I. Introduccin: Tres Administraciones implicadas y tres normativas reguladoras.

Tras demasiados aos de vigencia postconstitucional, en 2003 le lleg el turno a la Ley de Patrimonio del Estado, siguiendo el camino de la renovacin legislativa ya culminada en otros campos del Derecho aguas, Administrativo carreteras...). En efecto, como sealaba el Consejo de Estado en su dictamen 1 al Anteproyecto de Ley: el vigente rgimen del patrimonio de las Administraciones Pblicas se contiene en disposiciones que datan de hace casi 40 aos, disposiciones que, pese a su unnimemente reconocida perfeccin tcnica, precisan una adaptacin a las nuevas circunstancias polticas y jurdicas. Con la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las (procedimiento administrativo, urbanismo,

Administraciones Pblicas se intenta desde el Estado, aprovechando ttulos competenciales que le son propios, regular no slo el Patrimonio del Estado, sino tambin, y como autntica novedad, aquellos aspectos bsicos derivados de la atribucin al Estado de la competencia para aprobar las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas (artculo 149, 1, 182). Por otro lado, la nueva configuracin poltica nacida tras la aprobacin de la Constitucin de 1978, ha tenido, entre otras importantes consecuencias, el nacimiento de las Comunidades Autnomas, cada una de ellas provista de determinada capacidad legislativa en aquellas materias sobre las que asumen competencias. Una de estas materias es la que hoy nos ocupa. As, el Estatuto de Autonoma para Andaluca, hoy vigente3, aprobado por Ley Orgnica
1 2

Dictamen 805/2003, de 3 de abril de. Tambin invoca el Estado otros ttulo competenciales, como los fijados en el artculo 149, 1, 6, 8 y 17). 3 El proyecto de reforma aprobado el 3 de mayo de 2006, tambin contiene una previsin al respecto en su artculo 163: El patrimonio de la Comunidad Autnoma estar integrado por: a) Los bienes y derechos de su titularidad en el momento de aprobarse el presente Estatuto. b) Los bienes y derechos afectos a servicios que le sean traspasados. c) Los bienes y derechos adquiridos por cualquier ttulo jurdico vlido. 2. El patrimonio de la Comunidad Autnoma, su administracin, defensa y conservacin sern regulados por una Ley del Parlamento de Andaluca.

6/1981, de 30 de diciembre, atribuye a la Comunidad Autnoma de Andaluca la competencia exclusiva sobre bienes de dominio pblico y patrimoniales cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autnoma (artculo 13, 6), y en su artculo 55 seala que: 1:El patrimonio de la Comunidad Autnoma estar integrado por: 1. El patrimonio de la Comunidad en el momento de aprobarse el Estatuto. 2. Los bienes afectos a servicios traspasados a la Comunidad Autnoma. 3. Los bienes adquiridos por cualquier ttulo jurdico vlido. 2. El patrimonio de la Comunidad Autnoma, su administracin, defensa y conservacin sern regulados por una Ley del Parlamento andaluz. En uso de esta competencia, el Parlamento andaluz aprob la Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Andaluca, que fue desarrollada por el Reglamento para la aplicacin de la Ley de Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Andaluca, aprobado por Decreto 276/1987, de 11 de noviembre. Igualmente, y por ltimo. las competencias asumidas por la Comunidad Autnoma sobre rgimen local (artculo 13, 3 del Estatuto de Autonoma) han permitido, en nuestro mbito territorial, desplazar la regulacin aprobada por el Estado, significadamente el Reglamento de Bienes de Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio de 1986, por una normativa propia compuesta por la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andaluca, Ley desarrollada recientemente por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andaluca, aprobado por Decreto 18/2006, de 24 de enero. COROLARIO I.1. La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas. En la materia objeto de estas lneas, de las tres normas legales citadas, estatal, autonmica y local, es la Ley estatal, sin duda alguna, la que debe ocupar un lugar preferente en nuestro anlisis. Ya adverta en su Exposicin de Motivos que en materia de relaciones interadministrativas resultaba inaplazable la identificacin precisa de las

normas que configuran el rgimen patrimonial general de todas las Administraciones Pblicas. Identificacin que se ha hecho, a nuestro juicio, con correccin, ciertamente sobre la base de conceptos aceptados pacficamente por los operadores jurdicos (como el de bienes demaniales, bienes patrimoniales, el de afectacin, desafectacin, mutacin demanial, etc.). Siendo sta una novedad importantsima de la Ley, nos interesa ahora dirigir nuestra atencin a la regulacin de las relaciones interadministrativas y, en un primer momento, a los principios rectores de las mismas. A este respecto, el artculo 183 de la citada Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas (LPAP), inspirado en el artculo 116 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas 4 y, por supuesto, en el artculo 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Rgimen Local (LBRL), autntico antecedente en la materia, y en el artculo 4.1 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC), seala que: Las Administraciones pblicas ajustarn sus relaciones recprocas en materia patrimonial al principio de lealtad institucional, observando las obligaciones de informacin mutua, cooperacin, asistencia y respeto a las respectivas competencias, y ponderando en su ejercicio la totalidad de los intereses pblicos implicados. Junto a estos principios generales, la LPAP contiene otros instrumentos de relacin, como la Conferencia Sectorial (artculo 184) o la posibilidad de celebracin de Convenios patrimoniales o urbansticos (artculos 186 a 191). Por otro lado, a lo largo de su articulado pueden encontrarse disposiciones concretas que favorecen que las relaciones patrimoniales se planteen mejor con otra Administracin Pblica que con un particular. Por ejemplo, el artculo 137, 4 cuando considera como causa justificativa para la enajenacin directa que el adquirente sea una Administracin pblica, o el artculo 145 que regula la cesin gratuita de bienes Comunidades Autnomas, entidades locales, fundaciones a favor de pblicas o

Dice el artculo 116 citado: las Administraciones pblicas cuyas competencias incidan sobre el mbito espacial contemplado en la presente Ley ajustarn sus relaciones recprocas a los deberes de informacin mutua, colaboracin, coordinacin y respeto a aqullas.

asociaciones declaradas de utilidad pblica para la realizacin de fines de utilidad pblica o inters social. Hay que tener en cuenta, y nos adelantamos a lo que se dir en el epgrafe III.4, que este tipo de cesiones son, en nuestra opinin, el ejemplo ms claro y tradicional (ya estaba la ley de 1964) de las relaciones patrimoniales interadministrativas. Cesiones gratuitas que desde luego no se han mantenido en la legislacin de patrimonio como una figura decorativa, sino que se entrecruzan continuamente en la prctica de las tres Administraciones implicadas (estatal, autonmica y local) Volveremos ms adelante a tratar este asunto. I.2. La Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Andaluca. Esta Ley no contempla unos principios de relacin interadministrativa, ms bien se dedica, en la lnea de las leyes de patrimonio autonmicas de la poca5 a renovar la legislacin sobre la materia, incluyendo una parte ms extensa a la regulacin del dominio pblico, que se echaba en falta en la Ley estatal de 1964, entonces vigente. Las normas de esta poca, que tienden a parecerse unas a otras, s contienen preceptos que exigen la colaboracin o cooperacin en el mbito patrimonial del ciudadano y de los entes y organismos internos de la propia Administracin (sobre todo, a efectos de la elaboracin de los Inventarios), pero no tratan con reglas generales las relaciones interadministrativas. Distinto es que la realidad y la prctica s permitieran esas relaciones patrimoniales con las otras Administraciones y que los principios que hoy incorpora el artculo 183 LPAP, ya se tuvieran presentes a pesar de no estar explicitados. Las leyes autonmicas ms recientes s han aprovechado la experiencia en la aplicacin del artculo 4.1 de la LRJPAC y del artculo 183 LPAP y han incluido algunas previsiones al respecto. As, el artculo 91 de la Ley de Patrimonio de las Islas Baleares, cuando dice:

La ley gallega de abril de 1985; la de Navarra de septiembre, la de Castilla La Mancha de noviembre de 1985, etc.

Los Consejos Insulares, los municipios y la Administracin del Estado en las Illes Balears, en los trminos de su legislacin, y sus rganos, en el ejercicio de sus competencias, deben cooperar en el mantenimiento de la titularidad dominical del patrimonio de la Comunidad Autnoma de las Illes Balears, mediante la informacin adecuada y el auxilio en la ejecucin de los actos pertinentes, por parte de su personal y de sus agentes. O el artculo 134. 1 de la Ley 3/2006, de 18 de abril, del Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Cantabria, segn el cual: El personal al servicio de la Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria est obligado a colaborar en la proteccin, defensa y administracin de los bienes y derechos de los patrimonios pblicos. A tal fin, facilitarn a los rganos competentes en materia patrimonial cuantos informes y documentos soliciten en relacin con los mismos, prestarn el auxilio y cooperacin que precisen para el adecuado ejercicio de sus competencias, y pondrn en su conocimiento los hechos que pudiesen ser lesivos para la integridad fsica de los bienes o conculcar los derechos que pudiesen ostentar las Administraciones Pblicas sobre los mismos. Tampoco se prev expresamente en la Ley andaluza que las relaciones patrimoniales puedan modularse si interviene otra Administracin. Slo en el caso de las cesiones gratuitas de bienes se prev, como esencial, la cualidad del cesionario, de modo que slo pueden acordarse a favor de otra Administracin Pblica, si bien en trminos ms limitados que en la ley estatal. I.3. La Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andaluca. Esta norma autonmica no contempla especficamente los principios a que nos estamos refiriendo, si bien no parece necesario en la medida en que la normativa general ya contempla de una manera completa esta materia. En efecto, la citada Ley reguladora de las Bases de Rgimen Local dedica un captulo (artculos 55 a 62) a las relaciones interadministrativas. En concreto, el artculo 55 LBRL, reproduccin del artculo 4.1 LRJPAC (o ms bien al revs), dice que:

Para la efectividad de la coordinacin y la eficacia administrativas, las

Administraciones del Estado y de las Comunidades Autnomas, de un lado, y las Entidades locales, de otro, debern en sus relaciones recprocas: a. Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias. b. Ponderar, en la actuacin de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin este encomendada a las otras Administraciones. c. Facilitar a las otras Administraciones la informacin sobre la propia gestin que sea relevante para el adecuado desarrollo por stas de sus cometidos. d. Prestar en el mbito propio, la cooperacin y asistencia que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas. Esta misma Ley de Bases de Rgimen Local contiene una previsin sobre las conferencias sectoriales, al sealar que Las Leyes del Estado o de las Comunidades Autnomas podrn crear, para la coordinacin administrativa, rganos de colaboracin de las Administraciones correspondientes con las entidades locales. Estos rganos, que sern nicamente deliberantes o consultivos, podrn tener mbito autonmico o provincial y carcter general o sectorial (artculo 158 LBRL). En el mbito patrimonial se han creado en la LPAP en el artculo 184. Por otro lado, la normativa local andaluza contiene, en la lnea de la estatal y autonmica, normas ms beneficiosas cuando se trata de otra Administracin pblica. Por ejemplo, es significativo el artculo 48, 5 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Bienes de las Entidades Locales de Andaluca (RBELA) que al regular la permuta de cosa futura releva de la obligacin general de prestar aval cuando la permuta se efecte con otras Administraciones pblicas. Rgimen ms favorable que no se prev ni en la ley autonmica ni en la ley estatal. En esta misma lnea, el Reglamento incluye una norma, que debe entenderse slo aplicable cuando una de las partes es una Administracin Local, segn la cual:

Los actos de disposicin de bienes y derechos de las Administraciones Pblicas entre s y entre stas y las Entidades pblicas dependientes o vinculadas se instrumentarn a a travs de convenios administrativos (artculo 39 RBELA). Este artculo ubicado inmediatamente despus del que regula los supuestos enajenacin directa6 parece querer decir que, en estos casos, el procedimiento de disposicin tambin se producira sin concurrencia. No puede, a nuestro juicio, interpretarse as, porque el convenio no es un procedimiento sino un instrumento de formalizacin en sede administrativa que, permitido por algunas normas, puede sustituir a la escritura pblica. Ms adelante analizaremos este artculo y la difcil concordancia con otras normas aplicables, como la autonmica o estatal.

En verdad, este artculo dice procedimiento negociado sin publicidad, y ello porque la ley local andaluza mimetiz la normativa de contratacin en esta materia, y tras la entrada en vigor de la LPAP, que mantiene la autonoma de los procedimientos patrimoniales, ha quedado como una regulacin atpica.

Principios

rectores

de

las

relaciones

patrimoniales

entre

Administraciones Pblicas. Antes se ha transcrito el artculo 183 LPAP que es a la materia patrimonial lo que el artculo 4.1 LRJPAC es al procedimiento administrativo comn. En verdad, la inclusin de un precepto de esta naturaleza existiendo el citado artculo 4.1 LRJPAC quiz resulta una reiteracin que poda haberse evitado. No obstante, la sistemtica utilizada para la regulacin de las relaciones interadministrativas de la LPAPA, cuyo Captulo I se titula normas generales y que incluye novedades como la Conferencia Sectorial Patrimonial, haca ms que recomendable el sealar estos principios rectores como norma de cabecera, siquiera, como as se hace, de una forma resumida en relacin con la redaccin ms extensa del tan citado artculo 4.1 LRJPAC o del tambin citado y transcrito artculo 55 LBRL. Por otro lado, hay que subrayar que, adems del artculo 183 LPAP, la ley estatal, en dos artculos que no tenan precedentes legislativos y que, adems, son legislacin bsica 7, incluye especficamente los principios de cooperacin y colaboracin como principios a tener en cuenta, no ya en las relaciones generales, sino en el campo de la gestin y administracin de los bienes demaniales y de los patrimoniales (artculos 6 y 8 LPAP). En efecto, dice el artculo 6, letra g) que La gestin y administracin de los bienes y derechos demaniales por las Administraciones pblicas se ajustarn a los siguientes principios: Cooperacin y colaboracin entre las Administraciones pblicas en el ejercicio de sus competencias sobre el dominio pblico. Y el artculo 8, e) que: La gestin y administracin de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones pblicas se ajustarn a los siguientes principios: Colaboracin y coordinacin entre las diferentes Administraciones pblicas, con el fin de optimizar la utilizacin y el rendimiento de sus bienes. Siendo, pues, el artculo 183 LPAP un resumen del artculo 4.1 LRJPAC parece ms adecuado hacer un anlisis de este ltimo.

Vase la Disposicin Final Segunda LPAP.

II.1. Principios generales de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Dice el artculo 4.1 LRJPAC: Las Administraciones pblicas actan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, debern: a. Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus competencias. b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est encomendada a las otras Administraciones. c. Facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. d. Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. Como se ha sealado por la doctrina 8, ms que de principios en plural hay que hablar de la aplicacin de un nico principio, el de lealtad institucional, del que se derivan una serie deberes que se desprenden del mismo, tales como el deber de respeto, el deber de ponderacin de intereses, deber de informacin, deber de cooperacin o el deber de asistencia. Este principio de lealtad institucional hace referencia a una forma de comportarse en las relaciones con los otros y que est marcada por un conjunto de criterios con los que se puede enjuiciar moralmente el ejercicio de la funcin asumida por la institucin. Estos criterios permiten analizar la moralidad del comportamiento administrativo, de modo que esa actuacin coincida con la conducta esperada acorde con la buena fe, con la confianza legtima, con el respeto al orden comnmente fijado, y coherente a la vista del caso concreto.

ALEJANDRO HUERGO LORA Relaciones interadministrativas. Comentarios a la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Pblicas . C. Chinchilla Marn (Coord.). Madrid, 2004.

De no ser as, existira una conducta desleal entendida como falseamiento de las reglas del juego o un engao de alguien en relacin con las pautas de comportamiento generalmente admitidas9. Para GONZLEZ PREZ,10 el principio de lealtad institucional no es sino una manera de expresar que el sistema Estado, como todo sistema, no puede funcionar sin la armnica conjuncin de estos otros cuatros principios. A saber: 1. El principio de optimizacin del sistema global, que obliga a sacrificar la optimizacin de los restantes subsistemas en beneficio del sistema global. 2. El principio de interpretacin integral, que obliga a tener presente en la toma de decisiones la incidencia que hayan de tener en el conjunto global. 3. El principio de cooperacin, que sirve de equilibrio entre las fuerza centrfuga y centrpeta que operan dentro del sistema. 4. Y el principio de control de los diversos subsistemas, que corrige las distorsiones en el funcionamiento del sistema. Esa armnica conjuncin, de la que habla GONZLEZ PREZ, conforma un deber general de colaboracin interadministrativa, que se concreta en otros deberes especficos enumerados en el artculo 4.1. El primero de ellos, el deber de respetar el ejercicio legtimo de las competencias no supone sino la interdiccin de la invasin de competencias ajenas, cuya infraccin puede ser denunciada mediante el uso de los mecanismos que prev el ordenamiento y cuya resolucin, en funcin de los actores afectados, se atribuye a la justicia constitucional o a la contenciosoadministrativa (conflictos de atribuciones entre Entes Locales, o entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de stas entre s, etc.). Este principio, que ya estaba en nuestro Derecho para dirimir los conflictos entre entes locales y el Estado, se ha visto incrementado notablemente con la inclusin de las Comunidades Autnomas.
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LUIS MORELL OCAA La lealtad y otros componentes de la tica institucional: de la Administracin. REDA n 114. 2002.
10

Comentarios a la Ley de rgimen jurdico de las administraciones pblicas y procedimiento administrativo comn: (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Madrid, Civitas, 1999.

Ms difcil es, por el contrario, precisar el alcance de la regla de la ponderacin de todos los intereses pblicos implicados, segundo deber contemplado en el artculo citado. Para acertar en la ponderacin, desde luego, se debe disponer de toda la informacin necesaria. De ah que el cumplimiento de ese deber aparezca ligado tambin al deber de informacin recproco. No obstante, el efectivo control de si se ponderan o no la totalidad de intereses resulta prcticamente imposible, de ah que, como ha sealado RAMN PARADA VZQUEZ11, no sea posible fijar otra garanta para su cumplimiento que la confianza en la buena fe de los comportamientos polticos y administrativos. Por ltimo, el artculo 4 LRJPAC se ocupa de enumerar dos principios que pueden analizarse en conjunto, cuales son el deber de informacin y el deber de asistencia. En relacin con los mismos, la LPAP contiene, adems, aplicaciones concretas de estos deberes, por ejemplo, en el artculo 61, 1 cuando dice: 1. El personal al servicio de las Administraciones pblicas est obligado a colaborar en la proteccin, defensa y administracin de los bienes y derechos de los patrimonios pblicos. A tal fin facilitarn a los rganos competentes en materia patrimonial cuantos informes y documentos soliciten en relacin con los mismos, prestarn el auxilio y cooperacin que precisen para el adecuado ejercicio de sus competencias, y pondrn en su conocimiento los hechos que pudiesen ser lesivos para la integridad fsica de los bienes o conculcar los derechos que pudiesen ostentar las Administraciones pblicas sobre los mismos. 2. En particular, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgnica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, prestarn a los rganos competentes para el ejercicio de las potestades previstas en el artculo 41 de esta Ley la asistencia que precisen para la ejecucin forzosa de los actos que dicten. O la previsin del artculo 64 facilitacin de informacin, que dice: La Direccin General del Catastro, los Registros de la Propiedad y los restantes registros o archivos pblicos debern facilitar, de forma gratuita,
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Estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Madrid, 1993.

a la Direccin General del Patrimonio del Estado, a requerimiento de sta, la informacin de que dispongan sobre los bienes o derechos cuya titularidad corresponda a la Administracin General del Estado o a los organismos pblicos vinculados a la misma o dependientes de ella, as como todos aquellos datos o informaciones que sean necesarios para la adecuada gestin o actualizacin del Inventario General, o para el ejercicio de las potestades enumeradas en el artculo 4112 de esta ley. De igual forma, podrn recabar esta informacin las Administraciones pblicas y los organismos pblicos, a travs de sus presidentes o directores, respecto de sus bienes. A la suma de ambos deberes se suele denominar auxilio administrativo, es decir, el deber general de prestarse mutua ayuda y colaboracin entre los rganos de la Administracin. Este deber no se ha incorporado al Derecho positivo expresamente hasta su inclusin en la norma citada, si bien, como ya seal el Tribunal Constitucional en su da13, no es menester justificar el auxilio en preceptos concretos, porque se encuentra implcito en la propia forma de organizacin territorial del Estado que se implanta en la Constitucin. Quiz sea en el mbito de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autnomas con las entidades locales, donde ms se haya contemplado el deber de informacin, sobre todo desde la entidad local a las otras dos Administraciones, como manifestacin de los poderes de tutela que, en cierta materia, ejercen stas sobre aqullas. As, puede citarse el artculo 56,1 LBRL que obliga a los Entes locales a remitir a la Administracin estatal y autonmica copia o extracto de los acuerdos que adopten, siendo responsables del cumplimiento de este deber los Presidentes y Secretarios de la Corporaciones. O en nuestro mbito, el artculo 21, 6, d) del RBELA que prev la puesta en conocimiento por el ente local a la Delegacin del Gobierno de la Junta de Andaluca en la provincia que corresponda de las adquisiciones de bienes en que concurran caractersticas de singularidad y especificidad histrica, cultural, artstica o tcnica.

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Estas potestades son la de deslinde, la de investigacin patrimonial, la de recuperacin de oficio y la de desahucio administrativo. 13 Vase su Sentencia, entre otras, 12/1982, de 4 de mayo.

Para facilitar este intercambio de informacin patrimonial, y que la misma se presente al rgano competente, la Junta de Andaluca aprob el Decreto 425/2000, de 7 de noviembre14, por el que se determinan los rganos competentes de la Consejera de Gobernacin en materia de trfico jurdico de bienes de las Entidades Locales, que regula no slo los casos en los que hay que remitir informacin, sino tambin aquellos otros en los que se atribuye a la Comunidad Autnoma de Andaluca funciones de tutela patrimonial sobre determinados actos de las Entidades Locales (entre otros, artculos 2.1, 3.1, 5.1 del citado Decreto). Finalmente, y como concrecin en el mbito patrimonial de los principios reseados de colaboracin, la LPAP contiene una disposicin, el artculo 185, segn el cual: En el marco de las relaciones de cooperacin y coordinacin, y en relacin con bienes determinados, las distintas Administraciones pblicas podrn solicitar a los rganos competentes de las Administraciones titulares de los mismos la adopcin, respecto de stos, de cuantos actos de gestin patrimonial, como afectaciones, desafectaciones, mutaciones demaniales, adscripciones o desadscripciones, que consideren pueden contribuir al pleno desenvolvimiento y efectividad de los principios recogidos en los artculos 6, 8 y 183 de esta Ley. Siendo novedosa la inclusin de esta iniciativa, y clara muestra de la voluntad de la norma de potenciar estas relaciones interadministrativas, tambin es cierto que cualquier Administracin, aunque la norma no existiera, puede presentar solicitudes a otra al amparo de las normas generales del procedimiento administrativo, si bien, concordando stas con los citados artculos 183 y 185, puede entenderse que la Administracin destinataria de la solicitud debe tener en cuenta los intereses pblicos que gestione la peticionaria, para darle, si procede, preferencia sobre otros intereses particulares concurrentes. II.2. El principio de reciprocidad. Se ha querido hacer mencin a este principio con independencia del resto, por considerar que esta especie de do ut des romano no ha sido regla general hasta ahora en materia de relaciones patrimoniales, y porque

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BOJA n 138, de 30 de noviembre.

adems se aplica a una figura que puede ser interesante , examinar, por lo dispar de la normativa reguladora. Me refiero a las mutaciones demaniales externas, subjetivas o

interadministrativas previstas en el artculo 71, 4 LPAP, segn el cual: Reglamentariamente se regularn los trminos y condiciones en que los bienes y derechos demaniales de la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos podrn afectarse a otras Administraciones pblicas para destinarlos a un determinado uso o servicio pblico de su competencia. Este supuesto de mutacin entre Administraciones pblicas no alterar la titularidad de los bienes ni su carcter demanial, y ser aplicable a las comunidades autnomas cuando stas prevean en su legislacin la posibilidad de afectar bienes demaniales de su titularidad a la Administracin General del Estado o sus organismos pblicos para su dedicacin a un uso o servicio de su competencia. Como se aprecia del texto, slo ser posible acceder al uso de ese bien demanial por las Comunidades Autnomas (nada dice de entes locales) cuando stas prevean en su legislacin la posibilidad de afectar bienes demaniales (...). Parece que los entes locales no necesitan reciprocidad y s las Comunidades Autnomas. Alguna de ellas, en su normativa ya ha tenido en cuenta esta previsin. Por ejemplo, en la recientsima Ley de Cantabria 3/2006, de 18 de abril del Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Cantabria. Dice su Exposicin de Motivos que: El rgimen de los bienes y derechos pblicos queda regulado en el Ttulo III de la Ley, previndose como novedad, y en reciprocidad con lo regulado por el Estado, la posibilidad de afectar bienes a otras Administraciones Pblicas, si bien esta mutacin no alterar la titularidad de los bienes ni su carcter demanial. Regulndose por el artculo 100, 4 de esta Ley, expresa en los siguientes trminos: Los bienes y derechos demaniales de la Administracin General de la Comunidad Autnoma de Cantabria y sus organismos pblicos podrn afectarse a otras Administraciones Pblicas para destinarlos a un determinado uso o servicio pblico de su competencia. Este supuesto de

mutacin entre Administraciones Pblicas no alterar la titularidad de los bienes ni su carcter demanial. A nuestro juicio, el legislador estatal aade un requisito objetivo (el de disponer de norma paralela) a este procedimiento, por lo que veda a las Comunidades Autnomas que no disponen de norma de este tipo la posibilidad de acceder al uso de un bien de dominio pblico estatal. Puede decirse, pues, que en estos casos, la efectividad de esta colaboracin est condicionada por una causa externa, que nada tiene que ver con el mejor uso del bien que pudiera ser objeto de mutacin. De donde se sigue que con la reciprocidad se perjudicar no ya a la Administracin destinataria, sino al propio servicio pblico que pudiera prestarse. Quiz esta reciprocidad, que creo le da cierto matiz subjetivo a las relaciones interadministrativas, no se concilie bien con el artculo 103 de la Constitucin, que afirma que La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales. En la Comunidad Autnoma de Andaluca si se tiene esta posibilidad, si bien no en una norma concreta reguladora de este procedimiento de mutacin, sino que el uso por otra Administracin, incluida la del Estado de un bien de dominio pblico autonmico, se justifica por la interpretacin concordante

de los artculos 6, 27 y 5715 de la Ley del Patrimonio de la Comunidad Autnoma. De acuerdo con estas normas, es posible lo que se denomina en el mbito de nuestra Comunidad Autnoma , no mutacin demanial interadministrativa, sino cesin de uso de bien demanial, cesin que decide el Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca por un plazo mximo de 50 aos. Siquiera para terminar con este tema, no puede dejar de mencionarse el artculo 11, 2 RBELA, que dispone que: La mutacin demanial subjetiva se produce por el cambio de la Administracin Pblica titular del bien, sin modificar su destino pblico. La mutacin subjetiva deber formalizarse mediante convenio administrativo entre las Administraciones intervinientes e inscribirse en el Registro de la Propiedad. Curiosamente, el Reglamento de Bienes andaluz admite, sin reservas, la mutacin demanial entre Administraciones y con cambio de titularidad, pero no la misma la mutacin demanial sin cambio de titularidad, es decir, una norma paralela al artculo 71,4 LPAP o a la que hemos sealado del Patrimonio de la Comunidad Autnoma de Cantabria.

Artculo 6. No perdern su condicin de bienes de dominio pblico, aquellos cuya gestin se ceda por la Comunidad Autnoma a personas pblicas o privadas. Artculo 27. Cuando la Comunidad Autnoma de Andaluca ceda por cualquier concepto bienes demaniales para su gestin o aprovechamiento a particulares o entidades pblicas no dependientes de ella, ser la propia Comunidad Autnoma quien ejercite las prerrogativas contempladas en este captulo. Artculo 57. Podrn cederse bienes muebles o inmuebles de forma gratuita u onerosa a entidades pblicas para un uso o servicio pblico de competencia de ellas. El bien patrimonial cedido quedar as afecto a un uso o servicio pblico ajeno al cedente, pasando a ser de dominio pblico sin que suponga cambio de titularidad. Tales bienes se sometern a las reglas generales establecidas en esta Ley para los de naturaleza demanial, al pacto de cesin y a lo que se deduzca de la norma que en su caso la haya impuesto. La competencia para acordar estas cesiones corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma. Cuando el bien deje de ser utilizado para los fines previstos, se incorporar como patrimonial a la Comunidad Autnoma.
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Siempre es posible interpretar que si se admite la mayor: cual es que el titular del bien cambie, a fortiori ser admisible la mutacin subjetiva de uso. Esta norma del artculo 11.2 RBELA, no contemplada en la LPAP, slo tiene como precedente en normas generales el artculo 35 de la Ley 14/2003, de 10 de abril, de Patrimonio de la Generalidad Valenciana, que seala que: 1. Existe mutacin demanial en aquellos casos en los que un bien del dominio pblico es afectado a un uso o servicio pblico distinto al que vena sirviendo, lo que justifica su continuacin dentro del rgimen de demanialidad. 2. La mutacin demanial puede ser interna, en los supuestos en los que no hay transferencia de titularidad sino solo de destino y externa, cuando existe cambio de titularidad del bien. A estas ltimas se refiere posteriormente el artculo 37 cuando dice que: Las administraciones territoriales de la Comunidad Valenciana podrn afectar bienes y derechos demaniales a un uso o servicio pblico competencia de la Generalitat y transmitirle la titularidad de los mismos cuando resulten necesarios para el cumplimiento de sus fines. La administracin adquiriente mantendr la titularidad del bien mientras contine afectado al uso o servicio pblico que motiv la mutacin y por tanto, conserve su carcter demanial. Si el bien o derecho no fuera destinado al uso o servicio pblico o dejara de destinarse posteriormente, revertir a la administracin transmitente, integrndose en su patrimonio con todas sus pertenencias y accesiones. 2. Corresponde al titular de la conselleria competente en materia de patrimonio la aprobacin, a propuesta del departamento interesado, de las mutaciones demaniales externas a favor de otra administracin y la aceptacin de las efectuadas a favor de la Generalitat por otras administraciones. De la lectura de este artculo se deduce que la facultad de reversin se mantiene sine die, circunstancia que, en mi opinin, se compadece mal con el cambio de titularidad y, adems, convierte a esta figura en una mala eleccin para la Administracin destinataria, porque no puede decidir el cambio de destino, al menos sin el consentimiento del cedente, y es ms

que probable que el transcurso del tiempo lo haga inidneo para la finalidad que dio lugar a la mutacin y, en consecuencia, deba retornar el bien a la Administracin de origen sea cual sea el perodo de tiempo que haya pasado, siendo as que las accesiones, revalorizaciones, etc. quedarn en beneficio de la propiedad. Con este panorama, salvo que las condiciones del bien u otras

circunstancias muy especficas no permitan elegir otro bien, parece mejor buscar otra solucin patrimonial que permita en un futuro, incluso lejano, poder plantear otras alternativas que hagan rentable social o econmicamente las inversiones de todo un perodo de tiempo. El Dictamen del Consejo de Estado sobre la LPAP hizo referencia a este asunto: El artculo 71 del anteproyecto se refiere a las llamadas mutaciones demaniales (...) Algunos rganos que han participado en el expediente (particularmente, el Ministerio de Fomento y la Comunidad Valenciana) han apuntado la conveniencia de regular las mutaciones demaniales intersubjetivas o externas, que son aquellas que permiten la transmisin de la titularidad de bienes de dominio pblico a otras Administraciones Pblicas sin prdida de la demanialidad. Debera valorarse la posibilidad de efectuar una regulacin general de esta figura, ya recogida en la legislacin sectorial (leyes de carreteras). El Ministerio de Hacienda descart esta posibilidad, si bien hay que decir que el Consejo de Estado no la rechaza, sino que considera que lo deseable es una regulacin general. Oportunidad que tambin ha descartado el Reglamento de Bienes andaluz, que slo define la figura y define el instrumento (el convenio) que las incorpora, pero deja pendiente otras cuestiones de importancia, sobre todo, quiz la ms importante: las condiciones del ejercicio del derecho de reversin.