Per Hoy 2011 B Diciembre

Ajustes al modelo econmico La promesa de la inclusin
desco

Cedy Arons O. Teresa Cabrera E. Luis Garca-Caldern S. Alberto Chirif Jos De Echave C. ngela Dionisio F. Francisco Dumler C. Ramiro Garca Q. Glenda Huerto V. Carlos Loret de Mola Jaime Llosa L. Jaime Miyashiro T. Carlos Monge S. Gian Carlo Orellana G. Gissela Ottone C. Erick Pajares G. Fidel Pizarro A. Delmy Poma B. Eder Quispe Z. Katherine Tamariz C. Paulo Vilca A.
Per Hoy
Eduardo Toche M. (compilador)
desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2011
Cdigo 14010 TOCHE MEDRANO, Eduardo; compilador Per Hoy, Ajustes al modelo econmico. La promesa de la inclusin. Lima: desco, 2011. 292 p. Economa / Inclusin / Descentralizacin / Conflictos sociales / Empresas / Medio ambiente / Minera / Cambio climtico / Grupos tnicos / Urbano / Per
Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin. Correccin de estilo: Len Portocarrero Coordinacin: Mnica Pradel S. Cartula y diagramacin: Juan Carlos Garca M. (511) 226-1568 Fotos de cartula e interiores: Hugo Carrillo / Mario Zolezzi / Archivo desco ISBN: 978-612-4043-35-2 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-14736 Impresin: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Calle 25, Lote 18, Mz. C 1, Urb. Covima, La Molina
desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo Len de la Fuente 110. Lima 17 - Per (511) 613-8300 www.desco.org.pe Diciembre de 2011
Contenido
Presentacin
Parte i Ensayos
Inclusin en un contexto de crecimiento econmico, boom del sector extractivo y descentralizacin poltica del Estado Carlos Monge S.
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Las MIPYME y el desarrollo inclusivo en los planes de gobierno 2011-2016 Francisco Dumler C. 41 Tendencias de la minera y transiciones al post extractivismo Jos De Echave C. Neoextractivismo progresista y conflicto socioambiental. Una ecologa poltica de la inclusin Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / Gian Carlo Orellana G. Las nuevas luchas en el Altiplano Paulo Vilca A. La ley de consulta previa: dudas y deudas por saldar Alberto Chirif
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95 121 149
Cambio climtico y gestin del agua. Aportes para una propuesta de poltica pblica
Jaime Llosa L. Parte II Estudios
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El mercado y los retos de la economa yanesha Luis Garca-Caldern S. / Glenda Huerto V. / Eder Quispe Z. / Katherine Tamariz C. El valor invisibilizado de la renta huancavelicana Gissela Ottone C. / ngela Dionisio F. Impacto del turismo en el Valle del Colca Delmy Poma B. / Cedy Arons O. La ciudad neoliberal. Nuevas urbanizaciones en Lima Sur Teresa Cabrera E. / Ramiro Garca Q. / Jaime Miyashiro T. / Fidel Pizarro A.
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Presentacin
El 28 de julio de 2011, el presidente Ollanta Humala seal finalmente el encuadre que deba tener la gran transformacin que anunciaba en su campaa electoral. Fue un trmino medio, ni muy crudo pero tampoco muy cocido, como para afirmar que las rutas hacia adelante estaban meridianamente claras. La inclusin social estuvo en el eje de su mensaje a la nacin, lo que fue luego ratificado por el premier Salomn Lerner cuando debi exponer la poltica del gobierno ante el Congreso de la Repblica. Desde ese momento, la pregunta que empez a inundar el ambiente fue qu entenda el gobierno como inclusin social. Para empezar, querer hacer las cosas de manera diferente implica una mirada con perspectivas y enfoques tambin diferentes a los habituales. Es decir, separar lo importante de lo accesorio, volviendo tangible lo que hasta el momento apareca como irrelevante o, peor an, inexistente, pudo haber sido un buen inicio. En esa lnea, el obvio punto de partida es que en los ltimos diez aos la economa peruana ha venido mostrando un crecimiento espectacular. Segn la Comisin Econmica para Amrica Latinay el Caribe (CEPAL), entre el 2001-2009 la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) peruano ha sido el doble de la que registr la regin latinoamericana en ese periodo. En dlares corrientes, el PBI de 2010 es dos veces el PBI de 2005 y tres veces el de 2000. El PBI real per cpita de 2010 es un tercio ms alto que el de 2005, cincuenta y cinco por ciento mayor que el de 2000 y es casi el doble del de 1990. Un efecto inercial es que la magnitud de este crecimiento econmico ha podido reducir de manera importante la pobreza en nuestro pas: la tasa de
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Ajustes al modelo econmico. La promesa de la inclusin
pobreza ha bajado desde el 49.8% alcanzada en 2001, a 34.8% en 2009. A lo que se agrega una inflacin que promedia el 2% anual. Sin embargo, el xito no es redondo: convive con una amplia y persistente brecha de desigualdad que, como indican los expertos, de no corregirse, corremos el peligro de que se desande todo lo obtenido durante los aos anteriores. Y es en ello donde se coloca una de las mayores interrogantes que se plantea respecto a la consecucin de resultados en materia de inclusin social. En efecto, si nos remitimos a las cifras oficiales, entre 1997 y 2004 el PBI per cpita fue constante y la desigualdad se redujo (pasando el coeficiente Gini de 0.41 a 0.38 durante ese periodo) pero, paradjicamente, la pobreza se elev. Como indica Waldo Mendoza1, esta contradiccin se origina al calcularse el Gini a partir de los resultados de las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO), de las que son bien conocidos sus problemas de informacin insuficiente y sesgada, debido fundamentalmente a que los sectores ms ricos no responden a las encuestas de hogares. Yamada y Castro2 buscaron corregir estas inconsistencias y, de esta manera, establecieron que el Gini para el 2004 deba ser 0.6 y no 0.37, como lo establece la cifra oficial. De igual manera, Escobal y Ponce3, siguiendo a Yamada y Castro, proponen un Gini corregido de 0.5 para el 2009, rebatiendo un Gini oficial para ese ao de 0.36. As, tomando en consideracin estas brechas histricas que el crecimiento econmico no ha podido amenguar, proponemos reflexionar sobre esa zona gris que genera el modelo vigente, en el que las distancias entre los ms pobres y los ms ricos reafirma la premisa de que el crecimiento es importante pero no suficiente para arribar a metas de desarrollo. Esto se reafirma en un modelo extractivista como el que se escenifica actualmente en el Per, lo cual ensancha el espectro de las desigualdades
1 Mendoza, Waldo. Milagro peruano y desigualdad. Actividad Econmica del Per, Lima, 9 de mayo de 2011. En: http://aeperu.blogspot.com/2011/05/el-milagroperuano-y-la-desigualdad.html 2 Yamada, Gustavo y Castro, Juan Francisco. Poverty, inequality, and social policies in Peru: As poor as it gets. Documento de discusin n 7. Lima: Centro de Investigaciones Universidad del Pacfico, 2006. 3 Escobal, Javier. y Ponce, Carmen. Desigualdad Espacial en el Per en las tres ltimas dcadas. Presentacin en PowerPoint. Lima: Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), 2010. http://www.grade.org.pe/download/Presentacion_Javier_Escobal. pdf
Presentacin
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en tanto ya no se pone en cuestin solamente las disparidades en el ingreso, sino tambin la accesibilidad a los servicios, los costos ambientales y la generacin de conflictividad. Sumado a ello, se pone en consideracin otras entradas para analizar estas desigualdades, como por ejemplo, la dimensin territorial en tanto gran parte del pas rural, espacio que est mal comunicado, mal informado, mal remunerado y con deficientes servicios de educacin y de salud, dando como resultado menos oportunidades econmicas, sociales y polticas para la poblacin que reside en estos mbitos4. An ms, asumiendo los logros en la disminucin de pobreza, no se puede perder de vista que esta sigue siendo elevada y continan marcando y acentuando desigualdades en el territorio, y entre distintos sectores sociales. La concentracin de la pobreza se aprecia en las diferencias entre Lima Metropolitana donde afecta al 14% de su poblacin y los mbitos rurales de la sierra y selva donde afecta al 66% y 57% de sus pobladores, respectivamente. Los pobres siguen siendo los mismos: mayoritariamente pobladores rurales, indgenas y dedicados a las actividades agropecuarias (43% de los pobres del pas vive en la sierra rural, el 85% de los indgenas vive en el campo y la principal fuente de ingresos del 40% ms pobre es la agricultura). A pesar de evidencias tan contundentes, no se cuenta con una poltica rural, ni indgena, ni agrcola, salvo para la costa en este ltimo caso. Adems, las instituciones pblicas que existen relacionadas con estos sectores de la poblacin carecen de presupuestos, liderazgo y capacidades como para proponer iniciativas, programas o alianzas. Agregando elementos para el anlisis, algo crucial que se ha colocado en el centro del debate es la enorme concentracin econmica que ha provocado el modelo imperante. Esto ha empezado a ser sumamente visible en sectores como el agrario. Tal como lo ha venido planteando Fernando Eguren, la direccionalidad de las polticas sectoriales generadas desde los aos 90, han tenido como resultado una concentracin de la propiedad agraria, superior a la existente en las pocas previas a la reforma agraria de Velasco. Igualmente, los grados de oligopolizacin y monopolizacin de los otros sectores productivos son igualmente contundentes. Evidentemente, todo ello distorsiona sobremanera el mercado, que sin medidas que lo regulen en algunos
4 Eguren, Fernando. Lerner y cmo incluir a los excluidos. La Repblica, Lima, 18 agosto 2011.
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aspectos y, sobre todo, sin reforma fiscal, solo cabe esperar la profundizacin de las brechas de desigualdad. Pero, no solamente eso. Hay tambin asuntos fundamentales para establecer criterios y metas en funcin a un desarrollo integral que no vienen siendo considerados, como el impacto ambiental y los efectos que ya viene provocando el cambio climtico. En todos estos casos, se relativizara hasta su casi anulacin el argumento que sostiene que la aplicacin de un modelo siempre conlleva costos socio-productivos, sectores perdedores, en tanto su imposibilidad para adecuarse, siendo lo nico posible en estos casos, la denominada reconversin. La discusin entonces es si realmente los tipificados como perdedores desde la lgica del modelo resultaran siendo tales o, por el contrario, estamos ante espacios y sectores desde donde estaran generndose alternativas para hacer frente precisamente a lo que el modelo imperante no puede dar cuenta. En efecto, la realidad nos indica que grandes bolsones de pobreza se encuentran en zonas como las reas rurales andinas, las amaznicas y los asentamientos humanos de las ciudades. Esta realidad es reafirmada constantemente por cada nueva estadstica socioeconmica que sale a la luz. La visin que la acompaa y forma parte del imaginario de importantes sectores de las lites, es el vaco. Zonas donde no hay nada que hacer o hay muy poco, salvo que se recurra a inversiones externas. Por ejemplo, desde los aos 90 circula la propuesta de dedicar las zonas andinas a la forestacin como la nica actividad econmica que podra rentabilizar sus tierras en el largo plazo, mientras se subsidia la supervivencia de su poblacin. Pero, vistas las cosas de esa manera, no se considera el potencial de la unidad productiva campesina como una base econmica, directa e indirecta, para una gran parte de la poblacin peruana, ni su enorme aporte para mantener la diversidad biolgica y de recursos entendida actualmente como uno de los grandes capitales del pas. Tampoco como soporte histricocultural de tecnologas muy apropiadas para la mitigacin de los efectos del cambio climtico. A partir de esta aparente paradoja, el desafo es revertir ese sentido comn oficial que asume que estas zonas atrasadas no son viables en trminos de lograr un desarrollo sostenible. Esta mirada oficial percibe que, en el contexto actual caracterizado por el proceso de crecimiento econmico
Presentacin
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del pas, las zonas atrasadas no tendran posibilidades de incorporarse y menos de aportar al proceso de desarrollo nacional, cuando al parecer es en estos mrgenes sociales donde residen las probables respuestas que el modelo no puede ofrecer. El desafo est planteado para entidades como el Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo - desco, que desarrolla su trabajo principal de promocin justamente en zonas que calificaran como no viables, desde ganaderos de altura hasta pobladores que edifican viviendas y urbanizaciones en el desierto, pasando por pequeos propietarios de valles costeros, andinos y amaznicos. De esta manera, el objetivo de la presente publicacin es promover una discusin poltica sobre las alternativas de desarrollo para un pas rico y heterogneo como el nuestro. La reflexin, antes que pretender ser un aporte terico sobre el tema, desea mostrar la viabilidad de determinados espacios que de manera interesada son calificados como no viables. La seccin ensayos presenta siete artculos iniciando con uno de Carlos Monge, que aporta al anlisis del concepto de inclusin en un contexto de crecimiento econmico, boom del sector extractivo y descentralizacin poltica del Estado. Francisco Dumler nos ilustra acerca del papel de las Micro, Pequea y Mediana Empresa (MIPYME) y el desarrollo inclusivo en los planes de gobierno 2011-2016. Sobre las tendencias globales de la minera, el caso peruano y las transiciones al post extractivismo, contamos con un interesante texto de Jos De Echave. Erick Pajares, Carlos Loret de Mola y Gian Carlo Orellana nos presentan un texto que aborda el neoextractivismo progresista y los conflictos socioambientales, haciendo nfasis en una ecologa poltica de la inclusin. Paulo Vilca nos alerta sobre las nuevas luchas en el Altiplano y sus condicionantes a futuro en el marco de este modelo, en tanto Alberto Chirif nos ofrece un sesudo anlisis acerca de la Ley de Consulta Previa, sobre la que expresa tenemos dudas y deudas por saldar. Cierra esta seccin un texto de Jaime Llosa que nos remite al cambio climtico y la gestin del agua, ofrecindonos una serie de aportes para la elaboracin de una propuesta de poltica pblica. La seccin estudios nos introduce a dinmicas regionales especficas de las zonas en las que desco tiene presencia. En este marco, la experiencia de sus programas territoriales tiene especial importancia, ya que con ejemplos concretos es posible contribuir a cuestionar al pensamiento nico neoliberal
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que ve a las mayoras pobres y a sus territorios como objetos del desarrollo, y no como sujetos del mismo. En ese sentido, Luis Garca-Caldern, Glenda Huerto, Eder Quispe y Katherine Tamariz del Programa Selva Central, presentan un texto que expone los retos de la economa yanesha en el marco de este modelo. El estudio de Gissela Ottone y Angela Dionisio del Programa Sierra Centro, destaca el valor invisibilizado de la renta huancavelicana, los resultados que se obtienen a nivel regional en este caso, Huancavelica, la regin ms pobre del pas cuando predomina una lgica centralista y una inadecuada redistribucin. Delmy Poma y Cedy Arons del Programa Regional Sur, nos ilustran acerca del impacto del turismo en el Valle del Colca y sus implicancias para la regin del sur. Finalmente, cerrando este bloque, tenemos un texto de Teresa Cabrera, Ramiro Garca, Jaime Miyashiro y Fidel Pizarro del Programa Urbano, quienes nos presentan una visin de la ciudad neoliberal y las nuevas urbanizaciones en Lima Sur. Con esta entrega, desco intenta aportar al debate y a otras iniciativas de reflexin sobre la promesa de la inclusin en el pas y sus regiones, contribuyendo a la discusin de acciones que fortalezcan polticamente a las organizaciones sociales que expresan los intereses de las mayoras. Lima, diciembre de 2011
Parte I Ensayos
Alberto Chirif Jos De Echave C. Francisco Dumler C. Carlos Loret de Mola
Jaime Llosa L. Carlos Monge S. Gian Carlo Orellana G. Erick Pajares G.
Paulo Vilca A.
Inclusin en un contexto de crecimiento econmico, boom del sector extractivo y descentralizacin poltica del Estado*
Carlos Monge S.
Introduccin
Luego de dos dcadas en las que el crecimiento basado en la gran inversin y los mecanismos del mercado deban solucionar una exclusin social tan histrica como estructural, felizmente tenemos hoy un gobierno que entiende que la superacin de la exclusin requiere de voluntad poltica y accin de Estado, y que adems define la inclusin como el componente central de su apuesta poltica. Ms all de si el gobierno tiene o no suficiente claridad sobre qu es lo que hay que hacer y suficiente capacidad para hacerlo, el solo hecho de dejar atrs el dogma de que la ecuacin inversin + mercado resuelve todo, es ya un gran avance que coloca al pas en un momento nuevo. Puesto el tema en la agenda, se abre el debate sobre qu es y cmo se logra la inclusin en el Per. Este texto explora las relaciones entre inclusin, industrias extractivas y descentralizacin. Conviene antes de entrar en materia, responder a una pregunta previa tan elemental como importante: de qu hablamos cuando hablamos de inclusin? Es que se corre el peligro de hacer del concepto un clich carente de contenido o con tantos contenidos como personas opten por usarlo.
* El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en desco, en el marco del taller permanente de reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per Hoy.
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Inclusin en un contexto de crecimiento econmico
Para fines de este texto, apelamos a una definicin de inclusin que equivale a la capacidad ejercer derechos polticos, econmicos, sociales y culturales. As por ejemplo, al abordar el tema de la exclusin/inclusin desde una perspectiva econmica, hacemos referencia a la incapacidad o capacidad de las personas de lograr acceder a empleos dependientes o autogenerados en empresas propias, que les permitan lograr ingresos capaces de colocarlos de manera sostenida por encima de la lnea de la pobreza, es decir, hablamos de una insercin en el mercado mnimamente exitosa. En cambio, cuando hablamos de exclusin e inclusin en el terreno de la poltica, hablamos de la incapacidad o capacidad de las personas de ejercer sus derechos ciudadanos, en el sentido de participar cotidianamente en las decisiones pblicas que tienen impacto sobre sus vidas. De la misma manera, por inclusin social entendemos la capacidad de acceder a los servicios sociales bsicos como la educacin, la salud, el saneamiento bsico o la vivienda. Y finalmente, por inclusin cultural nos referimos a la capacidad de desempearse cotidianamente en sus propios trminos culturales e identitarios, sin ser vctimas de discriminacin o racismo. As, la exclusin es no poder ejercer los derechos polticos, econmicos, sociales y culturales. La superacin de esta condicin de exclusin es, por el contrario, la capacidad de poder ejercerlos de manera plena y sostenida. De hecho, al apelar a esta definicin que asocia inclusin con la capacidad de ejercer derechos, no estamos lejos de la definicin que sustenta la reciente creacin del Ministerio del Desarrollo y la Inclusin Social (MIDIS), cuya ley de creacin seala en su artculo 5: El Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social tiene la finalidad de mejorar la calidad de vida de la poblacin promoviendo el ejercicio de derechos, el acceso a oportunidades y el desarrollo de capacidades1.
1 Ley 29792 de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio del Desarrollo y la Inclusin Social.
Carlos Monge
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El contexto
La apuesta por la inclusin, la creacin del MIDIS y los debates como este sobre las relaciones entre descentralizacin, industrias extractivas e inclusin, no se dan en un vaco ni responden a cualquier circunstancia. Por el contrario, son respuestas a un escenario muy preciso: el fracaso de la inversin + mercado para asegurar la inclusin poltica, econmica, social y cultural de aquellos sectores que despus de 20 aos de la configuracin de este modelo neoliberal y una dcada de crecimiento sostenido a tasas altas de acuerdo a los parmetros internacionales siguen en una condicin de exclusin respecto de su capacidad de ejercer sus derechos fundamentales. En el marco de esta coyuntura amplia, nos interesa poner atencin en dos de sus componentes especficos: la descentralizacin y el boom de las actividades extractivas, particularmente la minera y la hidrocarburfera. En efecto, en el ao 2012 se cumplirn 10 aos del lanzamiento de la descentralizacin y se cumplirn tambin 10 aos del inicio del actual ciclo alto de demanda, precios e inversiones relacionadas con los minerales, el petrleo y el gas. En relacin con ambos temas, la pregunta central es la misma: han creado la descentralizacin y estas inversiones mejores condiciones para el ejercicio de derechos?, han contribuido a la inclusin?
1. La descentralizacin y las industrias extractivas en su relacin con la inclusin poltica...

La descentralizacin poltico administrativa del pas, iniciada con la aprobacin de la Ley de Bases de la Descentralizacin en el ao 2002, est diseada para constituirse en un doble fenmeno de inclusin: el de las lites y el de la ciudadana.
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de las lites regionales y locales...

Desde la perspectiva de las lites regionales, mediante la Ley de Gobiernos Regionales y modificaciones a la Ley Orgnica de Municipalidades, la descentralizacin ha creado espacios de representacin para que las ciudadanas regionales elijan a sus representantes para el ejercicio de una parte de las competencias y funciones del Estado, as como para la gestin de una parte de la renta pblica. De hecho, entre los aos 2003 y 2008 se transfiri a los Gobiernos Regionales (GR) y a los Gobiernos Locales (GL) una parte significativa de las competencias y funciones de los ministerios, al mismo tiempo que se avanz en la descentralizacin del presupuesto pblico. Ambas dimensiones de la descentralizacin han tenido evoluciones diferentes. Efectivamente, la descentralizacin de funciones y competencias se paraliz en el ao 2008, cuando el gobierno de Alan Garca dio por concluida la implementacin del Plan Quinquenal de Transferencias 2006-20112. A partir de esa fecha, en la prctica, culmin la descentralizacin, pues la llamada municipalizacin de la educacin y la salud se redujo a un piloto en 50 municipalidades, que no sent las bases de una poltica nacional viable de incorporacin de los gobiernos locales a la prestacin de dichos servicios pblicos, siendo cancelada luego por la nueva administracin del presidente Humala. En el caso de la descentralizacin del presupuesto, el proceso avanz entre el 2005 y el 2009, para luego pasarse a una suerte de recentralizacin presupuestal en manos del Gobierno Central (GC). Todos gastan ms, pues el presupuesto pblico ha crecido de manera importante, pero en trminos de descentralizacin el GC
Decisin poltica del gobierno de Alan Garca. Despus de esa fecha se desapareci al Consejo Nacional de Descentralizacin y no se aprob un nuevo plan quinquenal de transferencias.
Carlos Monge
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ha perdido peso en manos de los GL3, mientras que la proporcin que gestionan los GR se ha mantenido igual. Grfico N 1 Participacin en el presupuesto por nivel de gobierno
10.9% 15.7% 12.6% 16.9% 14.0% 16.8% 15.3% 16.5% 17.3% 17.1% 12.1% 15.7% 13.6% 15.6% 16.5% 15.4%
73.4%
70.5%
69.2%
68.2%
65.6%
72.2%
70.8%
68.1%
2005
2006
2007
2008
2009
2010 Gobierno local
2011
2012
Gobierno nacional
Gobierno regional
Fuente: Grupo Propuesta Ciudadana. Nota de Informacin y Anlisis 9 (septiembre 2011), en: http://descentralizacion.org.pe/
Ahora bien, hay que sealar que en las regiones productoras de minerales, gas o petrleo, buena parte de ese creciente presupuesto del que disponen sus autoridades regionales y locales, es la parte de la renta extractiva que de acuerdo a las leyes de canon y de regalas va los GR y GL de esas regiones. En efecto, dicha legislacin establece que todas las regalas y el 50% del Impuesto a la Renta (IR) pagado por los sectores minera, gas, petrleo, energa, pesca y forestal, van a las regiones productoras, y que al interior de esas regiones este monto de distribuye entre el gobierno regional, la universidad nacional de la regin, el distrito productor, todos los distritos de la provincia productora y todas las provincias de la regin (ver esquema de distribucin).
Esto se explica fundamentalmente por el Fondo de Compensacin Municipal FONCOMUN (2 puntos del impuesto general a las ventas) y el canon (el 75% del 50% del impuesto a la renta que va a las regiones productoras).
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Cuadro N 1 Distribucin del canon minero

Distribucin Gobierno regional Universidad nacional Distrito productor Distritos de la provincia productora (incluye distrito productor) Provincias de la regin productora (incluye provincia productora y distrito productor)
Fuente: Elaboracin propia
% 20% 5% 10% 25% 40%
La descentralizacin ha significado pues un efectivo proceso de inclusin de las lites regionales y locales en la gestin de las competencias y funciones del Estado, y de los recursos del presupuesto pblico. Por el lado poltico administrativo, se avanz sobre la base de planes quinquenales y anuales de transferencias hasta el 2008, ao a partir del cual el proceso se ha centrado ms bien en la definicin ms precisa de qu le toca a cada nivel de gobierno en el marco de la gestin de las transferencias compartidas4. De igual manera, queda pendiente tambin una definicin sobre: i) si los gobiernos locales asumirn mayores responsabilidades en la gestin de la educacin y la salud, los dos servicios bsicos ms importantes que el Estado presta a la poblacin; y ii) si los gobiernos regionales y locales asumirn alguna responsabilidad en la gestin del sector Energa y Minas.
Ver al respecto: ProDescentralizacin (PRODES). Proceso de Descentralizacin: Balance y Agenda a julio de 2011, en: http://www.prodescentralizacion.org.pe/ downloads/documentos/0769476001312564820.pdf
Carlos Monge
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Por el lado del presupuesto, hubo una primera fase de avance descentralista en la que los gobiernos subnacionales vieron crecer la parte del presupuesto pblico bajo su responsabilidad, producindose despus una recentralizacin del mismo, sobre todo a costa de las transferencias a los gobiernos regionales. Parte importante de esta descentralizacin presupuestal se basa en los mecanismos de descentralizacin fiscal existentes, como el canon y las leyes de regalas, que establecen que las lites regionales se hagan cargo de la gestin de parte importante de los recursos fiscales que generan las actividades extractivas. Ciertamente, estos mecanismos no son garantes de un reparto justo de la torta presupuestal entre las regiones, ni garantizan de por si un buen uso de los recursos generados. Al contrario, el canon y las regalas hacen que las regiones que contienen recursos naturales dispongan de mayores recursos per cpita de inversin que las zonas que no los tienen. Y todas, productoras o no, tienen grandes deficiencias en cuanto a su capacidad de gasto. En respuesta al primer problema, se ha venido generando consenso en torno a la necesidad de una nueva descentralizacin fiscal, que debe estar sustentada en un acuerdo poltico entre el GC y los GR y los GL, en torno a cmo con base a qu criterios distribuir todos los ingresos del Estado entre los sectores y los niveles de gobierno. Durante el gobierno anterior se avanz en un acuerdo base entre el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE) y la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE)5.
5 Ver al respecto: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). La descentralizacin fiscal, breve diagnstico y propuesta para el nivel regional. Lima: GPC, 2011; y Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Cuaderno de Debate No.4. Propuesta Tcnico Legal de Descentralizacin Fiscal. Lima: GPC, 2010.
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Este tema debera ser materia de inters urgente de instituciones y espacios de concertacin, como el Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y el Acuerdo Nacional, en donde las emergentes lites subnacionales tengan la oportunidad de participar junto con las autoridades nacionales, los partidos polticos, los trabajadores y los empresarios, en la creacin de un nuevo pacto fiscal nacional.
de la ciudadana
Los consejos regionales, consejos locales y el presupuesto participativo
En el ao 2003, una modificatoria a La Ley de Bases de la Descentralizacin aprobada el ao anterior, estableci el Consejo de Coordinacin Regional (CCR). Por su parte, tambin en el 2003, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades estableci la figura del Consejo de Coordinacin Local (CCL). El objetivo de ambos mecanismos era crear un espacio para la participacin de la sociedad civil en la aprobacin de los planes de desarrollo (concertados) y los presupuestos anuales (participativos). En ambos casos el mecanismo era dbil pues obligaba solamente a dos reuniones al ao y restringa la participacin a las organizaciones sociales formalmente registradas, las que son pocas en los medios urbanos y casi inexistentes en las zonas rurales. Era pues un mecanismo elitizado y dbil. Pero, al ao siguiente, se aprob la Ley Marco del Presupuesto Participativo, que estableca un procedimiento para una participacin ms rica en calidad y menos restringida de la sociedad organizada, y de la ciudadana en general. En este caso, el objetivo estaba centrado, como su nombre lo indica, en la elaboracin del presupuesto anual de los GL y los GR.
Carlos Monge
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Respecto de estos mecanismos de participacin y sobre todo respecto del Presupuesto Participativo (PP) de lejos un mecanismo ms sustantivo que los CCR y los CCL se puede hablar de un proceso complejo y hasta contradictorio de crecimiento cuantitativo de la participacin, paralelo a un desmontaje del mecanismo mismo, que deteriora la calidad de esta creciente participacin. En efecto, el Banco Mundial documenta que el nmero de agentes participantes ha crecido sostenidamente entre los aos 2004 y 2010, superando los 150 000 por ao6. De manera ms precisa, Eduardo Balln nos dice que: La participacin de la sociedad civil se increment en los aos iniciales del proceso, y lo hizo de manera significativa en los niveles regional y provincial. En el nivel distrital se tuvo una participacin alta desde el inicio, que se mantuvo en los mismos trminos hasta fines del 20067. Ms recientemente (2007-2010), la participacin ha disminuido ligeramente en los espacios regionales, lo que probablemente se explica por el ordenamiento de la participacin que se ha hecho en muchas regiones (organizaciones de segundo y tercer nivel), y por factores que tienen que ver con la frustracin que existe en relacin a procesos anteriores8. En cuanto a la calidad de esta participacin, Mara Isabel Remy9 habla de un montaje y desmontaje de los mecanismos participativos, refirindose a sucesivas modificaciones en los Instructivos Anuales del Presupuesto Participativo, elaborados por el MEF, que restringen cada vez ms la capacidad real de
6 Banco Mundial. Per: Evaluacin del presupuesto participativo y su relacin con el presupuesto por resultados. Washington D.C.: Banco Mundial, 2010. 7 Doig, Sandra. Diagnstico del proceso del Presupuesto Participativo con miras a una mejora del instructivo. Lima: Agencia de Cooperacin para el Desarrollo Alemana (GTZ), 2008. 8 Balln, Eduardo. Balance de los Mecanismos de Participacin Ciudadana. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2011. 9 Remy, Marisa. Participacin Ciudadana y Gobiernos Descentralizados. Cuadernos Descentralistas n. 28. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2011.
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incidencia ciudadana en las tomas de decisiones mediante estos mecanismos. Por ejemplo, en la actualidad solo pueden ser considerados como posibilidad los proyectos de inversin que ya tengan visto bueno del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SNIP). De la misma manera, ahora las prioridades las establece el gobierno central mediante el presupuesto por resultados, y no la ciudadana o las autoridades locales10. La descentralizacin ha generado pues mecanismos para que la ciudadana participe en las regiones y en las localidades en las tomas de decisiones que tienen que ver con los planes de desarrollo locales y regionales y con los presupuestos anuales. Estos mecanismos fueron desde el inicio limitados en cuanto a su impacto, pues sus acuerdos siempre fueron consultivos y no vinculantes. Pero eran, a fin de cuentas, un mecanismo de participacin y el nmero de participantes de hecho ha venido creciendo. Sin embargo, la calidad de esta participacin ha venido disminuyendo bsicamente porque el propio gobierno central ha venido restringiendo los mrgenes cualitativos de la misma.
La zonificacin ecolgica y econmica
En los ltimos aos, y en gran medida en respuesta a la creciente conflictividad social que ha surgido en torno a las grandes inversiones en minera y en hidrocarburos, varios gobiernos regionales y locales han desarrollado procesos de Zonificacin Econmica y Ecolgica (ZEE) de carcter participativo, involucrando a la ciudadana junto con los cuadros tcnicos propios, de la cooperacin internacional y/o de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), en el ejercicio de decidir qu actividades econmicas se pueden realizar en qu lugares, y cules no.
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Ibd.
Carlos Monge
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Los dos casos quizs ms interesantes de esta reciente experiencia son los de la Provincia de Datem del Maran (Regin Loreto) y de la Regin Cajamarca. En el primer caso, luego de un ejercicio de ZEE a cargo del Fondo de Promocin de las reas Naturales Protegidas del Per (PROFONAMPE), en el marco de las actividades del Plan Binacional Peru-Ecuador11 y luego de la creacin de la Provincia de Datem del Maran en agosto del 2005, la nueva Municipalidad Provincial conducida por lderes indgenas desarroll con sus propios criterios y en negociacin con las organizaciones indgenas, ONG, el propio PROFONAMPE y otros actores, un proceso de ZEE que puso el acento en la identificacin de los territorios indgenas12. Una debilidad manifiesta del proceso fue la no participacin del sector no indgena de la poblacin, lo que ha puesto en cuestin su sostenibilidad, pues el nuevo alcalde elegido en el 2010 no es indgena y est en la actualidad desconociendo la ordenanza misma. La experiencia de ZEE del Gobierno Regional de Cajamarca se inici bajo la anterior administracin regional, siendo concluida y formalizada como base del ordenamiento territorial por el actual gobierno regional. Ha sido reconocida tambin por el Ministerio del Ambiente, revirtiendo as la oposicin abierta de la anterior gestin ambiental al proceso desarrollado en Cajamarca13.
11 El Pan Binacional fue un proyecto conjunto de los gobiernos de Ecuador y Per para mejorar las condiciones de vida y la integracin binacional a lo largo de la frontera entre ambos pases. Ver: http://www.planbinacional.org.pe/. PROFONANPE, ver: http://www.profonanpe.org.pe/ 12 Scurrah, Martn y Chaparro, Anah. Estrategias indgenas, gobernanza territorial e industrias extractivas en la Amazona peruana. En: Seminario Internacional Desarrollo territorial y extractivismo: luchas y alternativas en la regin andina. Cusco: Centro Bartolom de las Casas, 2011. 13 Ordenanza regional N 034 2011- GRCAJ-CR, publicada en el diario oficial El Peruano el da 24 de octubre del ao 2011, as como en: http://regioncajamarca.gob.pe
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Como resultado, se cuenta ahora con una herramienta con legitimidad tcnica y social que sienta las bases de una ordenanza territorial que debe definir en qu reas se puede desarrollar qu actividades econmicas, y en qu reas no. Ahora bien, para fines de esta discusin, lo importante de la experiencia es que ha generado aunque de manera limitada un espacio de participacin de las organizaciones sociales en el proceso mismo de la zonificacin. Como seala un documento de la gestin anterior: La validacin de la propuesta ZEE, se realiz de forma descentralizada a travs de la organizacin de talleres en cada una de las provincias donde fueron convocados actores tcnicos polticos y sociales ms representativos de dicho mbito; con la finalidad de verificar la consistencia tcnica de la propuesta as como la socializacin de las recomendaciones de uso planteadas por la Comisin Tcnica Regional para las 151 zonas ecolgicas y econmicas resultantes14. De esta manera, la participacin en la zonificacin econmica y ecolgica trasciende el debate anual sobre el presupuesto de inversin, pues permite desarrollar una visin del territorio y decidir sobre los recursos ubicados en l.
Las consultas
El Peru ha sido signatario del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo desde el ao 1995. Sin embargo, recin al inicio del presente gobierno se ha aprobado la Ley de Consulta Previa, la que est en pleno proceso de reglamentacin15. Se espera que aprobado el reglamento general, cada sector y nivel de gobierno pase a generar su propia normatividad para proceder a
Gobierno Regional de Cajamarca. Zonificacin ecolgica y econmica como base para el ordenamiento territorial del departamento de Cajamarca. Cajamarca: Gobierno Regional de Cajamarca, 2010. 15 Ya est listo el borrador de la Ley de Consulta. Declaraciones de la Ministra de Cultura Susana Baca en el diario La Repblica, el 14 de noviembre de 2011.
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someter a consulta sus polticas y/o proyectos que tengan impacto sobre la poblacin definida como indgena. Pero el que la Ley de Consulta Previa se haya aprobado solo hace unas semanas, no quiere decir que no se hayan hecho consultas antes. En realidad, en la reglamentacin peruana existe ya una forma limitada de consulta en relacin con los proyectos extractivos, que es la figura de la Audiencia Pblica, como parte del proceso de presentacin y aprobacin del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) que cada empresa debe presentar para lograr la autorizacin de explotacin. Al respecto se han vivido varias limitaciones: los estudios los hacen las empresas y la mayora de las veces, por limitaciones del Estado, son las propias empresas las que los presentan y discuten con la poblacin local, generndose todo tipo de situaciones de conflicto de inters (el EIA termina siendo una justificacin del proyecto) y asimetra (se presenta a una poblacin rural un estudio extenso y complejo para el que no disponen de condiciones mnimas de tiempo y asistencia tcnica para analizar, aprobar o rechazar). Adems, en la medida en que es el mismo Ministerio de Energa y Minas (MINEM) el ente encargado de promover la inversin y el que aprueba o no los EIA, genera una falta general de credibilidad en sus decisiones al respecto. De hecho, el MINEM no ha desaprobado nunca ningn EIA presentado por las empresas. Aunque en realidad s ha habido un caso, el de Ta Mara, proyecto minero de la Southern Copper Corporation - Per en Arequipa, que el MINEM primero aprob y despus, bajo presin de la protesta social, encarg evaluar a la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS, por sus siglas en ingles). La Southern intent pasar su EIA pese a las observaciones de las Naciones Unidas, siendo finalmente rechazado a finales del ao 2011 bajo presin de una fuerte movilizacin social local y regional. Ahora bien, han habido casos en los que la poblacin misma ha desarrollado sus propios mecanismos de consulta en relacin
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con la viabilidad de proyectos mineros en zonas rurales. El caso emblemtico es el de Tambogrande, en Piura, en donde la propia organizacin social organiz una suerte de referndum para que la ciudadana local se expresara respecto de un proyecto minero que supondra el desplazamiento de parte de la poblacin y el desvo del ro. La consulta tuvo un nivel altsimo de participacin y de rechazo al proyecto minero, y la empresa termin retirndose de la zona. Pero, habiendo tenido un alto grado de legitimidad y habiendo logrado sus objetivos, tambin es verdad que dicha consulta careca de legalidad. Esta debilidad fue anotada y en lo sucesivo la tendencia ha sido ms bien a que sean las autoridades municipales las que organicen estas consultas, ahora si en el marco de la Ley Orgnica de Municipalidades, que las faculta a consultar a los vecinos sobre temas de inters. As es como se han organizado las consultas en la sierra de Piura sobre el proyecto Majaz, hoy Ro Blanco, y sobre el proyecto Ta Mara, en Arequipa. En ambos casos, la suma de legitimidad social y legalidad municipal aseguraron la paralizacin de ambos proyectos.
2. La descentralizacin y las industrias extractivas en su relacin con la inclusin econmica

La descentralizacin y la inclusin econmica16
Un objetivo central de la descentralizacin ha sido y sigue siendo generar mejores condiciones para el crecimiento econmico y el bienestar de la poblacin. La presuncin a la base de este objetivo es que las decisiones tomadas ms cerca de los actores econmicos y de la ciudadana regional y local, respondern ms a sus necesidades, tendrn un mejor impacto en su actividad y en su bienestar.
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tema.
Agradezco a Luis Chirinos por el intercambio de ideas sostenido sobre este
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Pero esta es una presuncin fuerte, respecto de la cual lamentablemente no tenemos ni evidencia estadstica ni estudios de caso que permitan hacer apreciaciones generales o profundizar en situaciones especficas. Es decir, no se puede afirmar la existencia de alguna relacin positiva o negativa entre la calidad de una gestin regional o local, y el comportamiento de sus indicadores sociales o econmicos. Pero s se puede intuir algunas pistas que deberan ser materia de exploracin. Por ejemplo, en el caso de la Regin Lambayeque, habra que preguntarse por el rol jugado por su presidente regional en la continuidad del Proyecto Olmos, proyecto que reclamaba un aval del gobierno central que se consigui gracias a gestiones de alto nivel de las autoridades regionales de ese entonces, ante el gobierno de Alejandro Toledo. Desde esta perspectiva, Yehude Simon y las autoridades regionales de esa poca bien podran reclamar que se les reconozca merito en la continuidad de una obra que en s misma es un gran proyecto de inversin que debe, adems, generar condiciones para una masiva inversin privada en la agroexportacin. Y lo mismo podran eventualmente reclamar el presidente Juan Manuel Guillen y las autoridades regionales de Arequipa, en relacin con el Proyecto Majes II. A la inversa, se podra acusar a las autoridades regionales de Ica de no haber hecho nada para prevenir el agotamiento de los acuferos de la zona, hecho que se constituye hoy en la mayor amenaza a la plataforma agroexportadora de esa regin. De la misma manera se podran analizar las relaciones entre las acciones de las autoridades regionales y locales, y las actividades productivas que no tienen una dependencia tan directa de megaproyectos de inversin. Por ejemplo, qu acciones u omisiones de las autoridades provinciales de Trujillo o regionales de La Libertad tienen que ver con el desempeo del sector calzado en esa ciudad.
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Las industrias extractivas y la inclusin econmica

El fomento a las industrias extractivas se basa en una presuncin similar a aquella que seala que habr una relacin positiva entre la entrega de mayores responsabilidades y recursos a las lites subnacionales, y mejoras en la actividad econmica y el bienestar social. En este caso, se dice, la inversin como tal y el uso de las rentas pblicas que ella genera, generaran mejores condiciones para la inclusin econmica y el bienestar material que de ella debe desprenderse. Pero, a diferencia de las relaciones entre gestin regional y local, y dinamismo econmico y bienestar material, en materia de las inversiones y la renta extractiva s comienza a haber data general y estudios de caso que ponen en tela de juicio la presuncin inicial. Es decir, comienza a haber data suficiente y estudios en profundidad como para afirmar que no hay una relacin positiva entre ms inversin extractiva, ms renta pblica generada por esta inversin extractiva, y ms crecimiento econmico y ms bienestar material en las zonas de produccin. Nilton Quiones, en un estudio para el Grupo Propuesta Ciudadana, organiz la data regional sobre el crecimiento econmico y el bienestar material17. Sobre esa base, Claudia Viale y yo analizamos las relaciones entre esta data y la inversin extractiva, y la disponibilidad de renta extractiva para esas mismas regiones.
17 Quiones, Nilton. Informe des pues de la crisis econmica en las regiones del Per. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2010.
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Cuadro N 2 Minera, crecimiento y pobreza en el Per

Departamento Tasa de crecimiento anual del PBI* 2004-2009 Porcentaje PBI minero/PBI total 2004-2009 Ranking segn porcentaje de PBI minero en total 2004-2009 Variacin relativa de la pobreza (%) 2001-2009
Ica Ayacucho La Libertad Cusco Arequipa San Martn
11.2% 10.2% 8.9% 8.3% 7.4% 7.3%
5.9% 5.8% 11.0% 12.3% 7.8% 0.0%
14 15 8 7 13 24
-49.9% -5.0% -19.9% -3.8% -38.5% -15.0%
Fuente: Elaboracin propia. *Producto Bruto Interno (PBI).
El resultado de este anlisis es que no hay relacin entre una y otra cosa: No hay pues una relacin directa entre mayor crecimiento, presencia de actividades extractivas y mejora en las condiciones de vida de la gente. En algunas regiones se crece sin extractivas. Y en otras regiones con fuerte actividad extractiva no se crece tanto. Y en ningn caso, crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) general o extractivo supone automticamente mejora en el bienestar, disminucin de la pobreza...18. Tenemos adems dos estudios realizados por acadmicos de Estados Unidos y Espaa que apuntan en la misma direccin. Akram Esanov del Revenue Watch Institute (RWI) en un estudio comparativo entre Per y Rusia revisa data sobre desempeo econmico regional y concluye tambin que no hay relacin entre este desempeo y el sector extractivo. Recogemos de l dos citas (una de un texto y la otra de una presentacin resultante de su
18 Monge, Carlos. Regiones, Industria Extractiva y Crecimiento, La Repblica, Lima, 4 de febrero 2011.
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investigacin): En contraste, la intensidad de recursos naturales tiene un efecto negativo tangible en el crecimiento econmico en el Per y Los resultados demuestran que la intensidad de recursos naturales tiene un impacto insignificante sobre la desigualdad y la pobreza19. Por su parte, Javier Arellano de la Universidad de Deusto, Espaa, sostiene que en el nivel regional ninguna de las variables ligadas a la actividad minera (importancia relativa de la minera en la economa, PIB minero per cpita y transferencias de canon minero) tienen incidencia sobre el crecimiento econmico; que el trabajo de campo confirma esto: poco trabajo de la zona, pocas compras, incluso la comida viene de fuera; y que la misma falta de resultados positivos de la minera se encuentra para las siguientes variables: variacin anual en los niveles de pobreza, variacin anual en el porcentaje de personas con agua potable, variacin anual en el porcentaje de personas con alcantarillado y variacin anual en el porcentaje de nios(as) de 3-5 aos efectivamente escolarizados. Para el nivel municipal, concluye que: los municipios que recibieron ms transferencias de canon entre 2001 y 2007 no mejoraron los niveles de educacin de sus habitantes entre 1993 y 2007; mejoraron en su acceso a la electricidad; empeoraron en servicio de aguan potable en el hogar20. Es decir, con base en evidencia emprica sobre inversiones, renta, crecimiento y bienestar, se comienza a concluir que no existe una relacin mecnica, directa, entre estos indicadores. En otras
Esanov, Akram. Subnational Dimensions of the Paradox of Plenty. New York: Revenue Watch Institute, 2010; y SubNational Dimensions of the Resource Curse. PPT presentation. New York: Revenue Watch Institute, 2010. Texto original citado: In contrast, resource intensity has a tangible negative impact on economic growth in Peru y The results demonstrate that resource intensity has negligible impact on inequality and poverty. 20 Arellano, Javier. Minera sin fronteras? Conflictos y desarrollo en regiones mineras del Per. Lima: Univesidad Ruiz de Montoya / Instituto de Estudios Peruanos / Pontificia Universidad Catlica del Per, 2011.
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palabras, la actividad extractiva no es directamente portadora de crecimiento ni de bienestar, no est directamente correlacionada con mayores niveles de inclusin. Peor an, aunque sin afirmar por supuesto que la actividad extractiva sea en general causante de menor crecimiento en las regiones productoras o del empobrecimiento de sus poblaciones, alguna evidencia indirecta recogida en los ltimos aos y una investigacin en curso de Claudia Viale de RWI, sobre una posible variante local de la enfermedad holandesa21, nos habla de un impacto negativo de las actividades extractivas sobre actividades econmicas que s son sostenibles e inclusivas, como la agricultura. La hiptesis: la actividad extractiva como tal y el gasto por los gobiernos de la renta pblica generada pueden afectar negativamente a las actividades agrcolas de dos maneras: la dejan sin mano de obra, pues aunque sea temporalmente absorben con mejores jornales toda la mano de obra local, y la obligan a desempearse en un escenario de inflacin general de los precios de los bienes y servicios, por los que compiten con las empresas extractivas. Ejemplo: un pequeo productor quiebra porque no puede pagar los jornales que paga el alcalde ni puede pagar el nuevo costo de los bienes y servicios urbanos que l y la mina usan, mientras que no puede venderle a la mina los bienes y servicios que esta necesita.
Conclusiones
La transicin democrtica de fines de los aos 90 permiti a los peruanos y las peruanas recuperar las formas mnimas de la democracia representativa, en la que se puede elegir autoridades
21 Se conoce como enfermedad holandesa al impacto negativo que sobre la competitividad de otros sectores exportadores tiene la apreciacin de la moneda local resultante del ingreso masivo de dlares por la exportacin de commodities. El economista Jurgen Schuldt comenta que el trmino fue acuado por la revista The Economist a fines de los 70. Ver: Schuldt, Jurgen. Enfermedad holandesa en el Per? Lima: Per Econmico, 2007.
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con un mnimo esperable de interferencia directa del Estado y del gobierno de turno, aunque siempre con mucha intervencin de los poderes facticos a favor de sus candidatos y en contra de los que perciben como una amenaza a sus intereses. Al mismo tiempo, el proceso de descentralizacin y el boom de la inversin en las industrias extractivas han generado una variedad de nuevos escenarios de participacin de la ciudadana y de las lites regionales. Es claro que la descentralizacin ha generado espacios para la participacin de las lites subnacionales en la gestin de la cosa pblica. Como resultado de ello, mal que bien, hoy da los gobiernos regionales y locales son protagonistas indispensables de la poltica nacional y pese a la relativa re-centralizacin del presupuesto durante el gobierno de Alan Garca la descentralizacin parece ser por el momento22 un proceso irreversible. En este terreno, quedan planteadas al nuevo gobierno y a las propias lites regionales y locales dos interrogantes centrales. Una, se debe retomar de mejor manera por cierto el debate sobre nuevos roles de los gobiernos locales en la gestin de la educacin y la salud? La otra, deben los gobiernos regionales y locales participar en las decisiones que tienen que ver con los grandes proyectos extractivos y energticos? El primer tema probablemente puede esperar, en la medida en que la psima gestin de la llamada municipalizacin de la educacin y la salud le ha quitado al tema el atractivo poltico que podra y debiera tener. Pero no hay mucho tiempo para meditar sobre lo segundo. Por el contrario, ya desde hace aos los gobiernos regionales y locales estn de hecho participando en la gestin del sector extractivo. Lo hacen desde la organizacin de consultas hasta el desarrollo de procesos de zonificacin, pero en todos los casos han encontrado
Por el momento, pues en realidad nada es irreversible y en la historia del Per se han revertido varios procesos descentralistas que parecan, en su momento, igualmente irreversibles.
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la manera de ser protagonistas de las decisiones sobre si es que y en qu condiciones puede hacerse actividad extractiva en los territorios bajo su responsabilidad. Hoy, esas autoridades regionales y locales sin competencias formales para intervenir en estos temas, estn en el centro de los conflictos y las negociaciones en torno a la minera, los hidrocarburos y los proyectos energticos, en buena parte del pas. Por el lado de la ciudadana, no hay duda de que la descentralizacin y el boom de las extractivas han generado nuevos mecanismos y nuevas dinmicas de participacin. Por el lado de la descentralizacin, se trata de mecanismos formalmente establecidos por las leyes de los gobiernos regionales y locales, por leyes especficas como la del presupuesto participativo y por leyes sectoriales como las de educacin y salud. Por el lado de las actividades extractivas, se trata de mecanismos formales como las audiencias sobre los estudios de impacto ambiental y de procesos que responden a la voluntad poltica de las autoridades involucradas, como el carcter participativo de los procesos de zonificacin o las consultas ciudadanas organizadas por las municipalidades. En estos casos, se trata de mecanismos de participacin que van largamente ms all de la decisin ciertamente importante sobre en qu se gastan los recursos de inversin, para pasar ahora a decidir sobre los recursos que se encuentran en los territorios en los que habitan.
Las MIPYME* y el desarrollo inclusivo en los planes de gobierno 2011-2016**

Francisco Dumler C.
Introduccin
Una agenda inclusiva nos remite a la revisin del modelo econmico, que entre otras limitaciones, presenta serios problemas en la redistribucin. A pesar de la magnitud del crecimiento de la economa, deben mejorarse una serie de aspectos cruciales para el desarrollo, pues los mecanismos de mejoramiento de la redistribucin no son suficientes para proyectar beneficios sociales. El modelo ha devenido en una apuesta por las grandes inversiones de capital en contraposicin de la pequea y mediana produccin, en la que se insertan la mayora de los peruanos. Entre otros aspectos, el modelo mostrara limitaciones para manejar adecuadamente los impactos ambientales y, por lo tanto, en preservar la diversidad ecolgica y social del pas.
An cuando existe un consenso entre los promotores de desarrollo y la academia respecto a que el entendimiento de micro y pequea empresa se asocia a la denominacin MYPE y el de pequea y mediana empresa a PYME, el concepto ms reciente y que incluye ambas denominaciones es el de MIPYME. Las denominaciones a una u otra categora en el presente texto guardan concordancia con lo mencionado en las lneas precedentes. ** El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en desco, en el marco del taller permanente de reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per Hoy.
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Las MIPYME y el desarrollo inclusivo en los planes de gobierno 2011-2016
Reflexiones como esta deben llevarnos a promover una discusin poltica sobre las alternativas de desarrollo para un pas rico y heterogneo como el nuestro. Por ese motivo, antes que pretender ser solo un aporte terico sobre el tema, debemos demostrar la viabilidad de determinados espacios que de manera interesada son calificados como no viables. En este marco considero que las experiencias de los programas territoriales de desco tienen especial importancia, puesto que con ejemplos concretos es posible contribuir a cuestionar un pensamiento nico neoliberal que ve a las mayoras pobres y a sus territorios como objetos del desarrollo, y no como sujetos del mismo. Este es el valor intrnseco de la inclusividad a la cual se alude en el presente texto. Nos enfocaremos en el tema del desarrollo empresarial, el papel de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (MIPYME) urbanas y rurales, as como del rol del Estado en las microfinanzas y la organizacin de los servicios de desarrollo empresarial orientados a este sector.
El contexto actual de las MIPYME rurales y urbanas

En el pas, ms del 97% de las empresas y organizaciones productivas son micro y pequeas empresas. Se estima que al 2009 existan 3 383 325 MYPE1, de las cuales el 66.9% eran informales, es decir no contaban con un Registro nico de Contribuyente (RUC) y por lo tanto no estaban identificados como organizaciones empresariales ante el Estado peruano.
1 Ministerio de la Produccin (PRODUCE). Estadstica MYPE. Presentacin del Viceministro al Consejo Nacional para el Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (CODEMYPE). Abril 2011. El criterio principal para ser considerada una microempresa MYPE, se asocia al criterio de nmero de trabajadores: en este caso, la unidad productiva o de servicios cuenta con menos de 10 trabajadores. De otro lado, Pequea Empresa se vincula a unidades productivas y de servicios de hasta 100 trabajadores, criterio adoptado en el 2008 con las modificatorias a ley MYPE sealadas en el presente artculo.
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Para entender su significado, es imprescindible dar una mirada a las cifras del empleo. Dentro de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), el grupo ms numeroso es el de trabajadores independientes no calificados, que en el mbito urbano son los autoempleados y en el mbito rural pequeos productores. Dicho grupo, compuesto por cerca de cinco millones y medio de personas, abarca a ms de un milln en Lima Metropolitana, cerca de tres millones en el resto urbano y casi dos millones y medio en el mbito rural. Las asalariadas y los asalariados en situacin de empleo informal muestran cifras similares a las y los asalariados en empleo formal, 3 082 435 y 3 111 169 respectivamente. Esta es una de las evidencias del peso de la microempresa pero tambin de las situaciones de informalidad que se dan dentro de las empresas formales. Otra evidencia de esta importancia es el gran nmero de empleadores ubicados bajo la categora de empleo informal, que suman 784 567 trabajadores y trabajadoras. En el perodo de expansin 2003-2008 ha habido un aumento del empleo en el sector asalariado, particularmente en las empresas de mayor tamao relativo, de modo que el empleo localizado en empresas de 1 a 10 trabajadores disminuy en 8 puntos porcentuales2; sin embargo, el nmero de personas involucradas en las MYPE es tan grande que los efectos no son visibles. Las cifras del Trabajo Familiar No Remunerado (TFNR) se explican principalmente por su participacin en las unidades productivas rurales y en menor proporcin en el mbito urbano (dos tercios de los TFNR estn en el campo, mientras que un tercio en las ciudades). El peso del autoempleo y el de las microempresas en trminos de empleo, no guardan relacin con su participacin en el Producto Bruto Interno (PBI). Mientras que el aporte de los independientes
2 Gamero, Julio. De sector informal a empleo informal. Trabajo y Desarrollo, n. 9. Lima: Programa Laboral de Desarrollo (PLADES), 2010, pp. 7-12.
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equivaldra al 19%, el de las microempresas al 18% y el de las pequeas empresas al 10%, las medianas y grandes empresas aportan el 46% del PBI y no constituyen ms del 3% del nmero total de empresas que existen en el pas. Estas proporciones nos hablan no solo de la baja productividad de los segmentos que estn en la base de la pirmide econmica, sino tambin de la debilidad de un segmento para impulsar una articulacin productiva ms dinmica, tanto en el sector urbano como en el rural. Cuadro N 1 PEA ocupada por categora ocupacional
Empleo formal Absoluto Asalariado Trabajador independiente no calificado Trabajador independiente calificado Empleador (10 y ms trabajadores) Empleador (2 a 9 trabajadores) Trabajador familiar no remunerado Trabajador del hogar Otros TOTAL 64 781 3 200 772 20.60 3 111 169 11 610 % 20.00 0.07 Empleo informal Absoluto 3 082 435 5 411 240 % 19.80 34.80
6328
0.04
204 440
1.30
40 289
0.26
229 870
1.50
31 376
0.2
554 697 2 311 239
3.60 14.90
497 041 4434 12 355 743
3.20 0.40 79.40
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) - Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Elaboracin: Julio Gamero. Proyecto Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) - Women in Informal Employment: Globalizing and Organizing (WIEGO).
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Cuadro N 2 Participacin de las MIPYME en el PBI

Sector
Independientes Microempresa Pequeas empresas Medianas y grandes
Fuente: ENAHO 2009.
%
19 18 10 46
Lo anteriormente sealado abunda en la hiptesis de la heterogeneidad de la estructura empresarial en el Per. Segn las ltimas cifras oficiales publicadas tenemos: Cuadro N 3 Estructura empresarial segn tamao de empresa
Categora
Sector privado Gran empresa Mediana empresa Pequea empresa Microempresa Sector pblico Independientes Trabajo del hogar TOTAL 3 229 197 100.00
Nmero empresas
3 229 197 800 10 918 49 728 3 167 751
%
100.00 0.02 0.34 1.54 98.09
Empleo (PEA)
10 128 859 544 924 646 954 1 065 057 7 871 924 1 058 202 2 642 633 550 615 14 380 309
%
70.4 3.8 4.5 7.4 54.7 7.4 18.4 3.8 100.00
PBI (%)
83 28 18 9 26 9 8 2 100
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI para el ao 2006, elaborada por Cecilia Lvano para el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), 2007.
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Como podemos apreciar, tanto en la academia como en los operadores de programas a nivel pblico y privado, surgen las preguntas: es posible llamar empresa a todos los estratos o categoras mencionadas en el cuadro anterior?, se puede llamar empresa a una organizacin que no posee RUC?, y si las llamamos organizaciones proto-empresariales u organizaciones productivas?, la formalizacin es un fin o un medio para garantizar una mayor competitividad de los sectores en la base de la pirmide?, la sienten as los conductores de negocios en este estrato?
Pequea agricultura y agro

El agro peruano es altamente heterogneo. Est conformado por sectores con tierras de calidad, disponibilidad de agua, acceso al mercado, climas y niveles de inversin muy diferenciados. Las polticas tienen que reconocer esta realidad. La inmensa mayora de los productores rurales se mueve dentro del marco de una economa cuyo destino es principalmente el consumo familiar. Escasamente integrados al mercado, han permanecido al margen del crecimiento que ha vivido la economa. Se trata de productores, de una parte comunidades altoandinas donde predomina el minifundio y la agricultura dependiente y, de otra parte, de comunidades de los pueblos amaznicos, en donde hay poca presencia de tierras para el uso agropecuario y baja calidad de suelos para esta actividad, en desmedro de prcticas sostenibles, originada por la tala de rboles. No obstante, tambin poseen grandes ventajas comparativas porque en ellas se concentra la mayor biodiversidad del pas. Estas unidades productivas familiares difcilmente pueden ser consideradas como micro o pequeas empresas por sus bajos niveles de inversin, capitalizacin y acceso a mercados, lo que ha sido planteado por diversos investigadores como un tema de viabilidad de la pequea agricultura familiar. Ms an, a medida
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que se dejan sentir con mayor intensidad los efectos del cambio climtico, que se suman a la ausencia de una poltica de prevencin de desastres, estas unidades estn expuestas a constantes prdidas de cultivos o su ganado en pocas de lluvias y de heladas3. Las familias que viven en esta situacin requieren un apoyo que les permita desarrollar sus capacidades productivas, junto con inversin social que proteja sobre todo a los nios y nias para evitar la reproduccin inter-generacional de la pobreza. Y si bien asegurar el acceso a nutricin, educacin y salud de calidad para estos nios y nias es parte de un piso mnimo para poder hablar de competitividad en el campo, el apoyo del Estado hacia estas limitaciones no puede girar solo en torno a esta dimensin. Es en este escenario en el que han surgido programas como Mi Chacra Productiva4, muy relacionada a la formulacin de una estrategia de salida para el programa Juntos y la estrategia CRECER-Eje 2. De hecho, la experiencia de Sierra Productiva es asumida parcialmente como un proyecto piloto5 a travs del DS 004-2009-MIMDES denominado Mi Chacra Productiva, el cual financi 77 proyectos productivos localizados en las regiones de Apurmac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica y Junn, con una cobertura de 6592 beneficiarios. Tal vez lo ms recalcable de este proceso es que se cuenta con una lnea de base y una evaluacin intermedia que muestra resultados auspiciosos para este tipo de intervenciones.
Poltica n. 32 aprobada por el Acuerdo Nacional. Gestin del Riesgo de Desastres (diciembre 2010). 4 Sierra Productiva es una iniciativa privada que comprende dieciocho tecnologas. Mi Chacra Productiva es el nombre de un programa pblico ejecutado por el Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES) que ha tomado el modelo base de Sierra Productiva, en particular las diez tecnologas ms pertinentes para las familias ms pobres. 5 El Plan Anticrisis anunciado cuando era ministro de Economa Luis Valdivieso seal que se destinaran 150 millones de soles para este programa. Aproximadamente cuatro meses despus, cuando se aprob el decreto supremo respectivo, el gobierno asign solo diez millones.
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Sin embargo, esto es contrastante con la liquidacin de otros instrumentos reconocidos y de impacto existentes, tales como el Programa de Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano (INCAGRO), ya que esta entidad dej de existir al culminar el financiamiento proveniente del Banco Mundial. Un tema adicional est dado por el hecho que dentro del Ministerio de Agricultura (MINAG) se haya realizado un ordenamiento de los programas y proyectos con orientacin a la pequea agricultura, aglutinndolos en el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL) reconocido como el mejor esfuerzo de fusin de los ltimos cinco aos6. En las unidades productivas donde hay necesidad y posibilidad de recurrir permanente o eventualmente a la contratacin de mano de obra, se observa tambin que el crecimiento econmico no las ha beneficiado. Entre el 2001 y el 2007 el ingreso laboral promedio de la pequea produccin agrcola decreci en trminos reales. Los niveles de ingreso laboral mensual de los peones rurales en actividades agrcolas al 2007, eran de alrededor de $ 110 para los hombres y de $80 para las mujeres. Solo el ingreso de los conductores de las unidades productivas rurales lleg a mejorar en este perodo (25% en promedio)7. El principal problema de las unidades productivas familiares y de las que tienen cierta capacidad de contratacin de mano de obra en la sierra y en ciertas zonas de la selva, es su baja productividad. Se estima que el producto por trabajador en la pequea produccin agropecuaria est entre cuatrocientos y quinientos dlares por ao, siendo mucho menor para los campesinos pobres y mayor para los no pobres8. Esta baja productividad va acompaada de otros
Informe elaborado por APOYO, financiado por GTZ. Lima 2009. Daz, Saldaa y Trivelli citados por: Garca, Norberto. Reformas, Crecimiento y Formalidad. Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) e Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2010. 8 dem.
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problemas como son: el dbil acceso a mercados, riego, tecnologas y otros recursos como capital, crditos, insumos, calificacin laboral, vas de comunicacin, acceso a informacin, etc., todo agravado en los casos de la sierra y de la selva. Todos estos problemas han sido sealados con anterioridad, especialmente en la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (Presidencia del Consejo de Ministros - 2004), pero las soluciones no han avanzado al ritmo ni a la escala necesaria. Un objetivo bsico es que las unidades econmicas productivas rurales de pequea escala, en especial de base familiar, campesina o indgena, generen valor agregado, se capitalicen y logren diversificar su oferta de bienes y servicios9. Promover la competitividad en las zonas rurales de nuestro pas pasa, como se ha mencionado, por elevar la productividad y al mismo tiempo hacerlo de una manera que permita aportar, desde nuestro pas, a un desarrollo sustentable a nivel mundial, esto es, de acuerdo a una poltica nacional de respeto al medio ambiente, de promocin de una agricultura ecolgica y de empleo de calidad, lo que exige desarrollar polticas integrales. Estas deben incluir inversiones en infraestructura concordadas entre los tres niveles de gobierno (local, regional y nacional) que ayuden a salvar la elevada dispersin geogrfica de los pequeos productores. Ahora bien, esta es una mirada no conciliada: un sector de especialistas hablan de la inviabilidad del sector rural de extrema pobreza, visible adems por una mnima tenencia de tierra cultivable, en donde sera casi imposible tener alguna capacidad de
9 El Grupo Impulsor de la Agenda para el Desarrollo Integral de las Poblaciones Rurales y Lucha contra la Pobreza, en este rubro, plantea como meta al 2016: Contribuir a la capitalizacin diversificacin de la base econmica de 814 mil Unidades Econmicas Productivas Rurales (UEPR) de pequea escala, en especial de base campesina e indgena, mediante: tecnificacin de riego, diversificacin productiva, piscicultura, uso de bosques, mejora gentica, procesos posproductivos, servicios tursticos y servicios ambientales, entre otros. http://www.mesadeconcertacion.org.pe/documentos/ documentos/doc_01522.pdf
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acumulacin. La solucin por lo tanto sera no degradar el capital humano, subsidiando directamente (cash transfer) o indirectamente a esta poblacin mediante programas sociales focalizados. En el campo especfico de las mejoras de productividad y elementos asociados, una estrategia que permite avanzar en forma eficiente se basa en promover asociaciones de productores o trabajar con ellas. La asociatividad es una estrategia del tipo gana-gana para inversionistas interesados en desarrollar cadenas productivas, as como para pequeos productores interesados en ganar escala y buscar mejores mercados, a partir de la obtencin de resultados en materia de certificacin, formalizacin para la asociacin, registros de marcas colectivas, etc.10. La variabilidad de los precios agrcolas, tema que preocupa a los agricultores, ha dado lugar a diversas respuestas y demandas: precios de refugio o compras para los programas alimentarios. A ello cabe agregar que en general las actividades agrcolas son consideradas como de alto riesgo y el acceso al financiamiento para estas es restringido.
Entre los casos de xito en el Per se encuentran cooperativas como la Asociacin de Productores de Ctricos del Per (Procitrus), que pas de 14 socios en 1998 y una produccin de 918 toneladas, a 130 socios y 55 mil toneladas en 2008. Esta cont con el respaldo de la comisin para la Promocin de Exportaciones del Per (PROMPEX) en la creacin de un Plan Estratgico Participativo, contratando adems al mejor especialista para modernizar sus instalaciones. Tambin en el sector cafetalero hay asociaciones muy fuertes, como la Central de Cooperativas del Valle de Sandia (CECOVASA), que para sacar el caf deben recorrer 8 horas de selva. Este valle se ha hecho famoso de la mano de Wilson Sucaticona, que en meses pasados gan el premio al mejor caf del mundo (Declaraciones de Luis Paz citadas en la web del Centro Peruano de Estudios Sociales CEPES). Recientemente, un estudio an no publicado sobre el caso San Martn liderado por Fernando Villarn en COPEME seala que el fenmeno asociativo es la base del milagro San Martn, donde se ha reducido en 80% el cultivo ilegal de la coca en la ltima dcada, frente a productos como el caf y el cacao.
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El contexto de la MYPE urbana

Si bien la pequea agricultura tiene un referente sectorial en el MINAG11, sucede lo contrario en el sector urbano. La institucionalidad de soporte a las MYPE se mueve intersectorialmente, lo cual crea superposicin, falta de claridad respecto al cmo ubicarse en el proceso de descentralizacin y debilidad en la rectora del sector. La profusa normatividad que zarandea al sector MYPE no coadyuva tampoco a tener clara la estrategia de un gobierno respecto a dicho sector, que alberga al nmero ms amplio de organizaciones productivas de nuestra economa. Una revisin de la normatividad, traslados de las competencias entre sectores y liquidaciones de instituciones, dan cuenta de esta situacin: a) En 1997 se crea el Centro de Promocin de la Pequea y Micro Empresa (PROMPYME), dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). b) En el gobierno del presidente Alejandro Toledo (2001- 2006) se inicia un proceso de racionalizacin de la promocin estatal y privada de la MYPE. c) En el 2001 se crea en el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) el Vice Ministerio de Promocin del Empleo y la MYPE, as como la Direccin Nacional de la MYPE (DNMYPE), trasladando el PROMPYME al MTPE. d) En enero del 2003 se instala la Direccin Nacional de la MYPE. e) En julio del 2003 se promulga la Ley de Promocin de la MYPE (Ley N 28015). En el Artculo 6 (rgano rector) de la referida Ley, se menciona que el MTPE define las polticas
11 No hemos incorporado en este anlisis el rol de Sierra Exportadora, pues su relacin presupuestal con el MINAG es de aproximadamente 1 a 25 y no cumple con el rol de ser un centro de gestin del conocimiento para el sector agricultura. Para que esto suceda se requiere de un liderazgo ejecutivo y un mandato expreso del ms alto nivel para promover la articulacin empresarial y desarrollo territorial con enfoque de mercado por parte de esta institucin.
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nacionales de promocin de las MYPE y coordina con las entidades del sector pblico y privado la coherencia y complementariedad de las polticas sectoriales. f) La Ley N 28015 contempla la creacin del Consejo Nacional para el Desarrollo de la MYPE (CODEMYPE) y los Consejos Regionales de la MYPE (COREMYPES), como plataformas consultivas pblico-privadas del MTPE, con la finalidad de coordinar las polticas sectoriales y proyectos a favor de las MYPE. g) En mayo del 2006 se aprueba el Plan Nacional de Promocin y Formalizacin para la Competitividad y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa 2005 - 2009, aprobado mediante Decreto Supremo N 009-2006-TR. h) Paralelamente, la DNMYPE apoya la constitucin de los Consejos Regionales de la MYPE (COREMYPES) en los diversos gobiernos regionales (2003, 2004 y 2005). i) Se crea el Programa MI EMPRESA, mediante Resolucin Ministerial N 355-2006-TR (13 de octubre 2006), en base al Programa PRODAME (formalizacin de empresas) y el FONDEMI - BONOPYME. j) Mediante Decreto Supremo N 003-2007-TR (23 de febrero 2007) se aprueba la fusin por absorcin de PROMPYME con el MTPE. En trminos operativos estas funciones son asumidas por el Programa MI EMPRESA. k) Mediante Decreto Supremo N 010-2007-TR (5 de mayo 2007) se aprueba la fusin de los programas PRODAME, PROFECE y del BONOPYME, y su integracin dentro del Programa MI EMPRESA del MTPE. l) Mediante Decreto Supremo N 027-2007-PCM se definen y establecen las Polticas Nacionales para las entidades del Gobierno Nacional.
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m) Mediante Resolucin Ministerial N 095-2007-TR se aprueba el documento de gestin del MTPE: Lineamientos de Poltica Socio Laboral 2007- 2011, donde se resalta que uno de los lineamientos vinculados al quehacer de la Direccin Nacional de la MYPE es: Promover la competitividad de las MYPE, as como su formalizacin. n) Mediante Decreto Legislativo N 1086 se aprueba la Ley de Promocin de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del Acceso al Empleo Decente (28 de junio de 2008). o) Mediante Decreto Supremo N 007-2008-TR de aprueba el Texto nico Ordenado de la Ley de Promocin de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del Acceso al Empleo Decente (30 de Septiembre de 2008). p) Mediante Decreto Supremo N 008-2008-TR se aprueba el Reglamento del Texto nico Ordenado de la Ley MYPE, Ley de Promocin de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del Acceso al Empleo Decente (30 de Septiembre de 2008). q) El 22 de octubre de 2008 se transfieren las funciones y competencias sobre las MYPE al Ministerio de la Produccin, mediante la Ley N 29271, la cual establece que el Ministerio de la Produccin es el sector competente en materia de Promocin y Desarrollo de Cooperativas, transfirindole las funciones y competencias sobre Micro y Pequea Empresa. r) Mediante Resolucin Suprema N 317-2008-PCM (15 de noviembre 2008) se crea la Comisin de Transferencia de Funciones y Competencias de acuerdo a la Ley N 29271. s) En el 2010 se consolida el Programa Mi Empresa como Unidad Ejecutora.
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Dentro de este contexto, cabe ubicar las polticas dirigidas a las MYPE, diferenciando las estrategias segn el potencial de desarrollo de los distintos segmentos existentes al interior de ellas, ofrecindoles una estructura de mecanismos de desarrollo e incentivos que considere su posibilidad de generar valor agregado. Para ello existe ya un marco de poltica (el DL 1086)12 publicado en junio del 2008, el cual establece que:
El Estado promueve un entorno favorable para la creacin, formalizacin, desarrollo y competitividad de las MYPE y el apoyo a los nuevos emprendimientos, a travs de los Gobiernos Nacional, Regionales y Locales; y establece un marco legal e incentiva la inversin privada, generando o promoviendo una oferta de servicios empresariales destinados a mejorar los niveles de organizacin, administracin, tecnificacin y articulacin productiva y comercial de las MYPE, estableciendo polticas que permitan la organizacin y asociacin empresarial para el crecimiento econmico con empleo sostenible.
El Decreto N 1086 detalla una serie de medidas e instrumentos de promocin en los campos de la formalizacin, la capacitacin y asistencia tcnica, el acceso a los mercados y a la informacin, la modernizacin tecnolgica, el acceso al financiamiento, la tributacin, el rgimen laboral y el marco institucional. En la actualidad, ms que una discusin sobre los detalles de la normatividad, la discusin se orienta en el cmo incidir en la efectiva implementacin de polticas de promocin en el mbito nacional, qu instrumentos priorizar y qu tipo de institucionalidad pblica sera ms eficiente para ello. Desde el Estado se han dado distintas medidas para promover la formalizacin de las MYPES, de las que se destaca la reduccin de los costos laborales (Texto nico Ordenado de la Ley de Promocin de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la
Ley de Promocin de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del Acceso al Empleo Decente. Este texto viene desde la Ley N 28015.
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Micro y Pequea Empresa y del Acceso al Empleo Decente - Ley MYPE) y la simplificacin administrativa para su inscripcin en el Registro Nacional de la Micro y Pequea Empresa (REMYPE) Decreto Supremo 008-2008-TR. No obstante, este nfasis se orienta a generar incentivos para organizaciones empresariales en marcha y no para aquellas que an se encuentran en el umbral de la informalidad. De esta manera, el Estado peruano ha ido incrementando sus acciones para la promocin de la formalizacin de las MYPE, implementando adems un conjunto de acciones, como la apertura de ventanillas, el establecimiento de mdulos mviles, y el establecimiento de medios de comunicacin como la telefona y las direcciones web, entre otras. La informacin indica que los instrumentos de los que se dot el Estado para promover la formalizacin de las MYPE no funcionaron. Desde el aparato gubernamental atribuyen este fallo a la falta de difusin de dichos instrumentos y se han invertido recursos fiscales importantes en campaas publicitarias. No obstante, pareciera que el problema central es que no estn claros los beneficios de la formalizacin. Si tomamos como referencia el ao 2004, en donde se encontraban en situacin de informalidad el 71.5% de las MYPE, en cinco aos dicha tasa solo decreci en 4.6 puntos, a razn de 0.92% anual. Adems, tal situacin obedecera fundamentalmente al crecimiento vegetativo generado por el crecimiento de la economa. La Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) brinda informacin elocuente al respecto: segn sus registros, en dicho periodo 47 107 nuevas empresas fueron constituidas. No obstante, uno podra inferir que solo una parte de estas corresponden a antiguas microempresas que han optado por formalizarse. La informalidad tiene distintos efectos negativos para promover un desarrollo inclusivo. Un primer efecto muy importante es
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que afecta el empleo decente, siendo en este sector en el que se concentra la mayor proporcin de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) ocupada. Uno segundo, es que genera limitaciones para el desarrollo de su competitividad y por ende el mejorar su rentabilidad y los ingresos de las familias que estn incorporadas en su quehacer. Finalmente, priva al Estado de ingresos fiscales que bien podran utilizarse en la implementacin de polticas redistributivas. De otro lado, las experiencias ms relevantes de la sociedad civil y de concertacin como la MESA PYME, espacio pblicoprivado para la discusin de polticas pblicas a favor del estrato de la micro y pequea empresa, ha ido movilizando sus intereses: el ao 2002, el 95% de los programas de fomento productivo financiados por agencias de cooperacin internacional tena cara urbana y solo el 5% rural. Para el 2009, la situacin se haba revertido, el 45% corresponda a programas urbanos y el 55% a programas tpicamente rurales, con un enfoque de cadenas de valor y nfasis en los procesos asociativos (ver cuadro No. 4). Cuadro N 4 Fondos destinados por la cooperacin tcnica internacional a programas de fomento productivo
Ao 2002 2009 Urbano 95% 45% Rural 5% 55%
Fuente: Encuesta asociadas. Consorcio de Organizaciones Privadas de Promocin al Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (COPEME). Mayo 2009.
Articulacin productiva: un camino por recorrer

Los temas rurales, urbanos, informalidad y de tamao empresarial tienen un punto de encuentro, pues no se trata solo de un tema de
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tamao, sino de articulacin empresarial y arrastre de empleo. En ese sentido debemos recordar que las cuatro primeras empresas de mayores ventas durante el 201013 en el Per pertenecen al rubro de minera-petrleo, estas son: Petroper, Refinera La Pampilla, Southern Per y Antamina, que por el tipo de actividad y requerimientos logsticos que poseen en su cadena de aprovisionamiento, les resulta ms difcil instalarse en un territorio y encadenar en simultneo la economa local. Un reciente trabajo realizado por Villarn14, acu en el Per el concepto de middle missing, analizando la estructura empresarial peruana, versus la de otros pases desarrollados. Si nos fijamos en estructuras empresariales de pases desarrollados como Estados Unidos (EE.UU.), pases nrdicos o Japn, estas muestran una proporcionalidad entre los diversos estratos empresariales, donde se encuentran actividades comerciales de aprovisionamiento (vase la escala logartmica presentada figura N 1). A diferencia de ellos, el caso del Per muestra un vaco empresarial, sobre todo en la base media, lo que significa que no hay una base empresarial para encadenar la economa, constituyndose en un factor de exclusin. Los estratos en la base de la pirmide tienen baja productividad y los de arriba son de alta productividad, generndose una brecha y la incapacidad de articularse en una cadena de valor donde existan concurrentes con igual capacidad de negociacin (vase figura N 2).
13 Amrica Economa. Ranking 500. Las mayores empresas del Per. En: http:// rankings.americaeconomia.com/2011/500-peru/index.php. 14 Villarn, Fernando. El Mundo de la Pequea Empresa. Lima: Ministerio de Comercio Exterior y Turismo del Per (MINCETUR), Consorcio de Organizaciones Privadas de Promocin al Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (COPEME), Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), 2009.
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Figura N 1 Perfil del sector empresarial en pases desarrollados (EE.UU., Japn, pases nrdicos y otros)
Tamao empresarial (en unidades)
Gran empresa 200 50 10 Mediana empresa Pequea empresa Micro empresa Eje Y: unidades en escala Log, Eje X: miles de personas ocupadas Empleo
Figura N 2 Tamao empresarial en unidades / Per

Tamao empresarial (en unidades)
Gran empresa 200 50 Mediana empresa Pequea empresa 10 Micro empresa Empleo
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El rol del Estado en las microfinanzas

Las microfinanzas ofrecen a la poblacin pobre, acceso a servicios financieros bsicos como crditos, ahorros, transferencias de dinero y microseguros. Esta poblacin, como cualquier otra, necesita un rango diverso de servicios financieros para poner en marcha sus negocios, acumular activos, realizar consumos estacionales y administrar sus riesgos. As... los clientes de microfinanzas son frecuentemente descritos de acuerdo con su nivel de pobreza y operan pequeos negocios, son pequeos agricultores o autoempleados en una variedad de negocios: pesca, carpintera, venta de vegetales, bodegas, transporte, y muchos ms15. En el Per, segn cifras disponibles al ao 2009, este grupo de personas pobres represent el 34.8% de la poblacin total, en tanto que la poblacin en situacin de extrema pobreza alcanza el 11.5%. Cabe sealar que la incidencia de la pobreza es mayor en reas rurales que en las reas urbanas, y del mismo modo, mayor en las regiones sierra y selva, que en la regin costa. As, pese a que en los ltimos diez aos las operaciones de las instituciones de microfinanzas han venido creciendo a un promedio anual de entre 20% y 30%, existe an una amplia brecha entre el nmero de microempresas con acceso a servicios de crdito y ahorro, el cual puede estimarse en aproximadamente 2 millones de personas, concentradas principalmente en el sector rural de sierra y selva, y urbano marginal de las principales ciudades del pas. Los principales proveedores de la oferta de microcrdito estn constituidos por las Instituciones de Microfinanzas (IMF) reguladas (90%) y por las no reguladas (10%)16. Estas son empresas
Definicin del Consultative Group to Assist the Poor (CGAP), Banco Mundial. http://www.cgap.org/p/site/c/about/ 16 Las IMF reguladas hacen referencia a aquellas bajo el mbito de supervisin de la Superintendencia de Banca y Seguros. COPEME. Reporte de Microfinanzas. Diciembre 2010. Lima: COPEME, 2010.
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privadas que necesitan un entorno legal que les permita desarrollar sus actividades/servicios financieros: por un lado estn las IMF generando utilidades para crecer y por otro, los clientes, recibiendo servicios financieros que necesitan y que les permitan desarrollarse y patrimonializarse. Un grupo importante de las IMF utilizan recursos, comnmente denominados fondeo, provenientes de ahorros del pblico y es por esta razn que son supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS). Dentro del universo de IMF reguladas hay dos grupos distinguibles: IMF con capital privado y las Cajas Municipales de Ahorro y Crdito (CMAC), todava con un nico dueo: las municipalidades. En general el sector microfinanciero en el Per es el ms avanzado del mundo, segn la revista inglesa The Economist, hecho reconocido tambin por otras importantes instancias, como el Consultative Group to Assist the Poor (CGAP) del Banco Mundial o el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo, por mencionar algunas. Adems de las entidades reguladas, hay Cooperativas de Ahorro y Crdito, y Organizaciones No Gubernamentales (ONG) - Financieras (sin fines de lucro). No obstante, en el mbito regulado por la SBS existen alrededor de 40 instituciones cuya operacin genera un alto costo operativo que se ve reflejado en las tasas de inters para los clientes. Esto se debe a los bajos niveles de requerimiento de capital para la formacin de instituciones microfinancieras (alrededor de US$300 mil para EDPYMES y Cajas municipales y rurales), lo cual ha motivado que en los ltimos aos inversionistas especulativos, motivados nicamente por las altas tasas de rentabilidad de la industria, ingresen al sector aplicando muchas veces polticas que han deteriorado su buena performance.
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Los principales problemas17 a nivel de los proveedores de microfinanzas son: a) Cajas municipales: El problema de las CMAC hoy es su gobernabilidad. La ley de la privatizacin de 1996 no ha sido cumplida por ninguna caja. El Estado no ha promovido modalidades para garantizar que en su capital participen otras entidades, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo(BID), el Banco de Desarrollo de Amrica Latina (CAF), la Banca tica, etctera; que aporten patrimonio y conocimiento para garantizar su autonoma. b) ONG: Un porcentaje importante de estas organizaciones trabajan en zonas alejadas, bancarizando a una poblacin sin mayor experiencia financiera y que no accede a Servicios Financieros (SF). Esta labor es costosa y es asumida por los clientes con menos recursos, va la tasa de inters, la cual se encuentra gravada por el Impuesto General a las Ventas (IGV). c) Cooperativas de ahorro y crdito: Falta una regulacin adecuada para este gran grupo de ofertantes de SF. Un sistema regulatorio adecuado y una supervisin eficiente de las cooperativas se hacen necesarias para impulsar este importante y creciente sector de las microfinanzas. d) La Corporacin Financiera de Desarrollo(COFIDE) debera asumir un rol promotor de la demanda final (clientes MYPES y poblacin de escasos recursos), canalizado recursos a travs del sistema financiero privado. Ellos pueden ofrecer fondeo a ciertos tipos de clientes: pequeos productores de la sierra, productores afectados por un desastre, promocin de cambio de cdula de cultivo (frutales por arroz, por ejemplo), etc.
17 Entrevistas a Ana Jimnez y Andreas Brinkmann de la Iniciativa Microfinanzas de COPEME, 2010.
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e) La Fundacin Fondo de Garanta para Prstamos a la Pequea Industria (FOGAPI): Este fondo podra promover los SF en zonas riesgosas o para clientes especiales, por sus actividades o su ubicacin. f) El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI): Su labor es la de vigilar la transparencia y proteger a los clientes, especialmente a aquellos con falta o bajo nivel de conocimiento, a fin de reducir el riesgo de sobreendeudamiento con crditos de consumo y tarjetas de crdito. Si bien en el Per existe an una importante brecha entre la oferta y la demanda de servicios microfinancieros, es tambin cierto que el enfoque comercial que le ha dado la inversin privada a muchas instituciones de microfinanzas, ha determinado que en algunas ciudades y reas geogrficas del pas exista un oferta desproporcionada de microcrdito, que supera la capacidad de absorcin de las micro/pequeas empresas y poblacin de menores ingresos. Dicha situacin est generando un alto riesgo de sobreendeudamiento de clientes, que podra debilitar el sistema de microfinanzas, pero fundamentalmente las incipientes economas de sus clientes. g) Las IMF no reguladas: La educacin financiera podra ser tarea de las propias IMF no reguladas, porque ellas tienen el inters de que sus clientes sean personas que entiendan los roles de cada uno en el sistema financiero. Para que ellas asuman esta labor, el Estado debera generar incentivos para promover dicha educacin financiera.
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Decantando en una agenda comn18

1. Que el Estado otorgue beneficios tributarios para promover la asociatividad de las MYPE, pues ello inducir a su formalizacin. Los mayores volmenes de ventas en Unidades Impositivas Tributarias (UIT) estn concentrados en unas muy pocas MYPE, mientras que la mayor cantidad de unidades econmicas tienen mrgenes muy pequeos de ventas. Adems, su principal forma de organizacin es individual (el 81.4% de los conductores de las MYPE.). Por ello, es necesario que las MYPE migren a un sistema monotributo simple y transparente, que les incentive a formalizarse.
2. Que el Estado implemente para el sector agrario sistemas de proteccin para su insercin en mercados nacionales e internacionales. Se hace necesario implementar para el sector agrario autogravmenes por lneas de producto, cuyos recursos se destinen a poner en marcha servicios y programas que impulsen el desarrollo sectorial, as como al fortalecimiento de sus organizaciones. Ello implica adems la aplicacin de medidas arancelarias, para-arancelarias y fitosanitarias, para la correccin de las distorsiones en los precios de los productos sensibles por subsidios en sus pases de origen, generadas por otras ayudas internas de efecto equivalente, en cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales as como de las polticas del Acuerdo Nacional y compromisos internacionales.
18 Esta agenda es una plataforma mnima consensuada con CONVEAGRO y FOROMYPE, las dos entidades gremiales ms importantes del sector de la micro y pequea empresa, convocadas por COPEME, en la ptica de aportar al debate electoral para el presente quinquenio.
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3. Que el Estado genere un nico mandato en la rectora del sector MYPE urbano, con lo que se evitara la superposicin y dispersin de los programas a favor de este sector. Se hace necesario que desde el inicio del prximo gobierno se cree un organismo especializado para la micro y pequea empresa, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, y cuya ms alta autoridad tenga la posibilidad de participar en los Consejos de Ministros. Este organismo mantendra la exclusividad y rectora respecto a todas las funciones y atribuciones para la planificacin, promocin y el desarrollo de polticas pblicas en materia de micro y pequea empresa.
4. Que el Estado genere una rectora nica para el sector rural que aglutine a los programas sociales y de fomento productivo. Los principales programas, actualmente pertenecientes a diferentes ministerios, vinculados directamente en la lucha contra la pobreza rural, son los siguientes: i) Programa de Electrificacin Rural del Ministerio de Energa y Minas, ii) Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL) del Ministerio de Agricultura, iii) Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social (FONCODES) del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, iv) Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, v) Programa de Apoyo Directo a los ms Pobres (JUNTOS) de la Presidencia del Consejo de Ministros, vi) Sierra Exportadora, tambin de la Presidencia del Consejo de Ministros, y vii) Programa Agua para Todos del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. El funcionamiento coordinado y articulado de estos programas contribuira al logro de mayores efectos e impactos
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en la poblacin rural, debindose evaluar la integracin de estos en un solo organismo pblico rector, que tendr como funcin formular las poltica sociales del Estado, orientadas a mejorar las condiciones de vida y superar la situacin de pobreza de la poblacin del mbito rural, que coadyuve adems al alineamiento de todos los niveles de gobierno (local, regional y nacional). 5. Impulsar la consolidacin del sistema de microfinanzas, a fin de evitar la atomizacin institucional. Es muy importante que el Estado eleve los requerimientos mnimos de capital para la formacin de entidades microfinancieras, lo cual reducir el ingreso a este sector de inversionistas dbiles o que buscan rentabilidad de corto plazo con poca inversin; y permitir por otro lado la consolidacin del sistema (fusiones, adquisiciones) en la perspectiva de una mayor eficiencia que impactar en las tasas de inters para los clientes. En el caso particular de AGROBANCO, su especializacin debe concentrase en clientes de un estrato ms bajo (pequea agricultura), a los que actualmente no atiende preferentemente. Del mismo modo se hace necesario promover la inclusin de gente con pocos recursos en el ahorro monetario, permitiendo el acceso a las ventanillas del Banco de la Nacin sin costos de mantenimiento o costos reducidos en zonas alejadas, as como promover la oferta de microseguros para una clientela con pocos recursos.
6. Promover la expansin de las microfinanzas en el mbito rural, donde existe la mayor brecha entre demanda y oferta de servicios financieros. Esta promocin se puede hacer en distintos niveles: principalmente a travs de la generacin de condiciones que fortalezcan la demanda y disminuyan sus riesgos, va la provisin
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de asistencia tcnica productiva y para la comercializacin de actividades agrcolas o pecuarias (proveedoras del Estado, mercados privados locales o para la exportacin); continuacin de las alianzas entre las agencias del Banco de la Nacin y las instituciones de microfinanzas privadas a bajo costo y; la creacin de fondos de garanta que permitan el acceso de las IMF a fondos de segundo piso en mejores condiciones (de tasa y plazo) como FONCODES, FONDEMI u otros fondos promocionales. Ello adems de eliminar el Impuesto General a las Ventas (IGV) al cual se encuentran sujetas las ONG, a fin de reducir los altos costos de transaccin financiera en el rea rural. 7. Incrementar el presupuesto pblico para programas orientados a elevar la productividad y la competitividad de las MYPE, y que fomenten la formalizacin. Una de las mejores medidas para promover la formalizacin es crear incentivos desde el Estado, que abra las puertas a pequeas unidades empresariales para participar de compras del Estado (como por ejemplo buzos, calzado escolar, uniformes, etc.) en forma asociativa. Asimismo, el agro formalizado debe tener condiciones para atender la demanda de los programas sociales. De otro lado, la mejor manera de alcanzar competitividad y renta sostenible en el agro es a travs de empresas o modalidades asociativas (consorcios, asociaciones, cooperativas, etc.) de los pequeos productores, generando as economas de escala.
8. Promover la seguridad alimentaria, gestin de la biodiversidad y recursos naturales, en un contexto de cambio climtico. Para garantizar la seguridad y soberana alimentaria se requieren programas de desarrollo productivo, con resultados
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vinculados a la provisin segura de alimentos en las familias rurales y abastecimiento a mercados locales, a fin de reducir los niveles de pobreza y extrema pobreza rural y urbana. Los campesinos y pequeos productores son guardianes de nuestra rica biodiversidad, que es la base de la alimentacin y seguridad alimentaria en nuestro pas. Se debe promover su preservacin y uso racional de los recursos tierra, agua y biodiversidad, en beneficio del pas y de las poblaciones que viven en los territorios ancestrales. El ingreso de semillas transgnicas al pas pone en riesgo la biodiversidad y obliga una dependencia permanente de empresas transnacionales. Es urgente asimismo el diseo e implementacin consensuada con los agricultores de una estrategia de adaptacin al cambio climtico. En ello resulta fundamental tanto la recuperacin de saberes ancestrales, como la transferencia de tecnologa productiva. La realidad actual de las comunidades campesinas y nativas demanda la urgente necesidad del saneamiento jurdico territorial para superar los problemas de linderos, cumpliendo las normas que protegen los derechos de los pueblos indgenas u originarios.
9. Seguridad jurdica de las tierras y activos.
Tendencias de la minera y transiciones al post extractivismo*

Jos De Echave C.
* NOTA DEL EDITOR: El presente texto fue preparado por el autor a propsito de su participacin en una reciente conferencia internacional y en base a su exposicin sobre el tema, en mayo de 2011, en el marco del taller permanente de reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de esta serie. El texto fue culminado a finales de julio de 2011, previo a su nombramiento para el cargo de Viceministro de Gestin Ambiental en el Ministerio del Ambiente. Dada la temtica abordada en este volumen, el Comit Editorial de Per Hoy consider su inclusin con sumo inters. Nuestro agradecimiento al autor por su generosa colaboracin al autorizar su publicacin en estas pginas.
Algunas tendencias globales de la minera

La actividad minera presenta un conjunto de tendencias globales que es importante considerar. A continuacin citamos algunas de las ms significativas: La minera ha estado en una fase de crecimiento sin precedentes. Con algunos breves intervalos, son aproximadamente 20 aos de expansin continua. El nmero de pases con minera ha aumentado de manera notoria y cada vez se desarrolla esta actividad en regiones ms remotas: Asia Central y frica Occidental; desde Alaska hasta la Patagonia en las Amricas, etc. Las inversiones mineras hoy en da acceden a regiones y zonas que hasta hace muy poco eran consideradas como restringidas: es el caso de Mongolia, que recientemente ha permitido el ingreso de inversionistas extranjeros a sus territorios para la eventual explotacin de recursos naturales. Otro ejemplo son las zonas de frontera, en las que por motivos de seguridad nacional no se permitan inversiones de empresas privadas, sobre todo extranjeras. Al lado de la dimensin productiva y los flujos de inversin que se mueven en torno a la minera, hay una dimensin territorial que es importante considerar. Diversos ecosistemas aparecen hoy en da fuertemente presionados por la
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expansin minera: en Amrica Latina podemos citar el caso de los pramos, los sistemas de lagunas, las cabeceras de cuenca, la Amazona y los glaciares, entre otros. Esta presencia viene generando un intenso debate sobre la necesidad de conservar estos ecosistemas y se proponen iniciativas como la reciente ley que busca proteger los glaciares en Argentina, la proteccin de la reserva de biosfera del Yasun en la Amazona ecuatoriana, la prohibicin de minera aurfera a cielo abierto en Costa Rica, etc. La estructura de propiedad en el sector minero ha cambiado en la ltima dcada. Hasta antes de la crisis del ao 2008, el sector se caracteriz por un proceso de fusiones y adquisiciones entre empresas nunca antes visto: se han identificado 920 transacciones realizadas entre empresas mineras en los ltimos aos. El escenario de expansin minera provoc un fuerte nivel de endeudamiento de las empresas, proceso que se respald en un mercado financiero que brindaba enormes facilidades de acceso y que prestaba dinero a tasas muy atractivas. Toda esta situacin cambi drsticamente luego del inicio de la crisis financiera a finales de 2008. Para el sector minero, el estallido de la crisis provoc rpidamente una cada de la demanda y de los precios de los minerales, adems de la prdida de valor de los activos mineros. Sin embargo, a diferencia de la crisis del ao 98, los sucesos de finales del ao 2008 han tenido impactos diferenciados. Luego de una cada inicial de las cotizaciones de los metales, estas se recuperaron ms rpido que hace diez aos. Ya en el ao 2009 aparecieron algunos signos de recuperacin, situacin que se confirm el ao 2010 y la primera mitad de 2011: las cotizaciones del oro alcanzaron mximos histricos y el cobre retom los niveles previos al estallido de la crisis del ao 2008. Esta situacin est teniendo una influencia directa
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en los niveles de rentabilidad del sector minero, que aparece claramente como la industria con los mayores mrgenes de ganancias a nivel global. Diversas proyecciones muestran que la minera podra alcanzar inversiones entre US$115 y US$120 mil millones durante el ao 2011, lo que significa superar los niveles registrados el ao 2008. Por lo tanto, el acceso a los mercados financieros se ha ido restableciendo gradualmente luego del estallido de los sucesos del ao 2008 y el sector ha vuelto a tener por el momento una dinmica de inversiones con perspectivas de mediano plazo. En el escenario global minero nuevos actores comienzan a tener una influencia importante en diferentes regiones. Empresas chinas, brasileas, de la India, aparecen disputando el rol protagnico de los grandes grupos mineros de Europa, Oceana y Amrica del Norte. El caso ms notorio es el de las empresas mineras chinas que se muestran como una de las ms dinmicas en el escenario global. Gracias a la autonoma financiera que le da el importante fondo China Investment Corp (CIC), las empresas chinas no solo han avanzado en el control de importantes proyectos mineros en todo el mundo, tambin vienen realizando adquisiciones de empresas mineras de talla mundial: algunos ejemplos de esta tendencia han sido la compra de la empresa australiana Flix Resources por la china Yanzhou Coal Mining; o la de la tambin australiana OZ Minerals por Minmetals Nonferrous Metals. Adems Chinalco ha adquirido el 17.2% de Teck Cominco y el 15% de Noble Group. Sin discusin, las inversiones chinas han fortalecido su presencia en la minera mundial. Otra tendencia a tomar en cuenta es la multiplicacin de conflictos sociales vinculados a la minera. En casi todo el planeta el eje de los conflictos sociales que enfrenta la minera ha pasado en las dos ltimas dcadas de los tpicos temas
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laborales, a los de las poblaciones vecinas y los aspectos ambientales. Mucho de lo que viene pasando en el sector minero en cuanto a tendencias, prcticas de las empresas e incluso polticas pblicas, proviene del anlisis de estos conflictos. Las proyecciones que se hacen para el sector minero siguen siendo optimistas en cuanto a la posibilidad de expansin de nuevas operaciones en varias regiones en el mundo en los prximos aos. La necesidad de encontrar nuevos yacimientos y as aumentar reservas, presiona la actividad de exploracin a nivel global y hace prever que el ciclo expansivo de las actividades extractivas va a continuar (ver grfico N 1). Grfico N 1 Gastos de exploracin en el mundo en US$ millones
14 000 12 200 12 000 10 000 8000 6000 4000 2000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 4090 2773 7126 4900 3404 2563 2338 2001 1734 2193 3554 9100 7700 11 200
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Fuente: Metals Economics Group. Elaboracin: CooperAccion
El complejo escenario del sector extractivo en Amrica Latina

Si tomamos en cuenta los flujos de inversin en exploraciones, Amrica Latina es desde hace ms de una dcada la principal regin captadora de inversiones mineras a nivel global. La regin capt el ao 2010 el 27% de la inversin en exploraciones y entre
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los diez destinos principales de la inversin minera en el mundo, figuran cuatro pases de la regin: Mxico (4to), Per (5to), Chile (6to) y Brasil (9no). La llegada de estos flujos de inversin a Amrica Latina se da en un escenario diferente al de dcadas pasadas. Por ejemplo, a diferencia de lo que ocurra en la dcada del 90, caracterizada por la vigencia de cdigos de minera de inspiracin liberal y muy similares en casi todos los pases de la regin, en la actualidad se presentan situaciones claramente diferenciadas. Por un lado tenemos la realidad de pases como Colombia, Chile y hasta hace muy poco Per, que se mantienen bajo los preceptos de las polticas del Consenso de Washington y que tienen en el sector extractivo, sobre todo la minera y los hidrocarburos, a uno de los pilares de sus economas: en estos pases las polticas se siguen caracterizando por la promocin abierta de estas actividades, bajo el predominio y el control de los recursos por empresas transnacionales, que desarrollan sus actividades en un escenario de desregulacin total, con Estados que tienen una mnima presencia y participacin. Por otro lado se encuentra el grupo de pases con gobiernos que promueven un mayor control de los recursos naturales por parte del Estado. Los denominados gobiernos progresistas, de izquierda o del socialismo del siglo XXI, han apostado por el control de la renta extractiva como aspecto ms saltante de sus nuevas polticas extractivas: el Estado juega un papel ms activo y logra una mayor legitimacin por medio de la redistribucin de algunos de los excedentes generados por ese extractivismo1. En este grupo, aunque con diferencias y matices, se ubican los actuales gobiernos de Venezuela, Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina, El Salvador y Uruguay. Lo cierto es que pese a las orientaciones polticas distintas, en todos los casos se apuesta por economas profundamente
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Gudynas, 2009.
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dependientes del sector extractivo: el extractivismo conservador y transnacional de Colombia, Chile y el neo extractivismo de los denominados gobiernos de izquierda. En ambos bloques de pases los problemas sociales y ambientales marcan la agenda de graves conflictos. En Ecuador y Bolivia, el movimiento indgena denuncia que preceptos constitucionales importantes como los que definen los derechos de la naturaleza o el derecho a la consulta previa libre e informada, vienen siendo revisados y cuestionados por leyes especficas como la de minera y la de recursos hdricos (Ecuador), y la del rgano Electoral Plurinacional (Bolivia). En Venezuela se denuncia que algunos Estados, como el de Zulia, se ha convertido en una zona de sacrificio minero petrolero2 y en Argentina se anunci desde la propia presidencia de la repblica el respaldo a un proyecto minero controvertido, como el de Pascua Lama, que afecta toda una zona de glaciares. En Brasil, el manejo de las grandes inversiones en zonas sensibles como la Amazona y la flexibilizacin de las normas ambientales provoc la salida de la ministra del Ambiente, Marina Silva, en el gobierno de Lula. En Per y Colombia, los conflictos ambientales vinculados al sector extractivo no cesan de aumentar en nmero e intensidad. En ambos pases la apuesta de sus gobiernos sigue siendo concretar una larga lista de nuevos proyectos de inversin pese a la fuerte resistencia, sobre todo de poblaciones rurales. Todo indica que la agenda vinculada a las industrias extractivas seguir marcando el debate econmico, poltico, social y ambiental en la regin, tanto por variables internas como externas. En lo interno, salvo algunas medidas aisladas, no se prevn cambios sustantivos en las polticas de promocin de estas actividades en los diferentes pases, y en lo externo se proyecta que la industria minera seguir presionando para controlar nuevos y mayores
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Gudynas. Op. cit.
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yacimientos, lo que significa que los flujos de inversin seguirn llegando a Amrica Latina en los prximos aos.
El caso peruano como ejemplo de las tendencias globales

El Per es un buen ejemplo de gran parte de las tendencias mencionadas. Como se puede apreciar en el siguiente cuadro, el Per se ubica en lugares expectantes en el ranking de produccin de minerales y tambin se ha convertido en uno de los principales destinos de la inversin en exploracin y desarrollo de proyectos mineros en Amrica Latina. Cuadro N 1 Ubicacin del Per en el mundo y en Latinoamrica segn producto: 2009
Ubicacin Principales Estao Zinc Plomo Oro Plata Cobre Hierro Productos (TMF) (TMF) (TMF) (KGF) (KGF) (TMF) (TMF) Latinoamrica 1 1 1 1 1 2 5 Mundo 3 2 4 6 1 2 17
Fuente: Ministerio de Energa y Minas (MEM).
Son casi veinte aos de expansin continua de la minera: en 1993, con la entrada en produccin de Yanacocha, la mina de oro ms grande de Sudamrica, se inici formalmente una etapa de crecimiento productivo y de importantes inversiones en el pas. Una serie de factores externos e internos estuvieron a la base de
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este proceso de expansin en Per: necesidades de incremento de reservas de la industria minera a nivel global, aumento de las cotizaciones de los principales metales, mercados financieros dispuestos a respaldar grandes inversiones, reformas estructurales que buscaron generar condiciones atractivas para los inversionistas, son algunos de los factores que jugaron a favor del nuevo ciclo expansivo. Lo cierto es que la minera en el Per comenz a crecer a tasas importantes: en la primera mitad de la dcada del 90, el Producto Bruto Interno (PBI) de la minera metlica se expandi a una tasa promedio de 7.1% y en la segunda mitad a una tasa de 9.1%. Los picos de expansin fueron alcanzados en los aos 1993, 1994, 1997 y 1999, con tasas de expansin de dos dgitos: 10.9%, 15.2%, 10.8% y 16% respectivamente. En este contexto de expansin, el peso de la minera en la economa peruana comenz a ser cada vez ms gravitante. Las cifras globales muestran que esta aporta alrededor del 6% del PBI del Per, al mismo tiempo que contribuye con algo ms del 60% de las exportaciones peruanas, da cuenta del 21% del stock de Inversin Extranjera Directa (IED) y del 32% del Impuesto a la Renta (IR) que pagan las empresas.
La presencia territorial de la minera y los conflictos como indicadores

Al lado de la dimensin productiva, de inversiones y el aporte tributario, hay tambin una variable territorial que es importante destacar en el proceso de expansin minera en el Per. En los ltimos aos se ha producido una expansin sin precedentes del rea geogrfica dedicada a actividades mineras. Un indicador importante que muestra esta evolucin es el de las concesiones: a inicios de la dcada del 90 las concesiones mineras ocupaban apenas 2 millones trescientas mil hectreas y en la actualidad ya
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superan los 24 millones de hectreas, lo que representa aproximadamente el 19% del territorio peruano. Grfico N 2 Concesiones mineras en el Per
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Si bien la minera en el Per ha sido considerada sobre todo como una actividad alto andina, lo cierto es que en los ltimos aos se ha expandido tambin en valles transandinos, zonas de costa e inclusive en la Amazona alta y baja. En este escenario de expansin, la disputa por el control de recursos escasos, como es el caso de las tierras agrcolas, los recursos hdricos, los temas de contaminacin, desplazamiento de poblaciones y actividades productivas, son algunos de los aspectos centrales que estn a la base de los conflictos entre las empresas extractivas y comunidades campesinas y nativas. El crecimiento de la actividad minera en el Per ha estado acompaado de un aumento importante de la conflictividad social en el Per. Segn los informes regulares que emite la Defensora del Pueblo, alrededor de la mitad de conflictos sociales que se producen en el Per tienen su origen en problemas ambientales y dentro de ellos la gran mayora son conflictos mineros y de hidrocarburos: uno de los ltimos informes de la Defensora, que precisaba los conflictos por categora, mostraba que la minera daba cuenta del 64% de los conflictos socioambientales. Son varios los elementos que estn a la base del crecimiento acelerado de las industrias extractivas y el aumento de conflictos sociales. A continuacin detallamos algunos de los ms importantes: Un marco legal que ha brindado condiciones extremadamente favorables a las empresas extractivas. Mientras que la minera y los hidrocarburos aumentaban en importancia y eran priorizadas como actividades estratgicas en el Per, los derechos de las poblaciones rurales, sobre todo comunidades campesinas e indgenas, eran claramente afectados. Las modificaciones en la Ley de Tierras, buscaron favorecer las inversiones y afectaron a las comunidades. Al mismo tiempo, los derechos mineros se liberalizaron y las empresas pblicas se privatizaron.
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Un marco de normas ambientales dbil, caracterizado por la ausencia de un enfoque transectorial, la falta de institucionalidad y recursos para liderar la gestin ambiental, las insuficientes normas referidas a los lmites mximos permisibles de contaminacin, los pasivos ambientales irresueltos y por supuesto la ausencia de adecuados mecanismos de participacin ciudadana. Todos estos aspectos todava no han sido resueltos, pese a la creacin del Ministerio del Ambiente3 que no tiene competencias en dos puntos centrales: la aprobacin de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA)4 y el tema del agua. Los escasos mecanismos de participacin ciudadana y consulta han sido tambin un tema de conflicto. Los mecanismos existentes, leyes y reglamentos, siguen siendo sumamente restringidos y han terminado de configurar una caricatura de participacin ciudadana que presenta las siguientes limitaciones: (1) no existen mecanismos de participacin ciudadana y acceso a la informacin en las fases de entrega de concesiones, ni antes de iniciar la etapa de exploracin; (2) las poblaciones solo son convocadas cuando se va a aprobar el EIA, es decir, antes de entrar a la fase de explotacin y cuando casi todo ya est decidido; (3) tampoco existe obligacin alguna por parte de la autoridad de Energa y Minas de considerar los aportes que puedan haberse formulado en las audiencias pblicas. La reciente aprobacin de la Ley de Consulta Previa en el Per, que permitir implementar el Convenio 169 aprobada en el nuevo gobierno del presidente Ollanta Humala5, es una oportunidad
El Ministerio del Ambiente fue creado el 14 de mayo de 2008. El Ministerio de Energa y Minas sigue siendo la entidad que aprueba los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) de los proyectos mineros. 5 El martes 23 de agosto, en el Congreso de la Repblica, finalmente se aprob la Ley de Consulta Previa, terminando con una espera de 15 aos desde que el Per firm y ratific el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
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que deber ser aprovechada. Se espera que sea reglamentada adecuadamente para su implementacin inmediata6. El gran problema es que en un pas como el Per no se cuenta con polticas pblicas que permitan presentar evidencias claras que tal o cual proyecto responde al inters de la nacin. Precisamente, se debate sobre la necesidad de dotarnos de esos instrumentos y uno de ellos es la consulta previa. La consulta, entre otras cosas, implica un dilogo intenso que ayudar a fortalecer las prcticas democrticas y la generacin de consensos. Uno de los lemas utilizados por las organizaciones de comunidadesha sido precisamente a ms consulta menos conflictos.
Algunos ejes para pensar en los escenarios de transicin

En el Per se anuncia una gran lista de nuevos proyectos mineros por un valor de algo ms de 42 mil millones de dlares, que intentan ser desarrollados en los prximos aos, como si no ocurriese nada y como si los conflictos sociales vinculados a la minera fuesen de otro planeta. El gobierno que termin sus funciones en julio de 2011 intent dejar aprobados el mayor nmero de Estudios de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos antes del cambio del mando, para garantizar su realizacin. Es posible que la minera crezca a las tasas que las empresas pretenden? La orientacin general que debe ser acatada es hacer extractivismo minero de manera acelerada hasta que el recurso se agote? En el contexto actual cabe hablar de prudencia. No parece lgico pensar en nuevas fases de expansin minera, como las de la dcada del 90, sin que las tensiones se agudicen. La estrategia expansiva de la minera metlica enfrenta fuertes resistencias
6 Nota del editor: Prrafo agregado posteriormente a la presentacin del texto original.
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sociales y serios cuestionamientos a una suerte de extractivismo que es percibido como depredador. Los indicadores que saltan a la vista son el nmero e intensidad de los propios conflictos, los graves problemas ambientales en un nmero mayor de zonas, la disputa por recursos escasos (como el agua y las tierras agrcolas), los derechos de las poblaciones que son afectados, entre otros. De esta manera se cuestiona la sostenibilidad de la estrategia de expansin ilimitada de la minera. Adems, estos cuestionamientos rompen con algunos paradigmas: cada vez es ms difcil sostener el concepto de crecimiento econmico ilimitado, bajo los cnones actuales, ms an cuando se tiene a la base un sector extractivo como el minero. El tema del decrecimiento o la necesidad de disear otro tipo de crecimiento o una nueva economa, se debate hoy en da en la academia, en la clase poltica y en los movimientos sociales. Las resistencias a la expansin minera acelerada y hasta que se agote el recurso, en Amrica Latina y en pases como el Per, son un buen ejemplo de esta tendencia. Por lo tanto este debate no es solo teora. Como se ha dicho, est presente en las demandas que se levantan en los conflictos sociales que se presentan en diferentes partes del planeta y en Amrica Latina: est presente en iniciativas como la del Yasun en Ecuador o en la reciente ley de proteccin de glaciares en Argentina, y en la decisin tomada en Costa Rica que prohbe la minera de oro a cielo abierto. Estas propuestas van en la misma direccin y buscan rehabilitar o proponer otro tipo de actividades sostenibles, y por lo tanto amigables con la naturaleza. En el caso peruano, pobladores de Islay, Conococha, Huancabamba, Ayavaca, Tambogrande y el Cerro Quilish, todos casos emblemticos de resistencia en los ltimos diez aos, estn conectados desde sus luchas contra la expansin minera sin control con este tipo de reflexin. Mientras que en muchos casos autoridades y las empresas extractivas insisten en que se puede
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continuar bajo los cnones de un crecimiento productivo ilimitado, los cuestionamientos y las resistencias a la expansin minera plantean otros caminos y otro tipo de crecimiento. Cmo abordar estos temas en un pas como el Per?, cmo se pueden disear los procesos de transicin para una actividad como la minera? Lo ocurrido en el Per con la minera calza en gran medida con la definicin de un extractivismo depredador: expansin agresiva de la minera en sus diferentes etapas, actividades impuestas y por lo general excluyentes, pasivos ambientales a lo largo y ancho del territorio, vulneracin de derechos de poblaciones enteras, desplazamientos forzados, conflictos en aumento, entre otros aspectos. Superar en el Per el escenario de un extractivismo depredador implica varios retos. Uno de ellos es cmo construir nuevos equilibrios o indicadores de sostenibilidad en lo social, lo ambiental y lo econmico, tomando tambin en cuenta aspectos culturales que proponen, por ejemplo, los pueblos indgenas. Cmo se cubren los evidentes dficits de regulacin pblica que cada da son ms notorios y que son reemplazados por los mecanismos voluntarios o de auto regulacin privada que implementan las propias empresas?, cmo se superan las brechas de gobernabilidad? La evolucin de la minera y la de los propios conflictos muestran serios problemas de gobernanza y la carencia de una institucionalidad adecuada que pueda regular la actividad. El conjunto de instituciones vinculadas a la gestin ambiental y de la minera, no cuentan ni con las capacidades ni con las herramientas para transformar los conflictos y convertirlos en una oportunidad. Un primer desafo en una etapa de transicin, es que el Estado recupere presencia en las zonas de influencia de la actividad minera con una institucionalidad que tenga una real capacidad para manejar la dimensin social y ambiental de los conflictos.
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Esto implica, por ejemplo, revisar el papel que han desempeado diferentes dependencias estatales vinculadas con la problemtica minera. El Estado no cumple con sus funciones no solo por falta de voluntad poltica sino tambin por la propia debilidad, la carencia de competencias, capacidades y herramientas. El fortalecimiento de la gestin pblica vinculada a la actividad minera es un aspecto determinante para la construccin de un nuevo escenario de gestin equilibrada e independiente. Es solo de esta manera que los organismos del Estado peruano, encargados de la gestin minera, podrn recuperar la confianza de las poblaciones y apostar por una actuacin neutral. La transicin implica quebrar el actual escenario de predominio de los mecanismos de autorregulacin privada. Las empresas mineras vienen realizando una cerrada defensa del marco legal vigente desde inicios de la dcada del 90 y plantean la necesidad de mantener estables las reglas de juego para que se siga dando un clima favorable para la inversin y el desarrollo de nuevos proyectos. Adems, sus propuestas se han orientado principalmente a crear mecanismos voluntarios de autorregulacin, como son los cdigos de conducta y las prcticas de responsabilidad social empresarial, que buscan definir criterios de comportamiento para el desarrollo de sus actividades en un entorno favorable. El desarrollo de estos mecanismos voluntarios o de autorregulacin tiene como mensaje central el reconocimiento de ciertas externalidades negativas como consecuencia de sus actividades, que pueden ser controladas por las propias empresas sin la necesidad de crear nuevos instrumentos de regulacin pblica. Esto definitivamente plantea un debate de fondo: autorregulacin privada versus regulacin pblica. Debe quedar claramente establecido que los denominados mecanismos voluntarios de las empresas no pueden ser vistos como una alternativa a la regulacin pblica y a la necesaria participacin y control social de los procesos.
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Cules son algunas pistas para fortalecer la gobernanza en un escenario de transicin? Recuperar para el pas un enfoque transectorial en su poltica ambiental. El propio Banco Mundial reconoce que los programas de reforma estructural que se han implementado en pases como el Per, han tenido como efecto el debilitamiento de las normas ambientales. Por lo tanto, un objetivo claro es contar con una autoridad ambiental autnoma, que sea eficiente, que recupere credibilidad en la actuacin pblica y que asegure la supervisin e implementacin de instrumentos rigurosos para la proteccin ambiental. Ello significa que la gestin ambiental de la actividad minera y la aprobacin de los EIA no dependan, como sucede actualmente, del Ministerio de Energa y Minas, entidad que tiene al mismo tiempo la misin de promover las inversiones en minera. Por ejemplo, es urgente que el Ministerio del Ambiente y las instancias de evaluacin y fiscalizacin ambiental cuenten con facultades para articular sus acciones con los gobiernos regionales y locales. Una nueva gestin ambiental para la minera tambin implica el fortalecimiento de las capacidades de prevencin de impactos, tanto desde el inicio como hasta la etapa del cierre de los proyectos, ya que se busca impedir que el legado de pasivos ambientales aumente; que se promuevan evaluaciones integradas; que se desarrollen guas metodolgicas rigurosas; que se incorporen nuevos instrumentos para el ordenamiento territorial y la zonificacin econmica y ecolgica; y que se exija una mayor calidad en los estudios ambientales de acuerdo a los mejores estndares internacionales. Casos de conflictos emblemticos muestran que los EIA no renen requisitos mnimos y no responden a estndares internacionales. Por otro lado, los recursos financieros para hacer frente a costos ambientales potenciales deben estar asegurados en fondos intangibles. Adicionalmente, usando el principio de precaucin,
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una poltica ambiental eficiente debera prohibir el uso de tecnologas de alto riesgo. Tambin es necesaria una nueva gestin de la dimensin territorial de la actividad minera en el pas, que incorpore evaluaciones mnimas antes de la entrega de las concesiones y fortalecer las evaluaciones previas a las autorizaciones de exploraciones. Ello significa romper las dinmicas actuales, caracterizadas por polticas verticales, centralistas, carentes de informacin oportuna y adecuada. Significa fortalecer las tendencias que buscan ordenar y planificar el uso sostenible del territorio, zonificando desde un punto de vista econmico y ecolgico, buscando generar equilibrios ambientales y sociales. Asimismo, la puesta en marcha de procesos de consulta previa libre e informada que superen las evidentes restricciones actuales. Contar con verdaderos procesos de consulta implica ir ms all de los mecanismos voluntarios o de autorregulacin que han caracterizado la toma de decisiones sobre los proyectos mineros. Significa construir relaciones simtricas, en las que fluya toda la informacin relevante para que se puedan tomar las mejores decisiones. Deben ser, adems, procesos oportunos para que puedan influir en la toma de decisiones y consecuencia de dilogos interculturales. La consulta puede y debe implicar: acuerdo, dilogo democrtico intenso entre el Estado, las comunidades y las empresas, desarrollo de capacidades, aprendizajes, etc. Hay todo un paquete que debe ser tomado de manera integral para beneficio de las comunidades y por supuesto para el beneficio de todo el pas.En ese paquete est la posibilidad que el pas, junto con las poblaciones indgenas involucradas, decidan cundo y bajo qu condiciones nos conviene que haya, por ejemplo, minera; cundo le conviene al pas que un determinado ecosistema sea preservado;cundo y de qu forma conviene una determinada obra de infraestructura; etc. Todo esto implica un dilogo intenso que ayudar a fortalecer
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las prcticas democrticas y que terminar definiendo un clima ms favorable para todos, incluidas las inversiones. Acompaando al instrumento de consulta, se necesita crear un mecanismo efectivo para la recepcin y atencin de las quejas de las comunidades, autoridades locales y otros actores de las zonas de influencia de la actividad minera. La ausencia de mecanismos efectivos para la transformacin de conflictos relacionados con la minera, ha provocado que la intervencin de las autoridades competentes se d muchas veces a destiempo, sin estrategias y capacidades adecuadas. Adems, las competencias de diferentes autoridades estatales no han sido claramente delimitadas: el Ministerio de Energa y Minas, el Ministerio del Ambiente y la Defensora del Pueblo, no han desarrollado estrategias articuladas y en muchos casos han terminado compitiendo, mostrando ineficacia en el manejo de los conflictos relacionados con la minera. En el informe de revisin sobre industrias extractivas del Banco Mundial se habla de la necesidad de crear la figura de un oficial de quejas, que permita una atencin oportuna para encausar los conflictos por el camino del dilogo y la colaboracin. En ese sentido ya existen algunas experiencias interesantes de oficinas para el tema minero, como es el caso del Ombudsman para la minera de Australia, de OXFAM Community Aid Broad, que asume casos que involucran a empresas australianas y que ha tenido una intervencin destacada en el caso del conflicto de Tintaya en el sur andino del Per, que involucraba a la empresa BHP Billiton. Si bien los conflictos en las zonas de influencia de la actividad minera involucran a poblaciones diversas, el informe del Banco Mundial hace hincapi en la situacin de los pueblos indgenas. Estas poblaciones perciben hoy en da entre sus amenazas principales el avance de actividades como la minera, frente a la cual no cuentan con verdaderos mecanismos de control y de defensa de sus derechos. Luego de varios aos de expansin minera, es evidente que muchos proyectos han sido desarrollados sin una
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evaluacin adecuada de las consecuencias econmicas, sociales, ambientales y culturales sobre tierras que ocupan comunidades indgenas. Realidades multiculturales como la peruana plantean retos adicionales para construir una relacin adecuada entre los diversos grupos de inters en las zonas de actividad minera, que eviten cualquier forma de marginacin y refuercen estrategias de concertacin y tolerancia, fomentando la participacin informada de estas poblaciones. Otro aspecto que tambin forma parte de los componentes que impulsan nuevas prcticas, es el de la transparencia financiera relacionada con la gestin de los recursos que se generan por las industrias extractivas. Por ejemplo, actualmente est en curso la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas, que plantea como objetivo incrementar el acceso a la informacin sobre los pagos e ingresos de los sectores extractivos en pases donde estas actividades son gravitantes. Impulsada en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, en septiembre de 2002, y respaldada por el Banco Mundial, la iniciativa propone que los gobiernos, empresas extractivas, organismos internacionales, organismos no gubernamentales y otros agentes trabajen en conjunto para desarrollar un marco que promueva la transparencia de pagos e ingresos que reciben los Estados por estas actividades y que deberan destinarse a promover el desarrollo. Organismos de la sociedad civil han propuesto que la transparencia de las industrias extractivas no sea solamente un mecanismo voluntario y que se ample a los contratos que firman las empresas con los Estados.
Comenzando a definir el escenario post extractivista

En el Per desde diversos sectores se viene cuestionando abiertamente el actual escenario de expansin minera. Con sus luchas, poblaciones de diversas regiones en el pas plantean en
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los conflictos no solo el rechazo a la actividad en sus territorios, sino tambin la necesidad que se defina el rol de la minera. Se propone redimensionar la actividad y en algunos casos hasta excluirla de algunas zonas. Por ejemplo, autoridades y actores sociales de cuatro provincias del norte peruano, Ayabaca y Huancabamba en Piura, y San Ignacio y Jan en Cajamarca, han declarado sus territorios como zonas libres de minera. En la declaratoria se fundamenta que: Existen reas del territorio que deberan estar exentas de explotacin minera por su alto valor ecolgico, cultural y socioeconmico. Existen ecosistemas nicos, como los bosques de neblina y los pramos, que son esenciales para la provisin de agua que se utiliza para el consumo humano y el desarrollo de actividades econmico-productivas. Los bosques de neblina y los pramos prestan importantes servicios ambientales: son importantes generadores de agua para la regin norte del pas, pues all se encuentran las nacientes del ro Quiroz (cuenca del Pacfico) y la del ro Chinchipe (cuenca Amaznica). La presencia de una actividad minera a gran escala y los impactos que se generaran afectarn los ciclos hidrolgicos. La declaratoria solicita que se tome en cuenta el valor de los servicios ambientales que brindan los pramos y bosques de neblina. Adems, estos ecosistemas ayudan a preservar especies en peligro de extincin y albergan una enorme cantidad de flora endmica. El desarrollo de un distrito minero en la zona afectar significativamente la produccin agraria que abastece mercados locales e internacionales. Las cuatro provincias apuestan por la agricultura y las nuevas iniciativas de biocomercio, el ecoturismo, entre otras actividades, como oportunidades econmicas reales que ya se estn aprovechando y que buscan ser potenciadas. Estas se pondrn en riesgo si se desarrolla una actividad extractiva de alta intensidad como la minera.
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Advierten que de realizarse la actividad minera en cualquier tipo de escala (grande, mediana y pequea) en estos ecosistemas y con ello excavaciones, explosiones, uso de sustancias txicas, etctera, se provocar la destruccin de la cobertura vegetal. Asimismo, aumentara la probabilidad de desastres, sobre todo si consideramos los fenmenos naturales a los que suele estar expuesta esta zona. De igual manera, la declaracin rechaza todo tipo de actividad minera informal en las cuatro provincias, la que viene generando graves problemas ambientales, sociales y de violencia. Iniciativas como las mencionadas, reflejan preocupaciones locales/regionales y giran en torno a casos especficos. Por otro lado, autoridades regionales y locales elegidas a finales del ao 2010, vienen planteando un debate sobre competencias en relacin al manejo de sus territorios. Se exigen mayores facultades y un primer pedido tiene que ver precisamente con el tema del otorgamiento de las concesiones mineras. Lo que las nuevas autoridades demandan es poder participar en la toma de decisiones. Que las decisiones no se tomen desde el Estado central, de manera vertical e inconsulta; exigen ser informados adecuadamente. Tambin se propone una mayor articulacin entre las diferentes instancias del Estado (nacional, regional y local), un uso planificado del territorio y sus recursos, y que all donde se den actividades mineras, las necesarias, estas sean compatibles con los planes regionales y locales. El escenario post extractivista no significa cero extractivismo. Las poblaciones se imaginan otro tipo de extractivismo minero? En el caso peruano est claro que se viene cuestionando abiertamente el desarrollo minero impuesto y se apunta a redimensionarlo. Si bien no se est hablando de un escenario en el que la minera no tenga espacio, los cambios considerados significarn necesariamente menos minera en varias regiones como se viene exigiendo en el norte del Per y sobre todo redefinir su rol en la economa peruana.
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De una manera u otra, algo de esto est pasando cuando los planes de expansin/inversin que se anuncian desde el Ministerio de Energa y Minas finalmente no se cumplen y el PBI de la minera metlica comienza a caer, como hemos mencionado. El reto es que esto, que en parte ocurre de manera espontnea, reactiva y desordenada, sea el resultado de un proceso que busque en serio y a fondo redefinir el extractivismo minero en el pas. Esta es una tarea central para fundamentar y definir un escenario de transicin post extractivista. Por lo tanto, los retos son enormes para las organizaciones indgenas, frentes de defensa de pobladores, organismos no gubernamentales y redes sociales que han venido planteando estos temas en sus demandas. En los prximos aos, al mismo tiempo que se mantienen los niveles de articulacin y se atienden casos y demandas especficas, se deber disear el escenario de transicin que nos permita construir salidas consensuadas y as superar la situacin actual de alta conflictividad social en las zonas de influencia de las actividades extractivas.
Neoextractivismo progresista y conflicto socioambiental. Una ecologa poltica de la inclusin

Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / Gian Carlo Orellana G.
Se requieren nuevas formas de pensar para resolver los problemas creados por las viejas formas de pensar. Albert Einstein
1. A modo de introduccin
Esta es, acaso, una reflexin insumisa, una tentativa para abrir esferas de conciencia y ayudar a pensar diferente, un construir otros paradigmas para transitar hacia otros futuros deseables frente a lo que formalmente asumimos como el desarrollo de nuestras sociedades, y particularmente del Per. Hoy, el escenario global, dominado por el modelo de sociedad de mercado, se enfrenta a tres situaciones que estn presionando fuertemente qu duda cabe sobre las formas en que deben repensarse las sociedades hacia adelante y que sern determinantes para las transiciones: 1. El cambio global o la crisis ecolgica planetaria, 2. La crisis financiera internacional y 3. Los movimientos de protesta ciudadana, que sin un centro de articulacin definido, y a escala global, empiezan a recuperar las calles para manifestarse contra los efectos de la crisis mundial, en medio de la cual los gobiernos intentan salvar a los grandes actores econmicos a la vez
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Neoextractivismo progresista y conflicto socioambiental
que dejan a los ciudadanos en cada libre. Al momento de llegar la anunciada recesin mundial, la protesta pacfica, que emerge como reaccin alterglobal, puede transformarse radicalmente y tal vez en ese momento se le tome en serio1. Pero mientras en el norte la indignacin es porque no todos estn padeciendo la crisis por igual, en el sur es porque no todos estn participando equitativamente en la distribucin de los beneficios del crecimiento econmico. A partir de ello es posible inferir una comn censura al sistema democrtico y a sus polticos a nivel global, aunque muy pocos se atreven a hablar de la crisis del sistmica capitalista y sobre cul sera la alternativa ante el colapso. Y es que, como bien refiere el profesor Tim Jackson, autor del libro Prosperidad sin crecimiento. Economa para un planeta finito, del 2009:
[...] Toda sociedad se aferra a un mito por el que vive. El nuestro es el mito del crecimiento econmico... El capitalismo occidental depende estructuralmente del crecimiento para su estabilidad. Cuando el crecimiento tambalea como lo ha hecho recientemente los polticos entran en pnico. Las empresas luchan por sobrevivir. La gente pierde sus empleos y a veces sus hogares. Cuestionar el crecimiento se considera un acto de lunticos, idealistas y revolucionarios. Arreglar la economa es solo una parte de la batalla. Tambin tenemos que hacer frente a la retorcida lgica del consumismo. Los das de gastar dinero que no tenemos, en cosas que no necesitamos, para impresionar a gente que no conocemos, se terminaron2 (traduccin: Erick Pajares G. y Gian Carlo Orellana G.).
El 15 de octubre de 2011 se convoc a un movimiento en todo el mundo a travs de las redes sociales. El video de convocatoria dice: Una situacin intolerable, un sistema corrupto, un escndalo global. Vase: www.15october.net 2 Has Western capitalism failed?. BBC News Business , Londres, 22 de septiembre de 2011. http://www.bbc.co.uk/news/business-14972015
Erick Pajares / Carlos Loret de Mola / Gian Carlo Orellana
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Sin embargo, la demanda por una mayor inclusin va no solamente contra los gobiernos que promueven los dogmas del mercado, sino tambin contra aquellos denominados progresistas (si acaso algo ms inclusivos), tal como viene sucediendo cercanamente en Bolivia, pas que presenta un desempeo macroeconmico positivo en los ltimos aos con una asamblea legislativa plurinacional, inclusive pero desestabilizado por las protestas, siendo la ms reciente la de los indgenas que rechazan una carretera de ms de 300 km, financiada y construida por una firma brasilea, que atraviesa el Territorio Indgena y Parque Nacional Isiboro Scure (TIPNIS), una de las zonas reservadas ecolgicas ms grandes del pas (1.2 millones de ha), en la que habitan aproximadamente unos 15 000 indgenas. De otra parte, en el Per, durante la administracin gubernamental de Alan Garca, el crecimiento de los focos de conflicto ha ido aparejado con el crecimiento de la economa, donde la mayora de esas protestas no han sido para reclamar por mejores ingresos laborales, sino esencialmente por la problemtica ambiental. En efecto, el tema de los conflictos socioambientales ha sido un aspecto crtico durante el quinquenio pasado, pues Garca, en su intencin de profundizar el modelo privatista, lleg a sostener incluso que el politesmo y el animismo de ciertos pueblos andinos ponan en peligro las inversiones porque consideraban que un cerro es mgico, y no se pueden poner al margen las inversiones por creencias politestas3. Este pensamiento revela, qu duda cabe, las costuras de una propuesta de desarrollo decimonnica, que responde de algn modo a los intereses de los grupos de poder del Per que perdieron los ltimos comicios electorales. En este contexto es que Ollanta Humala accede a la Presidencia de la Repblica, con la propuesta poltica de la gran transformacin,
3 Entrevista de Willax TV (Cecilia Valenzuela) con Alan Garca (28 de enero de 2011). http://sites.willax.tv/ceciliavalenzuela/entrevistas/alan-garcia-en-mqh.html
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que implicaba la redefinicin de la relacin entre el Estado y el poder empresarial, as como el rediseo de los fundamentos del modelo econmico primario exportador, la revisin y renegociacin de los acuerdos comerciales (tratados de libre comercio), el cobro del windfall tax o impuesto a las sobreganancias mineras, y una visin de la inclusin social que incorporaba el reconocimiento de la otredad4. Con la actitud crtica permanente que exige el anlisis de la gestin de la cosa pblica, debemos cuestionar cmo la actual administracin gubernamental est mostrando tempranamente seales bastante contradictorias en relacin a las necesarias transformaciones que requiere el pas, para transitar por una va alternativa al estilo de desarrollo impuesto. En primer lugar, en lo relativo al gravamen minero, el Grupo Propuesta Ciudadana ha estimado que la recaudacin sera aproximadamente el 50% (1420 millones de soles por ao)5 del monto anunciado de manera oficial en la presentacin del gabinete en el Congreso de la Repblica (3000 millones de soles por ao), considerando que tanto la Ley n. 29788, Ley de Regalas Mineras; la Ley n. 29789, Ley del Impuesto Especial a la Minera; y la Ley n. 29790, Ley del Gravamen Especial a la Minera, se aplican sobre las utilidades operativas (y no sobre el valor de las ventas), las cuales resultan de la deduccin a los ingresos por ventas, los costos de ventas y los gastos operativos que incluyen los gastos de ventas y administrativos, segn el ordenamiento legal.
4 Mediante Ley n. 29792, publicada el 20 de octubre de 2011 en el diario oficial El Peruano, se crea el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS), que segn prescribe su artculo 3 [...] comprende a todas las entidades del Estado, de los tres niveles de gobierno, vinculadas con el cumplimiento de las polticas nacionales en materia de promocin del desarrollo social, la inclusin y la equidad. 5 vila, Gustavo. Evaluacin de los proyectos de ley sobre el nuevo gravamen minero. Nota de Informacin y Anlisis, n. 10. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2011, pp. 5.
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A decir del experto en temas energticos, Jorge Manco Zaconetti, se ha bastardeado la esencia de la ley de regalas al gusto e inters de la Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa (SNMPE). Zaconetti subraya que:
[...] se ha perdido una oportunidad histrica para cambiar las condiciones de explotacin minera en nuestro pas... el nuevo marco tributario en el sector ha sido un mal negocio para el Estado, que agravar los conflictos sociales y pondr en riesgo la gobernabilidad, en especial cuando los gobiernos locales y regionales protesten por los menores recursos provenientes del canon y regalas6.
En segundo lugar, habindose promulgado la Ley n. 29785, Ley de Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indgenas u originarios (reconocidos por el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo OIT), an no reglamentada7, en la que se invoca el principio del plazo razonable8 para la realizacin de los procesos de consulta previa sobre medidas legislativas o administrativas que afecten sus derechos, se conoce ahora que el plazo mnimo se reducira entre seis y ocho meses, incluyendo los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), segn declaraciones vertidas por el propio Presidente del Consejo de Ministros9. Dichas posturas ponen en evidencia la discordancia entre lo que empieza a hacer el actual gobierno y lo que sealara un tiempo antes, con relacin al tema ambiental como factor de inclusin social. Al respecto, el propio Jefe del Gabinete Ministerial dijo:
6 Manco Zaconetti, Jorge. El nuevo marco tributario minero amigable. Per: Regresividad en la defensa del inters pblico. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), 2011. 7 Aprobada por el Congreso de la Repblica el 31 de agosto de 2011 y publicada el 07 de septiembre de 2011 en el diario oficial El Peruano. 8 Artculo 4, numeral 5, de la ley. 9 Gobierno reducir a 6 meses estudios de consulta previa e impacto ambiental para impulsar inversiones. Andina. Agencia Peruana de Noticias, Lima, 13 de octubre de 2011.http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-gobierno-reducira-a-6-mesesestudios-consulta-previa-e-impacto-ambiental-para-impulsar-inversiones-381971.aspx
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[...] La lucha contra la exclusin social tiene un componente ambiental que no puede ser soslayado. No es posible hablar de inclusin social sin establecer su relacin con la agenda ambiental pendiente del pas. Los impactos ambientales se amplifican en los sectores sociales ms vulnerables. En ese sentido, las polticas pblicas en materia ambiental que el Gobierno busca implementar en los prximos cinco aos tienen un claro enfoque de derechos e inclusin social10.
Tales medidas devienen en concesiones que flexibilizan an ms el marco institucional de polticas y el regulatorio en materia ambiental, con el objetivo de contemporizar con las inversiones en actividades extractivas, y atraerlas, asegurando un trato ms rpido hacia la inversin. Entonces, bastar la estrategia del cambio gradual y una mayor inversin en programas sociales para generar inclusin?, una mejor redistribucin del crecimiento econmico del pas a travs de una poltica pblica de inclusin (y todos los programas sociales juntos) resulta suficiente para atender y estabilizar las demandas sociales?, bastar una deficiente e imprecisa (en varios aspectos) norma de consulta previa a las comunidades, para garantizar la gobernabilidad del pas y evitar la proliferacin y el escalamiento de los conflictos socioambientales que emergen por la competencia entre diversos actores, tanto por el acceso, uso y control de los recursos naturales, como por los problemas derivados de las externalidades ambientales negativas11?, cmo se definen las polticas de inclusin sin tomar en cuenta la crisis de representacin y legitimidad de las organizaciones sociales y gremiales, de la que no se habla porque no sera polticamente correcto?, este
Exposicin del Primer Ministro, Salomn Lerner Ghitis, sobre la poltica general del gobierno y las principales medidas de gestin, ante el Congreso de la Repblica, el 25 de agosto de 2011. 11 Las externalidades son los efectos provocados en el bienestar de los dems agentes causados por las actividades de un agente. Las externalidades negativas (deseconoma externa) se producen cuando las acciones de un agente reducen el bienestar de otros agentes de la economa, no existiendo transaccin econmica entre ellos.
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modelo de progresismo redefine verdaderamente su forma de relacionarse con el poder empresarial extractivista?, hasta qu punto este progresismo termina siendo funcional a los juegos de poder del mercado?, bajo el discurso de una mayor inclusin este progresismo no est desplazando la necesidad de repensar la poltica econmica y mirar con mayor profundidad las dinmicas de la crisis global que emergen por una forma insostenible de visionar el desarrollo?, no se omite acaso este progresismo de analizar las transiciones y alternativas frente a la crisis sistmica? Solo es posible proponer mayor inclusin cuando reconocemos que existe exclusin (ambos conceptos estn ntimamente relacionados). Estamos de acuerdo con disear e implementar polticas inclusivas, como no, pero podemos sealar y no con poca certeza que la inclusin no ser viable en el pas sino contamos con polticas pblicas alternativas al actual modelo desarrollo. Inclusin implica ms, mucho ms, que solo polticas econmicas de crecimiento y de redistribucin fuertemente atadas a las actividades extractivas en general, y a la minera en particular, para obtener recursos que se inyectan a programas sociales. Inclusin demanda tambin muchsimo ms que la implementacin de procesos de consulta previa a las comunidades andino amaznicas, para legitimar el ingreso de emprendimientos extractivos a sus tierras. A lo largo de estas reflexiones ensayaremos algunas respuestas para ayudar a aclarar las interrogantes planteadas.
Marco terico para una ecologa poltica de la inclusin

La propuesta ecopoltica en un contexto de cambio global: Porque el bien-estar no se trata de dinero
Para desarrollar un anlisis que desvele la conflictividad socioambiental como expresin de una demanda social por inclusin, acudimos a la Ecologa Poltica, que introduce el concepto de supervivencia humana y desarrolla un anlisis crtico del funcionamiento
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y de los valores de nuestras sociedades industriales y de la cultura occidental12. As tenemos que la inclusin exige la incorporacin de otra dimensin en su estructura conceptual: la del sistema socioecolgico total13, como modelo de sustentabilidad. Esa es, an, una dimensin negada. Segn el ndice de Capacidades Bsicas (ICB) 2011, de Social Watch:
[...] El comercio mundial y el ingreso per cpita crecieron ms rpidamente en la primera dcada del siglo XXI que en la dcada anterior, pero los avances contra la pobreza se enlentecieron. La brecha se ampli por la distribucin desigual de los beneficios de la prosperidad (vase la figura 1). Ahora que los aos de vacas gordas parecen estar cediendo el paso a una recesin mundial, las personas ms vulnerables, las que no se beneficiaron con el crecimiento acelerado de la economa, sufrirn ms con una nueva contraccin. Para peor, el auge econmico de la primera dcada del siglo no aceler a los indicadores sociales pero s agrav el deterioro ambiental. Las emisiones per cpita de dixido de carbono, conocido como CO2, o sea, el carbn que se libera en la atmsfera como resultado de quemar combustibles fsiles, haban bajado entre 1990 y el 2000, pero volvieron a subir en los ltimos diez aos. El concepto de que la erradicacin de la pobreza y el logro de la dignidad bsica para todos exigen un modelo de desarrollo que destruya el medio ambiente, es errneo14.
Marcellesi, Florent. Ecologa Poltica: Gnesis, Teora y Praxis de la Ideologa Verde. Cuadernos Bakeaz, n. 85. Bilbao: Bakeaz, 2008, pp.4-7. http://pdf.bakeaz.efaber. net/publication/full_text/102/CB85_maqueta_pdf.pdf 13 Un sistema socioecolgico est conformado por un componente (subsistema) societal (o humano) en interaccin con un componente ecolgico (o biofsico). Puede ser urbano o rural, y puede definirse a diversas escalas, desde lo local a lo global. Vase: Gallopn, G.C. et al. Global Impoverishment, Sustainable Development and the Environment: A Conceptual Approach . Int. Journal Social Science (ISSJ), vol. 121, n. 3. Paris: UNESCO, 1989, pp. 375- 397. 14 Vase: Social Watch. ndice de Capacidades Bsicas, 2011. Montevideo: Social Watch, 2011. http://www.socialwatch.org/sites/default/files/ICB2011_esp.pdf
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Para formular el ICB se toma en cuenta datos directos de bienestar y no el ingreso monetario15. El estudio revela que toda la primera dcada del siglo XXI fue una dcada perdida en la lucha contra la pobreza, a pesar del excelente desempeo de las economas, en particular las de los pases en desarrollo. Figura N 1
Comercio mundial
Ingreso per cpita mundial
ndice de capacidades bsicas mundial
1990
2000
2011
Las cifras para el 2011 muestran que el desempeo econmico y el bienestar de las personas no van de la mano. Fuente: ndice de Capacidades Bsicas, 2011. Social Watch, 2011.
Entonces, para construir procesos alternativos al desarrollo debemos reconocer la existencia de lmites fsicos, siendo necesario poner a debate el planteamiento ecologista poltico: el consumo de bienes materiales debe reducirse, las necesidades humanas no
La medicin ms conocida de extrema pobreza es la lnea de un dlar diario establecida por el Banco Mundial, ahora llevada a 1.25 para contemplar la inflacin. Segn el Banco Mundial, entre 1980 y 2005, el porcentaje de indigentes en el mundo se habra reducido a la mitad. El riesgo de que no se alcance el objetivo internacional de continuar reducindola a ese ritmo hasta el 2015 provendra de la crisis alimentaria, con precios agrcolas altos o voltiles, o de las repercusiones de la crisis financiera internacional.
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se satisfacen mejor con un crecimiento econmico continuo. Si el crecimiento tiene lmites, el consumo tambin debe tenerlos. De modo tal que una ecologa poltica de la inclusin nos lleva a tener en cuestin si la inclusin social, funcionalizada por los intereses y presiones del mercado, sirve sino esencialmente para mantenernos dentro de las estructuras de una economamundo inviable, por insostenible; o si acaso lo que debemos hacer es transitar hacia la internalizacin de la multidimensionalidad del concepto de bien-estar, lo que implica, en principio, romper con el sesgo intencional que lo ata a la idea de acumulacin material y aprender a adecuar as como dice E. Morn nuestra visin del mundo, al mundo16 (y no a la inversa). Ni la abundancia infinita, ni el consumo continuo, ni el crecimiento perpetuo son posibles, considerando la deplecin17 y la translimitacin ecolgica (ecological overshoot, lmites fsicos)18. El reciclaje o el uso de energas renovables no solucionarn el problema, pues el problema radica en el modelo de produccin19. Para una mejor comprensin de las distancias entre crecimiento material y bienestar, resulta importante hacer una precisin sobre nuestras necesidades y satisfactores. Max-Neef refiere que necesidades y satisfactores tienden a confundirse y que son estos ltimos los culturalmente determinados. Nuestros satisfactores son modificables por otros que se encuentren en armona con el medio en el cual hemos de desarrollar nuestra existencia. Necesitamos construir satisfactores adecuados, introducir el sentido del lmite y reflexionar sobre las cosas que verdaderamente necesitamos o que realmente nos hacen felices. Por ejemplo: el automvil
Morin, Edgar. Introduccin a una poltica del hombre. Barcelona: Editorial Gedisa S.A., 2002. 17 Agotamiento de un recurso natural por explotacin. 18 La translimitacin ecolgica consiste en utilizar los recursos naturales por encima de la capacidad de renovacin. 19 Dobson, Andrew. Pensamiento Poltico Verde. Una nueva ideologa para el siglo XXI. Barcelona: Paids Ibrica, 1997.
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es un satisfactor, no una necesidad; el acceso a un determinado lugar es la necesidad20. Bajo estas consideraciones podemos sealar que una poltica pblica para la inclusin, sustentada centralmente en la redistribucin de los beneficios del crecimiento econmico, ser insostenible en el tiempo.
Los conflictos socioambientales como demanda por inclusin

La teora dice que la inclusin social de cualquier persona, colectivo o territorio pasa, en primer lugar, por el acceso garantizado a la ciudadana y a los derechos econmicos, polticos y sociales respectivos, as como a las posibilidades de participacin efectiva en la esfera poltica. En segundo lugar, la inclusin social de toda persona o grupo social pasa por la conexin y la solidez de las redes de reciprocidad social, ya sean estas de carcter afectivo, familiar, vecinal, comunitario u de otro tipo. Algunos especialistas sostienen incluso que en Amrica Latina, en donde la persistencia de un modelo econmico excluyente es un factor central de la fragilidad del sistema democrtico con un desarrollo econmico y social cuyo rasgo ms saltante es precisamente el alto nivel de desigualdad y exclusin, la gobernabilidad democrtica no puede exonerarse de la bsqueda de soluciones para la inclusin social y la reduccin de las desigualdades. As pues, los conflictos socioambientales, en tanto expresin que emerge de la exclusin, estn accionando demandas por una mayor participacin (inclusin) poltica, entendiendo que [...] los conflictos por el acceso, aprovechamiento (uso), control, distribucin y conservacin de los recursos naturales, son esencialmente
20 Max-neef, Manfred. Desarrollo a escala humana. Conceptos aplicaciones y algunas reflexiones. Barcelona: Icaria, 1994.
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polticos y asimtricos, en los que se ponen en juego intereses de poder21.

Repensar la aproximacin conceptual a los conflictos socioambientales
Es casi ya una convencin sealar que la causa central que gesta los conflictos socioambientales radica en un cuestionamiento al modelo de desarrollo extractivista impuesto por los gobiernos a las poblaciones locales que habitan en las zonas en las que se encuentran los recursos naturales. Eso es cierto, pero solo parcialmente. Estas reflexiones aspiran por lo tanto aportar una aproximacin conceptual renovada sobre el tema, partiendo de una pregunta: cul es la caracterizacin del conflicto socioambiental en Amrica Latina, y por extensin, en el Per? En efecto, a medida que la dinmica de globalizacin de los intercambios econmicos fue aumentando en los pases del tercer mundo, mucho ms que la conservacin ambiental que era justamente lo que preocupaba y preocupa a los pases del norte, se empez a poner en juego la distribucin de la riqueza y de las oportunidades sociales, pero al mismo tiempo empez a crecer la demanda por un mayor espacio de participacin en la negociacin poltica sobre cmo administrar los recursos naturales que estn dinamizando el crecimiento material a escala planetaria. Los aos noventa fueron para Amrica Latina el punto de partida para la agudizacin de los principales conflictos socioambientales, ya que adems de crecer en nmero, estos conflictos empezaron a cobrar mayor intensidad. Tal situacin es coincidente con la implantacin del modelo econmico neoliberal para los pases latinoamericanos. En tal sentido, los objetivos econmicos
Pajares, Erick. Capitalismo sustentable o la crisis de gobernabilidad de los recursos naturales?. En: desco, ed. Per Hoy. Centralismo y concentracin. Lima: desco, 2010.
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del poder empresarial respaldados por gobiernos que buscan elevar la competitividad y la insercin global de las economas nacionales entran, de manera importante, en tensin con las expectativas de desarrollo y calidad de vida de la poblacin que busca no quedar por fuera, especialmente en contextos de marcada desigualdad social22. De esta forma, los conflictos socioambientales ponen en contacto a los dos extremos de la escala social: las empresas globalizadas y los grupos poblacionales pobres, fuerzas que en un contexto de debilidad relativa para el cumplimiento del papel regulador y de proteccin del bien comn que debe cumplir el Estado, generan formas extremas de polarizacin social. A decir de Cesar Padilla Ormeo y Pablo San Martn Saavedra23 investigadores del Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales (OLCA) algunos sectores sociales pretenden prevenir los conflictos ambientales sin entender que, muchas veces, la incompatibilidad de intereses que estos manifiestan es absoluta e irreconciliable, tal como el derecho a la proteccin de la salud de una comunidad por un lado, y por otro, a la mayor rentabilidad o la aceleracin en la tasa de retorno de una inversin. Tampoco se ha llegado a comprender an que la expresin de estos conflictos es la nica forma de poner en evidencia, ante la opinin pblica y las instancias de toma de decisiones, el costo ilegtimo que gran parte de los proyectos extractivos impone a las comunidades por no internalizar los costos ambientales de dichos emprendimientos24.
La desigualdad es un producto histrico, resultado de la explotacin y el acaparamiento de oportunidades, que est sujeto al accionar humano; consiste en la distribucin dispareja de atributos entre un conjunto de unidades sociales tales como individuos, las categoras, los grupos o las regiones. 23 Padilla Ormeo, Csar y San Martn Saavedra, Pablo. Conflictos Ambientales. Una Oportunidad para la Democracia. Santiago de Chile: Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales (OLCA) e Instituto de Ecologa Poltica (IEP), 2004. 24 Por ejemplo, Sabine Kurtenbach argumenta que el acceso desigual a la tierra y a otros recursos naturales es la causa fundamental del conflicto socioambiental
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Estos rasgos que aparecen en la composicin de los conflictos socioambientales, son igualmente aplicables al Per.
Dimensiones y enfoques del conflicto socioambiental
La aproximacin histrica al devenir del conflicto socioambiental nos permite delinear los rasgos centrales del concepto, sus causas y consecuencias. El trmino conflicto proviene de la palabra en latn conflictos que significa choque. Hablar de l es referirse a una situacin en la que un actor se encuentra en oposicin consciente con otros actores, que pueden ser personas, grupos, organizaciones sociales o instituciones, debido a que persiguen objetivos contrarios, lo que los coloca en extremos antagnicos, en situacin de enfrentamiento, confrontacin y lucha. El conflicto sobreviene cuando diversos grupos se accionan para incrementar su acceso al poder. Desde esta perspectiva, el cambio producto de este conflicto engendrar nuevas tensiones y conflictos. Considerando que el trmino ambiental hace referencia a todo proceso que expresa una relacin entre naturaleza y cultura, el conflicto socioambiental se produce en el proceso humano de apropiacin y transformacin de la naturaleza y los sistemas tecnolgicos que sobre ella intervienen, en dos niveles o dimensiones: a) Como choque de intereses entre quienes causan un problema ecolgico y quienes reciben las consecuencias o impactos negativos de dichos problemas. b) Como desacuerdo o disputa por la distribucin y uso de los recursos naturales entre los pobladores de un territorio determinado o entre los pobladores locales de la zona de
en Colombia. Vase: Kurtenbach, Sabine. Anlisis del Conflicto en Colombia. Bogot: Friedrich Ebert Stiftung, 2005.
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intervencin de un proyecto, y una empresa extractiva (pblica o privada). Este tipo de conflictos ambientales se da alrededor de la propiedad o posesin sobre los recursos naturales que necesitan las personas, comunidades y pases, para producir bienes y servicios que satisfagan sus necesidades. Por lo tanto, no es lo mismo un problema ecolgico y/o dao ambiental, que un conflicto ambiental. Los dos primeros conceptos se refieren al deterioro de los recursos naturales, es decir, a la contaminacin de las aguas, del aire, del suelo, del bosque, la fauna, a la erosin, a la ocupacin del espacio pblico o a la contaminacin visual, entre otros aspectos. En resumen, el problema ecolgico o dao ambiental describe las situaciones de deterioro y/o agotamiento del medio natural, mientras que el conflicto ambiental hace referencia a procesos sociales suscitados por el desacuerdo que genera la apropiacin, distribucin y utilizacin de los recursos naturales, y a la movilizacin y denuncia contra los causantes de los daos ecolgicos25. Tericos del conflicto ambiental proponen diversos enfoques epistemolgicos, algunos desde concepciones clsicas y otros desde visiones crticas de la realidad. Mientras los que se ubican en el pensamiento clsico definen el conflicto como algo innato a la interaccin social, necesario para su evolucin porque se producen por la incompatibilidad entre los seres humanos, los que piensan la realidad de una manera ms crtica lo definen como el resultado de la estructura econmica y de poder de la sociedad capitalista, que se resolver con el cambio: la transformacin del modo de relacin, la participacin de los actores en la sociedad y fundamentalmente en la equidad y oportunidad para la toma de decisiones sobre cmo encarar el desarrollo.
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Corantioquia. Manejo de Conflictos Ambientales. Medelln: Corantioquia, 2001.
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Esta ltima corriente de pensamiento en la que destacan Murray Bochn y Joan Martnez Allier considera que los conflictos ambientales pueden ser fuente creadora de nuevas opciones, sin que esto signifique la exaltacin del egosmo, ni exclusivamente la supervivencia del ms fuerte. Dicha visin propone que el actual modelo dominante de apropiacin, construccin, control y utilizacin de la naturaleza, debe ser desafiado para evitar que el futuro de la sociedad humana siga enfatizando en sus peores aspectos, no solo la destruccin del entorno natural, sino tambin la desigualdad social, la guerra, el empobrecimiento biolgico y humano, entre otros26.
Es lo mismo conflicto ambiental y conflicto socioambiental?
Para el caso latinoamericano hay diferencias, pues los conflictos, ms que de orden puramente ambiental (referidos a los problemas de afectacin sobre los recursos naturales), son de orden socioambiental, en tanto se presentan relaciones de choque y confrontacin por las dificultades en la interaccin social, la falta de dilogo y ausencia de confianza, la escasa participacin ciudadana en las decisiones pblicas, siendo el conflicto de orden ms social y poltico que exclusivamente tcnico. Algunos autores introducen una diferencia entre supuestos conflictos ambientales que opondran solo a actores exgenos (como los activistas de organizaciones ambientalistas), al Estado y a las empresas, y conflictos socioambientales que adems de aquellos actores, incluiran a las sociedades y comunidades directamente afectadas por un proyecto de extraccin de recursos naturales en su entorno.
Palacio, Germn y Ulloa, Astrid. Repensando la Naturaleza. Encuentros y Desencuentros disciplinarios en torno a lo ambiental. Bogot: Universidad Nacional de Colombia, 2002.
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Los actores exgenos forman parte de la sociedad civil y su intervencin en un conflicto tiene sentido siempre y cuando este irrumpa en el campo del poder, definido por Bourdie como el lugar de las luchas entre agentes que detienen un tipo de capital econmico, cultural o poltico27. Francisco Sabatini28 utiliza la categora de conflicto ambiental para referirse a los que se dan en torno a la distribucin de las denominadas externalidades o efectos externos derivados de los usos del suelo, es decir, de nuevas actividades que se desarrollan en un lugar, y conflictos socioambientales a aquellas disputas causadas por el acceso y control de los recursos del medio ambiente, especialmente de la tierra, el agua, los minerales, entre otros. Segn Sabatini, la fase actual de acumulacin capitalista est significando una agudizacin de las presiones sobre los recursos naturales, provocando degradacin, escasez y privaciones sociales, que son factores que propician el desarrollo de conflictos. La economa capitalista que emergi de la profunda y larga crisis que despuntara al comienzo de los aos setenta, es ms agresiva y flexible, penetrando en nuevos sectores de actividad donde se pudiera valorizar el capital, como el de servicios pblicos en Amrica Latina. Pero los conflictos socioambientales actuales son mucho ms que meras disputas por la propiedad de un recurso. En ellos se encuentran enfrentadas tambin cosmovisiones y estilos de vida. De una parte, el medio ambiente es visto como un recurso econmico o sistema de recursos naturales, y de otra, el medio ambiente es equivalente a espacios o escenarios de vida. El problema
27 Fontaine, Guillaume. Enfoques Conceptuales y metodolgicos para una sociologa de los conflictos ambientales. En: Martha Crdenas y Manuel Rodrguez, ed. Guerra, Sociedad y Medio Ambiente. Bogot: Foro Nacional Ambiental, 2004. 28 Sabatini, Francisco y Seplveda, Claudia. Conflictos Ambientales, entre la globalizacin y la sociedad civil. Santiago de Chile: Centro de Investigacin y Planificacin para el Medio Ambiente (CIPMA), 2002.
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radica en que el encuentro entre estas dos perspectivas se da bajo un contexto o lgica de dominacin, y de exclusin.
Inclusin social o progresismo neoextractivista?

Entre el neoextractivismo y las transiciones necesarias
Es preciso sealar que en un pasado relativamente reciente, las corrientes progresistas y de izquierda afirmaban que el extractivismo propiciaba la pobreza, las economas de enclave eran percibidas de modo negativo, y por lo tanto se buscaban alternativas de salida a esas condiciones. Sin embargo, actualmente se ha suscitado una reversin y los gobiernos progresistas estn adoptando paulatinamente un nuevo discurso a partir del cual se asume que el extractivismo resulta ahora una condicin necesaria para combatir la pobreza y lograr el desarrollo. Muchos de estos gobiernos sostienen incluso que su misin es alcanzar una nueva eficiencia en el extractivismo y con ello captar mayores recursos, por lo que se promueve cada vez ms las inversiones mineras, petroleras y gasferas. El neoextractivismo progresista o extractivismo de los gobiernos de izquierda29, no cuestiona la esencia del extractivismo como apropiacin intensiva de los recursos naturales y la exportacin de materias primas, pero s enfatiza esencialmente en lo que implica el papel asignado al Estado: la captacin de parte de las ganancias en juego y la focalizacin del uso de dichos recursos. As, el neoextractivismo30 es aceptado como uno de los pilares fundamentales del crecimiento econmico y un factor clave para
29 Vase: Gudynas, Eduardo. Diez tesis urgentes sobre el nuevo extractivismo. Contextos y demandas bajo el progresismo sudamericano actual. Extractivismo, poltica y sociedad. Quito: Centro Andino de Accin Popular (CAAP) y Centro Latino Americano de Ecologa Social (CLAES), 2009. 30 El discurso neoextractivista integra conceptos tales como soberana sobre los recursos naturales, justicia social y reivindicacin tnica (incluyendo las visiones
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combatir la pobreza a escala nacional. Se asume que ese crecimiento generar beneficios que se redistribuirn al resto de la sociedad (goteo o chorreo). Un Estado con mayor protagonismo es el que debe liderar y promover esa redistribucin, de modo tal que los gobiernos progresistas no cuestionan la visin reduccionista que pretende homologar crecimiento econmico con desarrollo, y por lo tanto no se piensa, al menos por ahora, en otro futuro alternativo al desarrollo. El Estado busca captar los excedentes provenientes del extractivismo y al usar parte de estos en la implementacin de programas sociales, logra que esa legitimidad social tambin pueda ser usada para defender actividades extractivas, justificndose como progresistas por esa visin de inclusin social. As, el progresismo se vuelve dependiente del extractivismo para captar recursos financieros, lo cual explica el apoyo a este tipo de emprendimientos y la permanente bsqueda de mayores inversiones. El extractivismo resulta pues un componente ms del estilo de desarrollo propiciado por el progresismo y se asume como necesario y urgente. Lo que antes ofrecan las empresas extractivas como progreso, empleo y bienestar para el pas y las comunidades locales, reaparece ahora bajo las formas de una mayor presencia estatal. En efecto, en todas las administraciones gubernamentales de perfil neoextractivista progresista se observan marcadas resistencias frente a las cuestiones ambientales, se niegan o minimizan (e incluso se incrementan) los impactos ambientales y sociales, y se flexibiliza el marco regulatorio de proteccin ambiental, lo cual redunda en el recrudecimiento de los conflictos socioambientales, agudizndose la crisis de gobernabilidad. El progresismo latinoamericano hoy acepta el desarrollo convencional, de base capitalista, pero con ajustes que le agregan al
tradicionales sobre el buen vivir); con abiertos mensajes desarrollistas y, en algunos casos, autoritarios.
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Estado la funcin de compensar los efectos negativos, de modo tal que el progresismo neoextractivista deviene en un capitalismo benvolo31, 32. En el caso del Per, si bien el Primer Ministro seal en la presentacin de su gabinete ministerial ante el Congreso de la Repblica, en ocasin del voto de investidura, que: [...] Asistimos al agotamiento de un tipo de crecimiento que, si bien redujo la pobreza, no distribuye de manera equitativa los esfuerzos que los peruanos hacemos todos los das y que, por el contrario, conserva la desigualdad, no conserva apropiadamente nuestro medio ambientee incrementa la informalidad y la ilegalidad33; lo cierto es que las medidas que est adoptando el actual gobierno en relacin a la gestin del medio ambiente y los recursos naturales, lo coloca hoy bastante ms cerca del progresismo neoextractivista, que de avizorar los lmites de un modelo de economa primaria que se sustenta en el crecimiento por exportacin de commodities, exonerndose de pensar las transiciones postextractivistas. Debemos precisar que las transiciones son procesos que combinan tanto rupturas como transformaciones y en tanto son un proceso no resultara realista pretender un estilo de desarrollo postextractivista en el corto plazo. Las transiciones tampoco proponen prohibir todas las formas de extractivismo, sino la necesidad de alternativas que permitan redimensionar el peso de los sectores extractivos en la economa del pas, y eso es fundamental para dimensionar la inclusin social y el bien-estar, ms all del mero crecimiento econmico y material.
El Estado mantiene, alienta y hasta subvenciona una estrategia de apropiacin de la naturaleza, y al mismo tiempo debe tomar medidas para protegerse y legitimarse frente a los daos que esto origina. Este es, entonces, un desempeo frgil e inestable. 32 Vase: Gudynas, Eduardo. La ecologa poltica de la crisis global y los lmites del capitalismo benvolo. conos. Revista de Ciencias Sociales, n. 36. Quito: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2010, pp. 53-67. 33 Exposicin del Primer Ministro, Salomn Lerner Ghitis, sobre la poltica general del gobierno y principales medidas de gestin, ante el Congreso de la Repblica, el 25 de agosto de 2011.
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A modo de conclusin: Entre los lmites del estilo de desarrollo y la alternativa al desarrollo
a. La visin del actual gobierno ha mutado drstica y rpidamente, pasando de la propuesta de transformacin del modelo de crecimiento lo cual deba llevarlo a pensar en las transiciones a un progresismo funcionalizado por el extractivismo (neoextractivismo), que le permite disponer de excedentes para una mayor inversin social. De este modo, la gradualidad de los cambios no est orientada a plantear alternativas a los lmites del modelo de crecimiento (o alternativas al desarrollo), sino a contemporizar con el modelo mismo, compensando a travs de programas sociales los impactos negativos de las inversiones extractivas, como forma de amortiguar las demandas y protestas de la ciudadana. b. El progresismo neoextractivista es un componente nuevo dentro de la versin latinoamericana del desarrollismo, que mantiene la fe en el progreso material y en el crecimiento econmico basado en la apropiacin de los recursos naturales. En el Per estamos pues transitando del neoconservadurismo de Alan Garca, al neoextractivismo progresista de Ollanta Humala, cuando lo que se esperaba era que la actual administracin gubernamental disee e implemente, gradualmente, una poltica postextractivista, es decir, un conjunto de alternativas enfocadas en salir de la dependencia extractivista.
c. El neoextractivismo limita un anlisis ms profundo sobre el estilo de desarrollo vigente, mientras que las izquierdas, al renunciar a esa posibilidad, legitiman as las situaciones actuales. Ya no se cuestiona ni la validez del extractivismo actual, ni las consecuencias de la inequidad que conlleva, y bajo la prdica progresista de una recuperacin del poder estatal, el debate se centra en cmo usar los excedentes que
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provienen de las inversiones extractivas. Esto es precisamente lo que est sucediendo en el Per, luego de que la actual administracin gubernamental negociar con el sector minero el nuevo marco tributario minero amigable. d. Los conflictos socioambientales como medio para ejercer una mayor demanda por inclusin (participacin poltica) en el diseo de polticas y toma de decisiones sobre el medioambiente y los recursos naturales, se incrementarn en el contexto de una gestin gubernamental progresista, con vocacin neoextractivista, como la actual. Y es que el discurso reivindicativo sobre los derechos de los pueblos indgenas encontrar su lmite frente al inters superior del Estado por captar mayores recursos para la inversin social, recursos que se obtienen a partir de las inversiones extractivas en el pas. De este modo, los sectores sociales que motivan las mejores causas progresistas se convierten nuevamente en los outsiders de un modelo desarrollista, matizado por el neoextractivismo progresista. e. Partiendo de la nocin de las interrelaciones de las dinmicas globales con los procesos nacionales y locales, es preciso reconocer que los lmites naturales al crecimiento ya han sido traspasados. Entonces, si la poblacin y la economa estn realmente ms all de los lmites, las teoras vigentes sobre el cambio social se vern profundamente perturbadas. Si la era del desarrollo ya alcanz sus lmites, entonces las teoras sociolgicas que postulan el desarrollo indefinido tendrn el mismo destino. El corolario inmediato de la crisis global ser frenar el crecimiento, buscando el llamado Estado estacionario34, concebido como una fase intermedia,
34 Daly, Herman. Toward a Steady State Economy. San Francisco: W.H. Freeman & Co., 1973.
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una frenada, una etapa de transicin hacia los modelos de decrecimiento. As, el posdesarrollo deber enfatizar en la construccin de modelos sin crecimiento y en el potenciamiento de las estrategias de resistencia y resiliencia a escala local-regional, partiendo de realidades sociales que han sido excluidas por el modelo de desarrollo, y que se presentan, o como vas alternativas de desarrollo, o como alternativas al desarrollo.
En un escenario de cambio global que nos est mostrando ya el fin del mito de la abundancia infinita, resulta fundamental acercar una reflexin crtica sobre las implicancias de un neoextractivismo que va filtrando, y condicionando, el diseo e implementacin de las polticas nacionales, as como la toma de decisiones, en materia econmica, social y ambiental, con el auspicio como no de algunos sectores interesados, dentro y fuera del actual gobierno. Esas contradicciones, entre lo que se le propuso al pas y lo que se est haciendo, nos llevan a confirmar que, como dira Sharada Prasad, [...] en poltica, lo que importa no es saber quin es quin, sino quin est con quin.
Las nuevas luchas en el Altiplano*

Paulo Vilca A.
Los conflictos ocurridos en Puno el ao 2011 han merecido una serie de informes, artculos y reportajes, la mayora de los cuales intentan explicar los acontecimientos a partir de una sucesin de hechos y actores vinculados a la poltica regional reciente, en tanto otros buscan entenderlos como manifestaciones de una movilizacin tnica mayor liderada por los aymaras del sur, a quienes se sumaron los quechuas del norte. Sin duda, ambas perspectivas son importantes en tanto permiten abarcar la complejidad de los diversos conflictos y abren la puerta a una serie de debates que tendrn que ser abordados en el futuro. Sin embargo, junto a ambas visiones, tambin es posible ubicar las movilizaciones puneas en una perspectiva histrica, tomando como base el inmenso trabajo realizado por Jos Luis Rnique en La batalla por Puno1, lo que permitira afirmar que ingresamos a una nueva etapa en la que la lucha por la tierra se va convirtiendo
El presente texto es producto de una exposicin del autor realizada en desco, en el marco del taller permanente de reflexin anual que da lugar a los volmenes temticos de la serie Per Hoy. Fue elaborado hacia fines de setiembre de 2011, previo a su nombramiento como Director General de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos del Ministerio de Cultura. Nuestro agradecimiento al autor por su generosa colaboracin al autorizar su publicacin en estas pginas. 1 Rnique, Jos Luis. La batalla por Puno. Conflicto agrario y Nacin en los Andes peruanos. 1866-1995. Lima: Casa de Estudios del Socialismo (SUR) - Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2004.
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Las nuevas luchas en el Altiplano
en una lucha por el territorio y el control de los recursos. En ese sentido, este artculo es un primer intento para desarrollar algunos elementos de la historia poltica de los ltimos veinte aos de la regin altiplnica.
La dcada fujimorista
La historia punea relatada por Rnique llega a inicios de los noventa, cerrando el largo captulo de luchas campesinas por la tierra que coincidi con la derrota de Sendero Luminoso y el fortalecimiento del Fujimorismo, que hegemoniz el poder en la regin durante toda la dcada, a travs de una amplia red de operadores (los clsicos ingenieros extensionistas recorran todos los rincones de la regin), quienes actuaban bajo el paraguas del Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos (PRONAMACHCS) y la Direccin Regional Agraria, dirigidas por el representante directo del rgimen2, Gustavo Ibarra Imata. Como contrapartida, la otrora poderosa Federacin Departamental de Campesinos de Puno (FDCP) fue decayendo paulatinamente, al igual que la gran mayora de organizaciones sociales. Casi al mismo tiempo, las comunidades campesinas ingresaban a un periodo de parcelacin de la tierra comunal que se hizo posible gracias a las modificaciones legales en el rgimen de tenencia y propiedad de las tierras comunales, impulsadas por el gobierno a partir del ao 19953. Ello fue aprovechado por un sector de las comunidades, especialmente aquellas que haban sido constituidas al calor de la lucha
2 Vase el Informe de la Comisin de acusaciones constitucionales respecto de la denuncia N 5. http://www.congreso.gob.pe/comisiones/2000/acusaciones/denuncia05.htm 3 Ley 26505, Ley de la inversin privada en el desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas.
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por la tierra de la dcada de los 80, cuyas solicitudes de parcelacin inundaron las oficinas del Proyecto Especial de Titulacin de Tierras (PETT) y de las oficinas de Registros Pblicos de Juliaca y Puno. Aunque algunos avizoraban que este proceso podra acabar con la realidad comunal, lo cierto es que la distribucin de la tierra fue solamente eso, una distribucin de la tierra que no llev a la disgregacin de una organizacin de base comunitaria y actuacin colectiva. Durante estos primeros aos, la otra gran lucha punea fue la construccin de la Hidroelctrica de San Gabn, ubicada en la selva alta de la provincia de Carabaya, al norte de la regin. La marcha de los mechachuas puso el tema en agenda nacional a fines del ao 1993, empezndose la construccin de la obra el ao 1996, para ser inaugurada finalmente en enero del ao 20104. El fujimorismo cumpla as con uno de los ms importantes sueos puneos, aunque casi paralelamente se iniciaban las movilizaciones de usuarios de electricidad de los sectores rurales exigiendo tarifas sociales. En esta dcada se hara ms evidente el acelerado proceso de urbanizacin de la regin. Las capitales provinciales incrementan su poblacin con los migrantes campesinos y va cambiando el rostro de pueblo de Azngaro y Melgar en el norte, e Ilave en el sur. Puno, la capital, tambin aumenta su poblacin, pero el mayor crecimiento correspondera a Juliaca, que se va convirtiendo en la principal urbe del Altiplano, merced a su estratgica ubicacin como nodo comercial del sur del pas y su articulacin con El Alto y La Paz en Bolivia. Otro elemento de este proceso urbanizador lo constituyen los centros poblados rurales como emplazamientos que aglutinan a
4 Un recuento de este proceso se puede encontrar en el artculo: Flores Flores, Gustavo. San Gabn, un sueo hecho realidad, 10 aos despus. Los Andes, 17 de enero de 2010. Vase: http://www.losandes.com.pe/Nacional/20100117/32044.html
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grupos de comunidades o parcialidades, que solicitan y obtienen su reconocimiento como municipalidades, aumentando el nmero de estas ao a ao. De hecho, Puno llegar a ser el departamento con la mayor cantidad de municipalidades de centros poblados del pas. La constitucin de dichas instancias es una de las principales estrategias de la poblacin campesina para lograr cierto nivel de representacin poltica y acceso al presupuesto de las municipalidades distritales y provinciales. Es tambin el primer paso para la ansiada distritalizacin. Por otro lado, a nivel poltico, se produce lo que bien podra llamarse el surgimiento de los profesionales campesinos. La Universidad Nacional del Altiplano (UNA) es el principal centro de formacin profesional en Puno desde la dcada del setenta y a ella acuden los hijos del campo que, una vez salidos de las aulas, iran accediendo a los cargos pblicos y tentando suerte cada vez ms en las elecciones municipales. El funcionamiento de la Universidad Andina Nstor Cceres Velsquez (UANCV), en Juliaca, ser otro elemento que contribuir de manera decisiva en este proceso. Los nuevos tiempos polticos tienen uno de sus mejores ejemplos en la trayectoria de Gregorio Ticona, nacido en el distrito de Pilcuyo (El Collao - Ilave) y dirigente de la Federacin Departamental de Campesinos de Puno, base de la Confederacin Campesina del Per (CCP). La carrera poltica de Ticona sera fulgurante. Elegido alcalde de su distrito en 1990, sera el primer alcalde provincial de El Collao - Ilave, donde se mantendra hasta 1998, dando el salto desde all a la alcalda de Puno, derrotando a la tradicional clase poltica de la ciudad lacustre. Al respecto, Juan Mendoza seala la importancia de este caso, ya que en ninguna otra parte del pas ha habido un alcalde indio en una capital departamental. Gregorio Ticona consigue llegar a la cspide poltica regional vigente en ese entonces y luego entra a las ligas nacionales el ao 2000, al ser elegido congresista por Somos Per. Sin embargo, acabara abruptamente su carrera como parte de los congresistas trnsfugas captados por el fujimontesinismo. La exitosa carrera
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de Ticona tendra un correlato a nivel local en la obtencin del poder por parte de muchos profesionales campesinos, ya sea como alcaldes, regidores o funcionarios municipales. De alguna manera ello revela un proceso de inclusin poltica que persiste y que se ha profundizado. Los aos finales de los noventa seran de quiebre para otro actor fundamental en la historia punea: la iglesia del sur andino. La comprometida y ciertamente poderosa iglesia catlica, que jug un papel fundamental en la derrota del senderismo as como en el avance del Partido Unificado Mariateguista (PUM), empez un repliegue que durara hasta la actualidad. El ao 1998, el Obispo de Puno, Jess Mateo Caldern, era reemplazado por Jorge Carrin, cuyas ideas eclesiales y polticas distaban del catolicismo progresista, producindose una serie de desencuentros cuyos resultados se veran con claridad durante la siguiente dcada.
Los primeros aos del nuevo siglo

La cada de Alberto Fujimori y la etapa electoral que dur hasta finales del ao 2002, fueron momentos fructferos para que una serie de actores polticos alcanzaran un mayor protagonismo, aprovechando el vaco dejado tras la huida de los representantes del fujimorismo5. Tal es el caso de David Jimnez Sardn, antiguo militante de Puka Llacta e ingeniero agrnomo egresado de la UNA, quien volva a Puno luego de varios aos de ausencia a tentar suerte en la poltica. Jimnez postul el 2001 como candidato al Congreso de la Repblica por Unin por el Per y al no haber sido elegido forma el Movimiento por la Autonoma Regional Quechua y Aymara (MARQA), grupo conformado con sus antiguos
Otro elemento es el declive de los hermanos Cceres Velsquez (los Kennedy del Altiplano) y la desaparicin del Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos (FRENATRACA), sobre todo como actor principal de la poltica juliaquea.
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compaeros Pukas de la universidad, con el que participara en las elecciones regionales del 2002. Durante esta campaa Jimnez promueve un ensalzamiento de la identidad quechua y aymara6, as como la implementacin de un proyecto de desarrollo basado en la industrializacin de la fibra de alpaca, frente a las clsicas reivindicaciones campesinistas de su principal rival, Poder Democrtico Regional (PDR), movimiento poltico heredero del PUM izquierdista que haba gobernado la regin hasta 1992, liderado por el exdiputado Alberto Quintanilla. La eleccin del 2002 sera finalmente ganada por Jimnez, quien se convertira en el primer presidente regional puneo. La nueva gestin regional estuvo caracterizada por una serie de denuncias de malos manejos y actos de corrupcin. Sin embargo, Jimnez siempre mostr tener un sentido de la oportunidad e iniciativa poltica, tal como hizo en relacin a lo que ocurra en Bolivia con los pedidos de autonoma del movimiento Camba en Santa Cruz y que l utilizara para lanzar el Movimiento por la Autonoma de Puno, con la finalidad de sumar rditos polticos y desviar los ataques de sus adversarios. Lo cierto es que ms all de algunas reuniones y un manifiesto de los intelectuales de Puno, esta iniciativa fue rechazada por diferentes sectores7 y tampoco se tradujo en propuestas polticas concretas8, pero servira de base al Federalismo de Hernn Fuentes9.
La postura poltica de Jimnez llama la atencin al ser l mismo un representante del sector de los gerentes, tcnicos encargados de dirigir las empresas creadas por la Reforma Agraria (Sociedades Agrcolas de Inters Social SAIS, Empresas de Propiedad Social EPS, Rurales), que actuaron como una suerte de neohacendados. 7 Al respecto, organizaciones, polticos y analistas rechazaran la propuesta de Jimnez: http://peru21.pe/impresa/noticia/autonomia-puno-contraproducenteafirma-analista-toche/2005-02-02/80499 http://www.larepublica.pe/01-02-2005/puno-rechaza-propuesta-de-jimenez 8 Un acercamiento de los lmites de la propuesta autonomista pueden encontrarse en el siguiente artculo: http://www.noticiasser.pe/01/03/2005/descentralizacion/ %C2%BFautonomia-regional-punena 9 Federalismo: La nueva propaganda de Hernn Fuentes. Vase: http://www. losandes.com.pe/Editorial/20090427/21400.html
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Otra propuesta que s cont con un sostenido apoyo popular desde los ochenta y se relanz durante los primeros aos de la nueva dcada, fue la construccin de la carretera Transocenica, va que permitira la llegada al Brasil. El persistente anhelo puneo y la escasa transparencia gubernamental para la determinacin de la ruta final, produjo una serie de movilizaciones y paros exigiendo al gobierno la ejecucin de la obra por Puno. Esta fue finalmente declarada de inters nacional por Alejandro Toledo el 2004, siendo entregada la concesin para su construccin al ao siguiente. De otro lado, las controversias al interior de la iglesia catlica fueron marcando mucho ms claramente las diferencias entre la tendencia progresista que todava tena como base las prelaturas de Ayaviri y Juli (norte y sur respectivamente), y la visin pragmtica y conservadora de la Dicesis de Puno. El activismo de los organismos de pastoral social como las Vicaras de Derechos Humanos, los Institutos de Educacin Rural (IER) en el sector productivo, as como las Critas, que haban conformado una red de trabajo que involucraba a decenas de parroquias, se fue debilitando ante la ausencia de las instituciones dependientes del Obispo Carrin. Pero tal vez mucho ms importante que ello fue ir perdiendo la visin poltica compartida que se construa ao tras ao en los encuentros de teologa y las reuniones de coyuntura, organizadas por el Instituto de Pastoral Andina (IPA), en Chucuito. En dichos espacios se estableca el derrotero de la intervencin de la iglesia en el sur andino y se ratificaba el compromiso con la opcin preferencial por los pobres, principio que haba guiado su trabajo las ltimas dcadas. El apoyo de los obispos Juan Godayol de Ayaviri y Elio Prez de Juli, fue fundamental para continuar en esa tradicin, pero esta situacin se modificara prontamente con los cambios en la jerarqua catlica. El apoyo al trabajo de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin sera el ltimo gran esfuerzo que realizara la iglesia sur andina como tal, brindando
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cuadros profesionales, abriendo sus archivos y dando soporte poltico para la reconstruccin de la historia del conflicto armado interno en Puno10. En este contexto, se produce un hecho que marcara el inicio de un nuevo periodo de conflictividad social. El 29 de mayo del 2003, un grupo de estudiantes universitarios tom el local de la UNA, en plena vigencia del estado de emergencia declarado por el gobierno de Alejandro Toledo. A consecuencia de ello, una patrulla mixta integrada por efectivos militares y policiales que deba brindar seguridad, acab enfrentada con centenas de estudiantes, producto de lo cual falleci un universitario y decenas de otras personas resultaron heridas11. Las protestas continuaron y un da despus se produce una masiva movilizacin que paraliza la capital, como no ocurra hace mucho tiempo. La gravedad de los hechos es tal que obliga a un repliegue del Ejrcito y la Polica, mientras en Lima el gobierno se ve obligado a levantar el estado de emergencia. Pero no sera esta la mayor crisis que tendra que enfrentar el Presidente Alejandro Toledo, pues un ao despus en la ciudad de Ilave se producira una crisis mayor.
Ilave y los conflictos locales12

El 2 de abril del ao 2004, en la ciudad de Ilave, capital de la provincia de El Collao, se inician las protestas en contra del alcalde Cirilo Fernando Robles Callomamani. La escasa atencin del gobierno
Vase: http://www.cverdad.org.pe/informacion/nprensa/notas. php?idnota=122 11 De acuerdo a la Defensora del Pueblo, hubo 69 heridos, entre civiles, policas y militares. Vase Informe Defensorial N 76. http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/defensoriales/ informe_76.pdf 12 He desarrollado parte de este tema en el siguiente artculo: http://www. noticiasser.pe/21/09/2005/descentralizacion/gobernabilidad-y-descentralizacionen-puno-%C2%BFdescentralizando-los-proble
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central y las tenaces pugnas entre las facciones polticas urbanas y rurales de la zona, acabaron trgicamente con el asesinato del alcalde el 26 de abril13, lo que caus una conmocin poltica nacional y la censura del Ministro del Interior Fernando Rospigliosi. Las negociaciones para encontrar una salida al caso y reabrir la municipalidad tomaron varios meses hasta la realizacin de elecciones complementarias, donde result electo Miguel ngel Flores, candidato de la autodenominada Lista nica14. Mientras tanto, en el imaginario nacional, tales hechos eran interpretados como la expresin de un pueblo particularmente rebelde: los aymaras. Pero Ilave no sera el nico caso, ya que a mediados del mismo mes de abril, en la nortea localidad de Ayaviri, un grupo de dirigentes vecinales tomaba el local de la municipalidad, exigiendo la destitucin del alcalde provincial Ricardo Chvez, y aunque se realiz una intervencin policial pocos das despus, el resultado fue que durante largos meses el local municipal estuvo bajo control de la polica, mientras se resolvan largos e inexplicables procesos judiciales que acabaron dndole la razn al burgomaestre, permitiendo su retorno a la conduccin del gobierno local. Lo mismo ocurra en el distrito de Tilali, fronterizo con Bolivia, donde un oficial de la Polica Nacional se tuvo que ofrecer para ser intercambiado por otros subalternos retenidos en el local municipal, en protesta contra del alcalde Melecio Larico, a quien acusaban de corrupto y al que revocaran posteriormente. En Asillo, provincia de Azngaro, tambin se tom el local municipal y se bloquearon las carreteras exigiendo la salida del alcalde Antoln Huaricacha, quien acabara detenido en el Penal de
Ramn Pajuelo ha realizado las investigaciones ms agudas sobre este caso. Vase: Pajuelo, Ramn. No hay ley para nosotros. Lima: Servicios Educativos Rurales (SER) - Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2009. 14 Se llam Lista nica a la lista encabezada por Miguel ngel Flores Chambi como candidato a la Municipalidad Provincial de El Collao, presentada por el Comit de Lucha de Ilave. Sin embargo, el ltimo da de inscripcin se presentaron otras 11 listas de candidatos.
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La Capilla en Juliaca. Pocos meses despus, en Chupa, el conflicto entre el cuerpo municipal y los vecinos se agravaba con el lacrado del local municipal realizado por el fiscal provincial, luego de las movilizaciones realizadas ante las acusaciones de corrupcin en contra del alcalde Juvencio Humpire y dos regidores. El ao siguiente tambin estuvo signado por movilizaciones. En el distrito de Kelluyo (Chucuito), se impeda el ingreso del alcalde Alejandro Vilcanqui, acusado de actos de corrupcin. Despus de algunos das la autoridad pudo retornar luego de haber pedido perdn a la poblacin por los errores cometidos. Poco tiempo despus se tom el municipio en el distrito de Santa Rosa (Melgar), por la no rendicin de cuentas del alcalde Julin Paucar. Esto provoc la declaracin de suspensin de la autoridad y posterior vacancia. Lo mismo ocurri con Luis Ccama, alcalde del distrito de Pucara, que mantuvo una larga pugna con la poblacin urbana del distrito, llegando a gobernar desde un centro poblado durante largos meses. Este caso pudo acabar trgicamente cuando el alcalde fue retenido en mayo del ao 2006, liberado solo cuando declar aceptar la decisin del Concejo Municipal que declaraba su vacancia. Este panorama convirti a Puno en la regin con mayor nmero de conflictos municipales, demostrando la fragilidad de la institucionalidad municipal para responder a las expectativas de la ciudadana, pero sobre todo la escasa capacidad de respuesta de organismos como la Contralora General de la Repblica, el Jurado Nacional de Elecciones y el Poder Judicial. Pero no seran nicamente los conflictos municipales los que mereceran atencin, sino que tambin surgiran otros de ndole distinta que daran cuenta de la complejidad social y econmica punea. Precisamente, cuando todo pareca volver a la normalidad en Ilave con la realizacin de las elecciones municipales en octubre del 2004, tres campesinos que protestaban por la erradicacin
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forzosa de los cultivos de hoja de coca, fueron muertos por efectivos policiales que custodiaban la Villa de Trabajadores de la Hidroelctrica de San Gabn en la provincia de Carabaya, poniendo sobre el tapete el tema cocalero. Tradicionalmente los sembros de hoja de coca estuvieron ubicados en la provincia de Sandia, por lo que su presencia en la otra cuenca amaznica daba cuenta del crecimiento del narcotrfico. La poco eficaz poltica estatal para hacer frente a esta problemtica, facilita la actuacin de las firmas colombianas y mexicanas, y el cada vez mayor sembro de cocales en los distritos de Masiapo y San Juan del Oro. Esta situacin acaba afectando a la ms importante experiencia de asociatividad campesina de la regin. En efecto, lo que no haban podido conseguir las escuelas campesinas del PUM a nivel empresarial y organizativo, lo obtuvieron los esforzados inmigrantes aymaras que llegaron a la cuenca del Alto Tambopata, que conformaron en 1970 la Central de Cooperativas Agrarias Cafetaleras de los Valles de Sandia (CECOVASA). Los cafetaleros puneos alcanzaran el mayor reconocimiento a su trabajo el ao 2010, al obtener el premio al mejor caf del mundo por el caf Tunki de Wilson Sucaticona15. No obstante, la continuidad de CECOVASA es puesta en cuestin por el avance de la hoja de coca. Por otro lado, el crecimiento del contrabando y las acciones policiales y aduaneras para controlarlo, provocaron que en diciembre del 2004 ms de diez mil comerciantes realizaran una manifestacin en la ciudad de Juliaca, exigiendo el cese de los operativos. Pero esa no sera la nica respuesta. La culebra sera la otra manera de responder y demostrara una organizacin comercial mucho ms sofisticada que la requerida para desarrollar el contrabando hormiga en la zona sur. Los convoyes de camiones, cargados con mercadera y fuertemente resguardados por hombres armados, ingresaran impunemente por el norte del lago hasta
15 Vase: Tunki es el caf del ao en concurso de la SCAA 2010. http://www.cecovasa. com.pe/cecovasa/docs/Cafe-TUNKI-de-CECOVASA-Peru,-Mejor-del-Mundo.pdf
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llegar a los almacenes de Juliaca, desde donde los productos sern distribuidos a todo el sur del pas. Durante esos aos, el crecimiento de la minera informal en la cordillera de Carabaya, especialmente en los yacimientos de La Rinconada y Ananea, provoc la alarmante contaminacin del ro Ramis, afectando la poblacin de Azngaro y Carabaya. Los campesinos que habitaban a lo largo de la cuenca iniciaron una serie de movilizaciones exigiendo medidas para detener el crecimiento de la minera e iniciar la descontaminacin del ro, pero sus demandas no fueron atendidas ms all de la conformacin de comisiones para tratar el tema. La falta de atencin a estas demandas traera consigo nuevos conflictos en los siguientes aos. Por su parte, los cambios en la iglesia catlica hacia posiciones ms conservadoras se consolidaran con el nombramiento de los nuevos obispos de Ayaviri y Juli, Kay Martin Schmalhausen y Jos Mara Ortega Trinidad, respectivamente. El primero perteneca al Sodalicio de Vida Cristiana y el segundo a la Sociedad de Santa Cruz, afiliada al Opus Dei. Ambos modificaran profundamente el trabajo eclesial alejndose de lo realizado los anteriores 40 a 50 aos, clausuraran las oficinas de la pastoral social y despediran a sacerdotes, monjas y laicos. Pero no se detendran all, sino que tambin dejaran de lado a las dos rdenes que sostuvieron largos aos el trabajo en cada prelatura: los Sagrados Corazones y los Maryknoll. Con ello, el trabajo poltico fundamental desempeado por la iglesia catlica, en especial en las zonas rurales, llegaba prcticamente a su fin. Siguiendo sus propias convicciones y obligados por las nuevas circunstancias, un grupo de laicos encabezado por Mauricio Rodrguez, director de Pachamama Radio, seguira solo su camino rumbo al gobierno regional.
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Aymarismo y radicalismo
Los sucesos de Ilave no solo significaron el reconocimiento de los aymaras a nivel nacional, sino que tambin permitieron su ingreso a la escena poltica: De pronto, ellos tuvieron un auditorio nacional para presentar y difundir una nueva bandera en la historia de las reivindicaciones en el pas: la de la identidad tnica16. El aymarismo fue el discurso que alcanz un indito protagonismo poltico en el sur de la regin durante las elecciones del ao 2006, con la victoria de dos candidatos que lo utilizaron ampliamente: Eugenio Barbaito en Juli y Fortunato Calli en Ilave. A ellos se sumara Juan Huanca, alcalde de Yunguyo, para conformar la Unin de Municipalidades Aymaras (UMA) como un frente que intent articular los gobiernos locales del sur, logrndose incluir en un primer momento a los alcaldes de las provincias aymaras del norte (Huancan y Moho), aunque con poco entusiasmo. Asimismo, el 2007 se convocan a algunas sesiones del denominado Parlamento Aymara en Ilave, donde los activistas de los diferentes movimientos existentes buscaban articular una serie de propuestas polticas y donde tambin se realizan actos simblicos de revaloracin de la identidad. De esta manera se crean dos capitales de la nacin aymara, una en Ilave y otra en Yunguyo, mientras la Wifala17 empieza a flamear de manera permanente en las municipalidades. Mientras tanto los nombres de los dirigentes
16 Vilca, Paulo y Santos, Aldo. Aymara markasa winaypacha wiaya. Quehacer, n. 166. Lima: desco, 2007, pp. 80-88. http://www.desco.org.pe/quehacer-todas.shtml?x=4553 17 La wiphala (aymara: wiphala, emblema ) es una bandera cuadrangular de siete colores usada por algunas etnias de los Andes. Existen unas variantes de la wiphala. La ms extendida es la usada en la actualidad como smbolo tnico del pueblo aymara, la cual fue reconocida como smbolo del Estado Boliviano por la Constitucin de 2008 en el artculo 6 (II).
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Hugo Llano y Milton Cariapaza se haran usuales en los medios de comunicacin18. Por su parte, los alcaldes aymaristas atravesaran una serie de dificultades al enfrentarse al da a da de la gestin municipal. Quizs el caso ms llamativo sea el de Eugenio Barbaito, alcalde provincial de Juli. Barbaito, a quien tambin se conoca como papalindo, era un personaje peculiar que ensay un discurso populista de reivindicacin tnica durante la campaa municipal, con el que finalmente gan las elecciones. Sin embargo, solo se mantuvo en el cargo poco ms de un ao, ya que fue vacado por incurrir en nepotismo. Durante los meses que estuvo en el gobierno tuvo una psima gestin y no pas de ser un personaje folclrico en el escenario poltico regional. De hecho, fue el primero (y el nico) que se hizo llamar mallku19, imitando la denominacin usada por algunos dirigentes bolivianos, adems de no ocultar sus aspiraciones de convertirse en el Evo peruano. Lo cierto es que los alcaldes de la UMA fueron absorbidos por la rutina municipal y, finalmente, ms all de lo simblico que sugera la apelacin a la nacin aymara, no se produjo ninguna propuesta poltica concreta. La UMA simplemente dej de funcionar hasta desaparecer20. A nivel regional, las elecciones del ao 2006 presentaban como candidato favorito a Alberto Quintanilla, quien postulaba
18 Venganza contra dirigente aimara! Vase: http://www.losandes.com.pe/ Politica/20090826/26286.html 19 Mallku (espritu de las montaas, conocido como mallku kunturi, el seor de gran altura), es una deidad aymara que representa la cumbre, no solo geogrfica, sino tambin jerrquica; por ello tambin se denomina Mallku a un tipo de autoridad poltica, que junto a la Talla, son autoridades de la marka (un tipo de organizacin regional). Mallku kunturi es el relacionador de los hombres y mujeres con los apus (los cerros sagrados) o los espritus y las fuerzas de la vida de las montaas. Los aymaras hablan y dialogan respetuosamente con el Mallku, y realizan su culto en la falda del cerro en el mes de enero. 20 El artculo de Aldo Santos, Y dnde estn los aymaras?, desarrolla ms ampliamente este tema. Vase: http://www.losandes.com.pe/Opinion/20100714/38419.html
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nuevamente por el PDR. Quintanilla, amigo personal de Javier Diez Canseco, tentaba por segunda vez la presidencia de la regin y se le consideraba virtualmente como ganador, no obstante no haber podido establecer alianzas con los otros movimientos polticos de izquierda que lo miraban con recelo, especialmente los sectores provenientes de la iglesia catlica. Pero la victoria correspondera al abogado Hernn Fuentes, natural del distrito de Asillo, quien era conocido por ser uno de los principales periodistas de la ciudad de Juliaca. Fuentes, propietario de la radio Mi Per, difunda desde dicho medio un discurso radical y antisistema cercano a las posiciones de Antauro Humala, que mezclaba con la defensa de las causas populares. Cada vez que se produca alguna movilizacin en la ciudad de los vientos, l apareca como periodista y abogado, asesorando a diferentes organizaciones sociales. El prestigio ganado de esa manera le permiti convertirse en el candidato de Avanza Pas, superando por escaso margen a Alberto Quintanilla. El gobierno de Fuentes se caracteriz por el desorden, as como por acusaciones de corrupcin. Desde antes de de asumir el cargo, rompe con Avanza Pas y el Consejo Regional, desarrollando una gestin personalista y arbitraria que tuvo como eje central un discurso confrontacional frente al gobierno central. Como parte de este, y radicalizando el autonomismo de David Jimnez, Hernn Fuentes enarbola el Federalismo como principal propuesta, obteniendo notoriedad meditica a nivel nacional, a pesar de no contar con mayor respaldo social en la regin. De hecho, el rechazo de la poblacin fue mayoritario y no pas de ser un discurso funcional al papel que buscaba tener en la poltica regional y nacional21. De otro lado, los discursos tnicos van adquiriendo un cariz distinto como respuesta al fracaso de las gestiones municipales: la defensa del territorio. Las controversias territoriales con
21 Los fines electorales del libro de Hernn Fuentes. Vase: http://www.noticiasser. pe/29/04/2009/descentralizacion/los-fines-electorales-del-libro-de-hernan-fuentes
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Moquegua producen una serie de reclamos que son recogidos por el Frente de Defensa de la Zona Sur de Puno, liderado por el dirigente Hugo Llano22, quien difunda desde haca varios aos atrs un discurso de reivindicacin tnica. Llano form parte de la gestin municipal de la provincia El Collao y adquiere protagonismo como defensor del territorio puneo, agregando un tinte tnico a dicho rol al afirmar que los aymaras seran los defensores de la integridad territorial. La popularidad de Llano cruza la frontera y llega a ser identificado en Bolivia como supuesto operador peruano del presidente Evo Morales23 y uno de los principales lderes indigenistas. Durante esos aos, Walter Aduviri se desempea como uno de sus lugartenientes. Otro actor poltico que empieza a adquirir cierta notoriedad es el Movimiento por la Amnista y Derechos Fundamentales (MOVADEF), brazo poltico de Sendero Luminoso, conformado por nuevos simpatizantes y otras personas liberadas luego de haber purgado crcel por el delito de terrorismo. Una de ellas sera Vasty Lescano, esposa del dirigente senderista Edmundo Cox, quien retorna a Puno con la finalidad de formalizar la inscripcin del movimiento para participar en las elecciones regionales del ao 2010, mientras pasea su presencia por los diferentes medios de comunicacin radiales y televisivos de Juliaca y Puno. A pesar del activismo de sus voceros, los discursos radicales y aymaristas mostraran sus lmites a nivel electoral en las elecciones regionales del ao 2010, aunque su eficacia quedara plenamente
22 Crece tensin por lmite entre Moquegua y Puno. Vase: http://peru21.pe/ impresa/noticia/crece-tension-limite-entre-moquegua-puno/2009-10-16/258785 23 El diario cruceo El Deber abordara el supuesto rol de Hugo Llano. Un peridico limeo seala que Evo tiene operador en Per. Vase: http://www.eldeber.com. bo/2009/2009-08-18/vernotaahora.php?id=090817234538 Por su parte, el diario puneo Los Andes tambin recogera esta informacin en la nota: Hugo Llano, Evo es nuestro gua. Vase: http://www.losandes.com.pe/ Politica/20090908/26849.html
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demostrada durante las movilizaciones y conflictos sociales que se produciran durante el 2011.
Los nuevos conflictos

En este escenario, una serie de nuevos conflictos empezaran a gestarse en la regin. El ingreso de la mediana minera en las provincias de Lampa (Arasi) y en la frontera con Moquegua (Aruntani), traera consigo una serie de controversias sobre temas vinculados a la contaminacin y el monto del canon, mientras en Carabaya, las labores de exploracin de uranio tambin alertaran a la ciudadana. Todos estos hechos iran generando un contexto de mayor desconfianza con respecto a la actividad minera y su crecimiento en zonas donde no haba tenido mayor presencia. Aunque en ese momento las protestas todava eran dbiles, quedaba claro que el ingreso al campo puneo de estos nuevos y poderosos actores iba a convertirse en motivo de pugnas y reacomodos. A su vez, la exigencia al gobierno regional para la construccin de vas de comunicacin sera el motivo para la realizacin de las movilizaciones ms importantes contra Hernn Fuentes. El asfaltado de la carretera Yunguyo-Copani, as como la construccin de la nueva carretera a Sandia, llevaran a la poblacin a bloquear el acceso a la capital durante varios das. A pesar de contar con los recursos necesarios, la gestin regional fuentista demostraba su escasa capacidad para atender demandas bsicas de la ciudadana. De otro lado, el proyecto de construccin de la hidroelctrica de Inambari, que inundara cerca de 40 mil hectreas y 100 kilmetros de la recin construida carretera Interocenica Sur, sera mayoritariamente rechazado, provocando marchas y paros en la provincia de Carabaya, que seran apoyados por la gran mayora de las instituciones y organizaciones de todo Puno. La poca transparencia gubernamental sobre un proyecto que cambiara profundamente el territorio amaznico puneo para producir
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energa destinada al Brasil, generara el surgimiento de una opinin pblica desfavorable a dicha iniciativa. Finalmente, la ausencia de soluciones concretas a la contaminacin de la cuenca del ro Ramis por parte de la minera ilegal, pondra el tema en agenda cada cierto tiempo con los paros realizados por la poblacin de la zona y el reinicio de largas aunque poco efectivas negociaciones. A pesar de la gravedad de una situacin que afectaba a decenas de miles de personas, el gobierno central no implement ninguna medida para frenar el crecimiento de la actividad minera ilegal, ni tampoco para remediar los daos ambientales que produca. Por el contrario, los mineros informales se movilizaron en repetidas oportunidades a Puno exigiendo al gobierno regional la ejecucin de proyectos que les permitieran contar con energa elctrica para incrementar sus operaciones. De esta manera, La Rinconada se convertira en un territorio liberado de la accin estatal, donde solo prima la ley del oro.
Las elecciones regionales de 2010

En medio de este contexto crispado, se realizan las elecciones regionales del ao 2010 24 con 20 movimientos tentando la presidencia. Como era previsible, la fragmentacin del voto haca inevitable la realizacin de una segunda vuelta en la que resultara ganador el movimiento poltico Aymaras y Quechuas Unidos por el Cambio (AQU), que haba obtenido poco ms de 15% en la primera eleccin. El Movimiento AQU era liderado por
24 Un anlisis previo a este proceso se puede encontrar en: Vilca, Paulo; Santos, Aldo y Choquehuanca, Zenn. Fragmentacin o pulverizacin poltica?: Las elecciones regionales en Puno. noticiasser.pe, Puno, 15 de agosto de 2010. http://www.noticiasser.pe/15/09/2010/altiplano-politico/altiplanopolitico/%C2%BFfragmentacion-o-pulverizacion-politica-las-eleccio Para mayores detalles sobre la segunda vuelta en Puno, puede revisarse el artculo Segunda vuelta electoral en el Altiplano, en: http://www.noticiasser.pe/20/10/2010/ cabildo-abierto/segunda-vuelta-electoral-en-el-altiplano
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Mauricio Rodrguez, un laico de la iglesia sur-andina, propietario y periodista de Pachamama Radio, cuyas ondas serviran para que Rodrguez intervenga diariamente en el debate poltico y se convirtiera en uno de los principales lderes de opinin en la regin, tal como lo haba hecho aos atrs en radio Onda Azul, que perteneca a la Dicesis de Puno. Con respecto al movimiento, este se encontraba conformado por varios laicos y operadores de lo que haba sido la iglesia sur-andina, as como por sectores de profesionales campesinos, logrando pasar a la segunda vuelta teniendo como base un discurso moderado de centro izquierda, cuyo principal capital poltico era el prestigio de Rodrguez25. La otra agrupacin que lleg a la segunda vuelta, ganando la primera con ms del 20%, fue el movimiento RAICES, que llevaba como candidato a Juan Luque, rector de la Universidad Andina de Juliaca. RAICES, una franquicia de propiedad del ex alcalde provincial de Puno y actual congresista por Per Posible, Mariano Portugal, es un grupo creado para participar en procesos electorales y por ello articula a diversos y variopintos operadores, con la finalidad de obtener candidatos y apoyo en los ms de cien distritos puneos. Como tal, el pragmatismo constituye su sello de identidad. Cabe sealar que el gran derrotado en las elecciones sera nuevamente Alberto Quintanilla, candidato por PDR, que iba en alianza con el partido nacionalista. La tercera derrota de la izquierda tradicional punea no solo mostraba la limitacin de su discurso, sino sobre todo la ausencia de un liderazgo alternativo al del lder tradicional, con lo que el futuro del movimiento quedaba prcticamente hipotecado a la suerte poltica del caudillo. Cabe sealar que la campaa de la segunda vuelta electoral fue una guerra encarnizada entre Luque y Rodrguez, que no acab
Realic un primer acercamiento a la victoria de Rodrguez en: Elecciones en Puno: el triunfo de AQU. Vase: http://www.noticiasser.pe/06/12/2010/altiplanopolitico/altiplano-politico/elecciones-en-puno-el-triunfo-de-aqui
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con las elecciones del 5 de diciembre, sino que continuara una vez instalada la nueva gestin. Si bien Mauricio Rodrguez gan la presidencia, qued en minora en el Consejo Regional, por lo que debi enfrentar una oposicin frontal del movimiento RAICES, y la de otras organizaciones polticas y sociales. La poca disposicin del nuevo presidente regional para establecer alianzas con sectores cercanos como la izquierda de Quintanilla, as como la evidente inexperiencia poltica y en el manejo de la gestin pblica de su equipo de trabajo, seran debilidades que le pasaran factura pronto a la nueva gestin.
Los conflictos del ao 2011

El crecimiento de las tierras concesionadas para el desarrollo de la minera, as como el desarrollo de actividades de exploracin en el distrito de Huacullani por parte de la empresa minera Santa Ana, al sur de la regin, sirvieron de base para las acciones que realizara el Frente de Defensa de los Recursos Naturales de la zona Sur, liderado por Walter Aduviri, hasta entonces lugarteniente del dirigente Hugo Llano, que se vio obligado a dejar el cargo para postular al Congreso de la Repblica por el partido Per Posible. Aduviri, en alianza con los consejeros regionales del movimiento RAICES, dirigira la protesta contra el presidente regional Mauricio Rodrguez, a quien acusaba de ser favorable a la minera por negarse a suscribir una ordenanza que declaraba a Puno zona intangible para las concesiones mineras, no obstante saber perfectamente que ello no se encontraba en el mbito de las competencias regionales26. A partir de ese momento los hechos se sucederan con rapidez, desbordando el mbito regional y al propio presidente, que
Un acercamiento ms detallado a este tema se puede encontrar en el artculo El conflicto minero en Puno. Vase: http://www.noticiasser.pe/20/07/2011/puno/ el-conflicto-minero-en-puno
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finalmente aceptara suscribir una ordenanza que ya no sera tomada en cuenta por la poblacin movilizada, afectando severamente su legitimidad. Para entonces, la protesta comprenda a parte de la poblacin de los distritos de Desaguadero, Kelluyo y el propio Huacullani, mientras la dirigencia fue radicalizando su postura hasta exigir la cancelacin de toda actividad minera en Puno. Cabe indicar que tambin se sumaran a las protestas pobladores de la provincia de Yunguyo, fronterizo con Bolivia, quienes rechazaban el otorgamiento de una concesin sobre el Cerro Kapha, Apu tutelar y colchn acufero de la zona. La demora en encontrar respuesta satisfactoria a sus pedidos provoc que se acordara trasladar la movilizacin a la propia capital regional. Puno se transformara en una ciudad tomada por miles de campesinos aymaras durante varios das, ante la indolencia del gobierno nacional para entablar negociaciones27, lo que acabara produciendo una serie de desmanes y atentados contra la propiedad pblica y privada el 26 de mayo. La violencia de las protestas llevara al retiro de los campesinos y al inicio de negociaciones entre el gobierno regional y los alcaldes, con los representantes del gobierno aprista. A pesar de que las autoridades llegaran a un acuerdo que recoga la necesidad de evaluar las concesiones mineras e implementar el derecho a la consulta previa, as como la declaratoria de reserva paisajstica del Apu Khapa28, este no sera aceptado por el Frente de Defensa de la zona Sur, que continuara con su movilizacin en Desaguadero bloqueando el acceso a Bolivia. Asimismo, se decidira enviar una delegacin a Lima, encabezada por el propio Aduviri, para que presentara directamente sus
27 Los medios de comunicacin nacional tuvieron una actuacin poco seria en este caso, tal como lo desarroll en el artculo Echando lea al fuego: los medios de la capital y las movilizaciones en Puno. Vase: http://www.antiprensa.pe/echando-lena-al-fuegolos-medios-de-la-capital-y-las-movilizaciones-en-puno/ 28 La poblacin de Yunguyo s acabara levantando sus medidas de protesta, a pesar de las crticas de sus vecinos de Desaguadero y Pomata.
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demandas. As, los pobladores llegados de Desaguadero, Kelluyo y Hacullani pasaran varios das buscando ser atendidos por las autoridades sin mayor xito. Pero esto cambiara luego de que Walter Aduviri captara una inusitada atencin meditica, despus del fallido intento para detenerlo en un canal de televisin capitalino. Esto sera hbilmente aprovechado por este dirigente para presentar sus demandas y erigirse como el supuesto lder del pueblo aymara29, adquiriendo de paso el estatus de estrella meditica del momento. Las negociaciones con el gobierno aprista tomaran largos das, aunque finalmente se acabara decidiendo la cancelacin del proyecto minero Santa Ana, as como la suspensin del otorgamiento de concesiones mineras en la zona sur. A pesar de haber sido consagrado por los medios limeos como el lder aymara, lo cierto es que las bases y la poblacin movilizada que brindaba apoyo a Aduviri perteneca solamente a los cuatro distritos de la zona sur de Puno que estn alrededor del proyecto minero Santa Ana, cuando la regin de Puno tiene en total 108 distritos. Ello se pudo observar claramente cuando se tuvo que realizar la presentacin de los acuerdos arribados en Lima. El discurso de Walter Aduviri no se realiz en Ilave, Yunguyo o Juli, que son las capitales provinciales del sur, sino en el distrito fronterizo de Desaguadero, revelando la base social de este movimiento aymara. Por supuesto, ello no significa que no existan otros movimientos en la regin que enarbolen esta bandera o que la identidad aymara no sea algo tangible, sino solamente da cuenta del todava largo camino que queda por recorrer para construir una propuesta poltica consolidada que vaya ms all de un discurso
La llegada de Aduviri a Lima y su actuacin han sido tratadas en el artculo Los aymaras estn llegando. Vase: http://www.antiprensa.pe/los-aymaras-estanllegando-i/
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complaciente que cree que todos los problemas de las comunidades se solucionarn recurriendo al argumento de la etnicidad. Otro de los conflictos importantes acaecidos durante el primer semestre del 2001 fue el del proyecto de construccin de la hidroelctrica de Inambari, por parte de la empresa brasilea EGASUR. Desde haca un par de aos la poblacin punea de la zona donde se ejecutara el proyecto haba mostrado su rechazo al mismo, realizando paros y bloqueos de la carretera Interocenica Sur. Finalmente, se llegaron a acuerdos en las negociaciones, en los que se declaraba el archivo del megaproyecto. El tercer conflicto es el de la Cuenca de Melgar, provincia conocida por su produccin ganadera. En este caso, se organiz una movilizacin contra la presencia de la empresa minera La Poderosa y tambin se constituy una delegacin que viajara a Lima para negociar. Ya en la capital peruana, la delegacin se enterara que el 70% de la provincia estaba concesionada, lo que caus mayor rechazo y la exigencia de implementar el derecho a la consulta previa. El ltimo de los casos es el derivado de la explotacin minera ilegal. Las poblaciones campesinas de las provincias de Azngaro y Carabaya organizaran nuevas protestas exigiendo mayor presencia estatal para lograr el cese de la minera informal y el inicio de un proceso de descontaminacin del ro Ramis. Los largos aos de lucha alcanzaran mayor gravedad con los enfrentamientos ocurridos en el aeropuerto de Juliaca en junio del ao 2011, donde fallecieron 5 personas. Aunque finalmente se lograron acuerdos con el gobierno central, la tarea para encontrar soluciones sostenibles a estos conflictos correspondera al nuevo gobierno presidido por Ollanta Humala, quien fuera elegido en la segunda vuelta realizada el 5 de junio, y que obtendra el 77.895% de apoyo en el departamento de Puno30.
30 Vase: http://www.web.onpe.gob.pe/modElecciones/elecciones/ elecciones2011/2davuelta/
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A pesar de haber mantenido una conducta prudente frente a estos casos mientras se encontraba en campaa, quedaba claro que la confianza del electorado altiplnico se basaba en la necesidad de un cambio en las polticas vigentes para el uso del territorio rural. En efecto, a pesar sus caractersticas particulares, los ltimos conflictos dejan claramente establecida la vinculacin de las nuevas luchas puneas con las condiciones para el uso del territorio y el acceso a los recursos naturales que impuls el gobierno de Alan Garca. Por sus propias caractersticas, la minera y los megaproyectos de infraestructura provocan profundas alteraciones en el territorio, la vida de las poblaciones y la estructura de poder vigente, lo que de por s genera un estado de tensin. A ello se suma la dbil actuacin estatal para garantizar los derechos de quienes sern eventualmente afectados, con lo que el escenario quedaba listo para el surgimiento de nuevos y acaso mayores conflictos en el futuro.
Colofn: Puno espera

El 9 de agosto del ao 2011, a menos de dos semanas de la asuncin de mando del presidente Ollanta Humala, alrededor de dos mil campesinos aymaras, liderados por Walter Aduviri, se movilizaran nuevamente a la ciudad de Puno en protesta por el proceso penal seguido en contra de varios dirigentes por los actos vandlicos realizados en la ciudad el 26 de mayo31. En dicha oportunidad se difundi tambin una lista de demandas que guiaran la lucha en el futuro. Entre estas, se encontraba el reconocimiento de la nacionalidad aymara-quechua-amaznicos, la creacin de la Universidad
31 Vase: http://www.pachamamaradio.org/09-08-2011/aymaras-semovilizaron-exigiendo-archivar-denuncias-contra-dirigentes.html
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Binacional Aymara32, el reconocimiento de la justicia comunitaria33 y una cuota de representacin poltica en el Congreso de la Repblica que sea elegida conforme a las costumbres comunales. Otros pedidos son la construccin del aeropuerto en la zona aymara y la inversin en general para proyectos de infraestructura, as como de proyectos productivos. Como llamado final al pueblo, se plantea la conformacin de una Asamblea Constituyente para la adopcin de un modelo de Estado plurinacional y multicultural, que permita recuperar los recursos naturales. Aunque en esta amplia plataforma34 no se recogen todas las reivindicaciones puneas, ni tampoco todos los grupos con reivindicaciones tnicas reconocen el liderazgo de Aduviri35, lo cierto es que ms all de los movimientos y dirigentes actualmente existentes, la histrica complejidad de Puno ha exigido del Estado peruano respuestas concretas a sus problemas sociales, polticos y econmicos. Como dira Jos Luis Rnique: Puno espera. No inerme por cierto. Haciendo nacin desde abajo, al comps de su lucha por la supervivencia, por el contrario. Ni mticos ni gorkyanos sus pobladores. Demasiado distantes del centro del poder sin embargo. Tan cerca del cielo, tan lejos de Lima.
32 El congresista Yonhy Lescano present el ao 2007 el Proyecto de Ley 02 285/2007-CR con este objetivo, siendo aprobado por la Comisin de Educacin del Congreso el 19 de mayo del ao 2010. 33 Las rondas campesinas del norte de Puno vienen planteando este punto desde hace varios aos. 34 Aldo Santos ha analizado algunos de los puntos de la plataforma en el artculo Agenda aymara? Vase: http://www.noticiasser.pe/21/09/2011/altiplano-politico/ altiplano-politico/%C2%BFagenda-aymara 35 El dirigente aymara Milton Cariapaza acusara a Walter Aduviri de haberse rodeado de personas vinculadas a la izquierda radical y dejar de lado las reivindicaciones indgenas. Vase: Walter Aduviri es un aymara que piensa como marxista. http://www.losandes.com.pe/Politica/20110825/54370.html
La ley de consulta previa: dudas y deudas por saldar

Alberto Chirif
A fines de agosto pasado, el gobierno promulg la ley de consulta previa (Ley N 29785) que debi haber sido aprobada en 2010 por el gobierno anterior, pero no fue posible porque el Ejecutivo la observ con argumentos que no demostraban ms que su ignorancia sobre el contenido del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), vigente en el Per desde 1995. En esa oportunidad, los presidentes de la Repblica y del Consejo de Ministros, Alan Garca Prez y Javier Velsquez Quesqun, respectivamente, enviaron un oficio al presidente del Congreso, Luis Alva Castro, detallando sus objeciones. La primera de ellas era que el Convenio 169 no confiere a los Pueblos Indgenas ninguna prerrogativa sobre los dems miembros de la Nacin. Tremenda falsedad porque el Convenio en s no es otra cosa que una relacin de prerrogativas, de derechos especiales que corresponden a los pueblos indgenas como colectividades y no a otros sectores del pas. La consulta, por ejemplo, es un privilegio que se les reconoce solo a ellos. Como este derecho podra mencionar otros muchos, en especial, que la propiedad de esos pueblos sobre sus territorios es anterior al ttulo que otorga el Estado, que nicamente formaliza un derecho preexistente. Se trata de un derecho central permanente transgredido por el Estado, sobre el cual existe adems suficiente jurisprudencia basada en fallos de la Corte Interamericana de
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Derechos Humanos (ver casos de Awas Tingni, Sarayacu y otros). Por lo dems, este derecho se deriva tambin de la garanta de imprescriptibilidad que an les reconoce la mutilada Constitucin de 1993 a las comunidades nativas y campesinas, y de las leyes especficas referidas a estas dos instituciones. Aunque no es mi intencin hacer un recuento de las observaciones planteadas por el Ejecutivo durante el gobierno anterior, s quiero referirme al tema del veto sobre el cual Garca Prez y Velsquez Quesqun insistieron para que la ley dijera que la consulta no otorgaba a los pueblos indgenas potestad de prohibir al Estado aprobar leyes ni disear y ejecutar planes de desarrollo. Y aunque es verdad que el Convenio no incluye el veto, s enfatiza que debe cumplir con la finalidad por la cual ha sido establecida como derecho, que es la de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas (Art. 6, inciso 2). Arribar a un acuerdo o al consentimiento de una medida es una cuestin central de la consulta (sobre la que volver ms adelante al referirme a la ley recientemente aprobada), ya que es determinante para que ella no se limite a una simple formalidad. La Defensora del Pueblo, durante la gestin de la Dra. Beatriz Merino, abord este asunto con precisin (Defensora 2009), planteando tres posibles resultados de una consulta: aprobacin total, consentimiento parcial y desaprobacin, y sealando los caminos que deber seguir el Estado en cada caso: enriquecer su decisin con los aportes derivados del proceso de consulta, adecuar la medida o desistirse de ella y evaluar su decisin de adoptar la medida, adecuarla o desistirse de ella. Repito que las organizaciones indgenas no tienen la potestad de vetar una propuesta legal o administrativa, ya que esto no est contemplado en el Convenio 169. Pero como bien se deriva de la lectura del informe citado, si no se cumple con la finalidad (llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento), el proceso ser considerado trunco por no haber alcanzado la meta para lo cual ha sido elevado al grado de derecho.
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Bien por el actual gobierno que cumple as una de sus promesas de promulgar una ley sobre un tema que ha sido motivo principal de los conflictos de 2008 y 2009, terminando este ltimo con la tragedia de Bagua. Bien igualmente que el presidente Humala la haya aprobado en Bagua, zona de significados contradictorios, que, a la vez, recuerda tanto las firmes protestas indgenas como las matanzas desatadas por el gobierno del presidente Garca, all y en la estacin de bombeo N 6 del oleoducto norperuano, en una fecha en la que murieron 35 personas y desapareci una. Pero recuerda asimismo, la impunidad en que han quedado las autoridades del gobierno que originaron los problemas, primero, por promulgar leyes inconsultas abiertamente violatorias de los derechos de los pueblos indgenas contemplados en la Constitucin, las leyes y el antes referido Convenio y, en segundo lugar, por ordenar a la polica desalojar a los manifestantes que haban tomado la carretera en la llamada Curva del Diablo, escenario principal de la confrontacin. No debemos olvidar que ninguna autoridad del gobierno saliente ha sido procesada y ni siquiera formalmente acusada, mientras que en crceles de Bagua y Chachapoyas han quedado algunos indgenas presos. Constituye sin embargo un olvido incomprensible que el presidente Humala no haya aludido a estos hechos al momento de proclamar la ley, no con el afn morboso de refregar heridas e incrementar el dolor de quienes perdieron familiares y amigos, sino de propiciar la reflexin sobre estilos abusivos de gobierno que todos, o al menos la mayora de peruanos, esperamos que no se repitan nunca ms.
Un largo camino por delante

Pero la nueva ley de ninguna manera significa el fin de los problemas entre el Estado y los pueblos indgenas. La historia que los une, o ms bien desune, es larga y llena de arbitrariedades como
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para pretender un fcil final feliz. Por ello, debe ser considerada como una declaracin seria de intenciones que permita construir condiciones democrticas de relacin entre ellos. En el intento, sin embargo, se debern superar numerosos escollos, entre los cuales comienzo por mencionar los que provienen de la propia estructura de la sociedad peruana, como el autoritarismo y el racismo. Hay que recordar que la sociedad peruana est marcada por relaciones profundamente autoritarias que vienen desde la colonia. Los patrones y caudillos del pasado han cambiado de apariencia, reemplazando las formas ms brutas de botas, fuetes, cepos y caballos, por leyes y discursos que encubren nuevas formas de dominio y atropello contra los pueblos indgenas. El desprecio hacia el otro es ahora expresado mediante decretos como sus instrumentos contundentes. El discurso del perro del hortelano es un ejemplo de cmo se pretende maquillar el despojo de las tierras de los pueblos indgenas y colonos, con el argumento de la superacin de la extrema pobreza. Mediante esta farsa se han organizado polticas de agresin contra los indgenas que buscan despejarlos del camino por considerarlos estorbos para el progreso y la modernidad. Si bien el actual gobierno ha aprobado la ley de consulta previa e incorporado en su discurso una nueva perspectiva que anuncia voluntad de dilogo y cambios en la relacin con los pueblos indgenas, no podemos olvidar que el cambio de las estructuras autoritarias de la sociedad necesita mucho ms que discursos y buena disposicin de algunas cabezas, requiere compromisos y estrategias especficas para enfrentar y superar el autoritarismo y el racismo. Y, claro, esto demanda tiempo y trabajo consciente y sostenido en esa direccin. Mientras tanto, las nuevas autoridades y las organizaciones indgenas debern tener los ojos abiertos, muy abiertos, para crear las condiciones necesarias de dilogo que una ley de consulta exige.
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Por otro lado, si bien la ley repite al inicio los principios de la consulta declarados en el Convenio 169, introduce luego definiciones y procedimientos para la consulta que justamente pueden dar lugar al reforzamiento del autoritarismo al que antes me he referido. Un primer punto que encuentro preocupante es el referido a los criterios de identificacin de los pueblos indgenas u originarios, que segn la norma pueden ser objetivos y subjetivos (Art. 7). El Convenio, en cambio, considera que el nico criterio de identificacin de los pueblos indgenas es el subjetivo, y lo enuncia as: La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones de esta ley (Art. 1, 2). Aunque la ley tambin toma en cuenta la conciencia de identidad como criterio subjetivo, introduce otros objetivos que deben servir para que el Estado califique si las personas que sern afectadas por leyes y planes son integrantes o no de pueblos indgenas. Es decir, no solo se modifica el Convenio, sino que se pone en manos del Estado (parte que se convierte en juez) la decisin de considerar o no a una colectividad como indgena. El potencial arbitrario de la medida se acrecienta por el hecho de que dicha calificacin (la ley la llama identificacin) ser efectuada por las entidades estatales promotoras de la medida legislativa o administrativa (Art. 10). En otras palabras, sern los ministerios de Energa y Minas, Agricultura, Transportes u otros quienes califiquen la condicin de indgenas de los afectados. Las entidades estatales sern tambin quienes identifiquen si las propuestas de medidas legislativas o administrativas [...] tienen una relacin directa con los derechos colectivos de los pueblos indgenas u originarios (Art. 9), es decir, si sas son o no susceptibles de ser consultadas. Otra vez el Estado tiene una cuota de poder exagerado en el proceso de cumplimiento de la consulta, que es solo relativamente superada con la facultad de las organizaciones indgenas de solicitar ellas mismas la aplicacin de
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ese proceso. Si dichas entidades se niegan a aceptar el petitorio, las organizaciones indgenas pueden recurrir, en primera instancia, al rgano especializado en cuestiones indgenas del Poder Ejecutivo (el Vice ministerio de Interculturalidad) y, en segunda, al Poder Judicial. Un punto particularmente preocupante es el referido a la falta de acuerdo entre las partes, en cuyo caso corresponde a las entidades estatales adoptar todas las medidas que resulten necesarias para garantizar los derechos colectivos de los pueblos indgenas u originarios (Art. 15). Otra vez una de las partes (el Estado) tiene la sartn por el mango, no solo para imponer una medida legal o administrativa, sino tambin para considerar, por el otro, las medidas que debern tomarse para garantizar sus derechos colectivos. Extrao enunciado, ya que si las organizaciones indgenas no las han aprobado se supone que no ha sido por capricho sino por considerar que ellas atentan contra sus derechos. En este caso, cmo entonces puede hablarse de garantizar sus derechos colectivos? Las alternativas planteadas por la Defensora del Pueblo en el informe antes mencionado habran constituido las respuestas justas frente a los casos de discrepancia entre las partes, pero en cambio se ha optado por otorgar plenos poderes a las entidades estatales para resolverlos segn su parecer. Un ltimo aspecto preocupante de la ley es el contenido en su segunda disposicin transitoria, donde se dice que la ley no modifica o deroga a las medidas legislativas ni deja sin efecto las medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia. Entiendo que en este punto la ley se refiere a algo que es un precepto legal: la no retroactividad de las leyes. Se trata de un principio tan claro y fundamentado que llev a preguntarme acerca de la necesidad de mencionarlo, ya que sera algo similar a decir, en una ley que trate sobre el derecho a la propiedad, que est prohibido robar, o matar, en el caso de normas que afirmen el derecho a la vida.
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Lo que no dice pero s denota esta afirmacin es el temor del Estado de que 16 aos de violacin sistemtica del derecho de consulta (el Convenio 169 entr en vigor en 1995) puedan causar una avalancha de reclamos de comunidades y pueblos indgenas enteros, cuyos territorios han sido arbitrariamente entregados a empresas nacionales y transnacionales en contratos de explotacin minera y de hidrocarburos, forestales, agroindustriales, entre otros. Aunque, en efecto, el caos sera muy grande si se pusiera en revisin normas legales y disposiciones administrativas dadas durante 16 aos, cabe preguntarse si a lo largo de este tiempo no ha sido el Estado quien ha violado el principio de retroactividad, al otorgar contratos basndose en leyes y en estilos de gobierno preexistentes a 1995, cuando la consulta no constitua un derecho. Y no es esta una pregunta retrica, sino un cuestionamiento sobre la manera cmo ha actuado el Estado durante los gobiernos sucesivos de Alberto Fujimori, Alejandro Toledo y Alan Garca. Admitiendo que dicha revisin generara un tremendo caos, lo que no puede pretenderse es que todo lo aprobado durante dicho lapso quede intacto, en especial en los casos de acuerdos alcanzados en las contadas consultas realizadas que por cierto no han necesitado de ley especfica porque los convenios internacionales son autorregulables que luego han sido transgredidos por el Estado.
Los acuerdos transgredidos

Incluso a riesgo de ser acusado de reiterativo (si de derechos se trata la insistencia no es un defecto), me referir una vez ms a dos casos de consultas previas que lograron la finalidad de llegar a acuerdos entre Estado y organizaciones indgenas, pero que de inmediato fueron transgredidos por el primero.
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Ambos casos tienen mucho en comn, no solo por cuestiones de contexto (tener como escenario zonas reservadas, categora transitoria de rea natural protegida y haber sido declaradas en el marco del Plan Binacional formulado entre Ecuador y Per, a raz de los acuerdos de paz de 1988), sino tambin por las propuestas sustentadas por las organizaciones para su ordenamiento territorial definitivo (una combinacin de reas Naturales Protegidas ANP y la titulacin de los territorios comunales de su entorno). No obstante haberse realizado en el mismo tiempo y arribado a conclusiones similares, los procesos se dieron de manera independiente, sin coordinacin entre ellos. Se trata de las zonas reservadas de Gepp, provincia de Maynas, regin de Loreto, en la parte alta del curso de los ros Napo y Putumayo, en las fronteras con Colombia y Ecuador; y de Santiago-Comaina, en la provincia de Condorcanqui, regin de Amazonas, en la parte alta del ro Cenepa y sus formantes, en la frontera con Ecuador. Otra caracterstica comn a ambas zonas reservadas es que fueron declaradas como tales sin consulta previa con las organizaciones indgenas de las mencionadas cuencas, razn por la cual ellas las rechazaron al comienzo y solo cambiaron de opinin posteriormente cuando vieron que podan ser elementos importantes en su estrategia de seguridad territorial. La Zona Reservada de Gepp fue creada el 7 de abril de 1997 (D.S. N 003-97-AG), con una superficie de 625 971 hectreas. Sus objetivos priorizan la conservacin de la diversidad biolgica y de paisajes prstinos, la promocin del turismo y la recreacin, y el manejo sostenible de recursos en beneficio de la poblacin indgena y colona para contribuir a mejorar su nivel socioeconmico. La poblacin est compuesta por comunidades de los pueblos Quechua, Secoya (ambas asentadas tanto en el ro Napo como en el ro Putumayo), Huitotos y ribereos, una categora de poblacin mestiza propia de la regin, que posee sistemas de organizacin y produccin similares a los de los indgenas.
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Por su parte, la Zona Reservada de Santiago-Comaina fue creada el 21 de enero de 1999 (D.S. N 005-99-AG), con una superficie de 863 277 hectreas, y ampliada el 6 de julio de 2000 a 1 642 567 ha, a fin de incluir, hacia el norte, la Cordillera del Cndor y, hacia el este, la Cordillera de Kampankiz, hasta la margen derecha del ro Morona. En esta zona se asientan comunidades de los pueblos Awajun y Wampis, ambos del tronco Jbaro. Su creacin responde a la proteccin de la Cordillera del Cndor, cabecera del Cenepa y otros ros afluentes del Maran por su margen izquierda, y de un ave endmica, el tayu o hucharo (Steatornis caripensis), que habita en cuevas y tiene gran importancia en la alimentacin de la gente que la captura en determinadas pocas del ao. En ambos casos, las organizaciones propusieron al Estado, representado por la Intendencia de reas Naturales Protegidas del Instituto Nacional de Recursos Naturales INRENA (hoy asumida por el Ministerio del Ambiente), la categorizacin definitiva de las zonas reservadas mediante una combinacin de ANP y territorios comunales. Luego de una serie de problemas que no vienen al caso mencionar, en Gepp las partes firmaron un acuerdo, en 2006, para que se declarara el Parque Nacional Gepp, dos reservas comunales (Huimeki cuenca del Napo y Airo Pai del Putumayo) y se titulase y ampliase territorialmente a las comunidades aledaas a estas reas; mientras que en Santiago-Comaina, ese mismo ao, se suscribi el acta de acuerdo que consideraba la declaracin del Parque Nacional Ichigkat Muja, una reserva comunal y la ampliacin territorial de las comunidades vecinas. Apenas unos meses ms tarde de la suscripcin del acuerdo, el Estado firm contrato con la empresa petrolera Petrobras sobre el lote 117, que se superpone casi en su totalidad a la Zona Reservada de Gepp. No obstante ser un acto posterior al acuerdo y de no haberse consultado la decisin con INRENA (como corresponde cuando se quiere firmar contratos de explotacin de recursos en
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ANP), el Estado le dio preeminencia al contrato petrolero y ha detenido hasta hoy el proceso de categorizacin. En el caso de Santiago-Comaina, las presiones de la compaa minera canadiense Afrodita, ante el Ministerio de Energa y Minas, el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Ministerio de Defensa y la Cancillera, consiguieron que el INRENA modificase su dictamen tcnico desfavorable a la actividad minera y aprobase, en cambio, el proyecto de la empresa. Como consecuencia de esto, en agosto de 2007 el INRENA redujo el tamao del Parque Nacional Ichigkat Muja a 88 477 ha, 56% de su extensin original, y entreg el resto en concesiones, a esa y otras empresas, para explotar minerales1. Si la nueva ley no logra revertir estas situaciones poco se habr avanzado en la reparacin de las injusticias cometidas contra los pueblos indgenas.
La importancia de la ley
Hay quienes opinan que la ley de consulta es el logro ms notable alcanzado por las organizaciones indgenas en el Per. Considero que se trata de una apreciacin exagerada. Aun cuando reconozco que, a pesar de las dudas que antes he expresado, establece condiciones generales que pueden marcar el inicio de relaciones ms equilibradas entre Estado y organizaciones indgenas, su calificacin como el mayor xito de ellas es desproporcionado si se tiene en cuenta lo que ellas han realizado en las ltimas cuatro dcadas. Antes de hacer una resea rpida de sus logros, me
Organizacin de Desarrollo de las Comunidades Fronterizas del Cenepa (ODECOFROC), Grupo de Trabajo Racimos de Ungurahui y Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indgenas (IWGIA, por su sigla en ingls). Per: Crnica de un engao. Los intentos de enajenacin del territorio fronterizo awajun en la Cordillera del Cndor a favor de la minera. Informe N 5. Copenhague: IWGIA, 2009.
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pregunto sobre el por qu del desconocimiento de los logros del movimiento indgena en campos tan diversos como la defensa de su hbitat y consolidacin territorial, la contribucin a la pacificacin del pas, la liberacin de la esclavitud o la formacin de docentes indgenas con una visin intercultural bilinge. No se ha escrito nunca sobre esto o no ha sido suficiente la difusin de los avances de uno de los movimientos sociales ms consistentes de los ltimos tiempos?, o es que ha sido necesario que ocurra la tragedia de Bagua, cuyo resultado sin duda no puede ser considerado un logro del movimiento indgena que tena como objetivo luchar contra decretos abusivos y violatorios de sus derechos, sino como consecuencia de la torpe y malvada poltica del gobierno anterior, para que el pas recin se d cuenta de la existencia de pueblos indgenas que exigen trato digno y respeto a las normas nacionales e internacionales que los amparan? Me inclino a considerar que esta ltima es la respuesta, la que adems est condicionada por esa visin tan centrada en el anlisis de temas macro (el crecimiento econmico es un buen ejemplo de esto) y tan presta a desconocer otros procesos que, aunque suenen menos, son ms importantes porque a fin de cuentas son ellos los que tejen la trama de la realidad nacional. La otra razn es la falta de reconocimiento pblico por parte de una nacin que debera sentirse orgullosa del hecho que un importante colectivo ciudadano levante la cara para exigir condiciones dignas de vida y defender el medio ambiente y la riqueza de su biodiverso patrimonio natural. En vez de esto, lamentablemente lo que se ha producido es el sistemtico ocultamiento de logros o, peor incluso, la apropiacin de triunfos ajenos por parte del Estado. Para volver al tema de los logros del movimiento indgena debo referirme, en primer lugar, al hecho mismo de haber puesto el tema indgena en el escenario en un momento en que las visiones nacionales se haban limitado, por un lado, a los
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anlisis de clase y, por otro, a consideraciones simplistas sobre la globalizacin2. En estos extremos, no solo no haba inters por la realidad de los pueblos indgenas, sino que se pensaba que darle importancia era perder el tiempo. La afirmacin del movimiento indgena se plasma en cuestiones como la consolidacin territorial que hoy, a pesar de la oposicin de los gobiernos y de grupos empresariales locales y nacionales, ha logrado la titulacin de cerca de once millones de hectreas para comunidades asentadas a lo largo y ancho de la regin amaznica. Salvo contados casos de apoyo realizado por algunas Organizaciones No Gubernamentales (ONG), la mayor parte de este trabajo ha sido efectuado por dirigentes, comuneros de base y personal tcnico de la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Amazona Peruana (AIDESEP), con ayuda financiera de entidades de la cooperacin internacional y en convenio con instituciones del gobierno, ya que son estas en definitiva las que deben oficializar los documentos de titulacin. En este mismo sentido, se ha logrado tambin la declaracin de siete reservas comunales, con una extensin cercana a los dos millones de hectreas, como una forma complementaria a los ttulos comunales, y de cinco reservas territoriales3 para pueblos indgenas en aislamiento voluntario, con cerca de tres millones de hectreas.
Sobre el tema de los logros del movimiento indgena, ver: Chirif, Alberto y Garca, Pedro. Amazona peruana: Organizaciones indgenas: logros y desafos. Servindi, Lima, diciembre 2008. http://servindi.org/actualidad/6156 3 Las reservas comunales son una categora de rea natural protegida que tiene como caractersticas principales la cogestin entre la poblacin beneficiaria y el Estado, y contener recursos valiosos para beneficio de las comunidades aledaas. Por su parte las reservas territoriales son reas que se titulan para proteger los desplazamientos de pueblos indgenas en aislamiento voluntario. En la prctica, sin embargo, el Estado no les otorga la importancia debida y permite que en ellas se desarrollen actividades extractivas legales e ilegales. Sobre el tema ver: Chirif, Alberto y Garca, Pedro. Marcando Territorio, Progresos y limitaciones de la titulacin de territorios indgenas en la Amazona. Copenhague: Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indgenas (IWGIA), 2007: 222-251.
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Relacionado con el tema de la consolidacin territorial y la defensa del medio ambiente est la notable lucha de los achuares del ro Corrientes, quienes despus de ms de una dcada de reclamos ante el Estado y compaas petroleras por la contaminacin de su hbitat y deterioro de las condiciones de su propia salud, resolvieron tomar las instalaciones de la empresa Pluspetrol a fin de exigirle a esta y al gobierno que tomase en serio sus demandas. Fruto de esas conversaciones se suscribi el Acta de Dorissa, en octubre de 2006, en la cual Pluspetrol y el Estado asumen diversos compromisos para cortar la emisin de efluentes dainos, remediar los impactos, atender las condiciones de salud de la poblacin y promover actividades de desarrollo social y econmico. No obstante, despus de haber negado hasta el cansancio la existencia de impactos negativos sobre el medio ambiente y la salud de la poblacin, una vez que la lucha organizada del pueblo Achuar consigui finalmente que la empresa y el Estado se comprometieran a poner en marcha medidas para cambiar la situacin, en una actitud que demuestra su pobreza moral, los gobernantes silenciaron los logros e incluso se apropiaron indecentemente de ellos, como lo demuestran las declaraciones del ex ministro de Energa y Minas4, quien seal a la prensa que las medidas adoptadas eran un triunfo de la empresa privada y el Estado, olvidando que ambos haban negado los estragos causados por la explotacin de hidrocarburos y que solo a la fuerza haban aceptado suscribir el Acta de Dorissa. El valor del logro es incluso mayor si se toma en cuenta que la reinyeccin de las aguas de formacin (que hasta entonces se vertan en ros y quebradas) que se extraen junto con el crudo (dos veces ms saladas que las del mar y a una temperatura de 90 C) se alcanz, a pesar de que una norma legal de 1995 solo
Chirif, Alberto. Los achuares del Corrientes: el Estado ante su propio paradigma. Anthopologica, ao XXVIII, n. 28. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per, 2010, pp. 289-309.
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contemplaba el uso de esta metodologa para los nuevos contratos petroleros, no para los que ya estaban vigentes. Es el pas entero, entonces, quien debe agradecer la gesta de los achuares en defensa del patrimonio natural de la nacin. Un logro relacionado con el proceso afirmado por el Acta de Dorissa, ha sido la formacin de equipos de monitores indgenas en las comunidades afectadas por la explotacin petrolera en el ro Corrientes para realizar trabajos de vigilancia ambiental. Se trata de un programa de la Federacin de Comunidades Nativas del Corrientes (FECONACO) que, a comienzo de este ao, contaba con 14 monitores ambientales capacitados en cursos tericos y prcticos sobre procesos de reinyeccin de aguas saladas, remediacin de suelos contaminados y su reforestacin, explotacin petrolera, interpretacin de resultados de estudios cientficos, lectura de mapas, uso del Sistema de Posicionamiento Global (GPS por sus siglas en ingls), de equipos de fotografa y filmacin, as como de manejo de winchas, conductivmetros, computadoras y brjulas. Este programa cuenta actualmente con una formidable base de datos digital que contiene ms de 20 000 fotos y numerosos videos que dan cuenta de derrames, pasivos ambientales, sitios de remediacin y otros, con coordenadas precisas de ubicacin. La Federacin Indgena Quechua del Pastaza (FEDIQUEP), cuenca igualmente afectada por la explotacin de petrleo desde inicios de la dcada de 1970, tambin ha formado sus propios promotores ambientales quienes desarrollan una labor similar a la antes descrita. Lo que estn haciendo es no solo defender su hbitat y su vida, sino tambin defender el patrimonio natural del pas, tarea que, de acuerdo a la Constitucin, le corresponde prioritariamente al Estado, quien sin embargo hace todo lo contrario. Por esta contribucin las organizaciones indgenas deberan recibir el reconocimiento de un Estado orgulloso de contar con ciudadanos conscientes, pero en cambio les retribuye con el olvido o con la indecente expropiacin de sus logros.
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En la selva central (Junn, Pasco, alto Ucayali, Apurmac) las federaciones indgenas han sido tambin actores de importantes triunfos. Los dos ms grandes son el haber rescatado de la esclavitud a miles de indgenas sometidos por patrones asentados en los ros Tambo y en los cursos bajo del Urubamba y alto del Ucayali, a fines de la dcada de 1989 y comienzo de la siguiente. Luego de un notable informe elaborado por AIDESEP mediante la coordinacin entre dirigentes y asesores, el Estado, temeroso de ser denunciado ante instancias internacionales, resolvi crear una comisin multisectorial para resolver esta dramtica situacin. Aunque esta no sirvi para nada porque frente a la situacin de violencia existente (ejercida por patrones, narcotrfico, Sendero Luminoso y fuerzas antisubversivas) sus integrantes se negaron a viajar a la zona; a raz del mencionado informe el Estado suscribi un convenio con AIDESEP para realizar trabajos de inscripcin y titulacin de comunidades. Fruto de este trabajo fue la titulacin de ms de 100 comunidades y la conformacin de la Organizacin Indgena de la Regin de Atalaya (OIRA), adems por supuesto del fin de la esclavitud5. Muy cerca de all y en la misma poca, en el ro Pichis, la Federacin Apatyawaka Nampitzi Ashaninka Pichis (ANAP), a raz del asesinato de su lder, don Alejandro Caldern, por el Movimiento Revolucionario Tpac Amaru (MRTA), convoc a la poblacin ashaninka de esta cuenca y del Gran Pajonal a una reunin en la que acordaron expulsar a esta agrupacin de su territorio. Cuando cumplieron con esta meta, ya conformado el llamado ejrcito ashaninka, marcharon hacia Satipo y los ros Ene y Tambo para enfrentar a Sendero Luminoso. Esta segunda etapa fue terriblemente cruenta, pero logr tambin su cometido,
5 Ver: Garca, Pedro; Soren, Hvalkof y Andrew, Gray. Liberacin y derechos territoriales en Ucayali -Per. Copenhague: IWGIA, 1998.
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y pudo rescatar a ashaninkas capturados y refugiados en zonas alejadas6. Alguna vez el Estado ha reconocido el valor de esta gesta y ha destacado el valor de los ashaninkas en la pacificacin de la selva central? No, nunca. Por el contrario, una vez ms ha expropiado ese triunfo para darle los crditos a las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales que, hasta la decisiva intervencin del ejrcito ashaninka, haban hecho nada o muy poco en ese sentido. Pero su mezquindad en este caso ha ido mucho ms all, ya que al ejecutar un Programa de Apoyo al Repoblamiento (PAR), lo que en verdad hizo fue asentar colonos en las tierras tituladas de comunidades del Ene, de las cuales indefensas familias ashaninkas haban tenido que huir para refugiarse en las zonas altas de la Cordillera de Vilcabamba a la espera de que cambiasen las condiciones para el retorno. Cuando esto fue posible, sus tierras ya estaban ocupadas por otros. Para terminar este rpido recorrido de logros del movimiento indgena, quiero referirme al papel jugado por el programa de Formacin de Maestros Bilinges de la Amazona Peruana (FORMABIAP), que AIDESEP ejecuta desde 1988 en Iquitos, en convenio con el Ministerio de Educacin (MINEDU) y el Instituto Superior Pedaggico Pblico de Loreto. Es sin duda el ms grande programa de formacin docente de maestros indgenas desde una visin intercultural y bilinge, en el que se han formado y profesionalizado a 493 maestros de educacin inicial y primaria, lo que lamentablemente no les garantiza un puesto de trabajo en las escuelas comunales, pues el MINEDU no pondera la condicin de maestro especializado al momento de contratarlos o incurre en la pattica decisin de asignar una plaza en una escuela shipiba a un maestro ashaninka u otro, o a un quechua en una comunidad
6 Saettone, Sandro. Vivencia Territorial de los Ashaninka del Ene y el Apurmac. Relaciones entre los Ashaninka y la Reserva Comunal Ashaninka. Inedito.
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yagua. Parecera que para los funcionarios la condicin de bilinge intercultural es una calidad abstracta. FORMABIAP ha sido internacionalmente reconocido con el XII Premio Bartolom de las Casas, en 2002, que la ex primera dama de entonces se encarg de que se compartiera con ella por mritos para todos desconocidos; y el V Premio Andrs Bello, en 2004. No obstante, mediante un decreto supremo que modifica el proceso de admisin, en 2007, el Ministro de Educacin del rgimen pasado elev a 14 la nota necesaria para el ingreso en todos los institutos pedaggicos y tecnolgicos del pas. La valla no pudo ser superada por los postulantes indgenas y no indgenas a estos institutos en todo el pas, con lo cual han ido languideciendo. FORMABIAP sufri duramente la medida y el ritmo de formacin de maestros decreci drsticamente, a pesar de que por todas las maneras posibles trat de que el ministro entendiera que existe un dficit de estos docentes. Frente a estos logros, a pesar del ninguneo del Estado, la promulgacin de una ley de consulta con vacos y zonas oscuras se queda rezagada. Con esto no pretendo desprestigiar la medida, entendiendo que ha sido un esfuerzo sincero por superar lo que ha sido, con los gobiernos anteriores, una crisis con caractersticas endmicas. Hay, sin embargo, que estar atentos a su aplicacin. De lo que se trata es de construir democracia y no de repetir los gestos formales que tanto gustan a la burocracia en este pas, y que tan astutamente aprovechan quienes no estn interesados en promover cambios reales en las estructuras de poder.
Tareas pendientes
La revisin de casos de flagrante violacin de derechos indgenas mediante la firma de contratos con empresas extractivas, entendiendo que es una tarea pesada producto de la actitud abusiva de gobiernos anteriores, est pendiente. Me he referido solo a
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dos casos que pueden ser considerados emblemticos, ya que en ambos se realizaron procesos de consulta que, a pesar de las trampas tendidas por la administracin pblica, pudieron finalmente cumplir con la finalidad del proceso: llegar a un acuerdo. Pero estn pendientes tambin muchas otras tareas, desde cambios legislativos para adecuar una normativa ya obsoleta y no coordinada con la letra del Convenio 169, hasta cambios de estilos de relacin entre las organizaciones indgenas y el Estado, lo que es tan importante como lo anterior. No es momento de entrar en detalle sobre los cambios legales necesarios y tan solo quiero referirme a un asunto central: el carcter integral que deben tener los territorios indgenas, de acuerdo a lo sealado en el Convenio 169. Es decir, hay que poner fin a la actual superposicin de derechos sobre un mismo espacio, en el que los derechos al suelo son separados de los subsuelos, de las aguas y de los bosques. Respecto a la necesidad de cambios en el estilo de relacin entre el gobierno y las organizaciones indgenas, es fundamental que el Estado capacite a sus funcionarios para hacerles comprender el alcance de los derechos de los pueblos originarios, que son por cierto especiales y rotundos, como que su derecho a la propiedad territorial no lo genera el ttulo sino su condicin de originarios, es decir, de estar en estas tierras antes de la formacin del Estado. Tambin para que entiendan el carcter transgeneracional de sus territorios, ya que se trata de una heredad recibida de sus antepasados y que deben legar a sus descendientes. Acaso saben esto los funcionarios? No, de ninguna manera, ya que frente a las demandas indgenas siguen actuando como si se tratara de atender favores. Construir un nuevo tipo de relacin entre el Estado y las organizaciones indgenas es condicin indispensable para lograr que la consulta previa sirva para consolidar nuevos espacios de democracia en el pas.
Cambio climtico y gestin del agua. Aportes para una propuesta de poltica pblica
Jaime Llosa L.
Aportes para elaborar una propuesta de poltica pblica1

El fenmeno del Cambio Climtico Global (CCG), entre otros efectos, est provocando la creciente y progresiva disminucin de la disponibilidad de agua. Hay que tener presente que este fenmeno nos est afectando ya en forma significativa, aun cuando el calentamiento medio del planeta ha llegado tan solo a 0.69 C, y que a pesar de los pretendidos esfuerzos por contener la emisin de Gases de Efecto Invernadero (GEI), dicha temperatura media del planeta se encaminaran a alcanzar, en el mejor de los casos, los 2 C, lo que es ms del doble de la que actualmente nos afecta. En el caso del Per, la disminucin en la disponibilidad de agua cobra visos dramticos, debido a que: - Un elevado porcentaje de la poblacin rural del pas, que es productor en tierras de nuestra Sierra, es pobre o muy pobre, y por tanto, no est en condiciones de reponer sus medios
1 El documento original, el cual hemos ampliado y corregido, en su primera parte contiene: introduccin, justificacin y esquema, habiendo sido elaborado a solicitud y con el aporte del Movimiento Ciudadano sobre el Cambio Climtico (MOCIC). La segunda parte contiene avances sobre casos concretos de la cosecha de agua en nuestra Sierra, as como sobre la cosecha de agua en cunetas de las carreteras, el aprovechamiento de las aguas termales y la cosecha de agua empleando los techos de la casas en zonas de alta precipitacin (la que omitimos presentar por razones de espacio).
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Cambio climtico y gestin del agua
de vida si stos son afectados por el CCG. Estas poblaciones viven de actividades agrcolas y pecuarias que dependen para producir de las aguas provenientes de las lluvias (tierras de secano), como de la fusin de los hielos de los glaciares. En tal escenario, ocurre que las lluvias han alterado su patrn de comportamiento, tornndose aleatorias, alternndose, sin concierto alguno, perodos de prolongada ausencia de lluvias, con unos pocos das de torrenciales precipitaciones. Los glaciares tropicales, de los cuales nuestro pas posee el 71% a nivel del planeta, se estn derritiendo en forma progresiva y acelerada, estimndose que en un lapso de entre diez a quince aos, la mayora de ellos habrn desaparecido y con ello dejado de aportar el agua resultante de su fusin. A continuacin, con el expreso propsito de hacer un llamado a las conciencias de los que ejercen la funcin pblica, que siguen sin abordar el tema con la debida seriedad y urgencia, transcribimos un artculo aparecido hace unos meses en el diario The Washington Post2: Sin ayuda internacional para construir vasos recolectores y presas, as como mejorar la irrigacin, la nacin andina podra convertirse en un caso de estudio sobre cmo el cambio climtico puede desestabilizar una regin estratgica, segn funcionarios peruanos y de otros pases. Habra que pensar en lo que sera si desaparecieran los glaciares andinos. Tendramos millones y millones de hambrientos y sedientos vecinos al sur, advirti el ex director de la Central Intelligence Agency (CIA), James Woolsey. Per alberga 70% de los glaciares tropicales del mundo, que tambin se encuentran en Bolivia, Ecuador y Chile.
2 Somerville, Heather. El Cambio climtico, una seria amenaza para el Per. The Washington Post. Washington D.C., 21 de enero de 2011.
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Los 18 glaciares peruanos, que incluyen la mayor masa de hielo tropical del mundo, son vitales para el suministro de agua potable, as como para la irrigacin y electricidad de la regin. Los glaciares andinos se estn derritiendo con mayor rapidez de lo que los cientficos haban estimado. Por su parte, expertos del cambio climtico predicen que los glaciares desaparecern en 10 aos por la elevacin de las temperaturas, generando inestabilidad a nivel global por el alza del nivel de las aguas al derretirse. Entre las principales consecuencias de la prdida de glaciares, como son la mencionada alteracin del patrn de comportamiento de las lluvias que ya ocurren, mencionamos: la reduccin en los rendimientos de los cultivos y crianzas andinas, la imposibilidad de siembra por falta de lluvias o la siembra de menores superficies de las que se solan sembrar, lo cual afecta la seguridad y soberana alimentaria en forma directa, as como indirectamente, al estar ocurriendo la prdida de biodiversidad (erosin gentica) de cultivos nativos como de sus parientes silvestres. Cabe mencionar que la prdida de los glaciares est produciendo la reduccin de la superficie cubierta por humedales o bofedales, lo cual afecta directamente a la produccin pecuaria, en especial a la cra de camlidos sudamericanos domesticados. Finalmente, en lo que hace este fenmeno, en lo que afecta a nuestra Sierra, encontramos que algunas ciudades y poblados, actualmente, deben recurrir al racionamiento del agua para consumo humano, como es el caso de Apurmac, la ciudad capital de dicha regin. Tambin est ya ocurriendo, incluso en zonas de alta montaa, que la falta de temperaturas bajo cero imposibilite la produccin de chuo.
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Como creemos que an no se asume una conciencia de lo que ya vine generando el CCG, como sus efectos perversos, consideramos oportuno, es ms, impostergable, proporcionar una idea de las consecuencias de mayor relevancia que comprometen la vida en nuestros Andes. Es por ello que compartimos los testimonios de productores andinos recogidos en el campo, en buena parte, por el que escribe estas lneas3: - En la regin natural costera, zona rida, se asienta el 70% de la poblacin total del pas, que recibe tan solo el 1.8% del agua total que se genera en el territorio. Las descargas de los ros que vierten sus aguas a la vertiente del Pacfico (Costa), dependen de las lluvias que se producen en la regin natural Sierra durante los tres meses de verano, y luego, durante el estiaje, los ros cuya zona colectora se adentra hacia las altas montaas, reciben el agua de la fusin de los hielos de las cordilleras de glaciares. A estos ltimos se les denomina como de rgimen regular, estando condenados a dejar de serlo, en el corto plazo, cuando se terminen de perder los glaciares. Tomando en cuenta que en la Costa no llueve, salvo en el extremo norte (en especial durante el fenmeno de El Nio), la agricultura, que es toda irrigada, depende del agua proveniente de la Sierra, fundamentalmente de la descarga de los ros y, en segundo lugar, de las aguas del subsuelo. Pero, como ya hemos mencionado, las lluvias en la Sierra se han tornado aleatorias, habiendo variado su periodicidad como su intensidad, sucedindose perodos de lluvias intensas de
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Acompaamos en anexo el cuadro que lleva por ttulo: Principales efectos y consecuencias que viene produciendo el cambio climtico global en el mbito rural (con nfasis en los andes), elaborado por el autor y que fuera publicado en el libro Cambio climtico y resiliencia en los andes. Enunciar una poltica educativa para la complejidad, escrito por Erick Pajares Garay y Jaime Llosa Larrabure, editado por el Foro Educativo para su Conferencia Nacional: Educacin y Desarrollo Rural, Perspectivas en el contexto de la descentralizacin, realizado en Lima, Per, en noviembre de 2010.
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corta duracin, con otros prolongados de falta de estas. Esta situacin habr de alterar los valores de descarga conocidos histricamente en los 53 ros que drenan sus aguas en la vertiente del Pacfico, obligando a revisar las superficies a sembrar, con qu cultivos hacerlo y en qu momentos (calendarios de siembra). Hay que tener presente que los estudiosos4 han calculado que los ros que irrigan la Costa arrojan al mar, en promedio, durante los aos ricos en lluvias en la Sierra, aproximadamente el significante volumen de 20 mil millones de metros cbicos anualmente, arrojando en aos secos, 5 mil millones de metros cbicos, en el mismo periodo de tiempo. No obstante, no se conocen estudios destinados a retener buena parte de esa agua que se vierte en el mar, a fin de encarar las situaciones ad portas de estrs hdrico. Son de destacar los avances en mejorar la eficiencia media de riego, aplicando el riego tecnificado, aunque dichos logros son poco significativos con relacin a la superficie que se cultiva con riego por gravedad5. As mismo, hace falta mejorar la eficiencia en los sistemas de captacin como en los de distribucin, mejorando las redes existentes e impermeabilizando los canales.
Son escasos los estudios de lo que viene produciendo el CCG en la Selva. Adems, por las diferencias edafoclimticas existentes
4 Estos valores los ha calculado el gegrafo Alejandro Pavez Welmann, de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, en el estudio: La Aguas Subterrneas en la Costa del Per y Norte de Chile. Tambin se debe tener presente el estudio delInstituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), en el cual se estima para la Costa reservas totales de entre 35 y 40 000 millones de m3 de agua subterrnea contenidas en napas de las cuencas costeras. Sin embargo, al ao 2004 solo se haba efectuado mediciones en ocho valles, donde haba determinado un volumen total de 9025 millones de m3 de existencia de aguas en el subsuelo. No se han hecho estudios que determinen la recarga o renovacin de los acuferos estudiados y el balance hdrico que determine su sustentabilidad, y la seguridad de su abastecimiento a largo plazo. 5 Recientemente el Programa Sectorial de Irrigacin (PSI), responsable por la promocin del riego tecnificado, ha enfatizado su accionar en la Sierra.
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entre la llamada Selva Baja, hmeda e inundable, y la Selva Alta, rica en pisos altitudinales, habra que distinguir los efectos que el fenmeno global viene produciendo en cada una de ellas. La informacin difundida es que la Selva Baja ha conocido, recientemente, dos eventos de sequa, uno producido el ao 2005 y otro el ao 2010; en cambio, en la Selva Alta, se constata la alteracin en el ciclo de las lluvias. El reconocido especialista en el tema del CCG, el Dr. Eduardo Calvo, quien con motivo de una reunin que juntara a expertos para tratar el tema del cambio climtico en la Amazona6, expres: ...segn el ltimo informe del Panel Intergubernamental (IPCC, por sus siglas en ingls), se perdera el 43% de las especies forestales, principalmente de la zona este de la Amazona, y se pasara de un sistema forestal a una sabana. El problema se presentar cuando la prdida de lluvia se produzca en la estacin de seca, pues en buena parte de la Amazona peruana se encontrarn reducciones de 40% y 50%. Entonces la pregunta sera si la vegetacin ser capaz de soportar tener la mitad de la precipitacin que reciba anteriormente. Los impactos del cambio climtico se observarn en diversos sectores y comenzarn siempre por el sector ms frgil, y el que tiene menor capacidad de adaptacin, como son las especies y reas naturales. A partir del aumento de una temperatura promedio superior a 1.5 C la prdida de rea de especies y hbitat ser notoria. Ms all de esto, se vern alteraciones en los bosques, y a partir de los 2 C se vern impactados los recursos acuferos, la salud y la agricultura.
Luego aadira:
6 Expertos disertan sobre el cambio climtico y sus implicancias en la Regin Amaznica DAR, 17 de septiembre de 2010.
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La informacin ms completa sobre los efectos del cambio climtico en nuestra Amazona la podemos encontrar en el libro: Cambio climtico en el Per. Amazona7. El mencionado texto contiene informacin que atiende los siguientes temas: el papel que cumple en los bosques amaznicos el cambio climtico, los impactos ms significativos de dicho fenmeno en la cuenca Amaznica, as como la ponderacin de los efectos de mayor importancia que viene produciendo el mismo. Se recogen tambin en el texto los testimonios de la poblacin de la cuenca sobre los efectos debidos a tal fenmeno global y las medidas que ellos vienen adoptando para atenuarlos. Finalmente, presenta los elementos a considerar para la construccin de una agenda poltica regional que atienda, en la Amazona, al cambio climtico. En suma, se afirma que la selva hmeda estara condenada de continuar emitindose los GEI, que alimentan el aumento de la temperatura media del planeta, a transformarse en una sabana, afectando no solo los bosques, sino tambin, la rica diversidad que ellos albergan, en especial los seres vivos que forman parte de los recursos hidrobiolgicos, en buena medida fuente principal de sustento y provisin proteica de los pueblos amaznicos. En cuanto a la llamada Selva Alta, la informacin recibida, como ya fuera mencionado, muestra que los perodos de lluvia, al igual que en la Sierra, se encuentran alterados, conocindose perodos prolongados sin que ocurran precipitaciones con otros de intensa precipitacin. Cabe resaltar que en nuestras indagaciones no hemos encontrado esfuerzo alguno destinado a aminorar los efectos ya en curso.
7 Cambio climtico en el Per. Amazona. Lima: Fundacin Manuel J. Bustamante De la Fuente, 2010.
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A falta de una poltica pblica nacional que atienda al Cambio Climtico Global (CCG) y disminuya vulnerabilidades, las polticas sectoriales, hasta ahora implantadas, exacerban las existentes
Los efectos del cambio climtico global que hemos brevemente reseado, para cada regin natural, estn siendo exacerbados por la aplicacin de un modelo de crecimiento neoliberal que privilegia al capital y el modelo de acumulacin capitalista. Cabe sealar que ello viene ocurriendo cuando ya a nivel planetario se han levantado voces poniendo en evidencia cmo se estn agotando los recursos naturales no renovables y comprometiendo la sostenibilidad de los renovables. Las expresiones: crecimiento cero y decrecimiento ilustran este agotamiento cercano de los recursos y la urgencia de cambiar de modelo. En circunstancias que se acerca la fecha para la reunin de Ro +20, un evento substantivo en el cual habr que esforzarse por realizar un balance serio de los avances y logros en materia de alcanzar un desarrollo sostenible, cumplidos 20 aos de realizada la Cumbre de la Tierra, nos permitimos glosar aquellos principios de la Declaracin de Ro sobre medio ambiente y desarrollo que guardan ms relacin con el tema que estamos abordando: Principio N 11. Los Estados debern promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente. Las normas, los objetivos de ordenacin y las prioridades ambientales deberan reflejar el contexto ambiental y de desarrollo al que se aplican. Las normas aplicadas por algunos pases puede resultar inadecuadas y representar un costo social y econmico injustificado para otros pases, en particular, los pases en desarrollo. Principio N 15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern aplicar ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber
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utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la degradacin del medio ambiente. Principio N 16. Las autoridades nacionales deberan procurar fomentar la internalizacin de los costos ambientales y el uso de instrumentos econmicos, teniendo en cuenta el criterio de que el contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminacin, teniendo debidamente en cuenta el inters pblico y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales. Cerramos nuestro ensayo intentando dar una voz de alerta con el siguiente prrafo que nos aporta una idea de la magnitud, en valor econmico, de las prdidas ocasionadas por el CCG:
Concluimos con los valores estimados de prdidas de orden econmico causadas por el CCG, transcribiendo un prrafo tomado de un documento reciente8. Los costos estimados por los daos causados durante los ltimos diez aos por los eventos climticos extremos, en Amrica Latina y el Caribe, superan los 40 000 millones de dlares.
Habindose constatado que el CCG, entre otros fenmenos, est determinando que disminuya dramticamente la disponibilidad de agua, a continuacin acompaamos un esquema que propone la formulacin y aplicacin de una poltica pblica que promueva las acciones y medios que debemos movilizar para obtener una adecuada disponibilidad de agua, as como qu medidas adoptar para obtener su uso ms eficiente, en condiciones de CCG.
Prlogo del texto: La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre de la Tierra: Avances, brechas y lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe. Versin preliminar. Nueva York: Naciones Unidas, 2011.
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En condiciones de Cambio Climtico Global (CCG) mantener la disponibilidad de agua (oferta) como obtener la mayor eficiencia en su uso (demanda)
Aportes para elaborar una propuesta de poltica pblica
I. Con relacin a la oferta de agua
Elaborar propuestas para mantener y/o aumentar la oferta de agua teniendo como ejemplo a seguir, en muchos casos, los conocimientos tradicionales asociados a la gestin social del agua (como obras hidrulicas de origen prehispnico), as como considerar los avances y logros alcanzados en el pas, como en el exterior, en la materia. 1.1 En el rea rural 1.1.1 Conservar los andenes9 como las terrazas de formacin lenta que evitan la erosin en tierras de pronunciadas pendientes y que favorecen la infiltracin del agua. 1.1.2 Cosecha y siembra del agua10 de lluvia como de escorrenta, mediante la construccin de reservorios rsticos.
Para obtener informacin substantiva sobre andenes y terrazas, ver: Kendall, Ana y Rodrguez, Abelardo. Desarrollo y Perspectivas de los sistemas de Andeneras en los Andes Centrales del Per. Lima: Centro Bartolom de Las Casas (CBC) e Instituto Francs de Estudios Andinos (IFEA), 2007. 10 Cosechar el agua de lluvia como la de escorrenta es colectarla y almacenarla en la poca de mayores precipitaciones para aprovecharla en la poca de estiaje. Sembrar el agua es emplear varios medios para infiltrarla. Estos medios que son los empleados en la Comunidad de Tupicocha (Huarochir) suelen ser los siguientes: i) las acequias amuneras, las cuales captan el agua en la parte alta de la montaa (piso altitudinal: Puna), donde las precipitaciones son ms intensas y frecuentes, y donde solo prosperan pastos naturales, conducindola a la parte media alta de la falda de la montaa para desparramarla e infiltrarla; ii) pequeos reservorios que captan el agua de lluvia como de escorrenta para infiltrarla: iii) construccin de pequeos diques en el lecho de las quebradas donde escurre el agua de lluvia de modo que al descender el torrente en forma ms lenta, esta se infiltre. El agua as captada e infiltrada se recoge, aguas abajo, (en el piso altitudinal Quechua, donde prosperan los cultivos), cuando afloran en los manantiales para el uso domstico, como para irrigar cultivos.
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Casos concretos existentes en el Per: Sistemas prehispnicos en uso total o parcial:

i. Las Amunas de Huarochir, como aquellas recientemente recuperadas en tres comunidades del Distrito de Paccho, cuenca del ro Huaura. ii. Los reservorios en la Cordillera Negra, que drenan sus aguas a la cuenca del ro Nepea, doce de los cuales cuentan ya con estudios bsicos para su aprovechamiento11. iii. La red de canales en el Valle del Colca, que captan directamente las aguas de deshielo de los glaciales (Cadena del Chila) para irrigar una superficie andenada estimada en 8000 hectreas.
Sistemas inspirados en los conocimientos tradicionales12:
i. La cosecha de agua en Puna Seca, mediante reservorios rsticos de mediano porte (60 000 m3 en promedio). Estos son casos desarrollados con el apoyo de la Organizacin No Gubernamental (ONG) Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco) en Cailloma (Arequipa), en la cuenca del ro Chili y en Lampa (Puno).
ii. Tambin hay casos de reservorios de mediano porte (50 000 m3 en promedio), construidos con el apoyo de la Asociacin Bartolom Aripaylla (ABA) Ayacucho, en Puna Hmeda; casos de reservorios de pequeo porte (con capacidad de hasta 2000 m3)
Tambin se cosecha agua cuando se construyen zanjas de infiltracin como reservorios y canales a tierra desnuda, o como cuando se recupera la cobertura vegetal (esponja hdrica) y se supera el sobrepastoreo. Todo ello facilita el proceso de recarga de acuferos. 11 Encontrar informacin sobre las doce represas prehispnicas en el documento tcnico: Crear las condiciones para generar un programa nacional de adaptacin al cambio climtico, elaborado por Jaime Llosa L. al haber ganado el concurso del Fondo de pequeas subvenciones del Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (CONCYTEC), Lima, 2008. 12 Existe informacin sobre estas experiencias recogidas en libros y artculos. Al final de este esquema se consignan los medios para acceder a la misma. El que escribe este esquema ha constatado en el campo que son varios los municipios distritales que colocan recursos de sus presupuestos participativos para apoyar la construccin de estos sistemas de cosecha de agua. Se propone que los gobiernos regionales promuevan in extenso estas obras, entregando a dichos municipios y/o comunidades diez veces ms de recursos calculados en base de los montos que fueron invertidos.
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construidos en laderas semi-ridas de cuencas y subcuencas de valles interandinos de Cajamarca, ejecutados con el apoyo del Instituto de Cuencas; y casos ejecutados en el Cusco, con el apoyo del Instituto por una Alternativa Agraria (IAA). Finalmente, en la Costa encontramos las pozas de almacenamiento de agua de avenida en Ica13, que sirven tanto para recargar acuferos como para ser sembradas (riego por inundacin).
1.1.3 Proceder a realizar la cosecha del agua de lluvia aprovechando las cunetas existentes en las carreteras. Sobre ello podemos nombrar los avances prospectivos efectuados con el concurso de las entidades Movimiento Ciudadano Frente al Cambio Climtico (MOCICC) y la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE), contando con el apoyo de especialistas como Andrs Alencastre, Jaime Llosa y Omar Varillas. Tambin se tiene una apreciacin de descarga de agua de cunetas hecha en Abancay por el Ing. Omar Varillas, con un video por l elaborado, donde muestra tres alternativas de uso del agua de dichas cunetas. Adems se cuenta con un texto escrito por Jaime Llosa L. y gestiones iniciales sobre las condiciones para obtener el concurso del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, realizadas por este ltimo ante la Direccin de Planeamiento. 1.1.4 Aprovechar el agua sobrante en fuentes de aguas termales seleccionadas procediendo a su evaporacin y posterior condensacin, de modo que las aguas queden libres de las sales disueltas en ellas. Sobre esto se cuenta con un breve texto escrito por Jaime Llosa L., donde se destaca que en el Per existen 537 fuentes de aguas termales. Informacin existente sobre el tema se puede encontrar en el Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET). 1.1.5 Mantener y de ser posible acrecentar la cosecha de agua de lluvia como de escorrenta para acumularla en las qochas (lagunas) existentes, cubriendo una amplia superficie, como en Pucar
Deben existir muchos otros casos de cosecha y siembra del agua en nuestra serrana. El autor reporta tan solo aquellos que l ha apreciado en el terreno.
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(Puno). Revisar informacin sobre el particular en dos textos: Tecnologa andina de Roger Ravines14 y Paisajes culturales y desarrollo territorial en los Andes de Jos Canziani Amico15. 1.1.6 Mantener las galeras filtrantes presentes fundamentalmente en Nazca, que captan el agua del subsuelo y la conducen a reservorios o estanques para irrigar cultivos con ella. 1.1.7 Dictar normas y ejecutar luego programas destinados a preservar y/o recuperar, segn sea el caso, la cobertura vegetal que prospera en las lomas, as como para estudiar el comportamiento de las lomas para la cosecha de agua de las neblinas mediante atrapa-neblinas. La experiencia mejor documentada y exitosa sobre esto fue realizada por un proyecto ejecutado por la Universidad de San Agustn de Arequipa, en las Lomas de Atiquipa16. 1.1.8 Cuenca por cuenca y sus respectivas subcuencas, proceder a:
- Recuperar la esponja hdrica mediante la cobertura vegetal con especies herbceas y arbreas, facilitando de este modo que las aguas en vez de escurrir y producir efectos erosivos, se infiltren recargando acuferos. Ello implica superar las secuelas de la deforestacin y el sobrepastoreo, como la prctica generalizada de la quema. Existen en el pas muchos casos que pueden servir de ejemplo, habiendo sido pionero en la materia el Ing. Pablo Snchez Zeballos en Cajamarca. - Construccin de zanjas de infiltracin cubriendo amplias superficies como proceder para recuperar aquellas zanjas construidas en lugares apropiados, en el marco del que fuera el programa Sierra verde. - Construccin de diques en las crcavas de modo de ir corrigindolas por arrastre del material como su decantacin y, a
14 Ravines, Roger. Tecnologa andina. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y el Instituto de Investigacin Tecnolgica Industrial y de Normas Tcnicas (ITINTEC), 1978. 15 Canziani Amico, Jos. Paisajes culturales y desarrollo territorial en los Andes. Cuadernos de Arquitectura y Ciudad edicin digital, n. 5. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per, 2007. Nueva edicin ampliada y corregida en preparacin. 16 Para contar con informacin valiosa, recurrir al texto digital, ya mencionado, del arquitecto Jos Canziani Amico.
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su turno, haciendo que las aguas al aminorar su velocidad se infiltren, cargando los acuferos. - Construccin de bocatomas en cursos de agua temporales generados por efecto de eventos extremos, en zonas de planicie o con presencia de pendientes suaves, aprovechando el agua as captada para irrigar17. Consideramos importante destacar que las medidas a adoptar sealadas en el numeral 1.1.8 habrn de posibilitar que una vez perdido el aporte de agua proveniente de los glaciares, se mantenga algn nivel de flujo en los ros costeros, cuando menos el llamado caudal ecolgico, para permitir que por lo menos se mantengan los recursos hidrobiolgicos y un nivel de recarga de los acuferos en orden a evitar que se produzca la intrusin de agua de mar en los pozos que sirven para el bombeo de agua subterrnea, y que se encuentran relativamente cercanos al litoral.
1.1.9 Acciones concretas a realizar para encarar en la Selva peruana los efectos del CCG, relacionados con la menor disponibilidad de agua:
a) Acciones tanto para la Selva Alta como para la Selva Baja:
- Revisar la informacin secundaria existente sobre los efectos que viene produciendo el CCG en la Amazona, tanto sobre los referidos a los procesos en curso, como a los mencionados como pasibles de ocurrir. - Colecta de testimonios de los efectos que viene produciendo el CCG tomados de personas que viven y trabajan en la Amazona, y que se les consideran claves para entender la problemtica, mediante entrevistas en profundidad. Se tomar especial atencin a las manifestaciones sobre los impactos producidos por eventos extremos relacionados
Estos cursos temporales de agua son producto de los llamados eventos extremos, consecuencia del cambio climtico global. El que escribe estas lneas ha verificado la existencia de tales obras en la Reserva nacional Salinas y Aguada Blanca, construidas en el marco de un proyecto ejecutado por desco-Arequipa, financiado por la cooperacin espaola.
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con el comportamiento de las lluvias y sus efectos en la disponibilidad de agua, as como sobre las fluctuaciones de las cargas en los cursos de agua, como en la variacin en la composicin de los seres vivos existentes en los diferentes hbitats. - Avanzar estudios para crear corredores en las reas naturales protegidas que comprendan varios hbitats o ambientes ecolgicos, a fin de posibilitar el desplazamiento de los seres vivos afectados por el CCG.
b) Acciones en la Selva Alta
- En previsin de eventos extremos y a fin de evitar, entre otros, el dao que podran producir lluvias torrenciales o el distanciamiento temporal de las mismas, se deben realizar las siguientes tareas: . Cultivar en surcos a curvas de nivel. . Cubrir el suelo con cobertura viva o en su defecto con cobertura muerta (rastrojos). . Aumentar la capacidad de retener agua de los suelos incorporando materia orgnica, as como aplicando zeolita o en su defecto hidrogeles. . Realizar estudios destinados a aumentar la superficie irrigada, incluyendo aquellos destinados a prospectar la ocurrencia de aguas subterrneas. . Cosechar el agua de lluvia como la de escorrenta, mediante la construccin de reservorios rsticos. . Seleccionar en las especies que se suelen cultivar las variedades o ecotipos que muestren mayor resistencia a los eventos extremos. c) Acciones en la Selva Baja - Prospectar la existencia de tecnologas que permitan que en zonas de ocurrencia de meandros, estos se transformen en qochas destinadas a almacenar agua y a su turno posibilitar que:
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. La evaporacin alimente la ocurrencia de lluvias. . Sean preservadas especies de recursos hidrobiolgicos amenazados por la alteracin en el flujo de los cursos de agua. - Disponer que el material de arrastre en suspensin proveniente de la erosin de los Andes (vertiente oriental), sea aprovechado para inundar amplias superficies con el objeto de: . Modificar el pH de los suelo y permitir con ello el cultivo de hortalizas18. . Mejorar la composicin y textura de los suelos, y con ello aumentar su capacidad de retener el agua, logrando tornar menos vulnerables a los seres vivos ante la menor disponibilidad de agua de lluvia. . Estudiar qu sistemas de bombeo de agua de bajo costo permitiran bombear agua de los cursos de agua para irrigar las mayores superficies que se generaran debido a la disminucin de la carga de los ros, tales como de barriales y restingas. 1.2 En el rea urbana 1.2.1 Acciones destinadas a mejorar la captacin de agua:
a) En zonas donde suele llover. Realizar cosecha de agua de lluvia en las viviendas procediendo a colocar canaletas en los techos de dos aguas y cisternas para almacenarlas. Mencin de las experiencias realizadas en Cajamarca19, como en la Isla de San Andrs, Colombia. b) Cosecha de agua de lluvias en edificaciones de diversa ndole que cuenten con superficies amplias. En estos casos en sus
El que escribe estas lneas comprob personalmente en Nauta que un agricultor produca hortalizas al haber procedido a modificar el pH, recurriendo al bombeo de agua del ro a fin de que se acumule el limo. 19 Experiencias iniciales realizadas por el Ing. Pablo Snchez Zevallos hace poco ms de 45 aos.
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187 respectivos techos se puede captar el agua de lluvia para luego almacenarla en cisternas. Mencin del caso de supermercado en Bogot, Colombia20. c) Captacin de agua de lluvias de las alcantarillas. Esta accin se realiza ya en varias plazas de pases de Europa. d) Reciclaje de las aguas servidas. Para ello se debe emplear como antecedentes los casos exitosos en la materia obtenidos en el pas21.
II. Propuestas con relacin al aumento de la eficiencia en el uso del agua

2.1 En el rea rural 2.1.1 Cuenca por cuenca y sus respectivas subcuencas, aumentar la eficiencia en los sistemas de captacin y distribucin del agua destinada a irrigar cultivos, o bien a ser almacenadas para su posterior empleo. 2.1.2 Aumentar la eficiencia en la aplicacin del agua a nivel de parcela mediante:
- Aplicacin de riego tecnificado: aspersin, goteo, exudacin. - Mejoras en el riego por gravedad: nivelacin del terreno, uso de surcos o camellones cortos, riego por surcos alternando el ingreso de agua, etc. - Manejo de la tarifa de agua tanto de aguas superficiales como subterrneas, de modo que se gratifique su buen uso y se penalice su desperdicio.
El almacn se encuentra en Bogot. Tiene por nombre Al Kosto Venecia y gracias a la captacin de agua de lluvia satisface totalmente sus requerimientos de agua. Su superficie de captacin es de 6 mil m2 y el volumen de agua captada durante un perodo de lluvia anual es de 41 820 m3. 21 Con apoyo del Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria (CEPIS) se efectuaron experiencias con resultados positivos en el pas. Incluso, en 1991, el Ministerio de Agricultura (MINAG) propuso un proyecto nacional de riego con aguas servidas tratadas para irrigar 18 mil hectreas de tierras ubicadas en las principales ciudades de la costa.
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2.1.3 Difundir que sean aplicadas diversas buenas prcticas agrcolas destinadas a:
- Aumentar la retentividad del suelo, mediante la adicin de materia orgnica, de zeolita y/o de hidrogeles. En las partes altas, recuperar la cobertura vegetal (esponja hdrica) superando el sobrepastoreo, reforestando y manejando las praderas como los bofedales. As mismo, procediendo a construir zanjas de infiltracin. - Disminuir la evaporacin en las camas de los cultivos de frutales mediante el uso de cobertura vegetal viva y/o muerta.
2.1.4 Cambio en la cdula de cultivo: pasar de cultivos altamente demandantes de agua por otros menos exigentes, lo que incluye avanzar hacia el ordenamiento territorial en todo el pas. 2.2 En el rea urbana 2.2.1 Mejora en las redes de distribucin del agua para uso humano, evitando fugas. 2.2.2 Formulacin y aplicacin de polticas pblicas que contemplen cuando menos los siguientes aspectos destinados al ahorro de agua:
2.2.2.1 Generar conciencia ciudadana sobre el uso eficiente de un recurso escaso22.
2.2.2.2 Crear incentivos en los usuarios para la instalacin progresiva de sistemas ahorradores de agua en el consumo domstico, cuanto en otras actividades ubicadas en la zona urbana. 2.2.2.3 Concebir el uso de tarifas de agua diferenciales destinadas a desalentar su uso excesivo y premiar su uso eficiente.
22 Aprovechar las experiencias generadas mediante el Proyecto de Enseanza sobre Cambio Climtico, Retroceso Glaciar y Gestin Integrada de los Recursos Hdricos (GIRH), que fuera financiado por la Asociacin Mundial del Agua (Global Water Partnership GWP) y ejecutado, en el Per, por tres de sus entidades asociadas: Asociacin Especializada para el Desarrollo Sostenible (AEDES), Guamn Poma de Ayala y la Pontificia Universidad Catlica del Per.
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189 2.2.2.4 Formular y aplicar normas (legislar) sobre: 2.2.2.4.1 La obligatoriedad para que en las nuevas edificaciones se instalen sistemas de evacuacin de aguas usadas, separadoras de las aguas procedentes del aseo, higiene y lavado, y de aquellas que se designan como aguas negras. 2.2.2.4.2 La obligatoriedad para que las nuevas edificaciones de toda naturaleza, ubicadas en zonas del pas donde llueve, lleven sistemas de captacin de las aguas de lluvia como cisternas para almacenarlas. En el caso de construcciones antiguas, se incentivar sean dotadas de semejantes sistemas. 2.2.2.4.3 La obligatoriedad para que las empresas urbanizadoras, en zonas donde llueve, construyan sistemas de alcantarillado para colectar el agua de lluvias que puedan luego ser almacenadas. 2.2.2.4.4 La obligatoriedad de los municipios de distintos niveles espaciales de agregacin, de programar el reciclaje de las aguas servidas.
Para bajar informacin digital sobre los temas abordados: Blog del Seminario Internacional andino sobre gestin social del agua para la adaptacin al cambio climtico global. Se puede bajar el libro: Cambio climtico, crisis del agua y adaptacin en las montaas andinas. http://www.seminarioandinodelagua.blogspot.com/ Los artculos escritos en Per Hoy sobre temas relativos al cambio climtico global, que se encuentran en la pgina web de desco (seccin Per Hoy). http://www.desco.org.pe/ Enlace web para bajar documentos de la Conferencia Nacional de Educacin 2011. http://www.foroeducativo.org/conferencia/presentacion.htm http://www.foroeducativo.org/conferencia/pdf/libro_3_cambio_ climatico_y_resiliencia_en_los_andes.pdf Libro: Cambio climtico y resiliencia en los Andes.
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Anexo Principales efectos y consecuencias que viene produciendo el cambio climtico global en el mbito rural, con nfasis en los Andes.
PRINCIPALES EFECTOS Prdida de glaciares. CONSECUENCIAS DE MAYOR SIGNIFICADO (En proceso) Prdida acelerada y progresiva de importantes reservas de agua. Se ha constatado que la disminucin de la superficie cubierta por glaciares es progresiva y acelerada. Disminucin de los aportes de agua a los ros y lagunas, como la menor infiltracin en la recarga de acuferos, con la consiguiente menor disponibilidad de agua en los manantiales*, como la disminucin de la superficie cubierta por humedales o bofedales. Los ros costeros que mantenan todo el ao algn nivel de descarga de agua (ros de rgimen regular), pierden la condicin de tales, acarreando una drstica disminucin de la superficie sembrada. Disminucin del efecto albedo (reflexin de la irradiacin). Prdida de belleza paisajista, lo que afecta en especial al turismo. Imposibilita la siembra de superficies variables segn zonas de mayor incidencia, afectando el ingreso y la nutricin. Disminucin en los rendimientos de los cultivos que afectan la seguridad y soberana alimentaria, al ocasionar prdidas totales o parciales de las cosechas. Ambas situaciones determinan: disminucin en los niveles de ingreso y de empleo, aumentando los niveles de pobreza como de desnutricin. En casos extremos, como ya se ha comprobado en la Provincia de Grau, en Apurmac, la severidad del fenmeno determin que se produjera un movimiento de migracin definitiva. Alteracin del calendario agrcola (sobre todo en la poca de siembra) que compromete la posibilidad de los productores andinos de emigrar estacionalmente, a fin de complementar el ingreso familiar disponible**. Aumento en nmero como en violencia de los conflictos respecto al uso del agua, en especial con las empresas mineras.
Las lluvias al haber alterado su patrn de comportamiento, tanto en periodicidad (ocurrencia) como en intensidad (volmenes), determinan una menor disponibilidad de recursos hdricos en tierras de secano (que dependen de las lluvias).
* Segn el Censo Nacional Agropecuario (III CENAGRO de 1994), el 24% de las unidades agropecuarias utilizan exclusivamente agua de manantiales, irrigando con ella el 16.6% de la superficie agrcola irrigada a nivel nacional. ** Segn el III CENAGRO, el 77.7% de los productores agropecuarios declar que la actividad no les provee de ingresos suficientes y que por ello realizan actividades conexas. Los meses de mayor migracin estacional son los de julio y agosto, correspondiendo al primero el 40.2% y el 44.1% al segundo.
Jaime Llosa
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PRINCIPALES EFECTOS Se suceden, sin responder a ningn patrn conocido, intensas y espordicas precipitaciones con perodos prolongados de ausencia de lluvias (veranillos).
CONSECUENCIAS DE MAYOR SIGNIFICADO (En proceso) Prdida de biodiversidad, afectando: - La seguridad y soberana alimentaria, debido a los valores nutracuticos que poseen las variedades que se pierden para siempre. Tener presente que si bien en los Andes el fin de la produccin es, fundamentalmente, para satisfacer necesidades (valor de uso o autoconsumo), un porcentaje importante de los productos andinos forman parte de la canasta familiar de los consumidores peruanos. - Nuestro patrimonio mayor: cultivos nativos y sus parientes silvestres (como recursos fitogenticos: germoplasma) fruto de un prolongado proceso de domesticacin, heredado desde la poca prehispnica y que se prolonga hasta nuestros das. Aumento en la frecuencia de inundaciones, arrastre de suelo, deslizamientos, afectacin de obras de infraestructura. Ruptura de los intercambios que solan efectuarse entre los productores ganaderos de la zona Puna (sobre todo charqui) con los productos propios de la zona Quechua: maz, papa, olluco, quinua, etc. Conflicto de intereses. Temporalmente, por tratarse de un fenmeno incremental, en proceso, las comunidades dotadas de amplias superficies en Puna, ganan espacios para la produccin de cultivos. Los testimonios recogidos de los productores coinciden en sealar: la tierra se seca rpido, con lo cual, si se trata de tierras irrigadas, habr que aumentar la frecuencia entre riego y riego, con el correspondiente mayor gasto de agua, cuando esta est escaseando. En caso que se trate de tierras de secano, invocar a los dioses para que aumente la frecuencia entre lluvia y lluvia, de lo contrario se perder o toda la cosecha, o esta ser pobre (escasa). Se ha recogido testimonios de cada de flores de manzano en Ayacucho, como de flores de mango en Piura, con una consiguiente diminucin en la produccin. Estudios del Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa del Per (SENAMHI) nos dan la voz de alerta sobre el eminente menor rendimiento de los cultivos, debido a que en cada momento del desarrollo de cada uno de ellos (desarrollo fenolgico) se requiere distintos rangos de temperatura. Por ejemplo, una semilla de maz requerir para germinar determinados rangos de temperatura, para crecer de otros y, finalmente, para fructificar de otros; de lo contrario no germinara la semilla, o si logra hacerlo, no crecera la planta o bien no dara los frutos esperados. Los insectos vectores de enfermedades, tales como el dengue y la uta, han incursionado en ambientes que antes no les eran propicios
Subida de cota de la zona Quechua a la zona Puna (de piso altitudinal) de algunos cultivos.
Debidos al aumento de la temperatura.
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PRINCIPALES EFECTOS Aumento de los eventos extremos. Esto significa que se alternan lluvias copiosas con largos perodos de seca, friajes con altas temperaturas, o bien heladas en tiempos que no solan producirse.
CONSECUENCIAS DE MAYOR SIGNIFICADO (En proceso) Dichos cambios inopinados afectan la salud de las personas, as como la de los animales en los Andes. Tambin afectan a los vegetales, mermando sus rendimientos, como el rendimiento del ganado. En el mes de septiembre del ao en curso, el que escribe estas lneas recibi el testimonio de comuneros de la Comunidad de Condorini, en Lampa (Puno), refirindose a que no haban podido preparar Chuo (papa seca) debido a que el fro se haba alejado. Durante el friaje se produce en el mbito alto andino, un incremento de la muerte de infantes por enfermedades broncopulmonares. As mismo, se reporta la muerte de un importante nmero de cras de camlidos sudamericanos. En la Provincia de Lampa, en Puno, se recogieron testimonios de daos significativos producidos en los cultivos por liebres provenientes de Argentina.
Presencia, fuera de sus hbitats naturales, de animales considerados como dainos.
Fuente: Elaboracin propia en base a entrevistas directas en diversas visitas de campo realizando tareas de consultora, en evaluacin de proyectos de desarrollo rural.
Parte II Estudios
Cedy Arons O. Teresa Cabrera E. Luis Garca-Caldern S. ngela Dionisio F. Ramiro Garca Q. Glenda Huerto V.
Jaime Miyashiro T. Gissela Ottone C. Fidel Pizarro A. Delmy Poma B. Eder Quispe Z. Katherine Tamariz C.
El mercado y los retos de la economa yanesha

Luis Garca-Caldern S. / Glenda Huerto V. / Eder Quispe Z. / Katherine Tamariz C.
Introduccin
El Per posee una gran diversidad cultural, as como una gran variedad de recursos naturales. Esta riqueza ha permitido un crecimiento econmico a partir de la extraccin y comercializacin de estos recursos en el mercado internacional. Esta manera de conducir la economa nacional persiste a pesar de los riesgos inherentes a la inestabilidad de los precios de las materias primas, en un contexto de crisis econmica mundial. Algunos aprendizajes en poltica econmica han permitido gozar de estabilidad, pero han demostrado inequidades en la redistribucin y aprovechamiento de la riqueza, haciendo evidentes profundas brechas sociales. A pesar del buen momento econmico que experimentamos desde hace casi una dcada, no se han logrado disminuir de manera significativa los ndices de pobreza ni las brechas sociales. Por el contrario, en algunas regiones estas se incrementaron, evidenciando la manera desigual y diferenciada en que los habitantes disfrutamos de los beneficios del crecimiento. Una de las razones para la reproduccin de las brechas sociales y econmicas ha sido la ineficacia de los sistemas de redistribucin, as como las relaciones de poder existentes que no permiten un cabal reconocimiento de la problemtica de las poblaciones culturalmente diferentes.
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En la actualidad existe un escenario poltico diferente. El actual Presidente de la Repblica asume el cargo capitalizando los votos de los ms pobres y excluidos, quienes desde los lugares ms apartados del pas demandaron a travs de las nforas electorales una mayor atencin de parte del Estado. Esta realidad permite y obliga a repensar la distribucin, as como las estrategias de inclusin social. Para cumplir parte de las promesas electorales el nuevo gobierno est trabajando un conjunto de programas sociales enfocados en erradicar la pobreza y la exclusin, programas que tienen como beneficiarios a poblacin de diversa edad, gnero y de necesidades diferenciadas a ser atendidas. Adicionalmente, hay en la agenda pblica dos elementos nuevos e importantes para iniciar el proceso de inclusin social: el recin creado Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social y la Ley de Consulta Previa. Para este nuevo contexto de posibles cambios es importante reconocer a la poblacin ms afectada por la ineficiencia estatal, aquellos que se encuentran fuera del imaginario de las autoridades nacionales y ms alejados geogrficamente de la capital, los peruanos que viven y padecen la pobreza. Una de las particularidades de esta poblacin es que ha sido y es depositaria de la gran diversidad cultural del pas, pero en estos procesos excluyentes no se las reconoce ni son adecuadamente atendidas, cosa que va en desmedro de una calidad de vida adecuada. Esta situacin de exclusin es de larga duracin y ha forjado en los excluidos una serie de percepciones sobre el Estado, y sobre otros actores locales que los acompaan, que debern ser tomadas en consideracin por aquellos que tienen como funcin reducir la pobreza, las desigualdades y los riesgos sociales. En este panorama cabe preguntarse cules sern los retos que deber enfrentar el gobierno para trasladar la inclusin del discurso a la prctica. Para explorar con mayor detenimiento y profundidad estos retos del Estado y dems actores involucrados
Luis Garca-Caldern / Glenda Huerto / Eder Quispe / Katherine Tamariz
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en un proceso de cambio, donde la exclusin social ha sido pan de cada da y donde se suma una variable ms como es la cultura, el Programa Selva Central de desco ha seleccionado el caso de las comunidades yaneshas del distrito de Palcaz, con la intencin de graficar la complejidad existente en esta localidad. Para la ejecucin de este texto decidimos optar por una metodologa cualitativa, ya que trabajamos sobre las percepciones de mltiples actores, principalmente la poblacin yanesha, las cuales fueron recogidas a travs de entrevistas semiestructuradas1 y grupos focales2. Agradecemos el apoyo de lderes y lideresas de las comunidades yaneshas, autoridades distritales de Palcaz y pobladores en general, quienes han compartido sus vivencias, experiencias y expectativas, contribuyendo a hacer posible el presente artculo.
El distrito del Palcaz

El distrito del Palcaz est ubicado en la provincia de Oxapampa, en la regin Pasco. Tiene una superficie de 2886.09 km2 y una densidad poblacin baja, de 3.05 habitantes por km2. En 1986, la zona del Palcaz alcanza la categora de distrito y posteriormente, en 1988, se establece la Reserva Comunal Yanesha. Palcaz tiene una poblacin aproximada de 8810 habitantes3, compuesta por tres grupos culturales muy diferentes: los
1 Se cont con la participacin de alcaldes de centros poblados, jefes y subjefes de comunidades yaneshas, directivos de la Federacin de Comunidades Nativas Yaneshas (FECONAYA), autoridades municipales, agricultores yaneshas, entre otros. Todos los entrevistados forman parte del segmento de la poblacin adulta. 2 El primer grupo focal se realiz en la Asociacin Sancor de la comunidad nativa Pampacocha, asociacin yanesha con gran xito en la produccin de cacao. El segundo abarc a autoridades locales y agricultores para contraponer sus puntos de vista ante la realidad del distrito. El ltimo fue realizado en la comunidad nativa Nueva Esperanza, por ser una de las ms alejadas (a tres horas y media de camino a pie, colindante con el Parque Nacional Yanachaga Chemilln). 3 Fuente: Censo del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Poblacin y vivienda 2007.
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pueblos yaneshas, que representan la mayora de la poblacin, los descendientes de colonos austro-alemanes y los migrantes de origen andino. La poblacin yanesha de nuestra Amazona se estima en 7000 personas que habitan en las provincias de Puerto Inca (Hunuco), Chanchamayo (Junn) y Oxapampa (Pasco), cubriendo las orillas de los ros Pichis, Palcaz, Pachitea, Huancabamba, Cacaz, Chorobamba, Yurinaki, entre otros. A nivel nacional representan el 2.91% de los habitantes indgenas censados en la Amazona peruana. Esta poblacin a lo largo de su historia ha sufrido una serie de procesos de colonizacin, en su mayora violentos, que han precarizado significativamente sus formas de subsistencia. Este proceso ha configurado un escenario poco favorable de cambios culturales abruptos y constantes desplazamientos ocasionados tanto por los colonos andinos como por los austro-alemanes, y con ello diversos procesos de aculturacin y mestizaje. En ese sentido, la poblacin adulta yanesha tiene una gran preocupacin por los cambios culturales que estn experimentando en la actualidad. Esta situacin es visibilizada en las diferencias generacionales internas: adultos y jvenes tienen una educacin diferente, referentes bastante dismiles y percepciones distintas sobre su propia cultura. Los adultos estn preocupados por trasmitir sus conocimientos, para ello, una de las cuestiones centrales en la trasmisin es el lenguaje nativo, el cual es entendido como parte constitutiva de la identidad indgena, por eso dicen que este es fundamental para no perder en el futuro la identidad local indgena4. En muchas escuelas de las comunidades nativas de Palcaz se viene aplicando la educacin bilinge en el nivel primario, lo que permite de alguna manera la recuperacin de la lengua y por ende, la sobrevivencia de la identidad.
4 Entrevista con Fermn Cantalicio, coordinador de la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL), profesor bilinge yanesha y comunero de Pampa Hermosa.
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A pesar de ser un pas con crecimiento econmico sostenido, se mantiene la situacin de acceso desigual a servicios bsicos de educacin, salud, agua, desage, electrificacin, etc., elementos indispensables para el bienestar de una poblacin. En Palcaz, hay un alto nmero de poblacin yanesha en edad escolar que no asiste a la escuela. Muchas comunidades nativas no cuentan con energa elctrica, servicios de saneamiento bsico ni atencin de salud de parte del Estado. La mayora de yaneshas del distrito entiende que esta situacin de exclusin se mantiene porque sus comunidades se hallan distantes y aisladas, con precaria o inexistente comunicacin vial, y atribuyen al Estado poco inters por atenderlos en esa realidad.
Relacin entre los yanesha y los otros actores

Las comunidades yaneshas en su relacin con el Estado han venido construyendo a lo largo del tiempo una serie de percepciones expresadas por algunas autoridades comunales. Para ellos, el Estado no se interesa en su bienestar social porque est ms preocupado por defender intereses de otros (forneos). En palabras de un asociado de Sancor: el Estado trabaja para grupos de poder, compaas extranjeras, pero no se acuerdan de nosotros, los campesinos. Es importante resaltar las diferencias que estos actores hacen: se reconoce la presencia del Estado a travs de acciones del gobierno local, pero no a nivel de gobierno central. Hay un sentido de presencia-ausencia del Estado, pues si bien se hace presente a travs de programas como el Vaso de Leche o el Programa Integral de Nutricin, estos no satisfacen sus necesidades de alimento, ni los reconoce en su particularidad cultural. Los programas o proyectos de desarrollo que brinda el Estado no llegan a todos por igual, y en el caso del Palcaz se observa una segmentacin entre los que cuentan con carretera y los que no.
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La incomodidad principal reside en la inclinacin (o predileccin) de tcnicos y funcionarios del gobierno y otras instituciones de desarrollo incluidas algunas Organizaciones No Gubernamentales (ONG) por trabajar solo en las zonas que cuentan con vas de comunicacin, pues a las autoridades les resulta ms cmodo viajar sentados por veinte minutos, mientras que ellos deben de caminar a veces por varias horas para movilizarse trasladando vveres y bultos diversos hasta sus comunidades. El gobierno local llega a travs de ciertos programas, principalmente para combatir la desnutricin, pero incluso este aporte no es percibido como eficiente ni adecuado porque no toma en consideracin los hbitos alimenticios de la poblacin local: Piensan que el mejoramiento es el desayuno escolar, pero el pueblo yanesha con eso no est tranquilo, sin carne, pescado, yuquita asada, no est tranquilo. Ese es el estilo de alimentacin de nuestros ancestros que nosotros seguimos5. La poblacin yanesha reconoce la importancia de los proyectos de desarrollo del Estado, como el Proyecto Especial Pichis Palcaz, pero tambin menciona que muchos no han tenido xito pues no conocen cmo piensan y cmo quieren desarrollarse sus comunidades, y a ello le atribuyen el fracaso de muchos de los programas: Cuando realizan planes de trabajo ellos los elaboran a su manera, a su realidad de ellos, sin pensar que si lo ejecutan en Villa Amrica no coincidir porque no ha habido un diagnstico desde el inicio, por eso fracasamos6. La situacin es otra cuando se refieren a la labor realizada por las ONG. Las comunidades yaneshas se sienten reconocidas y escuchadas por este tipo de instituciones, y especialmente reconocidos en su particularidad cultural, es decir, por ser yaneshas. Estas instituciones les ofrecen la posibilidad de pensar en su
Entrevista a la Sra. Alegra Sedano, regidora del centro poblado Villa Amrica. Entrevista con Fermn Cantalicio, coordinador de la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL), profesor bilinge yanesha y comunero de Pampa Hermosa.
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desarrollo propio. No obstante, uno de los problemas en algunos casos es la poca sostenibilidad y la temporalidad restringida de los proyectos de las ONG. Del mismo modo, el asistencialismo y el paternalismo son percibidos como problemas que se mantienen en el accionar de algunas de estas instituciones: Si no le has enseado realmente a cmo manejar, entonces otras ONG vienen y te dan y te dan, pero no te ensean a trabajar o valorar, y eso ha sido uno de nuestros problemas7. Qu sucede con la visin yanesha y los modelos estatales de desarrollo econmico? En las etnias amaznicas la acumulacin de riqueza no tiene el mismo sentido ni funcionalidad que en las llamadas sociedades occidentales, por ello, luego de la satisfaccin de las necesidades de alimento y abrigo, no se prioriza el ahorro: Plata? No, solo hay que mejorar nuestros cultivos para que no nos falte que comer8. Los excedentes de la produccin para el consumo son principalmente utilizados en el intercambio y trueque con el fin de fortalecer las relaciones sociales intracomunales e intercomunales. El pueblo yanesha mantiene esta concepcin, que no solo implica un conjunto de ideas sino tambin de prcticas que organizan su vida social. Por ello, tras la cosecha se ejecuta una gran movilizacin de yaneshas para realizar visitas a las otras comunidades dispersas por la selva central, las que no son visitas de cortesa, sino de reconocimiento, posibilitando el fortalecimiento de su identidad. Las comunidades yaneshas tienen una manera particular de manejar sus recursos, los recursos de la naturaleza, que a los ojos de extraos es entendida como poco eficaz o como una forma de mantenerse sin trabajar. Para muchos colonos, por ejemplo, los yaneshas son ociosos porque no extraen sus recursos de manera intensiva y esto se da, afirman, porque no les gusta trabajar.
Grupo focal: Iscozacn, Palcaz. Entrevista con Fermn Cantalicio, coordinador de la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL), profesor bilinge yanesha y comunero de Pampa Hermosa.
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Sin embargo, hay un desconocimiento de los sentidos que encierra esta forma de vida. Estas comunidades han construido una relacin de respeto y de equilibrio con su medio, relacin que es poco valorada por otros patrones culturales, lo que ha hecho que los yanesha reconsideren sus concepciones con tal de no hacer que sus hijos padezcan la misma exclusin. Como consecuencia de esto, muchas familias se preocupan por la educacin de sus hijos fuera de sus comunidades, entendiendo la educacin como un factor de movilidad social que les ofrecer mejores posibilidades y un mayor reconocimiento a sus descendientes, a pesar de que estas estrategias generen rupturas para las comunidades. Si hablamos en trminos econmicos y productivos, la sociedad yanesha sobrevive en su mayora, adems de la crianza de animales a pequea escala para el sustento diario, de la extraccin de recursos del medioambiente necesarios para alimentarse y de trabajos temporales como jornaleros agrcolas en la poca de cosecha de caf en el vecino distrito de Villa Rica, lo que les permite solventar algunos gastos econmicos. Para los yaneshas de Palcaz existe una estrecha relacin entre el trabajo y la chacra, y lo que en ella se produce, siendo la ausencia de carreteras lo que los imposibilita de producir para el mercado, gran desventaja que adems trae como consecuencia que se priorice una produccin solo para la subsistencia. A pesar de ello, un poblador de Nueva Esperanza y Pampacocha menciona que la pobreza para nosotros no existe aqu, todos trabajan, ya no estamos como antes, sembramos nuestros productos, ya estamos superando y de esos vivimos9. La situacin de estas comunidades ha ido cambiando, pues ahora tienen un mayor contacto e intercambio con el mundo. Si bien muchas de ellas se encuentran ubicadas en zonas sin vas de comunicacin y no tienen acceso a los servicios bsicos, son
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Grupo focal: Asociacin Sancor, comunidad nativa Pampacocha.
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conscientes de que su entorno est cambiando y por ello desean encontrar los mejores mecanismos para adaptarse a esos cambios, sin que ello signifique un proceso traumtico. No quieren quedarse al margen como lo han venido haciendo por autodecisin o por olvido del Estado, quieren tener la posibilidad de desarrollarse sin que ello signifique alejarse de su comunidad, de su tierra y familia, que se les permita conseguir mejores condiciones de vida y acceso de oportunidades para sus hijos, pero que el desarrollo no signifique dejar de lado ni olvidar su cultura. Por otro lado, el hecho de que la gran mayora de yaneshas no tengan visin empresarial ni hbito de capitalizar, no les permite invertir en mejorar su productividad agrcola o contar con los recursos financieros necesarios para transformar la riqueza que poseen (madera, chacra, etc.), requisitos empresariales indispensables para acceder al mercado en condiciones favorables. Dems est sealar que ninguno de los productos financieros que ofertan las entidades crediticias se adeca a la realidad yanesha. A diferencia de ellos, la gran mayora de colonos capitaliza recursos para su produccin, acceden a crditos de capital, se articulan con mayor solvencia con los mercados e invierten tiempo, dinero y ejercen presin ante las autoridades locales aparentemente con mejor fortuna para gestionar mejoras en sus caminos, dando la impresin ante los yaneshas de ser los favorecidos por las entidades gubernamentales, lo cual no necesariamente es cierto.
Nuevas formas de agricultura

La produccin agrcola de los yaneshas de Palcaz estaba orientada principalmente a la yuca, el maz y el pltano, cultivos para el consumo familiar prioritariamente. En los ltimos aos ha surgido un cambio en torno a ese tipo agricultura, debido a proyectos de desarrollo que proponen una agricultura para el mercado en
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lugar del consumo. Los productos propuestos son el achiote10 y el cacao, siendo este ltimo uno de los productos que se cotiza con buenos precios en el mercado internacional, convirtindose en el referente ms prometedor y exitoso. La percepcin de los actores involucrados es que est sucediendo un cambio importante en la agricultura local. Si en el pasado no han funcionado los programas trados de fuera, hoy eso ha cambiado, y es constatado sobre todo en el xito de los agricultores yaneshas de la Asociacin Sancor11 en Pampacocha, el mismo que reside en el conocimiento que han acumulado sobre estos dos nuevos cultivos. Esta experiencia acerca a las poblaciones yaneshas al mercado y con el compromiso de la comunidad involucrada se logra acumular habilidades y capacidades suficientes para alcanzar un proceso sostenible en el tiempo, por ello arguyen que sembrar cacao es mejorar la calidad de vida12. La incorporacin paulatina de hbitos y habilidades productivas sobre nuevos cultivos no es nueva para los pueblos amaznicos. Durante la poca colonial, las misiones y reducciones causaron impacto con la incorporacin de los cultivos de pltano y ctricos, los cuales se incorporaron de tal manera en la cultura yanesha, que los siguieron cultivando mucho despus de la expulsin de los espaoles en 1742 por la rebelin de Juan Santos Atahualpa13. Al conocer esta experiencia recalcamos que el desarrollo para los pueblos yaneshas de Palcaz estara en el mejoramiento de sus capacidades agrcolas, cuando la agricultura es asimilada en sus prcticas culturales como la nica opcin y la ms rentable
10 La cuenca del Palcaz, ubicada en Pasco, es la segunda productora de achiote en el pas. Sus ventas anuales superan los US$ 1 175 506. Fuente: Plan de Desarrollo Regional concertado de Pasco 2007-2015. 11 Sancor: hormiga trajinadora en lengua Yanesha 12 Testimonios del grupo focal con la Asociacin Sancor, comunidad nativa Pampacocha. 13 Santos Granero, Fernando. Gua etnogrfica de la Alta Amazona: Los Ynesha. Quito: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales ( Flacso), 1995.
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para conectarse e integrarse a la economa. Por tanto, el desarrollo econmico est enfocado en lograr una agricultura competitiva que pueda participar activamente en el mercado, pero sin perder sus races culturales y su identidad.
Desarrollo y algo ms
El desarrollo econmico debe ir de la mano con la capacitacin y educacin, desarrollo con identidad. Mantener su lengua, convivir con la naturaleza, agua, plantas, es el estilo que nos dejaron nuestros ancestros14. A lo largo de los aos ha habido una clara discrepancia entre lo que se piensa que quieren las poblaciones yaneshas y lo que realmente quieren. Por ejemplo, para los colonos, los pedidos que hacen las poblaciones yaneshas se limitan a la construccin de comedores populares, lozas deportivas y un local para reuniones, sin tener como prioridad una carretera, lo que se percibe como falta de inters porque no tienen carro o porque los yaneshas solo quieren (la carretera) para mirar. Sin embargo, los yaneshas demandan una carretera y lo hicieron notar en cada una de las entrevistas que tuvimos con ellos: nosotros en s, como todo peruano, queremos un futuro, un desarrollo. Aqu lo que nos dificulta es que no hay vas de acceso, de comunicacin. Ac se produce arroz, yuca, maz, pltano, pero de nada sirve que se produzca porque no podemos sacar por falta de vas de comunicacin15. La carretera representa la conexin con el medio social y a la vez la oportunidad de mejorar la produccin agrcola, as como insertarse en el mercado para poder obtener los medios econmicos
Grupo focal: Asociacin Sancor, comunidad nativa Pampacocha. Fortunato Paniagua (Presidente de la Asociacin Poptena Chemillen), miembro de la comunidad nativa Nueva Esperanza. Esta comunidad est dedicada al cultivo de la yuca, el maz, el pltano y el arroz (una economa de subsistencia plena), pero tambin se dedican a la extraccin maderera, a un incipiente turismo y a la migracin laboral estacional (cosecha de caf).
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necesarios e invertir en la educacin de sus hijos y capacitacin personal: podemos hacer una venta de nuestros productos, tenemos la carretera y tenemos esa posibilidad de buscar, mejorar en cuanto a nuestros recursos y la educacin, todo eso16. Las comunidades yaneshas del Palcaz tienen una cosmovisin econmica distinta al modelo econmico globalizante que se viene introduciendo en el pas. Su lgica se mueve por patrones diferentes donde, por ejemplo, el no acumular y estar conforme no significa conformismo, es simplemente un modo distinto de entender el universo en el que se vive, y donde obtener lo necesario basta y sobra. En esta misma lnea, consideran que la nica opcin de desarrollo es la implementacin agrcola a travs de cultivos rentables que les permita integrarse al mercado, pero a un mercado que no conocen del todo y que les puede resultar ser muchas veces ms depredador que beneficioso. El mercado es visto por los yaneshas como el medio que les dar la posibilidad de tener un ingreso econmico fijo y as poder solventar gastos de educacin, salud, vestido, transporte y de aquellos alimentos que no producen directamente en la chacra. Por ello, el desarrollo abarca cuatro aspectos: lo productivo, en cuanto a mejora de la agricultura o crianza de animales; lo econmico, reducido a la obtencin de dinero en efectivo a travs de la agricultura; lo educativo, en trminos de capacidades y obtencin de conocimientos; y el desarrollo personal, la satisfaccin y orgullo de brindar un futuro diferente para sus hijos, con mejores oportunidades que las que ellos tuvieron. Todo esto funciona como una cadena que tiene como primer paso la existencia/construccin de una carretera para tener la posibilidad de comercializar lo que se produce localmente y as obtener el dinero suficiente para cubrir las necesidades que no pueden ser satisfechas en su entorno natural.
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Miembro de la Asociacin Sancor, comunidad nativa Pampacocha.
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Por tanto, si esta idea de agricultura competitiva viene siendo impuesta por las exigencias del mercado, esta insercin al mercado de la agricultura yanesha debe ser planteada con mucho cuidado por las entidades estatales y privadas, entendiendo que se trata de conceptos culturales distintos y por ello se deben tomar en consideracin las consecuencias que pueden acarrear estos cultivos rentables dentro de la cosmovisin yanesha.
El futuro de la agricultura yanesha

Actualmente la agricultura yanesha de Palcaz, en la mayora de los casos, es de subsistencia, lo que significa que no son cultivos comerciales y mucho menos estn en condiciones de producir grandes cantidades para abastecer al mercado. Pero cuando esta agricultura se vuelva intensiva, de gran produccin, con cultivos comerciales y atractivos, sabemos qu implicancias tendrn en el orden social como ellos lo conocen? Aparentemente he ah el meollo de sus temores y resistencias, al sentirse cada vez ms diferentes en un mundo que les es cada vez ms extrao. Hasta ahora solo hay un caso exitoso en la zona, la comunidad de Pampacocha, y algunos sostienen que su xito se debe al hecho de ser una de las comunidades sensibilizadas, lo que se traduce en ser una comunidad que ha tenido que sacrificar parte de su ethos para poder cumplir con estas lgicas mercantilistas. Si bien las comunidades yaneshas entienden el desarrollo como econmico, este es considerado ms como un medio que como un fin en s mismo: Tenemos esa esperanza que ac a cinco aos ms vamos a tener de repente un desarrollo, eso es la esperanza hacia el futuro17. Pero por otro lado el modelo econmico estatal trata de insertar a estos pueblos indgenas en una economa mundial, trayendo consigo perjuicios para sociedades pluriculturales y
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Grupo focal: comunidad nativa Nueva Esperanza.
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diversas como la yanesha, siendo tambin cierto que se encuentran ya inmersos en un proceso irreversible. Si este proceso es bien empleado, puede conllevar una serie de beneficios y ventajas a nivel poltico, econmico, social y cultural18 para las comunidades yaneshas, y eso es precisamente lo que interesa.
Conclusiones y recomendaciones
Ser importante que en este proceso de inclusin de poblaciones culturalmente diversas se deje de entender las diferencias culturales como un factor negativo o de atraso. Es importante por ello reconocerlas, respetarlas y dialogar con las diversas formas de vida y existencia. Se debe tomar conciencia que el camino por recorrer se complejiza cuando adems de demandas por acceso a los servicios, hay poblaciones con culturas diversas, de necesidades distintas y con formas de vida particulares. El objetivo final que buscan las comunidades yaneshas es tener cierta calidad de vida, lo que quiere decir que lo econmico debe ir de la mano con mejoras en la salud, en la educacin y en la capacitacin de cada uno de los integrantes de su comunidad. El Estado debera volcarse y entender el desarrollo como lo entienden estas comunidades, como un desarrollo total, como un desarrollo humano. Lo hayan solicitado o no, estas poblaciones estn dentro de la economa nacional, la cuestin es si cuentan con los medios necesarios (econmicos y de informacin) para hacerle frente y no dejarse avasallar por ella. En el caso del distrito del Palcaz, es importante que todos los actores locales se involucren para lograr la inclusin social y econmica, pero principalmente para lograr la inclusin cultural.
18 Romero Huayna, Gernimo. La globalizacin: una plataforma de exclusin de los pueblos indgenas. La Paz: Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y El Caribe (Fondo indgena), 2007. http://www.fondin.org/wp-content/uploads/2011/08/SerieDesarrollo4.pdf
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Hay muchos aprendizajes que han surgido de los testimonios y de las percepciones de sus propios protagonistas, y es importante que el Estado est presto a escucharlos para conseguir un proceso de verdadero cambio, sin dejar de lado el papel de las ONG y su propia experiencia de trabajo en este espacio, y el de la sociedad civil, que enfrenta da a da las consecuencias de no estar incluida, principalmente la poblacin yanesha. El Estado tiene un rol fundamental que cumplir para la insercin y articulacin al mercado de toda esta poblacin, con los cuidados y precauciones necesarios para no afectar la fuente de recursos naturales, y que sea un proceso sostenible enfocado en la eliminacin de las brechas socioeconmicas. Debe tambin impulsar procesos inclusivos y participativos de desarrollo, entendiendo que deben mejorar las formas de redistribucin y se debe reconocer la diversidad cultural existente en el pas. La experiencia de trabajo con comunidades nativas del Programa Selva Central de desco nos dice que cuando las intervenciones tienen un enfoque multidisciplinario, es posible obtener resultados sostenibles, sin embargo, tambin reconocemos que la asimilacin cultural de propuestas externas es un proceso lento que merece mucho dilogo y tolerancia. Los resultados solo se harn visibles en la medida en que los organismos de desarrollo entiendan que no somos la solucin de sus problemas, sino facilitadores de procesos de desarrollo de los cuales ellos las comunidades nativas sern los principales responsables y protagonistas, para que as estas comunidades se sientan dueas de proyectar su futuro, sin sentir que su idiosincrasia es agredida por el hecho de ser culturalmente diferentes. Por supuesto que somos yaneshas, pero tambin buenos peruanos19.
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Grupo focal: Comunidad nativa Pampacocha
El valor invisibilizado de la renta huancavelicana

Gissela Ottone C. / ngela Dionisio F.
Introduccin
Los pases en vas de desarrollo han sufrido a lo largo de la historia una serie de intentos fallidos para ser incorporados dentro de los ciclos virtuosos de desarrollo1. Estos intentos han tenido una serie de condicionalidades, donde los nicos perjudicados han sido los pases primario exportador y portadores de recursos naturales, condenados a una deuda externa impagable y a un connotado dficit en la produccin de conocimiento y tecnologa, es decir, recluidos a la menor escala de crecimiento atribuyndose su atraso a estas condiciones. En esa lnea, el neoliberalismo en curso no ha hecho sino mostrar en sus limitaciones que es un modelo fallido y que su apuesta exagerada por el mercado se traduce en un consumo sin lmites que conlleva a un fracaso que se expresa hoy en cifras sociales crticas. En efecto, el experimento neoliberal ha generado en nuestros pases consecuencias que expresan evidentemente el fracaso de estas polticas: la reproduccin de un proceso de exclusin de amplios sectores de la poblacin rural y que importantes espacios regionales se mantengan en una situacin de estancamiento.
Usamos el trmino fallido en el sentido dado por Oswaldo De Rivero en: De Rivero, Oswaldo. El mito del desarrollo.Los pases inviables en el siglo XXI. Lima: Fondo de Cultura Econmica, 2001.
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Es as que la poblacin empleada en el sector agropecuario disminuye, las migraciones rural-urbanas mantienen su ritmo medianamente acelerado y el ingreso econmico relativo de la poblacin rural pobre se reduce. El Per ha sido uno de los pases en el que se asumi que bastaba garantizar el crecimiento econmico para lograr en algn momento el desarrollo sostenible, sin considerar la posibilidad de que este pudiera ser tan solo un ciclo momentneo, como ya ocurri en diversas etapas de nuestra historia. Hemos vivido distintos periodos extractivos que permitieron soar y hacernos creer que crecer era desarrollo, dejando de lado la atencin a los sectores que en la prctica subvencionaron en gran parte el crecimiento urbano. Esta subvencin efectiva va ms all de la provisin de alimentos provenientes de la pequea agricultura con valores monetarios por debajo de sus costos reales de produccin, pues tambin significa la provisin de bienes que no son valorizados, como son los recursos naturales que se albergan en regiones postergadas. Ejemplo de ello es que podemos encontrar reas que muestran serios problemas de estancamiento, en contraste con promedios nacionales de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) por encima del 6.8%. En suma, se muestra un pas triunfador que ha olvidado a un segmento importante de la poblacin que espera ser retribuida por un Estado ajeno e indiferente. Huancavelica, junto a otras regiones como Apurmac, Tumbes y Madre de Dios, consideradas como las de menor aporte al PBI nacional, aparecen como el lastre que impide dar el salto para llegar al anhelado desarrollo. Sin embargo, si se analizan algunos cifras bsicas puede verse que del presupuesto pblico nacional lo destinado a la regin Huancavelica, el departamento ms pobre del pas, no supera el 2% del total, lo que aparece en aparente sintona con su contribucin al producto nacional (0.7% del PBI nacional), lo que estara justificando un criterio perverso de
Gissela Ottone / ngela Dionisio
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contraprestacin: tanto aportas, tanto recibes. Pero, creemos que esta lectura debe ser corregida, en este caso y en departamentos en situaciones similares, si hacemos el esfuerzo por ver ms all y poner en evidencia que existe un aporte real al desarrollo de un pas que no se visibiliza.
Cunto es el aporte de Huancavelica al Producto Bruto Interno (PBI) Nacional?

Definir cunto es la contribucin de una regin al crecimiento de un pas, reduciendo esto a solo su aporte al PBI, resulta ser algo que a estas alturas es altamente cuestionable, pues es evidente que existen factores o productos que finalmente no se cuantifican, pero que resultan fundamentales para estimar el valor real que de ellos se produce.
1. El aporte econmico visible de Huancavelica

La regin Huancavelica muestra las cifras ms bajas, sino la ltima, respecto al crecimiento econmico nacional. Ello indica en cierta medida sus mayores limitantes para salir de su pobreza histrica. Fundada el siglo XVI sobre su potencial minero, Huancavelica dej de ser mencionada luego del boom del mercurio, salvo para convertirse en smbolo de la desigualdad y de problemas de redistribucin. Al contrario de su poca de auge, actualmente solo aparece como la regin de menor aporte al crecimiento econmico del pas. El desarrollo econmico de la ltima dcada ha generado tasas de crecimiento considerables en algunas regiones del pas, como se muestra en los cuadros a continuacin, en los que Huancavelica es la que menos acumula o crece.
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Grfico N 1 Acumulacin y tasas de crecimiento a nivel nacional Periodo 2001-2009

Ica Ayacucho Cusco La Libertad Arequipa San Martn Lima Madre de Piura Amazonas Prom. Apurmac Tumbres Ancash Ucayali Lambayeque Moquegua Puno Junn Cajamarca Tacna Loreto Pasco Hunuco Huancavelica 0
PER: Tasa Acumulada 2001-2009

80 79.3 72.9 69 65 62.4 60.4 59.8 59.1 59.1 53 52.1 51.6 51.4 46.7 46.2 44 39.8 39.3 38.7 36.6 33.1 32 20.8
103.8
20
40
60
80
100
120
PER: Tasa Promedio Anual 2001-2009

Ica Ayacucho Cusco La Libertad Arequipa San Martn Lima Madre de Piura Amazonas Prom. Apurmac Tumbres Ancash Ucayali Lambayeque Moquegua Puno Junn Cajamarca Tacna Loreto Pasco Hunuco Huancavelica 0.0 2.0
9.3 7.6 7.6 7.1 6.8 6.5 6.2 6.1 6.0 6.0 6.0 5.5 5.4 5.3 5.3 4.9 4.9 4.7 4.3 4.2 4.2 4.0 3.6 3.5 2.4
4.0
6.0
8.0
10.0
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Direccin Nacional de Cuentas Nacionales.
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En el ranking de los acumulados y promedio anual de crecimiento en el periodo 2001 a 2009, es el departamento de Ica el que destaca con una acumulacin de 103%, equivalente a una tasa promedio anual de 9.3%, seguida por nueve departamentos con un promedio por encima del nacional. En el lado opuesto est Huancavelica, que no solo ocupa el ltimo lugar, sino que se rezaga con gran diferencia del penltimo departamento, Hunuco. Las tasas de crecimiento muestran la expansin econmica que han tenido las regiones, lo que se explica en la mayora de los casos por actividades extractivas, las que constituyen el aporte visible de su contribucin al desarrollo econmico del pas, pues este es medido por la contribucin al PBI, tal como se muestra en el grfico siguiente del PBI nacional. Grfico N 2 Aporte departamental al PBI nacional 2009 Valores a precios constantes de 1994 (estructura porcentual)
Lima Arequipa La libertad Piura Ancash Ica Junn Cajamarca Lambayeque Cusco Puno Loreto Moquegua Tacna San Martn Ayacucho Ucayali Pasco Hunuco Huancavelic Amazonas Tumbes Apurimac 0 3.4 2.9 2.8 2.5 2.5 2.4 1.9 1.7 1.2 1.2 1.2 1.0 1.0 1.0 0.9 0.7 0.6 0.4 0.4 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 4.4 3.7 5.2 47.3
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Direccin Nacional de Cuentas Nacionales.
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Con estos criterios es fcil comprender como la contribucin de Huancavelica al galopante PBI nacional sea de solo el 0.7%. Si bien existen otras regiones que se ubican tambin entre las que contribuyen muy poco, con menos del 1%, estas expresan incoherencia en sus cifras, como Madre de Dios, con una acumulacin de crecimiento de 60.4%, que se expresa en una tasa de ms de 6.4%, pero cuya contribucin al PBI la ubica como la ltima en relacin al resto de los departamentos. As tenemos que actualmente no son pocos los que tienen serias dudas sobre el valor del PBI como indicador vlido de desarrollo, lo que no discutiremos ahora, pero que no queramos dejar de destacar. Es claro que las principales actividades que aportan al PBI en los ltimos aos estn relacionadas a las actividades extractivas como la minera, la energa, entre otros, pero estos aportes reales no solo se ubican en la capital (Lima) como aparecen en las cifras (que es la que muestra el mayor aporte al PBI nacional), sino en las zonas en las que efectivamente ocurren los procesos extractivos o de produccin. Veamos para ello el siguiente grfico con relacin a las actividades que contribuyen al PBI nacional. Los grficos respaldan lo mencionado. Por ejemplo, resulta complicado responder como una regin como Huancavelica, que provee el 34% de la energa elctrica que usa el pas, contribuya con menos del 1% al PBI. Lo mismo ocurre con la actividad minera y de alguna manera en otros rubros, en los que el registro obtenido mediante el PBI no logra identificar el valor real de la produccin de la regin, invisibilizando su aporte porque generalmente no se factura la compra, como es el caso de la fibra de alpaca, comprada por compaas ubicadas en Arequipa, o productos de agroexportacin como los paltos, comprados por empresas de la costa, entre otros.
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Grfico N 3 PBI nacional en relacin a las actividades 2008-2009

Ao: 2008
Construccin 6% Servicios gubernamentales 6%
Manufactura 15% Minera 10% Agricultura, caza y silvic. 6%

Otros 47%
Pesca 1%
Derechos Impuestos de importacin a la produccin 1% 8%
Servicios gubernamentales 7% Construccin 7%
Ao: 2009
Manufactura 13% Minera 10% Agricultura, Impuestos caza y silvic.a la produccin 7% 6% Pesca 1%
Otros 49%
Derechos Impuestos de importacin a la produccin 0%

7%
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).
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2. Aporte no visible de Huancavelica: los recursos naturales

Adems de los aportes de la regin Huancavelica ya mencionados, en los que resulta complicado establecer su real estimacin por la falta de documentacin de las transacciones, existen otros productos cuya contribucin es importante para el crecimiento econmico. Incluso hay productos que forman parte de la cadena de valor de productos bandera, pero que no son tomados en cuenta en su exacta dimensin. Entre ellos podemos sealar el recurso hdrico y la biodiversidad gentica animal y vegetal, que son conservadas por las regiones andinas, como Huancavelica.
Biodiversidad - seguridad alimentaria
La expansin urbana en el pas ha dado como resultado que actualmente necesitemos 2.2 hectreas globales de tierra agrcola productiva por persona, pese a que solo disponemos 1.8 hectreas2. Esto, adems, en un contexto en el que se estima que la demanda de alimentos crecer en este siglo en alrededor del 3% y la produccin solo en 2.8%. As, el sistema econmico vigente no ha obtenido avances en la seguridad alimentaria para la poblacin, todo lo contrario, la eficiencia de la agricultura campesina el gran abastecedor de alimentos del pas se expresa en la persistencia de la autosubsistencia, pero sobre todo en que provee 6 de cada 10 productos agrcolas que se consumen en las zonas urbanas, en especial en la capital3. Datos oficiales de la regin Huancavelica muestran que all se produce el 24.8% de arveja de grano verde, el 10.4% de arveja de grano seco, el 12.8% de haba de grano seco, el 12.8% de tuna y el 11.9% de cebada, del total de la produccin nacional. En esta relacin queda pendiente incluir la contribucin de Huancavelica
2 De Rivero, Oswaldo. El Mito del Desarrollo. Los pases inviables en el siglo XXI. Lima: Fondo de Cultura Econmica, 2001. 3 Grupo Propuesta Ciudadana. La inversin pblica en agricultura en Per. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2010.
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en la produccin de las papas nativas, aunque se sabe que es el tercer productor a nivel nacional en trminos de variedades de esta bondadosa planta. Para el caso, debe tenerse presente que un productor del distrito de Paucar, en menos de una hectrea de terreno, puede cultivar ms de 200 variedades de papas nativas. Si bien este dato no es una prueba de su contribucin decisiva al desarrollo del pas, reconozcamos que es una de las bases desde la que se ha levantado el boom gastronmico peruano. En esa lnea, la diversidad de Huancavelica se expresa tanto en variedades vegetales como en las de animales. La regin tiene el 6.6% de alpacas, 10.8% de llamas y 7.4% de vicuas, del total nacional, siendo una de las 5 regiones con mayor poblacin de camlidos sudamericanos, que son una especie de origen que aporta significativos beneficios en su consumo y en el procesamiento de su fina fibra.
Recurso hdrico para la agricultura costera (agroexportacin)
Una cuestin clave para la generacin de valor es sin duda la internalizacin de los costos en la gestin de los bienes comunes, como es el caso de los recursos naturales no renovables, como el recurso hdrico. Para el caso, intentaremos hacer una aproximacin del costo que pagara el valle agroexportador de Ica por el uso de este recurso en su actividad agrcola. El valle de Ica, ubicado a 300 km al sur de Lima, se viene orientando desde hace ms de 50 aos a la agricultura de exportacin. Habiendo comenzado por el algodn, en la actualidad est compuesta por hortalizas, legumbres y frutas destinadas principalmente hacia la Unin Europea y Estados Unidos, con una participacin que llega al 30% de las exportaciones agrcolas totales del Per4.
Rendon, Eric. Exportaciones agrarias y gestin sostenible del agua en la costa. Mxico D.F.: Universidad Autnoma de Mxico, 2009. Vase: http://www.upc.edu. pe/bolsongei/bol/29/662/03RendonEd8.pdf
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En este amplio valle costero predomina la gran agricultura, con un rgimen de tenencia de tierras que est por encima de las 100 hectreas por propietario. Los terrenos estn distribuidos tal como se muestra en el cuadro a continuacin. Cuadro N 1 reas de cultivo bajo riego en la regin Ica
Junta de Usuarios Chincha Pisco La Achirana Ica Palpa Nazca Total Hectreas bajo riego 24 000 21 318 16 000 13 400 6000 8000 88 718
Fuente: Plan Vial Departamental Participativo Ica, 2004.
Como se sabe, el valle agroexportador depende del escaso recurso hdrico para su produccin, del que se provee mediante dos fuentes principales. Rendn menciona que el 50% del recurso procede de aguas subterrneas, 42% son agua de ro y un 8% del sistema de Choclococha. La provisin de agua de ro es a partir de 5 afluentes ros Chincha, Pisco, Ica, Grande y Topar siendo los tres primeros los de mayor importancia para el valle, cuyas nacientes se ubican en la regin Huancavelica: los ros Chincha e Ica se originan en las alturas de la Regin Huancavelica y si bien el ro Ica nace en las alturas de Ayacucho, es regulado con el sistema de represamiento de la Laguna Choclococha (ubicada en Huancavelica). Es a partir de estas tres fuentes que se tiene un clculo aproximado del volumen de acumulacin, as como la cobertura en hectreas de cultivo, como se muestra en el cuadro a continuacin:
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Cuadro N 2 Volumen de acumulacin y hectreas beneficiadas por recurso hdrico de nacientes huancavelicanas
Fuente Ro Chincha Ro Pisco Sistema Choclococha Total Acumulacin m3 116 000 000 55 000 000 220 000 000 391 000 000 Cobertura de ha 24 300 18 600 27 300 70 200
Fuente: Plan Vial de la Regin Ica, 2004. Elaboracin: desco - Programa Sierra Centro
Esto constata que la actividad agroexportadora de la costa sur es dependiente del recurso hdrico de las cuencas de la regin Huancavelica, sin embargo, por cuestiones polticas y de administracin del recurso, est dentro de la jurisdiccin de la regin Ica. Es en ese sentido que, por ejemplo, la determinacin del tiempo en que debe ser abierta la represa del sistema de Choclococha corresponde a las necesidades del sector agroexportador iqueo pues cuando ocurre una baja del ro Ica, se procede a la provisin de agua mediante el referido sistema, sin que medie ningn mecanismo de consulta a la comunidad ni al distrito donde est ubicada la laguna mencionada. Es decir, no interesa que la poblacin que se encuentra por encima de los 4500 m.s.n.m, criadores de alpacas en su mayora5, se dediquen entre uno a dos meses al cuidado del recurso hdrico con sus prcticas habituales de conservacin, y que adems tengan que pedir permiso a la regin Ica para utilizar el agua de Choclococha6.
La actividad principal de esta poblacin es la crianza de este ganado, que es el que menor perjuicio ocasiona en la erosin de los suelos, debido a sus condiciones de conformacin (tienen en las patas almohadillas plantares en vez de pezuas y, por ello, no compactan el suelo y no perjudican la filtracin del agua. 6 La comunidad de Choclococha tiene pastos comunales al lado de la laguna destinados a la crianza de alpacas. Este espacio se ve frecuentemente afectado por los modos empleados en la regulacin del agua.
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El sistema de irrigacin Choclococha es administrado por el Proyecto Especial Tambo Ccaracocha (PETACC), el cual por la demanda de agua en la regin Ica, se ha propuesto aumentar el caudal a travs del levantamiento de las columnas de la represa y as acumular mayor cantidad de recurso hdrico para el sector agroexportador7. De esta manera, las juntas de regantes de la regin Ica tambin tienen el control en las otras nacientes de los ros y son ellos quienes deciden en qu momento se incrementa el volumen de los ros, y hasta cundo debe acumularse la mayor cantidad posible. De otro lado, tenemos que las cuencas del ro San Juan (despus llamada Chincha) y del ro Pisco, recorren ms de 9 distritos de la provincia de Castrovirreyna, desde las partes ms altas, donde se ubican las nacientes, hasta las cuencas medias donde existe actividad agrcola y ganadera, cuya poblacin si bien se encuentra mayoritariamente por debajo de lnea de la pobreza, su produccin agropecuaria provee a los mercados de Ica y Chincha, por ser estos dos espacios destinados a la agroexportacin que no tienen casi productos basados en su canasta de consumo interno. A partir de los ejemplos mencionados puede ilustrarse como determinadas visiones del crecimiento econmico no terminan de visualizar las asignaciones reales de los costos, es decir, ponen de lado la labor de los pobladores altoandinos en prcticas dedicadas a la ampliacin de ojos de agua, represamiento de oconales y a la conservacin de la cobertura vegetal todos los cuales son mecanismos de proteccin y cuidado de recurso hdrico, as como el hecho de que en las cuencas medias estn desarrollando cultivos permanentes con plantaciones de foresta, que contribuyen a la
Esto afectara a la granja de camlidos de la comunidad del mismo nombre, donde se tiene al cuidado cerca de 200 ejemplares de alpacas reproductoras consideradas de alto valor gentico en la regin. Los problemas son ocasionados a partir de la manipulacin artificial en el aumento y disminucin del volumen hdrico de la laguna, causando zonas pantanosas y menor rea para el pastoreo de estos animales.
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menor erosin de los suelos y por ende a una mejor filtracin del recurso hdrico. En esa lnea, pareciera que solo hay ojos para ver lo que ocurre en las partes bajas de la cuenca, dejando de lado la permanente actividad que se realiza en las alturas para que el flujo hdrico discurra en provecho de la actividad agroexportadora de los valles costeros. Sobre esto ltimo, la invisibilizacin de estas actividades por parte de los agricultores costeos, hace que el recurso que consideraban inagotable est revelando crecientemente indicios de su escasez, sin que se tengan una solucin viable entre manos. Se menciona que cada ao la napa fretica va disminuyendo casi 8 metros, tal vez una situacin que fue potenciada con la actual Ley de Aguas (promulgada el 2009), que ha permitido una mayor cantidad de pozos tubulares, sumando en la actualidad ms de 1550 en el valle. Hasta hace algunos aos, la alternativa de los pozos resultaba ms barata que el uso del agua de ro, pero la abierta e incontrolada competencia que se escenifica en la actualidad puede ocasionar una crisis de proporciones en los plazos mediatos. An as, las cifras mostradas por el sector Agroexportador siguen siendo el mejor y nico factor de atraccin para la inversin de capitales en la zona. Los terrenos pueden estar llegando a un valor por encima de los 15 000 dlares americanos la hectrea, casi similar que los terrenos en Chile en los sectores productores de vid y otros, donde tambin se menciona que las empresas fundos productoras de esprragos (que son 27 en el valle), podran estar alcanzando unos 38 millones de dlares anuales de utilidades. La pregunta que surge ante todo ello es si en estas valoraciones se estn asumiendo mecanismos de pago por los servicios que permitan asegurar el abastecimiento de agua en los valles costeros. Si como lo manifiesta la Ley de Aguas, este recurso es un bien de la poblacin y evidentemente todos pueden aprovecharlo pero de manera sostenible, cmo es que se retribuye el manejo sostenible del recurso?
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Existen estudios que sealan que el costo real por m3 debiera de alcanzar 10 veces ms de lo que cobra actualmente la Junta de Usuarios, pues esta solo toma en cuenta los costos de operacin y mantenimiento de los sistemas riegos en el valle. En este sentido, Luis Jimnez realiza un estudio para la cuenca del rio Mala, ubicada a 80 km al sur de Lima, y seala que el costo econmico total por metro cbico de agua debera ser de US $ 0.97, es decir casi 10 centavos de dlar8, pagndose en la actualidad apenas 1 centavo de dlar por metro cbico. En el caso de las aguas superficiales del ro Ica, es probable que el precio por metro cbico estimado sea semejante a lo expuesto para el ro Mala, por las caractersticas geogrficas similares entre ambos valles9. En ese sentido, el clculo aproximado que tendramos para los pagos con relacin al uso del recurso, que debiera ser destinado al cuidado del mismo, en el recorrido de cada cuenca, se muestra en el cuadro 3. En el caso de que se tuviera que pagar un precio justo por cada metro cbico de agua, es este un aproximado que tendra la Junta de Usuarios para ser distribuido de manera eficiente en los gastos referentes al cuidado y proteccin del recurso, lo que significa adems incluir al poblador altoandino huancavelicano como beneficiario de esta recaudacin, que implicara la mejora de sus infraestructuras productivas, reforestacin en las cuencas medias, entre otros, que podra ser canalizado por un canon hdrico al distrito y provincia de donde proceden las aguas.
En dicho costo se incluyen los siguientes rubros: a) costo de la oferta total (US $ 0.015); b) costo de oportunidad (US $ 0.0375); y c) externalidades econmicas, que se dividen en el pago por servicio ambiental hdrico (US $ 0.0170), que es una externalidad positiva, y el pago por contaminacin hdrica, que asciende a US $ 0.0375. 9 Jimnez, Luis. Costo de oportunidad y externalidades en el valor econmico del agua superficial para uso agrcola en el valle de Mala. Tesis de Doctorado en Economa. Lima: Universidad Nacional Federico Villarreal, 2006. Tomado de: Rendn, Eric. Exportaciones agrarias y gestin sostenible del agua en la costa. Mxico D.F.: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2009.
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Cuadro N 3 Costo real aproximado por metro cbico de agua en el valle de Ica
Fuente
Ro Chincha Ro Pisco Sistema Choclococha Total
Acumulacin m3
116 000 000 55 000 000 220 000 000 391 000 000
Monto actual (0.01 $)

$1 160 000 00 $550 000 00 $2 200 000 00 $3 910 000 00
Monto estimado (0.107 $)

$12 412 000 00 $5 885 000 00 $23 540 000 00 $41 837 000 00
Elaboracin: desco - Programa Sierra Centro.
Sin embargo, en el caso del agua subterrnea, no se tiene an referentes precisos del pago que permita realizar la conservacin del acufero, que incluira, asimismo, un pago a los pobladores de la parte alta de la regin Huancavelica, que es donde nace la cuenca. Dados los bajos costos asumidos por el pago del agua subterrnea, principalmente por los grandes agricultores, cabra preguntarse si estos estaran dispuestos a asumir un mayor pago por el recurso, lo cual repercutira negativamente en su rentabilidad. La suma del costo de agua de los ros asciende a 41 millones de dlares anuales por contar con ms de 170 millones de metros cbicos de agua. Quiz con estos precios ms sinceros del agua los agricultores tendran mayor cuidado y un uso ms racional del recurso, e incluso se tendra mayor cuidado en decidir qu cultivo es apto para ser cultivado en armona con el medio ambiente. Por eso, es cuestionable que a pesar de sealarse la creciente escasez del recurso10, se siga cultivando en los valles costeros
10 Segn la misma Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en ingles), cuando existen niveles de disponibilidad inferiores a los 1000 m3/hab/ao, se tiene una situacin de escasez de agua, y cuando este nivel vara entre 1000 y 1700 m3/hab/ao, se tiene el denominado stress hdrico de Falkenmark. En el valle de Ica, dicho nivel est en 1041 m3/hab/ao, es decir en stress hdrico y cercano a la situacin de escasez hdrica.
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productos como el esprrago, cultivo que en trminos simples exporta agua. En el siguiente grfico se muestra cunto es el gasto de agua por cultivo. Grfico N 4 Uso del agua segn tipo de cultivo en el valle de Ica 2007
C. Humano 10% Otros usos 3% Algodn 22%
Otros cultivos 18%
Pallar 1% Papa 1% Tomate 5% Maz Uva 1% 4% Algodn Tomate C. Humano Esprrago Papa Otros usos Uva Pallar
Esprrago 35%
Maz Otros cultivos
Fuente: Rendn, Eric. Exportaciones agrarias y gestin sostenible del agua en la costa. Mxico D.F.: Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2009.
Estado redistributivo en sus recursos?

Presupuesto pblico a la regin
Seria repetitivo intentar demostrar la deficiente redistribucin de la riqueza existente en el pas. El poblador huancavelicano promedio no percibe los cambios que suscita el crecimiento econmico que se est viviendo. Al respecto, se ha sealado que en los ltimos aos se habra incrementado el gasto pblico destinado
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a la regin ms pobre del pas, pero si esto fuera as, todo parece indicar que este incremento no habra servido de mucho, pues los indicadores sociales muestran que en poco o nada ha cambiado la situacin huancavelicana. Quiz estos resultados se deban a que el incremento (absoluto) en realidad no es tal, pues lo cierto es que la inversin pblica en la regin solo es el 1.4%11 (cerca de 900 millones en los tres niveles de gobierno nacional, regional y local) del presupuesto pblico nacional. Aun as, est claro que la atencin a las necesidades de Huancavelica no pasa solamente por el incremento presupuestal, sino tambin, por la generacin de mecanismos que agilicen la pronta atencin a una regin, que como hemos sealado, no es cierto que solo contribuye con el 0.7% al PBI del pas. Sobre ello se plantea la necesidad de conciliar la relacin entre el aporte al PBI y el gasto pblico, es decir, dejar de distribuir en relacin a cunto es que produce cada regin. Se entiende que es importante seguir aportando al crecimiento del pas, pero tambin es una prioridad entender que poblaciones como la huancavelicana aportan mucho ms que lo consignado por los indicadores econmicos, como es el valor que tiene el cuidado de las cabeceras de cuenca con la contribucin de uno o dos meses por ao de las familias criadoras de alpacas para actividades en relacin a la proteccin y cuidado del agua, as como valorar el hecho de haber generado y mantenido ms de 500 variedades de papa a travs del tiempo. Estas contribuciones no son retornadas en trminos de acceso a servicios, mejores condiciones de habitabilidad o mejores ingresos econmicos por estos productos. En ese sentido, no podemos dejar de tomar en cuenta que Huancavelica es la regin con mayor poblacin rural y con la mayor tasa de pobreza rural (83.9%) del
Silvestre, Wens. La regin Huancavelica recibir menos recursos pblicos 2011. Anotaciones: Sociedad e instituciones, Lima, 6 de setiembre de 2010. Ver: http:// wenssilvestre.blogspot.com/2010/09/la-region-huancavelica-recibira-menos.html
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pas, dedicada ella en ms de un 80% a la pequea agricultura. Bajo esas premisas, esta regin debiera tener un presupuesto per cpita mayor que el resto de departamentos, sin embargo, esto no es as: en el 2010 se asign un presupuesto per cpita para la pequea agricultura de S/.180 nuevos soles (US$ 64), por debajo del promedio nacional (US$ 107)12.
Miradas al interior
Lo expresado quiere llamar la atencin sobre un asunto bastante previsible: si no se empieza a cambiar algunas de las polticas y tendencias actuales en el corto plazo como parte de una estrategia de transicin hacia un pas postextractivista, a largo plazo es probable que los costos econmicos y los trastornos sociales asociados con medidas tardas de emergencia sean mucho mayores13. Despus de una revisin general del aporte que realmente est brindando la regin Huancavelica al pas, su poco reconocimiento y valoracin, nos queda claro que para que se d un verdadero cambio hacia el desarrollo de la regin, se debe partir de distinguir las potencialidades de esta, y as superar su pobreza histrica. Sin embargo, sentimos que no existen polticas direccionadas a favor de estos sectores que superen el mero asistencialismo y el reconocimiento simblico que no les otorga mayor beneficio. Al respecto, debe subrayarse la existencia de experiencias puntuales y focalizadas que aparecen como respuesta de estos grupos demandantes de servicios pero, de otro lado, tambin debe sealarse las enormes deficiencias existentes en la generacin de capacidades
Grupo Propuesta Ciudadana. La pequea agricultura en el Per. Un sector importante pero histricamente postergado. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2011. 13 Scurrah, Martn. Polticas agrarias para un Per post extractivista. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), 2010. Vase: http://www.redge.org.pe/sites/ default/files/SCURRAH.pdf
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y transferencia de tecnologa intermedia, pues an es exiguo el esfuerzo orientado hacia estos temas. El programa desco - Sierra Centro se ubica en Huancavelica desde hace 12 aos desarrollando alternativas para los sectores menos atendidos, basndose en el desarrollo rural territorial entendido como parte sustancial de las estrategias de desarrollo nacional y operado a partir de polticas diseadas especficamente para superar los factores responsables de los desequilibrios econmicos, polticos y territoriales, que impiden el despliegue de las potencialidades de la sociedad rural y que inhiben una efectiva participacin de su poblacin en los beneficios del crecimiento14. Se suma a la propuesta los enfoques asociados a su intervencin (enfoque en el mercado, la seguridad alimentaria, la interculturalidad, en las relaciones de gnero y en el medio ambiente). Es evidente que el Estado moderno est articulado estructuralmente a la democracia, en la cual es fundamental la nocin de igualdad de oportunidades, en donde se exige un Estado que no sea solo regulador o un agente ms en la orientacin hacia el mercado y preocupado por la inversin privada, sino que tambin sea efectivo en la redistribucin, sin que dependa de indicadores que ignora las desigualdades, es decir, que homologa situaciones diversas. Una efectiva redistribucin deber implicar el registro de los costos de desgaste de las industrias extractivas, as como la valoracin de la gestin sostenible de los recursos naturales, en especial el ms vulnerable por los efectos del cambio climtico: el recurso hdrico. A partir de estas premisas se podr reconocer y atender la labor de las poblaciones a las que hoy se les excluye de la participacin de este crecimiento.
Carrillo, Hugo y Rodrguez, Jorge. Capitalizan los pobres?: experiencia de generacin de ingresos de familias altoandinas. Lima: desco. Programa Huancavelica, 2005.
14
Impacto del turismo en el Valle del Colca

Delmy Poma B. / Cedy Arons O.
Chivay, capital de la provincia de Caylloma, se sita a 164 km de la ciudad de Arequipa, a tres horas de viaje en auto. Ubicada en el valle del ro Colca, que recorre 100 km desde su cuenca alta hasta el ocano Pacfico, Chivay obtiene de este una mnima humedad a su clima fro y seco, particular de la provincia de Caylloma. Esta provincia est conformada por tres zonas geogrficas caractersticas: el can, a 2500 metros sobre el nivel del mar (msnm); el valle, de 3200 a 3800 msnm; y la zona de puna, de hasta los 5200 msnm. El Colca fue ocupado, desde la poca preincaica, por dos grupos tnicos: los Collaguas y los Cabanas, que hasta hoy conservan sus identidades culturales (tecnologa agropecuaria adecuada a su territorio, idioma quechua, danzas y msicas propias). La poblacin total de la provincia (segn el Censo del 20071) es de 73 718 habitantes. El 53% de ella (39 445) se ubica en el distrito de Majes (a 1700 msnm), que en los ltimos 30 aos ha tenido un crecimiento sostenido debido a la explotacin de 12 000 ha de tierra irrigadas y de produccin agropecuaria comercial.
* Agradecimientos a la sociloga Carol Lujn y a los productores, artesanos, empresarios tursticos, autoridades e instituciones que contribuyeron con informacin valiosa para la publicacin del presente artculo. 1 Censos Nacionales 2007: XI de poblacin y VI de vivienda. Lima. Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), 2007.
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El Valle del Colca representa la zona turstica principal de la provincia, con una poblacin de 19 531 habitantes (26.35% del total provincial) y se caracteriza por ser una zona de produccin agropecuaria (policultivos, vacunos y ovinos), mientras que la zona alta es ganadera (productora de camlidos y ovinos principalmente)2.
El turismo de hoy en el Valle del Colca

Desde 1995, gracias a su hermoso paisaje, el profundo can y a la vez el hbitat del cndor, se viene promoviendo el turismo en el Valle del Colca3. Del total de turistas que llegan a Arequipa, 85% lo visita, lo que lo ha convertido en el principal destino turstico de la regin, despus de la ciudad de Arequipa y su campia. Este producto turstico - Valle del Colca consiste en un recorrido de dos das y una noche pasando por: Patapampa (una localidad dentro de la Reserva Nacional de Salinas y Aguada Blanca RNSAB), Chivay, Los baos termales La Calera, Yanque, Cruz del Cndor y Arequipa. Aproximadamente el 85% de la compra de los paquetes tursticos con destino al Colca se realizan en la ciudad, a travs de agencias de viajes de Lima y en Arequipa4. Las 246 agencias de viajes de Arequipa que venden dicho paquete, representan solo el 9% del mercado nacional, es decir, que los empresarios arequipeos sostienen sus empresas con la venta (del paquete)
2 Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco) Grupo GEA. Desarrollo sustentable Autoridad Autnoma del Colca y Anexos (AUTOCOLCA) Organizacin Gestin de Destino (OGD) Arequipa. Plan Concertado de Desarrollo Sustentable de Turismo del Destino Colca. Caylloma 2001 2015. Arequipa: desco, 2010. 3 Los recursos tursticos (biodiversidad, paisaje, lugares arqueolgicos y eventos culturales), en gran parte estn siendo incluidos en la oferta turstica, difundindose en diversos medios nacionales e internacionales. 4 En el sistema turstico se diferencia las agencias operadoras (las que disean y realizan los viajes), las agencias de viajes minoristas (que venden productos que las operadores disean) y las agencias mayoristas (que compran tambin a los operadores locales sus diseos y los articulan a otros destinos a fin de vender paquetes ms grandes con ms servicios en varios destinos).
Delmy Poma / Cedy Arons
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a turistas que llegan a la ciudad y buscan agencias de turismo por su propia cuenta. Un segmento no atendido es el de los turistas mochileros, grupo que representa cerca del 9% y que forma parte del 13% de turistas libres. La importancia de este grupo es que usa los servicios de los operadores locales5. El sistema de comercializacin de los servicios tursticos tiene establecido comisiones a quienes realicen ventas, con cantidades que se pactan de antemano entre los empresarios (agencias minoristas y mayoristas). Este sistema ha creado una desventaja para muchos empresarios locales que permitieron comisiones sucesivamente ms altas para los negociadores informales (guas oficiales que llevan a los grupos tursticos al Colca) y especialmente para los restaurantes donde las comisiones pueden alcanzar incluso hasta el 45% del precio de venta, y de 5 a 10% en los servicios de alojamiento (hostales y hoteles pequeos), minimizando la rentabilidad de la produccin. Las visitas tursticas son registradas por la Autoridad Autnoma del Colca y Anexos (AUTOCOLCA), quien realiza el registro a travs del cobro del Boleto Turstico6 (ver grfico No 1). Evidentemente la influencia de los tiempos vacacionales de Europa y Estados Unidos son los que determinan las temporadas de mayor afluencia turstica para el Per, para Arequipa y por ende para el Valle del Colca.
5 Los turistas mochileros son los que tienen mayor permanencia en la zona, optimizando al mximo tanto el tiempo como los costos. Estos constituyen un problema, pues no solo realizan menos gastos, sino que estaran relacionados con el consumo de drogas. En promedio solo tienen gastos de US 25.00 (por alojamiento y alimentacin). 6 AUTOCOLCA realiza el cobro del boleto turstico de ingreso al circuito turstico del Valle del Colca. La aplicacin de tarifas diferenciadas es: S/. 35.00 para visitantes extranjeros, S/.17.50 para visitantes nacionales y S/.3.50 para visitantes estudiantes nacionales. Los datos estadsticos generados por AUTOCOLCA son ms fiables por la cobertura que tienen para el registro y control de ingreso a los sitios tursticos, ya que la venta se realiza en la oficina principal de AUTOCOLCA en Arequipa, mientras que el Control de Peaje de la ciudad de Chivay se hace en el terminal terrestre de Chivay, en el Mirador de la Cruz del Cndor y en las iglesias abiertas a la visita turstica.
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Grfico N 1 Arribo de turistas nacionales y extranjeros al Valle del Colca (2003 - junio 2011)
200 000 150 000
103 858 140 613 102 155 92 003 91 348 146 818 109 622 69 216 47 664 21 552 169 582
118 686 87 514 71 296 83 331
122 636
100 000 50 000
98 736
67 305 63 233
4072
16 218
20 527
26 683
31 288
38 458
48 082
59 960
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010 Total
2011
Turistas nacionales
Turistas extranjeros
Fuente: Elaboracin propia a partir de registros estadsticos de arribos de turistas de AUTOCOLCA. 2003 - 2011.
En lo que va del ao 2011, en el sector Turismo habran ingresado ms de S/. 8 277 368 mensuales7, lo que significa un crecimiento econmico en el sector Turismo para el Valle del Colca. Sin embargo, estos ingresos y/o ganancias no son reinvertidas en la zona considerando que la mayora de las empresas son de capital forneo, por lo que solo reinvierten localmente para efectos de mantenimiento y promocin.
Anlisis realizados a partir de datos estadsticos de AUTOCOLCA (2003 - 2011), del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo MINCETUR (2009 - 2011) y de la Gerencia de Comercio Exterior y Turismo (2010).
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La actividad turstica y la generacin de empleo en el Valle del Colca

Segn el Censo 2007, ms del 50% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) en la provincia de Caylloma se ocupa en actividades no agropecuarias, evidencindose que las condiciones de empleo de la poblacin son relativamente precarias y en una buena proporcin es de sobrevivencia, lo que obliga a los pobladores a ocuparse en diversos y mltiples trabajos eventuales, siendo la actividad agropecuaria (considerada tradicional) la bsica. El panorama (ver grfico N 2) puede resultar confuso, puesto que en el grfico se muestra una mayor concentracin de trabajadores no calificados (nos referimos a la columna I). Esta proporcin de la PEA est realzada por la poblacin del distrito de Majes (irrigacin Majes), que concentra ms del 53% de la poblacin y por ende de trabajadores (calificados y no calificados). As tenemos que el desarrollo agropecuario del distrito de Majes ha modificado la ocupacin y poblacin en la provincia de Caylloma8. Gran parte de la PEA se moviliza entre el Valle del Colca, el distrito de Majes y la ciudad de Arequipa, debido al carcter estacional de la actividad agropecuaria, ms no en el sector turstico9. Para el 2005, la mano de obra local ocupada en el sector Turismo era solo del 35% y para el ao 2010 alcanza y supera el 80%, pero como personal de limpieza, jardinera, recepcionista, utilera, ayudante, etc. Este crecimiento del empleo en el sector Turismo en el Valle del Colca se debe a la formacin de capacidades locales a partir de la creacin de la especialidad de Administracin de Empresas Tursticas en el Instituto Superior Tecnolgico de Chivay (2005). Sin embargo,
La poblacin total (segn el Censo del 2007) es de 73 718 habitantes, el 53% (39 445) se ubica en el nuevo distrito de Majes, ubicada a 1700 msnm, que en los ltimos 30 aos ha tenido un crecimiento sostenido debido a la explotacin de 12 000 ha de tierra irrigadas y de produccin agropecuaria comercial. 9 Fernando Eguren refiere en su artculo El Censo del 2007 y la poblacin Rural que las configuraciones de ruralidad son definidas bajo diferentes criterios. Ver en: http://aeperu.blogspot.com/2008/10/el-censo-del-2007-y-la-poblacin-rural.html
8
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Grfico N 2 Ocupacin de la PEA en la provincia de Caylloma

14 000 Cantidad de personas 12 000 10 000 8000 6000 4000 2000 0
80 1123 885 568 3423 2112 2476 115 673 7319 13 693
Grupo de ocupacin
Fuente: Censo 2007. Elaboracin propia a partir de la informacin estadstica del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), Informe Regin Arequipa. Censo 2007. Segn esta clasificacin: (A) sector pblico y empresarios; (B) profesionales, cientficos e intelectuales; (C) tcnicos de nivel medio y trabajadores asimilados; (D) jefes y empleados de oficina; (E) trabajadores de servicios personales, vendedores - comercializadores y vendedores de mercado; (F) agricultores, trabajadores calificados, trabajadores agropecuarios y pesqueros; (G) obreros y operadores de minas y manufactura; (H) obreros de construccin civil, confecciones, papel, fbricas y otras industrias; (I) trabajadores no calificados, personal de servicio, pen, vendedor ambulante y afines; (J) personas de actividades diversas; y (K) personas de ocupacin no especificada.
los cargos administrativos y personal calificado siguen siendo ocupados por personas forneas. Por otro lado, los inversionistas locales que han conformado empresas familiares, s dan empleo a personal local en un 100%. Pero de estas empresas, ms del 74% no cumplen con la formalidad exigente10, debido a que sus clientes son turistas libres, que representan el 15% del total de turistas que visitan el Valle del Colca11.
10 Como informalidad se entiende que los propietarios de las empresas no tienen registro de la Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos (SUNARP) o no cuentan con licencia municipal para funcionar, o no tributan por no estar registrados adecuadamente en la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), y/o finalmente, no reportan sus actividades a la Gerencia Regional de Comercio Exterior y Turismo (GRCTUR) de Arequipa. 11 Base de datos mensuales de la GRCTUR reportados en el Sistema de Informacin Turstica del MINCETUR.
243
Las condiciones de empleo en las pequeas y medianas empresas de servicios tursticos son precarias: los sueldos oscilan entre 250 a 1200 soles mensuales; se da una alta rotacin de personal, primero por deficiencia en el desempeo laboral (los empleados son cambiados cada tres o cuatro meses cerca del 51%) y segundo con el fin de evadir los beneficios sociales y laborales; adems de la informalidad en que en lneas generales se encuentran estas empresas. La Gerencia Regional de Comercio Exterior y Turismo de Arequipa (GRCTUR) refiere que el gran nmero de trabajadores eventuales en las 1440 empresas de hospedaje, 660 agencias de viajes y 6821 restaurantes, es un factor crtico para el desarrollo sostenible del sector Turismo en la regin Arequipa y a la vez una traba para la aplicacin de las polticas y estrategias pblicas relacionadas a seguridad y formalidad empresarial, empleo digno, calidad del servicio y rentabilidad12. Grfico N 3 Promedios anuales de empleos generados / 2003 - 2010 (segn el tipo de servicio turstico que opera en el Valle del Colca)
Servicio de alojamiento Servicio de alimentacion Servicio de transporte Operacin GOT y AAVV (COL -AQP) Personal AUTOCOCLA
1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Elaboracin propia a partir de fuentes estadsticas de Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR), Autoridad Autnoma del Colca y Anexos (AUTOCOLCA), Asociacin de Guas Oficiales de Turismo de Arequipa (AGOTUR-A), Asociacin de Hoteles, Restaurantes y Afines de Arequipa (AHORA) y entrevistas de campo.
12 GRCTUR de Arequipa. Ayuda Memoria del Diagnstico para el Desarrollo Equitativo y Humano del Sector Turstico de Arequipa. Agosto 2011.
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A partir de la observacin de los promedios anuales de puestos de trabajo directos podemos inferir que el turismo en el Valle del Colca s ha motivado un cambio en la ocupacin, tanto de la poblacin local como la de la ciudad de Arequipa, que ve en el turismo su oportunidad. Sin embargo, el aprovechamiento turstico es realizado por empresas forneas, generando una sensacin de insatisfaccin local, motivando que la poblacin, los municipios y organismos de apoyo intenten formular diversas propuestas que permitan desarrollar y aprovechar el circuito turstico actual con nuevos productos y servicios (ampliando rutas, creando actividades, entre otras), as como articular la produccin agropecuaria local al mercado potencial generado por el turismo, a fin de beneficiar a la poblacin local. Estas iniciativas han sido y vienen siendo gestadas y apoyadas tambin por Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y de cooperacin13.
El turismo no convencional y otros negocios en el Valle del Colca

En los ltimos aos (2005 - 2011), las familias locales han tenido un despertar al negocio turstico debido a su crecimiento sostenido (9% anual). Estas buscan ocuparse como porteadores, guas locales o acompaantes, as como incorporar su produccin de artesana (bordados, tejidos en fibra de alpaca) al mercado turstico. Sin embargo, las iniciativas ms complejas como alojamientos, restaurantes y operacin turstica son recientes, emprendidas sobre todo por jvenes egresados de turismo y otras especialidades de educacin superior (tcnica y universitaria), que ponen en
13 Las instituciones que han contribuido en el desarrollo del turismo en el Valle son: el MINCETUR y el gobierno regional, con capacitaciones a las autoridades y lderes sobre las polticas y estrategias pblicas para el sector; AUTOCOLCA como entidad que gestiona y controla la actividad turstica; desco y el Grupo GEA, que vienen desarrollando proyectos orientados a articular la economa y poblacin local a las demandas que viene generando el turismo.
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marcha estos negocios con el aporte econmico y social de sus familias. Dentro de estas nuevas iniciativas, las principales inversiones estn orientadas a establecimientos de hospedaje. Algunos emprendedores locales acceden al sistema de crdito desde hace 10 aos, orientando sus inversiones a infraestructura turstica: implementacin de hostales (hasta de 10 habitaciones), locales de restaurantes y equipamiento para produccin artesanal. As tenemos que para los aos 2010 y 2011 fueron aprobados 42 crditos con este fin en las localidades de Coporaque, Yanque, Tapay y Chivay, principalmente14. El ejemplo de una nueva oferta de turismo no convencional, con la participacin directa de los pobladores locales, es el caso de Sibayo, donde se presenta un producto nuevo de gestin de Turismo Rural Comunitario (TRC), modelo que se basa en la administracin asociativa, ya que las condiciones de complementariedad generan menos competencia, logrando que ms personas y/o familias pueden beneficiarse. La Asociacin de Servicios Tursticos de Sibayo, conformada por 16 familias, constituye una experiencia exitosa de aplicacin de la modalidad de turismo vivencial (reconocida por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo MINCETUR). Sin embargo, esta capta menos del 0.09% de los turistas que visitan el Colca (con reportes simples muestran que para el 2008 recibieron solo 32 turistas, 744 en el 2009 y 197 el 2010). Los principales visitantes a Sibayo son pasantes que desean observar y aprender la experiencia, as como turistas extranjeros de intereses multitemticos15 que compran el paquete en agencias de viajes.
Datos recogidos y sintetizados a partir de las entrevistas con representantes de las agencias de microfinanzas en la ciudad de Chivay: Caja Arequipa, Caja Nuestra Gente y el fondo de desarrollo que brinda productos de microcrditos para la agricultura (FONDESURCO). 15 Se refiere a la motivacin que genera el deseo de visitar un lugar. Entre los grandes temas encontramos a los tradicionales: motivacin cultural, motivacin religiosa, motivacin de vacaciones, entre otras. Segn el perfil del turista nacional
14
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La artesana es un sector econmico relacionado al turismo de manera natural. Actualmente existen ms de 15 asociaciones de artesanos en la provincia, los que han desarrollado un estilo propio en la produccin de tejidos de fibra de alpaca, resaltando la iconografa y simbolismos locales, logrando buena aceptacin entre los visitantes. Sin embargo, la produccin artesanal textil (de fibra de alpaca) afronta problemas como: la intermediacin y la elaboracin; deficiencia en acabados y diseos; y la competencia con productos de mala calidad y a menor precio de la ciudad de Juliaca. En contraste a esta situacin, la industria de la hilandera en fibra de alpaca ha crecido significativamente y los productores han logrado un aporte valioso a travs de la mejora gentica de la misma. Otros productos artesanales que han alcanzado un posicionamiento por su atractivo, son los bordados multicolores que se realizaban originalmente para los atuendos femeninos y que ahora se aplican a variados artculos utilitarios. La peletera, los tallados de piedra, madera e imaginera, son nuevas iniciativas que se estn desarrollando en el Valle, con la finalidad de articularse al mercado del turismo. La produccin agropecuaria (la actividad econmica principal) es la que menos se ha articulado al mercado generado por el turismo, aunque existen productos como la carne de camlidos, la quinua y la trucha que se han incorporado plenamente. A diferencia de ellos, hay otros productos como la papa nativa, las hortalizas, lcteos y otros, que son mnimamente solicitados por las empresas tursticas. Sin embargo, estos empresarios manifiestan que compran al menos un 15% de los productos alimenticios en la ciudad de Chivay, como verduras (papa, arveja y haba), que proceden de Coporaque, Tuti, Yanque, Lari, Ichupampa, Cabanconde, Maca y Achoma; as como productos crnicos y sus derivados (carne
y extranjero que visita el Per, el MINCETUR ha clasificado a los visitantes por estas caractersticas, lo que permite, entre otras cosas, definir mercados y destinos especializados.
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fresca, seca, jamn de camlidos, cuy y trucha) que proceden de las localidades de Callalli, Sibayo, Yanque, Tuti y Achoma. De igual manera, estos indican que no amplan su compra por la baja calidad y cantidad insuficiente de los productos, incumplimiento de los compromisos de venta, la no emisin de comprobantes de pago, entre otros aspectos.
La institucionalidad del sector Turismo

En el Valle del Colca se han generado diversas formas de organizacin para la promocin del turismo local, como la Autoridad Autnoma del Colca (AUTOCOLCA) creada en 198616, la mesa temtica de turismo del Consejo de Desarrollo de la Provincia de Caylloma (CDPC) de 1995 y la filial de la Asociacin de Hoteles, Restaurantes y Afines (AHORA) conformada en 2006. Sin embargo, es a partir del ao 2009 en que se vienen consolidando asociaciones y gremios dedicados a la actividad turstica, apoyadas por el MINCETUR y otros organismos de apoyo (como desco), instalndose adems la Mesa de Concertacin para el Turismo Sostenible, que luego pas a ser el Patronato Provincial de Turismo17. De otro lado, el MINCETUR, en aplicacin de sus estrategias polticas, ha conformado el ente gestor del Destino Turstico Colca - Valle de los Volcanes18, que define y aplica las polticas y acciones
El 31 de mayo de 1986, por Ley 24521, se crea la Autoridad del Circuito Turstico del Valle del Colca, Valle de los Volcanes y la Reserva Nacional Salinas y Aguada Blanca, denominada Autoridad del Colca y Anexos. Su reglamento fue aprobado el 13 de enero 1988 (DS 004-88 ICTI/TUR. El 2 de junio de 2005 se modifica con la Ley 28537, que cambia la composicin del directorio, suprimiendo la participacin de la Autoridad Autnoma de Majes (AUTODEMA) e incrementado la cantidad de directores representantes de los municipios distritales (ahora 4 de Caylloma y 1 de Castilla), otorgando adems la presidencia del directorio al alcalde de la Provincia de Caylloma. Segn la Ley 25022 (Ley Orgnica de la Regin Arequipa del 15 de abril 1989), los proyectos especiales pasan a depender del gobierno regional. 17 Archivo documentario del Proyecto Turismo Rural. Patronato de turismo de Tuti. desco, 2011. 18 Modelo Estratgico Turstico. Publicado en la pgina web del MINCETUR.
16
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tanto para la intervencin estatal, como para la privada. Por su parte, AUTOCOLCA define el ordenamiento y planificacin del turismo, la gestin y regulacin de las actividades tursticas que se desarrollan en el Valle del Colca y la Reserva Nacional Salinas y Aguada Blanca. Para el 2011 su presupuesto asciende a 2 millones de soles, provenientes de la recaudacin del boleto turstico19. Estos fondos son invertidos en restauraciones de lugares arqueolgicos y monumentales, asfaltado de carreteras locales, infraestructura principalmente (77%), promocin (lase difusin del destino 4%) y gastos corrientes (18%), mientras que el 1% se distribuye entre diversas actividades y desarrollo de capacidades, y el 0% para el diseo de nuevos productos.
El turismo: un factor que contribuye al desarrollo en el Valle del Colca?

El fenmeno turstico actual es un producto de la globalizacin y la apertura de nuevos mercados a nivel mundial, una actividad econmica con grandes impactos socioculturales, tanto para los visitantes como para los anfitriones. El conocimiento y su utilizacin (como generadora de ingresos y un factor que contribuye al desarrollo sostenible) an siguen siendo limitados por los diferentes actores involucrados: el Estado (gobierno local y regional) y las sociedades urbanas y rurales. Diversos autores de estudios sobre los efectos del turismo en las sociedades anfitrionas manifiestan que este es una expresin de valores como la libertad y la creatividad, y que promueve la comunicacin entre los pueblos y su desarrollo, pero por otro lado estn los que consideran que trae ms problemas de carcter cultural a las sociedades anfitrionas20.
Las tarifas para el 2011 son: US$ 25.00 para turistas extranjeros, US$ 7.19 nacionales y US$ 3.00 para estudiantes nacionales. 20 Gascn, Jorge. Gringos como en sueos: Diferenciacin y conflicto campesinos en los Andes peruanos ante el desarrollo del turismo. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2005.
19
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A partir de nuestra observacin de la realidad turstica en el Valle del Colca, podemos concluir que los impactos que genera el turismo en las sociedades y comunidades rurales son diversos, y que estn en relacin al tipo de turismo que se promueve o cmo se presenta o desarrolla en el contexto econmico, social y cultural de la zona. Definitivamente el turismo puede ser un medio para el crecimiento y desarrollo sostenible, o bien puede acrecentar la pobreza y/o la exclusin de la poblacin rural, como en este caso, donde las oportunidades siguen siendo para un escaso grupo de inversionistas forneos y emprendedores locales que intentan conseguir insertarse en este sistema. Se constata en la prctica que la actividad turstica en el Valle del Colca no es un fenmeno inofensivo, por el contrario, es una actividad econmica y social que definitivamente viene generando cambios, desde la conducta, las relaciones familiares y la economa de la poblacin. La gran expectativa creada en torno a su desarrollo compromete a todos los sectores pblicos y privados, que van tras la adopcin de polticas locales que intentan organizar y conducir de mejor manera la actividad turstica para incorporar a la poblacin local21. Por la importancia que viene adquiriendo el turismo en el valle, se van definiendo y aplicando polticas desde el sector pblico (por ejemplo el MINCETUR y el Gobierno Regional de Arequipa vienen apoyando iniciativas locales de turismo rural comunitario y nuevos negocios de turismo), sin embargo, las normas y la legislacin del gobierno central y regional existentes no se aplican en toda su dimensin, lo que genera incertidumbre y que la actividad contine en la informalidad, hacindola insostenible en el tiempo si es que no se atienden aspectos bsicos, como la conservacin del medioambiente, o si no se logran evidencias claras de que las
Sistematizacin del Proyecto Mejora de la Produccin Agropecuaria y Servicios Articulados al turismo rural en el Valle del Colca. Caso 3: El papel de instituciones y organizaciones locales en turismo. desco, 2011.
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condiciones actuales de vida de las poblaciones locales mejoren. Si el planeamiento del turismo no puede contribuir a este gran cambio, ser el mismo turismo (el que es ahora: desordenado y espontaneo) el que siga generando mayor diferenciacin social y en mediano plazo una fuente de nuevos conflictos sociales. Se hace imprescindible entonces resolver limitaciones actuales que vienen acumulando una presin muy alta sobre la poblacin del valle, quienes pagan el costo de un turismo no inclusivo, donde: (a) existe una escasa participacin de los pobladores en la actividad y tambin en las ganancias, (b) mnima articulacin de la produccin agropecuaria local al mercado generado por el turismo (nichos especficos), (c) dbil institucionalidad del turismo en la provincia, (d) baja calidad en la generacin de los servicios tursticos locales, (e) estacionalidad de la actividad turstica, (f) escaso fortalecimiento de las capacidades locales - emprendimiento para la actividad turstica, (g) poca diversificacin de la oferta turstica, y (h) ausencia de un plan de gestin de la cuenca del Colca y especficamente del valle. En estos aos, la presencia del Estado, de la cooperacin internacional (como la Cooperacin Alemana al Desarrollo, la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo AECID, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola FIDA) y la de los organismos no gubernamentales de desarrollo (como desco), ha sido muy importante por sus intervenciones de mediano a largo plazo. Sin embargo, construir y desarrollar un destino turstico en el Valle del Colca a partir del patrimonio cultural y natural, exige adems, que se busque una articulacin efectiva y eficaz tanto de los recursos pblicos y privados, que se permita un inversin a favor del desarrollo endgeno del turismo en el valle, y que a la vez se potencie la igualdad de oportunidades, la generacin de empleo, la competitividad local, la gestin del patrimonio natural, la conservacin de los recursos naturales, la conectividad y la articulacin comercial con la economa de la provincia.
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Las limitaciones del desarrollo del turismo en el Valle del Colca son productos de la aplicacin de la normatividad existente y la necesidad de nuevas polticas y estrategias acordes a las caractersticas de la provincia de Caylloma, y del Valle del Colca en particular. Durante los ltimos 3 aos se ha venido haciendo un esfuerzo en la planificacin estratgica, pero la participacin de los actores sociales y econmicos locales ha sido descuidada. Si bien es cierto que las estrategias planteadas para la actividad turstica son relativamente correctas, estas no consideran aspectos tan importantes como: (i) la necesidad de la gestin de la cuenca, del manejo de los recursos naturales (como el agua y suelo) y la gestin de los residuos slidos y aguas residuales (no olvidemos su declaracin como zona de reserva ecolgica y paisajstica); (ii) la creacin de mecanismos de incorporacin de la poblacin histricamente asentada en la zona a los beneficios que trae la actividad del turismo, principalmente articulando la produccin agropecuaria al mercado que se genera de este, reconociendo e incluyendo a la poblacin local (la que creemos es la nica capaz de gestionar la conservacin de la biodiversidad y el paisaje, los que han sido convertidos en recursos tursticos de gran importancia para la zona, la regin y el pas); y (iii) la relevancia cultural de la zona, pues esta es histricamente importante desde la poca preincaica, conservando an su identidad tnica (Collaguas y Cabanas), un territorio (en la regin Arequipa) de mayor presencia cultural andina, expresiones musicales y danzas propias, permanencia de la lengua quechua y una rica tecnologa vigente de manejo de recursos naturales, cultivos y crianzas nativas. Consideramos pues que la propuesta de desarrollo turstico a formularse no puede estar ajena a lo mencionado, sino plantea su sesgo sociocultural, paisajstico y gestionado principalmente por la poblacin local. desco ha tenido una presencia constante desde hace ms de 25 aos en la provincia de Caylloma y ha contribuido el desarrollo de los principales circuitos econmicos acordes a la vocacin de
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la produccin agropecuaria, as como el fortalecimiento de la institucionalidad civil y pblica para el desarrollo de la provincia. Su intervencin, en el marco del desarrollo rural territorial sostenible, considera como estrategia eslabonar la gestin y conservacin de los recursos naturales, la produccin, la transformacin primaria (valor agregado) y el acceso al mercado. El componente ms importante de su accin es, fue y sigue siendo, apoyar la mayor presencia del Estado (los municipios) en la gestin pblica y el desarrollo local. En este contexto, a partir del 2008, a travs del proyecto Mejora de la produccin agropecuaria y servicios articulados al turismo rural en el Valle del Colca, desco viene interviniendo en forma directa en el tema del turismo, con la gestin de los recursos naturales y medioambiente, destacando como un aporte significativo la recuperacin y mantenimiento de los andenes y la infraestructura de riego precolombinos (sistema canal-anden), principalmente en la margen derecha del valle; la conservacin y mejora de los camlidos domsticos en la zona ganadera de la provincia de Caylloma; y la proteccin y recuperacin de la biodiversidad en la Reserva Nacional Salinas y Aguada Blanca. En este caminar desco ha logrado algunos cambios importantes a favor del Valle del Colca22, los cuales son nuestra base para seguir contribuyendo al desarrollo local.
La articulacin de la economa local al circuito turstico generado en los ltimos 15 aos

En la bsqueda de lograr esta articulacin: Se apoya a la mejora de la calidad de la produccin artesanal (diseo, ventas, produccin), a la formacin de guas locales y al surgimiento de negocios de turismo familiares.
22 Proyecto de Mejora de la Produccin Agropecuaria y Servicios Articulados al Turismo Rural en el Valle del Colca. desco. Informes 2009 2011.
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Se promueve una nueva oferta de turismo no convencional con la participacin directa de los pobladores locales, a travs de la asesora y asistencia tcnica a 32 familias (19 en alojamientos, 5 en alimentacin, 6 guas locales, 5 arrieros y porteadores) y a 54 artesanos bordadores para mejorar la calidad de sus productos (diseos y diversificacin), a los que tambin se les ha ayudado, en algunos casos, en la modalidad de turismo vivencial23, todos ellos organizados en 10 circuitos de turismo a favor del reposicionamiento de la actividad turstica del Valle del Colca24, reconociendo y beneficiando las iniciativas locales de tipo comunitario y familiar (agropecuaria y agroindustrial para las empresas y servicios tursticos), con el mejoramiento de su produccin de cereales, granos, carnes, lcteos y un sinfn de derivados, la mayor parte de ellos con valor agregado diferenciador. Se busca el desarrollo de la produccin con certificacin orgnica de quinua, maz cabanita (variedad local muy apreciada en toda la regin Arequipa) y hortalizas de por lo menos 1250 campesinos, los que han mejorado su portafolio de cultivos orientados a las demanda del mercado turstico. Se promueve la conservacin del ambiente a travs de la reforestacin de ms de 60 ha de suelo, tanto en circuitos
Las modalidades de turismo han ido modelndose acorde a la tendencia de motivacin turstica y a una segmentacin cada vez ms fina definida desde el MINCETUR, y aplicada a nivel nacional. Tenemos (i) turismo rural, que promueve la participacin y accin entre los anfitriones y los visitantes en zonas rurales; (ii) turismo vivencial (cultural y tnico en zonas rurales), que prioriza y promueve la convivencia organizada entre anfitriones y los visitantes en periodos cortos y largos (das y meses); (iii) turismo rural comunitario (TRC), que comprende actividades culturales, recreativas y complementarias sostenibles con la poblacin nativa (con respecto al medioambiente, cultura y bienestar de la poblacin); (iv) turismo convencional, que es la actividad turstica comercial y que domina actualmente el mercado; y (v) turismo de aventura, que considera actividades de caminata, observacin geogrfica (paisajes) y observacin de flora y fauna. 24 La descripcin general de estas ofertas se muestran en www.descosur.org.pe
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tursticos como en reas agrcolas (agroforestera); el manejo de andeneras (1200 ha de andeneras recuperadas en 5 aos, ms de 1900 agricultores que realizan mantenimiento peridico y 40 maestros en rehabilitacin de andenes formados); la mejora de la gestin ambiental local; y el adecuado manejo de los residuos slidos en las localidades del Valle del Colca. En este marco, desco propone la participacin de la poblacin local en la planificacin, desarrollo y gestin del turismo (en sus diversas expresiones). Las limitaciones descritas en este documento representan un reto y una oportunidad para incorporar el turismo al proceso de desarrollo que vive la provincia de Caylloma, as como un medio para la inclusin econmica y social de su poblacin. Estas limitaciones del sistema turstico requieren ser modificadas a travs de polticas y estrategias pblicas, donde juegan un papel importante los gobiernos locales en AUTOCOLCA, con el concurso de las organizaciones sociales y econmicas. La institucionalidad generada (los patronatos de turismo distritales) debe ser aprovechada para la aplicacin de las polticas y estrategias (nacionales, regionales y locales) y su gestin sostenible, adems de servir como un complemento importante para su desarrollo. Esta propuesta se apoya en la revaloracin de las expresiones culturales y el fortalecimiento de la identidad local, la conservacin del capital natural, la articulacin de su economa al sector turstico emergente, a la vez que sirve como motivador de la creatividad e innovacin en el diseo de los servicios y productos tursticos, como una forma de continuidad y preservacin cultural.
La ciudad neoliberal. Nuevas urbanizaciones en Lima Sur

Teresa Cabrera E. / Ramiro Garca Q. / Jaime Miyashiro T. / Fidel Pizarro A.*
La bsqueda y produccin de nuevo suelo urbano para vivienda en Lima tiene hoy dos protagonistas: por un lado, grupos de familias excedentes de los barrios precarios formados a inicios de la dcada del noventa (nuevos barrios)1 y por el otro, empresas inmobiliarias que buscan captar la demanda de nuevos contingentes de clase media dispuestos a invertir en terreno para vivienda nueva. En el primer caso, los terrenos se obtienen rebasando quebradas, zonas de pronunciada pendiente y sobre espacios residuales, protegidos o reservados para otros usos, a modo de expansin hormiga, empleando los recursos, conocimientos y redes adquiridas en los barrios fundados durante los noventa. En el segundo caso, se obtienen presionando el orden legal relativo al suelo agrcola del borde urbano o sobre reas de reserva ecolgica. Para ilustrar estos movimientos de expansin urbana, el presente artculo analiza dos modalidades aparentemente contrapuestas
* El gegrafo Csar Orejn Rodrguez contribuy con el soporte grfico y cartogrfico de la presente investigacin. 1 En desco llamamos nuevos barrios a aquellos asentamientos poblacionales en territorios marginales (intersticiales) a la ciudad popular clsica, que se caracterizan por su baja consolidacin urbana, falta de servicios y equipamiento, viviendas precarias y un entorno de vulnerabilidad ambiental y riesgo fsico. Estas caractersticas los distinguen de aquellos formados entre la dcada del cincuenta y fines de los ochenta. Ver: Barreda, Jos y Ramrez-Corzo, Daniel. Lima: Consolidacin y expansin de una ciudad popular. desco, ed. Per Hoy. Las ciudades en el Per. Lima: desco, 2004.
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de produccin de suelo para vivienda, a travs de la comparacin de dos procesos de habilitacin urbana que se efectan actualmente en el sur de Lima, especficamente en los distritos limeos de Villa Mara del Triunfo y Pachacamac (ver grfico N 1).
Ubicacin de las nuevas habilitaciones urbanas

El primer caso es el barrio Villa Lourdes Ecolgico, que se asienta en la cota ms alta de una de las quebradas del distrito de Villa Mara del Triunfo (VMT), denominada Santa Mara, en el extremo de Nueva Esperanza, una de las siete zonas en que se divide el distrito. Nueva Esperanza est al norte de la Tablada de Lurn y colinda con la fbrica Cementos Lima, el sistema natural de lomas y el cementerio distrital, uno de los ms grandes de la capital. La ocupacin de la Quebrada Santa Mara se inici hacia fines de los ochenta, en un proceso expansivo con una primera etapa en la que se formaron seis barrios: Santa Mara (1988), Hroes del Cenepa (1995), Virgen de las Mercedes (1996), Rafael Alex Chacn (1998), Juan Valer (2000) y Ampliacin Villa de Lourdes (2003-2004). La topografa del terreno es accidentada y presenta pronunciadas pendientes, lo que genera diversas dificultades en el proceso constructivo de las viviendas, que no se asentarn directamente sobre el terreno sino sobre plataformas de piedra denominadas pircas. Los cuatro primeros barrios ocuparon las laderas de la quebrada hasta media altura, mientras que Juan Valer y Villa de Lourdes, de posterior formacin, se emplazaron en las cotas ms altas. La segunda etapa corresponde al actual desborde hacia la quebrada colindante (denominada El Retamal) que tras diversos intentos de ocupacin desde 20062, se concreta con la formacin en 2009 de los barrios Ampliacin Hroes del Cenepa, 8 de Octubre y
Ver: Ramrez-Corzo, Daniel y Riofro, Gustavo. Formalizacin de la propiedad y mejoramiento de barrios: bien legal, bien marginal. En: desco. Programa urbano, ed. Estudios Urbanos n. 1. Lima: desco. Programa urbano, 2006.
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Teresa Cabrera / Ramiro Garca / Jaime Miyashiro / Fidel Pizarro
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Villa Lourdes Ecolgico (este ltimo caso estudiado en el presente texto). Todos estos barrios se articulan al distrito a travs de la avenida Unin, nica va de acceso, clasificada en el Plan Vial de Lima3 como colectora de una futura va de circunvalacin, cuyo trazo, al unir la Quebrada de Manchay con esta zona de VMT, interconectar el sur y el este de la capital. Manchay empez a ocuparse durante la dcada del ochenta y tras oleadas de ampliaciones efectuadas por su poblacin excedente, y de la llegada de familias desplazadas por la violencia poltica en otras regiones, constituye hoy uno de los asentamientos urbanos ms grandes y complejos de Lima, con alrededor de quince mil familias. Nuestro segundo caso es Villa Verde, terreno ubicado en la zona rural denominada Las Palmas, entre el final de la avenida Zarumilla y la margen derecha del ro Lurn, en el distrito de Pachacamac. La avenida Zarumilla comunica Las Palmas con la zona de Villa Poeta Jos Glvez (Villa Mara del Triunfo), uno de los primeros ncleos urbanos del sur de Lima, colindante a su vez con el distrito de Villa El Salvador. Al este se encuentran los centros poblados rurales Quebrada Verde y Guayabo, y el sistema natural Lomas de Lcumo, que funciona como circuito ecoturstico. Desde finales de la dcada del noventa Las Palmas es objeto de un proceso de subdivisin de parcelas agrcolas que estn dando paso a la habilitacin de viviendas unifamiliares. La Municipalidad de Pachacamac reconoce en la zona un proceso acelerado de expansin urbana (constitucin de nuevos programas de vivienda y asociaciones de vivienda [], nuevos asentamientos humanos en las laderas de las mrgenes izquierda y derecha del pueblo joven Jos Glvez)4. Su emplazamiento y accesibilidad a pocos minutos en auto desde la carretera Panamericana Sur, sumado al relativo bajo precio del suelo, han hecho de la zona un lugar atractivo para los negocios inmobiliarios.
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Plan Vial de Lima al 2050. Instituto Metropolitano de Planificacin (IMP). Municipalidad de Pachacamac. Plan Operativo Institucional 2011.
Grfico N 1 Nuevas habilitaciones urbanas en Lima Sur / Casos estudiados
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Cabe anotar que los planos de zonificacin vigentes en Lima Metropolitana refieren genricamente a la cuenca baja del ro Lurn o a Cieneguilla, parte de Lurn y parte de Pachacamac, sin precisar los lmites entre estos tres distritos5. Esta situacin se explica por los conflictos que persisten entre estos distritos por sus demarcaciones territoriales oficiales, lo que a su vez da lugar a diversidad de situaciones irregulares propiciadas por la especulacin y el trfico de influencias que forman parte del procedimiento de negocios de muchos inversionistas, principalmente los que buscan hacer de la cuenca un emplazamiento industrial.
Propiedad de los terrenos y proceso de habilitacin urbana

Villa Lourdes Ecolgico se crea como anexo a Ampliacin Villa Lourdes, tambin denominado Villa Lourdes-primera etapa, ltimo barrio creado en la Quebrada Santa Mara (QSM), cuya ocupacin a lo largo de una dcada se produjo en medio de tensiones entre las familias adquirientes y traficantes de terrenos que aducan ser miembros de la comunidad campesina Llanavilla. La comunidad campesina Llanavilla reclama posesin de extensos terrenos en el sur y sureste de Lima y, como ocurre con casi todas las comunidades campesinas alrededor de la ciudad, es un actor problemtico en los procesos de expansin urbana6. Los ocupantes de la QSM se hicieron de sus lotes participando de transacciones poco transparentes que a la larga redundaran en dificultades para
Estos planos, refrendados por la Ordenanzas Metropolitanas 1146 y 1117, respectivamente, corresponden al reajuste integral de la zonificacin de usos de suelo de Lima Metropolitana, proceso iniciado en 2006 por el Instituto Metropolitano de Planificacin (IMP) y respaldado por la Ordenanza 620 de la Municipalidad Metropolitana de Lima. 6 Cabrera, Teresa y Riofro, Gustavo. Expansin urbana y comunidades campesinas. Quehacer, n. 179. Lima: desco, 2009, pp. 58-65.
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demostrar la legalidad de la propiedad7. De acuerdo a las entrevistas realizadas a los dirigentes vecinales, quienes promovan lotizaciones presentndose como comuneros o intermediarios de Llanavilla, sin hacer ninguna gestin ante la municipalidad, cobraban y en cuanto la poblacin creca los abandonaban. En 2002 la poblacin rompi definitivamente relaciones con Llanavilla, al ser rechazada su solicitud de electrificacin por la Empresa Luz del Sur, por problemas con la certificacin de la propiedad. Luego de un proceso largo y conflictivo se logr el saneamiento legal de la mayor parte de lotes mediante la intervencin del Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI). Posteriormente, y ante el creciente rumor de que se avecinaba una invasin de familias forneas, en el invierno de 2008 dirigentes y vecinos de Villa Lourdes-primera etapa animan a conocidos y familiares a lotizar los terrenos ms altos de la QSM, segn refieren amparados por la intensa neblina. Una vez posicionados, los promotores y ocupantes contrataron los servicios de un ingeniero y un topgrafo para realizar el trazado urbano de lo que hoy es Villa Lourdes Ecolgico. En los seis barrios originales de la QSM la mayora de lotes cuentan con ttulo de propiedad otorgado por COFOPRI, hasta mediados de los dos mil. Mediante un procedimiento de cambio de zonificacin, el rea que ocupan fue declarada zona Residencial de Densidad Media (RDM). Sin embargo, si bien Villa Lourdes Ecolgico es una expansin de estos barrios, de acuerdo al plano de zonificacin y usos de suelo vigente, el barrio se asienta sobre una
Un mecanismo comn en las transacciones sobre suelo de comunidades campesinas consiste en pactar un monto que da derecho a ingresar al padrn de miembros de la comunidad. Formalmente, el aspirante a un lote se hace comunero como primer paso para adquirir la tierra que la comunidad est parcelando y, luego, ser sujeto a un proceso de regularizacin (entrega de ttulo). Los conflictos en las dirigencias comunales y la imprecisin del estatuto de propiedad de la propia comunidad dan lugar a un extendido mercado ilegal. Segn un informe de desco, el pago que las familias de la QSM hicieron a los lotizadores de Llanavilla era de trescientos cincuenta nuevos soles, unos ciento veintiocho dlares actuales.
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zona de Proteccin y Tratamiento Paisajista (PTP) que corresponde al sistema natural Lomas de Villa Mara. Las aproximadamente 1200 hectreas de lomas no forman parte del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas, pero existe normativa local (Cuadro N 1) para preservarlas de otros usos, y especficamente una ordenanza distrital que establece su carcter de rea intangible8. Cuadro N 1 Normativa local para la proteccin del sistema de lomas de Villa Mara del Triunfo
mbito Norma Ao Contenido Establece que las laderas y cumbres de los cerros son recursos naturales que deben aprovecharse en forma ordenada, planificada y orientada a la preservacin del paisaje natural de la ciudad y el medio ambiente. Declara intangibles las laderas y cumbres del distrito de Villa Mara del Triunfo. Establece que las lomas costeras no pueden ser objeto de uso o disposicin distinta a los fines propios de su naturaleza y ninguna entidad del Estado puede alterar su condicin, ni darlo en concesin. Prohbe ocupar reas calificadas como Zona de Proteccin y Tratamiento Paisajista y reas declaradas como zona de riesgo. Seala que en estas reas debe promoverse la arborizacin, recubrimiento vegetal, tratamiento paisajista y proyectos de proteccin y seguridad fsica.
Metropolitano
Ordenanza N042-92
1992
Distrital
Ordenanza N015-97
1997
Distrital
Ordenanza N228-99
1999
Metropolitano
Ordenanza N1084
2007
Fuente: Diario oficial El Peruano. Elaboracin: Observatorio Urbano de desco.
8 Segn el catastro de espacios pblicos de VMT realizado por el Observatorio Urbano de desco en 2008, los 417 espacios pblicos del distrito brindan solo 4.18m2 de rea verde por habitante. En este escenario, la prdida del sistema natural de lomas contribuye al serio dficit de reas verdes.
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Paradjicamente, a pesar del gran impacto que produce la dinmica de una habilitacin urbana sobre el sistema de lomas, los dirigentes de Villa Lourdes Ecolgico promueven a la vez un proyecto denominado Parque Ecolgico El Bosque9. Este proyecto propone la captacin de las neblinas caractersticas de la zona para abastecer a las familias de agua potable, implementar viveros y forestar la zona, planteamientos poco factibles si se tiene en cuenta la demanda de estas actividades y el nivel de degradacin de este sistema estacional10, acentuado precisamente por el movimiento de tierras producido para la apertura de vas y asentamiento de viviendas. Actualmente, de acuerdo a la entrevista realizada al representante de la junta de vecinos de Villa Lourdes Ecolgico, la Municipalidad de VMT reconoce el barrio como asentamiento humano de la QSM y ha recibido la solicitud de las familias para que se les otorgue certificados de posesin11. En el caso de Villa Verde, la empresa Inversiones y Desarrollos Prados Verdes solicit a finales de 2010 a la Municipalidad de Pachacamac y a la Municipalidad Metropolitana de Lima, el cambio especfico de zonificacin de un predio rural de poco ms de 34 hectreas denominado Las Palmas. Como resultado de la gestin12, la mencionada empresa obtuvo el cambio de Casa Huerta (CH) 1 y CH 2 a Residencial de Densidad Media (RDM), lo que significa la
Ver: http://parqueecologicoelbosque.com Nieuwland, Bernardo; Noriega, Carmen y Palomino, Claudia. Diagnstico urbanstico y social de la quebrada Santa Mara en Villa Mara del Triunfo. Lima: desco. Programa urbano, 2006; y box El perdido paisaje de lomas de neblina. Disponible en http://www.urbano.org.pe/downloads/documento (clic sobre Diagnstico QSM) 11 Documento que expiden las municipalidades distritales o provinciales para dar fe de que una persona o familia ocupa un determinado predio, sin que esto tenga consecuencias legales respecto a la propiedad de dicho predio. Cf. Ley N 28687 de marzo de 2006. Este es un procedimiento de origen poltico antes que urbanstico que se ha normalizado y para todo efecto, constituye hoy el primer paso dado por los ocupantes irregulares de un terreno para obtener seguridad en la tenencia. 12 Expediente N 101455-2010 y Ordenanza N 1454 de la Municipalidad Metropolitana de Lima de noviembre de 2010, firmada por el entonces teniente alcaldealcalde encargado, Marco Parra.
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conversin de suelo destinado a vivienda compatible con uso agrcola, a un suelo de aptitud urbana, cuyas caractersticas deban definirse en el proceso de habilitacin, sealndose en la ordenanza que autoriza el cambio los requerimientos que el propietario deber cumplir. Sin embargo, la empresa Prados Verdes no es una empresa inmobiliaria, que sera la ms apta para el desarrollo de un proyecto urbanstico. Su giro es el de pompas fnebres y es propietaria y operadora del camposanto denominado Parques del Paraso, actualmente colindante con el terreno destinado a Villa Verde, que en tanto habilitacin urbana es promovida por Los Portales, una de las empresas ms conocidas y dinmicas del negocio inmobiliario en Lima. En noviembre de 2010, mes en que se efecta la solicitud de cambio de zonificacin, un reporte del diario Gestin daba cuenta del bajo precio de suelo en Pachacamac comparado con zonas como Lurn y Puente Piedra, consideradas de expansin urbana por las empresas inmobiliarias asociadas a los principales grupos econmicos. El mismo reporte anunciaba que Los Portales ya contaba con un proyecto en la zona. En resumen, y de acuerdo a esta secuencia, Prados Verdes habra llegado a un acuerdo con Los Portales para una transaccin sobre una porcin de su propiedad una vez obtenido el cambio de uso que hara factible un proyecto de urbanizacin. Los Portales oferta lotes de terreno en diversas habilitaciones urbanas en Lima, por ejemplo en los distritos de La Molina (4 proyectos), Chorrillos (1 proyecto), Lurigancho-Chosica (5 proyectos) y en Carabayllo (alrededor de 12 proyectos). En este ltimo distrito, algunas de las inversiones que ha realizado sobre la margen derecha del ro Chilln, han implicado cambios especficos de zonificacin similares al operado en Pachacamac, e igualmente de la mano de sus empresas subsidiarias formales o intermediarias ocasionales. Para mayor detalle, la ordenanza que dictamina el cambio de zonificacin para el proyecto de Pachacamac prev que la modificacin se incorpore al Plano de Zonificacin del distrito de Carabayllo, error a partir del que se puede concluir que se
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trata de un procedimiento estndar, literalmente un copiar y pegar la documentacin necesaria. Como hemos sealado, existe un conflicto de lmites de larga data entre los distritos de la cuenca baja del ro Lurn y los colindantes al santuario de Pachacamac (Pachacamac, Lurn y Villa Mara del Triunfo). En razn de este conflicto, las ordenanzas metropolitanas que determinan y aprueban la zonificacin de usos de suelo de los distritos de Lurn y Pachacamac no visibilizan las respectivas demarcaciones administrativas, complicando la toma de decisiones integrales para el tratamiento de la cuenca, incluidas aquellas referidas a la expansin urbana. No obstante, s pueden observarse algunas tendencias uniformes, en especial el que en ambas mrgenes del ro Lurn la zonificacin predominante es la de CH, modalidad que prev reas libres que varan entre un 60% (CH 1) y un 90% (CH 3) del lote. Villa Verde, con el cambio a RDM, estara alterando la morfologa caracterstica de la zona. La norma que regula los cambios de zonificacin especficos seala que .el procedimiento es atendible, si el pedido del propietario coincide con el objetivo de desarrollo de la zona y la ciudad13. Si consideramos los lineamientos oficiales para la proteccin del valle de Lurn, contemplados en la Ordenanza Metropolitana 310, el cambio de zonificacin que ha dado lugar a Villa Verde est en contradiccin con la ley. Tambin puede tomarse como referencia el documento mediante el que la Municipalidad de Pachacamac declara de inters local otra habilitacin, en la zona de Manchay Alto, sealando que esta servir de ejemplo para que los futuros desarrollos urbanos no se hagan en la zona baja, que est considerada como agrcola y de esta manera preservar, conservar y evitar la amenaza de las invasiones en dicho sector14.
13 Artculo 34 de la Ordenanza 620, emitida por la Municipalidad de Lima Metropolitana. 14 Acuerdo de Consejo N 029 del 24 de junio de 2010, que declara de inters local el cambio de zonificacin de Centro Poblado Rural a Residencial de Densidad Media para Laderas de Rumiwasi, solicitado por la empresa Menorca Inversiones S.A.C.
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Este panorama se suma a los cambios de zonificacin que buscan consolidar la actividad industrial en la cuenca baja del valle, particularmente sobre el denominado trapecio agrcola de Lurn, que se ubica entre las carreteras Panamericana Sur y Antigua Panamericana Sur. Entre dichos cambios cabe resaltar los que planteaban una nueva estructura vial, aprobados por el entonces alcalde metropolitano Luis Castaeda, y que tenan por objetivo facilitar accesos para grandes lotes que ya haban cambiado su uso de suelo de agrcola a industrial. Recientemente, la nueva gestin de la Municipalidad Metropolitana derog las normas que abran esta posibilidad, cumpliendo con sus ofrecimientos de campaa y respondiendo a la agenda de organizaciones como el Frente de Defensa Ecolgico del Valle de Lurn (FREDECOL). Cuadro N 2 Normativa local para la proteccin de la cuenca baja del ro Lurn
Norma
Ordenanza N310
Ao
2001
Contenido
Regula el ordenamiento territorial y la gestin ambiental de la cuenca baja del ro Lurn. Aprueba la zonificacin de usos de suelo de la cuenca baja del ro Lurn (Cieneguilla y parte de Lurn y parte de Pachacamac). Aprueba la estructuracin vial en el trapecio de Lurn
Ordenanza N1117
2008
Ordenanza N1408 (derogada)
2010
para generar accesos adecuados a los conjuntos industriales discontinuos. Deroga las ordenanzas 1403,1408 y 1409, y encarga
Ordenanza N 1551
2011
declarar el trapecio de Lurn rea de conservacin municipal o rea de reserva ambiental.
Fuente: Diario oficial El Peruano. Elaboracin: Observatorio Urbano de desco.
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Diseo urbano y factibilidad de servicios

Lotes
En lo que refiere al nmero de lotes, Villa Lourdes Ecolgico posee 430 lotes, mientras que Villa Verde posee 1400 lotes, en lo que sera una relacin de uno a tres. Para establecer su rea total y cantidad de lotes, Villa Lourdes Ecolgico tena como principal condicionante las caractersticas morfolgicas del terreno: las pronunciadas pendientes de hasta treinta grados de ngulo obligan a una distribucin irregular de los lotes, constituyendo un crecimiento por adicin a barrios preexistentes (ver grfico N 2). El otro condicionante son las posesiones vigentes en los terrenos inmediatos, ya que de acuerdo a uno de los dirigentes entrevistados del permetro [de nuestro barrio] para arriba, hay varios que estn comerciando, son asociaciones, no tenemos problemas con ellos.... Al tratarse de una habilitacin iniciada sin un expediente presentado ante la autoridad competente, formalmente no existe mandato que indique las reas mnimas de los lotes. Sin embargo, dado que el mnimo normativo histrico es de 90 metros cuadrados15, quienes realizan ocupaciones progresivas siempre han previsto una mayor rea, de acuerdo a las posibilidades del emplazamiento. El trabajo de campo permiti constatar que en Villa Lourdes Ecolgico el rea promedio de los lotes flucta entre 120m2 y 140m2, contando ya con una infraestructura mnima: la pirca sobre la que se asienta la vivienda debido a la pronunciada pendiente y la vivienda misma, hecha de materiales precarios, principalmente de planchas de madera y de calamina. De otro lado, en la habilitacin Villa Verde se proyecta la cantidad de lotes de acuerdo a las posibilidades que la parcela original ofreca para su conversin urbana. La distribucin y
El reglamento vigente contempla para vivienda de densidad media un rea variable entre 90m2 y 160m2 promedio. Ver: Reglamento Nacional de Edificaciones. Diario oficial El Peruano, separata especial, 8 de junio de 2006.
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Grfico N 2 Nuevas habilitaciones urbanas en Lima Sur / Equipamiento

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forma de lotes obedece a criterios de propiedad y zonificacin. Villa Verde se encuentra entre un terreno calificado dentro de la categora Otros usos, donde funciona un cementerio, propiedad de la empresa Prados Verdes, y otro terreno zonificado para vivienda de densidad media, perteneciente a la Asociacin de Vivienda Los ngeles de Pachacamac. La nica condicionante de terreno para el diseo de la habilitacin es su proximidad a la ribera del ro Lurn, respecto a lo cual la ordenanza 1454 (con la que se cambi el uso al terreno) indica nicamente que la faja marginal del ro deber ser fijada por la Autoridad Nacional del Agua. En este marco, la empresa inmobiliaria propone sobre el terreno un proyecto comercial en tres etapas, terrenos actualmente en proceso de habilitacin normativa. Sin embargo, el proyecto podra ampliarse, ya que segn el promotor inmobiliario consultado: la empresa [Los Portales] est tratando de adjudicarse predios colindantes para seguir urbanizando la zona.. Si volvemos a la actividad de Los Portales en el distrito norteo de Carabayllo, vemos que de las doce habilitaciones urbanas realizadas all, diez son colindantes, tomando en algunos casos como nombre comercial el mismo de la habilitacin original16, adicionando nuevas etapas, de acuerdo al ritmo de compras de terreno. Para Villa Verde el lote promedio tiene un rea de 120m2, aunque se ofertan tambin lotes con reas de 102.9m2, a pesar que la ordenanza que permiti el cambio de zonificacin seala claramente que el lote mnimo normativo ser de 120m2. En cuanto a los factores de vulnerabilidad fsica, en el caso de Villa Lourdes Ecolgico, si bien la conformacin geolgica y de suelos podra parecer adecuada para la construccin17, ocurre
La Subgerencia de Catastro y Habilitaciones Urbanas de la Municipalidad de Carabayllo, publica en el portal municipal el listado de expedientes de habilitaciones urbanas y sus correspondientes recepciones de obra, lo que lamentablemente no sucede an en la Municipalidad de Pachacamac, a pesar de contar con el servicio de bsqueda de archivos en lnea. Ver: http://www.municarabayllo.gob.pe/tra-catastro.php 17 Ver: Miyashiro Tsukazan, Jaime. Vulnerabilidad Fsico Habitacional: Tarea de todos. Responsabilidad de alguien?. En: desco. Programa urbano, ed. Estudios
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que debido a la pendiente, las viviendas se edifican sobre pircas que conforman hasta el 50% de la base constructiva, lo cual tcnicamente no es recomendable y supone un alto nivel de riesgo. En el caso de Villa Verde, aunque pareciera tambin un terreno adecuado, su cercana al ro Lurn lo expone a dos factores de riesgo: un probable desborde por una crecida irregular del ro y, debido a la altura de la napa fretica, la posibilidad de licuefaccin del suelo ante un eventual sismo, lo que ocasionara el hundimiento de las viviendas18. En Villa Verde, la presentacin del producto urbanizado en trminos comerciales evidentemente no muestra estos factores de vulnerabilidad fsica. En el caso de Villa Lourdes Ecolgico, los factores de vulnerabilidad se convierten en factor de movilizacin vecinal, puesto que mitigarlos al menos formalmente es parte de los condicionantes que deben superarse para acceder a ttulos de propiedad o a la viabilidad tcnica de las obras de saneamiento.
Saneamiento
Villa Mara del Triunfo es atendida por el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL) a travs de la Matriz Atarjea-Villa El Salvador, que abastece de agua a los otros distritos del clsico Cono Sur de Lima y que se encuentra al borde de su capacidad. Ms de la mitad de los cerca de cuatrocientos asentamientos humanos del distrito no cuentan con conexin a la red pblica, formando parte del 12% de hogares del distrito que deben abastecerse mediante camiones cisterna. Esta es la situacin en Villa Lourdes Ecolgico, donde los vecinos compran agua de
Urbanos n. 5. Lima: desco. Programa urbano, 2009. Anexo grfico, mapas 1 y 3. 18 Ver: Espinoza, Eche. Contaminacin de aguas subterrneas por lixiviados provenientes de sepulturas bajo suelo en el camposanto Parques del Paraso Lurn Lima. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2007. http://www. cybertesis.edu.pe/sisbib/2007/espinoza_ej/pdf/espinoza_ej.pdf
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camiones que semanalmente suben a la QSM. La mala calidad del agua es un problema sentido, pues segn una de las declaraciones tomadas entre los vecinos: el agua se trae en camiones cisterna viejos () cuando se deposita el agua en los cilindros llega con mucho xido () tenemos muchas infecciones estomacales, sobre todo de nios cuando se bebe agua directamente del cilindro. De acuerdo a nuestras entrevistas, las familias proyectan que contarn con el servicio regular dentro de dos o tres aos. La proyeccin se basa en que sus dirigentes se han sumado a las gestiones que desde hace aos realizan los barrios ms antiguos ante SEDAPAL. Con el lanzamiento en 2006 del programa Agua para Todos, el expediente tcnico de las obras de agua para la zona (denominadas Esquema Virgen de Lourdes)19 fueron incluidas en una lista de proyectos prioritarios de agua y desage20 que se abri con la declaratoria de emergencia de las entidades estatales de saneamiento, uno de los varios mecanismos de flexibilizacin de la inversin que introdujo el gobierno nacional del Partido Aprista Peruano (APRA) como parte de su programa de shock de inversiones. Sin efectos prcticos al 2008, a muchos de estos proyectos incluido el Esquema Virgen de Lourdes se les ampli el plazo previsto por la ley para declararlos susceptibles de inversin pblica. Sin embargo, nada respalda que el proyecto alguna vez haya formado parte de Agua para Todos, un programa de origen poltico cuyas intervenciones son condicionados por demanda () se elige a los beneficiarios de acuerdo con las solicitudes de intervencin () y por la presin que estos sepan ejercer () en principio, deben elegirse aquellas que sean viables
19 Proyecto con cdigo del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) 177553 elaborado por la consultora privada Consorcio Doble C. Se encuentra en evaluacin (no se ha declarado viable) desde su ltima actualizacin, en mayo de 2011. 20 La inclusin en esta lista de prioridades no supone ningn compromiso de financiamiento pblico, como explcitamente seala la norma. Por lo dems, el listado es tan poco cuidado, que entre los 219 proyectos enumerados, el correspondiente al caso que estudiamos aparece dos veces, con los numerales 61 y 113. Ver: Decreto Supremo 029-2007 VIVIENDA, de setiembre de 2007 y anexo.
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segn el SNIP [sistema nacional de inversin pblica] y priorizar aquellas obras en poblados con mayores carencias de acuerdo con el Mapa de Pobreza del Ministerio de Economa y Finanzas21. Por otro lado, la extensin de la cobertura para los distritos del sur depende de que se defina la opcin de nuevas captaciones de agua para la metrpoli (traer agua de otra cuenca o desalinizar agua de mar), postergadas durante casi una dcada por motivos financieros y polticos. En el caso de Villa Verde, su panorama de abastecimiento de agua no es ms alentador. Pachacamac combina una escasa trama urbana y una pequea y escasamente articulada red de centros poblados rurales, con una cobertura de de agua y alcantarillado de solo 40%, la ms baja de Lima22. Segn el censo de 2007, ms del 70% de viviendas se abastecen mediante camiones cisterna, mientras que un 8% extrae agua de pozos. En la zona en la que se asienta Villa Verde existen once pozos circulares, con una capacidad combinada de 525 000m3 por mes, tericamente suficientes para la demanda de los 1400 lotes proyectados en la habilitacin23. No obstante, este clculo no toma en cuenta que estos pozos ya abastecen la demanda actual de los centros poblados inmediatos, ni tampoco que al menos
Machicao, Jos; Andrade, Raul y Barra, Arturo. Presupuesto Evaluado: Agua para Todos. Informe final. Consultora para Evaluaciones Independientes de Diseo y Ejecucin de Presupuestos Pblicos. Proyecto Fortalecimiento de la Capacidad Institucional en el Marco de la Descentralizacin Fiscal. Lima: Banco Mundial y Ministerio de Economa y Finanzas, 2009. http://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/documentac/evaluaciones/ Agua_para_Todos.pdf Ver tambin: Garrido-Lecca, Hernn. Inversin en agua y saneamiento como respuesta a la exclusin: gestacin, puesta en marcha y lecciones del Programa Agua para Todos. Santiago de Chile: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2010. http://www.eclac.org/publicaciones/xml/4/41044/lcw313e.pdf 22 La atencin de las autoridades nacionales y locales est puesta en la zona de Manchay, cuya magnitud territorial e importancia poltica hemos sugerido brevemente al inicio de este texto. 23 El consumo de agua potable por persona por da se establece en 80 litros, si proyectamos familias de cinco miembros tendremos un consumo de 12m3 / mes: un total 16 800 m3 / mes para los 1400 lotes.
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dos de estos pozos estn a punto de sobrepasar el lmite de su vida til, frente a los otros nueve, que podrn seguir activos apenas entre diez a quince aos ms. Recientemente, la Autoridad Nacional del Agua ha recibido varias solicitudes para perforar nuevos pozos en la zona, lo que puede ser tomado como indicador de futuras habilitaciones. En cuanto a la calidad del agua, al ubicarse en una zona en el que la napa fretica es alta y colindar con un cementerio aguas arriba, el riesgo de contaminacin de las aguas subterrneas que captan los pozos es alto24.
Montos de inversin
Villa Lourdes Ecolgico se inicia con 180 lotes. Los primeros residentes, vinculados a los vecinos de Villa Lourdes-primera etapa, pagaron a la junta directiva del asentamiento entre 100 y 200 nuevos soles, monto que se emple en los trabajos de nivelacin de vas de acceso. De manera progresiva el monto creci de 300 a 1000 soles, mientras que los compradores ms recientes han pagado hasta 1200 soles. Adicionalmente las familias han invertido entre 600 y 800 nuevos soles en pircas, a lo que se suma el costo de levantar mdulos de vivienda con materiales ligeros (placas de madera, cartn prensado y cobertura de calaminas), que vara entre los 2000 y los 6000 soles. Esto significa que la inversin global flucta entre 2950 y 4250 soles por lote para su habilitacin inicial. Los interesados en obtener un lote aqu tienen un nivel socioeconmico similar al del resto de la poblacin de la Quebrada de Santa Mara (QSM), con ingresos mensuales familiares que no alcanzan un sueldo mnimo vital actual25.
24 Espinoza, Eche. Contaminacin de aguas subterrneas por lixiviados provenientes de sepulturas bajo suelo en el camposanto Parques del Paraso Lurn Lima. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2007. http://www. cybertesis.edu.pe/sisbib/2007/espinoza_ej/pdf/espinoza_ej.pdf 25 Ver: Arce y Caceres. Concurso participativo de proyectos sociales: Fortaleciendo capacidades de desarrollo para una gestin participativa. Lima: desco. Programa Urbano, 2009.
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En el caso de Villa Verde, cada familia deber aportar un monto de 58 320 soles si el terreno se vendiera al contado. El pago en cuotas determina un total de 103 032 soles, pues la inicial es de 11 664 soles y 72 cuotas mensuales de 1269 soles. Esto significa que el costo promedio por m2 es de 861.78 soles al crdito y de 486 soles al contado26. Cabe mencionar que el ao 2010 el m2 en el distrito de Pachacamac bordeaba los ochenta nuevos soles, proyectndose una eventual alza hasta 162 nuevos soles27. En Carabayllo, distrito norteo de Lima en el que se realizaron decenas de habilitaciones similares a Villa Verde, el precio del suelo vari de entre 20 y 25 dlares el m2 sin urbanizar, a 120 dlares una vez que se cambi la zonificacin a urbano, alcanzando los 150 dlares al fin del ao 2010, y segn informacin de la Cmara Peruana de la Construccin, se habra multiplicado varias veces en 201128. De acuerdo a las entrevistas realizadas a potenciales compradores de Villa Verde, quienes buscan un lote aqu proyectan una inversin de mediano plazo, no estn presionadas a mudarse de inmediato y actualmente pagan alquileres en otras zonas del sur de Lima, como Chorrillos o Ciudad de Dios, en San Juan de Miraflores. Se trata de familias que meditan la posibilidad de pasar del alquiler a la propiedad. Durante una de las visitas realizadas para el estudio, al menos dos compradores llegaron en auto propio de uso familiar, mientras que otro posible comprador manifest que vea el lote como posibilidad de inversin, pues ya contaba con vivienda propia en el distrito de Surco.
26 La informacin se basa en la propuesta expuesta por el promotor inmobiliario. En el sitio web de Los Portales se propone como cuota mensual referencial 364 US y un crdito directo abonando el 30% del precio del inmueble en las cinco primeras cuotas, y el saldo hasta en 72 meses, tomando como referencia un lote de 120m2 y un precio al contado de 20 040 US. 27 Salas Oblitas, Leslie. Pachacamac tiene el precio de terrenos ms bajo de Lima Perifrica. Gestin, Lima, 22 de noviembre de 2010. http://gestion.pe/noticia/672854/ pachacamac-tiene-precio-terrenos-mas-bajo-lima-periferica 28 XVI Estudio de Mercado de Edificaciones Urbanas en Lima y Callao. (Avance). Cmara Peruana de la Construccin (CAPECO), Lima, 2011.
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Gastos e inversiones complementarias

Segn informacin de SEDAPAL, una familia en extrema pobreza de Lima Metropolitana consume alrededor de tres metros cbicos al mes, con un costo de diez soles por cada metro cbico. En Villa Lourdes Ecolgico cada familia consume un promedio de 4.5 cilindros semanales, lo que representa un gasto semanal de entre sesenta y noventa soles (variables segn la dificultad de acceso desde la pista). En el caso de Villa Verde, si consideramos la tarifa de SEDAPAL de s/1.31 por cinco cilindros, un consumo equivalente al de Villa Lourdes Ecolgico demandara un pago de menos de seis soles mensuales. Aun si consideramos que las viviendas conectadas a la red domiciliaria tienden a un mayor consumo, ni duplicando las cifras se llegara a la mitad de lo que paga una familia en Villa Lourdes Ecolgico. Y si sumamos el factor de mala calidad del agua, la brecha aumenta: un estudio de la Universidad del Pacfico29 indica que una familia del quintil inferior con acceso deficitario al agua, afrontar al ao un promedio de cuatro episodios de enfermedad diarreica aguda, lo que significa un gasto de noventa y dos soles. Otro costo a tomar en cuenta es el de transporte. Las familias de Villa Lourdes Ecolgico gastan un promedio de entre 120 y 140 soles mensuales, debido a que el recorrido de la lnea de transporte pblico que parte del barrio, es solo dentro de Lima Sur (trasladarse fuera de ese mbito duplica el presupuesto). Este monto considera traslados de los hijos al colegio y de los padres que trabajan fuera del barrio. Hay que mencionar tambin que el uso de mototaxi es extendido y representa un costo adicional. De otro lado, Villa Verde se encuentra a 400 metros del paradero final
29 Bonifaz y Aragn. Sobrecostos por falta de infraestructura en agua potable: una aproximacin emprica. Documento de discusin. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacifico, 2008.
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de la ruta B de la lnea 73, servicio que recorre gran parte de Lima, atravesando el centro por la avenida Wilson-Tacna, llegando hasta el distrito de San Martn de Porres en Lima Norte. Cuadro N 3 Villa Lourdes Ecolgico y Villa Verde (montos de inversin comparados/ en nuevos soles)
tems
N de lotes rea promedio por lote Inversin por compra de lote Con base lista para construir promedio/mnimo Inversin por compra de lote Con base lista para construir promedio/mximo Costo m2 promedio/mnimo Costo m2 promedio/mximo Adicional 1 Mdulo de vivienda prefabricado para habitar mientras se habilita Adicional 2 Servicio de agua por camin cisterna para habitar mientras se habilita Adicional 3 Transporte servicio pblico
Villa Lourdes Ecolgico

430 120m2 700.00 Primeros residentes 2000.00 ltimos residentes 229.58 Primeros residentes 240.42 ltimos residentes
Urbanizacin Villa Verde

1400 120m2 58 320.00 Al contado 103 032.00 Al crdito 486.00 Al Contado 858.60 Al crdito
2250.00
Costo relativo ***
*9000.00
Costo relativo ***
**15 600.00
Costo relativo ***
Considerando: (*) Permanencia de 10 aos sin conexin a red pblica y 75 nuevos soles /mes promedio. (**) Sin redes fijas de agua y desage no se pavimentan vas de acceso = 130 nuevos soles /mes. (***) Si se permite a la familia ocupar el lote antes de culminar el proceso de habilitacin urbana, de acuerdo a la evidencia de las asociaciones de vivienda y urbanizaciones del entorno inmediato. Fuente: desco. Investigacin de campo. Elaboracin propia.
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Fabricar un barrio
Respecto al tiempo previsto entre el proceso legal de habilitacin del terreno y la ocupacin y vivencia, en Villa Lourdes Ecolgico los procedimientos para adecuar la zonificacin, lograr la factibilidad de servicios y llevar a cabo obras como nivelacin del terreno, son simultneos a la ocupacin de los lotes por parte de las familias. Segn refiere el dirigente vecinal ... no tenemos luz, est en proyecto, probablemente se cuente para enero o febrero [de 2012] y en el caso de agua y desage, demorar dos aos ms o menos para desarrollar el proyecto, nos reunimos todos los sbados para ver cmo incorporarnos al proyecto Agua para Todos todas las familias que entran son recomendados o familiares de los que ya vivimos ac, eso genera ms seguridad y es mejor para agilizar los trmites, hay ms apoyo. La necesidad de asegurar un nmero mnimo de familias para costear los gastos y, eventualmente, ejercer presin ante las autoridades, hace inadmisible el llamado lote ausente o lote turista, esto es, un lote adquirido por alguien que no permanece en l, lo que se toma por comportamiento especulativo. En muchos barrios de produccin progresiva, los residentes y las dirigencias vecinales acuerdan mecanismos de control y sancin social ante esta prctica. En algunos casos puede determinarse que el posesionario de un lote turista debe ser despojado de su derecho sobre el lote. En el caso de Villa Lourdes Ecolgico, se seala el propsito de iniciar acciones legales, a esas personas que nunca han habitado, se notificar de manera notarial y mediante una inspeccin del municipio y en perspectiva se superara la situacin dado que ya estamos solucionando, aceptando con [a] otras familias. En el caso de Villa Verde, de acuerdo a la informacin consignada en el sitio web de Los Portales, el adquiriente del lote debe esperar al menos entre ao y ao y medio para que recibir su lote, al que se refiere como terreno en proceso de Habilitacin Urbana. Tambin indica que si el pago del lote ya cubre el 30%, usted
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podr recibir su terreno terminado y empezar a construir su casa nicamente firmando el acta de entrega. Si se tiene en cuenta que el crdito se obtiene comprometindose a pagar el 30% del valor del terreno en las cinco primeras cuotas, no hay barrera formal para que pasado dicho plazo el adquiriente inicie la edificacin de su vivienda, y que hayamos podido identificar, tampoco ningn impedimento explcito de ocuparla mientras lo hace. En el primer caso, las familias participan del proceso de produccin de suelo urbano, mediante faenas directamente o pagando una cuota y se organizan para cumplir los trmites que conduzcan al reconocimiento legal del barrio, la provisin de servicios bsicos y la eventual consecucin del ttulo de propiedad individual sobre sus lotes. En el segundo caso esta inversin es realizada por la empresa inmobiliaria que promueve la urbanizacin, incorporndose el costo al del lote que pagar la familia adquiriente. Esta familia contar con ttulo de propiedad una vez completado el pago a la inmobiliaria, que en teora habr solucionado ante las autoridades toda relacin legal referida a la propiedad de los lotes y a la modalidad de urbanizacin prevista. Cuadro N 4 Villa Lourdes Ecolgico y Villa Verde Principales caractersticas de la produccin de suelo urbano
Caso Promotor urbano Familias ocupantes y organizacin vecinal. Habilitacin progresiva autoproducida. Empresa inmobiliaria. Habilitacin por inversin inmobiliaria. Relacin fsica con entorno urbano Ampliaciones y anexos a la trama existente. Extensiva. Tipo enclave y por etapas. Inconexa. Integracin normativa a la ciudad Solicitud de reconocimiento ex post y regularizacin solicitada a la autoridad. Solicitud previa de habilitacin con expediente entregado a la autoridad.
Villa Lourdes Ecolgico
Villa Verde
Fuente: Observatorio Urbano de desco.
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En relacin a la articulacin de la urbanizacin con su entorno, en el caso del barrio progresivo, su origen en el excedente de familias de un asentamiento vecino determina la continuidad con el conjunto y la articulacin con los barrios de origen alrededor de los principales servicios, mediante la extensin de la red de transporte de pasajeros (mototaxi y lneas combi) y de la cobertura del camin que abastece de agua potable. Los barrios Santa Mara y Alex Chacn cuentan con centros de educacin inicial y la Quebrada Santa Mara cuenta con una escuela inicial y primaria. Desde 2007 se instal la primaria San Jos Obrero, proyectada ahora para nivel secundario. Adicionalmente los residentes destacan el entorno de confianza, debido a las relaciones de proximidad y parentesco con los residentes de los barrios prximos. En el caso de la urbanizacin que proyecta la inmobiliaria, se trata de un barrio tipo enclave, sin continuidad con el entorno y con la explcita promesa de mantenerse aislado mediante controles de acceso, cerco perimtrico elevado, vas internas exclusivas y el abastecimiento de las familias mediante un rea comercial interna. Adems, en las entrevistas a posibles compradores venidos de Surco, Chorrillos y San Juan de Miraflores, se identific que un aspecto atractivo de Villa Verde es su carcter cerrado, su acceso restringido y que no necesite relacionarse con las poblaciones establecidas en sus alrededores. Respecto a la articulacin con los programas de crdito a la vivienda vigentes, las habilitaciones efectuadas por Los Portales se proponen como un aporte relevante en la formalizacin de segmentos de la poblacin sin acceso actual al sistema financiero, posibilitando () crditos para financiar la compra de lotes de terreno para vivienda futura, manteniendo un rcord de pagos e historial crediticio, y fomenta la formalizacin y el acceso a una propiedad que no solo puede servir de garanta para un prstamo bancario futuro, sino como base de la vivienda propia. Su oferta se concentra en la insercin del potencial cliente en el sistema de
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crdito sin siquiera sugerir articulacin a alguno de los programas pblicos de crdito en vivienda disponibles para sectores C, D y E. De otro lado, si bien es evidente que Villa Lourdes Ecolgico tampoco est respaldado por ningn programa pblico de vivienda, la consolidacin de los barrios vecinos de su entorno s han contado con programas de mejoramiento urbano, entre los que destacan los del Ministerio de Vivienda (mediante el Programa Integral de Mejoramiento de Pueblos y Barrios)30, intervenciones de organizaciones no gubernamentales (entre ellas el propio desco) o de donaciones en materiales de la oficina de relaciones comunitarias de la Fundacin Atocongo. No obstante su importancia y su impacto en la situacin inmediata de las familias, todas estas intervenciones confirman el principio que sugiere la prctica de nuestras autoridades urbanas: para los pobres hbitat, no vivienda. Desde los aos sesenta, desco define barriada como una modalidad de urbanizacin en la que primero se habita y luego se urbaniza y edifica31. Esta modalidad tiene caractersticas especficas que la diferencian de las urbanizaciones en las que primero se urbaniza, luego se edifica y finalmente se vive. Desde este punto de vista, las dos urbanizaciones podran pertenecer a dicha modalidad. Durante nuestra investigacin se constat que la oferta y venta de lotes ha precedido a la ejecucin de obras mnimas de habilitacin, y por ende, al procedimiento de entrega de obras a la municipalidad correspondiente. Atendiendo a esta situacin y de acuerdo a la informacin del cuadro N 5, el lector nos ayudar a determinar a qu modalidad de habilitacin entre las que
Cabrera, Teresa. Descentralizacin popular? Ncleos ejecutores en nuevos barrios de Lima. En: desco, ed. Per Hoy. Centralizacin y concentracin. Lima: desco, 2010. 31 La ocupacin del lugar no solo precede a la vivienda, sino tambin a la instalacin de servicios pblicos y a la definicin legal del rea y de los terrenos. Esto ha hecho que muchas veces se caracterice a la barriada por la falta de servicios pblicos [y de equipamiento]; sin embargo, nos parece que dado que el proceso de ocupacin del rea es diferente, lo que la debe definir como modalidad es la forma como las familias ocupan el lugar y no la dotacin de equipamiento. Alfredo Rodrguez, desco, 1969.
30
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permite el reglamento vigente correspondera la realizada por Los Portales en Pachacamac. Cuadro N 5 Tipos de habilitacin urbana residencial vigentes
Tipo
Urbanizacin
Requerimientos
El habilitador debe ejecutar obras mnimas y cumplir el procedimiento de recepcin de obras. El habilitador puede iniciar la venta mientras ejecuta las obras; requiere autorizacin y especificar plazos de obra en contratos de compraventa. El habilitador puede solicitar la recepcin de obras difiriendo la ejecucin de pistas y veredas, siempre que culmine las dems obras mnimas. La edificacin de viviendas es simultnea a la ejecucin de obras.
Urbanizacin con venta garantizada
Urbanizacin progresiva
Urbanizacin con construccin simultanea
Fuente: Reglamento Nacional de Edificaciones.
Conclusiones
En Lima, desde los aos sesenta, las familias pobres ocupan informalmente terrenos sin valor, bajo el principio de que eventualmente estas ocupaciones sern legalizadas por el Estado. Esta prctica, llevada a su extremo por la falta de una poltica de vivienda social, est alimentando la descontrolada expansin horizontal de la ciudad. A la par, con anuencia de las autoridades de turno, se ha ido reservando terrenos para los industriales de la construccin y las grandes inmobiliarias, que luego ofertarn sus proyectos sin tener en cuenta la demanda de vivienda de las familias ms pobres. Aunque el sentido comn, alimentado por la ideologa y la publicidad, indique lo contrario, en trminos de costo ambiental y atencin a la ley, la actividad que realizan actualmente muchas
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de las empresas inmobiliarias que ofertan sus productos en la ciudad, no difiere radicalmente de la que llevan a cabo las familias pobres, calificadas por el mercado hegemnico como informales. En trminos de atencin al dficit cualitativo o cuantitativo de vivienda, su aporte es similar. Asimismo, ambas modalidades cuentan con el consentimiento de la autoridad. Quiz la diferencia ms significativa reside en el valor del suelo y en la apropiacin de ese valor. Ninguno de estos dos casos apuesta por el desarrollo urbano sostenible. Ambas ocurren sin un plan de acondicionamiento y nicamente en base a la oferta de suelo. Soslayan por igual los problemas que ocasionar el aumento de la densidad poblacional y la sobrecarga de los servicios municipales y no municipales. En el caso de los barrios de produccin progresiva, entre los que Villa Lourdes Ecolgico es un ejemplo actual, si bien inicialmente se mantienen reas para usos comunes y equipamiento, la demanda de nuevas familias expulsadas de los barrios circundantes y la propia topografa, amenazan esta reserva y podran acabar con esa prctica, deteriorando an ms la calidad de los asentamientos. Existen colectivos sociales y organizaciones no gubernamentales que se proponen como objetivo la defensa de la urbanizacin de reas de reserva ecolgica y proteccin ambiental, lo cual respaldamos. Sin embargo, no existe una voluntad organizativa similar en contra de la urbanizacin de terrenos de mala calidad, sean de pendiente o en reas de amortiguamiento de uso industrial, o de relleno sanitario, que implican tanto una situacin de vulnerabilidad para las familias ocupantes, como costos ambientales para la ciudad, adems de des-economas en funcin de la demanda de inversin que implica superar la condicin sub-estndar de vivienda y hbitat. Hace ms de un quinquenio que el Ministerio de Vivienda seala la importancia de la creacin (subsidiada) de nuevo suelo urbano que permita que las empresas edifiquen viviendas
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sociales. Las empresas inmobiliarias buscan suelo nuevo donde realizar habilitaciones urbanas para eventuales proyectos de vivienda, pero actan muchas veces en una legalidad apenas formal, pues casi siempre a sus emprendimientos les estorba la zonificacin vigente y nacen desarticulados de los planes urbanos de los distritos. En razn de esto, el sur de Lima vive hoy el mismo proceso que est llevando al agotamiento y virtual desaparicin del valle del Chilln, al norte de la ciudad. En la medida en que la creacin de suelo nuevo para vivienda es un propsito vigente de nuestras actuales autoridades sectoriales y debido a que en ese propsito no se especifica si con ello se busca llegar a los sectores ms desatendidos de la demanda urbana, esperamos que este breve diagnstico contribuya a identificar cul es la realidad ms frecuente en relacin a la provisin de suelo para familias de bajos ingresos.
Notas sobre los autores
Cedy Arons O. Licenciada en Biologa por la Universidad Nacional San Cristbal de Huamanga. Con Maestra en Ecoturismo y desarrollo sostenible en la Universidad Nacional Agraria - La Molina (UNALM), especialista en turismo rural. En la actualidad es responsable del componente institucional turismo en el proyecto Gestin y Educacin ambiental en el Valle del Colca, del Programa Regional Sur (descosur) de desco. carones@descosur.org.pe Teresa Cabrera E. Sociloga de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Investigadora en temas de participacin, ciudadana, espacio pblico y ciudad. Actualmente coordina en desco una investigacin regional sobre gestin de residuos slidos y gnero en cuatrociudades de Amrica Latina. teresa@desco.org.pe Alberto Chirif Antroplogo peruano egresado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Desde hace 40 aos su vida profesional est centrada en temas amaznicos, en especial en lo concerniente a los derechos colectivos de los pueblos indgenas. Desde 1995 trabaja como consultor independiente, con una breve interrupcin para dirigir el Programa Integral de Desarrollo y Conservacin Pacaya Samiria, financiado por WWF-AIF de Dinamarca, desde 2001 hasta su culminacin a mediados de 2003. En 1999 asumi la representacin
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de la institucin suiza Nouvelle Plante, que apoya proyectos en Per y otros pases de Sudamrica. Es autor de numerosos artculos especializados y de libros colectivos, como Atlas de Comunidades Nativas (1977), El Indgena y su Territorio (1991) y Marcando Territorio. Progresos y limitaciones de la titulacin de territorios indgenas en la Amazona (2007). Coeditor, junto con Manuel Cornejo, de Imgenes e imaginario en la poca del caucho. Los sucesos del Putumayo. CAAAP, IWGIA, UCP (Lima 2009), donde es autor de dos artculos. Autor adems de Pueblos Indgenas Amaznicos e Industrias Extractivas. CAAAP/CEAS (Lima, 2011). alberto.chirif@gmail.com Angela Dionisio F. Ingeniera Zootecnista de la Universidad Nacional del Centro del Per, con posgrado en Ciencias Ambientales en la Universidad Nacional Agraria - La Molina (UNALM). Especialista en la elaboracin de proyectos ambientales. A la fecha es responsable del proyecto Desarrollo de capacidades y cultivos potenciales promoviendo empleo en las cuencas San Juan - Pisco, Huancavelica, financiado por FONDOEMPLEO, en el Programa Sierra Centro de desco. angidi22@hotmail.com Francisco Dumler C. Magster en Sociologa y estudios de Maestra en Antropologa por la Pontificia Universidad Catlica de Per (PUCP). Diplomado internacional en Negociaciones por la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (UCES) de Buenos Aires. Diploma en Gerencia Social INDES-BID (Washington D.C.). Licenciado en Ciencias Administrativas por la PUCP. Trabaja desde hace ms de 20 aos desarrollando labores gerenciales y de consultora en organizaciones pblicas y agencias internacionales (BID, BM, GTZ, IICA, FAO, PNUD), tanto en el Per como en el extranjero. Ha sido Gerente General y Director Ejecutivo de FONCODES, Gerente General de la Contralora General de la Repblica, Gerente de
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Administracin del Programa Corredor Vial Interocenico del Sur del Ministerio de Transporte, Gerente de GRADE y CEPES. Miembro del Directorio del Fondo Mi VIVIENDA. Ha sido tambin asesor del Despacho Ministerial en el Ministerio de Agricultura, Ministerio de la Mujer y Ministerio de la Produccin. Parte importante de su quehacer profesional se ha orientado hacia la docencia a nivel universitario en temas de gestin y direccin de programas y proyectos sociales, desarrollo econmico local, gerencia social y negociacin y manejo de conflictos. Actualmente es Gerente General del Consorcio Privado de Organizaciones de Promocin al Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa (COPEME) y docente en exclusividad de CENTRUM - PUCP. fdumler@copeme.org.pe Jos De Echave C. Doctorado en Economa y estudios de posgrado en Economa Internacional y Desarrollo realizados en la Universidad La Sorbona, Francia. Especialista en temas ambientales, desde hace ms de 20 aos viene trabajando la problemtica minera y ambiental del Per. Ha sido consultor de la OIT para la elaboracin del estudio sobre Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en el Sector Minero en el Per. Es coautor de la investigacin sobre Minera y Comunidades: Manejo de Recursos Naturales y Pobreza para la Universidad de Massachussets y el Political Economy Researche Institute. Fue fundador de la institucin peruana CooperAccin, siendo responsable del Programa de Minera y Director del Boletn Actualidad Minera del Per, hasta su nombramiento como Viceministro de Gestin Ambiental del Ministerio del Ambiente del Per. jdeechave@cooperaccion.org.pe Luis Garca-Caldern S. Diplomado en Gestin Local para el Desarrollo Sostenible. Ex dirigente de Villa El Salvador, con experiencia en procesos de planificacin concertada con organizaciones sociales de base y gobiernos locales.
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Labor en la Lnea de Desarrollo Econmico del Programa Urbano de desco y actualmente es responsable de la Lnea de Organizacin y Gestin Local para el Desarrollo Sostenible del Programa Selva Central de esa institucin. lgarciacs@gmail.com Ramiro Garca Q. Administrador de empresas del Instituto Superior Tecnolgico Pblico Julio Csar Tello de Villa EL Salvador, Lima. Con estudios en el Mster internacional en Desarrollo por el Institut Universitaire dtudes du Dveloppement de Ginebra y especializacin en Gestin de Riesgos por el Centro de Formacin de la OIT. Especialista en el diseo, ejecucin y evaluacin de proyectos de promocin del desarrollo sobre gestin social del hbitat. Es miembro de la Coalicin Internacional por el Hbitat (HIC). Actualmente se desempea como jefe del Programa Urbano de desco. ramiro@desco.org.pe Glenda Huerto V. Estudios de Antropologa en la Pontificia Universidad Catlica de Per (PUCP), practicante del proyecto Desarrollo productivo, social y econmico en mujeres cafetaleras que implementa el Programa Selva Central de desco en la provincia de Oxapampa, interesada en temas de poltica, gnero e interculturalidad. glenda.huerto@gmail.com Carlos Loret de Mola Ingeniero gelogo, con estudios de Ingeniera Geolgica y Minera por la Universidad de Minnesota. Actualmente ejerce como Presidente de la Asociacin Andina Cusichaca, cuyo objetivo es la recuperacin de tecnologas andinas, como los sistemas de andenera, esenciales para la sustentabilidad de las altas montaas; Director de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) y Director de la Fundacin Tintaya. Es tambin Presidente Ejecutivo de Gestares,
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A2G y PacificPir, consultoras en el rea de medio ambiente y responsabilidad social. Fue presidente del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). Cuenta con una experiencia de 30 aos en el sector minero energtico, con especial inters en la gestin ambiental y el relacionamiento con pueblos indgenas y poblaciones locales. Promotor de emprendimientos con fuerte focalizacin en la sustentabilidad ambiental y la responsabilidad social, destacando su vocacin por la construccin de consensos. cldemola@gmail.com Jaime Llosa L. Ingeniero Agrnomo por la Escuela Nacional de Agricultura (ENA), hoy Universidad Nacional Agraria - La Molina (UNALM). Estudios de posgrado en la Universidad de Paris La Sorbone: Ecole Pratique des Hautes Etudes. Ha efectuado consultoras de corto perodo para la FAO, la OIT y el IICA, siendo en sta ltima funcionario durante 5 aos. Ejerci la docencia como profesor asociado a tiempo completo durante ocho aos en la UNALM. Fue durante el gobierno del General Velasco Alvarado, Director General adjunto a la alta direccin en el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilizacin Social y en el Sistema Nacional de Apoyo a la Propiedad Social. Actualmente se desempea como consultor en desarrollo rural y como tal ejerce desde hace 20 aos evaluando proyectos ex ante y ex post. Es, adems, asesor de la Red Ambiental Peruana (RAP) y miembro del Consejo Consultivo del Movimiento Ciudadano sobre el Cambio Climtico (MOCIC). jlll@speedy.com.pe Jaime Miyashiro T. Arquitecto y Urbanista por la Universidad Ricardo Palma de Lima, con especializacin en Gestin de Riesgos por el Centro Internacional de Formacin de la OIT. Experiencia profesional en planificacin urbana, diseo arquitectnico, construccin de viviendas y equipamiento urbano, y proyectos de desarrollo social. Entre 2003 y 2009 trabaj en el Programa Urbano de desco, en los proyectos
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de densificacin habitacional, mejoramiento de barrios, desarrollo econmico local y Observatorio Urbano en Lima Sur. Entre 2009 y 2010 se desenvolvi como responsable del rea de infraestructura de la Asociacin Peruano Japonesa. Desde 2011 trabaja nuevamente en el Programa Urbano, como coordinador y responsable general de la lnea de mejoramiento de barrios y vivienda. jaime@urbano.org.pe Carlos Monge S. Antroplogo por la Pontifica Universidad Catlica del Per (PUCP) e Historiador por la Universidad de Miami. Actualmente es investi gador asociado de desco y coordinador regional de Revenue Watch Institute para Amrica Latina. cmonge@desco.org.pe Gian Carlo Orellana G. Licenciado en ciencia criminolgica por la John Jay College (New York) y analista de poltica internacional. Investigador en temas de seguridad internacional, prospectiva estratgica y geopoltica ambiental. Miembro asociado del Grupo Biosfera - Think Tank en Investigacin de Futuros Sustentables. bgc.gog@gmail.com Gissela Ottone C. Ingeniera en Industrias Alimentarias por la Universidad Nacional Agraria - La Molina (UNALM), con estudios en Administracin en Negocios y Maestra en Estudios de Desarrollo. Especialista en el acompaamiento a microempresas rurales con habilidades en los negocios de produccin de cereales transformados, carne y fibra de alpaca, as como de productos lcteos. Se ha desempeado como responsable de planificacin y seguimiento de proyectos, luego como administradora, y actualmente se desempea como Jefa del Programa Sierra Centro de desco. gottone@desco.org.pe
291
Erick Pajares G. Abogado internacionalista y analista poltico. Experto en derecho internacional ambiental, con estudios de especializacin en polticas pblicas globales (Universidad de Nueva York, School of Continuing Education) y estudios complementarios en antropologa cultural, sociologa rural y sociologa poltica. Investigador, reflexionador y generador de opinin en temas de gobernabilidad, institucionalidad y polticas pblicas ambientales, geopoltica ambiental, manejo de conflictos socioambientales, gestin de montaas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional, cambio climtico global, pensamiento de la complejidad, ecologa poltica, ecologa profunda y prospectiva ambiental (investigacin de futuros). Coeditor y coautor de publicaciones especializadas, entre las que destacan: Cambio climtico, crisis del agua y adaptacin en las montaas andinas. Reflexin, denuncia y propuesta desde los Andes (desco, 2009), y Cambio climtico y resiliencia en los Andes. Enunciar una poltica educativa para la complejidad (Foro Educativo, 2010). Miembro del Grupo Biosfera, Think Tank en Investigacin de Futuros Sustentables, e investigador asociado de desco. erickpg@terra.com.pe, bgc.pae@gmail.com Fidel Pizarro A. Estudiante de Arquitectura enla universidad de San Martin de Porres, Lima. Con experiencia en el trabajo de promocin urbana en los barrios de Lima Sur. Actualmente se desempea como responsable del componente tcnico urbano de la lnea de mejoramiento de barrios y viviendas del Programa Urbano de desco. fidel@urbano.org.pe Delmy Poma B. Licenciada en Biologa por la Universidad Nacional del Altiplano, Puno. Especializacin en Gestin Ambiental y Gestin de Residuos Sslidos. Estudios de Maestra y Posgrado en Educacin Superior y Gestin Ambiental en la Universidad Nacional del Altiplano
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y la Universidad Nacional Agraria - La Molina. En la actualidad es coordinadora de la Unidad Operativa Territorial Caylloma y coordinadora del proyecto Gestin y Educacin ambiental en el Valle del Colca, en el Programa Regional Sur (descosur) de desco. dpoma@descosur.org.pe Eder Quispe Z. Bachiller en Filosofa de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Con experiencia en polticas de gnero, planificacin concertada y promocin cultural. Actualmente forma parte del equipo tcnico del Programa Selva Central de desco y de la Federacin de Comunidades Nativas Yaneshas (FECONAYA). weder.vr@gmail.com Katherine Tamariz C. Licenciada en Sociologa por la Universidad Nacional Federico Villarreal, con especialidad en Planificacin Estratgica e Investigacin Social. Actualmente es responsable del componente de gnero en los proyectos del Programa Selva Central de desco. Kathit08@hotmail.com Paulo Vilca A. Abogadode la Universidad Catlica de Santa Mara. Actualmente cursa estudios de Maestra en Ciencia Poltica y Gobierno en la Pontificia Universidad Catlica del Per. Fue responsable del rea Jurdica de la Vicara de Solidaridad de la Prelatura de Ayaviri, Comisionado de la Defensora del Pueblo en Puno,Coordinador de la oficina regional en Puno de la Asociacin SER y Coordinador del Programa de Gobernabilidad Democrtica de la misma institucin. Ha realizado diversas investigaciones sobre poltica regional y colaborado en diferentes publicaciones. En la actualidad se desempea como Director General de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos del Ministerio de Cultura. paulovilca@ser.org.pe

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Ajustes al modelo econmico La promesa de la inclusin

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Eduardo Toche M. (compilador)

Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2011

Jaime Llosa L. Parte II Estudios

195 213 235

Ajustes al modelo econmico. La promesa de la inclusin

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Alberto Chirif Jos De Echave C. Francisco Dumler C. Carlos Loret de Mola

Jaime Llosa L. Carlos Monge S. Gian Carlo Orellana G. Erick Pajares G.

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1. La descentralizacin y las industrias extractivas en su relacin con la inclusin poltica...

Inclusin en un contexto de crecimiento econmico

de las lites regionales y locales...

2010 Gobierno local

Inclusin en un contexto de crecimiento econmico

Cuadro N 1 Distribucin del canon minero

% 20% 5% 10% 25% 40%

Inclusin en un contexto de crecimiento econmico

Inclusin en un contexto de crecimiento econmico

Inclusin en un contexto de crecimiento econmico

Inclusin en un contexto de crecimiento econmico

2. La descentralizacin y las industrias extractivas en su relacin con la inclusin econmica

Agradezco a Luis Chirinos por el intercambio de ideas sostenido sobre este

Inclusin en un contexto de crecimiento econmico

Las industrias extractivas y la inclusin econmica

Cuadro N 2 Minera, crecimiento y pobreza en el Per

Ica Ayacucho La Libertad Cusco Arequipa San Martn

11.2% 10.2% 8.9% 8.3% 7.4% 7.3%

5.9% 5.8% 11.0% 12.3% 7.8% 0.0%

-49.9% -5.0% -19.9% -3.8% -38.5% -15.0%

Fuente: Elaboracin propia. *Producto Bruto Interno (PBI).

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Las MIPYME* y el desarrollo inclusivo en los planes de gobierno 2011-2016**

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El contexto actual de las MIPYME rurales y urbanas

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554 697 2 311 239

497 041 4434 12 355 743

3.20 0.40 79.40

Cuadro N 2 Participacin de las MIPYME en el PBI

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Pequea agricultura y agro

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Decantando en una agenda comn18

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