REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 187-204 JUN.

2010

ESTADO E ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL CONTEMPORNEO:

CONSTRUINDO UMA SINERGIA POSITIVA?
Cludia Feres Faria
RESUMO
Este artigo busca analisar o padro de relao mantido pelo governo Lula com os movimentos e as organizaes da sociedade civil (OSCs) no prodo de 2003 a 2006. O objetivo investigar se e quais janelas de oportunidades foram criadas para o estabelecimento de uma sinergia positiva entre o Estado e a sociedade civil durante esse mesmo perodo. A hiptese da qual partimos de que a criao de novos espaos participativos, embora seja condio importante para assegurar uma dinmica inclusiva efetiva, no suficiente. A anlise empreendida mostra que apesar de o governo Lula ter construdo as bases de um novo pacto com a sociedade civil organizada por meio da criao, ampliao e institucionalizao de novos espaos participativos, tal prtica no se transformou em uma poltica de governo majoritariamente sustentada. Desta forma, os esforos empreendidos at aqui para a construo e o aperfeioamento da participao das organizaes da sociedade civil nas polticas pblicas do governo Lula tornam-se marginais e seletivos, comprometendo, assim, as potencialidades inclusivas que estes mesmos esforos poderiam gerar. PALAVRAS-CHAVE: Estado; organizaes da sociedade civil; participao; governo Lula.
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I. INTRODUO Sabe-se que o aprofundamento da democracia requer um conjunto de formas participativas que ampliem as chances de vocalizao e expresso de um nmero cada vez maior de pessoas, capacitando-as a partilharem autonomamente o exerccio do poder poltico. Este reconhecimento vincula-se crena de que a democracia precisa, para se consolidar, estar amparada em um conjunto de valores democrticos construdos e exercidos mediante as prticas cotidianas dos atores na sociedade. Nesse sentido, para alm da constatao da importncia da dinmica institucional para o fortalecimento de uma determinada democracia, enfatiza-se tambm a importncia da dinmica societria por meio da prtica de um conjunto de movimentos, organiza1 Gostaria de agradecer aos representantes das organiza-

es e associaes que possibilitaro a formao de uma cultura poltica norteadora de aes capazes de revigorarem, a um s tempo, o sentido da democracia e sua arena poltico-institucional (Parlamento, estruturas burocrtico-administrativas etc.). Do ponto de vista terico, esta mesma crena encontra-se presente nas obras de diferentes autores: de Alexis de Tocqueville (1977) a Robert Putnam (1996), de Jrgen Habermas (1996) a Cohen e Rogers (1995). Em todas elas, a participao cvica considerada uma varivel determinante para a ampliao e para o fortalecimento das democracias, tanto no que diz respeito ao plano sociocultural quanto no que diz respeito dimenso poltico-institucional. Em Tocqueville, esta participao concretizase por meio das associaes secundrias de carter voluntrio que mediam a relao entre o Estado e os indivduos. Segundo o autor de A democracia na Amrica (1977), as associaes estimulam os indivduos a sarem de suas relaes primrias, educando-os para uma vida pblica; induzem a formao de uma conscincia cvica, deslocando o auto-interesse imediato em direo a um interesse bem compreendido; cultivam a

es da sociedade civil e do governo pela disponibilidade em concederem entrevistas e informaes sobre os processos participativos em curso no governo de Lus Incio Lula da Silva. Agradeo, simultaneamente, os comentrios e as sugestes crticas dos dois pareceristas annimos da Revista de Sociologia e Poltica. importante ressaltar, entretanto, que a responsabilidade pelos resultados da anlise e pela verso final deste artigo inteiramente minha.

Recebido em 28 de maro de 2008. Aprovado em 3 de maro de 2009.

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 18, n. 36, p. 187-204, jun. 2010

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reciprocidade e a confiana entre os indivduos, capacitando-os a desenvolverem tarefas que eles no realizariam sozinhos. Por isso, a qualidade da democracia liberal constitucional estaria intrinsecamente vinculada qualidade da sociedade na qual ela est inserida, especialmente ao cultivo das virtudes cvicas oriundas dos vnculos associativos nela estabelecida (TOCQUEVILLE, 1977; WARREM, 2001)2. Seguindo os passos de Tocqueville, a literatura do pluralismo americano tambm atribui importncia s associaes intermedirias ao defenderem a existncia de uma pluralidade de grupos de interesses, bem como a formao de uma cultura poltica robusta que ir influenciar o desempenho institucional das democracias modernas (ALMOND & VERBA, 1963; DAHL, 2000). Putnam (1996) postula igualmente que, quando os cidados adquirem capacidades para agirem coletivamente, eles passam a monitorar, participar e pressionar os governos, tornando-os mais democrticos. A participao em associaes civis pode apresentar, portanto, efeitos democrticos, dado que fortalece os mecanismos representativos e induz ao cultivo das habilidades organizacionais e das virtudes cvicas. Em um outro espectro terico que no aquele estritamente liberal, Jrgen Habermas (1984; 1996), mediante o conceito de esfera pblica3, vem reforar a importncia da participao das associaes voluntrias e dos movimentos sociais no fortalecimento da democracia. Esse
2 Os impactos democrticos do associativismo civil no

autor acredita que a tematizao e a apresentao em pblico de novas questes tem um duplo efeito: renovam os potenciais crticos oriundos do mundo da vida e ampliam os limites do sistema poltico e de sua pauta de discusso mediante fluxos comunicativos que atingiro os centros decisrios, influenciaro os tomadores de decises e conferiro legitimidade s decises tomadas. A esfera pblica habermasiana constitui, assim, um espao em que ocorrero primeiramente a constituio de uma opinio e de uma vontade democrtica. Sua base social formada por uma sociedade civil composta por associaes, organizaes e movimentos sintonizados com a ressonncia dos problemas societrios nas esferas da vida privada, que devero ser transmitidos para a esfera pblica. Estas organizaes da sociedade civil influenciaro a definio dos problemas que sero tematizados por meio da esfera pblica. Uma vez publicizados, tais problemas podero ser tratados pelo sistema poltico-administrativo (HABERMAS, 1996, p. 363). A esfera pblica estabelece, portanto, uma mediao entre, de um lado, a sociedade civil e, do outro, o sistema poltico-administrativo4. Autores como Cohen e Rogers (1995), Bohman (1996) e Fung (2003), em dilogo com as elaboraes habermasianas, buscam analisar formatos participativos que podero promover tanto o debate pblico indutor da formao de consensos e/ou cooperao pblica quanto decises efetivas, pois que asseguradas institucionalmente a partir de fruns deliberativos5. O padro democrtico de uma sociedade passa aqui a ser avaliado no s pela densidade cvica de sua sociedade civil ou pela fora de sua esfera

so homogneos. Muitas das prticas associativas podem redundar em problemas e no em solues para o fortalecimento de uma democracia, tornando necessrio, portanto, avali-las mediante suas aes cotidianas. Para uma excelente discusso a respeito, ver Warren (2001) e Armony (2004).
3 Habermas, em Mudana estrutural da esfera pblica

4 Esse modelo de esfera pblica oferecido por Habermas

(1984), analisa o surgimento, no sculo XVII, de uma esfera pblica esclarecida e politizada e seu gradual desenvolvimento no capitalismo. Se, na sociedade feudal, o pblico representava passivamente uma ordem poltica pr-ordenada, com o surgimento do capitalismo, um espao pblico, formado por cidados privados, vai se consolidando. Esses sujeitos passam a ter a possibilidade de julgar coletivamente a autoridade do Estado, cuja legitimidade torna-se dependente desta opinio discursivamente formada. Habermas ressalta a importncia deste espao na promoo da autodeterminao democrtica e da responsabilidade pblica.

diferencia-se do modelo bipolar da relao Estado e sociedade civil oferecido pelo paradigma tocquevilliano. Esta diferena tem, por sua vez, implicaes tericas e empricas importantes para o sentido ou os sentidos da participao. Ver Costa (1997) e Warren (2001).
5 Ciente dos problemas oriundos do processo de complexificao das sociedades modernas, Habermas assegura tanto esfera pblica quanto s organizaes da sociedade civil um papel limitado. Temendo a fora dos cdigos sistmicos (dinheiro e poder) sobre as organizaes dos atores da sociedade civil, bem como o processo de burocratizao dessas organizaes, Habermas reserva-lhes

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pblica, mas tambm pela pluralidade de formas participativas institucionalizadas capazes de inserir novos atores no processo decisrio destas mesmas sociedades. Acredita-se, com isso, que os atores societrios devero no s tematizar situaes problemticas e buscar influenciar os centros decisrios, mas tambm assumir funes mais ofensivas por meio de fruns de deliberao pblica. Esta mesma abordagem inspirou Amartya Sen a chamar a ateno para a centralidade das instituies deliberativas para qualquer conceituao de desenvolvimento, uma vez que elas possibilitam o exerccio autntico da escolha social. O retorno democracia no Brasil foi marcado por estas mesmas crenas que vinculam o fortalecimento da democracia consolidao das instncias tradicionais de participao (o voto, as eleies e os partidos) como tambm ampliao de novos canais participativos atravs dos quais os cidados brasileiros podem fortalecer seus laos societrios e intervir na formulao e no controle das decises coletivas. Os movimentos sociais e seus aliados institucionais buscaram traduzir tal crena em realidade institucional. A Constituio Federal de 1988 retrata como esta prtica social ganhou forma no cenrio poltico brasileiro. A partir dela, uma nova legislao participativa foi implementada, viabilizando a abertura de novos canais institucionais de participao. Exemplos paradigmticos so encontrados nos dispositivos constitucionais que asseguram a realizao de referendos, plebiscitos, iniciativas populares de leis, audincias pblicas, oramentos participativos, conselhos de polticas e outros. Neste cenrio, o Partido dos Trabalhadores (doravante PT) teve um papel mpar como articulador institucional das demandas societrias
as funes de preservar e ampliar a infra-estrutura do mundo da vida e dar visibilidade aos problemas societrios sem, contudo, resolv-los. Esse carter defensivo e pouco deliberativo imputado aos atores da sociedade civil torna a elaborao habermasiana acerca da importncia das associaes secundrias, organizaes e movimentos sociais para a promoo e o fortalecimento da democracia passvel de crticas. Habermas acusado de negligenciar as possibilidades de ampliao dos mecanismos institucionalizados de formao da vontade poltica que conferiria poderes efetivos aos pblicos deliberativos. Para uma anlise crtica destas proposies, ver Faria (2000) e Avritzer e Costa (2004).

pela ampliao destes novos espaos. Este mesmo partido, quando no governo de prefeituras e estados, inovou ao introduzir uma forma participativa de gesto pblica reconhecidamente bem-sucedida: os oramentos participativos. Ademais, muitas das primeiras experincias conselhistas tiveram os membros do PT como um dos seus principais articuladores (GOHN, 1995). O governo de Lus Incio Lula da Silva (doravante governo Lula) nasce, portanto, sob este signo, ou seja, o de apoiar e ampliar esta rede participativa que, nos seus primrdios, foi, simultaneamente, fundada e fundadora deste mesmo partido. Com o objetivo de aferir se e como esta promessa est sendo cumprida, procuraremos, neste artigo, analisar de que forma o governo Lula, na sua primeira gesto frente da Presidncia da Repblica (2003-2006), relacionou-se com os movimentos e as organizaes da sociedade civil (OSCs). Avaliaremos quais janelas de oportunidades foram criadas para o estabelecimento de uma sinergia positiva6 entre o Estado e a sociedade civil durante este mesmo perodo.

6 A idia de sinergia pressupe, segundo Evans (1996; 2003), aes complementares entre Estado e sociedade civil. Uma sociedade civil dinmica pode fortalecer as instituies do Estado ao passo que estas podem construir ambientes favorveis para a dinamizao desta prpria sociedade. As aes das agncias pblicas podem, por exemplo, forjar redes de engajamento cvico entre os cidados que, por sua vez, sero utilizadas com fins desenvolvimentistas. Cidados engajados tornar-se-o uma fonte de disciplina e informao para as agncias pblicas, bem como um auxlio para a execuo de projetos. Alm da relao entre Estado e sociedade civil, esta idia envolve tambm atores privados. Evans (1996, p. 1120-1122) prope uma distino analtica entre complementaridade e embeddedness, em que a primeira definida como uma forma convencional de conceituar relaes de apio mtuo entre atores pblicos e privados, enquanto a segunda diz respeito s redes de relaes entre representantes pblicos e da sociedade civil que vo alm dos limites entre pblico e privado. Assim, casos mais concretos de sinergia envolvem combinaes variadas de complementaridade e embeddedness. Elaboraes tericas em torno desta idia podem ser encontradas em diferentes trabalhos que buscam analisar o papel do Estado e da sociedade civil na promoo de bons governos no Brasil, como, por exemplo, Abers (1998) e Tendler (1998). Estamos utilizando aqui a idia de sinergia para investigar em que medida o governo Lula (2003-2006), por meio de sua Secretaria Nacional de Articulao Social, foi capaz de potencializar uma relao virtuosa com os atores sociais inseridos na dinmica participativa em curso no perodo analisado.

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Para tal, este artigo ser estruturado da seguinte forma: na primeira seo realizaremos um breve panorama histrico sobre o fortalecimento da sociedade civil no Brasil dos anos 1990 e sua relao com o sistema poltico brasileiro, notadamente as estruturas administrativas do Estado brasileiro. Na segunda seo, buscaremos avaliar se e quais canais de participao foram abertos e/ou fortalecidos durante a primeira gesto de Lula, bem como a qualidade dos dilogos estabelecidos entre o governo e os atores sociais que fazem parte desta infra-estrutura participativa. Na terceira seo, conclusiva, teceremos algumas consideraes acerca do potencial inclusivo gerado a partir da nova dinmica construda entre Estado e OSCs neste mesmo perodo. Entendemos aqui por potencial inclusivo as possibilidades efetivas de transformao das discusses e dilogos empreendidos nestes espaos em decises pblicas que afetam diretamente a vida das pessoas envolvidas nestas organizaes. II. SOCIEDADE CIVIL E SISTEMA POLTICO BRASILEIRO: DOS ANOS 1990 AO BRASIL DO SCULO XXI O espao pblico brasileiro vem se tornando, desde a dcada de 1980, mais denso e complexo em funo no s da sua diferenciao quantitativa, dado o surgimento de novos grupos, como, tambm, em funo da sua diferenciao qualitativa, uma vez que se tornou mais organizado e mais autnomo (AVRITZER, 2002; GOHN, 2005; SANTOS, 2006). Uma das consequncias desta transformao pode ser sentida na mudana do prprio padro de ao destes atores sociais: de uma postura de negao da institucionalidade vigente no final da dcada de 1970, passaram para uma postura mais dialogal, demandando e participando dos diversos canais participativos que se estruturavam. Neste movimento, alm de mudar o perfil e o sentido da atuao destes novos atores, mudou tambm os limites do sistema poltico que se expandiu. Vrios espaos participativos foram, ento, construdos na interface entre governo e sociedade civil. Tais espaos foram criados apesar da resistncia explcita de quase todas as tentativas reformistas ocorridas no pas que insistiam em dissociar a sociedade civil organizada da formulao e do controle dos projetos modernizantes. Por meio deles, os atores sociais e seus aliados polticos conseguiram provocar um tensionamento pblico em torno das diretrizes destes projetos. sob esse registro que a dcada de 1990 iniciou-se. Esta dcada assistiu consolidao paulatina desses espaos participativos que, aliados representao poltica e s formas corporativistas de negociao, assumiram papis importantes no cenrio nacional, ampliando as chances de vocalizao de uma gama diversificada de atores. Assentadas na nova constitucionalidade inaugurada com a Carta de 1988, as novas formas institucionais de participao, nos diversos nveis da federao, comearam a ser recorrentemente utilizadas, estabelecendo dinmicas diferentes entre Estado e sociedade civil. Nesse momento, assistimos a implantao de uma srie de requisitos institucionais para dar prosseguimento ao processo de descentralizao poltica e formao de instncias colegiadas cuja funo auxiliar na formulao, no controle e na execuo das polticas setoriais. Os Planos Diretores Municipais passaram a contar com a participao dos cidados nas suas formulaes. Alguns estados, como Minas Gerais e So Paulo, passaram a implementar as Audincias Pblicas Legislativas, que abriram espaos para o debate entre os cidados e seus representantes nos Legislativos estaduais. Consolidaram-se as formas hbridas de participao7, como os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas e de Direitos e os Oramentos Participativos. As organizaes no-governamentais (ONGs) multiplicaram-se e assumiram novas responsabilidades8. Enfim, a questo da institucionalizao da participao passou a ser um fato explorado tanto na prtica, quanto analiticamente. Entretanto, o grau real de influncia alcanado pelos atores societrios junto ao sistema poltico por meio destas instncias institucionais de participao permanece ainda uma questo em aberto.

7 No sentido de que eles envolvem, pelo menos em tese,

um partilhamento de processos deliberativos entre atores estatais e atores sociais ou associaes da sociedade civil (cf. AVRITZER & PEREIRA, 2005).
8 Para uma discusso sobre a caracterizao destes novos

atores em termos de definio, funes e relaes com outros atores sociais e polticos nos mbitos nacional e internacional, ver Landim (1996), Teixeira (2002), Pinto (2006) e Koslinki e Reis (2009).

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O real potencial deliberativo dos novos formatos participativos, a qualidade da representao no interior dos mesmos, a capacidade e a autonomia de ao dos atores sociais que deles participam, os constrangimentos impostos pelas assimetrias organizacionais, informacionais e/ou econmicas entre os atores sociais e polticos mostram que, se o potencial participativo da dcada anterior traduziu-se em ganhos institucionais, isso no pressupe, naturalmente, a construo de relaes equitativas entre atores do Estado e da sociedade civil. Ademais, a introduo destes novos formatos ocorreu em meio a mudanas profundas na ordem poltica e econmica brasileira decorrente da implantao, nas ltimas dcadas, de novos projetos reformadores da ordem social. As conseqncias da hegemonia quase total do discurso neoliberal que se consolidou no Brasil em meados dos anos 1990, bem como de sua prtica para o dinamismo societrio e para os diversos formatos participativos em surgimento inscrevem-se naquilo que Dagnino denominou de confluncia perversa. Confluncia marcada, segundo a autora, pela convivncia simultnea de dois projetos distintos: o projeto neoliberal implantado e desenvolvido pelos diversos governos desde a eleio do ex-Presidente Collor de Mello e o projeto participativo que surgiu com o fim dos governos autoritrios e foi tomando forma durante o processo de democratizao do pas (DAGNINO, 2004, p. 138). As conseqncias imediatas desta confluncia perversa para a implantao e consolidao dos formatos participativos podem ser aferidas pela forma como se passou a avaliar o processo de incluso poltica dos grupos organizados. Longe de facilitar tal processo, o modelo de desenvolvimento imposto dificultou ainda mais esta insero na medida em que se passou a avaliar o dinamismo societrio ora de forma instrumental, repassando aos atores da sociedade civil responsabilidades prprias ao Estado, ora como entrave s necessidades de reestruturar o pas mediante os desafios colocados pela sua insero em uma ordem globalizada9 (DAGNINO, 2004; NOGUEIRA, 2004).
9 O modelo de desenvolvimento adotado, ainda no gover-

Tal fato pode ser comprovado mediante as anlises sobre as funes que os novos formatos participativos assumiram a partir dos anos 1990. Ao analisarem a relao entre os atores societrios que transitavam nestes espaos e os representantes do Estado no governo Fernando Henrique Cardoso, Tatagiba (2002) e Teixeira (2002) mostram como as promessas inclusivas e democratizantes contidas nas suas normas regimentais encontravam-se ainda em disputa decorrente, muitas vezes, do papel e das funes que os seus interlocutores institucionais lhes imputavam na prtica. Assim, por exemplo, Teixeira afirma, ao analisar a relao estabelecida entre certas ONGs e o Programa Comunidade Solidria10, que este Programa transferia recorrentemente as responsabilidades pblicas do Estado para as comunidades, famlias e indivduos organizados pelas ONGs, bem como selecionava suas parcerias em articulaes diretas do executivo federal com as organizaes por ele selecionadas (TEIXEIRA, 2002, p. 122123). Para tal, as funes destas organizaes mudaram, e algumas delas passaram a desempenhar a funo de prestadoras de servios que, via de regra, eram da responsabilidade do Estado. Assumiam tais funes em nome da eficincia que apresentavam, mas sem participarem da elaborao dos mesmos. Tatagiba (2002) analisou a situao ainda frgil em que se encontravam os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas diante da recusa dos governos em compartilhar efetivamente a elaborao e a execuo das polticas pblicas para os quais foram criados e/ou ampliar a sua gesto.
siderada um verdadeiro desmanche do setor pblico federal, sem resolver, contudo, o problema financeiro do Estado e piorando a qualidade dos servios pblicos. Ao assumir o cargo de Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso deu incio a um novo processo de reestruturao do pas. A era FHC (1993-2002) realizou mudanas de vulto, principalmente no que diz respeito reconfigurao do papel do Estado. Diante deste novo cenrio, o governo FHC estabeleceu com os setores organizados da sociedade uma postura pouco dialgica, assumindo uma prtica que ia desde a marginalizao e a desqualificao de certos setores sociais at a represso dos mesmos. Este governo buscou restringir suas negociaes s arenas institucionais por ele escolhidas, notadamente o Congresso Nacional. Ver Pereira (1995), Abrcio e Costa (1998) e Nogueira (2004).
10 Ao Programa Comunidade Solidria e Secretaria Exe-

no Collor, tinha como eixo central a abertura comercial ao exterior e as privatizaes. Por meio do Plano Collor I iniciou-se uma forte interveno na ordem econmica e social. Administrativamente, a reforma executada foi con-

cutiva coordenadora dos programas do governo de Fernando Henrique Cardoso na rea social couberam a execuo de projetos voltados para situaes de fome e misria aguda, de emergncia e calamidade pblica.

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Tais exemplos chamam a ateno para as dificuldades de operacionalizao dos formatos participativos inseridos em um contexto marcado por um projeto poltico que, embora enfatizando a importncia da sociedade civil, fazia-o de forma problemtica, posto que no visava a um compartilhamento real dos mecanismos decisrios e, conseqentemente, a um alargamento da cidadania poltica, mas sim a uma transferncia de responsabilidades, principalmente em reas como as referentes poltica social. Vale ressaltar, entretanto, que, se por um lado, tal anlise pode nos ajudar a entender parte desta dificuldade, por outro, esta explicao no esclarece, por exemplo, a ineficcia, pelo menos aparente, de certos mecanismos participativos implantados sob a gesto do outro projeto, o participativo. Exemplo paradigmtico tem sido a operacionalizao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), que foi implantado no primeiro ano do governo Lula como um espao de discusso dos grandes projetos do governo com a sociedade civil. Sua composio j aponta os problemas inclusivos que ele carrega. Como mostrou Pinto, a representatividade deste Conselho problemtica em dois sentidos: (1) a sociedade civil no representada por suas organizaes, mas por pessoas de conhecida liderana e (2) a escolha destas pessoas de responsabilidade do presidente, o que no ajuda em nada a alargar a participao da sociedade civil na representao deste Conselho (PINTO, 2004, p. 103)11. Aqui vale a pena ressaltar outras variveis alm daquela referente ao contexto poltico no qual estes formatos participativos inserem-se. Como bem aponta Nogueira, ao aceitarem participar nos termos colocados e ao ocuparem os espaos propostos, os movimentos sociais [e os seus representantes] voltaram-se mais para a [tentativa de] gesto da poltica do que para a oposio a ela (NOGUEIRA, 2004, p. 58). Nesse sentido, fizeram uma escolha que, como todas, tm custos. Diante disto, a questo sobre o que deve guiar as escolhas dos grupos quando as oportunidades de acesso aos centros decisrios emergem, torna-se fundamental. Dryzek sugere que os grupos [societrios] s obtero ganhos se seus interesses estiverem conectados diretamente aos imperativos do Estado (ordem interna, sobrevivncia externa, extrao de recursos, acumulao e necessidade de legitimao). Se houver uma coincidncia entre tais imperativos e os interesses dos grupos, estes podero alcanar ganhos reais no sentido de determinarem ou, pelo menos influenciarem, o contedo da poltica pblica. Se isto no acontecer, a incluso ocorrer mediante cooptao e/ ou oferecimento de prmios simblicos. Nesse caso, a incluso ocorrer vis--vis uma restrio da relao democrtica na esfera pblica (DRYZEK, 2000, p. 83). Algumas anlises nos ajudam a exemplificar tal proposio. Este o caso do estudo empreendido por Paoli (2002) sobre as aes empresariais filantrpicas. Segundo a autora, a filantropia empresarial foi motivada pela percepo da agudizao da pobreza e da desigualdade social no Brasil e, por isso, da necessidade de uma ao civil mais responsvel e solidria por parte deste setor frente aos problemas sociais do pas. No obstante, o voluntariado empresarial, apesar de surgir em funo da conscincia da pobreza e da desigualdade social crescentes, no busca estabelecer qualquer debate pblico acerca de suas causas. Defende aes eficientes e privadas para minorar tal situao sem, entretanto, debater estratgias mais estruturantes e de longo prazo para extinguir suas causas. Dessa maneira, nos afirma Paoli, suas estratgias inserem-se menos em uma lgica da cidadania e mais na eficincia da integrao social para limitar o perigo e o risco inerente presena aumentada dos excludos e sem-direitos (PAOLI, 2002, p. 414). As anlises sobre a expanso, nos anos 1990, de uma outra iniciativa participativa, os oramentos participativos (doravante OPs), nos ajudam a precisar as variveis envolvidas na implantao e no desenvolvimento dos novos formatos participativos que buscam realizar processos mais efetivos de incluso poltica.

11 O CDES um rgo de assessoramento imediato

da Presidncia da Repblica, criado com o objetivo de cumprir o papel de articulador entre governo e sociedade, para a viabilizao do processo de Concertao Nacional. Implantado em 13 de fevereiro de 2003, auxilia na formulao de polticas e diretrizes especficas, voltadas ao desenvolvimento econmico e social, produzindo indicaes normativas, propostas polticas e acordos de procedimento. Ele integrado por representantes do governo, das entidades empresariais e sindicais e por representantes das organizaes da sociedade civil (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA. CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL, 2007).

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Nesse caso, a avaliao positiva de alguns OPs reside na presena de um conjunto de elementos que, suspeitamos, no foram ainda completamente incorporados s outras formas participativas. A descentralizao das decises pblicas, a introduo de fruns pblicos de discusso e deliberao, o incentivo institucional participao dos atores organizacional e economicamente menos favorecidos e o comprometimento dos gestores pblicos com o desenvolvimento virtuoso desta modalidade de gesto pblica atestam o seu carter mais inclusivo e democratizante (FARIA, 1996; ABERS, 1998; SOUZA SANTOS, 1998; NAVARRO, 1998; AVRITZER, 2002). Inseridos no mesmo contexto em que os outros experimentos aludidos, as experincias do OP mostraramse mais bem-sucedidas em funo da presena destas variveis. interessante observar que as crticas a este modelo de gesto pblica municipal, ou pelo menos aos seus casos mais bem-sucedidos, emergem exatamente quando tais variveis deixam de estar presentes. Navarro (2003), por exemplo, chama ateno para os problemas que a operacionalizao do OP de Porto Alegre a experincia mais virtuosa de OP citada pela literatura nacional e internacional enfrentou nos ltimos anos. Segundo o autor, depois de anos, o OP em Porto Alegre encontra-se dominado por uma elite partidria e suas bases organizadas na sociedade, o que o impede de se desenvolver e atingir novos grupos. Neste sentido, a burocratizao de suas instncias decisrias e a rotinizao de suas regras, sem o devido cuidado com o monitoramente deste processo, vem transformando o OP de Porto Alegre em uma estrutura politicamente menos inclusiva. Conseqentemente, a participao nesta forma de gesto pode tornarse, tal qual sugere Dryzek (2002), mais simblica do que efetivamente inclusiva. A disseminao de movimentos, associaes e grupos organizados no Brasil, assim como das formas institucionais de participao construdas na interface entre sociedade civil e Estado no pas apontam, claramente, para a complexificao da sociedade brasileira como um todo e de seu espao pblico em particular. Atentar para essa complexidade significa perceber as mltiplas relaes que se estabelecem no interior deste espao, assim como da relao deste com o sistema poltico. Essa disseminao, se, por um lado, pressupe um ganho em termos da dinamizao da sociedade brasileira e de um possvel processo de aprendizado poltico institucional, por outro, nos remete a um conjunto de novas questes. Obviamente que estas surgem em um outro contexto, marcado no mais pela ausncia deste espao pblico, mas pela sua presena. A conscincia desta presena nos obriga a refletir sobre o(s) tipo(s) de relao(es) estabelecida(s) entre os atores organizados da sociedade civil e o atual governo. com este esprito que, na prxima seo, descreveremos a infra-estrutura participativa criada durante o primeiro governo de Lula (III.1), bem como o mtodo participativo criado por este governo para dialogar com os atores organizados da sociedade civil (III.2). III. O GOVERNO LULA (2003-2006) E A DINMICA PARTICIPATIVA III.1. A infra-estrutura participativa Embora no existam dados precisos sobre o nmero de instituies participativas existentes no pas, bem como das organizaes e indivduos nelas envolvidos12, podemos afirmar que novos espaos participativos foram criados e reformados durante o perodo entre 2003 e 2006. Dentre eles, ganham destaque os conselhos de Poltica13 e as conferncias14 que atuam nos trs nveis da

12 Em 1999, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estats-

tica (IBGE) divulgou a existncia de 23 987 conselhos municipais existentes no Brasil vinculados a diferentes polticas sociais como Sade (5 426), Educao (5 011), Assistncia Social (5 037), Direito da Criana e do Adolescente (3 949), Emprego e Trabalho (1 670), Meio Ambiente (1 117), Turismo (859), Habitao (440), Transporte (229) e Poltica Urbana (189). Destes, 18 198 foram considerados deliberativos, 5 634 consultivos e 155 de tipo ignorado (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 1999).
13 Segundo Tatagiba (2002), os conselhos de polticas

so aqueles ligados s polticas pblicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais. So, em geral, previstos em legislao nacional e so considerados parte integrante do sistema nacional, com atribuies legalmente estabelecidas no plano da formulao e implementao das polticas na respectiva esfera governamental. [...] So tambm concebidos como fruns pblicos de capacitao de demandas e negociao de interesses especficos dos diversos grupos sociais e como uma forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho do estado (idem, p. 49).
14 As Conferncias podem ser definidas como espaos

institucionais de deliberao das diretrizes gerais de uma determinada poltica pblica. Elas envolvem um conjunto

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federao e nas diferentes polticas pblicas, assim como as ouvidorias pblicas, as mesas de negociao e os fruns consultivos. O incetivo criao e reformulao destes espaos indicativo da disposio do atual governo em dialogar com as OSCs. No que diz respeito aos conselhos em mbito nacional, Moroni (2006) constatou a existncia de 64 conselhos, dentre os quais 11 foram criados no governo Lula e nove foram reestruturados neste mesmo perodo, como mostra o Quadro 1.

QUADRO 1 CONSELHOS NACIONAIS CRIADOS E REESTRUTURADOS DURANTE O GOVERNO LULA (2003-2006)

FONTE: Moroni (2006) e Brasil. Secretaria-Geral da Presidncia. Secretaria Nacional de Articulao Social (2007).

No que diz respeito s Conferncias Nacionais, o Quadro 2 mostra que entre 2003 e 2006 foram realizadas 38 conferncias nacionais e trs

internacionais convocadas, em sua maioria, pelo Governo federal.

QUADRO 2 CONFERNCIAS NACIONAIS/INTERNACIONAIS REALIZADAS DURANTE O GOVERNO LULA (2003-2006)

de atores sociais para alm daqueles que participam dos Conselhos de polticas. Elas so convocadas por decreto presidencial que delimita a temtica e delega aos respectivos ministrios o dever de organiz-las. Ao regulament-

las, o ministrio em questo detalha os temas, objetivos e estabelece as comisses organizadoras, cronogramas e regulamentos para a implantao das reunies regionais e eleies de delegados (MORONI, 2006; PINTO, 2006).

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FONTE: Moroni (2006) e Brasil. Secretaria-Geral da Presidncia. Secretaria Nacional de Articulao Social (2007). NOTAS: * soma dos participantes das etapas municipais, estaduais e nacional; ** soma dos participantes das etapas estaduais e nacional.

Como j mencionada na primeira seo deste trabalho, a abertura de novos canais de participao, embora relevante, nos diz pouco sobre a qualidade da prtica democrtica no interior dos mesmos. Para avali-la, um conjunto de variveis devem ser mobilizadas, como, por exemplo, o tipo de poltica pblica envolvida, o comprometimento do gestor com a participao, o tempo e a capacidade de moblizao dos atores da sociedade civil envolvidos em cada poltica, o desenho institucional assumido, as regras que balizam o funcionamento das instituies participativas, entre outras (AVRITZER, 2002; TATAGIBA, 2004; FARIA, 2007). Se elegermos as regras institucionais que criaram e/ou reestruturaram estes espaos participativos poderemos aferir, por exemplo, como eles so organizados, quais segmentos os compem, a quem eles representam, quando e como organizam o processo deliberativo etc. Desta forma, mesmo sem podermos analisar a prtica social no interior destes espaos a partir destes dados, uma vez que as regras e os desenhos instituicionais assumidos estruturam tais prticas sociais, esta anlise nos permite antever a qualidade das mesmas (TATAGIBA, 2004; FARIA, 2007). Vejamos, por exemplo, o impacto das regras sobre a representao dos diversos segmentos no interior dos conselhos. Para analisar a prtica representativa nos conselhos compostos por representantes do governo e da sociedade civil importante avaliarmos se e como esta representao organizada. Descobriremos que quando ela ocorre a partir das instncias municipais e estaduais, a legitimidade desta representao tende a ser maior, posto que ela se forma a partir de escolhas realizadas no prprio universo societrio e no por meio de escolhas prvias feitas pelo poder executivo. Embora no seja possvel realizar tal anlise para todos os Conselhos, alguns casos revelam-se paradigmticos, como os conselhos nacionais de Sade, de Assistncia Social e da Cidades (AVRITZER, 2007). Um outro aspecto relevante diz respeito s re-

gras referentes ao processo de escolha do Presidente do Conselho. Se partirmos do pressuposto que o ato eleitoral expressa, simultaneamente, o consentimento do representado para com o representante e a chance de controle do mesmo (MANIN, 1997), a indicao do presidente pelo governo fere no s o princpio representativo, como indica o monoplio do cargo pelo representante do governo, configurando de antemo a preponderncia deste frente aos demais segmentos que compem estes espaos. Esta prtica incide negativamente sobre a autonomia dos representantes da sociedade civil, uma vez que, embora existindo paridade numrica entre os segmentos envolvidos, no que diz respeito ao processo decisrio, o equilbrio entre as partes comprometido pelo maior poder de agenda e de controle do presidente. No que diz respeito aos conselhos nacionais, podemos afirmar que ainda so raros os casos onde o presidente eleito diretamente pelos segmentos que deles fazem parte, embora o caso do Conselho Nacional da Sade constitua-se uma exceo, dado que elegeu, pela primeira vez, um representante dos trabalhadores dos sevios de sade. igualmente importante avaliar qual o envolvimento do gestor com estes espaos participativos. Este envolvimento importa porque confere maior poder s instituies participativas ao aproximar governo e sociedade e criar chances reais de dilogo entre as partes. Sabe-se que a ausncia de representantes governamentais nestes espaos inviabiliza no s as possibilidade deste dilogo, como tambm as chances de encaminhamento institucional das decises tomadas no interior destas instituies. Neste caso, o governo Lula diferencia-se do governo anterior na medida em que tem estado muito mais presente nestas instituies. Avritzer (2007) mostra, para o caso do Conselho Nacional de Sade, que o Ministro da Sade do atual governo esteve presente em 91% das reunies realizadas, ao passo que no governo de FHC, o Ministro participou somente de 14% das reunies. Se a idia de sinergia aludida pressupe o envolvimento de ambas instncias, go-

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vernamental e societria, na construo de uma relao cooperativa que possa redundar em maior desenvolvimento, a ausncia da disposio em participar compromete tal possibilidade. No que diz respeito s Conferncias Nacionais, chama a ateno o nmero de atores envolvidos: mais de dois milhes de pessoas participaram destes espaos promovidos nos diferentes nveis da federao. Este movimento todo em torno da concretizao de espaos dialgicos entre governo e sociedade civil organizada aponta, mais uma vez, para a disposio do governo em ouvir os setores sociais organizados, principalmente no que concerne s polticas sociais. Entretanto, para que esta interlocuo ocorra de forma inclusiva preciso analisar, tal qual sugerido para os conselhos nacionais, como a representao da sociedade civil constri-se, quem tem poder de agenda, como as decises so alcanacadas e qual o impacto delas nas polticas pblicas. Do contrrio, o ineditismo15 da proposta, to valorizado nos documentos oficiais, pode ser obscurecido pela ausncia de impactos reais nas polticas vinculadas a estes espaos. Nesse sentido, a criao de regras e/ou procedimentos claros para regularem o dilogo entre as OSCs e o governo federal fundamental, principalmente em um contexto complexo como o nacional, que envolve no s uma escala muito maior nmero de pessoas e territrios envolvidos como tambm uma burocracia mais ampla e heterognea, alm de uma multiplicidade de autoridades sobrepostas. A construo de parcerias efetivas, e no s simblicas, entre Estado e sociedade civil demanda, assim, a construo de um mtodo participativo16 que confira aos dilogos estabelecidos entre estes atores maior previsibilidade, possibilitando formas mais permanentes de controle dos acordos efetivados. exatamente esse mtodo participativo que ser objeto de anlise na prxima sub-seo deste artigo. III.2. O governo Lula e o mtodo participativo A confeco de um mtodo participativo surge da inteno do governo Lula de criar um tipo diferente de governabilidade. Para alm de sua relao com os outros entes da federao e com o Congresso Nacional, este governo busca relacionar-se com os movimentos organizados da sociedade civil por meio de uma secretaria prpria: a Secretaria Nacional de Articulao Social, vinculada Secretaria-Geral da Presidncia (doravante SG-PR/ SNAS). Enquanto a Casa Civil encarregada de estabelecer o dilogo entre os poderes instudos, a Secretaria-Geral busca integrar as organizaes da sociedade civil. Sua nova atribuio passou a ser assistir o Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies no que se refere ao relacionamento e articulao com as entidades da sociedade civil e criao e implementao de instrumentos de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo (BRASIL, 2003). Constata-se que, diferente dos governos anteriores, a participao, aliada representao, passou a fazer parte do repertrio de ao do novo governo, ampliando, pelo menos formalmente, suas bases de sustentao e legitimidade. Os fruns de discusso do Plano Plurianual (PPA)17 passaram a ser um dos espaos mais permanentes para a concretizao destas novas bases. A elaborao do PPA 2004-2007 ocorreu mediante consultas aos representates da sociedade civil em fruns

15 Esse ineditismo atribudo no s ao nmero de parti-

quisa emprica que no aquela aqui realizada. Esta se baseou em fontes documentais tais como jornais, panfletos, documentos oficiais, bem como em entrevistas e depoimentos de atores polticos e sociais considerados relevantes.
17 O PPA (Plano Plurianual) integra o ciclo oramentrio

cipantes envolvidos, como tambm ao nmero de conferncias que ocorreram pela primeira vez. Entre os anos de 2003 e 2006, foram realizadas, pela primeira vez, quinze conferncias.
16 Denomina-se mtodo participativo o conjunto de proce-

dimentos elaborados para conduzir o processo de participao no nvel nacional. Este conjunto nos diz pouco sobre a qualidade da participao no interior dos espaos participativos criados e/ou reformulados, mas, como j afirmado, pode nos permitir avaliar como esto sendo estruturadas as prticas sociais no interior dos mesmos. A anlise da qualidade desta prtica exigiria outro tipo de pes-

juntamente com a LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias) e a LOA (Lei Oramentria Anual). Este ciclo elaborado pelo poder Executivo federal e aprovado pelo Congresso Nacional. O PPA elaborado a cada quatro anos e tem a funo de definir as concepes, os programas, os objetivos e as metas do planejamento pblico para os prximos quatro anos. A LDO, bem como a LOA, so elaboradas anualmente e tm como funes, respectivamente, definir os programas prioritrios, as metas fsicas e as linhas gerais sobre a elaborao do oramento do prximo ano e definir como e onde os recursos pblicos sero aplicados.

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pblicos realizados nos 26 estados da federao mais o Distrito Federal. Para elaborar os procedimentos que balizaram a participao social, formou-se um grupo gestor composto pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, pela Casa Civil e pela SecretariaGeral da Presidncia e as entidades de representao nacional dos trabalhadores, empresrios e movimentos sociais. Tais procedimentos foram estabelecidos, ainda em 2003, com a Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais (ABONG)18 e com um conjunto de redes e fruns que constituem a Inter-Redes19. A realizao dos Fruns contou, portanto, com a parceria deste conjunto de atores sociais cujo o objetivo era discutir as diretrizes para um novo modelo de desenvolvimento assentado no s nos princpios da justia, mas tambm em estruturas que ampliassem a participao social e o controle pblico sobre o processo oramentrio e sobre os recursos pblicos. Esperava-se, com isto, a formao de uma parceria concretizada mediante a participao dos setores organizados da sociedade civil na formulao, no acompanhamento e no monitoramento da implementao do PPA, nos processos de reviso anual e na elaborao de uma poltica de participao e de controle social do processo oramentrio federal (MORONI, 2006, p. 16). O organograma abaixo (Figura 1) retrata como ocorreu o processo de elaborao do PPA 20042007:

FIGURA I PROCESSO DE ELABORAO DO PLANO PLURIANUAL (2004-2007):

FONTE: Brasil. Secretaria-Geral da Presidncia. Secretaria Nacional de Articulao Social (2007).

A Orientao Estratgica do Governo, composta por 24 desafios organizados em trs megaobjetivos, foi debatida em todos os estados da federao e no Distrito Federal por meio de consultas pblicas que se concretizaram com a

realizao de Fruns de Participao Social. Tais fruns envolveram, segundo dados oficiais, 2 170 entidades e 4 700 atores sociais, alm de governadores, prefeitos de capitais e parlamentares. Este debate resultou em 30 desafios, dos quais seis

18 A Associao Brasileira de Organizaes No-Gover-

19 A Inter-Redes: Direitos e Poltica define-se como um

namentais (Abong) possui um universo de 271 ONGs filiadas, que atuam em reas especficas de polticas setoriais como participao popular, educao, direitos humanos, gnero, trabalho e renda, sade, meio ambiente, arte e cultura, comunicao, assistncia social, questes urbanas e agricultura. (ASSOCIAO BRASILEIRA DE ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS, 2007).

espao de articulao de redes e fruns de organizaes da sociedade civil brasileira que atuam, de diversas formas e com diversos temas, para o fortalecimento da esfera pblica, a promoo de direitos e a proposio de polticas. So ela filiadas aproximadamente 43 redes (INTER-REDES, 2007).

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foram novos e 21 tiveram sua redao alterada (BRASIL. SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA. SECRETARIA NACIONAL DE ARTICULAO SOCIAL, s/d.). Aps os debates em todo o pas e o envio do Projeto de Lei do PPA ao Congresso Nacional, em 31 de agosto de 2003, diversas organizaes sociais e redes acompanharam a tramitao do PPA no poder Legislativo. Dois pontos contenciosos foram levantados pelos principais organizadores dos partcipes deste processo: o primeiro vinculado organizao do processo participativo e o segundo implementao das propostas debatidas. No que diz respeito ao primeiro ponto, criticou-se a exiguidade do tempo reservado para a preparao e realizao das consultas. Este um fator importante, recorrentemente apontado na literatura, para inibir iniciativas participativas. Argumenta-se, em geral, que iniciativas como estas exigem um tempo de organizao muito grande que pode comprometer tanto a capacidade participativa dos atores sociais, quanto a capacidade do governo em tomar decises (DAHL, 2000). Essas duas questes colocam problemas para os processos participativos uma vez que, por um lado, necessrio tempo para que os atores sociais dominem o processo e participem dele efetivamente, e por outro, a dinmica decisria do governo, cujo o tempo muitas vezes no coincide com o calendrio da dinmica participativa, e que pode atropelar esta mesma dinmica em curso. O segundo ponto vincula-se efetivao das questes debatidas e deliberadas nestes fruns: segundo a percepo dos representantes destas organizaes, o rico processo participativo de consulta no foi sequer tema de debate no conjunto do governo e muito menos no Congresso Nacional. Outras questes teriam monopolizado a ateno dos parlamentares, notadamente a preocupao do governo com a agenda macro-econmica que impunha cortes oramentrios nas polticas debatidas no processo de consulta realizado (INTER-REDES, 2005). Alm disto, a Inter-Redes apontava a parcialidade do governo na incorporao das propostas debatidas no PPA. Segundo Moroni (2006, p. 16), questes perifricas, que ajudavam a desenhar melhor os mega-objetivos das orientaes estratgicas do governo, foram mais incorporadas do que aquelas que afetavam a lgica das polticas e que constituam a principal demanda das organizaes nas audincias estaduais. Destas anlises resultou uma pauta com avaliaes crticas forma como foi encaminhado o processo participativo do PPA 2004-2007. Esta pauta consistia nos seguintes pontos: Formao de um grupo de trabalho paritrio entre governo e sociedade civil para acompanhar o monitoramento do PPA 2004-2007; construo, em parceria com representantes da sociedade civil, dos mecanismos e da metodologia de participao nos processos de reviso anual e no monitoramento do PPA; acesso s informaes sobre a execuo fsica e financeira do PPA, especificamente a disponibilidade on-line dos dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) e do Sistema de Informaes Gerais e de Planejamento (Sigplan); elaborao de indicadores desagregados por gnero, raa, etnia, rural, urbano, etc., permitindo acompanhamento mais qualitativo do impacto real das polticas pblicas por parte das representantes da sociedade civil (idem). Mediante tal avaliao, a SG-PR/SNAS elaborou novas regras para a elaborao do PPA 20082011, que consistem, segundo documento da prpria secretaria, (1) na valorizao dos canais de participao social j existentes, como os Conselhos, as Conferncias e os Fruns. A justificativa para tal estratgia vincula-se crena dos membros da SG-PR de que a participao social no PPA 2008-2011 j teria comeado nas conferncias realizadas no perodo anterior (2003-2006) e que continuar por meio da atuao dos Conselhos que passaro a selecionar e priorizar as deliberaes e as recomendaes da sociedade realizadas nas conferncias e nos fruns; (2) na construo conjunta, pelos Ministrios e pelos Conselhos, das diretrizes ministeriais problemas e polticas pblicas para a elaborao do PPA; (3) na transparncia para a sociedade das contribuies aproveitadas no PPA 2008-2011; (4) na participao social na implementao do PPA ao longo do ciclo oramentrio (BRASIL. SECRETARIA-GERAL DA PRESIDNCIA. SECRETARIA NACIONAL DE ARTICULAO SOCIAL, 2007). Ademais, foi institudo em maro de 2007, por Decreto Presidencial, o grupo de trabalho composto pelos seguintes representantes do governo e da sociedade civil: do governo, esto representados a) Secretaria-Geral da Presidncia da Re-

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pblica; b) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; c) Ministrio da Fazenda; e d) Casa Civil da Presidncia da Repblica; da sociedade civil, esto representados a) Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais (Abong); b) Articulao de Mulheres Brasileiras (AMB); e c) duas outras entidades a serem definidas pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2007). As atribuies deste grupo de trabalho so: 1) definir a forma e o escopo da participao social no acompanhamento da elaborao e execuo do PPA, da LDO e da LOA; 2) constituir Frum Permanente de Acompanhamento da elaborao e execuo do PPA, da LDO e da LOA com sugestes acerca de sua atribuio, composio, vinculao, funcionamento e eleio dos representantes da sociedade civil; 3) propor a forma e o procedimento de acesso da sociedade civil ao Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) e ao Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan). Tanto as inovaes realizadas para a elaborao do PPA 2008-2011 racionalizao dos canais de participao, partilhamento entre governo e sociedade na elaborao das diretrizes polticas que comporo o PPA, transparncia sobre as diretrizes incorporadas no PPA e o monitoramento da sua implementao quanto a formao de um grupo de trabalho paritrio, com atores e funes definidas, apontam, mais uma vez, para a disposio do atual governo em incluir politicamente os atores societrios nas discusses e decises referentes s polticas pblicas desenvolvidas pelo mesmo. O aperfeioamento do mtodo participativo, a partir do dilogo com os representantes da sociedade civil Abong e ABM tambm corroboram esta disposio. Entretanto, para alm da tentativa de ampliao e aperfeioamento de cada um dos itens que constituem tal mtodo, uma questo anterior deve ser levantada, qual seja, a centralidade deste mesmo mtodo na poltica de governo do Presidente Lula. Mais uma vez, vale lembrar que a sinergia positiva entre os atores estatais e societrios depende muito, embora no somente, desta centralidade (EVANS, 1996; TENDLER, 1998). Esta parece ser tambm a opinio dos prprios atores no governo Lula. Segundo a ex-Secretria-Adjunta da SNAS, para uma metodologia [participativa] como esta ter sucesso, ela precisa que a Casa Civil, o Planejamento e a Secretaria-Geral convoquem os outros ministros [e] os secretrios executivos para a elaborao participativa do PPA e determine qual ser o processo de participao. Mas, isso no aconteceu porque a mquina pblica, os ministrios, toda a energia e todo o esforo ficou voltado para o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). [] O PPA deixou, naquele momento, de ser uma pauta prioritria dentro do governo20 . Para implantar o PAC, carro-chefe da poltica de desenvolvimento do segundo mandato presidencial, as negociaes em torno da concretizao da dinmica participativa do PPA 2008-2011 foram interrompidas, suspendendo, assim, as articulaes anteriormente estabelecidas. O que temos parece ser, novamente, limites colocados pelo prprio governo sempre que novas necessidades sistmicas surgem: no primeiro mandato, o supervit primrio; no segundo, os planos setoriais de acelerao do crescimento. Se a dinmica participativa no assume uma posio central na lgica governamental, a sinergia almejada fica comprometida, principalmente se levarmos em considerao a pluralidade de atores que compem o governo, como tambm a resistncia de muitos deles em relao forma participativa de gesto pblica. Como aponta Evans (2006), a complementariedade exigida para a realizao de relaes cooperativas requer uma interao constante entre representantes pblicos e comunidades que s se concretiza na presena de um conjunto de instituies competentes e engajadas. Este engajamento, aliado a uma sociedade civil mobilizada, pode fornecer as bases de sustentao para uma gesto pblica efetivamente particpativa e inclusiva. Em um contexto complexo como o nacional, as idas e vindas do governo no que tange centralidade desta forma de gesto pode tornar a participao um recurso meramente ritualstico, compromentendo a possibilidade inovadora que o mtodo participativo construdo em dilogo com os representantes da sociedade civil comporta. IV. CONSIDERAES FINAIS As polticas participativas do governo Lula foram analisadas neste artigo sob o enfoque da incluso poltica. Entendemos por incluso poltica um conjunto de aes que possibilitam aos par-

20 Entrevista realizada em 27 de junho de 2007.

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ticipantes intervirem nos processos decisrios das polticas a que se vinculam. Acreditamos que o surgimento, a disseminao e a reforma dos canais participativos presentes no cenrio poltico brasileiro desde a dcada de 1990 so fundamentais para simultaneamente fortalecer o tecido social, abrir mais possibilidades de vocalizao de novos interesses e identidades e alargar os limites do sistema poltico. Entretanto, como bem mostra a literatura sobre deliberao pblica (COHEN & SABEL, 1997; BOHMAN, 1998; DRYZEK, 2002; FUNG & WRIGHT, 2003), a presena desses canais no garante, por si s, que estas mesmas vozes sero includas nos processos decisrios destas mesmas sociedades. Para a construo de uma dinmica cooperativa, que redunde em um processo inclusivo mais amplo, uma srie de variveis deve estar presente. Destacamos aqui, alm da necessidade de uma sociedade civil ativa e atenta, a importncia da presena de um conjunto de atores institucionais engajados na promoo e sustentao das inovaes participativas em curso. Ao assumir a Presidncia da Repblica, o governo Lula construiu as bases de um novo pacto com a sociedade civil organizada, por meio da criao e institucionalizao de novos espaos participativos. Exemplos destas incitativas encontram-se na criao do CDES, nas novas funes assumidas pela SG-PR, no incentivo formao de novos fruns participativos, na elaborao e reviso de um mtodo participativo e na criao do grupo de trabalho organizado entre representantes da sociedade civil e do governo, de forma paritria, para discutir e aperfeioar este mesmo mtodo. Tais iniciativas constituem exemplos inequvocos da disposio deste governo de ampliar suas bases de negociao e sustentao poltica para alm dos atores politicamente institudos como parlamentares, prefeitos e governadores, construindo, assim, formas mais criativas de governabilidade e de desenvolvimento do pas. No obstante, como tambm ressaltado neste artigo, em que pese os avanos obtidos no que tange incorporao das OSCs na discusso sobre as diretrizes governamentais, necessrio que esta incorporao torne-se de fato uma poltica de governo majoritariamente sustentada. Do contrrio, os esforos empreendidos at aqui para a construo e o aperfeioamento da participao nas polticas pblicas do governo Lula podem tornarse marginais e seletivos, comprometendo, assim, as potencialidades inclusivas que estes mesmos esforos podem gerar.

Cludia Feres Faria (cfaria@fafich.ufmg.br) Doutora em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e Professora na mesma instituio. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABERS , R. 1998. From Clientelism to Cooperation: local government, particpatory policy, and civic organizing in Porto Alegre, Brazil. Politics & Society, London, v. 26, n. 4, p. 511-537. ABRCIO, F. L. & COSTA, V. M. F. 1998. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo: Fundao KonradAdenauer-Stiftung. ALMOND, G. & VERBA, S. 1963. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Princeton: Princeton University. ARMONY, C. G. 2004. The Dubious Link: Civic Engajament and Democratization. Stanford: Stanford University. AVRITZER, L. 2002. Sociedade civil, espao pblico e poder local: uma anlise do oramento participativo em Belo Horizonte e Porto Alegre. In: DAGNINO, E. (org.) Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra. _____. (org.). 2007. Participao social no Nordeste. Belo Horizonte: UFMG. AVRITZER, L. & COSTA, S. 2004. Teoria Crtica, democracia e esfera pblica: concepes e usos na America Latina. Dados, Rio de Janeiro, v. 47, n. 4, p. 26-30. AVRITZER, A. & PEREIRA, M. L. D. 2005. Democracia, participao e instituies hbridas. Teoria e Sociedade, Belo Horizonte, n.

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 295-300 JUN. 2010 and an international game. Using illustrations from Western economic summitry, the Panama Canal and Versailles Treaty negotiations, IMF stabilization programs, the European Community, and many other diplomatic contexts, this article offers a theory of ratification. It addresses the role of domestic preferences and coalitions, domestic political institutions and practices, the strategies and tactics of negotiators, uncertainty, the domestic reverberation of international pressures, and the interests of the chief negotiator. This theory of two-level games may also be applicable to many other political phenomena, such as dependency, legislative committees, and multiparty coalitions. KEYWORDS: two-level games; negotiations; foreign policy; domestic policy; diplomacy. * * * LAWS, JUSTICE AND THE LAW: SOME SUGGESTIONS FOR READING THE WORK OF E. P. THOMPSON Adriano Luiz Duarte This article discusses notions of laws, Justice and the Law in E. P. Thompsons work. Our goal is to achieve an understanding of how such notions have been articulated and how they connect with ideas of experience and culture. The specific works studied are those published in the book intitled The essencial E. P. Thompson, edited in 2002 by historian Dorothy Thompson. Furthermore, we seek an understanding of the possible political consequences that these notions hold, today, for the thought and action of a democratic Left. We conclude that Thompsons defense of the domain of the Law as an unquestionable human conquest further suggests a rethinking of the way in which the critique of liberal democratic regimes is usually carried out, since quite often the critique of capitalism is mistakenly understood as a critique of democracy, as if the two were an inseparable unit. Nonetheless, we should not forget that capitalism only became democratic through a long and hard struggle for rights: civil rights, in the 18th Century, political rights, in the 19th Century and social rights, in the 20th Century. Thus, it was the action and the words of the underdogs that not only made liberalism progressively democratic but, on many occasions, threw up barriers to the destructive furor of capitalism. KEYWORDS: Laws; Justice; the Law; experience; political culture. * * * STATE AND CIVIL SOCIETY ORGANIZATIONS IN BRAZIL TODAY: CONSTRUCTING A POSITIVE SYNERGY? Cludia Feres Faria This article seeks to analyze the relational pattern that the Lula government has maintained with movements and organizations of civil society (OSCs) in the period spanning 2003 to 2006. Its goal is to inquire as to whether and what kind of opportunities were created for the establishment of a positive synergy between State and civil society during this period. We start from the hypothesis that the creation of new participatory spaces, although an important condition to guarantee a truly inclusive dynamic, is in and of itself insufficient. Our analysis shows that notwithstanding the fact that the Lula government created a new pact with organized civil society through the creation, widening and institutionalization of new participatory spaces, this practice did not become a government policy that rallied majority support. Thus, the efforts that have been carried out for constructing and perfecting the participation of civil society organizations in Lula administration public policies have become marginal and selective, and thus undermine the inclusive potential that they themselves could be generating. KEYWORDS: State; civil society organizations; participation; Lula administration. * * *

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 303-309 JUN. 2010 LA DIPLOMATIE ET LA POLITIQUE INTRIEURE : LA LOGIQUE DU JEU DE DEUX NIVEAUX Robert D. Putnam La politique intrieure et les relations internationales sont souvent inextricablement lies ; cependant, les thories xistentes (particulirement celles qui sont tat centriques ), ne prennent pas suffisamment en considration ces liens. Quand les dirigeants nationaux doivent obtenir les ratifications (formelles ou informelles), des membres de leurs parlements pour un accord international, leurs comportements pendant les ngociations refltent les imperatifs simultans, bien dun jeu de politique intrieure, comme dun jeu de politique internationale. En utilisant des exemples de coupoles conomiques occidentales, des ngociations du Canal de Panam et du Trait de Versailles, des programmes de stabilisation du Fonds Montaire International, de la Communaut Europenne et dautres nombreux contextes diplomatiques, larticle offre une thorie de la ratification. Il souligne le rle des prfrences, coalitions, institutions et pratiques nationales, des stratgies et tactiques des ngociateurs, de lincertitude, des rverbrations internes, des pressions extrieures et le rle des intrts du ngociateur en chef. Cette thorie de jeux de deux niveaux peut aussi tre aplique beaucoup dautres phenomnes politiques, comme la dpendence, les comits lgislatifs et les coalitions multipartites. MOTS-CLES: jeux de deux niveaux; ngociations; politique intrieure; politique extrieure; diplomatie. * * * LOI, JUSTICE ET DROIT : QUELQUES SUGGESTIONS DE LECTURE DE LOEUVRE DE E. P. THOMPSON Adriano Luiz Duarte Cet article discute les notions de loi, justice et droit, dans le travail de E. P. Thompson. Son objectif cest de comprendre comment ces notions ont t articules et comment elles se sont connectes avec les ides dxperience et de culture . Les oeuvres tudies ont t celles publies dans le livre The essencial E. P. Thompson, dit en 2002, par lhistorienne Dorothy Thompson. Larticle cherche aussi comprendre quels sont les possibles dploiements politiques que ces notions suggrent, aujourdhui, pour la pense et laction dune gauche dmocratique. On a conclut que la dfense que Thompson fait du domaine de la loi comme un avantage humain indiscutable, suggre aussi, quon repense la manire comme est normalement faite la critique aux rgimes de dmocratie librale, puisque plusieurs reprises, la critique au capitalisme implique, tort, une critique la democratie, comme si tous les deux composaient une unit insparable. On ne peut pas oublier encore, que le capitalisme est seulement devenu democratique avec la difficile et longue lutte par les droits : les droits civiques, au XVIII sicle ; les droits politiques, au XIX sicle et les droits sociaux au XX sicle. a a t alors, laction et lexpression de ceux den bas , qui a, progressivement, pas seulement fait dmocratique le libralisme, comme plusieurs reprises, a rig des barrires contre la fureur destructive du capitalisme. MOTS-CLES: Loi; Justice; Droit; exprience; culture politique. * * * LETAT ET LES ORGANISATIONS DE LA SOCIT CIVILE AU BRSIL CONTEMPORAIN : EN TRAIN DE CONSTRUIRE UNE SYNERGIE POSITIVE? Cludia Feres Faria Larticle cherche analyser la structure de relation entretenue par le gouvernement Lula avec les mouvements et les organisations de la socit civile (OSCs), entre 2003 et 2006. Lobjectif cest denquter si des opportunits ont t cres et lesquelles, pour quune synergie positive soit

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 36: 303-309 JUN. 2010 tablie entre lEtat et la socit civile pendant la mme priode. Lhypothse do nous partons, cest celle o la cration de nouveaux espaces participatifs, malgr tant une condition importante pour assurer une dynamique inclusive effective, elle nest pas suffisante. Lanalyse faite montre que mme que le gouvernement Lula ait construit les bases dun nouveau pacte avec la socit civile organise par la cration, ampliation et institutionnalisation de nouveaux espaces participatifs, telle pratique nest pas devenue une politique de gouvernement majoritairement soutenue. De cette faon, les efforts entrepris jusqu ici pour la construction et lamlioration de la participation des organisations de la socit civile dans les politiques publiques du gouvernement Lula, deviennent marginaux et slectifs, compromettant ainsi, les potentialits inclusives que ces mmes efforts pourraient gnrer. MOTS-CLES : Etat ; organisations de la socit civile ; participation ; gouvernement Lula. * * * PARCS NATIONAUX BRSILIENS : DES PROBLMES DE TERRE ET DES ALTERNATIVES POUR LEUR RSOLUTION Leonardo G. M. da Rocha, Jos Augusto Drummond et Roseli Senna Ganem Larticle fait un diagnostique de la situation agraire des parcs nationaux brsiliens actuellement xistents. Il argumente que lhritage culturelle et politique brsilienne, lhistorique des organes qui administrent les parcs nationaux et les complexits agraires, sont des facteurs dterminants des obstacles dans le processus de rgularisation de la terre de ces units de prservation (Ucs). Le texte indique que le manque de ressources financires pour des indemnisations de terrains exproprier nest pas le plus grand obstacle pour la rsolution de la question. On propose, encore, plusieurs instruments juridiques et administratifs alternatifs qui peuvent tre dclenchs pour regulariser ou incorporer des terres aux parcs nationaux et donner plus deffectivit la politique de prservation de la biodiversit au Brsil. Pour finaliser, on conclut que la prservation de la biodiversit va beaucoup plus loin de la cration des units de prservation de nimporte quelle modalit, tant ncessaire que des diffrents secteurs du pouvoir publique et de la socit civile investissent aussi dans des actions de fiscalisation, formation de corridors cologiques entre Ucs de protection intgrale et dutilisation durable, education ambientale et implantation dinstruments conomiques de gestion ambientale qui induisent les propritaires de terres prives adopter des pratiques compatibles avec la prservation de la nature. MOTS-CLES : units de prservation ; politiques ambientales, planification de terres, planification territoriale ; terres publiques. * * * LA QUESTION DE LA CONTINUIT DE LA POLITIQUE MACRO-CONOMIQUE ENTRE LES GOUVERNEMENTS CARDOSO ET LULA (1995-1996) Jos Marcos Nayme Novelli Lobjectif de larticle cest de comprendre la continuit de la politique macro-conomique entre le gouvernement Cardoso et le gouvernement Lula. Larticle est organis en trois parties. Dans la premire, on dcrit brivement la politique macro-conomique des gouvernements Cardoso et Lula. Dans la deuxime, on prsente et discute le dbat de la littrature specialise sur lhypothse de la continuit de la politique macro-conomique entre les deux gouvernements. Dans la troisime partie, une cartographie est faite des dirigeant des Etats, o nous mettons laccent sur certains aspects qui ont contribu pour cette continuit entre les deux gouvernements. Sans dconsidrer laction des bnficiaires ultimes des rsultats de cette politique; nous identifions trois facteurs pour expliquer lentretien de la politique macro-conomique: i) la structure du capitalisme brsilien elle mme, et son insertion dans lconomie mondiale; ii) la force des ides orthodoxes difuses par les mdias et

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