 1995). 6. O ndice de Herfindahl-Hirschman ou IHH uma medida do tamanho das firmas em relao ao tamanho de suas indstrias e um indicativo da competio em seu mercado. Ele calculado como a soma dos quadrados das quotas de mercado das firmas que operam em determinada indstria, e varia entre zero e 10 mil. Sua escala de valores de concentrao interpretada como segue: HHI < 100: indica um mercado altamente competitivo; 100 < HHI < 1.000: indica um mercado no concentrado; 1.000 < HHI < 1.800: indica um mercado moderadamente concentrado; HHI > 1.800: indica um mercado altamente concentrado; e HHI = 10.000: indica um monoplio.
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Em muitos pases a regulao estabeleceu um mecanismo extremamente complexo para a ampliao da transmisso. A iniciativa para tais ampliaes no podia nem pode at hoje partir do concessionrio das redes de alta tenso preexistentes. Deve surgir de atores normalmente geradores interessados e, uma vez realizados o projeto e a auditoria tcnica, demanda-se uma aprovao por parte dos beneficirios eltricos em audincia pblica levada a cabo pelos entes reguladores. Entretanto a prtica deste mecanismo demonstrou-se pouco funcional, dando lugar a problemas que, em ltima instncia, implicaram em uma ineficiente utilizao dos recursos, que pode resultar ser mais onerosa que o habitual sobre o resultado de mecanismos mais centralizados. A convenincia da desverticalizao da cadeia eltrica como etapa necessria para promover a competio nos mercados est vinculada ao tamanho dos sistemas eltricos (pas ou regio de integrao), considerando a parte interconectada ou economicamente interconectvel (ALTOMONTE; MOGUILLANSKY, 1999b). No economicamente vivel desintegrar sistemas na ordem de 1 mil a 2 mil MW ou menos, devido aos custos de transao que poderiam superar as eventuais redues de custo provenientes da concorrncia (efetiva ou potencial) (CEPAL, 2009a). Por outro lado, muito provvel que em sistemas eltricos desta magnitude a integrao vertical seja ainda muito significativa. Consequentemente, adotar a segmentao no caso de sistemas pequenos pode significar encarecimento do servio para o usurio final.7 A desverticalizao com clara e estrita separao das funes prprias de cada elo da cadeia e o princpio de livre acesso sem discriminao s linhas de transmisso e de distribuio so condies necessrias para promover a concorrncia (efetiva ou potencial) nos mercados eltricos. Os custos fixos necessrios para investimento em infraestrutura de transmisso e distribuio introduzem assimetria ou barreiras entrada dos competidores potenciais. No caso da eletricidade, que tem caractersticas de um bem no armazenvel devido necessidade de utilizao de redes para seu transporte e distribuio, a introduo dos mecanismos de mercado supe um complexo processo de construo institucional e regulatrio. A partio vertical e horizontal nos elos de produo ou gerao e distribuio so condies necessrias para fomentar a existncia de algum grau de concorrncia nos correspondentes mercados (PISTONESI, 2003).
7. A tentativa de promover a concorrncia em mercados pequenos, e especialmente em desenvolvimento, pode resultar contraproducente. Tal como expressa Banks (1996) na concluso de sua resenha sobre desregulao e privatizao no setor eltrico (...) O mercado um instrumento muito valioso que deve ser explorado tanto quanto seja possvel, mas o mercado tem seus limites. Ultrapassar esses limites pode gerar custos insustentveis para a sociedade (...).
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Em razo das questes tecnolgicas8 e da racionalidade predominante dos potenciais atores privados altas taxas de retorno e rpida recuperao do investimento , a disponibilidade de gs natural a baixo custo constitui tambm um condicionante para a concorrncia no mercado de gerao. Se a tecnologia que caracteriza a indstria implica presena de custos fixos, ento estes custos constituiro uma barreira entrada j que eles devem ser considerados pelo potencial entrante, mas no devem ser distribudos novamente pelas firmas j instaladas no mercado. A implicao normativa principal da teoria dos mercados concorrenciais a no necessidade de regulao, especialmente se a regulao constitui uma barreira legal a livre entrada de novas firmas na indstria considerada. Em muitos casos, dado que o mercado atacadista eltrico foi tratado como concorrencial (no regulado) e a distribuio como uma atividade regulada, verificou-se uma gama de divergncias nas opes de investimento que esto provocando problemas no abastecimento eltrico de muitos pases. Foram considerados concorrenciais o mercado de gerao de energia de certos pases cujo tamanho no suficientemente grande para comportar um nmero considervel de geradores ou que o acesso rede de distribuio no seja suficientemente aberto ou ainda que a concentrao no permita a entrada de novos atores. Em todos estes casos, nos quais a concorrncia ocorreu, o que se necessita certa coordenao da cadeia, dadas as particularidades das indstrias de bens distribudos por redes e de carter no armazenvel da energia eltrica. Na privatizao do setor, as exigncias do Estado para que as empresas pblicas cumpram com padres de eficincia similares aos das empresas privadas, a eliminao de subsdios e a disponibilidade de gs natural traduziram-se em melhorias globais de eficincia, via introduo de tecnologias de alta eficincia, como o caso das centrais de ciclo combinado e pela reduo das perdas operacionais. Em relao aos custos de distribuio foram reduzidas as perdas tcnicas e no tcnicas e melhorou a relao cliente por empregado. No caso da transmisso, as melhorias de eficincia so provenientes de aumento significativo das voltagens de transmisso, sendo relativamente frequentes as voltagens de 500 KV e superiores e pela pouca participao de voltagens de 220 KV (MALDONADO, 2004). No possvel assinalar que exista uma promoo de mudanas tecnolgicas que se origine de polticas energticas dos pases, salvo as implcitas que derivam do marco regulatrio e que determinam adotar os equipamentos mais eficientes, de forma a assegurar que o novo investimento seja aproveitado durante o maior tempo possvel. Isto se aplica tanto no caso das tecnologias energeticamente eficientes quanto nas energias renovveis no tradicionais, nas quais, com exceo
8. Possibilidade de usar equipamentos de alto rendimento ainda que em escalas reduzidas turbinas de gs de ciclo aberto e, especialmente, de ciclo combinado.
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do Brasil, no se observam esforos sistemticos. provvel que os compromissos assumidos em Johanesburgo9 imponham a obrigao de introduzir significativamente as energias renovveis na matriz energtica. A anlise do nvel de preos por atacado e varejo permite verificar que nem sempre os ganhos de eficincia em gerao devido introduo de tecnologias mais modernas e de alto rendimento foram traduzidos em benefcios para os usurios finais, especialmente para os clientes regulados, ou seja, nem sempre a tendncia das tarifas de atacado coincidiu com a tendncia de preos do setor residencial. surpreendente que em alguns pases a tarifa residencial seja menor que a industrial, na qual as vendas em alta tenso predominam em razo dos subsdios do consumo residencial por razes sociais ou polticas. Por outro lado, no h informaes sistemticas sobre ndice de eletrificao. Dada a alta porcentagem de populao urbana na maioria dos pases da regio, observa-se uma alta participao de populao atendida por rede eltrica. Com exceo do Haiti, Nicargua, Honduras e Bolvia e em menor medida o Peru, no restante dos pases da regio, mais de 80% das famlias tm acesso a energia eltrica, como pode ser observado no grfico 6.
GRFICO 6
(Em %)
Populao com acesso eletricidade 2009
Fonte e elaborao: Cepal (2009b). 9. Cpula mundial sobre desenvolvimento sustentvel realizada em Johanesburgo, 2002.
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A entrada do gs natural e dos sistemas de ciclo combinado nos esquemas tarifrios da Argentina, aliado a crescente concorrncia do mercado atacadista e a desvalorizao do peso argentino em 2002, provocaram uma queda dos preos no mercado de contratos e criou-se uma preocupante resistncia a investir. Mas a realidade do comportamento dos preos, tanto no mercado spot quanto no mercado de contratos, como resultado de mudanas tecnolgicas no parque gerador e na concorrncia no mercado atacadista, mostra uma forte tendncia a baixa de preos desde o incio do processo de reformas, 1992, at a crise do peso, que no caso do mercado eltrico materializou-se em outubro de 2002. A mudana de tendncia a partir desta data eloquente: os preos do mercado spot comeam a crescer a uma taxa mdia de 1,65% ao ms at junho de 2008, registrando o pice em julho de 2007 com cinco vezes o valor de outubro de 2002. J os preos sancionados que servem de base para o clculo de tarifas reguladas apresentam caractersticas diferentes. Pode-se fazer uma comparao at novembro de 2006 quando uma resoluo definiu o preo pago pelo Estado s geradoras e um preo diferente para cada distribuidora. Entre outubro de 2002 e novembro de 2006 o crescimento nesta frao do mercado sensivelmente menor a do caso anterior, que foi apenas de 0,6% como se verifica no grfico 7.
GRFICO 7
Argentina evoluo dos preos no mercado spot e regulado 1990-2008
Fonte e elaborao: Cepal (2009b).
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No Chile os preos caram com a entrada de centrais termoeltricas de ciclo combinado e da poltica sustentvel de modicidade tarifria, revertida em 2000 com o objetivo de atrair investimento em gerao. Entre 1994 e 2002, os preos caram sistematicamente de 0,044 a 0,033 US$/kWh (CEPAL, 2009b). Entretanto, dada a crise de abastecimento de gs na Argentina, o dficit de investimento em gerao e a resposta a dita crise com a nova lei de 2005, os preos mdios do principal sistema interconectado comearam a elevar-se: entre novembro de 2006 e julho de 2008 cresceram em mdia 2,2% em termos reais, mas ao se considerar o perodo de maio de 2007 a julho de 2008, o aumento foi quase o dobro do anterior, 4,3%. Por ltimo, os preos no Peru so significativamente maiores com relao a outros pases como Chile e Argentina. Constatam-se duas tendncias diferentes: uma vai de 1995 at 2002 em que os preos peruanos reduziram-se aceleradamente, tanto no mercado livre como no regulado, e outra desde 2002 at 2007 em que cresceram rapidamente, mas no chegando a compensar a forte queda anterior. Com exceo do Peru, em vrios trabalhos elaborados para a Amrica Latina demonstra-se que ainda no se descobriu um mecanismo eficaz para transferir aos pequenos e mdios consumidores a queda dos preos da energia eltrica no mercado atacadista, registrada desde 2006. Isto significa, de alguma forma, que as empresas geradoras, no reguladas, apresentam uma rentabilidade associada ao risco de qualquer atividade econmica, ao mesmo tempo em que as distribuidoras, que so reguladas, percebem uma tarifa relacionada com seus custos e no deveriam apresentar demasiados riscos considerando a utilidade ou rentabilidade deste tipo de atividade. Pistonesi (2000) destaca que a tendncia decrescente nos preos do mercado atacadista no parece ter sido repassado de maneira significativa s tarifas do mercado de distribuio. Por sua vez, Finon (1995) afirma que no caso da Amrica Latina a renda gerada pelo sistema eltrico distribui-se dos consumidores at os acionistas e diretores das empresas privatizadas. De fato, possvel demonstrar que esta evoluo tarifria deu origem a rentabilidade superiores as normais, como no caso do Peru, que esteve em torno de 15% em mdia entre 1995 e1998 (CAMPODONICO, 1997 apud CEPAL, 2009a) e Chile, na qual a Chilectra apresentou rentabilidade sobre o patrimnio na ordem de 22% (MOGUILLANSKY, 1997). A falta de incentivos regulatrios afeta o investimento nas linhas de transmisso de energia10 e, por consequncia, a eficincia energtica, devido ao fato que no s as perdas aumentam, mas retardam a identificao dos equipamentos ineficientes, tais como transformadores, cabos e condutores de distribuio e transmisso.
10. mais evidente na transmisso do que na distribuio.
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Apesar dos benefcios e da evidente melhoria de eficincia dos sistemas eltricos em conjunto, no se obteve avanos significativos no processo de interconexo no nvel regional. Sendo os esforos a destacar, os que se referem Amrica Central e regio andina: o primeiro, como tentativa de materializao da ideia e o segundo como esforo consistente para levar a cabo o processo a partir dos sistemas eltricos, antes de avanar na concretizao fsica da iniciativa. O anterior no ignora a importncia das centrais binacionais e, em menor grau, dos esforos iniciais dos pases da regio. Para avanar nesse processo necessrio, entre outros: estabelecer acordos entre pases que permitam homogeneizar aspectos bsicos da regulao, por exemplo, remunerar as redes de transmisso; identificar condies de complementaridade que permitam explorar os recursos de cada pas, em perodos chuvosos, normais ou secos; definir as condies comerciais e de operao tanto para as transaes de curto prazo quanto para as de longo prazo; compor funo e autoridade da entidade responsvel pela operao e despacho do sistema comum; e normalizar os requerimentos que regero a confiabilidade dos sistemas. Mas talvez o mais importante seja a relao que tm os processos de integrao eltrica com a resoluo das conexes internacionais de gs natural, em particular para os pases da Amrica do Sul. Na medida em que os excedentes de energia eltrica estejam baseados em ciclos combinados a gs natural, resulta que o pequeno desenvolvimento dos mercados de gs afetou e afetar as interconexes internacionais que envolvem mais de dois pases. Dados os resultados, a respeito da concentrao da propriedade e da verticalizao que se observou, principalmente, como reflexo da transnacionalizao do setor, talvez seja mais conveniente, pelo menos nos sistemas medianos e com maior razo nos pequenos, promover a integrao vertical dos sistemas, impondo aos futuros concessionrios a obrigao de abastecer a demanda da rea que seja estipulada. Em consequncia, cabe perguntar se as eventuais vantagens da concorrncia, que na prtica no ocorreu, compensam a potencial ou real vulnerabilidade dos sistemas, com os impactos econmicos, ambientais e sociais que poderiam acarretar o desabastecimento. Outro tema que merece ser atendido com relativa urgncia so os processos de integrao das cadeias produtivas. No caso da eletricidade, cada vez mais, a importante concentrao que est sendo produzida nos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), cedo ou tarde terminar se reproduzindo na Amrica Latina, gerando problemas nas articulaes dos mercados e nas relaes com as distribuidoras. Em segundo, as integraes das cadeias de gs-eletricidade, o que no leva a exercer posies dominantes no segmento de gerao, a no ser que os marcos regulatrios que hoje regem a maioria dos pases da regio no tenham vigncia.
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indispensvel que o Estado assegure o abastecimento e a qualidade do fornecimento. Isto supe coordenar, orientar e planejar o desenvolvimento do setor de maneira a alcanar um adequado equilbrio trmico-hidrulico do parque gerador, uma elevada confiabilidade do sistema e uma diversificao das fontes energticas. Isto no exclui a responsabilidade do setor privado, no marco definido por lei, de assegurar uma expanso da infraestrutura que responda as exigncias de eficincia econmica e qualidade tcnica.
3.2 Gs natural
At 2009, os pases da Amrica Latina e Caribe no eram atores significativos no mercado mundial de gs. Sua participao nas reservas mundiais superavam ligeiramente 4%, proporo similar a dos pases da Amrica do Norte, enquanto os pases da Eursia e do Oriente Mdio controlam 36% e 40%, respectivamente. Percentuais que no incluem as enormes possibilidades que surgiram com a descoberta da camada pr-sal na costa brasileira. A Venezuela concentra 69% da oferta disponvel de gs natural na regio, sendo uma proporo considervel de gs associado, enquanto a Argentina e o Brasil concentram 35% e 27%, respectivamente, da demanda da Amrica do Sul. Esta sub-regio est buscando avanar em sua integrao com o recente lanamento do tratado Unasul,11 que, depois da experincia frustrada com o Mercosul e com a Comunidade Andina, est em condies de garantir seu autoabastecimento e desenvolver o potencial para exportar para outras regies. A oferta potencial atual na regio est concentrada em poucos pases e no conseguiu criar uma instituio que promova a integrao gasfera havendo avanado apenas em interconexes bilaterais, algumas das quais geraram traumas significativos nas relaes, o que intensificou a desconfiana na efetiva segurana do abastecimento contratado (Argentina com Chile, Bolvia com Argentina e Brasil). A oferta atual estimada em 279 trilhes de ps cbicos (TCF),12 enquanto a demanda projetada entre 2008 e 2020 de apenas 104 TCF, fato que permite um potencial de explorao, neste intervalo, de 175 TCF. Na tabela 2 tem-se a situao da oferta e da demanda para os pases da Amrica do Sul.
11. A Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), anteriormente designada por Comunidade Sul-Americana de Naes (CSN). uma zona de livre comrcio continental que unir as duas organizaes de livre comrcio sul-americanas, Mercosul e Comunidade Andina de Naes, alm do Chile, Guiana e Suriname, nos moldes da Unio Europeia. Foi estabelecida com este nome pela Declarao de Cuzco em 2004. 12. Um TCF equivale a 28,3 bilhes de metros cbicos.
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TABELA 2
(Em TCF)
Pases
Reservas e demanda futura de gs natural na Amrica do Sul 2008-2020

Oferta atual 2008 17 22 23 4 1 3 17 192 279 Demanda 2008-2020 37 2 28 6 7 1 4 19 104
Argentina Bolvia Brasil Colmbia Chile Equador Peru Venezuela Total Fonte: Cepal (2009a).
importante destacar que os pases que possuem a maior oferta potencial de gs, como Venezuela, Bolvia e Peru tm como tarefa predominante massificar o consumo interno de gs, enquanto a Argentina que foi, at poucos anos, um importante exportador, apresenta o maior desequilbrio entre oferta disponvel e demanda projetada para 2020. J o Brasil, com a descoberta do pr-sal e com o forte estmulo que vem dando a explorao est reduzindo de maneira significativa a lacuna entre sua oferta e sua demanda, mas ainda seguir sendo um importador importante do gs boliviano. A Argentina, se a situao atual no se modificar, depender cada vez mais do gs da Bolvia que, por fatores internos, no registra um ritmo de investimento suficiente para garantir, no futuro, os compromissos firmados com Argentina e Brasil. Se o curso atual na Bolvia no for alterado possvel que a segurana do abastecimento do mercado argentino seja colocada em risco, o que seria atenuado se fosse aumentada a explorao na Argentina, elevando suas reservas futuras. Os investidores tm dvidas quanto ao futuro da indstria, tanto na Argentina quanto na Bolvia. Diferentemente, eles veem com grande interesse o impulso na explorao da Colmbia e do Peru, sendo este ltimo o que apresenta maiores possibilidades de incrementar suas reservas. O Equador no teria aparentemente problemas em suprir seu mercado interno enquanto o Chile continuar como um importador bruto. O dilema, relacionado ao mercado chileno, se Bolvia e Peru podero acordar, juntamente com o Chile, um sistema de integrao gasfera, impulsionando uma agenda para o sculo XXI e resolvendo os problemas que se arrastam desde o fim da dcada de 1970.
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As reformas da indstria de hidrocarbonetos partiram da hiptese que esses so commodities e que por isso so bens transacionveis sobre a base de cotizao e modalidades de comercializao aceitas internacionalmente e avaliadas por uma instituio reconhecida bolsas de commodities. Do ponto de vista das polticas pblicas, os pases da regio definiram, nas dcadas de 1980 e 1990, o carter que estas deveriam assumir considerando o grau de concorrncia dos mercados, o que definiria, por sua vez, a dose de regulao e desregulao. A matria-prima, gs natural, teria um preo que seria formado com base nas cotaes internacionais de preferncia, mas os produtos resultantes de sua transformao teriam preos de produtores. A matria- prima era objeto de transaes desde os depsitos de explorao do recurso natural at as indstrias de transformao e, entre estas e os circuitos de distribuio que levam o produto aos usurios residenciais, comerciais e industriais. A concorrncia de mercados era factvel, mas encontrava algumas limitaes. Em primeiro lugar, a concorrncia entre produtores internos de commodities muito difcil na medida em que a explorao de gs natural conta com um mercado garantido, ao firmar compromissos de venda futura que fazem parte do financiamento de projetos (project finance). Em todo caso, a concorrncia poderia ser garantida por fornecedores de outros pases, sempre e enquanto existir liberdade de importao. Entretanto a concorrncia encontraria como limitao a necessidade de que os preos internos do gs natural correspondessem tambm aos preos de referncia internacionais, similares aos que eventualmente poderiam ser importados. Se, apesar disso, algum eventual ofertante resolvesse importar gs teria que enfrentar problemas de economia de escala no transporte, contar com a capacidade de armazenamento, a indstria de regaseificao e o sistema de distribuio. Da, a concorrncia ser muito complexa devido aos altos custos de entrada. A concorrncia seria ainda afetada pelo fato de a integrao vertical ser considerada a melhor forma de administrar a indstria de gs natural, ainda que seja possvel, dependendo do tamanho dos mercados, a desverticalizao. A concorrncia em cada fase da cadeia encontraria limitaes. De fato, o transporte via gasodutos um monoplio natural e, portanto, uma rede paralela s se justificaria no caso, pouco provvel, de que no fosse mais conveniente ampliar a rede j existente. O mesmo ocorre com a distribuio de gs, dependendo do tamanho do mercado consumidor, dado que a prtica conceder concesses de distribuio; sendo possvel a concorrncia, no varejo, que est baseada nos servios oferecidos aos consumidores. Outro assunto que esteve presente na discusso da reforma foi a definio do carter de servio pblico. Aceitou-se que o transporte por gasodutos, assim como a distribuio eram atividades de servio pblico e desta forma sujeitas a regulao enquanto a extrao seria objeto de concesso
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ou contratos especiais, propiciando uma concorrncia ex ante relacionada participao do Estado na distribuio da renda de explorao. Questes vinculadas ao carter estratgico do gs natural e sua importncia para a segurana energtica foram consideradas em relao privatizao da explorao naqueles pases que apresentavam reservas significativas (Argentina e Bolvia), enquanto que em pases emergentes (Colmbia e Peru), os quais eram interessante promover a explorao e o desenvolvimento dos mercados internos, optou-se por promover a participao privada em todas as fases da indstria. No fim dos anos 1980 e incio dos 1990, comearam a se contrapor duas opes relativas ao desenvolvimento da indstria de gs natural na Amrica Latina. Uma que defendia a eliminao dos monoplios naturais e, portanto, a eliminao das barreiras de entrada para explorao e produo (upstream) e outra, minoritria que, ressaltando seu carter estratgico, argumentava reduzir a participao privada na distribuio e comercializao ao varejo (downstream). Este debate, na realidade, deu-se sobre toda a indstria de hidrocarbonetos com exceo da Argentina e da Bolvia que privatizaram toda sua indstria. As empresas estatais mantiveram-se no restante dos pases com potencial hidrocarbonfero, inclusive no Chile que no o tem, pelo menos no momento. A situao da Bolvia mudou recentemente a raiz da renegociao dos contratos, com a reestruturao da Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos (YPFB). A posio estadista argumentava, basicamente, pela manuteno do monoplio estatal em funo do carter estratgico de uma fonte energtica no renovvel, de uso difundido, que incidisse no comportamento de mltiplas atividades e nos usurios e que tivesse forte impacto macroeconmico e ambiental, ao que se pudesse agregar fatores geopolticos que afetassem a soberania e a segurana nacionais. Porm, o argumento que prevaleceu foi que o mercado de hidrocarbonetos competitivo. Embora ainda possam existir monoplios naturais, dependendo das particularidades nacionais, o que requer, em todo caso, um Estado regulador. O que estava em discusso era se o Estado deveria cumprir um papel empresarial preponderante, dado o carter estratgico que se destacava aos hidrocarbonetos. Esta opo justificou as polticas nacionalistas das dcadas de 1960 e 1970 e que perduraram at os anos 1980, determinando que 85% da indstria de hidrocarbonetos dos pases da Amrica Latina estivessem, direta ou indiretamente, sob o controle de empresas do Estado. Na realidade, as tendncias deste debate estiveram influenciadas pelo nvel de reservas efetivas e potencial de cada pas. Os que viram suas reservas decrescer argumentaram que se devia s barreiras de entrada ao investimento privado ou dependendo do caso, baixa atratividade embutida nos modelos de contratos vigentes. Por isso, a abertura deveria ser mais difcil, prudente e melhor planejada,
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em termos de alianas estratgicas nos pases com maior potencial como Mxico, Venezuela e Brasil. Os dois primeiros no conseguiram estabelecer uma dinmica de transnacionalizao das operaes da Petrleo do Mxico (PEMEX) e da Petrleo da Venezuela (PDVSA) com a forte abertura ao mercado mundial de capitais, como feito pela Petrobras no Brasil. A reforma teve maior importncia nos pases que desejavam incrementar a explorao, como na Bolvia, Colmbia e Peru que, com exceo da Bolvia, no privatizaram suas empresas pblicas, ainda que a Petrleo do Peru (PetroPeru) tenha alienado parte de suas operaes e se debilitado consideravelmente, podendo-se afirmar que o paradigma da reforma concentrou-se na Argentina, que privatizou a Yacimientos Petroliferos Fiscales que foi a primeira empresa pblica constituda na Amrica do Sul. O esquema de ao das reformas foi reestruturar os mercados introduzindo a concorrncia quando factvel e regulando quando no era possvel garantir condies de competio. Em uma economia livre e sob as regras do mercado no deveria haver barreiras entrada para a explorao dos recursos naturais oferta livre de restries ou para cumprir os requerimentos demanda livre de restries considerando que o abastecimento multimodal e existem pautas de comercializao e cotao de referncia aceitas mundialmente. Este marco teria resultado contraproducente se ofertantes ou demandantes pretendessem influir unilateral ou concentradamente nos cursos da fora de mercado. Os hidrocarbonetos e os produtos combustveis resultantes de sua transformao deveriam ser considerados como qualquer bem transacionvel. A interveno do Estado apenas teria sentido se houvesse imperfeies de mercado, reforando o papel regulador do Estado para garantir uma maior concorrncia e para proteger o patrimnio natural. Nesse sentido, as consideraes relativas segurana do abastecimento ou equidade social apelariam a uma situao de exceo entrando em vigncia a subsidiariedade do Estado. As experincias da regio revelam que no foi aplicada uma receita uniforme sobre como proceder reestruturao dos mercados de gs natural. As resolues a respeito do nvel de regulao e desregulao foram muito variveis e foram influenciadas por fatores de interesse pblico, relacionadas com a soberania nacional e a considerao estratgica que marcava a indstria; o desenvolvimento dos mercados nacionais e as modalidades de intercesso nos mercados mundiais; e os riscos ambientais das operaes e seus impactos sociais. O fenmeno mais importante da dcada de 1990 foi a reestruturao do mercado argentino, propiciando a desmonopolizao e a desverticalizao da indstria, esquema que foi adaptado em outros pases que, ao descobrirem gs natural, desejaram desenvolver seus mercados nacionais.
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importante destacar que nos mercados argentino e colombiano as empresas de transporte no podem comprar nem vender gs. J no Mxico existem restries a integrao vertical no contexto de regulao dos monoplios. Definida a disponibilidade de gs, seja mediante produo prpria, importao, seja combinao de ambas, os compradores atacadistas e varejistas tm um amplo campo de ao que funo das caractersticas dos mercados de consumo. Esta a fase na qual se constituem as redes de distribuio e as formas de contratao com usurios, sejam estes grandes empresas, sejam clientes residenciais. Os mercados atacadistas de gs na regio apresentam, em termos gerais, duas grandes modalidades: mercados com sistema de coordenao centralizada (Colmbia, Mxico e Venezuela) e mercados cuja coordenao exercida pelo mercado (Argentina, Chile e Peru). Os preos de boca do poo, em ambos os casos, tendem a refletir as cotaes internacionais de referncia. Em geral, os preos de importao so livres e no caso da produo interna, os preos de boca do poo so resultantes da livre negociao entre produtores e operadores do mercado atacadista. Estes por sua vez, negociam com os distribuidores e eventualmente com os grandes consumidores. Vale ressaltar que o acesso s redes de transporte livre e que existe regulao dos nveis tarifrios. Nos mercados varejistas, nos quais esto os consumidores ditos cativos, os entes reguladores definem os critrios de formao de preos. Estes consideram o preo do gs mais as tarifas de transporte e distribuio e um lucro razovel estabelecido pelo regulador. Vale ressaltar ainda dois pontos relevantes no contexto atual da indstria de gs na Amrica Latina. Por um lado, a vigncia do paradigma das reformas que se aplicaram na dcada de 1990, que sofreu uma mudana substantiva na Argentina e por mudanas na propriedade na Bolvia, e por outro lado, a incapacidade em cumprir os prazos acordados e para garantir regras confiveis para as interconexes gasferas. Com respeito ao paradigma das reformas, vale lembrar novamente que os aspectos de maior polmica, na poca de suas aplicaes, foram: i) integrao ou desintegrao da indstria; ii) livre acesso aos dutos de transporte; iii) nvel de rentabilidade das operaes em todas as fases da indstria; e iv) transferncia de eficincia aos usurios, via preos. Estes aspectos ganharam consenso no incio da reforma e operaram sem maiores problemas no Brasil e mercados gasferos emergentes como Colmbia e Peru. Na Argentina, os temas tarifas e rentabilidade esto em discusso nos ltimos anos. Em relao aos operadores que esto neste pas, a prtica vem questionando a aplicao de conceitos essenciais da regulao como os de eficincia econmica e suficincia financeira. O primeiro aponta que as tarifas deveriam refletir a vigncia de um mercado competitivo, considerando os custos, e tambm a segurana do abastecimento e a produtividade, de tal forma
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que os ganhos de eficincia possam ser repartidos, de maneira equitativa, entre operadores e usurios. Alm disso, em um mercado verdadeiramente competitivo no existem ineficincias. Dessa forma, no existe posio de domnio de mercado nem possibilidade de superlucro econmico. Neste contexto, o conceito de suficincia financeira aponta que as tarifas devem garantir a recuperao do investimento e dos gastos de operao, da manuteno, da reposio e da expanso, possibilitando uma taxa de retorno equivalente de uma empresa eficiente em uma atividade de risco comparvel. Finalmente, em relao integrao gasfera, no se pode deixar de mencionar que a experincia de interconexo entre Chile e Argentina no apresentou bons resultados, com custos considerveis para o Chile, afetando notoriamente a confiana entre os pases a respeito do papel das interconexes para garantir a segurana do abastecimento. Esta foi uma experincia ruim que sempre esteve na mente dos negociadores que tentaram um tratado gasfero regional em torno do que se chamou de Anel Energtico. De fato, os importadores endureceram suas posies, exigindo clusulas que penalizassem severamente o no cumprimento dos compromissos por razes internas, ao mesmo tempo em que os exportadores insistiam em salvaguardas que permitissem flexibilizar o cumprimento de seus compromissos quando se apresentavam emergncias internas. O resultado destas negociaes foi um rascunho de tratado que ningum aceitou e que tinha mais excees que prescries positivas, e mais clusulas para resolver eventuais controvrsias que normas para impulsionar efetivamente a integrao gasfera. Apesar das facilidades geogrficas para ampliar as interconexes entre Peru e Bolvia com os pases do Mercosul e o Chile, parece que esta opo foi congelada no momento. Sem falar do gasoduto do Sul, que traria gs da Venezuela at o Cone Sul. A opo por agora o gs natural liquefeito (GNL), possibilitando um trfego desde a Venezuela at o Brasil e a Argentina e, em um caso mais extremo, como o Chile, a importao de gs de pases de fora da regio, existindo a possibilidade potencial em suas prprias fronteiras.
4 TELECOMUNICAES13
A indstria de telecomunicaes tem obtido expressivas taxas de crescimento na maioria dos pases da regio, o que melhorou os nveis de cobertura e densidade da telefonia e da internet em relao ao cenrio prevalecente no incio da dcada de 1990. Porm este desenvolvimento se deu de forma heterognea, tanto por meio do tempo como entre os segmentos do mercado de telecomunicaes. Na dcada de 1990, o mercado de telefonia fixa mostrou um desenvolvimento significativo,
13. Esta seo baseada no texto Panorama das telecomunicaes na Amrica Latina e Caribe de Patricio Rozas Balbotin, atualmente em edio para sua publicao prxima pela Cepal.
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como evidenciado no grfico 8, porm este desenvolvimento estagnou na dcada de 2000, quando os nveis de densidade alcanados na regio estavam longe do patamar internacional. Isto evidencia que a perda de dinamismo observado no fruto da maturidade da atividade. Apesar da perda de dinamismo, as principais operadoras de telefonia fixa, em um paradoxo aparente, aumentaram suas utilidades, investimentos e nveis de rentabilidade o que em alguns casos significou um forte incremento das remessas enviadas a suas matrizes.
GRFICO 8
Indicadores de atividade de telefonia fixa na Amrica Latina e Caribe 1990-2007
Fonte: Cepal (2009b). Obs.: Dados estimados para 2007.
Por outro lado, o segmento de telefonia mvel mostrou um desenvolvimento inverso ao apresentado anteriormente, exibindo um baixo nvel de crescimento na primeira metade da dcada de 1990 e um crescimento sem precedentes na segunda metade, tendncia que se manteve at os primeiros anos da dcada de 2000. Isto permitiu que o nvel de densidade de telefonia mvel superasse amplamente a densidade da telefonia fixa, ainda quando, da mesma forma que no caso anterior, exista uma diferena em relao aos padres internacionais que ainda no foi superada. A proviso de servios de internet uma das reas mais novas no negcio de telecomunicaes, cujo desenvolvimento em nvel mundial teve incio nos anos 1990. Diferentemente dos pases desenvolvidos, o nvel de conectividade a internet nos pases da regio, no final da dcada passada, era praticamente inexistente, alcanando uma densidade mdia de apenas 1,29 conexo para cada 100 habitantes. Entretanto, nos primeiros anos da dcada de 2000 produziu-se um crescimento importante nas conexes, o que implicou na melhoria da densidade de internet, alcanando um nvel de 5,16 conexes por 100 habitantes em 2006. A taxa de crescimento de conectividade internet verificada no perodo 2000-2007 mostra a Amrica Latina como a segunda regio de maior crescimento, mas com alguns aspectos relevantes. Em primeiro lugar, a taxa de crescimento
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significativamente alta explicada pelos baixos nveis de conexes que os pases da regio apresentavam no incio da dcada de 1990. Por essa razo, medida que os nveis de densidade aumentavam, a velocidade de crescimento reduzia-se, esta situao j observada em alguns pases da regio, ainda que a diferena no nmero de conexes em relao a pases desenvolvidos seja reduzida. Em segundo lugar, mesmo a taxa de conexes dos pases desenvolvidos crescendo a uma velocidade menor que a da Amrica Latina, a diferena existente aumentou nos ltimos anos. Esta aparente contradio explicada ainda pelos baixos nveis de densidade apresentados na regio. Por exemplo, a Oceania cresceu a uma taxa mdia de 10% entre 2000 e 2006, o que implicou um crescimento de densidade de nove pontos. Em contrapartida, a Amrica Latina, apesar de crescer 29% ao ano (a.a.), aumentou sua densidade em apenas quatro pontos. A modernizao e a expanso dos servios de telecomunicaes no uma caracterstica exclusiva dos pases que privatizaram suas empresas, fato que evidencia a existncia de outras variveis que explicam este desenvolvimento, tais como a reduo progressiva do custo da tecnologia e as polticas de abertura e concorrncia. Em primeiro lugar, nas ltimas dcadas produziu-se uma reduo dos custos de tecnologia de telecomunicaes devido aos avanos computacionais e de informtica, o que impulsionou as empresas de telecomunicao a modernizar sua infraestrutura. Estes avanos permitiram aumentar a capacidade de transmisso das redes j existentes, assim como automatizar muitos processos, o que resultou em melhoria da qualidade dos servios e em incremento da inteligncia das redes. Sobre isto, dados evidenciam que na primeira metade dos anos 1990 praticamente todas as empresas de telefonia fixa da regio haviam digitalizado e automatizado cerca de 100% de suas redes, independentemente do tipo de propriedade destas empresas. Mesmo assim, ao serem implementadas novas tecnologias (CDMA, TDMA ou GSM)14 as empresas de telefonia mvel, por pertencerem a uma indstria relativamente nova, j dispunham destes avanos. Em segundo lugar, enquanto o processo de privatizao teve incio em nvel mundial na dcada de 1980, na Amrica Latina tal processo ocorreu na dcada de 1990, levando a venda de vrias empresas estatais, entre as quais estavam empresas de telecomunicaes. Este fato foi motivado, em primeiro lugar, pelos parcos
14. TDMA sistema que utiliza uma banda estreita poucos canais para transmisso, operando nas faixas de 800 MHz e 1900 MHz. Cada conversao ocupa o rdio um tero do tempo. Isso possvel porque o sinal de voz convertido para digital e pode ser comprimido ocupando menos espao. O GSM funciona de maneira similar em uma faixa de frequncia bem prxima do TDMA, nas faixas de 900 MHz e 1800 MHz, e utiliza a criptografia para tornar as ligaes mais seguras O CDMA funciona de maneira totalmente diferente das outras duas, j que utiliza uma banda larga para trabalhar, ou seja, muitos canais. Depois de transformar o sinal de voz em digital, o CDMA divide-o em vrios pacotes e o distribui por toda banda disponvel.
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resultados atingidos pelas estatais, muitas das quais atuavam com monoplio em seus mercados, ficando com a maior parte dos servios pblicos; em segundo lugar, pela crena que a iniciativa privada realizaria uma gesto eficiente das empresas, o que significaria a expanso dos servios, beneficiando, deste modo, a sociedade como um todo. A anlise dos resultados referentes expanso da rede telefnica e a qualidade dos servios permitiu corroborar que em muitos pases a privatizao no implicou melhorias substanciais, como no caso de Venezuela e Panam, devido, em grande medida, a ausncia de polticas concorrenciais, que foram substitudas por longos perodos que asseguravam aos operadores um monoplio legal, com o objetivo terico de permitir a expanso da rede objetivos que frequentemente foram fixados pelo prprio Estado. Os resultados sugerem que as estimativas dos Estados foram subestimadas, o que implicou que os operadores as cumpriram rapidamente para depois estagnarem e aproveitar o perodo de exclusividade, obtendo lucros de monoplio. Mesmo assim, como contraexemplo, registram-se casos nos quais alguns governos combinaram as empresas estatais com novos operadores, desenvolvendo o setor de maneira significativa. Considerando tudo isso, necessrio reavaliar os reais benefcios produzidos pelas privatizaes e se as melhorias percebidas so, na realidade, resultado da eliminao de algumas barreiras concorrncia, como os perodos de exclusividade e a reduo progressiva dos custos de tecnologia. No segmento de telefonia fixa provvel que o objetivo de desenvolver e incrementar a densidade telefnica tenha passado para um segundo plano, deslocado pelo objetivo de massificar os servios de banda larga. Por sua parte, no mercado de telefonia mvel, as operadoras mantiveram a estratgia de aumentar a rede de modo a aproveitar as economias de escala sobre as concorrentes. Mesmo assim esto iniciando um processo de migrao de suas redes de segunda gerao para as de terceira, com a finalidade de participar do mercado de internet de alta velocidade e competir ativamente com a banda larga. No obstante, esta deciso implicou que muitas empresas assumiram grandes riscos associados ao grande investimento demandado para esta adequao. Um erro nas previses no nvel e nas caractersticas da demanda de curto prazo pode acarretar que algumas empresas percam sua posio no mercado e no possam recuperar seus investimentos. Deve-se atentar, ao projetar as tendncias principais de desenvolvimento no setor, que o mercado de internet compartilha os mesmos objetivos que o segmento de telefonia fixa, estando dominado, em sua maioria, pelos operadores deste segmento, ainda que no curto prazo seja provvel que os operadores mveis tenham um papel mais ativo, consequncia das melhores tecnologias produzidas
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por esta indstria. Por outro lado, o estudo permite concluir que os ganhos de produtividade no foram totalmente transferidos aos usurios. Isto observado na escassa reduo do preo da assinatura mensal de telefonia fixa, assim como os altos custos de servio de internet. No mercado de telefonia fixa pode-se observar uma reduo importante nas tarifas de ligaes telefnicas, entretanto este comportamento no observado nas assinaturas mensais, que tiveram pouca reduo nos ltimos 17 anos. Este comportamento responde, em grande medida, as caractersticas da demanda, por serem as chamadas telefnicas elsticas ao preo, enquanto o acesso telefnico mais inelstico devido no existncia de um substituto prximo que cumpra todas as caractersticas. Por outro lado, os preos dos servios de internet reduziram-se na dcada de 2000, podendo-se verificar que nos primeiros anos o custo da internet era basicamente composto por servios telefnicos, os quais eram variveis dependendo dos minutos navegados, o que atenuou seu desenvolvimento. No se tem uma informao detalhada de preos para muitos pases da regio, mas, naqueles que existe, o custo para o usurio de contratao do servio de banda larga era claramente superior ao dos pases da OCDE. Assim, por exemplo, o Mxico apresentou o custo da banda larga, em 2002, superior em 60% do observado nos pases da OCDE. Outra concluso do estudo, de grande importncia por suas implicaes regulatrias, a constatao que o alto crescimento da telefonia mvel no implica ocorrncia de um processo de substituio entre telefonia fixa e mvel na Amrica Latina. O nmero de linhas mveis cresceu de maneira significativa em todos os pases da regio, porm o de telefones fixos no diminuiu, em geral, ocorrendo o fenmeno em poucos pases.15 Mas deve-se ter em conta que a desacelerao no mercado de telefonia fixa pode ter sido influenciada pelo crescimento do mercado mvel, devido essencialmente ao aumento de demanda por servios pr-pagos que formavam 81% do total das linhas em 2005. Esse significativo nmero de linhas pr-pagas pe em destaque um processo de complementaridade entre ambos os tipos de telefonia. Existem evidncias que mostram que os setores da sociedade de menor renda so os que optam por adquirir os planos mveis pr-pagos, com a finalidade de aproveitar a mobilidade do servio e receber suas chamadas ou mensagens de texto. Entretanto estes usurios optam por realizar suas chamadas por telefones fixos ou pela rede de telefones pblicos, devido ao alto custo das chamadas celulares. Isto ajuda a explicar a convivncia entre telefonia fixa e mvel que vem ocorrendo na regio.
15. Comparados os nveis de telefonia durante o perodo 2000-2007, apenas alguns pases do Caribe mostram uma reduo no nmero de linhas fixas.
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Por outro lado, claro que a substituio entre telefonia fixa e mvel pode ser um argumento de desregulao do mercado de telefonia fixa, razo pela qual os reguladores devem ter em mente a importncia da evidncia mostrada, pelos custos de eficincia social que provocariam uma deciso equivocada. Como argumenta Laffont (2000), o mercado de telecomunicaes, em particular o de telefonia fixa, dificilmente poderia ser considerado competitivo, por isso necessrio a participao de um regulador que reduza as possveis falhas de mercado. Mais ainda, se hipoteticamente o mercado se torna competitivo, a estrutura da rede deste mercado e a necessidade de interconexo entre elas requer um ente regulador a fim de estabelecer nveis de interconexo eficientes, assim como a soluo de controvrsias. Um ltimo elemento que deve ser destacado, a alta concentrao na indstria de telecomunicaes, incluindo todos os subsegmentos, na Amrica Latina. No mercado de telefonia fixa o grupo Telefnica da Espanha constituiu-se como um dos mais importantes na regio, devido s suas grandes aquisies no processo de privatizao, assim como as compras complementares destinadas a sua consolidao regional. Este processo de consolidao permitiu que tal empresa controle quatro das dez empresas mais importantes da Amrica Latina.16 Adicionalmente, a holding Carso Global Telecom (parte do grupo Slim), controladora da Telmex S/A, iniciou um processo de expanso mediante o estabelecimento de subsidirias na Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador e Peru. Alm disso, tal empresa apresentou suas intenes em adquirir a CANTV (principal empresa de telecomunicaes da Venezuela) o que no ocorreu devido nacionalizao da operadora venezuelana pelo governo em 2007. No mercado de telefonia mvel existe uma situao similar, devido sada de muitas empresas americanas e europeias da regio, o que permitiu que os atores antes mencionados Telefnica da Espanha e Grupo Carso Global Telecom iniciassem um processo de consolidao regional neste mercado. A Amrica Mvel, na atualidade, tem uma presena regional que inclui: Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Ilhas Virgens, Jamaica, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru, Porto Rico, Repblica Dominicana e Uruguai por meio de diversas marcas, sendo a empresa Claro a mais relevante. A evoluo do mercado de internet foi marcada pelo desenvolvimento da indstria de telefonia fixa, no obstante, no incio da indstria, numerosas empresas disponibilizaram acesso internet Internet Service Providers (ISP). Porm com o
16. Em 2006 a Telefnica da Espanha era controladora da: Telesp (Brasil), Telefnica Argentina (Argentina), Telefnica do Peru (Peru) e Colmbia Telecom (Colmbia). Mesmo assim a Telefnica adquiriu o controle indireto de uma parte importante da Telecom Argentina, devido sua participao na Telecom Itlia, situao que as autoridades argentinas esto avaliando, visando evitar situaes que atentem contra a concorrncia, dado que a Telefnica poderia controlar quase que a totalidade da telefonia deste pas.
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passar dos anos muitas destas empresas foram absorvidas pelas companhias de telecomunicao, restando atualmente poucas firmas com participao relevante no mercado, que no se encontram vinculadas a um operador de telefonia.17 A Amrica Latina melhorou em termos de regulao, ainda que seja necessrio um maior fortalecimento da independncia das entidades reguladoras, com a finalidade de fomentar o desenvolvimento da infraestrutura e transferir ganhos de eficincia aos usurios. Nesse sentido, o papel do regulador tem dois aspectos, o primeiro de transferir a eficincia dos mercados aos usurios via tarifas e, o segundo o de fomentar as condies de concorrncia e soluo de disputas com o fim ltimo de melhorar as condies para os usurios.
5 TRANSPORTES
Existe uma ampla rede de transporte entre a fronteira dos Estados Unidos com o Mxico at o Panam, outra desde a Venezuela, passando pela Colmbia e a margem ocidental da Cordilheira dos Andes, e outra que une a zona central do Chile com a Argentina e o sul/sudeste do Brasil. Em outras partes da regio existem redes de menor envergadura ou uma srie de vias que no chegam a formar uma rede propriamente dita. A maior parte dos componentes mencionados so caminhos no pavimentados e de transitabilidade precria, assim como ferrovias no conectadas e, em muitos casos, com mnima e inconstante manuteno. Os pases da regio apresentam vrios problemas comuns que constituem falhas e obstculos ao bom desempenho do sistema de transportes e sua facilitao no sistema de comrcio. De forma geral, pode-se afirmar que, apesar de existir diferenas em alguns pases, a situao atual da regio deficiente e inapropriada, tanto em qualidade como em quantidade, no que se refere s instalaes fsicas e oferta de servios. A seguir apresenta-se um breve relato da situao de cada modal de transporte.
5.1 Rodovirio
A regio apresenta uma capacidade suficiente de vias para os volumes atuais, porm a infraestrutura rodoviria apresenta um dficit qualitativo significativo. Algumas das rodovias que constituem os eixos principais de transporte encontram-se em mal estado de conservao e so insatisfatrias para o trfego que apresentam, com pontos congestionados que fazem o transporte tornar-se mais lento. Em geral, as rodovias na regio so antigas, com exceo das rotas concedidas na dcada passada, em torno de 1% do total. Observa-se que a proviso de
17. So excees algumas ISPs na Argentina e no Brasil que puderam se destacar, pela criao de contedos e servios agregados. No obstante tais empresas contaram com o respaldo de grupos econmicos vinculados aos meios de comunicao.
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infraestrutura viria na Amrica Latina e Caribe acentuadamente menor que no resto das regies do planeta. No caso da relao de vias pavimentadas sobre o total, a Amrica Latina e Caribe atingem apenas 15,1%, enquanto nos Estados Unidos e nos pases centrais da Europa apresentam entre 63% e 66%, respectivamente, e nos pases da Europa Ocidental superam 85%. Por sua parte, os pases da sia considerados na amostra apresentam relaes entre 79% e 98%, com exceo da Indonsia que alcana 58%. possvel separar a proviso da Amrica Central, que atinge 24% de vias pavimentadas, da Amrica do Sul, que chega apenas a 11%. Enquanto os pases da Europa Ocidental alcanam quase 1.200 metros de rodovias por km2 de territrio e o Japo 3.200 metros, pases da Europa Central e Oriental e da Coreia do Sul superam 1.000 metros, os Estados Unidos tm apenas 650 metros e a mdia da Amrica Latina de 150 metros por km2. Por sua vez, a Europa Ocidental possui um quilmetro de via pavimentada por km2 de territrio enquanto a Amrica Latina apresenta apenas 22 metros, com um pico de 50 metros se considerada a Amrica Central separadamente. Estes valores so sensivelmente inferiores aos apresentados pelos Estados Unidos (388 m/km2), Coreia do Sul (660 m/km2) e Japo (1.674 m/km2). A comparao entre a densidade de vias pode ser observada no grfico 9.
GRFICO 9
Comparao internacional de indicadores de proviso rodoviria 2007
Fonte: Snchez (2008).
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No setor rodovirio da Amrica Latina as concesses tornaram-se um importante mecanismo para atrair financiamento e gesto privada para o setor. Estas representam uma das reas de infraestrutura de transportes em que houve uma extensa aplicao do conceito de investimento, conservao e manuteno de carter gerencial durante um longo prazo das rodovias, nos quais os custos incorridos pelo concessionrio so recuperados mediante cobrana de pedgio e/ou outros mecanismos complementares. Depois de um vigoroso incio nos anos 1990, a dcada seguinte no apresentou o mesmo dinamismo. Contudo, as concesses de rodovias alcanaram uma dimenso aprecivel, com mais de 35 mil quilmetros. Em 2004, 13 pases da Amrica Latina, haviam sido entregues para concesso de um total de 243 rodovias ou trechos destas. Do total so 450 km urbanos, formando parte de 15 concesses em sete cidades de cinco pases, 42 concessionrias respondem por pontes e tneis, que incluem seus acessos e chegam a 24 km de vias. Dado que existem 3,5 milhes de quilmetros de rotas interurbanas na regio, 1% delas foi concessionada. A dimenso do processo de concesso muito diferente de um pas para outro, desde alguns que aplicaram extensamente este mecanismo at outros que ainda no o aplicaram. A tabela 3 apresenta a situao atual de alguns pases da regio no que se refere concesso da malha rodoviria.
TABELA 3
Pas Argentina Brasil Chile Equador Colmbia Costa Rica Guatemala Mxico Panam Paraguai Peru R. Dominicana Uruguai Total Fonte e elaborao: Cepal (2009b).
Concesses rodovirias na Amrica Latina

Quantidade 32 36 24 6 15 1 1 115 2 1 2 3 5 243 Total (km) 10.799 9.709 2.440 1.312 2.399 86 23 6.027 104 140 289 212 1 572 35.112 Interurbanas (km) 10.589 9.664 2.289 1.300 2.399 86 23 6.027 104 140 289 180 1 572 34.662 Porcentagem da rede interurbana 1,7 0,6 2,9 3,0 2,1 0,2 0,2 1,8 1,0 0,2 0,4 0,9 2,7 1,0
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preciso determinar certos parmetros para a viabilidade das concesses rodovirias. Alguns estudos indicam que para as condies habituais da Amrica Latina pode-se requerer inicialmente 8 mil veculos dirios para financiar o melhoramento e 3.500 mil para viabilizar a conservao no longo prazo, que inclui os reforos necessrios na pavimentao. Obviamente no se trata de limites estritos, mas de condies mdias luz da situao prevalecente nos pases e da experincia acumulada na prtica. Pases com menor taxa de risco podem financiar obras com maior custo ou menor nvel de trnsito. As anlises de indicadores sugerem que em cada pas exista certa quantidade de quilmetros de vias que possam ser concessionados. Pretende-se incluir na gesto do concessionrio todas as necessidades de mdio prazo de uma rota conservao, reforo de pavimento, ampliaes e outros melhoramentos bsicos. O potencial concessionvel sem subsdios encontra-se entre 2% e 3% da extenso total, incluindo todo tipo de vias da rede interurbana. Considerando apenas as vias pavimentadas o potencial na ordem de 20%. Mais difcil estimar o potencial como porcentagem da rede nacional troncal, entendida como as vias principais que permitem a conexo geral interna do territrio, dado que os critrios para fazer a classificao variam muito de pas em pas, porm pode-se estimar em torno de 10% e 30%. Dado que as concesses atingem 1% do total da rede interurbana da Amrica Latina percebe-se que h um amplo campo para expanso das concesses, que permitiria mais que duplicar a atual extenso, mesmo que a situao dependa das caractersticas de cada pas. Aqueles que j concessionaram grande parte de seu potencial podero continuar o processo, ainda que no em grandes dimenses, mas a maioria dos pases ainda apresenta muitas possibilidades. De todo modo, sempre possvel identificar concesses adicionais e, medida que o trfego cresce, pode-se agregar a outras.
5.2 Ferrovirio
O transporte de carga por ferrovia limita-se principalmente ao centro e ao norte do Mxico, centro e norte da Amrica do Sul minrio de ferro e carvo e alguns setores do Mercosul. A integrao da rede ferroviria encontra-se comprometida pela existncia de diferentes tipos de bitolas entre os pases. A infraestrutura ferroviria da regio sul-americana apresenta um desenho de rede para um modelo econmico exportador, conforme o tipo de sistema econmico dominante na primeira metade do sculo passado. Na ausncia de polticas de integrao, os investimentos em infraestrutura ferroviria foram canalizados principalmente em linhas que do acesso aos portos martimos.
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Os governos realizaram importantes investimentos em infraestrutura ferroviria no passado, para a integrao regional, especialmente no Cone Sul, porm muitas delas esto abandonadas e outras em estado precrio e com nvel tecnolgico obsoleto. Como exemplo, tem-se a ligao ferroviria da Argentina com Brasil, Bolvia, Paraguai e Uruguai. A rede atual de transporte ferrovirio mostra restries significativas na infraestrutura para transporte de carga intrarregional. Quando comparada a infraestrutura disponvel na regio da Amrica Latina com outras regies do mundo percebe-se a fragilidade presente neste ponto, como se constata na tabela 4. Em mdia a densidade de infraestrutura ferroviria na sub-regio uma das mais baixas do mundo. A Amrica Latina e o Caribe apresentam uma disponibilidade de vias por km2 de territrio que oito vezes menor que na Europa, cinco vezes menor que na Coreia do Sul e dez vezes menor que no Japo, superando apenas as ferrovias disponveis na Indonsia.
TABELA 4
Infraestrutura fsica disponvel
Pases e regies Mdia Europa Ocidental Mdia Europa Central e Oriental Estados Unidos Mdia Amrica Latina e Caribe Coreia do Sul Japo Tailndia Malsia Indonsia Fonte: Snchez (2005). Elaborao: Cepal. Total ferrovias/superfcie (km/km) 48,41 40,27 20,22 5,96 31,83 61,82 7,95 7,36 3,54
A infraestrutura ferroviria e os sistemas de operao foram reformados e reestruturados nos ltimos dez anos. Entretanto, a baixa qualidade da infraestrutura da rede restringe o uso dos trens para atender a demanda crescente das economias. As condies da rede limitam a capacidade de carga e a velocidade de operao. Ainda que grande parte da rede tenha passado para concessionrias privadas, estas ainda encontram dificuldades, o que faz que os investimentos venham sendo ineficientes. Estas dificuldades podem ser provenientes de polticas pblicas ineficazes em promover incentivos para que os investimentos ocorram. At hoje faltam regulamentaes multimodais e interligao com outros modais.
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5.3 Martimo
As estatsticas do transporte martimo internacional mundial, para 2006, foram de 6,35 bilhes de toneladas mtricas (CEPAL, 2009b). Em 1995 o comrcio internacional mundial, medido em toneladas mtricas, era de quase 6 bilhes, sendo que 66% deste era transportado por mar, ou seja, 3,96 bilhes de toneladas mtricas. Em 2005 o total chegou a 9 bilhes, dos quais, 6,1 bilhes foram transportados pelo mar. Isto significa um incremento mdio anual de 4,18% para o comrcio total e 4,42% para o comrcio internacional martimo, denotando uma presena constante do modal martimo no transporte internacional, quando medido em volume. Em relao a 2007, o comrcio internacional martimo alcanou o volume de 6,62 bilhes de toneladas mtricas em todos os trechos, nos quais Amrica Latina e Caribe tiveram participao importante. Porm, existe uma grande diferena entre o transporte de mercadorias originado na Amrica Latina e Caribe (exportaes) e o que teve a regio como destino (importaes). De fato, enquanto as exportaes por mar para o resto do mundo representam 16% do total exportado, no caso das importaes, registra-se uma participao de apenas 6,44%. Esta divergncia explicada pelo carter exportador de grandes volumes de matrias-primas que tem a regio. Nesse contexto, os pases costeiros do leste da Amrica do Sul, chegaram a 543 milhes de toneladas mtricas, originando 52% das exportaes martimas da regio e representando 8% do total mundial. Por sua parte, o Mxico e a Amrica Central, juntamente com o Caribe, com mais de 216 milhes, agrupam 21% das exportaes martimas da regio com o resto do mundo, o que equivalente a 3% do total mundial. Finalmente, a costa oeste da Amrica do Sul deu origem a 28% das exportaes martimas da regio, 292 milhes de toneladas, e sua participao no total de 4%. No que se refere s importaes martimas, a costa leste da Amrica do Sul, recebeu 130,5 milhes de toneladas mtricas de bens do resto do mundo enquanto a costa oeste importou 100,9 milhes e o resto da regio, em conjunto, um total de 195,3 milhes. Assim, a costa leste representou 30,6% das importaes martimas da regio, a costa oeste 23,6% e o Mxico, a Amrica Central e o Caribe 45,8%. J quanto s importaes da regio sobre o total mundial, a costa leste representa 1,97%, a costa oeste 1,52% e o resto da regio 2,95%. A tabela 5 apresenta a evoluo do transporte martimo de diversas mercadorias entre 1985 e 2007, separados por tipos de produto.
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TABELA 5
Transporte martimo internacional por tipo de produto 1985-2007

(Em milhes de toneladas mtricas)
Ano 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (e) Ano 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (e) Ferro 321 347 402 448 451 480 517 587 661 723 785 Carvo Coking Steem 144 153 160 174 169 171 178 179 184 190 211 132 184 242 346 383 406 448 483 507 543 574 Gros 213 215 216 264 260 271 264 275 272 291 300 Bauxita/ Total 5 Fosfato alumnio principais 44 55 52 54 52 55 60 68 78 79 84 46 37 30 30 31 30 29 31 31 30 32 900 991 1.102 1.316 1.345 1.413 1.496 1.623 1.734 1.857 1.987 Minor Bulk 561 606 681 778 799 811 854 918 930 984 1.030 Conteineres 160 246 389 628 647 718 805 918 1.020 1.134 1.243 Outras cargas secas 549 625 727 931 910 964 955 927 918 882 878 Total carga seca 2.170 2.469 2.900 3.596 3.650 3.848 4.041 4.313 4.524 4.776 5.011
Gs Total Total Total Total Petrleo Derivados Total Mx.-mn. cru do petrleo petrleo LPG LNG Clarkson UNCTAD Feamleys Global Insight 984 1.155 1.400 1.656 1.684 1.667 1.770 1.850 1.885 1.923 1.920 415 448 460 518 544 543 582 621 671 687 687 1.400 1.603 1.860 2.174 2.228 2.210 2.352 2.470 2.556 2.610 2.607 22 28 34 39 60 69 3.631 4.160 4.862 5.915 6.024 6.211 6.565 6.953 7.237 7.536 7.765 3.631 4.160 4.862 5.915 6.024 6.211 6.565 6.953 7.237 7.536 7.765 3.932 4.712 5.595 5.653 5.820 6.133 6.493 6.720 7.195 7.572 3.968 4.876 4.812 4.814 5.017 5.821 6.100 6.355 6.628 249 228 904 1.108 1.212 1.397 1.548 1.132 1.137 1.297 1.394
39 104 36 107 36 113 36 125 38 132 37 142 39 168 41 206
Fonte: Cepal (2009b). Obs.: (e) estimado.
A tabela 6 um resumo do transporte martimo internacional com origem e destino em algumas regies da Amrica Latina e Caribe, com dados de 2007, considerando os valores mais relevantes. No caso dos gros, a Amrica do Sul originou quase 117 milhes de toneladas, sobre um total mundial de 341 milhes, ou seja, 34% do total, com destino principalmente para o Oriente Mdio, Europa, Amricas e China. Se esta porcentagem for comparada com os 23,5% de participao de 2005, ser fcil perceber o grande incremento de mais de 45% em sua participao no comrcio mundial de gros.
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Transporte martimo internacional, principais commodities com origem em sub-regies da Amrica Latina e Caribe 2007
De Gros Para Reino Unido/ Amrica Resto da Amrica Europa do Mediterrneo do Europa do Sul Norte Norte Amrica 22.326 18.446 7.621 15.147 do Sul Total 2007 Amrica do Sul Atlntico Amrica do Sul Pacfico Total 2007 Total 2007 Amrica do Sul Caribe Total 2007 Jamaica Resto da Amrica Total 2007 Alumnio Jamaica Resto da Amrica Total 2007 27.964 60.648 57 106.194 11.000 212.500 22.411 131.222 950 885 1.655 29.103 14.886 23.931 6.700 211.400 5.667 29.993 11.393 82.088 2.133 17.996 1.957 1.572 6.417 17.059 8.285 40.041 62.473 3.265 419 3.842 163.100 475.200 5.648 5.562 14.157 1.141 1.550 6.468 400 6.100 2.800 Japo 1.456 29.073 31.520 2.289 138.881 300 Oriente Mdio 1.294 ndia 7.632 Extremo Resto Oriente da sia 32.738 86.180 frica Outros destinos 27 775 15.927 418 29.905 1.100 Total 2007 116.757 340.722 250.862 1.277 787.485 205.500
TABELA 6
10.071 49.709
9.160 29.226
Ferro
14.882 101.450 1.962 7.632
65.716 378.976 20.500
Commodity
Petrleo Caribe
25.500 203.300 5.380 30.922 29 186.476
599.100 160.498
48.400 1.775.400 32.087 76.967 806.349 5.648 7.695 52.146 4.401 4.553 31.488
Carvo
185.150 418 1.031 10.849
Bauxita
Fonte: Cepal (2009b).
O transporte martimo de minrio de ferro alcanou mundialmente 787 milhes de toneladas mtricas, com 33,5% de participao da Amrica do Sul que teve como destinos principais Europa, Oriente Mdio e China. O carvo, da Amrica do Sul at o Caribe correspondeu a 9,55% do total mundial transportado de 1,7 bilho de toneladas mtricas. Em relao ao mercado latino-americano, as principais exportaes martimas, medidas em twenty equivalent unit (TEUs),18 so realizadas, em ordem, pelo Brasil, Chile, Mxico, Argentina e Colmbia. Pode-se observar que as importaes brasileiras, as maiores da regio, so originrias da Europa, sia-Pacfico e Amrica do Norte enquanto as do Caribe (segundo lugar) provm da Amrica do Norte, Europa e sia-Pacfico, similar a Amrica Central. Em quarto lugar, Chile, cujo comrcio martimo de contineres provm principalmente da sia-Pacfico, Amrica do Norte e Amrica Latina em geral. As da Argentina vem da Europa, Amrica do Norte e sia-Pacfico, seguida de perto pela Amrica Latina. As importaes martimas entre os pases da regio so encabeadas por Caribe e Amrica Central e seguidas por Brasil, Chile, Peru, Venezuela, Colmbia e Argentina.
18. Continer de unidade equivalente a 20 ps.
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Finalmente, preciso destacar que existe na regio polticas restritivas de reserva de frete, em especial na navegao de cabotagem, o que reduz artificialmente a oferta de servios de transporte martimo, criando um aumento do preo de mercado e uma tendncia de desviar cargas ao transporte terrestre.
5.4 Fluvial
O transporte fluvial tem grande potencial devido grande disponibilidade de vias de navegao, porm esta capacidade no aproveitada dado que uma grande parte dos rios no so navegveis devido existncia de obstculos tanto institucionais quanto fsicos que impedem a transformao destes em hidrovias (CEPAL, 2009b). De uma forma geral pode-se afirmar que o transporte fluvial ainda incipiente entre os pases da regio, apresentando destaque apenas para Argentina, Brasil e Venezuela, que implementaram hidrovias em alguns de seus rios navegveis. Alm dos percalos institucionais, existem restries de calado em pontos intermedirios e necessidades de realizar retificaes no curso e programas de dragagem para permitir a navegabilidade contnua de comboios de barcaas, sem a necessidade de desarmar a formao em pontos crticos ou redirecionar a outros portos assumindo os custos extras derivados.
TABELA 7
Comparao internacional de indicadores de redes hidrovirias
Pases e regies Mdia Europa Ocidental Mdia Europa Central e Oriental Estados Unidos Mdia Amrica Latina e Caribe Coreia do Sul Japo Tailndia Malsia Indonsia Fonte: Snchez (2008). Total vias fluviais/superfcie km/mil km 12,81 5,48 4,26 6,06 4,72 7,82 22,21 11,81
Os rios, ainda que no possam se interconectar de forma direta, poderiam ser interligados por meio de outros modais para formar amplas redes de infraestrutura de transportes, aproveitando a generosa disponibilidade fluvial que prpria da regio, como pode ser observado no mapa 1. Neste caso, observa-se uma situao potencial bastante interessante j que os pases da regio possuem uma
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grande disponibilidade de vias navegveis, com poucas excees, como mostram os indicadores da tabela 7. Assim possvel destacar que a mdia de 6,06 km/mil km supera a dos Estados Unidos (4,26 km/mil km), ainda que no a Europa Ocidental, Tailndia, Malsia e Indonsia. Deve-se destacar que enquanto os Estados Unidos movimentaram em 2000 mais de 14% de sua produo em suas hidrovias, a Amrica Latina s o fez em 3%, sugerindo um potencial importante para o futuro. Ainda que algumas partes da regio utilizem parcialmente o potencial das principais bacias hidrogrficas (Orinoco, Amazonas, Tiet Paraguai Paran e Del Plata) para o transporte de gros, e s vezes carga geral, os volumes so ainda reduzidos.
MAPA 1
Principais rios navegveis e rede ferroviria da Amrica do Sul 2005
Rios navegveis Linhas ferrovirias Pases
Fonte: Wilmsmeier (2008).
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Considerando a estrutura dos produtos comercializados na regio, a afinidade dos produtos com este meio de transporte de grandes volumes, a localizao geogrfica das redes e a crescente demanda confirma-se a potencialidade do modal (CEPAL, 2009b). Uma anlise da estrutura da carga intrarregional pelo meio de transporte hidrovirio, bem como o ferrovirio, grfico 10, mostra a importncia do a granel, principalmente para produtos agrcolas, nestes setores. O transporte de combustveis e produtos perigosos tambm tem importncia relativamente alta. A participao de carga em contineres significativamente mais baixa no transporte fluvial, quando comparada ao ferrovirio.
GRFICO 10
(Em %)
Estrutura de carga no transporte internacional ferro-fluvial na Amrica do Sul 2000-2003
Dada a distribuio geogrfica dos rios navegveis e das reas mais dinmicas na regio constata-se que grande parte das mercadorias foi transportada pela hidrovia Paraguai Paran (grfico 11). Os movimentos de comrcio realizados pelo Peru, Colmbia e Equador representam o trfego intrarregional da Bacia do Rio Amazonas. As cargas brasileiras podem ser transportadas pela hidrovia Paraguai Paran ou ainda pela Bacia do Rio Amazonas. Destaca-se que nos casos da Argentina e do Brasil o transporte fluvial mais importante que nos demais pases da Amrica Latina.
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GRFICO 11
(Em dlares)
Importaes sub-regionais por pas transporte fluvial
Fonte: Wilmsmeier (2008). Obs.: Os dados do Paraguai no mostram a totalidade da movimentao devido falta de informaes.
5.5 Portos
O setor porturio passou por reformas que geraram consequncias positivas. A incorporao de agentes econmicos privados como operadores diretos propiciou grandes investimentos e profundas mudanas nos regimes de propriedade, fato que conduziu a uma grande queda nos preos de operao porturia e uma marcante melhoria no desempenho operacional, medido tanto em tempo quanto na qualidade da prestao (CEPAL, 2008). No geral, os portos foram concessionados ao setor privado, usando amplamente o conceito de landlord, segundo o qual o Estado conserva a propriedade dos ativos e concessiona a operao ao setor privado. Os principais operadores globais de portos de contineres esto presentes na regio, participando dos maiores portos, como se observa no mapa 2.
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MAPA 2
Principais portos da Amrica Latina e do Caribe
Registrou-se tambm um fenmeno muito interessante que o dos portos greenfield ou brownfield (trata-se de portos instalados em uma localizao onde anteriormente no havia portos ou existia um em estado de quase abandono, respectivamente). So portos desenvolvidos pelo setor privado, mas de uso pblico, que respondem a uma maior necessidade de capacidade porturia. Esta nova classe de portos abrange tanto o segmento de contineres (Navegantes, Brasil) como de granis (os que rodeiam o eixo porturio de Porto San Martin na Argentina), que so exemplos do fenmeno que cresce na regio. A atividade porturia na Amrica Latina e Caribe aumentou 60% entre 2000 e 2007 segundo seus movimentos de toneladas mtricas e mais de 130% em contineres, atingindo uma cifra histrica de mais de 1,63 milho de toneladas mtricas e quase 32 milhes de TEUs em 2007. A tabela 8 apresenta os dados agregados da atividade porturia na regio.
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TABELA 8
Atividade porturia total na Amrica Latina e Caribe 2000-2008

Variao mdia interanual 2000 283 portos top 10 top 20 top 50 top 10/283 top 20/283 top 50/283 1.022,99 375,71 500,12 769,20 36,73% 48,89% 75,19% 2001 117,52 405,05 555,90 833,76 344,66% 473,03% 709,46% 2002 1.147,57 431,84 570,50 858,58 37,63% 49,71% 74,82% 2003 1.243,66 472,84 631,46 926,70 38,02% 50,77% 74,51% 2004 1.362,17 518,56 696,50 1.020,27 38,07% 51,13% 74,90% 2005 1.423,30 556,42 799,41 1.078,67 39,09% 56,17% 75,79% 2006a 190,70 578,58 780,42 1.145,86 303,40% 409,24% 600,87% 2007a 1.631,63 633,18 856,89 1.249,64 38,81% 52,52% 76,59% 2007/2000 2007/2002a 6,90% 7,74% 8,00% 7,18% 7,29% 7,95% 8,48% 7,80%
Como pode ser observado na tabela 8, a regio avanou de 1,02 bilho de toneladas em 2000 para mais de 1,6 bilho de toneladas em 2007, crescendo a uma taxa anual mdia de 6,9%. Ao se comparar o ano 2007 com o incio da recuperao econmica da regio em 2003 esta taxa anual mdia de 7,3%. Os dez principais portos da regio concentravam 36,7% do total de mercadorias transacionadas em portos em 2000 e 38,8% em 2007, com pico de 39,1% em 2005. Se forem considerados os primeiros 20 portos, tem-se em 2000 um total de 48,9% das toneladas movimentadas enquanto em 2007 este volume correspondia a 52,5%. Ao considerar a movimentao efetuada pelos primeiros 50 portos, isto representa 75% em 2000 e 76,6% em 2007. A tabela 9 apresenta a evoluo registrada nos portos da regio entre 2000 e 2007, quanto movimentao de contineres. A Amrica Latina e Caribe movimentaram aproximadamente 7,2% do total de cargas porturias mundiais em 2007. A lista de regies encabeada pela sia, que movimentou mais de 50% do total de contineres em todo o mundo.
TABELA 9
Atividade porturia de contineres na Amrica Latina e Caribe 2000-2007
Variao mdia interanual 2000 Top 100 Top 10 Top 20 Top 10/100 Top 20/100 13,92 6,29 9,62 45,19% 69,11% 2001 14,97 6,79 10,40 45,36% 69,47% 2002 16,34 7,59 11,32 46,45% 69,28% 2003 18,10 8,65 12,74 47,79% 70,39% 2004 21,63 10,43 15,41 48,22% 71,24% 2005 24,51 11,94 17,76 48,71% 72,46% 2006a 28,30 14,21 20,64 50,21% 72,93% 2007a 31,93 16,07 22,87 50,33% 71,63% 2007/2000 12,59% 14,35% 13,17% 2007/2002a 14,34% 16,18% 15,09%
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Em relao s questes operacionais, existem diferenas entre os pases: alguns apresentam maior capacidade instalada apta para operao com transporte multimodal e outros apresentam grandes dficits. Entre os pases que possuem padres internacionais aceitveis de eficincia e segurana esto Argentina, Brasil, Colmbia, Panam, Paraguai e Uruguai. Frente situao econmico-financeira e a realidade institucional dos portos dos pases da regio, o servio apresenta algumas caractersticas preocupantes. Os maiores inconvenientes vinculam-se a conservao e manuteno das reas comuns, ao calado e s limitaes nos canais de acesso aos terminais e a falta de equipamentos intermodais. O problema de acesso terrestre aos portos e as externalidades que causam sobre as cidades so outros aspectos fundamentais no que se refere aos portos.
BOX 1
A importncia dos portos e o dilema de gesto da capacidade
A importncia da eficincia no funcionamento dos portos e a influncia desses no desenvolvimento econmico foi reiteradamente destacada por diferentes estudos realizados no mundo. Em ambas as questes um dos aspectos centrais para o xito est a qualidade da institucionalidade e as regras do jogo das parcerias pblico-privadas nos portos, alm da reduo dos custos de transao e coordenao que implica organizao e funcionamento dos clusters e profissionalizao das autoridades porturias. preciso ainda reiterar a importncia de melhorar todos os aspectos relacionados a facilitao do transporte e a logstica, via melhoramento dos processos e procedimentos tanto pblicos quanto privados, a fim de fazer uma importante reduo dos custos logsticos totais, tanto na gesto do comrcio internacional quanto no transporte interno nos pases. As cifras mostradas ao longo dos anos pelos portos da regio mostram uma tendncia muito importante de crescimento da atividade porturia, que maior do que a de outras regies do mundo. Ao mesmo tempo, surge um fato contundente: portos crescendo a uma taxa anual de 16%, 18% ou 19% implicam que a capacidade requerida se duplica a cada cinco ou seis anos, aproximadamente. A duplicao das capacidades operacionais em lapsos de tempo to breves destaca que nos portos, e no transporte de modo geral, a gesto da capacidade uma das questes principais a ser levada em conta. Os administradores de alguns dos portos da Amrica Latina apresentam dificuldades para a tomada de decises. A gesto de capacidade um dos temas centrais a serem melhorados nas polticas porturias nacionais e tambm nas parcerias pblico-privadas na maioria dos pases da regio. 5.6 Intermodalidade
Em geral os pases tm dificuldades para atender as necessidades de conectividade viria com os portos. Por sua parte, com exceo de alguns poucos terminais que contam com instalaes especializadas, a regio apresenta importante dficit quanto interface ferroporturia e os portos no se adaptaram eficientemente ao trfego de contineres por ferrovias e vice-versa. Registra-se uma significativa insuficincia de infraestrutura para conexo dos modais ferrovirio e fluvial.
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5.6.1 Terminais interiores (transbordo)
Tanto para transporte ferrovirio quanto para rodovirio registram-se grandes dficits de terminais interiores de carga, estaes de transbordo com controle aduaneiro, dentro da regio. Neste sentido o Brasil o pas que dispe de melhores facilidades.
5.6.2 Contineres
Existe uma limitao dos estoques disponveis e, por consequncia, um incremento dos preos de aluguel dos contineres. Devido a isto existem regimes especiais que limitam a estadia destes. O transporte multimodal tambm afetado pelo descompasso da circulao entre contineres de importao e de exportao.
5.6.3 Integrao multimodal
Em geral, a falta de integrao entre os distintos modais de transporte um obstculo que limita o desempenho do transporte multimodal e gera grandes dificuldades de traslado dos contineres em uma combinao mais eficiente que aproveite as vantagens inerentes de cada modal. Existem importantes demandas em matria de investimento de infraestrutura, manuteno e tecnologia de transporte, e isto notrio em algumas vias de navegao interior, e a inadequao das conexes com os portos por ferrovias e rodovias que impedem as operaes multimodais de ser eficientes. Nos ltimos anos houve melhorias, depois do desenvolvimento da infraestrutura, dado o modelo de expanso do comrcio internacional. Porm ainda persiste uma grande lacuna que no permite haver um sistema de distribuio fsica conforme as atuais exigncias logsticas.
6 CONSIDERAES FINAIS
Neste captulo, abordaram-se as principais questes sobre o panorama da infraestrutura existente na Amrica Latina. A partir do relatrio intitulado Redes Infraestructurales en Amrica Latina, da Cepal, discorreu-se sobre a situao dos seguintes setores da infraestrutura: energia eltrica, gs natural, telecomunicaes, transportes martimo e fluvial, ferrovirio, rodovirio e intermodalidade. Observou-se que o investimento pblico em obras de infraestrutura reduziu-se significativamente nos pases da Amrica Latina e Caribe nos ltimos anos, passando de 3,1% do PIB na dcada de 1980 para 0,8% entre 1996 e 2001. Com as reformas ocorridas na regio, os investimentos privados passaram de 0,6% para 1,4%. Entre 2002 e 2006 ambos os investimentos (pblico e privado) mantiveram-se, em mdia em 1% do PIB nos pases da regio. A insuficincia de infraestrutura nos pases da Amrica Latina e Caribe reflete a escassez de investimentos. As excees apresentadas foram Chile e Colmbia que apresentaram taxa de investimento total superior mdia.
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Alm do dficit quantitativo h ainda na regio uma grande deficincia na qualidade da infraestrutura e dos servios relacionados. Enquanto a oferta de infraestrutura apresenta taxas modestas de crescimento, percebe-se, na regio, uma significativa demanda reprimida por servios de infraestrutura. A manuteno deste quadro cria dificuldades para o crescimento econmico e se traduz em perda de competitividade dos pases. Avaliando os setores estudados, observaram-se situaes como a do setor de energia eltrica, que passou por reformas em quase todos os pases da regio na dcada de 1990. A maioria dos pases considerou que o modelo de desenvolvimento energtico baseado no protagonismo do Estado estava esgotado, j que este sistema no se apresentava sustentvel, principalmente devido incapacidade do Estado em levantar fundos para a manuteno do modelo. A reestruturao ocorreu em diferentes segmentos do setor (gerao, transmisso e distribuio), possibilitando a participao de diferentes atores e uma nova estrutura institucional. As reformas foram do tipo moderada (Mxico e Uruguai) e radical (Chile, Argentina e Brasil), sendo que alguns pases, como o Paraguai, mantiveram o modelo de monoplio estatal. Outra viso se tem do setor de telecomunicaes, que obteve os nveis de crescimento mais significativos, apresentando melhor nvel de cobertura e de densidade telefnica e de internet. Avanos tecnolgicos possibilitaram este ganho de eficincia no setor, tanto empresas de telefonia fixa quanto mvel investiram em tecnologias avanadas de tal forma que puderam reduzir os custos. No entanto, interessante destacar que essa modernizao e dinamizao do setor no privilgio dos pases que promoveram a privatizao. Percebe-se, portanto que o ganho de produtividade observado reflexo dos avanos da informtica, tecnologia da informao e computacional. Em alguns pases (Venezuela e Panam) que efetuaram a privatizao constatou-se que no houve melhorias substanciais, devido poltica de proteo s empresas adotadas nestes pases. Alm disso, em todos os pases da regio observa-se grande concentrao do mercado, seja telefonia fixa e internet, seja telefonia mvel. J o setor de transporte configura o pior desempenho em infraestrutura entre os pases da Amrica Latina e Caribe. Apesar de uma extensa malha rodoviria, grande disponibilidade de rios e possibilidade da navegao por cabotagem a regio apresenta diversos obstculos ao bom desempenho do sistema de transporte. Isto acaba por constituir em inibidores do crescimento econmico da regio gerando perda de competitividade no mercado internacional. Entre os principais problemas no setor de transportes esto: rodovias antigas e em condies insatisfatrias; dificuldade de integrao e baixa extenso da malha ferroviria na Amrica Latina; navegao fluvial insipiente; problemas de
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calado nos rios e portos etc. Ainda, de uma maneira geral, h uma grande incapacidade dos pases em promover a interconectividade entre ferrovias-rodovias e ferrovias-hidrovias que acaba onerando o sistema de transportes. Desse modo, apesar de alguns avanos nos investimentos com as concesses rodovirias, as ferrovias e o setor porturio, a regio ainda est muito aqum, em termos de transportes, dos pases europeus e outros desenvolvidos. Reforando essa viso setorial, a fim de extrair aprendizado da experincia latino-americana, vale ressaltar os casos mais exitosos na regio no quesito infraestrutura. Por exemplo, o Brasil destaque no setor de energia eltrica, apresentando os maiores avanos na busca de um modelo sustentvel de fornecimento de energia eltrica. Alm dele, o Chile tambm se destaca pelo modelo centrado nas centrais trmicas de ciclo combinado e pelas polticas sustentveis de baixa de preo. No setor de gs natural, como comentado, merece destaque a Venezuela, Peru e Brasil, aquele, o maior ofertante da regio e, estes, os pases com maior potencial de crescimento. No setor de transportes destaca-se a maior densidade observada nos pases do Caribe. Assim, a experincia latino-americana evidencia a necessidade de investimento no setor e a situao de ineficincia e fragilidade observada nos pases da regio. Apesar da onda de reformas que atingiu os diversos setores ainda h uma discrepncia entre oferta e demanda projetada, de modo que esta falta de investimentos em quantidade e qualidade pode ser traduzida, em mdio prazo, em perda de competitividade dos pases da regio. Segundo a Cepal as evidncias apontam para a participao do Estado como agente regulador dos setores de infraestrutura a fim de assegurar o fornecimento e a qualidade dos servios para a populao e garantir o desenvolvimento econmico.
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CAPTULO 2
SETOR ELTRICO: DESAFIOS E OPORTUNIDADES
1 INTRODUO
O setor eltrico brasileiro viveu um longo perodo de expanso do ps-Guerra ao fim da dcada de 1970 (LEITE, 1997). Nesse perodo, o contexto de crescimento econmico sustentado induziu forte crescimento da demanda de eletricidade. Empresas estatais foram estruturadas para atender esta demanda, com ganhos significativos de eficincia econmica devido economias de escala e de escopo (ARAJO; DE OLIVEIRA, 2005). Do ponto de vista financeiro, a expanso do sistema era viabilizada pela disponibilidade de fontes de financiamento interna e externa em condies favorveis e pela garantia de remunerao adequada para os investimentos, inscrita no regime tarifrio pelo custo-do-servio.1 Nesse ambiente, econmico-financeiro favorvel floresceram diversos monoplios eltricos regionais que, atuando de forma cooperativa, aproveitaram a interconexo dos mercados eltricos para reduzir custos e melhorar a qualidade dos servios. Legitimadas por seus ganhos de eficincia econmica, as concessionrias dos servios eltricos, gozaram de ampla margem de manobra para decises empresariais, tanto no plano das escolhas tecnolgicas quanto no ritmo adequado para a expanso da sua capacidade de suprimento (DE OLIVEIRA, 1992). A partir de 1980, o contexto favorvel para o desenvolvimento setorial foi desfeito. A entrada de Itaipu no mercado eltrico e a adoo do regime de tarifas nacionais unificadas em um contexto de crise econmica provocaram sensvel aumento nos custos setoriais. As condies favorveis ao financiamento desapareceram, tanto no plano externo quanto interno,2 e as tarifas eltricas passaram a ser contidas para combater o processo inflacionrio galopante. Este conjunto de problemas provocou a desorganizao dos fluxos financeiros setoriais e o esgaramento dos mecanismos de coordenao exercidos pela Eletrobras (DE OLIVEIRA, 2000).
1. Esse regime garantia s concessionrias a recuperao de seus custos e uma remunerao legal situada entre o mnimo de 10% e o mximo de 12% anuais para os investimentos realizados. 2. No plano interno, o imposto nico sobre energia eltrica e o emprstimo compulsrio foram eliminados. No plano internacional, os bancos multilaterais mudaram seus critrios de financiamento dos projetos eltricos.
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No fim da dcada de 1980, o setor eltrico converteu-se em gargalo limitante para o crescimento econmico do pas. As concessionrias no reuniam condies econmico-financeiras que permitissem a obteno dos financiamentos necessrios para a expanso do sistema de forma a atender adequadamente o crescimento do consumo de eletricidade. Depois de longo debate (ELETROBRAS, 1988), a reforma do mercado eltrico foi deslanchada na segunda metade da dcada de 1990. A introduo da concorrncia, sinalizada pela Constituio de 1988,3 foi adotada como cerne do novo mercado eltrico.4 Idealizada a partir da experincia inglesa (SURREY, 1996), a reforma brasileira preservou o regime monopolista na gesto das redes de transporte (transmisso e distribuio).5 Para as transaes comerciais entre os agentes do mercado eltrico, foi criado um mercado atacadista no qual geradores e consumidores contratam bilateralmente os fluxos energticos que transitam pelas redes de transporte.6 No novo mercado eltrico, a coordenao do despacho fsico foi centralizada no Operador Nacional do Sistema (ONS)7, porm a coordenao do despacho econmico passou a ser realizada descentralizadamente pelos agentes, com base em contratos. Um mercado de curto prazo (spot) foi criado para permitir o encontro de contas para as inevitveis diferenas entre quantidades contratadas e quantidades efetivamente consumidas ou geradas.8 A reforma teve por objetivos bsicos atrair investidores privados para o mercado eltrico e melhorar o desempenho econmico-financeiro do setor. Estas melhorias deveriam advir de inovaes gerenciais e tecnolgicas. A convergncia do mercado eltrico com o emergente mercado do gs natural era percebida como um dos elementos motores da melhoria do desempenho setorial (ARAJO; DE OLIVEIRA, 2005). Os resultados obtidos com a introduo de presses competitivas nos mercados eltricos tm sido variados (LOSEKANN, 2003). O sucesso ou insucesso destas reformas reside na regulao e nos mecanismos adotados para a gesto
3. A Constituio de 1988, em seu Art. 175, regulamentado pela Lei das Concesses (Lei no 8.987/1995), determinou que toda concesso de servio pblico deve ser objeto de licitao pblica aberta. 4. A privatizao foi outro aspecto importante da reforma, porm, seu objetivo foi essencialmente a gerao de fluxo fiscal para sustentar o Plano Real de estabilizao econmica (DE OLIVEIRA, 2003). 5. O regime tarifrio de preo-teto incentivado foi adotado como indutor de presses competitivas nos segmentos monopolistas da cadeia de suprimento eltrico (ARAJO; DE OLIVEIRA, 2005). 6. As distribuidoras atuam como compradores de energia neste mercado, em nome de seus consumidores cativos. 7. Esta coordenao indispensvel para que seja garantida a estabilidade eltrica do sistema (JOSKOW; SCHMALENSEE, 1983). 8. At a dcada de 1970, os mercados eltricos eram considerados monoplios naturais em que a verticalizao era indispensvel para garantir o equilbrio fsico do sistema, obter economias de escala (SMITH, 1977) e minimizar elevados custos de transao. Custos subaditivos nas redes de transporte (BAUMOL; PANZAR; WILLIG, 1982) eram as justificativas para a monopolizao do transporte (transmisso e distribuio). A verticalizao era necessria para evitar o acesso oportunista de terceiros a direitos residuais de controle de ativos, expresso cunhada por Hart (1995) para expressar os riscos de perdas econmicas provocadas pela contratao no mercado.
Setor Eltrico: desafios e oportunidades
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descentralizada dos riscos envolvidos nas decises de operao e principalmente de expanso da cadeia de oferta de eletricidade (HUNT; SHUTTLEWORTH, 1996). A concentrao dos riscos em um dos elos da cadeia apontada como a principal razo para a crise da Califrnia (BORENSTEIN, et al. 2001), assim como o sucesso da reforma na Escandinvia resulta da adequada repartio dos riscos entre os agentes e o desenho de mecanismos contratuais eficazes para sua gesto (MORK, 2001). No Brasil, a crise do racionamento gerou dvidas quanto capacidade da reforma eltrica oferecer os benefcios econmicos anunciados pela introduo da concorrncia. No entanto, a espinha dorsal da reforma no foi modificada. As mudanas da presente dcada ficaram limitadas ao mercado atacadista, em que foi introduzida a sistemtica de leiles na contratao de energia a fim de atender a demanda dos consumidores cativos (mercado regulado). A segmentao da oferta de energia dos geradores em dois conjuntos (energia velha e energia nova) tambm foi importante. Para evitar nova situao de risco no suprimento, foram criados o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE) e a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). No entanto, a confiabilidade do suprimento eltrico permanece insatisfatria e apresenta preocupante trajetria de custo crescente. Esta trajetria coloca em risco a competitividade do parque industrial brasileiro, especialmente seu segmento intensivo em energia. Este ensaio sugere que a reverso dessa trajetria no ser alcanada, sem que seja revista a sistemtica adotada para a gesto dos riscos setoriais A separao do problema do risco de racionamento (energia enquanto bem pblico) da questo da minimizao do custo do suprimento (energia enquanto bem privado) essencial para criar os incentivos necessrios para a expanso economicamente eficiente do parque gerador. O perodo pluviomtrico atual, extremamente favorvel, abre ampla janela de oportunidades para a ao governamental neste sentido. Afastado o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos, as polticas podem se voltar para a elevao da confiabilidade do suprimento e o incremento da sua competitividade econmica. A seo 2 faz um breve diagnstico do mercado eltrico, apresentando sua estrutura, sua matriz de fontes primrias e analisa tambm a gesto dos riscos setoriais. Na terceira seo, so apontadas as polticas pblicas adotadas para o desenvolvimento setorial, dando destaque governana setorial, ao modus operandi da programao da expanso e aos mecanismos adotados para alcanar nveis desejados de segurana, confiabilidade e preo para o suprimento. A ltima seo dedicada a sugestes para a ao governamental.
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2 diagnstico setorial 2.1 Estrutura do mercado
O mercado eltrico brasileiro est estruturado em quatro submercados9 interconectados por extensas linhas de transmisso (figura 1). O consumo de eletricidade concentra-se nos setores industrial e residencial. A regio Sudeste Centro-Oeste responde por mais de 60% do consumo total do pas. Mesmo em anos de baixo crescimento econmico o consumo de eletricidade cresce a taxas razoveis, indicando ser forte a inrcia de grande parte deste consumo.10 Os consumidores cativos respondem pela maior parte do consumo de eletricidade, porm o mercado livre vem crescendo rapidamente.11
FIGURA 1
Sistema Integrado Nacional mdia anual 2005
Fonte: ONS. Elaborao prpria.
9. Existem ainda os mercados isolados que somados representam apenas 2,1% do mercado brasileiro. Estas reas geogrficas no participam do mercado atacadista de energia. 10. Esta resilincia explica-se tanto pelo crescimento demogrfico quanto pela contnua difuso de eletrodomsticos entre a populao de baixa renda. 11. Pelas regras atuais, apenas os consumidores com carga superior a 3 MW podem optar pela situao de consumidor livre.
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A oferta de eletricidade no Brasil dominada por empresas estatais (67%), a maior parte sob controle federal (23%), porm a demanda est sob controle de agentes privados (88%). No Norte, o parque gerador exclusivamente hidreltrico;12 no Nordeste, apenas recentemente o parque gerador termeltrico comeou a ser implantado. No Sul, onde se localizam as centrais alimentadas com carvo mineral, o parque gerador termeltrico relevante, assim como no Sudeste Centro-Oeste, onde est localizado o parque gerador nuclear. Nos submercados do Sul e Sudeste Centro-Oeste, os distribuidores permaneceram com a obrigao de honrar seus contratos com a binacional Itaipu, mas gozam da garantia regulatria de repasse automtico deste custo para seus consumidores cativos. No Norte, a Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte), empresa federal, atua como monopolista, atendendo a demanda de poucos consumidores eletrointensivos e distribuidores. A regio exportadora de energia e seu consumo cresce a taxas relativamente elevadas. No Nordeste, a Companhia Hidroeltrica do So Francisco (CHESF), outra empresa federal, tem posio praticamente monopolista na oferta,13 e a demanda est dispersa entre 11 distribuidores e poucos consumidores livres. A regio importadora de energia e o seu consumo cresce acima da mdia nacional. No Sul, uma empresa privada (Centrais Geradoras do Sul do Brasil Gerasul), uma estadual (Companhia Paranaense de Energia Copel) e Itaipu controlam a oferta, enquanto a demanda encontra-se relativamente dispersa entre distribuidores e consumidores livres. A regio atua como importadora ou exportadora de energia em funo da pluviometria regional. No Sudeste Centro-Oeste, a oferta e a demanda esto dispersas entre um bom nmero de agentes; a regio atua como equilibradora dos fluxos energticos do sistema interligado exportando e/ou importando energia em funo das necessidades das demais regies. Essa diversidade de situaes regionais, aliada ao fato de subsistirem significativas limitaes para o intercmbio de energia entre os submercados, sugere dificuldades para a introduo de presses competitivas no mercado eltrico brasileiro. Como ocorre nos Estados Unidos, seria mais adequada a adoo de regras diferenciadas, ajustadas s condies estruturais dos mercados regionais.14 Esta no foi, no entanto, a opo adotada na reforma
12. Refere-se ao Sistema Interligado Nacional (SIN). As reas ainda isoladas so abastecidas por termeltricas. 13. A CHESF atende 96,3% do consumo regional. A oferta restante fruto de centrais operadas por distribuidoras a fim de atender seu mercado cativo. 14. A soluo comprador nico a que melhor se ajusta s situaes dos submercados do Norte e do Nordeste, nos quais uma empresa geradora controla o essencial da oferta nestes submercados. Alm disso, as oportunidades de economias de aglomerao so ainda relevantes e o sistema de transmisso necessita ser fortemente ampliado. A soluo concorrencial exige disperso razovel da oferta e da demanda entre os agentes do mercado, situao que ocorre apenas na regio Sudeste/Centro-Oeste e, em menor medida, no Sul. Nestas regies, as oportunidades de economias de aglomerao so pouco relevantes e os sistemas de transmisso podem ser considerados maduros.
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setorial. Criou-se um mercado unificado, ainda que para isto tenha sido necessria a introduo de um custo adicional para as transaes comerciais entre os submercados.15
2.2 Matriz de gerao
O parque gerador brasileiro dominado por centrais hidreltricas. Como a Energia Natural Afluente (ENA)16 destas centrais tem fortes flutuaes sazonais e anuais (grfico 1), os reservatrios das hidreltricas cumprem o importante papel de acumular energia nos perodos de ENA elevada para ser utilizada nos perodos de ENA baixa. Desta forma, os reservatrios hidreltricos permitem a oferta de uma quantidade adicional de energia hidreltrica nos perodos de ENA baixa, aumentando a confiabilidade do suprimento hidreltrico.17 Outra forma de dar confiabilidade ao suprimento hidreltrico a construo de centrais trmicas para serem despachadas nos perodos de ENA desfavorvel.18 Nesta situao, as centrais hidreltricas so despachadas de forma a utilizar plenamente a ENA e as trmicas para complementar a oferta hidreltrica. Na prtica, a cadeia produtiva do combustvel utilizado nas trmicas (reservatrio, logstica de transporte e as prprias centrais trmicas) opera como reservatrio adicional dos reservatrios das hidreltricas. Do ponto de vista do sistema eltrico, o despacho complementar das trmicas justifica-se pelo fato de a energia acumulada nos reservatrios hidreltricos ter custo de oportunidade superior ao custo do combustvel. Portanto, o consumo de combustveis reduz o custo econmico do suprimento eltrico. Por outro lado, nos perodos de ENA favorvel, a cadeia produtiva dos produtores de combustveis ficaria ociosa, se no for encontrado usos alternativos, interruptveis, para o combustvel no utilizado nestes perodos.
15. Este custo depende do preo de curto prazo das condies conjunturais de oferta e demanda em cada submercado. 16. Denomina-se ENA quantidade de eletricidade que pode ser gerada pelo parque hidreltrico com a gua que chega s centrais. Esta energia estimada assumindo que o nvel dos reservatrios esteja no patamar mdio de 65% de sua capacidade total. 17. No jargo dos operadores do Sistema Eltrico (SE) brasileiro, denomina-se energia garantida das hidreltricas quantidade de energia que o parque hidreltrico atual pode gerar na hiptese de que ocorra um perodo de ENA igual ao pior registro histrico de ENAs. importante notar que a energia garantida tem um valor de mercado relativamente elevado. Porm, a energia secundria tem valor cadente com sua confiabilidade enquanto a energia vertida tem valor nulo. 18. No jargo setorial, estas trmicas so chamadas de complementares das hidreltricas.
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GRFICO 1
(Em TWh)
Efeito da sazonalidade na capacidade de gerao no Sistema Eltrico
Fonte e elaborao prprias. Obs.: Os limites inferiores e superiores do grfico de caixas mostram as flutuaes no afluxo de energia para a regio Sudeste Centro-Oeste a partir de uma srie histrica de 70 anos (1933-2002). A linha branca determina a mediana para cada ms. A caixa vermelha representa os segundo e terceiro quartis.
Na prtica, os dois tipos de reservatrio (hidreltrico e de combustveis) permitem aumentar a quantidade de energia confivel do sistema hidreltrico. Como o preo da energia hidreltrica determinado essencialmente pelo investimento realizado na sua construo, os reservatrios tm o mrito de incrementar a competitividade econmica destas centrais.19 A escolha entre a construo de um reservatrio hidreltrico ou de um reservatrio trmico adicional para dar confiabilidade ao suprimento hidreltrico determinada no apenas pelos custos diretos envolvidos na construo e na operao dos dois tipos de reservatrios. O formato adotado na gesto das incertezas quanto ENA e quanto s condies do suprimento de combustveis fator crucial na deciso da melhor composio econmica dos dois tipos de reservatrio. O risco que os consumidores esto dispostos a aceitar para a ocorrncia de um dficit na oferta de eletricidade para atender seu consumo que pode ser expresso pela elevao no preo da energia para reequilibrar oferta e demanda fator-chave na fixao do valor da energia em um sistema gerido da maneira descrita anteriormente. Quanto maior este risco, menor ser a necessidade de construir reservatrios e, portanto, menor o custo do suprimento eltrico.
19. O custo da energia hidreltrica pode ser estimado pelo o quociente entre o investimento realizado e a quantidade de energia confivel que a usina gera.
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O grfico 2 apresenta as expectativas de incremento de consumo de eletricidade, para as taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) de 2,6% e 4,5% anuais. Ele apresenta tambm a capacidade do sistema hidreltrico brasileiro atual de atender a estes consumos sem apoio de centrais trmicas, em trs cenrios hidrolgicos: i) o do ano em que a pluviometria foi, historicamente, a mais desfavorvel (1953);20 ii) o de um ano de abundncia nas chuvas (1983); e iii) o de hidrologia conforme a mdia de longo termo (MLT).
GRFICO 2
Aumento da demanda de energia e hidrologia
Fonte e elaborao prprias.
Como se pode visualizar no grfico 2, o sistema hidreltrico poderia suprir o consumo sem apoio de trmicas at meados da prxima dcada, se as condies pluviomtricas forem sempre favorveis. No entanto, se os perodos chuvosos repetirem seguidamente o ano de 1953, o apoio das trmicas indispensvel para evitar o racionamento de energia ou uma exploso no seu preo de curto prazo.21 A determinao da parcela trmica razovel para garantir a confiabilidade do SE brasileiro depende do risco que consumidores esto dispostos a assumir. Entre os consumidores h forte diversidade na disposio para pagar pela confiabilidade do suprimento eltrico. No passado, a dificuldade em traduzir esta diversidade em preos individualizados induziu os sistemas eltricos a adotarem
20. Denomina-se perodo crtico a pior srie de hidrologias ocorrida nos ltimos 70 anos. 21. importante notar que, como o consumo de energia ocorre em tempo real com a produo, preciso manter uma reserva de capacidade de gerao para garantir o suprimento no caso de eventos no programados em algum elo da cadeia produtiva.
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um preo nico para o custo do dficit no suprimento eltrico e a centralizar a gesto deste risco nas concessionrias. O custo desta gesto era repartido administrativamente entre os consumidores, independentemente das disposies individuais para pag-lo, e repassado para as tarifas. Na prtica, quando as situaes de risco para o suprimento surgiam, os cortes de suprimento eram realizados seletivamente, com critrios polticos. A introduo da concorrncia no mercado atacadista de energia pretendeu eliminar esta distoro, descentralizando os riscos setoriais para permitir aos agentes a gesto individualizada de seu risco por meio da contratao bilateral do suprimento de energia.
2.3 Gesto de riscos
Antes da reforma, o mercado eltrico interligado brasileiro era gerido cooperativamente pelos monoplios eltricos regionais. As incertezas dos diversos mercados eram geridas centralizadamente sob a coordenao da Eletrobras.22 O regime tarifrio custo do servio garantia o repasse dos custos desta gesto para as tarifas dos consumidores. Quando a tarifa autorizada pelo ento Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) no era suficiente para a recuperao destes custos, o eventual dficit tarifrio era contabilizado na Conta de Resultados a Compensar (CRC) das concessionrias para ser ressarcido em reajustes tarifrios futuros. At a dcada de 1980, essa organizao industrial mostrou-se eficiente na gesto dos riscos setoriais. A coordenao centralizada do processo de interligao dos monoplios regionais permitia explorar economias de escala e de aglomerao que reduziam os riscos do sistema. Dessa forma, os custos de expanso e a qualidade dos servios prestados em cada um dos monoplios regionais eram reduzidos, beneficiando tambm todo o sistema. Nesse perodo, gestou-se um crculo virtuoso de expanso em que as tarifas dos servios eltricos eram cadentes em termos reais e a qualidade dos servios prestados pelas concessionrias melhorava continuamente (DE OLIVEIRA, 1998). Os efeitos da crise do petrleo transformaram esse crculo virtuoso em um crculo vicioso. O consumo de eletricidade passou a crescer abaixo da previso programada. Projetos em andamento tiveram de ser postergados, adicionando custos financeiros aos crescentes custos de construo de novas centrais. A poltica de conteno tarifria adotada para combater a inflao desorganizou os fluxos financeiros dos monoplios eltricos regionais. O papel coordenador exercido pela Eletrobras foi progressivamente esgarado, criando entre os agentes o consenso quanto necessidade de uma reforma setorial.
22. Grupo Coordenador da Operao Interligada (GCOI) e Grupo Coordenador do Planejamento da Expanso (GCPS).
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A Constituio de 1988 deu o primeiro passo da reforma setorial ao especificar que as concesses devem resultar de licitaes pblicas. Pouco depois, a Lei n o 8.631/1993 determinou o abandono do regime custo-doservio, sugerindo que a gesto dos riscos do mercado eltrico deveria ser realizada pelos agentes deste mercado. Porm, esta lei no ofereceu mecanismo operacional para que os geradores pudessem refletir sua percepo de risco nos preos da energia. O mercado atacadista de energia, criado em 1996, produziu o ambiente para tanto. Neste mercado, os custos da gesto dos riscos setoriais passaram a ser embutidos nos preos dos contratos bilaterais entre geradores e distribuidores/consumidores.23 Como os contratos raramente cobrem as quantidades efetivamente consumidas, criou-se um mercado de curto prazo ( spot ) para permitir o ajuste de diferenas entre a energia contratada e a energia consumida. No entanto, o mercado de curto prazo brasileiro foi estruturado com formato peculiar. De fato, o preo nesse mercado no brota de ofertas e demandas dos agentes, mas de expectativas estimadas por um conjunto de modelos computacionais,24 operados pelo ONS. As expectativas quanto ao consumo futuro de eletricidade e quanto ao regime futuro para a ENA tm papel determinante no uso da energia acumulada nos reservatrios hidreltricos, e por consequncia, tambm no preo da energia no mercado de curto prazo (spot). Em situaes de ENA muito favorvel, a energia disponvel no mercado de curto prazo tem preo muito abaixo do preo praticado no mercado de contratos. A situao invertese quando a ENA muito desfavorvel. Para evitar que os consumidores e as distribuidoras adotem comportamento oportunista, contratando pequena parcela de seu consumo na expectativa de preos baixos no mercado de curto prazo, necessrio que sejam adotadas fortes penalidades para os consumidores que decidam especular no mercado de curto prazo (NORD POOL, 2002). Na reforma do mercado eltrico brasileiro, no foram adotadas penalidades para o comportamento especulativo dos consumidores e distribuidoras. Essa soluo revelou-se desastrosa poucos anos aps a reforma. Na expectativa de ENAs favorveis no futuro, os vastos reservatrios hidreltricos foram paulatinamente deplecionados, sem que fossem realizados os investimentos em centrais trmicas necessrios para atender os perodos de ENAs desfavorveis (DE OLIVEIRA, 2000). No fim de 1999, o nvel dos reservatrios equivalentes
23. Esperava-se que com o desenvolvimento dos mercados de futuros e de opes para a energia eltrica seria dada liquidez a estes contratos. 24. Essencialmente os mesmos modelos utilizados no regime monopolista para o despacho fsico das centrais.
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chegou a um patamar insustentvel (grfico 3). A trajetria esperada para o seu esgotamento (em vermelho tracejado no grfico) levaria o abastecimento hidreltrico ao colapso.25 O racionamento do consumo tornou-se indispensvel para inflexionar a trajetria de esgotamento (linha tracejada em azul).
GRFICO 3
Evoluo do nvel do reservatrio equivalente para o submercado Sudeste Centro-Oeste
Fonte: ONS. Elaborao prpria.
A interconexo dos mercados do Norte Nordeste com os mercados do Sul Sudeste Centro-Oeste, realizada em 1996, colocou os vastos reservatrios do Sudeste Centro-Oeste a servio do equilbrio entre oferta e demanda de todas as regies do pas, dando dimenso nacional ao risco de racionamento.26 Na ausncia de parque trmico para substituir os reservatrios vazios, o racionamento tornou-se indispensvel para evitar o colapso do sistema eltrico, apesar do seu enorme custo poltico.27 O perodo de racionamento permitiu muito aprendizado. Constatou-se que os consumidores esto dispostos a modificar seus hbitos de consumo, se lhes for oferecido sinal adequado de preo para custo de oportunidade de seu
25. As centrais hidreltricas deixam de produzir energia quando o reservatrio equivalente atinge patamar abaixo de 10%. 26. Os racionamentos de energia eltrica do passado geraram pouca polmica por serem sempre limitados regionalmente. 27. O SE brasileiro j tinha enfrentado outras situaes de racionamento, porm sempre de cunho regional. O racionamento de 2001 foi o primeiro a ocorrer aps a interligao dos quatro subsistemas regionais.
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suprimento eltrico.28 Aprendeu-se tambm que a interligao dos submercados regionais tornou todo o sistema muito vulnervel aos perodos de estiagem, especialmente quando estes ocorrem na regio Sudeste Centro-Oeste, onde se situa a maior parcela da capacidade de armazenagem de energia do sistema hidreltrico do pas. Porm, seu maior ensinamento foi indicar ser essencial a presena de centrais trmicas no parque gerador para garantir a confiabilidade do suprimento eltrico brasileiro. No horizonte previsvel, o gs natural apresenta-se como a melhor fonte alternativa de combustvel para o pas desenvolver seu parque trmico.29 Sendo assim, a estruturao de regras que permitam a gesto combinada dos reservatrios das hidreltricas com os reservatrios de gs natural essencial para a garantia da confiabilidade do suprimento de eletricidade do Brasil.
3 POLTICAS PBLICAS 3.1 Governana setorial
A reforma do setor eltrico alterou radicalmente a governana do mercado eltrico. A Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) foi criada para regular e fiscalizar as atividades dos agentes do mercado, sendo tambm sua atribuio a fixao de tarifas para os consumidores cativos e para o uso das redes de transporte. O Operador Nacional do Sistema Eltrico, entidade sem fins lucrativos, foi criado para coordenar o despacho das centrais e manter os fluxos de energia na rede.30 A Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE) foi criada para promover a compensao de contratos e as transaes no mercado de curto prazo dos agentes e a Empresa de Pesquisa Energtica para formular o planejamento indicativo da expanso do sistema, incluindo a realizao do inventrio do potencial hidreltrico. O Comit de Monitoramento do Setor Eltrico tem a responsabilidade de supervisionar o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos, propondo as medidas necessrias para evitar que os nveis deles fiquem abaixo de valores previamente programados pelo ONS. O conceito de energia assegurada, sucessor do conceito de energia garantida do perodo monopolista, foi adotado como pilar central para o monitoramento do suprimento de eletricidade. As centrais hidreltricas recebem certificados que
28. Esta disposio particularmente elevada no caso dos grandes consumidores, para quem o custo da energia fonte importante de competitividade econmica. 29. As reservas brasileiras de carvo mineral conhecidas esto situadas no Rio Grande do Sul e Santa Catarina e apresentam caractersticas que indicam ser o seu melhor uso econmico na boca das minas, portanto para suprir o mercado regional. 30. O sistema eltrico funciona como uma gigantesca mquina conectando geradores e consumidores que necessita manter permanentemente o equilbrio eltrico em todos os ns de sua rede.
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lhes garantem uma quantidade de energia assegurada (sic),31 definida pela EPE com base em modelos de otimizao utilizados pelo ONS para gerir os reservatrios hidreltricos no ato de outorga da concesso. Esta energia pode ser oferecida em contratos de longo prazo para os consumidores livres e para as concessionrias de distribuio. Alm de sua energia assegurada, as hidreltricas podem comercializar tambm a energia secundria do sistema hidreltrico, porm, neste caso, apenas a comercializao deve ser feita exclusivamente no mercado de curto prazo.32 Com o objetivo de dar consistncia financeira ao conceito de energia assegurada das hidreltricas, foi criado o mecanismo de realocao de energia (MRE). Este mecanismo procura realizar a compensao de custos e benefcios das centrais hidreltricas decorrentes das diferenas entre a sua energia assegurada e a energia efetivamente gerada para atender o despacho do ONS.33 Dessa forma, a gesto do risco hidrolgico foi retirada das centrais hidreltricas e repassada para o ONS. Para as centrais trmicas, foi dada a opo de no operarem como reservatrios das hidreltricas, declarando inflexibilidade (must run)34 para o seu despacho. Porm, se elas no tiverem sua energia contratada, ela ser ofertada no mercado de curto prazo aceitando o preo calculado pelos modelos computacionais do ONS (custo marginal de operao).35 Alternativamente, as trmicas podem declarar flexibilidade para seu despacho e, nesta condio, elas so incorporadas ao regime cooperativo para o uso dos reservatrios hidreltricos e recebem um certificado de energia assegurada. Visando evitar o risco de falta de combustvel para alimentar as trmicas, especialmente nos perodos de estiagem, foi introduzida a exigncia de lastro.36 Nesta nova situao, as trmicas que optarem por alguma flexibilidade tero de encontrar mercado secundrio para onde canalizar seu suprimento de combustvel no consumido ou obter contratos para seu suprimento de combustvel ajustado administrao do risco hidrolgico realizado pelo ONS. Como oferta e demanda
31. Cada central recebe uma parcela da energia assegurada total do sistema, com base na potncia instalada de cada uma delas. 32. Em perodos de pluviometria favorvel, a ENA permite gerar uma quantidade de energia adicional quantidade assegurada. 33. O MRE sustenta-se na hiptese de que, se em certos momentos a central hidreltrica gera menos energia assegurada pelo fato de estar sofrendo um perodo de ENA desfavorvel, em outros, gerar mais energia para compensar as demais centrais que a apoiaram em seu momento desfavorvel. 34. Isto , seu despacho ocorre independentemente dos clculos realizados pelos modelos. 35. Os modelos calculam os custos marginais de operao nos quatro submercados em que est dividido o mercado eltrico e estes custos so adotados como seus respectivos preos de curto prazo. O ONS deve periodicamente reconfigurar os submercados, em funo das restries de transmisso existentes no sistema interligado. 36. Contratos de suprimento de combustvel que garantam suprimento permanente do combustvel necessrio para atender o despacho da central a plena carga.
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de contratos interruptveis de gs natural so muito limitadas no Brasil,37 a opo pela flexibilidade ficou praticamente limitada s trmicas alimentadas com combustveis lquidos ou slidos.38 Como ocorre com as hidreltricas, as trmicas flexveis s podem contratar a parcela assegurada da sua capacidade de gerao, calculada pela EPE. Na prtica, esta formulao implica aumentar o custo fixo das trmicas flexveis, assim como seu custo varivel, caso no obtenham contratos interruptveis para seu suprimento de combustvel. O conceito de energia assegurada centralizou a gesto do risco hidrolgico no mbito do governo. Para garantir a neutralidade da gesto deste risco, os modelos computacionais utilizados no despacho das centrais foram tornados pblicos e os agentes do mercado atacadista de energia aceitaram formalmente a sua aplicao na determinao do despacho e na fixao do preo de curto prazo. Estes modelos operam com expectativas que so alimentadas pela Aneel expanso do parque gerador e pela EPE demanda futura de eletricidade. Alm disso, um modelo estatstico utiliza a srie hidrolgica disponvel para estimar a srie futura de ENA mais provvel. Pequenas alteraes nestas expectativas tm efeito significativo no preo de curto prazo produzido pelos modelos. Cabe ao ONS administrar a energia acumulada nos reservatrios de forma a garantir que a oferta de energia assegurada do sistema eltrico ser suficiente para atender a demanda contratada, tendo na devida conta as expectativas futuras de ENAs calculadas pelo modelo estatstico. Uma curva de averso a risco utilizada pelo CMSE para que os nveis dos reservatrios permaneam acima do patamar mnimo que garanta o suprimento da energia assegurada contratada. Dessa forma, as geradoras tm seu fluxo de caixa protegido do risco hidrolgico e a responsabilidade por situaes que exijam racionamento de energia passa a ser das instncias governamentais.
3.2 Programao da expanso
O risco de racionamento no suprimento de energia tornou-se preocupao central dos formuladores da poltica energtica brasileira, a partir da crise eltrica de 2001-2002, quando ficou evidenciado que a evoluo da capacidade instalada no vinha sendo suficiente para acompanhar a evoluo do consumo
37. Por ser este um mercado infante, a expanso da oferta de gs natural largamente determinada pela construo da logstica de transporte deste combustvel das zonas produtoras aos centros de consumo. A forte intensidade de capital desta logstica faz que sua viabilidade econmica seja largamente dependente da plena utilizao de sua capacidade instalada. 38. No primeiro mercado, a logstica de transporte madura (combustveis lquidos) e no segundo, desnecessria (carvo mineral utilizado na boca das minas).
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(grfico 4). Para responder a esta preocupao foi criado o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico e foram introduzidas as curvas de averso a risco nas decises de despacho das centrais hidreltricas.
GRFICO 4
Capacidade instalada versus capacidade necessria
As curvas de averso a risco limitam o nvel de esgotamento dos reservatrios hidreltricos em patamares que permitem garantir o suprimento eltrico do sistema interligado, mesmo em casos de ocorrncia de perodos de estiagem similares ao pior histrico conhecido no conjunto de regies que compem o sistema. As curvas so estimadas para cada um dos submercados do sistema pelo CMSE e devem ser seguidas pelo despacho realizado pelo ONS. importante notar que o CMSE tem autoridade para modificar as regras de uso dos reservatrios e de despacho, sempre que os nveis do reservatrio fiquem prximos dos nveis mnimos de segurana propostos pelo prprio CMSE. Para atender o consumo, os geradores foram agrupados em dois grupos distintos. As centrais com contratos anteriores a 2001 foram classificadas como ofertantes de energia velha (sic) e as demais em ofertantes de energia
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nova.39 Esta segmentao da gerao de energia teve por objetivo incentivar a expanso do parque gerador e, ao mesmo tempo, evitar que o preo da energia contratada no mercado atacadista convirja para o custo de expanso do parque gerador. Os consumidores esto confinados em dois mercados tambm distintos. A maior parcela deles atendida compulsoriamente pelas distribuidoras (consumidores cativos) que devem contratar seu suprimento de energia em leiles realizados regularmente pela Aneel. Os grandes consumidores, denominados consumidores livres,40 podem contratar seu consumo sem necessidade de se submeter ao regime de leiles. importante notar que tanto os consumidores livres quanto as distribuidoras tm a obrigao legal de ter contratada plenamente sua demanda de carga. No caso das distribuidoras, permitido o repasse de at 3% da energia contratada no consumida para as tarifas de seus consumidores cativos. Adicionalmente, as distribuidoras podem devolver para os geradores at 4% da energia velha contratada, caso a demanda de seus consumidores cativos revelese inferior a 97% da energia contratada. No caso dos consumidores livres, a energia contratada e no a consumida deve ser comercializada no mercado livre. O planejamento da expanso realizado pela EPE. Com base neste planejamento, o Ministrio de Minas e Energia (MME) habilita os stios hidreltricos e as trmicas para participarem em leiles de energia destinados a atender o consumo dos consumidores cativos das distribuidoras. As centrais so informadas quanto ao certificado de energia assegurada que lhes cabe e o MME determina a quantidade de energia que demandada nos leiles, assim como o preo mximo que ser aceito pela energia ofertada. Dessa forma, o governo pretende comandar a trajetria de expanso setorial que deseja ver executada em regime competitivo pelos geradores. Uma sistemtica de leiles anuais permite s concessionrias atenderem horizontes distintos de sua demanda de energia (figura 2). Os contratos de energia nova so de longa durao (15 a 30 anos) e os de energia velha tm prazos menores (um a oito anos), ambos com clusula de reajuste para o preo contratado com base no ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). As distribuidoras procuram utilizar os leiles com diferentes horizontes de suprimento para ajustar seus contratos s flutuaes de consumo de seu mercado.
39. No caso de Itaipu, a contratao continua a obedecer s regras do acordo binacional com o Paraguai, sendo prioritrio o despacho desta central nos submercados do Sudeste/Centro-Oeste e do Sul. 40. Demanda igual ou superior a 3 MW.
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FIGURA 2
O formato adotado nos leiles procura minimizar os preos obtidos para o suprimento de energia. No entanto, o modus operandi dos leiles para a energia velha e para a energia nova so distintos. No caso da energia velha, o leiloeiro anuncia a quantidade desejada e o preo inicial que est disposto a aceitar para ofertas dos geradores. Na medida em que as ofertas superam esta quantidade, o leiloeiro reduz o preo at obter o equilbrio entre a oferta e a quantidade demandada. Em seguida, o leiloeiro reduz a quantidade a ser contratada e solicita aos geradores que declarem preo firme, igual ou inferior ao preo de equilbrio da primeira fase. Baseado nesta segunda oferta, o leiloeiro equilibra oferta e demanda, pagando a cada gerador o preo declarado pela energia ofertada. As quantidades demandadas, tanto na primeira quanto na segunda fase, so fixadas pelo Ministrio de Minas e Energia, com base nas informaes de necessidades de contratao informadas pelas distribuidoras. As quantidades contratadas pelo leiloeiro so repartidas entre as distribuidoras na proporo das necessidades de contratao informadas por elas. Os leiles de energia nova so conduzidos em trs etapas. Na primeira delas, os stios hidreltricos disponibilizados pela Aneel para construo de centrais so oferecidos com um preo mximo fixado pelo MME. O ofertante da menor tarifa para a energia assegurada de cada central hidreltrica ganha o direito de participao com oferta desta hidreltrica na segunda etapa do leilo, quando as centrais hidreltricas competem com centrais alimentadas com outras fontes primrias de energia. Na segunda fase, os detentores dos direitos de participao da primeira etapa ofertam quantidades de energia assegurada de suas hidreltricas calculadas pela EPE e os respectivos preos para esta energia. J as trmicas, previamente
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credenciadas pela Aneel, ofertam sua capacidade de gerao e a receita requerida por sua disponibilidade para a operao do ONS. Utilizando um ndice de custo benefcio (sic) calculado pela EPE para as trmicas,41 o leiloeiro identifica o conjunto de centrais (hidreltricas e trmicas) necessrias para atender a demanda especificada pelo MME. Na terceira fase, o MME reduz a demanda a ser contratada e os ofertantes fazem lances definitivos de preo receita requerida com as respectivas quantidades de energia.42 A poltica de expanso do parque gerador tem procurado preservar a forte participao das energias renovveis no suprimento eltrico brasileiro. Leiles especficos tm sido realizados para a gerao com biomassa especialmente bagao de cana e com energia elica. A hidreletricidade continua sendo a ncora do programa de expanso e s centrais trmicas permanece sendo destinado o papel de gerao complementar nos perodos de estiagem. Como a maior parte do potencial hidreltrico remanescente encontra-se na Amaznia, esta poltica tem enfrentado forte resistncia dos defensores do meio ambiente. Os projetos eltricos necessitam de aprovao prvia dos rgos de proteo ambiental. Para tanto, necessrio que os empreendedores apresentem a estes organismos relatrios com estimativas dos efeitos sociais e ambientais provocados pelos seus projetos, assim como as medidas que sero tomadas para mitigar os efeitos negativos destes. No caso dos grandes projetos hidreltricos, a magnitude das mudanas gera inevitavelmente fortes controvrsias, principalmente no que se refere dimenso dos reservatrios e s modificaes no fluxo natural da gua. Os defensores do meio ambiente argumentam recorrentemente que uma poltica agressiva de fomento da eficincia energtica e das fontes alternativas de energia permitiria evitar a construo de novas centrais trmicas e hidreltricas. Para mitigar a resistncia ambientalista, os projetos de novas usinas hidreltricas tm sido estruturados de forma a minimizar as reas inundadas pelas centrais. Como resultado desta poltica, a proteo oferecida pelos reservatrios hidreltricos nos perodos de estiagem diminui e a expanso do parque gerador termeltrico torna-se indispensvel para mitigar o risco de racionamentos. A universalizao do acesso energia eltrica tem sido diretriz importante do programa de expanso, assim como o apoio difuso de novas fontes renovveis de energia e a oferta de subsdios aos sistemas eltricos isolados no conectados ao sistema interligado nacional. O Programa Luz Para Todos tem como meta universalizar
41. O custo operacional da central, o preo do seu combustvel e a parcela da capacidade que ser operada com flexibilidade, informados antes do leilo, foram utilizados pela EPE para calcular este ndice, com o apoio dos modelos utilizados pelo ONS. 42. Nos leiles de energia velha e principalmente nos de energia nova, o MME limitou a quantidade a ser contratada em patamar inferior ao solicitado pelas distribuidoras. Desta forma, foi possvel reduzir o preo de equilbrio dos leiles. Resta saber se as estimativas de consumo das distribuidoras estavam superestimadas.
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o acesso eletricidade at o fim de 2010 e os subsdios aos sistemas isolados somaram cerca de R$ 225 milhes em fevereiro de 2010 (ELETROBRAS, 2010). O fomento das fontes renovveis de energia realizado com recursos carreados pelos consumidores para a Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE).
3.3 Segurana, confiabilidade e preo
Os leiles de energia nova tm sido realizados com o objetivo de garantir um programa de expanso compatvel com a previso de crescimento da economia realizada no mbito do governo. At o leilo das duas usinas do rio Madeira (Jirau e Santo Antnio), os investidores privados optaram por atuar na margem do parque gerador. Eles concentraram sua oferta em centrais trmicas alimentadas com leo diesel ou leo combustvel, destinadas para operao nos momentos de pluviometria desfavorvel. Estes tipos de centrais enfrentam menores riscos ambientais que as hidreltricas e no exigem logstica dedicada ao seu suprimento de combustvel, como o caso das centrais alimentadas com gs natural. Como resultado deste processo, o fator de capacidade do parque gerador vem declinando progressivamente, provocando a elevao do custo fixo deste parque com a consequente elevao do preo da energia no mercado atacadista, como pode ser observado no grfico 5.
GRFICO 5
Cenrios de evoluo da relao carga/capacidade instalada do SIN
Fontes: ONS, BEN e EPE. Elaborao prpria.
Por outro lado, a construo de usinas hidreltricas distantes dos centros de consumo, sem reservatrios importantes, tem exigido uma forte expanso do sistema de transmisso e o despacho mais intenso de centrais trmicas para garantir a confiabilidade do suprimento eltrico. Entre 1999 e 2009, a rede de transmisso cresceu mais de 40%, porm o custo da rede para os consumidores subiu de
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R$ 1,7 para R$ 10,5 bilhes (PORTAL..., 2010). Esta dinmica produz presses adicionais de custo no sistema eltrico. A conjuntura gerada pelas mudanas estruturais no consumo de eletricidade induzidas pelo racionamento provocou um excedente significativo na oferta de energia assegurada no momento da contratao da energia velha. Esta conjuntura permitiu que esta energia fosse comercializada a preos significativamente abaixo do custo da energia nova. Dessa forma, a composio de contratos de energia velha de preos baixos com contratos de energia nova de custos (portanto, preos) elevados permitiu que os aumentos nos custos de gerao e transmisso provocados pelo programa de expanso da gerao no fossem sentidos pelos consumidores na sua plenitude.43 Componente eficaz da poltica de combate a presses inflacionrias, essa composio de preos teve a deficincia de no estimular a contratao de energia nova pelos consumidores livres. Estes preferiram contratar energia velha mais barata deixando para as distribuidoras a contratao da energia nova mais cara necessria para atender a expanso do consumo. Ocorre que as distribuidoras buscam contratar apenas a energia para atender a parcela de incremento do consumo de seus consumidores cativos. Sendo assim, a estratgia de contratao de energia dos consumidores livres deixou de ser funcional quando o excesso de energia velha se esgotou. Nesse momento, os consumidores livres passaram a necessitar da contratao de energia nova para atender o crescimento do seu consumo. A separao da oferta de energia em dois grupos (velha e nova) criou entre os consumidores livres a expectativa de que as distribuidoras contratem toda a energia nova necessria para atender todo o crescimento do consumo mercado regulado mais mercado livre de forma a liberar quantidade crescente da sua energia velha contratada para ser oferecida no mercado livre. Esta soluo levaria o preo mdio da energia no mercado regulado para um patamar cada vez mais distante do preo da energia velha comercializada no mercado livre. Tal dinmica insustentvel, do ponto de vista da racionalidade econmica. importante notar que a contratao de energia nova essencial para a segurana do suprimento energtico. fundamental oferecer condies regulatrias que permitam garantir a recuperao dos custos das novas centrais. No entanto, a convergncia do preo da energia velha com o preo da energia nova teria forte impacto no preo da energia para consumidores cativos e consumidores livres. Este cenrio vem preocupando especialmente os grandes consumidores que correm o risco de perder sua principal vantagem competitiva frente a seus
43. Nos leiles de energia velha realizados, o preo da energia foi crescente, passando de R$ 57,51 MWh em 2005 para R$ 67,33 MWh em 2006, R$ 75,46 MWh em 2007 e R$ 83,13 MWh em 2008. No leilo de energia nova, o preo situou-se em R$ 114,43 para a oferta hidreltrica e em R$ 127,18 para a termeltrica.
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concorrentes internacionais. O trmino dos contratos vigentes para a energia velha a partir de 2013 sugere que este problema ter de ser equacionado proximamente. A recontratao da energia velha em patamar de preo significativamente inferior ao custo da energia nova tem sido sugerida como a forma mais fcil e efetiva de resolver este problema. Porm, a conjuntura do mercado no momento dos leiles de recontratao de energia velha ter novamente papel determinante no comportamento do preo oferecido aos consumidores. Caso os leiles ocorram em situao de forte escassez na oferta de energia, provvel que a energia velha seja comercializada a preos elevados, situao que criar dificuldades para a competitividade de diversos segmentos produtivos, em especial os segmentos intensivos em energia. O governo tem aventado a hiptese de renovao das concesses das centrais ofertantes de energia velha. A obrigao de um preo mximo para a oferta de energia destas centrais seria uma das clusulas desta renovao. Porm, esta soluo encontra dificuldade pelo fato de existirem impeditivos legais que devem ser superados para sua execuo. Outro mecanismo, mais efetivo e concreto, que vem sendo perseguido para alcanar o mesmo objetivo a construo de centrais nas quais uma grande quantidade de energia nova seja destinada ao mercado livre.44 Dessa forma, pretende-se criar um excedente significativo de energia velha mais energia nova que induzir a reduo nos preos de ambas para os grandes consumidores. Alm disso, o governo vem procurando minimizar a elevao no preo da energia para os consumidores cativos, para os quais destinada a maior parte da energia nova. Para tanto, o governo tem procurado oferecer condies que permitem reduzir o custo de construo das grandes centrais hidreltricas na Amaznia. No entanto, o esforo governamental nesta direo tem sido contrarrestado pela demanda de medidas mitigadoras dos impactos sociais e ambientais destes projetos. Para reduzir os riscos desses projetos, o governo decidiu assumir a responsabilidade pela obteno de licena prvia dos stios hidreltricos que pretende disponibilizar para os leiles de energia nova. No entanto, os riscos vinculados ao licenciamento ambiental definitivo permanecem sob a responsabilidade do investidor. Dessa forma, ainda que boa parcela dos elevados riscos econmicos e ambientais das centrais hidreltricas na Amaznia fiquem reduzidos, as dificuldades na rea do meio ambiente no esto plenamente equacionadas. A dificuldade encontrada no leilo da usina hidreltrica de Belo Monte oferece uma clara indicao dos problemas ainda a enfrentar nesta rea. importante notar
44. Este mecanismo foi adotado nas centrais do rio Madeira e est sendo proposto tambm no caso de Belo Monte.
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que a presso de custos, provocada pela necessidade de mitigao dos impactos ambientais e sociais dos grandes projetos hidreltricos, tende a reduzir os benefcios decorrentes da sua escala, elevando os custos de construo e, portanto, o preo para a energia que ser ofertada nos leiles. No plano da confiabilidade do suprimento, h problemas tanto no mbito da rede bsica de transmisso quanto nas redes de distribuio. Os centros de consumo da regio Sul-Sudeste esto se tornando crescentemente dependentes do suprimento de grandes blocos de energia da Amaznia. Este movimento exige reforos na rede bsica de transmisso para evitar que blecautes de grande amplitude, similares ao ocorrido em novembro de 2009, voltem a se repetir. Por outro lado, a onda de calor do vero 2010 evidenciou a fragilidade das redes de distribuio de diversas concessionrias. Elas necessitam realizar investimentos significativos para evitar que blecautes localizados se tornem eventos corriqueiros. A confiabilidade do suprimento eltrico caracterstica essencial para a realizao dos investimentos que do sustentao ao ritmo de crescimento econmico. A atuao da Aneel neste campo tem deixado a desejar. necessrio destacar que a centralizao da administrao dos custos e dos benefcios, decorrentes das oscilaes nos nveis de reservatrio no ONS, contribui para a presso de custos no mercado atacadista e limita a melhoria da confiabilidade do suprimento. O regime tarifrio oferecido aos consumidores no induz comportamento economicamente racional no uso da eletricidade, em funo dos custos induzidos pela conjuntura pluviomtrica. Este problema especialmente relevante nos perodos de estiagem, quando o custo da energia no mercado de curto prazo cresce acentuadamente, sem que este sinal de preo seja repassado para os consumidores cativos. A insensibilidade econmica escassez de energia dos consumidores cativos repassada para os consumidores livres que adotam como estratgia de contratao o comportamento do preo da energia no mercado de curto prazo. A essas presses de custos vm se juntar os encargos parafiscais introduzidos na legislao do setor eltrico.45 Eles j somam pouco mais de 17% dos custos da energia no mercado atacadista.
3.4 Projees de investimento
Como visto, 2001 foi caracterizado pela grave crise de abastecimento do mercado consumidor de energia eltrica. Foram afetadas todas as categorias de consumidores: industrial, comercial, residencial e pblica. A gnese do problema foi a
45. Conta de Consumo de Combustvies (CCC), Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE), Reserva Geral de Reverso (RGR), Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa), Gesto da Pesquisa Desenvolvimento Tecnolgico Inovao (PDTI).
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interrupo dos financiamentos externos ao setor eltrico, o controle dos preos e tarifas dos bens e servios pblicos destacadamente a energia eltrica para conter a inflao, que reduziram a capacidade de investimento do setor, desde a segunda metade da dcada de 1980. A grave crise fiscal que atingiu a administrao pblica fez que os investimentos se tornassem inferiores s necessidades impostas pelo crescimento da demanda, assim, assegurar o pleno abastecimento do mercado nacional passou a ficar cada vez mais difcil, j a partir de meados da dcada de 1990. O mercado consumidor de energia eltrica deparou-se com a realidade concreta do racionamento, consequncia do insuficiente volume de recursos privados e pblicos aplicados no aumento da capacidade de gerao e transmisso instalada, ao longo de toda a dcada passada, para acompanhar o crescimento da demanda. Portanto, houve srio desequilbrio entre oferta e demanda de eletricidade, que, potencializado pelo baixo volume de chuvas, teve repercusses negativas sobre o nvel de atividade econmica, com reflexos depressivos sobre a produo industrial e o volume de vendas do comrcio. As projees iniciais de crescimento do PIB, para 2001, que variavam de 4,5% a 5%, foram reduzidas para 1,5%. A reduo do volume de emprego, diante deste quadro, tornou-se inevitvel. O modelo do setor eltrico foi concebido, na segunda metade da dcada de 1990, tendo como diagnstico a incapacidade do Estado de prover recursos necessrios em decorrncia do esgotamento do esquema baseado no trip financiamento externo, tarifas e recursos oramentrios. A nova conformao setorial, baseada na livre iniciativa, estava incompleta, em que cerca de 80% do segmento de gerao permanecia em poder do Estado. Como a implantao do novo modelo setorial no se completou, o aporte de recursos para investimento privado no foi potencializado. Deve-se mencionar que em maro de 2004, por meio da Lei no 10.848, o governo federal promoveu alteraes significativas no marco regulatrio do setor eltrico, destacadamente no que diz respeito comercializao de energia eltrica em ambiente regulado ou livre. Evidentemente que mudanas fortes no marco regulatrio provocam instabilidade na confiana dos investidores e dos financiadores, que requer tempo para assimilarem as novas regras. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), pela sua condio de principal instituio financiadora dos investimentos de longo prazo da indstria e da infraestrutura, consegue recolher um amplo conjunto de informaes sobre os horizontes de investimento no Brasil. Dessa forma, o banco constatou que houve alguma recuperao dos investimentos no setor eltrico no perodo 2005-2008, totalizando R$ 68 bilhes. Para o quadrinio 2010-2013 o mapeamento realizado pelo rgo estima investimentos da
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ordem de R$ 92 bilhes, o que significa um crescimento mdio anual de 6,3% em relao ao quadrinio 2005-2008. Estes recursos estaro concentrados nas usinas hidreltricas (UHE) do rio Madeira (Jirau e Santo Antnio), que consumiro R$ 20 bilhes; no incio da obra da UHE Belo Monte, com investimentos, no perodo, de R$ 8 bilhes; na construo da usina nuclear de Angra III, com previso de investimentos de R$ 4 bilhes; e os mais de 70 projetos oriundos do 1o leilo de energia elica, que demandaro recursos no montante de R$ 8 bilhes (BORA JR.; QUARESMA, 2010). Por seu turno, a EPE apresenta uma projeo de investimentos para o setor eltrico, conforme seu Plano Nacional de Energia 2030 (EPE, 2007). Espera-se que o consumo de energia eltrica chegue a valores entre 847 TWh e 1.244 TWh, em 2030 em 2005 este consumo foi de 375 TWh. Isto demandar investimentos tanto em gerao quanto em transmisso e distribuio. A hidroeletricidade permanecer como a principal fonte na gerao, mas so previstos investimentos tambm em termeltricas: gs natural, energia nuclear, carvo mineral e biomassa; alm de outras fontes como Pequenas Centrais Hidreltricas (PCHs) e energia elica. Tambm so previstos investimentos em transmisso, em especial na interligao das usinas hidreltricas da Amaznia ao Sistema Interligado Nacional, e em ampliao da capacidade das ligaes entre os sistemas regionais. Para atender a este aumento de consumo de eletricidade tambm so estimados investimentos na rede de distribuio. Assim, para o perodo de 2005 a 2030, a EPE estima investimentos da ordem de US$ 286 bilhes, sendo US$ 168 bilhes em gerao, US$ 68 bilhes em transmisso e US$ 50 bilhes em distribuio.
4 DIRETRIZES PARA A AO DO GOVERNO
O consumo de eletricidade vinha movendo-se em ritmo elevado, prximo da taxa de crescimento da economia at a recente crise econmica global. Paulatinamente, foi sendo esgotado o excesso de oferta criada pela crise do racionamento. A preocupao com o risco de racionamento ressurgiu em 2007, mas foi desfeita como resultado da queda no consumo provocada pela crise econmica de 2008 conjugada com o perodo pluviomtrico extremamente favorvel. O risco de racionamento, apesar da retomada do crescimento econmico depois de passado o epicentro da crise, praticamente inexistente nos prximos dois anos. Afastado o risco de racionamento, abrese ampla janela de oportunidades para que os problemas da queda na confiabilidade e da perda da competitividade do suprimento eltrico sejam enfrentados. Historicamente, o suprimento eltrico tem sido uma das principais vantagens competitivas de nossa economia. Desde a dcada de 1950, preos inferiores e suprimento energtico confivel induziram o desenvolvimento de um sofisticado parque industrial voltado no apenas para o mercado domstico. Esta vantagem vem sendo esgarada progressivamente, desde a dcada de 1980. Estudo
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da consultoria Advisia indicou que o preo da energia eltrica no Brasil situa-se muito acima dos praticados na maioria de nossos parceiros comerciais (ESTADO DE SO PAULO, 2010) e o recente blecaute provocado pelo colapso da linha de Itaipu minou a confiabilidade do sistema. O preo da energia ofertado no mercado regulado vem crescendo progressivamente e os contratos de firmados nos leiles de energia nova sugerem que essa tendncia ter continuidade (grfico 6). Estes contratos tm prazos longos de vigncia e esto indexados com o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). Sendo assim, o preo da energia no mercado atacadista permanecer congelado em termos reais pelas prximas dcadas, independente das alteraes estruturais que venham ocorrer no mercado de energia. Esta situao preocupante, especialmente no caso dos grandes consumidores, para os quais o preo da energia fator determinante na sua competitividade econmica. Para estes, fundamental que seja aberta a possibilidade de tirar proveito da conjuntura hidreltrica para reduzir seu custo de suprimento energtico.
GRFICO 6
Expectativa do comportamento do preo da energia
Fonte e elaborao: PSR Consultoria. Obs.: Sem PIS/Cofins, ICMS, RTE e componentes financeiras.
A entrada das grandes centrais programadas para a Amaznia dever arrefecer o movimento de aumento do preo da energia no mercado atacadista. Ganhos de escala e condies favorveis de financiamento tm permitido obter preos bastante favorveis nos leiles de energia nestas centrais.46 No entanto, estas cen46. A energia de Jirau foi negociada a R$ 71,40 por MWh e a de Santo Antnio a R$ 78,77 por MWh. No caso de Belo Monte, h expectativa de que ela se situe abaixo de R$ 81,00 por MWh.
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trais necessitam de complementao trmica para que sua escassez de suprimento seja complementada nos perodos secos, principalmente nos perodos de estiagem. Portanto, o preo relativamente baixo obtido nestas centrais ser acrescido dos custos vinculados s centrais trmicas necessrias para sua complementao nesses perodos, elevando o preo da energia contratada no mercado regulado e, nos perodos de estiagem, no mercado de curto prazo (spot). Dessa forma, a oferta de energia velha a preos prximo do preo da energia nova vinda da Amaznia essencial para garantir a competitividade do parque industrial domstico, especialmente no caso dos setores eletrointensivos. Se por um lado a escala das centrais construdas na Amaznia deve arrefecer o ritmo de incremento do preo no mercado atacadista, por outro lado estas centrais exigem forte reforo da rede de transmisso para garantir a confiabilidade do suprimento eltrico. Mais ainda, elas exigem a ampliao do parque de centrais trmicas nos centros de carga47 para que o ONS possa ilhar estes centros em situaes, ainda que de baixa probabilidade, de ruptura no fluxo de energia destas centrais. Uma soluo racional para esta questo a promoo de leiles orientados para o suprimento regional dos mercados regulados, valorizando adequadamente as disponibilidades locais de recursos energticos. A sistemtica atual de leiles solicitando oferta para atender o mercado nacional tem provocado distores tanto no plano da localizao das novas centrais quanto na composio de seu conjunto de fontes primrias. O uso do ndice custo benefcio para estimar a competitividade de centrais com caractersticas tcnicas e econmicas to dspares, por exemplo, uma trmica a carvo com capacidade para gerar 200 MW e uma central hidreltrica com capacidade para gerar de 1.000 MW inevitavelmente gera irracionalidades econmicas. Esses ndices, calculados em funo de conjunturas hidrolgicas e estimativas conjunturais para os preos dos combustveis, no so adequados para tomadas de deciso orientadas para o longo prazo. Por outro lado, a localizao da central no sistema interligado tem bvias implicaes em termos de reforo e ampliao do sistema de transmisso que necessitam ser adicionados aos custos de gerao no momento do leilo. Leiles regionalizados em funo das necessidades regionais, com demandas especficas em termos do conjunto de fontes primrias, permitiriam equacionar estes problemas, reduzindo custos e promovendo maior eficincia econmica. Os encargos parafiscais e os tributos so parte muito significativa da presso de custos no mercado atacadista. No caso dos encargos parafiscais, a Reserva Global de Reverso (RGR) no tem lgica econmica, j que a reverso das concesses dever ser seguida da sua relicitao onerosa, devendo ser extinto imedia47. O potencial hidreltrico disponvel nas proximidades dos grandes centros de carga muito limitado.
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tamente, como medida para aumentar a competitividade do suprimento eltrico. A CDE foi idealizada com escopo amplo, na hiptese de que o preo da energia no mercado atacadista permaneceria no patamar da energia velha. Porm, claro que esta hiptese foi ultrapassada pela realidade. No h racionalidade econmica em onerar os consumidores de eletricidade para subsidiar a construo de gasodutos pelo setor de combustveis petrolferos, um dos setores mais rentveis da economia. Os encargos destinados universalizao do acesso e da interligao dos sistemas isolados no Sistema Interligado Nacional deveriam ter prazos fixados para sua extino vinculados s metas estabelecidas para alcanar estes objetivos, enquanto a subveno aos consumidores de baixa renda poderia ser incorporada ao programa Bolsa Famlia. O caso dos tributos 30% em mdia no caso do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) e cerca de 7% no caso do Programa de Integrao Social (PIS)/Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) particularmente preocupante, na medida que sua forma de incidncia ad-valorem. A eletricidade um insumo industrial pervasivo. Preos elevados para a eletricidade oneram a base da cadeia produtiva, inibindo investimentos que promovem ganhos de produtividade e garantem aumentos na renda da populao. A reduo da carga tributria para patamar similar aos praticados em nossos parceiros comerciais indispensvel para que a ampla disponibilidade de energia volte a se configurar como principal vantagem comparativa da economia brasileira. A preservao de um parque gerador em que dominam as fontes renovveis de energia diretriz que vem sendo perseguida e deve ser mantida. O Brasil dispe de vastos recursos renovveis, particularmente de potenciais hidreltricos, que permitem preservar a matriz energtica com baixas emisses de gases que provocam o efeito estufa. Contudo, esta diretriz no pode ser desvinculada do estrito respeito aos direitos sociais das populaes atingidas por projetos eltricos nem por mecanismos previstos em lei para compensao pelos impactos ambientais dos projetos. A eficincia energtica tema que tem merecido pouca ateno da poltica energtica. O Programa de Conservao de Energia (Procel) exerceu papel relevante na melhoria da eficincia energtica do pas, quando a escassez do insumo tornou-se fator limitante para o crescimento econmico. Porm, ele tem sido regularmente negligenciado quando emergem conjunturas de excesso de capacidade na oferta. A eficincia energtica deve ser uma poltica permanente e agressiva, especialmente, junto aos fornecedores de equipamentos que, bom lembrar, vo ser utilizados pelos consumidores por muitos anos. A demanda futura de energia
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est sendo construda com os equipamentos vendidos atualmente. A preocupao com o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos deve ser desvinculada da preocupao com a minimizao do custo da energia decorrente do uso de combustveis fsseis. Enquanto este um problema que afeta o custo do suprimento do consumidor individualmente, o primeiro tem efeitos difusos e complexos no conjunto da sociedade. Para o problema da minimizao dos custos de suprimento, existem instrumentos financeiros que podem ser utilizados pelos consumidores como proteo para os riscos econmicos decorrentes da incerteza pluviomtrica. J o esgotamento dos reservatrios, faz emergir o risco de racionamento a partir de certo patamar. Este risco deve ser administrado como um bem pblico. Portanto, ele necessariamente se inscreve na rea de atuao governamental. Notcias recentes indicam que esto sendo estudadas medidas que permitiriam aos consumidores realizar descentralizadamente a gesto do risco econmico do seu suprimento de energia (VALOR ECONMICO, 2010). Para tanto, seria permitido a consumidores livres que comercializem sua energia contratada em um mercado secundrio de energia. A deciso de comercializar neste mercado teria como parmetro a escassez de energia indicada no preo da energia no mercado de curto prazo (spot). Este tipo de mecanismo, adotado h muitos anos na Noruega (NORD POOL, 2002), contribuir para a reduo dos custos do suprimento nos perodos de pluviometria favorvel e para incrementar a confiabilidade do sistema eltrico nos perodos de estiagem. Para o problema do esgotamento dos reservatrios alm de um patamar aceitvel risco de racionamento , esto sendo utilizadas atualmente as curvas de averso a risco. Porm, a conexo destas curvas com o preo da energia no mercado de curto prazo no realizada de forma satisfatria e transparente. Flutuaes irracionais no preo da energia de curto prazo geram dvidas entre os agentes quanto eficcia da sistemtica adotada para o clculo deste preo, que, importante lembrar, fundamental para a competitividade dos grandes consumidores de energia. A adoo do conceito econmico de indisponibilidade para uma parcela da energia acumulada nos reservatrios hidreltricos pode equacionar essa questo. Esta parcela, que poderia ser calculada com base nas curvas de averso a risco, seria assimilada como um seguro fixado pelo governo para garantir a confiabilidade do suprimento de energia. O custo deste seguro pode ser mensurado pelo valor econmico da gua que fica indisponvel para uso econmico dos consumidores. A energia indisponvel somente seria liberada para uso dos consumidores em situaes crticas, com critrios econmicos fixados pelo governo em funo da conjuntura energtica excepcional.
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A parcela de energia indisponvel seria fixada anualmente para os 12 meses seguintes pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) ao se iniciar o perodo seco.48 Caberia ao ONS oferecer ao CNPE estudos que visem garantir o suprimento eltrico na hiptese de uma estiagem similar do pior registro histrico ocorrer aps o incio do perodo seco.49 A parcela de energia acumulada nos reservatrios que exceda a parcela indisponvel poderia ser utilizada pelo ONS na gerao hidreltrica. O custo para o sistema eltrico, provocado pelo uso da energia disponvel para a gerao hidreltrica, observaria uma curva de custo exponencial (grfico 7) que tambm seria fixada pelo CNPE, no incio do perodo de seco.
GRFICO 7
Exemplo de uma curva de preo para a energia hidreltrica disponvel
Elaborao prpria.
Ao fixar o nvel de indisponibilidade para os reservatrios hidreltricos, o CNPE estar administrando a parcela da energia acumulada nos reservatrios que corresponde a um bem pblico. Ao definir uma regra de preo para o uso da energia disponvel, o CNPE est estabelecendo um regime transparente de fixao do preo da energia no mercado de curto prazo (spot), que depende apenas da operao do ONS. A elevao do preo no mercado de curto prazo sinalizaria claramente que o sistema est se aproximando da necessidade de utilizar o seu seguro econmico (energia indisponvel). Por outro lado, preos baixos no curto prazo indicam que os grandes consumidores tm na energia uma vantagem competitiva a ser explorada.
48. Perodo que se segue ao fim das chuvas de vero. 49. A energia indisponvel pode ser definida nos mesmos moldes das curvas de averso a risco.
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importante notar que essa sistemtica proposta permite aos grandes consumidores e s distribuidoras formularem expectativas para o preo da energia no curto prazo, com base em suas expectativas para o comportamento da pluviometria. Estratgias empresariais visando aproveitar as conjunturas pluviomtricas sem que seja comprometida a preservao do interesse pblico, j que a parcela indisponvel da energia funciona como seguro para o bem pblico (risco de racionamento). Esta sistemtica tem o mrito de abrir o caminho para a necessria convergncia progressiva dos mercados livre e regulado de energia.
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CAPTULO 3
PERSPECTIVAS DE DESENVOLVIMENTO DO SETOR PETRLEO E GS NO BRASIL
1 INTRODUO
A indstria brasileira do petrleo iniciou seu desenvolvimento efetivo a partir do monoplio estatal exercido pela Petrobras, instituda por meio da Lei no 2004, em outubro de 1953, com o objetivo de executar as atividades do setor petrolfero no Brasil em nome da Unio.1 Na liderana deste processo durante cinco dcadas, a Petrobras (Petrleo Brasileiro S/A) imprimiu sua identidade construo de uma indstria estratgica e de elevado impacto sistmico. No mbito das reformas estruturais do Estado brasileiro, ocorridas nos anos 1990, foi alterada a organizao econmica do petrleo (Lei no 9.478/1997). A reforma objetivou tornar compatvel o desenvolvimento do setor petrolfero com o novo padro de desenvolvimento econmico, inaugurado com a reforma do Estado implementada, a partir de 1995, com o governo Fernando Henrique Cardoso. Contudo, importa destacar que o sucesso da organizao econmica anterior da indstria, sob o comando da Petrobras, conduziu a deciso da coalizo poltica reformadora para uma opo peculiar e distinta daquela implementada para todas as outras indstrias de infraestrutura. No setor petrolfero, a introduo de presses competitivas abdicou de um processo de privatizao stricto sensu, sendo substituda por uma estratgia gradualista, implementada por meio de estmulo ao ingresso de agentes privados e formao de parcerias entre a estatal e os agentes privados. As recentes descobertas em guas ultraprofundas, na rea geolgica do prsal, foram fruto do processo de cooperao da Petrobras com as empresas recmchegadas ao Brasil para projetos de explorao aps o processo de abertura. Tais descobertas constituem igualmente um fator indutor do desenvolvimento setorial de grande magnitude e relevncia que justificou a deciso governamental de readequar o marco regulatrio nas etapas de explorao e de produo da indstria brasileira de petrleo e de gs natural.
1. Desde a fundao do Servio Geolgico e Mineralgico do Brasil (1907) e do estabelecimento do Cdigo de Minas (1934) at a criao do Conselho Nacional do Petrleo (CNP), em 1938, o debate girava em torno das possibilidades geolgicas brasileiras em hidrocarbonetos para desenvolver no Brasil o refino do leo importado. A percepo da relao entre ambas as atividades e, especialmente, de que a nacionalizao do refino seria a chave para o financiamento das atividades de pesquisa/explorao/produo que concentram os riscos e os custos da indstria petrolfera no eram alheias s lideranas do movimento pr-monoplio estatal (PINTO JR. et al., 2007).
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O carter inovador da descoberta em uma rea que considerada de fronteira petrolfera exigir um imenso esforo de inovaes tecnolgicas, visando maximizar o petrleo e o gs natural a serem produzidos. O desafio de superao tecnolgica dever ser acompanhado por igual desafio no plano institucional e regulatrio, dadas as circunstncias especficas que envolveram os campos recm-descobertos. A fronteira de explorao e de produo do pr-sal estabelece uma mudana radical nas condies de contorno da indstria brasileira do petrleo, devido a trs aspectos principais fortemente interdependentes, com fortes repercusses sobre a estrutura de arrecadao e aplicao de participaes governamentais: As novas descobertas alteram os parmetros de tomada de deciso, ancorados na anlise das condies econmicas e financeiras do binmio prmio-risco. As descobertas modificam estas condies tanto nas novas reas ainda no concedidas e localizadas nas zonas adjacentes aos blocos exploratrios que lograram sucesso na explorao, quanto nas reas j concedidas e que eventualmente ainda no foram exploradas. As novas descobertas requerem novas orientaes de poltica energtica, pois, uma vez confirmado o potencial dos recursos petrolferos identificados no pr-sal, caber a redefinio do ritmo timo de explorao e de produo, dados os montantes de investimentos (estimados em US$ 36 bilhes/ano at 2015), bem como das condies de exportao de petrleo. Por fim, ser necessrio definir novos instrumentos de coordenao com outras esferas de governo, em matria de poltica econmica e fiscal, tecnolgica, de equipamentos e recursos humanos necessrios ao desenvolvimento do potencial petrolfero nacional nos prximos anos.
Nesse sentido, importa encontrar uma posio equilibrada na redefinio das estruturas hierrquicas das instituies governamentais e esta no uma tarefa trivial. Isto posto, este captulo tem por objetivo principal identificar os fatores determinantes para o desenvolvimento da indstria brasileira de petrleo e de gs natural, a partir da promissora expectativa decorrente das descobertas do pr-sal. Para tal, a seo 2 destaca os traos marcantes da indstria petrolfera e gasfera mundial, dado que a dinmica da indstria brasileira no est dissociada dos movimentos observados nos pases produtores, consumidores e das grandes empresas internacionais. A seo 3 aborda os principais desafios consecuo do objetivo de longo prazo de tornar o pas um exportador lquido de petrleo e de gs natural. Para tal, destacam-se a evoluo recente e as perspectivas da indstria brasileira de petrleo e de gs natural, a partir de um quadro de anlise que busca articular a dotao dos recursos energticos, os aspectos tecnolgicos e a organizao dos mercados de petrleo, derivados e de gs natural. A seo 4 aprofunda o exame das questes-chave econmicas, institucionais e regulatrias que condicionam o desenvolvimento do pr-sal. A ltima seo sumariza as principais concluses.
Perspectivas de Desenvolvimento do Setor Petrleo e Gs no Brasil
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2 PANORAMA INTERNACIONAL DA INDSTRIA DE PETRLEO E DE GS: SITUAO ATUAL E TENDNCIAS
As condies de contorno da indstria do petrleo e de gs foram radicalmente alteradas nos ltimos anos. No plano internacional, a escalada dos preos internacionais de petrleo, desde 2003, vem determinando uma expressiva transferncia de renda dos pases importadores para os pases produtores. Alm disso, nestes ltimos anos foram sendo progressivamente revisadas as estruturas de apropriao e repartio da renda petrolfera. importante recordar que a abundncia de hidrocarbonetos se constitui em um fator potencial de gerao de riqueza. Entretanto, trata-se de um recurso esgotvel e o ritmo de aproveitamento das jazidas uma varivel-chave. Igualmente importante o regime fiscal que incide sobre este bem e os efeitos gerados pela produo de petrleo sobre a economia como um todo. Experincias mal-sucedidas em diferentes pases com relao ao uso de mecanismos de controle deficientes destas duas variveis-chave no so raras. Os efeitos perversos podem se traduzir no esgotamento precoce das reservas e/ou tornar a economia de um pas dependente demais do setor petrleo, acarretando perda de competitividade e/ou atrofia dos demais setores econmicos (doena holandesa ou maldio do petrleo). De forma a traar um breve panorama da indstria mundial de petrleo e de gs natural, esta seo analisa a interao entre os principais fatores determinantes das estratgias empresariais e das diretrizes de poltica energtica nesta indstria, quais sejam: i) recursos naturais; ii) tecnologia; e iii) organizao dos mercados.
2.1 Recursos naturais
As reservas petrolferas e de gs natural possuem relevncia que transcende a questo meramente econmica, sendo, ao contrrio, tambm entendidas como uma questo de ordem geopoltica. Neste sentido, a anlise acerca da disponibilidade e viabilidade seja econmica ou geopoltica de acesso s reservas provadas de petrleo no mundo assume considervel importncia. Em especfico, deve-se examinar o panorama de diviso das reservas provadas no mundo, de modo a verificar em que medida a concentrao destas por regio produtora, e as questes de geopoltica associadas a esta disposio, condicionam a dinmica global de investimento.2
2. Para o bom desenrolar desta anlise, deve-se destacar previamente a definio de dois conceitos bsicos que sero, inmeras vezes, utilizados: recursos e reservas petrolferas. Recursos petrolferos correspondem a todo volume de leo que pode ser efetivamente produzido considerando a tecnologia disponvel recuperao de petrleo. As reservas, por sua vez, constituem jazidas que j foram identificadas e cuja produo economicamente vivel. Neste sentido, as reservas so um subconjunto dos recursos petrolferos, e podem ser classificadas de acordo com o grau de certeza de sua existncia. Segundo Pinto Jr. et al. (2007), as reservas provadas, tambm conhecidas como P90 (probabilidade de ocorrncia de 90%), correspondem s reservas que podem ser estimadas com elevado grau de certeza de serem recuperveis nas condies econmicas e tecnolgicas existentes. As reservas provveis, P50 (probabilidade de ocorrncia de 50%), so aquelas recuperveis com um grau de certeza menor. Por ltimo, tm-se as reservas possveis, com nvel de certeza muito pequeno, tpicas de campos onde ainda no houve perfurao de poos, tendo havido somente estudos ssmicos e de correlao com campos prximos j estudados.
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Um exame simples sobre a distribuio geogrfica das reservas provadas de petrleo no mundo indica uma clara concentrao no Oriente Mdio. De acordo com dados da British Petroleum (BP) 2009, referentes a 2008, o Oriente Mdio possui 60% das reservas provadas totais, sendo passveis de destaque neste grupo a Arbia Saudita e o Ir, respectivamente com 35% e 18% do total das reservas mundiais. A segunda principal regio concentradora de reservas provadas de petrleo corresponde regio denominada Europa e Eursia, com 11% das reservas provadas totais. Neste grupo, cabe destacar a expressiva participao da Rssia, com 56% (6,2% do total das reservas mundiais), enquanto os pases europeus no se configuram como relevantes detentores de reservas petrolferas (grfico 1).
GRFICO 1
(Em %)
Distribuio das reservas provadas por regio 2008
Fonte: BP (2009). Elaborao prpria.
Quando se examina a evoluo das reservas provadas no mundo desde 1980, verifica-se que a incorporao de novas reservas vem se dando a uma taxa mdia anual de 2,2%, embora tal comportamento seja distinto entre as regies. O Oriente Mdio, que sempre esteve frente das demais regies produtoras de petrleo no mundo, fez crescer suas reservas a uma taxa de 2,7%, enquanto outras regies, como Amrica Central e Sul e frica vm imprimindo um ritmo superior, com, respectivamente, 5,2% e 2,8% (grfico 2).
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GRFICO 2
Evoluo das reservas provadas por regio
O exame do perfil de distribuio da produo petrolfera no mundo indica um perfil razoavelmente distinto do observado com relao s reservas provadas. A tabela 1, referente a 2008, indica ser bastante inferior a concentrao da produo no Oriente Mdio (com 32%), sendo, ao contrrio, passveis de destaque as regies da Amrica do Norte (com 16%), Europa e Eursia (com 21,5%). Associado a isto, verifica-se uma razo reserva/produo para estas duas ltimas regies, em 2008, de 14,8 e 22,1 anos, respectivamente, enquanto para o caso do Oriente Mdio, nesse mesmo ano, a razo era de 78,6 anos. Considerando conjuntamente todos estes nmeros, possvel verificar que as elevadas participaes das regies norte-americana e da Europa Eursia na produo petrolfera mundial vm se desenvolvendo graas a um ritmo de depleo dos reservatrios superior ao impresso pelos pases do Oriente Mdio.
TABELA 1
Regio Amrica do Norte Amrica Central e Sul Europa e Eursia Oriente Mdio frica sia-Pacfico Total Fonte: BP (2009). Elaborao prpria.
Distribuio geogrfica das reservas provadas e produo de petrleo 2008

Produo (mil barris dirios) 13.130,68 6.684,70 17.591,43 26.200,40 10.285,32 7.927,87 81.820,40 % 16,0 8,2 21,5 32,0 12,6 9,7 100 Reservas provadas (bilhes de barris) 70,94 1.23,17 1.42,19 7.54,12 1.25,56 42,00 1.237,8 % 5,6 9,8 11,3 60,0 10,0 3,3 100
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Tal aspecto configura-se, portanto, em um claro indicador a respeito da necessidade de descoberta de novas reservas, de preferncia em grandes volumes e em regies fora do Oriente Mdio, influenciando, por sua vez, a dinmica internacional de investimento no setor petrolfero. Contudo, na procura por novas reas de explorao petrolfera, um entrave se destaca: a frequncia cada vez menor de descobertas de grandes campos. Isto condiciona o processo de busca e o planejamento dos gastos envolvidos neste processo por novas reservas, ao indicar a reduzida probabilidade de obteno de campos capazes de alterar, de forma significativa, a relao risco recompensa das atividades de explorao e produo (E&P) no mundo. No que concerne em particular s reservas de gs natural, as questes principais, associadas ao aumento da dependncia americana e europeia das importaes de energia e concentrao das novas descobertas nas regies fora da zona de influncia da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), so essenciais para se entender a dinmica do investimento na indstria de gs natural. Em 2008, as reservas provadas de gs natural no mundo totalizaram 185 trilhes de metros cbicos (Tmc). Comparando os volumes das reservas mundiais em 1980 (82 Tmc) com os valores de 2008, verifica-se um crescimento de 127% na disponibilidade de gs natural, fruto do intenso esforo exploratrio dos ltimos 25 anos. O crescimento da disponibilidade de gs natural no mundo deveu-se principalmente s descobertas na rea do pacfico (crescimento de 244% em relao a 1980) e no Oriente Mdio (crescimento de 207% em relao a 1980), com destaque para as descobertas na Austrlia e no Catar. De todas as regies, apenas a Amrica do Norte apresentou uma reduo de suas reservas provadas de gs natural no perodo analisado (-10,9%). Na Europa e Eursia, embora as reservas provadas de gs natural tenham passado de 34 Tmc para 63 Tmc, entre 1980 e 2008, houve uma ntida concentrao na Rssia e nos pases da extinta Unio Sovitica, como Turmequisto, Azerbaijo e Cazaquisto, que representam conjuntamente 86% das reservas provadas da regio. Nesse sentido, em contraposio ao aumento do consumo de gs natural nos pases da OCDE, verificou-se, entre 1980 e 2008, uma concentrao das reservas de gs natural nos pases pertencentes Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) e na Rssia (grficos 3 e 4). Em 2008, aproximadamente 65% das reservas de gs natural encontravam-se nos territrios destes pases. A Rssia, o Ir e o Catar sozinhos respondem atualmente por 53% das reservas mundiais. A concentrao das reservas de gs natural nas regies fora da zona da OCDE acentua a j elevada importncia geopoltica do gs natural.
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GRFICO 3
(Em %)
Gs natural participao das reservas provadas 2008
GRFICO 4
Gs natural participao das reservas provadas
Cabe sublinhar que as questes geopolticas relativas ao setor energtico se devem forte interdependncia entre os pases que comercializam energia. No caso do petrleo, esta interdependncia est basicamente associada concentrao das exportaes mundiais em um pequeno nmero de pases detentores de grandes reservas. No caso
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do gs natural, a interdependncia vai alm do problema da concentrao das reservas. O transporte do gs natural est sujeito a inflexibilidades importantes. O transporte dutovirio, principal meio de transporte de gs, estabelece uma forte dependncia entre o pas consumidor e o pas exportador. Alm disso, o custo de estocagem do gs natural inviabiliza a formao de estoques estratgicos relevantes, como ocorre no caso do petrleo. Desta forma, pases importadores de gs, via gasoduto, esto sujeitos a importantes riscos de desabastecimento terrorismo, acidentes, condies de tempo. No caso do gs natural liquefeito (GNL), essa interdependncia no muito menor. Atualmente a capacidade de liquefao est concentrada em 12 pases, sendo que quase todos estes pases tm sua capacidade de produo comprometida por contratos de longo prazo. Assim, caso haja alguma interrupo no fornecimento de grandes quantidades de GNL, no ser possvel substituir rapidamente este fornecedor. O aumento da dependncia energtica da Unio Europeia 27 (EU 27) e dos Estados Unidos, principalmente em relao aos hidrocarbonetos, acentua, dessa maneira, a importncia geopoltica do gs natural. Na Unio Europeia, o gs natural representou em 2006 cerca de 24% da matriz energtica, sendo a taxa3 de dependncia energtica em relao ao gs igual a 60%. Entre os principais pases exportadores de gs para a Unio Europeia destacam-se a Rssia, Noruega e Arglia, sendo a Rssia responsvel por 40% das exportaes (grfico 5). A dependncia da importao de gs natural de empresas estatais estrangeiras Gazprom, Rssia, Sonatrach, Arglia e StatoilHydros, Noruega torna a oferta de gs natural para a Europa sensvel s presses polticas dos governos locais. Estima-se que a dependncia da Unio Europeia em relao importao de gs natural passar, em 2030, para 80%.
GRFICO 5
(Em %)
Importaes de gs natural da Unio Europeia em 2007 (EU 27)
Fonte: Percebois (1981).
3. Participao das importaes sobre o total consumido.
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A expectativa de elevao da dependncia das importaes de gs natural associada s questes de segurana energtica vm estimulando os investimentos europeus na expanso da produo interna e na diversificao das fontes supridoras. No que diz respeito diversificao da oferta, a principal iniciativa europeia o aumento da participao do GNL nas importaes de gs.
2.2 Tecnologia
A dificuldade de recuperao das reservas, a qualidade do petrleo no convencional e, em alguns casos, o difcil acesso implicam custos maiores quando comparados com a produo de leos convencionais. Como consequncia direta, a viabilidade de projetos desta natureza est associada a preos de petrleo mais elevados, como visto no grfico 6.
GRFICO 6
Custo de produo de petrleo a disponibilidade de recursos como funo do preo
Fonte: AIE (2009).
O petrleo no convencional produzido no Canad encontra-se sob a forma de areia betuminosa, localizada principalmente na provncia de Alberta, sendo disponveis duas tecnologias de produo de betume: mining e in situ.4 Segundo a Agncia Internacional de Energia (AIE) (2005), os custos de produo em areia betuminosa pela tecnologia mining caram de US$ 30/barril, em 1985, para cerca de US$ 15/barril, em 2003. No caso da tecnologia in situ, a queda dos custos foi menos expressiva, porm ainda relevante: em 1985 o custo
4. A primeira corresponde minerao da areia betuminosa a cu aberto, sendo efetiva para o caso da extrao em depsitos localizados prximos superfcie. A tcnica in situ, por sua vez, apresenta-se eficaz para o alcance de depsitos localizados no subsolo (o que corresponde a 80% dos depsitos de areia betuminosa no pas), e se resume injeo de vapor e solventes para a separao do betume da areia e posterior suspenso do leo para reservatrios de coleta na superfcie.
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era de cerca de US$ 17/barril, e em 2003 foi para cerca de US$ 10/barril. Uma vez findo o processo de extrao do betume da areia, por qualquer uma das duas tcnicas, possvel ento adicionar hidrocarbonetos leves ao betume e process-lo para gerar leo sinttico mais leve, o chamado syncrude, que pode ser ento vendido para qualquer refinaria. A Venezuela tambm se constitui em um importante player na produo de petrleo no convencional, ao deter bilhes de barris de leo ultrapesado e depsitos de betume, a maior parte deles localizados na regio do Orinoco, no centro do pas. Estimativas do Department of Energy (DOE) (2008a) indicam a posse de reservas recuperveis de 100 a 270 bilhes de barris. Para explorar estes recursos, o governo, por intermdio da Petrleos de Venezuela S/A (PDVSA), estabeleceu associaes estratgicas com empresas estrangeiras BP, Total, Chevron e Statoil de modo a produzir o syncrude. A capacidade produtiva instalada deste leo sinttico a partir destas quatro associaes totaliza 580 mil barris/dia. A concretizao dessa tendncia de aumento da oferta de leo a partir de petrleo ultrapesado e de areias betuminosas depende, todavia, da confluncia de alguns fatores, seja na Venezuela e no Canad, como tambm na China e no Kuwait, outros pases com potencial produtivo. O desenvolvimento tecnolgico envolvido na reduo da dependncia do suprimento energtico, advindo de um conjunto de pases e regies no confiveis, no se resume incorporao de combustveis lquidos no convencionais, mas inclui a superao dos desafios tecnolgicos associados explorao de reas geolgicas desfavorveis, como no golfo do Mxico, guas profundas e ultraprofundas, como no Brasil.
2.3 Organizao dos mercados
No exame dos fatores que influenciam ou refletem o processo de investimento no setor petrolfero no mbito mundial, cabe examinar alguns aspectos relevantes referentes dinmica produtiva nos segmentos de upstream5 e downstream6. No que tange ao segmento de upstream, dois aspectos devem ser examinados: i) ajuste entre oferta e demanda petrolfera mundial; e ii ) movimento recente de aumento de preos de petrleo. O ajuste entre a oferta e a demanda mundial de petrleo vem apresentando clara tendncia de aper5.Upstream uma expresso utilizada na indstria do petrleo que significa a parte da cadeia produtiva que antecede o refino, abrangendo desta forma as atividades de explorao, desenvolvimento, produo e transporte para beneficiamento. 6. Downstream a parte relativa ao refino e logstica, incluindo o transporte dos produtos da refinaria at os locais de consumo. Compreendendo, portanto, o refino, o transporte, a distribuio e a comercializao.
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to, ao longo dos ltimos anos; enquanto a demanda vem se expandindo a uma taxa mdia anual de 1,26% no perodo 2000-2008, a oferta aumenta a uma taxa de 1,04% anual. Dois grandes fatores podem ajudar a compreender este descompasso: o ritmo acelerado de crescimento da demanda e a dificuldade de expanso da oferta. Pelo lado da demanda, o que se observa nos ltimos anos a tendncia de crescimento puxado pelos pases no OCDE, destacando-se a o comportamento da China. Enquanto os pases da OCDE reduziram seu consumo em um ritmo anual de 0,03%, os pases no OCDE (descontando a China) expandiram a demanda em 2,55% ao ano (a.a.) e a China aumentou seu consumo em 5,84% anuais. Destaca-se, neste ltimo caso, que o consumo chins de leo predominantemente baseado em importaes, uma vez que, em mdia, cerca de 43% do consumo petrolfero do pas atendido por compras no exterior (grfico 7).
GRFICO 7
Demanda mundial de petrleo 2000-2008
Fonte: BP (2009). Elaborao prpria. Nota: Valores previstos para 2008.
Pelo lado da oferta, a regio produtora da antiga Unio Sovitica conseguiu imprimir um ritmo de expanso bastante superior ao da demanda, de 6,04% a.a. A OPEP, por sua vez, vem aumentando a sua oferta em compasso bastante prximo ao observado no consumo, 1,50% a.a. O destaque negativo fica por conta do ritmo de queda na produo no OPEP, de -0,74% a.a, indicando ser esta a fonte eminente de dificuldade de expanso da oferta.
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GRFICO 8
Oferta mundial de petrleo 2000-2008
O comportamento da oferta OPEP, ainda que em mdia siga o ritmo de expanso da demanda, est obviamente associado s opes estratgicas do cartel de manipular suas capacidades produtivas para, sempre que possvel, influenciar os preos do petrleo. O que se questiona, a este respeito, a viabilidade futura do referido grupo de pases de tornar efetivo o uso estratgico da sua capacidade excedente de produo. Como se verifica, a utilizao da capacidade produtiva deste grupo de pases vem aumentando, indicando que, mesmo para a Arbia Saudita, o espao de manobra para manipulao estratgica da produo frente variao de preos parece diminuir ao longo do tempo. Todavia, h de se considerar tambm as perspectivas de expanso da capacidade produtiva desse grupo de pases. Estimativas apresentadas em DOE (2008c) recentemente indicam um aumento desta capacidade produtiva da ordem de 4 milhes de barris dirios, o que, associada previso de reduo da demanda de leo produzido neste grupo de pases, pode vir a implicar aumento da capacidade ociosa em um futuro prximo. Se tal fator vai se refletir em uma possvel recuperao do poder do cartel na determinao de preos depender da recuperao da dinmica econmica mundial. O desempenho negativo da oferta no OPEP est naturalmente associado dificuldade de expanso da capacidade produtiva desse grupo de pases. Alguns fatores podem ser apontados para explicar este ponto. Embora se reconhea a relevncia daqueles de ordem conjuntural associados, por exemplo, a eventos isolados como fenmenos climticos e greves de trabalhadores em importantes plataformas , a combinao dos aspectos relacionados s restries tecnolgica e geolgica que vem dificultando a expanso da capacidade produtiva no OPEP.
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Nesse contexto, a soluo encontrada para elevar a capacidade produtiva at ento foi a realizao de investimentos em modernizao/flexibilizao, destinada a aumentar no somente o rendimento do processamento, mas tambm o perfil qualitativo deste, uma vez que a participao do leo pesado no mix a ser refinado vem aumentando assim como a necessidade de produzir derivados mais leves e mdios em resposta ao perfil de demanda. Todavia, as perspectivas de expanso da capacidade produtiva apontam para a opo de construo de novas unidades, dado o esgotamento da possibilidade de flexibilizao do parque de refino mundial (grfico 9). O desafio a ser superado, nesta direo, so os custos crescentes: dados da OPEP (2008) indicam uma elevao dos custos de construo de refinaria da ordem de 70% desde 2000. A viabilidade de construo de novas refinarias e a consequente expanso da capacidade produtiva neste cenrio de custos maiores sero determinantes para que o refino deixe de constituir um elemento de presso sobre os preos petrolferos (grficos 10 e 11).
GRFICO 9
Produo de produtos refinados versus a capacidade de refino 1987-2007
Fonte: OPEP (2007). Elaborao prpria.
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GRFICO 10
Margens de refino regionais
Fonte: BP (2009). Elaborao prpria. Nota: As margens so calculadas para os trs centros de referncia: Costa do Golfo Americano, Roterd e Cingapura. So calculadas com base em um petrleo representativo de cada regio em rendimentos de produtos otimizados obtidos em uma refinaria, cuja configurao tambm representativa de cada regio. So margens calculadas descontando-se os custos variveis e os custos de energia da refinaria.
GRFICO 11
Expanso estimada da capacidade instalada de refino 1999-2013

(Milhes de barris/dia)
Fonte: Petrobras (2008b).
A queda recente dos preos do petrleo, na segunda metade de 2008, poderia, a princpio, levantar algumas suspeitas a respeito de uma possvel inverso da tendncia altista dos ltimos anos. Alguns fatores so facilmente identificados como causadores deste processo recente: indcios de um contnuo declnio na economia dos Estados Unidos; perspectivas de baixo crescimento para as maiores economias
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desenvolvidas em um futuro prximo; e aumento da produo da OPEP sobretudo da Arbia Saudita. Estes fatores, quando tomados em conjunto, parecem proporcionar uma reduo do aperto no balanceamento da demanda e oferta de leo no mundo, o que tende a favorecer a queda dos preos em um prazo mais curto. Todavia, no parece que estes fatores venham alterar a dificuldade de expanso da oferta, o que indica que, muito provavelmente, os preos em um futuro prximo devam permanecer sujeitos a uma volatilidade no desprezvel.
3 FATORES DETERMINANTES DO DESENVOLVIMENTO DA INDSTRIA DE PETRLEO E DE GS NO BRASIL
Nesta seo, adota-se o mesmo procedimento utilizado no exame da dinmica global de investimento, para analisar, especificamente, a indstria petrolfera brasileira. Como ser visto adiante, a descoberta recente dos campos de petrleo no pr-sal assume o condo de delimitar as novas condies de evoluo da indstria petrolfera no Brasil, influenciando, assim, a dinmica de investimentos no setor. Novamente, como meio de operacionalizar esta anlise, so considerados os determinantes que influenciam diretamente o processo de investimento na cadeia petrolfera, quais sejam: recursos naturais, tecnologia, organizao dos mercados. Alm disso, ante a importncia das questes regulatrias especialmente decorrentes das descobertas do pr-sal, destacar-se-o, na seo seguinte (seo 4), as principais condies de contorno que devero orientar a evoluo poltica, institucional e regulatria do segmento de explorao e produo da indstria de petrleo e de gs natural no Brasil.
3.1 Recursos naturais: evoluo recente do ritmo exploratrio e as novas descobertas do pr-sal
No que tange aos recursos naturais, trs aspectos principais devem ser examinados: a evoluo dos indicadores reservas provadas/reservas totais (RP/RT) e reserva/produo (R/P) do pas e o ndice de Reposio de Reservas (IRR) da Petrobras nos ltimos anos. O objetivo mapear a tendncia de produo e esgotamento das reservas at ento em curso. De acordo com dados da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) (2009a), as reservas provadas de petrleo no Brasil vm aumentando de forma sistemtica nos ltimos anos. Entre 1998 e 2008, a taxa de crescimento foi de 5,14% a.a. tendo alcanado, em 2008, 12,8 bilhes de barris. Deste total de reservas provadas, 93% esto localizadas no mar, evidenciando a j notria vocao pela produo offshore da indstria petrolfera brasileira. Destas reservas offshore, o estado do Rio de Janeiro concentra 80,62%, sendo seguido pelo Esprito Santo, que detm 10,11%. Das reservas provadas onshore (na terra), os destaques so os estados do Rio Grande do Norte com uma reserva provada de 264,6 milhes de barris, de Sergipe com 231 milhes de barris e da Bahia com 216,1 milhes de barris (grfico 12).
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GRFICO 12
Evoluo das reservas provadas por localizao
Fonte: ANP (2009a). Elaborao prpria.
Quando se observa a evoluo da razo entre reservas provadas e reservas totais (RP/RT) que mede a proporo de reservas que so economicamente recuperveis com as condies atuais de tecnologia e preo , verifica-se que no pas em 2007, de acordo com dados tambm da ANP, 61,9% das reservas eram consideradas economicamente recuperveis. O exame da evoluo deste indicador, ao longo dos ltimos anos, torna-se mais interessante se considerado, em conjunto, com a evoluo do preo spot do petrleo. Espera-se que a preos mais elevados a razo RP/RT tambm se eleve, posto que a comprovao da recuperao do leo se tornaria mais interessante do ponto de vista econmico e seria mais facilmente financiada. No caso brasileiro, observa-se que a proporo das reservas totais que so economicamente passveis de recuperao vem se reduzindo desde 2003, ainda que os preos venham se elevando de forma sistemtica. Uma provvel explicao para este comportamento a natureza do leo que se vem adicionando ao estoque das reservas brasileiras. medida que a fronteira exploratria no pas caminha para reas de explorao ultraprofundas, os custos associados e os desafios tecnolgicos a serem superados tendem a se elevar, indicando que a explorao e o desenvolvimento destes campos esto associados a um patamar de preos mais elevado (grfico 13).
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GRFICO 13
Evoluo da razo RP/RT e dos preos do petrleo WTI e Brent 2008
Fonte: ANP (2009a) e BP (2009). Elaborao prpria.
A exemplo do ocorrido com as reservas provadas, observa-se tambm um aumento na produo nacional de petrleo com ritmo de expanso de 6,74% a.a. no perodo 1998-2007 o que se explica, sobretudo, pela variao expressiva da produo offshore (grfico 14).
GRFICO 14
Produo nacional de petrleo
154
A sustentabilidade desse ritmo de produo pode ser analisada se considerado o indicador R/P, razo entre reservas provadas e produo, que mede em quantos anos um determinado volume de reservas seria esgotado, caso fosse mantido o nvel de produo observado no perodo corrente. Verifica-se que, apesar da queda observada no trinio 1999-2001, a partir de 2001, a longevidade das reservas de petrleo nacional vem se recuperando, tendo alcanado o valor de 19,3 anos em 2007 (grfico 15).
GRFICO 15
(Anos)
Evoluo do indicador R/P
Tambm ilustrativa a observao do IRR da Petrobras, que mede a relao entre o volume de reservas incorporadas no ano e o volume de petrleo produzido no mesmo ano. A srie de valores do grfico 16, que utiliza a metodologia Society of Petroleum Engineers7 (SPE), mostra que nos ltimos anos tal indicador manteve-se sempre acima dos 100%, sugerindo que para cada barril de leo equivalente (BOE) produzido foram acrescentados, em mdia, 1,236 barril s reservas.
7. De acordo com a SPE, reservas so aquelas quantidades de petrleo que se espera ser comercialmente recuperadas de reservatrios conhecidos, at uma determinada data futura. Ou seja, todo aquele petrleo que pode ser extrado, processado e comercializado, gerando receita para a companhia.
155
GRFICO 16
(Em %)
ndice de reposio de reservas
Fonte: Petrobras (2009a). Elaborao prpria.
Outro ponto importante que influencia diretamente a capacidade sustentada de produo de petrleo o custo de extrao, o qual est intimamente associado a fatores como: qualidade do leo cru, localizao geogrfica do campo e grau de desenvolvimento deste (EPE, 2007). No caso brasileiro, assumindo os dados8 da Petrobras como referncia, verifica-se claramente um aumento dos custos, sem considerar as participaes governamentais.9 Tais custos mais do que dobraram nos ltimos cinco anos os valores do terceiro trimestre variaram de 3,42 US$/barril em 2003 para 10,42 US$/barril em 2008 , refletindo no somente um cenrio de escassez mundial de equipamentos e servios, como tambm a expanso da fronteira petrolfera em direo a reas mais inspitas, leia-se, no caso brasileiro, a explorao offshore em profundidades cada vez maiores (grfico 17).
8. Disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/portal/frame_ri.asp?pagina=/ri/port/index.asp&lang=pt&area=ri>. 9. As participaes governamentais respondem pela soma dos seguintes tributos: bnus de assinatura, royalties, participao especial e pagamento pela reteno ou ocupao da rea.
156
GRFICO 17
Evoluo dos custos de extrao no Brasil
Fonte: Petrobras (2009c). Elaborao prpria.
Nesse contexto de discusso a respeito das reservas de leo e da capacidade e sustentabilidade de produo petrolfera no pas, um aspecto recente merece destaque pelo seu enorme potencial em definir novos horizontes para a indstria: a descoberta da provncia petrolfera do pr-sal. Tal provncia possui cerca de 800 quilmetros de extenso e 200 quilmetros de largura, e se distribui pelas bacias do Sul e Sudeste do Brasil, incluindo as bacias de Campos, Santos, Esprito Santo e compreende desde o litoral do Esprito Santo at o norte de Santa Catarina (conforme figura 1). Dos cerca de 120.000 km de rea, 41.000 km j foram concedidos, entre os quais a Petrobras est presente em 38.000 km, restando assim 79.000 km a serem licitados.
157
FIGURA 1
Provncia do pr-sal
Fonte e elaborao: Petrobras (2008b).
As sucessivas descobertas realizadas no interior da rea licitada vm contribuindo para a definio de um cenrio bastante promissor quanto posse de reservas de petrleo e gs, tanto para a Petrobras, quanto para outras empresas que ingressaram nesta jornada em associao com a empresa brasileira, como Exxon, Repsol YPF, BG, Galp e Hess (figura 2).
FIGURA 2
As empresas no pr-sal
158
A primeira descoberta data de novembro de 2007, quando ento a Petrobras, como operadora em uma joint venture formada junto British Gas (BG) e Galp Energia , anunciou a finalizao de testes de formao no campo de Tupi, na bacia de Santos, tendo sido estimadas reservas recuperveis da ordem entre 5 e 8 bilhes de BOE com qualidade mdia (28 a 30 graus API American Petroleum Institute). Aps isto, outras descobertas vieram a reforar a perspectiva de existncia de gigantescas reservas: os campos de Jpiter, Iara, Carioca, Bem-te-vi, Parati, Guar, e, mais recentemente, parque das Baleias. Ainda que os dados sobre essas descobertas sejam preliminares, tanto em relao verdadeira quantidade das reservas dispostas em uma rea to extensa quanto sobre o comportamento dinmico dos reservatrios, j possvel afirmar que a indstria petrolfera nacional est diante do incio de uma nova fase de expanso. Apesar das incertezas, a prpria Petrobras estima que os volumes recuperveis anunciados no pr-sal venham a dobrar o nvel das atuais reservas provadas da empresa, como se verifica pelo grfico 18. Apenas para situar esta estimativa, somente o campo de Tupi, com reservas provveis entre 5 e 8 bilhes de BOE, situa-se como sendo o dobro do campo de Roncador, na bacia de Campos, que , atualmente, o maior campo desenvolvido no pas.
GRFICO 18
Previso de reservas provadas a partir do pr-sal
(Bilhes de barris equivalentes de petrleo)
Nesse sentido, o Brasil se coloca como um player de grande peso no cenrio internacional de produo petrolfera. Mesmo antes da produo oriunda das descobertas da provncia do pr-sal se tornar efetiva, h de se destacar que so previstas expectativas altamente positivas para o pas. De acordo com os estudos mais recentes realizados pelo DOE (2009b), o Brasil o segundo maior contribuinte
159
da oferta adicional de petrleo, fora dos pases membros da OPEP, ficando atrs apenas dos Estados Unidos.10 Espera-se que a produo no pas aumente em 300 mil barris/dia em 2010 e em 2,5 milhes de barris/dia em 2025, se for comparado com a produo de 2007 1,9 milho de barris/dia. O aumento da produo resultado da expanso na produo de campos que esto atualmente em curso ou sendo planejados, quais sejam: Golfinho II, Roncador P-52 e Roncador P-54. Ainda segundo o DOE (2009b), as recentes descobertas do pr-sal nos campos de Tupi, Iara e Guar, elevaro a produo em 2,1 milhes de barris/dia em 2030 somados aos 4,1 milhes de barris/dia j previstos. Alm disso, poder haver um aumento, cerca de 1 milho de barris/dia, na produo de etanol como resultado da expanso do setor agrcola.
3.2 Tecnologia: os desafios e as incertezas para viabilizar o pr-sal
Embora ainda longe de serem delimitadas, pois dependem da realizao de testes de longa durao, as reservas oriundas do pr-sal assumem uma escala gigantesca frente aos parmetros atuais. As perspectivas de incremento nas reservas petrolferas trazidas por estas descobertas colocam um claro desafio tecnolgico para a indstria petrolfera brasileira, em especial Petrobras, na medida em que se faz necessrio no somente acessar os hidrocarbonetos, mas, sobretudo, efetivar a sua extrao a custos viveis em termos econmicos. Nesse contexto, a explorao e produo desses recursos petrolferos iro requerer o gerenciamento de significativos riscos, tais como a produtividade dos reservatrios, os custos envolvidos na extrao e o preo mnimo necessrio para viabilizar a produo. Por esta razo, a explorao e o desenvolvimento da produo do pr-sal vo demandar imensa quantidade de recursos financeiros, humanos e tecnolgicos. Esta seo trata especialmente dos aspectos tecnolgicos associados a este desafio. As atividades de explorao e produo de petrleo na camada do pr-sal no constituem propriamente uma novidade na indstria petrolfera mundial. Nos ltimos dez anos, experincias bem-sucedidas na explorao de leo em camada do pr-sal no Golfo do Mxico, por parte de vrias empresas, indicam a relativa viabilidade em lidar com os desafios impostos por esta fronteira exploratria. Apesar deste histrico positivo da indstria no mbito global, algumas particularidades dos reservatrios do pr-sal brasileiro indicam, para a indstria nacional especificamente, um contexto repleto de desafios.
10. Segundo o DOE, os principais pases que contribuiro para um aumento da oferta de petrleo fora da OPEP so Estados Unidos, Brasil, Cazaquisto e Rssia. Em particular, espera-se que o Brasil e os Estados Unidos contribuam com 13 milhes de barris por dia em 2025, representando, aproximadamente, um quarto do crescimento esperado de oferta de petrleo dos pases no OPEP para o perodo.
160
Os desafios principais se renem em cinco reas, sendo as suas linhas gerais elencadas adiante:11 Caracterizao e engenharia de reservatrios: interpretao da ssmica, caracterizao interna dos reservatrios, factibilidade tcnica da injeo de gs e gua para recuperao secundria e geomecnica das rochas adjacentes em estgio de depleo. Completao e perfurao de poos: desvios de poos na zona salitre e gerenciamento do CO2, altamente corrosivo para os materiais. Engenharia submarina: qualificao dos risers (tubulaes flexveis que levam petrleo e gs do poo s plataformas) para operao em profundidade de 2.200 m, considerando o CO2 e a elevada presso. Unidades flutuantes de produo: ancoramento das unidades, considerando profundidade de 2.200 m, e conexes com o sistema de risers. Logstica para o gs associado: desenvolvimento de materiais para equipamentos expostos a fluxos gasferos com elevadas concentraes de CO2 e de dutos com mais de 18 polegadas em profundidade de 2.200 metros, alm da dificuldade de escoar o gs produzido a cerca de 200 km da costa.
Todos estes desafios extremamente tcnicos acabam delineando duas grandes diretrizes de mudanas para a indstria petrolfera nacional: i) a necessidade de no somente adaptar as tecnologias j estabelecidas e consagradas, como tambm procurar solues inovadoras; e ii) a importncia de aproveitar a oportunidade definida pelos referidos desafios para fomentar o desenvolvimento da indstria parapetrolfera brasileira. Para alcanar a primeira meta, a base de conhecimento existente assume considervel relevncia. O sistema tecnolgico da Petrobras, coordenado pelo Centro de Pesquisa e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de Mello, o Cenpes, teve participao importante no processo que levou consolidao do conhecimento tecnolgico da empresa,12 tendo contribudo, neste sentido, para a prpria descoberta de petrleo e gs natural na camada pr-sal em 2007. Nos ltimos anos, a estratgia de desenvolvimento tecnolgico da Petrobras, consubstanciada por meio do Cenpes, assumiu quatro objetivos principais: aumento da capacitao tecnolgica para a produo em guas profundas e
11. Apresentao da Petrobras disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/ri/pdf/RioOilGas_2008_Formigli.pdf>. 12. Segundo dados apresentados no plano estratgico da Petrobras (PETROBRAS, 2009a), a Petrobras situou-se, em 2007, entre as dez maiores empresas do setor de energia que mais investem em pesquisa e desenvolvimento (P&D). Dos investimentos realizados para este fim, o segmento de E&P aquele que mais recebe recursos, sendo responsvel por cerca de 50% dos dispndios em P&D da empresa.
161
ultraprofundas, aumento da recuperao de petrleo nas jazidas j descobertas, novas tecnologias de refino para adequar a produo de derivados tanto aos petrleos disponveis no pas quanto s caractersticas de seu consumo e tecnologias de novas fontes de energia. Graas perseguio desses objetivos, a Petrobras conseguiu alcanar a liderana na explorao de petrleo em alto mar, com poos comerciais com profundidade de 1.800 m de lmina dgua.13 A explorao da rea do pr-sal exige, todavia, maior ousadia. Assim, tendo passado pelas fases de descoberta, quando ento os custos dos primeiros poos so excessivamente elevados,14 a empresa, mediante o Cenpes, vem delineando um programa especialmente destinado superao dos gargalos tecnolgicos relacionados com o desenvolvimento da produo na referida fronteira exploratria. O Programa Tecnolgico para o Desenvolvimento da Produo dos Reservatrios do Pr-Sal (Prosal) possui um portflio de 23 projetos, e se ancora em trs grandes reas: construo de poos, geocincia e engenharia de reservatrios. O sucesso desse programa e a consequente superao dos desafios tecnolgicos impostos pela explorao de petrleo no pr-sal esto intimamente associados segunda meta delineada para a indstria petrolfera nacional, na medida em que delimita uma oportunidade capital para que a indstria nacional de fornecimento de bens e servios aumente sua competitividade, criando bases para uma expanso sustentada. A divulgao de dados recentes a respeito do planejamento de algumas das contrataes de equipamentos por parte da Petrobras para o perodo at 2015 indica claramente a existncia de uma mudana na escala de compras, em consonncia com as perspectivas de expanso da produo e do consumo domsticos de petrleo e de gs natural tambm. Cria-se, portanto, uma oportunidade excepcional para que o parque nacional de fornecedores se desenvolva e se consolide como supridor competitivo, inclusive em termos internacionais (tabela 2).
13. Tamanho comprometimento da Petrobras com P&D a faz ser lder mundial na explorao de guas profundas. Pelos dados da PFC Energy, apresentados em Petrobras (2009a), a Petrobras responde por 23% da produo mundial em profundidade acima de 300 m de lmina dgua. A segunda colocada, Exxon Mobil, responde por 15%. 14. Dados de mercado indicam que o custo da perfurao do primeiro poo na rea do pr-sal foi de US$ 240 milhes, sendo que no ps-sal o custo por poo chega, no mximo, a US$ 15 milhes. As perspectivas so de que nas prximas perfuraes o custo por poo caia para US$ 60 milhes.
162
TABELA 2
Demanda da Petrobras por equipamentos relevantes 2008-2015

Itens Ao estrutural Refrigeradores Cabos de ancoragem rvore de natal Botes salva-vidas Bombas Compressores Bobinas de ventilao Fornos Fornos de reforma Gerador eltrico Gruas Canos flexveis Motores a diesel Motores eltricos Reatores Tanques de estocagem Torres de processamento Transformadores eltricos Trocadores de calor Tubulaes Turbinas Sondas de produo Cmaras de presso Fonte: Petrobras (2008b). Elaborao prpria. Tonelada Unidade Quilmetro Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Metro Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Tonelada Unidade Unidade Unidade Unidade de medida Quantidade total (2008-2015) 1.250.000 721 2.726 3.930 2.322 10.264 969 2.818 252 8 439 220 7.200 717 17.035 317 2.824 732 1.236 5.913 1.542.266 441 36 4.829
Conforme se verifica na tabela 3, que considera apenas duas das esferas da competitividade aparente15 i.e, preos e prazo de entrega , em termos de preo, o setor apresenta-se em situao inferior ao dos concorrentes internacionais. Em termos de prazo de entrega, as atividades mapeadas encontram-se em situao relativamente parecida com o quadro internacional.
15. A competitividade entendida como a capacidade (da empresa) de formular e implementar estratgias concorrenciais, que lhe permitam ampliar ou conservar, de forma duradoura, uma posio sustentvel no mercado (FERRRAZ; KUPFER; HAGUENAUER, 1996, p. 3). Assim, para efeito de anlise prtica, possvel entender a competitividade de uma firma como a capacidade de ofertar produtos ao mercado a preos competitivos, com qualidade adequada e prazos de entrega.
163
TABELA 3
Produtos Bombas Vlvulas Canos
Competitividade atual da indstria nacional de equipamentos

Preo (mercado brasileiro) Similar 10% a 30% mais caro 20% a 40% mais caro 30% a 50% mais caro 30% a 50% mais caro 30% a 40% mais caro 20% mais caro Similar 10% a 15% mais caro Data de entrega (mercado brasileiro) Melhor Melhor Similar Melhor Boa Boa Boa Melhor Boa
Acessrios para canos Pressure vessels Trocadores de calor Instrumentao Painis eltricos Cabos eltricos Fonte: Petrobras (2008b). Elaborao prpria.
Em estudo recente, Oliveira (2008) no mbito do Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural (PROMINP) avalia a competitividade do setor de fornecimento de bens e servios para a indstria petrolfera no pas e, como resultado, aprofunda a percepo rapidamente apontada no grfico 20. Partindo de uma estruturao das atividades em grupos de base tecnolgica (metalrgica, mecnica e eltrica) e dois grupos relacionados a projetos de engenharia (servios de engenharia e construo/montagem), o estudo levanta concluses relevantes a respeito da escala produtiva e da capacitao tecnolgica das atividades parapetrolferas analisadas. Com relao s escalas, o estudo conclui que poucas delas possuem capacidade produtiva suficiente para atender demanda esperada da indstria petrolfera a partir da explorao do pr-sal. Desta forma, o estudo indica a necessidade de definio de um ritmo de contratao com maior constncia no tempo para minimizar os picos e vales de atividade setorial. Isto poderia se viabilizar mediante mudanas na forma de contratao da Petrobras a principal e praticamente nica empresa demandante , de modo a evitar o que atualmente se constitui prtica no setor que a importao de equipamentos, simplesmente porque a capacidade produtiva nacional insuficiente para atender aos requisitos de contedo local mnimo nos momentos de pico de demanda. Outra forma de resoluo dos problemas de falta de escala produtiva seria a entrada dos fornecedores domsticos no mercado internacional, o que garantiria a estes o alcance de uma demanda menos errtica. A este respeito, deve ser ressaltado que o canal de exportaes configuraria relevante oportunidade para a indstria local de equipamentos nos mesmos moldes do ocorrido com a indstria parapetrolfera local de outras provncias petrolferas internacionais, como foi o caso das experincias do Reino Unido e da Noruega.
164
Finalmente, com relao capacitao tecnolgica, o mesmo estudo de Oliveira (2008) aponta diagnstico interessante ao elencar trs importantes constataes. Primeiro, a partir da anlise de dados da Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (PINTEC), pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), verificou-se que as empresas parapetrolferas desenvolvem, em mdia, inovaes de produto e processo em ritmo superior mdia da indstria. Especificamente, 33% das empresas parapetrolferas que constam na base PINTEC produzem inovaes de produto e 15% destas empresas introduzem as inovaes de processo, sendo que na indstria brasileira em geral estes valores so, respectivamente, 8% e 3%. Apesar de relevantes em nvel da mdia da indstria no Brasil, tais valores figuram abaixo dos patamares empregados pelas empresas parapetrolferas em outras localidades mundiais. Foi verificado que os investimentos em atividades inovativas da indstria parapetrolfera nacional so ainda muito reduzidos, pois a razo entre o dispndio em P&D e a receita operacional lquida situa-se em 0,65%, patamar muito inferior ao identificado por firmas semelhantes em outras partes do mundo. Tambm relacionada a este aspecto, a segunda constatao do trabalho se refere ao fato de que, entre as fontes internas de conhecimento disponveis para as firmas i) P&D local; ii) engenharia; e iii) aprendizado na atividade (learning by doing) , a principal no foi a opo de P&D local, mas sim a de learning by doing. Como bem ressaltado no trabalho, se, a princpio, tal resultado configurase como um aspecto positivo, indicando que as empresas dedicam parte do seu tempo de produo para adquirir informaes tecnolgicas, deve-se considerar, todavia, que relegar as atividades de P&D ao segundo plano indica que o esforo inovativo fica essencialmente orientado para aprender com o passado. Como consequncia, limita-se o conhecimento adquirido orientado para o futuro, to relevante para o preenchimento de lacunas produtivas. Em terceiro, destaca-se a importncia da Petrobras na coordenao do papel inovativo das empresas parapetrolferas. Por meio da monitorao por parte da Petrobras das prticas de produo e consolidao de tecnologia industrial bsica (nas reas de vlvulas e city gates e flanges e conexes) e do desenvolvimento de novos produtos (nas reas de turbinas e compressores), as empresas fornecedoras obtm informaes tecnolgicas relevantes para o processo de consolidao de suas competncias. O papel da Petrobras, neste sentido, acaba tendo sua necessidade reforada em funo da insuficiente articulao entre as empresas fornecedoras e a infraestrutura cientfica e tecnolgica nacional, o que leva a empresa a manter equipes de superviso da qualidade dos equipamentos, inclusive com inspees residentes, para garantir sua competitividade econmica.
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3.3 Organizao dos mercados
Dando continuidade ao exame da dinmica da indstria petrolfera brasileira, esta seo procura examinar os condicionantes ao investimento, definidos pelo padro de concorrncia no setor, focalizando para este fim o segmento de refino. Com esse objetivo, deve-se considerar preliminarmente a dinmica do consumo de derivados, posto que os investimentos no segmento de refino so feitos, em grande medida, para se adaptar ao perfil de consumo existente. A este respeito, duas importantes observaes podem ser destacadas. Primeiro, o crescimento sustentado do consumo de leo diesel. No perodo 19902007, a demanda por diesel apresentou considervel taxa de expanso quando comparada com outros derivados dispostos no grfico 19, 3,04% a.a. Considerando que o pas importador lquido deste combustvel, depreende-se que ele um elemento-chave para a definio da estratgia de refino. O segundo destaque centra-se na dinmica de consumo do leo combustvel, que no mesmo perodo apresentou um desempenho nitidamente negativo, com taxa de decrscimo de 2,13% a.a. Neste sentido, se consideradas em conjunto estas duas primeiras observaes, verifica-se importncia de que os investimentos em refino buscassem, em alguma medida, elevar a produo de derivados leves (grfico 19).
GRFICO 19
Evoluo do consumo final energtico de derivados de petrleo
Fonte: ANP (2009b). Elaborao prpria.
166
Deve-se destacar ainda o comportamento do consumo de gasolina, que desde meados dos anos 1990 se mantm com aumentos e quedas no intervalo entre 15 e 20 milhes de m3 anuais. O no crescimento explosivo do referido consumo se deve, ainda que em parte, tecnologia flex-fuel, lanada em maro de 2003. medida que a tecnologia vem ganhando aceitao no mercado, estimulando, inclusive, a produo cada vez maior de veculos leves com a tecnologia,16 o consumo de gasolina tornou-se mais elstico ao preo, ainda que existam consumidores que considerem fatores no pecunirios (extrapreo) para decidir pelo combustvel a ser adquirido. Frente a esse contexto de demanda por derivados, um aspecto relevante a examinar corresponde dinmica recente do segmento de refino. Como se sabe, um dos grandes desafios da atividade de refino de petrleo o gerenciamento das restries quanto produo dos derivados que se deseja. Em funo das caractersticas do leo processado e dos condicionantes de ordem tecnolgica das instalaes, no possvel conciliar perfeitamente o volume ofertado de petrleo e a demanda de derivados, sobretudo em relao ao perfil desta demanda. Alm disso, h de se considerar outra restrio, a ambiental, que define a necessidade de aumentar a qualidade dos produtos, como a reduo do teor de enxofre. Atualmente existem 14 refinarias no Brasil, sendo 12 pertencentes Petrobras, contabilizando a Ipiranga, e duas refinarias privadas (Univen e Manguinhos), como demonstra a tabela 4. A participao da Petrobras , como esperada, bastante expressiva. Em termos de capacidade nominal instalada, segundo a ANP (2008), a Petrobras detm 99% da capacidade, totalizando cerca de 2 milhes de barris por dia de capacidade instalada.
16. Dados da Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea) (ANP, 2008) indicam que, em 2007, do total da produo de autoveculos leves (automveis e comerciais leves), 69% se referiam produo com tecnologia flex-fuel. Em 2003, ano de lanamento comercial da tecnologia, apenas 2,9% dos autoveculos leves produzidos possuam a tecnologia flex.
167
TABELA 4
Capacidade instalada das refinarias no Brasil 2007

Refinarias Replan (SP) Rlam (BA) REVAP (SP) REDUC (RJ) Repar (PR) REFAP (RJ) RPBC (SP) REGAP (MG) RECAP (SP) Reman (AM) Ipiranga (RS) Manguinhos (RJ) Lubnor (CE) Univen (SP) Total Fonte: ANP (2008). Elaborao prpria. Capacidade (mil barris/dia) 365 323 251 242 189 189 170 151 53 46 17 14 7 7 2.024
Desde os anos 1980, foram poucos os investimentos na ampliao da capacidade de refino no pas; nesse perodo, as inverses no setor petrolfero priorizaram o segmento de E&P e, no refino, se concentraram basicamente em ampliao marginal das plantas existentes. Esta tendncia, combinada com o crescimento da demanda por derivados, implicou um aumento do fator de utilizao definido como a relao entre o volume de petrleo processado e a capacidade nominal instalada. Segundo ANP (2008), tal fator passou de 77,6%, em 1998, para 91,9%, em 2007 (grfico 20).
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GRFICO 20
(Em %)
Evoluo do fator de utilizao das refinarias no Brasil
Fonte: ANP (2008). Elaborao prpria.
Se, por um lado, no houve investimentos relevantes na expanso da capacidade do parque de refino, por outro lado, nas dcadas de 1990 e 2000, houve, segundo a EPE (2007), uma ntida tendncia de priorizar investimentos de adaptao/modernizao das unidades de destilao atmosfrica17 das refinarias, de modo a viabilizar o processamento de cargas mais pesadas com acidez naftnica18 caracterstica tpica de grande parte do petrleo nacional. Com isso, se buscava adaptar os rendimentos ao perfil da demanda por derivados cada vez mais leves. O programa Fundo de Barril, iniciado pela Petrobras nos anos 1980, constitui um exemplo emblemtico neste sentido. Tendo sido criado para permitir a adequao do perfil de produo das refinarias do Sistema Petrobras demanda nacional, o referido programa baseou-se em mudanas nos projetos ou nas condies operacionais de algumas de suas unidades para reduzir a produo de leo combustvel e aumentar a produo de leo diesel. De forma geral, em consonncia com esta tendncia presente de adaptar as refinarias existentes para processar petrleo pesado e produzir derivados mais leves, os custos de refino vm aumentando em resposta crescente complexidade das refinarias (grfico 21).
17. A unidade bsica de uma refinaria e a que determina sua capacidade de processamento a destilao atmosfrica. O perfil tecnolgico de uma refinaria varia, contudo, em funo do nmero e da capacidade de processamento de unidades subsequentes a esta unidade bsica. 18. Segundo EPE (2007), a acidez naftnica provocada pela presena de compostos oxigenados de origem cida. definida como a quantidade de KOH, em miligramas, necessria para neutralizar 1 g de amostra. Petrleo com ndice de acidez superior a 0,5 mg KOH/g produz corroso em equipamentos e tubulaes.
169
GRFICO 21
Evoluo dos custos de refino 1o trimestre de 1999 a 2o trimestre de 2009
Fonte: Petrobras (2009c). Elaborao prpria.
Destaca-se, todavia, que apesar de os investimentos em capacidade de converso serem destinados para as refinarias brasileiras, estas ainda no esto completamente capacitadas para processar somente o petrleo de origem nacional. Como mostra o grfico 22, ainda h uma parcela substantiva de petrleo importado sendo processado. Considerando que as perspectivas de explorao petrolfera na provncia do pr-sal tendem a aumentar decisivamente o volume de petrleo nacional a ser processado, possvel destacar que ainda persistem desafios a serem superados no segmento de refino, condicionando de forma decisiva as perspectivas de investimentos. Dado que o parque de refino brasileiro est adaptado para refinar petrleo pesado, o leo leve do pr-sal ir requerer investimentos de modernizao do parque de refino.19
19. A Petrobras est iniciando programa de investimento para a construo de cinco novas refinarias, no valor estimado de US$ 35 bilhes, perfazendo uma capacidade instalada de 1.300 barris/dia: Maranho (600 mil barris/dia de petrleo leve pr-sal), Cear (300 mil barris/dia, com caractersticas semelhantes do Maranho), Pernambuco (refinaria Abreu e Lima em Suape, com capacidade de processar 220 mil barris/dia de leo pesado), Rio de Janeiro (Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro COMPERJ, com capacidade para 150 mil barris/dia de leo pesado) e Rio Grande do Norte (30 mil barris/dia, trata-se de uma unidade para processar diesel, querosene de aviao e gs liquefeito de petrleo (GLP), conhecido tambm como gs de cozinha.
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GRFICO 22
(Barris/ano)
Evoluo da quantidade de petrleo processado no Brasil discriminada por origem do leo
Fonte: ANP (2009c). Elaborao prpria.
4 A EVOLUO DO MARCO REGULATRIO E FISCAL PARA A EXPLORAO DE PETRLEO E GS NATURAL NO BRASIL
Na definio das condies de contorno para o desenvolvimento da indstria de petrleo e de gs natural no Brasil os aspectos institucionais assumem importncia decisiva. Em um contexto de novos desafios, como aquele que as perspectivas de produo no pr-sal colocam para a indstria nacional, o papel e os limites do Estado podem ser decisivos para o sucesso da expanso em direo nova fronteira exploratria. Nesta seo sero assim tratadas algumas questes concernentes ao papel do Estado.
4.1 O marco regulatrio e o regime fiscal atuais
O atual arcabouo regulatrio no setor petrolfero nacional est baseado na Lei no 9.478/1997. Quando promulgada, a lei estabeleceu novas diretrizes de organizao econmica para todas as operadoras, inclusive Petrobras, cuja propriedade acionria majoritria permaneceu sendo da Unio. Manteve-se tambm a titularidade dos direitos de propriedade dos recursos em hidrocarbonetos da Unio, fato importante na determinao do tipo de contrato a ser firmado entre as operadoras e o governo.
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Em linhas gerais, a referida lei adotou como princpios bsicos: Estmulo concorrncia. Incentivo ao investimento privado. Regulamentao das participaes governamentais sobre a explorao e produo de petrleo e gs natural. Criao da Agncia Nacional do Petrleo, cujo nome seria alterado anos mais tarde para Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP).
As responsabilidades regulatrias atribudas ANP so: i) implementar a poltica nacional para o setor energtico do petrleo, gs natural e dos biocombustveis; ii) fiscalizar diretamente ou mediante convnios com outros rgos pblicos as atividades integrantes das indstrias reguladas; iii) calcular o valor dos royalties e das demais participaes governamentais; iv) estabelecer critrios para movimentao e comercializao do petrleo, dos derivados e do gs natural; v) realizar licitaes de reas para explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs, e fiscalizar o cumprimento dos contratos; vi) promover estudos geolgicos e geofsicos mantendo uma base de dados em que as informaes geolgicas das bacias sedimentares brasileiras so disponibilizadas; e vii) proteger o interesse dos consumidores quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos. Para as atividades upstream, a operacionalizao da lei se d, basicamente, mediante a realizao de licitaes, organizadas pela ANP, e a assinatura dos contratos de concesso. Com relao s licitaes que constituem a nica forma de ingresso nas atividades upstream , o julgamento das ofertas apresentadas pelas empresas abarca: i) o bnus de assinatura, montante em dinheiro oferecido pelo bloco; ii) o Programa Exploratrio Mnimo, em unidades de trabalho que sero convertidas em atividades exploratrias, como ssmica 2D e 3D, mtodos potenciais e poos exploratrios; e iii) o compromisso com aquisio de bens e servios na indstria nacional. Uma vez findo o processo de licitao, os contratos de concesso so celebrados entre a ANP, em nome da Unio, e as empresas vencedoras. Ressalta-se de antemo o fato de que, neste regime contratual, o monoplio do petrleo da Unio e permite-se empresa ganhadora da licitao a operao nas bacias petrolferas licitadas. Assim, enquanto o recurso estiver no subsolo, este pertence Unio. Todavia, aps a sua extrao, a propriedade do recurso passa a ser do concessionrio que assume, por sua vez, os custos e os riscos relacionados execuo das operaes e suas consequncias.
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Em linhas gerais, os contratos de concesso estabelecem: i) os pagamentos pela ocupao ou reteno das reas; ii) o pagamento dos royalties; iii) o pagamento das participaes especiais sobre campos de grande volume de produo ou de alta rentabilidade; iv) as condies de devoluo das reas; v) a vigncia, durao do contrato e os prazos e programas de trabalho para as atividades de explorao e produo; vi) o compromisso com a aquisio de bens e servios de fornecedores nacionais; vii) o compromisso com a realizao do Programa Exploratrio Mnimo proposto na oferta vencedora, com perodo varivel de trs a oito anos;20 e viii) as responsabilidades das concessionrias, inclusive quanto aos danos ao meio ambiente. O relativo sucesso desse modelo regulatrio para as atividades upstream pode ser percebido por meio do exame de dois aspectos principais: a evoluo das rodadas de licitao e o desempenho produtivo do setor petrolfero no que se refere produo de leo no pas. Com relao s rodadas, a tabela 5 apresenta um breve panorama acerca dos blocos ofertados e adquiridos, do contedo local ofertado e do bnus de assinatura arrecadado. Verifica-se, claramente, uma evoluo positiva no somente em termos de arrecadao, mas tambm do percentual firmado para a compra de bens e equipamentos de origem nacional.
TABELA 5
Rodada 1a 2a 3
a
Principais resultados das rodadas de licitao da ANP

Data Bnus de assinatura (R$ milhes) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2009 321,66 468,26 594,94 92,38 27,45 665,20 1.085,80 31,38 80,20 Contedo local mdio ofertado (%) Fase de explorao (%) 25 42 28 39 79 86 74 69 78 Fase de desenvolvimento (%) 27 48 40 54 86 89 81 77 84 Blocos ofertados 27 23 53 54 908 913 1.134 271 130 Blocos adquiridos 15 21 34 21 101 154 267 117 54
4a 5a 6a 7
a
9a 10a
Fonte: ANP (2009d). Elaborao prpria. Obs.: A Oitava Rodada foi suspensa por ordem judicial.
20. Nessa fase, as empresas devem adquirir dados, realizar novos estudos geolgicos e geofsicos, perfurar poos exploratrios e avaliar se as eventuais descobertas so comercialmente viveis.No caso de considerar comercial uma descoberta, a empresa concessionria deve submeter aprovao da ANP plano de desenvolvimento, proposta de trabalho e previso de investimentos, antes de iniciar a produo.
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Nota-se que existem algumas diferenas quanto ao valor do bnus de assinatura obtido por rodada e os valores anuais. Em 2005, totalizou o bnus da stima rodada, aproximadamente, R$ 1.085,80 milho, e da primeira rodada de licitaes de reas inativas de acumulao marginal, no valor de R$ 3 milhes, resultando em aproximados R$ 1.088,80 milho. Em 2006, no houve rodadas, sendo os R$ 11 milhes referentes segunda rodada de licitaes de reas inativas de acumulao marginal.21 Em 2007, entretanto, obteve-se apenas R$ 31,38 milhes com o bnus. No que se refere produo petrolfera, os dados sobre a evoluo do volume produzido no pas j apresentados indicam um quadro de inequvoca evoluo. Ainda como reflexo das licitaes, destaca-se o quadro de elevao expressiva da arrecadao no somente com bnus de assinatura, mas tambm com relao aos royalties, s participaes especiais e aos pagamentos pela ocupao ou reteno de reas (tabela 6).
TABELA 6
Evoluo das participaes governamentais 1998-2009
(Em R$ milhes correntes)
Ano 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fonte: ANP (2009d). Elaborao prpria.
Royalties
283,70 983,60 1.867,75 2.303,29 3.183,99 4.396,38 5.042,83 6.206,09 7.703,54 7.490,61 10.937,86 7.189,91
Participaes especiais 1.038,74 1.722,05 2.510,18 4.997,43 5.271,98 6.996,90 8.839,86 7.177,53 11.710,79 8.183,73
Total 283,70 983,60 2.906,49 4.025,34 5.694,17 9.393,81 10.314,81 13.202,99 16.543,40 14.668,14 22.648,65 15.373,64
21. Vale lembrar que a Oitava Rodada foi suspensa por ordem judicial. Em relao nona e dcima rodadas o valor agregado dos bnus de assinaturas atingiu R$ 2,1 bilhes maior valor arrecadado e R$ 89,4 milhes, respectivamente.
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Nesse contexto, e dada a relevncia da Petrobras como principal produtora, merecem destaque os crescentes lucros da referida empresa. Entre 2002 e 2008, o lucro lquido consolidado da Petrobras passou de R$ 8,1 bilhes para R$ 33,0 bilhes,22 em particular devido ao aumento dos preos internacionais do petrleo. Como outro indicador do sucesso do modelo regulatrio adotado, possvel apontar a presena de mltiplos agentes nas atividades upstream. Atualmente, de acordo com a ANP (2008), esto presentes nestas atividades 47 concessionrias de explorao e produo, sendo 17 nacionais e 30 estrangeiras. Nesse contexto, h de se reconhecer, todavia, o papel marcante da Petrobras. Na verdade, o fato que a transio de monoplio para a estrutura de mercado ainda no est completa, apesar da definio, em dezembro de 2001, de normas para a abertura plena da indstria com a instituio da Contribuio de Interveno de Domnio Econmico (Cide). Existem, no mercado petrolfero, verdadeiras barreiras entrada. A estrutura verticalizada da Petrobras, preservada na lei, e os altos investimentos, na maioria dos casos afundados, necessrios s atividades, principalmente, no upstream, alm do conhecimento tecnolgico e geolgico, so exemplos de barreiras. Desta forma, so muitas as empresas que preferem se unir Petrobras por meio de consrcios no s para compartilhar o risco, mas tambm por causa da experincia acumulada na explorao e produo offshore (no mar) da empresa nacional. Portanto, tem-se no modelo atual um mercado aberto, porm com elevada concentrao nas mos da Petrobras. Para o segmento das atividades upstream, a repartio da renda gerada est alicerada em dois grandes pilares de poltica fiscal. No primeiro deles, so previstos os pagamentos dos impostos Programa de Integrao Social (PIS) e Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), com alquotas de 1,65% e 7,6%, respectivamente, no regime no cumulativo, e de 0,65% e 3%, respectivamente, no regime cumulativo, e dos tributos incidentes sobre os bens e servios utilizados na atividade de produo. No segundo pilar, seguindo as definies estabelecidas nos contratos de concesso, so previstos os pagamentos dos seguintes impostos: royalties, bnus de assinatura, participao especial e pagamento pela reteno ou ocupao de rea. O bnus de assinatura, definido no Art. 46 da Lei n o 9.478/1997, estabelecido em edital e corresponde ao valor ofertado pela empresa vencedora da licitao.
22. Dados a partir do balano anual da Petrobras de 2009a.
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Os royalties, definidos nos Art. 47, 48 e 49 da Lei no 9.478/1997, Lei do Petrleo, incidem sobre o volume total de petrleo e gs natural produzido em cada campo. So compensaes financeiras pagas aos estados e municpios, ao Comando da Marinha, ao Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) e ao Fundo Especial administrado pelo Ministrio da Fazenda (MF) que repassa aos municpios e estados de acordo com a legislao especfica pelos concessionrios das atividades de explorao e produo de petrleo. A alquota de 10%, mas pode ser reduzida para 5% em determinados casos. J a participao especial, definida no Art. 50 da Lei no 9.478/1997, incide sobre a receita lquida de campos que atinjam substanciais volumes de produo. A alquota varia de 10% a 40% de acordo com: i) volume de produo trimestral; ii) localizao do campo terra, mar < 400 metros de profundidade, mar > 400 metros de profundidade; e iii) anos de produo. Vale mencionar que os volumes isentos diminuem com os anos de produo e nenhuma participao especial devida at que o volume de iseno seja atingido e a receita lquida acumulada seja positiva. O pagamento pela ocupao da rea, prevista no Art. 51 da Lei no 9.478/1997, feito por quilmetro quadrado, sendo o valor dependente da fase de atividade em curso, isto , explorao, produo e desenvolvimento. O pagamento feito a cada dia 15 de janeiro do ano seguinte e reajustado pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) a cada aniversrio do contrato. Exemplos para o primeiro perodo exploratrio: em bacias em terra no Esprito Santo e em Potiguar de 108 R$/km/ano e em bacias em mar no Esprito Santo, em Campos e Santos, de 693 R$/km/ano. Por fim, h ainda o pagamento ao proprietrio de terra, previsto no Art. 52 da Lei do Petrleo, que corresponde a 1% do valor total da produo (receita bruta) dos poos localizados dentro da propriedade, e a obrigao dos concessionrios de investirem 1% do valor da receita bruta em pesquisa e desenvolvimento. Contudo, esta obrigao s vlida para os campos sujeitos a participaes especiais. Ainda que apenas como esquema meramente ilustrativo, o grfico 23 indica que, uma vez descontados os custos de produo e o bnus de assinatura, a parcela da renda retida pelo governo sob a forma de impostos substancial. Em termos exatos, mesmo quando se controla pela quantidade produzida, o montante pago em participao governamental por barril extrado tende a superar em mais de 271,51% mdios os custos de extrao (grfico 23).
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GRFICO 23
Diviso da renda do petrleo no Brasil
TABELA 7
Peso das participaes governamentais exceto bnus de assinatura por barril extrado
Perodo 1 trimestre de 2007 2 trimestre de 2007 3 trimestre de 2007 4 trimestre de 2007 1 trimestre de 2008 2 trimestre de 2008 3 trimestre de 2008 Fonte: Petrobras (2009c). Elaborao prpria. A = custo sem participao governamental (US$/barril) 7.2 7.33 7.65 8.6 8.66 9.88 10.21 B = participao governamental (US$/barril) 16.24 17.95 20.13 23.16 24.82 31.08 30.27 B/A (%) 225.6 244.9 263.1 269.3 286.6 314.6 296.5
Com base no sistema fiscal descrito anteriormente, h uma ntida tendncia concentrao da renda governamental. Segundo a ANP (2008), somente 10 entre 27 estados e 895 entre 5.564 municpios no Brasil recebem royalties, alm da Marinha e do MCT.
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GRFICO 24
Distribuio de royalties por beneficirio 2008

(Em R$ milhes)
Em relao participao especial, apenas sete estados e 25 municpios so beneficiados, alm do Ministrio de Minas e Energia (MME) e do Meio Ambiente (MMA). Percebe-se claramente, a partir da anlise do grfico 25, que as distribuies das rendas petrolferas em poder do governo so basicamente para o estado do Rio de Janeiro, fato explicado pela alta participao da bacia de Campos na produo nacional de petrleo, respondendo por cerca de 84% do total.
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GRFICO 25
Distribuio da participao especial por beneficirio em 2007

(Em R$ milhes)
4.2 O novo marco regulatrio e os regimes contratual e fiscal no pr-sal
Antes de examinar especificamente os rumos das mudanas regulatrias em curso na indstria brasileira de petrleo e de gs natural, cabe ilustrar, de maneira sumria, as diferenas entre os dois principais regimes regulatrios nos segmentos de explorao e de produo na indstria petrolfera. Eles podem ser entendidos como um conjunto de arranjos institucionais, legais e fiscais. Tais sistemas regulatrios condicionam de forma decisiva o processo de investimento no setor de upstream ao definir os limites para a apropriao da renda petrolfera pelas empresas (figura 3).
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FIGURA 3
Regimes regulatrios na rea de E&P de petrleo
Conforme apresenta a figura 3, basicamente so dois os tipos de sistemas regulatrios: sistema de concesses e sistema contratual, compreendendo, neste ltimo caso, contrato de partilha de produo e contratos de prestao de servios, sendo que os contratos de servios se subdividem em contratos de servios sem risco entendidos como puros , e contratos de servios com risco. A principal diferena entre o sistema regulatrio de concesses e o sistema contratual diz respeito ao direito da propriedade do leo aps a sua extrao. No sistema de concesses, a propriedade do leo aps a produo da empresa concessionria selecionada com ou sem processo de licitao durante o perodo da concesso. Em troca deste direito, a empresa se compromete a realizar esforos exploratrios mnimos, a pagar ao Estado tributos, royalties ou outras formas de participaes governamentais, e, algumas vezes, se compromete com alguma outra obrigao, como a contratao de bens e servios no mercado local. Estes contratos de concesso adotados, por exemplo, na Argentina, nos Estados Unidos, no Peru, em Portugal, no Canad, na frica do Sul, na Venezuela,23 no Reino Unido e no Brasil seguem a lgica bsica de transferncia dos direitos de propriedade do Estado para a empresa concessionria, como forma de recompensar esta ltima pelos gastos incorridos com as atividades de E&P e com o prprio pagamento da parcela governamental.
23. A Venezuela alterou recentemente o seu sistema regulatrio, tendo inclusive alterado contratos. Atualmente, o sistema regulatrio permite a atuao de empresas estrangeiras, mas exige a aceitao da participao do Estado em parceria empresarial por intermdio da PDVSA. Em termos prticos, a concesso feita com parceria empresarial societria obrigatria com a PDVSA superior a 50%.
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No sistema contratual, por sua vez, a propriedade do petrleo aps sua produo do Estado, que pode usar de duas formas para recompensar a empresa pelos seus esforos em E&P e pelos pagamentos ao governo, quais sejam: i) repartir a produo, em volume, com a empresa (partilha de produo/production sharing); ou ii) conceder um ressarcimento financeiro empresa, sem dar a esta o direito de acesso parte do volume de leo produzido (prestao de servios). Vale destacar que em alguns pases que adotam os sistemas contratuais seja de partilha de produo, seja de servios so definidas outras obrigaes para as empresas, a exemplo do que ocorre no sistema de concesses, tais como: a obedincia a um percentual mnimo de contedo local na contratao de bens e servios de E&P e o pagamento de royalties e tributos. No caso do sistema de contrato de servios adotado no Ir e Mxico, por exemplo , o Estado contrata as companhias privadas para prestao de servios, as quais recebem pela atividade de explorao e produo, sem propriedade sobre o petrleo produzido. Por este sistema, so previstos dois tipos de contrato, que diferem no que tange ao retorno obtido pela empresa. Caso a remunerao da empresa preveja no somente o reembolso dos custos, mas tambm uma remunerao do capital, o contrato de prestao de servios tido como sem risco, tambm classificado como servio puro. Caso a remunerao da empresa contratada no seja garantida no contrato, sendo, ao contrrio, parametrizada pela sua performance, de modo a estimular a disciplina de custos, diz-se que o contrato de prestao de servios com risco. Os contratos de partilha de produo (production sharing) constituem o regime regulatrio dominante em lugares em que se tm um grande volume de petrleo, sendo adotados, por exemplo, nos seguintes pases: Angola, Colmbia, Equador, Lbia, Moambique, Nigria, China e Malsia. Em termos operacionais, por este sistema, o Estado entra como parceiro e investidor com empresas privadas e as remunera com um percentual pr-determinado da produo. Por este sistema de partilha de produo, o Estado possui ento maior controle sobre a produo e exportao de petrleo, o que possibilita, portanto, um grau de interferncia maior do governo, como na determinao do ritmo de explorao dos novos campos. Ainda que a tipologia dos sistemas regulatrios seja facilmente identificada, na prtica a anlise das experincias regulatrias dos pases indica no ser to simples e cartesiana a escolha por um modelo regulatrio, havendo, em muitos casos, a adoo de sistemas regulatrios diferentes em um mesmo pas, em reas que possuem distintos riscos exploratrios. Independente disto, o fato que as estratgias de investimento em E&P petrolfero se encontram
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fortemente condicionadas pelo sistema regulatrio adotado em um dado pas, e que, a princpio, existem sistemas mais favorveis para a ao das empresas privadas que planejem a realizao de investimentos no setor, por exemplo, o sistema de concesso. Tal como descrito anteriormente, no Brasil, a Lei no 9.478, de 1997, instituiu o regime de concesses para a explorao de novas jazidas de petrleo. As descobertas anunciadas na rea do pr-sal abriram o debate sobre a possibilidade de mudanas institucionais significativas neste setor no Brasil. Esta possibilidade nasce da constatao de que estas descobertas descortinam uma nova realidade geolgica para o pas e para a prpria indstria petrolfera mundial. Os resultados dos primeiros esforos exploratrios nessa rea indicaram um potencial petrolfero antes impensvel no Brasil. Dado o nvel de conhecimento tcnico disponvel na atualidade, j possvel afirmar que essas descobertas modificam radicalmente as condies de contorno da explorao do petrleo no Brasil, tanto pela escala potencial das reservas quanto pelos desafios tecnolgicos a serem enfrentados. No plano internacional, abre-se para a indstria petrolfera mundial uma nova fronteira de explorao que obrigar as empresas a revisarem suas estratgias exploratrias. A constatao de que a geologia do pr-sal totalmente distinta das outras reas no Brasil, no que tange a seu potencial petrolfero, gerou o questionamento se o arcabouo regulatrio e fiscal atualmente em vigor seria adequado para esta rea. Uma dificuldade particularmente crtica nesse momento diz respeito ao contexto ainda de informao incompleta sobre a extenso e o grau de interconexo entre as descobertas anunciadas a partir da prospeco nos diferentes blocos do polo pr-sal. Por ora, como essa resposta desconhecida, o debate vem confrontando duas possibilidades bsicas: a manuteno do regime atual de concesses ou a adoo de um novo, baseado na partilha de produo. Para entender este debate preciso relembrar as principais diferenas entre estes dois regimes. O regime de concesses em geral adotado em pases com um significativo risco geolgico. Este sistema tem como principal caracterstica o fato de transferir para as empresas petrolferas o risco de identificao das reservas. Neste caso, as participaes governamentais so formadas por bnus de assinatura, taxas de reteno de rea, royalties e participaes especiais. Vale ressaltar que os principais componentes das participaes governamentais so os royalties e as participaes especiais, os quais incidem, respectivamente, sobre o faturamento do projeto e sobre o valor agregado do campo.
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Cada uma dessas participaes tem objetivos distintos com relao aos incentivos a serem dados aos agentes econmicos que atuam na indstria. O bnus de assinatura definido nas rodadas de licitaes de blocos de petrleo. importante salientar que a funo principal deste bnus no arrecadar, mas selecionar, de forma competitiva, as empresas que atuaro no setor. Ao atribuir o bloco exploratrio s empresas que pagam o maior bnus, busca-se excluir as empresas com o menor comprometimento com o esforo exploratrio no pas. A Taxa de Reteno de rea tem como objetivo desestimular a reteno de concesses sem a respectiva explorao. Vale ressaltar que o sistema de concesso no garante s empresas operadoras a recuperao dos seus custos operacionais e de investimentos. Desta forma, ao estabelecer as participaes governamentais, necessrio fix-las em um nvel que viabilize a atratividade do investimento exploratrio em uma rea, levando-se em conta o risco geolgico, tecnolgico e de mercado. O regime de partilha de produo tem uma lgica econmica e uma estrutura de incentivos totalmente distintas do regime de concesses. Neste regime o Estado, por intermdio de uma empresa estatal, compartilha os ganhos lquidos do empreendimento com a empresa operadora, visando maximizar o valor das participaes governamentais. Em geral, o regime de partilha da produo utilizado em pases com baixo nvel de risco geolgico. Na ausncia de risco geolgico, o Estado pode compartilhar o risco de mercado com a empresa operadora e se apropriar de uma parcela maior dos resultados. A empresa operadora responsvel pelos investimentos e ter o direito de recuperar os custos operacionais e de investimento. A partilha se d sobre o resultado do campo. Desta forma, como os riscos para recuperao do investimento so pequenos, a operadora aceita uma diviso de resultados favorvel empresa estatal. importante notar que cada vez mais frequente a existncia de formas hbridas de regimes de contratao, comportando caractersticas dos dois regimes ou mesmo a coexistncia dos dois regimes em reas com diferentes condies de risco exploratrio. Simplificando, possvel dizer que o sistema de concesses embute uma precificao de um risco geolgico e de mercado que transferido s empresas petrolferas. Quando o risco geolgico baixo ou mesmo desprezvel, mais interessante para o Estado utilizar o sistema de partilha da produo, permitindo reduzir o risco para as empresas, e aumentar as participaes governamentais. Apesar das informaes serem ainda incompletas com relao ao conhecimento geolgico atual da rea do pr-sal, est claro que o risco geolgico desta rea totalmente diferente do risco presente nas reas licitadas at ento.
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Neste contexto, razovel questionar se a estratgia mais adequada para o Estado brasileiro manter o regime regulatrio e fiscal inalterados para este polo da rea do pr-sal. Cabe ainda salientar que licitar reas com muito baixo risco geolgico e com grandes volumes de reservas potenciais uma operao totalmente distinta da licitao de blocos petrolferos com risco geolgico. Licitar reas do pr-sal sob regime de concesses significa dar ao bnus de assinatura uma funo arrecadatria. Ou seja, as empresas disputariam as reservas pagando um valor presente lquido estimado ao Estado. Ademais, implicaria uma reduo da participao do Estado na renda petrolfera, j que as empresas tenderiam a adotar uma taxa de desconto muito mais elevada do que aquela que utilizaria o prprio Estado na estimao deste valor presente. Tambm importante considerar que o tempo associado organizao de uma rodada de licitaes especial e ao desenvolvimento de um programa exploratrio para os novos blocos concedidos poderia retardar muito o desenvolvimento da produo no polo pr-sal da bacia de Santos. Em suma, a principal razo para a mudana do marco regulatrio diz respeito s alteraes significativas nas condies de contorno da atividade de explorao e produo de hidrocarbonetos no Brasil. Em especial, as novas descobertas colocaram em tela o problema da atribuio de direitos de propriedade nas reas adjacentes aos principais blocos do pr-sal e que ainda no foi concedido. Este um problema novo em face da dificuldade que as empresas operadoras tm para delimitar os reservatrios e pela probabilidade elevada de ocorrncia de leo nas reas adjacentes no concedidas. Como os reservatrios podem efetivamente estar conectados, ser indispensvel proceder acordos de unitizao das jazidas, para que efetivamente seja iniciado o processo de produo. Apesar de se constituir uma prtica corrente na indstria mundial do petrleo, importante sublinhar que a experincia acumulada em acordos de unitizao no contempla volumes de reservas petrolferas to expressivos quanto as acumulaes de leo e de gs natural j identificadas no pr-sal. Desse modo, o governo brasileiro apresentou, em 2009, ao Congresso Nacional, quatro projetos de lei que visam alterar o marco regulatrio, com intuito de adequ-lo s novas condies de contorno da indstria brasileira de petrleo e gs natural.24 Os projetos de lei tratam respectivamente dos seguintes aspectos: 1. Regime de partilha de produo na rea do pr-sal, mantendo o regime de concesso nas outras reas.
24. At a concluso deste texto, em fevereiro de 2010, os referidos projetos de lei ainda tramitavam no Congresso, o que impede uma anlise mais aprofundada do futuro marco regulatrio.
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2. Criao da Petro-sal: empresa responsvel pelo exerccio dos direitos de propriedade da Unio no regime de partilha da produo. 3. Criao de Fundo Social. 4. Cesso onerosa e capitalizao da Petrobras. O novo marco regulatrio do petrleo e do gs natural, independente do seu texto final, deveria ter idealmente como premissas bsicas: Sustentabilidade dos investimentos, preservando o papel da Petrobras e das demais empresas que ingressaram no setor. Minimizao do tempo de colocao em produo do polo Pr-sal da bacia de Santos. Repartio equilibrada da renda petrolfera com respeito aos parmetros de risco-prmio, considerando o marco das novas descobertas. Constatao de que o pr-sal um novo paradigma geolgico e a mais importante fronteira de explorao na indstria petrolfera mundial. Extenso dos impactos econmicos e sociais, os quais vo muito alm do setor energtico e envolvem a necessidade de articulao com as polticas macroeconmica, industrial, tecnolgica, ambiental, externa etc.
A articulao coordenada desse conjunto de premissas se revela fundamental para garantir a sustentabilidade dos programas de investimentos que sero necessrios para monetizar o potencial de reservas. Neste sentido, mister constatar que, nos setores de petrleo e de gs natural, a expanso se dar basicamente a partir dos investimentos da Petrobras, que apresentam uma tendncia de aumento significativo de patamar. Enquanto o histrico de investimentos, desde 1954 at 2007, totaliza, em termos reais, US$ 222,9 bilhes, as previses de inverses para o perodo 2009-2013 alcanam US$ 174,4 bilhes ou seja, cerca de US$ 100 milhes/dia; destacando-se o segmento de E&P com um aumento de mais de 100% em comparao aos valores de 2007. A questo relevante , naturalmente, a forma de financiamento da Petrobras para viabilizar esses investimentos. Neste sentido, o que se observa de imediato a necessidade de uma elevao dos recursos de terceiros para financiar os atuais investimentos. No caso especfico, os aportes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e as possibilidades de capitalizao agora se anunciam a partir da submisso ao Congresso dos quatro projetos de lei que redefinem o marco regulatrio setorial.
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Considerando o horizonte de longo prazo, as perspectivas apontam que, no que respeita a produo de petrleo, a operacionalizao da produo petrolfera do pr-sal da Petrobras, alcance, em 2020, 3,9 milhes de barris/dia, sendo 1,8 Mbd advindos do pr-sal, ou seja, 46%. Se somarmos a produo esperada das outras empresas, 1,1 Mbd, o setor de petrleo brasileiro chegaria em 2020 produzindo 5 milhes de barris/dia, sendo que, em 2007, este valor no chegava a 2 milhes. Desta forma, o objetivo estratgico do setor petrolfero brasileiro simplesmente mais que dobrar a produo nacional no horizonte em tela. No perodo que vai de 2014 at 2020 so estimados dispndios de US$ 82,5 bilhes no desenvolvimento da produo do pr-sal. Nesse cenrio, espera-se que se todos os entraves e desafios financeiros forem superados e as inverses financeiras viabilizadas, o Brasil chegaria em 2020 com um excedente de 2 milhes de barris/dia, considerando uma demanda estimada de 3 milhes de barris/dia. Neste caso, seria colocada para o pas uma escolha sobre o que fazer com este excedente: exportar o leo bruto ou exportar os derivados. A escolha pela opo de exportao de derivados melhor do ponto de vista econmico, ao assegurar maior valor agregado atividade produtiva do setor petrolfero como um todo e para a economia nacional, por consequncia. Mas se por um lado esta opo a mais atrativa, a sua escolha depende, todavia, de outro aspecto relevante que a expanso da capacidade de refino do pas. Essa questo coloca um desafio e importantes riscos para a atividade de refino no Brasil: equacionar quantidade e qualidade, no sentido de aumentar a produo de derivados leves vis--vis o aumento do volume processado de petrleo pesado nacional, o que implicaria a necessidade de aumento da capacidade de refino, considerando o aumento da participao do petrleo nacional como carga processada. E dependendo da escolha anterior, realizar esta expanso mirando no apenas o mercado nacional, mas tambm a possibilidade de exportao de parte da produo. Os investimentos brasileiros na rea de refino ficaram estacionrios durante um longo perodo. Com a crescente demanda domstica, faz-se necessrio no somente ampli-los, mas tambm modernizar e adequar as refinarias existentes ao tipo de petrleo produzido nas principais jazidas brasileiras. A estratgia da Petrobras, de acordo com o Plano Nacional 2009-2013, investir, aproximadamente, US$ 35 bilhes na rea de refino, com o objetivo de melhorar a qualidade da gasolina e do diesel, de modo a atender no somente a demanda nacional mas tambm a internacional. Como mostra o grfico 26, a empresa espera processar em 2020, 3.012 mil barris por dia, um aumento significativo de aproximadamente 70% em relao a 2009.
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GRFICO 26
(Mil barris/dia)
Carga de petrleo processada 2008-2020
Fonte: Petrobras (2009b).
No setor de gs, com as descobertas do pr-sal, as expectativas sobre a oferta domstica deste energtico, em 2020, saltam de 129 milhes m por dia para 170 milhes m por dia. A demanda estimada para aquele ano de 175 milhes m por dia. Cabe lembrar que o Gasoduto Brasil-Bolvia (Gasbol)25 impe a importao de 30,08 Mm/dia da Bolvia equivalente a 200 mil barris/dia de petrleo. Este conjunto de fatos configuraria uma mudana significativa do contexto do setor de gs brasileiro, que seria a superao da situao de escassez de oferta que se tem hoje. Nesse contexto, a forma de monetizao do gs do pr-sal adquire relevncia. Se a soluo contemplada for a liquefao do gs em plantas embarcadas, cria-se a possibilidade de exportar diretamente este gs ou utiliz-lo no pas. Se o tratamento dado a esta questo privilegiar a exportao, transformando o gs nacional em uma commodity internacional, o preo domstico passar a ter como referncia o preo internacional. Se, por um lado, isso transforma a Petrobras em um grande player no mercado de GNL, por outro, tornaria mais difcil a utilizao do gs natural como um fator gerador de vantagens competitivas para o setor industrial.
25. O gasoduto Brasil-Bolvia possui uma extenso de 3.150 Km, estando 557 Km na Bolvia e 2.593 Km no Brasil. O contrato tem prazo de encerramento de 20 anos, tendo incio em 1999, ano que foi concludo o primeiro trecho. Dados da Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil (TBG), disponveis em: <www.tbg.com.br>.
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O Brasil inevitavelmente ter que encontrar uma soluo que atenda ao interesse nacional e que seja inovadora e criteriosa, visando equacionar um problema de tamanha complexidade e que ainda emoldurado por uma situao de informao incompleta. importante recordar que a abundncia de petrleo e de gs natural se constitui em um fator potencial de gerao de riqueza. Entretanto, trata-se de um recurso esgotvel e o ritmo de aproveitamento das jazidas uma varivelchave. Igualmente importante o regime fiscal que incide sobre este bem e os efeitos gerados pela produo de petrleo sobre a economia como um todo. Experincias mal-sucedidas em diferentes pases com relao ao uso de mecanismos de controle deficientes destas duas variveis-chave no so raras. Os efeitos perversos podem se traduzir no esgotamento precoce das reservas e/ou tornar a economia de um pas dependente demais do setor petrleo, acarretando perda de competitividade e/ou atrofia dos demais setores econmicos (doena holandesa ou maldio do petrleo).
O Brasil se encontra em uma posio extremamente privilegiada com relao oferta de petrleo e de gs natural. As recentes descobertas na rea do pr-sal devero conduzir o pas a uma posio relevante como exportador no mercado internacional. No obstante a incerteza referente ao comportamento futuro dos preos do petrleo, as exportaes esperadas e a arrecadao de royalties e demais participaes governamentais podero se constituir em um fator propulsor de desenvolvimento econmico e social. Confirmados os volumes encontrados, as descobertas recentes do pr-sal iro demandar a reorientao das diretrizes de poltica energtica no Brasil. Esta tem como objetivo fundamental garantir o suprimento de energia necessrio ao desenvolvimento econmico e ao bem-estar de uma sociedade. As polticas energticas implicam decises e aes e tm a funo no s de responder a questes conjunturais, mas tambm de estruturar o futuro de um pas ou uma regio. Neste sentido, pode ser definida como uma interveno estratgica do Estado, que envolve um conjunto de instrumentos e instituies. importante notar que a magnitude das descobertas efetuadas revela que as decises governamentais, visando maximizar os benefcios oriundos do setor de petrleo e de gs, devero contemplar aspectos que vo alm do setor energtico. Em particular, esta condio poder se constituir em uma excepcional oportunidade para alavancar programas estruturados, visando suprir as carncias nacionais, em matria de saneamento bsico, sade, educao e infraestrutura.
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Cabe destacar que a consecuo dos objetivos de longo prazo para a indstria de petrleo e de gs natural no Brasil envolve a necessidade de superao de quatro desafios. O primeiro grande desafio como configurar um novo marco institucional que responda as mudanas impostas pela alterao radical nas condies de explorao e produo colocadas pelo prprio pr-sal. No plano internacional, a indstria de petrleo convive com uma gama variada de marcos institucionais, assim como com a possibilidade de alterao destes marcos. Gerir contratos em contextos institucionais diferenciados constitui capacidade essencial sobrevivncia e expanso das empresas de petrleo. Portanto, a mudana do marco institucional da indstria de petrleo no Brasil se insere em um processo que no estranho a esta indstria e s suas empresas; ao contrrio, faz parte da sua prpria natureza. Mas cabe reconhecer igualmente que o equacionamento poltico dessa questo no simples. Entretanto, sem ele no possvel avanar nos objetivos principais colocados para o setor de petrleo: i) o aumento da capacidade produtiva em E&P e no refino; ii) a elevao da competitividade da indstria parapetrolfera nacional; e iii) a promoo da pesquisa tecnolgica para otimizao das atividades de E&P. O segundo desafio que se coloca a partir do pr-sal se refere diviso e aplicao dos recursos financeiros obtidos a partir dele. Neste sentido, deve ser ressaltada a necessidade premente de respeitar a ideia bsica de transformao da riqueza temporria em riqueza permanente por meio de investimentos em ativos econmicos rentveis, como indstrias, infraestruturas e participaes acionrias, no Brasil e no exterior. Com os recursos oriundos destes investimentos, o pas ter condies concretas de ampliar suas despesas, com educao e sade de qualidade. Em outras palavras, quaisquer que sejam os volumes de recursos adicionais que a produo no pr-sal venha a gerar e os critrios futuros de repartio entre Unio, estados e municpios, o relevante privilegiar a boa aplicao dos recursos e promover a fiscalizao desta prtica. O terceiro diz respeito reorientao da poltica setorial do gs. A Petrobras dever continuar a ter um papel dominante no negcio do gs natural. Entretanto, seria importante que o prprio governo assumisse a formulao da poltica setorial. Alm da elaborao de polticas para a definio do papel do gs no setor industrial e na gerao eltrica, em particular a poltica de preos, muito importante que o Estado defina polticas de incentivos para os investimentos na infraestrutura de transporte e de gs natural. Tendo em vista a grande necessidade de inverses no upstream, em funo do pr-sal, provavelmente a Petrobras ter de reorientar sua estratgia de investimentos. Desta forma, importante criar condies para que novos atores se interessem pelos investimentos no downstream da cadeia do gs natural, em particular na fase do transporte.
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Por fim, o quarto e ltimo grande desafio diz respeito concatenao de distintas esferas de polticas pblicas. Neste sentido, a elevada escala das reservas e da produo petrolferas e de gs natural deve ser acompanhada de uma crescente preocupao por parte dos gestores de poltica energtica para que no sucumbam a presses polticas para privilegiar determinados temas em detrimento de outros. Com as novas descobertas, as polticas de incremento da oferta de petrleo e de gs natural devem considerar formalmente o equilbrio entre as condies prioritrias de suprimento do mercado domstico e a demanda externa. Desse modo, o Brasil se encontra em uma posio extraordinariamente privilegiada com relao garantia das condies de abastecimento energtico e aos desafios colocados para a sua posio futura de exportador lquido de petrleo. Neste plano, destaca-se: i) a necessidade de definio do tamanho do parque de refino e a evoluo dos investimentos na sua ampliao e modernizao; e ii) o papel do gs natural na matriz energtica brasileira, em especial no que tange ao uso do gs natural no setor industrial e na gerao eltrica. fundamental para o Brasil, no presente, aproveitar as oportunidades oferecidas por to extraordinria dotao de recursos energticos para estudar as melhores opes que possibilitem a maximizao dos benefcios econmicos de sua produo. Esses aspectos no esto dissociados da evoluo da matriz energtica brasileira. Vale notar que muito embora a tarefa de planejamento setorial tenha sido retomada recentemente no Brasil, em particular com a criao da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), ainda resta um importante conjunto de questes-chave com relao evoluo da matriz energtica no longo prazo que necessita ser equacionada a fim de criar as condies propcias ampliao dos investimentos. Em suma, o aproveitamento econmico e sustentvel desse potencial poder conferir ao pas um papel indito de protagonismo no comrcio internacional e na geopoltica da energia, podendo alcanar a condio de exportador lquido de petrleo, derivados e gs natural no horizonte de longo prazo. Em particular, o marco das descobertas de petrleo e de gs natural na rea geolgica do prsal exigir, dada a magnitude das reservas provveis, a articulao de polticas pblicas que vo alm do prprio setor de energia, em especial com as polticas industrial, tecnolgica, ambiental, externa, entre outras. Os problemas de definio de mecanismos de coordenao entre essas diferentes polticas so de extrema importncia para a expanso dos investimentos em energia, em particular devido necessidade de se compatibilizar o tratamento das externalidades ambientais negativas inerentes produo e ao uso de energia com a necessidade precpua de garantia da segurana do abastecimento energtico.
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CAPTULO 4
BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: ETANOL E BIODIESEL
APRESENTAO
Este captulo sobre a situao atual e as perspectivas da produo e do consumo de biocombustveis no Brasil est focado nos dois segmentos prioritrios do setor: o etanol e o biodiesel. A seo 1 analisa a produo de etanol no Brasil e apresenta, alm da introduo, uma caracterizao histrica do setor, a avaliao da segurana alimentar versus a produo de bioenergia. Esta seo apresenta ainda alguns aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado do etanol, como a questo dos preos, a questo tecnolgica, o aumento da concentrao e da internacionalizao da produo, a situao da gerao de energia eltrica no setor sucroalcooleiro, a anlise dos investimentos no setor; e por fim, os desafios e perspectivas para o etanol brasileiro. A seo 2 apresenta um detalhado estudo sobre a situao atual, os problemas enfrentados e os cenrios para o setor de biodiesel no Brasil. Esta seo est estruturada da seguinte forma: alm da introduo, um item aborda o marco legal e o arranjo institucional do setor pblico para o biodiesel; o terceiro item trata da evoluo do biodiesel no Brasil e de interfaces com as polticas pblicas, em que se analisa os aspectos regionais e a formao do mercado no perodo 2005-2009, os investimentos, o mercado e o preo do biodiesel; o quarto item da seo aborda os desafios e as oportunidades do biodiesel no curto prazo, versando sobre a sustentabilidade socioeconmica, como esto estruturados os incentivos ao biodiesel em outros pases, e um tema controverso sobre a produo de alimentos e a de biocombustveis. Esse item apresenta ainda questes relacionadas ao meio ambiente e ao transporte do biodiesel e finalizado com a discusso a respeito de outros oito desafios para o desenvolvimento do biodiesel no Brasil. A seo encerrada com as consideraes finais e as perspectivas do segmento.
1 PRODUO DE ETANOL NO BRASIL: DESAFIOS E OPORTUNIDADES 1.1 Introduo
Desde a sua estreia comercial no Brasil, nos anos 1920, a cadeia do etanol alterna graus de maior e menor interveno do Estado. Porm, somente com o advento do Programa Nacional do lcool (Prolcool), na dcada de 1970, que se definiu
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claramente uma estratgia de mdio e longo prazo, permitindo que o setor privado investisse no aumento da produo e no desenvolvimento da cadeia. A motivao do governo para lanar o Prolcool foi o peso da conta petrleo na balana de pagamentos do pas, que importava na poca mais de 80% do petrleo que consumia, alm da questo de segurana energtica. Contribuiu tambm o fato de que a indstria canavieira estava com capacidade instalada ociosa. Contudo, com o aumento da produo interna de petrleo e com a queda de seus preos internacionais, em meados da dcada de 1980, o governo reduziu sua interferncia neste mercado, desmotivou a produo de etanol e gerou um quadro de dificuldades que encerrou a fase de expanso do Prolcool. Em 1986 o governo federal reviu as polticas de fomento, retirando o subsdio ao lcool, o que reduziu a rentabilidade mdia da agroindstria canavieira e estimulou ainda mais o uso da cana para a fabricao de acar para exportao. O carro movido a etanol hidratado (lcool etlico), que utilizado em adio gasolina, perdeu competitividade em relao aos carros gasolina. Porm, a obrigatoriedade do uso do lcool anidro na mistura com a gasolina, bem como a velha frota de carros movidos exclusivamente pelo lcool hidratado mantiveram o programa vivo. Outro ponto de grande relevncia para a sobrevivncia do etanol foi a manuteno da infraestrutura de abastecimento o biocombustvel continuou disponvel em mais de 90% dos 30 mil postos do pas. A partir de 2003, com o lanamento dos veculos flexveis ao combustvel, o consumo do etanol hidratado voltou a crescer de modo expressivo, elevando os nmeros de todas as etapas da cadeia de produo e consumo. importante observar que, mesmo nessa poca de aparente indefinio sobre o futuro do etanol, estudos independentes sugeriam a necessidade de manter o programa em operao. Foi proposto o ajuste na taxa de crescimento em novo contexto, mas assegurando a continuidade do programa, no somente pelos benefcios ambientais e econmicos associados, como tambm pelos ganhos de produtividade da matria-prima e do trabalho em curso. Chegou-se a estimar que o etanol poderia ser competitivo frente ao petrleo a partir de US$ 30 o barril (SERA DA MOTTA; FERREIRA, 1988). Posteriormente, tal competitividade foi estimada para o patamar de US$ 70 o barril, no Plano Nacional de Agroenergia (PNA) (BRASIL, 2006), condio que ainda prevalece. As condies atuais tanto de produo quanto de consumo de biocombustveis possuem diferenas importantes em relao poca e aos apelos do Prolcool. Isto ocorre em aspectos como: ambiente de competio de livre mercado, adeso de outros pases aos biocombustveis, redefinio da matriz energtica, competio por outros usos da terra e o estmulo transformao do etanol em commodity. Outra importante diferena o maior apelo das questes ambientais
Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel
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envolvendo a busca por alternativas de energias renovveis, aspecto que o setor sucroalcooleiro ganhou espao, com o fornecimento de energia eltrica pela queima do bagao da cana. Tendo em vista essas dimenses, esta seo apresenta uma discusso sobre as potencialidades do etanol, os principais desafios a serem enfrentados e as perspectivas do crescimento deste setor no Brasil. De forma resumida, so destacadas a caracterizao histrica do setor de etanol no Brasil, em aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado, a exemplo da formao do preo e da concentrao da produo. Tambm so levantadas questes na rea tecnolgica, de aspectos ambientais, de regulao e de financiamento do setor e suas interfaces com as polticas pblicas. Aspectos envolvendo conflitos entre alimentos e biocombustveis e questes socioeconmicas ligadas incluso social so abordados de maneira bastante introdutria nesta seo e com maior profundidade na seo 2, sobre o biodiesel.
1.2 Caracterizao histrica
Desde a dcada de 1920, a relao do Brasil com o etanol foi estabelecida. O extinto Instituto de Acar e do lcool (IAA) e a Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ) desempenharam papel muito importante para o crescimento do setor alcooleiro no pas, ao buscar, no exterior, a melhor tecnologia ento disponvel para a fabricao do lcool etlico. No fim dos anos 1930 foram realizadas novas aquisies de mquinas e as Usines de Melle, instaladas na Frana, responsveis pelo desenvolvimento e pela patente do processo de fermentao com reciclo do fermento. O governo brasileiro, ao criar o Prolcool em 1975 (Decreto no 76.593), tinha o objetivo de estimular a produo do combustvel, visando ao mercado interno e externo.1 De acordo com o decreto, a produo oriunda da cana-deacar, da mandioca ou de qualquer outro insumo deveria ser incentivada por meio da expanso da oferta de matrias-primas, com especial nfase no aumento da produo agrcola, na modernizao, na ampliao e instalao de novas unidades produtoras e na construo de unidades armazenadoras. Os veculos movidos a lcool chegaram a atingir 85% das vendas totais no pas, como em 1985 quando ocorreu uma reviravolta no cenrio, com a reduo dos preos do petrleo e a recuperao dos preos do acar nos respectivos mercados internacionais. Isto desmotivou a produo de etanol e gerou um quadro
1. Por outro lado, a produo e o desenvolvimento de tecnologia de automveis movidos a diesel foram desativados pelo governo federal, para que o conjunto dos esforos se direcionasse para o carro a lcool, questo que retorna agora ao debate, tanto do ponto de vista estratgico de tecnologia, como pela possibilidade de ser competitivo com os veculos a etanol e gasolina, como ocorre na Europa.
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de dificuldades que encerrou a fase de expanso do Prolcool. Em 1986 o governo federal reviu as polticas de fomento, retirando o subsdio ao lcool, o que reduziu a rentabilidade mdia da agroindstria canavieira e estimulou ainda mais o uso da cana para a fabricao de acar para exportao. Como resultado dessa escolha governamental para o etanol e tambm devido ausncia de polticas especficas de incentivo para esse biocombustvel, em 1989 os consumidores enfrentaram descontinuidades na oferta do produto. Os mecanismos de formao de estoques de segurana no funcionaram a contento, sendo necessrias medidas emergenciais como a reduo do teor de lcool anidro na gasolina, a importao de etanol e o uso de mistura de gasolina com metanol, como substituto ao etanol anidro. Uma consequncia duradoura da crise de abastecimento foi a perda de confiana do consumidor brasileiro, levando a uma inevitvel queda das vendas dos carros movidos exclusivamente a etanol. Assim, as vendas de veculos a etanol atingiram uma participao de apenas 11,4%, em 1990 (SCANDIFFIO, 2005). Somente a partir de meados de 2003, com o lanamento dos veculos flexveis ao combustvel, a produo e o consumo do etanol hidratado voltaram a crescer de modo expressivo. At o incio dos anos 1990 as caractersticas estruturais bsicas da agroindstria sucroalcooleira, no Brasil, eram resultantes de dcadas de controle estatal, com a produo agrcola e industrial sob controle das usinas, alm de uma heterogeneidade produtiva especialmente na produo da cana. Adicionalmente, o reduzido aproveitamento de subprodutos e a competitividade eram fundamentados, em grande medida, nos baixos salrios que assim permanecem e na produo extensiva da cana. As diferenas tcnicas eram significativas entre as unidades produtivas das regies Norte Nordeste e Centro Sul e, mesmo dentro das regies, existiam diferenas acentuadas de produtividade e escala de produo (BNDES, 2007). Atualmente estas diferenas se reduziram, mas, devido aos vrios fatores envolvidos, o rendimento mdio da cana ainda oscila entre 70 mil toneladas por hectare (ha) a 84 mil toneladas, de uma regio para outra. Outra importante medida implantada no comeo dos anos 1990, que revisou o papel do Estado na economia nacional, foi que o governo brasileiro desencadeou o processo de desregulamentao do setor. Em 2001 os controles governamentais ainda impostos ao mercado, no que se referiam a preos e cotas, foram totalmente retirados, passando a prevalecer a livre competio entre os produtores. A elevao dos preos internacionais do petrleo, a partir de 2002, e o consequente aumento do preo da gasolina trouxeram de volta o interesse do consumidor pelo carro a lcool. Porm, as vendas no deslanchavam pelo receio que a populao tinha quanto garantia de abastecimento, at o momento em que as montadoras de veculos disponibilizaram o motor flexvel ao
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combustvel Flex Fuel Vehicle (FFV). A resposta a estas mudanas podem ser observadas no grfico 1, que apresenta as vendas por tipo de automvel nos anos recentes, mostrando a volta do dinamismo do etanol.
GRFICO 1
Evoluo das vendas de automveis por tipo de combustvel utilizado
Fonte: Unio da Indstria de Cana-de-Acar (Unica). Elaborao prpria.
Como pode ser verificado pelos dados do grfico 1, o desenvolvimento da tecnologia FFV marca um novo momento para o mercado do etanol no Brasil, que se consolida a partir de 2005. Este um contexto no qual se pode considerar um sistema integrado, que liga o setor sucroalcooleiro com o da produo de automveis e se posiciona no cenrio econmico como um dos mais dinmicos da economia brasileira. O fato de o Brasil j deter a excelncia em pesquisa canavieira e de ter transformado a tecnologia deste segmento em uma referncia internacional tm sido tambm fundamentais para que sejam superadas as oscilaes do mercado. O setor sucroalcooleiro passou a apresentar ganhos em produtividade, enquanto os preos do petrleo apresentam uma tendncia de continuidade da trajetria crescente. Estes fatos conferem maior segurana ao setor e fazem que a indstria automotiva se interesse pelos carros bicombustveis. Assim, a busca por energias renovveis menos agressivas sade humana e ao meio ambiente transformou o etanol em grande aposta econmica do pas. Alm disso, a demanda por este combustvel no mercado internacional tem sido crescente a partir de 2005, sendo o Brasil o maior exportador (maior market share). At meados de 2002 as exportaes brasileiras de lcool eram insignificantes, mas
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com o crescimento da demanda no mercado internacional o volume exportado cresceu de 516 milhes de litros em 2001-2002, para 4,7 bilhes de litros, na safra 2008-2009, de um total produzido prximo de 25 bilhes de litros de etanol nesta safra. As exportaes de acar, desde a safra 2004-2005, superam as 16,5 milhes de toneladas, alcanando 20,7 milhes em 2008-2009. O crescimento das exportaes brasileiras de acar explica boa parte da significativa expanso do setor sucroalcooleiro nacional nos ltimos anos. Porm, doravante a perspectiva de fornecer o etanol para o mercado interno em expanso e para o mercado internacional, devido grande busca por fontes renovveis de energia. Este crescimento abrange tanto as tradicionais regies produtoras como So Paulo, quantos os estados na fronteira agrcola. So exemplos as unidades em operao ou com pedidos de instalao nos estados de Gois, da Bahia e de Mato Grosso do Sul, em que a maior rentabilidade da cana-de-acar frente ao gado e maioria das culturas agrcolas faz que os canaviais avancem e gradualmente tomem o lugar da pecuria e da agricultura, as quais se deslocam para microrregies ou mesorregies de distintas caractersticas. O mercado internacional de etanol apresenta potencial para crescer rapidamente nos prximos dez anos, podendo atingir mais de duas centenas de bilhes de litros. No entanto, a natureza estratgica do produto tende a induzir algum grau de protecionismo, dificultando o acesso das vendas brasileiras e retardando as compras por parte de alguns importantes atores, como a Unio Europeia (UE) e os Estados Unidos, que tendem a privilegiar a produo domstica antes de recorrer s importaes. Outra tendncia que as grandes empresas destes pases, que j dominam o mercado mundial de produo de etanol e de fornecimento de mquinas, tecnologias e demais insumos, passem a produzir em terras brasileiras e em outros pases em torno do Equador para exportar para o seu mercado consumidor. O Brasil possui o menor custo de produo do etanol, essencialmente, porque usa a cana-de-acar como matria-prima e porque a mo de obra na fase agrcola barata relativamente aos outros fatores de produo e cadeia de petrleo (SOUSA; MACEDO, 2009). A cana possui um rendimento maior do que as outras matrias-primas por possuir maior concentrao de sacarose. O milho utilizado nos Estados Unidos, por exemplo, apesar de ser um produto considerado altamente competitivo, tem custo maior, pela necessidade de quebrar a molcula do amido e transform-lo em sacarose enquanto a cana-de-acar no necessita de nenhum processo de quebra. Tambm relevante o fato de as distribuidoras de combustveis e as redes de abastecimento se caracterizarem como os grandes agentes integradores do setor de biocombustveis, por serem vinculados cadeia de derivados de petrleo e objeto de regulao estatal em estgio mais avanado, diferentemente de outros pases produtores de biocombustveis. Isto possibilita que, no Brasil, no seja mais
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necessrio qualquer tipo de subsdio direto sobre a produo e a comercializao de etanol, diferentemente do que ocorre em outras naes. Porm, aes do governo para o setor continuam a ocorrer, como parece natural, principalmente para o equilbrio entre preos e custos na cadeia: ocorrem por meio da manuteno de preos da gasolina em patamares que no inviabilizem o lcool quando o preo do petrleo cai; pela garantia de mistura de at 25% de lcool anidro gasolina; pela manuteno de linhas de financiamento que fazem do setor sucroalcooleiro um dos maiores tomadores de crdito junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); e pela dotao da infraestrutura necessria. A livre escolha do mercado entre a produo do etanol ou do acar tambm um fator determinante para o equilbrio do setor, embora esta flexibilidade no seja imediata. Vale ressaltar que a estratgia brasileira na rea de biocombustveis est associada a preocupaes com a segurana energtica e com a utilizao de energias renovveis com sustentabilidade ambiental, fatores que tm estimulado diversos pases a buscar alternativas aos combustveis fsseis e a adotar medidas para reduzir emisses de gases de efeito estufa. No caso do Brasil, essa estratgia se associa ainda a diversas aes, estruturadas em trs vertentes: global, regional e bilateral. Na vertente global, o Brasil tem defendido a adoo de padres e normas tcnicas internacionais que permitam o estabelecimento de mercado global para esses produtos. Para criar um mecanismo de coordenao entre os maiores produtores/consumidores de biocombustveis, foi criado, em maro de 2007, nos Estados Unidos, o Frum Internacional de Biocombustveis.2 Adicionalmente, objetivo do Brasil estimular estudos cientficos e inovaes tecnolgicas que garantam a sustentabilidade no longo prazo da produo de biocombustveis, assim como a no interferncia de sua produo no cultivo de alimentos. No mbito regional, o Brasil tem estimulado a integrao energtica da Amrica do Sul, com a promoo da diversificao da matriz nos pases da regio e o incentivo s fontes de energia renovveis. Tambm foi assinado Memorando de Entendimentos do Mercado Comum do Sul (Mercosul) para ampliar a cooperao no tema. A integrao das cadeias de produo e de comercializao do etanol e do biodiesel na regio incluindo aspectos de regulao e fiscalizao visa contribuir para o aproveitamento das importantes vantagens competitivas dos pases sul-americanos no campo dos biocombustveis, reconhecendo a oportunidade de se produzir riqueza e desenvolvimento de modo sustentvel na regio.
2. As Bolsas de Valores de Chicago (CME) e a Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros de So Paulo (BM&F Bovespa) vo unir foras para criar o primeiro mercado unificado de biocombustveis, em mais um passo para a internacionalizao do etanol. As duas instituies concluram uma parceria em 2010 e j fecharam mais de 21 milhes de contratos. A CME a maior e mais diversificada bolsa do mundo. Ela j mantm uma cotao para o etanol de milho, usado nos Estados Unidos. J a BM&F mantm sua cotao para o etanol de cana. O prximo passo estabelecer uma cotao nica para biocombustveis. As duas bolsas assinaram um acordo de parceria estratgica para permitir investimentos em bolsas internacionais e desenvolvimento de uma plataforma eletrnica de negociao de derivativos e aes.
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A terceira vertente de atuao brasileira, no campo bilateral, abrange iniciativas de cooperao tcnica inclusive na pesquisa de fontes alternativas para a produo de biocombustveis e de promoo de intercmbio cientfico e acadmico. Sua operacionalizao se tem dado por meio da assinatura de memorandos com Paraguai, Uruguai, Chile, Equador, Itlia e outros pases. O recente Memorando de Entendimentos assinado com os Estados Unidos tambm prev cooperao em terceiros pases para o desenvolvimento dos biocombustveis. Do ponto de vista das polticas pblicas para o setor, podem-se destacar dois momentos, em 2009, que exemplificam a possibilidade de produo de etanol com sustentabilidade socioambiental. Em junho, o governo federal, o setor sindical e as usinas lanaram o Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Cana-de-Acar; e em setembro, o governo divulgou o Zoneamento Agroecolgico (ZAE) da Cana-de-Acar, propondo vetos expanso da cultura e instalao de novas usinas na Amaznia, no Pantanal e na bacia do Alto Paraguai, indicando regies de cultivos que totalizam 70 milhes de hectares aptos ao plantio, principalmente em reas j desmatadas. Essas recentes medidas retiram parte dos argumentos dos pases europeus e dos Estados Unidos quanto a problemas ambientais e trabalho degradante no pas. Aliado ao processo de mecanizao que atinge mais de 50% das propriedades do Centro Sul, devendo ir a 70% at 2017, com reduo da queima pr-corte, o setor sucroalcooleiro parte para maior grau de tecnificao e reduo de danos ambientais tambm na etapa agrcola. Da mesma forma, h de se caminhar para a reduo no consumo de gua, de modo a no necessitar de grandes vazes para irrigao e processo industrial, o que j tecnologicamente vivel. Faltam ajustes em regulao, custos e financiamentos para o alcance de um grau de maior sustentabilidade ambiental e social do setor que o isente de crticas evitveis sob todos os aspectos. Segundo Macedo e Nogueira (2005), o etanol conseguiu importantes resultados desde sua efetiva incorporao matriz energtica brasileira, em 1975: A produo e a demanda ultrapassaram largamente as expectativas colocadas no incio do Prolcool. A implementao de tecnologias e de avanos gerenciais tornou este combustvel renovvel menos dependente de polticas que compensem a maior competitividade de preo dos combustveis fsseis, nas condies atuais em que eles externalizam mais os custos da poluio. As caractersticas de sua produo o torna a melhor opo para reduo de emisso de gases de efeito estufa.
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1.3 Segurana alimentar versus produo de bioenergia
Com a expanso da agroindstria da cana-de-acar no Brasil, um importante tema que tem sido debatido so os possveis aumentos de preos de alimentos cujos cultivos vm sendo substitudos pela atividade canavieira. certo que nos ltimos anos a expanso das lavouras de cana ocorreu tanto sobre reas destinadas pecuria como sobre aquelas destinadas a atividades agrcolas que tm apresentado menor rentabilidade comparativamente da cana. Esta questo no , em si, um problema insolvel, haja vista a disponibilidade de todos os fatores de produo no Brasil, em especial terra, como se demonstra na seo sobre biodiesel, neste captulo. Debate semelhante, envolvendo a cana versus a produo de alimentos j ocorreu tambm na poca da implantao do Prolcool, na metade da dcada de 1970, quando houve expanso significativa da atividade canavieira na regio Centro Sul do pas, especialmente no estado de So Paulo. Da mesma forma que na atualidade, houve o deslocamento de cultivos interregies, em resposta ao aumento do etanol e do biodiesel. De toda forma, h de serem integradas outras polticas que atentem para as dificuldades regionais e dos agricultores, por meio de incentivos aos alimentos. Nesse contexto de expanso, importante que os agentes envolvidos no processo produtivo, da mesma forma que os governos federal e estaduais, tenham em conta que alguma diversificao nos estados, nos municpios e nas propriedades agrcolas se faz necessria de forma a minimizar riscos segurana alimentar. A expanso da oferta e da demanda nem sempre vai ocorrer de forma plenamente harmonizada de modo a assegurar, em todos os anos, preos compensadores para todos os produtos. Na seo sobre o biodiesel, neste captulo, demonstrado que a quantidade de terra no parmetro razovel para se analisar tal conflito, pois est claro que o Brasil tem reas suficientes para os cultivos de alimentos e de biocombustveis. Trata-se, portanto, de direcionar a produo de forma integrada e coordenada, o que se mostra possvel em sistemas de consorciamento de cultivos, por exemplo, cujas tecnologias j esto disponveis. Necessita-se, portanto, especial ateno estatal na regulao da produo de etanol e biodiesel, bem como na priorizao da produo de alimentos com financiamento e infraestrutura, inclusive em melhores condies do que para aquelas adotadas para a cadeia sucroalcooleira. No resta dvida de que as instituies responsveis tm condies de conduzir tais aes de forma a viabilizar todas as demandas e necessidades.
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1.4 Aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado do etanol 1.4.1 A questo dos preos
A questo dos preos constitui-se em um grande desafio para a produo de etanol no Brasil. Atualmente, os preos do etanol flutuam livremente, dependendo das variaes da oferta e demanda. Uma das grandes vantagens do etanol vis--vis a gasolina o preo do produto mais competitivo na relao etanol/gasolina a partir de 70%. Quando isto no acontece ou no se vislumbra, os produtores de cana acabam escolhendo produzir e exportar o acar, por conhecerem o comportamento da preferncia do consumidor pela gasolina. um problema que se pode transformar em um empecilho para o desenvolvimento da produo de etanol, caso os preos da gasolina sejam mais flexveis. Recentemente o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), como forma de evitar a alta volatilidade do preo do lcool combustvel, decidiu que o pas deve formar um grande estoque regulador de etanol, a partir de 2010. Para financiar a formao destes estoques, o BNDES deve disponibilizar cerca de R$ 2,5 bilhes. Na viso de Jank (2010) o principal fator que explica a alta recente do etanol a crise financeira global. No primeiro semestre de 2009, a falta de liquidez no mercado de crdito forou grande parte das empresas a desovar significativos volumes de etanol a preos fortemente deprimidos, abaixo dos custos de produo, para poderem se capitalizar. Isto fez o consumo explodir. Para Jank, o etanol hoje um exemplo de funcionamento correto das foras de mercado, gerando ajustes de preos. Outras medidas que tambm podem reduzir as oscilaes no valor do combustvel, segundo o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, so a regulao do mercado no sentido de consolidar as compras futuras, com prazos de at dois anos, para que haja certa garantia no preo de fornecimento e a liberao da alquota para importao de etanol, atualmente em 20%. De toda forma, sabe-se que a principal caracterstica das commodities so as suas incontrolveis flutuaes de preos. Salvo no caso do petrleo e de derivados e do biodiesel, que no Brasil formam um mercado com preos controlados ou acompanhados pelo governo, at a etapa da distribuio, todas as demais commodities vivem permanente volatilidade de preos. Este o caso do lcool combustvel, cujos preos flutuam livremente de acordo com as variaes de oferta e demanda e com as estratgias de mercado dos distribuidores e postos de combustveis. No passado o governo j controlou os preos do acar, do etanol e de vrias outras commodities. H, porm, grande aceitao da tese de que a desregulamentao nos anos 1990 levou a ganhos de eficincia e forte reduo de custos de produo.
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Outro fator muito comentado, porm de baixo poder explicativo, o impacto da alta do preo do acar no mercado mundial, sobre a produo de acar em detrimento do lcool. De fato, as usinas tm alguma flexibilidade para optar pela produo de acar ou etanol, porm a migrao limitada pela inexistncia de fbricas de acar na maior parte das novas unidades e pela falta de capacidade ociosa nas mais antigas. O box 1 apresenta mais detalhes das oscilaes nos preos do etanol.
BOX 1
Oscilaes e concentrao no setor sucroalcooleiro
O ano de 2009 foi marcado por intensa movimentao no setor sucroalcooleiro do Brasil. Aps a forte crise verificada no ano anterior, as operaes de vrias delas voltaram ao azul diante de um cenrio de constante aumento da demanda por etanol no mercado brasileiro. A crise, porm, favoreceu a consolidao de grupos internacionais capitalizados que adquiriram grandes companhias nacionais e j so responsveis pela moagem de 20% da cana-de-acar produzida no pas. Ao contrrio do ocorrido em anos anteriores, em 2009 as usinas priorizaram a produo de acar. Os preos acumularam altas de 80% em relao a 2008, entre as causas a reduo da safra, em especial na ndia, que passou de exportador a importador. A produo brasileira de acar alcanou 34,6 milhes de toneladas, aumento de 9,5% em relao safra de 2008. Cerca de 65% deste total est sendo exportado. No caminho inverso, a fabricao de lcool caiu e chegou a 25,8 bilhes de litros, baixa de 3% em relao a 2008, mas o suficiente para abastecer o mercado interno de 21 bilhes de litros. Segundo estimativa da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), as exportaes brasileiras de etanol caram para 1,5 bilho de litros em 2009, ante 4,9 bilhes no ano anterior. Mesmo assim, a margem oferta/demanda ficou estreita e houve presso sobre os preos do etanol no fim do ano, a ponto de ser mais compensador para o motorista abastecer o carro com gasolina em quase todos os estados. Esse cenrio foi construdo, tambm, devido ao excesso de chuvas no Centro Sul, o que dificultou a acelerao da colheita e reduziu a concentrao de sacarose na cana. Estima-se que 20 milhes de toneladas de cana no puderam ser colhidos por causa das chuvas. As cotaes do etanol acumularam alta de 68,5% no segundo semestre de 2009, conforme dados do indicador do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (Cepea)/ESALQ. Para amenizar a alta dos preos do produto em 2010, o governo federal decidiu reduzir de 25% para 20% o percentual de mistura do etanol anidro na gasolina.
H ainda pelo menos trs fatores que possibilitam maior equilbrio nos preos e na estabilizao do etanol no Brasil. O primeiro a retomada dos investimentos para a formao de estoques reguladores, que tendem a equilibrar a sazonalidade. O segundo foi a recente aprovao, pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), da entrada de novos agentes e a criao de
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empresas de comercializao do etanol, at ento proibidas pelas regras vigentes no mercado de combustveis. O terceiro o fato de o carro flex-fluel significar para o consumidor a possibilidade de escolha entre dois bens substitutos no momento de abastecer, gasolina e etanol, o que um atrativo de mercado importante na consolidao destes motores. natural que a volatilidade de preos continue a existir, at porque, ao contrrio do petrleo, a produo de cana depende das condies climticas. Ela pode, porm, diminuir com a presena dos novos agentes e de mecanismos de financiamento, estocagem e comercializao.
1.4.2 A questo tecnolgica, o aumento da concentrao e da internacionalizao da produo
A questo do desenvolvimento tecnolgico e a concentrao da produo so pontos-chave para se compreender o momento da reestruturao da produo do etanol no Brasil e em outras partes do mundo. Para atingir padres de desenvolvimento e domnio do mercado no setor de combustveis, a escala de produo determinante e se associa ao montante de investimentos tecnolgicos com um forte agrupamento de empresas com capital excedente disponvel. Nesse sentido, Rodrigues (2010) ilustra o movimento da concentrao da produo em grandes empresas: a compra da Santa Elisa/Vale pela Dreyfus, que se transformar em uma gigante global; a Bunge crescendo tambm, com a compra do Grupo Moema; a ETH (sociedade da Odebrecht com um forte grupo japons) comprando a Brenco; a parceria da Cosan (maior produtora do mundo) com a Shell, que muda o paradigma da distribuio de biocombustveis, alm de a mesma Cosan, no ano passado, ter adquirido a rede de distribuio nacional da Esso; a parceria da Usina So Martinho, em sua unidade de Gois, com a Amyris, empresa americana de tecnologia, que far diesel a partir da garapa; a gigante indiana Shree Renuka Sugar comprando a Equipav. Enfim, h um movimento sem precedentes no mercado sucroalcooleiro, envolvendo concentrao, consolidao e internacionalizao. Mas isso no ocorre apenas no Brasil. Empresas europeias comearam a negociar terras na frica para produzir etanol exportvel Unio Europeia, com iseno tarifria. A sua Addax Bioenergy j est em Serra Leoa; a sueca Sekalb, que importa etanol brasileiro, est negociando investir na Tanznia. As empresas brasileiras tambm se preparam para ganhar mercados nos potenciais pases produtores e consumidores, como Senegal e Guin-Bissau, na frica, nos mesmos moldes da parceria que temos com os Estados Unidos para produzir na Amrica Central e no Caribe, ou das intenes de negcios j encaminhadas para Colmbia, Venezuela, entre outros na Amrica do Sul.
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Esse movimento de entrada de poderosas multinacionais sinaliza a criao do mercado global do etanol. O aporte pesquisa e desenvolvimento (P&D) na rea de novas matrias-primas, equipamentos e processos, ao atingir cifras multibilionrias em dlares, outro sinalizador, dado que nenhuma empresa se arriscaria a investimentos to grandes pensando apenas no mercado interno. Um importante sinalizador dos rumos do mercado foi o reconhecimento, pela Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos (EPA) de que nosso etanol de cana um biocombustvel avanado ou seja, que comprovadamente reduz em no mnimo 50% o nvel de emisses de gases de efeito estufa em toda a cadeia. De acordo com estudos da EPA, as emisses de CO2 do etanol de cana-de-acar correspondem a 39% das emisses da gasolina (ICONE, 2010). Este fato possibilita a abertura do mercado americano mais cedo do que se esperava, inclusive com a possvel reduo de tarifa imposta ao etanol brasileiro que hoje dificulta as exportaes para l. Tambm coerente com o fato de a expanso das atividades dos investidores norte-americanos em terras brasileiras e em outros pases, uma vez que no seria interessante para as empresas produzir combustvel visando ao mercado dos Estados Unidos sem tal reconhecimento. A importncia dos avanos tecnolgicos para o setor pode ser evidenciada, por exemplo, com os indicadores constantes no quadro 1 que apresenta o impacto da introduo de novas tecnologias na produo do etanol.
QUADRO 1
Impactos das inovaes tecnolgicas
Produtividade Perodo Fase inicial do Prolcool: baixas eficincias no processo industrial e na produo agrcola Consolidao Prolcool: a produtividade agrcola e a produtividade industrial aumentam significantemente Processo de produo de etanol operando com a melhor tecnologia disponvel Primeiro estgio de otimizao dos processos Segundo estgio de otimizao dos processos Terceiro estgio de otimizao dos processos Agrcola (ton./ha) 65 Industrial (litros/ton.) 70 Agroindustrial (litros/ha) 4.550
1977-1978
1987-1988
75
76
5.700
Situao atual 2005 - 2010 2010 - 2015 2015 - 2020
85 81 83 84
80 86,2 87,7 89,5
6.800 6.900 7.020 7.160
Fonte: Centro de Gesto de Assuntos Estratgicos (CGEE).
Como pode ser observado no quadro 1, o incremento previsto para a produtividade agroindustrial sem considerar a introduo de outras rotas para a produo, como o etanol celulsico dever permitir, nos prximos anos, uma economia de terra de 3,4% na superfcie plantada, por unidade de etanol
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produzido, um relevante impacto da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgico nesta agroindstria.3

1.4.3 Gerao de energia eltrica no setor sucroalcooleiro
A contratao de fontes renovveis de energia eltrica complementares gerao hdrica, e que simultaneamente contribuam para a manuteno do perfil limpo da matriz eltrica brasileira, alternativa estratgica para o futuro energtico no curto e mdio prazos no Brasil. Entre estas fontes, destaca-se a eletricidade a partir do bagao da cana-de-acar, em funo basicamente das seguintes qualificaes: competitividade em termos de custos; complementaridade sazonal com relao ao regime de chuvas; maturidade da indstria sucroenergtica; contribuio na reduo de emisses de gases do efeito estufa; e proximidade ao centro de carga.
Essa fonte energtica possui vantagens adicionais, como a gerao de renda e de emprego no campo, estmulo indstria de bens de capital e poupana de divisas coeficiente de importao prximo de zero, dispensando tanto a importao de equipamentos como a de combustveis. A vantagem ambiental em relao s usinas termeltricas movidas a leo combustvel a maior entre todas as formas de gerao que esto atualmente disponveis em larga escala. Alm disso, trata-se de uma fonte tpica de gerao descentralizada, que se interliga aos troncos principais do sistema eltrico e que pode implementar tecnologia para uma gerao distribuda.
O Brasil conta com 434 usinas sucroalcooleiras, todas elas autossuficientes em energia graas produo de vapor por meio da queima de bagao de cana em caldeiras. Porm, somente 20% das usinas (88 unidades) comercializam os seus excedentes de energia eltrica no mercado, sendo 54 centrais de cogerao exportando energia eltrica para a rede de transmisso no estado de So Paulo (61% do total) e 34 centrais em outros 11 estados brasileiros. As novas indstrias j contam com as adaptaes necessrias para a produo e disponibilizao da energia. Estima-se que, se for aproveitada plenamente toda a biomassa de cana disponvel no pas, seria possvel agregar rede eltrica um volume de energia da ordem de 11.000 MW mdios at a safra 2018-2019, o que equivale a uma usina do porte de Itaipu. Somente no estado de So Paulo, a reserva de cana permitiria exportar 4.800 MW mdios para a rede em 2017-2018, valor 20% superior ao hoje gerado
3. Impacto sobre a situao atual, que j resultante de significativos avanos tecnolgicos tanto na fase agrcola quanto na industrial.
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em todo o complexo da Companhia Energtica de So Paulo (CESP). O Balano Energtico Nacional (BEN) apresenta a cana-de-acar e seus derivados como a segunda maior fonte energtica do pas, em tonelada equivalente de petrleo (TEP), ficando frente da hidroeletricidade e atrs apenas do petrleo, conforme mostra o grfico 2. Em grande parte isto se deve queima do bagao tanto para o consumo das usinas quanto para a rede pblica.
GRFICO 2
Evoluo das fontes energticas, Brasil
Fonte: BEN.
A capacidade de gerao de eletricidade a partir da queima do bagao da cana considerada no planejamento do setor eltrico, nas projees do Ministrio de Minas e Energia (MME), como importante fonte de gerao. A opo de gerao distribuda deve ser tambm considerada para tornar o sistema menos vulnervel ou dependente de grandes obras estruturantes de gerao e de transmisso, reduzindo os riscos de blecaute ao facilitar o restabelecimento e a estabilizao do sistema. Ao mesmo tempo, medidas como uma programao regular de leiles especficos para fontes renovveis devem ser combinadas com especial ateno para projetos de modernizao de instalaes de usinas mais antigas (projetos chamados de retrofits) com controle de emisses e com processos de controle efetivos da agricultura, sem agresses ambientais e com economia de gua. Em resumo, preciso dar vantagens a iniciativas que produzam energia renovvel e com cuidados ambientais em toda a cadeia, para que sejam substitudas fontes poluidoras.
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1.4.4 Investimentos no setor sucroalcooleiro
Ciente da potencial demanda por biocombustveis, o BNDES pretende desembolsar, em 2010 os mesmos R$ 6 bilhes emprestados ao setor em 2009 foram cerca de R$ 6,4 bilhes em 2008, R$ 3,5 bilhes em 2007 e R$ 1,97 bilho em 2006 , somadas todas as linhas, programaes e aes do banco (BNDES, 2010). So apoiveis projetos relacionados produo de etanol e acar, instalao de plantas de cogerao de energia a partir do bagao, da armazenagem e da expanso de canaviais. O poder pblico atua diretamente no setor contando, alm do BNDES, com a Petrobras Biocombustveis, subsidiria da estatal brasileira de petrleo. O plano da empresa comprar participao acionria e tornar-se scia de empreendimentos j implantados no ramo do etanol, bem como construir novas plantas industriais. Em 2009, a Petrobras definiu a compra de 40% da usina Total, localizada em Bambu MG , com investimento de R$ 150 milhes. Alm disso, fechou acordo com a estatal chinesa Petrochina para estudar projetos conjuntos com foco na exportao. No mdio prazo, a Petrobras planeja responder por pelo menos 15% do mercado brasileiro de etanol. Para isto, anuncia aes de pesquisa em vrias linhas, tanto para o etanol quanto para o biodiesel, no montante de R$ 500 milhes at 2013. O Ministrio de Minas e Energia, por meio da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), estimou em R$ 50 bilhes os investimentos necessrios, entre 2008 e 2017, destinados ao setor de biocombustveis, sendo R$ 40 bilhes para a produo de etanol e R$ 9 bilhes para infraestrutura (BRASIL, 2009c). Este montante pode ser superado em funo das respostas do mercado. Para o caso do biodiesel, a previso de R$ 1 bilho foi largamente ultrapassada, como se nota na seo deste captulo sobre o tema. O montante representa 6,5% dos investimentos em energia previstos at 2017. Segundo o Plano Decenal de Expanso de Energia (BRASIL, 2009b), em 2017 o parque de gerao de energia eltrica ter aproximadamente 155.000 MW de potncia instalada, sendo 80% de fontes renovveis, no qual sero aplicados parte dos R$ 142 bilhes destinados a usinas termeltricas de bagao de cana e capim elefante. Parcela deste montante foi licitada no fim de 2008, para oferta de 2,3 MW nesta modalidade. Deve-se registrar a necessidade de trabalhos mais extensos que situem o setor de biocombustveis em termos comparativos com outros setores da economia, no que se refere aos benefcios e aos custos de todos estes investimentos. certo que os retornos sociais, econmicos e ambientais auferidos pelo pas so justificveis e claramente vantajosos quando se trata de prover o mercado interno. Estimativas da Unica indicam que o setor gera o mnimo de 588 mil e o mximo de 1,4 milho
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de empregos, dependendo do ms, incluindo-se os informais, e que, proporcionalmente ao tamanho do mercado, emprega mais, embora os salrios pagos sejam menores do que no setor petroleiro. Seriam 40 mil empregos a mais gerados para cada 5% da gasolina substituda por etanol (SOUSA; MACEDO, 2009). Porm, a venda de commodities agrcolas, incluindo etanol e biodiesel, com alto custo de infraestrutura de exportao h de ser mais bem avaliada quando se trata de recursos concorrentes. Alm disso, a destinao de terra atualmente prximo de 4,5 milhes de hectares somente para o etanol , frente a outros usos possveis deve ser melhor avaliada quando se compara a competitividade do etanol frente ao petrleo, que no demanda terra e gua na mesma intensidade. Da mesma forma, o ingresso da iniciativa privada no provimento de infraestrutura de transporte e exportao de etanol e biodiesel, conforme relata a EPE (BRASIL, 2009e) deve ter garantias de que os investimentos se paguem no mdio prazo. Isto porque, em caso contrrio, o pas pode perder oportunidades de investimentos em cadeias produtivas menos concentradoras, alm de correr riscos de apenas praticar subsdios a um sistema cujos maiores beneficirios seriam externos ao Brasil.
1.5 Desafios e perspectivas para o etanol brasileiro
Analisando a trajetria do etanol no Brasil, tendo como referncia os aspectos destacados neste texto e em estudos do Ministrio da Agricultura e do Ministrio de Minas e Energia, como a Projeo do Agronegcio Brasileiro, o Balano Energtico Nacional, o Plano Decenal de Energia (PDE) e o Plano Nacional de Energia (PNE) 2030, pode-se destacar os principais desafios que merecem ateno de polticas pblicas. Parte-se do fato de o etanol de cana-de-acar ser produzido com elevada eficincia na captao e na converso de energia solar relao produo/consumo de energia mais aceita no meio acadmico situa-se entre 4,9 e 8, contra 1,3 do etanol de milho nos Estados Unidos. A produtividade agroindustrial bastante superior dos demais biocombustveis da atual gerao. Em mdia, no Brasil, so produzidos em torno de 6,7 mil litros de etanol por hectare, com perspectiva de alcance de 8 mil litros por hectare nas unidades mais produtivas na agricultura e nas plantas industriais novas. Desta forma, so destacados os seguintes desafios para a cadeia do etanol no Brasil: Preos: com um custo de produo determinado principalmente pelas etapas anteriores indstria estima-se em 80% do custo os insumos antes e na fazenda , mesmo com a tecnologia empregada para sua produo estando aberta e disponvel, podem ser introduzidas inovaes que aumentem a produtividade por unidade plantada e reduzam as diferenas da produtividade agrcola em determinadas regies.
210
Para isso, essencial que o horizonte de preos esteja favorvel ao investidor e que sejam distribudos coerentemente os custos da internalizao dos danos ambientais evitados na etapa de produo agrcola. Isto implica que somente o barateamento da matria-prima no uma soluo para o mdio prazo. Impactos ambientais: os efeitos de carter local associados produo de etanol de cana-de-acar sobre os recursos hdricos, o solo e a biodiversidade, bem como aqueles decorrentes do uso de agroqumicos, entre outros, devem ser reduzidos a nveis exigidos pela legislao. Tal medida perfeitamente alcanvel desde que se decida que a questo ambiental relevante tambm na etapa agrcola. O objetivo seria diminuir o risco que se pode incorrer em perdas de mercado e na concorrncia desleal entre os que cumprem e os que no cumprem as leis ambientais, de modo a aliar medidas de menos impactos na produo com ganhos no consumo final. Equilbrio de benefcios: desde o consumo dos biocombustveis e da iniciativa empreendedora da produo e da agricultura para a distribuio, deve-se incentivar os casos em que so atendidos todos os requisitos legais e das polticas pblicas. Embora ainda controversos os dados sobre o balano de carbono em todo o ciclo de vida, fato que a queima do etanol de cana-de-acar reduz em quase 90% as emisses de gases de efeito estufa. Estes cerca de 1,9 milho de toneladas de CO2 deixam de ser emitidos para a atmosfera, alm dos outros elementos danosos sade humana, principalmente com a alta concentrao de gases no meio urbano. Desta forma, justificam-se polticas que garantam a viabilizao das cadeias de biocombustveis, com facilidades de crdito, tecnologias e acesso terra e infraestrutura comparveis ao petrleo. Qualidade do emprego: os empregos na cadeia produtiva do etanol, da agricultura at a usina, apresentam indicadores com grandes diferenas. A crescente mecanizao na colheita da cana-de-acar reduz naturalmente o trabalho braal, que sem dvida penoso, ao mesmo tempo em que melhora a remunerao individual. Medidas de gerao de novos empregos e tambm de melhor qualidade do que o trabalho no corte podem ocorrer com novos produtos, com a combinao de plantio de alimentos intercalados com a produo da cana, alm do manejo da terra com vista a outros usos, aes que j so objeto de estudos e experimentos em diversas instituies no pas. Tais iniciativas
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so da alada tanto do setor privado como do poder pblico, ao qual cabem incentivos e direcionamentos no sentido de viabilizar as potencialidades da agroenergia. Desenvolvimento da cadeia produtiva com vista ao longo prazo: por ser articulada com outros setores da economia, o setor sucroalcooleiro promove o desenvolvimento de diversas reas, como a prestao de servios, a indstria de equipamentos agrcolas e industriais e a logstica. Porm, o setor encontra-se ainda bastante direcionado para a produo das commodities acar e lcool e tende a sofrer a concorrncia de outros pases e das empresas multinacionais em todos os produtos e na produo de tecnologias alternativas a eles. Portanto, a continuidade de pesquisas e aes para o domnio de novas tecnologias, da mesma forma que o aumento do equilbrio do mercado interno so fatores que devem orientar a maior insero no mercado externo. Pesquisa e desenvolvimento: necessria ateno especial quanto a medidas indutoras da continuidade do domnio tecnolgico dos biocombustveis com perspectiva de longo prazo. Isto no somente para a venda de biocombustveis, mas principalmente de todos os componentes agroindustriais a eles associados, como equipamentos, fertilizantes, projetos de plantas e de cadeias, e patentes. Necessita-se coordenar linhas de financiamentos e programas em cincia, tecnologia e inovao (CT&I) e em P&D contnuos que equiparem o pas s novas tendncias do setor energtico e com montantes compatveis com o tamanho do setor e com os aportes dos concorrentes. Marco legal e regulao econmica: todos esses desafios levam necessidade de se observar as condies necessrias de regulao e financiamento que busquem o equilbrio entre as atividades econmicas, ambientais e sociais dos agentes econmicos que viabilizam este combustvel. Tambm se faz necessria uma clareza de que rumos e limites apresentam as opes como os carros movidos a leo vegetal e/ou biodiesel, os quais seriam competidores com os carros a etanol.
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2 BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: EVOLUO DA PRODUO E do USO DO BIODIESEL DE OLEAGINOSAS E INTERFACES COM AS POLTICAS PBLICAS 2.1 Introduo
Os anos 2000 marcam uma efervescncia do debate sobre a transitoriedade da matriz energtica mundial. Devido ao seu peso para o desenvolvimento econmico e para os impactos ambientais o tema Energia e Combustveis Renovveis tem sido um dos maiores demandantes de pesquisas nesses anos. As polticas pblicas nesta rea enfrentam desafios que vo desde a compreenso das oportunidades e dos riscos econmicos, sociais e ambientais do setor energtico at a regulao do mercado e o estabelecimento de mecanismos indutores da agroenergia na consolidao da nova matriz. Jonasse (2009) aborda a inviabilidade da concorrncia leal entre grandes e pequenos produtores, em uma perspectiva de competio no mercado dos biocombustveis, considerando as fragilidades inerentes aos pequenos. Pinto Jr. (2006) alerta para uma natural busca de matria-prima determinante, ou guia para o mercado, da mesma forma que prevalece indefinido qual ser o tipo de energia dominante em lugar do petrleo, o que influencia a agroenergia. Sawyer (2007) alerta para os riscos da expanso descontrolada dos biocombustveis com gerao de passivos sociais e ambientais devido possibilidade de tecnologias inovadoras deslocarem a produo para determinadas regies, causando o abandono de outras. No caso do biodiesel, nesse momento de transio, parece natural que a diversificao de fontes, o desenvolvimento de novas tecnologias e a tentativa da insero social sejam temas que demandem polticas pblicas, para alm do simples incentivo estatal para cobrir as falhas do mercado. Assim, o eixo norteador desta seo uma reflexo sobre as condies que possibilitam a expanso da produo e do uso do biodiesel, tendo como referenciais de anlise as diretrizes, as metas e os objetivos do Plano Nacional de Agroenergia (PNA) e do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB). O objetivo central do texto situar os grandes desafios colocados ao desenvolvimento da cadeia do biodiesel de oleaginosas com foco nas aes do poder pblico que ligam a infraestrutura produtiva ao consumo do combustvel. Esta parte do captulo est organizada a partir de trs eixos que aparecem no conjunto do texto da seguinte forma: i) um breve diagnstico das condies de demanda e oferta de biodiesel; ii) uma avaliao dos principais fatores estimuladores e inibidores das polticas pblicas ligadas ao setor; e iii) uma avaliao das interfaces das polticas pblicas com a agroenergia e questes de infraestrutura. Embora a Lei no 11.097/2005 tenha previsto que a adio obrigatria do biodiesel fosse de 2% de 2005 a 2007, de 3% de 2008 a 2012 e de 5% a partir de 2013, o alcance de 4% em 2009 e de 5% em 2010 no so indicadores de sucesso total do biodiesel, quando se considera o conjunto das diretrizes do PNPB.
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O atendimento a padres ambientais na produo, a gerao de empregos em todos os segmentos da cadeia produtiva, o domnio da tecnologia portadora de futuro, novos instrumentos de regulao e o ordenamento dos usos da terra so aspectos essenciais para se pensar o setor. Ademais, o biodiesel representa oportunidades. O Estado tem nele um referencial que jamais se observou com tal intensidade em poltica energtica, que a possibilidade de induzir cadeias de produo de energia aliadas ao desenvolvimento regional. Alm dos fundamentos econmicos de um negcio novo, h o apelo dos problemas ambientais e das mudanas climticas, que justificam polticas e investimentos nesse sentido. As muitas vantagens dos combustveis renovveis, menos emissores dos gases de efeito estufa (GEE) comparativamente ao petrleo, facilitam o desenvolvimento do setor. necessrio, contudo, destacar problemas e formas de enfrent-los, aspectos apenas iniciados neste texto. O Plano Decenal de Energia 2008-2017 (BRASIL, 2009b) estima a participao dos biocombustveis no somente para o uso em veculos, como tambm na gerao de energia eltrica, embora de forma secundria e estagnada a partir de 2010. A participao do biodiesel na matriz energtica nacional, at 2008, correspondia a menos de 1% da Oferta Interna de Energia (OIE), como mostra o grfico 3. O crescimento da participao do biodiesel na OIE traz a expectativa de oportunidade de insero social.
GRFICO 3
(Em %)
Oferta interna de energia por fonte no BEN 2008
Fonte: BEN 2008 (BRASIL, 2009e, p. 20). Obs.: Outras fontes primrias agregam todas as fontes cuja participao individual foi menor que 1%.
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Cabe observar que os biocombustveis representam uma pequena parcela da matriz energtica mundial em transio. Segundo a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), os biocombustveis forneceram, at 2006, 1% da energia consumida no transporte, no mundo, com previso de atingir 6% em 2030 (COTULA; DYER; VERMEULEN, 2008). Isto significa passar dos 14 milhes de hectares de terra utilizada em 2006 para cerca de 90 milhes em 2030, se mantidas as condies atuais dos cultivos e das tecnologias de produo. Ainda pelos dados de Cotula, Dyer e Vermeulen (2008) chega-se concluso de que seriam necessrios 50% (1,4 bilho de ha) da terra agricultvel e disponvel no planeta para que os biocombustveis oriundos da agricultura (incluindo o etanol) fornecessem toda a energia do setor de transportes, nos padres atuais de produo. Para o futuro, pesquisadores alertam que os biocombustveis tm capacidade de superar o correspondente de energia dos novos campos de petrleo no Brasil (o pr-sal), devido ao forte avano tecnolgico em curso e, principalmente, utilizao de novas matrias-primas, conforme destacado adiante. Na impossibilidade de abordar uma srie de controvrsias em torno do tema, a reflexo, aqui, parte das seguintes perguntas: quais desafios se destacam para as polticas pblicas nas cadeias etanol/biodiesel no mdio prazo? Quais so os determinantes do desenvolvimento do biodiesel no Brasil? Que demandas de infraestrutura se relacionam com a expectativa de aumento da produo do biodiesel? Para desenvolver tais questes, de forma sucinta, so aqui delimitados alguns contedos para a anlise: marco legal e arranjo institucional; evoluo da produo e do mercado; dados ligados sustentabilidade socioambiental. Estas subdivises procuram abarcar os aspectos centrais das polticas para o biodiesel, conforme os textos do PNA, do PNPB e do debate acadmico.
2.2 Marco legal e arranjo institucional do setor pblico para o biodiesel
Entre os combustveis originados da biomassa esto: a lenha, o carvo vegetal, o etanol, o biodiesel, o bagao de cana, a palha de arroz e o gs metano dos digestores. O biodiesel um combustvel para uso em pequenos e grandes motores de carros, caminhes e nibus , feito a partir das plantas oleaginosas (leos vegetais) ou de gordura animal principalmente do sebo bovino. Para efeitos legais, o Art. 6o, inciso XXIV da Lei no 11.097/2005 define assim o biodiesel:
Biocombustvel derivado de biomassa renovvel para uso em motores a combusto interna com ignio por compresso ou, conforme regulamento, para gerao de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustveis de origem fssil.
Desde janeiro de 2010, o diesel vendido nos postos brasileiros possui 5% de biodiesel e 95% de diesel, sendo esta mistura denominada B5. No limite, tem-se
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o B100, que somente biodiesel, j utilizado em diversas cidades no mundo. No Brasil, os testes com o B100 se iniciaram com projetos como o nibus B100, da Universidade de So Paulo (USP) e com experincias, por exemplo, no transporte coletivo de Curitiba e do Rio de Janeiro. As principais polticas e instrumentos dos biocombustveis no Brasil, especialmente para o biodiesel, so originrios do trabalho do Grupo Interministerial, nomeado pelo Presidente da Repblica em 2003 (BRASIL, 2003). O objetivo do grupo era estudar o tema e definir sua diretriz, o que ocorreu com o PNA e o PNPB. O quadro 2 apresenta as principais leis, decretos e portarias que regulamentam o biodiesel.
QUADRO 2
Leis Lei no 11.116/2005 Registro Especial de produtor ou importador, incidncia da contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS)/ Programa de Formao de Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP) e a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins)
Temas abrangidos pela legislao de biodiesel e pelas normas relacionadas

Decretos 6.458/2008 amplia as opes de matrias-primas da agricultura familiar para a regio Norte e Nordeste e Semirido e altera o PIS/Cofins para estas regies 5.457/2005 reduz as alquotas da Contribuio para o PIS/PASEP e da Cofins sobre a importao e a comercializao de biodiesel 5.448/2005 regulamenta a introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira 5.298/2004 altera a alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) ligados cadeia do biodiesel 5.297/2004 dispe sobre os coeficientes de reduo das alquotas de contribuio para o PIS/PASEP e a Cofins, na produo e comercializao de biodiesel Lei no 11.097/2005 Introduo do biodiesel na matriz energtica; altera a lei do petrleo e trata da fiscalizao e regulao do mercado Decreto de 23 de dezembro de 2003 institui a Comisso Executiva Interministerial encarregada da implantao das aes direcionadas produo e ao uso do biodiesel Instruo Normativa (IN) do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio no 1/2005 estabelece critrios e procedimentos para concesso de uso do Selo Combustvel Social; alterada pela IN no 1/2009 do MDA Instruo Normativa MDA no 2/2005 fixa critrios e procedimentos para projetos de produo de biodiesel com Selo Combustvel Social Lei no 9.478/1997 (Lei do Petrleo) e Leis no 9.847/1.999 (fiscalizao e regulao do petrleo e biocombustveis lquidos) Fontes: MDA e ANP. Elaborao prpria. Portarias/Resolues Portaria MME no 483/2005 estabelece as diretrizes para a realizao, pela ANP, de leiles de aquisio de biodiesel Portaria ANP no 240/2003 regulamenta a utilizao de combustveis slidos, lquidos ou gasosos ainda no especificados Resoluo CNPE no 3/2005 reduz os prazos para atendimento do percentual mnimo obrigatrio de adio de biodiesel ao leo diesel, determina a aquisio do biodiesel produzido por produtores detentores do Selo Combustvel Social, por intermdio de leiles pblicos Resoluo BNDES no 1.135/2004 estabelece o Programa de Apoio Financeiro a Investimentos em Biodiesel no mbito do PNPB; outras portarias e resolues da ANP abrangem transporte, registro de movimentao, controle de qualidade, armazenagem, especificaes, autorizao de operao, leiles, distribuio, venda, mistura, importao, exportao
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Deve-se observar que o marco legal e a regulao do biodiesel evoluem bastante na definio de procedimentos e padres objeto de portarias, resolues e instrues normativas e evoluem menos em questes estruturais, conforme destacado adiante. Estabelecido o marco poltico, em 2005, por meio do PNA (box 2), a implantao das polticas de biodiesel continua a cargo de 13 ministrios,4 sob a coordenao da Casa Civil. Alm deste ncleo governamental, h ainda a participao de um nmero crescente de institutos de pesquisa, pblicos e privados, bem como das fundaes de apoio pesquisa em todas as unidades da Federao em que h atividades ligadas ao PNPB. Importantes representaes dos agentes econmicos somam-se aos rgos pblicos responsveis pelo Plano Nacional de Produo e Usos do Biodiesel como a Unio Brasileira dos Produtores de Biocombustveis (Ubrabio), a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), a Associao Brasileira dos Produtores de leo Vegetal (Abiove), fabricantes de equipamentos, agentes financeiros e distribuidores de combustveis. Esse amplo e positivo leque de agentes participantes das atividades da cadeia de biodiesel implica tambm novas demandas e desafios para a consolidao do setor no Brasil. Sem dvida, a participao das instituies estatais, junto s redes de pesquisas e atores sociais so um diferencial na promoo do biodiesel. Abramovay e Magalhes (2007) veem no envolvimento de diversos atores e representaes de classes, como a CONTAG e sindicatos rurais, com instituies de pesquisa e empresrios um fator positivo e diferenciador do biodiesel no Brasil, comparativamente a outros pases.
BOX 2
Referenciais do biodiesel no Brasil
O PNA e o PNPB tm influenciado o desenvolvimento de polticas pblicas e pautado trabalhos acadmicos, alm de desencadear aes dos governos estaduais, do setor privado e de instituies de pesquisa. Estes documentos so os marcos das polticas, que se completam pelas aes concretas.
(Continua)
4. A relao dos ministrios integrantes da Comisso Interministerial do Biodiesel pode ser consultada na Internet, em <http//:www.biodiesel.gov.br>. Alm da participao dos ministrios, do BNDES, da ANP e da Petrobras, importantes elos da cadeia do biodiesel contam com instituies do Estado, a exemplo do assessoramento e financiamento de pesquisas, a cargo da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), a execuo de estudos, pela Empresa de Pesquisa Energtica e o desenvolvimento de tecnologias agrcolas, a cargo da Embrapa.

(Continuao)
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1 Plano Nacional de Agroenergia Objetivos centrais O PNA visa organizar e desenvolver proposta de pesquisa, desenvolvimento, inovao e transferncia de tecnologia para garantir sustentabilidade e competitividade s cadeias de agroenergia. Estabelece arranjos institucionais para estruturar a pesquisa, o consrcio de agroenergia e a criao da Unidade Embrapa Agroenergia. Indica aes de governo no mercado internacional de biocombustveis e em outras esferas (BRASIL, 2006, p.7). Estabelecer marco e rumo para as aes pblicas e privadas de gerao de conhecimento e de tecnologias que contribuam para a produo sustentvel da agricultura de energia e para o uso racional dessa energia renovvel. Tem por meta tornar competitivo o agronegcio brasileiro e dar suporte a determinadas polticas pblicas, como a incluso social, a regionalizao do desenvolvimento e a sustentabilidade ambiental (BRASIL, 2006, p. 8). 2 Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel Objetivo central Desenvolver e transferir conhecimento e tecnologias que contribuam para a produo sustentvel da agricultura de energia e para o uso racional da energia renovvel, visando competitividade do agronegcio brasileiro e dar suporte s polticas pblicas (PNPB, Portal do biodiesel).
Desde 2006 vrios estados tm apresentado esboos de planos ou aes concretas para a atividade da agroenergia, com destaque para So Paulo, Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio Grande do Sul e Bahia. Tais medidas resultam em investimentos dos estados, principalmente para infraestrutura e para a instalao das indstrias. O quadro 3 resume o debate sobre pontos em que o Estado incentiva e/ou direciona o desenvolvimento da agroenergia, conforme foi previsto no PNA. Destacam-se as mudanas ocorridas desde a primeira edio do plano, em 2005.
QUADRO 3
Tema Marco legal
Propostas do PNA e do PNPB e respostas do mercado do biodiesel at 2009

Situao inicial (2005) Direcionado para um cenrio de mercado incipiente, com perspectiva de lenta estabilizao Projees de participao do Estado e da iniciativa privada, sem metas especficas de cada um Para um contexto de mercado, essa abordagem esteve praticamente ausente nas aes do Estado Segundo momento (2009) Agentes privados demandam redefinio de marco legal que viabilize a produo em larga escala e cobram regras claras e focadas no livre mercado Estado financia at 90% do valor dos investimentos; crescimento do investimento privado de grandes grupos Com a prevalncia dos fatores que beneficiam a indstria (investimentos, demanda B3, B4, B5, incentivos fiscais, melhor logstica etc.), a agricultura passa a ser um fator dependente de pesquisas e aes em matrias-primas, sazonalidades, preo da terra, lgica das commodities, renda no campo, integrao com polticas regionais (Continua)
Recursos (investimento e crdito)
Abordagens das interfaces agricultura e indstria
218 (Continuao) Envolvimento dos rgos e coordenao da ao estatal
Este foi um pressuposto dos textos e debates das diretrizes sobre biodiesel; idealizou-se o sucesso das polticas ao integrada dos diversos rgos estatais O pressuposto de regras de mercado estabelecido no PNA e PNPB outorga s agncias de governo a elaborao de normas com padres para o consumo; a produo e a distribuio so integradas, fsica e legalmente, ao sistema dos derivados de petrleo Pressupostos de crdito, assistncia tcnica e organizao de redes com base na indstria, por meio do Selo Combustvel Social; foco nos agricultores do Nordeste/Norte e na mamona Diretrizes de apoio pesquisa e ao desenvolvimento tecnolgico, com crescimento da indstria de equipamentos e produo de biocombustveis aspecto central nas polticas de Estado O PNA e o PNPB tm caractersticas top down, com elaborao do governo, grupos de poder e tcnicos representantes de rgos estatais
Ao se observar que todos os nveis e as instncias esto envolvidos, que o acesso s solues demandadas aberto, resta a crtica de falta de coordenao que viabilize alguns aspectos como incluso social e aes indutivas para o desenvolvimento de novas tecnologias. A manuteno da coordenao pelo Comit Gestor, de carter interministerial, essencial para o biodiesel A expanso do mercado e o atendimento demanda dos produtores (indstrias) tende a consolidar uma dupla captura, a ser revista em uma discusso do marco legal: i ) o agente regulador no tem poderes para regular o mercado a partir de um setor separado do petrleo; e ii ) a sustentao desta situao torna o Estado com custos Unio ou Petrobras refm dos interesses do mercado, tornando incuas algumas diretrizes do PNA e do PNPB Modelo muito contestado, em fase de readaptao s novas regras elaboradas em 2009 (ver box 3 na seo 2.3.2). A opo de se ter como base da insero as isenes indstria em competio no mercado parece incorreta, por desconsiderar a lgica de preos, as redes, as cadeias agrcolas, o mercado da mamona, o setor pblico versus privado Esse campo foi o que mais avanou; aes do Estado viabilizam linhas especficas de financiamento (BNDES, FINEP, CNPq, Fundaes estaduais de pesquisa, instituies privadas). Criaram-se a Embrapa Agroenergia, diversos centros e laboratrios de pesquisas. A Rede Brasileira de Tecnologia de Biodiesel (RBTB) uma realidade. A inovao na produo agrcola est defasada, em relao capacidade da indstria, mas no quanto ao tempo de pesquisa que se requer em inovao Polticas com apelo dos setores da base social, do tipo bottom up, parecem muito mais difceis a cada ano, pelo desenvolvimento do mercado via commodities e das indstrias de grande escala; apelo a melhorias ambientais est mais forte
Regulao da produo e distribuio
Apoio agricultura familiar e insero social via Selo Social
Apoio pesquisa e inovao tecnolgica
Desenho de polticas no setor biodiesel
Fontes: PNA e PNPB. Elaborao prpria.
Apesar de o PNPB ter apenas cinco anos desde o seu lanamento, pode-se observar, com o auxlio do quadro 3 e do detalhamento nos tpicos seguintes, que as aes previstas nas diretrizes do PNA e do PNPB que foram realmente concretizadas so aquelas relacionadas expanso do mercado de biodiesel. Este mercado cresceu do zero ao B5 com a utilizao da grande capacidade ociosa de produo da indstria. Uma srie de outras propostas so ainda desafios, por exemplo, a insero social na agricultura. Ao abordar aspectos operacionais da distribuio do biodiesel, Dias (2006) observa que o compartilhamento da rede de distribuio sinaliza uma captura tcita da atividade de biodiesel pela rede de produo/distribuio de derivados de petrleo. De fato, isso ocorre por ser a distribuio de derivados bem estruturada, levando a que o aumento na descentralizao da produo do biodiesel ocorra sem um novo modelo de distribuio e revenda, fato que acaba influenciando o preo final. Esses aspectos operacionais, que so decorrentes do que dispem as leis listadas no quadro 2, no so passveis de alterao ou correo por meio da regulao econmica do setor, a qual se limita interpretao e execuo do marco legal vigente.
219
Outro desenho de marco regulatrio, englobando desde cultivos de oleaginosas at a venda ao consumidor final, uma das maiores demandas do setor de biodiesel, o que leva o Congresso Nacional a debater esse novo marco em diversos projetos de leis que incluem os demais biocombustveis. Temas como o equilbrio artificial entre o custo e o preo biodiesel ainda muito mais caro do que o diesel , a reserva de mercado (obrigatoriedade de misturas, proibio de automveis a diesel), a estrutura de leiles e releiles e as regras para o autoconsumo tambm demandam novo marco legal.
2.3 Evoluo do biodiesel no Brasil e interfaces com as polticas pblicas
Diversos pases produzem e utilizam o biodiesel, conforme ilustra o grfico 4. O Brasil, quarto produtor mundial em 2008, tem amplas condies de chegar em breve ao segundo posto e, no mdio prazo, a lder. A produo nacional saltou de 69 milhes de litros o que seria menos que a Indonsia, conforme o grfico 4 , em 2006, para 1,17 bilho de litros, em 2008. Interessa analisar qual tem sido o determinante deste desenvolvimento.
GRFICO 4
Produo mundial de biodiesel
(Em milhes de litros)
Fonte e elaborao: Duarte (2009, p. 21).
Em 2009, com o B3 e o B4, o consumo de biodiesel foi prximo de 1,5 bilho de litros, devendo atingir 1,9 bilho em 2010, diante de uma capacidade de produo em torno de 4,3 bilhes de litros (ANP, 2009a; CONSOLIDAO, 2009).
220
Estes dados consideram as 65 usinas autorizadas a operar pela ANP at novembro de 2009. At o incio de 2010 havia 13 usinas aguardando autorizao da ANP e mais 9 em fase de construo, alm de 19 projetos para ampliao. Em dezembro de 2009 a capacidade nominal autorizada j atingiu 4,4 bilhes de litros/ano (ANP, 2009b). A capacidade instalada total dever atingir, em 2011, a marca de 7,2 bilhes de litros/ano de biodiesel suficientes para a mistura de 15% de biodiesel ao diesel, mesmo com o aumento da frota. Esse movimento da expanso da produo industrial tem sido o lado mais significativo e o fator determinante da configurao do mercado do biodiesel em seus cinco primeiros anos. Dada esta situao, a autorizao do aumento da mistura, do B2 ao B5, parece ter sido consequncia da capacidade industrial, sendo secundrios os demais acontecimentos do setor. Isto, em parte, contraria as previses do PNA e PNPB, que objetivam o desenvolvimento da cadeia como um todo, destacando-se fatores como tecnologia e matrias-primas. Por outro lado, a oferta de matria-prima alm da soja o gargalo central do setor e continuar a s-lo por mais alguns anos, considerando-se a estimativa de especialistas da Embrapa de que a viabilizao de novas oleaginosas ocorrer por volta de 2014-2016. A participao das matrias-primas para o biodiesel, em 2009, mostrada no grfico 5.
GRFICO 5
(Em %)
Participao das matrias-primas do biodiesel setembro de 2009
Fonte e elaborao: ANP (2009b, p. 6).
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A relao produo/capacidade instalada ficou em torno de 25%, em 2008, indo a 43,6%, em 2009-2010, considerando demanda do B5 de 1,86 bilho de litros e 4,26 bilhes de litros de capacidade. Esta realidade sugere que os agentes econmicos, principalmente a indstria, buscaro autorizao do aumento de vendas para o mercado externo e interno para o qual o pleito o B20 nas regies metropolitanas. Esta questo demanda avaliao luz do conjunto dos objetivos propostos para o biodiesel nas reas econmica, social e ambiental e das novas demandas. O debate em torno do novo marco regulatrio um momento propcio para isto, com a ampliao do envolvimento de pesquisadores, instituies de pesquisa e os diversos agentes econmicos.
2.3.1 Aspectos regionais e formao do mercado no perodo 2005-2009
Nas polticas do biodiesel, um dos componentes esperados para a formao do mercado seria a distribuio geogrfica da produo para induzir o desenvolvimento da atividade agrcola integrada com a indstria com vista a propiciar a sustentabilidade social e econmica em regies de baixa renda. Ao mesmo tempo, a produo em larga escala do B2 ao B5 foi prevista para ser fornecida a partir das regies Sul e Centro-Oeste, pois a realidade imediata de produo indicava essas regies como potncias supridoras da demanda no curto prazo, fato que se confirmou. O mercado do biodiesel tem sido funo, essencialmente, de um conjunto de aes estatais que se interconectam em amplos aspectos, guiados pela grande capacidade de oferta da indstria do biodiesel, conforme j mencionado. A ampliao do mercado, at o momento, ocorre com a convergncia de interesses dos agentes econmicos em aumentar a proporo do biodiesel ao diesel, evento que depende de ato especfico do governo federal, que pode ou no autorizar o aumento da produo ou o percentual da mistura diesel/biodiesel, bem como subsidiar a atividade. Outros determinantes conjunturais da efetividade do biodiesel no pas so a elevao dos preos do petrleo, nos ltimos anos, a capacidade tecnolgica e a existncia de mo de obra barata. A abordagem regional, porm, secundria na determinao dos rumos do biodiesel e dependente das estratgias do Selo Combustvel Social, de pesquisas de mdio prazo para novos cultivos e de outras aes do Estado. A estimativa da participao das regies na produo de biodiesel mostrada no grfico 6. Pelas projees, no se vislumbra mudana da intensidade de produo de uma regio para outra, sendo as regies Centro-Oeste e Sul as maiores produtoras. Os dados da ANP e do MME, de 2008 e 2009, apontam que as duas regies responderam, aproximadamente, por 71% do biodiesel produzido em 2009, enquanto as regies Norte e Nordeste produziram 11% do
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total e a regio Sudeste os restantes 17%. O Centro-Oeste, alm de ter a maior capacidade instalada de processamento industrial na ordem de 1,3 bilho de litros/ano tambm a maior exportadora da soja para ser processada no Sul, Sudeste e Nordeste. Tal grau de prevalncia dever ser mantido, pelo menos at 2015, considerando-se a capacidade nominal das indstrias instaladas e tambm a necessidade de tempo para o desenvolvimento de novas matrias-primas nas demais regies.
GRFICO 6
Estimativa do potencial regional de oferta de biodiesel no Brasil1 2008-2017
Fonte e elaborao: Brasil (2006, p. 622-623). Nota: 1Inclui oleaginosas, gordura animal e borra.
Esses dados da dimenso do setor se relacionam tambm com outro aspecto relevante da interface entre as polticas de Estado e o desenvolvimento do mercado, que a autoproduo produo e consumo pelo prprio produtor de biodiesel, limitada e autorizada pela ANP. Para reduzir custos e aumentar o volume de negcios locais com o excedente, agricultores e parte dos produtores reivindicam a reduo das restries na distribuio e revenda, principalmente para regies isoladas ou para locais onde o produtor e a cadeia seriam fortalecidos. Este seria um enfoque alternativo no desenho do biodiesel em curso no pas; contudo, tambm necessita de regulao para que no resulte em outros desajustes regionais e para que se garanta a qualidade do produto ao consumidor. Por outro lado, a necessidade de ganhos de escala e a expectativa de mudanas da ao estatal, no sentido de retirar parte dos subsdios e de autorizar a utilizao da capacidade instalada, so fatores que contribuem para a redefinio de
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estratgias empresariais no setor de biodiesel. Isto indica que o setor tende, cada vez mais, a se organizar pelas regras de competitividade no mercado, tornandose mais atento s suas falhas e racionalidades. E tambm indica que se tornam mais difceis e mais complexas as medidas indutoras ou direcionadoras de um modelo de cadeia de produo a partir de polticas pblicas. O momento de tais polticas, principalmente com objetivos sociais, justamente este, quando ocorre a formao do mercado. ilustrativo o exemplo do setor sucroalcooleiro, em que mudanas ainda ocorrem por meio de aes isoladas ou de polticas pblicas deliberadas, mesmo a partir de meados dos anos 1990, quando o Estado se volta para a induo, sem deixar o papel de suporte do mercado por meio de regulao, marco legal, crdito e financiamento do setor, alm de infraestrutura. A garantia de mercado, por meio da obrigatoriedade das misturas etanol/gasolina e biodiesel/diesel, bem como o financiamento de empreendimentos e de pesquisas, alm das aes rotineiras de busca de novos mercados so outros aspectos que evidenciam a dependncia do mercado em relao ao Estado, embora esta seja uma questo pouco debatida. Com o biodiesel, a novidade a tentativa de se promover a sustentabilidade social e ambiental no setor agrcola e no somente nas cidades. positiva a resposta dada pela indstria de equipamentos. Apesar do aumento do tamanho das plantas industriais, sendo predominante a tendncia de concentrao, a fabricao de mquinas de pequeno porte se desenvolve de forma consistente e busca maior parcela do mercado. Esto disponveis plantas padronizadas com capacidade que varia de 2 milhes a 300 milhes de litros/ano. Combinando com esta realidade, a descentralizao da produo e o desenvolvimento de novas rotas tecnolgicas tendem a viabilizar a pequena escala, com as novas matrias-primas, a autoproduo e o desenvolvimento regional, o que pode resultar em uma caracterstica no somente setorial ao biodiesel. O aumento da escala de produo um indicador de que a consolidao do mercado do biodiesel caminha na forma tradicional em relao aos derivados da agricultura. De uma mdia de 50 milhes de litros anuais, as novas plantas atingem 300 milhes de litros/ano. Isto exige escala tambm na agricultura e solues na sazonalidade. Cada oscilao em R$ 0,01 no litro do biodiesel pode significar R$ 1 milho de lucro para a indstria que consiga operar uma planta de 100 milhes de litros/ano mantendo o seu custo fixo. A reduo do preo final do biodiesel tem comportamento anlogo, implicando dificuldades para os pequenos produtores na agricultura e na indstria , diante das condies de maior competitividade das grandes empresas. Esta situao, portanto, no significa maiores oportunidades de insero social.
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Uma questo que se destaca na formao do mercado a manuteno, no caso do biodiesel, da tradicional relao de subordinao da atividade agrcola indstria, fato recorrente tambm em outros pases, como o bloco da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em que a acumulao de capital por meio da agricultura anterior ao que se desenvolve no Brasil. Embora isto seja o padro no contexto de commodities, uma questo importante no momento em que so repensadas formas de insero social no campo, como o biodiesel, em que a agricultura pode ser o foco. Outros aspectos importantes na formao do mercado e na definio de polticas regionais ligadas ao biodiesel so perspectivas ainda pouco definidas e por isso no so abordadas aqui. Entre estes, destacam-se o B20 para regies metropolitanas, a liberao ou no de leo vegetal como combustvel, bem como a possvel comercializao de automveis movidos a diesel, a eletricidade ou hbridos, tendem a ser vetores do biodiesel, sem contar o incentivo a outros usos deste combustvel.
2.3.2 Investimentos, mercado e preo do biodiesel
Na fase inicial de atividades econmicas de grande complexidade, como os biocombustveis, so demandados do Estado, alm de aes nas reas anteriormente citadas, os papis de fomentador da atividade produtiva, de garantidor de mercados, de indutor da produo e de provedor ou estimulador de pesquisas. Com o biodiesel, no Brasil e nos demais pases, no tem sido diferente (BRASIL, 2005; COTULA; DAYER; VERMEULEN, 2008; JONASSE, 2009). A participao do Estado ocorre, inclusive, na definio do preo e na garantia de aquisio do produto subsidiado. O crdito de custeio e o investimento seguem a mesma dependncia. O relatrio de desembolsos do BNDES (2008) para a agroindstria destaca que o setor de biocombustveis detm os maiores percentuais de aumento de desembolso. Trs componentes bsicos ligados ao financiamento do biodiesel se destacam: i) os aportes diretos ao setor produtivo para investimento e crdito de custeio; ii) as pesquisas; e iii) a infraestrutura. O Programa de Apoio Financeiro a Investimentos em Biodiesel financia at 90% dos itens passveis de apoio em projetos com o Selo Combustvel Social e at 80% para os demais projetos. Os custos financeiros so atrativos, com taxas abaixo do mercado, quando se utiliza o selo, fato que resulta na certificao da quase totalidade das indstrias, com a taxa de apenas 2% ao ano sobre os emprstimos. O resultado de todos esses mecanismos a crescente procura por recursos, como se nota no grfico 7. Foram desembolsados, de 2005 a 2009, R$ 9,156 bilhes pelos dados do BNDES, em 47 programas ou aes que se relacionam ao biodiesel, com destaque para: Gerao de Energia (R$ 520 milhes), Bioeletricidade (R$ 580 milhes), BK Comercializao (R$ 627 milhes), Agropecuria e Indstria
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(R$ 2.406 milhes) e Crdito a Indstria, Comrcio e Servios (R$ 3.295 milhes) (BNDES, 2010). As operaes abrangem a agricultura, armazenagem, transporte e, principalmente, instalao e ampliao de indstrias.
GRFICO 7
Desembolso do Programa Biodiesel valores nominais
(Em R$ milhes)
Fonte e elaborao: BNDES (2010).
Apesar de todos esses recursos, deve-se observar que novos mecanismos so necessrios para que no somente os agricultores j inseridos na cadeia da soja alcancem condies de fornecimento de matria-prima para o biodiesel. Este aspecto no tem obtido respostas satisfatrias, inclusive pela grande dependncia do Selo Combustvel Social. O PNPB, entre outras facilidades, elevou o prazo total de financiamento para aquisio de mquinas e equipamentos com motores que podem utilizar o biodiesel, o que inclui veculos de transporte de passageiros e de carga, tratores, colheitadeiras e geradores. Tal medida, no entanto, tem efeitos prticos limitados, por ser proibida a venda direta pelos produtores aos consumidores,5 conforme
5. Por lei, o uso do biodiesel pelo produtor (autoproduo) permitido apenas nas mquinas dele, sendo a venda do excedente obrigatria em leiles organizados pela ANP, cujo principal comprador a Petrobras. Releiles da ANP transferem a obrigao de transporte da indstria at os postos para os distribuidores, que so os responsveis pela mistura B5 e pelo seu encaminhamento at os postos. Foi iniciada, em 2008, uma discusso deste sistema no Congresso Nacional, com perspectivas de ajustes ou mesmo de mudanas importantes.
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descrito anteriormente. Para tentar favorecer a agricultura familiar, o governo federal abriu linha de financiamento de aes do PNPB, dentro do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Em 2008, R$ 100 milhes foram alocados nesta linha, com taxas de juros de 1% a 4% ao ano, operacionalizado pelo Banco do Brasil (BB). Apesar de o setor depender do Estado para sua consolidao, o corpo empresarial tem a clara percepo de que o biodiesel uma oportunidade que deve considerar a dimenso da cadeia, no apenas a fase agrcola. Sinal da adeso empresarial industrial e rural ao PNPB o rpido crescimento da quantidade e diversidade de empreendimentos, que trazem aumento do investimento privado em pesquisa, em novas fbricas e at mesmo em infraestrutura. A garantia dada pelo governo federal tem sido o motor da produo, ao quantificar e assegurar a compra e o pagamento de dado volume do biodiesel s indstrias, uma vez que o biodiesel se limita ainda ao mercado interno. Porm, a conquista de parcela do mercado externo est, na perspectiva empresarial, para um futuro prximo, o que abre caminhos para investimentos do setor privado em tecnologias, bens de capital e mesmo em infraestrutura, rea que j tem a liderana da Petrobras e atrai projetos de outras grandes empresas. As formas de explorao desta infraestrutura privada necessitam tambm de regulao, devido s externalidades negativas e positivas que podem ser geradas. Assim, em 2009, a atrao e a disponibilizao de investimentos superaram as expectativas feitas em 2005, da mesma forma que o nmero de pedidos de autorizao de instalao de usinas de biodiesel. Esta disponibilidade de recursos tem atrado investidores no familiarizados com o setor, os quais tendem a sair rapidamente do mercado. Em 2008, instituies internacionais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) tambm aumentaram as linhas de financiamento aos biocombustveis o BID liberou, desde 2009, US$ 5,5 bilhes destinados ao setor de energia, incluindo o biodiesel. O box 3, sobre preos, custos e oportunidades do biodiesel apresenta dados da componente mais onerosa, que a matria-prima (tabela 1). A etapa agrcola da produo do biodiesel responde por aproximadamente 80% do custo do combustvel e por isso deve receber as maiores dinamizaes com vista competitividade no mercado. Mesmo que as projees se pautem em realidades presentes e passadas e em cenrios incertos e dinmicos que impossibilitam grande preciso nos nmeros, as estimativas apresentadas na tabela 1, elaboradas pela EPE (BRASIL, 2009b) auxiliam o planejamento de investimentos de longo prazo. Nota-se na tabela que o sebo bovino tem alta competitividade e por isso alcana seguidamente maior percentual de participao na oferta de matria-prima. Apesar de diversas experincias, o leo de fritura ainda no foi viabilizado devido s dificuldades de coleta.
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BOX 3
Preos, custos e competitividade do biodiesel
A EPE (BRASIL, 2009b) estimou, at 2017, os preos dos insumos graxos (oleaginosas mais gorduras), conforme a tabela 1, sem incluir o ICMS. Deve-se observar que a vantagem de uma ou de outra fonte depende das escolhas da indstria e, principalmente, das caractersticas tcnicas, da regio onde produzida, da cadeia de negcios, das exigncias do selo e da logstica at a venda do produto. Importam ainda o ICMS, o PIS/PASEP, a Cofins e a margem de lucro. Considera-se que, atualmente, a matria-prima corresponde a 80% dos custos de produo.
Preos dos insumos graxos (US$/t) 2008-2017
Ano 2008 2013 2017 Soja 1.097,31 1.337,47 1.466,30 Colza 1.482,97 1.467,18 1.642,45 Girassol 1.542,53 1.548,42 1.701,34 Dend 1.045,57 1.110,49 1.275,48 Amendoim 1.887,61 1.888,87 1.946,56 Mamona 2.004,71 2.443,47 2.678,83 Sebo 771,28 940,08 1.030,63 Mamona nacional 907,96 1.106,68 1.213,28 Fritura 658,39 802,48 879,72
TABELA 1
Fonte: Brasil (2009b, p. 624). Elaborao: EPE.
A EPE apresenta ainda os preos por litro de biodiesel, que seriam crescentes, partindo de R$ 2,20 a R$ 4,00 o litro, dependendo da oleaginosa e de demais fatores, para R$ 2,80 a R$ 4,30, em 2017, sem considerar os encargos (BRASIL, 2009b, p. 624-625). O diesel mineral tem baixa oscilao, situando-se em torno de R$ 1,90 R$ 1,85 poca das projees da EPE , neste caso com os encargos. Isto mostra o longo caminho a se percorrer para a competitividade de preo do biodiesel e a necessidade de bem escolher e desenvolver a matria-prima mais adequada. Os subsdios previstos pelo governo, que se materializam em renncia fiscal e outros gastos da Petrobras, esto em torno de US$ 260 milhes/ano, segundo a ANP, para o B4 em 2009, o que significa cerca de R$ 0,25 por litro do biodiesel. Isto est prximo da estimativa de US$ 0,13, US$ 0,74 e US$ 0,30 de subsdios por litro de biodiesel produzido de soja, mamona e dend, respectivamente, em 2005 (BRASIL, 2005), quando o barril de petrleo era de US$ 24,00. Ao se analisar a questo de custos e preos, h de se considerar que, alm dos benefcios ambientais advindos com o biodiesel, existe certa compensao financeira por meio da reduo da importao do diesel, a qual foi estimada pela Petrobras em U$ 1,5 bilho/ano, para 2010. Ao contrrio do que possa parecer, a existncia de custos para o poder pblico , nesse momento, um elemento positivo para que polticas pblicas induzam e direcionem a consolidao do mercado. Isto porque os aportes financeiros governamentais, alm de todos os demais suportes estatais, do sustentao real ao biodiesel e se justificam pelo conjunto de apelos ambientais, econmicos e sociais que apresenta. Observadas as diretrizes do PNA
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e PNPB, o biodiesel continua a ser uma oportunidade de se promover inovao com perspectivas de breve autonomia do mercado, com diversificao da matriz energtica e com contribuio para a sustentabilidade ambiental e social.
2.4 Desafios e oportunidades do biodiesel no curto prazo
Nesta seo so abordados aspectos relacionados com as principais diretrizes do biodiesel no Brasil, que so a busca pela sustentabilidade socioeconmica, os desafios ambientais, o no confronto com a produo de alimentos, o desenvolvimento de novas tecnologias e matrias-primas. Acrescenta-se ainda uma subseo, que trata da infraestrutura ligada ao biodiesel. No contexto de polticas pblicas, a sustentabilidade socioeconmica pressupe melhorias mensurveis e duradouras para a qualidade de vida e para o desenvolvimento com a autossustentao das comunidades. Este desafio para o biodiesel no Brasil , no mnimo, incerto no mdio prazo, quando se analisa especificamente a etapa agrcola. Esta pode ser, no entanto, uma situao conjuntural, diante das possibilidades a serem desenvolvidas com ganhos em toda a cadeia, conforme se destaca nas sees seguintes.
2.4.1 Em busca da sustentabilidade socioeconmica
Estudos iniciais dos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Agricultura, da Integrao Nacional e das Cidades calcularam que em cada 1% de substituio de leo diesel por biodiesel, a partir da agricultura familiar, poderiam ser gerados at 45 mil empregos no campo. A renda seria de R$ 4,9 mil por emprego/ano valores mdios , a cada 10-15 hectares plantados. Em clculos recentes, utilizados pela EPE (BRASIL, 2009b), o MDA estima em R$ 2,5 mil a R$ 3,5 mil a possibilidade de renda familiar anual com a produo de mamona no Semirido, a cada cinco hectares plantados. Porm, com o predomnio da soja que oscila de 80% em 2005 at 95% em 2009 do biodiesel de origem vegetal , a insero social no alcana as metas das polticas pblicas aqui mencionadas. Segundo o MDA, at o fim de 2008 mais de 38 mil pequenos agricultores foram beneficiados com o biodiesel. Embora as estimativas de insero social tenham sido superestimadas ao se prever mais de 1 milho de postos de trabalho em toda a cadeia (BRASIL, 2005), esta busca deve ainda ser um referencial do programa. A hiptese de que a cadeia conseguiria criar este volume de postos com o B5 se mostrou inconsistente por dois motivos, basicamente: primeiro, porque o biodiesel se ergueu em um mercado estruturado, no tendo como criar trs empregos na cadeia para cada emprego criado no campo, conforme se imaginou na projeo de um milho de empregos; em segundo lugar, a produo de oleaginosas intensivas em mo de obra, como seria o caso do dend e da mamona, tem sido insignificante.
229
A se manterem os objetivos e as diretrizes do PNA e do PNPB, as regras relacionadas com a sustentabilidade socioeconmica devem ser aprimoradas. As atuais regras levam ao que j alertava a Comisso Interministerial encarregada do marco regulatrio inicial da agroenergia, em 2003 (BRASIL, 2003); no contexto de livre mercado, atender a diretrizes sociais com o biodiesel improvvel, principalmente na etapa agrcola. O exemplo da mamona ilustrativo. Segundo o MDA (BRASIL, 2009c), ela representou, em 2008, 49% da produo do biodiesel oriundo de agricultura familiar. Soja, girassol e dend participam com 29%, 14% e 7% (BRASIL, 2009b). A soma de todos estes cultivos provenientes da agricultura familiar chega apenas a 1% do total de biodiesel produzido. Assim, prevalece a soja de monoculturas, mesmo com um baixo rendimento de leo por rea plantada ou por peso dos gros desta oleaginosa, a qual gera 81% de farelo e apenas 18% a 19% de leo. A tentativa do PNPB de apoio agricultura familiar justificada pela possibilidade de diversificao de matrias-primas com boa produtividade, entre elas a mamona e o dend, conforme ressalta a EPE (BRASIL, 2009b), nos comparativos mostrados na tabela 2. Porm, embora o cultivo da mamona seja uma das que mais emprega no campo, a sua produtividade no Norte/Nordeste (400 a 600 kg/ha) inferior metade do Centro Sul (1 mil a 1,4 mil kg/ha), pelos dados do Anurio Estatstico da Agroenergia (BRASIL, 2009a). Na tabela 2 no aparecem promissoras oleaginosas como a macaba, o pinho-manso e o crambe, cujos desempenhos esperados, para diferentes regies, so bastante positivos.
TABELA 2
Potencial de gerao de empregos no cultivo oleaginosas selecionadas
Oleaginosa Produtividade (t. de leo/ha.ano) 5,00 rea para 1.000 t./ ano (ha) 200 Ocupao da terra (ha/famlia) 5 Relao produtividade/ocupao da terra 1,00 Custo de oportunidade (US$/kg) R$ 18.000, em 5 ha (estimativa Embrapa1) 0,99 (1996) a 1,01 (2005). Se refinado e desodorizado, mais 50%1 Renda equivalente (R$/emprego, por ha) R$ 125,00/ha ao ms (Agropalma Par1) R$ 47,00/ha ao ms, se consorciado com feijo (seno, R$ 14,00 /ha.ms, por emprego1) S/D
Dend (cultivo mecanizado)
Mamona (lavoura familiar) Amendoim (lavoura mecanizada) Babau (extrativismo) Soja (lavoura mecanizada)
0,47
2.128
0,235
0,45
2.222
16
0,028
S/D
0,12 0,21
8.333 4.762
5 20
0,024 0,011
S/D 0,50 a 0,55/kg (2002 a 20081)
S/D S/D
Fonte: Brasil (2009b, p. 650). Nota: 1 NAE (BRASIL, 2005, p. 60-62). Obs.: A Embrapa adotou mdia de 0,09 emprego por ha, considerando as projees de todas as oleaginosas, alcanando 260 mil empregos diretos na fase agrcola com o B5.
230
O mecanismo central de incluso social por meio dos biocombustveis o Selo Combustvel Social. Contudo, as fragilidades na sistemtica ocorrem exatamente por no atingir os objetivos desta insero no Norte/Nordeste, onde h problemas operacionais e estruturais com quebra de contratos de fornecimento, de assistncia tcnica e de aquisio da matria-prima. Quebras de safras tambm tm dificultado um melhor funcionamento do selo, juntamente com a baixa remunerao da mamona destinada ao biodiesel, se comparado a outros usos industriais. H de se ressaltar ainda a falta de afinidade dos agricultores com tal atividade, em larga escala, alm do baixo rendimento mdio por hectare, no Nordeste. Embora importante para viabilizar o sistema de produo, o Selo Combustvel Social tem significado um mecanismo de incentivo para a indstria, mas no de suporte dos objetivos de incluso com o PNPB. Isto porque, em vez de alcanar o pequeno agricultor, que era o alvo inicial, o selo se torna uma credencial que permite acesso aos incentivos fiscais para as indstrias, alm de facilitar o acesso delas ao mercado. Em 2009, 92% das indstrias contavam com o selo, segundo o Brasil (2009c) o que se tornou possvel por meio da compra de soja de agricultores do Centro-Oeste, classificados como familiares e que plantavam soja antes mesmo do biodiesel. Para uma grande escala de produo, a reduo de encargos em 89,6% (soma do PIS/PASEP e Cofins) para o uso da soja como oleaginosa (ver tabela 3, aps o box 4 sobre o Selo Combustvel Social) um grande estmulo. Por outro lado, pode no ser vantajoso para as indstrias terem de levar assistncia tcnica a sistemas familiares no Nordeste, para alcanarem uma reduo dos 100%, conforme objetiva o sistema do selo. Nesse sentido, outros mecanismos mais eficientes devem ser repensados, inclusive a forma de se repassar tecnologia de cultivos, atualmente centrada na indstria e desta para a agricultura (box 4).
BOX 4
Selo Combustvel Social
O selo uma identificao concedida pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio s indstrias de biodiesel que adquirem matria-prima de agricultores familiares enquadrados nos critrios do PRONAF. Por meio deste selo a indstria tem reduzidas as alquotas de PIS/PASEP e Cofins, conforme tabela 3. Tem tambm acesso a melhores condies de financiamento pblico junto ao BNDES e instituies financeiras credenciadas Banco da Amaznia (Basa), Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e Banco do Brasil. O produtor de biodiesel autorizado a usar o selo para fins de promoo comercial de sua empresa.
(Continua)

(Continuao)
231
Aps as alteraes feitas pelo MDA, em fevereiro de 2009, a certificao concedida aos produtores que comprarem matria-prima da agricultura familiar em percentual mnimo de: 10% at a safra 2009/2010 e 15% a partir da safra 2010-2011, para as aquisies provenientes das regies Norte e Centro-Oeste; e 30% para as aquisies provenientes das regies Sul, Sudeste, Nordeste e Semirido, a partir da data de 25/02/2009.
tambm exigido que se faam contratos negociados entre as indstrias e os agricultores familiares, constando, pelo menos: prazo contratual, valor de compra e critrios de reajuste do preo contratado, condies de entrega da matria-prima, salvaguardas de cada parte, identificao e concordncia de uma representao dos agricultores que participou das negociaes entidades sindicais rurais. Exige-se ainda das indstrias que assegurem assistncia e capacitao tcnica aos agricultores familiares. TABELA 3
Selo Biocombustvel Social reduo do PIS/PASEP e Cofins

Valor devido por matria-prima e reduo percentual por regio (em R$/litro de biodiesel) Modalidade de produtor (indstria) Sem o selo Com o selo Qualquer matria-prima Qualquer regio R$ 0,22 (reduo de 67%) R$ 0,07 (reduo de 89,6%) Palma e mamona nas regies Norte e Nordeste R$ 0,15 (reduo de 77,5%) 100% de reduo
Fonte e elaborao: MDA. Disponvel em: <www.mda.gov.br/selo>.
2.4.1.1 Incentivos ao biodiesel em outros pases
A ttulo de comparao, o quadro 4 apresenta um breve resumo do tipo de medidas adotadas por alguns dos 20 maiores produtores de biodiesel no mundo para viabilizarem a sua produo.
QUADRO 4
Pas Alemanha
Tipos de incentivos dados ao biodiesel pases selecionados

Tipo de incentivo Iseno total de impostos; proteo da agricultura e restrio importao H incentivos federais (US$ 0,50/galo para o combustvel renovvel usado no transporte e US$ 1,00/galo para uso na agricultura, alm de subsdios aquisio de matrias-primas, e normas de obrigatoriedade de uso por rgos pblicos e frotas comerciais) e estaduais; h outros incentivos estaduais At 317 mil toneladas/ano, iseno de impostos, acima disso, reduo varivel Forma de usos do biodiesel B100 e mistura com diesel Matria-prima Colza
Estados Unidos
B2, B20 (mais usado) e B100. H estados com obrigatoriedade de B2; nova legislao prev expanso da produo e tipos de usos do biodiesel
Soja e leo de fritura
Frana
B5 transporte normal e B30 para frotas
Colza e girassol
(Continua)
232 (Continuao)
Brasil
Selo Combustvel Social, renncia fiscal indstria e custos aproximados de R$ 0,25 a R$ 0,30 por litro de biodiesel At 200 mil toneladas/ano, iseno de impostos e facilidades maiores de aumento da produo Taxas reduzidas para plantas e processos para exportao; Selo Biodiesel ao produtor; US$ 0,25 por litro ao produtor Cota por hectare plantado (em torno de US$ 430/ha.ano) para agricultores e US$ 0,41/litro de biodiesel produzido Subsdios de A$ 0,16 (dlar australiano) por litro, desde 2005, at produo mxima de 350 mil litros/anos, aplicados em diferentes etapas da cadeia, alm de outros incentivos cadeia de produo
Iniciado com B2, em 2008, B4 em 2009 e B5 antecipado de 2013 para 2010 B100 para indstria e residncias; B5 e B25 para transporte Produo direcionada para exportao de B100; Previso de B5 interno; o maior exportador mundial Mistura em definio. Algumas localidades com B5 em implantao
Soja 76% a 90%, gordura animal 6% a 17% e demais fontes at 8%
Itlia
Colza e Girassol
Malsia
Palma
China
Colza, leo de fritura e palma (importado)
Austrlia
B5 predomina na maioria dos estados; B20 em vrios locais; crescente em nibus urbanos
Canola e gordura animal
Fontes: Quirke, Steenblik e Warner (2009), USDA (2009), Biodiesel (2009), PNPB (BRASIL, 2009). Elaborao prpria.
Em todos os pases listados no quadro 4, os mecanismos adotados tm por objetivo o desenvolvimento da competitividade do biodiesel no mdio prazo, todos eles praticando renncia fiscal ou aplicando algum subsdio por unidade produzida. H tambm preocupaes com a proteo da agricultura nos pases em que a matria-prima vem de cultivos temporrios, como o caso do Brasil, dos Estados Unidos, da Frana e da Argentina. A Malsia, apesar de ser o maior exportador e de ter na base o dend, tem a produo concentrada em cinco indstrias e enfrenta dificuldades por voltar a produo demasiadamente para a exportao (abastece o mercado europeu) e pela alta concentrao industrial. estimado um aporte de US$ 0,25 por litro com o B5, o que se aproxima da estimativa brasileira de US$ 0,30 para o dend, nas condies de 2007. O exemplo do sistema de regulao australiano tende a acompanhar a estrutura existente para o etanol no pas com regras rgidas de contratos de produo, garantia de preos, controle da atividade agrcola, mediao e arbitragem do governo central e de estados para a efetivao dos biocombustveis.
2.4.2 Alimentos e biocombustveis: controvrsias e contradies
Em todos os pases a produo de biocombustveis recebe crticas pela concorrncia com outros usos do solo, principalmente com alimentos, e pelas condies de trabalho degradante, como o corte manual da cana. Conflitos de fato so passveis de ocorrer, podendo ser divididos em trs diferentes tipos: por terra, por escolhas agrcolas, incluindo alimentos, e por recursos financeiros destinados ao mercado
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de combustveis. Importa, porm, observar as condies e os determinantes de tais conflitos, sabendo-se das diferenas de pas para pas. O preo da terra fator que se relaciona aos custos dos alimentos, estando ambos ligados produo da soja ou de outra oleaginosa para biocombustveis; a cana-de-acar para etanol segue a mesma lgica. O mecanismo no simples, mas, grosso modo, o resultado das condies de logstica, preos e fertilidade da terra, distncia ao local de consumo, custo de oportunidade de outros cultivos, disponibilidade de insumos, tecnologia e redes de produo e consumo. Estes fatores levam a escolhas de locais onde a terra ser ocupada com maior eficincia e lucratividade, deslocando as demais culturas, em caso de escassez de terra. Tal mecanismo se aplica a outros usos da terra, desde que sejam mais lucrativos do que o uso estabelecido, no sendo uma questo relativa somente ao biodiesel. A menos que se consiga tecnologia, assistncia tcnica, insumos baratos, gua e terra para consorciamentos, no h como negar que os biocombustveis provocam deslocamentos da produo de alimentos de uma regio para outra. Isto implica preos maiores de outros cultivos e seus produtos, bem como maior concentrao de terras e renda no campo, o que tem sido regra embora linear e determinstica das monoculturas em economias de mercado. Subsdios e outras medidas do Estado tendem a mitigar este problema, podendo gerar outros, e so em si um reconhecimento dos conflitos. Estes conflitos, no entanto, no retiram da agroenergia a sua componente oportunidade; apenas a inserem em uma condio real e natural das disputas que exigem medidas regulatrias. Quanto ao aumento dos preos dos alimentos, necessrio analisar caso a caso, no mbito de pases e regies, e na condio especfica da cadeia e da alocao de fatores. No Brasil, os aumentos de preos de alimentos de 2007-2008 tm explicaes, principalmente, na retomada de preos internacionais e no aumento da demanda. Este aumento dos preos dos alimentos no representa, necessariamente, um problema, pois ocorrem situaes em que o baixo preo dos produtos agrcolas sequer cobre os custos do agricultor; com o biodiesel essa contradio pode ser aliviada. Por outro lado, diferenas e oportunidades regionais podem levar microrregies a passarem de exportadoras de um alimento a importadoras, como se pode verificar na oscilao da produo de alimentos entre os municpios e microrregies constante dos dados do Censo Agropecurio ou da Pesquisa Agrcola Municipal do IBGE. necessrio, portanto, equilibrar as polticas e os incentivos, as tecnologias de produo e a sustentao das cadeias produtivas, dado que, no Brasil, h terra para todas as demandas atuais. Os conflitos tenderiam a aumentar, no caso da combinao de aumento do preo da terra, alto custo de alimentos, ao fragilizada do poder pblico e outras restries, com ou sem o biodiesel.
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A figura 1 mostra a distribuio e demanda da terra no Brasil, com nmeros condensados em categorias mais bem definidas. Comunidades quilombolas, ribeirinhos e outros no aparecem, embora a demanda seja real e em processo de reconhecimento.
FIGURA 1
Usos da terra no Brasil propores relativas rea total e s propriedades rurais
Fontes: IBGE e Mapa.6 Elaborao prpria.
O conflito pelo uso da terra poderia at inexistir, caso uma maior racionalidade guiada por valores comunitrios e democrticos fosse efetiva, uma das sugestes do debate (ABRAMOVAY; MAGALHES, 2007; JANK; NAPPO, 2009; BRASIL, 2005). Na verdade, difcil sustentar tal sugesto-hiptese, visto que ela uma busca que se legitima no fato de existir terra suficiente para tudo no Brasil. Estima-se que aproximadamente 10,5 milhes de hectares de terra sejam destinados para os biocombustveis, at 2025, diante uma disponibilidade de 70 milhes de hectares incluindo-se as pastagens degradadas, segundo o recente zoneamento da cana-de-acar. Outra questo que importa para a formulao de polticas pblicas o fato de que, por tratar-se de uma commodity, a soja tem preo determinado pela demanda do mercado internacional. Isto interfere nos preos da cadeia para trs terra, insumos, gua, energia etc. e para frente agroindstria,
6. Demanda de terra para reforma agrria estimada pelo autor, tomando-se por base 1 milho de famlias demandantes e mdia de 40 hectares para cada famlia assentada.
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derivados da soja, raes, aves, sunos, etc. Mesmo no sendo possvel prever todas as reaes do mercado, definir quais destas etapas da cadeia so prioritrias essencial para se desenhar polticas com a finalidade de alcanar, por exemplo, a insero social. Esta mesma preocupao se aplica cadeia de outras oleaginosas que gerem produtos de valor comercial.
2.4.3 Meio ambiente e transporte do biodiesel
A preocupao com os problemas ambientais, que so inerentes a todos os processos de gerao de energia, cada vez maior e tende a direcionar medidas preventivas, a fim de se evitar gastos futuros com reparao de danos ambientais, perdas de solo, conflitos pelo uso da gua, entre outros, que so muito mais caros e de consequncias imprevisveis. A agroenergia um setor que no est isento de tais preocupaes, embora ainda no haja consenso sobre o balano completo do carbono e de outros elementos. Apesar disso, no h dvida de que, mesmo em uma condio no ideal de produo agrcola, o biodiesel no Brasil apresenta ganhos ambientais em relao aos combustveis derivados de petrleo (box 5). Neste aspecto, um desafio para a cadeia do biodiesel a produo de matriasprimas em sistemas agrcolas no agressivos ambientalmente, alm do controle na produo industrial.
BOX 5
Biodiesel, meio ambiente e sade
certo que a mistura diesel/biodiesel reduz a emisso de poluentes como o enxofre e de gases de efeito estufa (GEE). Um problema a ser contornado o aumento de 2% a 4%, do teor de nitratos (NOx), para o caso do B20. Para o biodiesel de soja, os benefcios ambientais foram quantificados em alguns estudos para o B100, com os seguintes percentuais de reduo: 67% de hidrocarbonetos (HC); 48% de monxido de carbono (CO); 78% de dixido de carbono (CO2); 47% de material particulado; 100% de xidos de enxofre (SOx). Vianna e Wehrmann (2007) destacam a baixa reduo de emisses totais para os padres de uso real como B5, em que a reduo da emisso de CO2, principal GEE, de 7%, e de 9,5% para o B20. So ainda preliminares os estudos relativos cadeia completa dos biocombustveis no que se refere a seus impactos ambientais, pois isso depende de casos concretos e da gesto dos empreendimentos. Para a realidade brasileira, o balano ambiental e energtico positivo, em relao aos combustveis fsseis. Uma preocupao a destinao do excesso de glicerina, que ainda no toda utilizada no mercado com o manejo do solo e da gua na etapa de cultivo.
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Junto estrutura de produo, a infraestrutura, em suas diversas etapas, tem no biodiesel o duplo desafio de dar suporte ao mercado e responder satisfatoriamente aos riscos ambientais. Embora a origem renovvel do biodiesel seja minimizadora de riscos, o sistema de transportes do biodiesel tem merecido destaque, por ocorrer em caminhes-tanque, principalmente. Essa questo foi abordada no Plano Nacional de Energia (BRASIL, 2009b) ver resumo no box 6. As figuras 2 e 3 destacam os sentidos dos fluxos dos derivados de petrleo, geralmente das zonas litorneas para o interior do pas, e do biodiesel de oleaginosas, que segue do interior para as grandes cidades concentradas no litoral ou prximas a ele. Nota-se tambm a localizao predominante das indstrias no Centro Sul do pas. Ao se dimensionar os impactos ambientais causados pelo transporte do biodiesel, cabe lembrar que, caso o biodiesel no existisse, o fluxo de caminhes com a soja para exportao continuaria a existir, podendo ser ainda maior. Ao instalar usinas de biodiesel no interior, casos de Mato Grosso e de Gois, pode-se at reduzir o consumo de diesel, caso o farelo seja aproveitado parcialmente nas regies produtoras.7
BOX 6
Transporte do biodiesel
O transporte do biodiesel no Brasil, utilizando diesel mineral, uma preocupao em termos de sustentabilidade. Todas as distribuidoras de combustveis esto conectadas por rodovias, exceto algumas na Amaznia, da mesma forma que as usinas de biodiesel. Como aborda a EPE (BRASIL, 2009b), caminhes-tanque devero ser o principal meio de transporte do biodiesel, cuja rede de distribuio apresentada nas figuras 2 e 3, que indicam as bases primrias e secundrias de distribuio de petrleo (figura 2) e a localizao das usinas de biodiesel em operao (figura 3). Verifica-se a inverso dos fluxos entre um e outro local de suprimento de energia, o que no um problema em si, apenas necessita de logstica. A EPE estima o seguinte cenrio da transferncia regional do biodiesel, para 2008 e 2017: 2008 O Centro-Oeste demandaria 27 caminhes tanque, de 30 m, por dia; o Norte, 26; o Nordeste, 37; o Sul, 49 e o Sudeste, 115. No total, seriam necessrios, no mnimo, 254 caminhes-tanque por dia. 2017 O Centro-Oeste requerer 85 caminhes tanque por dia: o Norte, 68; o Nordeste, 116; o Sul, 155 e o Sudeste, 357. Sero necessrios 781 caminhestanque por dia, em 2017. (BRASIL, 2009b, p. 630).
7. Para mais detalhes sobre linhas de pesquisa, temas e riscos do biodiesel, consultar o site da RBTB, disponvel em: <www.biodiesel.gov.br/rede.html>.
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O mesmo estudo considera os nmeros pequenos: equivalem de 0,4% a 1,2% da frota atual de todo tipo de caminhes-tanque no pas, cerca de 65.000 (BRASIL, 2009b). Para a EPE, no h necessidade de aumento do sistema de escoamento da produo, mas apenas sua reconstituio e anlise caso a caso de aspectos logsticos j disponveis no mercado. No caso da transferncia interregional (para o Sudeste, 2,962 milhes de litros/dia, vindos do Nordeste ou Centro-Oeste), o transporte mais adequado o ferrovirio. Mesmo para o B5, o transporte no tem sido um gargalo.
FIGURA 2
Bases de distribuio de derivados de petrleo e fluxos no territrio nacional
Fonte: Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustveis e de Lubrificantes (Sindicom). Elaborao prpria.
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FIGURA 3
Localizao das unidades produtoras de biodiesel e fluxos regionais estimados
Fonte: Brasil (2009c), com adaptaes dos autores.
Entre as preocupaes ambientais em torno do biodiesel encontra-se a grande demanda por gua, em todas as suas etapas de produo. Sem dvida, esta uma preocupao relevante. Pesquisas em andamento, apresentadas na Rede Brasileira de Tecnologia de Biodiesel, alm de outras encomendadas pelos editais CNPq no 6/2009 em conjunto com oito fundaes de amparo pesquisa dos estados, so o caminho para dar respostas s questes ambientais do biodiesel. Os aspectos tecnolgicos da cadeia seguem tambm este caminho com o apoio crescente s pesquisas e um maior interesse do setor privado. A fiscalizao e o direcionamento do cultivo e de indstrias para regies que comportem as atividades devem ser objeto de um Zoneamento Ecolgico e Econmico (ZEE) do biodiesel e de arranjos produtivos locais (APLs), no sentido de desenvolver a cadeia sem afetar o meio ambiente.
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A grande variedade de matrias-primas deve ser vista e desenvolvida no sentido de favorecer o balano ambiental do biodiesel, tambm no local dos cultivos, em obedincia legislao ambiental. A no observncia desta questo e a aposta apenas em monoculturas que impem desequilbrios ambientais significam perda de mercado, conforme impe a Unio Europeia em suas normativas que j afetam as exportaes da Malsia , ou mesmo conforme exigem positivamente grandes supermercados, atacadistas e outros, inclusive no Brasil. A destinao de recursos pblicos sem a contrapartida ambiental na cadeia de produo no se justifica, inclusive por aumentar emisses de GEE ou de poluentes.
2.4.4 Desenvolvimento de matrias-primas
A diversificao de oleaginosas , no curto prazo, um grande desafio para a cadeia do biodiesel, no apenas para sair da dependncia da soja, mas tambm para a insero social a partir da diversificao nas cinco regies. O critrio de intensidade de mo de obra, pressuposto do PNA e PNPB, indica a necessidade de se direcionar maiores esforos na utilizao do dend (palma) como alternativa para regies j degradadas na Amaznia. Esta oleaginosa tem se apresentado como a de maior capacidade de absoro de mo de obra e gerao de renda extra no campo. A Embrapa estimou disponibilidade de rea de 70 milhes de ha com alta/ mdia aptido para o cultivo do dend, em locais j desmatados. O Brasil j conhece cerca de 40 oleaginosas, nativas dos diversos biomas brasileiros e exticas, cuja utilizao em larga escala pode ser real nos prximos quatro ou cinco anos. Para se compreender esta dinmica, cabe lembrar que, at 2005, as quatro culturas apontadas como mais promissoras para a produo de biodiesel, fora a soja, eram o pinho manso, o girassol, o dend e a mamona (BRASIL, 2005). O algodo ganhou espao por ser o melhor mercado para o caroo e por no apresentar conflitos, assim como o leo de frituras e o sebo bovino este ltimo, com resultado acima das previses. Da mesma forma, cultivos da macaba ou do crambe defendidos por institutos de pesquisa para cultivos no cerrado, ou do girassol e da colza para o Sul e Sudeste tero sucesso ou fracasso como resultado das condies econmicas e sociais, alm de tecnologias e condies edafoclimticas. A necessidade de tempo entre a liberao de maior percentual de adio do biodiesel ao diesel tambm outra condicionante que pode ser exemplificada na pesquisa com algas. Ela tem se destacado pela promessa de grande produtividade, mas com custos ainda proibitivos; estimativas apontam possibilidade de rendimentos entre 80 e 230 toneladas/ano de biodiesel por hectare (CASTILHOS, 2009; ALGA..., 2009), o que seria muito superior a todas as fontes atuais a soja, por exemplo,
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rende de 0,4 a 0,6 tonelada de biodiesel por hectare e por ano.8 Questes como esta alertam para a necessidade de continuidade de pesquisas estratgicas e indicam que o incentivo consolidao do mercado pela simples renncia fiscal est no limite do desejvel para uma atividade slida.
2.4.5 Outros desafios para o desenvolvimento do biodiesel no Brasil
A seguir so destacados temas que pressionam ou tendem a pressionar o redesenho das polticas e dos mecanismos de incentivos ao desenvolvimento do biodiesel, as quais se somam aos destaques anteriormente discutidos. Os desafios indicam a necessidade da busca por um equilbrio entre o desenvolvimento das cadeias de produo com agregao de valor, desde a fase agrcola da produo do biodiesel at os subprodutos. No se referem somente produo do combustvel, mas tambm ao incentivo para a obteno de patentes e para o domnio do mercado tecnolgico, desde insumos agrcolas at plantas industriais para o mercado interno e externo. O excesso de farelo produzido a partir de oleaginosas como a soja, colza, girassol, tende a desencadear reaes na cadeia soja/agroindstria de alimentos, pois os 80% de farelo extrado no caso da soja so usados essencialmente como rao. A demanda por rao no se expande to rapidamente, o que seguramente ter reflexo em preos finais abaixo dos custos, e outros desequilbrios no mercado. O aproveitamento de todo este farelo, se fosse possvel, reduziria demasiadamente os preos da soja e tambm dos produtos seguintes na cadeia carne suna, aves e outros, para uma produo prxima do B20. certo que os produtores de leo vegetal, mesmo com capacidade de produo ociosa, tendem a tomar medidas de manuteno da margem de lucro, questo que pode propiciar modificaes nas cadeias para frente. Isto se aplica tanto ao farelo da soja como tambm de outras oleaginosas, mesmo na oportunidade de desenvolver indstrias na cadeia a jusante. A instabilidade deve ser evitada. O sistema de leiles e releiles questionado por parte das indstrias que produzem somente o biodiesel e no leo e farelo em cadeias estabelecidas. Elas so naturalmente frgeis em um contexto de leiles que exige entrega em grandes lotes e diante da capacidade ociosa dos produtores de leo vegetal, caso a ajuda financeira do governo seja reduzida ou retirada. Tambm se questiona o monoplio de fato do sistema de comercializao do biodiesel, que se verifica na seguinte sequncia: o produtor vende Petrobras e Refinaria Alberto Pasqualini, em leiles da ANP; os releiles repassam o biodiesel (ainda B100) das usinas aos
8. Em agosto de 2009 foram realizados testes de rua, em Nova Iorque, Estados Unidos, com um automvel movido a biodiesel de algas, evento que coincidiu com o anncio de investimentos de bilhes de dlares de grandes empresas petrolferas em pesquisas com algas. No Brasil, edital no 26/2008, Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)/CNPq, contratou pesquisas em diversos temas ligados ao desenvolvimento do biodiesel de algas, cujos estudos se iniciaram h mais de 30 anos em diversos pases. A Petrobras e universidades brasileiras pesquisam esta e outras matrias-primas.
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distribuidores, que levam (B5) at os postos. Por outro lado, os leiles so ainda importantes, entre outros motivos, para a padronizao, a garantia de qualidade e por viabilizar a fiscalizao da mistura. Para as indstrias que operam tanto com leo comestvel quanto com biodiesel, os leiles so funcionais, pois do previsibilidade e poder de escolha entre uma ou outra opo. As alteraes possveis devero ser combinadas com outras polticas, inclusive regras em relao responsabilidade pelo armazenamento e entrega do biodiesel indstria ou distribuidoras? A regulao econmica outro fator que naturalmente atua em resposta dinmica de mercado. Subordinada a um marco legal em redefinio e tambm com problemas em relao aos vrios desafios aqui discutidos, a regulao enfrenta resistncia ao estabelecer, por exemplo, limites para a produo para consumo prprio de biodiesel e a vedao de venda que no seja para a rede autorizada. Apesar de compreenderem a necessidade de padres e normas de segurana, pesquisadores, empresrios e produtores agrcolas observam que esse um monoplio de fato e um dos fatores pelos quais a autoproduo contava com apenas quatro usinas autorizadas e duas em processo de autorizao pela ANP at outubro de 2009. Esta forma de incorporao de um sistema pelo outro uma quase captura da atividade de produo do biodiesel pelo j estabelecido sistema da rede petrleo/etanol, conforme alertam os pesquisadores e parte dos produtores. Deve-se estudar a opo de que o armazenamento, a distribuio e o consumo possam ser feitos de forma regionalizada e com renncia fiscal, o que poder reduzir o custo final. Aliar o foco no desenvolvimento setorial ou regional uma questo que precisa ser enfrentada pelo PNPB. No momento, o programa tem por base o desenvolvimento setorial e espera como consequncia a insero social, no podendo, contudo, prescindir de arranjos produtivos locais. O setor de biocombustveis, conforme se consolida, torna-se mais um provedor de bens de mercado em busca de condies de competitividade e lucro. Neste sentido, a formao do preo para consolidao de uma commodity pressupe ganhos de escala, padronizao e reduo do custo agrcola para a indstria, que mais concentradora de capital e lucro. Isto diverge do ponto de partida das polticas de desenvolvimento regional, cujo foco a relao entre o conjunto de atividades possveis e reais e as caractersticas culturais, regionais e do mercado. Por outro lado, contraditrio um desenvolvimento regional a partir da reduo de preo de insumos e do aumento da produtividade por intensidade de capital e de tecnologias industriais desenhadas para monoculturas, em se tratando de produtos que j alcanam maior valor no mercado. ilustrativo o caso da mamona, mais lucrativa no mercado de cerca de 800 milhes de toneladas/ano no mundo, com remunerao superior a 100% em relao ao biodiesel. No bojo da reviso de medidas de insero social por meio do biodiesel, polticas de garantia de preos, aplicveis diretamente aos agricultores, no devem ser descartadas, sob pena de no alcance de sustentabilidade econmica e
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social em comunidades pobres, como inteno expressa nas polticas pblicas. Este aspecto pode ser mais bem estudado a partir das experincias das agriculturas de outros pases, atentando-se para lies positivas e negativas. Alm disso, a renda adicional para as comunidades agrcolas, conforme prev o PNA, embora significativa para determinadas regies, demanda servios contnuos e assistncia ao agricultor. Mesmo aps as alteraes no Selo Combustvel Social, h de se ampliar o debate no sentido de responder a uma questo terica fundamental que aqui se considerou muito rapidamente: possvel insero social significativa sem enfrentar as regras do livre mercado? Que polticas estatais podem induzir e direcionar a insero social? A ampliao do uso do carro a diesel e a liberao do leo vegetal como combustvel, temas da pauta do Congresso Nacional,9 so pontos que exemplificam a complexidade da dinmica do mercado de energia. O debate sobre outros usos do biodiesel segue a mesma lgica: as definies no tm de ser puramente tcnicas. A permanncia ou no de medidas restritivas expanso do uso do diesel se deve disponibilidade de tecnologia capaz de reduzir a nveis aceitveis e, em alguns parmetros, melhores do que a gasolina, como j ocorre em mais de 50% da frota europeia de automveis. Proibida em 1976 no Brasil, para viabilizar o lcool, pode agora se tornar um empecilho ao desenvolvimento tecnolgico, tornando o pas mais dependente, inclusive para a frota de grandes veculos. O diesel competiria com a mistura gasolina-etanol em preos e nveis de emisses ambientais, embora o etanol, sozinho, seja o menos poluente de todos. Outros referenciais que devem ser objeto de maior agilidade de regulao para que o pas possa competir com outros so: novas tecnologias de produo; vnculo de alcance de metas do PNPB para autorizar maior parcela do biodiesel na mistura; e possibilidade de preos mais baixos. O equacionamento da sazonalidade da produo outro importante desafio a ser abordado de forma objetiva, demandando regulamentao e definio de responsabilidades institucionais, diante do consumo contnuo do biodiesel frente produo sazonal o que traz a exigncia de logstica de armazenamento e distribuio. A presso exercida no sentido de aumentar a mistura, bem como a superao de desafios tecnolgicos tm garantido que o abastecimento interno se realize com certa estabilidade para B4 e B5, mas o armazenamento, para o futuro, uma das questes a serem resolvidas.
9. Projeto de 2008 no Senado Federal prope a venda de veculos de passeio, de at 1 mil kg, movido a diesel no pas. O Brasil fabrica e exporta carros a diesel para o Uruguai, a Argentina e o Chile, a partir de projetos e motores com tecnologia europeia. Segundo dados da Sociedade de Engenheiros da Mobilidade (SAE Brasil), a reduo das emisses de CO2 em carros de passeio no motor a diesel em relao gasolina varia de 17% a 52%, dependendo da marca e do modelo. Com as exigncias do padro europeu, o carro a diesel emite menos poluente que gasolina. Entretanto, no Brasil, o diesel um dos mais poluentes do mundo.
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Outros aspectos que formam um misto de oportunidades e desafios e que necessitam de igual ateno so: financiamento robusto das atividades agrcolas, industriais e da pesquisa combinado com a viabilizao econmica do aumento da mistura do biodiesel ao diesel; desenvolvimento de novas tecnologias nacionais, agregadoras de valor na indstria e no campo, combinando a conquista de novos mercados para os biocombustveis e para a indstria de equipamentos e tecnologias ligadas a eles; alcance da sustentabilidade ambiental em uma perspectiva de grande aumento da escala de produo; aumento do nmero de patentes no Brasil.
2.5 Consideraes finais
Quaisquer concluses acerca do desenvolvimento de uma atividade econmica com apenas cinco anos de implantao tm de ser restritas a questes conjunturais, o que se aplica ao biodiesel no Brasil. Contudo, mesmo um breve diagnstico das condies de demanda e oferta de biodiesel e das interfaces destas com as polticas pblicas permite que se identifiquem alguns dos principais determinantes, desafios e oportunidades do setor, bem como uma srie de fatores inibidores da sua efetividade enquanto objeto de poltica pblica. Parte desses desafios de resoluo no mdio prazo, como o caso do desenvolvimento de oleaginosas e da definio da cadeia dominante. Questes estruturais como a continuidade do domnio tecnolgico de todas as fases de produo so de resoluo no mdio ou longo prazo, enquanto diretrizes de incluso social, conforme propostas no PNA e PNPB so as de mais difcil alcance, no curto ou mesmo no mdio prazo. Por outro lado, ganhos ambientais so limitados com a mistura B5, ocorrendo apenas na concentrao de alguns GEE e com efeitos nas etapas de produo ainda por serem medidos. Este aspecto aponta para a necessidade de se definir metas socioambientais e de desenvolvimento mais ousadas para o biodiesel e no apenas compar-lo com o diesel altamente poluente que vendido no pas. O biodiesel no tem ainda definidos os determinantes estruturais da cadeia, estando por se configurar as vrias tendncias nas etapas de produo e do prprio mercado. Nestes primeiros anos, caracteriza-se o domnio da indstria sobre a agricultura e na defesa do aumento do B2 at o B5. Para o longo prazo, sinalizam-se os rumos de uma commodity com a concentrao da produo em poucas e grandes empresas. Portanto, os determinantes provisrios do biodiesel no pas so trs: i) a escala de produo (intensidade de capital); ii) a oferta de matria-prima o domnio da soja equivale intensidade de capital, padro de monocultura, larga escala e cadeia slida ; e iii) a regulao e o crdito estatal que comanda o tamanho do mercado e viabiliza-o financeiramente. No mdio prazo, porm, outros aspectos, como o tecnolgico, devero ser determinantes.
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Assim, os desafios citados na seo anterior so tambm referenciais para o ajuste das polticas no mbito do PNPB. ainda necessrio que se repensem as polticas de investimentos, de acesso terra e formas de garantia da produo, bem como a regulao da distribuio, a armazenagem e infraestrutura. Para nenhum destes aspectos foi identificado obstculo intransponvel, uma vez que o Brasil tem o domnio tcnico de todos para o padro atual. Da mesma forma que no caso do etanol, necessrio o desenvolvimento das etapas agrcola e industrial em paralelo. Isto ir facilitar, tambm, o alcance do mercado externo para o biodiesel e para a indstria nacional de equipamentos, projetos e sistemas industriais, como medidas de desenvolvimento do setor de forma estratgica. A presso por polticas pblicas, no mdio prazo, direcionada por estes componentes, bem como para a autorizao de maiores cotas para o autoconsumo, para a estruturao da cadeia de distribuio no mbito regional e por um aumento da mistura, at o B20, nas reas metropolitanas. Para que os objetivos ambientais e sociais das polticas de agroenergia no sejam apenas reflexos da economia do petrleo-biodiesel, e para que o biodiesel no seja fator ainda mais concentrador de renda e de poder, necessrio repensar os mecanismos e instrumentos de incentivo ao mercado, como o Selo Combustvel Social. Uma alternativa para a insero social deve considerar o desenvolvimento regional a partir de suas potencialidades, e no predominantemente a partir do desenvolvimento do setor industrial ligado ao biodiesel. A infraestrutura para o setor de biodiesel no apresenta preocupaes no curto prazo, principalmente considerando os aspectos aqui ressaltados, de transporte, armazenagem na forma atual e distribuio regional. Neste aspecto a dependncia do sistema de derivados de petrleo tem ajudado. Porm, para uma perspectiva de mudana estrutural, na forma das sugestes anteriormente apresentadas, ir demandar nova concepo de infraestrutura. Ao se interconectar todas as etapas de produo, distribuio e consumo, uma situao de equilbrio da cadeia produtiva e da infraestrutura dever ocorrer por meio de planejamento e direcionamento de polticas que incluam o ZEE do Biodiesel e APLs. Para alcanar importantes diretrizes socioeconmicas atribudas ao biodiesel, o desenvolvimento da cadeia produtiva deve ser estruturalmente induzido e direcionado, sendo muito pouco provvel que o funcionamento do mercado alcance estas diretrizes. Tendo em vista a possvel transitoriedade da atual gerao dos biocombustveis, essencial que a etapa agrcola da cadeia 80% do custo dos insumos do biodiesel se desenvolva de modo a dar condies de
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readaptao de cultivos e arranjos produtivos no mdio prazo. Isto pressupe, inclusive, que a fonte de renda dos agricultores no seja proveniente somente do cultivo de matrias-primas para o biodiesel. Da mesma forma, os incentivos s indstrias devem apoiar o desenvolvimento e a comercializao para a concorrncia e a competitividade das usinas nacionais, inclusive com vista segunda gerao de biocombustveis. A oportunidade de dar respostas coordenadas maioria dos desafios aqui listados indica a necessidade de se desacelerar o aumento do biodiesel mistura. Isto porque as alternativas de matrias-primas, a opo pelo desenvolvimento regional e no somente setorial, o desenvolvimento tecnolgico e a insero social so aspectos menos intensivos em capital e por isso desfavorecidos em relao aos atuais fatores determinantes do biodiesel.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 5
DESAFIOS E OPORTUNIDADES DO SETOR DE TELECOMUNICAES NO BRASIL
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo refletir de forma sistemtica sobre os desafios e as oportunidades de desenvolvimento da infraestrutura econmica do setor de telecomunicaes. Esta reflexo surge em contexto de profundas transformaes estruturais. Tais transformaes deslocaram a dinmica de evoluo setorial das redes propriamente ditas para os servios de telecomunicaes. Como resultado, a infraestrutura de telecomunicaes deixa de ser vista apenas como aquela utilizada para a prestao de servios de telefonia e passa a fazer parte de um setor maior de TICs e de contedo de informao, reforando o seu papel no s para o desenvolvimento econmico, como tambm para o desenvolvimento social. Ainda sob esta ptica, esta infraestrutura passa a permitir tambm a explorao de novos servios e suas aplicaes multimdia, tanto por parte das empresas historicamente pertencentes ao setor (operadoras de telefonia) quanto por competidores tradicionalmente no vinculados s telecomunicaes. Em meio a essas transformaes, a privatizao da prestao de servios de telecomunicaes no Brasil trouxe a modernizao da sua infraestrutura e o aumento do acesso da populao aos servios, mas tambm a alta concentrao do mercado em alguns poucos grupos econmicos, a manuteno de disparidades entre classes sociais e regies do pas e diferentes nveis de difuso, at mesmo entre os servios de telecomunicaes analisados neste estudo: telefonia (fixa e mvel), TV por assinatura e acesso internet. Este ltimo, vislumbrado como a base para a proliferao dos novos servios e suas aplicaes multimdia, ainda pouco difundido no Brasil. Neste contexto, as oportunidades de desenvolvimento da infraestrutura de telecomunicaes para servir de base para a evoluo do setor de TICs e contedo de informao so contrapostas a inmeros desafios, que, por sua vez, devem ser alvo de polticas pblicas. Em primeiro lugar, deseja-se que o estudo seja capaz de responder em que medida as transformaes do setor trouxerem consequncias para o Brasil. Em segundo lugar, espera-se que ele consiga identificar quais so as principais interfaces das polticas pblicas com estas consequncias. Finalmente, pretende-se identificar quais so as perspectivas que o setor deve enfrentar nos anos frente.
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Para responder essas questes, o presente estudo est organizado da seguinte forma. A seo 2 apresenta uma anlise das transformaes do setor de telecomunicaes e suas consequncias para o Brasil, iniciando com um contexto histrico geral, passando por uma discusso sobre a transversalidade das telecomunicaes e por seus marcos legais e regulatrios, e finalizando com uma avaliao de gargalos. Em seguida, a seo 3 se volta s interfaces das polticas pblicas com os pontos analisados na seo anterior. Para tanto, apresenta os mecanismos de financiamento existentes, as perspectivas de investimento nos prximos anos, as formas de parceria entre esferas de governo e os aspectos relacionados formao de preos e tarifas, para finalizar com uma discusso acerca dos impactos dos investimentos na infraestrutura setorial sobre a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental. A seo 4 apresenta um conjunto de diretrizes para orientao e ao governamental federal por meio de suas principais polticas pblicas. Isto feito a partir de algumas perspectivas de comportamento do setor em diferentes dimenses e da identificao de incertezas crticas e cenrios prospectivos. Finalmente, a seo 5 resume os resultados obtidos da anlise descrita nas sees anteriores, discutindo suas implicaes, os pontos fortes e fracos do estudo e perspectivas de futuras direes de pesquisa.
2 DIAGNSTICO
Esta seo tem como objetivo oferecer uma anlise das transformaes que vm ocorrendo no setor de telecomunicaes e suas consequncias para o Brasil. Tal anlise feita em termos do contexto histrico geral e do panorama brasileiro do setor, dos marcos legais e regulatrios e da avaliao dos gargalos e das demandas do setor.
2.1 Contexto histrico geral 2.1.1 Convergncia
O setor de telecomunicaes vem passando por profundas transformaes nas ltimas dcadas, entre as quais se destaca a convergncia entre as tecnologias envolvidas no desenvolvimento e na fabricao dos equipamentos que compem a infraestrutura fsica necessria oferta de servios de telecomunicaes e as tecnologias tipicamente pertencentes a outros setores, como tecnologia da informao (TI), computao em rede e eletrnica de consumo. Em um primeiro momento, a partir da dcada de 1970, conforme j descrito em outros trabalhos (FURTADO; REGO; LOURAL, 2005a, 2005b; LOURAL et al., 2005), o surgimento da microeletrnica e dos microprocessadores levou digitalizao dos diversos equipamentos que compem a infraestrutura de rede
Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil
253
de telecomunicaes. Estes equipamentos passaram a ser um tipo especfico de computador especializado em determinadas funes, como transmisso de voz e de outros sinais (LEAL, 2008). Entretanto, a antiga infraestrutura do setor de telecomunicaes ainda era, na verdade, composta de inmeras infraestruturas diferentes, uma para cada servio prestado. Isto significa que havia uma infraestrutura de rede especfica para a oferta de servios de telefonia fixa, outra para telefonia mvel, outra para transmisso de sinais via satlite e assim por diante. Adicionalmente, no havia at ento grande interseco entre as tecnologias de telecomunicaes e seus artefatos, como centrais telefnicas, estaes satelitais e telefones e as tecnologias de informao e de computao em rede, tpicas de ambientes corporativos e seus artefatos, como roteadores, hubs, servidores e estaes de trabalho , sendo, portanto, ainda pertencentes a setores econmicos distintos. Em paralelo, a radiodifuso tambm no tinha relao com o universo de tecnologias e artefatos das telecomunicaes, ou seja, os servios de comunicao de imagem e som, prestados por meio da infraestrutura de TV e de rdio, estavam parte do universo destes setores, assim como as tecnologias de eletrnica de consumo e seus artefatos, como televisores e tocadores e gravadores de msica e imagens. Em um segundo momento, a partir das dcadas de 1980 e, mais intensamente, 1990, a expanso da informtica e da utilizao da internet e redes corporativas de dados em geral levou consolidao do uso dos protocolos da famlia IP,1 oriundos da informtica e utilizados na internet e nas redes corporativas de comunicao de dados em geral, que atingiram um grau de maturidade tal que puderam ser incorporados nos equipamentos de telecomunicaes. Em termos tcnicos, a comutao por circuito tecnologia tipicamente utilizada para aplicaes de voz e fax dos servios de telecomunicaes comeou a perder espao para a comutao por pacotes IP tpica da informtica uma vez que esta ltima permite no s que um mesmo canal de dados trafegue simultaneamente sinais oriundos de diferentes servios, mas tambm que a alocao de canais seja feita de forma dinmica, sob demanda, aproveitando ao mximo a infraestrutura disponvel. Em termos econmicos, foi possvel o uso mais eficiente da infraestrutura de telecomunicaes. As tecnologias da informao e da computao em rede passaram, ento, a ter interseco com as tecnologias de telecomunicaes. Isto foi possvel porque, em um primeiro momento, a digitalizao dos sinais telefnicos ou de dados traz consigo a universalidade da representao digital da informao, ou seja, qualquer meio ou mdia , seja ele voz, texto, imagem, som ou vdeo, pode ser codificado como uma sequncia de bits e, em um segundo momento,
1. Internet protocol (IP) diz respeito a um protocolo de comunicao de dados no qual se baseia a internet, enquanto a famlia IP se refere a um conjunto de protocolos de comunicao compatveis com o internet protocol.
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todos os tipos de informao podem, em princpio, ser tratados ou manipulados da mesma forma por meio de protocolos de comunicao da famlia IP. Consequentemente, desaparece a necessidade de redes intrinsecamente dedicadas a suportar um dado servio de comunicao (CPqD, 2006). Em outras palavras, a infraestrutura utilizada para prestar servios de telecomunicaes tradicionais, como a telefonia fixa, pode ser utilizada tambm para a oferta de servios de comunicao digital, como acesso internet, e vice-versa. Isto abre espao para a convergncia de diferentes servios em uma mesma plataforma tecnolgica. Mais recentemente, o processo de digitalizao de sons e imagens de TV e rdio tambm vai ao encontro deste movimento. Do ponto de vista das telecomunicaes, sua infraestrutura foi modificada de tal forma a incorporar aspectos da computao em rede e da TI. Dessa forma, a nova infraestrutura permite oferecer no somente os servios de telecomunicaes tradicionais, como telefonia, mas tambm servios de valor adicionado e aplicaes, como navegao em portais de internet, envio de e-mail antes restritos ao ambiente da informtica e comrcio eletrnico. Por outro lado, do ponto de vista da informtica, sua infraestrutura, antes restrita a ambientes corporativos, passa a ser global, capaz de conectar todas as partes do mundo por intermdio das telecomunicaes, tornando possvel a troca das mais variadas mdias de informao entre todos os indivduos. A nova infraestrutura conjunta permite ento a exploso de demanda de servios e suas aplicaes na internet, suportada pelo crescimento da capacidade da rede, por meio da fibra ptica, e pela mobilidade dos indivduos, proporcionada pelas redes sem fio. Uma consequncia dessas mudanas que as redes a infraestrutura fsica propriamente dita deixam de ser o principal responsvel pela dinmica econmica do setor de telecomunicaes, papel que assumido pelos servios. Tal deslocamento das redes para os servios ocorre em escala mundial e o Brasil segue este movimento, como ser exposto em maior profundidade adiante. Esta mudana de foco faz ainda que, para a anlise levada a cabo neste estudo, indicadores como nmero de acessos/100 habitantes sejam mais relevantes do que quilmetros de fibras pticas, por exemplo. Quando se fala de nmero de terminais, o foco a penetrao e o potencial dos servios mais que a extenso fsica das redes. Em suma, as ltimas dcadas assistiram a um processo de coevoluo de tecnologias e servios de setores antes separados. Ao primeiro caso (tecnologias) dse o nome de convergncia tecnolgica, enquanto o segundo caso denominado convergncia de servios. Tal processo de coevoluo mais bem compreendido quando outra transformao do setor de telecomunicaes levada em considerao: a liberalizao comercial e regulatria.
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2.1.2 Liberalizao comercial e regulatria
As duas ltimas dcadas do sculo 20 foram marcadas pela crescente liberalizao do comrcio entre naes, dos fluxos financeiros internacionais e dos investimentos em pases em desenvolvimento, trazendo reflexos no apenas na dimenso econmica, mas tambm nos valores culturais, na poltica (CEPAL, 2002) e nos modelos organizacionais das empresas, trazendo tona o esprito do informacionalismo2 (CASTELLS, 1999). Um importante reflexo desse processo de liberalizao comercial sobre o setor de telecomunicaes foi a transio do regime de monoplio da prestao de servios de telecomunicaes para um regime de competio regulada, por meio de movimentos de liberalizao regulatria em todo o mundo que visavam a reformas setoriais, inclusive no Brasil (CPqD, 2006). No final dos anos 1990, o quadro regulatrio em todo o mundo j havia se voltado para o estmulo competio e entrada de novas empresas no setor, por meio de privatizaes e da abertura de mercado para novos concorrentes (FRANSMAN, 2002a, 2002b; HENTEN; FALCH; TADAYONI, 2004). Com novas prestadoras de servio operando com tecnologias flexveis e em ambientes menos regulados, a crena no monoplio natural tornou-se enfraquecida (MAEDA; AMAR; GIBSON, 2006). O modelo de competio mais comum seguiu o princpio de competio baseada nas infraestruturas de telecomunicaes, correspondente ao modelo norte-americano, segundo o qual a concorrncia se daria pela oferta de infraestruturas paralelas de redes, ou seja, cada operador de rede possuiria a sua prpria infraestrutura para suportar os servios que oferece. No caso do Brasil, o governo privatizou a Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebrs), antiga holding estatal monopolista, em 1997, com a Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) (Lei no 9.472, de 16 de julho de 1997), e ainda permitiu a entrada de novas empresas prestadoras de servios de telecomunicaes, por meio de um regime de competio regulada previsto nesta lei.
2.1.3 Reflexos da convergncia e da liberalizao 2.1.3.1 Nova atribuio de papis para os setores pblico e privado
A LGT, Lei no 9.472, de 16 de julho de 1997, estabeleceu em seu Art. 6o o seguinte princpio:
Art. 6o Os servios de telecomunicaes sero organizados com base no princpio da livre, ampla e justa competio entre todas as prestadoras, devendo o Poder Pblico atuar para propici-la, bem como para corrigir os efeitos da competio imperfeita e reprimir as infraes da ordem econmica.
2. O autor descreve o informacionalismo como um novo modelo de desenvolvimento que diz respeito a uma sociedade em rede e a como os indivduos passaram a depender do fluxo de informaes nesta rede. Em uma sociedade marcada pelo informacionalismo, as TICs so o elemento principal da capacidade de seus indivduos gerarem riqueza, exercerem poder e criarem cdigos culturais.
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Em primeiro lugar, com a privatizao, a nova regulao setorial atribui ao setor privado o papel de prestador de servios de telecomunicaes, cabendo a ele investir na infraestrutura e na explorao dos servios, em regime de competio. Isto feito por meio de concesses, permisses ou autorizaes fornecidas pelo Estado. Em termos de investimentos, resta ao Estado atuar de forma complementar, focalizando-os principalmente em acessos coletivos e em contextos de reduo das desigualdades regionais e sociais. Em segundo lugar, o Estado deve propiciar a livre, ampla e justa competio. A incumbncia do Ministrio das Comunicaes, estabelecida no Decreto no 4.733, de 10 de junho de 2003, a de formular e propor polticas, diretrizes, objetivos e metas. O mesmo decreto estabelece que cabe Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) desenvolver instrumentos, projetos e aes que possibilitem a oferta de planos de servios de telecomunicaes, observando as diretrizes e metas estabelecidas pelo Ministrio das Comunicaes.
2.1.3.2Modernizao da infraestrutura
O modelo de competio regulada provocou uma onda de investimentos para digitalizao e modernizao da infraestrutura nunca vista no setor. No perodo de 1996 e 2005, os novos investidores nacionais e estrangeiros aplicaram R$ 129,2 bilhes em valor corrente, com pico no ano de 2001 (grfico 1).
GRFICO 1
Investimentos em telecomunicaes e formao bruta de capital fixo (FBCF)
Fonte: Telebrasil e Teleco (2009). Elaborao prpria.
O ano de 2001 foi especialmente importante por ter sido marcado pelos investimentos necessrios antecipao das metas de universalizao da telefonia fixa por parte das concessionrias deste servio. Tais empresas eram
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obrigadas por seus contratos de concesso a cumprir determinadas metas de instalao de telefones fixos e telefones pblicos at 2003; entretanto, caso elas antecipassem o cumprimento de tais metas at 2001, elas passariam a ter a autorizao para explorar outros servios de telecomunicaes, alm da telefonia fixa, em abrangncia nacional. At ento, somente a Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A (Embratel) podia operar em todo o territrio nacional, mas apenas com servios de telefonia interurbana, enquanto Telefnica, Telemar e Brasil Telecom podiam prestar somente servios de telefonia fixa local e em suas reas de concesso. As aes destes grupos privados visando antecipao das metas de universalizao fizeram do ano de 2001 aquele em que houve o maior investimento j feito por um nico setor da economia num ano (TELEBRASIL; TELECO, 2009). Mais recentemente, em 2008, houve outro pico de investimentos, em grande parte relacionado implantao das redes de terceira gerao (3G) de telefonia mvel, cujo espectro de frequncias foi licenciado pela Anatel. Tais redes permitem a oferta de outros servios alm da telefonia propriamente dita, como acesso internet e a contedos audiovisuais.
2.1.3.3 Aumento do acesso da populao aos servios de telecomunicaes
Aps a privatizao do Sistema Telebrs e a consequente onda de investimentos em infraestrutura, a populao passou a ter acesso a servios antes indisponveis, seja pela falta da infraestrutura, seja pelos antigos nveis de preo (CPqD, 2006), levando a um aumento significativo no nmero de acessos aos servios de telecomunicaes, a partir de 1998, conforme pode ser observado pela evoluo da densidade de acessos telefnicos fixos e mveis (grfico 2).
GRFICO 2
Densidade de telefones fixos em servio e celulares
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2.1.3.4 Alta concentrao e domnio de capital estrangeiro
Aps a privatizao, surgiram diversas novas empresas operadoras de rede para prestao de servios de telecomunicaes. Entretanto, a ltima dcada assistiu a um processo de consolidao do setor, com fuses e aquisies entre os atores, que resultaram em alta concentrao do mercado em alguns poucos grupos econmicos. O grfico 3 mostra a participao das empresas prestadoras de servios de telecomunicaes, em termos da quantidade de acessos telefnicos fixos e mveis que cada uma possua em operao no terceiro trimestre de 2009. Nota-se a consolidao ocorrida na dcada de 2000, que resultou em uma situao em que quatro grupos econmicos respondem por quase todo o mercado brasileiro de servios de telefonia. Dessa forma, o processo de liberalizao, que visava aumentar a competio, na prtica, resultou em reconcentrao das empresas prestadoras de servios de telecomunicaes.
GRFICO 3
(Em %)
Distribuio dos acessos telefnicos por grupo econmico 3o trimestre de 2009
Fonte: Teleco (2010). Elaborao prpria.
O mesmo grfico tambm permite concluir que h predomnio de empresas de capital estrangeiro no setor de telecomunicaes brasileiro: entre os quatro maiores grupos econmicos, apenas a Oi possui capital de origem nacional. Adicionalmente, este mesmo predomnio tambm pode ser observado nos fabricantes de
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equipamentos que desempenham atividades no Brasil (CPqD, 2006). O mercado brasileiro pode ser considerado atrativo pela sua grande dimenso, sendo um dos maiores do mundo. Sua liberalizao, junto com o processo de internacionalizao das empresas estrangeiras, fez que a explorao das telecomunicaes no Brasil fosse feita em grande parte por capital estrangeiro, uma vez que este um setor intensivo em capital e as empresas possuam alto grau de capacidade de investimento, principalmente na poca da bolha da internet, durante a virada do sculo.
2.1.3.5 Transformaes estruturais
Os processos de convergncia e liberalizao trouxeram profundas transformaes estruturais para o setor de telecomunicaes. Em primeiro lugar, no faz mais sentido olhar o setor de telecomunicaes isoladamente. preciso vislumbrar a infraestrutura de telecomunicaes como parte de um setor maior, que inclui as tecnologias da informao e os contedos de informao audiovisual (figura 1).
FIGURA 1
Interao das telecomunicaes com outros setores
Fonte: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD) (2009). Elaborao prpria.
Em segundo lugar, a infraestrutura de telecomunicaes no pode mais ser vista apenas como aquela necessria prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax. Uma forma de explicitar as novas caractersticas do setor parte do modelo em
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camadas sugerido por Fransman (2002a, 2002b e 2007), modelo este que guarda forte relao com uma cadeia de valor (quadro 1).
QUADRO 1
Transformaes das telecomunicaes do Brasil
Antiga indstria de telecomunicaes (pr-privatizao) Camada IV III Papel Consumo final Nova indstria de tecnologias de informao e comunicao (sculo XXI) Papel Consumo final Provedor de plataformas, contedo e aplicaes Interface IP II Operador de rede (Embratel e operadores estaduais) II Operador de rede convergente Claro, Embratel, Net, Companhia de Telecomunicaes do Brasil Central (CTBC), GVT, Oi, Brasil Telecom, Sercomtel, Telefnica, Vivo, TIM Atores (exemplos) Indivduos Americanas.com, Banco do Brasil (BB), Globo.com, Google, Mercado Livre, Po de Acar, Submarino, Terra, UOL, Yahoo, You Tube
Atores (exemplos) Camada Indivduos IV III
Provedor de servios Empresas do (voz e fax) Sistema Telebrs
Fornecedor de equipamento
Alcatel, Elebra, Ericsson, NEC, Promon, Siemens, STC
Provedores de elementos de rede (equipamentos de Alcatel-Lucent, Cisco, Ericsson, Huawei, telecomunicaes, Motorola, Nokia-Siemens, Padtec, Tropico hardware e software de computadores e eletrnica de consumo)
Fonte: Fransman (2002a, 2002b e 2007). Elaborao prpria.
Essa representao mostra que, do perodo pr-privatizao at o atual, houve a separao dos atores que atuam nos papis de operador de rede de telecomunicaes (antiga camada II) e prestador de servios (antiga camada III), facilitada pela consolidao do uso dos protocolos da famlia IP. Na antiga configurao, a Telebrs era responsvel no s por operar a infraestrutura fsica de telecomunicaes (antiga camada II), mas tambm pela prestao dos servios de telecomunicaes (antiga camada III), cujas aplicaes se limitavam principalmente a voz e fax. Na nova configurao, em que o consumidor final demanda novas aplicaes e servios de valor adicionado,3 como comrcio eletrnico, interao em redes sociais e compartilhamento de msica e vdeo, a antiga camada III se desdobra na oferta de um conjunto de novas funcionalidades: contedos, aplicaes, servios, plataformas, navegao, busca e conectividade. Para simplificar, Fransman nomeia tal camada como Plataformas, contedo e aplicaes e quem atua nela so os fornecedores destas funcionalidades, exemplificados no quadro 1. Tais novos
3. A expresso servio de valor adicionado definida na LGT como a atividade que acrescenta, a um servio de telecomunicaes que lhe d suporte e com o qual no se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes. (...) Servio de valor adicionado no constitui servio de telecomunicaes, classificando-se seu provedor como usurio do servio de telecomunicaes que lhe d suporte, com os direitos e deveres inerentes a essa condio.
261
provedores de contedo e aplicaes atuam no paradigma da computao, o que mais prximo da realidade da internet, enquanto os tradicionais operadores de rede ainda tm grande parte de sua forma de agir baseada no paradigma das telecomunicaes (ENGELSTAD, 2000). No por acaso, so os novos entrantes que esto dominando a camada III, e no os tradicionais operadores de rede da camada II. O Brasil no exceo: empresas como os portais e os provedores de acesso Terra, do grupo espanhol Telefnica, e iG, da brasileira Oi, so escassos exemplos de empresas de destaque da camada III que tambm pertencem a uma tradicional empresa operadora de rede da camada II.
2.1.3.6 Diversificao de servios
Ao mesmo tempo, a nova camada II, denominada de Rede Convergente,4 pode ser explorada no apenas pelos atores tradicionais do setor de telecomunicaes (operadores de rede de telefonia fixa e mvel), mas tambm por operadores de TV por assinatura (cabo, servio de distribuio multiponto multicanal (MMDS), frequncia ultra alta (UHF) codificada e satlite), radiodifusores, outras empresas prestadoras de servios pblicos (empresas de energia eltrica) e outros operadores de redes de acesso fixo ou sem fio. Todos estes atores passam a ser dependentes de equipamentos compatveis com os protocolos da famlia IP, como tele-equipamentos, hardware e software de computadores e eletrnicos de consumo. A dupla funo das telecomunicaes, desempenhada por esses prestadores de servio, passa ento a ser a de manter uma infraestrutura que os torne capazes de: Oferecer no somente telefonia, mas tambm novos servios de valor adicionado e suas aplicaes ao consumidor final. Garantir que aqueles prestadores que atuam na camada III tambm possam explorar o mercado a partir desta mesma infraestrutura.
Para tanto, os tradicionais atores de telecomunicaes esto diversificando seus servios. Uma forma de diversificao o processo de integrao horizontal por meio da incorporao de empresas que prestam servios de TV por assinatura na segunda metade da atual dcada. A Net, empresa de TV a cabo, se integrou ao grupo mexicano composto por Embratel e Claro. A Oi adquiriu a Way TV, enquanto a espanhola Telefnica adquiriu a operao de TV sem fio da TVA e uma participao na sua operao de TV a cabo, bem como lanou servio de TV por assinatura via satlite. Nota-se que este movimento vai ao encontro da tendncia de crescimento dos consumidores de TV por assinatura desde a privatizao das telecomunicaes (grfico 4).
4. A denominao convergente para a nova camada II se deve ao fato de todas as diferentes infraestruturas de rede convergirem para a utilizao de tecnologias baseadas nos protocolos da famlia IP para oferecer uma interface padronizada para o trfego das aplicaes e dos servios de valor adicionado ofertados pelos atores da camada III.
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GRFICO 4
Crescimento da TV por assinatura no Brasil
Fontes: Telebrasil e Teleco (2009) e Anatel (2009). Elaborao prpria.
Outra forma de diversificao de oferta de servios no atrelados telefonia so os servios de valor adicionado, como acesso internet, caixa postal, Servio de Mensagens Curtas (SMS), Servio de Mensagens Multimdia (MMS), entre outros, cuja participao na receita das operadoras de rede tem crescido nos ltimos anos. Em 2006, tais servios j respondiam por aproximadamente 10% da receita das operadoras de telefonia fixa e mvel no Brasil (grfico 5).
GRFICO 5
Participao dos servios de valor adicionado na receita das operadoras de rede de telefonia fixa e mvel
Nesse ponto, vale salientar o crescimento da importncia de um novo servio: o acesso internet em banda larga, isto , com altas taxas de bits. O acesso internet
263
permite no somente a diversificao dos servios das tradicionais operadoras de rede, mas tambm o florescimento de todas as funcionalidades da camada III. Os ltimos dez anos assistiram ao crescimento da quantidade de acessos banda larga, junto com o surgimento de um novo servio de telecomunicaes: o servio de comunicao multimdia (SCM) (grfico 6). Trata-se de um servio fixo de telecomunicaes que possibilita a oferta de capacidade de transmisso, emisso e recepo de informaes multimdia.
GRFICO 6
Crescimento da banda larga no Brasil
2.2 O carter transversal das telecomunicaes
A transversalidade das telecomunicaes sobre os mais variados setores da economia uma de suas caractersticas mais importantes. As TICs so comumente consideradas tecnologias de uso geral,5 uma vez que todos os setores da economia utilizam informao nos seus processos produtivos e operacionais, o que implica em todos eles auferirem, potencialmente, benefcios com o uso das tecnologias (OECD, 2004). Elas so importantes para o processamento de informao, tanto do ponto de vista quantitativo grande volume de dados quanto qualitativo adaptveis aos mais variados usos, conexes rpidas e sem fio e ausncia do conceito de distncia, constantemente melhoradas para responder s necessidades mutantes , e esto aplicadas em inmeros artefatos tecnolgicos (computadores, telefones e outros dispositivos audiovisuais) que podem ser utilizados pelos consumidores com diferentes graus de habilidade (UNCTAD, 2007).
5. As tecnologias de uso geral so aquelas em que h: i) amplo espao para melhoria e elaborao; ii) aplicao em ampla gama de usos; iii) potencial uso em uma grande variedade de produtos e processos; e iv) fortes complementaridades com tecnologias existentes e novas (LIPSEY; BEKAR; KARLAW apud UNCTAD, 2007).
264
Visando explorar o carter transversal das telecomunicaes, esta subseo analisa, primeiramente, os tipos de impactos econmicos sentidos pelas demais infraestruturas tratadas no presente livro e, finalmente, a relao das telecomunicaes com a mudana climtica.
2.2.1 Impactos nas demais infraestruturas econmicas
Os impactos das TICs em termos de ganho de produtividade so reflexo de diversos fatores (OECD, 2004). Primeiramente, h a intensificao de capital em relao ao trabalho, oriundo do investimento nos bens de TICs, elevando assim a produtividade da mo de obra. Adicionalmente, grande parte do interesse no potencial impacto das TICs no crescimento econmico est ligada aos benefcios potenciais que surgem do seu uso no processo de produo nos demais setores da economia e que podem trazer aumento de produtividade, tais como: aumento de market share das empresas inovadoras, introduo de inovaes que permitam a expanso da gama de produtos e processos, customizao dos servios e melhor resposta para as demandas dos clientes e reduo da ineficincia no uso do capital e da mo de obra. H ainda os efeitos que transbordam os investimentos em TICs, com o estabelecimento de redes que trazem benefcios a quem as pertence, como reduo dos custos de transao e maior eficincia na criao de conhecimento. So diversos os estudos empricos sobre o impacto da infraestrutura de telecomunicaes no crescimento econmico, com metodologias variando em termos dos dados disponveis e especificaes economtricas, mas, em geral, apontam para uma ligao positiva entre as duas variveis (KOUTROUMPIS, 2009). Especificamente com relao ao impacto das telecomunicaes nas demais infraestruturas abordadas neste livro, a literatura ainda escassa, limitandose a estudos de caso que no permitem generalizaes amplas. Apesar desta limitao, a discusso referida mostra que possvel inferir que os impactos positivos citados no pargrafo anterior podem ser gozados pelas demais infraestruturas, uma vez que qualquer processo produtivo implica em necessidade de trocar informaes, algo impulsionado pelas telecomunicaes. O quadro 2 apresenta uma lista no exaustiva de possveis aplicaes avanadas, por meio das quais as demais infraestruturas poderiam se beneficiar dos ganhos potenciais de produtividade mencionados neste estudo. Os exemplos apontados no mencionam aplicaes tradicionais, como telefonia fixa e mvel, e o impacto que elas trazem para o fluxo de informaes nos processos de cada infraestrutura econmica. So exemplos de aplicaes que se beneficiam da convergncia tecnolgica das telecomunicaes com computao e informtica, como a integrao de sistemas de informao a sensores e atuadores espalhados em diferentes pontos das cadeias de valor de cada infraestrutura.
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QUADRO 2
Infraestrutura Aeroporturia
Aplicaes de servios de telecomunicaes nas demais infraestruturas

Aplicaes avanadas de servios de telecomunicaes Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos para controle de trfego, logstica e segurana Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos nas etapas de manejo da matriaprima e de produo de combustveis Leitura automtica remota de medidores Smart Grid Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos para controle de trfego Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos de informao meteorolgica Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores para prospeco, explorao e distribuio Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos para controle de trfego, logstica e segurana Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos para controle de trfego, logstica e segurana
Etanol e biocombustveis
Eltrica Ferroviria Fontes alternativas (elica e solar) Petrleo e gs natural Porturia
Rodoviria
2.2.2 Impactos na sustentabilidade ambiental
H uma segunda modalidade de impacto das telecomunicaes nas demais infraestruturas econmicas que merecem um destaque especial: o impacto ambiental. Geralmente, a avaliao deste tipo de impacto feita em termos de emisses de uma seleo de gases de efeito estufa (GEF), que podem ser diretas (ao longo do ciclo de vida) e indiretas (pelo consumo de energia eltrica e outras emisses) (ITU, 2009a). O impacto negativo das telecomunicaes, e das TICs em geral, provem dos recursos e da energia consumida em todo seu ciclo de vida, tais como a produo e instalao de dispositivos e redes e a energia eltrica consumida no seu uso e no processo de descarte e reciclagem (ITU, 2009a). As TICs contribuem com algo entre 2% e 2,5% das emisses de GEF, das quais 40% so para energizar computadores pessoais e monitores, 23% vm de datacenters e 24%, das telecomunicaes fixas e mveis (KUMAR; MIERITZ, 2007). Por outro lado, as TICs possuem potencial para ajudar na reduo da mudana climtica promovida pelo homem. Em primeiro lugar, a utilizao das TICs pode ajudar a aumentar a eficincia dos usos da energia e de produo e consumo de bens e reduzir o movimento de bens e pessoas, por meio dos seguintes efeitos expostos no quadro 3.
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QUADRO 3
Categoria Consumo de bens e desmaterializao Consumo de energia Movimento de pessoas e bens
Efeitos de reduo de consumo de energia por meio do uso de TICs

Efeitos Ao reduzir o consumo de bens (ex: consumo de papel), pode-se reduzir o consumo de energia relacionado produo de bens e descarte, bem como a gerao de lixo Ao melhorar a eficincia do uso da energia para reduzir o consumo (ex: smartgrid), o consumo de energia relacionado gerao, transmisso e distribuio de energia pode ser reduzido Ao reduzir o movimento de pessoas (ex: videoconferncia e teletrabalho) e bens, o consumo de energia requerido para os meios de transporte pode ser reduzido
Maior eficincia do espao Ao utilizar o espao do escritrio de forma eficiente e reduzir o espao de armazenamento de bens, o de escritrio e de armaze- consumo de energia para iluminao, condicionamento de ar etc. pode ser reduzido, diminuindo assim namento de bens o consumo de energia Maior eficincia do trabalho Lixo Ao aumentar a eficincia do trabalho, o consumo de recursos e de energia pode ser reduzido Ao reduzir a produo de lixo, o consumo de energia requerido para a preservao ambiental, bem como para o descarte de lixo etc. pode ser reduzido Fonte: International Telecommunication Union (ITU) (2009a). Elaborao prpria.
Em segundo lugar, a diminuio do consumo de energia e recursos pelo uso das TICs pode contribuir para a reduo da emisso de GEF (ITU, 2009a). Finalmente, as TICs podem ajudar a mitigar as consequncias da mudana climtica, ajudando na adaptao dos impactos desta transformao, e ainda permitir a medio e o monitoramento dos impactos em termos de parmetros climticos relevantes (ITU, 2009b).
2.3 Panorama brasileiro
O panorama brasileiro pode ser explicitado de forma resumida por meio de indicadores que permitem verificar como a infraestrutura de telecomunicaes brasileira se compara com a de outros pases e como ela apresenta particularidades quando cada regio do pas vista em separado.
2.3.1 Brasil e mundo
Uma comparao simplificada de como a infraestrutura de telecomunicaes brasileira se compara com a de outros pases pode ser obtida com indicadores de difuso de servios e de equipamentos. O Frum Econmico Mundial (World Economic Forum WEF) realiza periodicamente um levantamento de dezenas de indicadores relacionados prontido de cada pas para aproveitar os benefcios das TICs (WEF, 2009). Entre os indicadores, diversos so pertinentes infraestrutura e foram selecionados neste estudo para mostrar a posio do Brasil em relao aos 134 pases pesquisados e como ele se compara com uma seleo de pases em desenvolvimento (grfico 7).
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GRFICO 7
Posies dos pases em uma seleo de indicadores de telecomunicaes
Fonte: World Economic Forum (WEF) (2009). Elaborao prpria.
Pode-se perceber que, de forma geral, o pas encontra-se em posio intermediria em relao ao resto do mundo. Nota-se que os computadores pessoais por 100 habitantes so o indicador mais bem colocado, inclusive entre os outros pases em desenvolvimento selecionados na comparao. Por outro lado, as linhas mveis colocam o pas em posio pior em relao aos demais, mesmo sendo o servio de telecomunicaes de maior difuso no pas.
2.3.2 Regies do Brasil
Independentemente da posio do Brasil em relao a outros pases em diversos indicadores de difuso de servios e equipamentos, existem desigualdades internas que merecem ser destacadas. Uma delas so as disparidades entre as diferentes regies geogrficas do pas. A pesquisa TIC Domiclios 2008 (CETIC.BR, 2009) mostra a difuso domiciliar de quatro indicadores importantes: telefonia fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV por assinatura. Nota-se claramente a desigualdade regional nos quatro indicadores. As regies Norte e Nordeste esto abaixo do indicador nacional em todos eles e, em geral, a regio Sudeste concentra a maior quantidade de acessos aos servios de telecomunicaes (grfico 8). As disparidades regionais tambm so salientes quando se comparam os mesmos indicadores nas reas urbana e rural (grfico 9). Percebe-se que o indicador nacional fortemente baseado na infraestrutura urbana, com pouca difuso de servios na rea rural do Brasil.
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GRFICO 8
Proporo de domiclios com telefonia fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV por assinatura por regio
Fonte: Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informao e da Comunicao (CETIC.br) (2009). Elaborao prpria.
GRFICO 9
Proporo de domiclios com telefonia fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV por assinatura por rea
Fonte: CETIC.br (2009). Elaborao prpria.
2.4 Marcos legais e regulatrios
Os servios de telecomunicaes so regulados pela LGT, regulamentada pelos Decretos nos 2.338, de 7 de outubro de 1997, e 4.733, de 10 de junho de 2003, entre outros. Com a aprovao da LGT, estes servios passaram a ser prestados sob regime de competio regulada. Para simplificar, so apresentados os marcos pertinentes apenas dos principais servios de telecomunicaes: telefonia fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV por assinatura. Adicionalmente, comentado o marco regulatrio em torno da utilizao das radiofrequncias.
269
Cabe registrar neste estudo que o enfoque da LGT centrado nos servios de telecomunicaes, destinando-se as redes de telecomunicaes a dar suporte a estes. Tal perspectiva consistente com as transformaes por quais vem passando o setor e os princpios delineados nesta lei visam organizar tais redes como vias de circulao, assegurando a interconexo destas e a sua operao integrada. Da mesma forma, o espectro de radiofrequncias e a ocupao da rbita por satlites so tratados como meios para a execuo dos servios de telecomunicaes.
2.4.1 Telefonia fixa
A telefonia fixa o foco da LGT e regulamentada como servio de telefonia fixa comutada (STFC) pela Anatel em sua Resoluo no 426, de 9 de dezembro de 2005. Seus servios representativos so: local, longa distncia nacional (LDN) e longa distncia internacional (LDI). Trata-se de um servio de interesse coletivo prestado em regime pblico e em regime privado, por meio de concesso, permisso e autorizao. As concessionrias so um caso especial. So as nicas empresas que atuam em regime pblico6 e, por isso, possuem obrigaes de universalizao, determinadas no Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU), previsto na Lei no 9.998, de 17 de agosto de 2000, cujo custo de cumprimento suportado exclusivamente por elas. O atual PGMU (Decreto no 4.769, de 27 de junho de 2003) estabeleceu metas para o perodo de 2006 a 2011, entre as quais se destaca a instalao de telefones pblicos em todas as localidades entre 100 e 300 habitantes e de linhas telefnicas individuais em todas as localidades com mais de 300 habitantes. O prazo da concesso termina em 2025, mas em 2010, 2015 e 2020 esto previstas revises contratuais, pelas quais novos direitos e obrigaes, inclusive novas metas de universalizao, podem ser estabelecidas. Aps o fim das concesses, os bens da infraestrutura de suporte ao STFC so revertidos Unio. Os prestadores de STFC tambm devem cumprir metas de qualidade, conforme o Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ). Adicionalmente, a LGT dividiu o pas em reas de outorgas com o Plano Geral de Outorgas (PGO), recentemente alterado pelo Decreto no 6.654 de 2008. Cada rea de outorga possui uma empresa concessionria que concorre com uma ou mais empresas autorizadas.
6. Segundo a LGT, os servios de telecomunicaes possuem dois regimes jurdicos de sua prestao: pblico e privado. Servio de telecomunicaes em regime pblico o prestado mediante concesso ou permisso, com atribuio a sua prestadora de obrigaes de universalizao e de continuidade. Sendo de interesse coletivo, sua existncia, universalizao e continuidade so asseguradas pela prpria Unio.
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2.4.2 Telefonia mvel
A telefonia mvel existe desde 1991 no Brasil e, aps a privatizao, foi regulamentada pelo servio mvel celular (SMC), substitudo a partir de 2001 pelo servio mvel pessoal (SMP),7 pela Resoluo no 477 da Anatel. Alm da telefonia mvel propriamente dita, as operadoras de SMP tambm podem prestar servios de LDN e LDI. O SMP um servio de interesse coletivo prestado em regime privado, no havendo concesses, portanto: as dez outorgas so exploradas por meio de autorizaes de 15 anos, prorrogveis uma nica vez por mais 15. Assim como no STFC, as operadoras de SMP esto sujeitas ao cumprimento de PGMQ especfico, mas, ao contrrio do STFC em regime pblico, no h um PGMU para a telefonia mvel. Entretanto, o modelo da ltima licitao de radiofrequncias estabeleceu metas de atendimento em termos de quantidade de localidades cobertas.
2.4.3 TV por assinatura
A TV por assinatura um servio prestado em diversas modalidades tecnolgicas: cabo, MMDS (microondas), DTH Direto Para Casa (satlite) e UHF codificado (com apenas um canal de programao). A primeira destas TVs surgiu como servio de telecomunicaes com a Lei do Cabo (Lei no 8.977 de 1995) e consistiu em distribuio de sinais de vdeo e/ou udio. A operadora de TV a cabo presta o servio de TV a cabo mediante concesso. As outras trs so modalidades dos servios especiais, conforme previsto no Decreto no 2.196/1997, e so exploradas por meio de permisses e de regulamentao especficas.
2.4.4 Acesso internet
O acesso internet um servio de valor adicionado, o qual definido na LGT como a atividade que acrescenta, a um servio de telecomunicaes que lhe d suporte e com o qual no se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes. Independentemente dos meios e tecnologias utilizados, tais como acesso discado, digital subscriber line (DSL),8 radiofrequncia, cabo, entre outros, este servio dever estar associado a um servio de telecomunicaes devidamente regulamentado pela Anatel, que, por sua vez, s dever ser explorado por empresas que possuam concesso, permisso ou autorizao expedida pela agncia. Por isso, o servio de acesso internet no Brasil requer tambm a contratao de um prestador de servios de telecomunicaes que lhe d suporte, como aqueles apresentados nas sees anteriores.
7. Alm do SMP, a comunicao mvel tambm explorada pelo servio mvel especializado (SME) e pelo servio mvel global por satlite (SMGS), ambos por meio de autorizaes. O primeiro diz respeito principalmente a servios de despacho ou trunking. Ambos so servios de interesse coletivo, mas so explorados em regime privado, e sua participao no mercado de comunicao mvel pequena quando comparada com a do SMP. Por tais motivos, no so explorados em mais detalhes neste documento. 8. Digital Subscriber Line: famlia de tecnologias que fornecem um meio de transmisso digital de dados.
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As empresas que comercializam o servio de banda larga especificamente, somente podem faz-lo mediante autorizao expedida pela Anatel para explorar o servio de telecomunicaes que ir suportar a conexo, tal como o servio de comunicao multimdia (SCM). Este servio foi regulamentado pela Anatel em 2001, pela Resoluo no 272, que o define como um servio fixo de telecomunicaes de interesse coletivo, prestado em mbito nacional e internacional, no regime privado, que possibilita a oferta de capacidade de transmisso, emisso e recepo de informaes multimdia, utilizando quaisquer meios, a assinantes em uma rea de prestao de servio. Adicionalmente, o acesso internet tambm pode ser realizado com mobilidade, por meio do SMP. Isto porque o regulamento deste ltimo no restringe o servio a aplicaes de voz. Por este motivo, os prestadores do SMP tambm oferecem acesso internet por meio de sua infraestrutura de rede.
2.4.5 Radiofrequncias
As radiofrequncias so ondas eletromagnticas utilizadas para a comunicao sem fio, como TV e rdio, telefonia celular, rdios diversos, telefone sem fio e radares, e so caracterizadas por serem um recurso limitado e um bem pblico. Conforme estabelecido na LGT, cabe Anatel administrar a utilizao do espectro de radiofrequncias de forma eficiente, por meio de regulamentao e fiscalizao. O uso da radiofrequncia por algum interessado depende de outorga da Anatel, mediante aquiescncia associada a concesso, permisso ou autorizao para prestao de servio de telecomunicaes, exceto quando o uso for feito por meio de equipamentos de radiao restrita, definidos pela agncia em sua Resoluo no 365/2004. Os servios e as aplicaes de comunicaes sem fio so prestados e usufrudos em faixas especficas de radiofrequncia, definidas no Plano de Atribuio, Destinao e Distribuio de Faixas de Frequncias no Brasil (PDFF). Tal plano destina faixas de frequncias no somente para servios de telecomunicaes a serem prestados em regime pblico e em regime privado, mas tambm para servios de radiodifuso, servios de emergncia e de segurana pblica e para fins exclusivamente militares.
2.5 Gargalos
Como gargalo entende-se os obstculos e os empecilhos que reduzem a habilidade da infraestrutura de telecomunicaes ser capaz de dar suporte a servios compatveis com os desafios contemporneos. Os servios analisados so aqueles tratados na subsubseo anterior: telefonia fixa, telefonia mvel, TV por assinatura e acesso internet.
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2.5.1 Demanda
Em primeiro lugar, existem gargalos que ou reduzem a escala da demanda dos servios de telecomunicaes ou o escopo de requisitos desta mesma demanda, isto , o tipo de servio necessrio. De forma simplificada, para o desenvolvimento da demanda nos dois aspectos (escala e escopo) necessrio haver: i) capacidade de arcar com os custos; ii) dispositivos adequados para acessar os servios, como telefones e computadores pessoais, e iii) capacidade de usufru-los. No que concerne s duas primeiras destes sees, possvel perceber que h uma correlao entre a condio socioeconmica e a utilizao de bens e servios de telecomunicaes. Quanto maior a renda domiciliar, maior a proporo daqueles que possuem telefones fixos e celulares, TV por assinatura, acesso internet e meios de acesso internet telefones celulares com acesso internet e computadores (grfico 10). Nota-se tambm que estes ltimos so mais sensveis renda domiciliar do que os telefones fixos e celulares, o que pode ser explicado pelo fato de serem, em mdia, itens mais onerosos, criando assim uma barreira maior para o crescimento da demanda dos servios a eles vinculados. E mesmo quem tem meios de acesso internet, no o fazem por considerarem o custo elevado: a pesquisa TIC Domiclios mostra que 75% dos domiclios sem computador e 54% dos que tm computador mas no acesso internet citam o custo elevado como o motivo de no possurem o bem, nem contratarem o servio, respectivamente (CETIC.BR, 2009).
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GRFICO 10
(Em %)
Posse de bens e uso de servios de telecomunicaes por classe de rendimento mensal familiar
Fontes: CETIC.br (2009) e IBGE (2007). Elaborao prpria.
O custo elevado apontado pela pesquisa est relacionado no apenas com o nvel de renda da populao, mas tambm com os preos dos servios de telecomunicaes praticados no pas. Comparando-se o Brasil com outros pases em desenvolvimento, nota-se a posio relativamente mais baixa principalmente em termos de impostos, mas tambm em preo da linha telefnica fixa individual e corporativa e em custo da chamada telefnica celular (grfico 11). Nesse ponto, vale citar que, alm da difuso dos servios de telefonia fixa ser inferior ao de telefonia mvel, como j apontado no grfico 8, havia uma capacidade ociosa de 33% em 2008 (TELEBRASIL; TELECO, 2009), e tambm que a grande parte da difuso da telefonia celular devida ao servio pr-pago, que no exige um comprometimento monetrio mensal por parte do assinante e corresponde a 82% dos acessos existentes em julho de 2009 (TELECO, 2010).
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GRFICO 11
Posies dos pases em alguns indicadores de preo
Fonte: WEF (2009). Elaborao prpria.
O terceiro item citado (capacidade da populao usufruir os servios) pode ser analisado em termos da escolaridade e da proficincia em TICs. Isto porque, diferentemente das outras infraestruturas, as telecomunicaes transportam informao, que, por sua vez, precisa ser compreendida pelas partes envolvidas na sua troca, por meio de competncias cognitivas. A primeira pode ser considerada um gargalo geral, enquanto a segunda especfica do setor de telecomunicaes. Em primeiro lugar, o analfabetismo funcional pode ser um gargalo, pois reduz a capacidade de um indivduo usufruir plenamente das potencialidades advindas dos servios de telecomunicaes, principalmente o acesso internet. O Brasil um pas com alto ndice de pessoas classificadas como analfabetas funcionais (32% do total em 2007), com apenas 28% do total da populao classificada no nvel pleno de alfabetismo e com 40% deste total classificados no nvel bsico de alfabetismo em 2007 (INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2007). Em segundo lugar, a proficincia em TICs pode ser auferida pelas habilidades relacionadas ao uso do computador e da internet9 e a ausncia desta tambm pode ser considerada um gargalo. O grfico 12 mostra como h forte correlao entre o grau de instruo do indivduo e sua habilidade para usufruir as TICs e que, no caso do uso da internet, a falta de proficincia da populao brasileira maior.
9. A pesquisa TIC Domiclios elenca os seguintes itens como habilidades em TICs, sem qualquer carter hierrquico: usar um mouse; copiar ou mover um arquivo ou uma pasta; usar um editor de texto; abrir um programa para navegar na internet; usar uma planilha de clculo; usar programas de som e imagem/multimdia; conectar ou instalar perifricos (impressora, cmera e microfone); comprimir arquivos no computador; escrever um programa de computador usando linguagem de programao; usar um mecanismo de busca para achar informao; enviar e-mails com arquivos anexados, documentos e fotos; enviar mensagens em salas de bate-papo e fruns de discusso; usar um programa de compartilhamento de arquivos para trocar filmes, msica etc.; baixar e instalar softwares; usar a internet para realizar ligaes telefnicas; e criar uma pgina na internet (CETIC.BR, 2009).
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GRFICO 12
Relao entre grau de instruo e proficincia em TICs
Fonte: CETIC.br (2009). Elaborao prpria.
Em suma, possvel concluir que h gargalos nos trs elementos relacionados demanda: i) capacidade de arcar com os custos; ii) dispositivos adequados para acessar os servios, como telefones e computadores pessoais; e iii) capacidade de usufru-los. Os dois primeiros so limitados pela renda mdia da populao brasileira, por sua m distribuio e pelos preos praticados para os bens e servios de telecomunicaes. O terceiro elemento possui gargalos em termos da escolaridade e da proficincia no uso de TICs por grande parte da populao brasileira.
2.5.2 Competio
Em segundo lugar, existem gargalos relacionados ao ambiente de competio presente na prestao de servios de telecomunicaes. Esta anlise parte da hiptese de que a competio entre operadores de rede leva a preos mais baixos, que, por sua vez, levam a uma maior difuso dos servios, ao contrrio de um regime de monoplio de facto ou de jure , no qual o valor timo do ponto de vista de bem-estar social em termos de preo e cobertura suplantado pelo ponto de vista do lucro mximo do operador. Na telefonia mvel, o ambiente de competio tal que: i) h equilbrio no nmero de assinantes dos maiores prestadores de servio; e ii) mais da metade dos municpios brasileiros so atendidos por mais de uma prestadora de SMP, algo facilitado pelo fato dos operadores de rede poderem explorar o servio em todo o territrio nacional, e no apenas em uma outorga especfica (grfico 13). Adicionalmente, aproximadamente 81% da populao brasileira residem em municpios em que h quatro ou cinco prestadores de SMP (TELECO, 2010). Entretanto, na telefonia fixa, tal ambiente de competio no se repete. A concentrao do mercado de telefonia fixa demonstra o insucesso de instalao de competio
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pelas empresas-espelho e espelhinhos10 e a instaurao de monoplio regional das concessionrias do STFC em suas respectivas reas de concesso (SOUTO et al., 2009, p. 72). As concessionrias respondem por uma participao de mercado por volta de 80%, em termos de linhas telefnicas fixas em servio (grfico 14). Ao mesmo tempo, apesar da regulamentao atual do STFC j permitir que a concessionria de uma rea de outorga explore servios em outra rea por meio de autorizao, os dados disponveis sugerem que a participao das concessionrias em outras outorgas que no as suas baixa. Uma possvel explicao para isto o expressivo investimento necessrio implantao de infraestrutura em outras reas de outorga, como postes, cabos e direitos de passagem. Por outro lado, vale mencionar que na modalidade de servios de longa distncia, especialmente nacionais, nas chamadas interurbanas (LDN), existe maior grau de competio, uma vez que a regulamentao imposta pela Anatel concede ao usurio do servio o direito seleo da prestadora por meio da discagem do respectivo cdigo numrico. Neste mercado, considerando-se, por exemplo, os minutos tarifados, observa-se uma distribuio um pouco mais equilibrada do market share entre as grandes operadoras, quando se toma o Brasil como um todo. Entretanto, em cada rea de concesso, a dominncia da concessionria regional marcante (TELECO, 2010).
GRFICO 13
(Em %)
Municpios atendidos por telefonia mvel e participao dos operadores de rede de telefonia mvel 3o trimestre de 2009
10. Ao contrrio das concessionrias, as empresas-espelho e espelhinhos trabalham no regime privado, no qual no h tarifas, e sim preos de servios estabelecidos por elas, de acordo com o mercado e a concorrncia. Sua existncia, prevista na LGT, visava estimular a competio com as concessionrias.
277
GRFICO 14
Operadores de rede de telefonia fixa por outorga e sua participao de mercado 2o trimestre de 2009
J na TV por assinatura, o ambiente de competio pode ser descrito em parte pelas tecnologias utilizadas e em outra parte pelos atores que exploram o servio. Em primeiro lugar, quase a totalidade de municpios brasileiros possui alguma empresa prestadora de servio de TV por assinatura, principalmente com a tecnologia DTH, que, por ser satelital, possui pequena barreira geogrfica e responsvel por 5.084 municpios atendidos (grfico 15).
GRFICO 15
Participao de mercado das tecnologias de TV por assinatura 20081
Fontes: Anatel (2009) e Associao Brasileira de TV por Assinatura (ABTA) (2009). Elaborao prpria. Nota: 1 Dados de janeiro de 2008.
Por um lado, apenas 467 municpios possuem servio prestado por meio das tecnologias concorrentes MMDS e TV a cabo, nmero que teve seu pico em 2001 e desde ento tem sofrido leve declnio, mas, por outro lado, a quantidade
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de municpios atendidos por mais de uma tecnologia concorrente tem crescido na ltima dcada. A populao dos municpios cobertos tanto por MMDS quanto por TV a cabo, em 2008, era 61 milhes, cerca de dois teros da populao de 91 milhes nos municpios cobertos por estas tecnologias. Em segundo lugar, h concentrao do mercado nas mos de duas empresas: Net (TV a cabo) e Sky (DTH) (grfico 16). Somadas, respondem por quase 80% dos assinantes de TV por assinatura.
GRFICO 16
(Em %)
Participao de mercado dos operadores de rede de TV por assinatura em nmero de assinantes 3o trimestre de 2009
Pode-se concluir que h competio apenas em pequena parcela dos municpios brasileiros, j que a grande maioria atendida apenas pela infraestrutura DTH. A concorrncia existe nos municpios mais populosos, que oferecem maior atratividade econmica, nos quais existem infraestruturas a cabo, MMDS ou ambas. A populao de tais municpios (91 milhes) responde por metade da populao brasileira. Entretanto, a difuso dos servios de TV por assinatura baixa: so apenas 6,6 milhes de assinantes. Estes pontos levam a crer que h gargalos relacionados ao ambiente de competio de servios de TV por assinatura. Finalmente, o acesso internet explorado tanto pelos operadores de rede de telefonia fixa e mvel e de TV por assinatura, quanto por pequenos provedores espalhados pelo pas. Focando a anlise no acesso fixo em banda larga, em
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maio de 2009, o pas possua 1.327 autorizaes de SCM e 75% dos municpios atendidos, que correspondem a 92% da populao brasileira (TELEBRASIL; TELECO, 2009). Apesar dos pequenos provedores estarem em quase todos os municpios, o predomnio das concessionrias de STFC (Telefnica e Oi/Brasil Telecom) e TV por assinatura (Net) indiscutvel (grfico 17).
GRFICO 17
(Em %)
Participao de mercado de acesso fixo internet em banda larga 2008
Em suma, o ambiente de competio varia conforme o servio de telecomunicaes analisado. O STFC, visto isoladamente, claramente o que possui maior concentrao de mercado, enquanto o SMP o mais dinmico. A TV por assinatura e o acesso internet so servios que possuem competio em maior ou menor escala, dependendo da regio. H localidades com apenas um prestador de servio, enquanto outros possuem dois ou mais prestadores de servio. Estes ltimos casos so vistos em regies densamente povoadas que oferecem atratividade econmico-financeira a quem presta servios nelas. Em cada servio importante salientar que a competio modulada pelo modelo exploratrio previsto na regulao brasileira. Em primeiro lugar, a ausncia de instrumentos regulatrios claros que tratem da separao entre a prestao de servios
280
e a operao de rede tem como consequncia fazer que a licena para prestao de um servio seja, na prtica, simultaneamente vinculada operao da infraestrutura de telecomunicaes. Isto leva ao surgimento de infraestruturas paralelas para o mesmo servio, uma para cada prestador deste servio. Por exemplo, cada licenciada de SMP possui sua prpria infraestrutura. Como a construo das redes de telecomunicaes exige grandes investimentos, isto cria barreiras entrada de eventuais competidores. Indo alm, faz que a licenciada tenha total controle sobre o uso da sua infraestrutura e, portanto, sobre os servios que trafegam sobre ela. No h uma regulamentao que defina regras claras para que a operadora de rede ceda, de forma isonmica, partes de sua infraestrutura para que uma empresa concorrente preste servios de telecomunicaes por intermdio dela, mesmo sendo isto previsto na LGT. Se houvesse a aplicao eficaz de tal regulamentao, a empresa concorrente no teria de arcar com o alto investimento de implantar infraestrutura prpria, o que reduziria as barreiras entrada. Em segundo lugar, o marco regulatrio atual contempla a existncia de diferentes espcies de servios de telecomunicaes, cada qual com definies distintas e prestado sob restries impostas na sua respectiva regulamentao. Isto, junto com a ausncia da separao entre a prestao de servios e a operao de rede, faz que surjam infraestruturas paralelas entre diferentes servios de telecomunicaes. Por exemplo, uma empresa com licena de STFC possui sua infraestrutura para prestar o servio de telefonia, enquanto uma empresa com licena de TV a cabo possui outra infraestrutura para o servio de TV por assinatura. Embora tecnicamente aplicaes audiovisuais possam ser providas em ambas as redes, as concessionrias de STFC s podem operar servios de TV a cabo em determinada regio caso no haja interesse de outras empresas. Como outro exemplo, pode ser citado que a infraestrutura utilizada para a licena de SCM no pode ser utilizada para prestao de servios de natureza similar do SMP, como a telefonia mvel. O SCM no possui regulamento de plano de numerao e no permite encaminhamento de trfego telefnico e nem mobilidade, elementos presentes no SMP (SOUTO et al., 2009). Estes so exemplos que ilustram que, dependendo do servio, operadores de determinada infraestrutura de telecomunicaes utilizada para a prestao do servio qual est vinculada no podem prestar servio de telecomunicaes de outra natureza. Tais restries reduzem o potencial de concorrncia entre infraestruturas para um mesmo servio, criando entraves competio entre plataformas tecnolgicas na oferta de servios similares.
2.5.3 Universalizao dos servios de telecomunicaes
A universalizao prevista na LGT pelas obrigaes que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituio de interesse pblico a servio de telecomunicaes, independentemente de sua localizao e condio socioeconmica. Entretanto, existem alguns gargalos vinculados universalizao.
281
Em primeiro lugar, a universalizao est vinculada apenas aos servios prestados no regime pblico, ou seja, apenas as concessionrias do STFC so obrigadas a cumprir metas de universalizao do PGMU, limitando sua abrangncia telefonia fixa. Em segundo lugar, o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST), regulamentado pelo Decreto no 3.624, de 2000, visa proporcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuvel ao cumprimento das obrigaes de universalizao de servios de telecomunicaes, que no possa ser recuperada com a explorao eficiente do servio, ou seja, [o]s recursos do FUST no podero ser destinados cobertura de custos com universalizao dos servios que, nos termos dos contratos de concesso, a prpria prestadora deva suportar. A restrio exige, portanto, um instrumento que oferea uma forma de verificar qual parcela do custo de prestao de um servio pode ser passvel de utilizao dos recursos do fundo. A ausncia deste instrumento at hoje tambm um gargalo para o crescimento da oferta de servios de telecomunicaes. Em terceiro lugar, a regulamentao do FUST limita o espectro de servios passveis de seu uso, at mesmo no prprio STFC. O Decreto no 3.624 lista suas possveis aplicaes a 13 tipos de programas, projetos e atividades, como localidades com menos de 100 habitantes, atendimento de comunidades de baixo poder aquisitivo e fornecimento de interfaces a deficientes carentes. Em quarto lugar, at mesmo alguns dos programas, projetos e atividades previstos no FUST vo contra o princpio da isonomia da LGT, que impede subsdios ou oferta de servios diferenciados populao de baixa renda.
2.5.4 Qualidade
Partindo da premissa que a falta de qualidade um potencial gargalo ao desenvolvimento das telecomunicaes, a situao dos prestadores de servio, em termos da satisfao de seus consumidores, apresenta problemas. Tanto a telefonia fixa quanto a mvel tem sido alvos constantes de reclamaes Anatel; entretanto, a primeira piorou sua situao nos ltimos anos, enquanto a segunda apresenta pouca variao. Apesar da telefonia fixa no crescer sua base de assinantes, o nmero de reclamaes tem crescido nos ltimos anos, passando de 0,58 reclamaes por 1.000 assinantes, no ms de dezembro de 2005, para 0,92, no ms de dezembro de 2008 (grfico 18). Ao mesmo tempo, as reclamaes por 1.000 assinantes da telefonia mvel variaram pouco nesse perodo, apesar do grande crescimento na quantidade de assinantes, oscilando entre 0,3 e 0,4. Entretanto, em termos absolutos, as reclamaes aumentaram. A Anatel no disponibiliza dados similares para SCM e TV por assinatura no perodo; entretanto, considerando dados de dezembro de 2008,
282
as reclamaes por 1.000 assinantes nesse ms so 1,411 e 0,6, respectivamente. Nota-se que o acesso internet o servio que possui a pior qualidade de servio percebida pelos usurios, entre os quatro servios analisados.
GRFICO 18
Reclamaes do SMP e STFC Anatel
Fontes: Anatel (2009) e Telebrasil e Teleco (2009). Elaborao prpria.
11. Para este clculo, foi considerada a quantidade de reclamaes de SCM no ms de dezembro de 2008, dividida pela quantidade de assinantes de acesso banda larga existente no pas nesse ms.
283
A LGT determina que o poder pblico tem o dever de adotar medidas que propiciem padres de qualidade compatveis com a exigncia dos usurios. Para tanto, a lei determina que cabe Anatel utilizar os recursos do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (Fistel) para instalao, custeio, manuteno e aperfeioamento da fiscalizao dos servios de telecomunicaes existentes no Pas, (...) aquisio de material especializado necessrio aos servios de fiscalizao (...) [e] fiscalizao da elaborao e execuo de planos e projetos referentes s telecomunicaes. A Anatel estabelece um PGMQ para STFC, SMP e TV por assinatura, que inclui sanes no caso do no cumprimento do que foi estabelecido, englobando advertncia, multa, suspenso temporria, caducidade e cassao. Entretanto, no h um plano para o SCM ou para o acesso internet via SMP, o que deixa o servio de acesso internet sem metas de qualidade. Trata-se, portanto, de uma importante lacuna regulatria. Todos os planos possuem ainda metas de atendimento ao consumidor, como prazos de resposta de reclamaes, metas de cobrana, como erros em documento de cobrana, e metas de continuidade do servio, como prazo para soluo de interrupo. Exclusivamente, somente o STFC possui meta de modernizao da rede; entretanto, ela se limita digitalizao da rede local. A digitalizao um fenmeno relativamente antigo, iniciado h dcadas, conforme citado anteriormente neste documento. H um fenmeno mais recente, a consolidao do uso dos protocolos da famlia IP, que no considerado na meta de modernizao da rede. Voltando a ateno qualidade tcnica do servio principal prestado (telefonia e televiso) os planos do STFC e do SMP estabelecem metas relacionadas a chamadas telefnicas, como taxa de completamento de chamadas, nvel de rudo e queda de ligao, mas o PGMQ da TV por assinatura no possui algo similar para seu servio principal, uma vez que neste quesito so contempladas apenas metas relacionadas a nmero de reclamaes e a prazos de atendimento de instalao e cessao da cobrana.12 Na modalidade de servio de TV a cabo, a Norma no 13 de 2006 da Anatel estabelece aspectos tcnicos que devem ser respeitados; entretanto, no esto explicitamente relacionados qualidade do servio. Finalmente, importante destacar que, a despeito do crescimento da parcela da populao atendida por servios de telecomunicaes ao longo da dcada, os recursos disponibilizados Anatel no oramento da Unio no subiram na mesma proporo (grfico 19). Isto significa que a qualidade dos trabalhos de fiscalizao dos servios de telecomunicaes, incumbncia da agncia, pode ser comprometida pelo crescimento da complexidade de se fiscalizar redes de telecomunicaes que aumentaram consideravelmente de tamanho nos ltimos anos
12. Entretanto, em sua Norma no 13/2006, a agncia estabelece parmetros tcnicos a serem atendidos pelos operadores de TV a cabo.
284
sem o devido crescimento dos recursos necessrios atividade de fiscalizao. Trata-se de um reflexo do contingenciamento de recursos na Lei Oramentria, prtica adotada pela Unio h anos e que resulta no desvio da arrecadao do Fistel e de outros fundos de sua funo originariamente prevista em lei (ABDID, 2006; LOBO, 2007, 2008; IENO, 2009).
GRFICO 19
Arrecadao de taxas de fiscalizao e despesas da Anatel
(Em R$ milhes)
Fontes: Anatel e Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Telebrasil e Teleco (2009).
Em suma, h gargalos relacionados qualidade dos quatro principais servios de telecomunicaes analisados: STFC, SMP, TV por assinatura e SCM. Primeiramente, o acesso internet, via SCM ou SMP, no possui regras estabelecidas pela Anatel para garantia de qualidade, como o PGMQ para o STFC, o SMP e a TV por assinatura. Em segundo lugar, somente o STFC possui meta de modernizao de rede e ela no leva em considerao avanos tecnolgicos recentes. Em terceiro lugar, a TV por assinatura no possui metas tcnicas de qualidade relacionadas ao servio propriamente dito. Finalmente, o crescimento das redes de telecomunicaes no foi acompanhado de aumento dos recursos da Anatel para as atividades de fiscalizao da qualidade dos servios prestados.
2.5.5 Poltica setorial e outras aes do Estado
So diversos os autores que apontam para a importncia de se construir um projeto setorial de TICs calcado em polticas pblicas em pases em desenvolvimento (HEEKS; NICHOLSON, 2002; AMSDEN et al., 2003; DUPAS, 2004; COUTINHO; SARTI, 2003; STEFANUTO, 2004; EVANS, 1995; COMMANDER et al., 2003). Pases como China, Coreia do Sul, ndia e Irlanda so casos que indicam a importncia desta construo e a implantao de um projeto setorial com seus respectivos instrumentos de poltica.
285
Conforme apresentado mais adiante neste documento, no Brasil, as aes estruturantes em TICs por parte do governo se do em diversas instncias diferentes ministrios e rgos de governo devido prpria natureza transversal a todos os setores produtivos e imbricao entre seus componentes. A existncia de programas desenvolvidos em diversos ministrios, como os de incluso digital do Ministrio da Comunicao, Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG), Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e Ministrio da Casa Civil, e o Computador para Todos, da Presidncia da Repblica, do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), do MCT e do Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), mostram que, at certo ponto, h uma poltica setorial em prol das telecomunicaes. No obstante, h outras aes do Estado no relacionadas a tal poltica e que atuam contra ela. Uma delas a atribuio de um papel relativamente pequeno para as telecomunicaes no oramento da Unio. O oramento do Ministrio das Comunicaes previsto na Lei Oramentria Anual tem representado menos de 0,5% do oramento total da Unio nos ltimos seis anos, o que pode ser considerado reflexo natural da poltica de privatizao do final do sculo passado. No entanto, conforme mostrado no grfico 20, cada vez mais seu valor tem sido contingenciado. Em 2003, 39% da dotao inicial prevista no oramento do ministrio foi contingenciada, percentual que em 2008 chegou a 74%. Sua participao no valor total contingenciado subiu de 4%, em 2003, para 16%, em 2008. O FUST, que deveria promover a universalizao dos servios de telecomunicaes, apesar de arrecadar anualmente centenas de milhes de reais dos prestadores de servios, possui diversos limitantes, conforme j citado anteriormente neste documento (subsubseo 2.5.3), que duram quase uma dcada. At o presente momento, o fundo tem servido primariamente para compor recursos para o Tesouro Nacional, sem a devida aplicao no setor para o qual foi criado.
GRFICO 20
Oramento do Ministrio das Comunicaes
Fonte: Senado Federal. Elaborao prpria. Obs.: Valores correntes.
286
H ainda o papel dos tributos na composio dos preos dos bens e servios de telecomunicaes, que, como apresentado adiante (subseo 3.4), responsvel por quase a metade dos preos dos servios e tem aumentado ao longo do tempo e atribui alquotas de impostos iguais ou superiores a itens como armas e cosmticos. Nesse sentido, a poltica fiscal do Estado atua contra a poltica setorial de telecomunicaes. Em suma, a ausncia de uma poltica setorial articulada com outras aes do Estado uma lacuna para o desenvolvimento da infraestrutura de telecomunicaes, tanto de forma intrassetorial no sentido de construir uma viso efetivamente sistmica entre as diferentes facetas do setor per se, como os j citados efeitos cruzados de regulao de servios quanto intersetorial, no sentido de construir uma viso integrada no s com outras TICs, mas tambm com outros setores da economia que poderiam utilizar as telecomunicaes para aprimorar seu prprio desenvolvimento.
3 INTERFACES DAS POLTICAS PBLICAS
Enquanto a seo anterior apresentou um diagnstico da infraestrutura de telecomunicaes, a presente seo visa identificar as interfaces das polticas pblicas com os pontos diagnosticados anteriormente, de forma a permitir vislumbrar as perspectivas que o setor deve enfrentar nos anos frente. Para tanto, so identificados os mecanismos de financiamento e as perspectivas de investimento no setor, seguidos de uma verificao da existncia ou no de parcerias entre os nveis federativos para programas pblicos, passando por uma discusso em torno da formao de preos, tarifas e subsdios e finalizando com uma discusso sobre os impactos dos investimentos na infraestrutura setorial sobre a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental.
3.1 Mecanismos de financiamento
Os mecanismos de financiamento do setor de telecomunicaes so hoje radicalmente diferentes daqueles de 20 anos atrs. No final da dcada de 1980, a despeito de uma estrutura financeira saudvel e de razovel rentabilidade, a capacidade de investimento do Sistema Telebrs era bastante restringida pelo controle que o governo federal exercia sobre as empresas estatais de modo a reduzir seu endividamento e, por consequncia, a Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (WOHLERS; OLIVA, 1998). De 1988 a 1995, o montante de investimento anual do sistema ficou, em mdia, no patamar dos R$ 4 bilhes em valores correntes. Em 1996, este valor subiu para a casa dos R$ 7 bilhes por uma conjuno de dois fatores importantes: uma forte elevao tarifria e o desbloqueio das restries ao investimento da Telebrs, em uma agenda poltica que visava revitalizar as telecomunicaes brasileiras antes do processo de sua desestatizao.
287
A essa poca, o setor privado comeou a entrar nas telecomunicaes de forma complementar. Ainda antes da privatizao do Sistema Telebrs, o governo deu incio licitao das licenas da chamada banda B da telefonia celular. No final de 2007, com as licenas j licitadas, o governo arrecadara cerca de R$ 5 bilhes, dinheiro que, no entanto, no seria revertido diretamente ao setor, e sim ao Tesouro Nacional. Por outro lado, o investimento tcnico anunciado pelos consrcios vencedores ficava na casa dos R$ 2 bilhes (WOHLERS; OLIVA, 1998). Tambm de forma complementar, e em menor escala, ocorreram investimentos privados no segmento de TV por assinatura. Como foi visto na subsubseo 2.1.2, a grande mudana nos investimentos do setor, tanto qualitativa (modelo), quanto quantitativa (volume), veio com a desestatizao do sistema Telebrs em 1998. De 1999 a 2008, foram investidos perto de R$ 148 bilhes no setor (grfico 21). O governo, entretanto, no ficou completamente fora de tal quadro. Alm de coordenar o processo de privatizao do Sistema Telebrs, o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), por meio de sua subsidiria, a BNDES Participaes S/A (BNDESPAR), tornou-se acionista de umas das novas empresas concessionrias, a Telemar (atual Oi). Alm disso, o principal papel do banco no setor de telecomunicaes o de financiador direto, indireto ou de forma mista da implantao, expanso e modernizao das redes de prestadores de servios de telefonia fixa, mvel e TV por assinatura, visando estimular a demanda por equipamentos e software da indstria local, fomentar o desenvolvimento tecnolgico nacional e promover a universalizao dos servios de telecomunicaes. De 1999 a 2008, o banco desembolsou, ainda, R$ 26 bilhes em emprstimos a empresas prestadoras de servios de telecomunicaes (grfico 21). Mais recentemente, em 2008, o BNDES foi pea fundamental no processo de fuso da Oi com a Brasil Telecom, consolidando o atual perfil de grandes atores privados das telecomunicaes. Contudo, em termos relativos, a contribuio do BNDES foi pequena, apenas 18% do total investido nesses dez anos. Para o perodo 2010-2013, o banco mapeou investimentos no setor de telecomunicaes na ordem de R$ 67 bilhes, o que mantm a mdia do quadrinio 2005-2008, que foi de R$ 66 bilhes (BORA JR.; QUARESMA, 2010).
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GRFICO 21
Desembolso anual do BNDES em servios de telecomunicaes

(Em R$ milhes)
Fonte: BNDES (2009). Elaborao prpria. Obs.: Valores correntes.
O quadro atual dos mecanismos de investimento disponveis, portanto, pode ser resumido como uma combinao de recursos maciamente privados, com uma parcela pequena de recursos originrios do BNDES.
3.2 Investimentos
O objetivo desta subseo apresentar tendncias de novos investimentos em infraestrutura de telecomunicaes e as interfaces das polticas pblicas nesta varivel. Com relao ao primeiro ponto, conforme j apontado anteriormente neste documento, a LGT estabelece que cabe ao setor privado investir na infraestrutura e na explorao dos servios de telecomunicaes por meio desta infraestrutura. O BNDES realiza anualmente uma pesquisa de mapeamento de tendncias de investimentos em diversas infraestruturas, entre as quais as telecomunicaes. Em 2006, apresentou uma estimativa que indicava que o ciclo de grandes investimentos em telecomunicaes j havia passado e que no haveria crescimento no perodo 2007-2010 em relao ao perodo 2002-2005, mantendo-se em torno de R$ 58,8 bilhes no perodo (TORRES FILHO; PUGA, 2006). Tal nvel de investimento seria suportado pela expanso de servios de valor agregado, como banda larga e vdeo, e pelas licitaes de frequncias de terceira gerao na telefonia mvel em 2007. A previso seguinte para o perodo de 2008-2011 (PUGA; BORA JR., 2007) era de R$ 56 bilhes, um pouco menor que a previso anterior, mas para o perodo 2009-2012, at mesmo em cenrio de crise internacional, ela subiu para R$ 77 bilhes, motivada pela forte concorrncia das empresas pela introduo de novos produtos/servios, que leva ao investimento em novas tecnologias necessrias expanso dos servios
289
de valor agregado, como no lanamento de cabos de fibra ptica e em redes sem fio avanadas (TEIXEIRA FILHO et al., 2009). Esta expectativa pode ser corroborada por uma tendncia geral que se observa no setor de telecomunicaes: um decrscimo da importncia da telefonia fixa tradicional (servio de voz em banda estreita) como elemento propulsor de investimentos e sua substituio neste papel pelas infraestruturas de comunicao em banda larga e de comunicao mvel. Em que pese o Brasil ainda no estar prximo de um estgio de pleno atendimento das condies de universalizao da telefonia fixa, a combinao das duas tecnologias (banda larga e comunicao mvel) oferece o potencial de simultaneamente atender a novas demandas de servios e proporcionar sucedneos tecnolgicos para o servio tradicional de telefonia fixa comutada. Em suma, mesmo findado o ciclo de grandes investimentos ps-privatizao, a previso de investimentos privados nos prximos anos mostra, no mnimo, a manuteno dos nveis dos ltimos anos e, at mesmo, a possibilidade de crescimento nos anos vindouros, devido necessidade dos operadores de rede se manterem competitivos frente a seus concorrentes. A atuao do Estado na varivel investimento complementar. Em primeiro lugar, financia a expanso e a atualizao da infraestrutura de telecomunicaes dos operadores de rede por meio de linhas de financiamento do BNDES, conforme mencionado na subseo anterior. Em segundo lugar, o Estado interfere diretamente no investimento privado por intermdio das regras de modernizao e universalizao dos servios de telecomunicaes, tanto por meio do PGMU, do STFC e das revises dos contratos de concesso a cada cinco anos, quanto por regras de cobertura em licitaes de frequncias para expanso do SMP. Em terceiro lugar, ao Estado cabe coordenar a aplicao dos recursos do FUST, ao que enfrenta diversos problemas e ainda no se concretizou de fato, conforme salientado anteriormente neste documento. Finalmente, h ainda os programas pblicos, como os federais Governo Eletrnico Servio de Atendimento ao Cidado (GESAC) e Programa Banda Larga nas Escolas (quadro 4), que focalizam os investimentos pblicos principalmente em acessos coletivos e para a reduo de desigualdades regionais e sociais. Entre os servios de telecomunicaes existentes, tais programas pblicos lidam apenas com acesso internet, direta ou indiretamente.
290
QUADRO 4
Seleo do programas pblicos federais

Ao ou programa Instituio pblica envolvida Servio de telecomunicaes envolvido Objeto principal
GESAC
Ministrio das Comunicaes
Implantao de pontos de conexo internet Acesso internet via satlite para viabilizar outras aes de incluso digital
Programa Banda Larga nas Escolas
Presidncia da Repblica, Casa Civil, Secretaria de Comunicao (Secom), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Ministrio da Educao (MEC), Ministrio das Comunicaes, MPOG e MCT
Acesso internet para escolas por imputao Acesso internet de metas para as concessionrias de telefonia fixa
Casa Brasil
MCT, Instituto Nacional de TI, MPOG, Ministrio das Comunicaes, Ministrio da Cultura (MinC), MEC, Secom, Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), Centrais Implantao de telecentros por meio de Acesso internet Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobras)/ parcerias com instituies locais Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte), Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal (CEF) Acesso internet Implantao de telecentros (Centros de Acesso a Tecnologias para a Incluso Social Catis) Implantao de equipamentos e formao de agentes locais para produo e intercmbio de vdeo, udio, fotografia e multimdia digital com uso de software livre e conexo internet Instalao de computadores conectados internet banda larga em espaos pblicos Implantao de telecentros com computadores substitudos Implantao de telecentros em espaos pblicos rurais Implantao de telecentros em comunidades de pescadores
Centros de Incluso MCT Digital Pontos de Cultura (Programa Cultura Viva) Quiosque do Cidado Telecentros Banco do Brasil Territrios Digitais
MinC
Acesso internet
Ministrio da Integrao Nacional (MI)
Acesso internet
Banco do Brasil Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca/Presidncia da Repblica
Acesso internet
Acesso internet
Mar Programa Nacional de Informtica na Educao (ProInfo)
Acesso internet
MEC
Acesso internet Instalao de laboratrios de informtica (indiretamente) Oferta de computador e acesso internet a preos subsidiados e com linha de Acesso internet financiamento especfica, alm da iseno de impostos do Programa de Integrao Social (indiretamente) (PIS) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins)
(Continua)
Computador para Todos
Presidncia da Repblica, MDIC, MCT e Serpro

(Continuao)
291
Ao ou programa
Instituio pblica envolvida
Servio de telecomunicaes envolvido
Objeto principal
Centros Vocacionais Tecnolgicos (CVT) Kits Telecentros
MCT
Acesso internet Capacitao tecnolgica da populao (indiretamente) Acesso internet Doao de kits de telecentros para prefeituras brasileiras (indiretamente) Condies diferenciadas para facilitar a Acesso internet aquisio de computadores portteis para (indiretamente) professores das redes pblica e privada da educao Acesso internet Montagem de telecentros comunitrios (indiretamente) Acesso internet Recondicionamento de computadores para (indiretamente) entidades parceiras Distribuio de um computador porttil para Acesso internet cada estudante e professor de educao (indiretamente) bsica em escolas pblicas
Ministrio das Comunicaes
Programa Computador Porttil para Professores Programa Serpro de Incluso Digital (PSID)
Presidncia da Repblica, MEC, MCT e Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos
Serpro
Projeto ComputaMPOG, MEC e MTE dores para Incluso Projeto Um Computador Por Aluno (UCA)
MEC e Casa Civil
Fonte: Observatrio Nacional de Incluso Digital. Elaborao prpria.
Essa tendncia do investimento governamental focalizar o acesso internet, entre os demais servios de telecomunicaes, corroborada por um levantamento dos gastos em programas pblicos vinculados oferta de servios de telecomunicaes para a populao, prestados pelo Estado diretamente ou por intermdio de parceiros. A execuo de recursos previstos nas Leis Oramentrias Anuais mostra uma tendncia de crescimento da parcela efetivamente paga na dotao inicialmente prevista em programas ligados a servios de telecomunicaes, saindo de zero, antes de 2004, para 20%, em 2008 (grfico 22). Isto foi fruto principal da execuo de aes do programa GESAC e de projetos de incluso digital, como o Casa Brasil. Muitos destes projetos de incluso digital esto vinculados ao programa GESAC, como os telecentros comunitrios que dependem da conexo internet oferecida pelo programa. O grfico mostra tambm que, apesar da variao ano a ano das dotaes iniciais nas respectivas Leis Oramentrias Anuais, os valores correntes absolutos pagos cresceram. Caso as polticas pblicas e as aes governamentais continuem focalizando a incluso digital, mais especificamente o servio de acesso internet, razovel inferir que os gastos pblicos devem crescer nos prximos anos.
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GRFICO 22
Programas na LOA ligados a servios de telecomunicaes para a populao 2003-2008
Fonte: Senado Federal. Elaborao prpria.
3.3 Parcerias entre esferas do governo
A subsubseo 2.5.5 concluiu que as polticas pblicas, na esfera da Unio, representam um gargalo pela ausncia de uma poltica setorial articulada com outras aes do Estado. Adicionalmente, a articulao entre diferentes esferas do governo tambm um ponto em que as polticas pblicas possuem interao e merece ser analisada. Por um lado, a falta de articulao mencionada anteriormente tambm pode ser vista entre os nveis federativos, pela aparente ausncia de arcabouo institucional perene que sirva para fomentar a construo de eventuais parcerias entre os nveis federativos. Em primeiro lugar, conforme mencionado anteriormente na subsubseo 2.1.3.1, a Constituio Federal e a LGT estabelecem que cabe Unio lidar com os servios de telecomunicaes, atribuindo papis especficos para o Ministrio das Comunicaes e a Anatel. Os estados e os municpios so mencionados na LGT apenas para servirem de fonte de recursos complementares para cobrirem os custos necessrios ao cumprimento das obrigaes de universalizao de prestadora de servio de telecomunicaes. Em segundo lugar, a legislao em torno do FUST, criada h quase uma dcada, prev o envolvimento de estados e municpios em eventuais programas, projetos e atividades que estejam em consonncia com os planos da Anatel para a universalizao de servios de telecomunicaes em escolas
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e bibliotecas estaduais e municipais. Entretanto, a utilizao do FUST para a criao destas parcerias entre os nveis federativos ainda no se concretizou, pelos motivos declarados na subsubseo 2.5.3. Um possvel reflexo destes dois pontos so as iniciativas aparentemente isoladas em estados e municpios, que em sua maioria no demonstram possuir articulao declarada com a Unio. Atualmente, h nove programas pblicos regionais, 23 estaduais e 38 municipais (ONID, 2009). Por outro lado, a Unio possui o Programa Incluso Digital, do Ministrio das Comunicaes, que possui diversas iniciativas em que esto previstas parcerias com outras esferas do governo. O programa GESAC prev que qualquer rgo da administrao pblica, direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, pode ser responsvel por solicitar o atendimento de servios de telecomunicaes para instituies pblicas de ensino e de sade, entre outras. O ministrio tambm se envolve com prefeituras por meio de chamadas pblicas para a seleo de localidades que recebero telecentros comunitrios. Estes so utilizados para a prestao de servios de acesso internet em banda larga, entre outros, para a comunidade local dos municpios das prefeituras selecionadas. H ainda o Programa Banda Larga nas Escolas, criado em 2008, que visa prover o servio de acesso internet banda larga para todas as escolas pblicas do pas em zona urbana, por meio do PGMU previsto nos contratos de concesso de telefonia fixa. O atendimento das 80 mil escolas pblicas da zona rural meta do Programa Nacional de Telecomunicaes Rurais, criado em 2009, que abrange no somente o acesso internet, mas tambm a telefonia. Em suma, possvel identificar eventuais parcerias entre os nveis federativos para programas pblicos, de forma a caracterizar duas facetas do Estado: uma em que h articulao entre as esferas, na qual os municpios e os rgos pblicos interagem com a Unio em um regime de balco; e outra em que cada esfera atua independentemente das demais.
3.4 Formao de preos e tarifas
Esta subseo aborda interfaces das polticas pblicas com a questo da formao de preos dos servios de telecomunicaes, incluindo a composio das tarifas, o impacto da tributao no setor e os subsdios na prestao dos servios. Trata-se de uma importante questo, levando-se em considerao a discusso em outro ponto deste documento que mostrou que a capacidade da populao de arcar com os preos dos servios de telecomunicaes um gargalo de demanda. Em primeiro lugar, h diferenas entras as regras para formao dos preos dos servios tratados neste estudo: STFC, SMP, TV por assinatura e acesso internet (SCM e SMP). A legislao brasileira estabelece que as concessionrias do STFC so obrigadas a oferecer sociedade no mnimo o que chamado de plano bsico. Em sua Resoluo no 424, de 2005, a Anatel estabelece os critrios tarifrios utilizados nos planos
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bsicos do STFC nas modalidades local, longa distncia nacional e longa distncia internacional, prestados no regime pblico. Na modalidade local, os itens tarifrios so: tarifa de habilitao; tarifa de assinatura; tarifa de mudana de endereo; e tarifas de utilizao. Nas modalidades longa distncia, os itens tarifrios so apenas as tarifas de utilizao, que dependem de durao, dia e horrio da chamada e da distncia geodsica entre as localidades de origem e destino no caso da longa distncia nacional ou do pas da localidade de destino no caso da longa distncia internacional. Nas chamadas locais ou de longa distncia nacional destinadas a acessos mveis ex: SMP h ainda um valor de comunicao adicional: VC-1 quando as partes envolvidas na chamada possuem o mesmo cdigo nacional discagem direta a distncia (DDD); VC-2 quando h diferena no segundo dgito da DDD; ou VC-3 quando h diferena nos dois dgitos da DDD. Vale alertar duas instncias em que a Anatel interfere diretamente na formao de preos do STFC. A primeira delas a de que a agncia que define, segundo critrios scio-geo-econmicos, as regras que determinam em qual modalidade (local ou longa distncia nacional) cada chamada realizada no pas se enquadra, o que define, portanto, o preo da chamada. Em segundo lugar, os valores mximos das tarifas so determinados pela Anatel conforme contratos de concesso. Apesar da habilitao do telefone fixo ter sofrido grande reduo com a privatizao do Sistema Telebrs, saindo de valores correntes acima de R$ 1.000,00 naquela poca (ANATEL, 2000) para valores que podem chegar a zero atualmente, por meio de ofertas dos prestadores de servio para atrair novos clientes, a agncia autoriza constantes reajustes das tarifas de assinatura e de utilizao, conforme estabelecido nos contratos dos prestadores de servio com a Unio (grfico 23).
GRFICO 23
Evoluo das tarifas de assinatura e de utilizao telefonia fixa residencial
Fonte: Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese). Elaborao prpria. Nota: 1 At julho de 2007, tarifa em pulso. 2 Dado no disponvel. Obs.: Valores correntes.
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No que concerne aos servios SMP, TV por assinatura e SCM, por serem servios prestados em regime privado, no h estabelecimento de tarifas. O regulamento do SMP determina que os preos so livres, no obstante suas chamadas de longa distncia, nacional ou internacional, estarem sujeitas a normas e tarifas ou preos do STFC. A TV por assinatura tambm tem seus preos livres, cabendo operadora de rede cobrar remunerao (assinatura) pela prestao do servio. Em segundo lugar, h ainda o papel da poltica tributria na composio dos preos dos servios de telecomunicaes. Em termos gerais, o Brasil est em posio ruim no que concerne carga tributria, conforme apresentado anteriormente no grfico 11. Isto tem impacto em toda a cadeia de suprimento dos servios de telecomunicaes, incluindo os equipamentos necessrios ao seu consumo, como computadores e aparelhos celulares. Levando em considerao os gargalos de demanda discutidos previamente neste documento, a poltica tributria dificulta a capacidade dos consumidores arcarem com o investimento nestes equipamentos. A sensibilidade do consumo destes dispositivos ao seu preo final pode ser percebida em programas governamentais, como o Computador para Todos, e em aes de reduo de impostos sobre os computadores pessoais, como a proporcionada pela Lei do Bem (Lei no 1.196, de 2005), que permitiram aumento significativo na venda de computadores. Segundo a Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (Abinee) (2009), em 2005, foram vendidos 5,6 milhes de personal computers (PCs), nmero que saltou para 12 milhes em 2008. Focando especificamente a carga tributria nos servios de telecomunicaes, ela uma das maiores do mundo (TELECO, 2010). Esta tributao tem origem nas trs esferas de governo: i) no nvel federal, h o PIS/ Cofins, o Fistel, o FUST e o Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel); ii) no nvel estadual, h o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); e iii) no nvel municipal, h o Imposto sobre Servios (ISS) e a permisso de uso de vias pblicas. Somados, o percentual da tributao est entre 42% e 60% do valor total dos servios de telecomunicaes (SOUTO et al., 2009), variao esta devida, principalmente, s diferentes alquotas de ICMS cobradas em cada unidade da Federao. O ICMS o principal imposto na composio da carga tributria dos servios de telecomunicaes (grfico 24) e, dependendo da unidade da Federao, sua alquota chega a ser maior que a utilizada em mercadorias suprfluas, como bebidas alcolicas, fumo e perfumes. Adicionalmente, a carga tributria vem crescendo ao longo dos anos. O grfico 24 mostra que na telefonia fixa e celular ela saiu de um patamar de aproximadamente 38%, em 2000, para 43%, em 2008.
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GRFICO 24
Receita e tributos na telefonia fixa e celular
Finalmente, os diferentes tipos de subsdios so outro aspecto importante na formao dos preos dos servios de telecomunicaes. Um tipo comum de subsdio praticado na prestao dos servios de telecomunicaes o comprometimento do consumidor em se tornar cliente do prestador de servio por determinado prazo em troca de descontos em partes da oferta. Trata-se de um subsdio oferecido sobre o servio propriamente dito. Apenas para o SMP, a regulamentao determina claramente um prazo mximo de comprometimento exigido pelo prestador de servio (12 meses)13 para em troca oferecer vantagens na forma de preos mais acessveis ou preo cobrado pelo aparelho abaixo do praticado no mercado. Para os demais servios de telecomunicaes, este ponto no tratado com a mesma clareza que no SMP. Todavia, existem subsdios que perpassam a oferta de determinado servio e englobam outro servio de telecomunicaes, podendo ser considerados os subsdios cruzados. Um deles a concesso de descontos em partes da oferta de determinado servio em troca da contratao de um pacote maior de servios. Este tipo de subsdio alvo de controvrsia. Isto porque os regulamentos do SMP,14 STFC15 e SCM16 no permitem este tipo de oferta, vedando ao prestador de servio condicionar a oferta deste ao consumo casado de outro servio. Entretanto, como cada vez mais comum a existncia de empresas que prestam mais de um servio de telecomunicaes, esta prtica passou a ser possvel, em tese. comum prestadores de servio oferecem pacotes de dois ou mais servios de telecomunicaes, cujos preos so mais acessveis
13. Pargrafo 9o do Art. 40 do Regulamento do Servio Mvel Pessoal, anexo Resoluo n o 477, de 7 de agosto de 2007. 14. Art. 40 do Regulamento do Servio Mvel Pessoal, anexo Resoluo no 477, de 7 de agosto de 2007. 15. Art. 38 do Regulamento do Servio Telefnico Fixo Comutado, anexo Resoluo no 426, de 9 de dezembro de 2005. 16. Art. 50 do Regulamento do Servio de Comunicao Multimdia, anexo Resoluo no 272, de 9 de agosto de 2001.
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que aqueles praticados para cada servio separadamente. Por exemplo, uma empresa A pode oferecer tarifa de assinatura de STFC por R$ 40,00 e mensalidade de SCM por R$ 70,00, ao mesmo tempo em que oferece um pacote de R$ 50,00 mensais por ambos os servios. Outro tipo de subsdio cruzado surge da regulamentao da interconexo de redes de telecomunicaes, definida pela Anatel em sua Resoluo no 410, de 2005, como a ligao de Redes de Telecomunicaes funcionalmente compatveis, de modo que os Usurios de servios de uma das redes possam comunicar-se com Usurios de servios de outra ou acessar servios nela disponveis. As prestadoras de servios de telecomunicaes de interesse coletivo so obrigadas a oferecer interconexo quando solicitada por qualquer outra prestadora de servio de telecomunicaes de interesse coletivo.17 A remunerao de prestadoras do STFC pelo uso de suas redes, quando interconectadas a redes de outras prestadoras, regulamenta pela Anatel por meio da Resoluo no 458, de 2007. Sempre que sua rede local for utilizada para originar ou terminar chamadas telefnicas, elas so remuneradas pelo outro prestador com base na Tarifa de Uso de Rede Local (TU-RL). J a remunerao de prestadores do SMP pelo uso de sua rede para originar ou terminar chamadas baseada no Valor de Uso de Rede do SMP (VU-M), conforme Resoluo no 438, de 2006. Os valores de tais remuneraes so estabelecidos por meio de negociao entre as partes envolvidas, cabendo agncia arbitrar em caso de conflito. A importncia das regras de interconexo e de sua remunerao reside no fato de terem impacto direto no custo de prestao e consequentemente no preo dos dois principais servios de telecomunicaes: STFC e SMP. Isto porque, historicamente, o VU-M maior que o valor da TU-RL. Atualmente, a TU-RL limitada a 40% do valor da tarifa da chamada local, enquanto o VU-M 68,5% da tarifa cobrada ao usurio pela ligao fixo-mvel (VC-1, VC-2 e VC-3), conforme acordo de julho de 2007 entre operadores de STFC e SMP. Isto faz que o VU-M seja uma ordem de grandeza maior que o TU-RL (tabela 1), o que caracteriza um subsdio cruzado da telefonia fixa para a telefonia mvel.
17. Levando em considerao os servios de telecomunicaes analisados neste documento, h interconexo entre prestadores de STFC (classe I), entre prestadores de STFC e SMP (classe II), entre prestadores de STFC ou SMP e prestadores de outros servios de interesse coletivo (classe III), entre prestadores de SMP (classe IV) e entre prestadores de outros servios de interesse coletivo, incluindo a ligao backbone internet (classe V).
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TABELA 1
Comparao entre VU-M e TU-RL para chamadas locais julho de 2008

Prestador de STFC Tarifa normal mdia do VC-1 (A) 0,540943 0,542202 0,531415 0,553683 0,539602 VU-M mdio (B=68,5%*A) 0,370546 0,371409 0,364019 0,379273 0,369627 TU-RL (C) 0,02807 0,03082 0,02871 0,03134 0,03071
Oi (Telemar) Oi (BrT) Telefnica CTBC Sercomtel Fonte: Dados da Teleco (2010). Elaborao prpria.
A atual regulamentao do STFC e do SMP prev a introduo de metodologia de clculo dos preos da interconexo por meio de modelos de aferio dos custos desta, em substituio ao modelo atual, baseado na livre negociao e na arbitragem por parte da Anatel. Entretanto, isto ainda no foi feito pela agncia.
3.5 Impactos dos investimentos
A subseo 2.2 mencionou os potenciais impactos dos investimentos na infraestrutura setorial de telecomunicaes sobre a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental. O objetivo neste documento discutir as interfaces das polticas pblicas com estas questes, levando tambm em considerao a possibilidade de reduo do custo Brasil. Gordon (1999) argumenta que, como nos pases desenvolvidos os ganhos de produtividade advindos das TICs comearam com o setor produtor destas para depois alcanarem outros setores da economia, enquanto nos pases em desenvolvimento os ganhos ainda so gerados em grande parte pelo setor produtor, medidas precisam ser tomadas para aumentar o uso das TICs para alm do setor produtor, atingindo outros setores e os consumidores domsticos. Uma forma simples de colocar o processo pelo qual passam os pases na sua evoluo para uma sociedade de informao baseada em modelo de trs estgios (ITU, 2009c). O primeiro deles reflete a existncia da infraestrutura de TICs. O segundo diz respeito intensidade do uso destas pela sociedade. Finalmente, o terceiro lida com o impacto das TICs, refletindo seu uso eficiente e efetivo. O ITU mostra uma viso das TICs na qual seu impacto
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somente poder ser medido aps estes trs estgios serem desenvolvidos. Por este modelo, nota-se que a mera existncia de uma infraestrutura e seu uso intensivo no garantem per se o desenvolvimento da sociedade da informao, que, por sua vez, traz a promessa de ganhos de eficincia econmica. A forma como se d o uso da infraestrutura, o terceiro estgio, de fundamental importncia para que os impactos positivos da infraestrutura de telecomunicaes sejam sentidos pela sociedade. Adotando linha similar, Waverman e Dasgupta (2009) descrevem o termo conectividade til para se referirem capacidade da conectividade contribuir para o crescimento econmico, especialmente por meio de melhorias de produtividade. Este conceito uma tentativa de reconhecer que o valor econmico gerado pela conectividade depende no apenas de valores de indicadores, tais como a quantidade de conexes internet ou o nmero de computadores conectados, mas tambm de quem (consumidores, empresas e governo) utiliza as conexes e de como estes consumidores esto aptos a utiliz-las (WAVERMAN; DASGUPTA, 2009). H diversas pesquisas que comparam pases por meio dos mais variados indicadores relacionados direta e indiretamente com as TICs e que podem ser utilizados para a presente discusso, como o ICT Development Index do ITU, o Information Society Index da International Data Corporation (IDC) e o Networked Readiness Index do Frum Econmico Mundial.18 Este ltimo interessante por lidar com uma gama vasta de indicadores em diversas categorias que perpassam os estgios de desenvolvimento das TICs citados no pargrafo anterior. A posio do Brasil nestas categorias mostra fragilidades em diversos aspectos que so influenciados diretamente por polticas pblicas. Em especial, h problemas no ambiente poltico-regulatrio-mercadolgico e na aptido dos consumidores individuais e do governo (grfico 25). Ao considerar os indicadores utilizados pelo frum para calcular a posio no ranking em cada uma das categorias apresentadas no grfico, possvel verificar com mais detalhes como as polticas pblicas influenciam positivamente ou negativamente a capacidade do pas auferir os benefcios potenciais para a economia por meio da infraestrutura de telecomunicaes.
18. Apesar de possurem seu valor, vale ressaltar que estas pesquisas que buscam classificar pases a partir de indicadores so passveis de crtica. A prpria escolha dos indicadores j embute noes preconcebidas em torno do que considerado "positivo" ou "negativo". Adicionalmente, h indicadores baseados apenas em pesquisas de opinio, o que pode trazer distores na comparao entre pases.
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GRFICO 25
Posio relativa do Brasil no Networked Readiness Index
Fonte: WEF (2009). Elaborao prpria.
Em primeiro lugar, os indicadores que compem o ndice de ambiente poltico-regulatrio-mercadolgico mostram claramente que alguns gargalos j citados neste documento so reforados pelas polticas pblicas. O pas o ltimo colocado da pesquisa no indicador extenso e efeito da tributao e penltimo no peso da regulao governamental e est entre os ltimos em tributao total, tempo necessrio para se abrir um negcio, nmero de procedimentos necessrios para abrir um negcio, efetividade dos rgos fazedores de leis e quantidade de procedimentos para fazer valer um contrato. Isto pode ser uma indicao de que as polticas no tm atuado nem no sentido de reduzir o gargalo da renda por meio de reduo de impostos, nem no de promover a reduo da burocracia, que poderia ser mitigada com inovaes de processo baseados em TICs. Em segundo lugar, a aptido de indivduos e empresas para auferir ganhos econmicos por meio das TICs prejudicada principalmente pelos indicadores de qualidade do sistema educacional e do ensino de matemtica e cincias e dos custos associados aos servios de telefonia fixa e mvel. Isto pode ser um indicativo de que as polticas pblicas de educao e de controle dos preos no tm sido eficazes no combate aos gargalos: i) de capacidade cognitiva da populao para usufruto dos servios de telecomunicaes; e ii) de renda. Em terceiro lugar, a prpria falta de aptido do governo reduz a capacidade do pas de se beneficiar dos ganhos econmicos potenciais que as TICs poderiam proporcionar. O pas classificado em posio ruim no ranking em
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termos da priorizao das TICs pelo governo, compras governamentais de produtos tecnologicamente avanados e importncia das TICs para a viso governamental de futuro. Estes indicadores corroboram o gargalo de ausncia de poltica setorial articulada, citado anteriormente. Em quarto lugar, h diversos aspectos positivos ressaltados na pesquisa e que mostram que as polticas pblicas tambm tm atuado de forma a permitir que os ganhos econmicos potenciais possam surgir por intermdio das telecomunicaes. A boa colocao do pas no indicador sofisticao do mercado financeiro, em parte, pode ser creditada s TICs, como um instrumento catalisador de inovaes neste setor. As polticas pblicas que permitiram tal sofisticao tm, portanto, ajudado a economia a coletar ganhos por meio de TICs. Adicionalmente, os indicadores quantidade de fornecedores locais, disponibilidade local de servios de treinamento e pesquisa, importao de servios relacionados a TICs, capacidade de inovar, extenso do uso de internet corporativa demonstram como as polticas industrial e cientfica e tecnolgica so importantes para o pas e devem ser reforadas para criar o ambiente propcio para a colheita de benefcios oriundos das TICs. Finalmente, o papel benfico do governo economia como usurio de TICs pode ser constatado na boa colocao dos indicadores disponibilidade de servios governamentais online e ndice de e-participao, o qual mede a qualidade, relevncia, utilidade e vontade dos portais de internet do governo oferecerem informao online e servios e ferramentas participativas para a populao. As aes de polticas pblicas voltadas promoo do governo eletrnico podem ter papel benfico para a economia e devem ser intensificadas. Voltando a ateno para as polticas pblicas com a relao entre TICs e sustentabilidade ambiental, fundamental, primeiramente, trazer tona a Resoluo no 242, de 30 de novembro de 2000, da Anatel. Seu texto visa regulamentar a certificao e a homologao de produtos para telecomunicaes e define que os processos para tal devem observar regulamentos e normas da agncia, sendo a certificao feita por organismos de certificao designados e a homologao pela Anatel. A importncia da resoluo para o presente tema reside no fato de que, em primeiro lugar, define que cabe agncia o controle de qual produto est certificado para ser comercializado legalmente no Brasil e, em segundo lugar, entre seus princpios est assegurar o atendimento aos requisitos de segurana e de no agresso ao ambiente. Em outro ponto deste documento (subsubseo 2.2.2), foram apresentados tipos de impactos ambientais provocados pelas telecomunicaes, sugeridos pelo ITU. H os negativos, oriundos do consumo de recursos e de energia ao longo do ciclo de vida dos seus produtos, e os potencialmente positivos, derivados da reduo de consumo de energia e de recursos por meio do uso de TICs e da ajuda na adaptao dos impactos da mudana climtica. As polticas pblicas atuais lidam de forma muito tmida com estes dois tipos de impactos, negativos e positivos.
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Nesse tema, o foco principal da atuao da Anatel so as regras relacionadas a padres mnimos de qualidade e de segurana, mais especificamente radiao eletromagntica emitida pelos produtos de telecomunicaes, como as previstas na sua Resoluo no 442, de 21 de julho de 2006, e na prpria Lei do Cabo. Mais recentemente, a agncia emitiu a Norma no 481, de 10 de setembro de 2007, referente aos requisitos mnimos da conformidade de baterias de celular, apontando que estas devero portar indicativo para o procedimento do descarte. Entretanto, a disciplina de descarte e o gerenciamento ambientalmente adequado de pilhas e baterias usadas, no que tange a coleta, reutilizao, reciclagem, tratamento ou disposio final, so feitos pela Resoluo Conama no 257, de 30 de junho de 1999, ou seja, fora do mbito do Ministrio das Comunicaes e da Anatel. Ainda fora do mbito destes dois rgos, a Unio possui o Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica (Procel), o Programa Nacional de Racionalizao do Uso de Derivados de Petrleo e do Gs Natural (CONPET) e o Programa Nacional de Racionalizao da Produo e do Uso de Energia. Entretanto, o impacto destes programas no setor de telecomunicaes, e de TICs em geral, no claro. A ttulo de exemplo, uma consulta lista de empresas que aderiram ao Procel mostrou que nenhuma delas do setor de telecomunicaes ou TICs em geral.
4 PERSPECTIVAS E CENRIOS 4.1 O sistema setorial de inovao de telecomunicaes brasileiro
O objetivo desta subseo retomar, sucintamente, as variveis apontadas na seo 2, Diagnstico de forma a permitir no somente que o leitor obtenha um resumo dos principais pontos apresentados ao longo daquela anlise, mas tambm que novos elementos possam ser incorporados a esta. Para facilitar a apresentao destes pontos, estes so agrupados nas trs dimenses a seguir:19 usurios, demanda e aplicaes dos produtos e servios setoriais e suas interaes com as tecnologias relevantes para o setor; campos cientficos e tecnolgicos especficos base de conhecimento necessria s atividades relacionadas inovao do setor; e atores, suas redes e as instituies.
4.1.1 Usurios, demanda e aplicaes
A convergncia tecnolgica veio acompanhada da convergncia de servios, uma vez que uma mesma plataforma tecnolgica passou a permitir o trfego de diferentes contedos, sejam na forma de voz, dados ou vdeo. Isto elimina
19. As dimenses consideradas dizem respeito a sistemas setoriais de inovao (MALERBA, 2004), modelo de anlise aplicvel ao setor de telecomunicaes e TICs em geral.
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a necessidade de haver redes intrinsecamente dedicadas a cada servio, j que a infraestrutura utilizada para a prestao de um determinado servio de telecomunicao, como telefonia (STFC e SMP), tambm poderia se prestar a outro servio, como acesso internet (SCM) e acesso ao contedo audiovisual (TV por assinatura), e vice-versa. Por este motivo, a infraestrutura de telecomunicaes no pode mais ser vista apenas como aquela necessria prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax. Essa nova abordagem para as telecomunicaes faz parte da evoluo da cesta de servios de comunicao demandada pela sociedade, visando novas aplicaes e servios de valor adicionado. Antes inexistentes no setor de telecomunicaes, as novas funcionalidades permitidas por esta infraestrutura esto ligadas a contedos, aplicaes, servios, plataformas, navegao, busca e conectividade, como comrcio eletrnico, interao em redes sociais e compartilhamento de msica e vdeo. Conforme alertado por Alahuhta, Jurvansuu e Pentikinen (2004), muitos roadmaps tecnolgicos e entrevistas com especialistas do setor apontam que h uma forte indicao que no futuro os servios devero estar disponveis aos usurios em qualquer lugar e momento e, para isto, utilizaro seu terminal de preferncia. Um estudo anterior (LEAL, 2009) identificou que os novos requisitos mercadolgicos podem ser resumidos em aspectos de mobilidade, ubiquidade, capacidade, custo, qualidade, segurana, interatividade e simplicidade. A ubiquidade d um carter mais amplo mobilidade oferecida pela telefonia celular, pois implica que qualquer servio dever ser usufrudo em qualquer lugar e em qualquer momento, algo ainda distante da realidade brasileira. O terceiro requisito (capacidade) remete necessidade da infraestrutura de telecomunicaes ser capaz de escoar o crescente trfego de informao trocada entre indivduos, algo que impulsiona a demanda por acesso internet em banda larga. Finalmente, os demais requisitos apontam para o crescente foco que o usurio dever receber daqui para frente. Aspectos como custo, qualidade, segurana e mobilidade, apenas citando alguns, ganham novas nuances quando a interatividade e, principalmente, a simplicidade passam a ser requisitos importantes. Isto faz que o ponto de vista do consumidor ganhe cada vez mais importncia como elemento determinante da evoluo da infraestrutura de telecomunicaes. Os trs pontos apresentados no pargrafo anterior (ubiquidade, banda larga e foco no usurio) so importantes por estarem diretamente ligados ao escopo da demanda de servios de telecomunicaes oriunda tanto do seu mercado de massa quanto do de outros setores, como o financeiro, o agronegcio e as demais infraestruturas econmicas abordadas neste livro. A incorporao destes requisitos aos servios de telecomunicaes prestados pelos operadores de redes
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convergentes (camada II do modelo apresentado no quadro 1) e oferta dos provedores de plataformas, contedo e aplicaes (camada III) implica modificao no escopo da demanda por meio da criao de uma nova cesta de servios. Esta cesta no mais est limitada a servios de telecomunicaes tradicionais, como telefonia, e sim abrange as mais variadas formas de comunicao (voz, dados e vdeo) em qualquer lugar, em qualquer instante, por intermdio dos mais variados meios de acesso (aparelhos e infraestruturas). Entretanto, a evoluo da demanda desta cesta afetada por alguns fatores. Em primeiro lugar, o mercado de massa tem sua dimenso e escopo de servios restringidos pela renda mdia da populao brasileira e pela sua m distribuio, ambas prejudicando a capacidade de ela arcar com os custos dos servios e dos bens necessrios ao uso destes. Em segundo lugar, tanto no segmento de mercado de massa quanto em outros segmentos, a capacidade dos indivduos usufrurem destes servios limitada pelos seus baixos nveis de escolaridade e de proficincia no uso de TICs. Em terceiro lugar, a demanda do segmento de mercado de massa e de outros segmentos modulada pela relativa pequena parcela da populao digitalmente includa e pelas disparidades geogrficas. O pas ainda se encontra em posio intermediria em relao ao resto do mundo em termos da difuso dos servios de telecomunicaes e possui grandes disparidades entre regies e entre reas urbanas e rurais. Em resumo, a convergncia dos servios faz que a infraestrutura de telecomunicaes no seja utilizada apenas para prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax, mas tambm para suportar uma nova cesta de servios necessrios s mais variadas formas de comunicao (voz, dados e vdeo) em qualquer lugar e em qualquer instante, por meio dos mais variados meios de acesso (aparelhos e infraestruturas). A evoluo deste perfil da demanda embute novos requisitos mercadolgicos em termos de ubiquidade, banda larga e foco no usurio. Entretanto, seu tamanho e escopo so modulados pela renda disponvel aos consumidores, pelos seus baixos nveis de escolaridade e de proficincia no uso de TICs, pelas disparidades regionais e pelos baixos nveis de incluso digital.
4.1.2 Campos cientficos e tecnolgicos
A anlise apresentada anteriormente mostrou, por um lado, como as telecomunicaes foram modificadas ao incorporar reas de conhecimento e tecnologias da informtica e, por outro lado, como esta ltima foi transformada pela primeira para permitir, em escala global, a troca de informao em diferentes mdias. A digitalizao e a consolidao do uso dos protocolos da famlia IP fizeram parte do processo de coevoluo de um conjunto de tecnologias. Consequentemente, o processo de convergncia tecnolgica impulsionado por atividades de pesquisa e desenvolvimento de diversos campos cientficos e tecnolgicos ligados a estas tecnologias.
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Esses campos cientficos e tecnolgicos pertencem a reas tecnolgicas que englobam micro e nanoeletrnica, fotnica, engenharia de software, inteligncia artificial e semntica, comunicaes digitais sem fio, plataformas de servios sobre protocolos IP, plataformas de suporte a produo e difuso de contedos digitais, comunicaes pticas, plataformas de gerncia de redes, servios e aplicaes, interfaces humano-sistema, comunicao autonmica e sensores e terminais inteligentes (LEAL, 2009), entre outros exemplos. No objeto deste estudo avaliar tais reas, mas sim frisar que a evoluo destas est interligada ao comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes do setor de TICs, ponto discutido na subsubseo anterior. O quadro 5 apresenta um exerccio simples de mapeamento entre os elementos importantes da evoluo dos usurios, da demanda e das aplicaes e as reas tecnolgicas que se tornam relevantes para garantir tal evoluo.
QUADRO 5
reas tecnolgicas importantes para a evoluo da demanda, dos usurios e das aplicaes
Evoluo da demanda, dos usurios e das aplicaes Mobilidade: servios acessveis em movimento Ubiquidade: quaisquer servios disponveis a todos em qualquer lugar e em qualquer instante, por meio de um nico ou de vrios dispositivos reas tecnolgicas
Ubiquidade
Micro e nanoeletrnica Engenharia de software Comunicaes digitais sem fio Plataformas de gerncia de redes, servios e aplicaes Inteligncia artificial e semntica
Banda larga
Capacidade: servios providos em redes de alta velocidade
Micro e nanoeletrnica Fotnica Engenharia de software Comunicaes digitais sem fio Comunicaes pticas Plataformas de gerncia de redes, servios e aplicaes Micro e nanoeletrnica Engenharia de software Inteligncia artificial e semntica Plataformas de servios sobre protocolos IP Plataformas de suporte a produo e difuso de contedos digitais Plataformas de gerncia de redes, servios e aplicaes Interfaces humano-sistema Comunicao autonmica Sensores e terminais inteligentes
Foco no usurio
Custo: terminais e dispositivos amplamente acessveis Interatividade: contedo com altssimo grau de realismo e controlado pelo usurio Qualidade: servios de qualidade, com privacidade e transparncia Segurana: servios seguros e confiveis Simplicidade: servios inteligentes, eficientes e acessveis a todos
Fonte: Leal (2009). Elaborao prpria.
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4.1.3 Atores e suas redes e instituies 4.1.3.1 Investimentos
A discusso da subsubseo anterior mostrou que a evoluo do perfil da demanda traz consigo novos requisitos mercadolgicos: ubiquidade, banda larga e foco no usurio. A real incorporao destes requisitos na oferta da nova cesta de servios e aplicaes exige investimentos por parte dos prestadores de servio para a introduo de modernas tecnologias, tanto em novos equipamentos quanto para atualizao de equipamentos legados. Tais investimentos somente sero feitos se os atores envolvidos tiverem a percepo de que a demanda possua um tamanho tal que permita que eles sejam devidamente cobertos pela receita oriunda da comercializao da nova cesta de servios. Entretanto, a subsubseo anterior relembrou alguns fatores que afetam o tamanho da demanda: renda, escolaridade, proficincia em TICs, disparidades regionais e baixos nveis de incluso digital. Estes dois ltimos mostram tambm que ainda so necessrios grandes investimentos em infraestrutura para que a demanda aumente e tenha um carter mais homogneo no pas, uma vez que o montante do investimento para determinada regio do pas no o mesmo para outra regio, devido s disparidades geogrficas em termos da presena de infraestrutura. O histrico de investimento dos atores setoriais, apresentado neste documento, permite retomar alguns pontos importantes. O papel de investidor principal do setor privado, marcado pela concentrao em poucos grandes atores, sendo que somente um deles possui capital nacional. Com isso, a capacidade de investimento no setor como um todo est no s ligada a aspectos domsticos, mas tambm a circunstncias de carter internacional. H previso de que os investimentos privados nos prximos anos, no mnimo, se mantenham nos nveis dos ltimos anos, com possibilidade de crescimento para atender a necessidades de modernizao da infraestrutura (subseo 3.2). Vale alertar, ainda, que os contratos de concesso da telefonia fixa (STFC), servio este estagnado desde 2002,20 expiram em 2025, o que pode trazer impacto na previso de investimento dos atores que exploram este servio anos antes do prazo. Adicionalmente, todos os grandes atores que prestam o STFC tambm oferecem SMP, TV por assinatura e SCM, servios mais aderentes s caractersticas da composio da nova cesta de servios que se vislumbra para o setor de TICs como um todo: servios multimdia ubquos ofertados via banda larga. Este ponto importante pelo fato de que os bens que conformam a infraestrutura para prestao do STFC so reversveis Unio, conforme estabelecido nos contratos de concesso. Entretanto, a oferta do SCM dos detentores de concesso do STFC depende da infraestrutura deste segundo para a prestao do primeiro, uma vez que a tecnologia DSL, utilizada
20. Ver grfico 2.
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para o acesso internet, utiliza bens da infraestrutura do STFC, como os cabos telefnicos. Em consequncia, o comportamento do investimento em infraestrutura de STFC nos anos prximos ao prazo de encerramento das concesses pode influenciar a evoluo de outro servio, o SCM. J a atuao do Estado complementar: financiamento dos prestadores de servio via BNDES, estabelecimento de metas de atendimento nos contratos da Unio com os prestadores de servios, gesto ainda ineficaz do FUST e implantao de programas pblicos voltados a acessos coletivos e reduo de desigualdades regionais e sociais, em grande parte ligados ao acesso internet. Pode-se concluir que a evoluo do comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes est interligada no somente aos campos cientficos e tecnolgicos discutidos anteriormente, mas tambm aos atores responsveis pelos investimentos, forma como eles se organizam e s instituies que modulam tal organizao.
4.1.3.2 Competio
Com a privatizao do setor de telecomunicaes, o regime de monoplio deixou de existir, dando espao para o regime de competio regulada. No mbito de cada servio de telecomunicaes, conforme descrito na subsubseo 2.5.2, este ambiente varia conforme o servio de telecomunicaes considerado. Em um extremo, se situa o STFC, caracterizado pela pouca concorrncia e pelo monoplio regional das operadoras de rede concessionrias em suas respectivas reas de concesso. No outro extremo, esto a telefonia mvel e o acesso mvel internet (SMP), marcados por um ambiente oligopolizado, em que 81% da populao residem em municpios atendidos por quatro ou cinco prestadores de servio. A TV por assinatura e o acesso fixo internet (SCM) possuem ambientes de competio em maior ou menor escala, conforme a caracterstica da regio em termos da densidade populacional, mas, de forma geral, h um forte predomnio dos grupos Net e Sky na TV por assinatura e Telefnica, Oi/Brasil Telecom e Net no acesso fixo internet. No mbito agregado, o ambiente de competio dos servios de telecomunicaes gira em torno de quatro grandes grupos econmicos (Telefnica/Vivo, Oi/Brasil Telecom, Claro/Embratel/Net e TIM) cuja participao no mercado total, em termos de faturamento, razoavelmente equilibrada. Entretanto, este ambiente influenciado por aspectos regulatrios. Em primeiro lugar, o modelo de explorao previsto na regulao setorial, no qual prestao de servios e operao da infraestrutura de telecomunicaes dificilmente podem ser dissociadas, cria barreiras entrada de competidores. Isto se deve no s ao alto nvel de investimento necessrio implantao de uma infraestrutura paralela para servir de suporte a servios concorrentes, mas tambm ao controle dado ao detentor da
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infraestrutura sobre o seu uso e, portanto, sobre os servios que so prestados a partir dela, o que dificulta o surgimento de servios concorrentes. Em segundo lugar, a forma como os diferentes servios de telecomunicaes so definidos e regulamentados cria restries competio entre plataformas tecnolgicas, isto , aquela na qual os prestadores de determinado servio de telecomunicaes utilizam sua respectiva infraestrutura para a prestao de outro servio. De forma sucinta, pode ser posto que o ambiente de competio regulada uma varivel que se resume, em cada servio de telecomunicaes, a monoplios regionais ou oligoplios, dependendo do servio em questo, e, no mbito agregado, a um oligoplio composto por quatro grupos econmicos.
4.1.3.3 Massificao dos servios
Um outro exemplo de interao entre as variveis do sistema setorial de telecomunicaes gira em torno da forma como feita a massificao dos servios, envolvendo a maneira como os atores setoriais como o Estado e os prestadores de servio se organizam e as instituies que modulam isto por exemplo, o marco regulatrio. Existem diferentes formas de massificar os servios de telecomunicaes. A estipulao de quais servios so considerados essenciais pela sociedade determina aqueles que demandam ateno dos atores privados e exigem cuidado especial do Estado e das polticas pblicas. poca da criao da LGT, a telefonia fixa tradicional era considerada o principal servio de telecomunicaes. Por este motivo, a regulao do setor que utiliza o conceito de universalizao para determinar quais servios devem estar vinculados a contratos de concesso que estipulam metas de atendimento coloca apenas o STFC na categoria de servio a ser universalizado e nico passvel de uso de recursos do FUST, conforme alertado na subsubseo 2.5.3. A telefonia mvel, o acesso internet e a TV por assinatura no esto associadas universalizao estipulada na LGT; entretanto, a evoluo da demanda, dos usurios e da cesta de servios, que passam a incorporar requisitos de ubiquidade, banda larga e foco no usurio, pressiona por mudanas naquilo que a sociedade considera servio essencial. A crescente importncia que o acesso internet tem adquirido nos ltimos anos se mostra no episdio da troca de obrigaes das concessionrias do STFC, mais especificamente a substituio da implantao de postos de atendimento pela ampliao da infraestrutura de comunicao de dados para diversas localidades. A massificao dos servios de telecomunicaes no uma varivel simples. Ao longo deste documento, foram apresentados gargalos e disparidades regionais que apontam para um pas heterogneo. Isto significa que o papel do Estado e os desafios que enfrenta na elaborao de polticas pblicas de promoo da massificao dos servios de telecomunicaes variam conforme diferentes elementos so
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considerados. O quadro 6 apresenta um exemplo de segmentao de mercado dos servios de telecomunicaes, considerando alguns poucos elementos, como renda e capacitao da populao, localizao geogrfica e nveis de investimento necessrios.
QUADRO 6
Exemplo de segmentao da demanda de servios de telecomunicaes
Baixa renda, urbano renda relativamente baixa alta densidade populacional (basicamente urbana) baixos nveis de escolaridade e proficincia em TICs custo de prover solues de comunicaes relativamente baixo Alta renda, urbano renda relativamente alta alta densidade populacional (basicamente urbana) demanda de produtos de comunicao modernos e de alto desempenho ofertas economicamente rentveis Fonte: Ripper et al. (2007). Elaborao prpria. Baixa renda, rural renda relativamente baixa baixa densidade populacional (rural, remota ou urbana afastada) baixos nveis de escolaridade e proficincia em TICs custo de prover solues de comunicaes relativamente alto Alta renda, rural renda relativamente alta baixa densidade populacional (rural, remota ou urbana afastada) custo de prover solues de comunicaes relativamente alto
Muitos outros elementos poderiam ser considerados para segmentar o setor. Brasil (2009b) apresenta uma segmentao especfica para o servio de acesso internet em banda larga, levando em conta no apenas elementos da demanda (renda, densidade populacional e servios), mas tambm da oferta em diferentes pontos da infraestrutura de telecomunicaes (backbone, backhaul e acesso) (quadro 7).
QUADRO 7
Exemplo de segmentao da oferta e demanda de banda larga
Populao Municpios Total Sub-total Urbana 37M 266 102M 51M 14M 5298 87M 49M Rural 32M 20 Novos servios Programa Nacional de Telecomunicaes Rurais 20 27 7 26 Cidades com mais de 100k hab. Cidades com menos de 100k hab. AeB C, D e E AeB C, D e E Servios atuais Novos servios Servios atuais Novos servios Novos investimentos Mercado atual % Classe de renda Demanda Oferta de infraestrutura de banda larga
Backbone
Fixo Mvel
Backhaul
Fixo Mvel
Acesso Fixo Mvel
Fonte: Brasil (2009b). Elaborao prpria.
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Pelos exemplos, torna-se claro que as polticas pblicas no podem atuar de uma nica forma na promoo dos servios de telecomunicaes. Outros elementos poderiam ser considerados para segmentar o setor; entretanto, o intuito ilustrar que no h uma soluo nica para o papel do Estado e suas polticas pblicas de massificao dos servios. Dependendo dos elementos utilizados para a segmentao do setor, cada segmento pode ter caractersticas to distintas entre si que solues horizontais dificilmente teriam impactos iguais em cada um.
4.1.3.4 Legislao ambiental
A subseo 2.2 discutiu o carter transversal das telecomunicaes e mais especificamente seu impacto ambiental. Os impactos negativos esto associados aos recursos e energia consumida em todo o ciclo de vida de suas tecnologias, tais como a produo e instalao de dispositivos e redes e a energia eltrica consumida no seu uso e no processo de descarte e reciclagem. Por outro lado, h potenciais impactos positivos oriundos de efeitos de reduo de consumo de energia por meio do uso de TICs e a consequente reduo da emisso de GEF, bem como da mitigao das consequncias da mudana climtica, ao ajudar na adaptao dos impactos desta transformao, medindo-os e monitorando-os. Entretanto, conforme mostrado na subseo 3.5, as polticas pblicas atuais lidam de forma muito tmida com estes impactos e a regulao se limita a padres de radiao eletromagntica e de descarte de baterias de aparelhos celulares.
4.1.3.5 Papel do poder pblico
O atual modelo de prestao de servios de telecomunicaes est atrelado a polticas de liberalizao comercial e regulatria que ganharam espao no mundo nos ltimos 30 anos. Este modelo resultado da transio do regime de monoplio da prestao de servios de telecomunicaes para um regime de competio regulada, pelo qual a Telebrs, antiga holding estatal monopolista, foi privatizada em 1997, com a LGT, permitindo ainda a entrada de novas empresas prestadoras de servios de telecomunicaes. Partindo da premissa de que importante construir um projeto setorial de TICs calcado em polticas pblicas, a anlise da subsubseo 2.5.5 defendeu que apesar de, at certo ponto, haver uma poltica setorial em prol das telecomunicaes, h outras aes do Estado no relacionadas a esta poltica setorial e que atuam contra ela: o crescente contingenciamento dos recursos previstos para telecomunicaes nos oramentos anuais da Unio e a alta carga tributria sobre bens e servios de telecomunicaes e sua equiparao com bens e servios suprfluos. Tais aes mostram que a poltica fiscal do Estado, no mnimo, no contribui positivamente com a poltica setorial de telecomunicaes.
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Tornar TICs uma prioridade de Estado implica no somente construir a sinergia entre as polticas de telecomunicaes e as outras polticas, como a fiscal e a ambiental. preciso que as prprias polticas de telecomunicaes visem construo de uma regulao setorial que esteja em linha com a cesta de servios que se vislumbra para o futuro do setor e a infraestrutura para suport-la. O comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes dos bens e servios setoriais e a incorporao de requisitos mercadolgicos de ubiquidade, banda larga e foco no usurio, pressionam a regulao atual. Esta ltima associa prestao de servios operao da infraestrutura de telecomunicaes e define as caractersticas dos servios sem considerar o processo de convergncia, no estipulando para eles requisitos de qualidade atrelados ao ponto de vista do usurio.
4.2 Incertezas crticas e cenrios prospectivos
As sees anteriores mostraram que diferentes elementos do setor de telecomunicaes coevoluem. Os campos cientficos e tecnolgicos juntamente com as respectivas tecnologias, as caractersticas dos usurios, da demanda, dos servios e das aplicaes, que juntos compem a base de conhecimento do setor, tm sua evoluo vinculada ao comportamento dos atores e das instituies. Para cada uma das variveis relembradas na subseo anterior, a presente subseo aponta em que medida existem incertezas crticas quanto sua evoluo ao longo da prxima dcada, no sentido de conformarem alternativas de futuro. Em primeiro lugar, as reas tecnolgicas importantes para as telecomunicaes e os campos cientficos e tecnolgicos nos quais se baseiam so fruto da convergncia entre suas tecnologias e outras TICs, como informtica e computao em rede. A literatura no discute a possibilidade deste processo de convergncia tecnolgica ser desfeito, isto , as telecomunicaes no coevolurem mais com outras TICs. Neste sentido, a convergncia tecnolgica dos campos cientficos e tecnolgicos do setor de TICs como um todo no uma incerteza crtica. A evoluo das reas tecnolgicas em si, como interfaces humano-sistema e comunicaes pticas, recheada de alternativas, entretanto, isto no objeto da anlise deste documento, sendo mais pertinente para discusses em torno de polticas de cunho industrial, cientfico e tecnolgico. Em segundo lugar, a discusso sobre a evoluo da demanda, dos usurios e das aplicaes abre espao para diferentes alternativas de futuro. Ainda incerto o tamanho da possibilidade dos servios de telecomunicaes evolurem para uma cesta de servios convergentes, centrados no usurio e que permitam diferentes formas de comunicao, como voz, dados e vdeo, em qualquer lugar, em qualquer instante, por meio de diferentes aparelhos e infraestruturas. Mesmo que isto venha a ocorrer, por um lado, a cesta de servios convergentes poder estar alm
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da capacidade da maior parcela da populao de usufru-los, em termos de renda e habilidades, mantendo o atual cenrio de excluso digital e perpetuando as disparidades geogrficas. Por outro lado, esta cesta pode se beneficiar de ganhos de escala e escopo de tal forma que permita o desenvolvimento de um futuro mais otimista, no qual a maior parte da populao consiga adentrar a sociedade da informao. Em terceiro lugar, os investimentos necessrios incorporao dos requisitos da nova cesta de servios convergentes dependem da capacidade dos atores setoriais. H indcios de que os nveis de investimentos nos prximos anos, no mnimo, se mantenham prximos aos dos anos recentes, entretanto, esto atrelados oferta de servios em regies que trazem maior potencial de retorno, como as regies urbanas e aquelas em que h populao de maior poder aquisitivo. Entretanto, como a maioria dos grupos econmicos que dominam a prestao de servios formada por empresas multinacionais, a capacidade de investimento pode ser afetada por crises financeiras internacionais nos prximos anos, seja no nvel da empresa, seja no nvel macroeconmico. Por outro lado, se o poder pblico assumir um papel mais ativo no investimento em servios de telecomunicaes, possvel que a capacidade de investimento do setor, bem como o escopo deste investimento, se expanda para alm do mercado restrito atendido atualmente pelo setor privado. Em quarto lugar, o ambiente de competio apresenta alternativas para o futuro. Atualmente, este ambiente varia entre monoplios regionais e oligoplios. Em cada servio de telecomunicaes existem monoplios regionais STFC e oligoplios SMP, TV por assinatura e SCM entretanto, no nvel nacional h um oligoplio de grandes grupos econmicos, em sua maioria estrangeiros. Futuramente, dependendo da evoluo das demais variveis do setor, o ambiente de competio poder convergir para monoplios ou oligoplios e at mesmo para a ampla competio caso haja a dissociao entre a prestao de servios e a operao da infraestrutura e o ambiente permita a reduo das barreiras entrada. Em quinto lugar, a massificao dos servios de telecomunicaes implica primeiramente na definio de quais servios so essenciais. Atualmente, somente a telefonia tem sido foco dos atores setoriais, tanto a fixa por meio das metas de universalizao impostas nos contratos de concesso do STFC quanto a mvel. Entretanto, a evoluo das aplicaes dos servios de telecomunicaes em acesso a contedo multimdia com interatividade, pode fazer que o acesso em banda larga torne-se uma necessidade bsica da populao. Em sexto lugar, o futuro reserva incertezas quanto ao papel da legislao ambiental sobre a evoluo das demais variveis do setor. Atualmente, esta legislao toca de forma tnue o setor de telecomunicaes, entretanto, pode surgir presso em prol da incorporao de requisitos de cunho ambiental no desenvolvimento dos artefatos tecnolgicos e na prestao de servios de telecomunicaes.
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Finalmente, o papel do poder pblico no setor de telecomunicaes uma importante varivel que toca todas as demais apontadas anteriormente. Atualmente, as polticas realizadas no se refletem em solues para os gargalos existentes, como pde ser observado na discusso sobre os conflitos entre a poltica setorial, a poltica fiscal e sobre os gargalos que interferem no desenvolvimento dos servios de telecomunicaes. Entretanto, isto pode mudar no futuro, conforme o comportamento das variveis neste ponto analisadas. Adicionalmente, presses polticas podem mudar o papel do Estado no setor de telecomunicaes, recuperando sua participao nele por meio de uma empresa pblica que mantenha uma infraestrutura para concorrer ou complementar o papel do setor privado. A discusso anterior aponta para seis variveis que embutem incertezas crticas quanto ao seu comportamento futuro na prxima dcada. O quadro 8 resume as diferentes alternativas identificadas ao longo da anlise.
QUADRO 8
Varivel
Incertezas crticas
Alternativas de comportamento futuro Cesta de servios convergentes, ainda distante da populao e de outros setores da economia Cesta de servios convergentes uma realidade para a maioria da populao. Outros setores utilizam amplamente as aplicaes desenvolvidas sobre servios de telecomunicaes Capacidade de investimento cresce por meio de maior atuao do setor pblico, visando reduzir desigualdades regionais e sociais Mercado nacional explorado por diversos atores em ampla concorrncia
Usurios, demanda e aplicaes
Cesta de servios permanece atrelada a servios e aplicaes tradicionais
Investimentos
Capacidade de investimento permanece, no mnimo, nos nveis dos ltimos anos, atrelada a regies densamente povoadas e a consumidores de alta renda Mercados regionais explorados por monoplios e oligoplios
Capacidade de investimento reduz-se devido a crises financeiras internacionais
Competio
Mercado nacional explorado por um monoplio ou oligoplio O acesso a banda larga o principal servio que ser aplicado para a comunicao entre indivduos Surgimento e aplicao rigorosa de novo arcabouo regulatrio para lidar com os impactos ambientais das TICs TICs so alvo de polticas pblicas articuladas, mas a participao do Estado na prestao de servios continua complementar do setor privado
Massificao
A telefonia (fixa e mvel) o nico servio a ser massificado
Legislao ambiental
Polticas pblicas e regulao setorial continuam atuando de forma tmida Atuao do Estado feita por meio de uma participao complementar na prestao de servios e pela falta de sinergia entre as polticas pblicas
Papel do poder pblico
TICs so alvo de polticas pblicas articuladas e o Estado passa a ser um ator relevante na prestao de servios por meio de uma empresa pblica
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A partir da lista de incertezas crticas apontadas, possvel identificar alguns cenrios possveis para o futuro. Um deles, identificado como cenrio 1 no quadro 9, pode ser resumido na manuteno das caractersticas atuais de cada uma das variveis do setor de telecomunicaes. Trata-se de um cenrio conservador, em que no se vislumbram alteraes drsticas no comportamento evolutivo do setor. Por outro lado, um diferente conjunto de escolhas do comportamento possvel de cada varivel permite identificar um futuro possvel em que as telecomunicaes se desenvolvam de forma diferente. Neste caso, a articulao entre as polticas pblicas materializam as TICs como uma prioridade de Estado e estas tecnologias serviro de base para o desenvolvimento e massificao de servios e aplicaes convergentes, ofertados em um ambiente de ampla concorrncia, junto com a constante preocupao acerca de seus impactos ambientais. Em tal futuro otimista, o Estado poderia atuar de duas formas. Uma delas mantendo seu papel de ator complementar na prestao de servios de telecomunicaes (cenrio 2). A outra marcada pela volta do Estado enquanto ator relevante na manuteno de uma infraestrutura pblica para prestao de servios de telecomunicaes (cenrio 3). Ambos os cenrios so condizentes com o comportamento apontado para as demais variveis, entretanto, implicam uma sensvel diferena na poltica setorial. A definio do papel do setor pblico para o futuro desenvolvimento das telecomunicaes passa por dois desafios: i) como enfrentar o milionrio investimento necessrio construo da prxima gerao de infraestrutura e ii) definio do papel do regulador em um ambiente industrial consolidado, em que a competio efetiva se define como aquela existente entre dois ou trs grandes operadores gerenciando suas prprias redes (KATZ, 2008).
QUADRO 9
Varivel Papel do poder pblico Usurios, demanda e aplicaes
Cenrios para 2010-2020

Cenrio 1 Atuao do Estado feita por meio de uma participao complementar na prestao de servios e pela falta de sinergia entre as polticas pblicas Cesta de servios permanece atrelada a servios e aplicaes tradicionais Cenrio 2 TICs so alvo de polticas pblicas articuladas, mas a participao do Estado na prestao de servios continua complementar do setor privado Cenrio 3 TICs so alvo de polticas pblicas articuladas e o Estado passa a ser um ator relevante na prestao de servios por meio de uma empresa pblica
Cesta de servios convergentes uma realidade para a maioria da populao. Outros setores utilizam amplamente as aplicaes desenvolvidas sobre os servios de telecomunicaes
Capacidade de investimento permanece, no mnimo, nos nveis dos ltimos Capacidade de investimento cresce por meio de maior atuao do setor Investimentos anos, atrelada a regies densamente pblico, visando reduzir desigualdades regionais e sociais povoadas e a consumidores de alta renda Competio Massificao Legislao ambiental Mercados regionais explorados por monoplios e oligoplios A telefonia (fixa e mvel) o nico servio a ser massificado Polticas pblicas e regulao setorial continuam atuando de forma tmida Mercado nacional explorado por diversos atores em ampla concorrncia O acesso a banda larga o principal servio que ser aplicado para a comunicao entre indivduos Surgimento e aplicao rigorosa de novo arcabouo regulatrio para lidar com os impactos ambientais das TICs
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4.3 Recomendaes de polticas pblicas
Utilizando como base os cenrios identificados na subseo anterior, a tarefa de propor recomendaes para as polticas pblicas se torna mais simples. Em primeiro lugar, ajudam a mapear um futuro no desejvel (cenrio 1), o qual seria suplantado por um outro em que as telecomunicaes evoluem de uma forma diferente daquela ocorrida na ltima dcada (cenrios 2 e 3). Neste sentido, este futuro desejvel, seja o do cenrio 2, seja o do cenrio 3, assume um carter normativo que permite restringir as opes de recomendaes de polticas pblicas. Em segundo lugar, a descrio de cenrios desejveis em termos dos comportamentos de cada varivel do setor, ajuda na escolha de recomendaes que estejam em linha com o diagnstico j apresentado na subseo 4.2 e com as interfaces que as polticas pblicas possuem com cada uma, apresentadas nesta subseo. A seguir apresentada uma lista de recomendaes de polticas pblicas e uma breve discusso sobre seus impactos potenciais em cada uma das variveis dos cenrios 2 e 3. No inteno apresentar uma lista exaustiva de recomendaes, mas pinar pontos importantes que tenham relao com as variveis apresentadas ao longo das sees anteriores. O anexo apresenta uma lista de exemplos de aes e instrumentos citados ao longo das sees a seguir.
4.3.1 Promover sinergia entre polticas pblicas
Em um cenrio em que as TICs so alvo de polticas pblicas articuladas, tornase fundamental que haja alinhamento e coordenao entre as diferentes aes associadas a cada poltica. Em primeiro lugar, a poltica educacional deve estar atrelada as necessidades especficas de capacitao da populao para promover o uso eficiente e efetivo das TICs e, consequentemente, aumentar a capacidade do pas em se beneficiar dos ganhos econmicos potenciais auferidos no uso de tais tecnologias (subseo 3.5). O ensino de matemtica e cincias, bem como de habilidades para uso de TICs, deve fazer parte da poltica educacional, com o objetivo de combater o gargalo de capacidade cognitiva da populao para pleno usufruto dos servios de telecomunicaes em evoluo. Em segundo lugar, a poltica fiscal do Estado no pode atuar contra a poltica setorial de telecomunicaes. De um lado, a carga tributria sobre bens e servios do setor atua no sentido de aumentar ainda mais o gargalo de capacidade financeira da populao usufruir deles (subseo 3.4). De outro lado, o crescente contingenciamento de recursos da Unio para o setor prejudica a atuao prativa dos rgos responsveis pela elaborao de polticas e pela implementao e fiscalizao destas (subsubseo 2.5.5). Desta forma, recomenda-se a desonerao dos bens e servios da cadeia de valor do setor que estejam alinhados com
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a poltica setorial de massificao do uso de servios de telecomunicaes, assim como a aplicao dos recursos da Unio oriundos da explorao dos servios de telecomunicaes no prprio setor, eliminando o contingenciamento do Fistel e do FUST. A privatizao da explorao dos servios de telecomunicaes foi benfica para os cofres pblicos por meio do aumento ano a ano da arrecadao fiscal, entretanto, o controle da qualidade e a universalizao dos servios ainda representam srios gargalos ao pleno usufruto dos benefcios econmicos que a infraestrutura de telecomunicaes poderia gerar para o pas. Em terceiro lugar, a poltica cientfica e tecnolgica deve dar suporte s necessidades do setor. Neste sentido, recomenda-se a expanso de programas existentes de pesquisa e desenvolvimento de solues de TICs alinhadas evoluo esperada do comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes de servios de telecomunicaes. Tais programas devem visar a incorporao de requisitos de ubiquidade, banda larga e foco no usurio nos bens e servios do setor, desenvolver solues voltadas s necessidades especficas da populao brasileira para promover sua incluso digital, desenvolver novas tecnologias para reduzir o impacto ambiental das TICs e criar aplicaes de TICs de forma horizontal em outros setores da economia, como as infraestruturas econmicas tratadas neste livro. Tal recomendao embute uma outra: a eliminao do contingenciamento dos recursos do Funttel e sua aplicao no fomento a Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) nos pontos citados. Em quarto lugar, as polticas setoriais das demais infraestruturas econmicas tratadas neste livro devem incluir aes especficas para a incorporao de TICs nos seus processos produtivos. Recomenda-se que isto seja feito por meio de aes transversais que incluam as demais recomendaes citadas anteriormente, ou seja, os programas e aes dos demais setores devem incluir aspectos especficos do setor de TICs no mbito educacional, fiscal, cientfico e tecnolgico. Finalmente, a poltica industrial tem importante papel na sustentao do desenvolvimento dos servios de telecomunicaes. Atualmente, esta poltica denominada Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e coordenada pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) (BRASIL, 2009c). As TICs so consideradas uma das reas estratgicas desta poltica e so alvo de programas para fortalecer a competitividade nos seguintes tpicos: softwares e servios de TI, microeletrnica, mostradores de informao (displays), incluso digital e adensamento da cadeia produtiva. Seus respectivos programas objetivam posicionar o Brasil como produtor e exportador relevante de software e servios de TI, ampliar a produo local e as exportaes de componentes microeletrnicos, fomentar o desenvolvimento tecnolgico e as produes locais em displays e seus componentes, ampliar o acesso da populao infraestrutura
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digital, fomentar o desenvolvimento tecnolgico e as produes locais em equipamentos e componentes prioritrios para ampla difuso da banda larga, equipamentos de informtica e TV Digital e reduzir o dficit comercial dos setores de TICs no Brasil. Tais programas possuem instrumentos e iniciativas abrangentes, muitas das quais esto em linha com diversos elementos analisados ao longo deste documento. Tendo em vista que os instrumentos e iniciativas perpassam inmeras instncias do poder pblico, como ministrios e outros rgos, fundamental que sua coordenao no gere os mesmos gargalos da falta de articulao e at antagonismo presente no nvel das polticas pblicas de promoo dos servios de telecomunicaes. Neste sentido, recomenda-se que a PDP continue sendo implementada e que se alinhe s demais polticas pblicas que lidam com os servios de telecomunicaes, tanto as polticas setoriais, quanto as demais polticas mencionadas nesta subsubseo. A articulao entre cada uma destas polticas (TICs, setoriais, educacional, fiscal, cientfica e tecnolgica e industrial) gera um potencial de incremento em outra varivel dos cenrios prospectivos: aumentar a capacidade de investimento do setor por meio de maior atuao do setor pblico.
4.3.2 Definir as funes do Estado no novo contexto de convergncia
Quando se tm como variveis, usurios, demanda, aplicaes, capacidade de investimento dos diferentes atores setorias, ambiente de competio e formas de promover a massificao dos servios estas so consideradas na composio de um cenrio desejvel para o futuro, torna-se claro que o setor de telecomunicaes brasileiro possui um carter heterogneo. Conforme discutido na subsubseo 4.1.3.3, dependendo de quais variveis so consideradas, surgem diferentes segmentos com caractersticas muito distintas em termos de necessidades e solues para atend-las. Naquela discusso, concluiu-se que o papel do Estado e os desafios que enfrenta na elaborao de polticas pblicas de promoo da massificao dos servios de telecomunicaes variam conforme os diferentes elementos so considerados e que, portanto, no h uma soluo nica para este objetivo. Por exemplo, a atuao do Estado em massificar os servios de telefonia em reas densamente povoadas, prximas de outros grandes centros urbanos e com populao de alto poder aquisitivo mdio no pode ser a mesma para massificar a TV por assinatura em reas isoladas e com populao carente. Recomenda-se que haja uma definio clara do papel do Estado em cada segmento do mercado de servios de telecomunicaes, com aes baseadas nas diferentes caractersticas utilizadas para definir cada segmento. Os cenrios prospectivos colocam como uma das variveis o papel do Estado na prestao de servios de telecomunicaes, conforme a discusso da subseo 4.2. Entretanto, a sinergia entre as polticas pblicas para visar o alinhamento e a coordenao entre as diferentes aes associadas a elas deve ser complementada com uma definio clara acerca de qual papel o Estado possui na prestao de servios
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de telecomunicaes. Isto porque, a indefinio desta varivel gera incertezas nos atores setoriais e na forma como se articulam para investirem na explorao dos servios de telecomunicaes. Atualmente, a atuao do Estado complementar, tanto na prestao de servios de telecomunicaes (subsubseo 2.1.3.1), quanto no investimento em infraestrutura (subseo 3.2). Entretanto, a existncia de lacunas na prestao dos servios de acesso internet em banda larga em regies pobres, remotas ou de baixa densidade demogrfica, tem gerado, recentemente, a proliferao de iniciativas governamentais para a participao direta do poder pblico na prestao deste servio (BRASIL, 2009a). A crescente importncia deste servio e a existncia de lacunas em todos os outros servios de telecomunicaes podem levar ou no a uma participao maior do poder pblico como um ator relevante na prestao de servios, por exemplo, por intermdio de uma empresa pblica ou de parceria pblico-privada. Recomenda-se que haja uma definio clara do papel do Estado na prestao de servios de telecomunicaes, para evitar eventuais incertezas por parte dos atores privados e tenses no quadro regulatrio. Tal recomendao deveria ser iniciada com um estudo sobre o assunto, que estipule, no mnimo, diferentes alternativas de atuao do Estado como prestador de servios com seus prs e contras.
4.3.3 Considerar as parcerias pblico-privadas como alternativa para a prestao de servios de telecomunicaes
A discusso sobre a atuao do Estado na prestao de servios de telecomunicaes remete a outras formas de contratao da iniciativa privada pelo setor pblico, alm do modelo atual de concesses, autorizaes e permisses. Uma delas so as parcerias pblico-privadas (PPPs), normatizadas na Lei no 11.079/2004 e em diversas leis estaduais sobre o tema. Uma das diferenas entre PPPs e o modelo atual de concesses, autorizaes e permisses, reside no fato de que o Estado se compromete a remunerar o parceiro privado caso as fontes de remunerao deste ltimo no sejam suficientes. Isto pode ser interessante em regies geograficamente afastadas ou onde no haja demanda agregada para arcar com o investimento dos atores privados, o que seria uma alternativa ao FUST. Outra vantagem reside no fato da lei prever que a remunerao do parceiro privado esteja vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato (BRASIL, 2004). Recomenda-se que as PPPs sejam consideradas como uma alternativa ao atual modelo de prestao de servios de telecomunicaes em regies geograficamente afastadas, ou cuja demanda agregada seja pequena ou onde haja pouca competio. Isto exige um estudo sobre a necessidade de se adequar o marco legal e regulatrio atual para a utilizao de PPP especfica para o setor de telecomunicaes. A ttulo de exemplo, na Frana j existem PPPs para contratao de um operador de rede neutro que presta servio no atacado (OPTICAL REFLECTION, 2009).
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4.3.4 Intensificar programas de governo eletrnico e de incluso digital atrelados a metas e avaliaes de impacto
Conforme j citado em outros pontos deste documento, a atual atuao do Estado na prestao de servios de telecomunicaes complementar a do setor privado, focalizando principalmente os acessos coletivos e a reduo de desigualdades regionais e sociais. Apesar de complementar, esta atuao fundamental para realizar o papel benfico que as TICs podem trazer economia. Por um lado, o Estado, enquanto grande usurio potencial de TICs, melhora a qualidade, a relevncia e a utilidade dos servios governamentais online. Por outro lado, os programas de incluso digital so de grande relevncia para localidades afastadas ou para aquelas cuja populao no tem condies de usufruir dos servios de telecomunicaes por meios prprios ou cuja explorao no remunere o investimento dos atores privados em infraestrutura. Neste sentido, recomenda-se que as aes de polticas pblicas voltadas promoo do governo eletrnico e incluso digital sejam intensificadas. Adicionalmente, visando avaliar se os programas governamentais atendem os objetivos declarados, recomenda-se que estas aes prevejam metas especficas e pragmticas, bem como metodologias de avaliao de impacto em diferentes dimenses, como a social e a econmica.
4.3.5 Promover a sinergia entre Unio, estados e municpios
A articulao entre as aes de diferentes esferas do governo uma outra forma de promover o alinhamento entre as polticas pblicas. A ausncia de arcabouo institucional perene acaba por criar duas facetas da atuao do Estado (subseo 3.3). Em uma delas, atores pblicos das trs esferas trabalham em conjunto para a promoo de servios de telecomunicaes, principalmente por meio de parcerias entre Unio e municpios em programas de incluso digital. Em outra, as aes de diferentes esferas so realizadas de forma estanque, sem interao aparente entre elas. Entretanto, a LGT estabelece que cabe Unio lidar com os servios de telecomunicaes, logo, cabe a ela articular suas iniciativas com as das demais esferas. A sinergia entre aes de diferentes esferas pode trazer benefcios para o setor, como a reduo do desperdcio de recursos governamentais em aes redundantes ou at mesmo conflitantes , a possibilidade dos investimentos pblicos serem realizados com recursos menores, por meio do uso do poder de compra do Estado no nvel agregado, e a considerao de necessidades especficas de cada regio, conhecidas mais a fundo nos rgos municipais e estaduais.
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4.3.6 Promover a massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga
No cenrio proposto, as aplicaes de voz do servio de telefonia deixam de ser o principal direcionador das telecomunicaes e cedem espao para as aplicaes baseadas no servio de acesso internet em banda larga. Nos ltimos anos, este tipo de servio vem ganhando importncia na agenda poltica de diversos pases de industrializao avanada, o que tem motivado o surgimento de vrios programas de disseminao do acesso em banda larga (QIANG, 2009). Um estudo anterior ao do Ipea (DE SOUZA et al., 2009) concluiu que, devido a limitaes estruturais, o mercado brasileiro de banda larga no chegar ao patamar de densidade socialmente desejado sem que haja aes externas. Por este motivo, recomenda-se que seja implementado um programa nacional de massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga. Esse mesmo estudo sugere quatro instrumentos de poltica pblica, que por sua vez poderiam fazer parte de tal programa. O primeiro o fomento competio e ao desenvolvimento tecnolgico, por meio da promoo de novas tecnologias e do incentivo a pequenos provedores de acesso. O segundo so os instrumentos legais e regulatrios para atribuio de novas concesses de TV por assinatura, distribuio de novas frequncias e efetiva implementao da desagregao de redes de acesso. O terceiro diz respeito ao investimento pblico por meio da desonerao fiscal de equipamentos e servios, do uso do FUST e de subsdios. Finalmente, a capacitao deve ser considerada para utilizao, gerao de contedo, suporte e manuteno (DE SOUZA et al., 2009). Em 2009, o Ministrio das Comunicaes lanou seu Plano Nacional de Banda Larga (BRASIL, 2009b), o qual estabelece metas de massificao deste servio e mecanismos para tal. Um conjunto deles direcionado ao estmulo do investimento privado, enquanto outros dizem respeito a aspectos regulatrios e de reduo tributria e a aes do governo federal, estadual e municipal e da sociedade civil. Outro estudo (BRASIL, 2009a) tambm oferece um extenso exame de alternativas disponveis para a massificao da banda larga. Em primeiro lugar, discute os prs e os contras da criao de um novo servio em regime pblico, da prestao do SCM em regime pblico e da aplicao do conceito do STFC. Em segundo lugar, elenca diferentes formas de participao do poder pblico na prestao da banda larga. Sobre a atuao direta, cita as iniciativas de estados, municpios e empresas pblicas, de reativao da Telebrs e de programas de incluso digital da Unio. J a atuao indireta discutida em diversas instncias: uso dos recursos do FUST; aplicao da tarifa social; desonerao tributria; obrigaes de cobertura; criao de parcerias pblico-privadas e incentivos; destinao de frequncias para a banda larga sem fio;
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e estmulo disseminao das lan houses. Finalmente, cita ainda o incentivo aos projetos de cidades digitais e sugere a centralizao de aes governamentais. Essas e outras alternativas devem fazer parte da elaborao do plano de massificao da banda larga, o qual dever considerar os gargalos apontados neste documento, bem como as interfaces das polticas pblicas com as variveis do setor.
4.3.7 Solucionar obstculos utilizao do FUST
A utilizao do FUST na busca do cumprimento dos objetivos para o qual foi criado repleta de obstculos (subsubseo 2.5.3). Recomenda-se que os imbrglios do FUST sejam solucionados por meio da anlise e da aplicao de alternativas para tal. Uma delas a aplicao de um modelo de custos que sirva de base para determinar a parcela no recuparvel pela explorao dos servios. Adicionalmente, o escopo de servios passvel de uso dos recursos do FUST poderia ser ampliado, por exemplo, indo alm da telefonia fixa ofertada por concessionrios do STFC e programas, projetos e atividades descritos no decreto que regulamentou o fundo. Finalmente, poderiam ser criadas opes na legislao para que seja possvel a oferta de subsdios e servios diferenciados para a populao de baixa renda ou isolada geograficamente, algo no permitido no texto da LGT.
4.3.8 Implementar regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens de telecomunicaes
As telecomunicaes e as TICs em geral trazem tanto impactos positivos quanto negativos ao meio ambiente (subsubseo 2.2.2), entretanto, as interfaces das polticas pblicas com estas questes so tnues (subseo 3.5). Recomendase que seja implementada uma regulao ambiental que preveja os impactos ao meio ambiente oriundos da prestao de servios de telecomunicaes, reduzindo os negativos e fomentando os positivos. Esta regulao deve, necessariamente, englobar todo o ciclo de vida dos bens necessrios oferta e utilizao dos servios de telecomunicaes.
4.3.9 Promover o debate entre as diferentes formas de garantir a competio no setor
fundamental que o Estado garanta um ambiente de competio que traga benefcios sociedade em termos de preo, qualidade, disponibilidade de acesso e inovaes, em um setor, hoje, caracterizado por oligoplios formados por grandes grupos privados. Neste sentido, recomenda-se que seja promovido o debate entre as diferentes formas de garantir a competio no setor. Por um lado, h os defensores do modelo de competio entre servios, no qual os operadores sem infraestrutura oferecem seus servios por intermdio de uma nica rede de propriedade de um outro operador, o qual remunerado pelo aluguel de capacidade de rede no atacado, com preos regulados (KATZ, 2009).
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A lgica deste modelo a de que um operador de rede no possa criar barreiras entrada de novos competidores, que por sua vez poderiam utilizar a infraestrutura do primeiro para a prestao de servios concorrentes. Conforme mencionado nas sees 2.5.2 e 4.1.3.2, o setor de telecomunicaes brasileiro possui um ambiente de competio em que h monoplios regionais (STFC) e oligoplios no mbito de cada servio (SMP, SCM e TV por assinatura) e oligoplio de quatro grupos empresariais no mbito agregado. Alm disso, a ausncia de instrumentos claros para promover a separao entre as funes de prestao de servios e a operao da infraestrutura faz que a primeira seja indissocivel da segunda (subsubseo 2.5.2). Olhando para esta realidade atual, as concessionrias de STFC guardam semelhanas com aquele que o modelo define como o operador que seria obrigado a oferecer sua infraestrutura para que outros atores prestem servios por meio dela. Entretanto, a competio entre servios s poderia ser estabelecida caso fossem feitos ajustes no marco regulatrio. Podem ser citados: i) anlise de diferentes formas de separar servios e infraestruturas: separao estrutural, funcional e empresarial; ii) regulamentao da desagregao dos elementos da infraestrutura de telecomunicaes, com o estabelecimento de metodologia de clculo dos custos do seu uso por terceiros e regulao de preos; iii) regulamentao da revenda de capacidade de rede e da operao virtual por meio de infraestrutura de terceiro, permitindo, assim, ampliar a oferta de servios similares concorrentes por meio de uma mesma infraestrutura; iv) regulamentao da neutralidade da infraestrutura alugada, visando garantir isonomia na sua utilizao por atores concorrentes; e v) assimetrias regulatrias para fortalecer pequenos e mdios prestadores de servios de telecomunicaes. Por outro lado, existe tambm o modelo de competio entre plataformas. Neste modelo, atores com distintas infraestruturas autnomas competem entre si por servios de mesma natureza, mas de diferentes formas ou modos. Por exemplo, uma prestadora de servios de TV a cabo tambm poderia oferecer servios de telefonia e acesso internet por meio de sua infraestrutura. Para que este tipo de competio seja efetivo as seguintes caractersticas devem estar presentes: i) existncia de mais de um operador servindo um mesmo mercado com suas prprias infraestruturas; ii) operadores integrados verticalmente, controlando os recursos para oferecer servios ao mercado; iii) dinmica competitiva multidimensional: preos, servios e qualidade; iv) preos estabilizados e competio pela diferenciao dos produtos; v) existncia de estmulo competitivo para que cada operador aumente os investimentos em sua prpria infraestrutura; vi) benefcios operacionais resultantes do controle de infraestrutura e da cadeia de fornecimentos prprios; vii) ausncia de conluio tcito entre operadores devido a alta taxa de inovao e competio entre pacotes de servios; viii) grande parte dos ajustes regulatrios baseados em mecanismos de mercado e no sobre regulao ex ante; e ix) mecanismos de co-regulao pela diviso de responsabilidades entre o regulador e as empresas operadoras (KATZ, 2009).
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A primeira, segunda, quinta e sexta caractersticas, at certo ponto, existem no setor de telecomunicaes brasileiro. A existncia de mais de um operador competindo pela diferenciao dos produtos e com estmulo para aumentar seus investimentos, de forma geral, ocorre em regies com mercados atraentes, como os densamente povoados. Os operadores so integrados verticalmente e controlam seus recursos, mas, dependendo do servio, ainda competem principalmente em preos e pecam na qualidade. Alm disso, no podem competir em servios em que a regulamentao no permite. A sexta caracterstica de difcil avaliao e demandaria um estudo especfico. As duas ltimas podem ser vistas como resultado e objetivo ltimo de um marco regulatrio maduro, algo que ainda no uma realidade no Brasil. De forma geral, o que mais se assemelha no Brasil a este modelo a competio entre as plataformas de STFC e SMP para aplicaes de voz e entre as plataformas de STFC, SMP e TV a cabo para acesso internet, no entanto, ambas no renem todas as caractersticas do modelo. Algumas medidas poderiam ser tomadas para caminhar na direo deste modelo. Uma delas avaliar as restries impostas na regulamentao dos servios de telecomunicaes a respeito de que atores podem ou no explor-los. Isto permitiria que uma infraestrutura, originalmente ligada outorga de um determinado servio, possa ser utilizada para competir em iguais condies com a infraestrutura de um ator concorrente utilizada para outro servio. Tambm poderiam ser criadas assimetrias regulatrias entre os prestadores de servio para garantir que plataformas tecnolgicas dominantes no tragam um poder de mercado tal que crie entraves competio. Outro ajuste importante e complexo seria a prpria reviso do modelo de outorgas, hoje atreladas a determinados servios de telecomunicaes e a plataformas tecnolgicas especficas, em prol de um modelo simples, que aproveite a convergncia tecnolgica e de servios, e flexvel, a ponto de no engessar a evoluo dos usurios, da demanda e das aplicaes e impedir a adoo de novas tecnologias. Como elementos de promoo do debate, entre as diferentes formas de ampliar a competio no setor, sugere-se a elaborao de um estudo que avalie os impactos de cada um destes modelos e que sirva de base para uma clara definio do modelo de competio adotado pela Anatel na regulao da prestao de servios de telecomunicaes no Brasil.
4.3.10Promover o debate para modernizar e simplificar o marco regulatrio
Ao longo deste documento, foram apresentados um diagnstico do setor e as interfaces das polticas pblicas, os quais permitiram constatar como o marco regulatrio no acompanhou os reflexos da convergncia tecnolgica e de servios. Recomenda-se, portanto, que seja criado um amplo debate para a modernizao e simplificao do marco regulatrio em diferentes dimenses.
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Uma delas diz respeito s regras de prestao dos servios de telecomunicaes. Ao longo de todo o documento foram apresentados exemplos de diferenas importantes entre os servios de telecomunicaes em alguns aspectos de seus regulamentos. Apenas a telefonia fixa prestada em regime pblico, por meio de concesses do STFC que incluem metas de universalizao, garantia de continuidade e reversibilidade dos bens Unio. Alm disso, o nico servio passvel de uso dos recursos do FUST. Estas condies no fazem parte do regulamento dos demais servios neste ponto analisados. Entretanto, voltando ateno para a universalizao dos demais servios, a ltima licitao de radiofrequncias para o SMP imputou metas aos vencedores e o novo PGMU do STFC incluiu metas de implantao de infraestrutura para a interligao das redes de acesso ao ncleo da rede, permitindo assim o acesso internet em banda larga. J a TV por assinatura no possui instrumento algum para promoo da universalizao. O acesso internet pode ser oferecido com ou sem mobilidade. No primeiro caso, considerado um servio de valor adicionado e, portanto, no possui regulamento especfico, como o do servio que lhe d suporte, no caso, o SMP. No segundo caso, o acesso internet prestado via licena de SCM, tendo, portanto, regulamento prprio, alm de possuir diversas restries nas caractersticas do servio para que este no se confunda com os demais servios de telecomunicaes regulamentados, como a ausncia de plano de numerao e a restrio ao encaminhamento de trfego telefnico. Com relao qualidade dos servios, o acesso internet o nico servio que no possui um PGMQ estabelecido pela Anatel. Alm disso, uma comparao entre a estrutura de cada PGMQ dos demais servios mostra que ela no homognea. Cada um possui diferentes formas de tratar um mesmo aspecto de qualidade ou at mesmo de no trat-lo como outro servio. Por exemplo, somente o STFC possui meta de modernizao de rede. A TV por assinatura prestada em diversas modalidades tecnolgicas com regulamentos distintos. O servio de TV a cabo possui uma lei prpria, enquanto os demais DTH, MMDS e UHF codificado so considerados servios especiais. Isto cria assimetrias entre obrigaes e demais regras para a prestao de servios similares entre si. H tambm diferenas entre as regras para formao dos preos dos servios neste ponto tratados. Por ser prestado em regime pblico, o STFC possui tarifas reguladas, enquanto os demais servios so prestados em regime de liberdade de preos. Alm disso, um importante componente do preo dos servios de telecomunicaes, o ICMS, varia entre os estados. Junto com as diferenas entre as alquotas de ISS e os outros tributos cobrados por municpios, so criadas assimetrias de preos para o mesmo servio em diferentes regies do pas.
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Essas e outras diferenas em aspectos bsicos dos servios de telecomunicaes, como obrigaes de universalizao, caractersticas do servio, regras de qualidade e de formao de preo, poderiam ser reduzidas para simplificar o marco regulatrio. Tendo em vista a convergncia entre setores, tecnologias e servios, cada vez mais tnue a separao das caractersticas desejveis de cada servio. Conforme resumido na subsubseo 4.1.1, a cesta de servios de telecomunicaes deve convergir para a comunicao multimdia, a qual ser utilizada para diferentes aplicaes de voz, dados e vdeo. Recomenda-se, portanto, uma anlise da atual regulamentao de cada servio, visando a unificao das regras de prestao de servios nos aspectos horizontais a todos eles, mantendo diferenas, no mximo, em caractersticas intrnsecas da definio de cada um deles. Uma outra dimenso da modernizao e simplificao do marco regulatrio a nfase no papel central do usurio como parmetro para definio de regras de qualidade de servio. Conforme mencionado na subsubseo 4.1.1, a evoluo dos usurios, demanda e aplicaes embute requisitos que se traduzem na crescente importncia do papel do usurio de servios de telecomunicaes, mais especificamente em termos de custo, qualidade, segurana, interatividade e simplicidade. Em primeiro lugar, importante que o SCM possua um PGMQ, algo que no existe hoje. Em segundo lugar, os PGMQs poderiam homogeneizar sua estrutura, de modo que todos levassem em considerao os mesmos aspectos de qualidade de servio. Em terceiro lugar, os aspectos a serem considerados nos PGMQs devem incluir no somente a qualidade do servio, mas tambm a qualidade da experincia do usurio do servio, incorporando requisitos como segurana, interatividade e simplicidade. Finalmente, recomenda-se que as metas de modernizao das redes tambm faam parte da regulamentao dos outros servios de telecomunicaes, e no somente o STFC, e que estejam atreladas aos novos paradigmas tecnolgicos da infraestrutura de telecomunicaes, e no a paradigmas do passado. A meta de modernizao do STFC diz respeito digitalizao da infraestrutura, algo relevante no sculo passado, mas no para o presente, muito menos para o futuro. A gesto do espectro de radiofrequncias outra dimenso a ser considerada na modernizao e simplificao do marco regulatrio. A subsubseo 4.1.1 mostrou que a evoluo dos usurios, demanda e aplicaes traz requisitos que ampliam o conceito de mobilidade para incorporar a ubiquidade de abrangncia temporal, geogrfica e de servio: a qualquer lugar, qualquer instante e qualquer mdia. Esta tendncia vai na direo de um uso intenso das radiofrequncias, entretanto, estas so um recurso limitado e um bem pblico (subsubseo 2.4.5). Por este motivo, recomenda-se que a gesto do espectro de radiofrequncias, atribuio da Anatel, seja realizada de forma flexvel e tecnologicamente neutra, permitindo que a difuso de diferentes tecnologias e servios no seja amarrada por gargalos indesejveis.
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O objetivo deste captulo servir de plataforma de sistematizao e de reflexo acerca dos desafios e oportunidades do desenvolvimento nacional, de forma a fornecer ao Brasil o conhecimento crtico necessrio tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial, mais especificamente da rea de infraestrutura econmica do setor de telecomunicaes. Para tanto, partiu de um diagnstico sinttico deste setor para, em seguida, promover um dilogo com o mundo das polticas pblicas correspondentes e seus impactos ou sua capacidade de enfrentar os principais problemas diagnosticados. Esta anlise culminou em um conjunto de diretrizes para reorganizar a orientao e a ao governamental federal por meio de suas principais polticas pblicas. O diagnstico do setor mostrou que a convergncia entre tecnologias, bens e servios de setores antes separados telecomunicaes, tecnologia de informao e contedo e o processo global de liberalizao comercial e regulatrio permearam transformaes tecnolgicas e institucionais que trouxeram reflexos na evoluo recente das telecomunicaes no Brasil. Houve uma nova atribuio de papis para os setores pblico e privado, cabendo a este ltimo a explorao comercial e ao primeiro a formulao e implementao de polticas, diretrizes, objetivos e metas. Com a privatizao veio a modernizao da infraestrutura e o aumento do acesso da populao aos servios de telecomunicaes, mas tambm a alta concentrao do mercado em alguns poucos grupos econmicos, em sua maioria de capital originalmente estrangeiro. Vieram tambm transformaes estruturais que fizeram que a infraestrutura de telecomunicaes no possa mais ser vista apenas como aquela necessria prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax, fazendo parte de um setor maior de tecnologias de informao e comunicaes e contedos de informao audiovisual. Neste setor ampliado, novos atores competem com os atores tradicionais, forando estes ltimos a diversificarem seus servios, por exemplo, pela incluso de servios de TV por assinatura e acesso internet. Com isto, os prestadores de servios de telecomunicaes assumem tambm o papel de manter uma infraestrutura que os tornem capazes de oferecer no somente telefonia, mas tambm novos servios de valor adicionado e suas aplicaes ao consumidor final, bem como garantir que aqueles que exploram os novos servios multimdia possam faz-lo a partir desta mesma infraestrutura. Finalmente, o carter transversal do setor faz que este seja responsvel por impactos econmicos positivos nas demais reas de infraestrutura econmica tratadas neste livro, por meio de aplicaes avanadas de servios de telecomunicaes. Por outro lado, tambm resulta em impactos ambientais, mas que tambm podem ser mitigados pelo prprio uso das TICs. O diagnstico mostrou ainda que o Brasil est em uma posio intermediria em relao ao resto do mundo em diversos indicadores de evoluo dos servios de telecomunicaes e que no pas h graves disparidades geogrficas, entre
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as diferentes regies e as zonas urbana e rural. Depois de uma breve apresentao dos marcos legais e regulatrios de uma seleo de servios de telecomunicaes (telefonia fixa e mvel, TV por assinatura e acesso internet) foi identificada uma srie de gargalos que reduz a capacidade de habilidade da infraestrutura de telecomunicaes de dar suporte a servios compatveis com os desafios contemporneos: i) preos de bens e servios de telecomunicaes incompatveis com a renda mdia da populao brasileira, relativamente baixa e m distribuda; ii) baixos indicadores de escolaridade e proficincia no uso de TICs em boa parte da populao brasileira; iii) ambiente de competio pouco dinmico e com amarras regulatrias; iv) imbrglios ligados ao uso do FUST; v) baixa qualidade de servio percebida por usurios; vi) heterogeneidade regulatria entre os servios no tratamento da qualidade; vii) crescimento das redes de telecomunicaes no foi acompanhado de aumento dos recursos do ator responsvel pelas atividades de fiscalizao da qualidade dos servios prestados; e viii) ausncia de uma poltica setorial articulada com outras aes do Estado, por exemplo, a poltica fiscal. Em seguida, o documentou aprofundou a identificao das interfaces das polticas pblicas com os pontos diagnosticados anteriormente. Em termos de mecanismos de financiamento, seu quadro pode ser resumido como uma combinao de recursos maciamente privados, com uma parcela pequena de recursos originrios do BNDES. J tem termos de nvel de investimento, no modelo de prestao de servios atual, cabe ao setor privado a maior parte deste papel e vislumbra-se para os prximos anos, no mnimo, sua manuteno, com possibilidade de crescimento direcionado pela necessidade dos prestadores de servio se manterem competitivos frente aos seus concorrentes. J o investimento pblico complementar, atuando no financiamento via BNDES e na implementao de programas pblicos voltados a acessos coletivos e reduo de desigualdades regionais e sociais. O Estado ainda atua na varivel investimento pela imposio de regras de universalizao aos prestadores de servios e, potencialmente, poderia atuar por meio do uso dos recursos do FUST. A tendncia de investimento pblico positiva, motivada pela proliferao de programas ligados ao acesso internet. No que concerne as parcerias entre esferas de governo, h duas facetas do Estado: uma em que h articulao entre as esferas, por exemplo, entre municpios e Unio e outra em que cada esfera atua independente das demais. A anlise das interfaces das polticas pblicas com a formao de preos e tarifas mostrou que: i) h diferenas regulatrias entre os servios nas regras para formao dos preos dos servios; ii) a poltica tributria no atua a favor da proliferao de bens e servios de telecomunicaes, comparando-os, em alguns casos, com itens suprfluos e armas de fogo; e iii) h assimetrias e falta de clareza nos marcos legais e regulatrios quanto prtica de diferentes tipos de subsdio por parte dos prestadores de servio. Finalmente, a anlise da interface das polticas com os
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potenciais impactos dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes sobre a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental, mostrou que, por um lado, h baixa eficcia no combate aos gargalos de renda e capacitao da populao e de preos dos bens e servios, pouca articulao entre polticas e timidez na incorporao de aspectos relacionados ao impacto no meio ambiente no marco legal e regulatrio do setor. Por outro lado, h setores que inovaram com o uso de TICs, como o financeiro, e o prprio Estado tem promovido novos servios por meio de aes de governo eletrnico. Com base nos achados das anlises anteriores, o estudo ofereceu algumas perspectivas que serviram de insumo para a elaborao de cenrios. As perspectivas foram colocadas em termos de variveis pertencentes a diferentes dimenses do sistema setorial de inovao de telecomunicaes, mas que coevoluem: i) usurios, demanda e aplicaes; ii) investimentos; iii) competio; iv) massificao; v) legislao ambiental; e vi) papel do poder pblico. Diferentes alternativas de comportamento futuro destas variveis possibilitaram a escolha dos seguintes cenrios:
Varivel Papel do poder pblico Usurios, demanda e aplicaes Investimentos Competio Massificao Legislao ambiental Cenrio As TICs so alvo de polticas pblicas articuladas. A participao do Estado na prestao de servios continua complementar do setor privado ou o Estado passa a ser um ator relevante na prestao de servios, por meio de empresa pblica A cesta de servios convergentes uma realidade para a maioria da populao. Outros setores utilizam amplamente as aplicaes desenvolvidas sobre os servios de telecomunicaes A capacidade de investimento cresce por meio de maior atuao do setor pblico, visando reduzir desigualdades regionais e sociais. O mercado nacional explorado por diversos atores em ampla concorrncia O acesso a banda larga o principal servio que ser aplicado para a comunicao entre indivduos O surgimento e a aplicao rigorosa de novo arcabouo regulatrio para lidar com os impactos ambientais das TICs
Por sua vez, esses cenrios foram o guia da construo de uma lista de recomendaes de polticas pblicas e exemplos de aes e instrumentos para cada uma. A seguir apresentado um resumo das recomendaes. Exemplos de aes e instrumentos so oferecidos no anexo. 1) Promover sinergia entre polticas pblicas. 2) Definir as funes do Estado no novo contexto de convergncia. 3) Considerar as parcerias pblico-privadas como alternativa para prestao de servios de telecomunicaes. 4) Intensificar programas de governo eletrnico e de incluso digital atrelados a metas e avaliaes de impacto.
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5) Promover a sinergia entre Unio, estados e municpios. 6) Promover a massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga. 7) Solucionar obstculos utilizao do FUST. 8) Implementar regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens de telecomunicaes. 9) Promover o debate entre as diferentes formas de garantir a competio no setor. 10) Promover o debate para modernizar e simplificar o marco regulatrio. A anlise realizada ao longo deste documento permite inferir algumas concluses adicionais, em termos de implicaes para a formulao de polticas pblicas de promoo dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes. Em primeiro lugar, imprescindvel a existncia de polticas pblicas voltadas ao setor de telecomunicaes e utilizao de seus bens e servios nos demais setores da economia. Sem aes externas dificilmente as telecomunicaes, as TICs em geral e os contedos de informao audiovisual permitiro que o pas alcance e usufrua todos os benefcios da economia que seu carter transversal permite em termos potenciais. Em segundo lugar, ficou patente que as telecomunicaes so um setor com variveis heterogneas e que no pode haver uma soluo nica para o papel do Estado e suas polticas pblicas de massificao dos servios. Adicionalmente, isto quer dizer que a simples traduo de prticas oriundas de outros pases no necessariamente trar efeitos similares no pas. A utilizao de conceitos e frmulas estrangeiras deve ser cuidadosamente analisada sob a tica das condies especficas do setor de telecomunicaes brasileiro e suas diversas variveis e dimenses. Este relatrio procurou alertar para as especificidades setoriais das telecomunicaes em suas diferentes dimenses. Para tanto, utilizou um modelo de anlise que oferece uma viso no somente multidimensional, mas tambm integrada e dinmica, utilizando diferentes tradies tericas transformao setorial, ligaes e interdependncias que determinam as fronteiras setoriais, os sistemas de inovao e a teoria evolucionista. Seu objetivo, especificamente para este trabalho, foi o de levar em conta o papel das organizaes extra-firma, das relaes entre os atores e das transformaes setoriais em termos de fronteiras, atores, produtos e estrutura. Com isso, oferece uma riqueza de insumos para a elaborao de polticas pblicas de telecomunicaes que levem em considerao a dinmica sistmica dos elementos que compem o setor ou que tm relao com este. Por outro lado, existem limitaes neste trabalho de pesquisa. Uma delas a prpria escolha
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de determinadas dimenses, unidades de anlise e indicadores para a composio da anlise. A escolha de outro conjunto de elementos poderia trazer resultados diferentes. Outra limitao a prpria metodologia utilizada, baseada, em grande parte, em fontes secundrias, as quais podem no oferecer informaes no nvel necessrio de detalhe, preciso ou iseno de opinio. Este trabalho permitiu que fossem identificadas as futuras direes para o aprofundamento deste tema de pesquisa. Uma delas reduzir eventuais limitaes da metodologia utilizada por meio de levantamento de dados de fontes primrias, por exemplo, com consulta a representantes dos diferentes atores setoriais. Uma outra, aprofundar o modelo de anlise utilizado, considerando outros elementos e variveis utilizados na construo dos cenrios. Aspectos de uma poltica industrial, que trate especificamente de questes relacionadas indstria de transformao do setor de telecomunicaes, como a fabricao de tele-equipamentos, poderiam enriquecer a anlise. Finalmente, as recomendaes de polticas pblicas neste ponto explicitadas oferecem campo para seu detalhamento posterior, em termos de aes e instrumentos especficos, algo no tratado em exausto neste trabalho.
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ANEXO Exemplos de aes e instrumentos de polticas pblicas

Recomendao Exemplos de aes e instrumentos Poltica educacional: O ensino de matemtica e cincias, bem como o de habilidades para uso de TICs, deve fazer parte da poltica educacional Poltica fiscal tributria: Desonerao dos bens e servios da cadeia de valor do setor que estejam alinhados com a poltica setorial de massificao do uso de servios de telecomunicaes Poltica fiscal oramentria: Aplicao dos recursos da Unio oriundos da explorao dos servios de telecomunicaes no prprio setor, eliminando o contingenciamento do Fistel e do FUST Promover sinergia entre polticas pblicas Poltica cientfica e tecnolgica: Expanso de programas existentes de pesquisa e desenvolvimento de solues em TICs alinhadas evoluo esperada do comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes de servios de telecomunicaes. Eliminao do contingenciamento dos recursos do Funttel e sua aplicao no fomento a P&D nos pontos citados Polticas setoriais: Programas e aes dos demais setores devem incluir aspectos especficos do setor de TICs no mbito educacional, fiscal e cientfico e tecnolgico Poltica industrial: Que o PDP continue sendo implementado e que se alinhe s demais polticas pblicas que lidam com os servios de telecomunicaes, tanto as polticas setoriais, quanto as demais polticas (educacional, fiscal, cientfica e tecnolgica e industrial) Definio clara do papel do Estado em cada segmento de mercado de servios de telecomunicaes, com aes baseadas nas diferentes caractersticas utilizadas para definir cada segmento Definio clara do papel do Estado na prestao de servios de telecomunicaes Considerar as parcerias pblico-privadas como alternativa para prestao de servios de telecomunicaes Intensificar programas de governo eletrnico e de incluso digital atrelados a metas e avaliaes de impacto Promover a sinergia entre Unio, estados e municpios Promover a massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga Estudo sobre a necessidade de se adequar o marco legal e regulatrio atual para a utilizao de PPP especfica para o setor de telecomunicaes
Definir as funes do Estado no novo contexto de convergncia
Atrelar metas e metodologia de avaliao de impacto aos programas
Unio deve articular programas pblicos das diferentes esferas Implementar um programa nacional de massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga Aplicao de um modelo de custos que sirva de base para determinar a parcela no recupervel pela explorao dos servios
Solucionar obstculos utilizao do FUST
Ampliar escopo de servios passvel de uso dos recursos do FUST Criar opes na legislao para que seja possvel a oferta de subsdios e servios diferenciados para a populao de baixa renda ou isolada geograficamente
Implementar regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens de telecomunicaes
Regulao ambiental que preveja impactos ao meio ambiente oriundos da prestao de servios de telecomunicaes, reduzindo os negativos e fomentando os positivos
(Continua)

(Continuao)
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Recomendao
Exemplos de aes e instrumentos Elaborao de um estudo que avalie os impactos de modelos de competio entre servios e plataformas Anlise de diferentes formas de separar servios e infraestruturas (separao estrutural, funcional e empresarial) Regulamentao da desagregao dos elementos de infraestrutura de telecomunicaes, com o estabelecimento de metodologia de clculo dos custos do seu uso por terceiros e regulao de preos
Promover o debate entre as diferentes formas de garantir a competio no setor
Regulamentao da revenda de capacidade de rede e da operao virtual por meio de infraestrutura de terceiro, permitindo, assim, ampliar a oferta de servios similares concorrentes por meio de uma mesma infraestrutura Regulamentao da neutralidade da infraestrutura alugada, visando garantir isonomia na sua utilizao por atores concorrentes Assimetrias regulatrias para fortalecer pequenos e mdios prestadores de servios de telecomunicaes Avaliar as restries impostas na regulamentao dos servios de telecomunicaes a respeito de que atores podem ou no explor-los Reviso do modelo de outorgas, em prol de um modelo simples e flexvel Anlise da atual regulamentao de cada servio, visando a unificao das regras de prestao de servios nos aspectos horizontais a todos eles PGMQ para SCM Homogeneizao entre PGMQs de diferentes servios
Promover o debate para modernizar e simplificar o marco regulatrio
Incluir nos PGMQs a qualidade da experincia do usurio do servio, incorporando requisitos como segurana, interatividade e simplicidade Incluir nos PGMQs metas de modernizao das redes atreladas aos novos paradigmas tecnolgicos Gesto do espectro de radiofrequncias flexvel e tecnologicamente neutra
CAPTULO 6
PANORAMA E PERSPECTIVAS PARA O TRANSPORTE AREO NO BRASIL E NO MUNDO
1 INTRODUO
Um dos maiores desafios para um pas como o Brasil com grande extenso territorial e no limiar de um novo ciclo de desenvolvimento o de consolidar a ocupao sustentvel do territrio e promover a integrao de suas regies. Trata-se de impulsionar, no mbito de um vasto territrio, o desenvolvimento nas suas vertentes econmica, social e ambiental, reduzindo os desequilbrios existentes entre os principais centros promotores do avano socioeconmico e as fronteiras agrcolas e regies remotas de ocupao mais recente. O desafio torna-se ainda mais complexo, quando a integrao diz respeito s reas localizadas em meio a biomas pressionados pela explorao desordenada e predatria, como a Amaznia e o Pantanal. O transporte areo tem sido por dcadas e dever ser ainda por muito tempo o meio de integrao nacional por excelncia em pases com dimenses continentais e cenrios geogrficos extremamente variados. Sua infraestrutura de apoio irradia-se de forma pontual pelo territrio, uma vez que no tem o carter linear dos modais terrestres de transporte (ferrovirio e rodovirio), o que permite vencer os obstculos naturais sem grande dificuldade e com menores danos ambientais. A velocidade de operao, por sua vez, propicia a ligao de extremos de pases continentais em um mesmo dia. Uma vantagem adicional da escolha das aeronaves, que pode adaptar-se facilmente s condies da demanda. So muitas, portanto, as vantagens comparativas e competitivas do transporte areo, como elemento estratgico para a integrao do territrio nacional. No entanto, ao lado de suas vantagens como um meio de transporte rpido, tambm aquele que torna mais visveis e sbitas as suas fragilidades. Considerem-se, neste caso, especialmente, aquelas relacionadas: i) viabilidade econmica decorrente, tanto das estreitas margens de rentabilidade das operaes das empresas areas quanto do ritmo acelerado das mudanas tecnolgicas; e ii) dificuldade que tm os gestores das infraestruturas aeroporturia e aeronutica1 de acompanharem o rpido crescimento das necessidades dos usurios, intermedirios e finais, da aviao civil.
1. Instalaes de controle e segurana do espao areo e de proteo ao voo.
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O Brasil passa por um momento promissor, com perspectivas muito favorveis de continuidade do seu desenvolvimento. Neste sentido, o transporte areo tem respondido rapidamente mudana de perfil socioeconmico do pas. De fato, h mais pessoas utilizando os servios areos, seja voltando a utiliz-los por terem recuperado renda, seja por os utilizarem pela primeira vez, em razo de alternativas mais acessveis de preos e financiamento das passagens. O mercado de carga area, por sua vez, vem crescendo consistentemente, em paralelo ao transporte de passageiros, embora de forma menos visvel. Isto, devido sua caracterstica de transportar cargas discretas, com volumes reduzidos e alto valor agregado por unidade de peso. Outro importante fator de crescimento da carga area tem sido a difuso, em escala global, do chamado e-commerce, ou seja, do comrcio eletrnico. Muito provavelmente, a demanda por servios de transporte areo continuar crescendo e pressionando as infraestruturas existentes. Isto poder ser uma medida de sucesso ou de fracasso, dependendo da abordagem da questo. Sucesso, porque um nmero maior de pessoas, a quem o acesso ao avio era negado devido barreira econmica, poder viajar, a lazer ou a trabalho, refletindo mas tambm estimulando o crescimento da economia brasileira. Fracasso, se os investimentos pblicos e privados no setor de aviao civil no acompanharem as crescentes exigncias do mercado. Convm ressaltar que o transporte areo de passageiros e cargas tem sido um importante fator de suporte globalizao. No que se refere movimentao de cargas, ele vem induzindo cadeias logsticas complexas voltadas tanto para o atendimento das compras pela internet quanto para a dinmica de mercadorias que exigem rapidez na sua entrega e cujo valor justifica o deslocamento areo. Os grandes aeroportos destinaram reas cada vez maiores para a transferncia e embarque deste tipo de carga, valendo-se dos grandes avanos ocorridos na tecnologia aeronutica, bem como nos mtodos de unificao e preservao da carga area. No transporte de passageiros, por sua vez, tambm houve grande crescimento das escalas de movimentao em funo, principalmente, dos aumentos de produtividade e barateamento das passagens areas. A difuso do transporte areo, com fluxos crescentes de viagens de negcios e turismo, propiciou maior presena e agregao de valor complexa cadeia produtiva da aviao civil. Note-se que os pases que fortaleceram esta cadeia, por meio de polticas consistentes, aumentaram seu potencial de barganha em acordos internacionais, bilaterais ou multilaterais. Na globalizao, portanto, a logstica e o transporte passaram a atuar como fatores essenciais para uma insero mais plena no comrcio mundial, reduo de assimetrias e adio de valor s cadeias produtivas nacionais. A existncia de infraestruturas adequadas, sistemas operacionais eficientes e empresas nacionais privadas de porte para a logstica e o transporte hoje condio essencial para que as negociaes entre pases e blocos possam ser feitas em bases de maior reciprocidade (BARAT, 2007c).
Panorama e Perspectivas para o Transporte Areo no Brasil e no Mundo
341
Este captulo se prope, portanto, a traar um panorama e propor solues para um dos setores seguramente mais desafiadores, no que diz respeito ao desenvolvimento futuro do pas. No h insero nos mercados globais sem propagao, velocidade e eficincia. No h cidades prsperas e ativamente participantes da economia internacional, sem que seja propiciado um amplo acesso a quem queira visit-las. Desta forma, obedeceu-se no texto lgica apontada para o transporte areo como suporte estratgico, tanto para a ocupao sustentvel do territrio e a integrao regional como tambm para a crescente insero do Brasil como protagonista de peso na economia mundial.
2 PANORAMA E DIAGNSTICO DO SISTEMA DE AVIAO CIVIL 2.1 Contexto histrico geral
Em uma perspectiva mundial e de longo prazo, a extraordinria expanso do transporte areo dependeu da conjugao de uma multiplicidade de fatores. Foram sucessivas dcadas de significativos avanos tecnolgicos e grandes mudanas organizacionais, no sentido de ampliar a mobilidade das pessoas e mercadorias, em escala domstica e mundial. O dinamismo e a crescente competitividade do mercado propiciaram ao transporte areo a incorporao de tecnologias de ponta geradas nas mais variadas reas do conhecimento. Podem ser citados os seguintes exemplos dos avanos alcanados nos ltimos 50 anos: os avanos da termodinmica aplicados s turbinas; as combinaes de materiais para as estruturas e componentes das aeronaves; o notvel desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao aplicado cadeia produtiva do transporte areo; as avanadas tcnicas de gesto de estoques e materiais; as grandes conquistas obtidas nas tcnicas de gesto empresarial; as sofisticadas tcnicas de comercializao, notadamente nos sistemas de reservas e emisso de passagens; e as condies de financiamento de aeronaves e seus componentes.
As mudanas significativas na dinmica e escala do transporte areo ocorreram, na verdade, desde os anos de 1960 na direo de expressivos ganhos em eficincia. Tais ganhos decorreram cumulativamente: i) da evoluo tecnolgica das aeronaves e dos sistemas de propulso (eficincia tecnolgica); ii) do melhor gerenciamento dos recursos financeiros, humanos e materiais das empresas areas (eficincia gerencial); iii) dos aumentos persistentes da produtividade dos empregados das empresas areas (eficincia profissional); e iv) do melhor relacionamento institucional entre o poder pblico concedente e as empresas operadoras, em termos da modernizao e adequao da funo reguladora (eficincia institucional).
342
Uma avaliao mais agregada dos impactos dessas mudanas nas tendncias de longo prazo do transporte areo mundial permite fazer duas importantes constataes: i) a queda sistemtica dos custos unitrios e das tarifas em termos reais; e ii) o aumento contnuo dos nveis de produtividade nas operaes. Com relao ao primeiro fator responsvel pelos ganhos em eficincia, qual seja, o da evoluo tecnolgica dos equipamentos de voo, a tabela 1 mostra o que ocorreu em funo dos avanos, tanto na tecnologia de propulso quanto na maior capacidade das aeronaves. Aps a Segunda Guerra Mundial e nas dcadas subsequentes, as mudanas tecnolgicas foram de tal monta que propiciaram um extraordinrio e contnuo crescimento da produtividade das aeronaves. Consequentemente, os melhores desempenhos contriburam para a tendncia de decrscimo continuado do yield2 em termos reais.
TABELA 1
Evoluo tecnolgica dos equipamentos de voo 1950, 1985 e 2004
1950 Eficincia dos combustveis dos motores1 Nmero mdio de passageiros transportados por voo Velocidade mdia por voo
2
1985 47,6 168 418
2004 110,2 256 641
33,5 48 205
Fonte: Oaci (2009). Elaborao prpria. Notas: 1 Assentos/milha disponveis por galo consumido de combustvel. 2 Milhas/hora de voo.
Um segundo fator que, em longo prazo, contribuiu para os ganhos de eficincia das empresas areas foi a melhor utilizao dos seus recursos financeiros, humanos e materiais, por meio do aumento da extenso das etapas de voo e do nmero de assentos disponveis. Neste sentido, a etapa mdia por passageiro e os assentos mdios por decolagem cresceram continuamente em escala mundial. O terceiro fator foi a evoluo dos nveis de produtividade dos empregados das empresas areas. Os perodos de crescimento rpido da produtividade ocorreram, via de regra, por ocasio da incorporao de um grande nmero de aeronaves novas e de maior capacidade s frotas das empresas areas. A maior oferta de assentos sem a necessidade de mais contrataes de pessoal induziu aumentos expressivos de produtividade, intercalados por perodos de maior estabilidade. Houve, tambm, crescimento da eficincia do trabalho por ocasio dos ajustes chamada desregulamentao, especialmente nos Estados Unidos e Reino Unido, estendendo-se, posteriormente Unio Europeia. Por conta dos ajustes, muitas empresas areas fizeram acordos com os sindicatos, obtendo concesses que
2. Receita operacional obtida por passageiro-quilmetro transportado.
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resultaram em aumentos de produtividade. Com custos unitrios da mo de obra sensivelmente menores, as empresas areas reduziram o yield, propiciando a atrao de passageiros e, ao mesmo tempo, a rentabilidade do negcio. Neste sentido, as formas inovadoras de relacionamento institucional entre os poderes pblicos e as empresas operadoras, tambm contriburam para os ganhos de eficincia. Pelo aumento da etapa mdia de voo e do nmero mdio de assentos, as empresas areas tornaram-se mais aptas a enfrentar os problemas decorrentes dos aumentos de escala, presentes na operao das modernas aeronaves. As novas tecnologias, como a Ultra-High Bypass (UHB) proporcionando redues entre 25% e 40% do consumo de combustveis e as aeronaves wide-bodies-twin aisles grande porte e dois corredores , permitiram custos operacionais unitrios muito inferiores. As contnuas renovaes de frota, portanto, permitiram s empresas areas tirar partido das economias de escala propiciadas pela operao das modernas aeronaves de alta capacidade, reduzindo seus custos operacionais unitrios.
3 PANORAMA INTERNACIONAL 3.1 Evoluo do mercado mundial
Em 2009, havia 230 empresas filiadas International Air Transport Association (Iata), representando 93% do transporte areo regular de passageiros e cargas, e baseadas em 139 pases. Deste total, as dez maiores empresas as chamadas megacarriers3 atenderam cerca de um tero (32,6%) da demanda mundial em termos de passageiros-quilmetro transportados em voos domsticos e internacionais. Outras 15 grandes empresas responderam por 26,4% do total; sendo que as restantes, 205 couberam atender a 41% da demanda do transporte regular. No caso das cargas, as dez maiores empresas foram responsveis por 15% das toneladasquilmetro movimentadas no mundo em voos domsticos e internacionais. O trfego areo mundial passageiros-quilmetro pagos em voos regulares internacionais e domsticos distribui-se por sete grandes regies, da forma apresentada na tabela 2. Em 2008, a Amrica do Norte respondia por 32,4% da movimentao mundial, seguida da Europa includa a ex-Unio Sovitica europeia com 28,5%. O mercado da sia e do Pacfico tinha uma participao com 26,8% e a Amrica Latina e Caribe de 4,4%. Esta distribuio permite constatar a grande concentrao da demanda mundial aproximadamente 61% do transporte areo regular do mundo nas rotas internas dos Estados Unidos Canad e da Comunidade Econmica Europeia. Acrescentando-se s rotas internacionais do Atlntico Norte aquelas do Pacfico Sudeste e Asitico Japo, a concentrao do trfego mundial chega aos 88%.
3. A tendncia que as mega-carriers sejam cada vez mais os grandes conglomerados ou holdings de empresas areas resultante de fuses e aquisies. Por exemplo: Air France/KLM/Alitalia.
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TABELA 2
Trfego areo mundial para voos regulares internacionais e domsticos de passageiros 1996-2008
(Em bilhes de passageiros-quilmetro transportados/ano)
Mercado Amrica do Norte Europa (inclusive ex-Unio Sovitica) sia, Extremo Oriente e Pacfico Amrica Latina e Caribe Oriente Mdio frica Total mundial Fonte: Oaci (2009). Elaborao prpria. 1996 1.012,3 712,7 526,7 89,4 58,0 19,3 2.418,4 % 41,8 29,5 21,8 3,7 2,4 0,8 100 2008 1.385,8 1.220,9 1.149,7 189,7 233,5 103,3 4.282,8 % 32,4 28,5 26,8 4,4 5,5 2,4 100,0 Taxa de crescimento (% 2008-1996) 36,9 71,3 118,3 112,2 302,6 435,2 77,1
No que diz respeito ao transporte de cargas (cargas areas, correios e malas postais), o trfego areo mundial expresso em toneladas-quilmetro nos voos regulares internacionais e domsticos distribuiu-se pelas sete grandes regies, de forma aproximada do trfego de passageiros. A exceo a de um percentual pouco mais elevado da sia e Pacfico, como pode ser visto na tabela 3, a seguir. Com efeito, em 2008, a Amrica do Norte respondia por 30,7% da movimentao mundial, seguida da Europa includa a ex-Unio Sovitica europia com 27,7%. O mercado da sia e do Pacfico tinha uma participao com 29,4% e a Amrica Latina e Caribe de 4%. Ente 1999 e 2008, o trfego areo de cargas cresceu 48%, sendo que na Amrica Latina e Caribe o crescimento foi de 73%.
TABELA 3
Trfego areo mundial para voos regulares internacionais e domsticos de cargas 1999 e 2008
(Em bilhes de toneladas-quilmetro transportados/ano)
Continente Amrica do Norte Europa (inclusive ex-Unio Sovitica) sia, Extremo Oriente e Pacfico Amrica Latina e Caribe Oriente Mdio frica Total mundial Fonte: Oaci (2009). Elaborao prpria. 1999 146,7 106,3 88,5 12,6 9,6 6,7 370,4 % 39,6 28,7 23,9 3,4 2,6 0,7 100,0 2008 168,9 152,4 161,4 21,8 33,2 12,1 549,7 % 30,7 27,7 29,4 4,0 6,0 2,2 100,0 Taxa de crescimento (% 2008-1999) 15,1 43,4 82,4 73,0 245,8 80,6 48,4
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Das dez empresas que atenderam os 32,6% da demanda mundial de passageiros, seis so norte-americanas, sendo que somente elas atenderam 21% dos passageiros-quilmetro transportados em voos domsticos e internacionais. As restantes so trs europeias e uma asitica. Configura-se, hoje, uma ntida tendncia ao reforo da posio predominante dos chamados mega-carriers no mercado mundial. So 25 as empresas que movimentam mais de 80 bilhes de passageiros-quilmetro ao ano (a.a.). No transporte areo de cargas ocorre uma concentrao menor, das dez empresas que respondem por 15% da movimentao mundial, apenas duas so norte-americanas e atenderam a 5% da movimentao mundial. Das restantes, cinco so asiticas e trs europeias. Note-se, no entanto, que a Federal Express e a United Parcel Service (UPS) respondiam por um tero da movimentao de cargas realizada pelas dez maiores empresas mundiais. As tabelas 4 e 5, a seguir, mostram a participao das dez maiores empresas de passageiros e cargas, respectivamente.
TABELA 4
Dez maiores empresas areas de passageiros no trfego domstico e internacional 2008
(Em milhes de passageiros-quilmetro pagos)
Empresa American Airlines United Airlines Delta Airlines Air France Continental Airlines Lufthansa Southwest Airways British Airlines Nortthwest Airlines Emirates Dez maiores Brasil total Total mundial Fonte: Iata (2009). Elaborao prpria. Mpassag/km 211.987 176.706 169.895 131.845 129.433 126.267 118.272 115.734 114.608 100.672 1.395.419 68.950 4.282.850 % 4,95 4,13 3,97 3,08 3,02 2,95 2,76 2,70 2,68 2,35 32,58 1,61 100,00
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TABELA 5
Dez maiores empresas areas de cargas no trfego domstico e internacional 2008

(Em milhes de toneladas-quilmetro pagos)
Empresa Federal Express UPS Korean Cathay-Pacific Lufthansa Singapore Airlines Emirates Air France Cargolux China Airways Dez maiores Brasil total Total mundial Fonte: Iata (2009). Elaborao prpria. Mt/km 15.122 10.977 8.890 8.245 8.206 7.486 6.013 5.820 5.334 5.261 81.354 8.404 549.700 % 2,75 2,00 1,62 1,50 1,49 1,36 1,09 1,06 0,97 0,96 14,80 1,53 100,00
As vantagens comparativas que favorecem as mega-carriers tm, na verdade, um efeito cumulativo, em detrimento das empresas menores, especialmente as situadas nos pases menos desenvolvidos. Entre as mais importantes, so citadas a seguir. Sistemas de reservas dominantes, altamente informatizados, que propiciam facilidades para os agentes de viagens, responsveis por mais de 80% das emisses nos Estados Unidos e na Unio Europeia. Ofertas diversificadas de servios conjuntamente com as reservas de passagens areas, tais como reservas de hotis, locao de automveis, refeies especiais bordo, entre outros. Disponibilidade de bancos de dados acoplados aos sistemas de reservas, que permitem maior previsibilidade no comportamento dos usurios, fidelizao da demanda e oferta de descontos. Disponibilidade de maior volume de recursos para a promoo de campanhas publicitrias. Maior capacidade de obteno de leasing de novas aeronaves especialmente as de grande capacidade wide-bodies e de permanente atualizao tecnolgica, inclusive obtendo descontos junto aos fabricantes. Maior insero nas rotas e grandes polos geradores de trfego areo de negcios e turismo.
347
s empresas dos pases menos desenvolvidos, ou fora das principais rotas de trfego areo, restaram as opes de estabelecer alianas estratgicas, planos conjuntos de rotas, coordenao na compra de aeronaves e centralizao do treinamento de pessoal de voo e terra. Estas foram, em muitos casos, as alternativas encontradas para enfrentar a competio das grandes empresas. Nos ltimos 50 anos, a crescente integrao do Pacfico e Extremo Oriente aos polos dinmicos da economia mundial (situados na Amrica do Norte e Europa Ocidental) a partir da transformao da economia japonesa na segunda maior do mundo alterou profundamente os fluxos de transporte areo. O posterior crescimento da Coreia, Cingapura, Malsia e Taiwan e, mais recentemente, as extraordinrias expanses das economias da China e da ndia reforaram esta tendncia. Outra mudana importante foi a gradual transformao que sofreu a Unio Europeia no sentido de tornar-se uma grande unidade de cabotagem como os Estados Unidos procurando abandonar a concepo tradicional de rotas internas por pas. Finalmente, as prsperas economias exportadoras e altamente competitivas do Sudeste Asitico foram capazes de gerar recursos para financiar macios investimentos em infraestruturas aeroporturias e frotas de aeronaves de alta capacidade. A localizao privilegiada dos aeroportos, a elevada qualificao dos empregados e a atualizao tecnolgica das aeronaves tornaram os chamados Tigres e Baleias Asiticos um segmento importantssimo do mercado mundial e suas empresas areas competitivas. Em 1978, a participao da sia, do Extremo Oriente e do Pacfico no total do trfego areo mundial era de aproximadamente 14%. Em 1996 esta participao elevou-se para cerca de 22%, atingindo o percentual de 26,8% em 2008. Nesta perspectiva de longo prazo, entre 1978 e 2008, a participao percentual da Amrica do Norte decresceu (de 45,6% para 32,4%), a Europa includa a ex-Unio Sovitica manteve uma posio relativamente estvel, enquanto que a contribuio da Amrica Latina e Caribe no trfego areo mundial teve um decrscimo de 5,2% para 4,4%, conforme indica a tabela 6.
TABELA 6
Tendncia do trfego areo mundial no transporte areo regular 1978, 1988, 1996 e 2008
(Em bilhes de passageiros-quilmetro)
Continente Amrica do Norte Europa (inclusive ex-Unio Sovitica) sia, Extremo Oriente e Pacfico Amrica Latina e Caribe Oriente Mdio frica Total mundial Fonte: Oaci (2009). Elaborao prpria. 1978 425 262 230 49 28 28 932 % 45,6 28,1 13,9 5,2 3,0 3,0 100,0 1988 753 419 315 82 48 43 1.661 % 45,4 25,2 18,9 5,0 2,9 2,6 100,0 1996 1.012 713 527 89 58 19 2.418 % 41,9 29,5 21,8 3,7 2,4 0,8 100,0 2008 1.386 1.221 1.150 190 234 103 4.283 % 32,4 28,5 26,8 4,4 5,5 2,4 100,0
348
Cabem, por fim, algumas observaes sobre o transporte areo nos pases menos desenvolvidos, em que a aviao civil tem a tradio de ser por imposio da realidade socioeconmica um servio quase-governo, uma vez que cumprem funes de ocupao do territrio e apoio s populaes no assistidas por outros meios de transporte. De modo geral, houve um comprometimento da construo de aeroportos e aerdromos com as estratgias de defesa nacional e de desenvolvimento econmico. Por outro lado, as empresas operadoras de linhas internacionais de longo curso praticavam, frequentemente, subsdios cruzados em favor das operaes internas. Durante dcadas, o contexto da aviao civil foi, portanto, de maior interveno estatal e de reduzida competio (HOFTON, 1989). Note-se que o Brasil, na dcada de 1990, comeou a direcionar-se mais para os paradigmas vigentes no Primeiro Mundo, porm flexibilizando com cautela a interveno estatal. A participao da Amrica Latina como um todo e do Brasil no mercado mundial do transporte areo de pequena expresso. O continente sul americano e o pas, na verdade, esto margem das principais rotas mundiais de negcios e turismo, bem como distantes dos mais importantes polos de irradiao do desenvolvimento globalizado. As empresas areas brasileiras, por exemplo, foram responsveis, em 2008, por apenas 1,6% dos passageiros-quilmetro transportados no mundo, nos voos regulares domsticos e internacionais. Comparando, todavia, o crescimento do volume de trfego das empresas areas brasileiras com a expanso mdia ocorrida na Amrica Latina Caribe, na Amrica do Norte e no Mundo empresas filiadas Iata , entre 1978 e 2008, a expanso do mercado brasileiro pode ser considerada bastante expressiva, conforme mostra a tabela 7.
TABELA 7
Transporte areo regular domstico e internacional 1978, 1988, 1996 e 2008
(Em bilhes de passageiros-quilmetro transportados)
Regio Brasil Amrica Latina e Caribe Amrica do Norte Total mundial 1978 11,0 41,1 338,2 817,9 % 1,3 5,0 41,4 100,0 1988 23,7 78,7 720,9 % 1,4 4,6 42,4 1996 38,3 89,4 1.012,3 % 1,6 3,7 41,9 2008 68,9 189,7 1.385,8 % 1,6 4,3 36,2 Taxa de crescimento (% 2008-1978) 526,4 361,6 309,8 423,6
1.698.7 100,0
2.416,5 100,0
4.282,8 100,0
Fonte: Oaci (2009). Elaborao prpria.
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Em funo do extraordinrio crescimento do mercado, as nossas empresas areas buscaram reduzir o distanciamento que existia em termos dos padres de produtividade e qualidade vigentes nos pases mais desenvolvidos. Houve, assim, grande avano nas concepes relativas a: i) sistemas operacionais e aproveitamento das aeronaves; ii) estratgias de conquista de novos nichos de mercado; e iii) aplicao de tecnologia da informao para reservas, emisso e venda de passagens. Quanto aos sistemas de segurana de voo e de proteo do espao areo, eles sempre foram bem conceituados internacionalmente e tidos como de padres considerados elevados.
3.2 Globalizao e o transporte areo
Em uma viso mais abrangente, o processo de globalizao, associado evoluo tecnolgica acelerada, alterou radicalmente as caractersticas da produo de bens e servios. A fragmentao das cadeias produtivas globais operou uma dispora na forma de produo de componentes, partes e montagens finais, espalhando-a por vrios pases e multiplicando geometricamente os fluxos de deslocamento de matrias primas e produtos acabados. Este fenmeno compreendido como uma forte integrao horizontal das cadeias produtivas, principalmente por meio da terceirizao de servios e da produo de partes e componentes. Dois fenmenos importantes decorreram desta nova lgica: Fizeram-se necessrias novas logsticas de abastecimento e escoamento contineres e transporte multimodal , que reduziram as necessidades de estoques, inclusive gerando sistemas de estocagem just in time. As aglomeraes industriais deixaram de ser relevantes para os processos produtivos, que passaram, inclusive, a ser afetados pelas chamadas deseconomias de aglomerao.
Com isso, os conceitos tradicionais de territorialidade tendem a desaparecer. Neste sentido, tornou-se cada vez mais presente a formao de redes de empresas fornecedoras e produtoras em localidades ou pases diferentes, com o objetivo de encadear conjuntos de atividades voltadas para o atendimento de mercados globalizados. A formao de complexas cadeias produtivas em escala mundial deu origem a cadeias logsticas igualmente complexas e dispersas, para o abastecimento e escoamento de insumos e produtos. O transporte , obviamente, um dos mais importantes elos destas cadeias logsticas, que exigem tcnicas modernas de acondicionamento, manuseio, estocagem, transferncia e deslocamento das mercadorias. No que diz respeito carga area cabe notar que se formaram, igualmente, cadeias logsticas complexas para a movimentao de mercadorias com alto valor agregado por unidade de peso. Os grandes aeroportos vm destinando reas cada
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vez maiores para a transferncia e embarque deste tipo de carga, valendo-se dos grandes avanos ocorridos, tanto na tecnologia aeronutica quanto nos mtodos de unificao, preservao e transferncia da carga area (BARAT, 2007a). Por outro lado, como foi visto, ampliaram-se as escalas de movimentao de passageiros em funo das grandes mudanas na economia mundial e, principalmente, dos aumentos de produtividade e barateamento das passagens areas. A disseminao do transporte areo, com fluxos crescentes de viagens de negcios e turismo, vem permitindo maior presena e agregao de valor complexa cadeia produtiva do transporte areo. Com isto, aumentou o potencial de barganha em acordos internacionais, para os pases que fortaleceram esta cadeia por meio de polticas pblicas consistentes. No panorama mundial, o transporte areo de longo curso tornou-se, portanto, importante instrumento de resposta e induo aos crescentes fluxos de passageiros e cargas decorrentes da globalizao. O mesmo pode ser dito em relao aos aeroportos em especial os grandes hubs (aglutinadores) regionais e a indstria aeronutica. Pode-se dizer que um sistema de aviao civil forte e estruturado desempenha um importante papel na ampliao dos fluxos de negcios e turismo (BARAT, 2007c). Por fim, cabe notar que o uso das tecnologias intensivas em informao e comunicao tornou-se a base do desenvolvimento tecnolgico acelerado dos processos produtivos, das logsticas de escoamento da produo e comrcio internacional. No bojo destas mudanas que propiciaram a intensificao dos deslocamentos de pessoas e mercadorias o papel do transporte areo foi, sem dvida, decisivo como suporte chamada globalizao. Pode-se dar como exemplo, a extraordinria capacidade de resposta do transporte areo s complexas exigncias das logsticas inclusive processos just-in-time , impostas pela globalizao e expanso do chamado e-commerce.
4 PANORAMA NACIONAL 4.1 Evoluo e caractersticas do setor areo
No Brasil, o transporte areo civil desenvolveu-se de forma pioneira na primeira metade do sculo XX. Teve como funo primordial a integrao nacional, isto , a comunicao fsica entre os principais centros econmicos do pas e entre estes as reas mais remotas. Oitenta anos depois da fundao da Viao Area Rio-Grandense (VARIG), a primeira empresa area brasileira, o transporte areo continua suprindo as carncias de cobertura territorial dos outros modais. Da fase pioneira, com precrio suporte tecnolgico, passou-se era da informatizao, tanto das cabines de comando quanto da previso das condies meteorolgicas
351
e do controle do espao areo. Um transporte cuja operao s era vivel pela movimentao de passageiros abastados e cargas muito restritas passou a operar aeronaves com extraordinria oferta, tanto de assentos quanto de espao para uma ampla diversidade de cargas. Contudo, se houve uma mudana drstica de paradigmas, especialmente no que se refere operao e gesto das empresas, o transporte areo continua no se destacando quantitativamente na matriz de transportes brasileira, como pode ser verificado no grfico 1. A explicao mais aceitvel parece estar relacionada, no caso do transporte de passageiros, tanto aos custos comparativos de acesso ao modal areo dado o ainda baixo poder aquisitivo da populao quanto forte competio do modal rodovirio (nibus e automveis) nas curtas e mdias distncias. No que diz respeito s cargas, os custos e os pequenos volumes movimentados condizentes com os espaos oferecidos nas aeronaves explicariam a pequena participao relativa. Note-se que as grandes distncias a serem vencidas no pas, ao menos teoricamente, favoreceriam a maior participao do modal areo na matriz de transportes. Em contrapartida, a concentrao populacional e de renda nas regies Sudeste e Sul favorece uma matriz de transportes mais bem distribuda.
GRFICO 1
(Em %)
Previso de evoluo da matriz de transportes de carga no Brasil 2005-2025
Fonte e elaborao: Brasil (2008).
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H que se considerar, contudo, que as perspectivas de evoluo do mercado para o transporte areo no Brasil so bastante promissoras. Isto, apesar dos graves problemas evidenciados inicialmente pelo chamado apago areo, com seus desdobramentos, e mais recentemente pela instabilidade da ao reguladora. De fato, na ltima dcada, a existncia de uma forte demanda reprimida, ao lado de uma regulao mais flexvel, propiciou a busca da adequao da oferta em um ambiente mais competitivo. Abriram-se novos nichos de mercado e a ampliao da escala da demanda trouxe ganhos inquestionveis, tanto para as empresas quanto para os consumidores. Neste sentido, o Brasil tornou-se um dos pases emergentes com maior potencial de desenvolvimento do transporte areo, em virtude de uma conjugao favorvel de fatores: i) dimenso continental do territrio; ii) alta mobilidade geogrfica e social da sua populao; iii) acelerado deslocamento das fronteiras econmicas; iv) insero competitiva nos mercados globais em vasta gama de bens e servios; e v) estabilidade monetria no longo prazo e o consequente aumento persistente do poder aquisitivo dos consumidores. Note-se que o que torna o pas atraente para investimentos no setor o fato da pujana do mercado brasileiro abranger, praticamente da mesma forma, o transporte areo em todos os seus nveis, ou seja, internacional, domstico, regional, txi areo, assim como as aviaes geral e executiva. A evoluo desse mercado, todavia, vem colidindo com obstculos e gargalos de ordem institucional, legal, infraestrutural e operacional. Na verdade, o crescimento acelerado da demanda no foi acompanhado por: i) adequado planejamento de longo prazo para o sistema de aviao civil como um todo; ii) polticas pblicas consistentes; iii) marco legal e regulador mais condizente com o novo ambiente competitivo; e iv) superao das notrias deficincias nas infraestruturas aeroporturia e aeronutica. Alm do mais, no se tem uma definio clara de estratgias para a aviao brasileira nos prximos 30 anos e, sobretudo, no se tm polticas e regras de regulao econmica que balizem a evoluo dos mercados internacional, domstico e regional. Mas, apesar de tudo e em meio a fortes turbulncias, houve alguns avanos importantes. O Ministrio da Defesa, por meio da Secretaria de Aviao Civil, passou a exercer uma coordenao mais efetiva das aes das organizaes a ele vinculadas. Assim, a Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia (Infraero), o Departamento de Controle do Espao Areo (Decea) e a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) tm procurado estabelecer uma linguagem comum, de forma a ter melhor interlocuo. A Infraero vem buscando, inclusive, um planejamento estratgico que permita balizar seus investimentos no longo prazo e o Conselho Nacional de Aviao Civil (CONAC), por sua vez, passou a se reunir com mais frequncia e a compreender melhor o seu papel de formulador de polticas pblicas e no de regulador ocasional.
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As empresas areas, por seu turno, se fortaleceram, apesar dos grandes tumultos ocasionados pelo apago areo. A compra da nova VARIG pela GOL Linhas Areas Inteligentes representou um avano em relao soluo anteriormente idealizada por setores do governo. Enquanto a velha VARIG perdeu-se na obscuridade de uma recuperao judicial equivocada, as operaes da nova VARIG GOL trouxeram maior visibilidade no mercado, resgatando, em boa medida, a tradio da marca. Por outro lado, a entrada da Azul Linhas Areas Brasileiras e o crescimento da Webjet Linhas Areas reforaram a competitividade do mercado, abrindo, ainda mais, o transporte areo para a absoro de novos usurios. Por fim, a Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer) vem conseguindo algum xito na busca de suporte ao financiamento necessrio para a colocao de suas aeronaves no mercado brasileiro.
4.2 Evoluo das polticas para o setor areo no Brasil
Alm da regulao de mbito mundial decorrente de convenes e acordos internacionais, bem como de normas da Organizao da Aviao Civil Internacional (Oaci) os pases tm mecanismos de regulao prprios que implicam em maior ou menor grau de interveno dos governos na dinmica de seus mercados. Em linhas gerais, ocorreram no Brasil, ao longo de seis dcadas, duas grandes reformas na regulao do transporte areo. A primeira, no incio da dcada de 1970, por meio do intervencionismo e da regulao estrita, conhecida como competio controlada e associada a polticas e mecanismos de integrao territorial e desenvolvimento regional. A segunda foi formulada no incio da dcada de 1990, sob a forma de poltica de flexibilizao, com vista maior liberdade de ao do mercado, alterando os rgidos padres de controle de linhas, frequncias, reserva de mercado e entrada de empresas e preos. Segue uma anlise sumria das principais caractersticas das reformas:
4.2.1 Perodo 1973-1986: regulao com interveno
O elevado grau de interveno governamental na aviao civil brasileira esteve ligado, por um longo perodo, s necessidades estratgicas de induo do desenvolvimento nacional e da ocupao territorial, por ser considerada atividade pioneira. A grande proliferao de empresas areas nas dcadas de 1950 e 1960 gerou um ambiente de competio predatria, cujas graves consequncias foram penosamente corrigidas custa de um grau ainda maior de intervencionismo (BARAT, 2007a). Estas tendncias cristalizaram, nas autoridades aeronuticas brasileiras, um compreensvel receio pela liberdade mais ampla dos mecanismos de mercado.
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importante, todavia, no esquecer que, ao lado das razes objetivas e prticas que conduziram a maiores graus de restrio da ao das foras do mercado, prevaleceu no Brasil e a aviao civil no era uma exceo a tradio do intervencionismo estatal como promotor do desenvolvimento, o que inibiu o esprito empresarial competitivo. Esta tradio se acentuou com, e deu sustentao , prpria industrializao do pas a partir de 1930. Paradoxalmente, mais recentemente este intervencionismo constituiu-se, em uma das principais restries retomada do desenvolvimento e alcance de estgios mais avanados da industrializao, em razo dos mecanismos de protecionismo, reserva de mercado e consequente perda de competitividade da indstria. Do ponto de vista do transporte areo, o perodo de 1973 a 1986 o mais representativo da era de regulao rgida e de carter intervencionista do setor. Os objetivos foram os de implementar instrumentos de regulao e mecanismos de poltica desenvolvimentista anlogos, em grande medida, aos aplicados s indstrias. Operavam, neste perodo, quatro empresas areas nacionais e cinco regionais, no mbito do Sistema Integrado de Transporte Areo Regional (Sitar).4 Note-se que, em tal ambiente intervencionista, as variveis como preo e frequncias de voo eram definidas pelas autoridades aeronuticas. A entrada de novas empresas no era permitida e o pas era dividido em cinco grandes reas, correspondentes a monoplios especialmente concebidos para a operao das empresas regionais. Neste sentido, no havia competio entre empresas que operavam ligaes nacionais ou regionais. Desta forma, as empresas nacionais atuavam apenas em ligaes troncais, em contraposio s ligaes alimentadoras das empresas regionais. Prevalecia, assim, um regime de competio controlada, implantado por meio de uma sequncia de encontros setoriais, denominados de Conferncias Nacionais de Aviao Civil (CONACs) e fortalecidos a partir do Decreto no 72.898/1973, que atribua toda a operao s quatro grandes companhias areas de mbito nacional (OLIVEIRA, 2007). Cabe lembrar que, com a criao do Sitar em 1975, os mecanismos protecionistas da poltica industrial foram mais plenamente inseridos no arcabouo de regulao da aviao civil. A partir da houve a criao de cinco monoplios regionais para a operao de companhias areas subsidiadas por suplementao tarifria, em rotas de baixa densidade, sobretudo alimentadoras de linhas troncais, e com incentivo de linhas de crdito, ao uso de aeronaves produzidas no pas pela Embraer. importante ressaltar, por outro lado, que o perodo 1973-1986 representou a primeira e ltima tentativa do governo de estruturar, planejar e fomentar, de maneira sistemtica e global, o desenvolvimento da aviao civil, bem como de estabelecer polticas pblicas para a aviao regional (OLIVEIRA, 2007).
4. Decreto no 76.590, de 12 de novembro de 1975.
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4.2.2 Perodo 1986-1992: regulao com tentativas de polticas de estabilizao
Na dcada de 1980, com o colapso do Estado Desenvolvimentista e frente inflao descontrolada e aos crescentes problemas de ordem macroeconmica, as polticas de estabilizao constituram a prioridade de governo e sociedade. O abandono do planejamento das polticas setoriais de longo prazo e dos projetos de desenvolvimento industrial pelo Estado afetou significativamente o setor de aviao civil. As tentativas de polticas de estabilizao, a partir de 1986, provocaram fortes impactos na atividade econmica, entre elas: Medidas de desvalorizao real da taxa de cmbio, visando o aumento da rentabilidade das atividades exportadoras compensando a falta de competitividade e a reduo das importaes. Interferncias na formao de preos das atividades voltadas para o mercado interno, provocando tenses entre as estruturas de custos e os preos de mercado.
A consequncia, para as empresas areas, foi o comprometimento da rentabilidade, em razo da defasagem de preos imposta pelo rgido controle do Conselho Interministerial de Preos (CIP). Alm disso, houve a forte presso dos custos, devido alta correlao existente entre os insumos das empresas areas e a taxa de cmbio.
4.2.3 Perodo 1992-1997: liberalizao com estabilizao
Um novo contexto econmico de abertura comercial, menor interveno no mercado e busca de maior competitividade pela indstria nacional, alterou as prioridades na aviao civil. A rgida interveno governamental comeou a ser flexibilizada por uma srie de medidas tomadas a partir de 1992, que contriburam para melhorar a competio entre empresas areas em algumas rotas. Podem ser citadas as seguintes: i) o fim das restries territoriais para as empresas regionais; ii) o fim da exclusividade, para as empresas areas regionais, de operar os Voos Diretos ao Centro (VDC); e iii) a criao e ampliao do conceito de banda tarifria intervalo no qual as tarifas ao consumidor poderiam oscilar. O fim das restries territoriais talvez tenha sido uma das medidas mais significativas, pois permitiu que empresas de mdio porte competissem com as maiores nos trechos de longa distncia. De fato, entre 1992 e 1998, ocorreu um grande aumento na atuao de empresas regionais regulares, com o crescimento de algumas delas, em particular a de Transportes Areos Marlia (TAM) e a Rio-Sul. Houve, ainda, uma srie de aquisies de empresas regionais por grandes empresas que operavam em mbito nacional. Assim, se por um lado as medidas tomadas permitiram a entrada de novas empresas regulares, o potencial de competio destas empresas foi inibido pelo movimento de consolidao e fuso das grandes operadoras e a consequente reconcentrao do mercado (TAVARES, 1999).
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A liberalizao do setor de aviao civil ocorreu, portanto, de forma gradual, para evitar potenciais efeitos danosos de curto prazo, sobretudo pela possibilidade de um forte acirramento da competio no mercado (1999). No entanto, a chamada flexibilizao da aviao comercial, iniciada em 1992, por meio de um conjunto de portarias expedidas pelo Departamento de Aviao Civil (DAC), propiciou algumas das mais intensas movimentaes competitivas ocorridas no setor (SALGADO; OLIVEIRA, 2006). A Primeira Rodada de Liberalizao (PRL) resultou da V CONAC, realizada em 1991. Entretanto, a poltica de flexibilizao do setor comeou efetivamente em 1992, como parte integrante do Programa Federal de Desregulamentao do Governo Collor5. Em sntese, cabe ressaltar que, entre as modificaes ocorridas neste perodo, foram importantes: i) a adoo do conceito de banda tarifria; e ii) a eliminao de barreiras entrada de novas empresas no mercado domstico, devido extino oficial da poltica de separao das operaes entre companhias areas nacionais e regionais. Acrescente-se, por outro lado, que novas concepes dos sistemas operacionais das empresas areas contriburam para tornar o mercado mais competitivo. Note-se que neste perodo, em decorrncia da estabilizao econmica alcanada aps o Plano Real (1995), no houve necessidade de interveno mais forte das autoridades monetrias no mercado pela ausncia de maiores presses sobre os preos. Houve, ainda, maior previsibilidade dos custos, sendo que a taxa de cmbio manteve-se relativamente estvel, o que assegurou bases mais slidas para a expanso do setor areo.
4.2.4 Perodo 1998-2001: liberalizao com interveno
No fim da dcada de 1990 ocorreram dois importantes atos administrativos no sentido de acentuar a flexibilizao e estimular a competio das empresas areas. Trata-se de duas Portarias: i) a de no 986/DGAC, de 18 de dezembro de 1997, que liberou as empresas para a prtica de tarifas com descontos de at 65% sobre o valor de referncia fixado; e ii) e a de no 05/GM5, de 9 de janeiro de 1998, que acabou com a exclusividade do direito das empresas regionais operarem as chamadas Linhas Areas Especiais, o que deu origem Segunda Rodada de Liberalizao (SRL). Aps a Segunda Rodada foram concedidos maiores graus de liberdade, sobretudo na fixao de tarifas cheias e descontos, na entrada e sada das linhas do sistema e na operao de novas companhias areas. No entanto, em 1999, a instabilidade cambial e a brusca desvalorizao do real em relao ao dlar provocaram fortes
5. Decreto no 99.179, de 15 de maro de 1990.
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impactos nos custos operacionais das empresas areas e, consequentemente, necessidade de realinhamento de preos. A interveno de autoridades governamentais nos mecanismos de preos de diversos setores da economia representou um forte fator de limitao s estratgias empresariais, devido ao controle dos reajustes de preos.6
4.2.5 Binio 2001-2002: ambiente de quase-desregulamentao
Em 2001, instituiu-se a total liberalizao dos preos por meio das Portarias no 672/DGAC, de 16 de abril de 2001, e no 1.213/DGAC, de 16 de agosto de 2001. Com a Terceira Rodada de Liberalizao (TRL), acentuou-se a flexibilizao dos processos de entrada de novas empresas areas e de pedidos de novas linhas, frequncias de voo e aeronaves. Fato importante foi a entrada em operao da GOL, como primeira empresa area de tipo low cost , o que representou uma mudana to significativa nos parmetros do mercado quanto havia sido a quebra da dicotomia nacional regional pela TAM nos anos 1990. Cabe ressaltar, porm, que quando os processos de desregulamentao ou liberalizao da aviao civil no so planejados adequadamente, acabam por provocar efeitos indesejveis sobre o sistema como um todo. Podem, assim, afetar tanto os nveis de servios para os usurios quanto a rentabilidade das empresas areas. O problema das desregulamentaes mal conduzidas o de acarretar, frequentemente, novas tentativas de regulao mais rigorosas, voltando rigidez que se pretendia superar justamente com a flexibilidade (BARAT, 2006). Trata-se, portanto, de questo complexa que resulta, em grande medida, da condio peculiar da aviao civil: como atividade econmica, est sujeita dinmica altamente competitiva do mercado e, como servio pblico, deve subordinar-se s normas e procedimentos definidos pelo poder concedente (BARAT, 2006).
4.2.6 Perodo 2003-2005: ambiente de rerregulao
Em 2003, por meio de novas Portarias, em especial as de no 243/GC5, de 13 de maro de 2003 e a de no 731/GC5, de 11 de agosto de 2003, o DAC passou a exercer uma funo moderadora, de adequar a oferta de transporte areo, das empresas areas, evoluo da demanda com a finalidade de impedir uma competio danosa e irracional, com prticas predatrias de consequncias indesejveis sobre todas as empresas (OLIVEIRA, 2007). Este perodo chamado de rerregulao e imps a necessidade de novos estudos de viabilidade econmica prvia, devido a pedidos de importao de novas aeronaves, novas linhas e entrada de novas companhias areas. A nica diferena de um tpico perodo regulador foi a no rerregulao tarifria.
6. Necessitando de autorizao prvia do DAC e do Ministrio da Fazenda (MF).
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Apesar das oscilaes nas polticas pblicas, indubitvel que hoje o Brasil possui um transporte areo mais competitivo e eficiente. Para atingir nveis mais elevados de produtividade, as operaes passaram a se basear: i) na utilizao mais intensiva das aeronaves; ii) na concentrao em poucos aeroportos hubs; e iii) nas linhas mais rentveis e ligaes entre regies mais prsperas. Estes fatores acarretaram declnios nos yields e preos, alta induo do trfego areo e maior acessibilidade de novos segmentos de consumidores. Por outro lado, houve crescimento acelerado da demanda, que pressionou as infraestruturas, tanto aeroporturia quanto aeronutica (controle do espao areo). Estes desequilbrios desembocaram na chamada crise do apago areo e nos problemas enfrentados at o momento pelos consumidores como, cancelamentos e atrasos, filas e esperas em aeroportos congestionados, entre outros.
5 PERFIL INSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO DO SETOR AREO BRASILEIRO
A Agncia Nacional de Aviao Civil criada pela Lei no 11.182, de 27 de setembro de 2005 como autarquia especial de carter autnomo, na qualidade de organizao de Estado e vinculada ao Ministrio da Defesa, com a finalidade de regular a aviao civil brasileira. A ANAC sucessora do antigo Departamento de Aviao Civil, rgo de natureza militar, que era subordinado ao Comando da Aeronutica, deste herdando funes de regulao e quadros de pessoal tcnico especializado. A figura 1 apresenta a atual configurao institucional do transporte areo no Brasil. A transio do sistema de regulao do antigo DAC para a ANAC se deu de forma gradual, por meio do trabalho conjunto e cooperativo entre o Comando da Aeronutica e a Diretoria Colegiada e Superintendncias da ANAC. No novo ambiente de regulao, a opo adotada foi a de uma gesto compartilhada dos diversos segmentos que compem o Sistema Nacional de Aviao Civil, sob a necessria coordenao do Ministrio da Defesa. Cabe ressaltar que, desde 1941 vigorou a gesto centralizada, sob a gide do Ministrio da Aeronutica. Este tinha a responsabilidade sobre os segmentos de: controle do espao areo e proteo ao voo Decea; infraestrutura aeroporturia Infraero, Departamento Aerovirio do Estado de So Paulo (DAESP) e demais administradoras; regulao da aviao civil, por meio da fiscalizao e controle DAC; navegao area internacional Comisso de Estudos Relativos Navegao Area Internacional (Cernai); preveno e investigao de acidentes aeronuticos Centro de Investigao e Preveno de Acidentes Aeronuticos (Cenipa);
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homologao de aeronaves e componentes da indstria aeronutica nacional Instituto de Fomento e Coordenao Industrial (IFI) e Centro Tcnico Aeroespacial (CTA); e elaborao de estudos e pesquisas relacionados aviao civil Instituto de Aviao Civil (IAC).
Em decorrncia da criao do Ministrio da Defesa, todos estes segmentos ficaram sob a responsabilidade direta do Comando da Aeronutica exceto Infraero, Departamento Aerovirio do Estado de So Paulo e demais administradoras vinculadas a estados ou municpios , mantendo, em grande parte, seu carter centralizado e de comando nico. A reestruturao do setor contou tambm com a criao da Secretaria de Aviao Civil (SAC), rgo de assessoramento do ministro de Estado da Defesa no que concerne a coordenao e superviso dos rgos e das entidades ligados ao setor de aviao civil. Alm disso, a SAC atua como secretaria executiva do CONAC, rgo de assessoramento do presidente da Repblica para a formulao da Poltica Nacional de Aviao Civil. Na figura 1, est representado o organograma institucional do setor de aviao civil no Brasil.
FIGURA 1
Organizao da aviao civil aps a criao da ANAC
Fonte e elaborao: Ipea.
A opo pela criao da ANAC implicou uma forma descentralizada e autnoma de gesto, correspondente aos parmetros impostos pela legislao concernente s agncias reguladoras. Por outro lado, tanto o controle do espao areo e proteo ao voo Decea como a preveno e investigao
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de acidentes aeronuticos Cenipa , permaneceram, acertadamente, sob a responsabilidade direta do Comando da Aeronutica. As infraestruturas aeroporturias ficaram sob a responsabilidade da Infraero, bem como das demais administradoras estaduais ou municipais. A Lei no 11.182/2005, Art. 2o, diz que cabe Unio, por intermdio da ANAC, regular e fiscalizar as atividades de infraestrutura aeronutica e aeroporturia. O novo modelo implicou na responsabilidade da ANAC pela regulao, fiscalizao e controle da aviao civil, observados os termos dos acordos internacionais, a homologao de aeronaves e componentes da indstria aeronutica nacional e a elaborao de estudos e pesquisas relacionados aviao civil. No entanto, a Agncia herdou do antigo DAC uma multiplicidade de funes tpicas de um departamento de carter executivo que a sobrecarregaram e acabaram por inibir sua principal funo de promover a regulao econmica de um mercado altamente dinmico. Apenas como exemplo, podem ser mencionadas as atividades de fomento escolas de aviao e entidades aerodesportivas e de fiscalizao de empresas de aviao geral, manuteno, servios auxiliares, txi areo e servios areos especializados. Pelas suas caractersticas, tais atividades ficariam, sem dvida, mais bem localizadas funcionalmente em departamento especializado do Comando da Aeronutica. Apesar dos percalos iniciais, as mudanas institucionais citadas no s no afetaram, como tambm fortaleceram a presena marcante e respeitada do Brasil no cenrio da aviao civil mundial. Signatrio da Conveno de Chicago e, trs anos aps, membro fundador da Oaci das Naes Unidas, o Brasil teve participao relevante na elaborao das normas de segurana para as operaes aeronuticas seguidas pelos pases membros. O Brasil, pelo mrito da sua atuao, faz parte h mais de 60 anos do chamado Grupo I do Conselho da Oaci, sendo referncia mundial em matria de segurana de operaes de voo. A criao da ANAC representou, de fato, a concluso de um longo processo de modernizao e busca da contemporaneidade do processo de regulao. De fato, como foi visto, desde as recomendaes da V Conferncia Nacional de Aviao Civil, realizada em 1992, ocorreu a gradual flexibilizao da regulao no sentido de propiciar maior liberdade tarifria, facilidades para a entrada de novas empresas no mercado, maior liberdade de operao de rotas, ambiente mais competitivo e surgimento de operaes de baixo custo. Como demonstrao da irreversibilidade deste processo, tais inovaes foram incorporadas Lei no 11.182/2005 de criao da ANAC e caminharam em direo oposta tradio intervencionista estatal, baseada em: i) rgidos controles de oferta e de preos; ii) barreiras entrada de novas empresas; e iii) restries explorao de novos nichos de mercado. A remoo de controles desnecessrios traduziu-se concretamente no: i) surgimento de um novo ambiente competitivo entre as empresas areas; ii) criao
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de malhas integradas de mbito nacional, racionalizando a oferta, dando melhor utilizao s aeronaves e reduzindo custos operacionais; e iii) declnio sistemtico das tarifas no longo prazo, em benefcio dos usurios. Desta forma, empresas que operavam sob a proteo de reservas de mercado e controles governamentais saram de cena, cedendo lugar a um novo modelo de gesto empresarial, reconhecido internacionalmente como altamente eficiente e seguro. Na qualidade de rgo de Estado, a ANAC foi, portanto, protagonista de objetivos de longo prazo, traduzidos em uma sequncia de polticas pblicas e diretrizes de carter estratgico que remontam viso do antigo Ministrio da Aeronutica desde 1992. Tais objetivos incorporaram, em seguida, as prioridades de polticas de Estado decorrentes da insero do Brasil no processo de modernizao e amadurecimento econmico. Com a estabilidade da moeda, houve o crescimento do mercado domstico, o fortalecimento da cadeia produtiva da indstria nacional, assim como a crescente universalizao dos servios pblicos. Apesar dos avanos, vale insistir, importante que se d maior ateno identificao clara e objetiva dos gargalos que afetam a aviao civil, especialmente no que diz respeito compatibilidade das infraestruturas aeroporturia e aeronutica relativamente ao crescimento da demanda, assim como ao desenvolvimento consistente da aviao regional. A persistncia destes gargalos poder reduzir, em prazo relativamente curto, tanto a pujana do crescimento da demanda quanto a atuao das empresas areas e da indstria aeronutica brasileiras, no atendimento aos novos nichos que claramente se apresentam para o transporte areo. Cabe salientar, por outro lado, que premente a realizao de investimentos que busquem eliminar os gargalos infraestruturais e as defasagens na oferta de equipamentos. sabida a carncia de recursos do Estado em prover uma infraestrutura bsica e sua manuteno. As infraestruturas, tanto aeroporturia quanto aeronutica, especialmente as que atendem a aviao regional so precrias ou mesmo inexistentes em cidades que polarizam economias regionais. No se pode vislumbrar solues baseadas exclusivamente em recursos pblicos. Tratase, portanto, de gerar um ambiente de: i) estabilidade institucional; ii) segurana jurdica; e iii) estmulo aos investimentos privados, de forma a ampliar a abrangncia das concesses e de viabilizar as parcerias pblico-privadas.
5.1 Carga tributria no transporte areo brasileiro
O chamado custo Brasil um fator de perda de competitividade para as empresas brasileiras, em geral, quando confrontadas com a realidade de outros pases economicamente concorrentes. Entre os fatores que impactam negativamente o setor areo civil nacional, evidenciam-se os gargalos de infraestrutura, abordados adiante, e a elevada carga tributria imposta s empresas de transporte areo, suas subsidirias e as prestadoras de servios conexos.
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A carga tributria sobre a aviao civil brasileira tem caracterstica semelhante quela incidente sobre outros setores produtivos: ocorre a cobrana em cascata, imposto sobre imposto, e nas trs esferas de arrecadao federal, estadual e municipal. um importante componente de custo para as empresas areas e frequentemente apontada como uma desvantagem competitiva em relao s congneres do exterior. Assim, no mbito federal h a incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) na aquisio de novas aeronaves, mesmo as da Embraer; Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) sobre o lucro real; Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre os contratos de arrendamento internacional de aeronaves e peas, e sobre as remessas para pagamento de servios no exterior; Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) sobre os combustveis; Imposto de Importao (II) sobre peas e componentes; Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF); outros impostos, tarifas diversas e demais contribuies sociais e trabalhistas previstas em lei. Os estados cobram o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) sobre insumos, arrendamento de aeronaves, procedimentos fiscais no transporte da carga area e no comrcio de passagens areas. Deve-se mencionar tambm do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) que incide sobre a frota prpria de automveis das companhias areas e sobre pequenos avies particulares. Finalmente, os municpios cobram o Imposto Sobre Servios (ISS) na exportao de insumos e servios pelas empresas areas. O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) tem reduzido sua importncia na planilha de custos tributrios das empresas de aviao, desde que a existncia de lojas prprias em diversos endereos localizados em vrias cidades do pas tem se reduzido acentuadamente. Esses so os impostos, taxas e contribuies incidentes, via de regra, sobre o setor areo. Ocasionalmente os entes federativos, a ttulo de incentivo, podem suspender, isentar ou reduzir alquotas de tributos. comum que determinado estado, desejando atrair novos voos para seu(s) aeroporto(s), suspenda o ICMS cobrado sobre determinados servios utilizados ou prestados pelas companhias areas. O governo federal eventualmente, em condies especficas do ambiente econmico mundial ou domstico, pode alterar a alquota da Cide, por exemplo, com o intuito de reduzir a presso do custo dos combustveis para as empresas do setor. Na prtica, j em 2001, a carga tributria comprometia 37% de toda a receita da aviao civil brasileira, ante 17% nos EUA e 9% na Frana (LOPES, 2010). Mantido este ndice mdio o que provvel, visto que no houve reduo significativa de impostos nestes nove anos e comparado com a estimativa para a carga tributria em relao ao PIB de 2009, possvel afirmar que a arrecadao no setor areo nacional est acima da mdia dos setores produtivos. Segundo o jornal Zero Hora (CRISE..., 2010), estima-se que os tributos arrecadados em 2009 correspondam a 35,2% do PIB.
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De toda a tributao elencada nos pargrafos anteriores, as incidentes sobre o combustvel de aviao pelo seu peso na estrutura de custos e sobre o financiamento de aeronaves parecem ser as mais onerosas para o setor. Afetam diretamente os insumos essenciais para a atividade, seja na operao, seja na aquisio de bens de capital.
6 PERFIL ECONMICO E DE MERCADO DO SETOR AREO 6.1 As mudanas no mercado de passageiros
Como foi visto anteriormente, os principais fatores de gerao dos ganhos de produtividade no transporte areo comercial considerada uma perspectiva mundial e de longo prazo foram os seguintes: Utilizao de aeronaves com maior capacidade unitria (wide-bodies) e com maior economicidade em etapas de voo mais longas, tornando acentuadamente decrescentes os custos operacionais por assento-quilmetro oferecido ou passageiro-quilmetro transportado. Aumento persistente do rendimento dos motores das aeronaves resultando em tendncia crescente no nmero de assentos-quilmetro ou de passageiros-quilmetro transportados por litro de combustvel utilizado. Aumento persistente da produtividade da mo de obra, tanto a embarcada como a de terra, em decorrncia da introduo de procedimentos gerenciais mais modernos e da informatizao crescente das tarefas. Busca por melhor desempenho empresarial e gerencial em um mercado altamente competitivo e em rpida expanso, valendo-se de concepes operacionais inovadoras, como a hub and spoke.7 Induo e realimentao dos processos de avano tecnolgico tanto na indstria aeronutica quanto na infraestrutura aeroporturia e de proteo e segurana de voo.
Um aspecto importante a ser ressaltado o da elevada correlao entre o crescimento do PIB e o da demanda pelos servios de transporte areo, expressa em termos de passageiros-quilmetro transportados. Modelos economtricos procuram fazer projees da demanda com base nas elasticidades desta demanda em relao a hipteses de crescimento do PIB. Obviamente, para as projees de variveis endgenas ao transporte areo como o yield, deve-se levar em
7. Sistema de distribuio de voos baseado em aeroportos concentradores (hubs) que centralizam as operaes e conexes e outros que recebem apenas ligaes secundrias (spokes).
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considerao a anlise de cenrios econmicos, sociais e institucionais futuros. Muito importantes, neste sentido, so os parmetros legais, as estratgias governamentais e as diretrizes de polticas pblicas, especialmente no que diz respeito regulao (BARAT, 2007a). No existe um algoritmo para prever o crescimento do mercado de passageiros das empresas areas. A demanda, na verdade, dependente de um conjunto diversificado de variveis, podendo-se mencionar, entre as de carter macroeconmico, alm do PIB, a Renda Pessoal Disponvel. Entre as relacionadas com o mercado, destacam-se a populao urbana, a difuso do consumo de bens e servios selecionados, a eficincia dos atores envolvidos no sistema de aviao civil, a evoluo dos yields e a existncia ou no de gargalos nas infraestruturas (BARAT, 2007a; BAIN & COMPANY, 2007). Mas, em uma viso muito agregada e simplificada, o grfico 2 permite visualizar a evoluo do PIB, da renda per capita e a dos passageirosquilmetro transportados no perodo 1986-2008, caracterizado em grande parte, por uma longa desacelerao do crescimento econmico e estagnao da renda per capita.
Evoluo do PIB, renda per capita e demanda domstica de passageiros (nacional e regional) Brasil, 1986-20081
GRFICO 2
Fontes: Fundao Getulio Vargas (FGV), DAC e ANAC. Elaborao prpria. Nota: 1 ndices calculados com base 1986 = 100; PIB em bilhes de dlares e demanda domstica em passageiros-km pagos.
J o grfico 3, a seguir, d uma ideia da correlao entre o PIB e a demanda no perodo 1986-2008. De fato, em geral existe uma forte correlao entre os crescimentos do mercado e do PIB, vlida tambm para o Brasil, apesar de eventuais descolamentos da demanda em relao s variveis macroeconmicas.
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GRFICO 3
Correlao entre a evoluo do PIB e a demanda domstica (nacional e regional) Brasil, 1986-2008
(Em US$ bilhes e milhes de passageiros-km)
Fontes: FGV, DAC e ANAC. Elaborao prpria.
interessante notar dois tipos de descolamento. Um foi a queda abrupta de 1991 para 1992, seguida de recuperao inicial lenta, em decorrncia do fracasso do Plano Collor. O outro, mais duradouro e de crescimento, foi a partir de 1996, em decorrncia da conjugao de vrios fatores determinantes, entre os quais podem ser citados: i) a estabilidade econmica alcanada com o Plano Real, que elevou o poder de compra; ii) as novas formas de operao, acentuando a queda nos preos e facilidades de compra das passagens; iii) a conquista de novos nichos de mercado por parte das empresas areas; e iv) a gerao de um ambiente mais competitivo no mercado de transporte areo (BARAT, 2007a). Ampliou-se assim a escala da demanda, com a entrada de novos usurios em um mercado anteriormente relativamente mais restrito. Por outro lado, se considerado o PIB do setor de servios areos, observa-se, pelo grfico 4, um declnio persistente da sua participao percentual em relao ao PIB, no perodo 2000-2007. O PIB do setor de servios areos objeto de levantamento pela Pesquisa Anual de Servios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), no conceito de Receita Operacional Lquida (ROL). Este conceito inclui o transporte areo regular, no regular txi areo e atividades auxiliares aos transportes areos operao de aeroportos, controle de trfego areo, servio de limpeza de aeronaves e outros servios de apoio.
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GRFICO 4
Correlao entre a evoluo da participao percentual do PIB do setor de servios areos e o PIB total Brasil, 2000-2007
(Em % e US$ bilhes)
Fontes: IBGE (2008). Elaborao prpria.
6.2 As mudanas no mercado de cargas
de relevncia crescente no mundo o papel da movimentao de cargas pelo modal areo, uma vez que as cadeias logsticas contemplam, cada vez mais, cargas de alto valor agregado em alguma etapa. Nos Estados Unidos, o modal areo responsvel por apenas 0,4% do volume da carga internacional transportada o qual, no entanto, representa cerca de 28% em valor (GANDRA, 2007). Como detalhado mais adiante, as inovaes trazidas pelas logsticas just in time em que a velocidade da entrega mais importante do que a acumulao de estoques nos locais de uso bem como a disperso das reas produtivas dos componentes de um mesmo bem, imprimiram um crescimento significativo da carga area, nos ltimos 15 anos. Nos Estados Unidos este crescimento foi de 265% e no Brasil de 193% (GANDRA, 2007). No Brasil, considerando uma perspectiva de longo prazo, pode-se constatar para os mercados de transporte areo domstico e internacional de cargas, uma tendncia de crescimento contnuo da demanda total, em termos de toneladas-quilmetro transportadas. Isto o que mostra o grfico 5, a
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seguir, para o perodo 1978-2008. Pequenas alternncias de crescimento na demanda total podem ser constatadas em 1998 e 2005. O trfego domstico de cargas ficou praticamente estagnado ao longo da dcada de 1990, passando a ter um crescimento continuado a partir de 1998. J o internacional teve tendncia inversa, com declnio de crescimento em 1996. Sua queda mais significativa foi em 2005, como resultado principalmente do incio da crise da VARIG. O mercado de transporte areo de cargas apresentou semelhanas com o de passageiros, tanto em relao s taxas de aproveitamento quanto s participaes relativas do domstico e do internacional na movimentao total. Entre 1996 e 2008, as taxas de aproveitamento apresentaram instabilidade, com aumentos e redues, e crescimento a partir do ano 2000 (grficos 5 e 6). importante notar que estas oscilaes ocorreram para ambos os trfegos, domstico e internacional.
Evoluo da demanda pelo transporte areo domstico e internacional1 de cargas Brasil, 1978-2008
(Em milhes de toneladas-km utilizadas)
GRFICO 5
Fonte: DAC e ANAC. Elaborao prpria. Nota: 1 Trfego internacional por empresas areas nacionais.
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GRFICO 6
Evoluo das toneladas oferecidas (available T-K) e toneladas utilizadas (reported T-K) para os trfegos domstico e internacional1 Brasil, 1996-2008
Fonte: DAC e ANAC. Elaborao prpria. Nota: 1 Trfego internacional por empresas areas nacionais.
7 ASPECTOS ECONMICO-FINANCEIROS E PROJEES DE INVESTIMENTO 7.1 Empresas areas
A anlise de alguns indicadores financeiros permite avaliar, de forma agregada, a eficincia operacional das empresas areas regulares brasileiras que operam no trfego domstico e internacional. De incio, interessante examinar a tendncia de longo prazo na evoluo do yield, ou seja, a receita operacional por passageiro-quilmetro transportado ou receita unitria, com repercusso no custo do assento-quilmetro. Pelo grfico 7 observa-se para o trfego areo domstico de mbito nacional e regional uma tendncia de queda dos valores do yield em termos reais no longo prazo, apesar da ocorrncia de fortes oscilaes conjunturais. O grfico 8 mostra esta tendncia, para o perodo 1990-2008, tanto no que diz respeito ao transporte domstico de passageiros, quanto ao de cargas. Este ltimo alcanou regularidade maior aps a consolidao do Plano Real e o primeiro, de forma mais persistente, aps 2003. importante levar em considerao esta tendncia de declnio dos yields como importante fator de induo da grande expanso do mercado do transporte areo.
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Evoluo do yield no transporte areo domstico (nacional e regional) de passageiros e cargas Brasil, 1990-2008
(Em R$ constantes de 2008)
GRFICO 7
Fonte: DAC e ANAC. Elaborao prpria.
J a tabela 8 a seguir, apresenta a evoluo de alguns indicadores importantes de monitorao de desempenho das empresas areas nacionais para o perodo 1996-2008. Observam-se as fortes oscilaes na cobertura financeira relao entre receita e despesa de voo e na lucratividade relao entre o resultado e a receita de voo. Apesar de este perodo ter sido de grande incremento na demanda domstica, houve declnio na demanda internacional de bandeira nacional, em funo da prolongada crise da VARIG e sua posterior sada do mercado.
TABELA 8
Evoluo dos indicadores de cobertura financeira, lucratividade, aproveitamento, custo, yield e break-even nas empresas areas regulares brasileiras de trfego areo domstico e internacional Brasil, 1996-2008
Indicador Cobertura Financeira (%) Lucratividade (%) Aproveitamento (%) Custo/Ass.Km (R$) 1996 99,8 -0,20 61,0 0,08 0,13 61,2 1997 105,1 4,90 63,5 0,08 0,14 60,5 1998 100,8 0,80 62,5 0,08 0,14 62,1 1999 97,0 -3,00 58,0 0,11 0,19 59,7 2000 102,1 2,10 64,2 0,13 0,21 62,9 2001 92,0 -8,73 62,2 0,16 0,23 67,7 2002 93,7 -6,71 62,2 0,17 0,26 66,1 2003 97,5 2,52 66,2 0,18 0,29 64,4 2004 96,8 3,22 69,5 0,2 0,29 67,0 2005 99,4 0,62 74,0 0,18 0,25 73,0 2006 102,8 -1,17 73,2 0,19 0,26 73,0 2007 109,5 -9,55 68,0 0,17 0,24 74,0 2008 107,9 -7,93 67,2 0,19 0,26 72,0
Yield (R$) Break-even (%)
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O grfico 8, por sua vez, mostra, entre 1996 e 2008, a evoluo expressa em percentagens da adequao entre o aproveitamento e o nvel de break-even,8 comparativamente cobertura financeira. Por outro lado, o grfico 9 apresenta os graus de rentabilidade das empresas areas brasileiras, frente cobertura financeira. A lucratividade se apresenta tanto positiva quanto negativa, como foi o caso dos anos de 1996, 1998, 2001-2002 e 2006-2008, acompanhando uma diversidade de fatores, como a cobertura financeira e os ndices de aproveitamento.
Aproveitamento, nvel de break-even e cobertura financeira das empresas areas regulares brasileiras Brasil, 1996-2008
(Em %)
GRFICO 8
8. Ponto em que os custos e as receitas so iguais. No h perda nem ganho lquido. Na aviao, a ocupao mnima de assentos de uma aeronave para garantir que a receita de um voo ao menos compense os custos.
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GRFICO 9
Cobertura financeira e lucratividade das empresas areas regulares brasileiras de trfego areo domstico e internacional Brasil, 1996-2008
(Em ndices, 1997 = 100)
7.2 Infraestrutura aeroporturia e aeronutica
Os investimentos mdios totais valores constantes de dezembro de 2009 no setor areo brasileiro, no perodo de 2000 a 2009 foram de R$ 2,2 bilhes. Entretanto, esse valor s foi alcanado devido, particularmente, aos anos de 2006 e 2007, quando os montantes foram de R$ 5,1 bilhes e R$ 4 bilhes, respectivamente (grfico 10). Nos demais anos, exceto 2009, os investimentos permaneceram abaixo da mdia, particularmente em 2004, quando foram alocados apenas R$ 794 milhes.
GRFICO 10
Investimento no setor areo brasileiro 2000-2009
(Em R$ milhes)
Fontes: I nfraero, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST). Elaborao: Ipea. Obs.: Valores constantes de dezembro de 2009, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
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Em relao infraestrutura aeroporturia, os investimentos mdios, no mesmo perodo foram de R$ 2,1 bilhes. Essa mdia se deve em grande parte aos recursos investidos em 2006 e 2007, quando os montantes alcanaram, respectivamente, R$ 5 bilhes e R$ 3,9 bilhes. O ano de menor investimento na srie foi o de 2004, quando foram alocados somente R$ 785 milhes. Quanto infraestrutura aeronutica (equipamentos, sistemas e insumos de controle de trfego e navegao), o investimento mdio no perodo compreendido entre 2000 e 2009 foi de apenas R$ 35 milhes. Em 2009, o investimento alcanou o pice da srie, com R$ 105 milhes. Os menores investimentos do perodo ocorreram em 2004 e 2006, com apenas R$ 8,6 milhes e R$ 3,3 milhes, respectivamente. O grfico permite concluir que os investimentos em ambas as infraestruturas (aeroporturia e aeronutica) foram inconstantes no perodo analisado. Os anos de 2006 e 2007 apresentaram os maiores investimentos totais, os quais se concentraram na infraestrutura aeroporturia. Destaca-se a pouca participao dos investimentos na infraestrutura aeronutica em toda a srie, com relao aos totais; alm disso, tal participao apresentou grande oscilao ao longo dos dez anos. Em perodo recente, verificou-se que os recursos investidos pela Infraero foram dispersos em sua rede de aeroportos e de certa forma atenderam a alguns dos casos mais crticos ainda que de forma insuficiente em relao ocupao de terminais e ao uso de ptios. o caso de Vitria (ES), cujo aeroporto recebeu cerca de 15% dos investimentos. Tambm o caso de Guarulhos (SP) e Goinia (GO), ambos com aproximadamente 12% dos investimentos cada um.9 A avaliao dos investimentos na infraestrutura aeroporturia realizados pela Infraero no pode ser feita apenas considerando os montantes de recursos aplicados. importante, tambm, levar em conta que houve: i) disperso de recursos por uma grande diversidade de aeroportos, sem critrios claros de prioridade em funo das necessidades reais da demanda; e ii) distribuio dos investimentos sem corresponder s necessidades da movimentao de passageiros e segurana, em termos de terminais, ptios, pistas e sistemas de aproximao e proteo ao voo (BARAT, 2007b). Ou seja, a questo crucial no planejamento dos investimentos na infraestrutura aeroporturia a da compatibilidade dos montantes investidos com as reais necessidades da demanda nos 67 aeroportos administrados pela Infraero.
9. Disponvel em: < http://www.infraero.gov.br/item_gera.php?gi=obra&menuid=inve>. Acesso em: 26 jul. 2010.
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8 PERSPECTIVAS E CENRIOS 8.1 Tendncias de longo prazo do transporte areo mundial
Tudo indica que os fatores que contriburam, no longo prazo, para a tendncia de declnio dos custos e maior eficincia das operaes, no demonstram sinais de enfraquecimento. As aeronaves continuaro a ser mais eficientes, as tecnologias de informao e comunicao alcanaro aplicaes inimaginveis, o capital investido continuar a aumentar a produtividade dos empregados e as empresas areas persistiro na busca de melhores prticas para gerenciar seus recursos financeiros, humanos e materiais. Tudo isto leva a acreditar que no h razes para se prever, em prazo mais longo, uma reverso da tendncia histrica de declnio do yield, mesmo que fatores imprevistos como os atentados de 11 de setembro de 2001, a grave crise financeira mundial de 2008-2009 etc. possam afetar severamente o transporte areo. Cabe, nesse sentido, ressaltar alguns argumentos. Primeiramente, os ganhos em eficincia tecnolgica continuaro a estimular a criao de aeronaves de maior capacidade e/ou com melhor desempenho operacional. Continuar a haver significativo progresso na eficincia dos sistemas de propulso, na eletrnica de bordo e no uso dos materiais compostos na construo de aeronaves, em ritmo provavelmente mais intenso que nas ltimas cinco dcadas. Na rea da eletrnica e tecnologia da informao e comunicao, os ganhos em eficincia tecnolgica tero resultado em voos cada vez mais precisos e eficientes. Com isto aumentar a disponibilidade dos servios e diminuiro sensivelmente os custos de equipamentos e operaes. Por outro lado, o aumento do uso de materiais compostos vem tornando as aeronaves mais leves, reduzindo, tambm, o consumo de combustvel. Finalmente, muitos projetos de novos avies resultaro em coeficientes de arrasto menores, aumento da eficincia em cruzeiros nos sistemas de hipersustentao e, consequentemente, aeronaves com desempenho muito mais eficiente (SCHAUFELE, 2000). No que diz respeito produtividade dos recursos humanos, tudo leva a crer que ela continuar a crescer no futuro. Primeiramente porque, em virtude da acirrada competio, as empresas areas e as administraes aeroporturias daro prosseguimento aquisio de equipamentos mais eficientes. As novas aeronaves e instalaes de apoio somaro produtividade dos funcionrios o progresso da qualidade dos equipamentos por eles operados. Adicionalmente, as empresas areas intensificaro ainda mais a automao das tarefas feitas pelo homem. Como exemplo, tem-se a internet, que possibilitou elevadssimo grau de informatizao na reserva, na compra e na emisso de bilhetes, bem como no check in, e tender a ser cada vez mais utilizada.
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Outro aspecto importante a considerar o do alcance da forte presso competitiva na atividade do transporte areo. Como se sabe, esta presso decorre ainda das importantes transformaes institucionais ocorridas a partir do movimento de desregulamentao nos Estados Unidos, e os consequentes movimentos de flexibilizao na Comunidade Europeia e outras regies do mundo. O fato de ter persistido uma crescente competio leva a admitir que os nveis de produtividade das empresas areas iro aumentar. Resta saber, no entanto, quais sero os limites da exacerbao competitiva e, consequentemente, quais os limites da ao reguladora, da reduo dos custos e do aumento dos ganhos de produtividade (PILARSKI, 2007). Se os yields continuaro a declinar, as razes provveis sero: i) a extraordinria fora da competio no transporte areo; ii) a ampliao dos mercados, decorrente da globalizao; e iii) a acelerao do desenvolvimento tecnolgico. Estes fatores promovero aumentos significativos de escala. Na verdade, o transporte areo essencialmente de natureza competitiva, embora as fatias do mercado sejam disputadas entre poucas empresas e, muitas vezes, objeto de aes oligopolistas. No entanto, o que vem ocorrendo h mais de duas dcadas que, se uma empresa area tenta aumentar seu yield, ampliando seu lucro, as outras no acompanharo a iniciativa e, ao contrrio, usaro este aumento para ampliar suas condies de participao no mercado, obviamente desde que apoiadas numa regulao adequada (PILARSKI; SCHAUFELE, 1989). Aparentemente no existem motivos, portanto, para que os yields e, consequentemente, as tarifas no continuem a decrescer no futuro, em termos reais. Desta forma, os gestores das empresas areas que souberem operar em um ambiente marcado por: i) tendncias decrescentes de receita por assento-quilmetro; ii) evoluo tecnolgica muito acelerada; e iii) contnua ampliao do mercado em geral e em novos nichos, estaro em melhores condies para enfrentar os desafios futuros da aviao comercial. Por outro lado, a reduo de custos do transporte areo associada aos desdobramentos da globalizao permitir que um nmero crescente de pessoas se agregue aos fluxos de viagens domsticas e internacionais de negcios e turismo.
8.2 Mercado e demanda no mundo
A anlise, ainda que sucinta, das tendncias de longo prazo e das repercusses da globalizao no transporte areo importante para indicar, com mais clareza, os cenrios que podero dar sustentao s previses da demanda. Ela envolve dificuldades em razo das aceleradas mudanas tecnolgicas e do ambiente competitivo. A maior parte dos analistas das agncias governamentais e internacionais, bem como da indstria aeronutica Federal Aviation Administration (FAA) norte-americana, International Civil Aviation Organization (Icao), Iata, Boeing e Airbus parecem concordar quanto viabilidade de uma taxa de crescimento de 5% a.a. para a evoluo, em escala mundial, da demanda pelo transporte areo para a prxima dcada.
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Considerando, todavia, que a indstria aeronutica vem tomando decises cruciais sobre o tamanho e as especificaes da prxima gerao de aeronaves, obviamente uma previso de dez anos insuficiente. Por certo, esta nova gerao no durar apenas uma, mas seguramente trs a quatro dcadas. Basta lembrar, por exemplo, que o Boeing 747 entrou em servio em 1970, tendo sido fabricadas, at hoje, mais de mil aeronaves desta classe. Os horizontes temporais, tanto de previso da demanda quanto de planejamento das infraestruturas devem, portanto, ser bem mais longos. No entanto, a dificuldade nestas previses a de dispor de informaes seguras quanto s tendncias das diferentes variveis que induzem a demanda pelo transporte areo. Em consequncia, torna-se difcil estabelecer cenrios referenciais para o conjunto destas variveis. As mais importantes e fundamentais para qualquer modelo de planejamento so, como foi visto, renda e populao, especialmente nas reas urbanas em que a renda pessoal e a diversificao das atividades econmicas impulsionam a demanda por viagens areas. Neste sentido e de forma simples, o modelo de previso de demanda deve estabelecer que os fluxos de viagens entre cidades ou grandes concentraes urbanas variam: i) diretamente em relao ao tamanho das populaes e os nveis e composio das rendas; e ii) indiretamente em relao s distncias entre elas. Em 2015, 14 regies metropolitanas em todo o mundo tero mais de 15 milhes de habitantes, sendo que quatro delas tero mais de 20 milhes: Tquio, Lagos, Bombaim e So Paulo. Cinco dos 14 maiores centros urbanos estaro no subcontinente indiano. Claro que as aglomeraes urbanas se caracterizam pela grande diversidade econmica, social e cultural, sendo grandes, portanto, as diferenas entre as metrpoles afluentes dos pases desenvolvidos e aquelas situadas nos pases em desenvolvimento ou emergentes. As concentraes de trfego areo potencial sinnimo das concentraes de atividade econmica e de riqueza podem, em princpio, ser mapeadas de forma a seguir a tendncia passada. Sem dvida, Estados Unidos, Unio Europeia e o Sudeste e Leste asiticos estaro em primeiro plano. Mas outras fontes importantes de gerao de trfego se aproximaro deste primeiro plano: ndia, China e o Cone Sul da Amrica do Sul, que emergiro com importantes contribuies para o trfego areo mundial. Em sntese, tendo em vista: i) o processo e os eixos da globalizao; ii) os padres da urbanizao mundial; iii) o crescimento das aglomeraes urbanas; e iv) a evoluo da renda e as mudanas na sua composio, muito provavelmente estes fatores excedero, em importncia, outras causas na determinao da evoluo do trfego areo. importante ter presente que o trfego areo internacional, medido em passageiros-quilmetro, cresceu de forma geomtrica, em mais de dez vezes, nos ltimos 40 anos. Provavelmente ele dobrar nos prximos 20 anos e quase
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dobrar ao longo dos 20 anos seguintes. A prxima gerao de avies necessitar atender, portanto, a um volume de trfego quase quatro vezes o atual. Considerando os sistemas de aviao civil como um todo, o maior problema no ser o da fabricao de um super Boeing ou de um super Airbus. Na verdade, o problema ser o de como ajustar as infraestruturas aeroporturias, os sistemas de controle de trfego areo e as instalaes de apoio aos impactos provocados pela entrada em operao destas aeronaves. Em suma, necessrio prever quais as mudanas fsicas, operacionais e de gesto que sero necessrias para atender ao acesso e movimentao de passageiros nos aeroportos. No longo prazo, o crescimento da demanda pelo transporte areo no poder ser simplesmente atendido por meio da adio de mais aeronaves. Esta abordagem pode proporcionar alvio temporrio, mas no solucionar o problema de crescimento acelerado da demanda. Existem hoje aproximadamente 20 mil aeronaves com mais de 40 assentos nas frotas areas mundiais, incluindo as mais antigas com turbopropulsores e pisto-motor. Se definida uma taxa mdia de crescimento a partir da tendncia histrica, o nmero dever se elevar para prximo de 35 mil aeronaves em 2025. Destas, cerca de 27 mil sero jatos, ou seja, quase o dobro do nmero atual. As consequncias so claras: as previses das especificaes de tamanho e alcance das aeronaves Boeing 787 e Airbus 380 concebidas como sucessoras dos Boeings 747, 767 e 777 ou dos Airbus 330 e 340 abrangem um horizonte de, pelo menos, at a metade da vida til desta nova gerao, ou seja, o ano 2030. Portanto, previses por prazos de dez ou 15 anos podero se revelar insuficientes (DAVIES, 2000). Cabe lembrar que os dois grandes fabricantes mundiais esto enfrentando este desafio com vises bem distintas na concepo das aeronaves do futuro. A Airbus europeia, com seu A380, de classe mista, com 650 assentos entendeu que a nica soluo para atender ao crescimento geomtrico da demanda a da construo de uma aeronave de capacidade indita pelos padres vigentes. Neste caso, a questo saber quantos sero os aeroportos do mundo que estaro preparados para receber esta nova classe de aeronave. J a Boeing, em uma viso mais pragmtica do mercado, concebeu o 787 Dreamliner com 250 assentos, autonomia de voo de 15 mil quilmetros e consumo de combustvel 20% inferior s aeronaves deste porte, o que lhe garante uma vantagem competitiva em um contexto de elevao dos preos do petrleo. As infraestruturas aeroporturias, sem dvida, estaro mais aptas a acolher esta aeronave. interessante assinalar que, quando o Boeing 707 iniciou seus servios, apenas uma dzia das grandes cidades mundiais possua aeroportos aptos a receb-lo com carga til total. Aps 30 anos, muitos aeroportos sequer esto preparados adequadamente para receber os 747.
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No que diz respeito aos aeroportos, os congestionamentos e as limitaes de acesso de aeronaves aos espaos areos em torno dos grandes complexos aeroporturios fizeram com que os centros aglutinadores de trfego inter-regional ou intercontinental ultrapassassem seus espaos prprios de operao. frequente, em muitos grandes aeroportos, o controle do trfego areo atingir nveis crticos. Desta forma, parte do trfego areo passou a ser desviado para aeroportos alternativos ou satlites, para dar vazo aos fluxos crescentes de passageiros. Nova York, por exemplo, depende hoje de trs aeroportos principais e trs alternativos. Londres, por seu turno, tem quatro principais e dois alternativos. Note-se que, nos Estados Unidos, somente Dallas e Denver possuem aeroportos do sculo XXI. Os demais grandes aeroportos estaro congestionados, com pouca expectativa de reduo da intensidade dos problemas, apenas pelos avanos da tecnologia de controle do trfego areo que j caminham para o monitoramento mais avanado por meio da utilizao de satlites geoestacionrios. Com isto, aumentaro os fatores de risco, nos pousos e decolagens das aeronaves, condicionados por fatores que transcendem o controle do trfego areo (DAVIES, 2000). O aeroporto de Madri, por exemplo, dobrou recentemente a sua capacidade para movimentar 70 milhes de passageiros/ano, enquanto j existem planos para a construo de novos aeroportos em Nova York, Chicago e Londres. Sabe-se que qualquer infraestrutura aeroporturia de servio internacional necessita de pelo menos dez quilmetros quadrados de rea, alm das instalaes para reduo de rudo na regio circunvizinha. A resposta para o futuro parece ser a de mega-aeroportos cada vez mais afastados das metrpoles e a elas conectados por trens de alta velocidade. Note-se que, atualmente, em viagens areas de curta e mdia distncia, pode-se despender mais tempo em terra para acessar o aeroporto do que na viagem area. Nas solues para os congestionamentos das infraestruturas aeroporturias, a Unio Europeia assim como o Japo buscou alternativas com os trens de alta velocidade. Foi possvel promover significativa transferncia de trfego areo para as ferrovias nas linhas de curta distncia, ou seja, com menos de 500 km. As empresas areas ficaram liberadas da presso do aumento contnuo da oferta nos servios de alta frequncia em rotas curtas, uma vez que tais servios, apesar da elevada densidade, frequentemente eram deficitrios. Essa opo foi, portanto, extremamente benfica no s e especialmente para muitas empresas areas que tinham necessidade de subsdios cruzados provenientes de ligaes mais longas e rentveis. Favoreceu tambm o sistema de aviao civil como um todo na medida em que ofereceu alvio aos congestionamentos do espao areo. Os Estados Unidos reconheceram esta tendncia e j comearam a voltar-se para o planejamento de solues de desenvolvimento de ferrovias interurbanas de alta velocidade, em lugar dos tradicionais trens AMTRAK.
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Assim como os aeroportos necessitam preparar-se para receber a nova gerao de aeronaves que entraro em operao na prxima dcada os Estados Unidos devero tambm seguir o exemplo europeu e asitico. A integrao dos aeroportos, tanto com os trens de alta velocidade nas conexes regionais quanto com os sistemas rpidos de transporte urbano viabilizaro melhor acessibilidade ao centro das cidades, origem ou destino final da maior parte dos viajantes (DAVIES, 1994). Em sntese, os fundamentos das previses e do planejamento do transporte areo no sculo XXI, sero balizados pelos seguintes critrios principais: inevitvel a tendncia de crescente concentrao populacional em grandes metrpoles, e mesmo em gigantescas megalpoles mundiais. Os nveis mais altos de renda, bem como a diversificao e os maiores valores agregados da produo de bens e servios se concentraro nestes espaos metropolitanos. Os fluxos de trfego areo de alta densidade se concentraro entre as grandes metrpoles ou megalpoles mundiais. Estaro em servio, tanto grandes aeronaves com 650 assentos quanto aeronaves de 250 assentos com maior autonomia de voo, sendo ainda muito reduzida a probabilidade da entrada de avies supersnicos. O planejamento dos grandes complexos aeroporturios mundiais j vem sendo implementado nas grandes metrpoles, levando em considerao horizontes temporais de 30 a 40 anos. Os grandes complexos aeroporturios necessitam incorporar trens de alta velocidade e estes devem substituir o transporte areo em ligaes de curta distncia. O acesso aos grandes complexos aeroporturios dever se apoiar cada vez mais nos sistemas rpidos de metrs e trens metropolitanos.
Um ltimo mas no menos importante aspecto a ser lembrado o do esforo que vem sendo induzido pelas entidades reguladoras internacionais no sentido de integrar as empresas areas nas iniciativas contra o aquecimento global. Trata-se de tema complexo, uma vez que envolve, tanto legislao e instncias reguladoras de mbito nacional como tambm aes coordenadas de alcance mundial. Atualmente, no mbito do objetivo estratgico da Oaci relacionado com o meio ambiente, esto previstas as seguintes medidas prioritrias (Oaci, 2009): Limitar ou reduzir, em escala mundial, o nmero de pessoas atingidas significativamente pelos nveis de emisso de rudo pelas aeronaves.
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Limitar ou reduzir os impactos das emisses de poluentes dos motores e turbinas das aeronaves sobre a qualidade local do ar. Limitar ou reduzir as repercusses dos gases de efeito estufa no clima mundial.
importante, tambm, a disposio da Oaci em colaborar com todas as organizaes mundiais envolvidas com a questo do meio ambiente, em especial com a Conveno das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas, no que diz respeito aos impactos das contribuies do transporte areo.
8.3 Infraestrutura aeroporturia no Brasil
Uma viso panormica da amplitude e condies da infraestrutura aeroporturia no Brasil pode ser dada pelos dados que se seguem: O Brasil possui 4.263 aeroportos e aerdromos, sendo a segunda maior rede do mundo, apenas superada pela dos Estados Unidos, com 14.497. Dos 67 aeroportos operados pela Infraero, 31 so internacionais e 36 domsticos. Eles movimentaram, em 2008, um total de 113,3 milhes de passageiros e 1,5 milho de toneladas de cargas, inclusive mala postal. O nmero de passageiros em trfego domstico foi de 100 milhes e no internacional de 13,3 milhes. Na movimentao de cargas, 852,2 mil toneladas corresponderam ao trfego internacional e 646,4 mil ao domstico (2008).10 Do total da movimentao de cargas, o aeroporto de Guarulhos respondeu por 32,7%, Viracopos por 15,7% e Manaus por 9,6%. Os trs aeroportos concentraram nada menos que 63% da carga area movimentada no pas (2008).11 No que diz respeito movimentao de passageiros, os aeroportos de Guarulhos e Congonhas concentraram, em 2008, 30% do total do pas 18,2 e 12,1 milhes de passageiros/ano, respectivamente. Agregando-se Braslia e Galeo, a concentrao de passageiros elevouse a 49% do total.
Por outro lado, uma viso da posio dos aeroportos brasileiros quanto movimentao de passageiros e cargas, comparativamente aos maiores aeroportos mundiais, dada pela tabela 9.
10. Disponvel em: <www.infraero.gov.br>, dados de 2008. 11. Disponvel em: <www.infraero.gov.br>, dados de 2008.
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TABELA 9
Dados comparativos da movimentao de passageiros, cargas e aeronaves nos maiores aeroportos mundiais trfego domstico e internacional 2008
Dez maiores em passageiros (mil passageiros/ano) Atlanta (EUA) Chicago (EUA) Londres Tquio Paris Los Angeles (EUA) Dallas/Fort Worth(EUA) Beijing Frankfurt Denver (EUA) So Paulo1 Brasil 90.039 69.354 67.056 66.755 60.875 59.948 57.093 55.937 53.457 51.245 38.630 127.710 Dez maiores em carga (mil toneladas/ano) Memphis (EUA) Hong Kong Shangai Incheon Anchorage (EUA) Paris Frankfurt Tquio Louisville (EUA) Cingapura So Paulo1 Brasil 3.695 3.660 3.603 2.423 2.340 2.290 2.111 2.100 1.974 1.834 689 1.100 Dez maiores em movimento (aeronaves/ano) Atlanta (EUA) Chicago (EUA) Dallas/Fort Worth (EUA) Los Angeles (EUA) Denver (EUA) Las Vegas (EUA) Houston (EUA) Paris Charlotte (EUA) Phoenix (EUA) So Paulo1 Brasil 978.824 881.566 656.310 622.506 619.503 578.949 576.062 559.816 536.253 502.499 453.180 2.289.777
Fonte: CIA (2009) e Infraero. Elaborao prpria. Nota: 1 Inclui os aeroportos de Guarulhos, Campinas e Congonhas.
Consideradas as dimenses e posicionamento da infraestrutura aeroporturia brasileira e voltando questo da mudana de paradigmas na aviao civil, cabe lembrar que as transformaes mundiais no foram somente de natureza tecnolgica, gerencial e de mtodos e escalas das operaes. Diante das restries na capacidade de investimento pblico, novas formas de financiamento passaram a ser buscadas. Com relao a este aspecto, cabe lembrar que as duas ltimas dcadas trouxeram profundas modificaes no sistema financeiro internacional e nos fluxos de recursos para investimentos entre pases. Novas concepes de parcerias entre o setor pblico e a iniciativa privada, bem como de concesses, propiciaram mudanas significativas nos padres de investimento e operao das infraestruturas aeroporturias em escala mundial (BARAT, 2007a). Antes vistos apenas como um ponto de conexo entre diferentes modos de transporte, os aeroportos passaram a assumir um papel mais sofisticado em tempos de globalizao e informatizao. Tornaram-se entrepostos de comrcio, negcios e servios, competindo entre si, a exemplo das cidades a que servem. Na Europa, nos Estados Unidos e na sia, este fenmeno encontra-se consolidado, com a existncia de logomarcas, investimentos em marketing, incluso dos aeroportos, como agentes catalisadores, nos planos de desenvolvimento regional e nacional. No Brasil, esta ainda uma tendncia incipiente, mas h condies de se impulsionar uma nova filosofia que contemple investimentos crescentes e induza ao desenvolvimento econmico e social dos territrios sob influncia de grandes complexos aeroporturios.
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A criao destas condies depende fundamentalmente de uma mudana de viso por parte do Estado brasileiro. Como proprietrio e administrador dos aeroportos mais importantes do pas, necessria a compreenso, no somente da essencialidade das infraestruturas aeroporturias. preciso ter a perspectiva do seu papel como ferramenta para promover o desenvolvimento regional, alavancar a produtividade das empresas, gerar empregos, conectar as redes de transportes urbano e regional, valorizar bairros degradados recuperando a economia e a arquitetura destes locais e, finalmente, mas no menos importante, oferecer novas oportunidades de negcios. Em resumo, o gestor pblico deve entender que o aeroporto como o porto transforma as condies econmicas do stio em que est instalado e da sua regio de influncia. Para tanto, deve ser considerado como parte integrante do desenvolvimento regional e importante que lhe sejam dadas condies de modernizao e adaptao da estrutura fsica e do modelo de administrao s novas demandas dos usurios. As modernas infraestruturas aeroporturias so indispensveis para atender s crescentes exigncias de uma economia mundialmente integrada. A incapacidade da Infraero em acompanhar o ritmo de expanso da demanda pelo transporte areo no pas tornou-se notria, especialmente a partir de 2001, quando a GOL surgiu como a primeira empresa area nacional de baixo custo. Alm de operar com tarifas mais acessveis este modelo pressups a utilizao diria das aeronaves por maior nmero de horas que a operao tradicional, o que viria a ser seguido por outras empresas (VASCONCELOS, 2007). Outra caracterstica foi a reduo dos servios de bordo, o menor tempo de solo das aeronaves nas escalas (turn around time) e altos ndices de ocupao das aeronaves, a fim de assegurar a rentabilidade do negcio, embora oferecendo tarifas com descontos considerveis (BINDER, 2002). Cabe notar, por outro lado, que criado um ambiente de competio, a TAM intensificou suas operaes no sistema hub and spoke, utilizando Congonhas como aeroporto aglutinador, o que contribuiu ainda mais para estimular o crescimento da demanda. Adicionalmente, a disposio do governo federal em ampliar o volume e a variedade das exportaes brasileiras, criou demanda para mais voos cargueiros, maior utilizao dos ptios destinados a esta atividade nos aeroportos e maior utilizao das vias de acesso s instalaes aeroporturias. Considere-se que, no Brasil, os aeroportos dispem unicamente do modal rodovirio como meio de transporte terrestre para a transferncia de passageiros e cargas. Restries ambientais, crescimento urbano desordenado e a necessidade simultnea de ampliaes em vrios aeroportos, so alguns dos obstculos que impedem a Infraero de satisfazer as necessidades dos usurios e operadores areos. As tarefas de estender o comprimento ou fazer novas pistas, construir novos terminais e ampliar ptios de estacionamento esbarram nas
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dificuldades para obter licenciamento e desapropriar imveis que originalmente no deveriam estar na Zona de Proteo do Aerdromo (ZPA).12 Tambm vlido mencionar que diversas obras nos aeroportos sob responsabilidade da Infraero tm sido interrompidas pela ao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), em parte por no atenderem s normas e exigncias de controle, mas tambm porque o Tribunal contesta os valores de referncia para a licitao de materiais adquiridos e servios. Como no h uma tabela especfica para obras e servios em aeroportos, a Infraero se vale de tabelas referentes a outras infraestruturas para balizar a anlise dos custos em instalaes e equipamentos usualmente mais caros de se construir e manter. Alm disso, a disponibilidade financeira da empresa no alcana a multiplicidade de obras necessrias para atender ao crescimento da demanda, o que agravado pela forte presso poltica por investimentos, acarretando, como foi visto, excessiva disperso de recursos. De acordo com Carvalho e Alves (2006),
(...) situaes preocupantes so aquelas em que o nvel de utilizao das instalaes suplanta 80% de sua capacidade. Os casos crticos, quando o nvel de utilizao das instalaes supera a capacidade instalada ocorre uma deteriorao do nvel de servio. Nesses casos, dependendo do percentual alcanado est-se beirando o colapso operacional.
Assim, analisando apenas a utilizao da capacidade declarada pela Infraero para os terminais de passageiros (TPS) de 20 aeroportos selecionados, evidencia-se a saturao em dez deles e a ocupao acima do limite da eficincia operacional (mais de 80% da capacidade) para outros seis aeroportos (grfico 11). O cenrio especialmente desfavorvel em Vitria (ES) e Goinia (GO), cujas obras de ampliao foram interrompidas nos ltimos dois anos. Particularmente, no caso desses dois aeroportos, a principal causa da paralisao reside na atuao por parte do TCU devido a questes oramentrias.
12. Regulamentada segundo a Portaria no1.141/GM5, de 08 de dezembro de 1987, que aprovou o Plano Bsico de Zona de Proteo de Aerdromos e o Plano Bsico de Zoneamento de Rudo.
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Capacidade dos terminais versus movimentao de passageiros em aeroportos brasileiros selecionados 2009
GRFICO 11
Fonte: Infraero. Elaborao: Ipea.
importante lembrar que o ano de 2009 foi particularmente surpreendente para a aviao civil brasileira. A despeito da crise financeira internacional e das projees para o mercado de transporte areo em funo do cenrio de recesso, o nmero de passageiros transportados cresceu a taxas de dois dgitos no segundo semestre. Em outubro de 2009, o nmero de passageiros transportados superou em 40% o volume do mesmo perodo de 2008. Em novembro de 2009, o crescimento foi de 38,4% em comparao com o mesmo ms de 2008 (ANAC apud COMPANHIAS, 2009). Adicionalmente ao crescimento da demanda por transporte areo de passageiros e cargas proporcionado pela consistente evoluo da economia brasileira, de se esperar que eventos mundialmente populares como a Copa das Confederaes, Copa do Mundo e os Jogos Olmpicos respectivamente em 2013, 2014 e 2016 incrementem ainda mais a movimentao nos aeroportos brasileiros. Note-se que acrscimos de movimentao ocorrero mesmo naquelas cidades que no estaro envolvidas diretamente com a organizao dos eventos. Isto porque, diversas secretarias estaduais e municipais de turismo e desenvolvimento econmico sinalizam investir em divulgao e atrao de negcios para as suas regies, e contam com o transporte areo como meio de ligao com as praas dos eventos.
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Presidentes e gestores de empresas areas afirmaram, em recente congresso13 da Associao Brasileira das Empresas de Transporte Areo Regional (Abetar), que aps o Brasil sediar os dois eventos, a movimentao nos aeroportos no retornar aos nveis anteriores. Para eles, a preocupao no o pico da demanda durante um perodo de tempo relativamente curto, no qual possvel adotar medidas de contingncia. O que os preocupa a visibilidade que o pas vai adquirir e com o grande gargalo que a infraestrutura aeroporturia pode representar para a economia a partir deste momento. No entanto, no se pode deixar de considerar que um acrscimo estimado, para So Paulo, de 600 mil visitantes em dois meses causar grandes transtornos em Guarulhos e Congonhas, se no forem removidos a tempo os gargalos que afetam estes aeroportos. Diante do quadro de saturao exposto, faz-se necessrio detalhar alguns aspectos sobre as dificuldades que ter a Infraero para investir satisfatoriamente na ampliao da infraestrutura aeroporturia. A Infraero uma empresa pblica, fundada em 1972 e vinculada ao Ministrio da Defesa, cujo objetivo administrar os principais aeroportos do Brasil. Seu capital fechado, isto , as aes pertencem Unio (88%) e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento (11,2%), sob responsabilidade do Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES). Suas receitas advm da explorao das atividades de apoio aviao e dos negcios conexos nos stios aeroporturios (INFRAERO, 2009). De acordo com Esprito Santo Jnior, Correia e Palhares (2001), as receitas no aeronuticas representavam cerca de 21% do faturamento anual da empresa em 2000, enquanto a mdia mundial era de aproximadamente 50%. Esta situao no se alterou muito a partir de ento. Isto significa que o balano financeiro torna-se muito suscetvel s variaes do mercado de aviao civil no pas e dependente da sade financeira do setor como um todo. Os resultados so tambm influenciados aumentando as despesas ou reduzindo o lucro pelo contingenciamento de verbas por parte do governo federal, devido disposio de cumprir a meta de supervit fiscal. Os investimentos realizados pela empresa esto dispersos por todo o territrio nacional, em um sistema aeroporturio no qual somente menos de um tero das unidades no so deficitrias (VASCONCELOS, 2007). H, portanto, um quadro configurado de subsdios cruzados, em que os aeroportos superavitrios financiam as ampliaes e a prpria manuteno dos aeroportos deficitrios. Este um argumento de dupla faceta, isto , serve aos interesses daqueles que defendem a autonomia administrativa dos aeroportos e tambm aos que so contra qualquer tipo de descentralizao, por considerar a centralizao vital para o sistema.
13. Realizado em Braslia nos dias 23 e 24 de novembro de 2009.
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Kuhn (2003) afirma que uma estrutura aeroporturia centralizada encerra ineficincias quando comparada com outras situaes em pases desenvolvidos. Nestes, as administraes aeroporturias so geralmente individualizadas por aeroporto, refletindo as demandas dos usurios individuais e corporativos de sua regio, alm de objetivarem maximizar suas receitas obedecendo a uma abordagem de aeroporto-empresa. De acordo com Palhares (2001) apud Kuhn (2003), a administrao aeroporturia deve ser a mais prxima possvel do modelo de administrao individualizada (uma autoridade por aeroporto), seja sob controle pblico ou privado. J Esprito Santo Jnior et al. (2001) apud Vasconcelos (2007) citam que a resposta oficial a esta proposta de modelo de administrao de que aeroportos menores dificilmente tero capacidade financeira para ampliaes e mudanas de vocao, como a implantao do projeto de aeroporto industrial, por exemplo.
8.4 Perspectivas para a Infraero
A Infraero uma empresa pblica que opera em 67 aeroportos, 80 unidades de apoio navegao area e 32 terminais de logstica de cargas. responsvel por nada menos que 97% da movimentao do transporte areo de passageiros e cargas no pas. A empresa investe na reforma e ampliao da capacidade dos aeroportos sob a sua responsabilidade por meio de receita prpria. Esta proveniente das seguintes fontes: i) tarifas de embarque de passageiros, pouso e permanncia; ii) armazenagem e capatazia de carga area; iii) concesso de espaos comerciais nos aeroportos; e iv) prestao de servios de comunicao e auxlio navegao area. Como empresa pblica, criada por lei federal em 1972, para a prestao de um servio pblico, no se exigiu poca que fosse celebrado um contrato de concesso com o poder concedente. Ou seja, atuando, em tese, como concessionria para a explorao da infraestrutura aeroporturia, a empresa era, de fato, a concedente de si mesma, como, alis, ocorreu com a maioria das empresas estatais prestadoras de servios pblicos. Desta forma, criaram-se lacunas e pendncias institucionais at hoje no resolvidas relacionadas com a regulao dos servios prestados pela Infraero. A este respeito, podem ser aventadas algumas questes importantes. Se no existe um contrato de concesso, a Infraero uma concessionria? Ela deve ser objeto de regulao? Esta regulao de competncia da ANAC? No caso de serem concedidos aeroportos para a explorao privada, a Infraero poder fazer a subconcesso? A Lei de criao da ANAC, em seu Art. 3o, diz que cabe ANAC observar e implementar orientaes, diretrizes e polticas estabelecidas pelo Conac, ressaltando, adiante em inciso: estabelecimento de um modelo de concesso da infraestrutura aeroporturia. No Art. 8o, Inciso XXIV, est dito que a ANAC
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concede ou autoriza a explorao de infraestruturas aeroporturias no todo ou em parte. O inciso XXV acrescenta: estabelecer o regime tarifrio das exploraes. A questo que se impe, neste caso : se a Infraero no uma concessionria, por no dispor de um contrato de concesso, a ANAC pode conceder ou autorizar a explorao dos aeroportos por ela operados, ou mesmo estabelecer o regime tarifrio? Neste sentido, ao se ventilar a possibilidade de explorao privada de alguns aeroportos da Infraero, cabe fazer algumas consideraes. Quais seriam, em tese, as possibilidades? As cinco principais hipteses so: 1. A simples abertura do capital da Infraero, tornando-a uma Sociedade Annima de capital aberto e aes negociadas em bolsa com maioria ou no do capital da Unio. Neste caso, mantm-se a gesto da infraestrutura aeroporturia como um sistema integrado e a preservao do mecanismo de subsdio cruzado aos aeroportos deficitrios. As vantagens desta alternativa so as de: i) exercer um controle maior sobre a aplicao de recursos, por meio de auditorias externas independentes; ii) reduzir as interferncias poltico-partidrias, tanto na gesto empresarial, quanto na dos recursos humanos e financeiros; e iii) dar maior racionalidade aos investimentos frente s presses concretas da demanda. Cabe ressaltar que a Presidncia da Repblica solicitou em 2008 ao BNDES que realizasse estudos visando abertura de capital da empresa. Os resultados ainda no so conhecidos. 2. A concesso por lotes de aeroportos rentveis e no rentveis, com encargos claramente definidos de investimentos em pistas, ptios, terminais e instalaes de apoio. Neste sentido, cabe lembrar que a explorao das infraestruturas aeroporturias um servio pblico e, portanto, no pode estar sujeita apenas regulao do mercado. Deve ser objeto de concesso de longo prazo e regulao por parte de um ente regulador autnomo. Nesta alternativa, pode-se, inclusive, conceber um sistema em que se mantm a Infraero como empresa holding, responsvel pelo planejamento e definio de estratgias globais, e empresas subsidirias que seriam privatizadas para a explorao dos lotes. 3. A concesso explorao privada apenas dos poucos aeroportos rentveis, por meio de concesses especficas. A questo adicional, nesta hiptese, a de como poderia o governo garantir de forma clara e prvia qual ser a fonte de recursos necessrios para os investimentos e a operao adequada e segura dos aeroportos no rentveis?
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4. A construo de novos terminais nos aeroportos saturados mediante parceria pblico-privada caso haja necessidade de contraprestao pblica ou concesso simples, em que o ente privado assumiria a construo e a operao do novo edifcio por tempo determinado, coexistindo com o terminal operado pela Infraero e retornando ao estado no final do contrato. Neste caso, o modelo adotado seria o Build-Operate-Transfer (BOT), em que o operador privado receberia a concesso do setor pblico para financiar, projetar, construir e operar a nova estrutura aeroporturia. A empresa seria remunerada pelas tarifas relacionadas ao uso do terminal, do ptio, instalaes etc. e tambm pelo arrendamento de espaos comerciais e outras facilidades do lado terra. 5. A construo de novos aeroportos pela iniciativa privada, via parceria pblico-privada ou concesso simples, com o intuito de complementar e competir com a Rede Infraero, naquelas localidades em que a demanda se justifica e a possibilidade de expanso dos aeroportos existentes esteja esgotada. Esta hiptese particularmente interessante para o desenvolvimento de uma moderna rede de aeroportos para a aviao regional. sempre oportuno lembrar que concesses bem sucedidas so aquelas pautadas por um duplo balizamento. De um lado, um marco regulador moderno e eficaz e, de outro, um planejamento de longo prazo acompanhado de polticas pblicas consistentes que abarquem as infraestruturas objeto de concesso. Olhando para o futuro, independente do tipo de cenrio projetado, os investimentos nas infraestruturas aeronutica e aeroporturia devero ser incrementados de forma significativa a mdio e longo prazo. Ser importante: i) conter a disperso de recursos por uma grande diversidade de aeroportos, sem critrios claros de prioridades decorrentes das necessidades da demanda; e ii) distribuir os investimentos de acordo com o que a demanda e a segurana exigem em termos de terminais, ptios, pistas e sistemas de aproximao e proteo ao voo. Desta forma, ser possvel estimular o crescimento do transporte areo e a sua popularizao, que devem ser vistos como positivos para o pas. Para viabilizar estes investimentos, h que se avaliar todas as possibilidades de financiamento, o que passa necessariamente pelo complexo debate e avaliao da experincia internacional acerca da privatizao, estatizao ou modelo misto de parcerias, para a explorao da infraestrutura aeroporturia em suas diversas formas possveis.
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8.5 Aviao regional
Com relao aviao regional, o maior problema o de identificar os principais gargalos que a atingem na atualidade e podero continuar a atingi-la no futuro, quais sejam: i) restries competitividade frente aos operadores do mercado nacional; ii) distores na configurao e economicidade das malhas areas regionais; iii) impedimentos ao desenvolvimento das empresas regionais no longo prazo; iv) elevao dos custos, especialmente os de combustveis; e v) dificuldades em integrar a oferta da indstria aeronutica com a demanda dos servios regionais. Por outro lado, a viso que foi dada dos gargalos que afetam a aviao civil de forma agregada, abrange tambm a aviao regional, uma vez que so de natureza: institucional ausncia de planejamento de longo prazo, polticas pblicas consistentes e regulao econmica adequada; legislativa inadequao do arcabouo legal e insuficincia dos mecanismos de segurana jurdica; financeira escassez de recursos pblicos e limitao dos mecanismos de financiamento de longo prazo e de project finance; fsica degradao das infraestruturas e descontinuidades nos investimentos, com consequentes distores nas malhas areas; e operacional falta de integrao e conflitos na utilizao das instalaes e equipamentos de apoio.
Ao abordar as tendncias e gargalos da aviao civil e da regional em particular importante ter presente a sua complexidade. Ela resulta, em grande medida, de uma condio peculiar da aviao civil como um todo: como atividade econmica, est sujeita dinmica altamente competitiva do mercado e, como servio pblico, deve subordinar-se s normas e procedimentos de regulao definidos pelo poder pblico. Uma questo fundamental, portanto, a de como, de um lado, preservar a competio dos servios em um mercado que impe permanente incorporao de avanos tecnolgicos e preos acessveis e, de outro, favorecer o desenvolvimento das empresas mais geis e competitivas. No caso da aviao regional a questo reveste-se de maior complexidade ainda, uma vez que a ausncia de polticas consistentes pode simplesmente exacerbar uma competio predatria, desestruturar sistemas operacionais de empresas regionais ou inibir iniciativas empresariais. Por outro lado, deve ser ressaltado que no Brasil existem, na verdade, vrios tipos de aviao regional que devem ser contemplados por uma poltica pblica abrangente:
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Aviao regional guiada pelo mercado e pelas oportunidades abertas com o deslocamento da fronteira econmica e com os novos polos e clusters de especializaes produtivas. Aviao regional de atendimento s necessidades de mbito estadual ou de pequenas regies, tambm movida pelo mercado, mas necessitando de algum apoio ou estmulo, principalmente em termos de infraestruturas. Aviao regional amaznica ou de atendimento a regies remotas e carentes, que precisam degrau bem maior de apoio e, mesmo, de subsdio.
Cabe lembrar que, de 1975 a 1991, vigoraram no Brasil os Sistemas Integrados de Transporte Areo Regional, visando estimular a integrao das cidades interioranas s capitais estaduais. Em paralelo, estabeleceu-se um mecanismo de subsdio cruzado entre as operadoras nacionais e as de linhas areas regionais. Embora durante a vigncia dos Sitar o nmero de cidades servidas por transporte areo tenha crescido a taxas anuais acima de 3%, o objetivo de sua implantao foi sendo abandonado pelas empresas regionais. Estas passaram a operar com aeronaves maiores e, em contrapartida, restringiram rotas e reduziram as frequncias de voo, prejudicando a acessibilidade s cidades menores. Assim, reduziu-se drasticamente o nmero de cidades servidas pelo transporte areo regular de passageiros. Por ocasio das grandes mudanas de polticas pblicas que pautaram a aviao civil, a partir de 1991, o V CONAC aboliu a delimitao de reas para a explorao exclusiva das empresas de transporte areo regional, permitindo a concorrncia direta entre estas e as empresas de mbito nacional. Em 2000, a distino jurdica entre empresas de transporte areo regional e nacional foi definitivamente abolida. Na mesma poca, a suplementao tarifria repassada s operadoras de linhas regionais foi desaparecendo, por fora de liminares obtidas pelas empresas areas. Se juridicamente a distino entre empresas de transporte areo regional e de transporte areo nacional deixou de existir, na prtica, a extino deste conceito impossvel. Linha area regional continua sendo aquela que interliga o aeroporto de uma cidade de pequeno e mdio porte com outro de onde partem voos domsticos nacionais, que por sua vez interligam cidades de grande porte. Ou seja, trata-se de uma hierarquizao inevitvel do transporte areo regular, em funo, de um lado, da prpria hierarquia do sistema de cidades e da rede de aeroportos e, de outro, da evoluo tecnolgica e concepo das aeronaves, em termos de capacidade, velocidade e necessidades de apoio das infraestruturas aeroporturia e aeronutica.
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Nos ltimos anos, muitas empresas operadoras do transporte areo regional sofreram uma reduo drstica em suas atividades e, em geral, no conseguiram acompanhar os mesmos ndices de crescimento apresentados pela aviao regular de mbito nacional. A concorrncia predatria presente em linhas de baixa densidade de trfego e outras questes pontuais, como a elevao do preo do combustvel de aviao Querosene de Aviao (QAV), vem dificultando o desenvolvimento satisfatrio do transporte areo regional. Indubitvel, portanto, a necessidade da implementao de polticas distintas para a aviao de alcance nacional e regional, que permitam a retomada do desenvolvimento das linhas regionais e, consequentemente, o atendimento das cidades de pequeno e mdio porte. Sem isto, compromete-se tanto o grande potencial de desenvolvimento das regies dinmicas que apresentam especializaes produtivas na agroindstria como tambm as regies mais carentes e distantes que dependem do transporte areo para a sua simples sobrevivncia e integrao ao restante do pas. A criao de um novo marco de regulao para a aviao civil, em substituio ao Cdigo Brasileiro de Aeronutica (CBA), de 1986, faz parte da agenda do Poder Legislativo. Em paralelo, a ANAC colocou em consulta pblica uma resoluo que implicar em novas regras para a alocao de slots14 nos aeroportos saturados. Portanto, este o momento certo para se discutir de que forma o transporte areo regional pode ser estimulado, utilizando-se, inclusive, de novas polticas de distribuio de slots. O primeiro passo seria retomar a distino jurdica entre as funes de operar o transporte areo regional e o nacional, que devem ser objeto de regras distintas. Uma vez feita a distino, o poder pblico poder lanar mo de inmeras medidas para o desenvolvimento da aviao regional. Uma das ferramentas possveis para a proteo do transporte areo regional contra a concorrncia predatria a reserva de alguns slots nos aeroportos coordenados que no tm disponibilidade de slots , com a finalidade de atender exclusivamente este segmento. No fim das contas, a finalidade da aviao regional a de interligar pequenas e mdias cidades a aeroportos de onde partem voos nacionais, muitos deles saturados. Salgado (2005) ressalta que o novo marco deveria centrar-se na definio mais rigorosa das condies para manuteno dos slots atualmente detidos por empresas que atuam nos aeroportos coordenados. Lembra, ainda, que dada a complementaridade ou economias de rede existentes entre empresas que operam linhas tronco e as que operam linhas regionais, mereceria destaque um modelo de parcerias. Isto implicaria
14. Horrio reservado para a operao de um determinado voo em um aeroporto ou aerovia.
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em alocar preferencialmente os slots que forem retomados pelo rgo regulador, quando no cumpridas regras de qualidade na prestao do servio, para empresas (entrantes ou atuantes) que operem em parceria com empresas de atuao regional. Cabe lembrar que o momento tambm pede uma reflexo sobre a possvel criao de um mercado secundrio de slots. Este pode vir a beneficiar as empresas areas que prestam servios, tanto no mercado nacional quanto no regional. O Regulamento aprovado pela Resoluo ANAC no 2, de 2006, em vigor, determina que vedada, por qualquer forma, a comercializao de slots, sob pena de se revogar a sua alocao, permitindo-se apenas a troca entre companhias areas, na proporo de um para um. O pargrafo nico do Art. 18 da nova resoluo ANAC sobre a matria, colocada em consulta pblica, repete a regra. Portanto, at o presente momento, a alocao de slots somente possvel por meio da concesso do poder pblico, em mercado primrio. No entanto, no raro ser o direito de operar em um determinado conjunto de slots o item mais cobiado de uma empresa area, especialmente se considerado que as aeronaves, na maioria dos casos, no integram o seu ativo, mas so operadas a partir de contratos de leasing. Embora, muitas vezes, esteja presente o interesse de vender um slot, por parte da empresa detentora do direito, e de comprar, por parte de outra, as normas em vigor impedem o negcio. Por outro lado, o mercado primrio garante a entrada de novas companhias areas no aeroporto coordenado. Cabe ressaltar que a possibilidade de se obter o direito de alocao de slots, exclusivamente por meio de mercado secundrio, permitiria que as companhias j estabelecidas em aeroporto saturado obstassem a entrada de novas entrantes. Por seu turno, Carvalho Pinto (2008), em estudo dirigido pela Coordenao de Estudos da Consultoria Legislativa do Senado Federal elaborao do novo Cdigo Brasileiro de Aeronutica, defende a criao de mercado secundrio e vai alm. Para ele, os novos slots deveriam ser alienados em leiles, a ttulo oneroso, em que todas as companhias areas atuassem em igualdade de condies, sob regras rgidas e ntidas. Os recursos deles oriundos deveriam reverter exclusivamente para a operao e investimentos no prprio aeroporto. Sem aprofundar a anlise das barreiras legais, ou at mesmo constitucionais, apontadas por aqueles que pretendem afastar a criao de um mercado secundrio de slots, entende-se ser ela factvel e desejvel, desde que implementada por meio de legislao adequada. Assim, diante das vantagens e das desvantagens do mercado primrio e do secundrio, convm refletir, ainda, sobre uma terceira opo que talvez seja a mais adequada realidade
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brasileira, que consiste em um sistema misto. Assim, uma parcela dos slots seria alocada exclusivamente via mercado primrio, enquanto o restante seria livremente negociado entre as companhias areas, propiciando um aproveitamento mais eficiente dos horrios dos aeroportos, incluindo-se aqueles reservados para o transporte regional. Ademais, o transporte areo regional carece ainda de polticas tarifrias prprias e de nova concepo da chamada suplementao tarifria, obviamente no como regra, mas para algumas situaes excepcionais, de interesse da integrao do territrio nacional, como o caso de regies remotas da Amaznia e Centro-Oeste. Uma viso abrangente do papel da aviao regional no suporte ao desenvolvimento do pas implica em se ter planejamento de longo prazo, polticas pblicas consistentes, assim como critrios claros e transparentes de prioridades. Sem isto, corre-se o risco de restringir o potencial produtivo de regies dinmicas e manter os obstculos maior integrao de regies remotas e carentes do territrio nacional, por precariedade ou falta de atendimento de servios de transporte areo.
9 CONSIDERAES FINAIS: OBSTCULOS E OPORTUNIDADES PARA O SETOR AREO
O setor areo brasileiro enfrenta uma srie de obstculos que podem dificultar a sua expanso. Por outro lado, encontra-se em situao privilegiada em termos de perspectivas de expanso. Nesta sntese final so apresentados os obstculos e oportunidades para o setor.
9.1 Obstculos
Deficincias nas infraestruturas aeroporturia e aeronutica
Prejudica consideravelmente as operaes areas, na medida em que aeroportos como Congonhas, Guarulhos e Braslia j atingem ou esto prximos da sua capacidade operacional mxima. Estes gargalos se tornaro ainda mais graves a partir de 2013. Carga tributria muito elevada para as empresas areas, prxima dos 39% Constitui em grave entrave ao desenvolvimento do transporte areo nacional, uma vez que obrigado a concorrer com pases em que a carga tributria para o setor muito menor como, 7,5% nos Estados Unidos e 16%, em mdia, na Unio Europeia. ICMS com alquotas diferenciadas nos estados
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Obriga as empresas areas a adotar complexas logsticas operacionais, principalmente para abastecimento das aeronaves com combustvel de aviao onerando seus custos. Margens muito reduzidas de rentabilidade Fenmeno mundial que obriga as empresas areas a buscarem contnua reduo de custos, aumentos de produtividade e garantias contra imprevistos aumentos nos preos do combustvel, atentados terroristas, guerras, pandemias e alteraes climticas. Desequilbrio de bandeira no trfego areo internacional Problema grave que afeta os interesses comerciais e econmico-financeiros do pas. Com a derrocada da VARIG e a sua sada do mercado, houve uma queda acentuada na contrapartida da bandeira nacional, hoje em grande desvantagem, uma vez que lento o repasse dos direitos bilaterais de trfego pertencentes ao Brasil para outras empresas brasileiras (BARAT, 2007b). Desequilbrio entre exportao e importao no transporte de carga area Limitao grave a da tendncia das aeronaves seguirem para o exterior com ociosidade, encarecendo o sistema de tarifas, o que pode ser compensado, em parte, pela exportao de frutas a partir do polo fruticultor do Nordeste Petrolina e Mossor (GANDRA, 2007). Frota cargueira muito antiga Em 2007, das 27 aeronaves cargueiras apenas oito so do estgio III, as demais 19, portanto, com maior consumo de um combustvel cada vez mais caro e com severas limitaes para pousos em muitos aeroportos no exterior. Note-se que os principais aeroportos brasileiros de exportao e importao no dispem de aduana 24 horas em sete dias. Ausncia de um sistema Feeder Liner domstico de carga, para aeroportos hubs
Isso compromete as operaes em aeroportos como Guarulhos, Campinas, Manaus, Galeo, Congonhas, Curitiba, Porto Alegre Petrolina e Recife. Em contraposio, cabe mencionar o exemplo da Fed-Ex nos Estados Unidos, que tem uma frota de mais de 300 aeronaves Caravan que, durante a noite, fazem a distribuio de correio e parcels para hubs e aeroportos finais de destino (GANDRA, 2007). Custos elevados de armazenagem e capatazia da Infraero, acrescidos do adicional tarifrio Adicional de Tarifas Aeroporturias (Ataero) de 50 % sobre a tarifa bsica
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Este nus muito criticado, inclusive por empresas estrangeiras e pela International Air Transport Association. Considere-se, no entanto, que no passado o Ataero possibilitou o grande desenvolvimento do Sistema Aeroporturio Brasileiro, inclusive no que se refere estocagem e ao manuseio da carga (GANDRA, 2007).
9.2 Oportunidades
O mercado interno brasileiro para o transporte areo de passageiros deve mais do que triplicar de tamanho nos prximos 20 anos
Isto, se considerada a hiptese conservadora de um crescimento anual do PIB de 3,5%. Estas taxas de crescimento podero ser ainda maiores, se as restries de capacidade no Terminal So Paulo Congonhas, Guarulhos e Viracopos forem resolvidas. O Brasil encontra-se em um patamar em que a elasticidade de crescimento da demanda em relao ao crescimento de PIB ainda permanece alta
Ao contrrio de economias mais amadurecidas, em que a elasticidade declina, o pas tem um grande potencial de crescimento do mercado. No perodo 1987-1996, enquanto o PIB teve crescimento mdio anual de 1,8%, o nmero de passageiros - quilmetro transportados em avies cresceu apenas 2%. No entanto, no perodo 1997-2006, o crescimento do PIB foi de 2,4%, enquanto a movimentao de passageiros no transporte areo cresceu 9,7% a.a. Somente entre 2004 e 2006, o crescimento foi de 18,8%. Para uma taxa de crescimento do PIB de 3,5% nos prximos 20 anos, o crescimento da demanda poder alcanar a mdia de 9% anuais (BAIN & COMPANY, 2007). O ambiente econmico favorvel e o potencial de mercado justificam o otimismo
Por uma srie de razes apontadas neste captulo, tais como a remoo do gargalo VARIG, o crescimento dos servios areos de baixo custo, as novas prticas de gesto preo/yield, o crescimento do poder aquisitivo em um ambiente de estabilidade da moeda, favoreceram e podero continuar a favorecer o crescimento da demanda pelo transporte areo. A amplitude e o aprofundamento do processo de globalizao favorecem uma expanso sem precedentes no transporte de cargas areas
Com efeito, a disperso das cadeias produtivas, a exigncia de logsticas mais rpidas para um nmero crescente de produtos e componentes de alto valor, bem como o crescimento do comrcio eletrnico, abriro amplas perspectivas para o desenvolvimento do transporte areo de cargas domstico e internacional no Brasil nos prximos 20 anos. O crescente congestionamento do espao areo, especialmente em torno dos hubs
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Favorece um processo amplo de modernizao, tanto pela incorporao de novas tecnologias de controle do espao areo e de segurana de voo satlites geoestacionrios, por exemplo , quanto de aperfeioamento dos recursos humanos, no caminho aberto pela Amrica do Norte e Unio Europeia.
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CAPTULO 7
RODOVIAS BRASILEIRAS: GARGALOS, INVESTIMENTOS, CONCESSES E PREOCUPAES COM O FUTURO
1 INTRODUO
O setor rodovirio brasileiro especialmente importante pela grande participao que detm no transporte de cargas. Ao longo das dcadas de 1990 e 2000, o modal rodovirio respondeu por mais de 60% do total transportado no pas. Excluindo-se o transporte do minrio de ferro que ocorre por ferrovia, as rodovias respondem por mais de 70% das cargas gerais. Esta situao reflete um processo que se estendeu por vrias dcadas no qual predominou o crescimento rpido do segmento rodovirio relativamente ao conjunto das demais modalidades. A dependncia excessiva do transporte brasileiro de carga em relao s rodovias fica evidente quando se verifica a participao deste modal em outros pases de dimenso continentais. Nos Estados Unidos, a participao das rodovias no transporte de carga de 26%, na Austrlia de 24% e na China de apenas 8% (BARTHOLOMEU, 2006, p. 23). Essa dependncia de rodovias maior no setor agrcola, tanto para o recebimento dos insumos quanto para o escoamento da produo para os mercados interno e externo. Por isso, a eficincia do transporte rodovirio reflete na renda dos produtores agrcolas; na lucratividade das suas exportaes, que tem seus preos determinados pelo mercado internacional, independente dos custos de produo e de transporte; e nos ndices de inflao, j que o item alimentao corresponde, aproximadamente, a 40% destes ndices. A origem dessa dependncia est nos anos 1960 e 1970 do sculo passado, quando a malha rodoviria federal pavimentada cresceu rapidamente, passando de 8.675 km em 1960 para 47.487 km em 1980. A partir de ento cresceu lentamente, e em 2000 alcanou 56.097 km (DNER, 2001). Isto ocorreu porque a malha rodoviria do pas foi construda por meio de recursos arrecadados pela Unio imposto sobre combustveis e lubrificantes, imposto incidente sobre a propriedade de veculos e outros , destinados implementao do Plano Rodovirio Nacional e ao auxlio financeiro aos estados na execuo dos seus investimentos rodovirios.
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Contudo, esse arranjo passou a perder fora a partir de 1974, quando parte dos recursos direcionados ao setor comeou a contemplar outras prioridades. Seu trmino se deu com a Constituio Federal (CF) de 1988, que proibiu a vinculao de receita de impostos a rgos, fundos ou despesas predeterminadas. Desde ento, a infraestrutura rodoviria depende quase exclusivamente de recursos ordinrios da Unio. Com a crise fiscal dos governos estaduais e federal, estes recursos passaram a ser disputados por muitas reas e, apesar de receber em mdia 58% dos recursos destinados aos investimentos em transportes de 2002 a 2009, o sistema rodovirio foi contemplado com baixos nveis de investimentos pblicos, insuficientes at para a sua manuteno. Assim, os parcos recursos legados manuteno e recuperao das estradas brasileiras somados utilizao permanente e em grande escala deste modal contriburam para a deteriorao das vias, que hoje apresentam uma demanda de mais de R$ 180 bilhes em obras. O abrandamento da crise no setor rodovirio, motivada pela acentuada escassez de recursos pblicos, estava considerada na prpria CF/88, no Art. 175, que restabeleceu a possibilidade de empresas privadas investirem no setor, e de prestarem servio de utilidade pblica, desde que se habilitem por meio de licitao. Este artigo foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995, que entre outras determinaes, estabelece a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos. A Unio iniciou o Programa de Concesso de Rodovias Federais para a iniciativa privada em 1995, com a concesso da rodovia Rio Petrpolis Juiz de Fora. Naquela ocasio, transferiu cinco trechos de estradas no total de 858,6 km. Posteriormente, em 2007, licitou sete trechos de rodovias, ao redor de 2.600 km. E em 2009, outra licitao, mais 680,7 km. Atualmente, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) aguarda a aprovao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) para licitar mais 2.055 km. Em todas estas licitaes o vencedor tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio, sendo remunerado integralmente pela arrecadao de pedgio dos usurios da rodovia. Para viabilizar a participao privada em empreendimentos com pouca ou nenhuma rentabilidade financeira, o governo promulgou, em dezembro de 2004, a Lei no 11.079 que regulamentou o estabelecimento de parcerias pblico-privadas (PPPs). Em suma, constata-se que as concesses do governo federal comearam modestamente, mas nos ltimos anos ganharam importncia e passaram a ser realizadas em escala crescente. At estradas com pequeno fluxo de veculos, sem viabilidade financeira para a iniciativa privada, podem ser licitadas na modalidade de PPP, semelhana do que foi realizado pelo estado de Minas Gerais, em 2007. Nesta modalidade, o governo complementaria com recursos fiscais a receita de pedgio das concessionrias, o que permitiria ampliar as possibilidades de transferncia de rodovias para a iniciativa privada.
Rodovias Brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro
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Nesse contexto, este captulo analisar as concesses rodovirias do governo federal focando o longo prazo. A questo geral a discutir o impacto que as concesses provocaro no transporte de carga no futuro e especificamente, identificar os riscos da atitude do governo federal que est acelerando o processo de concesses. Alm de sugerir aperfeioamentos para melhorar o modelo de concesso de rodovias adotado pelo governo federal. Para atingir esses objetivos o estudo foi organizado como se segue: na seo 2, realizada uma breve contextualizao sobre o setor; em seguida, na seo 3, so discutidos os gargalos e demandas por obras no setor. Na seo 4, so analisados os canais de financiamento e investimento, abrindo-se espao para uma avaliao do maior programa de investimentos pblicos da atualidade, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). A seo 5 apresenta um estudo detalhado sobre a questo das concesses rodovirias, abordando a situao atual e as caractersticas dos contratos, seguidas por subsees de perspectivas e concluses. Por fim, a seo 6 encerra resgatando as principais concluses do captulo.
2 CONTEXTUALIZAO
O modal rodovirio no Brasil respondia, em 1950, a apenas 38% do transporte de cargas nacionais (BNDES, 2008). Com o Plano de Metas, no governo Juscelino Kubitscheck, as rodovias foram priorizadas buscando, entre outros objetivos, estimular a indstria de transformao por meio da indstria automobilstica. Foi natural concentrar a ateno no complexo de petrleo e derivados, e na instalao da indstria mecnica e eletroeletrnica, como o passaporte para que a civilizao brasileira penetrasse na modernidade (LESSA, 2009, p. 87). O desenvolvimento das rodovias brasileiras foi possvel, basicamente, por meio de recursos pblicos oriundos de fundos criados essencialmente para este fim. A criao do Fundo Rodovirio Nacional (FRN) em 1945 permitiu o rpido crescimento dos investimentos na infraestrutura rodoviria. Inicialmente o FRN era formado pelo Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes Lquidos e Gasosos (IUCL) e, posteriormente, com parte da arrecadao de um imposto sobre os servios rodovirios de transporte de cargas e de passageiros e de uma taxa incidente para a implantao da infraestrutura rodoviria. Parte destes recursos era tambm destinada aos estados na execuo dos seus investimentos rodovirios. Assim, em 1960 o modal rodovirio j respondia por 60% da matriz nacional de transportes (BNDES, 2008), percentual que se mantm at a atualidade. Contudo, esse arranjo financeiro comeou a perder fora a partir de 1974, com a Lei no 6.093, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND). Os recursos da arrecadao do imposto sobre combustveis foram progressivamente transferidos para o FND e, em 1982, a sua vinculao ao setor rodovirio foi extinta.
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Posteriormente, o imposto sobre combustveis e lubrificantes e o imposto sobre servios de transporte, de competncia federal, foram substitudos pelo Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), cuja arrecadao pertence integralmente aos estados. O mesmo ocorreu com o imposto sobre propriedade de veculos, que era repartido entre Unio, estados e municpios, o qual foi substitudo, em 1985, pelo Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), de competncia estadual, compartilhado com os municpios, eliminando a participao da Unio (LACERDA, 2005). Assim, os recursos vinculados ao FRN foram severamente reduzidos. Por outro lado, apesar da transferncia de receitas de impostos, no ocorreu a proporcional transferncia para estados e municpios do nus da conservao da malha rodoviria. Por isso, o governo federal passou a administrar as necessidades da infraestrutura rodoviria apenas com recursos oriundos das dotaes previstas nos oramentos anuais, e a ter dificuldades em captar recursos por meio de financiamento junto a bancos de desenvolvimento nacionais e internacionais, em virtude do atraso na liberao de contrapartidas e do gradativo comprometimento da capacidade de endividamento dos rgos rodovirios. Por fim, a Constituio Federal probe vinculao de receita de impostos a rgos, fundos ou despesas predeterminadas. Com o fim da vinculao de tributos, a infraestrutura rodoviria passou a depender quase exclusivamente de recursos ordinrios da Unio. Com a crise fiscal do governo federal, estes recursos passaram a ser disputados por muitas reas, fazendo com que a infraestrutura rodoviria do pas atravessasse um gradativo e sistemtico processo de deteriorao por falta de adequada e necessria manuteno. Porm, a prpria CF/88 abriu a possibilidade para abrandamento da crise no setor rodovirio. O Art. 175, que trata da concesso de servios pblicos, reza que in verbis Incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Por este artigo, a CF/88 restabeleceu a possibilidade de empresas privadas investirem no setor e de prestarem servio de utilidade pblica, desde que, se habilitem por meio de licitao. Nesse contexto, a partir da dcada de 1990, foram encaminhadas trs alternativas que visavam manter as rodovias federais, quais sejam: Restabelecer as fontes de recursos para o setor rodovirio. Conceder rodovias para operadoras privadas. Delegar aos estados a administrao e a explorao de trechos de rodovias.
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Para restabelecer a arrecadao de fundos direcionados s despesas das rodovias tentou-se, em 1988, instituir o selo-pedgio e, em 1990, a Taxa de Conservao Rodoviria. O selo-pedgio implicava na aquisio de um selo pelos usurios que trafegavam em rodovias federais, tinha validade de um ms e daria o direito de ir e vir quantas vezes fosse necessrio. A taxa de conservao, criada pela Lei no 8.155/1990, consistia em um valor anual parcelado em quotas, conforme o combustvel utilizado e o rendimento mdio do veculo. Porm, em funo de resultados inexpressivos com as receitas obtidas pelo selo-pedgio, este foi extinto por meio da Lei no 8.075, de 16 de agosto de 1990 e a taxa foi declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em 1993 (NEVES, 2006, p. 23). Posteriormente, buscou-se retornar a vinculao de recursos por meio da Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico (Cide-Combustveis) instituda em 2001, que tem como um de seus trs objetivos financiar programas de infraestrutura de transportes. Contudo, apesar de sua destinao para fins especficos, as receitas da Cide tm sido utilizadas para amortizar dvidas, pagar funcionrios e custear a administrao federal. Neste sentido, cita-se, por exemplo, que, de acordo com dados disponibilizados pela Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, da arrecadao total da CideCombustveis, entre 2002 e 2004, de R$ 22,7 bilhes, apenas R$ 3,1 bilhes ou 14% da arrecadao foram utilizados em investimentos em rodovias pelo Ministrio dos Transportes. Em suma, no se conseguiu restabelecer as fontes de recursos para o setor. A implementao da captao de recursos da iniciativa privada para manter rodovias federais passa a ganhar importncia e factibilidade quando o Art. 175 da CF/88 foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995 (Lei das Concesses), que estabeleceu em sntese as obrigaes e direitos das empresas concessionrias por exemplo, que o concessionrio tem que executar um programa de investimentos a ser realizado ao longo do perodo de concesso que no caso das rodovias detalhado no Programa de Explorao da Rodovia (PER) e a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos. Inicia-se ento o Programa de Concesso de Rodovias Federais, com a concesso da rodovia Rio Petrpolis Juiz de Fora, em 1995. No ano seguinte, prosseguiu com a transferncia da rodovia Presidente Dutra (Rio So Paulo), da ponte Rio Niteri e da rodovia Rio Terespolis Alm Paraba. Esta etapa foi concluda em 1997, com a Osrio Porto Alegre Acesso Guaba. Em suma representou a transferncia de 858,6 km1 de estradas iniciativa privada na modalidade Recuperar, Operar e Transferir (ROT) a rodovia para o governo ao trmino do perodo estipulado.
1. De fato, inicialmente foram 1.482,4 km, referentes ao lote de concesses inicial 858,6 km em cinco trechos , realizado entre 1995 e 1997 mais 623,8 km referentes a concesses do Rio Grande do Sul que retornaram gide do governo federal em 2000.
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Cabe destacar que iniciativa privada somente interessam as rodovias que se apresentem como um negcio rentvel, quando as receitas superam significativamente as despesas, isto , que apresentem viabilidade financeira. Esta restrio intrnseca do setor privado limitava a possibilidade do governo em lhe conceder um nmero expressivo de rodovias. Tal limitao foi superada pelo governo com a promulgao da Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004, conhecida como Lei das parcerias pblico-privadas. Esta lei viabiliza a participao privada em empreendimentos com pouca ou nenhuma rentabilidade financeira. Ela permite constituir dois tipos de PPPs por meio de contrato de concesso. Um na modalidade patrocinada e o outro na modalidade administrativa, em que: Concesso patrocinada: trata da prestao de servio pblico ao usurio, que paga pelo servio (tarifa) complementado pelo pagamento da autoridade pblica. Concesso administrativa: o usurio da prestao do servio a prpria administrao pblica. Esta adquire o servio com o objetivo de disponibiliz-lo gratuitamente ao cidado. No h, portanto, cobrana de tarifa do beneficirio.
Na prtica, o governo federal ainda no licitou nenhum empreendimento na modalidade de PPP.2 Mas, esta nova modalidade de conceder rodovias iniciativa privada j foi testada e aprovada. A unidade da federao que saiu frente foi Minas Gerais, que, em maio de 2007, assinou com um grupo privado o contrato de concesso patrocinada da primeira PPP rodoviria do pas, beneficiando 372 quilmetros da MG-050, que liga o sudoeste do estado de Minas Gerais ao noroeste do estado de So Paulo. Com relao alternativa do governo federal de delegar rodovias aos estados, ela passa a ser implementada aps a aprovao da Lei Federal no 9.277/1996 denominada Lei das Delegaes regulamentada por meio da Portaria no 368/1996, do Ministrio dos Transportes. A portaria estabeleceu os procedimentos para a delegao de rodovias federais aos estados, Distrito Federal e municpios, que podem solicitar a delegao de trechos de rodovias federais para inclu-los em seus programas de concesso de rodovias. Entre 1996 e 1998 foram assinados convnios de delegao com os estados do Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina e Minas Gerais. Para o Rio Grande do Sul, foram transferidos 983,5 km de rodovias federais integradas a 674,3 km
2. Chegou a lanar, em setembro de 2006, um edital para as rodovias BR-116 e 324 na Bahia que pretendia recuperar 638 quilmetros de estradas, desde a divisa de Minas Gerais com a Bahia at Salvador. Porm, semelhana das obras da ferrovia Norte Sul que o governo desistiu de fazer por meio de PPP, o Ministrio dos Transportes anunciou, em julho de 2007, aps a realizao das audincias pblicas, que o governo abdicou de fazer uma PPP para recuperar as referidas BRs. O ministro dos transportes comunicou que as rodovias so viveis economicamente e podem ser repassadas iniciativa privada por concesso comum, ou seja, sem necessidade de investir dinheiro pblico (GOVERNO..., 2007).
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de rodovias estaduais tambm concedidas iniciativa privada. J no Paran foram transferidos 1.769,8 km de rodovias federais integradas a 581,3 km de rodovias estaduais, que esto sob concesso. Chegou-se a incluir no programa de delegao trechos de rodovias federais dos estados de Gois e do Par, mas posteriormente foram retirados porque tais trechos, tal como apresentados, no tinham viabilidade para concesso. Alm disso, face s dificuldades para implementao dos programas estaduais, por meio da Resoluo no 8, de 5 de abril de 2000, o Conselho Nacional de Desestatizao (CND) recomendou a reviso do Programa de Delegao de Rodovias Federais, de que trata a Lei no 9.277/1996 (ANTT, 2010a). Em sntese o programa de delegao de rodovias no representou uma soluo para a manuteno das rodovias federais.
3 GARGALOS E DEMANDAS DO SETOR RODOVIRIO NACIONAL
Atualmente, 61% das cargas transportadas nacionalmente so deslocadas por meio das rodovias. O Brasil possui mais de 61 mil quilmetros s em vias federais pavimentadas. Desde o advento da rodoviarizao, na dcada de 1950, a matriz de transporte brasileira tem se mantido desequilibrada, com larga vantagem para este modal, cujos custos, muitas vezes, superam aqueles apresentados por outros. De acordo com a Fundao Dom Cabral e o Frum Econmico Mundial (FDC; FEM, 2009) o Brasil tem a terceira malha rodoviria mais extensa do mundo, todavia apenas 12% destas vias so pavimentadas. Tambm em funo disso, grande parcela das cargas que atravessam o pas o faz por meio das rodovias. Uma possvel explicao para a persistncia da rodoviarizao nacional refere-se aos custos relativos de construo das vias e ao foco de curto prazo dos planejamentos de transporte no pas. Alm disso, o transporte de cargas por rodovias apresenta diversas vantagens como: a flexibilidade nas rotas; a movimentao de pequenos volumes; menor custo de operao; e menores custos de embalagem. Embora sejam amplamente distribudas no territrio nacional, as rodovias brasileiras no possuem a qualidade desejada. O indicador de qualidade mais divulgado a Pesquisa Rodoviria (CNT, 2009), realizada em 89.552 quilmetros da malha rodoviria pavimentada do pas. Destes, 75.337 km esto sob gesto pblica, com a seguinte classificao: 37,7% entre timo e bom; 45,8% regular; e 26,4% entre ruim e pssimo. Apesar da melhoria dos resultados da pesquisa nos ltimos cinco anos, a m qualidade ainda verificada nas rodovias brasileiras eleva os custos operacionais do transporte, os quais se encontram entre 19,3% e 40,6% mais altos do que seriam em condies ideais. Alm disso, estradas danificadas geram um aumento na emisso de poluentes e propiciam acidentes, aumentando as despesas hospitalares.3
3. Segundo estudo do Ipea e Denatran (2006), intitulado Impactos sociais e econmicos dos acidentes de trnsito nas rodovias brasileiras, estima-se que o custo dos acidentes foi de aproximadamente R$ 6,5 bilhes para o ano de 2005.
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comum no Brasil a construo de rodovias de asfalto, cujo preo, em geral, inferior ao pavimento em concreto. Contudo, as vias asflticas sofrem deformaes constantes dados o clima brasileiro e o peso das cargas transportadas pelos caminhes, o que reduz a durabilidade e o desempenho destas estradas. Apesar de representarem um maior custo inicial, rodovias em concreto chegam a apresentar custos de manuteno at 85% mais baixos, alm de benefcios como maior segurana e reduo na frenagem dos veculos de at 40% em superfcie molhada , reduo de at 20% do consumo de combustvel destes mesmos veculos e economia entre 30% e 60% no gasto com energia eltrica na iluminao, devido superfcie clara oferecida pelo concreto (PAVIMENTO..., 2000). O transporte rodovirio , alm de um modal substituto em muitas transposies de carga, tambm um meio complementar por excelncia. por meio de caminhes que atravessam as rodovias do pas que muitos carregamentos deixam as reas de produo e alcanam ferrovias ou portos a partir do qual sero transportados para os mais diversos destinos. Alm disso, muito comum tambm o transbordo de navios e trens para caminhes que realizam a entrega dos produtos aos consumidores finais. Tendo em vista a enorme importncia do setor rodovirio para a economia, o Ipea decidiu dimensionar e avaliar os gargalos e deficincias das rodovias nacionais. Para isso foi realizado um amplo levantamento das obras identificadas como necessrias por diversos rgos competentes, presentes nos documentos Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT) (BRASIL, 2007a), Plano Plurianual (PPA) (BRASIL, 2008-2011), Plano CNT de Logstica (CNT, 2008) e PAC (BRASIL, 2009a). A este levantamento chamou-se: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias.4 Nesse levantamento foi identificada a necessidade de R$ 183,5 bilhes de reais em investimentos para sanar os problemas e impulsionar o setor rodovirio nacional, ampliando sua eficincia e seu impacto sobre a economia do pas (grfico 1).
4. O Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias estar disponvel integralmente no Texto para Discusso Gargalos e demandas da infraestrutura rodoviria e os investimentos do PAC: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias (em elaborao).
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GRFICO 1
Rodovias do Brasil, gargalos e demandas 2008

(Em R$ bilhes)
Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Elaborao prpria.
O mapeamento identificou a necessidade de R$ 144,18 bilhes s em obras de recuperao, adequao e duplicao, quase 80% do total das necessidades. Estes nmeros refletem a extenso da malha rodoviria existente no pas, bem como a insuficincia da capacidade de trfego entre as localidades atendidas por estas rodovias. Alm dos investimentos necessrios s rodovias existentes, foi identificada uma demanda de quase R$ 40 bilhes para a construo e pavimentao de novas vias federais, ou novos trechos em vias j existentes (grfico 2). Predominam nesta categoria as demandas por novos trechos, que englobam 24 unidades federativas (UFs) nas cinco regies do pas.
GRFICO 2
Demandas por construo e pavimentao de rodovias
(Em R$ bilhes)
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Merece destaque, tambm, a construo de contornos rodovirios municipais, que implicam em uma opo para o trfego de carga, constituindo-se em uma alternativa ao enfrentamento do trfego urbano pelos caminhes. Estes contornos so importantes, pois diminuem o trfego urbano, reduzindo a propenso formao de engarrafamentos e emisso de poluentes nas reas mais densamente povoadas. Alm disso, a retirada dos caminhes e veculos de carga do fluxo normal das vias urbanas ajuda a preserv-las, mantendo-as em boas condies, por mais tempo, para a movimentao de veculos de transporte pblico metropolitano e de passeio. Outra categoria no mapeamento realizado se refere construo das chamadas obras de arte. Nesta categoria, so consideradas pontes, que visam conectar diferentes centros urbanos e viadutos destinados ao descongestionamento das vias intraurbanas (grfico 3).
GRFICO 3
Demandas por obras de arte
(Em R$ milhes)
Foram identificadas necessidades de investimento em 15 pontes que atendem a 12 estados da Federao, totalizando um volume de R$ 809,6 milhes dos quais 11% para recuperao ou ampliao e o restante para construo de novas vias suspensas de ligao. Ainda como obra de arte, contabiliza-se um viaduto, com valor de construo estimado em R$ 25 milhes a serem investidos no municpio de Vila Rica MG. Alm das obras citadas foram identificadas no PPA (BRASIL, 2008-2011) 47 obras de manuteno de trecho que se referem a 32 BRs em 19 estados brasileiros (tabela 1). importante salientar que a descrio destas obras no permite a clara identificao dos trechos a serem atendidos, sendo possvel que estejam, em parte, contabilizados no mapeamento.
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TABELA 1
Manuteno de trechos
Por regio Nordeste Sudeste Centro-Oeste Sul Norte Total Fonte: Brasil (2008-2011). Elaborao prpria. Valor (R$ milhes) 2.129,40 1.679,19 1.260,54 577,83 103,77 5.750,73
Alm das manutenes de trechos, foi identificada a necessidade de ampliao de dez terminais rodovirios e da construo de mais 25, atendendo a um total de 17 unidades federativas em todas as cinco regies. Finalmente, embora no incorporadas ao mapeamento que tem por foco as vias federais foi identificado um total de R$ 14,65 bilhes em demandas por obras em rodovias estaduais (tabela 2).
TABELA 2
Demandas em rodovias estaduais
Por regio Norte Nordeste Sul Sudeste Centro-Oeste Total Fontes: Brasil (2007a) e CNT (2008). Elaborao prpria. Valor (R$ milhes) 1.336,27 3.734,64 391,47 2.260,01 6.928,29 14.650,68
Vale lembrar que por meio das rodovias que se do os pequenos deslocamentos de carga, essenciais para que o produto siga das mos do produtor para as do consumidor. Mesmo grandes cargas precisam, em geral, percorrer alguma poro de rodovias para alcanarem seus destinos finais. Apesar de sua extensa malha e da capilaridade de suas conexes rodovirias, o Brasil no possui uma tradio de manuteno e conservao de suas estradas que so construdas muitas vezes com a utilizao de materiais menos durveis e reparadas de modo inadequado.
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Sabe-se que as condies do pavimento das vias influem significativamente no preo dos fretes, pois no apenas amplia o tempo de transporte, mas tambm eleva o gasto de combustvel e acelera o desgaste dos veculos. De acordo com a Pesquisa Rodoviria 2009 (CNT, 2009), o custo do transporte de carga por rodovias, no Brasil, , em mdia, 28% mais caro do que seria caso as estradas apresentassem condies ideais de pavimento. Neste ranking a regio mais prejudicada a Norte com aumento de 40,6% nos custos de frete , seguida pela regio Nordeste (33,1%), enquanto a menos afetada a regio Sul, que alcana o patamar de 19,3% de aumento nos custos de frete.
4 FINANCIAMENTO E INVESTIMENTOS
Para um setor cuja importncia econmica assume a dimenso verificada no setor rodovirio, fica evidente o dever da iniciativa pblica de interferir por meio da proviso de polticas que estimulem e fortaleam sua dinmica. Uma das formas pelas quais o Estado pode atuar no desenvolvimento deste setor por intermdio da celebrao de contratos de concesso com o setor privado. Estes tm de ser atraentes para as concessionrias e garantir que os preos praticados sejam compatveis com a importncia estratgica do setor e da capacidade de pagamento do usurio, os quais discutiremos mais frente. Outra forma pela qual o governo pode atuar sobre este setor pela realizao de investimentos diretos por meio da construo, manuteno e adequao das vias, estimulando a economia nacional com a promoo de uma infraestrutura competitiva. Ou, ainda, pelo estabelecimento de arranjos federativos que possibilitem uma reduo na burocracia e, consequentemente, uma maior eficincia do setor. Como ressaltado, o setor rodovirio nacional passou por dificuldades em termos de investimento a partir da dcada de 1980, quando deixou de receber os recursos oramentrios fiscais antes destinados a ele. Anteriormente, haviam recursos tributrios vinculados s obras de infraestrutura de rodovias e os nveis de investimento eram altos, mas j nos ano 1970, tais recursos passaram a ser direcionados a outras finalidades (LACERDA, 2005). Por fim, coube a CF/88 acabar com a vinculao dos impostos, o que resultou em baixos nveis de investimento para o setor nos anos seguintes. Entre 1945 e 1988, o investimento pblico em rodovias era garantido por lei. Neste perodo, vigorava um tributo sobre combustveis e lubrificantes, o IUCL. Os recursos arrecadados por este imposto eram direcionados ao FRN, utilizado no financiamento do Plano Rodovirio Nacional. Posteriormente, outros dois tributos foram criados para compor o fundo, o Imposto sobre Servio de Transporte Rodovirio (ISTR) intermunicipal e interestadual de passageiros e cargas em 1967 e a Taxa Rodoviria nica (TRU) em 1969. Na dcada de 1970, iniciou-se a desvinculao tributria, com parte da arrecadao que iria ao FRN, sendo ento direcionada ao FND. Em 1982, toda vinculao foi extinta por lei, fato posteriormente reiterado pela CF/88. Em 1986, os
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tributos do setor foram extintos, com o IUCL e o ISTR sendo substitudos pelo ICMS e o TRU substitudo pelo IPVA (LACERDA, 2005), controlados pelos estados. Assim, de 1982 a 1995 o setor rodovirio contou apenas com os recursos oramentrios fiscais para financiar as obras de infraestrutura necessrias, causando o sucateamento da malha rodoviria. O ano de 1995 trouxe mudanas ao setor, com a introduo do sistema de concesses rodovirias. A acentuada escassez de recursos pblicos e a crescente deteriorao da infraestrutura rodoviria motivou o governo a procurar parcerias com o setor privado para financiar os vultosos investimentos na recuperao, manuteno, operao e ampliao da malha rodoviria (SOARES; CAMPOS NETO, 2006). Listam-se as seguintes justificativas para a realizao das concesses (BNDES, 2001, p. 7). Necessidade de investimento para recuperao da malha viria, degradada pelo dficit de investimentos em anos anteriores. Inexistncia de mecanismos de financiamento. Introduo de servios alternativos, como auxlio a usurios resgate mdico, socorro mecnico etc. , de modo a melhorar a qualidade do servio ofertado, garantindo segurana e confiabilidade. Aplicao de capital privado com recursos prprios.
As concesses viabilizaram a entrada do setor privado no processo de investimento em infraestrutura rodoviria. Isto permitiu o surgimento de linhas de financiamento privadas para que tais inverses ocorressem. No Brasil, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tem fundamental importncia no financiamento de longo prazo de projetos de infraestrutura. Deste modo, ele est entre os principais financiadores das concessionrias federais, sendo responsvel por, em mdia, um tero do financiamento destas (LACERDA, 2005). Alm do BNDES, as concessionrias contam com outras fontes de financiamento. Entre estas esto outros bancos Bradesco, Caixa Econmica Federal, Unibanco etc. e instituies financeiras internacionais IFC e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Ademais, parte dos investimentos deve ser financiado com capital prprio e tambm com os recursos arrecadados com a tarifa cobrada nos pedgios. Desta forma, a distribuio das fontes de recursos das concessionrias dada por: 25% de capital prprio; 58% com financiamentos internos e externos; e 17% com o caixa gerado pela cobrana de tarifas (LACERDA, 2005). Com a entrada da iniciativa privada, as rodovias concedidas foram recuperadas e houve um aumento no nvel de investimentos no setor, no entanto, os trechos concedidos atualmente totalizam 4.763 km dos 56 mil km de
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rodovias federais. Portanto, para sua manuteno e expanso, o setor depende majoritariamente dos recursos federais, que estavam restritos ao previsto pelo Oramento Federal. Apenas em 2001 houve uma alterao nesta limitao com a instituio da Cide pela Emenda Constitucional no 33 e a Lei no 10.336 de 2001. Em seu Art. 177, a Constituio Federal, determina que a arrecadao desta contribuio cobrada sobre a importao e a comercializao de petrleo, seus derivados e outros combustveis deve ser dividida entre: i) subsdios a combustveis; ii) financiamento de projetos ambientais relacionados a indstria petrolfera; e iii) financiamento de obras de infraestrutura de transportes. Porm, a Cide-Combustveis tem sido destinada apenas, parcialmente, para os objetivos previstos pela Constituio. Os valores arrecadados esto sendo utilizados para saldar dvidas, pagar funcionrios e custear a administrao federal (LACERDA, 2005). No grfico 4 apresenta-se o total de arrecadao deste tributo entre 2001 e 2008.
GRFICO 4
Arrecadao Cide-Combustveis
Com exceo do ano de 2008, quando o governo reduziu a alquota em resposta crise econmica internacional, os valores arrecadados com o CideCombustveis foram crescentes. Em compensao, o valor investido em rodovias foi aqum do arrecadado, como se ver adiante. Segundo Lacerda (2005), em torno de apenas 14% da contribuio direcionada para o setor. Mesmo assim, comparado com os investimentos pblicos de perodos anteriores, o patamar de inverses federais em rodovias aumentou. Cabe, portanto, analisar os investimentos realizados em transportes e rodovias e a evoluo destes, para ento construir o perfil do setor, particularmente quanto relevncia do setor pblico e da iniciativa privada para o seu desenvolvimento.
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Ao se falar de investimento pblico, a principal fonte de dados a execuo oramentria do governo federal.5 Dos desembolsos do governo direcionados infraestrutura, possvel identificar as aplicaes em rodovias. No que diz respeito aos investimentos privados, a fonte de dados a Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias (ABCR). Esses valores englobam as inverses realizadas pelas concessionrias federais e pelas estaduais. Portanto, ao longo do texto, o investimento privado a soma dos investimentos realizados em rodovias federais e estaduais. A primeira informao que os dados revelam refere-se ao grfico 5, que apresenta a participao no PIB dos investimentos totais (pblico e privado) em transportes. De 2002 a 2003, houve queda de 33% no total de investimentos em transportes no pas. Essa queda foi ainda maior no que diz respeito ao transporte rodovirio, em que os investimentos caram quase 50%. De 2003 a 2009, os investimentos totais em transporte sempre se elevaram, o mesmo ocorrendo em relao ao setor rodovirio. Esse aumento ocorreu tanto em valores absolutos, em que o total de investimentos em transporte se elevou de R$ 6,2 bilhes a R$ 19,2 bilhes, quanto em valores relativos, em que a participao no PIB dos investimentos rodovirios se elevou de 0,11% a 0,35%.
GRFICO 5
Participao no PIB dos investimentos em transportes e rodovias
(Em R$ bilhes)
Fontes: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e ABCR. Elaborao: Ipea. Obs.: Valores constantes de 2009 em R$ bilhes, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
5. Utiliza-se, na contabilizao dos desembolsos do governo, o conceito de despesa de capital (investimento) paga.
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interessante observar a correlao entre o comportamento da participao dos investimentos em transportes no PIB e a participao dos investimentos em rodovias no PIB. A razo disto est na importncia relativa do setor rodovirio para os transportes. Esta relevncia pode-se verificar na tabela 3, que apresenta a evoluo dos investimentos totais em transportes e em transporte rodovirio, oriundos tanto do setor pblico quanto da iniciativa privada. Em 2002, os investimentos pblicos em transportes superaram em R$ 1,4 bilho os investimentos privados. A situao revertida de 2003 a 2005, quando os investimentos privados foram, em mdia, R$ 1,7 bilho maiores que os investimentos pblicos. A partir de 2006 ocorre reverso no padro observado at ento. Os investimentos pblicos foram, em mdia, R$ 4,2 bilhes maiores que as inverses privadas. Em 2009, essa diferena atingiu pico de R$ 6 bilhes. O padro observado nos investimentos totais em transporte no ocorre ao analisarmos apenas o setor rodovirio. Nesse modal, apenas em 2003 os investimentos privados superaram os pblicos. Em todos os outros anos da srie, os investimentos pblicos foram maiores, atingindo um mximo em 2009, quando superaram em R$ 4,7 bilhes os investimentos privados em rodovias. Um dos motivos pelos quais o investimento pblico rodovirio maior que o privado que a malha pblica muito maior que a privada. Em 2010, a malha federal pblica representava 56 mil quilmetros aproximadamente, enquanto as rodovias sob administrao de particulares representava apenas 4.763 quilmetros aproximadamente. Essas concluses condizem com a participao dos investimentos em rodovias nas inverses totais em transporte. Com exceo de 2002, quando a participao das inverses em rodovias no setor pblico foi menor que no setor privado, em todos os outros anos da srie o setor rodovirio teve participao maior nos investimentos pblicos, conforme pode ser visualizado pela tabela 3.
TABELA 3
Ano
Investimentos pblicos e privados em transportes 2002-2009

2002 2003 2004 2005 Investimento pblico Em transportes Em rodovias Participao rodovias (%) 5.355,47 2.647,91 49,44 1.917,71 1.195,93 62,36 3.357,82 2.395,63 71,34 5.125,47 3.131,39 61,09 9.957,96 4.783,56 48,04 10.333,97 5.391,90 52,18 9.017,99 5.022,88 55,70 12.619,82 7.824,88 62,00 (Continua) 2006 2007 2008 2009

(Continuao) Ano 2002 2003 2004 2005 Investimento privado Em transportes Em rodovias Participao rodovias (%) 3.938,31 2.330,22 59,17 4.308,31 1.407,93 32,68 5.057,02 1.263,83 24,99 6.196,73 1.588,14 25,63 5.194,75 1.687,69 32,49 5.611,21 1.535,80 27,37 7.745,31 2.636,18 34,04 2006 2007 2008 2009
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6.605,76 3.087,55 46,74
Investimento total Em transportes Em rodovias Participao rodovias (%) 9.293,78 4.978,13 53,56 6.226,01 2.603,85 41,82 8.414,84 3.659,46 43,49 11.322,21 4.719,53 41,68 15.152,70 6.471,25 42,71 15.945,18 6.927,71 43,45 16.763,30 7.659,06 45,69 19.225,58 10.912,43 56,76
Fontes: Siafi e ABCR. Elaborao: Ipea. Obs.: Valores constantes de 2009 em R$ milhes, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
Percebe-se que o peso dos investimentos rodovirios sempre maior no setor pblico que no privado. De 2002 a 2009, as inverses pblicas rodovirias representaram, em mdia, 57,77% do investimento pblico total em transportes. Para o mesmo perodo, em relao iniciativa privada, esse valor corresponde a 35,39%. A tabela 3 tambm apresenta as participaes relativas das inverses em rodovias frente ao total de transportes. No difcil perceber a relevncia do setor rodovirio para os investimentos em transportes. Em mdia, 46,15% deles destinam-se a este modal. Em 2002, os investimentos privados em rodovias representaram mais da metade das inverses privadas em transportes, alcanando 60% aproximadamente. Em nenhum outro ano da srie o sistema rodovirio teve participao to relevante no que diz respeito s inverses privadas. J em relao aos investimentos pblicos, a maior participao do setor rodovirio ocorreu em 2004, representando 71,34% do total investido em transportes pelo poder pblico. De 2008 a 2009, a participao dos investimentos rodovirios no total investido pela iniciativa privada aumentou quase 13%. Embora isso tambm tenha ocorrido no setor pblico, o aumento foi mais tmido, representando 6,31%. O grfico 6 apresenta a evoluo do investimento pblico e privado em transporte rodovirio.
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GRFICO 6
Evoluo do investimento rodovirio pblico e privado
Fontes: Siafi e ABCR. Elaborao: Ipea. Obs.: Valores constantes de 2009 em R$ bilhes, deflacionados pelo IGP-M.
De 2003 a 2007, os investimentos privados em rodovias permaneceram constantes, representando, em mdia, R$ 1,5 bilho. Isso ocorreu porque a finalidade desses investimentos era a manuteno dos trechos concedidos na segunda metade da dcada de 1990, que representavam a primeira fase do programa nacional de concesses de rodovias. O aumento dos investimentos privados a partir de 2007 est relacionado segunda etapa do programa nacional de concesses, em que importantes rodovias federais passaram para administrao de particulares. Finalmente, o aumento dos investimentos pblicos observado a partir de 2008 reflete a postura do atual governo de melhorar a infraestrutura de transportes no pas, reduzindo gargalos ao desenvolvimento. De 2008 a 2009, os investimentos pblicos rodovirios aumentaram 55,78%, possivelmente, em decorrncia do PAC. No grfico 7, apresentam-se as participaes relativas das inverses em rodovias frente ao total de transportes para o setor pblico e o privado. Em 2004, o setor rodovirio recebeu a maior parcela dos investimentos pblicos em transporte, representando 71,34% das inverses. Situao oposta ocorreu no setor privado, pois, para o mesmo ano, os investimentos em rodovias atingiram o valor mais baixo da srie, representando 25% das inverses privadas em transporte. A partir de 2007, os investimentos em rodovias tornam-se mais relevantes tanto para o setor pblico quanto para o privado.
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GRFICO 7
Participao do setor rodovirio nos investimentos em transporte
Fontes: Siafi e ABCR. Elaborao: Ipea.
Visando reduzir os problemas gerados pela precariedade da infraestrutura nacional, em janeiro de 2007, a Presidncia da Repblica do Brasil lanou um programa de investimentos que previa R$ 503,9 bilhes em obras de infraestrutura. Em 2009, devido crise internacional e s expectativas de investimento na camada do pr-sal, o governo federal anunciou uma expanso de mais R$ 142,1 bilhes em investimentos a serem incorporados ao oramento do programa que alcanou o valor de R$ 646 bilhes, dos quais apenas R$ 37,1 bilhes esto sendo destinados infraestrutura de transportes. O PAC tem como objetivo criar condies macrossetoriais para o crescimento do pas a partir de 2007. Visando promover a acelerao do crescimento econmico, o aumento do emprego e a melhoria das condies de vida da populao brasileira, o programa consiste em trs medidas: incentivar o investimento privado; aumentar o investimento pblico em infraestrutura; e remover obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao crescimento (PGO; CAMPOS NETO, 2008, p. 7-8). Segundo o relatrio da Fundao Dom Cabral (FDC) e Frum Econmico Mundial (FEM) (FDC; FEM, 2009), a maior parte dos projetos presentes no PAC so decorrentes de estudos e detalhamentos que vm sendo realizados desde a dcada de 1980. Ainda de acordo com a FDC e o FEM , o PAC foi adotado pelo governo como um pacote de infraestrutura nico, buscando uma melhor alocao dos recursos de modo que o novo investimento fosse focado no aumento da produtividade e competitividade.
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Quando se confronta o total das necessidades identificadas no Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias (apresentado na seo 3) e as projees de investimentos apresentadas no PAC (grfico 8), observa-se que o programa cobre aproximadamente 13% das demandas identificadas no setor. A categoria de demanda mais contemplada a de obras de arte, com 61% de seus empreendimentos, seguida por construo e pavimentao, com 34% de seu valor constante do programa.
GRFICO 8
Demandas identificadas versus investimentos do PAC
(Em R$ bilhes)
Percebe-se pelo grfico que, apesar do percentual atendido pelo PAC das obras de arte ser o maior, sua relevncia frente s outras necessidades limitada. De fato, os investimentos em obras de arte so bem reduzidos frente s outras categorias, assim como so as demandas identificadas. Ao analisar mais detalhadamente os investimentos do PAC sobre cada categoria, chega-se a concluso de que as obras de recuperao, adequao e pavimentao entre as quais 99% referem-se a trechos so as menos contempladas, com apenas 7% de seu valor previsto no programa. Contudo, as necessidades de construo e pavimentao de rodovias (grfico 9), apresentam uma abrangncia de 34% do valor das necessidades por parte do PAC.
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GRFICO 9
Demandas por construo e pavimentao de rodovias versus investimentos do PAC

(Em R$ bilhes)
A partir do grfico, possvel observar que quase todos os acessos esto contemplados no PAC. Realmente, embora haja apenas dois acessos porturios que necessitam de obras de construo ou pavimentao, ambas as obras esto previstas pelo programa, o que refora, com esta amplitude, a importncia da intermodalidade (rodovia porto) para o escoamento de cargas. Com relao aos contornos rodovirios, foram identificadas demandas em 11 estados, com destaque para So Paulo, cuja obra do Rodoanel ultrapassa os R$ 5 bilhes, sendo, sozinha, responsvel por mais de 72% das necessidades e 85% dos investimentos do PAC nesta categoria. relevante observar tambm que, desconsiderado o Rodoanel de So Paulo, o Programa de Acelerao do Crescimento no alcana 18% das necessidades de contornos rodovirios. Em se tratando de trechos rodovirios, observa-se que, apesar de ser a categoria mais contemplada pelo PAC em valor, ela representa um percentual muito pequeno de empreendimentos quando contrastada com as necessidades identificadas. Esta categoria alcana no mais do que 27% do valor levantado pelo mapeamento realizado. Outra maneira de analisar o efeito do PAC sobre as rodovias nacionais observando o percentual de necessidades por ele contemplado por regio do pas (grfico 10). Desta forma, alm de verificar os impactos do programa de modo mais localizado, possvel tambm constatar que no h nele quaisquer indicativo de uma tentativa de reduo das desigualdades regionais. Na verdade, observa-se que as necessidades
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identificadas acompanham a quilometragem das malhas, isto , regies com malhas mais extensas apresentaram maiores necessidades de investimento. Possivelmente por conta dos fortes investimentos verificados em recuperao e manuteno, mas no em expanso. Todavia, o PAC no acompanha esta escala nem apresenta uma ordenao que indique preocupao com equidade entre as cinco regies do pas.
GRFICO 10
Malha federal, demandas e investimentos do PAC por regio
Fontes: Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias e Guia do transportador rodovirio de cargas (2000). Elaborao prpria. Obs.: No so apresentados aqui R$ 13,5 bilhes em demandas rodovirias, cuja localizao no foi identificada.
Observa-se pelo grfico que apesar de possuir a maior malha e a maior demanda por investimento identificada, a regio Nordeste apenas a terceira na ordenao dos investimentos do PAC, absorvendo apenas 18,7% dos recursos do programa destinados a rodovias contra 34% destinados a regio Sudeste segunda em malha e demandas. Alm disso, verifica-se que, mesmo possuindo uma malha e um valor de demandas superior, a regio Centro-Oeste preterida pela regio Norte nos investimentos previstos do programa. Com relao aos prazos de realizao das obras, destaca-se que, de acordo com a Revista Veja (A VERDADE..., 2009) apenas 30% das obras do PAC esto dentro do cronograma de execuo e, entre elas, as mais atrasadas referem-se ao eixo de logstica ou transportes , cujas aes esto concentradas sob a responsabilidade direta do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). Segundo o jornal Estado de So Paulo (RITMO..., 2009), nos primeiros dois anos do PAC, o governo federal no conseguiu aplicar mais que 28% do oramento destinado aos projetos. De modo que, para cumprir o cronograma de investimentos at as prximas eleies, os ministrios precisariam investir R$ 37 bilhes em apenas um ano, o que, segundo clculos da Confederao Nacional das Indstrias (CNI), soma o dobro das execues de 2007 e 2008.
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Fatores como projetos executivos mal elaborados, falta de mo de obra para conduo desses projetos, dificuldades para consecuo de licenciamento ambiental, paralisaes determinadas pelo TCU por supostas irregularidades de processo etc., tm atrasado o cronograma executivo do PAC, que parece no ter chance de ser realizado a contento. Soma-se a isto o fato de que 2010 um ano eleitoral, restringindo os investimentos realizados no ano, pois a partir de 1o de julho novas obras no podem ser iniciadas, gerando um entrave ainda maior ao cumprimento do programa. Para o Valor Econmico (LULA..., 2009), Lula no conseguir inaugurar mesmo as obras de maior impacto previstas no PAC. De acordo com o jornal, o governo tem investido, ano a ano, percentuais cada vez menores em relao ao programado, o que reflete o atraso no cumprimento do cronograma de obras e compromete o funcionamento da economia.
5 CONCESSES RODOVIRIAS FEDERAIS 5.1 Situao atual
O programa nacional de concesses teve incio em 1995 com a rodovia Rio Petrpolis Juiz de Fora e, at 2010, j concedeu 14.853 km de rodovias iniciativa privada (tabela 4). Este programa surgiu tmido entre 1995 e 1996, quando o governo federal celebrou os primeiros cinco contratos de concesso com a iniciativa privada e, desde ento, tem crescido de modo contnuo. Somente o governo federal concedeu 4.763 km, enquanto os estados repassaram 10.090 km de rodovias para o setor privado. Os destaques ficam com So Paulo, que transferiu 4.929 km, Rio Grande do Sul 1.729 km, Paran 2.544 km. Alm destes, existem tambm concesses de rodovias estaduais no Rio de Janeiro, no Esprito Santo, na Bahia, em Minas Gerais e em Pernambuco. Cabe lembrar que a primeira PPP rodoviria foi constituda no estado de Minas Gerais, em junho de 2007, tem 371,4 quilmetros de estradas, localizadas no Sistema MG-050/BR-265/BR-491, que esto sendo administrados pela Concessionria Nascentes das Gerais. Ademais, esta modalidade de concesso tem atrado a ateno de vrios estados, que tambm possuem rodovias de baixo fluxo de veculos, que veem na experincia mineira um caminho que podem trilhar.
TABELA 4
Concedente Governo federal1 So Paulo Paran
Concesso de rodovias federais e estaduais para a iniciativa privada

Nmero de concesses 13 17 6 Pista simples (km) 2.686,6 1.332,0 1.915,1 Pista dupla (km) 2.076,4 3.597,0 628,6 Total (km) 4.763,0 4.929,0 2.543,7 (Continua)
424 (Continuao) Concedente Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Minas Gerais Outros Total
2
Nmero de concesses 8 3 1 3 51
Pista simples (km) 1.711,3 140,3 371,4 188,4 8.345,1
Pista dupla (km) 17,6 85,0 0,0 103,3 6.507,9
Total (km) 1.728,9 225,3 398,4 291,7 14.853,0
Fontes: ABCR (2010) e ANTT (2010a). Elaborao prpria. Notas: 1 Inclui o polo rodovirio de Pelotas (623,4 km), que foi concedido iniciativa privada pelo Rio Grande do Sul e alguns anos depois transferido para o governo federal. 2 Inclui os estados do Esprito Santo, da Bahia e de Pernambuco.
No perodo 1995-2009 os governos celebraram 51 contratos de concesso, sendo 14 da esfera federal e 37 dos estados. As 51 empresas concessionrias que foram constitudas passaram a deter a explorao de monoplios naturais, e muitas destas, por sua vez, passaram a ser controladas por empresas maiores. Entre as controladoras destacam-se a Companhia de Concesses Rodovirias (CCR) que, constituda em 1998, administra 1.452 km de rodovias por meio de seis concessionrias: Ponte (RJ), Dutra (RJ/SP), Vialagos (RJ), Rodonorte (PR), Via Oeste (SP) e Autoban (SP); e a empresa de origem espanhola do Brasil Obrascon Huarte Lain (OHL) Brasil S/A, que ingressou no mercado brasileiro operando concesses do estado de So Paulo e, em 2007, ganhou cinco licitaes de rodovias federais, inclusive a Ferno Dias e a Rgis Bittencourt, controla nove concesses e a primeira do pas em extenso com 3.225 km (GRUPO..., 2007). Surge ento um mercado oligopolizado constitudo por duas grandes companhias que controlam empresas as quais detm monoplios naturais. Aparentemente esta caracterizao do mercado aumenta ainda mais as dificuldades das agncias reguladoras do setor rodovirio em fiscalizar as concesses, na medida em que deve aumentar o risco de serem capturadas pelos interesses privados. Este risco possivelmente foi ampliado pelo fato da Agncia Nacional de Transportes Terrestres, no caso federal, ter sido implantada aps a realizao das primeiras concesses. A ANTT somente foi criada pela Lei Federal no 10.233, de 5 de junho de 2001. Iniciou-se ento um longo processo para ter quadros tcnicos prprios. A carreira dos funcionrios do rgo foi criada em 2004, pela Lei no 10.871. Em 2008, a agncia estava ainda fazendo concurso para preenchimento de 355 vagas do quadro efetivo. Esse duoplio tambm criaria dificuldades em vrias outras situaes, como no caso de incluso de obras ou servios no previstos nos contratos. Neste caso, a agncia deve aprovar a obra a ser realizada e fixar o aumento da tarifa de pedgio para restabelecer o equilbrio econmico-financeiro (EEF) do contrato de concesso.
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Isto, por si, j seria uma negociao difcil pois a concessionria detm o monoplio da estrada e tem a seu favor a assimetria das informaes e pode ficar ainda mais difcil, com reflexos nos custos, em face da possibilidade de articulao de vrias concessionrias sob a orientao de uma controladora. No caso das concesses federais, o vencedor da licitao tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa. Quanto s rodovias estaduais, existe uma diversidade de mtodos aplicados, embora em todos eles a tarifa inicial tenha sido preestabelecida pelo poder concedente. Enquanto em So Paulo as concessionrias vencedoras foram aquelas que propuseram maior oferta pela concesso, conhecido como valor de outorga, que o pagamento que a concessionria faz ao estado para obter a explorao da rodovia. No Paran e no Rio Grande do Sul as vencedoras foram aquelas que propuseram o maior programa de conservao em quilmetros, incorporando sua administrao trechos adicionais de estradas sem cobrana de pedgio.
5.1.1 Diferenas entre a experincia nacional e a internacional
O Brasil possui em torno de 170.000 km de rodovias pavimentadas destas, 14.853 km (9%) esto nas mos da iniciativa privada, um percentual bem superior a mdia mundial. Segundo estudos realizados pela Associao Nacional de Transportes de Cargas (NTC) (PRIVATIZAO..., 2003) a mdia mundial de 2%. A NTC destaca que os Estados Unidos, que possui extensa malha rodoviria, vrias vezes maior que a nossa, tem ao redor de 7.150 km de rodovias pedagiadas, a Frana possui 6.500 km de estradas concedidas, o Mxico (6.400 km), a Espanha (2.000 km) e a Itlia (6.175 km) (SOARES, 2004, p. 21-29). A experincia internacional difere significativamente da brasileira na medida em que, na maioria dos pases, as concesses foram para a construo de autopistas. Destaca-se que a primeira autoestrada que se construiu sob regime de concesso, mediante pedgio, foi na Itlia, a Milano Laughi. Este modelo foi adotado tambm na Inglaterra, em 1993, quando foi implantada a primeira autoestrada concedida, a Birmingham Northern Relief Road. Em alguns contratos do Reino Unido adotada a modalidade Design, Build, Finance, Operate and Transfer (DBFOT), pela qual o concessionrio assumiu a responsabilidade de projetar, construir, financiar, operar e retornar a rodovia para o governo ao trmino do perodo estipulado. O modelo foi adaptado em vrios pases como Frana, Espanha e Mxico. No caso espanhol, em 1996, foi institudo o Plano Nacional de Autopistas que visava implantar 2.000 km de rodovias. Por sua vez, o Mxico realizou 53 concesses, efetuando o que foi considerado em 1993 como o maior programa de construo de rodovia do mundo (SOARES, 2004, p. 24). A mesma sistemtica foi adotada nos Estados Unidos e em outros pases. J no Brasil, o modelo adotado no teve como objetivo construir novas autoestradas, buscava-se, simplesmente, transferir as rodovias existentes para a iniciativa privada.
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Dessa forma, o programa de concesses rodovirias no Brasil visou transferncia de ativos do setor pblico para o privado, enquanto que na maioria dos pases um programa de criao de ativos. Possivelmente, por ser mais fcil e rpido transferir, do que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses do que os demais pases. Essa diferena entre o programa de concesso brasileiro e os internacionais mostra que no Brasil os investimentos realizados pelo setor privado foram muito inferiores aos realizados no exterior. Este fato importante e indica que no um procedimento aceitvel comparar o valor da tarifa de pedgio brasileira com o de outros pases. Naturalmente a tarifa nacional de pedgio, independentemente do fluxo de veculos, tem de ser significativamente menor do que a praticada em outros pases, em que as concessionrias tiveram que investir na construo das autoestradas. Alm disso, se estaria comparando dois produtos diferentes. Uma coisa o preo para utilizar uma autopista, como as construdas no exterior, outra o preo para trafegar em rodovias de pistas simples, como na maioria das concesses brasileiras, que transferiu para a iniciativa privada 8.345 km de rodovias de pistas de mo-dupla. Por outro lado, no existe uma tarifa de pedgio nacional que possa ser comparada com a tarifa de outros pases. Em princpio, entende-se que cada concesso rodoviria deve ter uma tarifa, em funo, basicamente, da sua necessidade de investimentos e do fluxo de veculos da rodovia; e que no haveria uma grande variao entre tarifas se os projetos fossem semelhantes. Entretanto, isto no ocorre no Brasil. Aqui as tarifas so significativamente diferentes. Um exemplo na esfera federal, para ir de So Paulo ao Rio de Janeiro, 402 km, se paga R$ 34,60 de pedgio, ou R$ 8,61 por 100 km. J o custo de So Paulo Curitiba, 401,6 km, de R$ 9,00, ou R$ 2,24 a cada 100 km. S neste caso, tem-se uma tarifa que quatro vezes maior do que a outra, para distncias semelhantes, em uma mesma regio. Fator que dificulta a definio de uma tarifa mdia brasileira para fins de comparao internacional. Outra caracterstica da Lei de Concesses brasileira que ela no estabelece a obrigatoriedade do poder pblico (concedente) em manter trajetos ou vias alternativas livres de pedgio como condio prvia para a outorga de concesses. Embora esta obrigatoriedade seja observada em outros pases, como no Mxico, que por fora de lei mantm estradas alternativas, sem pedgio, na mesma rota, para os usurios que preferirem recorrer aos trechos livres de pedgio para os seus deslocamentos, embora trafeguem por estradas de pistas simples em vez de auto-estradas (SOARES, 2004, p. 26).
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5.1.2 Concesses rodovirias do governo federal
O processo de concesso de uma rodovia tem vrias etapas preparatrias, como a elaborao da minuta do edital, a sua discusso em audincias pblicas e a aprovao pelo TCU. Vencidas estas etapas, ocorre a publicao do edital, que divulga e detalha as especificaes referentes ao empreendimento, licitao e ao contrato. As empresas interessadas podem ento calcular os investimentos, as despesas de operao e manuteno e as receitas que tero com a concesso. O processo tem continuidade com a licitao, quando os participantes oferecem seus lances por meio da proposta comercial. Ganha o direito de operar a rodovia quem oferecer a menor tarifa de pedgio. O processo concludo com a empresa vencedora assinando contrato com a ANTT poder concedente. A partir da, comea a contar o prazo de 25 anos para a devoluo da rodovia ao poder concedente. Nos primeiros seis meses, as concessionrias devem executar as obras emergenciais e de recuperao da via previstas no edital contrato, bem como construir as praas de pedgios. Cumprida estas obrigaes iniciais, elas passam a cobrar tarifas de pedgio dos usurios e a executar as aes previstas no PER. A tabela 5 mostra a primeira etapa do programa de concesso de rodovias federais para a iniciativa privada. Deve-se mencionar que aps a denncia de alguns convnios de delegao por parte do governo do Rio Grande do Sul, foi incorporado s concesses federais um trecho de 623,8 km do polo rodovirio de Pelotas,6 concedido pelo estado do Rio Grande do Sul iniciativa privada, em julho de 1998, aumentando, as concesses federais para 1.482,4 km, no ano 2000. A segunda etapa do programa federal foi concluda em 2008 com a assinatura de sete contratos de concesso de rodovias, que transferiram mais 2.600,8 km de trechos de rodovias federais iniciativa privada. Ainda nesta etapa, em 2009, uma nova concesso foi realizada com a assinatura do contrato das BR-116/324 (BA) transferindo 680,7 km. A tabela 5 mostra ainda que esto previstas mais trs concesses federais no estado de Minas Gerais, em trechos de estradas que somam 2.055 km. As minutas dos editais destas novas concesses aguardam o parecer do TCU (O ESTADO..., 2010). Essas informaes de datas dos contratos e extenso dos trechos concedidos indicam que as concesses esto sendo efetuadas de forma mais acelerada nos ltimos anos.
6. Os agrupamentos de trechos, regionalmente realizados, deram origem ao conceito de Polo de Concesso Rodoviria. Assim sendo, um polo seria formado a partir de um n rodovirio, centrado em determinado municpio, englobando-se no mnimo trs e no mximo cinco trechos distintos. Por sua vez, as praas de cobrana estariam dispostas entre os respectivos trechos, no sentido de cobrirem os principais acessos ao polo (SOUZA JR., 2007).
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TABELA 5
Concesses de rodovias do governo federal

Concessionria 1a Etapa Novadutra Ponte Concer CRT Concepa Ecosul1 2a Etapa Fase I Autopista Planalto Sul Autopista Litoral Sul Autopista Rgis Bittencourt Autopista Ferno Dias Autopista Fluminense Transbrasiliana Rodovia do Ao 2a Etapa Fase II Via Bahia BR-116/324 BA BR-116 Feira de Santana BR-324 Salvador Feira de Santana BR-526/ BR-324/BR-528 BA-528/ BA-526/ Aratu 3 Etapa Fase I
a
Rodovia
Trecho
Extenso (km) 1.482,40
Postos de pedgio 39 10 1 6 8 4 10 66 10 10 12 16 4 8 6 14 14
BR-116/RJ/SP BR-101/RJ BR-040/MG/RJ BR-116/RJ BR-290/RS BR-116/293/392/RS
RJ SP Ponte Rio/Niteri RJ Juiz de Fora RJ Terespolis Alm Paraba Osrio Porto Alegre Polo de Pelotas
402,00 13,20 179,90 142,50 121,00 623,80 2.600,80
BR-116/PR/SC BR-376/PR - BR-101/SC BR-116/SP/PR BR-381/MG/SP BR-101/RJ BR-153/SP BR-393/RJ
Curitiba Div. SC/RS Curitiba Florianpolis SP Curitiba (Rgis Bitencourt) BH SP (Ferno Dias) Ponte Rio-Niteri Div.RJ/ES Div.MG/SP Div. SP/PR Div. MG/RJ Entr.BR-116 Dutra
412,70 382,30 401,60 562,10 320,10 321,60 200,40 680,70 680,70
2.055,00 BR-381/MG BR-116/MG BR-40/MG BH Governador Valadares Alm Paraba Divisa Alegre DF Juiz de Fora 301,00 817,00 937,00 6.818,90
Total
119
Fonte: ANTT (2010a). O polo rodovirio de Pelotas foi concedido pelo estado do Rio Grande do Sul em julho de 1998. Em maio de 2000, Nota: 1 a concesso passou para o governo federal.
Em sntese, desde o incio do programa o governo federal j concluiu 14 processos de concesso, transferindo para iniciativa privada 4.763,9 km de rodovias federais, autorizando a instalao de 119 postos de pedgio incluindo
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os 14 da ViaBahia que ainda no esto em operao. Os prazos das concesses, na maioria das vezes, tm sido prefixados em 25 anos.7 O vencedor da licitao tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio. Ele compromete-se a executar um plano de investimentos que visa recuperao, manuteno e ampliao da rodovia, que deve ser parcialmente cumprido em tempo prvio ao incio da cobrana de pedgio. Contemplando tambm exigncias de critrios de segurana das rodovias, como o atendimento pr-hospitalar, o sistema de telefonia de emergncia, entre outras aes.
5.2 Caractersticas dos contratos
Os contratos de concesso estabelecem as condies e as normas que regulam o negcio de administrao de rodovias, bem como as obrigaes e os direitos das empresas concessionrias e do poder concedente. Entre as principais caractersticas destes contratos destacam-se: i) os objetivos das concesses e o programa de obras conhecido como o PER; ii) a tarifa inicial do pedgio e as variveis determinantes; iii) os critrios para a manuteno da tarifa inicial reajuste e reviso; e iv) o prazo dos contratos.
5.2.1 Objetivos das concesses e os Programas de Explorao da Rodovia
Os contratos de concesso rodoviria, assinados na primeira etapa do programa explicitam que os objetivos dessas concesses eram: a recuperao, o reforo, a monitorao, o melhoramento, a manuteno, a conservao, a operao e a explorao da rodovia.8 Objetivos que confirmam o entendimento de muitos analistas de que o governo tinha um patrimnio e no conseguia mant-lo em condies operacionais em virtude da queda da arrecadao fiscal e da perda de recursos vinculados ao setor e que encontrou na concesso uma soluo para atrair recursos, evitando que o patrimnio se deteriorasse. Assim, o estado aceita transferir as rodovias para quem assumir o compromisso de recuper-las e conserv-las, em troca da sua explorao comercial. Aparentemente, buscou-se resolver o problema emergencial que era ter uma rodovia em boas condies operacionais. No se observa uma preocupao com o futuro, isto , que no prazo da concesso poderia ocorrer expressivo crescimento do fluxo de veculos nas estradas, o que demandaria uma oferta maior de infraestrutura rodoviria. Isto observado nos contratos, cujos objetivos no incluem a construo, duplicao, ou mesmo a ampliao da rodovia. Assim, pode-se afirmar que a estrutura das estradas concedidas no se altera no prazo da concesso, podendo gerar gargalos.
7. Excetuando-se as concesses da Ponte Rio Niteri e da Rodovia Osrio Porto Alegre ambas com prazo de 20 anos e do polo de Pelotas que foi prefixado em 15 anos. 8. Contrato de concesso da primeira etapa, captulo II, seo I objeto. Disponvel em: <www.antt.gov.br>.
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Na segunda etapa do programa de concesso, os objetivos dos sete contratos celebrados apresentam pequena diferena em relao aos cinco primeiros. Os contratos desta fase explicitam que os objetivos da concesso so: recuperao, manuteno, monitorao, conservao, operao, ampliao, melhorias e explorao, conforme apresentado no Programa de Explorao da Rodovia.9 A diferena entre os objetivos da primeira para a segunda etapa que na segunda se excluiu o reforo e incluiu-se a ampliao. Esta troca indica que o objetivo do segundo lote de concesses no somente com a manuteno das estradas, mas tambm a ampliao das rodovias concedidas. Entretanto, os contratos no apresentam meta para a ampliao nem indicam o que vem a ser esta ampliao. Uma omisso de dados que d margem a interpretao de que a manuteno das rodovias continua a ser o objetivo maior das concesses. Esse entendimento, de que as concesses objetivam principalmente a manuteno das rodovias, tambm seria o da ANTT que afirma: a concesso de rodovias com pagamento de pedgio garante o investimento e a manuteno constante necessria em trechos rodovirios estratgicos para o desenvolvimento da infraestrutura do pas. So rodovias com fluxo intenso de veculos e, consequentemente, com desgaste rpido do pavimento, que nem sempre consegue ser recuperado com recursos pblicos. Alm da manuteno, as concessionrias tambm prestam servios de atendimento aos usurios (ANTT, 2010a, grifo nosso). Ainda na segunda etapa do programa na chamada fase dois, o governo faz a ltima concesso do perodo, com 680,9 km nas BRs-116/324, trecho da divisa de Minas Gerais Feira de Santana Salvador Aratu. Os objetivos deste contrato, assinado em novembro de 2009, no diferem dos demais contratos assinados na segunda etapa. Porm este traz uma inovao importante: relaciona o fluxo de veculos com a duplicao da rodovia. Na verdade, a necessidade de duplicao de vrios trechos desta concesso j existia e estas deveriam estar sendo realizadas. Neste sentido, na prtica, como a demanda j existe e como o contrato concede um prazo para o concessionrio realizar a obra, entende-se que esta concesso tambm est orientada para o curto prazo.10 De modo geral, os objetivos dos contratos de concesso definem as responsabilidades do concessionrio, que so detalhadas e qualificadas no PER. O contrato de concesso define o programa de explorao como sendo o documento que estabelece as condies em que os servios e obras sero executados pela concessionria, ou seja, o projeto bsico para execuo do contrato (ANTT, 2010d, grifo nosso). O contrato estabelece claramente uma correspondncia entre os seus
9. Contrato de concesso da segunda etapa, captulo II, item 2.1 objeto. Disponvel em: <www.antt.gov.br>. 10. Os estudos realizados por consultoria contratada pelo governo federal, em 2004-2005, para conceder este trecho como PPP j previam a necessidade de duplicaes.
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objetivos e as aes detalhadas no PER. Apresenta esta relao nos seguintes termos: os objetivos e metas da concesso so os previstos no edital e seus anexos e devem ser alcanados, sem prejuzo de outras disposies, mediante o integral cumprimento do Programa de Explorao da Rodovia PER (ANTT, 2010e). Esta correspondncia ntida no exame do PER uma vez que este documento tem seis tpicos, um para cada objetivo definido no contrato de concesso, quais sejam: i) recuperao geral da rodovia trabalhos iniciais e recuperao; ii) conservao; iii) monitorao; iv) manuteno; v) melhoramento; e vi) operao. A ANTT apresenta o PER como um documento que possui trs fases. 1. Trabalhos iniciais: da assinatura do contrato at o 6o ms de concesso. a fase de eliminao de problemas emergenciais que signifiquem riscos pessoais e materiais iminentes dotando a rodovia de requisitos mnimos de segurana e conforto aos usurios. 2. Recuperao: do 6o ms at o 5o ano de concesso. Os servios de recuperao tm por objetivo restabelecer as caractersticas de projeto da via. 3. Manuteno: at o final da concesso. Essas trs fases do programa, que constam da pgina eletrnica da ANTT,11 no deixam dvida que as obras que sero executadas so para a manuteno da rodovia. Entretanto, o PER no o projeto bsico, no relaciona os investimentos que sero realizados nem os problemas emergenciais que as empresas vencedoras da licitao tero de eliminar nos primeiros seis meses. um conjunto de informaes e normas que espelham as diretrizes gerais a serem seguidas no detalhamento dos projetos executivos. (ANTT, 2010f, introduo, p. 2) Ou seja, uma metodologia para identificar situaes que exigiriam a atuao do concessionrio e de orientao na elaborao dos projetos. O PER , basicamente, um documento padro igual para todas as rodovias. O exame dos programas destinados a Rodovia do Ao e a Ferno Dias mostra que as diferenas so mnimas. Estas ocorrem nos tpicos 5.1 melhorias fsicas e operacionais, que trata de pequenas obras, como correo de traado, execuo de variantes, execuo de ruas laterais, melhorias de acesso, entre outras e no tpico 5.2 que trata de ampliao da capacidade, mas tambm de forma limitada. Neste sentido cabe citar que no PER da Rodovia do Ao consta a duplicao de 27,4 km, a ser concluda do segundo ao sexto ano da concesso e execuo de 15,9 km de terceiras faixas entre o terceiro e o sexto ano. Enquanto o PER da Ferno Dias prev a execuo de terceira faixa em 88 km da estrada a ser concluda entre o segundo e o quarto anos.
11. Disponvel em: <www.antt.gov.br>, consulta realizada em 2 de maro de 2010.
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5.2.2 Tarifa inicial de pedgio e variveis determinantes
O critrio utilizado pelo governo federal para estabelecer o valor da tarifa inicial de pedgio tem sido por meio de licitao. Ganha a concesso a empresa que ofertar o menor preo. Este critrio o que apresenta maior preocupao com os usurios, na medida em que no busca obter uma receita adicional das rodovias concedidas por meio deles, como ocorreria se houvesse a cobrana de valor de outorga, ou se fosse transferida para a concessionria a manuteno de trechos de estradas no pedagiadas. Os empresrios que participam da licitao tm a responsabilidade de definir qual a menor tarifa que podem ofertar, de modo a ganhar o contrato e ao mesmo tempo auferir o lucro esperado. Para tanto, consideram muitas variveis que afetam a tarifa inicial, entre elas cabe destacar duas que tm relao direta com o valor inicial da tarifa, quais sejam: o volume do investimento especificado no edital e os riscos do negcio. Quanto maiores os investimentos e/ou os riscos, maior a tarifa, uma vez que os empresrios, ao constatar o risco, buscam um retorno maior para compens-lo, elevando a tarifa inicial. Por outro lado, a demanda pelo servio fluxo de veculos projetado para o perodo da concesso, apresenta uma relao inversa com a tarifa inicial de pedgio. Quanto maior o fluxo estimado de veculos, menor a tarifa. Entretanto, as empresas interessadas no negcio so induzidas a fazer projees conservadoras do fluxo de veculos, porque o edital estabelece que o risco do fluxo de veculos durante todo o perodo da concesso de responsabilidade da concessionria.12 Por isso, acredita-se que as empresas tendem a fazer estimativas conservadoras deste fluxo, basicamente, pela incerteza inerente ao longo prazo da concesso, de at 25 anos. Geralmente ganha a licitao a empresa menos conservadora na projeo do fluxo de veculos, porque esta tem condies de apresentar a menor tarifa de pedgio. Em outras palavras, de se esperar que, diante da incerteza existente ao fazer o lance em uma licitao, o empresrio trabalhe com uma taxa de desconto (retorno) mais alta. Este recurso ser adotado para acomodar o risco de que o comportamento efetivo do fluxo de veculos seja inferior estimativa feita pela firma para calcular o valor presente de suas receitas. Pois, no caso de um erro por superestimao, isso significa que a tarifa inicial da concesso trar perda de rentabilidade, enquanto que, em caso de subestimao (projeo conservadora),
12. Contrato de concesso, itens: 4.7) A concessionria assume, integralmente, o risco de trfego inerente a explorao do lote rodovirio, neste se incluindo o risco de reduo do volume de trfego, inclusive em decorrncia da transferncia de trnsito para outras rodovias. 4.8) A assuno do risco de alterao do trfego no lote rodovirio constitui condio inerente ao regime jurdico da Concesso outorgada, no se admitindo reviso tarifria para fins de reequilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso, caso ocorra variao do volume de trfego real em relao ao trfego projetado pela concessionria em sua proposta comercial.
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a concessionria vencedora do leilo no sofrer nenhuma penalidade por isso.13 Deve-se frisar que, mesmo a concorrncia na disputa para ganhar a prpria concesso no implica uma melhor estimativa da previso de demanda pelo servio (fluxo de veculos), se todos os concorrentes tiverem graus similares de averso ao risco, pois a tendncia que todos sejam conservadores ao estimar a demanda, em funo do risco envolvido no negcio. A questo central aqui a assimetria de riscos envolvidos na tomada de deciso poder levar a concessionria a subestimar a demanda futura pelo servio, para ter um maior grau de segurana de que a rentabilidade do empreendimento no seja inferior esperada (PIRES; GIAMBIAGI, 2000, p. 11). Outra questo importante que interfere no clculo da tarifa inicial referente taxa bsica de juros vigente no pas quando da licitao da concesso. Cabe destacar que o empresrio, ao investir certa quantidade de recursos prprios em um projeto, sabe que est deixando de ganhar um rendimento que lhe oferecido pelo sistema financeiro, por diferentes mecanismos. Isto quer dizer que o investimento do capital tem um custo de oportunidade que no est contabilizado no oramento de receitas e de custos. O Custo de Oportunidade do Capital (COC) um custo financeiro que equivale perda que o capital investido sofre por estar vinculado ao projeto e no poder ser investido em outra alternativa oferecida pelo mercado (BUARQUE, 1984, p. 145). Assim, para atrair o investidor privado a alocar recursos no projeto, a taxa de retorno do investimento tem de ser superior taxa real que ele pode obter no mercado financeiro. Ou seja, para que a concesso seja atrativa, preciso que a taxa de retorno do negcio seja superior remunerao do capital, tornando o investimento oportuno. Ou ainda, taxa de juros do Sistema Especial de Liquidao e Custdia (SELIC) de longo prazo estando elevada no perodo da licitao, impacta de modo significativo o valor inicial da tarifa de pedgio tanto por encarecer os emprstimos que o empresrio toma no mercado quanto por elevar o COC. Esses determinantes da tarifa inicial de pedgio explicam, em parte, porque nas concesses federais as tarifas de pedgio das primeiras concesses so mais elevadas que as tarifas da segunda etapa (tabela 6). Observa-se nas rodovias da primeira etapa que para cada 100 km paga-se pedgio de: R$ 8,61 na Via Dutra; R$ 8,68 na Osrio Porto Alegre; e R$ 12,51 na RJ Juiz de Fora, enquanto nas rodovias da segunda etapa, para cada 100 km, paga-se: R$ 1,57 na Ferno Dias; R$ 1,57 na Curitiba Florianpolis; R$ 2,24 na Rgis Bittencourt; R$ 3,51 na Curitiba Divisa SC/RS; e R$ 5,09 na Rodovia do Ao.
13. A concessionria quando subestima a demanda recebe uma receita no considerada nos seus clculos.
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A diferena entre as tarifas da primeira e segunda etapa tem vrias explicaes, pode-se citar pelo menos trs que reduziram as tarifas da segunda. 1. A reduo do COC: quando das primeiras concesses a SELIC real superava 20% ao ano (a.a.) e caiu na segunda para algo em torno de 10% ao a.a. 2. A reduo do risco poltico: na poca das primeiras concesses o risco poltico era mais elevado porque no havia consenso entre os partidos do governo e da oposio a respeito da necessidade de conceder iniciativa privada a explorao de rodovias, o que aumentava os riscos do negcio, especialmente, ao se considerar uma eventual mudana de governantes. 3. A inverso das fases da licitao: hoje, primeiro so abertas as propostas de preo, depois, apenas para o vencedor faz-se o exame da documentao. Tambm se deve destacar que o tempo transcorrido da primeira para a segunda etapa (13 anos) explica, em parte, a diferena das tarifas de pedgio. Na medida em que as tarifas das primeiras concesses foram anualmente reajustadas por ndice superior a inflao do perodo, e porque no se deduziu dos reajustes os ganhos de produtividade que as concessionrias tiveram (CAMPOS NETO; SOARES, 2007).
TABELA 6
Custo do pedgio para o usurio que faz uma viagem
Concessionria Pista simples (km) Pista dupla (km) Total (km) Tarifa bsica de pedgio Custo do pedgio de uma viagem Custo do pedgio por 100 km
1 Etapa Nova Dutra (RJ SP) Concer (RJ Juiz Fora) CRT (RJ Terespolis Alm Par.) Concepa (Osrio PA) Ecosul (Polo Pelotas) 0,0 37,0 102,0 8,7 623,0 402,0 142,9 40,5 112,3 0,0 2 Etapa Planalto Sul (Curitiba SC/RS) Litoral Sul (Curitiba Florianpolis) Rgis Bitencourt (SP Curitiba) Ferno Dias (BH SP) Fluminense (Ponte RJ/ES) Transbrasiliana (MG/SP SP/PR) Rodovia do Ao (MG/RJ Dutra) 412,7 382,3 33,0 0,0 320,1 0,0 200,4 0,0 0,0 368,6 562,1 0,0 321,6 0,0 412,7 382,3 401,6 562,1 320,1 321,6 200,4 2,90 1,20 1,50 1,10 2,60 2,60 3,40 14,50 6,00 9,00 8,80 6,50 10,40 10,20 3,51 1,57 2,24 1,57 2,02 3,23 5,09 402,0 179,9 142,5 121,0 623,0 8,80 7,50 9,00 7,00 7,20 34,60 22,50 21,60 10,50 36,00 8,61 12,51 15,16 8,68 5,78
Fontes: ABCR (2010) e ANTT (2010a). Elaborao prpria.
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5.2.3 Critrios para a manuteno do valor da tarifa inicial de pedgio: reajuste e reviso
Com relao ao reajuste de tarifas, a Lei das Concesses estabelece que o edital de licitao e o contrato contero os critrios e procedimentos a serem utilizados. O critrio adotado de um mecanismo de atualizao, de uso peridico, que visa repor a perda do poder aquisitivo da moeda nacional. Como o prazo de concesso das rodovias de 25 anos, o reajuste dever manter o valor real da tarifa, que a principal fonte de receita do negcio. Os reajustes so automticos, tm incidncia anual e baseiam-se em ndices de preos. Nas primeiras concesses do governo federal, entre 1995 e 1996, adotou-se uma cesta de ndices dos principais componentes de custos de obras rodovirias.14 No segundo lote de concesses realizado pelo governo federal, em 2008 e 2009, foi definida a utilizao do ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA), que utilizado para mensurar a inflao do pas. Portanto, pelo menos para os trechos de estrada da segunda etapa, as tarifas de pedgio sero reajustadas visando repor a inflao passada. Isso j um avano, porque, nos contratos anteriores, os ndices utilizados nos reajustes superaram sistematicamente a inflao. O reajuste com base na inflao mostrava-se necessrio antes da estabilizao monetria e, possivelmente, foi necessrio, logo aps o Plano Real, em 1994, como mais um mecanismo para dar segurana ao investidor privado. Atualmente, a manuteno da indexao plena pelo IPCA discutvel em face da realidade nacional e da experincia internacional. Esta uma discusso necessria e relevante pela sua repercusso nos ndices de inflao e seu rebatimento na poltica monetria. Com relao a reviso da tarifa, observa-se que a concesso um contrato administrativo que contempla a possibilidade de sua alterao unilateral por parte do poder concedente, tendo em vista que este representa um interesse que se sobrepe ao interesse do particular. Por isso, a legislao garante s concessionrias de servio pblico, incluindo-se nelas as concessionrias de rodovias, uma proteo contra riscos de abuso do poder pblico: a reviso contratual. Trata-se da garantia do direito manuteno do EEF do contrato. Sempre que este equilbrio for rompido pela ao do poder concedente, as concessionrias tm o direito de solicitar sua recomposio por meio de reviso de tarifa. A legislao que rege os contratos de concesso apresenta duplo carter: de interesse pblico, por ser um servio pblico; e de interesse privado, dada a explorao comercial que visa a resultado econmico. O regime jurdico destes contratos administrativos diferencia-se das regras aplicveis aos contratos
14. Os componentes de custos de obras rodovirias so distribudos em quatro grupos: terraplenagem, pavimentao, obras de arte especiais e servios de consultoria. A Fundao Getulio Vargas (FGV), publica mensalmente estes ndices. Para cada trecho rodovirio concedido so definidos os pesos de cada grupo. Somando a variao de cada grupo ajustada pelo seu peso respectivo, chega-se a um ndice ponderado de reajuste que se aplica anualmente sobre a tarifa.
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privados em vrios aspectos, mas principalmente quanto reserva de poderes especiais (privilgios) legados ao concedente. Dessa maneira, em todo contrato administrativo, embora a administrao pblica participe de um acordo de vontades com um particular, ela sempre mantm alguns privilgios, as chamadas clusulas exorbitantes, que lhe do poderes unilaterais. As disposies legais que reconhecem poderes unilaterais administrao pblica, lhe garantindo possibilidade de mudana na execuo do contrato, contemplam o interesse pblico. Por isso, h uma dificuldade em atrair o capital privado para investimento de longo prazo em infraestrutura. H o receio por parte da iniciativa privada de que o poder concedente, ao utilizar as suas prerrogativas, faa mudanas unilaterais no contrato, diminuindo o retorno do empreendimento. Para assegurar s empresas de que no existir uma reduo da rentabilidade a legislao introduziu o conceito do EEF do contrato de concesso, que autoriza concessionria se ressarcir das aes unilaterais do poder pblico. Para assegurar a rentabilidade das concesses, a legislao Lei no 8.987/1995 garante concessionria a remunerao do capital investido ao estabelecer:
Art. 9o A tarifa do servio pblico concedido ser fixada pelo preo da proposta vencedora da licitao e preservada pelas regras de reviso previstas nesta Lei, no edital e no contrato. (...) 2o Os contratos podero prever mecanismos de reviso das tarifas, a fim de manter-se o equilbrio econmico-financeiro. (...) 4o Em havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial equilbrio econmico-financeiro, o poder concedente dever restabelec-lo, concomitantemente alterao. Art. 10 Sempre que forem atendidas as condies do contrato, considera-se mantido seu equilbrio econmico-financeiro.
Em suma, a teoria do equilbrio econmico-financeiro vem como forma de compensar as prerrogativas estatais. Aos poderes estatais de alterao e extino de contratos, contrape-se o direito do concessionrio de obter lucro. Assim, toda vez que o equilbrio for rompido por uma alterao contratual determinada pela administrao pblica, o contratado tem o direito de solicitar a reviso do valor da tarifa, para restabelecer a relao prevista inicialmente entre receitas e despesas. Na teoria, pelo EEF, a tarifa inicial fica mantida por todo o tempo do contrato. Na prtica, a tarifa inicial de pedgio pode at aumentar em termos reais ao longo do prazo do contrato, porque ela reajustada automaticamente, anualmente,
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por ndice de preo, que no caso das primeiras concesses federais superou a inflao. Mas no caso das concesses da segunda etapa, adotou-se o IPCA que a medida oficial da inflao o que suficiente para manter a tarifa real ao longo do prazo da concesso. Alm deste reajuste, a concessionria tem o direito de solicitar reviso de tarifa sempre que julgar que o EEF do contrato foi rompido. Face essas regras especiais de manuteno da tarifa real de pedgio deve-se ter uma preocupao maior com a fixao da tarifa inicial. Porque, na prtica, ela no mnimo se manter em termos reais no prazo do contrato de concesso. Deste modo, se a tarifa inicial foi estabelecida em um momento em que o custo de oportunidade do capital estava alto e/ou a demanda fluxo de veculos foi subestimada e/ou o risco poltico estava elevado, pode-se acreditar que ela foi fixada por um valor elevado, este valor ser o piso real que ser mantido durante todo o prazo do contrato. Outra questo preocupante surge do entendimento de que o contrato, ao caracterizar as obrigaes e os riscos do poder concedente buscando dar garantias ao concessionrio, no considerou que no prazo de 25 anos provvel que, para algumas rodovias, ocorra um forte crescimento da demanda fluxo de veculos criando a necessidade de incluir novas obras no definidas anteriormente no PER, como retificao, ampliao ou duplicao de trechos rodovirios. O contrato simplesmente estabelece: O Poder Concedente assume os riscos decorrentes de seu inadimplemento contratual, alteraes unilaterais no Contrato ou de fato do prncipe que provoque impacto econmico-financeiro do contrato de concesso.15 Assim, entende-se que havendo necessidade de realizar novas obras em virtude do crescimento da demanda, a opo do poder concedente provavelmente seria a de negoci-las com a concessionria que detm o controle da rodovia.16 Possivelmente, esta ter interesse em negociar todas as etapas da obra, desde o estudo das alternativas, a elaborao do projeto e sua execuo, at a reviso do EEF. Contudo, a concessionria est em melhor condio de negociao que o rgo concedente, pois tem a seu favor, alm da assimetria de informaes,17 o fato de ser praticamente a nica opo para viabilizar a execuo da ao proposta. Isso aumentaria o custo da obra e, considerando que a maior parte do prazo da concesso j transcorreu, o perodo que falta seria relativamente pequeno para amortizar os novos investimentos, podendo provocar um expressivo aumento de tarifa e/ou prorrogar a concesso. Estas opes ampliam as dificuldades dos representantes do concedente conclurem satisfatoriamente as negociaes.
15. Contrato de concesso, captulo IV, Risco do Poder Concedente, item 4.9. 16. Os itens 2.7 e 2.8 do contrato de concesso estabelecem que a concessionria detm o controle da rodovia formalmente por meio do documento Termo de cesso de bens. 17. Conhece melhor a rodovia, a demanda efetiva, o projeto e os custos da obra.
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Em suma, em face de melhor posio negociadora da concessionria e como j teria transcorrido boa parte do prazo da concesso, tm-se um desestmulo prpria negociao. O mais provvel que nada seja feito e se aguarde o trmino do contrato de concesso da rodovia para, ento, se buscar uma soluo para o crescimento da demanda.
5.2.4 Prazo dos contratos de concesso
O prazo das concesses rodovirias no Brasil tem variado em funo do rgo concedente. Normalmente de 25 anos para o governo federal, 15 anos no Rio Grande do Sul, 20 anos em So Paulo e 24 anos no Paran. Entretanto, qualquer que seja o concedente, observa-se que o prazo predefinido sem uma anlise tcnica e econmica que o justifique. Os interessados no negcio so informados pelo edital do prazo da concesso. Ou seja, o perodo que a empresa concessionria ter para explorar o negcio no considerado como uma varivel, mas sim como um dado da concesso. Confirma esta observao o fato de que algumas das rodovias do novo lote de licitaes, como a Ferno Dias e a Rgis Bittencourt, recentemente receberam expressivos investimentos do governo federal para a sua duplicao, de modo que as futuras concessionrias devero, basicamente, se preocupar com os custos de manuteno. Enquanto outras rodovias exigiro recursos para recuperao e manuteno. Estes fatos deveriam ser levados em considerao no processo licitatrio. No h porque estabelecer prazos iguais, como de 25 anos, para rodovias que exigem aportes diferenciados de recursos dos concessionrios. Portanto, o prazo das concesses deve ser tratado como uma varivel econmica, relacionando-se com o volume de recursos que ser aplicado na rodovia despesas investimentos e com a demanda fluxo de veculos. A empresa privada analisa o prazo sob a tica da taxa de retorno que ter o negcio, o que lhe permite definir o valor da tarifa inicial de pedgio. J o governo deveria analisar o prazo com duas vises. Uma sob a tica da demanda, estimando o crescimento do fluxo de veculos para definir quando haveria necessidade de ampliar ou duplicar a rodovia. Outra, sob a tica da tecnologia de construo de estrada, transferindo um ativo j construdo com base em determinado traado prever quando seria necessrio modernizar a rodovia. Observa-se o ano de incio e de trmino18 das concesses do governo federal na tabela 7. Deve-se excetuar da anlise o polo rodovirio de Pelotas
18. Contrato de concesso, item 2.3. A contagem dos prazos da concesso se inicia a partir da data de publicao do extrato deste contrato de concesso no Dirio Oficial da Unio (DOU).
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(623,8 km) concedido em 1998 pelo estado do Rio Grande do Sul e depois herdado pelo governo federal, porque o prazo desta concesso, assim como todas as demais realizadas pelo Rio Grande do Sul de 15 anos. Nos demais contratos, o governo federal definiu que o prazo seria de 25 anos e concedeu 4.005,9 km de estradas com este prazo. Por isso, somente em 2020 retornam ao governo federal as rodovias Presidente Dutra, a RJ Juiz de Fora e a RJ Terespolis Alm Paraba, concedidas em 1995. A partir desta data se poder, ento, realizar correes de trajeto (modernizaes), ampliaes, duplicaes ou outras obras no previstas nos respectivos PER. Sem dvida, se houver disposio poltica, possvel realizar estas obras nas rodovias concedidas com brevidade, mas o poder concedente ter de negociar com as empresas e no fim ter que concordar com as compensaes solicitadas por elas a fim de manter o equilbrio econmico-financeiro dos contratos. Correes de trajeto e duplicaes possivelmente j so necessrias nessas rodovias. Por exemplo, a construo da Via Dutra de 1950, sendo que alguns trechos da estrada so anteriores e foram aproveitados do traado da antiga Rio So Paulo, como ocorreu com a descida da Serra das Araras. O trecho, de 8 km de extenso, tem vrias curvas consideradas perigosas e registra um dos maiores ndices de acidentes da rodovia. Destaca-se que a soluo desta questo, que pode ser a duplicao do trecho de subida da Serra das Araras ou a construo de nova estrada com novo traado, passa necessariamente pela concessionria da Via Dutra, que deve estudar as alternativas, elaborar o projeto, submet-lo aos rgos competentes para aprovao e execut-lo (VIA..., 2006). Ao poder concedente cabe somente aprovar o projeto encaminhado pela concessionria e negociar com a empresa o EEF do contrato, o que normalmente se traduz em aumento da tarifa de pedgio. O fato que o prazo da concesso no parece ter sido preocupao dos rgos concedentes. Este no seria um problema para uma autoestrada nova, construda por meio de pedgio, com exigncias atualizadas de traado e de qualidade, ou se a demanda de servio da rodovia fosse declinante ou constante no tempo. Porm, como no se trata de uma rodovia nova e moderna e como se acredita que o fluxo de veculos de passageiros e de cargas tem tendncia ao crescimento, previsvel que, no futuro, o prazo de trmino da concesso venha a se constituir em um novo problema. Este impasse, com a modernizao e a ampliao duplicao de trechos de estrada, pode ocorrer bem mais cedo nas estradas de pista simples, como nos 2.063 km de pistas simples concedidos em 2008, que somente retornaro ao poder concedente em 2033.
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TABELA 7
Ano de incio e de trmino das concesses federais

Ano de incio 1995 1995 1997 1998 2008 2009 Ano de trmino 2015 2020 2017 2013 2033 2034 Concesso em anos 20 25 20 15 25 25 Trechos concedidos (km) 13,2(1) 724,4(2) 121,0(3) 623,8(4) 2.600,8(5) 680,7(6)
Fonte: ANTT (2010a) e contratos de concesso. Elaborao prpria. Notas: 1 Ponte RJ Niteri. 2 Via Dutra, 402 km; Rio de Janeiro Juiz de Fora, 179,9 km; Rio de Janeiro Terespolis Alm Paraba, 142,3 km. 3 Osrio Porto Alegre, 121 km. 4 Polo de Pelotas. 5 Sete trechos de estradas da segunda fase de concesses. 6 BR-116 Aratu, 680,7 km.
5.2.5 Vantagens e desvantagens das concesses rodovirias
No tocante s rodovias concedidas, a principal vantagem que se encontram em situao muito melhor do que as demais. Dados da Pesquisa Rodoviria (CNT, 2009), indicam que o estado geral das rodovias pedagiadas apresenta-se bastante favorvel, uma vez que 87,8% destas foram classificadas como tima ou boa. Enquanto, somente 37,7%, das rodovias administradas pelo setor pblico obtiveram esta classificao. A pesquisa mostra ainda que as rodovias concedidas tm espao para melhorar, pois 10,7% delas foram classificadas como regular, e 1,4% como ruim (tabela 8).
TABELA 8
Estado geral das rodovias brasileiras 2009
Pavimento timo Bom Regular Ruim Pssimo Total Extenso total km 34.459 6.494 36.006 9.097 3.496 89.552 Fonte: CNT (2009). Elaborao prpria. % 38 7 40 10 4 100 km 22.940 5.526 34.479 8.896 3.496 75.337 Gesto pblica % 30 7 46 12 5 100 Gesto concedida km 11.519 968 1.527 201 14.215 % 81 7 11 1 100
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Cabe ressaltar a melhoria observada entre 2005 e 2009. Neste perodo o percentual de estradas concedidas consideradas boas ou timas subiu 3,6 pontos percentuais, enquanto para as estradas ruins ou pssimas houve uma queda de 2,4 pontos. No que se refere s rodovias geridas pelo poder pblico, o percentual de vias consideradas boas ou timas passou de 19,7% para 37,7%, enquanto as ruins e pssimas caram de 45,5% para 16,4% (CNT, 2005, 2009). Essa uma vantagem importante para a sociedade porque tanto o abastecimento das grandes cidades quanto o fluxo de exportao e de importao passam por estas vias. A eficincia do transporte rodovirio reflete na renda dos produtores agrcolas, na lucratividade das suas exportaes que tm seus preos determinados no exterior, independente dos custos de produo e de transporte e nos ndices de inflao, j que o item alimentao corresponde, aproximadamente, a 40% destes ndices. Entretanto, h a necessidade de relativizar a melhor situao das rodovias concedidas frente s demais. Esta melhor situao se deve em parte a gesto privada, que recuperou e est mantendo as rodovias em boas condies operacionais, mas tambm decorre do fato de que as concesses ocorreram nos estados que tinham as melhores rodovias do pas. Ou seja, estas estradas j estavam em situao melhor quando da terceirizao. A pesquisa do Departamento Nacional de Estradas e Rodagens (DNER) de 2001 mostra que a situao de conservao da malha rodoviria federal foi considerada como bom para 73,8% das rodovias de So Paulo, 73,9% do Paran, 61,9% do Rio de Janeiro e 56,3% das estradas do Rio Grande do Sul. O estado de Minas Gerais, que contava com somente 10,9% das rodovias federais classificadas como bom, praticamente no participou da primeira fase de concesso (tabela 9).
TABELA 9
Regio Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Brasil Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Paran Rio Grande do Sul
Estado de conservao da malha federal pavimentada por regies e UFs selecionadas

Extenso levantada (km) 8.234,10 16.086,70 4.010,90 11.230,90 9.940,90 49.503,40 7.511,70 1.804,70 1.340,50 2.972,00 4.814,00 Estado de conservao (%) Bom 11,8 15,7 26 28,8 58,9 27,7 Unidades da Federao 10,9 61,9 73,8 73,9 56,3 43,1 28,3 14,1 15,7 25,5 46,1 9,7 12,1 10,4 18,1 Regular 34,9 45 31,5 36,8 25 36,2 Ruim 53,3 39,3 42,5 34,5 16 36,1
Fonte: Sistema de Gerncia de Pavimento (SGP)/DNER (2001). Elaborao prpria.
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Outras vantagens so as relacionadas com a qualidade dos servios ofertados aos usurios, como o de comunicao, acesso telefnico a distncias preestabelecidas, resgate mdico, socorro mecnico, fiscalizao de velocidade e de cargas, sinalizao etc. Mas nem tudo so vantagens. Embora a poltica de concesso tenha melhorado as condies das rodovias pedagiadas, chama ateno o grande nmero de praas de pedgio que surgiram de maneira acelerada desde o surgimento do programa de concesses. Neste sentido, destaca-se que em 2006 havia 321 postos de cobrana de pedgio em operao (SOARES; CAMPOS NETO, 2006) e que quatro anos aps, no incio de 2010, existiam 432 pontos de cobrana de pedgio no Brasil considerando os 14 postos em construo nos 680,7 km da concessionria ViaBahia. Somente sob concesso federal foram construdos 119, principalmente, nas regies Sul e Sudeste. Os restantes, 313, so concesses estaduais concentradas tambm nestas regies, sendo 166 em So Paulo, 59 no Rio Grande do Sul, 56 no Paran, 12 em Minas Gerais, 12 no Rio de Janeiro e oito nos demais estados (PRAAS..., 2010). Essas praas de pedgio, administradas por concessionrias privadas, controlam cerca de 90% das estradas com pista dupla, respondendo por algo em torno de 40% do trfego de veculos nas rodovias brasileiras, embora signifique apenas 9% da malha rodoviria nacional. Em suma, a concesso de rodovias ao setor privado resolve parcialmente a questo da infraestrutura rodoviria, uma vez que a maior parte das estradas, devido a seu elevado nmero e pequena densidade do fluxo de veculos, no passvel de ser entregue explorao da iniciativa privada no modelo de concesso comum, somente como PPPs. Outra desvantagem desse sistema refere-se ao valor das tarifas de pedgio, principalmente, das primeiras concesses que alm de terem a tarifa inicial de pedgio elevada, o que, como visto, se mantm em todo o prazo da concesso, foram reajustadas por um ndice de preo que subiu mais que a inflao no perodo. Segundo Josef Barat (ANALISTAS..., 2007), especialista do setor, os valores do pedgio acabam sempre gerando polmicas porque os transportadores de carga, que so quem percorrem grandes trechos. Eles utilizam em mdia dois teros de estradas sem pedgios e em condies precrias e, quando pagam tarifas altas nesse trecho menor, os ganhos em manuteno e velocidade no so compensados. Essa preocupao pode ser exemplificada na movimentao da safra agrcola de 2010. Neste ano, os agricultores colhem a maior safra do pas, superior a 140 milhes de toneladas, somente o estado do Mato Grosso colhe
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18,4 milhes. O aumento na produo e a coincidncia da colheita com outras regies produtoras fizeram crescer a demanda por transporte. Em consequncia, o frete do Mato Grosso at o Porto de Santos est mais caro, subiu 12%.19 Os caminhoneiros culpam a precariedade das estradas pelos preos, especialmente o trecho entre Cuiab e Rondonpolis, e o aumento no custo do pedgio no Paran e em So Paulo. Alegam que a soja que sai pelo Porto de Santos paga R$ 1.095,00 por viagem s de pedgio, sendo R$ 576,00 para ir e R$ 519,00 para voltar (FRETE..., 2010). Neste caso, os caminhoneiros tm tanto uma despesa elevada com a manuteno do caminho quanto com o custo do pedgio. Mas, a principal desvantagem que as concesses de rodovias foram adotadas em virtude da crise financeira do governo brasileiro. A preocupao era manter em bom estado de operao as rodovias existentes. Neste sentido, pode-se entender que foi adotada uma soluo conjuntural, vlida para o curto prazo. Aparentemente, no se considerou que 25 anos de prazo para a concesso de uma rodovia, que j havia sido construda h algum tempo, pudesse ser exagerado. Todavia, importante lembrar que neste perodo a estrutura rodoviria da estrada concedida fica engessada pelo prazo do contrato de concesso, que em sua maioria no prev investimentos de ampliao ou de duplicao. Em virtude do crescimento da economia brasileira, em especial da indstria automobilstica e do setor agrcola, destacadamente gros, acar e lcool, natural verificar um aumento no fluxo de veculos e de cargas nas rodovias pedagiadas. Isso pode indicar que estas rodovias tero dificuldade em atender a demanda futura, podendo representar, no longo prazo, um gargalo para o crescimento da economia, em especial para o setor agrcola. Um exemplo das razes de um maior fluxo de cargas a transitar nas rodovias o crescimento da produo nacional de gros no perodo de 2000 a 2009, que passou de 83 para 134,3 milhes de toneladas. A questo : qual a produo que o Brasil poder ter em 2025? Uma hiptese razovel que a produo brasileira de gros tenha taxa de crescimento equivalente a mdia de 2000 a 2002 em relao mdia de 2007 a 2009. Neste caso, a produo de gros em 2025, seria de 262 milhes de toneladas. O que preocupa que as rodovias concedidas possivelmente no tero capacidade para escoar este acrscimo de produo sem custos adicionais para os produtores e consumidores.
19. Segundo o diretor do Instituto Mato-Grossense de Economia Agrcola (Imea), o frete na principal regio produtora agrcola subiu 12% desde janeiro. Ver Agncia Estado, noticirio cotidiano portos e logstica, 08 mar. 2010).
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5.3 Perspectivas e sugestes 5.3.1 Sugestes para aperfeioar o modelo brasileiro de concesses rodovirias
O estudo indica que o modelo de concesso rodoviria adotado pelo governo federal apresenta algumas dificuldades no longo prazo, na medida em que. 1. Mantm inalterada a estrutura das rodovias concedidas. Este um problema para o pas que est em processo de crescimento, tanto da produo industrial, especialmente da indstria automobilstica, quanto da produo agrcola, especialmente de gros, que passaram de 80 milhes de toneladas em 2000 para 140 milhes em 2010 e podero superar a 235 milhes em 2025.20 E que tem uma dependncia excessiva do transporte de carga em relao ao modal rodovirio. 2. Excede nas garantias ao concessionrio. O conceito do EEF usado de modo amplo, como se pode observar nos contratos de concesso. Por exemplo, o da Rodovia Ferno Dias se refere ao EEF em 30 situaes distintas. Isto torna os contratos mais complexos, difceis de administrar dando margem a muitas pendncias que, de modo geral, pela assimetria de informaes, favorecem ao concessionrio. 3. Eleva a tarifa inicial de pedgio. Como o risco de demanda (fluxo de veculos) integralmente atribudo ao concessionrio, o que pode proporcionar prejuzo na hiptese de superestimao da demanda. A empresa se defende elevando a taxa de retorno do negcio, o que significa que oferta, na licitao, uma tarifa inicial maior. Em virtude das regras de reajuste e reviso pactuadas, esta tarifa mais alta se mantm elevada por todo o perodo do contrato. Mas essas dificuldades no so inerentes s concesses. Em certa medida, elas so especficas do modelo adotado no Brasil. Uma alternativa de concesso que restringe ou elimina alguns destes problemas o modelo chileno.21 A diferena bsica entre os modelos adotados nos dois pases o critrio para definir o ganhador da licitao. Em vez de o licitante vencedor ser escolhido pelo critrio da menor tarifa de pedgio, no Chile ele escolhido pelo critrio do menor valor presente das receitas (MVPR), ou seja, pelo menor valor financeiro que os licitantes propuseram para cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital.
20. A produo nacional de gros no perodo de 2000 a 2010, em milhes de toneladas, passou de 83 para 140 milhes. Em 2000 (83), 2001 (100,3), 2002 (96,8), 2003 (123,2), 2004 (119,1), 2005 (114,7), 2006 (122,5), 2007 (131,8), 2008 (144,1), 2009 (134,3), 2010, (140)* (*estimativa). 21. Ver Nassif (2000), Pires e Giambiagi (2000), Barella e Zeitlin (2005), Barella (2005), Soares e Campos Neto (2006).
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No modelo chileno, o trmino do prazo da concesso acontece quando a receita da concessionria, em termos de valor presente, atinge o montante que ela mesma props quando da licitao. Desta maneira, o prazo de durao da concesso seria varivel de acordo com a realizao da receita e no fixo, como acontece na maioria dos casos de concesses. Este tipo de contrato foi utilizado pela primeira vez em fevereiro de 1998 no prprio Chile, para a concesso rodoviria que liga Santiago, Valparaso e Via del Mar. Tal projeto contemplava a obrigao do concessionrio realizar grandes intervenes no trecho, que incluem um prolongamento de alguns quilmetros e a construo de trs tneis, os ltimos, com custos estimados em US$ 400 milhes (BARELLA; ZEITLIN, 2005, p. 8). O edital detalhava todas as obras e obrigaes que a empresa vencedora teria de realizar no prazo da concesso. Bem como a tarifa de pedgio e a taxa de desconto que a critrio do licitante podia ser fixa, predeterminada no edital, ou atrelada a algum ndice oficial. Os licitantes puderam ento estimar suas despesas e investimentos e naturalmente acrescentam as despesas que teriam com a cobrana de pedgio e o lucro esperado. Calculando e trazendo estes valores para o presente, as empresas licitantes puderam obter o valor presente das receitas necessrias para realizar todas as tarefas previstas no edital. Ganhou a licitao aquela que props o menor valor. Entre as vantagens desse modelo destacam-se: 1. Ocorrendo o crescimento da demanda durante o perodo da concesso, ele captado pela concessionria por meio de recebimentos maiores de receita. Receitas maiores diminuem, correspondentemente, o prazo da concesso. Neste caso, a rodovia retorna em menos tempo ao poder concedente que pode ento definir a sua ampliao e a maneira de faz-la, se por meio de uma nova licitao ou como obra pblica. 2. Elimina o risco da demanda que, no caso brasileiro, integralmente assumido pelo concessionrio o que tira a importncia das previses de trfego feitas pelos licitantes, que no geraro mais prejuzos ou lucros excessivos para eles. Em outras palavras, risco menor implica que a taxa de retorno do empreendimento pode ser menor, por isso, este tipo de concesso teria possibilidade de reduzir as tarifas de pedgio. 3. Simplifica a administrao dos contratos por no ter mais a necessidade de especificar inmeras situaes em que o equilbrio econmico-financeiro pode ser afetado. Permite que sejam acomodadas diferentes situaes como o nvel do reajuste de tarifa ou outras condies que venham a influir na demanda, sem a necessidade de reequilbrios do EEF, j que estes se daro de forma automtica, uma vez que o prazo no fixo.
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4. Facilita ao poder concedente, no caso da necessidade de retomar a rodovia concedida, determinar o valor que o Estado deve ressarcir ao particular que simplesmente a diferena entre o valor presente licitado e o valor presente das receitas j recebidas. Segundo Barella e Zeitlin (2005, p. 7),
(...) um dos motivos principais que levou escolha deste tipo de concesso foi o fato do poder pblico contar com um mecanismo simples de estabelecimento do valor da concesso, caso um dia fosse decidido pelo seu trmino antecipado, uma vez que haveria grande possibilidade da demanda crescer a um ponto em que a rodovia fosse necessitar de uma ampliao no antecipada nesse contrato. Assim, previu-se explicitamente que o poder pblico poderia retomar a concesso a qualquer momento, aps o dcimo segundo ano, compensando a concessionria pela diferena entre o valor com o qual ela ganhou a licitao e o valor presente das receitas at aquele momento, do qual seria subtrado ainda o valor correspondente a estimativa da economia que a concessionria teria com os custos operacionais e de manuteno devido ao trmino antecipado. 6 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo apresentou a situao em que se encontra o setor rodovirio nacional, com foco, sobretudo, na infraestrutura fsica, nos investimentos e canais de financiamento e na questo das concesses. No que concerne s necessidades fsicas das vias, analisou-se a demanda reprimida por servios rodovirios a partir do Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Por meio de obras identificadas por diversos rgos competentes, e apresentadas em documentos oficiais PNLT 2007, PPA 2008-2011, Plano CNT de Logstica 2008 e PAC 2009 o mapeamento exps uma necessidade de mais de R$ 180 bilhes em obras de recuperao, adequao e duplicao (R$ 144,18 bilhes); construo e pavimentao (R$ 38,49 bilhes); e obras de arte (R$ 830 milhes). Em termos de financiamento e investimento, observou-se que o setor passou por um renascimento na ltima dcada. Depois do abandono sofrido com o fim das fontes de recursos na dcada de 1980, e com o incio das concesses, em meados dos anos 1990, voltaram a fluir recursos, tanto privados quanto pblicos, para atender s necessidades rodovirias. Alm disso, verificou-se uma mudana de posicionamento do governo, que reassumiu seu papel de planejador e comea a programar seus investimentos de longo prazo, cujo resultado foi a elaborao de planos e programas como o PNLT e o PAC.
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Entre os resultados positivos provenientes das melhorias nos nveis de investimento destaca-se a recuperao de estradas federais e estaduais, com a entrada da iniciativa privada, por meio das concesses, e maiores linhas de crditos para o setor, por meio do BNDES. Alm disso, houve crescimento dos investimentos pblicos federais, que subiram 341% entre 2002 e 2009. Isto foi possvel mais pela vontade poltica do governo ao destinar recursos oramentrios para este fim do que pela criao da Cide-Combustveis, como se esperaria, uma vez que esta acabou desvirtuada em seu propsito. Apesar de seu crescimento, os investimentos em 2009 representaram apenas 0,25% do PIB brasileiro, mostrando que mesmo com as melhorias, as inverses realizadas no setor ainda so pequenas, quando considerada sua importncia na economia nacional. Relativamente aos investimentos pblicos, destacou-se a atuao do PAC. Com base no Mapeamento Ipea, foi possvel constatar que o programa federal cobre aproximadamente 13% das demandas identificadas, e apenas 7% no que se refere recuperao, adequao e duplicao das vias. Ademais, com base na quilometragem das malhas regionais, no Mapeamento Ipea e no PAC, foi possvel perceber que, embora os investimentos demandados em valor sejam maiores quanto maior a malha rodoviria da regio, o mesmo no acontece com o PAC, que tambm no apresenta quaisquer indcios de promoo da reduo das desigualdades regionais. No mais, destaca-se a necessidade de que as obras do PAC sejam realizadas segundo seus cronogramas fsicos, o que no vem acontecendo, de um modo geral. O captulo mostrou, ainda, que em menos de 15 anos, o pas concedeu 14.853 km de rodovias iniciativa privada. Em um programa que surgiu tmido em 1995, quando o governo federal celebrou os primeiros cinco contratos de concesso e transferiu para a iniciativa privada 858 km de rodovias. Desde ento, o programa tem crescido de modo contnuo. Somente o governo federal transferiu 4.763 km, basicamente, com prazo de 25 anos. Os estados, por sua vez, transferiram 10.090 km de rodovias para o setor privado. Sendo 4.929 km de So Paulo, 1.729 km do Rio Grande do Sul e 2.544 km do Paran. Alm disso, existem tambm concesses de rodovias estaduais no Rio de Janeiro, no Esprito Santo, na Bahia, em Minas Gerais e em Pernambuco. Lembrou-se que o Brasil tem por volta de 170 mil quilmetros de rodovias pavimentadas, das quais aproximadamente 9% esto nas mos da iniciativa privada, um percentual bem superior a mdia mundial. Segundo estudos realizados pela Associao Nacional de Transportes de Cargas (PRIVATIZAO..., 2003), a mdia mundial de 2%. Ademais, a experincia internacional difere significativamente da brasileira na medida em que na maioria dos pases as
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concesses visaram construo de autopistas, enquanto, no Brasil, buscou-se, simplesmente, transferir as rodovias anteriormente construdas para a iniciativa privada, com o objetivo de recuperao e manuteno. Em suma, o Programa de Concesses Rodovirias no Brasil um programa de transferncia de ativos do setor pblico para o privado, enquanto que na maioria dos outros pases um programa de criao de ativos. Possivelmente, por este motivo, por ser mais fcil e rpido transferir do que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses do que os demais pases. Alm disso, no caso brasileiro facilita o processo de concesso o fato de as rodovias estarem sendo transferidas pelo governo federal sem um projeto bsico ou pelo menos uma relao detalhada das obras que devem ser executadas pelo concessionrio. O principal compromisso das empresas o de recuperar e manter a rodovia conforme as orientaes estabelecidas no Programa de Explorao da Rodovia. Neste quadro, a principal concluso do estudo de que a rodovia concedida recupera sua condio operacional, mas a sua estrutura em termos de capacidade, basicamente, no se altera pelo prazo da concesso. Assim, no curto prazo, o programa de concesso brasileiro deve apresentar uma resposta positiva, na medida em que a rodovia em bom estado operacional atender a demanda de transporte. Porm, considerando o prazo de 25 anos da concesso e admitindo-se a continuidade do processo de expanso da economia principalmente o crescimento das safras de gros, que dobraram nos ltimos 15 anos e podem dobrar novamente em perodo de tempo equivalente pode-se esperar que as estradas concedidas tenham dificuldade em atender a demanda. O cenrio imaginado para as rodovias concedidas aps o 15o ano da assinatura do contrato de que aumentaro significativamente as tonelagens transportadas, mas a qualidade da rodovia em termos da velocidade dos veculos e da segurana estar pior, enquanto as tarifas de pedgios em termos reais no mnimo se mantero. Este cenrio indica a necessidade da realizao de ampliaes e duplicaes das estradas. Obras que, possivelmente, no seriam acordadas por negociao em face da posio desfavorvel dos negociadores do poder concedente. Outra concluso do estudo que h a necessidade de aperfeioar o modelo de concesso de rodovias adotado pelo governo federal, para atender a este previsvel aumento da demanda, que pode ocorrer no prazo da concesso. Uma sugesto neste sentido que se altere o critrio de escolha do vencedor da licitao. Atualmente vence a licitao a empresa que oferece a menor tarifa de pedgio, sugere-se substituir este critrio pelo do MVPR, como no modelo chileno. Ganharia a licitao o proponente que ofertasse o menor valor financeiro para cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital. Este critrio apresenta trs vantagens em relao ao da menor tarifa, quais sejam:
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1. Ocorrendo o crescimento da demanda durante o perodo da concesso, isso seria captado pela concessionria por meio de recebimentos maiores de receita. 2. Eliminando o risco da demanda que atualmente integralmente assumido pelo concessionrio. 3. Simplificando a administrao do contrato e diminuiria os questionamentos. Por fim, preocupa o prazo das concesses de 25 anos por ser muito longo e porque, aparentemente, excessivo para a atividade de manuteno de rodovias. Sugere-se que os prximos contratos tenham, pelo menos, prazo substancialmente menor, compatveis com a atividade que o concessionrio ir executar, com as estimativas de crescimento do pas, especialmente com a realidade do setor agrcola nacional que pode ficar estrangulado por falta de transporte.
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ANEXO Rodovias federais e estaduais concedidas iniciativa privada

(Em Km)
Federal Federal Federal Federal Federal RS/Federal Federal Federal Federal Federal Federal Federal Federal Federal So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo Paran Paran Paran Concedente Concessionria Nova Dutra Ponte Concer CRT Concepa Ecosul Autopista Planalto Sul Autopista Litoral Sul Autopista Rgis Bitencourt Autopista Ferno Dias Autopista Fluminense Transbrasiliana Rodovia do Ao ViaBahia Autoban Autovias Centrovias Colinas Ecovias dos Imigrantes Intervias Renovias SPVias Tebe Tringulo do Sol Vianorte Viaoeste Rodoanel Oeste Rota das Bandeiras Cart Rodovias do Tiet Via Rondon Caminhos do Paran Ecocataratas Econorte Pista simples 0,0 0,0 37,0 102,0 8,7 623,0 412,7 382,3 33,0 0,0 320,1 0,0 200,4 567,4 0,0 82,2 75,0 154,2 0,0 255,6 133,4 288,9 110,6 137,5 24,5 41,2 30,0 0,0 0,0 0,0 0,0 405,3 421,2 287,3 Pista dupla 402,0 13,2 142,9 40,5 112,3 0,0 0,0 0,0 368,6 562,1 0,0 321,6 0,0 113,2 316,7 234,3 143,2 144,8 176,4 124,8 212,3 227,8 45,4 304,7 212,1 120,9 0,0 269,9 388,2 344,4 331,1 0,6 87,4 51,8 Total 402,0 13,2 179,9 142,5 121,0 623,0 412,7 382,3 401,6 562,1 320,1 321,6 200,4 680,6 316,7 316,5 218,2 299,0 176,4 380,4 345,7 515,7 156,0 442,2 236,6 162,1 30,0 269,9 388,2 344,4 331,1 405,9 508,6 339,1 (Continua)
456 (Continuao) Concedente Paran Paran Paran Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Rio de Janeiro Rio de Janeiro Minas Gerais Bahia Esprito Santo Pernambuco Total
Concessionria Ecovias Rodonorte Viapar Brita Convias Coviplan Metrovias Rodosul Santa Cruz Sulvias Vialagos Lamsa Rota 116 Nascentes das Gerais CLN Rodosol Via Parque 51
Pista simples 57,4 322,3 421,5 135,5 164,7 250,4 500,9 132,7 208,9 317,8 0,0 0,0 140,3 371,4 170,9 17,5 0,0 8.345,7
Pista dupla 117,7 245,7 125,5 8,6 9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 60,0 25,0 0,0 0,0 46,3 50,0 7,0 6.508,0
Total 175,1 568,0 547,0 144,1 173,7 250,4 500,9 132,7 208,9 317,8 60,0 25,0 140,3 371,4 217,2 67,5 7,0 14.852,7
Fontes: ABCR (2010) e ANTT (2010a).
CAPTULO 8
PORTOS BRASILEIROS: DIAGNSTICO, POLTICAS E PERSPECTIVAS
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm envolvido os portos brasileiros nos ltimos anos, inclusive planos e programas desenvolvidos com o intuito de alavancar o setor, alm da apresentao de projees e cenrios para os prximos anos. O estudo se justifica pela importncia que o setor porturio tem para a economia brasileira em geral e para o comrcio internacional em particular, em que a participao dos portos na relao comercial brasileira com o resto do mundo chegou a aproximadamente 80% em 2008. Alm desta introduo, o texto possui quatro sees. Na seo 2, apresentado um diagnstico do setor porturio brasileiro, em que so apresentados os marcos regulatrio e legal, alm da situao fsica dos portos, seus principais problemas e demandas. Em seguida, na seo 3, apresentada a interface das polticas pblicas com a situao diagnosticada, em que se discutem investimentos, financiamentos, estrutura tarifria e os impactos do setor porturio sobre a economia nacional. Na seo 4 so apresentadas as perspectivas e os cenrios para o setor, ressaltando-se os principais planos e programas que contemplam o setor porturio e as projees realizadas para o perodo que vai at 2023. Finalmente, nas consideraes finais, apresenta-se um resumo dos principais resultados encontrados ao longo de todo o estudo.
2 DIAGNSTICO DO SETOR PORTURIO
As bases do atual sistema porturio brasileiro remontam a 1808, com a abertura dos portos promovida pelo rei D. Joo VI. Foi nesse momento, efetivamente, que o pas se inseriu no cenrio do comrcio internacional. Esta tendncia se tornou ainda mais acelerada a partir da promulgao da Lei das Concesses, em 1869. O objetivo desta lei era permitir o financiamento privado de obras de expanso nos principais portos nacionais poca.
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O modelo privado de investimento durou at a dcada de 1930, quando o Estado assumiu o papel de financiador e operador desses ativos. O pice desse processo foi a criao e a ampliao da empresa Portos do Brasil S/A (Portobrs) nas dcadas seguintes. A empresa explorava o cais comercial como operador porturio e atuava ao mesmo tempo como autoridade porturia nacional, administrando os 35 principais portos comerciais do pas. Na verdade, a Portobrs explorava os portos por meio de subsidirias Companhias Docas , tendo assumido tambm a fiscalizao das concesses estaduais e at mesmo dos terminais privativos de empresas estatais e privadas (CURCINO, 2007). Com a extino da Portobrs em 1990, o sistema porturio brasileiro passou por grave crise, forando a edio de diploma legal conhecido como Lei de Modernizao dos Portos em 1993. Com a Lei no 8.630/1993 houve a redefinio dos papis da autoridade porturia, do operador porturio e do prprio Estado na gesto e regulao do sistema. Decretos e resolues posteriores tambm aperfeioaram o marco institucional e o equilbrio econmico-financeiro dos contratos, na busca por eficincia e competitividade.
2.1 Marco regulatrio e legal
Apresenta-se, a seguir, as instituies pblicas responsveis pelo planejamento e pela gesto porturia no Brasil. Alm do Ministrio dos Transportes, responsvel pela formulao de polticas para o seu mbito de atuao como um todo, para o transporte aquavirio so entes relevantes a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) e a Secretaria Especial de Portos (SEP). A ANTAQ, instituda pela Lei no 10.233/2001, tem como finalidade implementar, em sua esfera de atuao, as polticas formuladas pelo Ministrio dos Transportes e pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT), segundo os princpios e as diretrizes estabelecidos na sua lei de criao. Deve tambm regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestao de servios de transporte aquavirio e de explorao da infraestrutura porturia e aquaviria, exercida por terceiros, com vista a garantir a movimentao de pessoas e bens, em cumprimento a padres de eficincia, segurana, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e nas tarifas; harmonizar os interesses dos usurios com os das empresas concessionrias, permissionrias, autorizadas e arrendatrias, e de entidades delegadas, preservando o interesse pblico; e arbitrar conflitos de interesse e impedir situaes que configurem competio imperfeita ou infrao contra a ordem econmica. Criada por medida provisria e referendada pela Lei no 11.518/2007, a SEP uma instituio vinculada Presidncia da Repblica. Tem como
Portos Brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas
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atribuies e competncias a formulao de polticas e diretrizes para o fomento do setor, alm da execuo de medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da infraestrutura porturia, com investimentos oramentrios e do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Compete ainda SEP a participao no planejamento estratgico e a aprovao dos planos de outorgas, tudo isso visando garantir segurana e eficincia ao transporte aquavirio de cargas e de passageiros no pas. A partir da Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630/1993), emergiu-se uma nova organizao administrativa para o setor porturio brasileiro. Os principais objetivos associados implementao desta so: conceder a operao porturia e o arrendamento de reas porturias, gerando recursos para o governo; incentivar a concorrncia entre os portos e terminais, de modo a reduzir custos e obter maior eficincia; e acabar com o monoplio dos trabalhadores porturios (CURCINO, 2007). Assim, a nova estrutura do sistema porturio brasileiro, no que diz respeito administrao, instituiu os seguintes atores: Autoridade Porturia (AP): administra o porto organizado, gera seu patrimnio e controla as demais entidades pblicas e privadas atuantes no porto. Conselho da Autoridade Porturia (CAP): um rgo de administrao, planejamento e fiscalizao ao qual a administradora do porto se encontra subordinada. Ele formado por quatro blocos de atores participantes do porto, como o Bloco do Poder Pblico (BPP), o Bloco dos Operadores Porturios (BOP), o Bloco da Classe dos Trabalhadores Porturios (BCTP) e o Bloco dos Usurios dos Servios Porturios (BUSP).
Em relao operao do servio porturio, a lei introduziu os seguintes atores, subordinados autoridade porturia: Operador Porturio (OP): o rgo executivo de gerncia, fiscalizao, regulamentao, organizao e promoo da atividade porturia. Dele depende a gesto de recursos humanos efetivos e prestadores de servios, atividade realizada pelo rgo Gestor de Mo de Obra (OGMO). rgo Gestor de Mo de Obra: administra a contratao, a escala e a alocao de trabalhadores porturios (TP) e de trabalhadores porturios avulsos (TPA).
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H tambm as Companhias Docas, empresas pblicas estaduais que, mediante delegao por parte do Ministrio dos Transportes, assumem o papel de autoridade porturia nos portos sob sua jurisdio. O fluxograma a seguir resume a nova organizao administrativa do servio porturio brasileiro (figura 1):
FIGURA 1
Organizao administrativa do servio porturio brasileiro
Fonte: Brasil (1993). Elaborao prpria.
Nas ltimas duas dcadas, o setor porturio brasileiro sofreu importantes modificaes. Em especial, a Lei no 8.630/1993 (Lei de Modernizao dos Portos) e o Decreto no 6.620/2008 significaram importantes mudanas de rumo para a poltica do setor, especialmente no que diz respeito ao uso e administrao dos portos. importante observar que houve uma clara definio sobre as atividades permitidas aos operadores porturios e os tipos de concesses. Existem trs tipos de atividades de movimentao nas instalaes porturias de uso privativo: i) carga prpria, em terminal porturio de uso exclusivo; ii) principalmente de carga prpria e, em carter subsidirio e eventual, de terceiros, em terminal porturio de uso misto; e iii) passageiros, em instalao porturia de turismo. A delegao sob a qual operam os portos difere conforme o perfil jurdico da instalao porturia, se pblica ou privada. Os portos pblicos podem ser operados por concesso a empresa pblica ou privada, mediante prvia licitao. J as instalaes porturias de uso privativo dependem unicamente de autorizao por parte do poder pblico para que operem. importante destacar que as autorizaes so figuras jurdicas precrias, quando comparadas
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s concesses. De acordo com a Lei no 8.666/1993, as obrigaes impostas ao operador sob o regime de concesso so maiores do que queles sob regime de autorizao. Durante certo perodo, entre a Lei de Modernizao dos Portos (1993) e a edio do Decreto no 6.620/2008, houve um grande volume de discusses sobre o perfil das operaes nos portos privados. Os conflitos surgiram a partir de dois entendimentos absolutamente distintos sobre os terminais de uso misto: algumas empresas entendiam que seria possvel instalar terminais privativos de uso misto apenas para movimentar carga de terceiros ou para movimentar predominantemente carga de terceiros, como se se tratassem de terminais pblicos. Em sentido oposto, havia aqueles que propunham que os terminais privativos de uso misto deveriam ter por funo principal a movimentao de carga prpria, atuando com carga de terceiros apenas de forma acessria, para utilizar sua capacidade ociosa, minimizar custos e tornar a operao mais eficiente, redundando em benefcios ao prprio operador (MELLO, 2009). Na realidade, permitir que os terminais privativos operassem exclusivamente com cargas de terceiros imporia uma competio desleal aos portos pblicos, uma vez que estes esto sujeitos a um regime jurdico mais restritivo e, consequentemente, menos propcio agilidade para a tomada de decises. Tambm no seria desejvel restringir a operao dos terminais privativos movimentao de carga prpria, uma vez que impediria as chances de novos entrantes atuarem nesse mercado. O Decreto no 6.620/2008 ratificou que os terminais privativos devero operar precipuamente com as cargas prprias de seu proprietrio, e, residualmente, com as cargas de terceiros. Permitiu tambm que as empresas privadas possam requerer a abertura de processo licitatrio para arrendar um terminal pblico em um porto j existente ou para obter a concesso de um novo porto. A conjuntura econmica pode prejudicar a rentabilidade e at a viabilidade da operao do terminal privativo de uso misto, se naquele momento o proprietrio no puder compensar eventuais perdas com o aumento da movimentao da carga de terceiros. Assumindo que as reas costeiras podem ser consideradas um bem pblico, a autorizao de terminais privativos daria ao autorizado um privilgio de utilizar um recurso escasso, de interesse coletivo, para fins particulares. Desta forma, seria mais adequado que qualquer pedido de autorizao para terminal privativo fosse sucedido por um processo de concesso licitatrio, abrindo a possiblidade de outros interessados na movimentao de produtos por tal terminal tambm obterem acesso a esta rea costeira. Caso no houvesse interesse de terceiros, o investidor inicial obteria a concesso deste terminal a um custo consideravelmente baixo, similar ao de uma autorizao. De qualquer
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forma, este terminal seria pblico, no restringindo a possibilidade futura de movimentao de cargas de terceiros. Apesar de legalmente ser possvel solicitar uma autorizao para construo e operao de terminal de uso privativo, o Plano de Desenvolvimento e Zoneamento, previsto no Decreto no 6.620/2008, pode restringir a possibilidade de construo de terminal de uso privativo em rea de interesse coletivo. Em 2007, foi institudo pela Lei no 11.610/2007 o Programa Nacional de Dragagem que visa estimular o investimento e o desenvolvimento de obras e servios de engenharia para dragagem dos portos brasileiros. Com isso, espera-se que os canais de acesso aos portos e os respectivos beros tenham profundidade compatvel com as embarcaes que possuem maior calado e capacidade as quais fazem uso desses portos. A tendncia de se construir navios maiores tem se justificado como forma de reduzir o custo do frete a partir do aumento do volume de carga transportada por viagem. Em setembro de 2009, a SEP homologou o Plano Geral de Outorgas Porturias (PGO). Elaborado pela ANTAQ, esse estudo de carter indicativo cumpre um papel de Estado, estabelecendo reas costeiras com potencial para o estabelecimento de novos portos ou mesmo a expanso de instalaes j existentes, alm de projees da demanda por servios porturios at 2023.
2.2 Gargalos e demandas do setor porturio nacional
Em todo o mundo comum o uso de frotas navais para transporte de cargas e comrcio. Cerca de 80% do transporte global de cargas efetuado por este modal. Com Mxico e Panam, o Brasil um dos pases latino-americanos que esto conectados com o globo por meio da rede mundial de portos (NAVEGAO..., 2009). Em 2007, os portos foram responsveis pela movimentao de 76,7% do comrcio internacional brasileiro, perfazendo um valor de aproximadamente US$ 188 bilhes em transaes de mercadorias. Ainda assim, o Brasil possui um potencial aquavirio quase inexplorado. So cerca de 40 mil quilmetros de rios navegveis e quase 7 mil quilmetros de costas martimas com forte potencial de transporte de cargas e passageiros (CAMPOS NETO et al., 2009a). Um dos maiores bloqueios, a expanso do setor porturio nacional, est na deficincia de infraestrutura, sobretudo porturia, que compromete o potencial do setor e representa um entrave ao crescimento do comrcio internacional e de cabotagem no pas. Para vencer esse problema, faz-se necessria a efetivao de investimentos direcionados a obras porturias e de acesso, e a equipagem dos portos nacionais.
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Apesar do potencial econmico apresentado pelo setor porturio, dos investimentos pblicos federais em transportes realizados em 2008, apenas 17% foram destinados ao setor hidrovirio como um todo (grfico 1), e, destes, aproximadamente 80% (R$ 327 milhes) destinados aos portos.
GRFICO 1
(Em %)
Participao do investimento pblico federal em transportes 2008
Fonte: Brasil (2009e). Elaborao prpria.
No entanto, a necessidade de investimentos em obras porturias e de acesso vai alm da simples reduo de custos para elevao da competitividade dos produtos transportados. No mercado internacional e mesmo dentro do pas, os portos enfrentam tambm uma competio prpria. Cada vez mais os portos organizados tm que disputar seu espao e, nesta disputa, o acesso e a capacidade operacional e de atracao so alguns dos grandes diferenciais que os portos podem oferecer. Integram o conjunto dos fatores que representam uma maior competitividade para os portos: calados que atendam a navios de grande porte; beros maiores e especializados no tratamento da carga; mecanizao e automao do manuseio da carga; e sistemas eficientes de controle e informao.
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H muito so famosas as filas de caminhes ao longo das estradas e avenidas que levam aos grandes portos brasileiros, em especial nos perodos de safra. Alm disso, no so raros os casos em que navios de grande porte se veem impedidos de atracar nos portos nacionais devido falta de profundidade dos beros e baas de movimentao ou, se conseguem atracar, os armadores so obrigados a embarcar com volumes inferiores sua capacidade, elevando o preo dos fretes e reduzindo a competitividade dos portos e dos produtos. Com o forte crescimento do comrcio internacional entre 2003 e 2008, tornaram-se ainda mais visveis os gargalos e as demandas presentes no sistema porturio brasileiro. A baixa eficincia e o dficit, sobretudo de infraestrutura, que assolam o setor passaram a alertar sobre um possvel colapso, demandando imediata atuao do poder pblico nacional. Ao longo dos ltimos anos uma srie de dificuldades vem sendo enfrentada e, se negligenciada, estas dificuldades so capazes de gerar um estrangulamento do sistema porturio, no caso de uma forte retomada do crescimento mundial ps-crise de setembro de 2008. A demanda por investimentos em infraestrutura porturia e de acesso, h muito se tornou evidente para todos os rgos e as empresas que lidam com esse setor. Persistem preocupaes legtimas com a possibilidade de esgotamento do sistema. De acordo com a Fundao Dom Cabral (FDC) e o Frum Econmico Mundial (FEM) (FDC; FEM, 2009), o Brasil ocupa a 123a posio, entre 134 pases, no ranking de qualidade dos portos. inegvel e inadivel a necessidade de investimentos que ampliem a capacidade porturia, facilitem os acessos terrestres e hidrovirios e possibilitem a atracao de grandes embarcaes. Diante desse cenrio, o Ipea entendeu como relevante dimensionar e avaliar as deficincias e os gargalos1 identificados nos portos brasileiros visando quantificar os investimentos necessrios para a soluo destes. Assim, com base no Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) (BRASIL, 2007a), no Plano Confederao Nacional do Transporte (CNT) de Logstica (CNT, 2008), no Plano Plurianual (PPA) (BRASIL, 2008-2011), no Programa de Acelerao do Crescimento (BRASIL, 2009c), no levantamento realizado pelo Anurio Exame 2008-2009 de Infraestrutura, entrevistas, entre outros, foi realizado um levantamento de 265 obras de infraestrutura porturia, de acesso ou de apoio que se mostram necessrias para a melhoria da eficincia operacional e da competitividade dos portos nacionais. A este conjunto de obras, chamou-se Mapeamento Ipea de Obras Porturias2 (CAMPOS NETO et al., 2009b).
1. Diversas obras constatadas como necessrias ao longo deste trabalho no representam pontos de estrangulamento para o sistema porturio atual, mas demandas para melhoria no funcionamento e na eficincia do sistema, quando planejado a longo prazo. 2. O Mapeamento Ipea de Obras Porturias est disponvel integralmente no Texto para Discusso, n. 1423 (CAMPOS NETO et al., 2009b).
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Nesse mapeamento foram identificadas a necessidade de 133 obras de construo, ampliao e recuperao de reas porturias (R$ 20,46 bilhes), 45 obras de acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes), 46 de dragagem e derrocamento (R$ 2,78 bilhes) e 41 de infraestrutura porturia (outras obras) (R$ 2,34 bilhes), totalizando uma necessidade de investimentos de R$ 42,88 bilhes (grfico 2).
GRFICO 2
Portos brasileiros principais gargalos e demandas 2008
(Em R$ bilhes)
Fonte: Campos Neto et al. (2009b). Elaborao prpria.
Entre os principais problemas de infraestrutura identificados nos portos brasileiros, destacam-se os dficits em reas porturias incluindo construo, ampliao ou recuperao de beros, peres, terminais, ptios etc. e a necessidade de expanso e melhoramento dos acessos terrestres, que juntos so responsveis por quase 90% do valor orado para os gargalos. A maior demanda identificada, em nmero de obras e tambm em valor orado, refere-se necessidade de construo e manuteno de reas, retroreas, beros, ptios, peres, molhes e cais dos portos. Nesta seara, embora o maior nmero de obras diga respeito construo de beros e peres 37 obras , o maior valor orado refere-se s deficincias relativas a ptios e terminais, que totalizam R$ 7,35 bilhes em investimentos necessrios. Entre os principais portos que apresentaram problemas relativos s reas porturias destacamos os portos de Santos, Vitria, Itaqui, Pecm e Rio Grande, que juntos respondem por quase 40% das demandas identificadas. Outros 34 portos apresentam tambm demandas referentes a reas porturias, com valores que vo de R$ 20 milhes a R$ 850 milhes.
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importante ressaltar ainda que, no universo de construes necessrias, dez referem-se construo de novos portos ou terminais porturios totalizando quase R$ 4,18 bilhes orados. Entre estes novos portos, alguns devero ser direcionados especialmente ao comrcio exterior, como o complexo porturio do Mercado Comum do Sul (Mercosul), que, projetado para operar apenas com contineres, dever ser construdo na Ponta do Poo, no municpio de Pontal do Paran, enquanto outros se destinaro ao escoamento de determinados produtos ou setores como o porto de Espadarte, necessrio para o escoamento da produo de gros, minrio de ferro, minrio mangans, ferro gusa e cobre do estado do Par. A categoria de acessos terrestres se refere a uma das maiores demandas identificadas e uma das mais problemticas no que se refere quantificao, seja do nmero de obras ou dos valores de investimento necessrios. Esta dificuldade enfrentada para a quantificao das obras advm, principalmente, da dimenso e do espalhamento da malha rodoviria brasileira, alm da utilizao comum de rodovias para o transporte de cargas e para o trfego urbano, dificultando a identificao das vias relevantes para os acessos porturios. A falta de vias de acesso eficientes eleva o preo dos fretes, compromete cargas perecveis e prejudica a competitividade dos portos. No Brasil, a falta de uma malha ferroviria ampla que permita o transporte das cargas de suas origens at os portos ou deles aos seus destinos j , em si, um fator de elevao dos custos do transporte porturio. Na tentativa de selecionar quais obras de acessos terrestres teriam relevncia para a eficincia porturia, considerou-se um raio de 120 quilmetros a partir dos portos. Assim, todas as rodovias e ferrovias identificadas como importantes para o escoamento de mercadorias para os portos, ou a partir deles, que esto inseridas nesse raio, foram consideradas. Alm das obras pertencentes ao raio adotado, incluram-se ainda as obras da ferrovia Transnordestina, trechos Salgueiro Suape (564 km) e Salgueiro Pecm (550 km), que, apesar de sua extenso, so consideradas no trabalho porque tm como funo primordial o acesso a estes portos. Entre as necessidades de acessos terrestres, identificam-se quase R$ 7 bilhes em oramento ferrovirio que privilegiam em especial os portos de Pecm e Suape com aproximadamente R$ 2,8 bilhes destinados construo da ferrovia Transnordestina e o porto de Paranagu com a duplicao de 110 km de ferrovia que ligam a cidade de Curitiba ao porto. No total dos acessos, vale destacar o porto de Santos, cuja alta demanda representa quase 30% desses gargalos, correspondendo a rodovias e ferrovias, alm de anis que livrariam o percurso das cargas do enfrentamento do trfego urbano na regio metropolitana da capital paulista.
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Um dos problemas mais graves enfrentados pelo setor porturio brasileiro , sem dvida, a questo da profundidade dos canais de acesso, beros e baas de evoluo. Neste contexto, os servios de dragagem constituem um ponto essencial para possibilitar o acesso e a atracao de navios de grande porte, de modo a ampliar o potencial comercial dos portos e permitir-lhes concorrer dentro do sistema porturio internacional. Trinta portos foram identificados pela necessidade de execuo de servios de dragagem, com destaque para os portos de Suape, Rio de Janeiro, Paranagu, Barra do Riacho, Itagua e Santos, cujas obras de dragagem correspondem a 13,1%, 10,1%, 9,5%, 7,8%, 6,7% e 5,8%, respectivamente, do volume de investimentos observados como necessrios para soluo dos gargalos de dragagem. Vale ressaltar que os 11 maiores portos do pas, em valores de movimentao de comrcio internacional,3 encontram-se na relao dos portos que demandam servios de dragagem. Ao todo, estes portos perfazem uma necessidade de investimento de R$ 1,43 bilho, correspondendo a 49,3% das necessidades identificadas nesta categoria. Ainda de acordo com as fontes utilizadas, necessrio um total de R$ 2,78 bilhes em investimentos para dirimir as demandas por dragagem, um total de 46 obras essenciais para o funcionamento eficiente do setor porturio nacional. Alm dessas, foi identificada, ainda, uma srie de outras demandas que vo desde instalaes de apoio e equipamentos, at a implantao de sistemas de segurana, sinalizao, eletrificao e saneamento. De acordo com a publicao Anurio... (2008), alguns dos principais fatores que prejudicam o bom funcionamento dos portos esto relacionados s deficincias nestas instalaes e nestes equipamentos, essenciais operao porturia. Outro grande problema enfrentado diz respeito s vias internas aos portos, cujas ms condies tm prejudicado a movimentao das mercadorias entre os ptios, terminais e ancoradouros, elevando o tempo de movimentao das cargas e, consequentemente, o preo do transporte aquavirio. Entre os portos que demandam um maior volume de investimento nessa categoria, destacam-se: o porto de Santos (15,2% dos gargalos), o porto de So Francisco do Sul (13,0%), o porto de Areia Branca (10,3%) e os portos fluminenses de Itagua, do Rio de Janeiro e porto Norte Fluminense, que juntos perfazem 27,5% das demandas por essas obras.
3. So eles os portos de Santos (com movimentao de US$ 65,38 bilhes), Vitria (US$ 17,09 bilhes), Paranagu (US$ 16,55 bilhes), Rio Grande (US$ 13,27 bilhes), Rio de Janeiro (US$ 12,18 bilhes), Itaja (US$ 7,88 bilhes), So Sebastio (US$ 7,06 bilhes), So Lus (US$ 6,80 bilhes), Aratu (US$ 5,59 bilhes), So Francisco do Sul (US$ 5,53 bilhes) e Porto Alegre (US$ 4,88 bilhes), totalizando um fluxo de comrcio de mais de US$ 160 bilhes.
468
Alm de todos os problemas de infraestrutura encontrados nos portos brasileiros, so tambm fatores de reduo da competitividade comercial do setor alguns aspectos institucionais e burocrticos do funcionamento porturio. A seguir, so apresentados, de maneira sucinta, os resultados de trs pesquisas realizadas pelo Ipea (CAMPOS NETO; SANTOS, 2006), CNI (2008) e ANTAQ (2008). O que fica ressaltado a existncia de um conjunto de problemas de mbito institucional e administrativo que so comuns aos portos analisados.4 Ao longo das pesquisas, foram apontados problemas, tais como: a infraestrutura porturia; a burocracia e as greves, que interferem na liberao de cargas; a falta de integrao entre as entidades que atuam na rea porturia; e a necessidade de mudana de hbitos e atitudes por parte dos servidores e administradores porturios, no sentido de atender com mais presteza s demandas dos clientes. Segue a avaliao do porto de Santos em ordem decrescente de menes: 1. Congestionamento de caminhes dentro da rea do porto perimetrais: um problema grave que eleva o custo empresarial. Ptios, que retm e controlam o fluxo de acesso ao porto, foram construdos para os caminhes e so operados por agentes privados. 2. Estrutura ferroviria do porto: linhas de trem atrapalham o trnsito e geram congestionamentos de caminhes com trens. H mais de quatro anos o setor pblico vinha tentando fazer licitao para a construo das Vias Perimetrais e apenas a partir de 2009 estas obras foram iniciadas. 3. Entraves burocrticos: dizem respeito, especialmente, Receita Federal do Brasil (RFB); ao tempo perdido na entrega da mesma informao para vrios rgos do Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex) e da Supervia; e obrigao de traduzir para o portugus todos os manifestos de carga. 4. Dificuldade de acesso rodoferrovirio para chegar ao porto. 5. Falta de espao e de retroreas para armazenamento de contineres: faz-se necessrio organizar o trnsito para contineres e construir novos armazns (espao) para granis. 6. Terno de 12 homens: sob a tutela do operador porturio, que um rgo privado, este sistema trabalhista eleva custos pelo emprego desnecessrio de contingente excessivo de mo de obra. 7. reas nobres ocupadas por produtos com pouco valor agregado.
4. Portos pesquisados: Manaus, Fortaleza, Rio de Janeiro, Santos, Paranagu, So Francisco do Sul, Itaja, Imbituba e Rio Grande.
469
8. Terminais lotados: devido a este entrave, os terminais s aceitam carga com, no mximo, cinco dias antes da partida do navio (dead line), aumentando o custo empresarial. 9. Custos e transit time: tm levado empresas a optarem por rodovia em transaes comerciais com o Cone Sul. O que se constata na comparao dos resultados das pesquisas de opinio que os problemas identificados no porto de Santos so comuns a todos os portos. A Confederao Nacional da Indstria (CNI, 2008) mostrou que 49,1% das empresas exportadoras brasileiras consideram a infraestrutura porturia como a mais deficiente entre as etapas ps-produtivas, chegando a afetar negativamente 88% das empresas que utilizam este setor para escoar seus produtos. Segundo a CNI (2008), entre os maiores complicadores porturios indicados pelas empresas, excetuando os de infraestrutura, encontram-se especialmente: a burocracia na liberao de cargas indicada como gargalo por 65,3% das empresas estudadas; as greves que interferem na movimentao ou liberao de cargas indicada por 56,4%; e os altos custos de estiva e capatazia. Alm destes, um problema muito citado pelas empresas refere-se ao restrito horrio de funcionamento das aduanas, que tambm interfere negativamente no tempo de liberao das cargas. De acordo com a ANTAQ (2008), em pesquisa realizada com usurios de nove portos, alm de todos os problemas j descritos, observa-se a necessidade de mudana de hbitos e atitudes no tratamento dos usurios dos servios porturios por parte de servidores e administradores. Ademais, a falta de integrao entre as entidades que atuam na rea porturia traz enormes transtornos movimentao de mercadorias. A pesquisa trata ainda da necessidade de reverem-se os acordos das categorias funcionais trabalhadores e operadores porturios com relao alocao e precificao de mo de obra avulsa, dados o avano tecnolgico das operaes porturias e o grau de especializao requerido. Outro grave problema enfretado pelos usurios do sistema porturio brasileiro respeita ao tempo mdio de espera para atracao nos portos. Para navios de contineres, este prazo caiu, entre 2006 e 2007, de uma mdia nacional de 13,5 para 9 horas por navio. Em termos de granis, a espera na fila muito maior. A mdia nacional em 2007 para os diversos granis slidos era de 54 horas/navio, mas a situao chega a extremos como o caso do terminal Corex, em Paranagu, para o qual o tempo de espera para o transbordo chega a 389 horas/navio (aproximadamente 16 dias de espera). Quanto ao transbordo de carga geral, os tempos mdios de espera so ainda mais graves, chegando a 244 horas/navio no cais pblico de Macei.
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Ainda segundo a ANTAQ, faz-se necessrio um maior envolvimento das autoridades porturias que devem atuar junto a outros rgos e entidades do ambiente porturio eliminando eventuais entraves aos servios ofertados pelos portos. Alm disso, considera a possibilidade de reviso da distribuio dos fluxos de carga entre os portos, direcionando-os de forma a otimizar a infraestrutura viria e porturia disponvel. Por fim, um problema muito citado quando tratamos de atraso ou paralizao de obras em geral e, em especial, as porturias, refere-se questo das licensas ambientais, cuja demora no processo de concesso visto como um entrave para empreiteiras e empresrios. Todavia, embora seja inegvel a necessidade de uma gesto mais eficiente nos rgos competentes, h que se considerar que grande parte desses atrasos deve-se, de fato, ocorrncia de projetos mal elaborados.
3 INTERFACE DAS POLTICAS PBLICAS COM A SITUAO DIAGNOSTICADA
Para um setor cuja importncia econmica assume a dimenso verificada no setor porturio, fica evidente o dever da iniciativa pblica de interferir por meio da proviso de polticas que estimulem e fortaleam a dinmica do setor. Uma das formas pelas quais o Estado pode atuar no desenvolvimento desses setores por meio da criao e manuteno de estruturas tarifrias padro que permitam a manuteno do equilbrio econmico-financeiro das empresas atuantes, bem como pela regulao adequada destas, garantido que os preos praticados sejam compatveis com a importncia estratgica do setor. Outra forma pela qual o governo pode atuar sobre esses setores pela realizao de investimentos diretos ou pela proviso de mecanismos de financiamento que possibilitem a realizao desses investimentos por parte da iniciativa privada, quando estes apresentarem potencial de retorno. Ou, ainda, pelo estabelecimento de arranjos federativos que possibilitem uma reduo na burocracia e, consequentemente, uma maior eficincia do setor.
3.1 Fontes de financiamento
At a extino da estatal Portobrs, o modelo de gesto, operao e investimento no setor porturio era responsabilidade do governo, o que causou distores e uma baixa eficincia no transporte de mercadorias. Somando isto falta de recursos pblicos para melhorar as instalaes e a oferta de servios porturios, a situao do setor era precria no comeo da dcada de 1990 (REIS, 2008). Com a Lei de Modernizao dos Portos, o governo passou o controle dos portos s administraes porturias estaduais e s Companhias Docas e buscou o apoio e investimento do setor privado por meio de concesses e arrendamentos. Com isso, ocorreram vrias reformas institucionais, aumentando o envolvimento privado nos portos, sendo essencial melhoria na regulao porturia, avanos na privatizao dos servios, maior liberalizao e competitividade.
471
O estabelecimento do novo quadro institucional alavancou a participao da iniciativa privada. Com a Lei no 8.630/1993, estabeleceu-se que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) poderia financiar a compra de equipamentos para o setor privado por meio da linha de crdito para o Financiamento de Mquinas e Equipamentos (Finame). Alm disso, o BNDES tambm passou a dispor do Financiamento a Empreendimentos (Finem) para a operacionalizao de linhas de crdito para investimentos em portos e terminais porturios, podendo participar com at 80% do valor total do investimento (BNDES, 2009). Segundo levantamentos realizados por Puga et al. (2007), entre o incio de 2003 e o terceiro trimestre de 2008, houve uma elevao significativa das inverses, caracterizando o maior ciclo de investimentos no pas nos ltimos 30 anos. Mesmo assim, a parcela porturia nesses investimentos sempre foi baixa, no correspondendo s necessidades e nem ao potencial do setor. De acordo com o banco, os investimentos privados mapeados para portos no quadrinio 20102013 perfazem R$ 14 bilhes, quase trs vezes mais que os R$ 5 bilhes de investimentos realizados no perodo 2005-2008. Ademais, ressalta-se que a taxa de crescimento anual dos investimentos no setor porturio a maior entre os diversos setores da infraestrutura econmica, correspondendo a 24,8% entre o perodo de 2010-2013 em comparao a 2005-2008 (BORA JR.; QUARESMA, 2010). A principal causa do aumento nos investimentos foi o aumento da participao privada, tendo o BNDES como principal fonte de financiamento. Responsvel por grande parte dos financiamentos para projetos em portos, o banco tem desembolsado, na mdia, 60% do valor dos projetos porturios (MARCHETTI; PASTORI, 2006). Assim, o setor privado ficou responsvel pelo investimento em equipamentos, recuperao e manuteno das instalaes porturias, e o governo pela construo e manuteno da infraestrutura porturia. Desta forma, o investimento governamental no setor permanece como parcela fundamental, dados os altos montantes de investimento necessrios para superar as deficincias existentes. Isto sem esquecer o papel fundamental do governo como planejador (Marchetti; Pastori, 2006).
3.2 Investimentos em transportes e no setor hidrovirio: 2002-2009
Uma vez que os investimentos nos portos e terminais porturios esto divididos entre os setores pblico e privado, cada um com seu papel definido, relevante verificar a evoluo desses investimentos nos ltimos anos. Ao se falar de investimento pblico, as principais fontes de dados so a execuo oramentria do governo federal5 e os investimentos das estatais, no caso dos portos, as Companhias Docas. Nos desembolsos
5. Utiliza-se na contabilizao dos desembolsos do governo o conceito de despesa de capital (investimento) pago acrescido dos restos a pagar pagos no exerccio. A fonte execuo Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
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do governo, possvel identificar apenas as aplicaes no setor hidrovirio,6 do qual fazem parte os investimentos em portos, hidrovias, eclusas etc.7 No caso do setor privado ainda mais difcil identificar os investimentos das empresas nos portos. Sabendo que o BNDES responsvel por grande parte dos financiamentos para projetos em portos por meio do Finem e do Finame e que seus financiamentos cobrem, em mdia, 60% do valor dos projetos em portos, possvel se ter, a partir dos desembolsos feitos pelo banco, um valor aproximado dos gastos privados. Portanto, o valor de investimentos em transportes do setor privado utilizado dado pelos desembolsos do BNDES acrescidos de 40% correspondente ao desembolso do empreendedor.8 Os dados utilizados esto expostos na tabela 1.
TABELA 1
Ano
Investimentos pblicos e privados em infraestrutura 2002-2009

2002 2003 2004 2005 Investimento pblico Transportes Oramento fiscal Cias. Docas Hidrovirio em transportes (%) 5.355,47 1.917,71 3.357,82 5.125,47 9.957,96 10.333,97 9.017,99 12.619,82 2006 2007 2008 2009
258,59 704,50
13,67 135,51
187,28 193,70
174,95 503,15
158,96 485,05
401,86 434,86
667,45 760,47
1.116,17 750,09
17,98
7,78
11,35
13,23
6,47
8,10
15,83
14,79
Investimento privado BNDES Hidrovirio Participao empresrios BNDES + empresrios 366,32 842,64 840,27 509,18 554,58 763,64 650,13 618,73 (e)
244,21
561,76
560,18
339,45
369,72
509,09
433,42
412,48
610,53
1.404,40
1.400,45
848,63 Investimento total
924,30
1.272,73
1.083,55
1.031,21
1.573,62
1.553,59
1.781,42
1.526,73
1.568,30
2.109,46
2.511,47
2.897,47
Fontes: Brasil (2010), ABCR (2010), ANTF (2010), Ipea (2010) e BNDES (2007). Elaborao prpria. Obs.: Os valores esto apresentados em R$ milhes de 2009, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M). Os valores Siafi referem-se a despesa de capital, investimento pago, inclusive restos a pagar pagos. (e) = estimado.
6. Os termos setor hidrovirio e transporte hidrovirio utilizados pelo governo federal e pelo BNDES, respectivamente, incluem os investimentos em portos e terminais porturios, entre outros. 7. Vale destacar que, dos investimentos no setor hidrovirio, em torno de 80% so aplicados nos portos. 8. Recursos prprios podem incluir outras fontes de financiamento.
473
Um impacto positivo nos investimentos causado pela Lei de Modernizao dos Portos foi que os contratos de servios porturios de agentes privados passaram a obrigar que esses agentes realizassem investimentos nos portos. No entanto, os investimentos focaram-se na melhoria e modernizao de instalaes, reduzindo custos dos servios porturios, deixando de lado o processo de integrao com os transportes terrestres para reduzir gargalos de acesso. As reas de armazenagem tambm foram negligenciadas e, apesar da reduo dos custos, a estrutura tarifria no melhorou, diminuindo os possveis ganhos (REIS, 2008). Ao fazer a comparao dos desembolsos pblicos no transporte hidrovirio com o valor aproximado total para as aplicaes privadas, observa-se que as inverses privadas foram, em mdia, R$ 632,30 milhes mais altas que as pblicas no perodo de 2003 a 2007. Apenas nos anos de 2002, 2008 e 2009, os investimentos pblicos superaram os privados, um comportamento que pode ser justificado, em parte, por investimentos do PAC. Vale observar ainda que os investimentos pblicos no setor hidrovirio dos quais 80% se referem ao setor porturio no alcanam 20% das inverses em transportes em nenhum momento ao longo do perodo analisado, tendo pico de 17,98% em 2002. Pode-se observar ainda que os investimentos no setor de transportes tm aumentado de 2003 para c, apresentando tendncia ascendente, embora ainda representem porcentagem muito pequena do produto interno bruto (PIB) brasileiro 0,402% em 2009. O grfico 3 mostra como evoluram os investimentos totais em transportes e em transporte hidrovirio como porcentagem do PIB.9
GRFICO 3
Investimentos em transportes e no setor hidrovirio 2002-2009
(Em R$ bilhes)
Fontes: Brasil (2010), ABCR (2010), ANTF (2010), Ipea (2010) e BNDES (2007). Elaborao prpria. Obs.: O s dados sobre investimento privado em transportes referem-se aos setores hidrovirio, rodovirio e ferrovirio, no havendo quaisquer valores referentes a inverses privadas no setor areo.
9. Valores constantes de 2008, deflacionados pelo IGP-M.
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Pelo grfico 3, verifica-se que, apesar do crescimento das aplicaes financeiras nos transportes, o setor hidrovirio no acompanhou essa tendncia, mantendo seu nvel de investimentos em torno de 0,072% do PIB, tendo atingido seu mximo de participao do PIB em 2009, com 0,092%. Frischtak (IPEA, 2008) argumenta que a principal restrio aos investimentos em infraestrutura para o governo a fiscal, que se tornou mais crtica com a mudana de modelo de financiamento do setor pblico ps-Constituio de 1988. De fato, a restrio fiscal limitou a capacidade de investimento do governo ao longo de duas dcadas (entre 1985 e 2005). Atualmente, outros obstculos tm limitado tais investimentos, so eles: licenas ambientais; problemas junto ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) e ao Ministrio Pblico; editais mal-elaborados etc. O grfico 4 traz a participao das aplicaes pblicas e privadas no setor hidrovirio como participao do total de investimentos em transportes. possvel verificar que inverses pblicas e privadas comportaram-se de maneira bastante distinta ao longo do perodo estudado. De fato, os dados nos levam a inferir que a iniciativa privada tem dado mais importncia aos investimentos no setor hidrovirio que o poder pblico. Ademais, vale lembrar que em mdia 50% das inverses realizadas pelo Estado so feitas por meio das Companhias Docas, e no via oramento fiscal, como visto na tabela 1.
GRFICO 4
Participao dos investimentos pblicos e privados setor hidrovirio nos investimentos em transportes 2002-2009
Fontes: Brasil (2010), ABCR (2010), ANTF (2010), Ipea (2010) e BNDES (2007). Elaborao prpria. Obs.: O s dados sobre investimento privado em transportes referem-se aos setores hidrovirio, rodovirio e ferrovirio, no havendo quaisquer valores referentes a inverses privadas no setor areo.
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Observa-se pelo grfico 4 que a participao do setor hidrovirio em transportes ainda muito baixa, alcanando no mais que 18% dos investimentos pblicos e 32,6% dos privados, em mdia, percentuais que no refletem a importncia do setor para a economia nacional. De fato, ao longo de oito anos, o setor hidrovirio recebeu no mais que R$ 15,5 bilhes em investimentos, uma mdia inferior a R$ 2 bilhes ao ano. Com a expectativa de ampliao dos investimentos do BNDES, que para o quadrinio de 2010-2013 de R$ 14 bilhes, o banco foca principalmente dois grandes projetos: i) implantao de novos portos privados; e ii) ampliao da oferta de terminais arrendados de movimentao de contineres (BORA JR.; QUARESMA, 2010). Pelos grficos apresentados, percebe-se que o Brasil ainda investe muito pouco nos portos. Embora a participao dos gastos em transportes no PIB tenha aumentado, os gastos do setor hidrovirio, do qual os portos fazem parte, mantiveram-se constantes em termos relativos. Todavia, nos ltimos anos, o governo traou polticas para ampliar os investimentos, criando programas para incentivar o desenvolvimento porturio. Entre eles, podemos destacar o regime tributrio para incentivo modernizao e ampliao da estrutura porturia (Reporto), criado em 2004, e o Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT), alm de outros como o Plano Nacional de Dragagem (PND) e o PAC. Com isso o Estado retoma o processo de planejamento no setor, criando uma estrutura permanente de gesto do processo. Desde 2007 um importante programa do governo, no que concerne aos investimentos em infraestrutura, tem sido o Programa de Acelerao do Crescimento. Lanado em janeiro daquele ano, o PAC destina-se a incentivar o investimento privado; aumentar o investimento pblico em infraestrutura; e remover obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao crescimento. A princpio, o programa previa R$ 503,9 bilhes em obras de infraestrutura, dos quais apenas R$ 37,1 bilhes seriam destinados infraestrutura de transportes e apenas R$ 2,67 bilhes seriam destinados ao setor porturio (grfico 5).
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GRFICO 5
(Em %)
PAC participao dos investimentos em transportes 2007-2010
J em 2009, o PAC teve seu oramento ampliado para R$ 646 bilhes. Entretanto, segundo o relatrio da Fundao Dom Cabral e do Frum Econmico Mundial (FDC; FEM, 2009), a maior parte dos projetos presentes no PAC so decorrentes de estudos e detalhamentos que vm sendo realizados desde a dcada de 1980. Ainda de acordo com a FDC e o FEM, o PAC foi adotado pelo governo como um pacote de infraestrutura nico, buscando uma melhor alocao dos recursos de modo que o novo investimento fosse focado no aumento da produtividade e competitividade. Segundo o Mapeamento Ipea de Obras Porturias, nos R$ 646 bilhes da nova previso de recursos para o PAC, contam ao todo 51 obras porturias, entre as quais 19 referentes a dragagem e derrocamento. Alm destes investimentos, constam tambm dez obras de construo, ampliao e recuperao de reas porturias; oito de infraestrutura porturia outras obras; e 14 de acessos terrestres10 (CAMPOS NETO et al., 2009b). Nas obras consideradas pelo PAC como obras porturias consta apenas uma previso de R$ 27,28 milhes referente a acessos terrestres. Contudo, importante lembrar que pela classificao do mapeamento existem muitas obras nesta categoria. Estas obras so contabilizadas pelo programa como obras
10. Vale ressaltar que aqui as obras esto contabilizadas conforme agregao do Mapeamento Ipea de Obras Porturias, que diverge um pouco da classificao dada pelo prprio PAC.
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ferrovirias ou rodovirias, o que prejudica a identificao tanto das deficincias quanto dos investimentos pretendidos.11 Para se ter uma dimenso do impacto do PAC sobre necessidades de infraestrutura porturia, importante compreender, entre as vrias demandas, o que de responsabilidade do poder pblico e o que compete iniciativa privada. Neste contexto, ressalta-se que podem existir obras de construo, ampliao e recuperao que se constituem em responsabilidade privada, o que no exclui a responsabilidade do poder pblico caso elas no sejam realizadas por aquele setor. Com base na relao das obras porturias previstas pelo PAC e no conjunto de gargalos e demandas identificados pelo Mapeamento Ipea de Obras Porturias, foi possvel realizar uma anlise do impacto do programa sobre as demandas porturias (grfico 6).
GRFICO 6
Gargalos e demandas identificados (2008) versus investimentos do PAC (2007-2011)
(Em R$ bilhes)
Fontes: Brasil (2009c) e Campos Neto et al. (2009b). Elaborao prpria.
A partir do grfico 6, observa-se que os investimentos includos no programa no representam uma frao satisfatria do universo de demandas existentes no setor porturio. De fato, ele engloba no mais do que 19,2% do nmero de obras identificadas como necessrias, correspondendo 23% do total de investimentos necessrios orados para esses gargalos. Entre todas as demandas porturias percebidas, as mais contempladas pelo PAC so: dragagens, com previso de soluo de 55,3% dos gargalos identificados e obras de acessos terrestres, com 39,2%.
11. Apesar das dificuldades, observou-se o mximo de obras rodovirias e ferrovirias que teriam influncia sobre os acessos porturios e procurou-se identific-las nas diversas categorias de obras constantes do PAC.
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Vale ressaltar que obras de dragagem e acessos terrestres so investimentos tipicamente pblicos. Alm disso, de acordo com a SEP, na categoria de construo, ampliao e recuperao, apenas 5,6% (R$ 1,15 bilho) das obras foram identificadas como investimentos tipicamente privados e 19,6% (R$ 4,01 bilhes) como investimentos tipicamente pblicos. Para os 74,8% restantes, sua classificao enquanto obras pblicas ou privadas dependem de um cronograma de polticas pblicas do governo. No caso das obras da categoria infraestrutura porturia outras obras , 69,9% tambm dependem de polticas, e os 30,1% restantes so investimentos tipicamente pblicos. A seguir apresenta-se um quadro-resumo do Mapeamento Ipea de Obras Porturias (tabela 2), o qual nos ajuda a compreender melhor a situao atual dos gargalos e investimentos do PAC previstos para o setor porturio e de acessos.
TABELA 2
Mapeamento Ipea de Obras Porturias
Gargalos identificados Obras N de obras
o
Atuao do PAC No de obras 16 1 0 2 19 0 7 0 3 0 0 10 4 0 0 0 2 2 8 Valor previsto (R$ milhes) 1.358,72 55,00 0,00 125,42 1.539,14 0,00 536,20 0,00 571,00 0,00 0,00 1.107,20 224,70 0,00 0,00 0,00 21,00 178,70 424,40
Valor estimado (R$ milhes) 2.410,43 70,00 22,25 280,83 2.783,51 2.190,04 3.666,94 7.349,23 1.515,30 1.556,73 4.183,96 20.462,20 1.293,23 408,10 134,98 164,57 21,00 320,70 2.342,58
Porcentagem do valor do PAC sobre os gargalos 56,4 78,6 0,0 44,7 55,3 0,0 14,6 0,0 37,7 0,0 0,0 5,4 17,4 0,0 0,0 0,0 100,0 55,7 18,1
De aprofundamento e alargamento Dragagem e derrocamento Com aterro hidrulico De manuteno Com/ou derrocagem Subtotal reas e retroreas porturias Beros e peres Construo, ampliao e recuperao Terminais e ptios Cais e molhes Outras obras Construo de novos portos Subtotal Equipagem e instalaes de apoio Terminais e acessos aquavirios e intermodais Infraestrutura porturia (outras obras) Sistemas de segurana e sinalizao Sistemas de saneamento e eletrificao Estudos e projetos Vias intraporturias Subtotal
36 2 3 5 46 35 37 27 17 7 10 133 17 6 5 6 2 5 41
(Continua)

(Continuao)
Gargalos identificados Obras N de obras
o
479
Atuao do PAC No de obras 9 3 2 14 51 Valor previsto (R$ milhes) 6.038,73 703,79 42,38 6.784,90 9.855,64
Valor estimado (R$ milhes) 10.263,45 6.839,79 188,38 17.291,62 42.879,91
Porcentagem do valor do PAC sobre os gargalos 58,8 10,3 22,5 39,2 23,0
Rodovias Acessos terrestres Ferrovias Rodoferrovirios Subtotal Total
22 19 4 45 265
Fontes: Brasil (2009c) e Campos Neto et al. (2009b). Elaborao prpria.
No difcil observar, por esses dados, que a participao do PAC na soluo das demandas no supre as necessidades do setor. Entre as 265 obras constatadas como necessrias apenas 51 esto previstas no programa, que no abrange nem um quarto do valor necessrio para atender s demandas. De fato, se excludos os acessos terrestres que so, por sua vez, considerados pelo programa como obras rodovirias ou ferrovirias , o PAC cobre apenas 12% das deficincias identificadas. Segundo o estudo realizado pela FDC e FEM (2009), os investimentos constantes do PAC, embora louvveis, no representam mais que um esforo para compensar 30 anos sem a realizao de obras de infraestrutura. O estudo constatou ainda a queda do Brasil no ranking global de competitividade, em que o pas ocupava a 59a posio no binio 2005-2006 e alcanou no mais que a 64a no binio seguinte. Embora classifique o PAC como o melhor programa relativo infraestrutura nas ltimas trs dcadas e o nico que, neste perodo, se traduziu em obras, o estudo chegou a rebatiz-lo sob a alcunha de Programa de Recuperao do Crescimento. Em cifras, a FDC e o FEM constatam que o Brasil precisaria de trs vezes o valor do PAC para alcanar uma infraestrutura condizente com sua dimenso continental e suas ambies no mercado mundial. Com relao aos portos, o estudo classifica o setor como o mais afetado pela desproporcionalidade dos investimentos pretendidos pelo PAC. Para a FDC, se, em cinco anos, o Brasil crescer de 4% a 5%, vai sofrer um apago logstico (FRAGILIDADE..., 2009). Segundo Lessa (PR-SAL..., 2009), a magnitude e ritmo de execuo [do PAC] no elevaram a participao do investimento pblico na economia. Segundo ele, um dos grandes entraves ao crescimento nacional est na matriz de transportes, que se baseia predominantemente em rodovias, apesar do custo desse modal que supera os custos ferrovirios e aquavirios em at 300%.
480
Ademais, do total de recursos previstos no programa, apenas 13,5% viro do Oramento Geral da Unio (OGU) fiscal e seguridade , 38,9% sero investidos pela Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), 37,0% sero financiados pelo BNDES, pela Caixa Econmica Federal (CEF), pelo Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), pelo Fundo de Amparo ao Trabalho (FAT) e pela Empresa Brasileira de Infraestrututa e Aeroporturia (Infraero), e os 10,6% restantes so recursos privados de outras fontes (grfico 7).
GRFICO 7
(Em %)
Participao no financiamento do PAC 2007-2010
Outro importante ponto a ser observado refere-se ao cumprimento do cronograma das obras previstas no PAC. Ao se ater s obras classificadas pelo programa como porturias e, portanto, desconsiderar as diversas obras de acesso terrestre contabilizadas neste trabalho possvel apresentar um panorama de execues realizadas at 2008 (grfico 8).
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GRFICO 8
Investimentos PAC (2007-2011) versus realizao fsica das obras (2008)

(Em R$ bilhes)
Fonte: Brasil (2009d). Elaborao prpria.
importante ressaltar aqui que das 41 obras classificadas pelo PAC como sendo porturias, 25 correspondendo a 61% do valor dos investimentos permaneciam em ao preparatria (isto , no chegaram sequer fase licitatria) at abril de 2009, o que representa atrasos significativos no cronograma de execuo inicial. De acordo com o jornal O Estado de So Paulo(RITMO..., 2009), nos primeiros dois anos do PAC, o governo federal no conseguiu aplicar mais que 28% do oramento destinado aos projetos. Deste modo, para cumprir o cronograma de investimentos at as prximas eleies, os ministrios precisariam gastar R$ 37 bilhes em apenas um ano, o que, segundo clculos da CNI, soma o dobro das execues de 2007 e 2008. Fatores como projetos executivos mal elaborados, falta de mo de obra para conduo desses projetos, dificuldades para consecuo de licenciamento ambiental, paralisaes no TCU por suspeio de irregularidades de processo etc. tm atrasado o cronograma executivo do PAC, que parece no ter chance de ser realizado a contento. Somando-se a isto o fato de 2010 ser um ano eleitoral, o que restringe temporalmente os investimentos realizados no ano, possvel antever um entrave ainda maior ao cumprimento do programa.
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3.3 Arranjos federativos
At o final da dcada de 1980, o sistema porturio nacional era gerido pela Portobrs, que atuava como operador porturio e autoridade porturia nacional. A Portobrs era responsvel ainda pela fiscalizao das concesses estaduais e dos terminais privativos de empresas estatais e privadas, tendo administrado os 35 principais portos comerciais do Brasil. No ms de abril de 1990, em meio ao processo de desestatizao comandado pelo governo federal, foi promulgada a Lei no 8.029/1990 que autorizava a dissoluo ou privatizao de diversas empresas estatais, entre elas a Portobrs. Aps a dissoluo da empresa, suas obrigaes e direitos foram centralizados na Unio que, por meio do Decreto no 99.475/1990 repassou a administrao de portos, hidrovias e eclusas s Companhias Docas. Entre os portos concedidos s Docas pelo decreto, constavam: Altamira, Aracaju, Cabedelo, Cceres, Caracara, Coari, Corumb/Ladrio, Estrela, Guara, Humait, Itacoatiara, Itaituba, Itaja, Juazeiro/Petrolina, Laguna, Macap, Macei, Manaus, Marab, bidos, Panorama, Parintins, Pirapora, Porto Velho, Presidente Epitcio, Recife, Santa Helena, Santarm, Tabatinga e Vila do Conde. De acordo com o decreto, ficou a cargo do Ministrio da Infraestrutura, por intermdio do Departamento Nacional de Transportes Aquavirios (DNTA), a descentralizao das unidades porturias s sociedades de economia mista subsidirias da Portobrs em liquidao ou s unidades federadas, sempre mediante convnio e pelo prazo de um ano.
3.4 Estrutura tarifria dos portos nacionais
Nesta subseo, procurou-se analisar os principais custos nos quais incorrem os usurios dos portos pblicos nacionais: custos de acostagem, carga, descarga, baldeao e movimentao dos produtos do cais aos armazns ou at os limites da rea do porto. Assim, foram escolhidos oito dos principais portos brasileiros,12 relativamente ao comrcio exterior, para efeito de comparao das estruturas tarifrias impostas pelas autoridades porturias que os controlam. Tendo em vista que cada AP no apenas impe as prprias tarifas, mas elabora sua prpria estrutura tarifria, diversos ajustes metodolgicos precisaram ser feitos, de modo que os valores apresentados so, em geral, um valor mdio para servios similares prestados por um mesmo porto exemplo preo mdio de uso de beros ou terminais. Alm disso, diversos servios acessrios como fornecimento de energia e gua ou o
12. A partir do Texto para Discusso, n. 1408 (CAMPOS NETO et al., 2009a), foram selecionados os dez portos mais importantes para o comrcio internacional do pas. Apenas os portos de So Francisco do Sul e Manaus 7o e 9o colocados, respectivamente no foram considerados devido ausncia das informaes necessrias. Os portos selecionados foram: Santos, Paranagu, Rio de Janeiro, Itaja, Vitria, Rio Grande, Salvador e Aratu, que juntos so responsveis por 75,8% do comrcio externo do pas.
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aluguel de guindastes, entre outros equipamentos no foram considerados na avaliao realizada. Desta forma, importante ressaltar que os valores aqui estabelecidos no refletem o custo preciso dos servios prestados por qualquer dos portos citados, sendo apenas valores gerados para efeitos de comparao e anlise. Para facilitar a comparao, optou-se por apresentar os resultados por tipo de carga movimentada, ressaltando, para cada caso, as tarifas cobradas para a movimentao de carga, descarga e baldeao chamadas pela ANTAQ de Infraestrutura Martima (Inframar) e as tarifas cobradas pela movimentao das cargas entre o bero e o armazm ou limite da rea do porto chamadas Infraestrutura Porturia (Infraport), alm das tarifas de acostagem. Ao analisar a movimentao de granis (grfico 9), observa-se que para as tarifas Inframar apenas dois portos apresentaram valores abaixo da mdia de 2,51 R$/tonelada (t) Paranagu13 e Rio Grande. A variao de preos na prestao desses servios ultrapassa os 100%, destacando-se como mais altos os valores cobrados pelas autoridades porturias de Itaja e Vitria. No caso das tarifas Infraport, apenas os portos de Rio Grande, Salvador e Aratu14 apresentam valores acima da mdia, que foi de 2,46 R$/t. O preo mais baixo encontrado foi o estabelecido pelo porto de Santos, 0,9 R$/t, que corresponde a pouco mais da metade do segundo menor preo, 1,7 R$/t, cobrado por Paranagu.
GRFICO 9
Tarifas para movimentao de cargas a granel
(Em R$/tonelada movimentada)
Fontes: C ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria. Obs.: P ela metodologia adotada, cargas soltas e no conteinerizadas so contabilizadas como granel, exceo de veculos transportados pelo sistema roll-on roll-off.
13. Cabe destacar que, no caso do porto de Paranagu, o valor de 2,2 R$/t vale para todos os produtos exceo dos derivados de petrleo e lcool, os quais representam 10% da movimentao do porto e so tarifados a 2,68 R$/t. 14. Vale destacar que a estrutura tarifria dos portos de Salvador e Aratu tratada conjuntamente, tendo em vista que estes portos esto sob a administrao da mesma autoridade porturia Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba), obedecendo, portanto, a mesma planilha de preos.
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Levando em conta a movimentao total da carga a granel dentro da rea do porto Inframar + Infraport , devem-se desconsiderar os portos de Vitria e Rio de Janeiro, para os quais a tarifa Infraport determinada pelo rgo gestor do terminal privado e no pela autoridade porturia. Neste caso, o porto de Santos o que apresenta o menor preo para a prestao do servio completo, seguido, respectivamente, pelos portos de Paranagu e Itaja, cujos preos, apesar de mais altos, ainda encontram-se abaixo da mdia nacional (4,83 R$/t) (grfico 10).
GRFICO 10
Custo total da movimentao de cargas a granel
(Em R$/tonelada movimentada)
No caso da movimentao de contineres (grfico 11), quatro portos apresentaram tarifas Inframar acima da mdia (42,04 R$/continer), a saber: Santos, Rio de Janeiro, Itaja e Vitria. Os preos cobrados pela carga, descarga e baldeao de contineres variam de R$ 25,10 (porto de Rio Grande) at R$ 64,00 (porto do Rio de Janeiro).
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GRFICO 11
Tarifas para movimentao de contineres

(Em R$/unidade movimentada)
Com relao s tarifas Infraport, trs portos so suprimidos da anlise, os portos de Vitria e do Rio de Janeiro cujas tarifas para esses servios so determinadas pelo rgo gestor do terminal privado, no pela AP e o porto do Rio Grande para o qual este servio tarifado de forma conveniente pela administrao do porto.15 Dos portos avaliados, apenas Santos e Itaja apresentaram valores abaixo da mdia (35,30 R$/continer), enquanto o valor mais alto entre os pesquisados foi o cobrado pelos portos de Salvador e Aratu. Ademais, na movimentao total dos contineres (Inframar + Infraport), o nico porto a apresentar um preo para movimentao abaixo da mdia foi Santos, cujo preo cobrado quase 30% abaixo do segundo colocado, Paranagu (grfico 12).
15. A tarifa de convenincia fixada de maneira ad hoc de acordo com o tipo de carga.
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GRFICO 12
Custo total da movimentao de contineres

(Em R$/unidade movimentada)
Fontes: C ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria.
importante, ainda, analisar a cobrana realizada pela movimentao de veculos por meio do sistema roll-on roll-off. Para esta categoria de carga, quatro portos apresentaram dados incompletos, no permitindo a comparao de suas tarifas totais. Foram eles: Rio de Janeiro, Itaja, Vitria e Rio Grande. Contudo, possvel observar que, dos cinco portos para os quais se identificaram tarifas Inframar, apenas dois cobram preos abaixo da mdia, de 3,96 R$/veculo, sendo o porto de Rio Grande o mais barato (grfico 13).
GRFICO 13
Tarifas para movimentaes de veculos pelo sistema roll-on roll-off
(Em R$/veculo movimentado)
Fontes: C ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria. Obs.: P ara os portos de Santos, Itaja e Rio Grande, no foram estabelecidos preos por unidade de veculo movimentado, mas por peso movimentado. Nestes casos, a metodologia adotada utiliza um veculo padro cujo peso de 1,13 tonelada.
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No caso da tarifa Infraport, o porto que apresentou o menor preo para movimentao foi Itaja, seguido pelo porto de Santos. No total cobrado pela movimentao dos veculos (Inframar + Infraport), a comparao s foi possvel entre quatro portos, dos quais Santos e Paranagu foram os nicos a apresentarem tarifas abaixo da mdia, sendo, respectivamente, o primeiro e o segundo mais baratos (grfico 14).
GRFICO 14
Custo total da movimentao de veculos pelo sistema roll-on roll-off
(Em R$/veculo movimentado)
Fontes: C ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria.
Observa-se que os resultados encontrados para tarifas totais de movimentao acompanham diretamente a classificao dos portos com relao ao comrcio internacional realizada pelo Ipea em 2009,16 mostrando que os portos mais bem classificados no ranking so aqueles que tambm apresentam tarifas mais baixas (tabela 3). Este resultado indica que o elemento custo do servio porturio pode ter uma influncia significativa sobre a deciso dos clientes (importadores e exportadores) a respeito do porto a ser utilizado no comrcio internacional, devendo ser um ponto de ateno por parte das autoridades gestoras dos portos.
16. A classificao est disponvel no Texto para Discusso, n. 1408 (CAMPOS NETO et al., 2009a)
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TABELA 3
Porto Santos Paranagu Rio de Janeiro Itaja Vitria Rio Grande Salvador e Aratu
Tarifas totais para movimentao Inframar + Infraport

Classificao no ranking 1 2 3 4 5 6 8 e 10 Granel (R$/ton.) 3,5 3,9
Continer cheio (R$/unid.) 54,4 75,5
Roll-on Roll-off (R$/veculo)

5,80 8,40

4,8
79,0

5,9 6,2
90,0
12,64
Fontes: C ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009), Codeba (2009) e Campos Neto et al. (2009a). Elaborao prpria.
Finalmente, um servio essencial ao uso do sistema porturio e cobrado conforme tarifas determinadas pelas autoridades porturias de cada porto a acostagem das embarcaes. Neste quesito, de acordo com as ponderaes realizadas, a atracao dos navios cobrada segundo a metragem linear deles e o tempo que permanecem acostados nos beros ou peres. Assim, optou-se pela adoo de um perodo mdio de 6 horas e por embarcaes com dimensionamento mdio de 250 metros.
GRFICO 15
Tarifas de acostagem das embarcaes1
(Em R$ navio tempo)
Fontes: C ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009) e Codeba (2009). Elaborao prpria. Nota: 1 Foi adotado um perodo padro de 6 horas e um comprimento linear padro de 250 metros por embarcao.
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Analisando o grfico 15, verifica-se que o deslocamento na mdia, gerado pelo alto preo cobrado pelo porto de Santos, faz que apenas este apresente uma tarifa superior mdia. Alm disso, no difcil verificar que o comportamento dos preos de acostagem no seguem a ordenao do ranking, como verificado para a movimentao de cargas. Entretanto, apesar de apresentar uma ordenao diferenciada e uma variao percentual superior s encontradas para os servios de movimentao de carga, importante ter em mente que o preo da acostagem per si no representa muito. Isto ocorre posto que o tempo de permanncia do navio no cais no-linear, sendo dado por uma funo do tipo de carga, da quantidade movimentada e da eficincia dos servios porturios na carga, descarga e baldeao dos produtos. Ademais, importante observar que a gerao de valores comparveis entre as estruturas tarifrias dos portos uma tarefa rdua e passvel de exatido apenas em situaes ad hoc, o que dificulta a gerao de concorrncia por tarifas e pode encarecer os servios porturios. Faz-se necessria uma uniformizao da estrutura tarifria das autoridades porturias,17 de modo a permitir a ampla concorrncia entre os portos pelos usurios correntes e potenciais, que manteriam suas vantagens comparativas de localizao dentro do territrio nacional e relativamente costa. Nessa seara, a Agncia Nacional de Transporte Aquavirio elabora anualmente um relatrio de desempenho porturio com o qual realiza um acompanhamento permanente dos preos e do desempenho operacional dos servios porturios. Em seu relatrio de 2008, a agncia utilizou dados de 2007 na realizao de uma pesquisa acerca dos valores praticados pela prestao dos servios porturios oferecidos em 27 portos organizados e terminais, arrendados ou privados. Em sua pesquisa, a ANTAQ selecionou 23 produtos e aplicou mais de 3 mil questionrios a operadores porturios, agentes martimos e rgos gestores de mo de obra. Entre os portos pesquisados pela agncia, sete coincidem com os analisados no levantamento tarifrio apresentado anteriormente, ficando de fora apenas o porto de Itaja. Assim, se avaliarmos os preos pblicos para despesas porturias na movimentao de contineres e granis slidos para os portos presentes em ambos os levantamentos, teremos (tabela 4):
17. importante tambm lembrar que, uma vez que as tarifas aqui descritas so estabelecidas no pelos portos em si, mas pelas autoridades porturias que em geral controlam mais de um porto pblico , diversos portos no explicitados esto representados nesta avaliao por outros cuja administrao sediada pela mesma AP. So exemplos disso o porto de Antonina, cuja estrutura tarifria obedece quela do porto de Paranagu, e os portos de Niteri e Angra, que so coordenados pela Companhia Docas do Rio de Janeiro etc.
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TABELA 4
Comparativo dos preos pblicos mdios de despesas porturias para a movimentao de granis e contineres
Contineres Porto Santos Paranagu Rio de Janeiro Vitria Rio Grande Salvador Preo Antaq (R$/unid.) 63,3 82,7 115,2 101,7 Preo Ipea (R$/unid.) 54,4 75,5 90,0 Porto Santos Paranagu Rio de Janeiro Vitria Rio Grande Salvador e Aratu Granis Preo Antaq (R$/ton.) 4,7 6,4 10,1 11,0 2,3 4,9 Preo Ipea (R$/ton.) 3,5 3,9 5,9 6,2
Fontes: C ODESP (2009), APPA (2009), Docas do Rio (2009), Porto de Itaja (2009), Codesa (2009), Porto do Rio Grande (2009), Codeba (2009) e ANTAQ (2009). Elaborao prpria.
Observa-se que, para a movimentao de contineres, os preos mdios levantados pela ANTAQ aparecem ligeiramente superiores aos levantados pelo Ipea cerca de 15% , o que pode ser fruto de divergncias existentes entre as metodologias utilizadas. J para a movimentao de granis, os preos levantados pelos dois rgos apresentam diferenas bastante significativas, o que pode se justificar pela diferena entre os tipos de cargas consideradas na categoria granis que, para o caso do Ipea, inclui alm de granis slidos e cargas soltas, granis lquidos, no constantes do levantamento realizado pela ANTAQ. Vale ressaltar ainda que, de acordo com a ANTAQ (2009),
() os preos dos servios porturios no tocante a granis slidos no apresentam uniformidade de um ano para outro. Como so vrios produtos estudados e que utilizam mo-de-obra diferente sofrem variaes de valores tambm diferentes, tendo em vista a especificidade na movimentao de cada produto.
Ademais, a metodologia aplicada na consecuo de um valor nico para a movimentao dos diferentes granis envolve um grau de ajustes bastante superior quela utilizada para contineres, o que amplia as possveis divergncias entre os valores encontrados.
3.5 Impactos do setor sobre a economia nacional e o custo Brasil
Para compreender a importncia do setor porturio na economia brasileira, deve-se comear observando que a movimentao de cargas nos portos nacionais de 2007 alcanou US$ 187,9 bilhes, quase 80% de todo o comrcio internacional realizado pelo pas, valor equivalente a 14,3% do PIB nacional naquele ano (CAMPOS NETO et al., 2009a). Assim, a eficincia dos portos mostra-se diretamente ligada ao desenvolvimento do comrcio externo e ao desempenho econmico do pas.
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Para se ter uma ideia da contribuio do sistema porturio sobre a economia brasileira necessrio observar os impactos gerados pelo sistema sobre o emprego, a arrecadao tributria, a competitividade dos produtos nacionais, o custo Brasil etc. No que concerne ao comrcio internacional, o custo Brasil reflete as deficincias de infraestrutura logstica e transporte, e suas componentes com impactos do lado martimo e terrestre da infraestrutura logstica tm importante papel na formao dos custos de exportaes e importaes, compondo uma larga fatia na formao de preos finais dos produtos. Mas o comrcio externo no o nico setor que reflete a importncia dos portos. De fato, o modal aquavirio fundamental na promoo e integrao do pas. De acordo com Lessa (2009), o valor mais alto pago no transporte hidrovirio inferior ao pago em quase todos os outros modais (tabela 5), sendo comparvel apenas ao dutovirio, em alguns casos especiais.
TABELA 5
Custos comparativos entre modais de transporte
Modal de transporte Areo Rodovirio Ferrovirio Dutovirio Balsa e rebocador Navio cargueiro Navio graneleiro US$ centavos/t.km 14,0 4,0 - 5,0 0,3 - 1,0 0,3 - 1,0 0,12 - 0,18 0,06 - 0,24 0,02 - 0,04
Fonte e elaborao: I nstituto de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (LESSA, 2009).
Lessa ressalta ainda que quase 60% dos custos nacionais de logstica advm dos fretes e que, neste setor, os portos tm importncia diretamente ligada ao conceito de intermodalidade. No Brasil, so 48 mil km de bacias navegveis (CECATTO, 2009) compondo um enorme potencial para reduzir as distncias internas e os custos de frete, podendo inclusive auxiliar na consolidao do Mercosul e do comrcio intercontinental. A navegao de cabotagem pouco utilizada em nosso pas. Os nicos produtos que a usam intensivamente so os derivados de petrleo, em virtude dos investimentos realizados pela Petrobras em terminais aquavirios nos diversos estados costeiros e tambm pela sua frota de navios petroleiros. Para as demais cargas, em especial as industrializadas, a oferta de rotas de cabotagem pequena e as empresas que ofertam os servios de transporte de contineres por meio de cabotagem balizam seus fretes no modal rodovirio. A baixa frequncia
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de escalas18 e, s vezes, a necessidade do continer chegar ao porto com antecedncia so fatores dificultadores de uma maior utilizao da cabotagem. Problemas de acesso e capacidade dos portos e terminais porturios de contineres contribuem para essa oferta reduzida. Uma das aes que poderia melhorar este quadro o financiamento de novos navios. Ainda assim, como o nmero de empresas atuando na navegao de cabotagem tende a ser pequeno, necessrio o acompanhamento constante da ANTAQ para manter a concorrncia na prestao destes servios. Alm da possibilidade de reduo nos custos de frete, o setor porturio tambm um potencial gerador de empregos. A expanso do modal porturio geraria, afora os diversos postos de trabalho nas empresas de transporte e rgos de fiscalizao e controle, impactos encadeados nos setores de logstica e transporte e, em seguida, com o aumento na competitividade nacional, nos mais diversos setores produtivos. Assim, o impacto do setor porturio na economia nacional no pode ser apurado unicamente pelas cargas movimentadas. A importncia do modal transcende esta movimentao, refletindo-se em uma composio ponderada dos custos do comrcio exterior e, consequentemente, na competitividade dos produtos brasileiros no exterior e dos produtos importados pelo pas. Dessa forma, os gargalos e as deficincias na infraestrutura porturia levantam preocupaes legtimas quanto possibilidade de esgotamento da capacidade operacional, por falta de investimentos bsicos de acesso terrestre aos portos (rodovirio, ferrovirio) e na infraestrutura operacional dragagem de aprofundamento do canal de acesso, vias internas etc. , bem como o aumento do calado do cais de atracao dos terminais arrendados nos portos pblicos obrigaes da autoridade porturia. Ao setor privado cabe elevar os investimentos no aparelhamento porturio, incluindo equipamentos necessrios para a operao dos terminais e a recuperao e manuteno das instalaes de embarque e desembarque de cargas. Com os investimentos sugeridos, espera-se reduo dos custos operacionais, maior acessibilidade dos navios e do transporte terrestre aos portos e, por consequncia, a reduo do tempo de espera das embarcaes, em benefcio do crescimento da competitividade nacional. Mas a infraestrutura no o nico gargalo a ser combatido no sistema porturio. Outro problema que tem prejudicado a competitividade dos servios porturio no Brasil se refere aos altos custos trabalhistas praticados nos termi18. Passagem do navio por determinado porto em sua rota.
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nais nacionais. O sistema de ternos, atualmente adotado nos portos brasileiros, mostra-se inadequado ao progresso tecnolgico recente, amarrando a contratao de trabalhadores em grupos que geram um contingente ocioso e um superdimensionamento dos custos para o cliente porturio. Alm disso, de acordo com o estudo apresentado por V.Ships (2009), os custos com tripulao em navios de bandeira nacional chegam a mais de 230% do valor praticado por navios de outras bandeiras. Em termos de custos operacionais totais, o Brasil opera tabelas anuais at 80% acima das vigentes em embarcaes de bandeiras internacionais, o que prejudica as chances de competio dos produtos transportados pela elevao nos preos finais de frete, prejudicando ainda mais a capacidade nacional de comrcio externo via portos.
4 PERSPECTIVAS E CENRIOS 4.1 Planos e programas para reestruturao e alavancagem do setor porturio
Embora a participao dos investimentos em transportes no PIB tenha aumentado, as inverses realizadas no setor hidrovirio, inclusive portos, mantiveram-se constantes em termos relativos. Todavia, nos ltimos anos, o governo tem traado polticas para ampliar os investimentos, criando programas para incentivar o desenvolvimento porturio e elaborando planos de reestruturao e alavancagem para o setor. Entre eles, podemos destacar o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia, institudo por meio de medida provisria em agosto de 2004, mais tarde convertido na Lei no 11.033/2004. Seu objetivo estimular a realizao de investimentos para recuperao, modernizao e ampliao dos portos brasileiros reduzindo os gargalos do setor. O regime consiste em uma srie de incentivos fiscais aplicveis pela suspenso de determinados impostos quando da venda de produtos no mercado interno ou na importao, alm de benefcios relacionados ao Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS). Os beneficirios do Reporto so operadores porturios, concessionrios de portos organizados, arrendatrios de instalaes de portos pblicos e empresas autorizadas a explorar instalaes de portos pblicos. O prazo inicial de vigncia do Reporto estava previsto para 31 de dezembro de 2005, entretanto ele foi ampliado duas vezes, inicialmente para 31 de dezembro de 2007, conforme a Lei no 11.033, de 21 de outubro de 2004, e em seguida foi novamente adiado para 2011, com uma renncia fiscal prevista de R$ 150 milhes por ano at 2010 (AGNCIA BRASIL, 2008). Outro exemplo da importncia do governo como planejador do sistema
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porturio o Plano Nacional de Logstica e Transporte, que um plano de Estado, de carter indicativo, de mdio e longo prazos, cujo objetivo recuperar os investimentos em infraestrutura paralizados desde o final da dcada de 1980, tornando precrias as condies de transportes no pas. O PNLT um plano multimodal, que envolve toda a cadeia logstica associada aos transportes, com todos os seus custos e no apenas os custos diretos do setor, e prope um processo de planejamento permanente, participativo, integrado e interinstitucional. Por meio desse plano, o Estado retoma o processo de planejamento no setor, criando uma estrutura permanente de gesto do processo. A previso de investimentos do PNLT 2009 para o perodo 2008-2025 ultrapassa os R$ 290 bilhes. Deste montante, R$ 80 bilhes aproximadamente so destinados ao sistema porturio, R$ 17,60 bilhes apenas para o perodo 2008-2011. De acordo com o plano, medida que esses projetos e aes sejam concretizados, ser possvel alterar a participao do modal aquavirio de 13% para 29%, em um horizonte entre 15 e 20 anos (BRASIL, 2009b). Em 2007 foi lanado o PAC, cujos objetivos so incentivar o investimento privado, aumentar o investimento pblico em infraestrutura, e remover obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao crescimento. Com previso de investimentos de R$ 646 bilhes, o programa objetiva, em especial, o aumento dos investimentos em infraestrutura, a fim de eliminar os principais gargalos que restringem o crescimento da economia, reduzir custos e aumentar a produtividade das empresas; estimular o aumento do investimento privado e reduzir as desigualdades regionais. No que concerne ao setor porturio, o PAC prev investimentos de R$ 2,66 bilhes, dos quais R$ 684 milhes em 2007 e R$ 1,98 bilho entre 2008 e 2010 (BRASIL, 2007b). Um dos maiores problemas atualmente enfrentados pelo setor porturio se refere s dragagens irregulares ou insuficientes de baas, beros e acessos, que restringem a movimentao de grandes embarcaes nos mais diversos portos. Segundo a SEP com a realizao de servios de dragagem de aprofundamento nos canais de aproximao, o Brasil poderia disponibilizar para os armadores que operam os maiores navios do mundo a possibilidade de escalarem esses portos. Assim, grandes embarcaes, que hoje no atuam em nenhum porto latino-americano, podero chegar aos portos brasileiros. Para se ter uma ideia, a ampliao dos calados dos portos para a faixa dos 16 a 18 metros de profundidade permitiria a atracao de navios do tipo Capesize, possibilitando movimentaes de at 150 mil toneladas por embarcao. Com isso, seria possvel reduzir os custos de frete a um tero do valor atualmente operado por navios Panamax, US$ 36,00 por tonelada (FDC; FEM, 2009). Tendo isto por motivao, o governo federal aprovou em dezembro de 2007 a Lei no 11.610,
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que versa sobre o Programa Nacional de Dragagem. Segundo esse programa, sero realizadas licitaes de mbito internacional para a seleo de empresas que devero executar os servios de dragagem. As empresas contratadas realizaro obras e servios de engenharia de dragagem do leito das vias aquavirias, compreendendo a remoo do material sedimentar submerso e a escavao ou o derrocamento do leito de canais, bacias de evoluo e fundeio e dos beros de atracao, com vista manuteno da profundidade dos portos em operao ou na sua ampliao. As obras sero contabilizadas por resultado e podero ser reunidas para at trs portos, em um mesmo contrato quando esta medida for mais vantajosa para a administrao pblica. De acordo com esta lei, os contratos valero por cinco anos, prorrogveis por at mais um, e devero ser expressamente autorizados pela SEP ou pelo Ministrio dos Transportes. Pelo formato padro de dragagem por resultado, o particular vencedor da licitao obrigado a manter, pelo prazo fixado no edital, as condies de profundidade previstas no projeto, seja conservando o nvel do solo submerso, seja aprofundando-o. Alm disso, qualquer outra modalidade de contratao dever ser prvia e expressamente autorizada pela SEP ou pelo Ministrio dos Transportes nas respectivas reas de atuao. Por fim, a Lei no 11.610/2007 determina que
() os programas de investimento e de dragagens, a estruturao da gesto ambiental dos portos e a alocao dos recursos arrecadados por via tarifria das Companhias Docas e do DNIT sero submetidos aprovao e fiscalizao pela Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica e pelo Ministrio dos Transportes, nas respectivas reas de atuao, com o objetivo de assegurar a eficcia da gesto econmica, financeira e ambiental.
Alm desse programa, outro fator tem ajudado o Brasil na consecuo de contratos para a execuo dessas obras: a queda na demanda por servios de dragagem em grande parte do mundo. Desde o advento da crise econmica internacional, em setembro de 2008, observou-se um declnio no comrcio exterior nos diversos pases, o que reduziu o preo das dragagens e ampliou o nmero de empresas interessadas em participar das licitaes brasileiras. Citado como uma das iniciativas mais bem sucedidas do PAC, o Programa Nacional de Dragagem prev obras em 17 complexos porturios brasileiros, em um total de R$ 1,54 bilho a serem investidos. Inicialmente o programa estava previsto para ser concludo ainda em 2010, contudo, atrasos nas licitaes e na liberao de licenas ambientais postergaram o prazo de algumas obras. De acordo com a SEP, at fevereiro de 2010, apenas quatro obras haviam sido concludas e duas ainda no haviam sido licitadas portos de Fortaleza e Itaja. Para a secreta-
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ria, apesar dos atrasos, as licitaes esto sendo bem-sucedidas e, quando concludo, o programa ampliar em 30% o potencial de movimentao dos principais portos nacionais. No mbito desse programa, uma das obras mais importantes a dragagem do porto de Santos, cujas obras foram adiadas e devem realizar-se entre os meses de fevereiro de 2010 e maro de 2011. De acordo com a SEP, o aprofundamendo de Santos permitir a atracao de embarcaes com capacidade duas vezes maior que as que atualmente utilizam o porto, gerando ganhos de escala e possibilidade de reduo nos preos dos fretes. Outro importante projeto do governo federal o porto sem Papel, que consiste da implantao de um sistema de controle automatizado, em que uma nica entrada de informaes dever alimentar um banco de dados de acesso a todos os rgos do governo, reduzindo a necessidade de tempo e pessoal envolvidos no processo de fiscalizao de cargas no embarque e desembarque. Atualmente, mais de 28 rgos e entidades atuam e interferem nas atividades porturias, realizando suas funes de forma independente e desconectada, cobrando diferentes tarifas e, s vezes, entrando em atrito de jurisdio. De acordo com Dias (2009), a implantao desse sistema pode reduzir entre 15 e 20% o tempo dispensado aos servios porturios. O projeto piloto do porto sem Papel est inserido no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento e tem recursos oramentrios em torno de R$ 19 milhes. A ideia do governo federal criar um banco de dados fiscalizado pela Receita Federal do Brasil que possa abrigar todas as informaes referentes entrada e sada de mercadorias do porto. Estas informaes, inseridas no sistema pelos prprios usurios, sero distribudas aos programas aduaneiros, evitando a repetio na transmisso e agilizando a burocracia nos portos. O novo banco de dados dever fornecer as informaes relevantes a cada um dos rgos governamentais envolvidos no processo, evitando processos recorrentes, os quais geram despesas desnecessrias e ineficincia para o setor. A expectativa do governo federal que o sistema, que j est sendo desenvolvido pelo Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), seja implantado at o final de 2010, permitindo uma maior agilidade nas operaes, reduzindo os custos e ampliando a competitividade dos portos brasileiros. Atualmente duas etapas esto sendo desenvolvidas em paralelo: de um lado, a SEP encontra-se na fase de assinatura de convnios com os rgos que atuam no processo de liberao de mercadorias importadas, exportadas ou provenientes do servio de cabotagem; de outro, o Serpro est desenvolvendo o sistema eletrnico propriamente dito (DIAS, 2009).
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Outro importante plano ensejado pelo governo federal foi o Plano Nacional Estratgico dos Portos (PNE/Portos), cujo objetivo era desenvolver estudos a curto, mdio e longo prazos e traar um panorama real de toda situao porturia nacional. O plano seria desenvolvido em 35 portos e apontaria os principais produtos movimentados, alm de apresentar estudos econmicos com a finalidade de encontrar a vocao de cada um e assim cobrar aes mais especficas, permitindo um amplo planejamento de investimentos e uma melhor distribuio das cargas de acordo com localizao e capacidade de cada porto. O PNE/Portos tinha tambm como objetivo o estudo da costa brasileira para a identificao de localizaes com potencial porturio. Contudo, problemas enfretados ao longo do processo licitatrio resultaram na suspenso deste plano, cujos objetivos passaram a ser o foco do Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP). Para a elaborao do PNLP, optou-se pela contratao do porto de Roterd com base em notrio saber, dispensando-se assim os tramites normais de licitao. Elaborado pela ANTAQ com base na metodologia e nos dados do PNLT, o Plano Geral de Outorgas Porturias um plano de cunho indicativo que consiste de amplo estudo da costa martima brasileira, levando em conta o potencial martimo e produtivo das localidades. Ele prev sugestes de concesso de reas costeiras para a implantao de novos portos organizados e terminais com fins determinados pelo potencial local projetado. Homologado pela SEP no final do ms de setembro de 2009, o PGO surgiu para tentar fechar a lacuna deixada pela extino da Portobrs quanto indicao das reas que devem ser concedidas para arrendamento porturio levando em conta, inclusive, a demanda por estes servios nas regies circunvizinhas. O plano, que prev projees at 2023, leva em conta projetos existentes para os outros modais de transporte que possam exercer influncia sobre a demanda por servios porturios ou sobre a eficincia deles.
4.2 Cenrios do setor at 2023
Realizar uma projeo acerca do setor porturio nacional para os prximos 15 anos requer um estudo minucioso sobre os comportamentos de demanda, investimentos e mesmo projees das tendncias da economia. Estes estudos j foram, em grande parte, realizados pelo Ministrio do Transportes, por meio da elaborao do Plano Nacional de Logstica e Transportes, e pela ANTAQ, com o Plano Geral de Outorgas Porturias. Segundo a SEP, nos ltimos seis anos a taxa de crescimento da movimentao de cargas no setor porturio nacional tem circulado em torno dos 6% ao ano (a.a.), com uma projeo de mais de 1 bilho de toneladas para 2013
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(ANTAQ, 2009), o que torna ainda mais imperativo a mobilizao dos rgos competentes em torno da elaborao de planos estratgicos para o setor. Mas no apenas o comrcio exterior que necessita dos servios porturios. Desde 1997, o transporte de carga geral na cabotagem tem apresentado crescimento de 29% a.a. (ANTAQ, 2009). So poucas as restries de carga para este modal que atualmente favorecido pelas escassas alternativas e pelos altos preos praticados nos outros modais, alm de fatores como os ndices de roubos de carga rodoviria e os altos pedgios. Lanado em 2007 e atualizado em 2009, o PNLT tem o propsito de auxiliar o Estado na retomada dos investimentos em transportes, por meio de orientao e planejamento das aes pblicas e privadas com embasamento cientfico e viso de longo prazo. Assim, este plano pode ser caracterizado como de Estado e de cunho indicativo, tendo como principal resultado a anlise intermodal, o status quo dos subsetores de transporte e a sugesto de um cronograma de obras para sustentao, melhoria e reequilbrio da matriz nacional. O PGO, por sua vez, embora tambm se apoie em uma base multimodal, apresenta um planejamento especfico para o setor porturio. Este plano incorpora uma viso multimodal em suas projees para os portos e indica novas reas com capacidade para instalaes porturias, proporcionando novas oportunidades tanto para o Estado quanto para a iniciativa privada, de projetar futuros investimentos, alm de viabilizar a melhoria de infraestrutura do modal. Um Plano de Outorgas atende a uma resoluo normativa, no caso a Lei no 10.233/2001 e o Decreto no 6.620/2008, e se baseia em aspectos tcnicos para orientar investimentos governamentais e outorga para novos projetos de forma que sejam garantidas as condies definidas nas diretrizes da poltica de transportes do setor. O PGO , portanto, um plano estratgico de carter indicativo, para cuja efetiva implantao faz-se necessria a realizao de estudos mais detalhados de viabilidade tcnica, econmica e ambiental, e de questes do uso e ocupao do solo nos municpios em que se inserem suas potenciais reas de investimentos (ANTAQ, 2009). No tocante aos investimentos em infraestrutura porturia, o PNLT sugere a aplicao de R$ 79,6 bilhes a serem investidos em 297 obras at 2025, conforme o cronograma exposto na tabela 6. De acordo com este plano, os portos deveriam absorver 27% dos recursos aplicados em infraestrutura de transportes, contribuindo para um maior equilbrio da matriz nacional.
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TABELA 6
Perodo 2008-2011 2012-2015 2016-2025 Total
Investimentos em infraestrutura porturia, recomendados pelo PNLT, at 2025

Nmero de obras 162 73 62 297 Fonte: Brasil (2009b). Elaborao prpria. Recursos (R$ milho) 17.606,18 8.719,78 13.503,50 39.829,46 Percentual dos gastos no setor 44% 22% 34% 100%
Alm das diversas obras de adequao, recuperao e implantao de terminais e sistemas, o PNLT prev a construo de pelo menos trs novos portos: o novo porto de Imbituba/SC e dois novos portos no estado do Esprito Santo, o porto de Barra do Riacho e o porto de Ubu. Entre estes, nenhum foi contemplado pelo programa de investimentos PAC. De fato, das 297 obras previstas no PNLT, apenas 28 esto no PAC, correspondendo a menos de 3% do oramento porturio daquele plano. As inverses sugeridas pelo PNLT no focam apenas o equilbrio intermodal dos transportes, mas tambm no equilbrio econmico inter-regional do Brasil. Em sua proposta de investimentos, o PNLT divide o territrio nacional em sete vetores logsticos. Para cada vetor, verifica-se
(...) uma dinmica socioeconmica mais homognea sob o ponto de vista de produes, de deslocamentos preponderantes nos acessos a mercados e exportaes, de interesses comuns da sociedade, de patamares de capacidades tecnolgicas e gerenciais e de problemas e restries comuns, que podem convergir para a construo de um esforo conjunto de superao de entraves e desafios. Embora esses espaos possam conter grandes heterogeneidades internas, eles representam uma repartio do territrio nacional sobre o qual podem ser construdas bandeira em prol do desenvolvimento de suas potencialidades, acima das fronteiras regionais, estaduais ou municipais, tendo o fator de transportes um papel preponderante na estruturao fsica desse territrio do entorno (BRASIL, 2007a).
Ao longo de sua anlise, o plano sugere investimentos tais que possam alavancar um movimento no sentido de superao das desigualdades regionais. Para isto, ele prev que os nveis de inverso, como percentual PIB mdio dos vetores logsticos, sejam maiores quanto menor for o dinamismo econmico de cada vetor (grfico 16).
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GRFICO 16
Investimentos em infraestrutura porturia, recomendados pelo PNLT, por vetor logstico 2007-2025
Fonte: Brasil (2007a). Elaborao prpria.
Com relao ao financiamento das obras necessrias, o plano expe que, para tentar amenizar os problemas gerados pela escassez de investimentos em infraestrutura de transportes, o governo federal optou, na dcada de 1990, por transferir parte de sua responsabilidade para a iniciativa privada por meio de privatizaes e concesses nos setores rodovirio, ferrovirio e porturio. Todavia, embora os investimentos resultantes desse processo tenham funcionado como um remdio, boa parte da infraestrutura de transportes nacional permaneceu dependente de recursos pblicos. Assim, em dezembro de 2001 foi instituda, nos termos da Emenda Constitucional no 33, a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo, gs natural, lcool etlico combustvel e derivados. De acordo com a emenda, os recursos arrecadados seriam destinados tambm ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes como um todo. Embora a Cide represente uma garantia de recursos, a contribuio prov, em mdia, R$ 4 bilhes a.a. para os transportes, um volume insuficiente para atender s necessidades do setor (BRASIL, 2007a). Assim, para que os investimentos necessrios possam ser levados a cabo, o Ministrio dos Transportes, por meio do PNLT, sugere um aumento no volume de concesses, alm da realizao de parcerias pblico-privadas que complementem os aportes de capital pblico e os emprstimos internacionais consentidos. Em setembro de 2009, a SEP aprovou o Plano Geral de Outorgas Porturias. O estudo, realizado pela ANTAQ, tem como principal objetivo apresentar sugestes de reas para a implantao de novas instalaes porturias, alm da indicao de reas de expanso para as instalaes j existentes. Ademais, o estudo projeta a demanda por servios porturios at 2023, com base nos fluxos dos produtos mais relevantes para o comrcio internacional brasileiro, cuja movimentao se d pelos portos.
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O plano consiste em um estudo extensivo da costa martima brasileira levando em conta o potencial martimo e produtivo das localidades. Alm das sugestes de concesso de reas costeiras para a implantao de novos portos organizados e terminais com fins determinados pelo potencial local projetado, ele prev um programa de arrendamento das instalaes porturias pblicas existentes a ser elaborado pelas autoridades porturias. A elaborao do PGO teve incio com uma reviso da base de dados georreferenciada do PNLT, que foi complementada com dados especficos da costa martima. Em seguida, definiram-se os processos tcnico-cientficos para demarcao das reas com potencial porturio. Por fim, foi feita uma proposio indicativa das reas de expanso dos portos existentes e a caracterizao das reas indicativas para a implantao de novos portos e terminais. Para a composio da base de dados, foram caracterizados elementos fsicos, como o infraestrutura existente, demandas e projetos previstos, alm de elementos de ocupao e proteo ambiental que pudessem auxiliar na delimitao das reas de outorga. Todos os dados foram estruturados de modo a serem plotados sobre mapas cartogrficos com alto grau de resoluo. Os resultados alcanados guardam em si indicadores fsicos, operacionais, socioeconmicos e de custos, que permitem uma avaliao indicativa do potencial de cada uma das reas propostas para a instalao futura de portos e terminais (ANTAQ, 2009). Para a considerao de expanso das reas porturias existentes foram analisados os Planos de Desenvolvimento e Zoneamento (PDZs) vigentes e as informaes tcnicas disponveis nas reas de cada um dos portos organizados. A instalao de novos portos ou terminais na rea de influncia direta dos portos j existentes, dentro de um raio de 30 km a partir destes, so consideradas com grande viabilidade dada a vocao porturia j consolidada. A delimitao das novas reas tomou por base os registros associados a microrregies brasileiras sobre produo e consumo e as quantidades relacionadas navegao de longo curso e cabotagem. Em seguida, foram estudadas as estruturas de acessos terrestres a essas novas reas usando a base georreferenciada da rede multimodal do PNLT, localizando as vias existentes e projetadas. Foram consideradas, ainda, reas urbanas com grande densidade habitacional que estivessem inseridas nos polgonos trabalhados. Alm disso, a partir dos dados de produo e consumo presentes no PNLT e das matrizes de origem e destino por produto, considerando o zoneamento das microrregies homogneas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o PGO identifica as linhas de desejo para a produo atual e projetada.
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Assim, o PGO selecionou trechos da costa que foram caracterizados por seus atributos e considerados como adequados a novas outorgas por obedecerem aos seguintes critrios: i) estar a uma distncia mnima de 1 km da costa; ii) ter uma profundidade mnima de 7 m a pelo menos 1 km da costa; iii) no conter ou pertencer a unidades de conservao; iv) no estar prximo a recifes; e v) estar a uma distncia mnima de 30 km de qualquer porto pblico caracterstica associada a reas de expanso. Como resultado, o estudo apontou 19 reas possveis para futuras outorgas porturias (figura 2). Os trechos selecionados, por obedecerem a esta caracterizao, foram ainda avaliados com relao oferta de acessos terrestres, existncia de reas urbanas com grande densidade habitacional e existncia de demanda por servios para transporte de cargas concorrentes aos portos pblicos atualmente instalados.
FIGURA 2
reas para outorga de novas instalaes porturias ou expanso de instalaes existentes
Fonte e elaborao: ANTAQ (2009).
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Embora as reas prximas s instalaes porturias j estabelecidas possam ser classificadas como gateways logsticos, um uso mais eficiente destas poderia advir da utilizao de parte das instalaes e dos mecanismos de logstica j estabelecidos. Em outras palavras, estas reas podem, sob certas condies, serem mais bem aproveitadas por meio da expanso das instalaes j existentes que pela criao de novos portos. Com relao demanda futura por servios porturios, o PGO realiza uma projeo concentrada nos principais produtos. De acordo com o estudo, a produo voltada para o comrcio externo, em tonelagem, deve crescer em at 76% exportaes e a demanda por importaes at 48%, se considerados os principais produtos movimentados pelos portos19 (ANTAQ, 2009). Vale a pena ressaltar ainda as contribuies regionais para essa demanda. No caso das exportaes, constata-se pelo grfico 17 que esse aumento liderado pelas regies Sudeste e Norte que projetam, respectivamente, 372 milhes e 156 milhes de toneladas transacionadas pelos portos, dos quais mais de 80% so minrio de ferro.
GRFICO 17
Produo regional para exportao (produtos selecionados) 2007-2023
Fonte: ANTAQ (2009). Elaborao prpria. Obs.: C onsideram-se aqui soja gros e farelo , milho, acar, fertilizantes primrios, minrio de ferro, bauxita, etanol e combustveis derivados de petrleo.
19. Consideram-se aqui soja gros e farelo , milho, acar, fertilizantes primrios, minrio de ferro, bauxita, etanol e combustveis derivados de petrleo.
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De acordo com as informaes presentes no PGO, a produo voltada para exportao e, consequentemente, a demanda por servios porturios crescero em mais de 100% para quase todos os produtos avaliados, que compreendem granis slidos vegetais e minerais e tambm granis lquidos (tabelas 7, 8 e 9). As excees para este comportamento devem se dar com o milho, para o qual a projeo apresenta uma queda, e para os fertilizantes primrios, para o qual no se tem uma continuidade produtiva.
TABELA 7
Produo dos principais produtos exportados por meio dos portos (granis vegetais) 2007-2023
(Em mil toneladas)
Soja (gros + farelo) Regio 2007 844 1.744 2.139 16.142 14.768 35.637 2015 4.829 6.071 4.716 17.321 23.582 56.519 2023 9.238 10.199 5.926 20.623 37.093 83.079 Cresc. (%) 994,5 484,8 177,0 27,8 151,2 133,1 2007 98 322 1.022 5.129 4.326 10.897 Milho 2015 957 1.478 2.218 3.355 3.765 11.773 2023 1.055 1.202 1.524 1.563 2.918 8.262 Cresc. (%) 976,5 273,3 49,1 -69,5 -32,5 -24,2 2007 0 2.173 15.333 1.528 323 19.357 Acar 2015 73 4.580 19.211 1.780 2.498 28.142 2023 665 6.039 23.375 2.271 6.651 39.001 Cresc. (%)
Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste Total
177,9 52,4 48,6 1959,1 101,5
Fonte: ANTAQ (2009). Elaborao prpria.
TABELA 8
Produo dos principais produtos exportados por meio dos portos (granis minerais) 2007-2023
(Em mil toneladas)
Fertilizantes primrios Regio 2007 0 11 14 55 3 83 2015 0 0 0 0 0 0 2023 0 0 0 0 0 0 Cresc. (%) 2007 85.241 5.715 188.379 0 3.804 Minrio de ferro 2015 75.179 5.715 222.808 0 8.704 2023 115.082 5.715 322.383 0 Cresc. (%) 35,0 0,0 71,1 2007 8.745 0 99 0 0 8.844 Bauxita 2015 16.178 0 787 0 0 16.965 2023 27.936 0 2.141 0 0 30.077 Cresc. (%) 219,5 2062,6 240,1
Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste Total
14.430 279,3 61,6
283.139 312.406 457.610
Fonte: ANTAQ (2009). Elaborao prpria.
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TABELA 9
Produo dos principais produtos exportados por meio dos portos (granis lquidos) 2007-2023
(Em mil toneladas)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total lcool 2007 0 351 2.033 410 29 2.823 Fonte: ANTAQ (2009). Elaborao prpria. 2015 501 1.767 6.041 958 1.905 11.172 2023 1.670 3.441 5.163 975 3.216 14.465 Cresc. (%) 880,3 154,0 137,8 10.989,7 412,4 2007 0 3.022 6.521 1.241 0 10.784 Combustveis derivados do petrleo 2015 0 4.243 9.341 1.436 0 15.020 2023 0 8.644 11.959 1.594 0 22.197 Cresc. (%) 186,0 83,4 28,4 105,8
Vale ressaltar que nem sempre um produto produzido em uma determinada regio com foco na exportao por via martima representa aumento na demanda por servios porturios naquela mesma regio. Isto acontece uma vez que, em certos casos, o escoamento da produo mais eficiente quando utilizada determinada via terrestre para que ele alcance um porto, ou quando determinado porto apresenta vantagem comparativa no envio de cargas para o destino pretendido. Um exemplo deste fluxo interregional a exportao de minrio de ferro produzido no estado do Par, mas que sai do pas por meio do porto de So Lus; neste caso, a razo da transposio entre regies o traado da ferrovia Carajs. J no caso das importaes (grfico 18) observa-se que o aumento na demanda por servios porturios predominante na regio Sul, seguida pelas regies Sudeste e Centro-Oeste.
GRFICO 18
Demanda regional por produtos importados (produtos selecionados) 2007-2023
Fonte: ANTAQ (2009). Elaborao prpria. Obs.: Consideram-se aqui fertilizantes primrios e combustveis derivados do petrleo.
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Para o caso das importaes, poucos produtos estudados apresentaram uma continuidade na projeo. De fato, apenas os fertilizantes primrios e os combustveis derivados do petrleo apresentaram projees dignas de destaque (tabela 10).
TABELA 10
Produo dos principais produtos importados por meio dos portos 2007-2023
(Em mil toneladas)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total Fertilizantes primrios 2007 52 1.651 4.976 6.955 3.780 17.414 Fonte: ANTAQ (2009). Elaborao prpria. 2015 76 2.002 5.747 8.620 4.051 20.496 2023 100 2.652 7.613 11.418 5.366 27.149 Cresc. (%)
Combustveis derivados do petrleo 2007 46 786 218 8 0 1.058 2015 45 368 70 21 0 504 2023 29 139 23 12 0 203 Cresc. (%)
60,6 53,0 64,2 42,0 55,9
-82,3 -89,4 50,0
-80,8
Assim, possvel perceber que o sistema porturio nacional possui demanda e potencial fsico de crescimento para os anos frente. Contudo, a necessidade de investimento uma condio atual e no apenas projetada, de modo que o adiamento da ateno s demandas pode vir a desestruturar um setor cuja contribuio para a economia brasileira , apesar de bastante significativa, muito aqum do seu potencial efetivo. Ao observar isso, verifica-se a necessidade de ampliao dos recursos oramentrios destinados soluo das necessidades de infraestrutura do setor porturio, podendo os recursos adicionais serem disponibilizados por meio do prprio PAC. importante, tambm, uma maior eficincia e agilidade na gesto e execuo das obras j constantes do programa, visando obedecer ao cronograma proposto, o qual, apesar de insuficiente, importante para a reduo de pontos de estrangulamento j existentes. Com relao aos gargalos burocrticos e de gesto, faz-se importante realizar concursos pblicos para aumentar o contingente de fiscais da Receita Federal do Brasil nos portos e agilizar o desembarao, operando, se possvel, 24 horas por dia; organizar o sistema de liberao de licenas ambientais, melhorando a gesto e eficincia administrativa dos rgos competentes; regulamentar o direito de greve no servio pblico, minimizando os efeitos das paralisaes, tais como as da Anvisa, RFB etc.; e efetuar uma reforma fiscal com o objetivo de reduzir as distores da carga tributria, ampliando a atratividade e a eficincia do setor porturio.
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Este captulo procurou apresentar a situao atual do setor porturio em seus vrios aspectos, alm de estabelecer as projees para demanda, expanso e investimentos constantes dos planos estratgicos desenvolvidos pelos rgos competentes. Quanto questo regulatria, importante ressaltar que o Decreto no 6.620/2008 definiu trs possibilidades de participao de entes privados e/ou pblicos no seu fomento e desenvolvimento: i) concesso/outorga de portos organizados por meio de licitao; ii) arrendamento de instalaes porturias mediante licitao, desde que integrantes do Plano Geral de Outorgas; e iii) outorga de autorizao para construo e explorao de instalao porturia de uso privativo. Neste ponto, o decreto ratificou que os terminais privativos devero operar precipuamente com as cargas prprias de seu proprietrio e, residualmente, com as cargas de terceiros. Ao analisar a demanda reprimida por infraestrutura porturia, utilizou-se o Mapeamento Ipea de Obras Porturias, o qual apresenta um conjunto de 265 obras que totalizam R$ 42,88 bilhes em demandas. Entre elas, destacam-se os dficits em reas porturias (R$ 20,46 bilhes) e a necessidade de expanso e melhoramento dos acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes) que juntos so responsveis por quase 90% do valor orado. Alm dos problemas referentes infraestrutura, foram tambm constatados problemas burocrticos e de gesto que retardam o funcionamento e prejudicam a eficincia do modal porturio. Constatou-se que, enquanto os investimentos totais em transportes pblicos e privados como porcentagem do PIB apresentaram crescimento real significativo (passando de 0,21% em 2002 para 0,612% em 2009), as aplicaes financeiras em transporte hidrovirio mantiveram-se quase constantes ao longo do perodo, variando no mais que 0,035% do PIB. No perodo 2002-2009, os investimentos privados, estimados pelo estudo, foram, na mdia, responsveis por 60% das aplicaes realizadas no setor. Identificou-se, ainda, que, para 2009, do total de investimentos pblicos federais realizados no setor de transportes, apenas 14,8% foram destinados ao segmento hidrovirio. Com base nos dados do Mapeamento Ipea de Obras Porturias foi possvel constatar que os investimentos do PAC para aplicao no setor porturio brasileiro, inclusive acessos (R$ 9,85 bilhes), correspondem a apenas 23% das necessidades totais para atendimento aos gargalos identificados (R$ 42,88 bilhes). Este fato refora o entendimento de que fundamental que as obras do PAC sejam executadas segundo seus cronogramas fsicos, isto , sem atrasos, para que o pas no passe por um colapso do sistema porturio nos anos frente, destacadamente em havendo uma retomada do crescimento econmico na faixa de 5% a.a.
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Um ponto relevante refere-se estrutura tarifria determinada pelas autoridades porturias. Foi constatado que a diferena entre as estruturas estabelecidas por cada AP dificulta o trabalho de comparao pelo cliente do porto, que se v obrigado a elaborar estudos sobre o custo de atracar em diferentes portos, tendo em vista as largas variaes das tarifas. Ademais, os resultados encontrados indicaram que o elemento custo do servio porturio pode ter uma influncia significativa sobre a deciso dos clientes a respeito do uso do porto. Ao analisar os impactos do setor porturio sobre a economia nacional, foi possvel perceber que ele vai alm do transporte para o comrcio exterior, influenciando a competitividade dos produtos, o comrcio interno (cabotagem), os empregos etc. O captulo chamou ateno ainda para o esforo do governo federal no tocante formulao e implantao de planos e programas cujo objetivo o desenvolvimento estratgico do setor. Finalmente foi apresentado um panorama do sistema porturio nacional para os anos por vir, com base nos planejamentos estratgicos do PNLT e PGO, alm de algumas sugestes de polticas pblicas para alavancar o setor.
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CAPTULO 9
TRANSPORTE FERROVIRIO DE CARGAS NO BRASIL: GARGALOS E PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICO E REGIONAL
1 INTRODUO
reconhecida a importncia da infraestrutura de transportes para o desenvolvimento econmico e social de um pas, bem como na promoo da integrao regional. Entretanto, ao se considerar os diferentes modais de transporte, aparecem importantes diferenas tanto na forma de promoo da integrao regional quanto no desenvolvimento. Este captulo busca discutir as caractersticas do transporte ferrovirio de cargas, sua evoluo na infraestrutura de transporte brasileira e as principais questes regulatrias do setor. Adicionalmente, faz-se uma discusso dos custos e capacidades deste modal de transporte, em comparao ao modal mais utilizado no pas, o rodovirio. Por fim, discutem-se as perspectivas de ampliao da malha ferroviria brasileira, apresentando os cenrios de investimentos elaborados pelo governo federal, por meio do Ministrio dos Transportes, e pelas atuais concessionrias ferrovirias, representadas pela Associao Nacional dos Transportadores Ferrovirios (ANTF). Com base nas duas propostas de investimentos, um cenrio alternativo desenvolvido, considerando-se os custos e as capacidades do modal, as demandas de carga tipicamente ferrovirias, e principalmente as alternativas de transporte rodovirio e aquavirio e os impactos socioeconmicos no desenvolvimento regional. A estrutura do captulo segue o esboo geral dos demais captulos deste livro, com um diagnstico do setor, a avaliao da interface das polticas pblicas para o setor e a apresentao dos cenrios para a malha ferroviria. No diagnstico, na seo 2, faz-se um breve histrico da evoluo das ferrovias no Brasil, discute-se o marco regulatrio atual, com suas principais fragilidades, e apresentam-se os principais gargalos e demandas do setor. Na seo 3, so apresentados os principais investimentos realizados, bem como os atualmente em andamento. Discutem-se os custos e as capacidades do modal ferrovirio e seus impactos na economia nacional. Nesta seo apresentam-se tambm as perspectivas para o setor, ressaltando o novo modelo de investimento em ferrovias adotado pelo governo federal, por meio da VALEC Engenharia, Construes e Ferrovias S/A e so apresentados e discutidos alguns cenrios de investimento para a ampliao e adequao da malha ferroviria. Por fim, so apresentadas as consideraes finais, que sumarizam os principais pontos abordados neste captulo.
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2 DIAGNSTICO DO SETOR FERROVIRIO
De forma geral, possvel definir a ferrovia como um caminho de ferro. Especificamente, um caminho formado por trilhos paralelos de ao, assentados sobre dormentes de madeira, concreto ou outros materiais. Sobre estes trilhos correm mquinas de propulso eltrica, hidrulica ou combustvel que tracionam comboios de passageiros acomodados em vages-cabines e cargas acondicionadas em caambas, contineres ou tanques. O transporte de passageiros por via frrea bastante comum na Europa, nos Estados Unidos e no Japo; seja em ambiente urbano, seja nas ligaes interurbanas. No Brasil, o transporte de passageiros pelo modo ferrovirio realizado quase exclusivamente no interior das reas urbanas e metropolitanas; j o transporte de carga por via ferroviria mais difundido. O transporte ferrovirio apresenta como caracterstica econmica alto custo fixo representado pelo arrendamento da malha e dos terminais quando eles so operados pelo setor privado, como no Brasil e elevado volume de capital imobilizado, com a compra de material rodante. Por outro lado, os custos variveis (mo de obra, combustvel e energia) so relativamente baixos, tornando-o adequado para o transporte de mercadorias de baixo valor agregado e com grande peso e volume especfico. Assim, a escala no transporte ferrovirio fundamental para a diluio dos custos fixos e o aumento da margem de lucro das ferrovias, uma vez que os retornos so crescentes at que se atinja a capacidade mxima de operao (REIS, 2007).
2.1 Breve histrico
O nascimento do transporte ferrovirio est diretamente ligado busca da sociedade por transportar mais rapidamente e em maior quantidade pessoas e valores materiais. As distncias crescentes com os novos descobrimentos de terras e o fenmeno da interiorizao nos pases de dimenses continentais impulsionaram a substituio da trao animal pela trao mecnica nos comboios. O incio da trajetria do sistema ferrovirio brasileiro remonta aos tempos do Imprio. Por meio do primeiro sistema de concesses de que se tem notcia no pas, o Imprio autorizou a construo e a operao da Estrada de Ferro Rio Petrpolis, a qual foi inaugurada pelo seu concessionrio, o Baro de Mau, no ano de 1854. Com o advento da Proclamao da Repblica houve um segundo impulso para a construo de linhas frreas, especialmente na primeira metade do sculo XX. Esta expanso est diretamente relacionada aos ciclos econmicos agroexportadores vividos pelo Brasil naquele perodo. Um exemplo bastante significativo disto a construo da Ferrovia Madeira-Mamor em Rondnia, inaugurada em 1912, com o objetivo de transportar a borracha extrada da selva amaznica aos maiores rios deste estado, para posterior exportao. O mesmo aplica-se s inmeras ferrovias surgidas no centro-sul brasileiro, especialmente no estado de So Paulo, durante o ciclo do caf.
Transporte Ferrovirio de Cargas no Brasil...
515
Nessa primeira fase, portanto, era clara a implantao do modal ferrovirio unicamente como meio de transporte para as commodities brasileiras em direo aos principais portos. No havia a inteno de articular o territrio, nem de integrar as regies remotas aos centros mais dinmicos do pas. Com isso, pequenas ferrovias dispersas e isoladas foram construdas por todo o territrio nacional, as quais foram perdendo sua viabilidade econmica ao final dos ciclos que motivaram sua construo, obrigando o Estado a encampar vrias delas para impedir as falncias e o colapso econmico das regies dependentes deste meio de transporte (DNIT, 2009). A dcada de 1950 considerada um ponto de inflexo na histria das ferrovias brasileiras. Com o advento do processo de industrializao e de urbanizao ocorreu um incremento da movimentao de cargas no pas, que foi atendido pelos investimentos na rede de rodovias, fenmeno conhecido como rodoviarizao. Relegado ao segundo plano, o modal ferrovirio enfrentou diversas falncias de empresas no mais lucrativas. Da surgiu a necessidade da estatizao de vrias companhias ferrovirias e a centralizao do comando destas ferrovias neoestatais em uma nica empresa. Surgia assim, em 1957, a Rede Ferroviria Federal S/A (RFFSA), a qual unificou 42 ferrovias (DNIT, 2009). J as estradas de ferro estatizadas no estado de So Paulo no foram incorporadas RFFSA, mas sim estadual Ferrovia Paulista S/A (Fepasa). Ambas as empresas tinham como objetivo eliminar trechos deficitrios e focavam no transporte de cargas, em detrimento do transporte de passageiros. Com a crise do petrleo na dcada de 1970 e as sucessivas crises econmicas vividas pelo Brasil na dcada posterior, a situao da RFFSA e da Fepasa tornou-se insustentvel. O investimento na malha ferroviria caiu, houve o sucateamento de algumas infraestruturas e as dvidas cresceram rapidamente. Assim, seguindo caminho contrrio ao percorrido na metade do sculo XX, houve a privatizao das ferrovias sob controle das estatais. O marco deste processo foi a incluso da RFFSA no Programa Nacional de Desestatizao (PND), por meio do Decreto no 473/1992. Dessa forma, a RFFSA entrou em liquidao no ano de 1992 e os leiles de seus ativos ocorreram em 1996. Em 1998, a malha da Fepasa foi incorporada da RFFSA extinguindo automaticamente a estatal paulista e posteriormente foi concedida a administradores privados. A RFFSA foi extinta em 2007 (ANTT, 2009a). Atualmente, as principais ferrovias nacionais encontram-se sob a gesto de grandes operadores privados, os quais realizam exclusivamente transporte de cargas, enquanto apenas parte residual da malha brasileira encontra-se em poder estatal.
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Se ao longo da histria essa malha ferroviria foi construda para atender ao modelo econmico agroexportador vigente e mutvel ao longo do tempo em seu contedo, mas no em sua essncia, ainda hoje possvel perceber que as ferrovias do Brasil guardam pouca relao com a criao de novos polos de desenvolvimento socioeconmico. Estas so apenas um meio de transporte eficiente para as commodities agrcolas e minerais negociadas pelo pas, produzidas ou extradas em reas tradicionais ou em novas fronteiras de monocultura. Dessa forma, a localizao das ferrovias brasileiras acompanha a distribuio dos fluxos econmicos, isto , liga os centros economicamente dinmicos do pas s suas portas de entrada e sada, em especial os portos. Pelo mesmo motivo, h uma maior concentrao da malha ferroviria no centro-sul do Brasil, como pode ser verificado na figura 1.
FIGURA 1
Distribuio espacial das principais ferrovias do Brasil 2007
Fonte e elaborao: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT, 2009a).
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Apesar de suas dimenses continentais, o Brasil pouco tem aproveitado as vantagens comparativas do transporte ferrovirio. Contudo, as caractersticas e os custos do modal fazem com que pases de grandes dimenses territoriais movimentem boa parte de suas cargas com o uso de trens. De fato, analisando a participao das ferrovias em pases de grandes dimenses territoriais (grfico 1), observa-se a desproporo no uso destas pelo Brasil. Mais desproporcional ainda a participao do transporte aquavirio, ainda mais se for lembrado que o Brasil possui extensa costa martima e trs caudalosas bacias fluviais (LESSA, 2009). Como boa parte das ferrovias brasileiras existentes e projetadas tem como destino os portos, elas poderiam ser usadas para fomentar a navegao de cabotagem e interior, em uma soluo multimodal para os gargalos logsticos do pas, tanto para movimentao de granis para exportao quanto para carga geral conteinerizada entre os polos produtores e consumidores do Brasil.
GRFICO 1
Comparativo internacional das matrizes de transporte 2005
(Participao dos modais de transporte)
Fonte: Brasil (2007). Elaborao prpria. Obs.: As dimenses dos pases listados so: Rssia 17,08 milhes de km2; Canad 9,98 milhes de km2; Estados Unidos 9,63 milhes de km2; Brasil 8,51 milhes de km2; Austrlia 7,74 milhes de km2; e Mxico 1,96 milho de km2.
As concesses de ferrovias iniciativa privada, que ocorreram na segunda metade da dcada de 1990, apresentaram resultados positivos em termos de investimentos e produo ferroviria. Os investimentos realizados pelas concessionrias somaram R$ 14,6 bilhes, a valores constantes de 2008, entre os anos de 2000 e 2008. Contudo, as aplicaes de recursos privados e pblicos em ferrovias apresentaram leve crescimento quando comparadas s suas participaes no produto interno bruto (PIB), passando de um patamar de 0,05% para 0,1%, entre
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1999 e 2008. A produo ferroviria cresceu 92,7%, passando de 138,9 bilhes de tonelada-quilmetro-til (TKU) para 267,7 bilhes de TKU, nesse mesmo perodo. O volume transportado teve um incremento de 79,6%: em 1999 foram transportadas 256,0 milhes de toneladas teis (TU) e em 2008 este volume atingiu 459,7 milhes de TU. O grfico 2 apresenta os dados de produo ferroviria, separando os produtos transportados em minrio de ferro e carvo, em um grupo, e carga geral, em outro. Esta separao baseada no fato do minrio de ferro ser um produto cuja propriedade pertence a algumas das principais controladoras das ferrovias brasileiras. O carvo entra neste grupo pela mesma razo, e quando no este o caso, pelo fato de ser utilizado, prioritariamente, o mesmo tipo de vago para seu transporte. Os demais produtos so classificados como carga geral, e so, na sua maioria, produtos cujo proprietrio da carga no controlador das concessionrias ferrovirias.
GRFICO 2
Evoluo da produo ferroviria, por tipo de produto
(Em bilhes de TKU)
Fonte: ANTF (2010a). Elaborao prpria.
Analisando cada parcela, apesar de chamar ateno o crescimento do minrio de ferro, de 97%, houve tambm um crescimento considervel no transporte de carga geral, de 78%. A participao do minrio de ferro e carvo no total era de 77%, em 1999, e passou para 79%, em 2008. De qualquer forma, o minrio de ferro sempre representou grande parte do volume de carga transportado nas ferrovias brasileiras, mesmo antes do processo de privatizao ocorrido em meados da dcada de 1990. A tabela 1 apresenta alguns dados das principais concessionrias, em que possvel verificar os principais produtos que cada uma transporta.
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TABELA 1
Controladora
Principais ferrovias de carga do Brasil 2008

Ferrovia EFVM Estrada de Ferro Vitria Minas EFC Estrada de Ferro Carajs Vale FCA Ferrovia CentroAtlntica S/A FNS Ferrovia Norte-Sul Vale, Companhia Siderrgica Nacional (CSN), Usiminas e Gerdau 8.066 19,3 15,1 Km 905 MTU1 133,2 Bi TKU2 72,8 Produtos Minrio de ferro, carvo mineral, soja, produtos siderrgicos e celulose Minrio de ferro, ferro gusa, mangans, cobre e combustveis derivados do petrleo e da soja Soja e farelo, calcrio siderrgico, minrio de ferro, fosfato, acar, milho e fertilizantes Soja e farelo, areia, fosfato e cloreto de potssio Minrio de ferro, carvo mineral, produtos siderrgicos, ferro gusa, cimento e soja Soja e farelo, acar, derivados de petrleo e lcool, milho e cimento Acar, cloreto de potssio, adubo, calcrio e derivados de petrleo e lcool Minrio de ferro, soja e farelo, acar, mangans, derivados de petrleo e lcool Soja e farelo, milho, leo vegetal, adubo e combustvel Cimento, derivados de petrleo, alumnio, calcrio e coque Soja e farelo, milho, continer e trigo Carvo mineral
892
103,7
87,5
420
1,4
1,0
MRS MRS Logstica S/A
1.674
119,8
55,6
ALL Amrica Latina Logstica Malha Sul S/A ALL Amrica Latina Logstica Malha Paulista S/A ALL ALL Amrica Latina Logstica Malha Oeste S/A ALL Amrica Latina Logstica Malha Norte S/A CSN Gov. PR FTC Total Transnordestina Logstica S/A Ferroeste FTC Ferrovia Tereza Cristina S/A
7.304 1.989
26,8 5,2
17,4 3,1
1.945
3,2
1,3
500 4.207 248 164 28.314
8,2 1,6 1,0 3,0 426,4
11,3 0,9 0,7 0,2 266,9
Fonte: ANTT (2009b) dados de 2008. Elaborao prpria. Notas: 1 Milho de toneladas teis (MTU) tonelada til refere-se apenas ao peso da carga, sem o peso dos veculos. 2 Bilho de tonelada-quilmetro-til (bi TKU) tonelada de carga multiplicada pela distncia percorrida.
Analisando a tabela 1, observa-se que, das grandes ferrovias, as empresas controladoras so tambm as principais usurias do transporte ferrovirio. A Vale transporta seu minrio de ferro pelas ferrovias EFVM, EFC e MRS; a CSN transporta seu minrio de ferro e seus produtos siderrgicos pela MRS; assim como a Usiminas e a Gerdau transportam seus insumos produtos pela MRS, onde dividem o controle com a CSN e a Vale. A Vale ainda controla a FCA e a FNS, e a CSN tambm controla a Transnordestina. O controle da ferrovia por um usurio pode inibir a entrada de outro usurio. Entre as grandes ferrovias, apenas as controladas pela ALL no tem um usurio como controlador.
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Apesar dessa possibilidade de discriminao pelas controladoras, o aumento do volume transportado de minrio de ferro de propriedade das controladoras e do volume de carga geral em geral dos usurios no controladores foi semelhante. Alm disso, as ferrovias controladas pela ALL no apresentaram aumento de volume superior ao da FCA, controlada pela Vale e que movimenta basicamente carga geral. O desempenho no to bom das ferrovias controladas pela ALL decorre, em parte, do fato de que trs delas foram incorporadas apenas em 2006, oriundas da Brasil Ferrovias, que passava por srias dificuldades financeiras. As perspectivas de ampliao do volume transportado pelas ferrovias da ALL tm aumentado significativamente, com o anncio de diversos investimentos.
2.2 Marco regulatrio e legal
O atual marco regulatrio do setor ferrovirio brasileiro surgiu com a extino da RFFSA e consolidou-se com a concesso das principais ferrovias nacionais s empresas privadas. Se antes a poltica para o setor emanava exclusivamente do Ministrio dos Transportes e a operao concentrava-se em poucas empresas estatais, hoje o cenrio tornou-se mais complexo. O Ministrio dos Transportes continua possuindo a primazia para a formulao da estratgia de longo prazo, mas a operao est majoritariamente nas mos de empresas privadas. A concesso, a fiscalizao e as regras de operao tornaram-se atribuies da ANTT. De acordo com Lang (2007), a fase moderna da legislao regente do setor ferrovirio no Brasil inicia-se com a publicao do Decreto no 1.832/1996, conhecido como Regulamento dos Transportes Ferrovirios (RTF). Sua importncia advm de ter lanado as bases de uma operao no monopolstica, condizente com o leilo da malha da RFFSA no mesmo ano de sua edio. Entre suas principais caractersticas, esse decreto disciplina a segurana nos servios ferrovirios e as relaes entre: i) a administrao pblica e as administraes ferrovirias; ii) as administraes ferrovirias, inclusive no trfego mtuo; e iii) as administraes ferrovirias e os seus usurios. J a principal inovao trazida pelo Decreto no 1.832/1996, como j citada, explicita para o setor ferrovirio que a construo (...), a operao ou explorao comercial dos servios de transporte ferrovirio podero ser realizadas pelo Poder Pblico ou por empresas privadas, estas mediante concesso da Unio (BRASIL, 1996). Era, portanto, o indicativo para permitir a entrada de empresas privadas, sob delegao, nos mercados de construo e operao de servios ferrovirios. Outros importantes pontos do Decreto no 1.832/1996 explicitam que: As administraes ferrovirias so obrigadas a operar em trfego mtuo ou, no caso de sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a outros operadores (Art. 6o).
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As administraes ferrovirias podero contratar com terceiros servios e obras necessrios execuo do transporte sem que isto as exima das responsabilidades decorrentes (Art. 7o). As operaes acessrias realizao do transporte, tais como carregamento, descarregamento, transbordo, armazenagem, pesagem e manobras, sero remuneradas por meio das taxas adicionais, que a administrao ferroviria poder cobrar mediante negociao com o usurio (Art. 18). O contrato de transporte estipular os direitos, os deveres e as obrigaes das partes e as sanes aplicveis pelo seu descumprimento, atendida legislao em vigor (Art. 19).
O aprofundamento da tarefa de regulao tornou-se possvel a partir da criao da ANTT e da determinao expressa na lei que a instituiu, sobre o papel da agncia e as linhas gerais para os contratos de concesso, permisso e autorizao relacionados ao transporte ferrovirio. A Lei no 10.233/2001 estabelece que:
Cabe ANTT administrar os contratos de concesso e arrendamento de ferrovias celebrados at a vigncia desta Lei, (...) fiscalizar a prestao dos servios e a manuteno dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as clusulas e condies avenadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento (BRASIL, 2001).
A partir da, utilizando-se das resolues como diploma legal apropriado para sua atividade-fim, a ANTT pde atuar como intermediria nas relaes entre o Estado e os operadores privados, utilizando como parmetros principais o equilbrio econmico-financeiro dos contratos e a salvaguarda dos interesses da sociedade diante da prestao privada de um servio pblico por delegao. Entre os principais aspectos do transporte ferrovirio regulamentados e regulados pelas resolues da ANTT esto (ANTT, 2009c): usurio dependente; usurio investidor; interconexo ferroviria trfego mtuo e direito de passagem; penalidades pelo no cumprimento de metas segurana e produo; estabelecimento de novas metas quinquenais de segurana e produo; transporte ferrovirio de passageiros turstico e cultural; comunicao de acidentes; treinamento; e transporte de produtos perigosos.
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O principal instrumento de relacionamento entre a ANTT e as empresas concessionrias o contrato de concesso. Seu fundamento jurdico decorre dos leiles realizados luz da Lei no 8.666/1993 (licitaes e contratos) e so regidos pelas Leis no 8.987/1995 (concesses e permisses) e no 9.074/1995 (outorga e prorrogao de permisses) e pelo Decreto no 1.832/1996 (Regulamento dos Transportes Ferrovirios). Os contratos tm, em mdia, 22 pontos principais. Alguns representam as clusulas necessrias do contrato, como o objeto (explorao e desenvolvimento do transporte de cargas em ferrovias), a durao das concesses (30 anos), a forma e o valor do pagamento, as obrigaes e os direitos das partes etc. importante destacar que o objeto dos contratos a explorao do transporte ferrovirio de cargas e prev a vedao explorao de outras atividades de natureza empresarial. So excees, com prvia autorizao do poder concedente: explorao comercial de espaos disponveis nos imveis comerciais; utilizao das faixas de domnio para instalao de redes eltricas, de dados etc.; prestao de servios de consultoria tcnica; instalao e explorao de terminais intermodais; e explorao imobiliria de imveis operacionais.
Alm do contrato de concesso, existe o contrato de arrendamento, associado ao primeiro, onde so definidos os valores a serem pagos pelas concessionrias pela utilizao dos ativos cedidos pela Unio em funo da privatizao das malhas da RFFSA. Diversas so as questes levantadas sobre o marco regulatrio, quanto ao incentivo ao investimento pelo setor privado nas ferrovias concedidas, quanto ampla e efetiva prestao de servio de utilidade pblica pelas concessionrias e quanto s tarifas reais cobradas. Alguns destes aspectos sero aqui brevemente analisados. Com relao ao incentivo para o investimento privado, de diferentes formas a questo de sua remunerao afetada. Alguns investimentos na malha ferroviria trazem mais benefcios s comunidades lindeiras que ao concessionrio, como a retirada de passagens em nvel e o isolamento das faixas de domnio. Apesar de o concessionrio ter o benefcio de operar os trens em velocidades mais elevadas, raro isto ser suficiente para compensar tais investimentos, ao passo que a sociedade recebe um benefcio direto. Os contratos de concesso e de arrendamento no explicitam a responsabilidade por tais investimentos, mas, de forma geral, eles so tratados como de responsabilidade do poder pblico.
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Outra questo relativa reversibilidade dos investimentos ao poder concedente. Alguns investimentos em expanso de capacidade das linhas tm sido feitos, mas apenas at o ponto em que a receita advinda deste aumento de capacidade cubra os investimentos realizados. Entretanto, apesar de existir demanda por transporte, alguns dos investimentos necessrios no ocorrem, pois a receita gerada no seria suficiente para remuner-los, em especial quando se aproxima o prazo final da concesso. Uma forma de viabilizar tais investimentos seria via abatimento dos valores a serem pagos pela concesso e pelo arrendamento, ou mesmo reembolsando a concessionria ao fim da concesso pelos investimentos realizados no totalmente depreciados e amortizados, o que j , de certa forma, previsto nos contratos de concesso.1 Para permitir a interconexo das malhas ferrovirias do pas, o Decreto no 1.832/1996 determinou que as concessionrias so obrigadas a operar em trfego mtuo ou, no caso de sua impossibilidade, permitir o direito de passagem a outros operadores. Eventuais conflitos so dirimidos pelo Ministrio dos Transportes e pela ANTT. Os principais questionamentos relativos efetividade das regras de interconexo recaem sobre o fato de s se permitir a interconexo se existir capacidade ociosa no trecho em questo suficiente para absorver este volume de trfego adicional. Dois problemas ocorrem: i) os principais trechos onde h demanda para acesso de uma ferrovia na malha de outra so os de acesso aos portos, onde a capacidade de trfego j foi atingida, e h indefinio sobre qual entidade deve realizar os investimentos para ampliao desta capacidade, quando vivel tcnica e economicamente; e ii) h considervel assimetria de informaes quanto real capacidade de circulao de trens nestes trechos, pois os parmetros operacionais para clculo desta capacidade so definidos pela ferrovia visitada. Alm dos parmetros operacionais, a prpria metodologia de clculo discutida entre os operadores, no havendo consenso. Por fim, ainda existe a possibilidade de a ferrovia visitada impor restries tcnicas e de segurana para impedir a operao da ferrovia visitante em sua malha. Apesar de a ferrovia visitada poder alegar falta de capacidade, possvel que a ferrovia visitante garanta acesso ao trecho visitado por meio de investimentos em ampliao de capacidade do trecho, sendo estes investimentos abatidos do pagamento de direito de passagem. Caso no haja acordo, a ANTT pode arbitrar sobre isto. Outra modalidade de direito de passagem no claramente definida no marco regulatrio sobre a possibilidade de um usurio do transporte ferrovirio, em vez de uma outra ferrovia, ser o proprietrio do material rodante utilizando um determinado trecho. Isto j ocorre, mas baseado em acordo entre ferrovia e usurio.
1. O contrato de concesso prev que os bens declarados reversveis concedente sero indenizados pelo valor residual de seu custo, apurado pelos registros contbeis da concessionria, depois de deduzidas as depreciaes e quaisquer acrscimos decorrentes de reavaliao. Melhorias da superestrutura da via permanente no so consideradas investimento, no podendo ser indenizadas.
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Porm, da mesma forma que a ANTT arbitra em caso de conflito sobre a tarifa de direito de passagem de uma ferrovia visitando outra, a agncia poderia arbitrar a tarifa de um usurio com seus prprios ativos utilizar a via frrea de uma ferrovia concedida. Os contratos de concesso previram tarifas mximas para a prestao do servio de transporte ferrovirio. Estas foram definidas para cada ferrovia e variam conforme o produto transportado e a distncia percorrida. Tambm foi previsto o reajuste destas tarifas mximas com base em ndices de inflao, bem como a possibilidade de reviso, garantindo o equilbrio econmico-financeiro dos contratos. Estas tarifas foram definidas com base nos custos operacionais da RFFSA e as nicas alteraes efetuadas foram os reajustes das tarifas com base na inflao, considerando o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI). Conforme previsto nos contratos de concesso, o poder concedente, a cada cinco anos, pode rever os valores das tarifas de referncia caso ocorra alterao justificada de mercado e/ou de custos, de carter permanente, que modifique o equilbrio econmico-financeiro (BRASIL, 1996) do contrato.2 Devido s mudanas nos sistemas de controle de trfego e de movimentao das cargas, nos procedimentos e na gesto de manuteno e operao das ferrovias, em relao ao que ocorria na RFFSA antes da privatizao, de se esperar que os custos tenham se alterado significativamente, e provavelmente para baixo. Uma reviso dos custos usados como base para este clculo pode permitir a reduo das tarifas mximas. Alm do servio de transporte ferrovirio, o concessionrio pode cobrar por servios acessrios, tais como estadias de vages, armazenagem, limpeza de vages, enlonamento de cargas, taxas de permanncia de vages, operaes de carga e descarga, transbordo, pesagem, taxa de manobra e outros servios efetuados por necessidade ou solicitao do cliente. Para estes servios no h definio de tarifas mximas, devendo o valor das tarifas ser negociado entre concessionrio e usurio. Como o servio de transporte ferrovirio depende das operaes de carga e descarga dos vages, considerados servios acessrios, existe a possibilidade de cobrana abusiva pela prestao destes servios, onerando o servio de transporte ferrovirio. Na prtica, duas situaes ocorrem nas operaes de carga e descarga. Na primeira, o concessionrio controla o terminal de carga ou descarga e cobra os servios de carga e descarga dos vages conforme negociao com o usurio. Isto ocorre geralmente com usurios com baixo volume de transporte, que tem a alternativa do transporte rodovirio como balizador da tarifa total a ser cobrada pela concessionria ferroviria. Isto , a empresa concessionria fica limitada pelo valor do frete rodovirio na rota em questo, definindo a tarifa pelo transporte ferrovirio e a tarifa de carga e descarga de forma que exista algum incentivo ao usurio em utilizar a ferrovia para o seu transporte.
2. A concessionria tambm pode solicitar a reviso das tarifas de referncia, com as devidas justificativas.
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Na segunda situao, que ocorre geralmente com usurios com mais alto volume de carga, o prprio usurio controla o terminal de carga ou descarga. Neste caso, a concessionria poderia cobrar apenas pela estadia dos vages. Entretanto, o Decreto no 1.832/1996 estabelece que o usurio dispor de prazo de estadia gratuita, negociado entre concessionria e usurio. Em geral, este prazo de estadia livre de 24 horas, podendo variar conforme o modus operandi da ferrovia e do terminal envolvido. Em ambos os casos, a possibilidade de aumento do custo do servio de transporte via tarifas para servios acessrios limitado. Entretanto, o operador do terminal de carga ou descarga pode agir discriminatoriamente no atendimento aos usurios de transporte ferrovirio que demandem o uso de seu terminal, potencialmente restringindo o acesso ferrovia. De qualquer forma, a ANTT determina que os valores das tarifas acessrias sejam publicados pelas concessionrias, em seus stios na internet, em uma tentativa de dar maior transparncia a estas tarifas e seus valores. Quanto prpria concessionria ferroviria discriminar o usurio de transporte ferrovirio, existe a possibilidade de ele requerer junto ANTT, conforme a Resoluo no 350/2003, a condio de usurio com elevado grau de dependncia do servio pblico de transporte ferrovirio de cargas (ANTT, 2003). Para ser considerado um usurio dependente, ele precisa demonstrar que para recebimento ou despacho de produtos ou insumos, no disponha de outro modal que seja tcnica e economicamente vivel, face a competitividade de seu negcio depender da disponibilidade do transporte ferrovirio (ANTT, 2003), ou ento realizar investimentos especficos para uso do transporte ferrovirio. Nesta condio, a concessionria dever disponibilizar para este usurio servios adequados e suficientes para atender a suas necessidades de transporte de insumos e produtos, conforme o seu registro na ANTT. A concessionria e o usurio devero estabelecer contrato de prestao do servio de transporte, com definio dos limites mnimo e mximo das cargas que o usurio disponibilizar para transporte, dos preos e do prazo de validade. A resoluo da ANTT no exige, entretanto, garantias para o investimento que a concessionria dever fazer para atender ao usurio dependente, por exemplo, clusulas de take or pay, em que o usurio compromete-se a pagar pelos servios de transporte ou pelo menos parte dos custos , mesmo que ele no disponibilize os volumes de carga previstos no contrato. A nica penalidade para o usurio a perda da condio de usurio dependente, caso descumpra as condies do contrato. Outro ponto relacionado tanto possibilidade de discriminao por parte da concessionria sobre os usurios de transportes quanto assimetria de informaes na definio da capacidade ociosa de cada trecho ferrovirio demandado por outro operador a devoluo de trechos pouco produtivos pelas concessionrias
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ao poder concedente. A regulamentao permite que a concessionria solicite a devoluo de trechos cuja operao seja antieconmica, suprimindo a prestao de servio de transporte ferrovirio nestes trechos. J no contrato de concesso so estabelecidas as metas de produo de cada malha concedida, que inclusive so redefinidas de cinco em cinco anos pela ANTT. At o presente momento, as metas so para a malha como um todo, sem definio de metas de produo especficas para cada trecho. Isto permite que a concessionria otimize a alocao dos recursos ferrovirios entre os trechos de forma a maximizar sua rentabilidade. Nesta condio, plausvel que alguns trechos sejam subutilizados, em detrimento de outros mais demandados pelos usurios. Estes trechos subutilizados podem ser objeto de devoluo ao poder concedente, reduzindo os custos de manuteno dos ativos arrendados pelas concessionrias. Diversos trechos j tinham baixa demanda por transporte ferrovirio, mesmo antes da privatizao das ferrovias na dcada de 1990, por estarem em regies cuja atividade econmica tenha se alterado significativamente desde a sua construo vrios trechos foram construdos na primeira metade do sculo XX e tambm pela abertura de outras opes de transporte para estas regies, pelo modal ferrovirio ou no. Entretanto, essa devoluo s ocorre se for solicitada pela concessionria. Existem trechos que mesmo com baixa ou nenhuma utilizao continuam nas mos das concessionrias. Muitos deles sem condies de trfego, por deteriorao ou mesmo extino da superestrutura ferroviria (lastro, dormentao e trilhos). Caso algum usurio demande a utilizao de algum destes trechos, como necessrio realizar investimentos pela concessionria para torn-lo operacional, a concessionria pode exigir tarifas muito elevadas para a operao, ou mesmo alegar falta de capacidade de trfego, impedindo, na prtica, a utilizao do trecho por este usurio. O contrato de concesso prev que a concessionria deve prestar servio adequado ao pleno atendimento dos usurios, sem qualquer tipo de discriminao e sem incorrer em abuso de poder econmico (...), alm de promover (...) a aquisio de novos bens, de forma a assegurar prestao de servio adequado (ANTT, 1996). Estas obrigaes da concessionria permitiriam que o usurio exigisse a prestao do servio no trecho em questo, mas a garantia de equilbrio econmico-financeiro pode ser alegada pela concessionria, a fim de no efetuar os investimentos necessrios ao servio. Nesse caso, o poder concedente deveria retirar tal trecho do objeto da concesso, em vez de simplesmente esperar que a concessionria solicite a sua devoluo. Aps isto ocorrer, o poder concedente poderia at relicitar este trecho para outros operadores, ou mesmo para o usurio demandante do servio, que poderia realizar os investimentos necessrios por sua conta e risco. Porm, a possibilidade do poder concedente retirar da concesso determinado trecho no utilizado s possvel pelo processo geral de penalidades por meio de multas, previsto no contrato de
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concesso, que pode levar extino da concesso. Ou seja, seria necessria a extino da concesso, em um processo longo, para que determinado trecho no utilizado fosse devolvido ao poder concedente sem que a concessionria o solicitasse. Outra possibilidade utilizando metas de produo por trecho, que incentivem a abertura destes trechos para cargas no priorizadas pelas concessionrias, ou mesmo levem as concessionrias a solicitar a sua devoluo. No caso de devoluo, vale lembrar que a concessionria deve restabelecer as condies de trfego do trecho conforme o que foi apresentado no contrato de arrendamento, minimamente, ou ento ressarcir o poder concedente dos prejuzos incorridos.
2.3 Gargalos e demandas do setor ferrovirio nacional
A matriz de transporte brasileira tem baixa participao do modal ferrovirio. Esta situao est associada a diversos fatores que dificultam, ou mesmo impedem, a utilizao deste modal pelos usurios. Em entrevistas realizadas com empresrios de 20 setores produtivos caracterizados como usurios potenciais, mas no efetivos, do transporte frreo, Fleury (2007) apresenta as maiores dificuldades alegadas pelo empresariado para o no uso do modal ferrovirio: a indisponibilidade de rotas (65%), a reduo na flexibilidade das operaes (58%), a baixa velocidade (50%), os custos (48%) e a indisponibilidade de vages (34%). Observando estes problemas, possvel perceber que grande parte dos fatores que desincentivam o uso das ferrovias poderiam ser reduzidos, ou mesmo eliminados, pela realizao dos investimentos adequados em infraestrutura. A indisponibilidade de rotas pode estar associada tanto a estratgias operacionais das concessionrias na definio dos servios que ir prestar, quanto a questes de infraestrutura como inexistncia de terminais de transbordo (rodoferrovirio e entre ferrovias com bitolas distintas), inexistncia de linha ferroviria na rota ou mesmo falta de capacidade de uma linha existente. Estas questes de infraestrutura poderiam ser minimizadas com a realizao de investimentos. Os demais pontos levantados por Fleury (2007) podem estar correlacionados e em geral podem ser melhorados por meio de inverses financeiras. A baixa velocidade e a indisponibilidade de vages provocam o aumento de custos e reduzem a flexibilidade das operaes dos usurios. Investimentos em adequao das linhas para permitir maior velocidade, bem como em vages e terminais mais produtivos, permitiriam a reduo dos custos do transporte ferrovirio para os usurios, a includos os custos de transbordo de e para os modais rodovirio e aquavirio e os custos de estoque dos produtos em trnsito. Foi com base nesses fatores que o Ipea entendeu como relevante dimensionar e avaliar as deficincias e os gargalos do sistema ferrovirio nacional, visando quantificar os investimentos necessrios para a soluo destes. Assim, com base no Plano Nacional de Logstica e transportes (PNLT) (2007), no Plano CNT de Logstica (2008),
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no Plano Plurianual 2008-2012 (PPA), no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) (2009), no Anurio Exame 2008-2009 de Infraestrutura, em entrevistas, entre outros fatores, foi realizado um levantamento de 141 obras de infraestrutura ferroviria, necessrias para a melhoria da eficincia operacional e a competitividade do setor (grfico 3). A este conjunto de obras, chamou-se Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias3 (CAMPOS NETO et al., 2010).
GRFICO 3
Setor ferrovirio brasileiro principais gargalos e demandas 2008
(Em R$ bilhes)
Fonte: Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias. Elaborao prpria.
De acordo com o levantamento realizado visvel a demanda por novas linhas frreas por onde se possa transitar, levando as cargas atravs do pas. So quase R$ 50 bilhes em empreendimentos orados para a construo de novas ferrovias, correspondendo a 44% das necessidades apontadas. Em seguida, encontram-se as demandas por recuperao e ampliao da malha existente, trabalho que j est sendo, em parte, realizado pela iniciativa privada por meio das empresas concessionrias. Mais de 50% das necessidades de construo encontradas referem-se a pequenos trechos ferrovirios, cujo principal objetivo levar as cargas das mais diversas cidades at as ferrovias estruturantes que atravessaro o pas conduzindo cargas aos portos e a partir deles. A construo destas grandes vias, por sua vez, demandar mais de R$ 18 bilhes em investimentos que devem partir do poder pblico, tendo em vista tratar-se de uma questo de interesse nacional.
3. Para a elaborao do Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias considerou-se o PNLT de 2007, antes de sua reviso ocorrida em 2009. O valor total das obras para ferrovias de carga saltou de R$ 49 bilhes, no PNLT de 2007, para R$ 91 bilhes, no PNLT de 2009. Ver seo 4.2.1 para maiores esclarecimentos.
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De acordo com a ANTF, alguns dos principais problemas de infraestrutura ferroviria existentes que tm comprometido a competitividade deste modal so: i) a existncia de construes irregulares s margens das ferrovias; ii) o excesso de passagens em nvel na transposio de cidades; e iii) a limitada capacidade de escoamento dos portos, inclusive a ausncia de retroreas capazes de atender demanda vigente. Segundo o Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias, para corrigir ou ao menos reduzir estes problemas, seria necessrio um investimento de mais de R$ 22 bilhes em recuperao de vias e eliminao de gargalos. O estudo de Fleury (2007) constatou que 65% dos empresrios apontam a indisponibilidade de rotas como um dos principais fatores para o no uso do modal ferrovirio. Este posicionamento corrobora a necessidade de construo de novas vias, capazes de levar as cargas atravs do pas para os ns de distribuio interna, portos que as levem aos mercados externos e que possam tambm distribuir as cargas que chegam pelos portos para os mais variados destinos. Outro fator bastante apontado pelos respondentes da pesquisa referese baixa velocidade dos trens 50% das opinies levantadas , um problema que agravado pelas ms condies da malha existente e pelas invases das faixas de domnio das ferrovias por parte das comunidades vizinhas, que obrigam a reduo da velocidade dos trens para at 5 km/h. De acordo com a ANTF, em condies adequadas, os trens, que hoje viajam entre 5 e 20 km/h, poderiam alcanar at 80 km/h se as vias fossem devidamente revitalizadas e fossem eliminados os problemas de passagens em nvel e invaso das faixas de domnio. Por fim, um dos aspectos deficientes que mais impactam sobre o sistema ferrovirio est associado sua ligao com os portos nacionais. R$ 1,24 bilho em demanda por obras, especialmente ampliaes de acessos existentes, de modo a permitir um melhor escoamento de produtos at os portos e a partir destes.
3 INTERFACE DAS POLTICAS PBLICAS COM A SITUAO DIAGNOSTICADA
Com a privatizao das ferrovias brasileiras, a atuao do Estado tem se baseado na regulao das concessionrias. Entretanto, mais recentemente, o governo tem fomentado a expanso da malha ferroviria, por meio de planos e programas de investimento considerando a construo e a recuperao de ferrovias. Esta seo apresenta a evoluo recente de investimentos no setor, bem como os principais projetos de investimento em andamento. Alm disso, discutem-se os impactos que o transporte ferrovirio tem na economia, analisando questes de capacidade e custo de transporte, em comparao ao modal rodovirio.
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3.1 Investimentos em transportes e no setor ferrovirio: 2002-2009
Os investimentos privados realizados aps a concesso das ferrovias brasileiras tm sido divididos em trs fases distintas que refletem a natureza das obras realizadas. Durante a primeira fase (1996-1999), as concessionrias primaram pela recuperao da malha frrea e do material rodante existente, cujo escasso volume de investimentos durante as dcadas precedentes j comprometia fortemente sua operacionalidade. Na segunda fase, que se iniciou a partir de 2000, os investimentos destinaram-se ao aumento da capacidade e a melhoria dos servios de logstica por meio da ampliao de ptios de manobra, aumento da capacidade de suporte da via permanente, construo de terminais de integrao rodoferroviria e aquisio de material rodante. Finalmente, na terceira fase, as expectativas apontam para uma expanso da malha de modo a superar os gargalos logsticos pelo equacionamento dos interesses de concessionrias e rgos concedentes (VILLAR; MARCHETTI, 2006). Bons exemplos de investimentos previstos nessa terceira fase so os R$ 66 bilhes previstos pelo Programa de Acelerao do Crescimento em suas duas fases (PAC e PAC 2), os quais devero ocorrer por meio da estatal VALEC. Com relao ao papel do setor pblico, dados do Siafi apontam que, entre 2002 e 2009, o investimento pblico federal em ferrovias representou uma pequena frao do investimento total em transportes. De fato, desde a privatizao, os investimentos pblicos declinaram, abrindo espao para a iniciativa privada. Nesse perodo, a participao do modal ferrovirio nos investimentos pblicos totais em transportes s ultrapassou 11% em 2002, tendo mantido mdia de 7,4% ao longo do perodo. Este comportamento dos investimentos pblicos , todavia, condizente com a estratgia de concesso, em cujo contexto o poder pblico delega iniciativa privada o papel de manter as vias e ampliar sua capacidade. O Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) teve papel importante no financiamento das concessionrias nas trs fases. Na primeira fase, ele esteve envolvido com o financiamento de obras em diversas malhas, mas sua presena foi maior na implantao da Ferronorte, que comeou em 1992 e criou um corredor ferrovirio em bitola larga que liga Mato Grosso Ferroban paulista. Na segunda fase, o banco financiou tanto os concessionrios quanto os clientes dos operadores e das empresas de locao de vages. Assim, o desenvolvimento foi acelerado, aumentando a disponibilidade de crdito para outras empresas envolvidas no setor, alm das concessionrias. J na terceira fase, o BNDES atuou na estrutura de financiamento de algumas obras importantes de ampliao da malha, como na Nova Transnordestina. O resultado da evoluo do setor verificvel pelo grande crescimento da produo ferroviria. Entre 1999 e 2008, o transporte por via frrea de minrio de ferro e carvo mineral cresceu 97,2%, saindo de 118,2 bilhes de TKU para 210,4 bilhes de TKU. J o transporte de carga geral cresceu 78% nesse perodo. No total, a produo ferroviria cresceu 92,7% em dez anos, aps a privatizao, como mostra o grfico 4.
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GRFICO 4
Evoluo da produo ferroviria 1999-2008

(Em bilhes de TKU)
Fonte: ANTF (2009). Elaborao prpria.
A transformao institucional pela qual passou o setor ferrovirio no representou apenas um aumento no volume transportado. Para chegar a estes novos patamares de produo foi necessrio um choque nos nveis de investimentos, principalmente por parte da iniciativa privada. importante analisar a evoluo destes para entender o impacto da privatizao no setor. Com relao ao investimento pblico, a principal fonte de dados a execuo oramentria do governo federal.4 Os investimentos do governo federal tm como fonte a Funo Transportes, com suas quatro subfunes, a saber: transporte rodovirio, transporte ferrovirio, transporte hidrovirio e transporte areo. Com base nesta classificao, identificam-se os investimentos federais no setor ferrovirio. Assim, utilizam-se aqui dados da Associao Brasileira de Concessionrias Rodovirias (ABCR) para as inverses rodovirias; da Associao Nacional de Transportadores Ferrovirios para as ferrovias; e do BNDES, o qual financia em mdia 60% dos investimentos privados no setor porturio por meio especialmente do Financiamento a Empreendimentos (Finem) e do Financiamento a Mquinas e Equipamentos (Finame). Com relao ao setor areo, pela indisponibilidade de dados, no so contabilizados investimentos privados. Por meio dos dados obtidos, visvel que houve uma recuperao dos investimentos em transportes em relao ao PIB brasileiro aps a queda ocorrida em 2003. Quanto ao investimento total em ferrovias, houve leve crescimento de sua participao em relao ao PIB entre 2003 e 2005, a partir de que se verifica oscilao, sempre conduzida pelos investimentos das concessionrias, que correspondem a
4. Utiliza-se na contabilizao das aplicaes do governo o conceito de despesa de capital (investimento) paga.
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83%, em mdia, dos investimentos ferrovirios no perodo (grfico 5). Na mdia do perodo estudado (2002-2009), os investimentos totais no setor ferrovirio foram de R$ 3,6 bilhes por ano.
GRFICO 5
Participao no PIB dos investimentos em transportes e ferrovias 2002-2009
(Em R$ bilhes)
Fontes: Brasil (2010), ABCR (2010), ANTF (2010b), Ipea (2010) e BNDES (2007). Elaborao prpria. Obs.: Os valores Siafi referem-se a despesa de capital, investimento pago inclui restos a pagar pagos. Os valores esto apresentados em R$ bilhes de 2009, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).
A tabela 2 apresenta a evoluo dos investimentos totais em transportes e em transporte ferrovirio, tanto feitos pelo governo federal quanto pelas concessionrias. Observa-se que em anos recentes as inverses pblicas apresentam-se apenas como residuais, refletindo o aumento da participao do setor privado no investimento em infraestrutura. Contudo, os valores mostram crescimento contnuo dos investimentos pblicos a partir de 2004, passando de R$ 153 milhes para R$ 994 milhes em 2009.
TABELA 2
Investimentos no setor ferrovirio 2002-2009
(Em R$ milhes)
Ano 2002 2003 2004 2005 Investimento pblico Em transportes Em transporte ferrovirio Participao ferrovirio (%) 5.355,47 622,71 11,63 1.917,71 198,35 10,34 3.357,82 153,22 4,56 5.125,47 285,40 5,57 Investimento privado Em transportes Em transporte ferrovirio 3.938,31 1.620,27 4.308,31 1.694,33 5.057,02 2.545,96 6.196,73 4.045,36 5.194,75 2.972,11 5.611,21 3.350,49 7.745,31 4.932,51 6.605,76 3.481,29 9.957,96 389,35 3,91 10.333,97 547,82 5,30 9.017,99 906,93 10,06 12.619,82 994,29 7,88 2006 2007 2008 2009
(Continua)

(Continuao)
Ano Participao ferrovirio (%) 2002 41,14 2003 39,33 2004 50,35 2005 65,28 Investimento total Investimento ferrovirio 2.242,97 1.892,67 2.699,18 4.330,75 3.361,47 3.898,31 5.839,43 2006 57,21 2007 59,71 2008 63,68 2009
533
52,70
4.475,58
Fontes: Brasil (2010), ABCR (2010), ANTF (2010b), Ipea (2010) e BNDES (2007). Elaborao: Ipea. Obs.: Os valores Siafi referem-se a despesa de capital, investimento pago inclui restos a pagar pagos. Os valores esto apresentados em R$ bilhes de 2009, deflacionados pelo IGP-M.
A partir da tabela 2 possvel construir o grfico 6 que mostra a evoluo dos investimentos no setor ferrovirio. Por este grfico, observa-se que, aps o comeo das concesses, os valores investidos nas ferrovias cresceram cada vez mais, aumentando mais de 100% entre 2002 e 2009, e que tal crescimento se deve principalmente aos investimentos privados. Observa-se ainda que os investimentos do setor pblico pouco se alteraram at 2007, quando a expanso da malha e das obras ferrovirias era realizada, sobretudo, com recursos de concessionrias. Um dos objetivos do processo de privatizao era exatamente este, o de reduzir a necessidade de investimentos pblicos no setor, que seriam supridos pelos investimentos privados. Vale, contudo, ter em conta que, j em 2008, possvel discernir o reflexo do PAC nos investimentos da Ferrovia Norte-Sul, elevar as inverses pblicas no setor. Observa-se que os investimentos do setor pblico pouco se alteraram na ltima dcada de modo que a expanso da malha e das obras ferrovirias tem sido feita principalmente com recursos das concessionrias. Um dos objetivos do processo de privatizao era exatamente este, o de reduzir a necessidade de investimentos pblicos no setor, que seriam supridos pelos investimentos privados.
GRFICO 6
Evoluo do investimento ferrovirio pblico e privado 2002-2009
(Em R$ bilhes)
Fontes: Brasil (2010), ABCR (2010), ANTF (2010b), Ipea (2010) e BNDES (2007). Elaborao prpria.
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O grfico 7 mostra a importncia relativa do setor ferrovirio no total dos transportes tanto com relao aos investimentos privados quanto aos do governo federal. Por ele, observa-se que o modal ferrovirio tem presena maior nos investimentos privados em transportes; em mdia 45% dos recursos privados so destinados s ferrovias. Apesar disso, a participao das ferrovias nos investimentos totais diminui nos anos recentes, mesmo com o aumento em volume aplicado. O caso dos investimentos pblicos mais caracterstico, aps o pico de 11,6% de participao em transportes em 2002, manteve-se em patamar inferior a 10%, em geral.
GRFICO 7
Participao do setor ferrovirio nos investimentos em transporte 2002-2009
Fontes: Brasil (2010), ABCR (2010), ANTF (2010b), Ipea (2010) e BNDES (2007). Elaborao prpria.
A partir desses dados, observa-se que houve uma melhora nos nveis de investimentos em ferrovias no Brasil. Esta melhora deve-se ao setor privado, que pode investir graas ao processo de privatizao iniciado em 1996. Destas inverses, a maior parte foi destinada recuperao da malha existente; todavia, a expanso da malha tornou-se um projeto de longo prazo e os investidores argumentam que, para ocorrer isto, uma presena maior dos investimentos pblicos necessria. Ainda sobre a expanso nos investimentos, Puga et al. (2009) afirma que de 2003 a 2008 a elevao significativa das aplicaes caracterizou-se como maior ciclo de inverses ocorridas no pas nos ltimos 30 anos. Embora este ciclo tenha sido ameaado pela crise econmica mundial do fim de 2008, um estudo de Bora Jr. e Quaresma (2010) defende que a ao do governo e o padro de investimentos em infraestrutura garantiram a solidez no volume de aplicaes. Desse modo, prevista uma expanso nos investimentos em ferrovia de 20%, de R$ 24 bilhes em agosto de 2008 para R$ 29 bilhes em fevereiro de 2010, para o perodo de quatro anos frente de cada estimativa.
535
3.2 Planos oficiais de investimentos no setor ferrovirio
Os investimentos no setor ferrovirio so realizados tanto pela iniciativa privada, por meio das concessionrias, como pelo setor pblico. Mais recentemente, o governo federal retomou o esforo de planejamento e investimento no setor, resultando no PNLT (2007) e no PAC, tambm lanado em 2007. O PNLT um plano indicativo de investimentos para o perodo 2007-2022, baseado em projees da evoluo econmica nas diferentes regies do pas e na respectiva gerao de demanda por transporte de carga sobre a malha viria brasileira, nos diversos modais. Como plano indicativo, no h, em princpio, garantias de que o governo ir realizar estes investimentos previstos. Inclusive, o PNLT levanta necessidades de investimento que podem, ou mesmo devem, ser realizadas pelas concessionrias. J o PAC um programa executivo de investimentos, com horizonte de realizao focado no perodo 2007-2010. O PAC foi lanado pelo governo federal em janeiro de 2007, com o objetivo de criar condies macrossetoriais para o crescimento do pas neste perodo. O programa visa promover a acelerao do crescimento econmico, o aumento do emprego e a melhoria das condies de vida da populao brasileira. Sua previso inicial de investimentos era de R$ 503,9 bilhes. O programa consiste em trs medidas (incentivar o investimento privado; aumentar o investimento pblico em infraestrutura e remover obstculos burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos ao crescimento) organizadas em cinco blocos: i) investimento em infraestrutura; ii) estmulo ao crdito e ao financiamento; iii) melhora do ambiente de investimento; iv) desonerao e aperfeioamento do sistema tributrio; e v) medidas fiscais de longo prazo (PGO; CAMPOS NETO, 2008, p. 07). O objetivo do primeiro bloco aumentar os investimentos em infraestrutura, mediante: i) eliminao dos principais gargalos que podem restringir o crescimento da economia; ii) reduo de custos e aumento da produtividade das empresas; iii) estmulo ao aumento do investimento privado; e iv) reduo das desigualdades regionais (PGO; CAMPOS NETO, 2008, p. 08). J no incio de 2009, devido crise internacional, o governo federal anunciou uma expanso de mais R$ 142,1 bilhes em investimentos a serem incorporados ao oramento do PAC e realizados com recursos provenientes de estatais e da iniciativa privada. Destes, mais R$ 37,1 bilhes sero destinados aos transportes. Uma nova etapa do programa acaba de ser lanada pelo governo federal, para o perodo 2011-2014, sob a denominao PAC 2. Segundo o relatrio de 2009 da Fundao Dom Cabral (FDC) e do Frum Econmico Mundial (FEM) a maior parte dos projetos presentes no PAC decorrente de estudos e detalhamentos que vm sendo realizados desde a dcada
536
de 1980. Ainda de acordo com este relatrio, o PAC foi adotado pelo governo como um pacote de infraestrutura nico, buscando uma melhor alocao dos recursos de modo que o novo investimento fosse focado no aumento da produtividade e competitividade. As figuras 2 e 3 apresentam as principais obras e estudos ferrovirios, previstos no PAC, e seu andamento conforme o oitavo Balano do PAC, realizado em agosto de 2009. O montante total de investimentos do PAC para ferrovias de transporte de carga da ordem de R$ 20 bilhes. Estas obras aumentariam a malha ferroviria brasileira em cerca de 6.000 km. Alm disso, ainda esto em estudo no PAC novas linhas com cerca de 4.500 km, cujo valor de investimento ainda no faz parte do oramento do programa.
FIGURA 2
Projetos do PAC para ferrovias de bitola larga (1,6 m)
Fonte e elaborao: Comit Gestor do PAC.
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FIGURA 3
Projetos do PAC para ferrovias de bitola estreita (1,0 m)
Fonte e elaborao: Comit Gestor do PAC.
Observa-se que o PAC prioriza obras em bitola larga, devido a melhor eficincia operacional e maior capacidade que esta bitola proporciona em comparao bitola estreita. Entretanto, boa parte da malha existente de bitola estreita e alguns de seus gargalos tambm devem ser resolvidos. Uma opo readequar a malha em bitola estreita para bitola larga, com a implantao de um terceiro trilho, lateral aos existentes, mas esta alterao tem custo bastante elevado. Alm disso, como o traado das ferrovias em bitola estreita mais antigo, com mais rampas e curvas que os projetos ferrovirios atuais, o custo operacional continuaria elevado, mesmo em bitola larga. Continua, entretanto, a questo sobre a interligao das malhas ferrovirias com bitolas diferentes. Como os vages e as locomotivas de uma bitola no operam em linhas de outra bitola, necessria a utilizao de terminais de transbordo de carga entre as linhas de bitolas distintas. Outra opo a implantao do terceiro trilho na linha de bitola larga, isto , um trilho no meio dos dois existentes, compondo a bitola estreita. Tal implantao menos custosa que a configurao oposta, de implantar o terceiro trilho em uma linha de bitola estrita, para compor a bitola larga. De qualquer forma, o custo da implantao do terceiro trilho alto e s vivel para distncias curtas, onde os custos operacionais de se fazer o transbordo da carga seriam superiores recuperao do investimento no terceiro trilho. No Brasil, o
538
trecho com maior extenso em bitola mista (estreita e larga na mesma linha) entre Paulnia e Cubato, no estado de So Paulo, com 299 km de extenso. Neste trecho passam diversos tipos de carga e a operao via transbordo demandaria a construo de vrios terminais diferentes, para viabilizar a operao de cada produto. Alm do PNLT e do PAC, vale mencionar os investimentos previstos pelo setor privado, em especial as concessionrias ferrovirias, consolidados no Plano CNT de Logstica (2008), da Confederao Nacional do Transporte (CNT). Tanto o PNLT como o Plano CNT de Logstica sero discutidos na seo 4, sobre perspectivas e cenrios, dado que no se tratam de investimentos confirmados, mas apenas indicativos. Os empreendimentos ainda em fase de estudo previstos no PAC tambm sero abordados na seo 4.
3.3 Formao de preos e principais custos
O grfico 8 apresenta os custos mdios de investimento para implantao de ferrovias e rodovias. As colunas cheias, em tom mais escuro, apresentam os limites inferiores encontrados nos planos e programas de investimento do governo federal (PAC e PNLT) e no Plano CNT de Logstica. A parte superior das colunas, em tom mais claro, apresenta a variao dos custos mdios de implantao viria, at o limite superior encontrado nestes planos de investimento. A grande variao possvel nestes custos de implantao decorre das condies geogrficas por onde passam as vias. Em regies de relevo plano e com poucos rios e vales, os custos de implantao so mais baixos. Por outro lado, em regies de relevo acidentado h a necessidade de efetuar maiores cortes e aterros, bem como a implantao de obras de arte especiais como tneis, viadutos e pontes.
GRFICO 8
Custos de investimento em via, por modal
(Em R$ milho/km)
Fonte: Dados de obras do PAC e do Plano CNT de Logstica. Elaborao prpria.
De qualquer forma, os custos de implantao de uma ferrovia so bem superiores aos de rodovias. Apenas no caso de rodovias duplicadas os custos de implantao se equivalem ao das ferrovias. Ento, qual a vantagem de usar ferrovias? Alm dos custos operacionais mais baixos, a capacidade de movimentao de cargas muito superior.
539
Apenas como indicao, uma ferrovia brasileira de linha singela chegou a movimentar 100 milhes de toneladas em 2007, ou o equivalente a mais de 8 milhes de toneladas mensais, sendo mais de 95% deste volume em apenas um dos sentidos de circulao. Uma rodovia duplicada, na situao extrema de somente caminhes bi-trem de 30 toneladas de capacidade circulando velocidade mdia de 80 km/h, teria a capacidade de movimentao em torno de 6,5 milhes de toneladas mensais por sentido. Outra vantagem da ferrovia est relacionada aos custos de manuteno da via, muito menores que na rodovia, considerando o volume de carga movimentada. Esse elevado investimento inicial na implantao de uma ferrovia reflete-se nos seus custos operacionais. O consumo de combustvel por tonelada transportada em uma ferrovia moderna de cerca de 20% do consumo em uma rodovia tambm moderna. Entretanto, como o investimento inicial deve ser distribudo entre as cargas movimentadas, o custo unitrio de transporte ferrovirio, por tonelada transportada, depende fortemente do volume de carga. O grfico 9 apresenta uma estimativa de custos operacionais unitrios de uma ferrovia nova, em funo do volume de carga a ser movimentado e da distncia. Alm disso, so apresentados os valores mdios de frete rodovirio5 para granis agrcolas e os valores mdios das tarifas mximas ferrovirias6 definidas pela ANTT para granis agrcolas. Para os fretes rodovirios, esto includos os custos com pedgio.
GRFICO 9
Comparao de custo por tonelada transportada, em funo de volume e modal
Fontes: C ustos ferrovirios custos de construo de linha, aquisio de locomotivas e vages, consumo de combustvel e custos mdios de manuteno e operao. Tarifa ANTT valor mdio das tarifas para granis agrcolas das ferrovias FCA, FNS, EFC, MRS e ALL-MS. Fretes rodovirios fretes mdios para cargas agrcolas obtidos no Sifreca. Elaborao prpria.
5. Fonte: Sistema de Informaes de Fretes (Sifreca), do Grupo de Pesquisa e Extenso em Logstica Agroindustrial da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ_LOG), na Universidade de So Paulo (USP). 6. Tarifas vigentes em 2009, mdia simples das tarifas para FCA, ALL, MRS, EFC e FNS.
540
Analisando esse grfico, observa-se que as tarifas mximas so ligeiramente inferiores aos valores mdios de frete rodovirio. Observando os custos ferrovirios, percebe-se que eles s comeam a rivalizar com os fretes rodovirios com volumes de carga a partir de 350 mil toneladas mensais. Isto demonstra a necessidade de existir uma demanda por transporte de carga considervel para justificar investimentos em novas linhas ferrovirias. Vale ressaltar, entretanto, que esta demanda pode ser potencial, isto , ela pode no existir antes da implantao da ferrovia, mas, devido existncia da ferrovia, novas atividades produtivas instalam-se na regio gerando carga para o transporte ferrovirio. O grfico 10 ajuda a clarificar por que os custos ferrovirios so to dependentes do volume de carga. Este grfico apresenta o custo ferrovirio unitrio para a distncia de 1.000 km, discriminando as parcelas relacionadas linha, ao material rodante (locomotivas e vages), aos terminais de carga e descarga e ao consumo de combustvel. Nas trs primeiras parcelas esto includos os custos de depreciao e remunerao dos respectivos investimentos e os custos de manuteno e operao relacionados a cada um destes ativos.
GRFICO 10
Distribuio das parcelas de custo ferrovirio para diferentes volumes de carga 2008
Fonte: C ustos ferrovirios custos de construo de linha, aquisio de locomotivas e vages, consumo de combustvel e custos mdios de manuteno e operao. Elaborao prpria.
541
A parte superior do grfico 10 apresenta os custos unitrios de cada parcela. J na parte inferior, para facilitar a visualizao da participao de cada parcela de custo, est a participao relativa. Pela parte superior pode-se visualizar que o custo unitrio total cai bastante com o aumento de volume, e esta reduo principalmente causada pela reduo da parcela do custo de linha. O custo de terminal tambm cai com o aumento do volume. J os custos de material rodante e de combustvel mantm-se quase constantes. A participao relativa de cada parcela mostra como o custo de linha significativo para baixos volumes e vai perdendo importncia medida que se tem mais volume para ratear os custos de linha. Um exerccio semelhante, para estimar os custos do modal rodovirio, permite comparar os dois modais. Entretanto, para o modal rodovirio, a viso dos custos de um transportador comum, que no proprietrio da via, mas apenas dos veculos. Neste caso, o custo da via pago por meio de pedgios, quando utilizadas rodovias pedagiadas, alm dos custos do Imposto sobre Propriedade de Veculo Automotor (IPVA) e do licenciamento, que podem ser considerados para cobrir as externalidades dos veculos. No custo de combustvel est includa a Contribuio de Interveno sobre o Domnio Econmico (Cide), que conforme a legislao deveria ser destinada ao investimento e manuteno da malha viria. Entretanto, este um custo altamente varivel com a distncia e a carga transportada e, como nos custos ferrovirios, ser destacado parte. Alm disso, no combustvel consumido nas ferrovias tambm h a incidncia da Cide. Os custos com pedgio, IPVA e licenciamento representam cerca de 10% dos custos de um transportador rodovirio, isto , um valor bem menor que o equivalente ferrovirio, a no ser quando o volume movimentado bastante elevado. J os custos fixos associados ao caminho, isto , custos de depreciao e amortizao do investimento, alm da remunerao do motorista, equivalem a 46% dos custos totais. Os custos variveis, envolvendo combustvel, lubrificantes e pneus, correspondem a 44% dos custos do transportador rodovirio. Estas duas parcelas, em comparao aos custos ferrovirios, so significativamente maiores que as suas parcelas equivalentes. Por este motivo o modal ferrovirio considerado mais eficiente; porm, necessrio um volume considervel de carga para viabilizar a sua utilizao. No caso do transporte rodovirio, a sociedade paga uma parte do custo da via, o que acaba reduzindo o custo do transporte rodovirio de carga.
3.4 Impactos do setor sobre a economia nacional e o custo Brasil
Conforme ressaltado por Lessa (2009), a matriz de transporte de carga brasileira, focada no transporte rodovirio, pouco eficiente. Segundo este autor,
(...) toda informao disponvel mostra que, com o desenvolvimento das foras produtivas e fenmenos como urbanizao, metropolizao e deslocamento de fronteiras agrcolas, h a tendncia ao crescimento do percurso mdio por tonelada de mercadoria.
542
Nas ltimas dcadas, no Brasil, o volume de TKU cresceu sem parar em relao ao Produto Interno Bruto (PIB). Por exemplo, entre 1971 e 1991, o ndice TKU saltou de 100 para 448, enquanto o PIB alcanou o ndice 288. Em simultneo, houve o aumento da distncia mdia percorrida por tonelada de mercadoria. Estima-se que no Brasil, entre 1970 e 2004, o deslocamento de cada tonelada de mercadoria evoluiu de 267 km, em mdia, para 612 km.
Os custos de transporte indicam que os modais ferrovirio e aquavirio so mais eficientes para distncias maiores e com maior volume de carga. O aumento da distncia mdia transportada que ocorreu no Brasil, em vez de ser acompanhado por uma maior utilizao dos modais ferrovirio e aquavirio, foi fortemente baseado no modal rodovirio. Na falta de infraestrutura adequada de transporte, o proprietrio da carga decide escoar sua produo com os meios possveis, a um custo mais elevado, o que no limite inibe sua prpria produo. Lessa (2009) compara a logstica do Brasil com a dos Estados Unidos, ressaltando a situao inferiorizada do pas, conforme a tabela 3.
TABELA 3
Comparao de custos de logstica no Brasil e nos Estados Unidos
(Em % do PIB)
Custo de logstica em 2004 Transporte Estoque Armazenagem Administrao Total Brasil 7,5 3,9 0,7 0,5 12,6 Estados Unidos 5,0 2,1 0,7 0,3 8,1
Fonte: C entro de Estudos Logsticos do Instituto de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao (COPPEAD) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (LESSA, 2009). Elaborao prpria.
Conforme esta comparao, os principais itens que fazem os custos de logstica no Brasil superior ao dos Estados Unidos so o de transporte e o de estoque. Neste ltimo, duas devem ser as principais causas da desvantagem brasileira: i) a mais elevada taxa de juros, elevando o custo de capital do estoque imobilizado; e ii) a menos eficiente gesto de estoque das empresas brasileiras, que deve operar com um montante de estoque superior ao necessrio, ao menos em comparao s empresas estadunidenses. Ainda no custo de estoque, mas relacionado aos transportes, pode-se citar o elevado tempo de trnsito das diversas rotas de transporte brasileiras. Isto aumenta tanto o estoque em trnsito quanto o estoque nas pontas para suportar o maior tempo entre ressuprimentos. Com relao aos custos de transporte, ressalta-se o uso intensivo do modal rodovirio e a situao precria, em relao aos Estados Unidos, das malhas virias
543
dos modais rodovirio e ferrovirio e dos portos brasileiros. Esta condio estrutural dos transportes no Brasil, segundo Lessa (2009),
(...) deprime a macroprodutividade da economia nacional (...) e a persistncia desta tendncia cobrar, a longo prazo, uma reduo geral de produtividade macroeconmica, com efeitos sociais preocupantes por sua incidncia no poder de compra da populao.
Mesmo para as regies onde h malha ferroviria, os custos de transporte para os usurios no so baixos, pois em geral os fretes so definidos com base nos fretes rodovirios. A maioria das ferrovias existentes opera no limite da capacidade, no atendendo toda a demanda, sendo necessrio que os usurios despachem parte de sua carga por caminhes. Lessa (2009) ressalta duas mazelas da logstica brasileira: a dificuldade de transposio intermodal e a dificuldade de se ampliar a fronteira agrcola com base no modal rodovirio. A primeira, apesar de ser mais conhecida a ineficincia dos portos brasileiros, tambm est relacionada ao modal ferrovirio, tanto na interligao com portos e com o modal rodovirio como na interligao entre ferrovias. Os problemas relacionados s regras de interconexo entre ferrovias j foram mencionados na seo 2.2; entretanto, ainda h a questo das diferentes bitolas em operao no pas. Trata-se de uma restrio fsica que provoca a necessidade de transbordo semelhante ao necessrio para os modais rodovirio e aquavirio. Quanto dificuldade de se ampliar a fronteira agrcola usando o modal rodovirio, visvel a contribuio potencial da ferrovia. A mais recente experincia de expanso da fronteira agrcola ocorreu no norte do Tocantins e sul do Maranho, em virtude da entrada em operao do primeiro trecho da Ferrovia NorteSul. Prev-se que a ampliao desta ferrovia propiciar excelentes condies para a expanso das fronteiras agrcolas, potencialmente dobrando o total nacional de reas plantadas (VALEC, 2009). Diante desta condio de reduzida participao do modal ferrovirio de cargas, em especial para as cargas agrcolas, a prxima seo apresenta alguns cenrios de expanso e adequao da malha frrea brasileira. Os cenrios apresentados, baseados em propostas do governo e do setor privado, tentam promover a participao da ferrovia no transporte de carga, tanto para atender demanda reprimida atualmente para o transporte ferrovirio, quanto para o aumento de demanda promovido pela maior produo agrcola e mineral prevista para os prximos 15 anos. Parte deste aumento de produo s vivel se existirem condies adequadas, em capacidade e custo, para escoar tal produo, o que o modal ferrovirio , em muitos casos, o mais adequado.
544
4 PERSPECTIVAS E CENRIOS
Esta seo discute as perspectivas de ampliao da malha por meio da VALEC e alguns cenrios para a rede ferroviria futura. A VALEC uma empresa criada pelo governo para construir e operar algumas das novas ferrovias, e sua forma de financiamento permite alguma independncia da disponibilidade ou no de oramento federal. Para a expanso da malha, trs cenrios so discutidos: i) um baseado na proposta do PNLT, ii) outro baseado na proposta da ANTF; e iii) outro cenrio, sugerido pelo Ipea, construdo com base nos dois primeiros.
4.1 O papel da VALEC na ampliao da malha ferroviria
A Lei no 11.772, de 11 de setembro de 2008, reestruturou a VALEC e alterou a Relao Descritiva das Ferrovias no Plano Nacional de Viao. Esta lei ainda outorgou VALEC a construo, o uso e o gozo das ferrovias EF-267 de Panorama (SP) a Porto Murtinho (MS) , EF-334 de Ilhus (BA) a Figueirpolis (TO), conhecida como Ferrovia da Integrao Bahia-Oeste e EF-354 do litoral norte do Rio de Janeiro a Boqueiro da Esperana (AC). A VALEC tambm possui a outorga da EF151, Ferrovia Norte-Sul, que originalmente iria ligar Belm (PA) a Senador Canedo (GO) e agora estende-se at Panorama (SP). O mapa apresentado na figura 4 contempla a localizao destas ferrovias sob outorga da VALEC. Conforme a mesma lei, a VALEC deve celebrar contratos de concesso destas ferrovias com a ANTT.
FIGURA 4
Concesses ferrovirias da VALEC
Fonte e elaborao: VALEC. Disponvel em: <www.valec.gov.br/valec.htm>.
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As atribuies da VALEC so definidas pela lei supracitada, destacando-se: Administrar os programas de operao da infraestrutura ferroviria, nas vias a ela outorgadas; coordenar, executar, controlar, revisar, fiscalizar e administrar obras de infraestrutura ferroviria, que lhes forem outorgadas. Desenvolver estudos e projetos de obras de infraestrutura ferroviria. Construir, operar e explorar estradas de ferro, sistemas acessrios de armazenagem, transferncia e manuseio de produtos e bens a serem transportados e, ainda, instalaes e sistemas de interligao de estradas de ferro com outras modalidades de transportes. Promover os estudos para implantao de trens de alta velocidade, sob a coordenao do Ministrio dos Transportes. Promover o desenvolvimento dos sistemas de transportes de cargas sobre trilhos, objetivando seu aprimoramento e a absoro de novas tecnologias. Celebrar contratos e convnios com rgos nacionais da administrao direta ou indireta, empresas privadas e com rgos internacionais para prestao de servios tcnicos especializados. Exercer outras atividades inerentes s suas finalidades, conforme previso em seu estatuto social.
A VALEC tem adotado um esquema de subconcesso de trechos de suas ferrovias para empresas que tenham interesse em explor-los e, com os recursos financeiros obtidos, financiado a construo de novos trechos. Isto permite VALEC depender menos dos recursos da Unio para a expanso da malha ferroviria brasileira, com maior probabilidade da aplicao dos recursos recebidos das subconcesses para este fim. No caso das concesses ferrovirias iniciadas na dcada de 1990, os recursos obtidos com a concesso e o arrendamento das ferrovias passaram a compor a receita da Unio, sem vinculao especfica de aplicao no setor ferrovirio. No contrato de subconcesso da VALEC com a Ferrovia Norte-Sul S/A, foram estabelecidas regras de prestao de servio de transporte ferrovirio de carga, tarifas mximas para o servio e metas de produo mnima e de nmero mximo de acidentes, de forma semelhante aos contratos de concesso das demais ferrovias do pas. Ou seja, apesar de ser uma subconcesso, o interesse pblico foi garantido nos mesmos moldes das demais concesses ferrovirias, com o poder concedente atuando via o rgo regulador do setor, a ANTT. Esta subconcesso refere-se ao trecho da FNS entre Aailndia (MA) e Palmas (TO).
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4.2 Planos e programas para reestruturao e alavancagem do setor ferrovirio: cenrios do setor at 2025
Trs cenrios so apresentados a seguir, o primeiro elaborado a partir do PNLT, o segundo, com base na Agenda Estratgica da ANTF, e um terceiro construdo a partir dos dois primeiros, priorizando os investimentos em funo da demanda potencial de carga e da existncia de modais ou rotas alternativas com capacidade e custos adequados. Para cada cenrio so descritos os principais investimentos, seja em novas ferrovias, ou em adequao e ampliao de capacidade das j existentes, descrevendo as regies atendidas e as principais cargas a serem escoadas.
4.2.1 Cenrio 1
O cenrio 1 baseado no PNLT, em sua ltima reviso divulgada em novembro de 2009, que faz um planejamento de investimentos em infraestrutura de transportes e logstica levando em conta o horizonte at 2023. Este plano considera os diversos modais de transporte de carga, alm do modal ferrovirio. Entre os investimentos identificados para o modal ferrovirio, h projetos de recuperao e adequao de linhas existentes, remodelagem de traado, bem como novas ferrovias estruturantes, novos ramais ferrovirios e contornos de cidades. H ainda dois projetos de trem de alta velocidade para passageiros e alguns de trens tursticos, chamados de trens regionais. Aqui sero enfocados os investimentos voltados ao transporte de carga e, em especial, os investimentos que promovam o desenvolvimento econmico das regies, como novas ferrovias estruturantes e remodelagens ou adequaes de capacidade nas linhas existentes que as equiparem a ferrovias modernas e produtivas. Dessa forma, a figura 5 apresenta os principais investimentos propostos pelo PNLT, em linha tracejada, e que so objeto da anlise desta seo. As linhas cheias referem-se s ferrovias existentes. Este cenrio faria com que a malha ferroviria brasileira aumentasse em cerca de 20 mil km.
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FIGURA 5
Principais investimentos em linhas frreas previstos no PNLT 2010 a 2025
Fonte: Brasil (2009a). Elaborao prpria.
Alguns destes investimentos j esto contemplados no PAC e nas concesses da VALEC. O investimento total previsto no PNLT, para as obras objeto desta anlise, de R$ 91 bilhes, a ser realizado entre 2008 e 2023, com a seguinte distribuio: novas ferrovias estruturantes 68%; adequaes de infraestrutura ferroviria, retificaes de traado e ampliaes de capacidade de linhas existentes 19%; variantes ferrovirias em substituio a trechos existentes 9%; e novos ramais ligados a ferrovias existentes ou s novas ferrovias estruturantes 4%.
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Em comparao ao primeiro relatrio do PNLT divulgado em 2007, houve substancial aumento do valor total previsto para investimentos em ferrovias de carga, que era de R$ 49 bilhes. Parte deste aumento foi devido reviso dos valores de algumas das obras propostas, como o da Ferrovia de Integrao BahiaOeste, mas uma parte considervel devido incluso de novos projetos, que tinham escopo menor que o agora proposto. Alguns exemplos de novos projetos so o da EF-354, entre o litoral norte fluminense e o Acre e o da ligao ferroviria entre Panorama (SP) e Porto Murtinho (MS). Entre esses investimentos propostos, ser apresentada uma descrio dos principais, com o objetivo de cada empreendimento e as regies potencialmente afetadas. O maior valor de investimento para ferrovias de transporte de carga, previsto no PNLT, o da ferrovia EF-354, estimado em R$ 18,6 bilhes. Esta ferrovia faz parte das concesses da VALEC e tem o propsito de interligar o litoral norte fluminense fronteira do Brasil com o Peru, no Acre, passando pela regio de Ipatinga (MG), Braslia (DF), Lucas do Rio Verde (MT), Porto Velho (RO) e Rio Branco (AC), totalizando 5.570 km. No litoral norte fluminense est prevista a implantao de um porto, associado a esta ferrovia. Como cargas potenciais, destacam-se o minrio de ferro na regio de Ipatinga e Conceio do Mato Dentro, em Minas Gerais, granis agrcolas como soja e milho, da regio noroeste de Minas Gerais at o Acre, e outros minrios. Boa parte desta carga teria destino exportao. A importao de insumos agrcolas tambm uma carga potencial. O cronograma de desembolsos previsto no plano considera que a maior parte do empreendimento (60%) ser realizada aps 2015. O projeto visa tambm interligao entre o oceano Atlntico e o oceano Pacfico. A Ferrovia Norte-Sul (EF-151) tambm est presente no PNLT, interligando Belm (PA) a Panorama (SP), com um investimento total previsto de R$ 9,3 bilhes. As principais cargas sero os granis agrcolas do Tocantins e de Gois, mas tambm do oeste da Bahia, do noroeste de Minas Gerais e de Mato Grosso; minrios diversos de Gois e Tocantins, bem como a possibilidade de produtos industrializados entre o Sudeste e o Norte e Nordeste do pas. Quanto aos granis agrcolas voltados exportao, duas opes de portos aparecem: no Maranho, via EFC, e no Par, alm de opes no Sudeste por meio da interligao com a FCA em Senador Canedo (GO) e com a ALL Malha Paulista em Panorama (SP). Pelo plano, a obra s terminar aps 2015, mas 60% do investimento j devero ocorrer at 2012. A terceira maior ferrovia estruturante prevista, em valor de investimento, R$ 6,9 bilhes, a EF-040, com 1.476 km ligando Goinia (GO) ao Rio de Janeiro (RJ), passando por Braslia (DF), Pirapora e Sabar (MG), entrando no estado do Rio de Janeiro por Trs Rios e, em Japeri, interligando-se linha existente at o Rio de Janeiro, trecho este que precisaria ser recuperado. Chama ateno o fato de esta ferrovia ser quase paralela EF-354, o que pode levar a
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uma concorrncia pelas mesmas cargas. De qualquer forma, alm das cargas previstas para a EF-354, por passar pela regio metropolitana de Belo Horizonte, esta ferrovia pode transportar um maior volume de produtos industrializados, apesar de enfrentar a concorrncia da MRS nesta rota. Alm disso, para o escoamento de minrios e granis agrcolas, o porto do Rio de Janeiro precisa ser ampliado, ou escoar estas cargas pelo porto de Itagua, que tambm demandaria ampliaes. O prazo previsto de implantao at 2015. Com o quarto maior valor de investimento para ferrovias de carga previsto no PNLT, R$ 5,4 bilhes, a EF-334 (Ferrovia de Integrao Bahia-Oeste) interligar Ilhus, no litoral sul baiano, Ferrovia Norte-Sul em Alvorada (TO). As principais cargas potenciais so minrio de ferro do centro do estado da Bahia e granis agrcolas do oeste da Bahia e do Tocantins, todas com sentido exportao. O plano considera a construo desta ferrovia at 2015. Tambm est prevista a construo de um terminal porturio em Ponta da Tulha, ao norte de Ilhus. Investimentos em ampliao de capacidade e adequao em linhas existentes tambm esto previstos no PNLT. Este o caso do investimento previsto para a EF364 (Ferronorte), entre Santos (SP) e Cuiab (MT). Esta ferrovia hoje operada pela ALL, apesar de atualmente chegar apenas a Alto Araguaia (MT), sendo necessria a construo do trecho entre esta cidade e Cuiab, passando por Rondonpolis (MT). Este j um importante corredor de exportao de soja. A sua ampliao beneficiaria a exportao dos granis agrcolas de Mato Grosso, de Mato Grosso do Sul, de So Paulo e do Tringulo Mineiro. No PNLT tambm est previsto um ramal entre Rondonpolis e Uberlndia (MG), por onde passa a malha da FCA. Outra ferrovia prevista no PNLT cuja obra j est em andamento a EF-232 (Ferrovia Nova Transnordestina), ligando Eliseu Martins, no sul do Piau, aos portos de Suape (PE) e Pecm (CE), com 1.728 km de extenso e R$ 4,5 bilhes de investimento. A principal carga tipicamente ferroviria a soja do sul do Piau e do Maranho, para exportao, apesar de tambm ser vivel a utilizao da FNS e da EFC para esta carga. Devido ao porto de Suape estar se tornando um polo para cargas industrializadas e conteinerizadas, provvel a utilizao desta ferrovia para a interiorizao destas cargas, com potencial para fomentar o desenvolvimento desta regio. No PNLT tambm est prevista uma extenso desta ferrovia de Eliseu Martins a Estreito (MA), com 598 km, interligando-a FNS a um custo de R$ 1,45 bilho. Outro grupo de obras ferrovirias do PNLT, que merece ser mencionado, o de ferrovias da regio Sul. Est prevista a remodelagem e a ampliao do corredor de exportao de gros do Paran, at o porto de Paranagu. No lado oeste, esto previstos ramais tanto para Mato Grosso do Sul como para Santa Catarina e Rio Grande do Sul. H ainda a recuperao de trechos no Rio Grande do Sul e de variantes em Santa Catarina.
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Para o Mato Grosso do Sul est prevista a construo de uma nova ligao ferroviria entre porto Murtinho, prximo fronteira do Paraguai, e Panorama (SP), onde terminar a Ferrovia Norte-Sul. Deste ponto, por meio da ALL Malha Paulista, pode-se chegar at o porto de Santos (SP). Alm desta nova ligao, est prevista a recuperao da malha de bitola mtrica entre Corumb (MS) e Santos. As principais cargas so os granis agrcolas e os minrios. Outra ligao ferroviria prevista para o Centro-Oeste entre Alto Araguaia (MT) e Catalo (GO). As duas localidades j so atendidas por ferrovia, sendo a primeira em bitola larga e a segunda em bitola estreita. Alto Araguaia j um ponto de carregamento de soja para exportao e Catalo, um ponto de carregamento de rocha fosftica, insumo para fertilizantes, sendo estas as principais cargas potenciais para este trecho. Fechando o grupo de novos trechos, h dois ramais no Esprito Santo, sendo um seguindo da regio metropolitana de Vitria para o sul do estado, at um novo porto, com potencial tanto para exportao de minrio de ferro como de granis agrcolas. O outro ramal seria entre o Portocel, em Aracruz (ES), e o sul da Bahia. Este porto especializado em celulose. Este ramal atenderia tanto exportao de celulose das fbricas localizadas no sul da Bahia, como ao transporte de madeira entre as plantaes de eucalipto e as fbricas de celulose. H plantaes e fbricas tanto no Esprito Santo quanto na Bahia, sendo que os fluxos devem se alternar de acordo com as colheitas destinadas a cada fbrica. Importante ainda ressaltar as adequaes de capacidade e retiradas de importantes gargalos previstas no PNLT. Em So Paulo, est previsto o Ferroanel, tramos norte e sul, retirando a passagem da ferrovia das linhas de transporte urbano da capital, melhorando o acesso ao porto de Santos. Em Minas Gerais, h ampliaes de capacidade na Ferrovia do Ao, operada pela MRS, e remodelagens de linha e variantes nas linhas da FCA. A primeira interveno tem o objetivo de melhorar o escoamento de minrio de ferro para exportao. J as linhas da FCA focam o escoamento de granis agrcolas para exportao. Por fim, recuperao e remodelagem de linhas na Bahia tambm esto previstas. A linha em questo hoje liga Minas Gerais a Salvador, e posteriormente a Sergipe, chegando ao rio So Francisco. Trata-se de uma linha com baixa densidade de trfego, mas que, se tivesse capacidade e velocidade adequada, poderia servir de ligao para cargas industrializadas entre o Sudeste e o Nordeste do pas.
4.2.2 Cenrio 2
O cenrio 2 baseado na Agenda Estratgica da ANTF, que apresenta vrias propostas de ampliao da malha ferroviria brasileira. O mapa da figura 6 apresenta o traado geral das novas linhas ferrovirias (linhas tracejadas), na viso da ANTF. Conforme as concessionrias ferrovirias, os principais projetos de expanso so (ANTF, 2009):
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Ferrovia Norte-Sul, em especial o trecho Araguana a Palmas (TO); Ferrovias Norte Brasil (Ferronorte), trechos Alto Araguaia a Rondonpolis (MT) e Inocncia a gua Clara (MS); Ferrovia Rio Verde a Araguari; Ferrovia Una a Pirapora; Ferrovia Nova Transnordestina; Ferrovia Oeste-Leste (BA); Variante Ferroviria Litornea Sul (ES); e Ampliao da Malha Ferroviria em Santa Catarina.
FIGURA 6
Projetos de expanso da malha ferroviria da Agenda Estratgica da ANTF 2010-2020
Fonte e elaborao: ANTF (2009).
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A proposta da ANTF no apresenta valores previstos para os investimentos, mas grande parte das obras ferrovirias similar s previstas no PNLT. Para simplificar a explanao, sero enfatizadas as principais diferenas entre os dois planos. A primeira grande diferena est na ferrovia que chegaria ao Acre, que nesta proposta a expanso da Ferronorte, em vez da nova ferrovia EF-354. Entretanto, uma parte da EF-354 est sendo contemplada, ligando a Ferrovia Norte-Sul, no norte de Gois, Ferronorte na divisa entre Mato Grosso e Rondnia. Ainda sobre a Ferronorte, a ligao entre Uberlndia e Rondonpolis tambm foi considerada. Porm, esto previstos ramais no sentido norte, saindo de Cuiab (MT) a Santarm (PA), ou EF-170 do Plano Nacional de Viao (Lei no 11.772/2008), e de Porto Velho (RO) a Manaus (AM). A Ferrovia Norte-Sul apresenta o mesmo traado geral apresentado no PNLT. J na EF-040, entre Goinia e o Rio de Janeiro, aparece apenas um trecho, de Una (MG), prximo a Braslia, a Pirapora (MG), na conexo com a FCA. A Ferrovia de Integrao Bahia-Oeste (EF-334) apresenta um ramal para o nordeste do estado de Gois que no consta do PNLT. Entre as demais novas ferrovias, previstas no PNLT, apenas a ligao entre Alto Araguaia (MT) e Catalo (GO) no aparece na proposta da ANTF. Em contrapartida, mais uma ligao entre a Ferrovia Norte-Sul e a Ferronorte contemplada, entre Araguana (TO) e Lucas do Rio Verde (MT), no sentido nordeste sudoeste. Quanto a remodelagens da malha existente, possvel visualizar algumas variantes, tambm consideradas no PNLT, e alguns contornos de cidades enfatizados no documento, mas no possvel identificar ampliaes de capacidade sem alterao de traado. A proposta da ANTF s apresenta valores de investimento para algumas das novas linhas, no sendo possvel fazer uma comparao com o PNLT neste aspecto.
4.2.3 Cenrio 3
Um terceiro cenrio, desenvolvido pelo Ipea, usou como base os dois cenrios apresentados anteriormente e os valores mdios de investimento do PNLT. Neste cenrio, buscar-se- o atendimento demanda potencial de cargas tipicamente ferrovirias, como minrios e granis agrcolas, bem como a promoo da interligao e o desenvolvimento regional. Entretanto, como a utilizao da ferrovia prioritariamente para cargas, este cenrio considera que a construo de rodovias nos mesmos eixos geogrficos, ou eixos prximos, deve ser realizada para propiciar a movimentao de pessoas e cargas
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cujo transporte ferrovirio no vivel. Assim, quando o volume de carga no for substancial para justificar uma nova linha frrea, ser considerado que tal volume pode ser movimentado via o modal rodovirio. Ou seja, assumiu-se que sempre devero existir rodovias para permitir a movimentao de pessoas e cargas de baixo volume, podendo cumprir melhor o papel de desenvolvimento regional que a ferrovia onde o volume potencial de carga no seja elevado. Alm disso, este cenrio considera a possibilidade de outros modais to quanto ou mais eficientes que o ferrovirio, como a navegao interior e a de cabotagem. Dessa forma, para cargas em que exista alternativa no modal navegao, este ser priorizado. Isto pode levar a uma maior necessidade de investimento em capacidade de portos e hidrovias interiores, que no sero considerados em detalhe neste captulo. Como discutido na seo 3.3, uma ferrovia em linha singela pode chegar a 100 milhes de toneladas por ano de movimentao, por sentido. Este foi o valor de movimentao de uma ferrovia brasileira em 2007, mas esta ferrovia voltada para a movimentao de minrio de ferro. Para o caso de granis agrcolas, os trens utilizados costumam ter peso total menor, devido menor densidade destes produtos em relao ao minrio de ferro, fazendo que os trens sejam limitados pelo comprimento. Dessa forma, para a movimentao de granis agrcolas de se esperar que uma ferrovia em linha singela tenha capacidade de cerca de 60 milhes de toneladas anuais. A concentrao da movimentao na poca de safra outro fator que reduz a capacidade anual. A previso da safra brasileira de gro para 2009-2010 est em torno de 135 milhes de toneladas, um pouco menor que em 2008-2009, de 146 milhes de toneladas. Independentemente da queda, o ponto a ressaltar que trs ferrovias seriam capazes de escoar toda a produo brasileira de gros. Ento, por que boa parte da produo de gros escoada pelas rodovias? Primeiro, existe a questo de disperso geogrfica da produo, o que demanda a coleta desta produo via caminhes para levar a terminais de transbordo para a ferrovia. Segundo, as ferrovias chegam a portos, que ou esto limitados pelas suas prprias instalaes, ou o acesso ferrovirio utilizado por outras cargas, alm das agrcolas, ou ainda este acesso tem capacidade muito abaixo do valor de referncia indicado no pargrafo anterior. Este ltimo caso ocorre principalmente pelo relevo brasileiro, muito acidentado nas proximidades da costa, e pelo traado de algumas ferrovias, construdas h mais de 50 anos. A figura 7, a seguir, apresenta a distribuio geogrfica da produo de gros brasileira, em 2006.
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FIGURA 7
Produo brasileira de gros em 2006, por estado

(Em toneladas)
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) Censo Agropecurio (arroz, feijo, milho, soja e trigo). Elaborao prpria.
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Prev-se a ampliao da produo de gros para mais de 260 milhes de toneladas ao ano. De qualquer forma, o aumento da malha ferroviria para escoar toda esta produo no demandaria ferrovias em paralelo, salvo a existncia de outras cargas que consumam a capacidade da via, ou de limitaes para a expanso da capacidade de movimentao dos portos. Alm da produo de gros, preciso avaliar a produo de minrios e a de acar e lcool. Os principais polos produtores de minrio de ferro no pas so Minas Gerais e Par. Para estes locais, as ferrovias existentes, EFVM, MRS e EFC, j possuem traado adequado e os prprios produtores de minrio de ferro viabilizam a expanso de capacidade necessria. Entretanto, existe a possibilidade de ampliao da produo de minrio no norte de Minas Gerais, da Bahia e de Mato Grosso do Sul, regies onde as ferrovias existentes so ineficientes ou de baixa capacidade. Com relao cana de acar, a produo brasileira da ordem de 570 milhes de toneladas ao ano. Porm, esta produo no demanda o transporte a longas distncias, dado que a cana processada em usinas prximas s plantaes. A partir da cana fabrica-se acar, com uma produo de 31 milhes de toneladas na safra 2008-2009, e lcool, com 18 milhes de toneladas nesta safra (UNICA, 2009). Ou seja, para o escoamento da produo brasileira de acar e lcool seria necessrio mais uma ferrovia, desde que esta apresente condies de projeto e traado modernas. Vale ressaltar, entretanto, que para o lcool h ainda a opo do transporte dutovirio e que a produo de cana no Brasil concentrada no estado de So Paulo, j prximo do principal ponto de exportao, o porto de Santos, e do principal mercado consumidor. Resumindo, as principais premissas para esse cenrio so: i) deve-se construir ferrovias para o escoamento da produo atual e futura das cargas tipicamente ferrovirias, quando no existirem alternativas viveis com modais mais eficientes (dutos e navegao); ii) a construo de ferrovias em paralelo deve ser evitada, a menos que a demanda por transporte justifique e/ou que existam outros gargalos, alm da ferrovia, no mesmo corredor de transporte limitao dos portos, por exemplo; e iii) sempre devero existir rodovias para a movimentao de pessoas e o transporte de produtos cuja especializao no economicamente vivel na ferrovia, sendo socioeconomicamente mais eficiente no implantar uma ferrovia para baixos volumes de carga, onde esta dever ser transportada pelas rodovias j implantadas. Aps estas consideraes iniciais, sero descritos os principais investimentos em ferrovias deste cenrio, buscando uma comparao com os cenrios anteriores e identificando suas demandas potenciais de carga.
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O primeiro ponto de diferena a ser mencionado sobre o papel da EF-354, projetada no PNLT para interligar o litoral norte fluminense fronteira com o Peru, no Acre, passando pelo norte mineiro e os estados de Gois, Mato Grosso e Rondnia, alm do Distrito Federal. No cenrio aqui desenvolvido optou-se por promover a ligao ferroviria at o Acre por meio da Ferronorte, semelhante ao proposto pela ANTF. Entretanto, a EF-354 ainda seria necessria, mas apenas no trecho entre a regio de Ipatinga e Conceio do Mato Dentro (MG) e o litoral norte fluminense. Este trecho teria como foco principal escoar a futura produo de minrio de ferro desta regio mineira. Adicionalmente, previu-se tambm a conexo desta regio leste mineira com a Ferrovia Norte-Sul. Porm, em vez do traado proposto pela EF-354, optou-se pelo traado da EF-040, interligando na FCA em Pirapora (MG) e seguindo at Braslia e Goinia. Para complementar a ferrovia, uma ligao entre a FCA e o extremo norte da EF-354 necessria, na regio de Conceio do Mato Dentro. Uma possvel ligao entre Goinia e Cuiab considerada neste cenrio, com menor prioridade que os investimentos anteriormente previstos. O objetivo desta ligao criar uma opo de escoamento s cargas de Matogrosso, Rondnia e Acre, alm da Ferronorte, mas de menor investimento que as opes apresentadas pelo PNLT e pela ANTF. Quanto Ferronorte, conforme j mencionado, em vez de terminar em Cuiab, esta seria estendida at Porto Velho (RO), prioritariamente, com mais uma extenso oportuna at Cruzeiro do Sul (AC), prximo divisa com o Peru. As ligaes ferrovirias da Ferronorte com a FCA em Uberlndia (MG) e Catalo (GO), previstas pelo PNLT e pela ANTF, no so consideradas essenciais neste cenrio, ficando apenas a proposta da ligao entre Cuiab e Goinia, mencionada acima. As ligaes da Ferronorte com Santarm (PA), a partir de Cuiab,7 e com Manaus, a partir de Porto Velho, tambm no foram consideradas prioritrias devido ao elevado custo, possibilidade de uso da navegao interior e incerteza quanto gerao de cargas, considerando as questes ambientais a que a regio amaznica est sujeita. Outro grande investimento previsto tanto no PNLT como na proposta da ANTF a Ferrovia Norte-Sul. Nesta nova proposta, esta ferrovia seria dividida em trs partes. A primeira parte, mais prioritria, seria a ligao entre Estreito (MA) e Senador Canedo (GO), sendo que parte deste trecho j est em construo. Esta ligao j permitiria a interligao entre o Sudeste e o Norte do pas, usando as malhas da FCA, ao Sul, e da EFC, ao Norte. Tambm permitira o escoamento da produo de gros de Tocantins e Gois na direo norte por meio da EFC e dos portos maranhenses. A ampliao de capacidade destes portos um ponto importante neste cenrio.
7. Deve-se mencionar os investimentos que esto sendo realizados na BR-163, que liga Cuiab a Santarm, o que permite atender ao escoamento de cargas nesta regio.
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O segundo trecho da Ferrovia Norte-Sul, em nvel de prioridade, seria aquele entre Senador Canedo (GO) e Panorama (SP). Sua finalidade interligar esta ferrovia com a malha de bitola larga em So Paulo. A malha da FCA em bitola estreita, o que exigiria o transbordo de carga em Senador Canedo. Alm disso, este trecho da FCA, apesar de ser um de seus melhores, ainda demandaria investimentos em ampliao de capacidade para permitir a movimentao de grandes volumes. J o terceiro trecho, entre Aailndia (MA) e Belm (PA), no seria construdo neste cenrio. Este trecho serviria como acesso a um porto em Belm para escoar a produo agrcola, mas isto pode ser realizado por meio da EFC e dos portos maranhenses a um investimento substancialmente menor. Outra opo a construo de apenas parte deste trecho, at um porto fluvial no rio Tocantins. A Ferrovia de Integrao Bahia-Oeste, entre Ilhus (BA) e Alvorada (TO), foi mantida neste cenrio. Todavia, a sua construo proposta em duas etapas, uma mais prioritria e outra com carter de interconexo de malhas, sem uma demanda de carga exclusiva. A primeira etapa compreenderia dois trechos, com duas cargas distintas. O trecho leste servir para o escoamento de minrio de ferro para o porto de Ilhus, da regio de Caetit, no serto baiano. O outro trecho, a oeste, ligar Barreiras (BA) a Alvorada (TO), permitindo o escoamento da produo agrcola do oeste da Bahia por meio da Ferrovia Norte-Sul, a partir de Alvorada. A segunda etapa ligaria Caetit a Barreiras, permitindo o escoamento da produo agrcola de Barreiras e arredores, bem como a oriunda de Tocantins, para o porto de Ponta da Tulha, ao norte de Ilhus. Em qualquer situao, este porto necessitar de considerveis investimentos para movimentar estas cargas. Ainda na regio Nordeste, os investimentos previstos para a Ferrovia Nova Transnordestina foram mantidos neste cenrio, apesar de as cargas agrcolas potenciais, da regio sul do Piau e do Maranho, no apresentarem volumes suficientes para demandar uma ferrovia exclusiva. Do ponto de vista de prioridade, a ligao entre Eliseu Martins (PI) e Estreito (MA) deveria ser a primeira a ser construda, permitindo o escoamento desta produo agrcola pela EFC e pelos portos maranhenses. Contudo, dado estar adiantado o processo de projeto e construo da Ferrovia Nova Transnordestina, optou-se por mant-la neste cenrio, com o ponto de ateno de que deve ser feita a ligao com a Ferrovia Norte-Sul, em Estreito. Quanto s ferrovias da regio Sul, esse cenrio priorizou as ferrovias com alta demanda de carga, em especial produtos agrcolas, e que no tenham outra opo ferroviria ou de navegao. Assim, entre as ferrovias propostas pelo PNLT e pela ANTF, permaneceram a EF-277, Ferrovia Oeste do Paran, tanto a extenso de Cascavel a Foz do Iguau quanto a remodelagem e a adequao da linha existente at o porto de Paranagu; e a remodelagem e adequao da linha existente que liga o oeste do Rio Grande do Sul ao porto de Rio Grande. A linha que sairia de Cascavel para o Mato Grosso do Sul no foi considerada, pois existir outra nova
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linha neste estado. Os investimentos previstos para Santa Catarina tambm no foram considerados devido s cargas no apresentarem volume suficientemente alto para justificar novas linhas, e por existir opo de transporte martimo na regio litornea, utilizando barcaas, por exemplo. Para o Mato Grosso do Sul, devido ao estado precrio das linhas atuais, que so em bitola estreita, prope-se apenas a construo da ligao ferroviria entre Panorama (SP) e Porto Murtinho (MS), em bitola larga, com um ramal, tambm em bitola larga, at Corumb. Isto deve atender tanto produo agrcola quanto de minrios. Vislumbra-se, ainda, a utilizao da hidrovia do rio Paraguai. Quanto aos demais investimentos previstos, em trechos menores de novas linhas, em variantes e adequaes de capacidade de linhas existentes, cabe mencionar algumas alteraes em relao ao PNLT. No Esprito Santo, prope-se apenas a construo da Variante Ferroviria Litornea Sul, entre a Regio Metropolitana de Vitria (RMES) e o porto de Ubu, no sul deste estado. Esta variante recomendada para atender ao aumento de movimentao de minrio de ferro e de gros, dado que o Complexo Porturio de Tubaro no teria condies de ampliao de capacidade. O ramal proposto entre o Portocel, em Aracruz (ES), e o sul da Bahia, destinado ao transporte de celulose e madeira, no considerado prioritrio, pois o volume de carga pode ser absorvido pela rodovia e por barcaas, como j feito atualmente. O Ferroanel, em So Paulo, mantido nesse cenrio, mas apenas o seu tramo norte, j previsto no PAC, suficiente para eliminar a restrio de circulao de trens na cidade de So Paulo. As ampliaes e as adequaes de capacidade da Ferrovia do Ao, operada pela MRS, em Minas Gerais e no Rio de janeiro tambm so consideradas, visando ao atendimento do aumento de volume de minrio de ferro, produtos siderrgicos para o porto de Itagua, com potencial para produtos agrcolas. Nas linhas da FCA em Minas Gerais, prope-se apenas os contornos de cidades e a Travessia Ferroviria de Belo Horizonte. Para as demais variantes previstas no PNLT e no plano da ANTF, considera-se que o volume adicional da carga, para as quais estas variantes so projetadas, pode ser atendido pela EF-040, entre Goinia e Pirapora, e pelas malhas existentes da MRS e da EFVM, com as devidas adequaes de capacidade. Finalmente, no foi considerada prioritria a recuperao e a remodelagem das linhas da FCA entre o norte de Minas Gerais e a Bahia. As cargas que potencialmente utilizariam esta linha podem ser atendidas pela navegao de cabotagem. Uma questo no mencionada no PNLT a necessidade de ampliao de capacidade da EFVM e da EFC. De fato, para atender ao aumento no volume de trens pelas cargas que podero ser captadas pelas novas ferrovias que chegam a estas duas, como a Ferrovia Norte-Sul e a EF-040, estas duas ferrovias operadas pela
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Vale precisaro de ampliaes de capacidade. Como elas j operam com altos volumes, este aumento feito por meio de duplicaes de linha, com custos considerveis. Outra preocupao quanto aos portos do Esprito Santo e do Maranho. O cenrio aqui proposto avaliou, ainda, vrias pequenas obras propostas pelo PNLT, priorizando-as conforme os mesmos critrios considerados para as obras anteriormente descritas. A tabela 4, a seguir, apresenta um resumo comparativo dos investimentos previstos no PNLT e no cenrio aqui proposto. Este novo cenrio classifica as obras em prioritrias e desejveis, com os montantes totais de investimento de cada subcenrio.8
TABELA 4
Comparativo de investimentos em ferrovias de carga, cenrios PNLT e Ipea
(Em R$ bilhes)
Tipo de ferrovia/obra Estruturante Remodelagem e adequao de capacidade Variantes Ramais Total Extenso das novas linhas (mil km) Fonte e elaborao prprias. PNLT 62,3 17,6 7,7 3,7 91,4 20,0 Ipea Prioritrio 29,3 9,2 1,8 0,6 40,9 10,0 Desejvel 45,7 11,1 1,8 0,8 59,4 13,2
Como pode ser observado, os investimentos necessrios no cenrio aqui proposto so consideravelmente menores que o do PNLT. Contudo, importante lembrar que a montagem deste cenrio pressupe a existncia, ou a construo, de rodovias nas diversas regies atendidas pelas ferrovias propostas no PNLT e no plano da ANTF. A existncia das rodovias, que j so necessrias pelo aspecto de locomoo de pessoas, garante o escoamento de cargas, apesar de em menor volume e maior custo operacional que nas ferrovias. Assim, para a sociedade, nestes casos, melhor incorrer em custos operacionais maiores nas rodovias do que despender elevados investimentos em ferrovias que ficaro ociosas. Para o usurio do transporte de carga, em sua tica privada, melhor que exista uma ferrovia como alternativa ao transporte rodovirio e a um frete mais barato. Entretanto, o custo social de se construir a ferrovia no seria completamente compensado pelo benefcio, privado e social, de um menor frete e potencialmente de um menor preo final do produto transportado , a no ser que o volume de carga seja suficientemente grande.
8. O valor de investimentos do subcenrio desejvel engloba os investimentos do subcenrio prioritrio.
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Resumindo o cenrio aqui descrito, as figuras 8 e 9, a seguir, apresentam o traado geral dos principais investimentos em ferrovias, em linhas tracejadas, para cada subcenrio, prioritrio e desejvel. relevante tambm mencionar o aumento previsto para a malha ferroviria brasileira neste cenrio, de cerca de 10 mil km no subcenrio prioritrio e de 13 mil km no desejvel. Este aumento da malha fruto apenas das novas linhas frreas previstas, mas vale lembrar que tanto este cenrio quanto o do PNLT consideram a remodelao e a ampliao de capacidade de ferrovias existentes, que aumentariam a capacidade de movimentao de cargas pelas ferrovias brasileiras, sem, contudo, ampliar a extenso da malha brasileira.
FIGURA 8
Principais investimentos em linhas frreas previstos no cenrio Ipea prioritrio
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FIGURA 9
Principais investimentos em linhas frreas previstos no cenrio Ipea desejvel
Este captulo tentou elucidar alguns dos aspectos econmicos envolvendo o transporte ferrovirio de cargas no Brasil. A utilizao deste modal considerada abaixo do desejvel, principalmente quando comparada a outros pases de dimenses continentais e tambm mais desenvolvidos que o Brasil. Os motivos para esta baixa utilizao so vrios: desde a distribuio da populao e das atividades produtivas do pas, concentradas no Sul, no Sudeste e na faixa litornea, passando pelo modelo de desenvolvimento adotado a partir da dcada de 1950, focado no modal rodovirio, alm do baixo investimento pblico no setor, nos ltimos 25 anos.
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Na discusso sobre o modelo regulatrio atual, de concesso iniciativa privada em meados da dcada de 1990, reconhece-se a evoluo do setor ferrovirio no atendimento s demandas de transporte de carga no pas, com forte recuperao dos investimentos. Porm, esta ampliao da prestao do servio de transporte ferrovirio parece ter chegado ao seu limite, devido, pelo menos em parte, a algumas questes regulatrias, tais como: falta de clareza quanto obrigatoriedade de investimentos em ampliao da prestao do servio de transporte pelas concessionrias; pouca garantia de retorno dos investimentos realizados pelas concessionrias; baixo poder de atuao da agncia reguladora em questes de interconexo de malha ferroviria, devido assimetria de informaes entre as concessionrias e destas com a agncia; e impossibilidade do poder concedente requisitar a devoluo de trechos ferrovirios subutilizados, para posterior concesso a outras empresas.
Outro aspecto levantado sobre os custos envolvidos na construo e operao de uma ferrovia. Devido ao elevado investimento na linha frrea, uma ferrovia s se torna competitiva em relao ao transporte rodovirio quando o volume de carga alto. Isto afeta o retorno econmico e social dos investimentos pblicos, e tambm privados, em novas ferrovias. Entretanto, isto tambm afeta questes regulatrias, em especial o impacto da forma de pagamento pela concesso e pelo arrendamento da ferrovia no retorno do negcio para a concessionria. Para ferrovias com baixo volume de carga, as concessionrias devem oferecer baixos valores para o pagamento da concesso, sendo insuficiente para cobrir os custos que o poder pblico incorreu na sua construo. Para ferrovias com alto volume, medida que se consegue ampliar a oferta, com mais locomotivas e vages, o custo da concesso passa a ser diludo por um volume maior de carga, ficando todo este lucro adicional para a concessionria. Uma opo que tanto melhoraria o valor pago por concesses de ferrovias com baixo volume, quanto aumentaria a participao do poder pblico nos retornos crescentes com o aumento de volume de carga associar o valor da concesso com o volume de transporte, por meio de um valor unitrio por tonelada ou por TKU movimentado. At o volume em que a ferrovia no competitiva, em relao rodovia, este valor seria fixo, determinado pelo custo anualizado do investimento na construo de linha dividido pelo volume de carga no qual os custos totais da ferrovia equiparam-se aos custos rodovirios. A partir deste ponto, em que a ferrovia passaria a ser lucrativa pela tica privada, o valor unitrio da concesso reduzir-se-ia, mas no na mesma proporo do aumento de volume, de tal forma que o montante pago em concesso continue crescendo, mas em
563
velocidade inferior ao aumento de volume. Isto permitiria capturar uma parcela do lucro que a concessionria obteria com este volume mais elevado, mas sem inibi-la na busca por novas cargas. Este captulo tratou ainda de avaliar os investimentos necessrios em ampliao da malha ferroviria brasileira e tambm aqueles necessrios para eliminar os principais gargalos fsicos existentes na malha atual. Trs cenrios foram avaliados, um elaborado pelo Ministrio dos Transportes, outro elaborado pela ANTF e um terceiro desenvolvido pelo Ipea, com base nas discusses de custos e capacidades, nos impactos que cada obra teria na resoluo dos gargalos atuais e, mais importante, na promoo do desenvolvimento econmico e regional. Este cenrio ressaltou a existncia de outros modais de transporte na seleo dos investimentos ferrovirios. Assumiu-se que sempre devero existir rodovias para permitir a movimentao de pessoas e cargas de baixo volume, podendo cumprir melhor o papel de desenvolvimento regional que a ferrovia onde o volume potencial de carga no seja elevado. Foi considerado tambm que onde for possvel utilizar a navegao, este modal deve ser priorizado, evitando o investimento em linhas frreas para atender a esta carga. Por fim, evitou-se o investimento em ferrovias para atender a regies j assistidas por este modal, dado a elevada capacidade de movimentao que uma ferrovia possui e o fato de ser muito menos custoso ampliar a capacidade de transporte de uma ferrovia existente do que construir uma nova via. Assim, chegou-se a um cenrio com investimento necessrio consideravelmente menor que o proposto nos dois outros cenrios, mas que ainda assim permitir o escoamento das principais cargas tipicamente ferrovirias, a um custo menor para a sociedade.
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CONCLUSO
1 INTRODUO
Vrios captulos deste livro discorreram sobre as dificuldades enfrentadas pelo Brasil, nas dcadas de 1980, 1990 e incio de 2000, para fazer frente s necessidades de investimentos na infraestrutura econmica. Crise fiscal do Estado, restries de acesso a financiamentos externos, instabilidade regulatria, entre outras dificuldades provocaram uma deteriorao da estrutura da grande maioria dos setores aqui analisados. Viu-se tambm que as demandas e os gargalos identificados so enormes, mas que os investimentos constantes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) so, inegavelmente, um avano em relao situao pretrita, embora, ainda insuficientes. Para os anos frente existem grandes desafios que precisam ser superados para que o pas possa desfrutar mais intensamente dos resultados do desenvolvimento, no seu sentido mais amplo. Parece haver consenso de que infraestrutura deficiente, baixa taxa de investimento em proporo do produto interno bruto (PIB), taxa de juros ainda elevada e necessidade premente de melhorar a quantidade e a qualidade da educao so elementos que compem a agenda do crescimento para os prximos 20 anos, se o Brasil pretende expandir sua economia a taxas prximas a 5% ao ano. Para trilhar o caminho do desenvolvimento sustentado, alm de slidas bases econmicas e infraestruturais, essencial o fortalecimento institucional e a consolidao da credibilidade dos marcos regulatrios. A teoria econmica mostra que atributos como previsibilidade do processo decisrio no que respeita a matrias regulatrias, estabilidade das regras e manuteno de contratos so importantes para elevao do nvel de confiana dos investidores no sistema. Estes so elementos nos quais o Brasil tem experincias relativamente recentes, que precisam ser mais bem estruturados. Outro ponto importante da agenda mundial para os prximos 20 anos refere-se ao agravamento do processo de mudana climtica, o que torna importante a anlise da contribuio de cada empreendimento quanto emisso de gases de efeito estufa. Portanto, persistir, neste perodo, a contradio entre sustentar ou acelerar o crescimento econmico e reduzir danos ambientais dos investimentos em infraestrutura. Vm surgindo, entretanto, tecnologias que buscam conciliar estes dois objetivos. Esta concluso est focada em dois temas principais: o primeiro procura explicitar, com base nas perspectivas de comportamento das matrizes energtica e de transportes, as tendncias dos vrios insumos e segmentos para os prximos 20 anos, tendo por base as preocupaes anteriormente assinaladas da necessidade de planejamento de longo prazo e mitigao dos impactos ambientais; e o segundo tema aborda problemas enfrentados quanto s estruturas e aos marcos regulatrios no Brasil. necessrio fortalecer a autonomia e o papel das agncias reguladoras, alm de ampliar a participao dos consumidores no processo regulatrio.
570
2 PROJEO DA MATRIZ ENERGTICA AT 2030
O Plano Nacional de Energia 2030 (PNE 2030) projeta um aumento da oferta interna de energia de 219 milhes de toneladas equivalentes de petrleo (TEP) em 2005 para 557 milhes de TEP em 2030 (BRASIL, 2007). Alm deste aumento na oferta global, a matriz de fontes de energia dever se alterar, conforme apresentado no grfico 1.
GRFICO 1
(Em %)
Matriz de oferta interna de energia 2005-2030
As principais alteraes na matriz de oferta de energia ocorrem na reduo da participao do petrleo e da lenha e no aumento da participao dos produtos da cana, de gs natural e de outras fontes renovveis. No agregado outras fontes renovveis, destaca-se a forte presena de leos vegetais em 2030. A participao destas tem ligeira elevao, o suficiente para que o Brasil permanea com uma matriz muita mais limpa que a mundial, em que estas fontes ainda permanecem abaixo de 15%. poca da elaborao do PNE 2030, a possibilidade de produo de petrleo a partir da camada do pr-sal no foi considerada. Por esta razo, o PNE 2030 indicava a necessidade de importao de petrleo para atender ao aumento de demanda por derivados. Com as novas perspectivas advindas do pr-sal, o pas dever ser um importante exportador lquido de petrleo e derivados. Mesmo reduzindo sua participao, o petrleo e seus derivados devero apresentar forte aumento de demanda, conforme indica o PNE 2030. Este aumento s no ser maior devido a uma utilizao mais intensa de combustveis renovveis no setor de transportes, em especial o etanol e o biodiesel.
Concluso
571
O gs natural apresenta um forte incremento em sua participao, que em termos absolutos significa aumentar a oferta interna em mais de quatro vezes em relao a 2005. Este crescimento viria basicamente do aumento da produo, mas ainda assim seria necessrio elevar a importao de gs natural. Vale lembrar que o PNE 2030 no considerava o potencial de produo do pr-sal. Com este novo cenrio a situao se reverte e, atualmente, discute-se a possibilidade de exportao, inclusive pela tcnica de gs natural liquefeito (GNL). Isto indica que a ampliao da participao do gs natural na matriz energtica brasileira dever superar as projees do PNE 2030. Os produtos da cana aumentariam a sua participao com base no crescimento da produo de etanol, o que viabilizaria maior uso dos demais subprodutos, em especial a biomassa para gerao termeltrica. J a lenha e o carvo vegetal seguem sua trajetria de reduo de participao. Nas outras fontes renovveis, os leos vegetais e o biodiesel tero considervel incremento, com participao de mais de 4% na matriz. Geradores de eletricidade a partir de energia elica tambm aparecem neste grupo. A gerao de eletricidade projetada continua sendo fortemente baseada na energia hidrulica. Um ponto positivo apontado pelo PNE 2030 o aumento da eficincia do sistema eltrico, com aumento do fator de utilizao do sistema de gerao. Este aumento seria baseado em uma melhor complementaridade dos regimes hdricos do pas, propiciado pela maior integrao, via linhas de transmisso, dos sistemas de gerao e distribuio (consumo), alm de uma melhor alocao das novas termeltricas. Contudo, deve-se ressaltar que o PNE 2030 foi elaborado em 2007, de modo que suas projees no contemplam as mudanas dinmicas que ocorrem nos setores energtico e de transportes. No momento da concluso deste livro o governo federal (MME e EPE) est finalizando mais um importante instrumento de planejamento de longo prazo que o Plano Decenal de Energia 2009-2018 (PDE 2009-2018). Embora o documento no esteja disponvel, informaes divulgadas permitem avanar em algumas observaes importantes no que respeita s tendncias do setor energtico nacional. No que tange gerao de eletricidade, o governo vai priorizar a construo de novas usinas hidreltricas, destacadamente na regio Norte, e a ampliao de usinas elicas e termeltricas a biomassa. O objetivo incentivar a energia renovvel, principalmente, por meio da hidreletricidade. O gargalo, neste caso, continua sendo a dependncia da obteno de licenas ambientais, mesmo sendo a tecnologia da hidreletricidade redutora de gases de efeito estufa (GEE). Ressalte-se que nos ltimos anos, por conta desta dificuldade, mais de 40% da energia licitada em leiles da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) proveniente de fontes trmicas a leo diesel, carvo mineral e gs natural.
572
Outro fato restritivo que, como cerca de 70% do potencial hidreltrico a ser aproveitado est na regio Norte, no existe garantia de que ser plenamente utilizado. Segundo a Associao Brasileira dos Grandes Consumidores de Energia (Abrace), da rea do bioma Amaznia, 16% so de rea desmatada, 29% so de unidades de conservao, 27% so reservas indgenas e 22% so reas protegidas (VALOR ECONMICO, 2010). No entanto, adequadamente, o Brasil tem significativo potencial para crescer o parque gerador tendo por base energias renovveis e limpas. O potencial hidreltrico a ser explorado estimado em cerca de 90 mil MW. O pas possui um potencial elico comercial (onshore) estimado em 143 mil MW (REVISTA DO BNDES, 2009, p. 267). Conta ainda com alternativas reais no que respeita a pequenas centrais hidreltricas (PCH) e gerao de energia a partir da biomassa da cana-de-acar. O governo federal realizou, no fim de 2009, o primeiro leilo exclusivamente para usinas de gerao elica. O certame resultou na contratao de 71 projetos, localizados em cinco estados das regies Nordeste e Sul, totalizando 1.806 MW. Os resultados alvissareiros mostram que as usinas elicas tm boas perspectivas de ampliao sustentada e so competitivas frente a outras fontes, como a biomassa. O preo mdio de venda resultante do leilo foi de R$ 148,39 o MWh. Deve ser ressaltado o fato de que no caso das usinas elicas e das trmicas a etanol e biomassa da cana existe uma complementaridade entre o perodo de estiagem com reduo da gerao hidreltrica com mais ventos e produo de cana. As pequenas centrais hidreltricas tambm vm ocupando espao gradativo como fonte de suprimento eltrico. Segundo o Valor Econmico (2010) existem 361 unidades em operao, que respondem por 3% da matriz de gerao de energia. H ainda 70 projetos em construo, que ampliaro em 30% a potncia deste segmento. Duas outras tecnologias tm espao a conquistar no parque gerador nacional: a operao de usinas trmicas a partir do etanol e da biomassa, competitiva e no poluente; e o fortalecimento do programa de construo de usinas nucleares, para alm de Angra III. Por fim, para confirmar as observaes anteriores, deve ser realado o fato de que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), pela sua condio de principal instituio financiadora dos investimentos de longo prazo da indstria e da infraestrutura, consegue recolher um amplo conjunto de informaes sobre os horizontes de investimento no Brasil. Dessa forma, para o quadrinio 2010-2013, o mapeamento realizado pelo rgo estima investimentos no setor eltrico da ordem de R$ 92 bilhes, o que significa um crescimento mdio anual de 6,3% em relao ao quadrinio 2005-2008. Estes recursos estaro concentrados nas usinas hidreltricas (UHE) do rio Madeira
Concluso
573
(Jirau e Santo Antnio), que consumiro R$ 20 bilhes; no incio das obras da UHE Belo Monte, com investimentos, no perodo, de R$ 8 bilhes; na construo da Usina Nuclear de Angra III, com previso de investimentos de R$ 4 bilhes; e os 71 projetos oriundos do primeiro leilo de energia elica, que demandaro recursos no montante de R$ 8 bilhes (BORA JR.; QUARESMA, 2010) .
3 PROJEO DA MATRIZ DE TRANSPORTE DE CARGA AT 2025
evidente a forte inter-relao existente entre a matriz de transportes e a matriz energtica. A matriz de energia estruturada a partir do ponto de vista da oferta, para tanto, dimensionada visando atender demanda, que tem no sistema de transportes um de seus principais consumidores. Cerca de 29% do consumo de energia no pas realizado pelo setor de transportes, incluindo tambm o transporte urbano (EPE, 2009). Desta forma, a matriz de transporte regional de carga projetada para 2025, com distribuio mais equilibrada entre os principais modais rodovirio, ferrovirio e aquavirio1 propiciar impacto positivo na matriz energtica e reduo na emisso de GEE (grfico 2).
GRFICO 2
(Em %)
Previso de evoluo da matriz de transportes de carga no Brasil 2005-2025
1. Inclui os investimentos no setor porturio.
574
Dois setores sero alvo de forte reestruturao, com significativo programa de investimentos, que traro mais racionalidade e economicidade matriz de transportes: trata-se dos setores ferrovirio e hidrovirio.2 Embora exista uma variao significativa entre as projees de investimentos realizadas, o certo que o setor ferrovirio, aps cinco dcadas de estagnao, volta a ocupar lugar de destaque. Os investimentos previstos perfazem a significativa cifra de R$ 91,4 bilhes no perodo 2008-2023, apontados no Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), na sua verso de novembro de 2009.3 Este valor muito superior aos investimentos previstos nos cenrios desenvolvidos pelo Ipea, uma vez que o cenrio prioritrio identificou necessidade de investimentos no montante de R$ 40,9 bilhes, e R$ 59,4 bilhes no cenrio desejvel captulo 10. J o citado mapeamento, realizado pelo BNDES (BORA JR.; QUARESMA, 2010) para o setor ferrovirio, identificou empreendimentos que demandaro investimentos da ordem de R$ 29 bilhes, no perodo 2010-2013, o que parece coerente quando se leva em considerao os perodos de cada instrumento de planejamento (PNLT e BNDES). Ademais, o crescimento do transporte de cargas pelo modal ferrovirio apresenta uma srie de vantagens, com destaque para reduo do custo do frete e menor emisso de CO2, quando comparado s emisses realizadas pelos caminhes para transportar a mesma quantidade de carga. Como visto na matriz de transportes de carga, a participao do modal ferrovirio cresce proporcionalmente, no perodo 2005-2025, de 25% para 35%, isto , dez pontos percentuais. Outro modal que ter forte dinamismo nos prximos 15 anos ser o aquavirio. Este tambm outro setor que apresenta vantagens sobre o transporte rodovirio de cargas: menor custo do frete, reduo significativa de emisso de GEE, maior capacidade por unidade de transporte e maior segurana no transporte e na integridade da carga, entre outras. A novidade no programa de investimentos o foco no segmento hidrovirio fluvial. O Brasil um dos pases com maior potencial de explorao deste meio de transporte. O PNLT prev que sero alocados neste segmento R$ 15,8 bilhes at 2023. Parte deste recurso servir para desenvolver as condies de navegabilidade nas hidrovias existentes4 e ampliar outras5 para o transporte de cargas. Tambm havero investimentos significativos para a construo de 110 terminais em hidrovias da Amaznia Legal, com objetivo de transporte de passageiros, alm de cargas. Ademais, o plano contempla inverses
2. Hidrovia: via de transporte martimo, fluvial, lacustre etc. (ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS, 2008). 3. Embora o PNLT 2009 tenha estimado em 150,1 bilhes os investimentos no setor ferrovirio, consideraram-se neste livro aqueles exclusivamente relacionados ao transporte de cargas. Portanto, no foram considerados o Trem de Alta Velocidade (TAV) e outros investimentos em linhas tursticas. 4. Tais como as hidrovias dos rios Tocantins, Madeira, So Francisco, Paraguai-Paran, Tiet-Paran, Araguaia e Parnaba. 5. Tais como as implantaes de trechos de hidrovias nos rios Teles Pires-Tapajs, Tocantins e Parnaba.
Concluso
575
de R$ 38,9 bilhes na recuperao e ampliao do sistema porturio nacional.6 Portanto, ao todo sero alocados recursos no montante de R$ 54,7 bilhes no setor aquavirio, o que corresponde a 18,8% do total do plano. Por este plano, o modal hidrovirio ter um crescimento proporcional na matriz de transporte de cargas de 16 pontos percentuais, passando de 13% para 29%, no perodo em tela. O mapeamento citado, realizado pelo BNDES (BORA JR.; QUARESMA, 2010), identificou investimentos que necessitaro de R$ 14 bilhes em desembolsos, no perodo 2010-2013. Na matriz de transporte de cargas, o setor rodovirio, apesar da significativa perda de participao relativa, passando dos atuais 60% para 30% em 2025, ir demandar vultosas aplicaes de recursos financeiros. O PNLT (BRASIL, 2009) prev investimentos da ordem de R$ 70 bilhes at 2023, o segundo modal que mais demandar recursos no perodo. O referido mapeamento apresentado pelo BNDES (BORA JR.; QUARESMA, 2010) indica projetos de investimento que necessitaro de recursos da ordem de R$ 33 bilhes, entre 2010 e 2013. Levando em considerao os horizontes de tempo de cada estimativa, elas parecem coerentes. Deve-se ressaltar que ambas tratam exclusivamente de novos investimentos, isto , do aumento de capacidade de rodovias existentes e da ampliao da malha rodoviria. importante destacar que os valores relativos aos programas rotineiros de recuperao, manuteno e conservao da malha rodoviria existente no esto includos nos quadros de investimento apresentados no PNLT (BRASIL, 2009), uma vez que o plano tem viso estratgica e indicativa de mdio e longo prazo, com foco na reduo de gargalos decorrentes do crescimento econmico do pas. Segundo estimativas do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), tais programas demandam recursos da ordem de R$ 2 bilhes/ano, pelo menos pelos dois prximos Planos Plurianuais (PPAs), o que representa investimentos de mais R$ 16 bilhes, at 2015.7 O fato auspicioso que ocorrer nesse perodo de anlise no que respeita ao setor rodovirio o uso de biodiesel misturado ao diesel, em propores crescentes, fato que ter impacto positivo sobre a emisso de GEE. Por fim, cabe comentar que, embora a participao do transporte areo na matriz de transporte de cargas deva permanecer bastante reduzida, quando comparada de outros modais,8 o transporte de passageiros vem experimentando um
6. A ttulo de comparao, deve-se lembrar que o Mapeamento Ipea de Obras Porturias identificou necessidade de investimentos de R$ 42,9 bilhes para recuperar e ampliar o Sistema Porturio Nacional. 7. O Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias (CAMPOS NETO et al., 2009) identificou a necessidade de R$ 144,2 bilhes s em obras de recuperao, adequao e duplicao (ver captulo 8). 8. O modal areo tem por caracterstica principal transportar volumes de baixo peso relativo e alto valor agregado.
576
crescimento vigoroso, acima da mdia mundial. Isto faz que o Brasil seja atualmente um dos mais promissores mercados para as companhias areas e seus investidores, principalmente devido grande demanda reprimida por viagens areas em um pas continental, associada melhoria da renda e maior competitividade do setor. Constatou-se que esta tendncia manter-se- pelos prximos 20 anos, ao menos.
4 CONSIDERAES SOBRE AS PERSPECTIVAS DO TRANSPORTE URBANO
Verifica-se que parte significativa do consumo de derivados de petrleo ocorre no transporte urbano. Para ele, solues de transporte pblico so, talvez, a melhor forma de aumentar a sua eficincia quanto ao consumo de energia e, por consequncia, reduzir a emisso de GEE. Entretanto, pouco se tem evoludo neste sentido nas principais cidades brasileiras. Nos maiores centros urbanos, as polticas de transporte pblico devem buscar otimizar as melhores alternativas entre vrias possibilidades. Visando dar mais eficincia aos deslocamentos urbanos, com reduo de emisso de CO2, as possibilidades incluem o incentivo: instalao/ampliao das linhas de metrs, que so veculos eltricos; ao uso de nibus movidos a biodiesel ou a etanol; ampliao da frota de veculos flexfuel; e s pesquisas de veculos eltricos, que hoje so o foco dos investimentos das grandes montadoras mundiais. Sem considerar a possibilidade, oriunda do desenvolvimento das Tecnologias da Informao e Comunicao (TICs), de que, cada vez mais, as pessoas no necessitem se deslocar diariamente ao ambiente de trabalho, podendo desenvolv-lo na prpria residncia. Uma questo recente que pode afetar a eficincia energtica e as matrizes energticas mundial e brasileira a possibilidade de maior utilizao de veculos eltricos no transporte urbano. Desde a crise financeira mundial de 2008, o governo dos Estados Unidos da Amrica tem promovido a produo e utilizao de veculos eltricos como forma de o pas redesenvolver sua indstria e ainda reduzir suas emisses de GEE. O Japo e pases da Europa tambm tm apostado em veculos eltricos. primeira vista, os veculos eltricos seriam concorrentes dos movidos a etanol na escolha dos consumidores quando a preocupao o impacto ambiental. No caso dos veculos eltricos tornarem-se a opo dominante, as projees de utilizao de produtos da cana feitas no PNE 2030 podem se reduzir substancialmente. Entretanto, existem diversas opes para que o etanol e os veculos eltricos sejam complementares, em vez de concorrentes (POMPERMAYER, 2010). Uma questo relevante que perpassa a disseminao dos veculos eltricos refere-se fonte que vai gerar a energia que recarregar as baterias, na perspectiva de uma frota mundial destes carros. Se a fonte que alimentar os veculos
Concluso
577
for renovvel e limpa, o resultado ser positivo em termos globais. Porm, se a recarga das baterias tiver como origem gerao termeltrica a leo combustvel, leo diesel, carvo mineral ou gs natural, o impacto em termos de emisso de GEE poder ser nulo,9 apenas deslocando a emisso dos centros urbanos para reas vizinhas das usinas trmicas. Neste caso, o resultado da utilizao de etanol tem impacto mais relevante em termos de reduo de emisses. Nesse ponto, duas consideraes devem ser feitas. Uma delas sobre a utilizao do etanol alm do bagao e da palha da cana para gerao termeltrica, o que garantiria um mercado estvel para parte do etanol produzido.10 A outra est relacionada possibilidade de transformar o etanol brasileiro em uma commodity. Ou seja: fazer do biocombustvel um produto facilmente comercializado no mundo inteiro. Para ser uma commodity, o etanol precisa seguir parmetros de especificao que sejam universais, aceitos mundialmente. Um dos primeiros passos para que isto se torne realidade foi obtido no incio de 2010 pela indstria canavieira. A Agncia Americana de Proteo Ambiental (EPA) classificou o etanol feito de cana como um biocombustvel avanado. Agora, este processo deve evoluir no mercado financeiro j que a negociao do etanol em bolsas de mercadoria fundamental para que se alcance referncia de preos.11 Portanto, existem dois movimentos simultneos que so o de expandir mundialmente o consumo de etanol e biocombustveis; e o de intensificar as pesquisas no sentido de viabilizar tcnica e economicamente a produo em larga escala de veculos eltricos. Ambos os movimentos apresentaro resultados nos prximos anos.
9. Pode-se obter um aumento da eficincia energtica ao queimar combustveis fsseis em termeltricas, e transmitir eletricidade at as cidades para movimentar os veculos eltricos, o que reduziria a emisso de GEE. Outra possibilidade o desenvolvimento de tecnologias de Carbon Capture and Storage (CCS), que possibilitaria a captura do CO2 na gerao termeltrica. 10. O Brasil conta com 434 usinas sucroalcooleiras, todas elas autossuficientes em energia devido produo de vapor por meio da queima de bagao de cana em caldeiras. Porm, somente 20% das usinas (88 unidades) comercializam os seus excedentes de energia eltrica no mercado. Trata-se de uma fonte tpica de gerao descentralizada, que tem correspondido adequadamente s crescentes exigncias de confiabilidade do sistema eltrico brasileiro. Alm disso, a bioeletricidade uma fonte de energia renovvel com caractersticas altamente complementares fonte hdrica a produo ocorre no perodo de seca para o sistema eltrico. Isto sem contar que a bioeletricidade apresenta ntidas vantagens ambientais, pois seu nvel de emisses praticamente nulo em comparao com as demais fontes termeltricas convencionais, como o carvo mineral, o leo combustvel e o gs natural. 11. As Bolsas de Valores de Chicago (Chicago Mercantile Exchange CME) e de So Paulo (Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros BM&F Bovespa) vo unir foras para criar o primeiro mercado unificado de biocombustveis, em mais um passo para a internacionalizao do etanol. As duas instituies concluram uma parceria em 2010 e j fecharam mais de 21 milhes de contratos. A CME a maior e mais diversificada bolsa do mundo. Ela j mantm uma cotao para o etanol de milho, usado nos Estados Unidos. J a BM&F mantm sua cotao para o etanol de cana. O prximo passo estabelecer uma cotao nica para biocombustveis. As duas bolsas assinaram acordo de parceria estratgica para permitir investimentos em bolsas internacionais e desenvolvimento de uma plataforma eletrnica de negociao de derivativos e aes.
578
Independente da adoo de veculos eltricos, cada vez mais estudada a utilizao de smart grids12 nas redes de eletricidade. Embora de utilizao ainda indefinida, as smart grids permitiriam um melhor aproveitamento da capacidade de gerao de eletricidade, evitando os picos de consumo que normalmente ocorrem no fim do dia, deslocando a demanda por eletricidade para algumas aplicaes em horrios em que o sistema operaria com ociosidade. Em um cenrio de alta utilizao de veculos eltricos, as smart grids passam a ser ainda mais necessrias para viabilizar uma maior eficincia do sistema eltrico, sem a necessidade de grandes inverses no aumento da capacidade de gerao para atender ao carregamento das baterias. Um requisito para a efetividade da utilizao de smart grids permitir que as tarifas de energia eltrica variem conforme o fator de utilizao da capacidade do sistema eltrico (tarifas horossazonais). Em horrios em que o sistema operasse com baixa utilizao, em que apenas as usinas com menor custo estivessem funcionando, a tarifa seria baixa. Em contrapartida, nos horrios em que a utilizao da capacidade de gerao estivesse alta, e que usinas de maior custo como as termeltricas a leo diesel estivessem funcionando, a tarifa seria tambm mais alta. O usurio poderia ento, ao receber este sinal de preo, decidir se seria adequado utilizar a eletricidade naquele instante ou no.
5 IMPACTO CRUZADO DE OUTRAS INFRAESTRUTURAS: TELECOMUNICAES E TECNOLOGIAS DE INFORMAO E COMUNICAES13
Cabe mencionar nesse ponto o impacto das telecomunicaes e das tecnologias de informao e comunicao em geral sobre o desenho do panorama futuro da energia e dos transportes no Brasil. parte o reconhecido papel das telecomunicaes e das TICs na moderna infraestrutura econmica, imperativo destacar seu papel transversal e o impacto que elas produzem sobre as demais reas abordadas neste livro. De incio, pode-se citar o ganho de produtividade proporcionado pelas TICs e os efeitos que transbordam os investimentos especficos nesta infraestrutura, advindos do estabelecimento de redes que beneficiam quem est conectado a elas, com reduo dos custos de transao e maior eficincia na criao de conhecimento. Adicionalmente, deve-se mencionar as inovaes tecnolgicas decorrentes de sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos espalhados em diferentes pontos das cadeias de valor de cada infraestrutura.
12. O conceito de smart grid envolve integrao de subestaes, circuitos, isoladores e outros ativos de energia com dispositivos de sensoriamento remoto, telecomunicaes e tecnologia da informao, formando uma rede de energia inteligente. 13. Este item contou com a colaborao de Cludio de Almeida Loural, da Fundao do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Telebrs (CPqD).
Concluso
579
No caso dos transportes, por exemplo, contribuindo para mais eficincia no controle de trfego, logstica e segurana. Nas diferentes formas de gerao de energia e na sua distribuio, as redes de sensores e atuadores tero um papel crescente para a gesto e a otimizao desta infraestrutura. A avaliao quantitativa desses impactos ainda muito incipiente, constituindo-se um campo aberto. Contudo, indisputvel a sua importncia para a modernizao da infraestrutura energtica e de transportes nas prximas dcadas.
6 ASPECTOS REGULATRIOS
Como visto, para o Brasil conseguir manter o crescimento econmico sustentado para os anos frente, alm de slidas bases das polticas econmicas e de incluso social, fundamental o fortalecimento institucional e o avano do sistema regulatrio. Este livro mostrou em vrios captulos que a necessidade de aprimoramento e fortalecimento das instituies que estabelecem os marcos regulatrios e fiscalizam a sua implementao fator que tem limitado o desenvolvimento de setores da infraestrutura econmica e a atuao do setor privado. A concesso de servios pblicos de infraestrutura participao da livre iniciativa, em que grande maioria enquadra-se no conceito de monoplio natural, requer marcos legais e institucionais slidos, com agncias reguladoras autnomas em relao ao processo decisrio e fiscalizador. Problemas graves no que respeita regulao e as dificuldades da oriundas foram constatados nos oito setores analisados: eltrico, petrleo e gs (pr-sal), biocombustveis (biodiesel), telecomunicaes, areo, rodovirio, ferrovirio e porturio. Contudo, apesar das dificuldades, muitas vezes oriundas da pouca experincia do pas nessa matria regulao econmica , h que se reconhecer que a criao de agncias e a definio de marcos regulatrios favoreceram um ambiente de confiana, viabilizando investimentos nestes importantes setores, impondo novo padro de relao entre o Estado e os agentes econmicos. Porm, para o pas avanar nesse tema algumas aes precisam ser colocadas em prtica, como a aprovao e implantao da Lei Geral das Agncias Reguladoras. Este projeto visa padronizao das atividades das agncias, fortalecendo sua autonomia e seu papel na necessria estabilidade e previsibilidade das regras do mercado, e permitindo uma maior integrao dos consumidores neste processo. Outras aes devem contemplar o fortalecimento da capacidade de formulao e avaliao de polticas, a melhoria da coordenao entre polticas setoriais e o processo regulatrio. Em suma, o estabelecimento de um conjunto de medidas estratgicas para anlise do impacto regulatrio no Brasil.
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A anlise de impactos uma ferramenta regulatria que examina e avalia os provveis benefcios, custos e efeitos das regulaes novas ou revisadas. Este um processo no qual o Ipea encontra-se envolvido. A anlise do impacto regulatrio pretende disponibilizar aos tomadores de deciso dados empricos para respaldar suas opes de deliberao e suas respectivas consequncias. Essa metodologia de promoo da qualidade da regulao, incluindo as anlises de impacto regulatrio e as alternativas regulao, ainda incipiente no Brasil, e mesmo nos pases com maior experincia no tema. A sugesto que as anlises contribuam para a superao de problemas relativos coordenao da produo normativa e de possvel falta de efetividade de normas regulatrias. Estes problemas decorrem, em parte, pela resistncia ou pouca adeso de agentes econmicos e do desconhecimento dos cidados a respeito do processo regulatrio (RAMALHO, 2010). Duas medidas foram encaminhadas pelo governo federal para fazer frente aos problemas apontados. Uma providncia foi a elaborao do projeto de lei que estabelece a Lei Geral das Agncias Reguladoras, em tramitao no Congresso Nacional. A segunda medida refere-se ao Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para a Gesto em Regulao (PRO-REG). A atuao pblica deve atacar o problema diagnosticado da falta de efetividade das normas regulatrias, que tem como principais fatos geradores:
(...) falta de clareza na formulao de atos normativos; regulaes produzidas em excesso sem definio de prioridades; regulamentos desnecessrios ou sobrepostos, que no podem contar com efetivo monitoramento ou capacidade de enforcement (RAMALHO, 2010).
Ressalta-se que a m formulao ou a m aplicao dos atos normativos frequentemente resulta em custos elevados para seu cumprimento.
Concluso
581
REFERNCIAS
ACADEMIA BRASILEIRA DE LETRAS. Dicionrio. Companhia Editora Nacional, 2008. BORA JR., G.; QUARESMA, P. Perspectivas de investimento na infraestrutura 2010-2013. Rio de Janeiro: BNDES, fev. 2010 (Viso do Desenvolvimento, n. 77). BRASIL. Ministrio de Minas e Energia (MME). Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). Plano Nacional de Energia 2030. Ministrio de Minas e Energia; colaborao Empresa de Pesquisa Energtica. Braslia, 2007. ______. Ministrio dos Transportes. Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT). Braslia, 2009. CAMPOS NETO, C. A. S. et al. Gargalos e demandas da infraestrutura porturia e os investimentos do PAC: mapeamento Ipea de obras porturias. Braslia: Ipea, 2009 (Texto para Discusso, n. 1423). EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA (EPE). Balano Energtico Nacional (BEN) 2009. Rio de Janeiro: EPE, 2009. POMPERMAYER, F. M. Matriz energtica, emisses de carbono, carros eltricos e etanol: possveis desdobramentos para o Brasil. Radar, n. 7, abr. 2010. Braslia: Ipea, 2010. RAMALHO, P. I. S. Anlise do impacto regulatrio no Brasil. Valor Econmico, p. A14, 19-21 mar. 2010. REVISTA DO BNDES, Rio de Janeiro, v. 16, n. 31, p. 265-272, jun. 2009. VALOR ECONMICO, p. F1, 19-21, mar. 2010. Caderno Valor Especial Energia.
NOTAS BIOGRFICAS
Adilson de Oliveira
Engenheiro qumico com doutorado em Desenvolvimento Econmico pela Universidade de Grenoble, Frana, e especializao em Economia da Energia pelo Instituto Econmico e Jurdico de Energia, tambm da Universidade de Grenoble, Frana. Professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e diretor do recm-criado Colgio Brasileiro de Altos Estudos da UFRJ. tambm pesquisador associado do Programa de Energia e Desenvolvimento Sustentvel (PESD) da Universidade de Stanford.
Alfredo Eric Romminger
Pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset). Doutorando em Cincias Econmicas pela Universidade de Braslia (UnB), possui ttulo de mestrado em Economia pela mesma universidade. economista e bacharel em Relaes Internacionais.
Bolvar Pgo
Economista e coordenador de Desenvolvimento Urbano do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), trabalha com os temas: rede urbana, integrao produtiva, licenciamento ambiental para fins urbanos, infraestrutura econmica e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Entre as publicaes, destacam-se: i) O PAC e o setor eltrico: desafios para o abastecimento do mercado brasileiro 2007-2010 Texto para Discusso, n. 1.329, 2008; ii) Os passivos contingentes e a dvida pblica no Brasil: evoluo recente 19962003 e perspectivas 2004-2006 Anais do VIII Prmio do Tesouro Nacional 2003; iii) Finanas pblicas brasileiras: algumas questes e desafios no curto e mdio prazos Texto para Discusso, n. 977, 2003; iv) Impactos fiscais da crise de energia eltrica: 2001-2002 Texto para Discusso, n. 816, 2001; e v) Investimento e financiamento da infraestrutura no Brasil: 1990-2002 Texto para Discusso, n. 680, 1999.
Carlos Alvares da Silva Campos Neto
Graduado em Economia pela Universidade de Braslia (UnB) (1982); mestre em Planejamento Energtico, pela Coordenao dos Programas de Ps-Graduao em Engenharia (Coppe)/Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (1985); especialista em Anlise de Projetos engenharia econmica pelo Centro de Treinamento
584
para o Desenvolvimento Econmico e Social (CENDEC)/Ipea (1985); especialista em Programao e Gesto Financeira e Oramentria pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP); tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) desde 1986, atualmente atua como coordenador de Infraestrutura Econmica. Foi diretor financeiro e comercial da Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal (CAESB) (1995-1998); professor da Unio Educacional de Braslia (UNEB) (19931994), do Centro Universitrio do Distrito Federal (UDF) (1993) e da Universidade Euro-Americana (Unieuro) (1999-2003).
Cludio de Almeida Loural
Bacharel em Fsica pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) (1976) e mestre em Cincia dos Materiais pelo Instituto Militar de Engenharia (IME) (1979). Pesquisador do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (CPqD) desde 1981, tendo atuado nas reas de optoeletrnica, comunicaes pticas e planejamento de servios de telecomunicaes. Desde agosto de 2001 gerente de Planejamento da Inovao do CPqD, responsvel por estudos de prospeco tecnolgica, de avaliao do impacto das novas tecnologias de informao e comunicao, identificao e avaliao de novas oportunidades para pesquisa e desenvolvimento na rea de tecnologias da informao e comunicao (TICs).
Fabiano Mezadre Pompermayer
Engenheiro mecnico formado pela Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes), com mestrado e doutorado em Engenharia de Produo pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e Master in Business Administration (MBA) em Gesto Empresarial pela Fundao Dom Cabral (FSDC). Trabalhou na implantao da Agncia Nacional do Petrleo (ANP) por trs anos, em regulao econmica de transporte e comrcio exterior de petrleo e derivados. De 2003 a 2007, trabalhou na Cia Vale do Rio Doce (CVRD), em planejamento de logstica. Tambm atuou como consultor em supply chain management na McKinsey & Company, de 2008 a 2009. Desde julho de 2009 tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando na rea de infraestrutura econmica, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset).
Gesmar Rosa dos Santos
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset). Doutorando em Poltica e Gesto Ambiental, no Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (UnB). Possui mestrado na rea de Planejamento e Gesto Ambiental e
Notas Biogrficas
585
graduao em Fsica. Foi pesquisador tecnologista no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)/Ministrio da Educao (MEC) e empregado da Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal (CAESB). Atualmente realiza pesquisas na rea de agricultura, energia e meio ambiente.
Helder Queiroz Pinto Jr.
Economista, formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), com mestrado em Planejamento Energtico pela Coordenao dos Programas de PsGraduao em Engenharia (Coppe)/UFRJ e doutorado pelo Instituto de Economia e Poltica de Energia da Universidade de Grenoble, Frana, onde atuou igualmente como pesquisador em 1993 e 1994. Desde 1994 professor e membro do Grupo de Economia da Energia do Instituto de Economia (IE)/UFRJ. Foi tambm professor visitante da Universidade de Oxford (2001) e das Universidades de Paris XI (fev./mar. 2004 e jan./fev. 2009) e de Paris Dauphine (jan. 2010).
Ians Melo Ferreira
Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset). bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) (2006), graduou-se mestre em Economia pela Universidade de Braslia (UnB) (2009). Tem como reas de interesse: infraestrutura econmica e economia comportamental.
Josef Barat
Economista e doutor livre-docente pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Consultor de entidades e empresas pblicas e privadas, scio-diretor de Planejamento, Assessoria e Monitorao de Projetos, Ltda. (Planam Consult), presidente do Conselho de Desenvolvimento das Cidades da Federao do Comrcio de Bens, Servios e Turismo do Estado de So Paulo e colaborador do jornal O Estado de So Paulo. Foi superintendente da rea de projetos do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), secretrio dos transportes do Estado do Rio de Janeiro por duas vezes governos Faria Lima e Moreira Franco , presidente da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos do Estado de So Paulo e diretor da Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC). Autor de inmeros livros sobre planejamento urbano, infraestruturas e logstica e transportes. Pesquisador bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset).
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Jnia Cristina Pres Rodrigues da Conceio
Economista com doutorado em Economia Aplicada pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ)/Universidade de So Paulo (USP). Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset), desde 1996. Tem trabalhado com temas relacionados rea agrcola.
Leonardo Fernandes Vasconcelos
Bacharel em Geografia pela Universidade de Braslia (UnB) (2002), mestre em Engenharia de Transportes pela UnB (2007), com nfase em transporte areo. Trabalhou no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea) do Distrito Federal, Senado Federal e atualmente bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur).
Mariana Iooty
Economista formada pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), com doutorado pelo Instituto de Economia (IE)/UFRJ, onde atuou como pesquisadora no Grupo de Economia da Energia de 2003 a 2009. Foi tambm pesquisadora visitante da University of Reading, UK, durante 2001 e 2002, e pesquisadora associada da London Business School, entre 2004 e 2007.
Priscila Braga Santiago
Economista, mestranda em Gesto Econmica do Meio Ambiente pela Universidade de Braslia (UnB). Tem experincia em economia aplicada, atuando principalmente nas reas de infraestrutura econmica, economia espacial e economia do meio ambiente. Atualmente trabalha como consultora.
Ricardo Pereira Soares
Bacharel em Economia pela Universidade de So Paulo (USP), concluiu o mestrado em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) em 1980. Foi professor de Economia da UFMG de 1973 a 1974, assessor econmico do ministro da Agricultura de 1974 a 1980, coordenador de agroenergia do Ministrio da Agricultura de 1980 a 1986 e tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea at 2009. Atualmente, participa como bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD). As principais pesquisas e publicaes so avaliaes econmicas de polticas e programas do governo federal, nas reas de agricultura, energia renovvel, financiamentos do Banco Mundial, compras governamentais, parcerias pblico-privada e de concesses rodovirias.
Notas Biogrficas
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Rodrigo Lima Verde Leal
Engenheiro eletricista pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) (1995), especialista em Administrao de Empresas pela Fundao Getulio Vargas (FGV)/So Paulo (2002) e mestre em Poltica Cientfica e Tecnolgica pela UNICAMP (2007). Trabalhou na Promon e na Lucent Technologies e desde 2004 pesquisador do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes, Fundao CPqD. Possui experincia no setor de tecnologias de informao e comunicao (TICs), em gesto da inovao, prospeco, planejamento estratgico e polticas pblicas.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Jane Fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Editores
Bolvar Pgo Carlos Alvares da Silva Campos Neto
Adilson de Oliveira Alfredo Eric Romminger Bolvar Pgo Carlos Alvares da Silva Campos Neto Cludio de Almeida Loural Fabiano Mezadre Pompermayer Gesmar Rosa dos Santos Helder Queiroz Pinto Jr.
Ians Melo Ferreira Josef Barat Jnia Cristina Pres Rodrigues da Conceio Leonardo Fernandes Vasconcelos Mariana Iooty Priscila Braga Santiago Ricardo Pereira Soares Rodrigo Lima Verde Leal
Colaboradores
ISBN 857811055-2
9 788578 110550

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Livro 3: Livro 4: Livro 5:

Livro 6: Livro 7: Livro 8:

Livro 9: Livro 10:

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Infraestrutura Econmica no Brasil:

Infraestrutura Econmica no Brasil:

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --

Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

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1 CONCEITOS DE INFRAESTRUTURA ECONMICA

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As Interfaces da Infraestrutura Econmica com o Desenvolvimento...

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EXPERINCIAS LATINO-AMERICANAS EM INFRAESTRUTURA ECONMICA

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Experincias Latino-Americanas em Infraestrutura Econmica

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Evoluo do investimento em infraestrutura na Amrica Latina, como porcentagem do PIB 1980-2006

Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008).

Experincias Latino-Americanas em Infraestrutura Econmica

Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

Fonte: Caldern e Servn (2008).

Experincias Latino-Americanas em Infraestrutura Econmica

Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008).

Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

Fonte: Carciofi e Gay (2007).