O que a PNAD e quem so os atores que implementam a poltica?

? De tudo que foi mencionado, podemos observar que a PNAD uma Poltica Pblica com dois objetivos explcitos: a reduo da demanda de drogas e o controle da questo das drogas por parte do Estado (quando se refere em controle podemos objetivar tanto a questo de controle ideolgico: medidas preventivas; controle epidmico: medidas de tratamento, recuperao e reinsero social; bem como reduo de danos sociais e a sade; quanto medidas de controle repressivas ao uso e ao trfico de drogas: normas e decises jurdicas e administrativas criminalizantes ou no; bem como as de controle de informao:atividades de pesquisa, estudo e avaliaes; que permitem ao Estado monitorar, controlar e dirigir em escala macro e micro a sociedade). Conforme a PNAD (Decreto 4.345/2002), bem como a lei de 2006 e o Decreto que passaram a organiz-la mais detalhadamente, o SISNAD, orienta-se a partir de 2002 pelo princpio bsico da Responsabilidade compartilhada (item 2.12 do PNAD.) entre Estado e Sociedade, adotando como estratgia cooperao mtua e a articulao de esforos entre Governo, iniciativa privada e cidados - considerados individualmente ou em suas livres associaes. A PNAD busca ampliar a conscincia social para a gravidade do problema representado pela droga e comprometer as instituies e os cidados com o desenvolvimento das atividades antidrogas no Pas, legitimando, assim, o Sistema. O item 4.1.3 da PNAD, bem como a Resoluo n 3 do CONAD constituem a base ideolgica da poltica de preveno existente na PNAD, sendo por vezes utpica, eis que busca atingir o ideal de construo de uma sociedade protegida do uso de drogas ilcitas e do uso indevido de drogas lcitas. Uma sociedade sem desvios absolutamente utpica. O tipo de cidado tipo que se busca no pode ser construdo, sendo, por vezes um objetivo simblico de legitimao do aspecto de persecuo penal ao delinqente que no esteja enquadrado dentro deste ideal. De outra forma, os objetivos ali expressados, como por exemplo, a promoo de valores morais e ticos, da sade individual, do bem-estar social, da integrao socioeconmica, etc, necessitam de medidas da mais vasta ordem (econmicas, educativas, de sade, culturais, etc) as quais ultrapassam a questo da PNAD. Sem um posicionamento poltico de reestruturao social que permita a reduo das desigualdades e a cidadania plena a populao marginalizada tais orientao jamais podero se concretizar. Ao organizar e integrar as foras nacionais, pblicas e privadas, o SISNAD trabalha com a municipalizao de suas atividades, buscando sensibilizar estados e municpios brasileiros para a adeso e implantao da PNAD, em seu mbito . Nos itens 4.1.1 e 4.1.2, a

PNAD estabelece como poltica de preveno o critrio de Orientao Geral: (a) Estimular a parceria entre os diferentes segmentos da sociedade brasileira, decorrente da filosofia da "Responsabilidade Compartilhada" e apoiada pelos rgos governamentais federais, estaduais e municipais; (b) Descentralizar a execuo desta poltica, no campo da preveno ao nvel municipal com o apoio dos Conselhos Estaduais Antidrogas. Para tanto, os municpios devem ser incentivados a instituir e fortalecer o seu Conselho Municipal Antidrogas (COMAD). No contexto institucional a nvel federal, os principais atores da PNAD so: o CONAD1, o SENAD que exerce a secretaria executiva do CONAD, o OBID2, juntamente com os COMADs e COEADs e o FUNAD 3 os quais compe o SISNAD que organizado de forma descentralizada. O SISNAD conta, portanto, com dois rgos centrais: o Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, secretariado pelo SENAD responsvel central pela reduo da demanda de drogas, que deve consistir na poltica de preveno; e o Ministrio da Justia, por intermdio da Polcia Federal responsvel pela reduo da oferta de drogas. Os estados e os municpios so estimulados a instituir estruturas semelhantes s estruturas federais: um conselho e dois rgos centrais. Segundo o CEBRID4, em 2004 existiam Conselhos Estaduais Antidrogas ou de Entorpecentes em todas as vinte e sete unidades federativas brasileiras que, por sua vez, tm orientado seus respectivos municpios a institurem conselhos municipais5. Segundo dados do estudo feito a pedido do SENAD pela UNB, que mapeou as instituies governamentais e no governamentais que trabalham na poltica preventiva no Brasil6, das 1255 instituies que realizam atividades de preveno do uso indevido de lcool e outras drogas, 451 instituies so governamentais e 776 so ONGs e 28 instituies no declararam a sua natureza. Segundo a referida pesquisa, nas instituies que realizam atividades de preveno ao uso indevido de lcool e outras drogas prevalece a preveno universal7. O modelo mais utilizado nesse sentido o de educao afetiva 8. Outros modelos utilizados pelas instituies governamentais foram: educao para conhecimento cientfico e
1 2

Conselho Nacional Antidrogas. Observatrio Brasileiro de Informaes sobre Drogas. 3 Fundo Nacional Antidrogas, reestruturado do antigo FUNCAB. 4 http://www.unifesp.br/dpsicobio/boletim/ed53/8.htm (acessado em 04/07/08) 5 Precisamos considerar que o Brasil tinha em 2007 cerca de 5562 municpios, conforme http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/03/08/materia.2007-03-08.2278142469/view (page consultada em 05/07/2008). 6 Mapeamento das instituies governamentais e no-governamentais de ateno s questes relacionadas ao consumo de lcool e outras drogas no Brasil - 2006/2007. p. 78-79. 7 Desse total, 34,9% so realizadas por instituies governamentais e 63,3% por ONGs. (Idem, ibidem). 8 Segundo 32,8% de respostas dadas por instituies governamentais e 65,6% ONGs. (Idem, ibidem).

educao para sade. As ONGs utilizam tambm os modelos de treinamento de habilidades e treinamento para resistir. Mais da metade das instituies (56,3%) realiza formao de multiplicadores9 e a maioria das aes destinada para a comunidade em geral10. A atividades de preveno mais utilizada a palestra sobre as drogas 11. As instituies do governo tambm realizam distribuio de material educativo e articulao com escolas e outras instituies de ensino. As ONGs informaram realizar apresentao de relatos pessoais e dinmicas de grupo. O carter preventivo da PNAD pode ser tido como simblico? Para elucidar esta questo utilizamos a perspectiva de Hill (2006: p. 67) para ele polticas simblicas so aquelas formuladas sem nenhuma inteno concreta de implementao. Tal acontece porque os polticos desejam ser vistos por apoiarem determinados ideais ou metas, sem, efetivamente fazerem nada por eles. Nesse sentido,
[...] Qualquer sistema em que haja uma separao clara entre a formulao e a implementao de polticas, seja devido diviso entre o legislativo e o executivo [...], seja pela diviso entre nveis de governo ou ministrios e os rgos de implementao (presente na maioria dos sistemas, mas principalmente nos federados), oferece-se oportunidades para a promulgao de polticas simblicas [...].

No caso brasileiro, o exemplo da Gr-Bretanha, citado por Hill pode nos servir de referencial terico de anlise, pois tanto aqui quanto l: [...] muitas polticas regulatrias exigem legislao do Parlamento, mas a implementao est a cargo da autoridade local. O Parlamento pode aprovar, com relativa facilidade, leis para permitir o controle sobre certas atividades ou autorizar o fornecimento de determinados servios, sem, no entanto, fornecer recursos que viabilizem as aes. Pequenas equipes de atores locais de sade ambiental, por exemplo [no caso brasileiro, principalmente atores ligados as CAPs e as ONGs], precisam enfrentar uma quantidade enorme de legislao, desenhada para proteger o pblico da exposio de potencias perigos sade[...] . Assim ocorre com a PNAD uma vez que consubstancia uma poltica federal que, conforme o art. 1 do Decreto 5.912/2006, tem por finalidade articular, integrar, organizar e coordenar as atividades relacionadas com a preveno ao uso indevido, ateno e reinsero social de usurios e dependentes de drogas. Entretanto, conforme o art. 3 da mesma Lei, a organizao do SISNAD assegura a orientao central e a execuo

As instituies do governo informaram realizar tal formao junto a educadores e representantes de atividades governamentais. J as ONGs informaram que o pblico-alvo da formao de multiplicadores constitudo por pais e ex-usurios de drogas. (idem, ibidem). 10 33,4% das respostas foram dadas por dirigentes de instituies governamentais e 64,3% de ONGs. Entre as instituies governamentais sobressaram tambm como pblico-alvo das atividades de preveno alunos de ensino fundamental e mdio e profissionais de sade. E entre na ONGs os alunos de ensino fundamental e mdio e pais e/ou responsveis de alunos. (idem, ibidem). 11 34,6% de respostas dadas por instituies governamentais e 63,3% por ONGs. (idem, ibidem).

descentralizada das atividades realizadas em seu mbito, tal se d atravs de convnios e ajustes entre as esferas federal, estadual e municipal. Os dados obtidos da anlise do Mapeamento so extremamente importantes para avaliarmos a questo simbologia ou no da PNAD em sua implementao e sero apresentados a partir de agora para apoiar nossas concluses. Se considerarmos quem em 2007 havia no Brasil 5562 municpios, 26 Estados e o Distrito Federal e que as instituies pesquisadas encontravam-se localizadas nas trs esferas (Federal, Estadual e Municipal), e neste contexto s 1255 instituies realizaram atividades de preveno estamos ainda distantes da meta de implementao local da PNAD a que se pretende. O quadro se agrava ao observarmos que deste nmero, apenas 451 instituies so governamentais, o que significa que a PNAD at o presente momento no que tange a questo preventiva muito mais simblica que efetiva. O pouco que se faz est a cargo das ONGs que acrescentam ao discurso preventivo, muitas vezes, uma carga moral e religiosa que por vezes estigmatiza o usurio de drogas e as comunidades carentes como responsveis pela violncia e pelo crime numa esquizofrenia coletiva que busca desesperadamente bodes expiatrios para a realidade social a que a sociedade est submetida. Nesse sentido, estamos diante de uma poltica simblica no que tange a preveno, o que extremamente grave, uma vez que em sede ideolgica, a bandeira preventiva que legitima a persecuo criminal em razo das drogas e todo um sistema de violncia institucionalizada do Estado. A quem se dirigem os esforos preventivos? Conforme os dados do Mapeamento existe uma incongruncia entre as tarefas de preveno que deveriam partir de medidas scio-educativas principalmente de crianas, adolescentes e jovens e a ateno que as instituies denotam a certas camadas da populao (adultos jovens e idosos, por exemplo). Assim:
Dentre as 280 instituies que atendem somente o pblico masculino, 95,7% (268) so de instituies no-governamentais. Das 27 instituies que informaram atender ao pblico feminino 96,3% (26) so instituies no-governamentais. Observa-se que h uma tendncia das instituies governamentais a atender ambos os sexos e os servios especficos para o pblico feminino so oferecidos, em sua maioria, pelas instituies no-governamentais. Das 407 respostas referentes ao atendimento de crianas at 11 anos de idade, 46,7% (190) foram dadas por instituies governamentais e 51,8% (211) por nogovernamentais. Com referncia ao atendimento feito aos adolescentes de 12 a 17 anos, das 874 respostas, 38,1% (333) foram feitas pelas instituies governamentais e 60,6% (530) pelas no-governamentais. Das 1.090 instituies que informaram atender adultos jovens com 18 a 24 anos, 34,8% (371) so governamentais e 64,4% (702) no-governamentais.

 O atendimento a idosos realizado por 669 instituies, das quais 43,2% (289) so governamentais e 55,9% (374) no-governamentais.

As estatsticas acima demonstram que muito do que se chama de atividades de preveno aos olhos destas instituies, na realidade poderiam j ser tidas como atividades de tratamento ao problema das drogas, pois acabam refletindo em pessoas que j tem suas mentalidades e hbitos culturais e sociais formados. Isso dificulta ainda mais a avaliao dos reais aspectos de eficincia e efetividade da implementao dos esforos preventivos da PNAD. Segundo o item 4.2.3 da PNAD 12, seria diretriz desta dirigir esforo especial s populaes que se encontram na faixa de maior risco para o consumo de drogas e suas conseqncias, tais como crianas e adolescentes, populao em situao de rua, indgenas, gestantes e pessoas infectadas pelo vrus do HIV. Ao que se observa dos dados apurados isto est ainda no campo das idias, sendo falha a implementao neste sentido. Se considerarmos a questo da mulher (no caso da lei da gestante), ento, estaremos diante de uma poltica praticamente inexistente.

12

Decreto 4.345/2002.