Tratado de Derecho Administrativo. Tomo VII - La actividad formal de la administracin del estado Dr. Claudio Moraga Klenner.

. Principio de Impugnabilidad. Impugnar un acto administrativo es reconocer que la Administracin se encuentra sujeta a control y a evaluacin. El objeto de este control o evaluacin es analizar la calidad del ejercicio de la funcin administrativa a partir de distintos parmetros, tales como rectitud objetiva (juridicidad y racionalidad), rapidez, oportunidad, deferencia con los intereses y derechos de quienes resultarn afectados, entre otros, vinculando el resultado de cada uno de ellos a distintos sistemas sancionatorios positivos (recompensas) o negativos (castigos). El acto administrativo es siempre impugnable por va administrativa y jurisdiccional, por causa de ilegalidad. Por mandato de los artculos 6 y 7 de la CPR; artculos 2, 10 y 11 LOCBGAE y artculo 64 a) LEA; debe ser la propia Administracin la que declare la ilegalidad de sus actos. Lo anterior, no obsta al ejercicio de la funcin jurisdiccional que cabe desempear a los tribunales de justicia, ordinarios o especiales, por va de acciones conservadoras de derechos fundamentales de las personas y anulatorias y resarcitorias, segn un proceso contencioso administrativo general o especial. El artculo 15, dispone que, por regla general, todo acto administrativo terminal 1, es impugnable por el interesado mediante los recursos administrativos de reposicin y jerrquico, sin perjuicio del recurso extraordinario de revisin y de los dems recursos que establezcan las leyes especiales. La ley, excepcionalmente, acepta que los actos de mero trmite tambin sean impugnados cuando ellos provoquen alguna de las dos siguientes consecuencias: 1.- Que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento 2.- Que produzcan la indefensin para el interesado 2. En nuestro pas rige el principio de tutela subjetiva; lo que en otras palabras y salvo casos excepcionales regulados en la ley, no se trata de conferir la accin a cualquier persona, sino que restringirla a un universo de personas que detentan cierta cualidades especiales: titularidad de un derecho subjetivo o, en su defecto, de un inters actual que pretende obtener proteccin para una situacin jurdica legitima. La cuestin sobre la Impugnabilidad de los actos administrativos tiene un matiz tratndose de ciertas personas que se encuentran en una situacin de sujetos especiales frente a la Administracin, es el caso de los funcionarios (civiles y militares). En efecto, las medidas que adopta la Administracin respecto de sus funcionarios, son tambin, verdaderos actos administrativos. Sin embargo, el sistema no permite ni otorga a los funcionarios pblicos iguales posibilidades de impugnacin que las que se concede a los privados. ste es uno de los motivos que hacen concluir a la doctrina alemana que los actos de la Administracin, que nicamente producen efectos al interior de la organizacin, son solamente medidas o instrucciones pero no verdaderamente actos administrativos. En el caso chileno, dichas rdenes o instrucciones, en cuanto acto administrativo, son obligatorios para el funcionario a quien se dirigen. El sistema jurdico no concede a este ltimo

El que pone termino al procedimiento administrativo resolviendo las cuestiones planteadas en su interior. 2 Entendemos que el interesado, es a quien el ordenamiento jurdico confiere la accin impugnaticia, es una persona que presenta o detenta ciertas cualidades.

un derecho de impugnacin como el de los privados, sino que de un modo sucedneo le entrega el derecho de representacin, que una vez operado lo exculpa de responsabilidad. El caso de las medidas administrativas que se dirigen al funcionario pblico afectando su situacin jurdica personal es ms complicado. El sistema administrativo concede a esos funcionarios un mecanismo especial de revisin, pero que est pensado para que no alcance a la va jurisdiccional, sino a que lo sumo, a un pronunciamiento oficial de parte de la Contralora General de la Repblica. Excepcionalmente, cuanto a un funcionario municipal se le aplica la medida de destitucin del cargo pblico que desempea, puede ejercer la accin impugnaticia, de carcter jurisdiccional, que se concede en el artculo 140 LOCM (Reclamo de ilegalidad municipal); en todo caso, el reclamante acta aqu como un particular, ya que la sancin en contra de la que reclama precisamente le ha privado de su calidad de funcionario pblico. Esto no hace ms que reforzar la aseveracin de que un funcionario pblico no puede acceder a una justicia contenciosa administrativa en que se revise actos o medidas de la autoridad que le afecta en sus derechos. La LBPA; ha explicitado que la autoridad revisora de un acto administrativo puede dictar por s mismo un acto de reemplazo, pero de acoger el recurso de reposicin, el acto que hubiese sido planteado y por cuya virtud del acto de reemplazo, tiene que dejarse sin efecto. Lo mismo debe reconocerse a la autoridad actuando de oficio, puede tambin invalidar. No cabra provocar la invalidacin cuando la irregularidad o vicio es de menor importancia o envergadura y no afecta esencialmente el contenido del acto, es decir, no se trata de un vicio o error de derecho que prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni originan la indefensin de los interesados. La invalidacin de oficio no deja en indefensin al interesado, quien si estima que el acto invalidatorio no est conforme a Derecho, puede hacer uso de cuantas garantas franquea el ordenamiento jurdico a su favor, impugnndolo. Por de pronto, el artculo 53.3 LBPA, prescribe que esa impugnacin debe hacerse ante los Tribunales de justicia, en procedimiento breve y sumario. La aclaracin del acto administrativo. El artculo 62, admite que en cualquier momento, la autoridad administrativa que hubiere dictado una decisin que ponga trmino a un procedimiento, puede de oficio aclarar los puntos dudosos u oscuros y rectificar los errores de copia, de referencia, de clculos numricos y, en general, los puramente materiales o de hecho que aparecieren de manifiesto en el acto administrativo. Hay que destacar que la aclaracin tambin cabe siempre a peticin de parte, s decir, en su forma de recurso. La revisin o impugnacin del Acto Administrativo. La revisin de los actos de la Administracin, en sede administrativa o jurisdiccional, es una conquista histrica occidental de respeto del poder pblico a los derechos civiles de las personas. Hasta entrado el siglo XX; la doctrina mayoritaria explicaba que los actos administrativos del Gobierno no eran susceptibles de recurso de ninguna especie. A lo sumo, el particular podra ejercer a su respecto una especie de peticin que no tena ningn reconocimiento jurdico en ninguna ley, y que, ms que una va recursiva, no pasaba de ser una simple va de splica. Hoy, por el contrario, la invalidacin de un acto administrativo puede lograrse a travs de una accin de parte, esto es, por va de la impugnacin administrativa o jurisdiccional. La va impugnaticia administrativa puede ser definida como un nuevo procedimiento administrativo, que sucede a la notificacin o publicacin del acto administrativo, que se provoca

a travs de recursos que interpone oportuna y debidamente el sujeto pasivo de dicho acto, u otros interesados en el mismo, con el fin de controvertir el acto no slo en su legalidad, sino tambin en cuanto a su conveniencia, mrito y oportunidad, ante la misma autoridad que lo dict o ante su superior jerrquico, si lo tuviere, para que stas lo reconsideren, modificndolo, aclarndolo, invalidndolo o revocndolo. Por lo mismo, Cordero, explica que los recursos administrativos tienen la utilidad de que sirven para atacar cualquier acto administrativo y por cualquier causal, se puede impugnar en sus aspectos reglados y discrecionales, y por ilegalidad o por ir contra el inters general. Como medios de impugnacin, el ordenamiento jurdico concede a la persona interesada los recursos de reposicin, jerrquico y extraordinario de revisin. En diferentes leyes y disposiciones reglamentarias es posible encontrar sancionados otros recursos de esta misma naturaleza y que pueden tomar el mismo nombre de los recursos anteriormente mencionados. Es lo que ocurre por ejemplo en los artculos 48 y 141 LEA, que establecen una apelacin como medio de impugnacin de una resolucin de calificacin funcionario y de una resolucin que hace efectiva la responsabilidad funcionaria de los agentes pblicos, respectivamente. Otro caso se contiene en el artculo 42 incisos 1 y 2 RLCOP, que confieren una reposicin y luego un recurso de apelacin si se rechaza el primero, en contra de las ordenes o resoluciones escritas que en el curso de la concesin dicte el inspector fiscal, sea sobre las obras u otros aspectos que se relacionen con el contrato de concesin. En la LBPA; se regula en detalle sobre los recursos de reposicin, jerrquico y extraordinario. La interposicin provocar siempre el inicio de un nuevo procedimiento administrativo, esta vez, de segundo grado o recursivo, al que tambin estn llamados a participar cualquiera otros interesados. Por lo mismo, el artculo 55 exige que se notifique a dichos interesados, para que en el plazo de cinco das aleguen cuanto consideren procedente en defensa de sus intereses. Recurso de reposicin. Tiene por objeto obtener la invalidacin, reemplazo o modificacin de un acto administrativo por la misma autoridad que lo ha dictado. Este recurso puede ser presentado tanto por escrito como a travs de un medio electrnico. La reposicin no es una modalidad del derecho de peticin del artculo 19 numero 14 CPR; por dos razones, la primera porque la impugnacin formal que hace el particular tiene una entidad jurdica de mayor peso que una simple propuesta o sugerencia; lo que es propio de una peticin; y segundo porque en el caso de la peticin su ejercicio no consagra un verdadero deber de la autoridad de responder. El recurso de reposicin procede siempre, sin excepcin, es un recurso formal y genera en la Administracin el deber de sustanciarlo y fallarlo. El recurso de reposicin debe interponerse dentro del plazo de cinco das; y la administracin est obligada a pronunciarse sobre este en un plazo no superior a 30 das. Finalmente si se rechaza total o parcialmente una reposicin, se elevar el expediente al superior que corresponda si, junto con sta, se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerrquico. Recurso Jerrquico. Tiene la misma finalidad y objeto que el recurso de reposicin y tambin puede ser presentado por escrito o a travs de un medio electrnico. En este caso, la autoridad llamada a pronunciarse sobre el recurso, queda habilitada para dejar sin efecto, reemplazar o modificar el acto impugnado. El recurso jerrquico puede interponerse en defecto del de reposicin, lo que debe efectuarse ante el superior jerrquico de quien hubiere dictado el acto impugnado, dentro de los 5 das siguientes a su notificacin. Este recurso, tambin puede interponerse conjuntamente con el de reposicin y en subsidio del mismo. En este caso, el recurso jerrquico se interpone ante el rgano que ha emitido el acto impugnado, para ante el superior jerrquico.

El recurso jerrquico solamente cabe cuando el acto administrativo es dictado por un rgano que se encuentra subordinado a otro, es decir, en una relacin de dependencia y jerarqua; por esto mismo la LBPA; no admite el recurso jerrquico contra los actos del Presidente de la Republica, de los ministros de estado, de los alcaldes y de los jefes superiores de los servicios pblicos descentralizados; tampoco puede interponerse ante las autoridades de la Administracin centralizada contra un acto administrativo de un rgano inferior, pero con potestades desconcentradas. La LBPA consagra un requisito esencial para resolver un recurso jerrquico; que la autoridad competente oiga previamente al rgano recurrido, el que podr formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrnico. Recurso extraordinario de revisin. Procede en contra de los actos administrativos firmes, es decir, contra aquellos que, o bien, no fueron impugnados oportunamente en sede administrativa o bien, que no obstante haberse interpuesto los recursos de reposicin y jerrquico, fueron rechazados total o parcialmente por la administracin. Este recurso se interpone ante el superior jerrquico, si lo hubiere, o, en su defecto, ante la misma autoridad que hubiere dictado el acto firme que se impugna por esta va extraordinaria. Se le denomina recurso extraordinario por dos razones; primero porque el plazo de interposiciones de un ao, lo que no se condice con el artculo 53. 1 LBPA que permite la invalidacin del acto administrativo dentro de los dos aos siguientes a su comunicacin. Y segundo, porque nicamente es procedente si concurren las siguientes circunstancias: 1) Que la resolucin que se impugna se hubiere dictado sin el debido emplazamiento. 2) Que al dictarse dicha resolucin se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho y que ste haya sido determinante para la decisin adoptada, o que aparecieren documentos de valor esencial para la resolucin del asunto. 3) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dict como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia y otra maquinacin fraudulenta. 4) Que en la resolucin que se impugna hayan influido de modo esencial documento o testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada posterior a aquella resolucin, o que siendo anterior, no hubiesen sido conocidos oportunamente por el interesado. Los efectos de la va impugnaticia administrativa, segn la LBPA. El artculo 57 prescribe que la interposicin de los recursos administrativos no suspender la ejecucin del acto impugnado, es decir, este ltimo es ejecutorio y puede cumplirse en todo evento; por lo que entonces, no es difcil vaticinar que estaremos ante una controversia, donde por una parte, el ciudadano querr impedir que el acto sea ejecutado materialmente antes de que exista un pronunciamiento administrativo sobre su regularidad jurdica; a su turno probablemente la Administracin intentar lograr que el acto se ejecute, puesto que ello se hace necesario frente a un inters general o pblico que lo demanda. Este conflicto puede solucionarse de diversas maneras: 1) Podra establecerse la regla general de que los efectos del acto queden expresos como consecuencia de su impugnacin, salvo que por ley se permita la ejecucin inmediata del mismo, al entenderse que hay un inters pblico que prima sobre el inters del privado.

2) Podra establecerse en otros casos, que la interposicin de recursos administrativos por parte de los interesados no suspende por s solo la eficacia del acto en cuestin, salvo los casos excepcionales en que la ley as lo establezca; por ejemplo los recursos de reposicin y apelacin contemplados en el Estatuto Administrativo. 3) Podra establecer que en los casos en que el procedimiento de revisin se inicie de oficio, entonces el rgano competente puede resolver por s solo la suspensin de la ejecucin del acto, segn si a su discrecin ste puede causar un perjuicio de imposible o difcil reparacin; o por el contrario podra prescribir que la suspensin del acto solamente cabe ante ruego del privado, de no de oficio de la Administracin. En el caso particular de la LBPA, que dispone que la interposicin de un recurso no suspende los efectos del acto impugnado, se permite que la autoridad llamada a resolver el recurso, a peticin fundada del interesada, suspenda la ejecucin cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar dao la ejecucin cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar dao irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso. La LBPA; tampoco se pone en el caso de que la revisin del acto se inicie a propia instancia de la Administracin, es decir, sin que exista recurso formal de algn interesado. La dualidad de vas impugnaticias del ciudadano (sede administrativa y sede jurisdiccional) no se ha alterado mayormente con la entrada en vigencia de la LBPA. En efecto, salvo casos especiales contemplados en la ley, en que se exige necesariamente que se agote previamente la va recursiva administrativa, antes que quede el interesado procesalmente habilitado para ocurrir o reclamar ante los tribunales de justicia. De preferirse la va administrativa, el recurrente debe primeramente esperar la resolucin de su recurso o el transcurso del plazo para que deba entenderse desestimado, antes de deducir igual pretensin ante los tribunales de justicia. Por su parte, si el interesado prefiere utilizar la va jurisdiccional para el control del acto administrativo que estima viciado o lesivo, entonces, cualquiera reclamacin administrativa que luego haga respecto del mismo acto inhabilita a la Administracin de conocerla, y por tanto, de resolverla. Con el objeto de no desmejorar los derechos y acciones de ese interesado, el artculo 54.2 se encarga de disponer que planteada la reclamacin en sede administrativa se interrumpir el plazo para ejercer la accin jurisdiccional, y que ste volver a contarse desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su caso, desde que la reclamacin se entienda desestimada por el transcurso del plazo. Finalmente, en una medida de necesaria publicidad que beneficia a toda la comunidad, el artculo 58 dispone que las resoluciones que acogieren recursos interpuestos contra actos que hayan sido publicados en el Diario Oficial, debern ser publicados en extracto en dicho peridico en la edicin correspondiente a los das 1 o 15 de cada mes o al da siguiente si fuere inhbil.