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Pblicas, Regulacin Polticas Pblicas, Regulacin Polticas y Desarrollo Sostenible D y Desarrollo Sostenible

Defensoras del Nio y Adolescente

El Sistema Nacional de Defensoras del Nio y Adolescente

PAR - Instituto de Polticas Pblicas, Regulacin y Desarrollo Sostenible(*)
Resumen Ejecutivo

Este breve artculo explora el entramado institucional del servicio de las Defensoras del Nio, Nia y Adolescentes (DNA) as como las posibles limitaciones que stas afrontan en su relacin con las Municipalidades Locales en las que se ubican y que las promueven. Asimismo analiza los esfuerzos realizados por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) durante el ao 2012, rgano rector del sistema.

1. El Sistema Nacional de Atencin Integral del Nio y Adolescente SNAINA Durante el ao 2011 se registraron cerca de 3,500 casos de violencia y abuso sexual en menores de edad, a lo hay que sumar que 7 de cada 10 nios sufren de anemia. De acuerdo con Save the Children, el 87% de nios con discapacidad no asiste a la escuela, situacin que se agrava cuando el nio es indgena, pues slo 11% de ellos reciben educacin en su propia lengua(1). La Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar 2011 del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) seala que el castigo fsico y humillante sufrido por menores de edad bordea el 78.5 % y el 76.4% - dependiendo si es el padre o la madre la persona responsable del maltrato, respectivamente. La cifra an permanece alta cuando se trata de maltrato fsico: 31.7% cuando el padre es quien maltrata y 34.9% cuando es la madre(2). Esta penosa realidad ha buscado ser atendida con el lanzamiento del Plan Nacional de Accin por la Infancia y Adolescencia 2012 2021 (PNAIA), el cual pretende relanzar el Sistema Nacional de Atencin a los Nios y Adolescentes (SNAINA)(3) con vista a fortalecer los servicios pblicos que brindan las entidades pblicas y privadas dedicadas al proteccin y promocin de los derechos de los nios, nias y adolescentes (NNA) y al cumplimiento de los objetivos del milenio. Con relacin al castigo fsico y humillante a los NNA, el PNAIA sostiene como sexta meta

emblemtica disminuir la violencia familiar contra nias, nios y adolescentes. Situacin que, como se ha visto en el prrafo anterior, an est lejos de ser atendida plenamente. Una de las estrategias para abordar la violencia contra NNA es la creacin de Defensoras de la Mujer, Nio y Adolescente (DNA) en el marco de la implementacin del Cdigo del Nio, Nia y Adolescente presentado en 1992 y como parte fundamental del SNAINA. Las DNA son los entes de atencin de la infancia y adolescencia con mayor presencia a nivel nacional. Segn el PNAIA, existen cerca de 2,200 Defensoras en 998 distritos, lo que las convierte en un servicio pblico clave a ser fortalecido para el cumplimiento de la sexta meta establecida por el PNAIA. La legislacin establece que las DNA tienen por finalidad promover y proteger los derechos de los NNA mediante el ejercicio de funciones de promocin, vigilancia y defensa de los derechos fundamentales de los NNA. El Cdigo de los Nios, Nias y Adolescentes sostiene que las DNA cumplen con las siguientes funciones: a. Conocer la situacin de los NNA que se encuentran en instituciones pblicas y privadas. b. Intervenir cuando se encuentren amenazados y vulnerados los derechos de los NNA para hacer prevalecer el principio de un inters superior. c. Promover el fortalecimiento de los lazos familiares. Para ello pueden realizar con-

(*) Organizacin privada, cuyo propsito es el desarrollo, gestin, planeamiento, implementacin y seguimiento de polticas pblicas, diseos normativos e institucionales, instrumentos y procesos de gestin pblica, as como temas vinculados a la regulacin y al desarrollo sostenible. Disear e implementar procesos de incidencia poltica, programas de apoyo social, manejo de conflictos sociales, proyectos de desarrollo ambiental y social, tanto al sector pblico como al privado, en el mbito nacional e internacional. Adems, promueve la investigacin y la publicacin de libros, revistas, entre otros e impulsa y dirige la creacin de instituciones educativas.

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siempre que no exista procesos judiciales previos. h. Denunciar ante las autoridades competentes las faltas y delitos cometidos en agravio de los nios y adolescentes. Las DNA son creadas por Instituciones Promotoras, las mismas que brindan soporte econmico y administrativo. A su vez, las DNA, sus instituciones promotoras, sus usuarios y la Direccin de Sistemas Locales y Defensoras del MIMP conforman el Sistema Nacional de Defensoras del Nio, Nia y Adolescente (SNDA). La articulacin y jerarqua del sistema que defiende y protege a los nios, nias y adolescentes se observa en el grfico 1: la institucin u organizacin que la promueve, as como la organizacin externa de la DNA. 3. Tener un espacio fsico para el acceso de los usuarios. 4. Tener una relacin de miembros del DNA. 5. Elaborar un reglamento interno que norma el funcionamiento del servicio del DNA. 6. Tener copia del documento que acredite la capacitacin de los miembros de la DNA. Relacionando cada una de estas funciones con las recomendaciones del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) en sus observaciones 13 y 15 como se puede observar en el Cuadro 1. Conforme con todo lo anterior, las DEMUNAS son un servicio fundamental para la proteccin de los NNA, al brindar servicios cuando sufren algn tipo de abuso. Ahora bien, teniendo en consideracin que los problemas de castigo fsico y humillante mantienen ndices altos, es preciso preguntarse cul es la capacidad real de las DEMUNAS y cmo stas han respondido a las demandas de sus beneficiarios finales, o en su defecto, que estrategia ha planteado el MIMP en orden de mejorar el servicio brindado. 2. Acciones desde la Direccin General de Nios, Nias y Adolescentes (DGNAA)

ciliaciones extrajudiciales entre cnyuges, padres y familiares sobre alimentos, tenencias, rgimen de visitas, siempre que no existan procesos judiciales en la materia. d. Conocer la colocacin familiar. e. Fomentar el reconocimiento voluntario de la filiacin. f. Coordinar programas de atencin en beneficio de los nios, nias y/o adolescentes que trabajan. g. Brindar orientacin multidisciplinaria a la familia para prevenir situaciones crticas,

Grafico N 1

Fuente: Investigacin PAR. Elaboracin: Propia.

Al ser las DNA entes que pueden ser promovidos por instituciones de carcter privado o pblico, stas pueden ser de varios tipos. Si stas tienen por Institucin Promotora a una Municipalidad provincial o distrital es se denominada Defensora Municipal del Nio y el Adolescente (DEMUNA). Adems del marco normativo general aplicable a las DNA, la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, establece que en materia de promocin de programas sociales, defensa promocin de derechos, las Municipalidades deben ejercer las siguientes funciones: a. Las Municipalidades provinciales deben regular las acciones de las DEMUNA, adecuado las normas nacionales a la realidad local, y b. Las Municipalidades distritales ejercen la funcin exclusiva de organizar e implementar el servicio de las DEMUNAS, de acuerdo a las legislacin sobre la materia. En tal sentido, las entidades encargadas de la implementacin de las DEMUNAS son las Municipalidades Provinciales y Distritales. Es as que al ao 2011, cerca del 49% de todas las provincias y distritos cuentan con una DEMUNA. Por su parte, el PNAIA tambin reconoce a las DEMUNAS como la red especializada en atencin a la infancia y adolescencia ms grande del pas.

A pesar de la centralidad de las DEMUNAS en la atencin a los nios, nias y adolescentes, existen limitantes en la calidad del servicio que stas proveen. Por ley, como hemos mencionado, se han definido que 3 son las principales funciones que estas cumplen: promocin, vigilancia y defensa de los derechos fundamentales de los NNA. En cuanto a la promocin, las DNA despliega acciones planificadas, orientadas a cambiar las formas de pensar y actuar de las personas, a fin de lograr el cumplimiento de los derechos de los NNA. Por el lado de la vigilancia, las DNA deben movilizar y capacitar a la poblacin para que vigilen a sus autoridades en el cumplimiento de las funciones de proteccin de los NNA. En cuanto a la atencin, las DNA concentran servicios orientados a restituir los derechos afectados a los NNA. Dentro de las funciones de las DNA, el Reglamento del Servicio de la Defensora del Nio y del Adolescente establece que para su instalacin y funcionamiento, las DEMUNAS deben cumplir una serie de requisitos, tales como: 1. Presentar un Plan de trabajo orientado a cumplir con los fines y funciones reconocidos en el Cdigo de los Nios y Adolescentes. 2. Contar con un organigrama que permita visualizar el servicio de DNA al interior de

Un paso significativo en materia legislativa para la atencin de los NNA se ha venido dando desde la Direccin General de Nios, Nias y Adolescentes (DGNNA), habindose logrado durante el ao 2012(4): a. La presentacin de un Proyecto de Ley que prohbe el uso de toda medida correctiva contra la integridad personal de los nios, nias y adolescentes, el cual actualmente se encuentra en el Congreso de la Repblica; elemento importante para buscar disminuir los altos ndices de violencia familiar en contra de los NNA. b. La aprobacin por parte de instancias tcnicas del MEF, de un Plan de incentivos municipales para la creacin de 555 DEMUNAS en igual nmero de distritos, ampliando de manera significativa su cobertura. c. La presentacin de una propuesta de calidad en la atencin de nios, nias y adolescentes para el servicio brindado por las DNA, la cual busca uniformizar el servicio brindado por dichas entidades. No obstante estos avances en materia legislativa y promocional no se ha logrado una mejora sustantiva en la calidad del servicio. Los problemas administrativos que afrontan las DEMUNAS son ejemplos claros de ello referente, as como los pocos recursos con las que stas cuentan y la disponibilidad que los encargados y/o promotores de las DEMUNAS hacen de dichos recursos.

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Cuadro 1. Relacin entre recomendaciones del comit DESC y el Reglamento de servicio de la DNA
Recomendaciones comit DESC Disponibilidad de los servicios Descripcin Reglamento del Servicio de la Defensora del Nio y del Adolescente

La disponibilidad de los servicios, en un sentido minimalista refiere a la existencia de instituciones, capacidades de infraestructura necesaria para el funcionamiento de la DEMUNA. Tener un espacio fsico para el acceso. Es una medida que facilita la disponibilidad de los servicios.

Como se ha observado en este breve artculo los ndices procedentes del INEI sealan que los NNA se encuentran en peligro inminente de sufrir castigo fsico y humillante, as como otro tipo de vejaciones. Los problemas administrativos que sufren las DEMUNAS no contribuyen a resolver sus problemas, mucho menos a proteger sus derechos dado que la importancia administrativa, manifestada en el presupuesto brindado a las DEMUNAS, es insuficiente. Bibliografa Congreso de la Repblica. (1992). Cdigo de los Nios y Adolescentes Ley N 27337 [online]: http://www.congreso.gob.pe/ntley/ Imagenes/Leyes/27337.pdf. INEI. (2011). Encuesta demogrfica y de salud familiar. [Online] http://proyectos.inei. gob.pe/endes/2011/Libro.pdf. INEI. (2012). Nota de Prensa 223: Cada da se registra 311 denuncias de mujeres por violencia familiar. [Online]: http://www.inei. gob.pe/web/NotaPrensa/Attach/15561.pdf. MIMP. (2012). Plan Nacional de Accin por la Infancia y Adolescencia 2012-2021. [online] http://www.unicef.org/peru/spanish/PNAIA-2012-2021.pdf. MIMP-DGNNA. (2012). Informe de gestin enero- diciembre 2012. [Online]: http:// www.mimp.gob.pe/files/direcciones/dgnna/ logros_DGNNA_2012.pdf. PAR-Instituto de Polticas Pblicas, Regulacin y Desarrollo. (2013). Informe final de consultora conteniendo los resultados de la supervisin a los servicios brindados por las Defensoras del Nio, Nia y Adolescente en nueve regiones del pas. PROMUDEH. (1999). ANEXO - RESOLUCION MINISTERIAL N 234-99-PROMUDEH Reglamento del Servicio de Defensora del Nio y el Adolescente. Online: http:// spij.minjus.gob.pe/CLP/contenidos.dll/ temas/coleccion00000.htm/tomo01148. htm/libro01169.htm/sumilla01172. htm?f=templates$fn=document-frame. htm$3.0#JD_salas3740. Save the Children. (2011). Situacin de la infancia en el Per. [online]: http://www. savethechildren.org.pe/nuestra-realidad/ situacion-de-la-infancia-en-el-peru.
NOTAS: (1) Save the Children. (2011). Situacin de la infancia en el Per. [online]: http://www. savethechildren.org.pe/nuestra-realidad/ situacion-de-la-infancia-en-el-peru (2) INEI. (2011). Encuesta demogrfica y de salud familiar. [Online] http://proyectos.inei.gob. pe/endes/2011/Libro.pdf (3) El SNAINA es el conjunto de rganos, entidades y servicios pblicos y privados que formulan, coordinan, supervisar, evalan y ejecutan los programas y acciones desarrollados para la proteccin y promocin de los derechos de los nios y adolescentes. (4) MIMP-DGNNA. (2012). Informe de gestin enero- diciembre 2012. [Online]: http:// www.mimp.gob.pe/files/direcciones/dgnna/ logros_DGNNA_2012.pdf.

Accesibilidad de los servicios

Se refiere a la accesibilidad tanto fsica: para NNA con habilidades especiales y/o discapacitados puedan hacer uso de los servicios del Estado. En cuanto al servicio en cobertura apunta a que sean suficientes materialmente. La aceptabilidad de los servicios pblicos refieren al respeto por las diferencias de gnero y la adaptabilidad, por su parte, a la maleabilidad del servicio a las condiciones sociales en las que este se brinda i.e si los servicios son brindados en la lengua de los beneficiarios o no. La calidad refiere a tanto la efectividad y la eficiencia con la que los servicio pblicos llegan a los beneficiarios. Concretamente, la logstica y la infraestructura juegan un rol importante. Tener una relacin de miembros del DNA que adems seala las caractersticas de cada una de ellas. Que permite el monitoreo y conocer las caractersticas de los beneficiarios. Elaborar un reglamento interno que norma el funcionamiento del servicio del DNA. Permite organizar y articular el servicio Tener copia del documento que acredite la capacitacin de los miembros de la DNA La capacitacin de los trabajadores de la DNA influye positivamente en la atencin a los beneficiarios.

Aceptabilidad y Adaptabilidad

Calidad del servicio

Fuente: Comit DESC observaciones 13 y 15 y PAR. Elaboracin: Investigacin PAR sobre DEMUNAS.

Cabe precisar que el artculo 13 del Reglamento del Servicio de Defensoras ordena a las entidades promotoras: 1. Proporcionar la infraestructura adecuada y los recursos humanos y econmicos que se requiera para el funcionamiento del servicio. 2. Velar que la DNA sea inscrita en el Registro del MIMP dentro de los 30 das siguientes a su creacin, o que se regularice su situacin en caso no hubiese sido registrada oportunamente. 3. Comunicar por escrito al MIMP la suspensin total o parcial de las actividades de la DNA y los motivos de sta, en un plazo no mayor de 30 das calendario contados a partir de dicha suspensin. Cualquier accin realizada en el nombre de la DNA con posterioridad a su cierre ser de responsabilidad de su institucin promotora. 4. Realizar de oficio las investigaciones a que haya lugar para determinar el incumplimiento de funciones y/o la realizacin de cobros o de actos contrarios a la tica y la moral por parte de los miembros del servicio que promueve, imponiendo las sanciones correspondientes.

5. Acreditar a los Responsables y Defensores de DNA que promueven. 6. Comunicar al MIMP cualquier modificacin relacionada con la informacin y documentacin presentada para su incorporacin en el Registro del MIMP en un plazo no mayor de tres meses de suscitado dicho cambio, a efectos de tener un conocimiento real y actualizado del estado de todas las Defensoras. El incumplimiento de lo dispuesto en el presente inciso dar lugar a la cancelacin de la Constancia de Registro, de conformidad con lo establecido en la Directiva que norma el Registro de las D.N.A Sobre la base de los datos aqu presentados, es necesario realizar ms acciones para que el 78.5% de padres y 76.4% de madres maltratadores dejen de atentar contra sus hijos menores de edad en sus hogares. Para ello, una clave se encuentra en los Gobiernos locales y distritales, instancias que deben asumir con claridad su rol de entidades promotoras de las DEMUNAS. Asimismo, articular dichos esfuerzos con los de los Gobiernos Regionales, instancias que deben visibilizar a los NNA en agenda de sus regiones. Ello puede contribuir en la proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes, poblacin vulnerable de nuestra sociedad.

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