ASPECTOS DE LA DESCENTRALIZACION EN PARAGUAY. Gustavo Olmedo.

El material que a continuacin presento es resultado de un trabajo que venimos haciendo - conjuntamente con algunos colegas sobre el tema de la descentralizacin. El mismo surge a raz de la presentacin de proyectos en el rea que se han elevado al poder legislativo y que estn en el discurso de todos los candidatos polticos. Cmo descentralizar el pas? Hemos analizado esta situacin - y continuamos analizndola - desde el punto de vista legal y desde el punto de vista jurdico. Entendemos que la Constitucin Nacional de 1992, habla que el Paraguay es un estado social de derecho y descentralizado. Es una expresin genrica de lo que se pretende, pues en ningn otro artculo se habla de cmo ejecutar esa descentralizacin. Es ms, la creacin de las gobernaciones y los departamentos, de los gobernadores departamentales, tienen esta caracterstica. Ellos son electos democrticamente, pero pueden ser desafectados de sus puestos directamente por una orden del poder ejecutivo, o por una denuncia. Es decir, se poseen mecanismos muy raros de ser electos, pero tambin de ser des-electos, vamos a decirlo as, por una autoridad que no los eligi1. Desde el punto de vista legal, esto es contradictorio, porque si existe un mecanismo para elegir a alguien, tambin tiene que haber un mecanismo para poder desafectarlo de su cargo. En el caso del presidente de la repblica, hay un mecanismo que se estableci en la constitucin, que es el juicio poltico. En el otro, prcticamente nada. Es ms, la propia constitucin dice: El gobernador representa al Poder Ejecutivo en la ejecucin de la poltica nacional. No podr ser reelecto.2 Es decir, lo que puede hacer la gobernacin es ejecutar los planes nacionales que surgen del ejecutivo o de los tres poderes del estado. No hay que olvidar que en el Paraguay el

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Vera Artculos 161 al 165 de la Constitucin Nacional. (Ed.) Art. 161 de la Constitucin Nacional. (Ed.)

poder se ejerce a travs de los tres poderes del estado. Esto crea una serie de problemas desde el punto de vista de materializar la descentralizacin. La descentralizacin es una panacea, que se viene lanzando al mercado - voy a colocarlo de esta manera -, porque el modelo que nosotros hemos revisado surge de una cooperacin de la AID, y de otras agencias. Es un modelo que hemos revisado y que nos viene a nivel ms o menos continental. Si uno observa el proyecto de descentralizacin en Centroamrica, percibimos que es casi idntico al que tenemos nosotros y similares a los existentes en otras partes. Es decir, tomen esto y agarren y adapten...y ahora la orden es descentralizar el estado. No estamos en contra y creemos positivamente aquellos que estamos en la actividad privada y nunca fuimos funcionarios del estado ni nunca estuvimos con el estado -, que es fundamental que los organismos del estado en los departamentos funcionen con mucha capacidad de decisin porque eso hace a cualquier organizacin econmica, poltica o pblica, el poder tomar decisiones en los lugares donde uno necesita. No se puede estar en contra de esa desconcentracin del punto de vista administrativo. Pero queremos dejar en claro algo: no podemos aceptar, sobre la base de la constitucin y del sistema que tenemos, que el Paraguay constituye un pas que naci unitario o comunitario. Si uno analiza la tradicin histrica de la formacin de la nacionalidad Paraguaya, tendramos que haber sido parte del Imperio Portugus o del Imperio Espaol va Ro de la Plata. Pero en Paraguay, se cre el concepto o el sentido de nacionalidad de ser paraguayos. Ese sentido de ser paraguayos se construy sobre la base de una unidad, de una situacin de no desmembrar lo que entendemos que es ser paraguayo. El proyecto que hemos revisado, de la forma que est planteado, tiene, desde el punto de vista jurdico, ms una tendencia hacia la creacin de los estados subnacionales. Sin embargo, la palabra subnacional no est registrada en ninguna parte de nuestro lenguaje jurdico. Creo que no es como decir neo-liberal, es decir que uno no es ni neo ni liberal.

Finalmente, y creo que para los abogados que estamos en el ejercicio de la profesin, esta situacin nos crea una serie de problemas a la hora de interpretar la ley. Vuelvo a decir, uno revisa la documentacin, de donde viene esto, y dice: en Centroamrica le vendieron una cosa, Colombia tambin est as. No digo con esto que Paraguay no sea un pas pobre y atrasados. Lo somos, pero tambin creo que no se nos puede imponer recetas; debemos adaptarlas a nuestras particulares situaciones y a nuestro desarrollo econmico y social. Y a continuacin se inserta el segundo aspecto. Si uno quiere descentralizar, requiere de un recurso econmico increble, porque cada estado subnacional debe tener su potencia econmica para solventar toda la estructura. Hoy sabemos que uno de los grandes errores de esta Constitucin, es el haber creado esos gobiernos departamentales, y despus los concejales departamentales que no se mantienen; todos terminan reclamando al estado central los recursos necesarios, porqu? Un ejemplo: el estado - voy a decirlo as -, el Departamento de Alto Paraguay3 tiene 8700 habitantes y creo que no llega a 90004. Aquel que conoce el departamento de Alto Paraguay sabe que ese departamento no se puede sostener econmicamente, porque, quienes son los que contribuyen?. Unos cuantos hacendados, si es que pagan; y si no quieren pagar, no pagan, porque tampoco nadie les exige que paguen. Este departamento no se puede sostener por s mismo y a ese departamento, nosotros le vamos a dar un gobernador. Un gobernador que va a tener, de acuerdo al proyecto, capacidad de dictar polticas en materia de educacin, transporte, salud y no recuerdo qu ms. Prcticamente l puede dictar, o puede hacer en ese Departamento un mini pas, y despus, cmo se mantiene eso? El proyecto dice que buscarn una forma de armonizar con el Presupuesto General de Gastos de la Nacin. Al final, hoy se sabe y todos sabemos - que ese departamento sobrevive por la contribucin que le dio el estado central. En el Paraguay somos muy desiguales. Esta desigualdad se puede observar ya en departamentos, como el caso de los departamento de Alto Paran o Itapa5, que son departamentos ricos, versus otros departamentos menores, cmo se mantienen?.
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Departamento situado en la regin Occidental o Chaco, al noreste del pas, frontera con Bolivia y Brasil. (Ed.) 4 Ver datos en la seccin Paraguay en Cifras del presente volumen. (Ed.) 5 Alto Paran, departamento situado al este del pas, frontera con Brasil. Itapa, situado al sur, frontera con Argentina, separado por el ro Paran. (Ed.)

Este es un problema gravsimo para poder construir un sistema legal sustentable, para crear los famosos estados subnacionales. No tenemos dinero. Muchos departamentos, muchas comunidades no tienen cmo sostenerse y esta situacin se revierte al gobierno central. Por otra parte, hoy sabemos que los caudillos, los famosos caudillos que circulan por la repblica, son dueos y seores de hacienda y vida de la gente. Si le damos ms poder de lo que ya tienen - y aquellos andamos por el interior, sabemos que el poblador recurre a la autoridad central para defenderse de esos atropellos que hacen esos caudillos va resultar mas complicado aun. Estos son problemas sociolgicos. Aparte de ser tambin polticos, son problemas legales que este anteproyecto no contempla. Sencillamente se dice que as se va a construir. Se le va a otorgar autoridad a sta, ste y ac se crea, entonces, un estado subnacional. Descentralizacin y reforma del Estado. Creemos en la crtica, porque hemos hecho dos, tres o cuatro trabajos, bastante extensos, criticando y criticados. No digo con eso de que no se pueda establecer un marco de cmo nosotros debemos desconcentrar nuestra actividad administrativa. Somos partidarios de desconcentrar profundamente nuestra actividad administrativa, para lo cual se requiere, evidentemente, de una poltica de estado que no es que se va a crear sencillamente a travs de una ley marco. Primero tenemos que reformar nuestra Constitucin, para adaptarla a esa situacin. En segundo lugar, creo que esto pasa por una reforma substancial del sistema financiero, del Presupuesto General de Gastos de la Nacin. Y all viene otro problema. En el CEPPRO6 hemos estado discutido desde hace cuatro aos - la actual ley de Administracin Financiera del Estado, porque ya le veamos totalmente inconducente. Este es un proyecto que tambin vino del exterior; y as nos pusieron el RUC7. Se discuti a nivel muy genrico y resulta que hoy ese proyecto tiene las caractersticas de ser una ley para, supuestamente, descentralizar, los recursos y de distribucin de los
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Centro Paraguayo para la Promocin de la Libertad Econmica y de la Justicia Social, institucin no gubernamental. (Ed.) 7 Registro nico del Contribuyente (RUC)

recursos. Sin embargo est ms que centralizado, porque es de imposible cumplimiento. Los mecanismos que dicha legislacin crea, son mecanismos que requieren una alta capacidad de administracin del recurso humano y del dinero. Si no nos juntamos para mirar el problema del sistema de administracin pblica del Paraguay y al mismo tiempo, de cmo el Poder Ejecutivo debe reformarse para poder manejar la descentralizacin, nunca vamos a llegar a una ley o un marco a partir del cual se pueda decir que se han transferido facultades. En este punto, quiero introducir el tercer aspecto: lo que se transfiere en un pas unitario no son las facultades propias de decisin de los poderes del estado, que es lo que pretende la ley. No podemos admitir, bajo ningn concepto, que las facultades propias del Presidente de la Repblica, del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo - porque el Poder Judicial en la propia ley reconoce que no pueden tocar -, puedan ser transferidos a gobiernos departamentales. La decisin de ser Administrador General de la Repblica del Paraguay, por parte del presidente y de fijar las polticas pblicas que se construyan sobre la base de los proyectos que eleva el Ejecutivo al Legislativo, son facultades propias de los poderes, del Poder Ejecutivo y del Legislativo. Estos no pueden ser esas facultades, como pretende el proyecto, que puedan ser transferidas. Por ejemplo, hay un artculo de la Constitucin en donde dice que el presidente de la Repblica es Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, cargo que no se delega8. Los constituyentes agregaron esa palabra, justamente para recordar que todas esa facultades que tiene no son delegables a nadie. Estn all y nadie hasta el mismo presidente - puede esa caracterstica. Porque si fuera cierto, tambin podra delegar el carcter de comandante en jefe a los estados subnacionales. Y ac quiero recordar, que Alemania vivi una poca descentrada, despus de la Primera Guerra mundial, en la famosa Repblica del Weimar. Hay un gran jurista Alemn, muy repudiado por los alemanes - y por mucha gente dira yo -, y con muchos defectos, que fue el jurista Karl Schmid. Karl Schmid, fue afiliado al partido Nazi, por eso es una persona repudiada. Pero tiene libros extraordinariamente buenos y principalmente discute en doctrina y vale la pena que
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Art. 238, Inc. 9.

alguna vez alguna institucin haga algo a este respecto. Se discute en la doctrina que pas entre 1918 y 1930, en la famosa Repblica del Weimar, donde hacen una constitucin, no digo como la nuestra - sumamente liberal para un pas o para una nacin que vena de un fuerte autoritarismo en su manejo. Pasaron a manejarse en forma abierta y, como dice Karl Schmid, no tenan la capacidad del regateo del parlamentarismo Ingls, como nosotros no la tenemos. Por eso que nuestros parlamentarios son famosos: no sabemos negociar polticas de estado. Por otro lado, se hablaba mucho en los trabajos que uno revisa, de cmo organizar Alemania en esa poca, cmo estaba totalmente desconcentrada, o descentralizada la autoridad poltica del estado. Y traigo esta situacin a colacin porque finalmente cualquier pas necesita un estado, no digo fuerte en el sentido autoritario de la palabra, sino que fuerte en el sentido de ser capaz de que por medio de las leyes, pueda coaccionar al cumplimiento de las mismas, en forma eficiente. Hoy protestamos contra un parlamento que tiene todo tipo de negativismos y por eso existen muchos otros movimientos sociales que dicen que, ahora hay que elegir los diputados por seleccin, por su capacidad. Estoy en contra de eso. No vamos a solucionar las elecciones porque se crean lites raras en este proceso. Pero tambin tenemos que tener la capacidad de saber que el estado tiene que tener suficiente autoridad, en el buen sentido de la palabra, para manejar, no delegar las facultades que le son propias. La descentralizacin debe plantearse sobre la base de la desconcentracin administrativa. Creemos en el CEPPRO, que debemos partir sobre la base de modificar la Constitucin y, por lo menos en lo que se refiere a las autoridades departamentales, visualizar qu pueden hacer los departamentos, hasta donde pueden llegar, sin perder la autoridad central del estado paraguayo. Sabemos tambin de que las Municipalidades, tienen una suerte de desconcentracin de la capacidad administrativa porque se les dio, en la propia Constitucin, la autoridad para que ellos puedan dictar ordenanzas y recoger los fondos que necesitan para su cumplimiento. Pero, pero mirando las experiencias de las municipalidades en Paraguay, uno percibe el desorden en el cual nos manejamos. Y cito otro ejemplo, porque solamente con los ejemplos vamos a darnos cuenta en la prctica. Nunca se ha visto tanta cantidad

de leyes dictadas en el Paraguay, desde que somos independiente, o por lo menos desde 18709 a esta parte. Se dictaron leyes de las ms modernas. Leyes de Securitizacin para mercados financieros de alta competencia. Estn all como miles de cosas, pero no tenemos o no somos una sociedad capaz de absorber. Entre esas leyes se ha dictado la ley de la creacin del SETAMA10, y saco este ejemplo como un modelo de cmo se descentraliza y se descentraliza el problema. Se crea la SETAMA para armonizar todo el sistema del transporte pblico de la Capital y del Departamento Central.. SETAMA es un organismo corporativo en el cual est sentado el patrn del vehculo, el chofer, la autoridad pblica, el que vende el repuesto, o sea, un organismo corporativo tpico. Si observamos en la distancia es tpicamente fascista, porque eso eran los organismos corporativos. Los componentes de esta institucin se sentaron y un da dijeron: nosotros necesitamos subir el pasaje porque queremos. Subi esto o aquello y, frente a todos, nos subieron el pasaje. Y en la ley dice que pueden subir el pasaje. Ellos no consideraron todo los problemas que poda acarrear a nivel social y econmico en el Paraguay la suba del pasaje de los colectivos. Por supuesto, se arm un escndalo y das despus el presidente Gonzlez Macchi, tuvo que dictar un decreto, interviniendo y liquidando el tema del pasaje. Esto es totalmente inconstitucional desde el punto de vista de la ley, porque la ley dice que la SETAMA tiene esta potestad. Este es un ejemplo de cmo se promulga una ley por intereses particulares, sin mirar el inters general y sin tener en cuenta todo el edificio jurdico paraguayo. Qu genera?. El descreimiento en todo el sistema, porque si as vamos a descentralizar el Paraguay, yo les puedo asegurar que en menos de diez aos o en veinte aos, nosotros seremos un pas prcticamente en disolucin. No es posible manejar un estado en la forma en que se ha venido planteando, con la politizacin y la forma grosera en que se maneja la situacin. Tenemos una ley que se cre y se trajo no se de donde. En el CEPPRO, en su poca, la habamos criticado por la forma en que se planteaba ese proyecto de ley. La verdad es que con el tema de la descentralizacin da para hacer todo un seminario.

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El autor se refiere a la Constitucin de 1870. (Ed.) Secretara de Transporte rea Metropolitana de Asuncin. (Ed.)

Para el CEPPRO, Paraguay debe avanzar en forma constante y sistemtica, hacia una mayor desconcentracin de la autoridad administrativa. Tenemos que hacerlo, como seal ms arriba, sobre la base de un trabajo en conjunto, como una poltica de estado. Una poltica en la cual no solamente se inicie por, sino que comience por la Constitucin. Pasar luego por las leyes bsicas del pas, que son la Ley de Administracin Financiera del Estado, la Ley de los Ministerios que se estn presentando y una reforma en la organizacin del Poder Ejecutivo, para que pueda despus plantearse a nivel o trasladarse hacia el interior del Paraguay. Considero que estos pasos son urgentes y necesarios. Sealo otro ejemplo para ver cmo el sistema de descentralizacin o el sistema paraguayo funciona: sobre una cosa que est muy mal construido. Muy rpidamente, queremos pasar a algo que tiene niveles de pases muy adelantados. Se trae a colacin el ejemplo de Francia, que es un pas unitario; tambin de Espaa, que tiene sus autonomas y que lo hemos estudiado y de Alemania que tambin tiene un sistema de Estados Federales, pero es totalmente diferente. Francia es el ejemplo que se coloca porque es un pas unitario y tiene una forma. Sin embargo, al analizar las leyes de Francia, se constata que son estados o poblaciones que tienen forma de sostenerse, de auto sostenerse; pero eso sera sujeto de otra discusin. Quiero sealar para finalizar, otro ejemplo, porque solamente con ejemplos entendemos. Poco tiempo atrs, la Comunidad Europea liquid nuestra exportacin de carnes a la regin. Y les puedo sealar - porque conozco el problema -, que dentro del SENASA11 est el Servicio Nacional para la Lucha contra la Fiebre Aftosa. Esta institucin est constituida sobre leyes, o sea, su organismo es bastante coherente. Los inspectores de la Comunidad Europea vinieron y dijeron: queremos analizar el SENASA, cmo est distribuido y cmo est distribuido la autoridad del SENASA en toda la Repblica del Paraguay. Fueron a Villa Hayes12. En Villa Hayes, a pocos kilmetros de Asuncin, no tenan registros, no haba una centralizacin de la informacin entre la central del

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Servicio Nacional de ..... (aclarar). Ciudad de la regin Occidental o Chaco, a 32 km. de Asuncin. (Ed.)

SENASA que est en San Lorenzo13 y la que est aqu en Asuncin. Llevan los datos en una hoja de papel. Despus, el funcionario sube a un transporte pblico y lo traslada. Uno piensa que sobre esa base tenemos que construir hermosas leyes, que como son de imposible cumplimiento. Se acata la ley, pero no se cumple, siguiendo el viejo principio espaol. Las personas descreen de la ley, terminan descreyendo; no creen en la democracia, no cree en las instituciones. Este es el peor mal que nos causa toda esta situacin. Apuntamos esto, no porque estemos en contra; estamos muy a favor. Pero tampoco podemos construir sobre la base, no digo de utopas, sino sobre la base de cosas que no son realistas, sobre la base de la sociedad nuestra, tropicalizando la situacin. A esto apuntamos la colaboracin que requerimos de los organismos internacionales, para que sea posible entender el problema. Este es nuestro problema. En ltimos diez o doce aos, vuelvo a decir, hicimos ms leyes que nunca en el Paraguay. Pero estamos peor que antes. Muchas veces se dice esa famosa frase que tanto queda en esa calcomana, pero yo creo que nosotros y los que apostamos siempre a la democracia, entendemos que una democracia sin responsabilidad tampoco puede ir a ninguna parte. El proyecto de descentralizacin es un proyecto muy grande, es una situacin ante la cual debemos enfrentarnos. Pero con una poltica de estado que no se fundamente en un proyecto de ley que va al Congreso y quede all. Creemos que este proceso, para que se materialice, requiere otro tipo de tratamiento, otro tipo de trabajo; y no es una cuestin sencilla de llevar adelante.

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Ciudad situada a 15 kilmetros al este de Asuncin. (Ed.)