Capacidades Estatais No Programa Bolsa Familia

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CAPACIDADES ESTATAIS NO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: O DESAFIO DE CONSOLIDAO DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL
Diogo R. Coutinho
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TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, agosto de 2013
CAPACIDADES ESTATAIS NO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: O DESAFIO DE CONSOLIDAO DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL*
Diogo R. Coutinho**
* O autor agradece a Alexandre Gomide, Roberto Pires, Ronaldo Coutinho Garcia, Renata Bichir e Mario Schapiro, bem como aos demais participantes e bolsistas do projeto Fortalecimento das Capacidades Jurdicas para o Desenvolvimento Nacional (Chamada Pblica PNPD no 100/2011 do Ipea), pelos comentrios e crticas a verses preliminares deste texto e pelo rico dilogo. Agradece tambm a Flvia Annenberg, ps-graduanda na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP), o competente suporte de pesquisa e as importantes sugestes e crticas que fez e, ainda, aos seguintes gestores do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que gentil e prontamente concederam entrevistas em julho de 2012: Letcia Bartholo, Bruno Cmara, Denise Ratmann Arruda Colin, Celso Corra, Cludia Regina Baddini Curralero, Paulo Jannuzzi, Luis Henrique Paiva e Daniel Ximenes. ** Professor da Faculdade de Direito da USP e pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP).
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Texto para
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013

Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765 1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 330.908
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
JEL: H53; H55; H75; H77; I38; O10.
SUMRIO
SINOPSE ABSTRACT APRESENTAO 1 INTRODUO...........................................................................................................7 2 A NOVA INSTITUCIONALIDADE DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL.........................10 3 O ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL DO PBF: CAPACIDADES TCNICAS E POLTICAS...........................................................................................................19 4 CONCLUSES.........................................................................................................37 REFERNCIAS............................................................................................................39 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR................................................................................43
SINOPSE
Por meio de uma abordagem centrada na anlise de arranjos poltico-institucionais criados para implementar polticas de desenvolvimento no contexto democrtico ps-1988, este trabalho utiliza as categorias de capacidades tcnico-administrativas (associadas dimenso de efetividade) e capacidades polticas (associadas dimenso de legitimidade) para descrever o Programa Bolsa Famlia (PBF) em sua interao com o campo da assistncia social. Discute como se relacionam tais capacidades no plano concreto de implementao do programa, apontando o fato de que, no mbito local (a ponta), o PBF confunde-se, de modo significativo, com a estrutura da assistncia social, a despeito de, no plano federal (o topo), ambas as polticas contarem com estruturas de gesto distintas e relativamente autnomas. Nesse contexto, traz o argumento de que, no processo de consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), o aprofundamento da articulao entre o PBF e a assistncia social constitui-se em um desafio relevante e premente, sendo os casos dos conselhos municipais de assistncia social (CMAS) e as conferncias nacionais de assistncia social apresentados como exemplos de como capacidades tcnico-administrativas podem ajudar a forjar e institucionalizar capacidades polticas e vice-versa. Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia; assistncia social; Suas; capacidades estatais; intersetorialidade e orquestrao institucional.
ABSTRACTi
In a slow process marked by authoritarian moments, regressive effects, bureaucratic insulation, centralized arrangements and cronyism, since the 1930s Brazil has been building its Welfare State. In the wake of struggles and political clashes for ensuring rights and reviving democracy, the Constitution of 1988 brought about an important shift, as it established economic and social rights and outlined a new legal and institutional framework for social policies. Among other provisions, the 1988 Constitution also established specific guidelines for the social assistance field (i.e., a non-contributory universal policy intended to meet basic needs based on the offer of public services and payment of income). Early in the decade of 2000, concurrently with the construction
i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
of the new social assistance system, the Bolsa Famlia program (PBF) was created and launched. Compared to the track record of the Brazilian social policies, PBF adopted new management arrangements, instruments and methods and has accounted for a portion of the equity gains (reduced poverty and inequality) experienced in the 2000 decade. This paper analyzes the PBF from the point of view of its political and institutional arrangement - that is, the set of rules, organizations and processes that define the way stakeholders and interests are coordinated in the implementation of a specific public policy. In particular, it considers the program from the perspective of its dynamic relationship with the social assistance field, discussing the connection between the political and institutional arrangements of these two policies at the end (i.e., at a local level) and on the top (i.e., at a federal level). To that end, it draws on the categories of administrative capabilities (associated to the dimension of effectiveness) and political capabilities (associated to the dimension of legitimacy) and gets input from interviews with officials from the Ministry of Social Development and Fight Against Hunger (MDS). The underlying assumption is that the PBF has an ambivalent relationship with the social assistance policy - this is because although it presents a very peculiar institutional arrangement, as well as an independent legal framework, PBF assumes a hybrid nature at the local level, with social assistance and its subdivisions, especially in small and underprivileged towns (the vast majority in Brazil). Therefore, PBF largely depends on the social assistance framework so that it can be organized and institutionalized in most Brazilian cities, although it is quite distant from the social assistance framework at the federal level of management (the top). In conclusion, I argue that in the process of consolidation of the Brazilian System of Social Assistance (SUAS), stronger coordination and synergies between the PBF and the field of social assistance demand further attention, and are translated into significant challenges. Examples taken from the city councils of social assistance and national conferences of social assistance are then discussed to show how technical and administrative capabilities can reinforce each other and help institutionalizing policies. Keywords: Brazil; Bolsa Famlia Program; social assistance; state capacities, inter-sectorial coordination and policy orchestration.
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Capacidades Estatais no Programa Bolsa Famlia: o desafio de consolidao do sistema nico de assistncia social
APRESENTAO
Este texto integra o conjunto de produtos da pesquisa Estado, democracia e desenvolvimento no Brasil contemporneo: arranjos institucionais de polticas crticas ao desenvolvimento, realizada por meio da colaborao de tcnicos do Ipea e de pesquisadores de universidades brasileiras e estrangeiras.1 A pesquisa tem como objetivo analisar os arranjos poltico-institucionais de polticas pblicas representativas dos atuais esforos do governo em promover o desenvolvimento. Os estudos de caso envolvem: o programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV); o projeto de transposio e revitalizao do Rio So Francisco; o projeto da Hidreltrica de Belo Monte; as iniciativas de revitalizao da indstria naval; o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB); o Programa Brasil Maior (PMB); o Programa Bolsa Famlia (PBF); o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC). Alm desses, a pesquisa elegeu tambm como objeto de anlise o papel das empresas estatais como agentes de formulao e implementao de polticas de cunho desenvolvimentista, sobretudo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e da Petrobras. Ao analisar como se constituem os arranjos de implementao dessas polticas e seus efeitos sobre os resultados observados, pretende-se ampliar a compreenso sobre a ao do Estado no Brasil atual, extraindo-se subsdios para a inovao institucional da gesto das polticas pblicas no atual contexto democrtico brasileiro. Ao todo so doze Textos para Discusso publicados ao longo do ano de 2013.
1 INTRODUO
Em um processo lento, marcado por perodos autoritrios, efeitos regressivos e insulamento burocrtico, assim como por arranjos institucionais centralizadores e por prticas clientelistas, o Brasil vem, desde a dcada de 1930, construindo seu Estado de Bem-Estar Social. Na esteira das lutas e embates polticos pela garantia de direitos e pela redemocratizao, a Constituio de 1988 (CF/1988) marcou, nesse percurso, uma importante inflexo ao enunciar direitos econmicos e sociais e ao estruturar, em linhas gerais, um novo arcabouo jurdico-institucional para a poltica social. Entre outras coisas, a nova carta criou e definiu as linhas mestras do campo da assistncia social no pas.
1. A pesquisa coordenada por Alexandre A. Gomide e Roberto R. C. Pires, tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
A partir da dcada de 1990, aes de poltica pblica previstas na CF/1988 como obrigaes positivas (isto , obrigaes de fazer) do Estado comearam a tomar corpo em vrios campos, o que permitiu que certos direitos passassem a adquirir, de forma paulatina, maior grau de eficcia ou efetividade social como resultado de medidas de implementao disciplinadas por normas infraconstitucionais. Nesse cenrio, novas instituies de poltica social passaram a conviver com organizaes, regras e hbitos polticos antigos. Na dcada de 2000, por conta de uma somatria de fatores cujo saldo redistributivo, o pas passou a experimentar uma at ento desconhecida reduo sustentada da desigualdade, da pobreza e da misria. Nesse percurso e em paralelo construo do arcabouo da assistncia social, estruturou-se e consolidou-se o PBF. Comparando-o ao padro anterior de poltica social, pode-se dizer que o PBF adotou novos arranjos, instrumentos e mtodos de gesto e que vem contribuindo com uma parcela importante dos ganhos de equidade experimentados na ltima dcada. Diante disso, a despeito da desigualdade, da pobreza e da misria ainda saltarem aos olhos no Brasil, no se pode dizer que no tenha havido certos ganhos qualitativos em termos de capacidades estatais para forjar polticas-chave para o desenvolvimento. Em uma empreitada de longo prazo, assim, uma nova institucionalidade se constri no Welfare State brasileiro, que se torna, pouco a pouco, e no com poucos percalos, mais inclusivo, denso e complexo, alm de mais poroso ao controle e participao sociais.2 A literatura refere-se a um progressivo adensamento do Estado de Bem-Estar Social e alguns autores chegam a cogitar mais recentemente a emergncia de um novo desenvolvimentismo (Draibe e Riesco, 2011; Boschi, 2010), que centra no Estado de Bem-Estar Social novas bases para as relaes entre crescimento, polticas sociais e democracia, embora no deixem de advertir que, nessa trajetria, h contrapartidas e desafios (Draibe, 2003; Fagnani, 2005; Silva, Jaccoud e Beghin, 2005). Um desses desafios consiste na articulao e no aproveitamento de potenciais sinergias, externalidades positivas e ganhos de escopo e escala entre polticas sociais diferentes, mas que, por pertencerem a um mesmo sistema em estruturao, devem estar integradas para melhor atender a seus destinatrios e evitar duplicidade de procedimentos e multiplicao de custos.
2. Para uma descrio dos marcos jurdico-institucionais da poltica social na histria do Welfare State brasileiro, ver Draibe (2002) e Kerstenetzky (2012).
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Isso significa que, de um lado, o campo da assistncia social, historicamente associado ao clientelismo, filantropia e caridade, vem sendo aos poucos construdo como um feixe de aes ancoradas em uma linguagem de direitos nas quais a descentralizao, a coordenao intersetorial, a participao e o controle social so tratados como elementos constitutivos.3 De outro lado, porm, significa que seu arranjo institucional tem sido forjado no bojo de um sistema universal mais amplo e integrado, o que origina desafios no triviais de orquestrao, coordenao e articulao, entre outros, com a poltica de transferncia de renda adotada no incio dos anos 2000. Esse o caso, por exemplo, do convvio da assistncia social com o PBF no mbito do guarda-chuva do Sistema nico da Assistncia Social (Suas). No contexto do projeto de pesquisa do Ipea, Estado, democracia e desenvolvimento: arranjos institucionais de polticas crticas ao desenvolvimento, este trabalho pretende analisar o PBF desde o ponto de vista de seu arranjo poltico-institucional, isto , o conjunto de regras, organizaes e processos que definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na implementao de uma poltica pblica especfica.4 Em particular, procura compreender como esto sendo construdas no PBF capacidades tcnico-administrativas e capacidades polticas no mbito do Suas, em que o programa progressivamente se insere. Como ser visto adiante, o PBF tem uma relao ambivalente com o campo da assistncia social, entendida como poltica de atendimento a necessidades bsicas, baseada na oferta de servios e pagamento de benefcios. Isso porque, a despeito de contar com um arranjo institucional prprio, assim como com um arcabouo jurdico autnomo, o PBF hibridiza-se, no plano local, com a rede da assistncia social e suas
3. Desde a dcada de 1930 e, em alguma medida, ainda hoje, as aes de assistncia social no pas eram pontuais, baseadas na transferncia de recursos federais para a compra de cestas bsicas de alimentos ou outros auxlios a pessoas em situaes de extrema vulnerabilidade. Para Cardoso Jnior e Jaccoud (2005), a proteo social s populaes vulnerveis sem carteira assinada continuaria, durante o perodo entre 1930 e 1980, orientada na forma de uma gesto filantrpica da pobreza, realizada predominantemente por instituies privadas que contavam com o apoio de financiamento pblico. Como afirmaram em diversas ocasies os tcnicos do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) entrevistados, essas polticas sociais eram confundidas com caridade, de forma que a assistncia social foi essencialmente considerada uma poltica social acessria e secundria do Estado brasileiro, e sua gesto relegada, em muitos governos, a rgos presididos por primeiras-damas as esposas dos presidentes da Repblica, governadores e prefeitos. Sobre os avanos no campo da assistncia social, ver Jaccoud, Hadjab e Chaibub. (2009). Sobre a histria da poltica social no Brasil, ver Draibe (1997), Draibe (2006) e Fagnani (2011). 4. O conceito de arranjo politico-institucional de Gomide e Pires (2012).
ramificaes, sobretudo em municpios pequenos e pobres (que so a grande maioria no pas). Pode-se dizer, por isso, que o PBF, em larga medida, depende do arcabouo da assistncia para organizar-se e institucionalizar-se na maior parte municpios brasileiros, embora guarde, em relao a eles, certa distncia no nvel federal de gesto. Assim, buscando enxergar o PBF em sua relao dinmica com a assistncia social, o trabalho discute a articulao existente entre os arranjos poltico-institucionais dessas duas polticas na ponta (isto , no nvel local) e no topo (ou seja, no plano federal). A configurao dos conselhos municipais de assistncia social vis--vis as instncias locais do PBF e o potencial deliberativo das conferncias nacionais da assistncia social vis--vis o PBF so apresentados como dois exemplos de como capacidades polticas podem ser construdas por meio de capacidades tcnico-administrativas e de como interfaces deliberativas podem ser catalisadas. O trabalho baseia-se em pesquisa realizada a partir de fontes documentais (estudos, relatrios e atas oficiais), alm de apoiar-se em outros estudos no campo das polticas sociais, em especial sobre o PBF e a assistncia social. Tambm se vale do material colhido em entrevistas realizadas com gestores pblicos federais do MDS, em 2012. Este texto est estruturado da seguinte forma: alm da introduo, a seo 2 descreve a nova institucionalidade do campo da assistncia social no Brasil e nele situa o PBF, tratando, ainda, da relao entre ambos. A seo 3 descreve o PBF desde os pontos de vista de suas capacidades tcnico-administrativas e polticas a partir das ticas formal (in books) e concreta (in action). Em seguida, as interfaces existentes entre o PBF e a assistncia social na ponta (nas secretarias, instncias e conselhos municipais da assistncia) e no topo (nas conferncias nacionais de assistncia social) so discutidas e, na ltima seo, so extradas concluses sobre como capacidades de diferentes tipos podem se articular de forma complementar e sinrgica.
2 A NOVA INSTITUCIONALIDADE DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL

Dentre os diversos objetivos, instituies e aes de poltica pblica voltadas ao bem-estar e seguridade social que previu, a CF/1988 criou, em grandes linhas, o arcabouo institucional da assistncia social no pas. Distinta das aes do campo da promoo
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social as polticas de trabalho e renda, educao, desenvolvimento agrrio e cultura , a assistncia social foi, com a nova carta, incumbida da oferta, em nvel nacional, de certos benefcios e servios, bem como da implementao de programas e projetos assistenciais.5 A institucionalizao de um novo sistema de assistncia social ganhou densidade com a edio, em 1993, da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), Lei n 8.742, que disciplinou a operao e a gesto dos benefcios, servios, programas e projetos e especificou os objetivos da assistncia social a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice, amparo s crianas e aos adolescentes carentes, a promoo da integrao ao mercado de trabalho, a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao. De acordo com a Loas, a assistncia social se organiza de duas formas: a proteo social bsica e a proteo especial. A primeira, preventiva, abrange servios, programas e projetos locais de acolhimento, convivncia e socializao de famlias e de indivduos, conforme seu grau de vulnerabilidade. Benefcios eventuais e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) compem a proteo bsica. A segunda, proteo especial, de natureza protetiva, destina-se a famlias e indivduos em situao de risco pessoal ou social, cujos direitos tenham sido violados ou ameaados, isto , quando houver situaes de violao de direitos (fsica ou psicolgica), abuso ou explorao sexual, abandono, rompimento e fragilizao de vnculos ou afastamento do convvio familiar. Inspirada no arranjo da rea da sade o Sistema nico de Sade (SUS) , a Loas previu a criao de um sistema nacional descentralizado que, em 2004, com a realizao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, foi denominado Suas.6 O funcionamento desse sistema, previu ainda a Loas, observa uma diviso de competncias que envolve novos atores, instncias e processos: as aes do Suas buscam implementar a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS),7 cujas diretrizes so, por sua vez,
5. Nas palavras de Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2009, p. 186), a CF/1988 trouxe () uma nova concepo para a Assistncia Social brasileira em contexto de refundao da interveno do Estado no campo social. 6. A Loas, mais tarde, foi alterada pela Lei no 12.435/2011 para refletir o processo de consolidao jurdico e institucional do Suas. 7. A PNAS tambm surgiu, em 2004, a partir de deliberao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social.
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aprovadas pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), tambm encarregado de convocar conferncias nacionais no campo da assistncia. A gesto das aes e a aplicao de recursos do Suas so negociadas e pactuadas nas instncias burocrticas dos trs nveis federativos por meio das Comisses Intergestores Bipartite (CIB) e Tripartite (CIT).8 O BPC, para o qual so elegveis pessoas com deficincia e idosos que comprovem no possuir meios de se manter, alado condio de direito constitucional em 1988, foi objeto de regulamentao pela Loas, que tambm instituiu uma fonte de recursos o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) para financiar as chamadas aes socioassistenciais.9 A Loas determina, vale dizer, que os repasses previstos para os municpios, os estados e o Distrito Federal ficam condicionados efetiva instituio e funcionamento de rgos como conselhos, fundos e planos para a rea de assistncia social. A Loas tambm enunciou diretrizes para a promoo da assistncia social: a descentralizao poltico-administrativa e a participao da populao por meio de organizaes representativas nos trs nveis da federao. Desse modo, ficou determinado que a participao e o controle sociais devem ocorrer tanto na fase de concepo, quanto na fase de implementao das aes da assistncia social e, como forma de viabilizar esses objetivos, foi estatudo que as instncias deliberativas do Suas tero a forma de conselhos nacionais, estaduais e municipais permanentes e paritrios. Em termos administrativos, esses conselhos devem estar vinculados a um rgo gestor de assistncia social, que fica responsvel por assegurar a infraestrutura necessria ao seu funcionamento. Assim, nos trs nveis federativos, coube aos conselhos de assistncia social o papel de servir como loci ou interface de vocalizao de discursos, demandas e interesses da sociedade civil, representada por grupos organizados, lderes comunitrios, sindicatos, ativistas e os prprios beneficirios da poltica, entre outros.
8. CIB e CIT so mbitos de articulao e expresso das demandas dos gestores federais, estaduais e municipais. Como explica Cunha (2009, p. 157), essas Comisses deveriam ser espaos para negociao e pactuao acerca de aspectos operacionais e de gesto do sistema, numa tentativa de desvincular decises gerenciais de decises polticas, estas ltimas prprias dos conselhos [de assistncia social]. Como se ver, houve, ao longo da implementao do PBF, intensa pactuao entre os gestores do PBF e os gestores da assistncia social. Nas entrevistas realizadas, foram citados os seguintes exemplos de inovaes do PBF, pactuadas nas comisses bi e tripartite: a adeso dos municpios, a implementao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) e esforos de capacitao. 9. Segundo dados oficiais, o BPC foi pago a 3,6 milhes de pessoas em 2012. Ver <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/ beneficiosassistenciais/bpc>.
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J o MDS foi criado no ano de 2004, a partir da consolidao de estruturas governamentais preexistentes, com o encargo de gerir programas de transferncia de renda, realizar aes de combate fome, estimular a produo e a distribuio de alimentos, incentivar a agricultura familiar e promover o direito assistncia social no pas, entre outros meios, por intermdio do repasse de verbas do governo federal para estados e municpios. A Loas passou a designar o MDS como instncia coordenadora da PNAS, tendo ficado o Suas tambm sob sua alada. Assim, com a subdiviso em secretarias, o MDS gere tanto a assistncia social Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) quanto o PBF, por intermdio da Secretaria Nacional de Renda da Cidadania (SENARC), no que diz respeito aos papis a serem desempenhados pelo plano federal. 2.1 O PBF Uma dcada depois da edio da Loas, pouco antes da criao do MDS e do Suas, em 2003, o PBF, tambm resultado da reestruturao de programas de transferncia de renda preexistentes, foi anunciado e, a despeito de ser concebido como parte integrante do universo mais amplo da assistncia social e, portanto, do Suas , em grande medida vem sendo implementado, especialmente no plano federal, por meio de um arranjo jurdico-institucional distinto do arranjo da assistncia social.10 J no plano municipal, como mencionado, o PBF e a assistncia social se integram de forma mais intensa e orgnica em sua dinmica de implementao. Os objetivos do PBF so combater a fome e incentivar a segurana alimentar e nutricional, promover o acesso das famlias mais pobres rede de servios pblicos (em particular os de sade, educao e assistncia social), apoiar o desenvolvimento das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza, combater a pobreza e a desigualdade e incentivar que os diferentes rgos do poder pblico trabalhem conjuntamente em polticas sociais que ajudem as famlias a superar a pobreza.11
10. Para uma discusso sobre a introduo de programas de transferncia de renda na poltica social brasileira, ver Silva, Yazbek e Giovanni (2012, em especial, p. 54 e ss). 11. Conforme o Guia de Atuao das Instncias de Controle Social (ICS), preparado pelo MDS e disponibilizado em <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/secretaria-nacional-de-renda-de-cidadania-senarc/manuais/guia-de-atuacao-dasinstancias-de-controle-social-ics>.
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Objetivamente falando, o PBF consiste em uma transferncia de renda condicionada, conditional cash transfer (CCT),12 voltada a famlias pobres com renda mensal entre R$ 70 e R$ 140 por pessoa.13 Para receber essas transferncias, os beneficirios devem cumprir condicionalidades. Em menos de dez anos o PBF tornouse o maior programa do gnero existente, com 45 milhes de beneficirios (mais de 13 milhes de famlias). A operao do PBF tambm descentralizada e compartilhada. Tanto em termos federativos ou verticais isto , entre governos federal, estaduais e municipais ,14 quanto em termos federais ou horizontais entre diferentes rgos do nvel federal, como ministrios, Caixa Econmica Federal (CAIXA) e rgos de superviso e controle , a estrutura do programa se d de forma transversal. Nesse desenho, como resultado de um processo de forte interao intersetorial, o Ministrio da Educao (MEC) e o Ministrio da Sade so responsveis pelo acompanhamento e fiscalizao do cumprimento de suas condicionalidades, assim como os municpios e estados, no bojo de um mecanismo de coordenao de tarefas e fluxo informacional no qual o MDS desempenha o papel de hub, isto , de ponto de conexo.15
12. As CCTs tm certos elementos que os distinguem de outros tipos de polticas sociais: funcionam por meio de transferncias de renda, utilizam mecanismos de focalizao, so acompanhados de condicionalidades e voltam-se ao objetivo de reduzir a pobreza. A maior parte das CCTs procura, ainda, combinar o objetivo (imediato) de reduzir a pobreza com metas de longo prazo, voltadas para o desenvolvimento de capital humano (Handa e Davis, 2006, p. 514). 13. So quatro os benefcios previstos: bsico (R$ 68, pagos s famlias consideradas extremamente pobres, com renda mensal de at R$ 70 por pessoa, mesmo que elas no tenham crianas, adolescentes ou jovens); varivel (R$ 22, pagos s famlias pobres, com renda mensal de at R$ 140 por pessoa, desde que tenham crianas e adolescentes de at 15 anos, cada famlia podendo receber at trs benefcios variveis), varivel vinculada ao nmero de adolescentes no domiclio (R$ 33, pagos a todas as famlias do PBF que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola, cada famlia podendo receber at dois benefcios variveis vinculados ao adolescente) e benefcio varivel de carter extraordinrio, cujo valor calculado caso a caso. 14. A diviso de funes entre os entes dos municpios e dos estados e no PBF , fundamentalmente, a seguinte: aos municpios, cabe a inscrio de famlias no Cadastro nico, bem como sua atualizao, a garantia de acesso dos beneficirios do PBF aos servios de educao e sade, o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades e das famlias beneficirias, a oferta de programas complementares e a apurao e o encaminhamento de denncias. No nvel estadual, uma vez instituda uma instncia de coordenao do PBF, cabe desenvolver atividades de capacitao que subsidiem o trabalho dos municpios no processo de cadastramento e de atualizao do Cadastro nico, assim como a oferta de atividades de apoio tcnico e logstico aos municpios. 15. Sobre a coordenao intergovernamental federativa e a intersetorialidade subjacentes ao PBF, ver Licio, Sahb Mesquita e Baddini Curralero, 2011.
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Assim como no caso dos servios e benefcios da assistncia social, a participao e o controle tambm so pilares do PBF. A norma federal que o instituiu (Lei n 10.836/2004) determina que a execuo e a gesto do programa devem observar a participao comunitria e o controle social que, nos municpios, se capilarizam por meio de conselhos ou centros de assistncia social. Em razo disso, a adeso dos municpios ao PBF est condicionada criao das chamadas ICS.16 No PBF, ainda de forma similar ao que ocorre no campo dos conselhos de assistncia social, a composio das ICS deve ser intersetorial (formada por profissionais de diferentes reas, como sade, educao, assistncia social, segurana alimentar e criana e adolescente) e paritria (o nmero de assentos dos representantes do governo deve ser igual ao nmero de representantes da sociedade). Importante mencionar, todavia, que a criao de ICS no obrigatria se o municpio j possuir outros conselhos, em especial no campo da assistncia. Nesses casos, as funes das ICS do PBF podero ser desempenhadas, alternativamente, por esses rgos. 2.2 O PBF e a assistncia social no contexto do Suas Como aponta Renata Bichir, os estudos que se debruam sobre os programas de transferncia de renda como o PBF raramente mencionam a articulao com a poltica de assistncia social, o que contribui para uma fragmentao das anlises.17 Essa fragmentao, pode-se dizer, pode levar, dependendo do caso, a vises e diagnsticos parciais de um cenrio que, se observado de forma mais abrangente e centrada nos pontos de confluncia existentes entre ambos os arranjos poltico-institucionais, pode permitir ganhos analticos e, em ltima anlise, catalisar capacidades estatais para a
16. O exerccio do controle social do Bolsa Famlia se d pela participao da sociedade no planejamento, acompanhamento, fiscalizao e avaliao da gesto do Programa, visando potencializar seus resultados e o atendimento da populao em situao de vulnerabilidade social. Essa funo exercida nas ICS, que so espaos destinados ao dilogo e a participao de cidados na gesto do PBF, explica o MDS em: <http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/bolsa-familia/ controle-social/gestor/controle-social>. 17. Bichir (2011, p. 63). Uma exceo seria o trabalho de Licio, Sahb Mesquita e Baddini Curralero (2011, p. 464), onde se l: Cabe destacar a forte interface entre o PBF e a assistncia social. Essa relao ainda mais imediata do que com a sade e educao, visto estarem sob o mesmo Ministrio, no mbito federal, e dividirem o lcus institucional de gesto em todos os estados e na maior parte dos municpios. Alm disso, o PBF utiliza estruturas do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), como a Comisso Intergestora Tripartite (CIT), Comisses Intergestoras Bipartites (CIB), ou espaos como o Colegiado Nacional de Gestores da Assistncia Social (Congemas) e o Frum dos Secretrios Estaduais de Assistncia Social (Fonseas), para negociar com os demais nveis de governo a regulamentao de novos processos. Outra importante interface refere-se forma de repasse financeiro para apoio gesto descentralizada do PBF para estados e municpios, por meio dos respectivos fundos de assistncia social.
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implementao de polticas crticas ao desenvolvimento, alm de, em ltima anlise, tornar direitos mais efetivos. Quanto a isso, as entrevistas realizadas durante a pesquisa apontam para o fato de que a distncia relativa entre o campo da transferncia de renda e o campo da assistncia social no existe apenas no nvel das anlises pois, tambm no plano concreto da implementao, constatou-se que h muito mais integrao na ponta do que no topo, em especial quando se trata da existncia de espaos participativos e deliberativos institucionalizados. A que se deve isso? Parte das razes de natureza constitutiva: a assistncia social, a despeito de tambm apoiar-se no pagamento de benefcios o BPC o mais representativo deles uma poltica pblica universalizante, baseada na oferta de servios de proteo social. Tem um histrico de mobilizao social mais enraizado nos movimentos sociais do que o PBF, que foi inicialmente concebido por tcnicos e posteriormente costurado no aparelho do Estado por meio de pactuaes intraburocrticas no mbito das comisses bi e tripartite da assistncia social.18 O PBF uma poltica de transferncia de renda focalizada e de natureza essencialmente transversal em virtude das relaes intergovernamentais que estabelece como condio essencial de seu funcionamento, diga-se com as reas da sade e da educao. J a assistncia seria um campo mais autorreferenciado, com cultura prpria e path dependence prprias. H ainda outra razo que pode explicar a distncia existente entre o PBF e as aes da assistncia social no topo: trata-se do insulamento a que foi inicialmente submetido o PBF como forma de blindagem contra velhas prticas clientelistas. Veja-se o seguinte trecho de Bichir (2011), lastreado em entrevistas por ela realizadas:
Atualmente, um dos grandes desafios burocrticos, institucionais e mesmo em termos de integrao das redes das comunidades de polticas pblicas refere-se exatamente a essa maior integrao dos programas de transferncia de renda no mbito da poltica de assistncia social, seja no plano federal, seja no plano municipal. Este insulamento inicial dos programas de transferncia de renda, justificado nas entrevistas com gestores do MDS e burocratas municipais da assistncia em Salvador e So Paulo como necessrio para o desenvolvimento inicial dos programas, para instaurar uma nova cultura de combate pobreza diferente do assistencialismo tradicional, hoje surge como um obstculo reintegrao com a rea da assistncia social.
18. Sobre o processo de evoluo do Suas e, em especial, da PNAS, ver Couto et al. (2012).
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O PBF teria sido construdo, assim, margem da estrutura preexistente da assistncia social, a partir da suposio de que ela ainda carregaria consigo elementos arraigados de assistencialismo e clientelismo a faceta conservadora da assistncia social, nas palavras de Cunha (2009).19 Alm disso, o PBF precisava, no contexto das crticas severas que sofreu seu antecessor (o Programa Fome Zero), construir instrumentos de focalizao aperfeioando o Cadastro nico das Polticas Sociais (Cadnico) para, somente ento, passar a se articular com outras polticas. Assim, para usar uma expresso de Prado (2011), o PBF poderia ser descrito como um caso de by pass institucional, pelo qual, em vez de se procurar reformar ou alterar uma instituio considerada disfuncional ou eivada de certos vcios e que no se quer reproduzir, opta-se por erigir outra instituio a ela paralela, mas efetiva e eficiente.20 Ocorre, como aponta Bichir, que o que representou uma soluo eficaz no momento de criao do PBF veio a constituir um problema, um potencial empecilho a uma interao mais estreita que, aos olhos da populao vulnervel atendida tanto pelo PBF quanto pela assistncia, tem grande importncia. Bichir (2011) explica ainda que, mais recentemente, o governo federal passou a utilizar o PBF como eixo articulador da poltica de assistncia social e, citando Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2009), explica que a integrao entre benefcios e servios tem sido apontada, nos ltimos anos, como um dos grandes desafios para consolidao da assistncia social. Menciona, tambm, que esse objetivo comeou a ser delineado mais claramente a partir da edio do Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do Suas,21 resultante das discusses
19. No mesmo sentido, Elaine Cristina Licio afirma que a SNAS [secretaria da assistncia e do SUAS no MDS] entende que o PBF deve ser includo na lgica do SUAS, enquanto a Senarc [secretaria do PBF no MDS] cr que, embora seja importante o entrelaamento do PBF com o SUAS, o Programa deve preservar sua autonomia decisria em relao aos ritos da CIT, de modo a manter a flexibilidade e celeridade na conformao dos arranjos intergovernamentais para formular e decidir sobre suas diretrizes de implementao (Licio, 2012, p. 278). Sobre a diversidade de culturas institucionais no MDS, ver Dulci (2010). 20. Nas palavras de Prado (2011, p. 3): [what] is an institutional bypass? Like coronary bypass surgery, in which transplanted blood vessels are used to create a new circulatory pathway around clogged or blocked vessels, an institutional bypass creates new pathways around clogged or blocked institutions. Unlike other procedures that try to unblock clogged arteries, or expand narrow ones, the coronary bypass simply ignores the existence of the unhealthy artery and creates a new pathway for blood flow. An institutional bypass uses the same strategy: it does not try to modify, change or reform existing institutions. Instead, it tries to create a new pathway in which efficiency and functionality will be the norm. 21. Resoluo CIT no 7, de 2009.
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na CIT. Esse protocolo previu a oferta prioritria de servios socioassistenciais para as famlias mais vulnerveis que j so beneficirias do PBF, do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) ou do BPC (Bichir, 2011, p. 21). A edio do protocolo de gesto integrada em 2009, porm, no foi capaz de, por si s, resolver o problema de parcial desarticulao existente entre o PBF e a assistncia social no topo. Como resultado de sua adoo, argumenta Bichir, mais uma vez, sobreveio a reao, por parte da assistncia social, de garantir que seus servios no sejam exclusivos dos beneficirios do PBF, dado que h outros grupos populacionais vulnerveis, no elegveis para programas de transferncia ou no alcanados por estes que no devem ficar de fora da assistncia social (Bichir, 2011, p. 162-163). A questo da distncia e da relativa desarticulao do PBF em relao ao arranjo da assistncia social no topo ser revisitada adiante, na subseo 3.3. Por ora, o quadro 1 procura sintetizar as principais diferenas e alguns elementos comuns entre a assistncia social e o PBF:
QUADRO 1
Comparao assistncia social PBF

Assistncia social Previso constitucional Principais normas infraconstitucionais Sistema nacional a que pertence Ministrio responsvel Objetivos Artigos 203 e 204 da CF Loas (Lei no 8.742/1993) e Norma Operacional Bsica (NOB-Suas) Suas MDS (SNAS) Proteo social e substituio de renda PBF No tem Lei no 10.836/2004 e Decreto no 5.209/2004 Suas MDS (SENARC) Transferncia de renda e reduo da transmisso intergeracional da pobreza e complementao de renda Condicionalidades na sade e educao Benefcios Focalizao Transversalidade Instncias de controle social (municipais) CIB e CIT Origem tecnocrtica e via pactuao (top-down)
Contrapartidas Prestao Universalizao/focalizao Relao com outras reas (e.g. sade e educao) Instituies participativas Mecanismos de pactuao intraburocrtica Contexto de estruturao
Elaborao do autor.
No tem Servios e benefcios Universalizao Separao Conselhos de assistncia social e Conferncias de assistncia social CIB e CIT Histrico de mobilizao social (bottom-up)
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3 O ARRANJO POLTICO-INSTITUCIONAL DO PBF: CAPACIDADES TCNICAS E POLTICAS

Com a transformao paulatina da poltica social em curso, novas dinmicas e tenses de economia poltica, novos objetivos de poltica pblica, novos atores e novas instncias de coordenao, participao, deliberao, consulta e pactuao passaram a demandar o desenvolvimento de capacidades tcnicas e polticas na construo e no funcionamento de novos arranjos poltico-institucionais. Some-se a isso o fato de que a definio de novos objetivos, meios, instituies e processos requer no apenas imaginao e habilidade de desenho institucional para tornar concretos arranjos novos ou inovadores; pressupe, tambm, a tarefa complexa e cumulativa de reformar, adaptar e interligar arranjos jurdico-institucionais j existentes a outros, novos. Como resultado, desafios e tenses inditos de gesto pblica vm, na esteira do novo arcabouo da poltica social, construdo no ambiente democrtico ps1988, desafiando a capacidade do Estado brasileiro de oferecer respostas tanto para os imperativos de descentralizao e orquestrao, quanto para as exigncias de participao e controle social. Assim, pode-se dizer que o desenho, a construo e a reforma de arranjos poltico-institucionais existentes e novos passam a suscitar uma reflexo premente sobre como se estruturam e se relacionam as dimenses de efetividade entendida como a existncia de organizaes, instrumentos e profissionais competentes, com habilidades de gesto e coordenao de aes na esfera governamental e de legitimidade, isto , concernente existncia de instituies representativas, participativas e deliberativas voltadas incluso de novos atores, negociao de interesses, construo de consensos e formao de coalizes polticas de suporte. Nas palavras de Gomide e Pires (2012):
certo que a capacidade tcnico-administrativa para a implementao de polticas de desenvolvimento pode existir tanto na presena quanto na ausncia de democracia (...). No entanto, no caso brasileiro, a consolidao do processo de democratizao ps-Constituio federal de 1988 (...) tem imposto ao estatal (historicamente caracterizada por seu insulamento ou por constituir arenas decisrias restritas) requisitos voltados incluso de atores afetados (...). Em outras palavras, a democratizao brasileira coloca ao Estado o desafio de formular, implementar e coordenar polticas pblicas em constante interao com uma sociedade civil cada vez mais participativa.
Como apontado por Offe (1996), o convvio dos objetivos de efetividade e legitimidade no trivial, dado que parte das contradies estruturais no Welfare
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State europeu. Alm de ser um problema clssico do Estado capitalista, as relaes entre ambos os vetores (ou valores) passaram a ser objeto de especial ateno com a crise fiscal e financeira do welfarismo e das polticas keynesianas.22 Essas relaes tambm tm papel de destaque no campo das capacidades institucionais para o desenvolvimento e o debate, mais recentemente, adquiriu interesse renovado medida que ganhou terreno a hiptese de que no h necessrio trade-off ou tenso entre arranjos propulsores de efetividade e arranjos que buscam assegurar ou garantir legitimidade. Assim, para referncias como Peter Evans, a participao de atores sociais ou empresariais, ao contrrio de emperrar as polticas pblicas, aumentar seus custos de transao e comprometer sua efetividade, pode torn-las ainda mais funcionais.23 Isso ocorreria porque a dinmica prpria do processo deliberativo movido a dissensos e embates que levam a reconstrues e reformulaes conceituais e prticas, bem como a novos consensos seria capaz de aperfeioar medidas de poltica pblica. Se as relaes envolvendo efetividade e legitimidade no so triviais nos Estados de Bem-Estar Social desenvolvidos, menos ainda o sero em contextos em que o Welfare State de democracias mais jovens ainda est sendo erigido em algumas de suas formas e funes mais bsicas. Nestes, ponderaes de poltica pblica pelas quais, de um lado, tenses e trade-offs e, de outro, complementaridades sejam considerados e avaliados demandam o domnio de mecanismos de formulao, planejamento e gesto sofisticados. Demandam, ainda, que o esforo de fomentar a participao da sociedade para alcanar atores que de outra forma no teriam voz na concepo, implementao e avaliao de polticas crticas ao desenvolvimento seja levado to a srio quanto o esforo de produzir engrenagens bem azeitadas para o funcionamento da poltica desde
22. Para uma reviso dessa literatura, ver Draibe e Wilns (1998). 23. Veja-se, a esse respeito, a seguinte passagem: While organizational and institutional forms will vary depending on the cultural and historical context, effective mechanisms of deliberation that include a broad cross-section of society will be the foundation of effective public policy (Evans, 2011, p. 10). Nessa linha, vale tambm transcrever os seguintes trechos, lastreados em pesquisas empricas cujos resultados esto reunidos em um relatrio do Development Research Centre on Citizenship, do Department for International Development (DFID), Reino Unido: () the vast majority of the outcomes found in the studies () provides strong evidence of the contribution of citizen engagement for achieving development goals, building responsive and accountable states and realising rights and democracy (DRC, 2011, p. 7). No mesmo documento, mais adiante: Our research, by contrast, shows how social movements, from the outside, creat.e and holdopen democratic spaces that create possibilities for reformers on the inside to change and implement policy (p. 14). Quanto a este ponto, ver ainda Edigheji (2007).
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o ponto de vista tcnico-administrativo, o que exponencia os desafios, em especial em situaes nas quais a implementao clere ou premente de medidas se impe. 3.1 Capacidades tcnico-administrativas Junto com os aumentos reais do salrio mnimo, as aposentadorias rurais, a estabilidade monetria e o BPC, o PBF tem sido apontado como um dos responsveis pela reduo da desigualdade de renda experimentada pelo Brasil desde o incio da dcada de 2000.24 Outros fatores associados a isso seriam os aumentos do gasto em educao, investimentos em capacitao para o trabalho, programas de microcrdito, alteraes nos mecanismos contributivos da previdncia social e a possibilidade de expanso do mercado interno e de insero. Com efeito, desde o ano de 2001, no apenas a pobreza mas tambm a desigualdade de renda, medida pelo coeficiente Gini, vm diminuindo de forma indita no pas.25 Entre 2001 e 2008 os ricos perderam e os pobres ganharam, isto , os primeiros, em proporo, se apropriaram de menores parcelas da riqueza em relao aos segundos. O coeficiente de Gini, que em 2001 era igual a 0,59, decresceu constantemente, chegando a 0,55 em 2008. Nesse perodo, a renda dos 10% mais pobres cresceu seis vezes mais rpido que a renda dos 10% mais ricos (Soares, 2010, p. 16). Em 2009 o Gini brasileiro, que foi um dos mais altos do mundo no final da dcada de 1980,26 baixou para 0,54. Durante esse mesmo perodo, timidamente, a economia cresceu em mdia 3,3% ao ano. Conforme dados da PNAD de 2012, a tendncia de reduo da desigualdade de renda observada a partir de 2001 se mantm, tendo o Gini alcanado o patamar recorde de 0,519 em janeiro de 2012.
24. Conforme dados recentes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2012, a tendncia de reduo da desigualdade de renda observada a partir de 2001 se mantm, tendo o coeficiente de Gini alcanado 0,519 em janeiro de 2012. Para Neri (2010), a renda do trabalho explica 66,86% da reduo da desigualdade entre 2001 e 2008, a seguir vm os programas sociais, com destaque ao Bolsa Famlia e seu antecessor Bolsa Escola, que explicam 17% da reduo da desigualdade, enquanto os benefcios previdencirios explicam 15,72% da desconcentrao de renda. 25. Para medir a distribuio e a desigualdade de renda no Brasil, so utilizados dois indicadores: o ndice de Gini, para medir a distribuio pessoal da renda, e a participao das rendas do trabalho no Produto Interno Bruto (PIB), para medir a distribuio funcional (ou global) da renda. No caso brasileiro, o ndice de Gini calculado com base na PNAD, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Como a quase totalidade das rendas declaradas na PNAD correspondem a rendas do trabalho e a transferncias pblicas, deve-se lembrar que a desigualdade medida pelo Gini no inteiramente adequada para revelar a distribuio da renda entre trabalhadores, de um lado, e empresrios, banqueiros, latifundirios, proprietrios de bens/imveis alugados e proprietrios de ttulos pblicos e privados, de outro. Para mais detalhes ver Coutinho (2011) e Coutinho (2013). 26. O coeficiente de Gini chegou a 0.63 em 1989.
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Nesse contexto, do ponto de vista das capacidades tcnico-administrativas, no parece ser desarrazoado dizer que o PBF seja uma iniciativa inovadora e bem-sucedida se comparada aos arranjos poltico-institucionais que marcaram o padro da poltica social brasileira entre 1930 e 1988. Entre outras caractersticas, alm de eleger a participao e o controle sociais como pilares, o programa concebe, utiliza e aperfeioa um cadastro nacional de cidados vulnerveis (o Cadnico), adota mecanismos de gesto descentralizada e intersetoriais, vale-se de mecanismos de pactuao entre gestores de diferentes nveis federativos, emprega estratgias de induo e recompensa ao desempenho administrativo, prev condicionalidades como forma de induo de comportamentos e procura estimular sua integrao e articulao com outras polticas sociais, servindo, assim, como laboratrio de experimentao no campo social.27 A seguir, so descritas algumas das inovaes de gesto associadas ao PBF, ilustrativas de suas capacidades tcnico-administrativas. So elas o mecanismo de focalizao e o Cadnico, as condicionalidades e o IGD.
3.1.1 Cadnico e mecanismo de focalizao

As famlias beneficirias do PBF devem estar inscritas no Cadnico.28 Esse cadastro, a despeito de ser preexistente ao PBF, foi nele objeto de sucessivos aprimoramentos e verses. O Cadnico alimentado com informaes dos municpios, que devem identificar famlias em situao vulnervel e complementar bases de dados federais com estimativas de pobreza, calculadas com base em metodologia predefinida pelo MDS. Embora no haja limites para o nmero de potenciais beneficirios do PBF inscritos no Cadnico, o programa prev um teto (inicialmente de 11 milhes e atualmente de 12,5 milhes) de famlias a serem cobertas. Como foi dito, a obteno das informaes do Cadnico de responsabilidade dos agentes municipais, no dos gestores federais, e a informao, em alguns municpios, baseada em autodeclarao de renda e, em outros, h assistentes sociais e agentes (ligados assistncia social, inclusive) que realizam in locu a coleta de informaes, as quais, em seguida, so
27. Sobre as inovaes em termos de capacidade tcnico-administrativa do PBF, ver, entre outros, Bastagli (2009) e Lindert et al. (2007). 28. O Cadnico originou-se como sistema de alimentao de dados sociais do governo federal em 2001. Posteriormente, foi reformulado para servir ao PBF e, hoje, encontra-se em sua stima verso.
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recebidas pela CAIXA, que encarregada dos pagamentos. A CAIXA consolida os nmeros e os envia ao MDS, que decide quem elegvel. Essa lista, ento, devolvida CAIXA, que executa os pagamentos. Com isso, a transferncia de recursos no passa pelo executivo local, o que tem sido considerado um ganho qualitativo em virtude das perdas de eficincia e de vazamentos ligados ao desperdcio e corrupo aos quais, na tradio clientelista brasileira, tal trmite est ligado. No PBF, h tetos municipais (quotas) que limitam a quantidade de beneficirios que cada cidade pode ter. A iniciativa de criar essas quotas est ligada inteno de evitar o risco de os municpios cadastrarem pessoas que claramente no deveriam (porque no precisam) receber o benefcio. As cotas municipais seriam importantes, assim, porque elas impedem que prefeitos e outras autoridades pblicas, por razes polticas, registrem pessoas indiscriminada ou fraudulentamente.29 Elas criariam, em resumo, incentivos para que tais autoridades registrassem somente os que realmente necessitam do benefcio. Assim, especialmente ao se levar em conta sua imensa escala e a despeito do fato de que h erros de excluso a corrigir, o PBF tem sido considerado, em termos de focalizao, bem-sucedido porque sua margem de erro reduzida, e significativa parte de seus recursos alcana os extratos mais pobres da sociedade brasileira ao custo, relativamente baixo, de 0,35% do PIB (Soares, Ribas e Osrio (2007); Soares, Ribas e Soares (2010). Como se pode ver, isso tem relao com a utilizao do Cadnico como ferramenta ligada ao atributo de efetividade.
3.1.2 Condicionalidades
Para se beneficiarem das transferncias de renda, os favorecidos devem cumprir condicionalidades nas reas de sade e educao. Na rea de sade, as famlias cadastradas no PBF assumem o compromisso de vacinar e acompanhar o crescimento de crianas menores de 7 anos. Mulheres na faixa de 14 a 44 anos tambm devem se submeter ao acompanhamento mdico e, se estiverem na condio de gestantes ou lactantes, devem realizar o exame pr-natal e o acompanhamento de sua sade, bem
29. Program quotas, on the other hand, serve as a useful mechanism for geographically targeting the program and addressing potential moral hazard issues at the municipal level. To some extent, poverty-estimated municipal program quotas combined with formal and social controls mechanisms force municipalities to focus their limited slots on those who are truly poor (Lindert et al., 2007, p. 35).
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como da sade da criana. Na rea de educao, todas as crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos devem estar matriculados em escolas e devem ter frequncia mensal mnima de 85% da carga horria. Estudantes entre 16 e 17 anos devem ter frequncia de, no mnimo, 75% da carga horria.30 A utilizao de condicionalidades nos campos da sade e da educao tambm pode ser considerada elemento componente do leque de capacidades tcnico-administrativas do PBF. A adoo de uma racionalidade indutora e premial de comportamento no campo da poltica social brasileira marca uma inovao no Estado de Bem-Estar brasileiro, alm de ser peculiar tambm no campo das transferncias condicionadas de renda. Alm disso, no caso do PBF, conforme aponta Bastagli (2009), o descumprimento das condicionalidades pelo beneficirio no suspende seu benefcio de imediato. Ao contrrio, um sinal de que, possivelmente, ele est enfrentando dificuldades para cumpri-las.31 Por isso, o descumprimento das condicionalidades, antes de disparar um mecanismo sancionador punitivo, tem o significado de alerta quanto vulnerabilidade do beneficirio, o que revelaria, igualmente, um trao novo nas prticas de gesto pblica brasileiras.
3.1.3 IGD
Outro exemplo de capacidade tcnico-administrativa do PBF o IGD, criado em 2006, como resultado de aperfeioamentos no programa. Trata-se de um ndice numrico que varia de 0 a 1 e que avalia a qualidade e a atualizao das informaes do Cadnico e a assiduidade e a integridade das informaes sobre o cumprimento das condicionalidades das reas de educao e sade por parte das famlias beneficirias. Seu objetivo avaliar mensalmente a qualidade da gesto do PBF e do Cadnico em cada municpio e, a partir dos resultados identificados, oferecer apoio financeiro para que os municpios melhorem sua respectiva gesto. Com base nesse indicador, o MDS repassa recursos aos municpios para incentivar o aprimoramento da qualidade da gesto do PBF, em nvel local, e contribuir para que os municpios executem as aes sob sua responsabilidade.
30. Alm disso, crianas e adolescentes com at 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil devem participar dos Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) do Peti, e obter frequncia mnima de 85% da carga horria mensal. 31. In Brazil, where a beneficiarys failure to comply with conditionality is understoodas a flag of vulnerability, in the first instance the response to non-compliance includes verification of the reasons for non-compliance, and the beneficiary is entitled to additional support and individualised services from the municipal authorities (). Only if non- compliance persists do beneficiaries initially receive a notification from the Ministry of Social Development. At subsequent stages, benefit payments are suspended and in a final step they are terminated (Bastagli, 2009, p. 9).
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Os municpios podem utilizar o recurso do IGD para apoio gesto do PBF e para o desenvolvimento de atividades com as famlias beneficirias entre elas a gesto de condicionalidades e de benefcios, o acompanhamento das famlias beneficirias, o cadastramento de novas famlias, a atualizao e a reviso de dados, a implementao de programas complementares nas reas de alfabetizao e educao de jovens e adultos, capacitao profissional, gerao de trabalho e renda, desenvolvimento territorial e fortalecimento do controle social do PBF no municpio. O IGD do municpio calculado com base em quatro variveis: taxa de cobertura de cadastros, taxa de atualizao de cadastros, taxa de crianas com informaes de frequncia escolar e taxa de famlias com acompanhamento das condicionalidades de sade. Dado que o Brasil tem mais de 5.500 municpios que aderiram ao PBF por meio de termos de adeso e que muitos deles no tm capacidade administrativa ou financeira para desincumbir-se sozinhos das obrigaes que a adeso lhes traz, o IGD, simultaneamente, serve ao propsito de ajudar a cobrir os custos de implementao do programa no nvel local, mas tambm introduz mecanismos de incentivo e recompensa baseados em performance. Esses mecanismos, por sua vez, so descritos pela literatura como uma forma de solucionar problemas do tipo agente-principal na implementao de um programa de larga escala em um contexto de descentralizao.32 O IGD, assim como as condicionalidades, no caso dos beneficirios, um mecanismo de estmulo comportamental das cidades brasileiras.33 Vale mencionar que, alm de ser utilizado pelas instncias locais do PBF, seus recursos tambm tm servido aos conselhos municipais de assistncia social, bem como aos Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras).34
32. These performance-based incentives are an important carrot in solving the principal-agent dilemma of third-party responsibilities for implementation in a decentralized context (Lindert et al., 2007, p. 31). 33. Uma crtica ao IGD como ferramenta fomentadora da efetividade poderia ser formulada da seguinte forma: ao privilegiar municpios com maior pontuao, o ndice termina premiando, justamente, as administraes locais mais capacitadas para gerir o PBF. Ao faz-lo, estaria deixando de apoiar os municpios menos equipados para tanto (e que, talvez, mais precisem desses recursos). Tal afirmao, entretanto, somente poderia ser comprovada com dados empricos de que no disponho. 34. Cras so unidades descentralizadas responsveis pela organizao e oferta de servios da proteo social bsica nas reas de vulnerabilidade e risco social. Alm de ofertar servios e aes de proteo bsica, os Cras tm a funo de gesto territorial da rede de assistncia social bsica, promovendo a organizao e a articulao das unidades a ele referenciadas e o gerenciamento dos processos nele envolvidos. No plano local da assistncia social h, alm dos Cras, tambm os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas), que esto voltados para famlias e indivduos em situao de risco pessoal ou social, por violao de direitos.
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3.2 Capacidades polticas Para Sonia Draibe, a forma dos conselhos, como estruturas de representao e de participao, introduziu uma alterao crucial no padro de polticas sociais brasileiras. A despeito de o padro conselhista j existir desde o Estado de Bem-Estar Social da dcada de 1930, seu papel no era constitutivo nas polticas da rea social, como hoje. Por isso, os conselhos (federais, estaduais e municipais) trazem consigo uma nova institucionalidade e novas dinmicas de gesto pblica: apoiam-se no potencial de funcionar como canais e espaos de negociao e construo de consensos eficazes tanto na relao sociedade civil/governo, quanto entre partes da sociedade que, de outro modo, no se encontrariam.35 Como mencionado, para aderir ao PBF, os municpios brasileiros devem, conforme os termos de adeso que celebram com o MDS, criar ICS, rgos que realizaro o controle social do programa (alternativamente, podiam, como de fato ocorreu na maior parte dos casos, utilizar outros conselhos municipais para fazer as vezes das ICS). Esse foi o modo pelo qual a gesto federal do PBF, inspirada nos Conselhos do Fome Zero, procurou induzir as cidades brasileiras a fomentar a participao, alm da avaliao e fiscalizao. O MDS descreve o controle social realizado pelas ICS como uma parceria entre Estado e sociedade que possibilita compartilhar responsabilidades e proporciona transparncia s aes do poder pblico, buscando garantir o acesso das famlias mais pobres poltica de transferncia de renda.36 No arranjo poltico-institucional do PBF, a principal atividade das ICS o acompanhamento cotidiano do programa no municpio, em especial no que diz respeito a assuntos como o cadastramento de beneficirios elegveis, a gesto dos benefcios e das condicionalidades, a fiscalizao das aes, o esforo de identificao das famlias pobres do municpio, a avaliao da disponibilidade e da qualidade dos servios de
35. Draibe (1998, p. 9). Em linha semelhante, Hevia (2011, p. 207): la creacin y fortalecimiento de instancias participativas en las polticas de proteccin social, generadas tras el proceso de democratizacin y de promulgacin de la nueva Constitucin de 1988, representan una innovacin institucional enorme para la democracia y para Amrica Latina y el mundo. La importancia de instancias de participacin como los presupuestos participativos y los diversos consejos gestores de poltica pblica han hecho del Brasil uno de los paradigmas de la participacin y el control social a nivel mundial (). 36. Para mais informaes, consultar: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/controlesocial>. Em 2008, o MDS preparou um documento minucioso intitulado Guia de Atuaodas ICS, disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/secretarianacional-de-renda-de-cidadania-senarc/manuais/guia-de-atuacao-das-instancias-de-controle-social-ics>.
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educao, sade e assistncia social na cidade, bem como a fiscalizao e a apurao de denncias e incentivo participao da comunidade.37 De forma semelhante aos conselhos municipais da assistncia social, as ICS devem ser permanentes, paritrias, representativas, intersetoriais e autnomas, o que significa que devem ser formadas por igual quantidade de conselheiros representantes do governo e da sociedade civil, assegurar a participao de representantes das reas de assistncia social, sade e educao, alm de, em termos decisrios, serem independentes em relao ao poder poltico ou burocracia local. Devem funcionar regularmente, isto , suas atividades, reunies e audincias devem ser peridicas, planejadas e contar com pautas predefinidas. As deliberaes, os encaminhamentos e as solicitaes da ICS precisam ser formalizados por meio de atas e ofcios, arquivados e acessveis ao pblico. Para garantir a transparncia de seus atos e aes, as ICS devem divulgar populao seu calendrio de atividades, bem como ser acessvel a denncias e ativa na realizao de audincias abertas participao dos cidados. O processo de escolha e designao dos conselheiros das ICS deve contar com a participao da sociedade civil e com a mobilizao dos rgos governamentais. Para possibilitar a representao da sociedade civil, o municpio deve realizar consultas pblicas entre movimentos sindicais, associaes de classe profissionais e empresariais, instituies religiosas, movimentos populares organizados, associaes comunitrias, Organizaes No Governamentais (ONGs) e representantes de populaes tradicionais, alm de representantes dos beneficirios do PBF. Dos conselheiros governamentais, espera-se que sejam capazes de munir as ICS com informaes atualizadas sobre as diretrizes da poltica, sobre a qual exercem o controle social. Quanto aos conselheiros da sociedade civil, a expectativa que sejam capazes de trazer as contribuies de seus representados. Com relao s competncias que tm para gerir recursos transferidos por meio do IGD, os membros das ICS devem identificar as principais necessidades do municpio e apresentar propostas para a aplicao dos fundos. As ICS tambm podem avaliar se os recursos do IGD esto sendo gastos de acordo com o que foi programado e se as prioridades de aplicao dos recursos esto sendo atendidas. No que diz respeito ao monitoramento do Cadnico, as ICS devem acompanhar sua alimentao e atualizao
37. Conforme as orientaes contidas no manual designado Capacitao para o controle social nos municpios assistncia social e Programa Bolsa Famlia, publicao de 2010 do MDS.
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e, para isso, espera-se que realizem visitas peridicas nas reas de maior concentrao de pobreza, bem como em associaes, sindicatos, igrejas, para esclarecer a populao sobre o funcionamento e a importncia do cadastro. Devem ainda avaliar as estratgias de divulgao de aes de cadastramento, identificar problemas e procurar san-los. s ICS foi delegado, ainda, um importante papel relacionado com a gesto de benefcios do PBF: sua funo consiste em identificar se h famlias pobres e extremamente pobres inscritas no Cadnico que ainda no foram beneficiadas pelo programa e acompanhar os atos de gesto dos benefcios (bloqueios, desbloqueios, cancelamentos, reverso de cancelamentos). Quanto gesto de condicionalidades, espera-se que as ICS trabalhem em parceria com os conselhos de sade, educao e assistncia social do municpio para garantir que tais servios sejam ofertados pelo poder pblico s famlias beneficirias, assim como monitorem os registros das condicionalidades e avaliem as dificuldades encontradas pelas famlias para o cumprimento desses compromissos, alm de incentivarem a atualizao cadastral quando houver mudanas de endereo ou troca de escola. No que diz respeito s oportunidades para o desenvolvimento das famlias, as ICS foram encarregadas de estimular a integrao do PBF com outras polticas pblicas, sensibilizar os beneficirios sobre a importncia das oportunidades de insero econmica e social oferecidas pelo municpio e identificar as potencialidades para a criao de programas prprios ou de integrao com programas federais e estaduais, levadas em conta as caractersticas do municpio e as necessidades da populao em situao de maior vulnerabilidade. As ICS devem, adicionalmente, participar do processo de fiscalizao do PBF. Para tanto, devem acompanhar os processos de fiscalizao conduzidos pelo MDS e, em caso de denncias comprovadas, solicitar ao gestor municipal que tome providncias para sanar a irregularidade. Devem, ainda, comunicar ao gestor municipal (e tambm SENARC) a existncia de problemas na gesto. Nota-se, em suma, que as ICS tm, do ponto de vista de suas atribuies formais, de cumprir inmeros papis no plano local de implementao do PBF. Percebe-se, tambm, que elas foram concebidas para servir como loci nos quais demandas da
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sociedade so vocalizadas de forma participativa, mas tambm (e, qui, sobretudo) como estruturas governamentais e capilarizadas de implementao, aperfeioamento, controle concreto e calibragem das aes do PBF. Assim, pode-se dizer que as tarefas que foram atribudas a elas revelam que das ICS dependem no apenas a participao social no PBF, como tambm, no limite, parte de sua prpria efetividade.38 3.3 Capacidades em ao Nesta parte, procura-se compreender como, do ponto de vista concreto in action, para usar a conhecida expresso do realismo jurdico norte-americano39 se estruturam e se relacionam capacidades tcnicas e capacidades polticas no PBF. Ao faz-lo, parte-se do pressuposto de que, mesmo que sejam consideradas complementares, efetividade e legitimidade ou, mais especificamente, capacidades tcnicas e capacidades polticas no so, nas experincias reais, construdas ou fomentadas simultaneamente e na mesma intensidade.
3.3.1 Precedncia, insulamento ou legitimao pelo resultado?

Uma leitura possvel a de que, na primeira dcada de implementao do PBF, capacidades tcnicas tiveram precedncia em relao a capacidades polticas. Ao longo das entrevistas realizadas, alguns dos gestores se referiram ao fato de que o PBF precisava, sobretudo nos seus primeiros anos, ser posto em marcha com alguma rapidez. Como afirmaram, era preciso poder contar com uma agilidade que s a centralizao de deciso capaz de fornecer, para usar as palavras de um deles. Como j mencionado, era preciso modelar um programa efetivamente novo, que no trouxesse consigo a carga das experincias negativas passadas sejam elas ligadas ao Fome Zero, sejam elas ligadas aos traos clientelistas arraigados da assistncia social. Assim, a partir do aprendizado acumulado com experincias locais de transferncia de renda e pela emulao de mecanismos desenvolvidos em outras polticas, a gesto do
38. Por isso, as ICS podem ser consideradas, simultaneamente, interfaces de contribuio (pelas quais a sociedade informa o Estado), de transparncia (pelas quais o Estado informa a sociedade civil) e comunicativas (pelas quais a sociedade e o Estado se informam mutuamente). Essa distino est em Hevia e Vera apud Souza e Pires (2012). 39. Para o jurista realista norte-americano Roscoe Pound, o law in the books se distingue do law in action. O primeiro se refere s normas que pretendem governar as relaes entre os homens, ao passo que o segundo diz respeito quelas normas que efetivamente as governam, explica (Pound, 1910, p. 15).
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PBF teria se concentrado em construir meios pelos quais pudessem ser alcanados bons parmetros de focalizao, em oposio a casos de vazamento verificados no passado.40 Como resultado disso, ao longo de quase toda a segunda metade da dcada de 2000, em busca de agilidade e consistncia, solues negociadas entre gestores pblicos em mbitos intraburocrticos centralizados deram a tnica da implementao do PBF. Nessa interao, o MDS, como responsvel direto pelo programa, se valeu, instrumentalmente, de tais mbitos as CIBs e CITs para consulta e negociao (e no para deliberao).41 Alm disso, editou uma srie de normas regulamentares portarias e outras espcies normativas expedidas pelo Executivo para disciplinar o programa.42 Nas palavras de Licio (2012, p. 327),
Diversos fatores indicam ter influenciado a adoo inicial de um modelo de gesto centralizado pelo PBF. A CF de 1988 colocou o enfrentamento da pobreza como um dos objetivos da Repblica, de competncia comum a todos os entes federativos, prevendo recursos financeiros especficos, sem contudo precisar como se daria a cooperao entre os nveis de governo para tanto. Alm disso, o desenvolvimento das polticas de enfrentamento da pobreza anteriores ao PBF e, de forma mais especfica, os programas de transferncia de renda por ele unificados, tradicionalmente caracterizaram-se pela centralizao e fragmentao. Outro fator consiste na constatao da frgil capacidade financeira, em geral, e baixa capacidade institucional da rea de assistncia social nos governos municipais, a quem foi atribuda a tarefa de gesto do Programa.
Diante disso, pode-se dizer que, no PBF, de certo ponto de vista, aspectos de legitimidade isto , ligados ao desafio de formular, implementar e coordenar polticas
40. Naquele contexto, a partir de 2003 e nos anos seguintes, a percepo revelada era de que seria preciso responder de imediato s demandas e promessas polticas de combate fome e pobreza, tendo isso se tornado mais premente quando surgiram as crticas mais contundentes ao antecessor do PBF, o Programa Fome Zero. Fragmentao, pulverizao e excesso de procedimentos burocrticos foram algumas das crticas feitas ao Fome Zero. Ver, sobre crticas ao Fome Zero, Yazbek (2004) e Hall (2006, p. 696). Agradeo a Renata Bichir tambm por esta observao a respeito do modo como o PBF, pretendendo se distanciar de experincias malsucedidas (no caso de transferncias de renda marcadas por erros de incluso e erros de excluso), pode ter privilegiado capacidades tcnicas. 41. Em seu Artigo 133, a NOB-Suas de 2012, formalizada pela Resoluo n 33/2012), define: entende-se por pactuaes na gesto da poltica de assistncia social as negociaes e acordos estabelecidos entre os entes federativos envolvidos por meio de consensos para a operacionalizao e o aprimoramento do SUAS. 42. Uma estimativa superficial (e meramente quantitativa) feita em 2011 a partir do site do MDS mostra que o PBF direta ou indiretamente disciplinado por pelo menos quatro leis (sendo uma delas, a Lei no 10.836, de 2004, especfica em relao a criao e estruturao do programa), 2 medidas provisrias, 10 decretos presidenciais, 1 instruo normativa, 39 instrues operacionais e 35 portarias. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/sobreoministerio/legislacao/bolsafamilia>. Acesso em: 12 out. 2010.
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em interao com a sociedade civil (Gomide e Pires, 2012, p. 26) apresentam um atraso relativo em relao a aspectos de efetividade, de modo que, se por um lado o programa tem sido reconhecido em termos tcnico-administrativos como uma experincia bem-sucedida (inovadora, flexvel e efetiva),43 do lado das capacidades polticas, para novamente usar a expresso de um entrevistado, ainda constri seus caminhos de legitimao. Outra forma de enxergar a questo que tambm chegou a ser referida nas entrevistas se centra na ideia de que no teria havido precedncia da efetividade custa da legitimidade, pois, ao insular o PBF, o que o governo queria era, justamente, legitim-lo. Em outras palavras, o insulamento e a centralizao iniciais serviriam para conter a discricionariedade que poderia, caso no houvesse blindagem, contaminar o PBF com prticas indesejveis e associadas chamada poltica de balco, que marcou o perodo pr-1988 e ainda deixa traos visveis em muitas cidades brasileiras. Trata-se de uma forma distinta de conceber a legitimidade. Tambm se pode pensar no argumento segundo o qual o PBF vem se legitimando a posteriori, pelos resultados efetivos que produz. Essa viso de legitimidade foi igualmente vocalizada nas entrevistas, o que descortina a compreenso de que um programa complexo como esse precisa ser estruturado em crculos burocrticos e centralizados menores para, em seguida, ser discutido com as demais instncias federativas e com a sociedade. Em qualquer das vises mencionadas sobre o que vem a significar a dimenso de legitimidade do PBF, o que as entrevistas revelam a percepo de que no houve, nem h, tenso ou trade-off permanente ou insolvel entre efetividade e legitimidade seja como resultado de uma relao de precedncia, seja de acordo com a viso de que o insulamento tecnocrtico assegura legitimidade, seja por meio da compreenso de que a legitimidade se d, ao menos em parte, pelo resultado da poltica. Resta saber se h, entre as capacidades polticas e tcnicas do PBF ou entre as que compem o arranjo poltico institucional da assistncia social , relaes de
43. Sobre certos atributos que traduzem capacidade tcnica do PBF inovao institucional, orquestrao, coordenao e flexibilidade, ver Lindert et al. (2007), Soares, Ribas e Osrio (2007), Soares (2011), Bichir (2011) e Coutinho (2013).
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complementaridade ou sinergia.44 A resposta, sustenta-se aqui, positiva no sentido de que se podem vislumbrar ganhos potenciais de capacidade estatais para o desenvolvimento seja na perspectiva interna do PBF, seja em sua relao com a assistncia social. A seguir, sero discutidos dois exemplos concretos, um na ponta outro no topo. O primeiro revela o entrelaamento integrador do PBF com a assistncia social no plano municipal (a depender do porte da cidade, em maior ou menor escala); e o segundo, uma sinergia potencial a ser aproveitada, diz respeito possibilidade de o PBF valer-se da interface45 deliberativa que so as conferncias nacionais da assistncia social.
3.3.2 Entrelaamento na ponta

Como j dito, para aderir ao PBF, as prefeituras brasileiras no precisaram, necessariamente, criar um novo rgo de controle social. Um conselho j existente no municpio como, por exemplo, o de assistncia social, da criana e do adolescente ou da cidade pode ser encarregado do controle social (so as chamadas instncias designadas). Quando isso ocorre, o conselho ou comit passa a acumular as funes do PBF com as anteriormente desempenhadas. Segundo dados apresentados pelo MDS, obtidos com base nos termos de adeso dos municpios ao PBF, as ICS esto presentes da seguinte forma na quase totalidade das cidades do pas: as ICS especificamente criadas para o PBF correspondem a 39% das instituies de controle social existentes, enquanto as instncias designadas correspondem a 61%. Entre as designadas, os conselhos municipais de assistncia social funcionam, em 92% dos casos, como ICS do PBF.46
44. A questo levantada dialoga com a abordagem proposta por Gomide e Pires (2012), nos seguintes termos: [a] o se inquirirem as capacidades estatais contemporaneamente necessrias produo de polticas bem-sucedidas de desenvolvimento, a questo central passa a ser como e por meio de quais arranjos institucionais as possveis complementaridades entre democracia e ao do Estado podem ser equacionadas, seja pela neutralizao e equilbrio de tenses, ou por sua transformao em sinergias. 45. O conceito de interface diz respeito a espaos constitudos por sujeitos que travam relaes assimtricas com outros sujeitos, delimitando, com isso, um espao de conflito, de negociao e de disputa. Quando os encontros se do entre sujeitos sociais, se fala de interfaces sociais; quando eles se do entre atores do tecido do Estado se fala de interfaces estatais e, da mesma forma, quando as relaes se do entre atores sociais e estatais falo de interfaces scio-estatais (Vera, 2008, p. 6). Ver, ainda, para o caso brasileiro, Pires e Vaz (2012). 46. Ver apresentao de Camile Mesquisa, assessora tcnica da coordenao geral do PBF. Os slides da apresentao esto disponveis em: <http://www.ipc-undp.org/doc_africa_brazil/10.SENARC_Controle_Social_PBF_Camile_Mesquita.pdf>.
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revelador o fato de que cerca de dois teros das unidades de controle social do PBF utilizam as estruturas da assistncia social para operar localmente o programa, buscando ainda realizar seu controle social. Esse fato indica, entre outras coisas, que o PBF e a assistncia esto amalgamados na ponta de seus respectivos arranjos poltico-institucionais, onde se unem por meio do guarda-chuva institucional do Suas. Por isso, parece ser importante saber qual o perfil dos conselhos de assistncia social no pas, pois so eles que, na prtica, tm servido majoritariamente como sedes das instituies participativas para o PBF.47 Por seu intermdio, de forma particularmente importante em municpios pequenos e pobres, o PBF se capilariza e pode tentar promover algum potencial deliberativo. O Censo Suas de 2010, voltado a colher dados da assistncia social, mostra que a quase totalidade dos municpios do pas possui secretarias de assistncia social e que, em 72,6% dos casos, h rgos exclusivos para esse campo.48 O documento tambm revela que o grau de institucionalidade da assistncia social no nvel local , para padres brasileiros, significativo, utilizando para isso, como proxy, a existncia de subdiviso administrativa em reas, o que seria revelador de algum grau de complexidade administrativa. O Censo Suas mostra que, nas subdivises administrativas existentes nos conselhos municipais da assistncia, aquelas cuja rubrica corresponde a Gesto do PBF so as mais frequentes, representando 74% dos casos.49
47. No foi possvel encontrar estudos ou avaliaes especficas a respeito da implementao das ICS do PBF. Diferentemente do caso da assistncia social, no qual se pode contar com o Censo Suas como fonte de informaes, quando se trata do PBF, pouco material foi produzido ou est disponvel. Uma exceo o relatrio Estudos de caso sobre controle social do Programa Bolsa Famlia, de 2009, produzido sob encomenda do MDS pela Fundao Euclides da Cunha do Ncleo de Pesquisas, Informaes e Polticas Pblicas da Universidade Federal Fluminense (FEC/DataUFF). Esse estudo aponta o fato de que as debilidades identificadas no controle social do Programa Bolsa Famlia no apresentaram especificidades, uma vez que seguem as mesmas tendncias de problemas encontrados nos conselhos gestores de diversas outras polticas sociais (). A saber: a existncia de uma tradio centralizadora e autoritria dos governos; os problemas de difuso e acesso de informao por parte de conselheiro e beneficirios, um conjunto de valores polticos que prima pela hierarquia e personalismo. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/PainelPEI/Publicacoes/Estudos%20de%20Caso%20 sobre%20Controle%20Social%20do%20Programa%20Bolsa%20Familia.pdf>. 48. J em 2005, afirma Bichir (2011, p. 148) havia conselhos municipais de assistncia social em 98,8% dos municpios brasileiros, sendo que 94,8% destes tinham carter deliberativo, isto , podiam decidir sobre a implantao de polticas e a administrao de recursos relativos sua rea de atuao, sendo que este percentual era maior nos municpios mais populosos. 49. O Censo Suas revela, ainda, que mais da metade das situaes atendidas pelos Cras dizem respeito a famlias em descumprimento de condicionalidades do PBF.
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Consistente com isso, o Censo Suas mostra tambm que, quanto s atividades e aes realizadas pelos conselhos de assistncia social, nos municpios de pequeno porte, as atividades de acompanhamento e fiscalizao do PBF assumem maior importncia, representando 93% das aes adotadas no campo da assistncia. J no caso dos municpios maiores, sobressaem as atividades de cunho deliberativo e de fiscalizao. Isso quer dizer, em sntese, que quanto menor o municpio, mais intensa tende a ser a utilizao dos conselhos da assistncia social pelo PBF. O fato de municpios menores e pobres dependerem mais intensamente das estruturas e instituies administrativas e participativas da assistncia social para dar conta de suas tarefas de implementao do PBF no chega a surpreender. bem sabido que, no Brasil, cidades menores tendem a ter capacidades institucionais e de gesto mais frgeis. Como explica mais uma vez Bichir (2012, p. 161) em seu estudo sobre capacidades institucionais locais no PBF:
[D]e maneira geral, os dados () indicam que h maiores capacidades institucionais nos municpios de maior porte, especialmente naqueles com mais de 500 mil habitantes (). Essas maiores capacidades so representadas pela presena de secretarias exclusivas para a rea da assistncia social, maior presena de regulamentao municipal da rea, melhor qualificao dos recursos humanos e mais infraestrutura de equipamentos, entre outros aspectos.
Pode-se concluir que a participao e o controle social no PBF, em especial nos municpios dotados de menor capacidade administrativa, dependem significativamente das estruturas preexistentes da assistncia social, em particular secretarias e conselhos municipais de assistncia social, mais institucionalizados e mais fortes em termos de policy community isto , no sentido de contar com comunidades polticas compostas por atores orgnicos, pertencentes ou no ao governo (membros do Executivo e Legislativo, acadmicos, consultores, membros de grupos de interesse, entre outros), que tm em comum o interesse e a preocupao com as questes e os problemas dessa rea.50 Quando se trata da rede de Cras, por sua vez, a regra vale para municpios de porte maior: em cidades grandes e mdias os Cras so largamente utilizados pelo PBF quanto a isso, o Censo Suas aponta o fato de que mais da metade das situaes atendidas pelos Cras (58,9%) dizem respeito a famlias em descumprimento de condicionalidades do PBF.
50. Uma definio de policy community est em Cunha (2009, p. 118). Para essa autora, conselhos municipais da assistncia social possuem a forte presena de uma policy community, formada por atores sociais e polticos, que transita nos trs nveis de governo (p. 308).
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possvel notar, entretanto, que os conselhos municipais da assistncia social tm tido suas funes impactadas positivamente pelo PBF: uma vez que, como as ICS, tambm podem receber recursos do IGD, terminam por se beneficiar de um instrumento originrio das capacidades tcnico-administrativas do PBF para se institucionalizarem. Em um estudo sobre participao, accountability e desempenho institucional das ICS do PBF, Spinelli (2008) oferece o seguinte diagnstico: em inmeras cidades brasileiras com reduzida capacidade administrativa, o grau de institucionalizao das ICS baixo; h deficincias no treinamento e na capacitao dos conselheiros que as compem (tanto os oriundos da sociedade civil, quanto os que representam o governo local); h gargalos na divulgao de informaes bsicas sobre o controle social em cidades de reduzido ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), tendo em vista os baixos nveis de acesso educao das populaes atendidas; existem severas limitaes materiais e estruturais que comprometem as condies de trabalho das ICS; e, de um modo geral, verifica-se uma enorme distncia entre o potencial que os conselhos locais de polticas pblicas possuem e a atividade que essas instncias tm, de fato, desempenhado (Spinelli, 2008, p. 104). No campo da assistncia, a situao parece distinta: em um estudo sobre a efetividade deliberativa dos conselhos municipais da assistncia social, Cunha (2009) conclui que, a despeito de haver entraves sendo um deles o fato de ocorrer, na rea de assistncia social, uma dualidade entre a velha cultura poltica conservadora e elitista e a nova cultura democrtico-participativa , a maioria dos conselhos de assistncia social estudados situa-se num grau mdio de efetividade deliberativa e que seu grau de institucionalidade e tempo de existncia revelaram-se determinantes como variveis dessa efetividade. Em outro estudo, Avritzer et al. (2009), na mesma linha, concluem () os conselhos municipais de assistncia social, em geral, esto exercendo com mdia efetividade a funo deliberativa prevista no seu ordenamento jurdico, com casos de baixa efetividade. Esses dados indicam que, do ponto de vista administrativo, a assistncia social mais institucionalizada na ponta, em relao ao PBF, assim como suas instncias participativas parecem ser mais dotadas de potencial deliberativo e policy community. Como em municpios pequenos e pobres ocorre coincidncia entre instituies locais da assistncia e do PBF, a concluso que, ao menos para estes, h ganhos qualitativos
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(deliberativos e participativos) decorrentes do entrelaamento. Alm disso, ao se levar em conta, nesse cenrio, o fato de que o IGD uma tpica ferramenta de capacidade tcnica tem sido utilizado para empoderar e catalisar o processo de institucionalizao da ponta (seja nos conselhos municipais da assistncia, seja nos Cras), tem-se que no apenas h sinergias importantes entre o PBF e a assistncia, como tambm, no caso do primeiro, entre suas capacidades tcnicas e suas capacidades polticas.
3.3.3 Potencial participativo no topo

As conferncias nacionais so instituies participativas de deliberao sobre polticas pblicas, no nvel nacional de governo, que so convocadas pelo governo federal (Avritzer, 2012, p. 8). Podem ser, tambm, consideradas interfaces socioestatais, isto , espaos de intercmbio e conflito em que certos atores se relacionam de forma intencional e no causal (Hevia e Vera apud Souza e Pires, 2012, p. 5). Em outras palavras, conferncias nacionais podem ser entendidas e, na prtica, utilizadas como loci deliberativos para polticas pblicas de vrios tipos ao, com isso, agregar a elas, de forma desejvel, legitimidade. Foi mencionado que cabe ao CNAS convocar conferncias nacionais, cujas plenrias tm carter deliberativo. Tendo isso em mente e adotando a suposio de que h entre o campo da assistncia social e o PBF potenciais sinergias, pergunta-se: no seriam tambm as conferncias nacionais de assistncia social ocasies nas quais o PBF poderia obter ganhos em termos de capacidades polticas, numa espcie de comensalismo isto , pela utilizao de um espao pr-institudo no campo da assistncia e do Suas, em um sentido mais amplo? Para responder a essa pergunta, necessrio entender como o PBF tematizado nas conferncias nacionais da assistncia social, se que de fato delas faz parte. Um estudo das atas dessas conferncias desde 2003 (quando foi anunciado o PBF) revela que o PBF muito pouco tematizado, como regra.51 H poucas e pontuais menes ao programa e, em alguns casos (em 2007 e 2009) ele sequer mencionado nas atas. Isso revela que, a despeito de existirem como loci potencial de participao e deliberao (isto , de exerccio de capacidades polticas), as conferncias nacionais no
51. Desde 1995, j houve nove conferncias nacionais de assistncia social. Disponveis em: <http://www.mds.gov.br/cnas/ conferencias-nacionais>.
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so utilizadas, salvo melhor juzo, para discutir ou deliberar a respeito do PBF. Esse fato parece confirmar a suposio de Souza e Pires de que as conferncias, como tipo de interface, tm sido pouco utilizadas pelos programas como meio de relao com a sociedade (apenas 15% dos programas federais declararam utiliz-la). Isso porque, por um lado, explicam, os gestores pblicos podem considerar outras interfaces socioestatais como mais adequadas relao com a sociedade. Por outro lado, as conferncias podem ainda no ter sido compreendidas e utilizadas. Ambas as possibilidades indicam desafios na gesto das interfaces socioestatais (Souza e Pires, 2012, p. 24). Seja como for, o potencial participativo e deliberativo desses encontros no deve ser desprezado. No processo de construo do Suas, em que PBF e assistncia social convergem no sentido de compor um sistema, as conferncias nacionais da assistncia social podem ser vistas como fonte de sinergias e externalidades positivas de gesto para ambas as polticas. Mesmo que delas no participem significativamente os beneficirios dessas polticas como mostra Avritzer (2012, p. 13), no so os mais pobres que participam, mas as pessoas na mdia de renda da populao brasileira e, em geral, com escolaridade mais alta que a mdia , as conferncias representam oportunidades valiosas a serem mais bem aproveitadas se houver a inteno de tornar o PBF menos insulado.
4 CONCLUSES
Neste trabalho, depois de breve resumo dos elementos da nova institucionalidade de poltica social brasileira, procurou-se mostrar como o PBF e a assistncia social, com seus respectivos arranjos poltico-institucionais, estruturaram-se como polticas pblicas unidas na ponta e separadas administrativamente no topo, a despeito de comporem o Suas. Argumentou-se, tambm, que o PBF, reconhecido por suas inovaes no campo das capacidades tcnico-administrativas associadas dimenso de efetividade, nos primeiros anos de sua implementao, pode ter preterido a dimenso de legitimidade, tendo mobilizado meios para implementar decises de forma centralizada e coordenada no nvel de gesto federal.52 Ilustrativo disso o fato de seus gestores terem negociado
52. Nas palavras de Licio (2012, p.180): a articulao entre uma iniciativa centralizada (PBF) e outra descentralizada (SUAS) foi a opo do governo federal para dar conta da nacionalizao do Programa com boa cobertura e focalizao, viabilizada pelo reconhecimento da dependncia do poder de implementao dos municpios, a partir da emergncia de diversos problemas de coordenao do governo federal quanto aos procedimentos realizados no nvel local, que ocorria sob um padro de relaes intergovernamentais hierarquizado.
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uma srie de medidas importantes (como os termos de adeso dos municpios ao PBF, ao IGD e a programas de capacitao) nas CIBs e CITs compostas por tcnicos que, uma vez tendo sacramentado pactos nesses mbitos, no podem renegoci-los com toda liberdade com representantes da sociedade civil posteriormente. Interessante notar que se, de um lado, isso tornou o PBF de certo modo deficitrio em termos de capacidades polticas, de outro, o aproximou do campo da assistncia social, estimulando consensos e interlocues entre duas polticas de cultura de gesto diferentes. Diante do desafio, que parece indispensvel enfrentar, de pensar em meios pelos quais o PBF e a assistncia social possam se beneficiar reciprocamente das sinergias que tm na misso mais ampla e sistmica de consolidar o Suas, foram discutidos dois exemplos potencialmente ricos: a utilizao dos conselhos da assistncia social pelo PBF em um nmero significativo de municpios brasileiros; e o potencial de participao deliberativa do qual o PBF pode se valer se as conferncias nacionais da assistncia social se predispuserem a tematiz-lo mais frequente e diretamente. Retornando abordagem segundo a qual as polticas pblicas podem ser enxergadas de acordo com suas capacidades tcnicas e polticas, o que parece estar em curso no caso do PBF um caso no qual, mais do que tenses e rivalidade, o que se enxerga uma dinmica pela qual o impulso inicial de insulamento para a construo mediada por pactuao intraburocrtica de suas capacidades tcnicas tem sido, em momentos posteriores de implementao, utilizado, ainda que no de forma intencional, para contribuir com a construo e a institucionalizao de capacidades polticas por meio da utilizao de estruturas da assistncia social. Vale notar que tambm ganha com isso a assistncia social, medida que, com o entrelaamento na ponta, suas estruturas passam a ser alimentadas com recursos do PBF. Que esse processo se torne objeto de maior ateno, se aprofunde e suba para o topo, nas esferas deliberativas das conferncias nacionais da assistncia social.
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REFERNCIAS
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3.1.1 Cadnico e mecanismo de focalizao

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3.3.1 Precedncia, insulamento ou legitimao pelo resultado?

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3.3.2 Entrelaamento na ponta

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