Figueiredo e Limongi

Processo Oramentrio e Comportamento Legislativo: Emendas Individuais, Apoio ao Executivo e Programas de Governo*
Fernando Limongi Argelina Figueiredo
INTRODUO
as anlises das relaes entre o Executivo e o Legislativo, a prerrogativa congressual de emendar o oramento tem um papel de destaque. Essa prerrogativa resumir-se-ia, a se crer nessas anlises, s emendas individuais. No difcil compreender a atrao que esse aspecto do processo oramentrio exerce sobre os analistas: as emendas individuais permitem resgatar elementos cruciais das interpretaes correntes acerca do modus operandi do sistema poltico brasileiro. Forneceriam, sobretudo, as evidncias necessrias de que esse sistema se alicera no individualismo dos polticos, dando lugar a uma distribuio clientelstica e localista dos recursos pblicos.
Essas emendas seriam as engrenagens centrais de um complexo sistema de trocas de apoio que garantiria, na arena legislativa, o apoio da
*O texto que deu origem a este artigo foi preparado para o 4 Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica, realizado no Rio de Janeiro, de 21 a 24 de julho de 2004. As modificaes feitas posteriormente se beneficiaram de comentrios do debatedor, Octavio Amorim Neto, e dos participantes da reunio em que foi apresentado naquela ocasio, assim como dos pareceristas da revista Dados. Este trabalho, que conta com o financiamento da Fundao Konrad Adenauer e da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo FAPESP, parte de um livro em elaborao que trata da participao do Congresso no processo oramentrio. Queremos deixar claro que se trata do estudo de um aspecto especfico de um processo mais amplo e complexo cujo tratamento no pode ser feito nos limites de um artigo.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 4, 2005, pp. 737 a 776.
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base do governo ao Executivo e, na arena eleitoral, os recursos que os deputados carreariam para as suas bases eleitorais. A execuo das emendas individuais seria a moeda de troca a selar acordos que envolveriam eleitores, legisladores e Executivo. Nesses termos, a incorporao das emendas individuais anlise tem sido vista como o elo perdido que permitiria reunir em um nico corpo analtico a arena eleitoral e a legislativa. No que se refere arena eleitoral, o argumento baseia-se naquela que seria a necessidade bsica de todo e qualquer poltico: encontrar os meios necessrios a fim de garantir sua reeleio. Para tanto, de acordo com a cartilha vigente, existiria uma estratgia que garantiria aos polticos maior retorno eleitoral, qual seja, a de levar benefcios tangveis a redutos claramente definidos. O eleitor, em reconhecimento ou, melhor dizendo, como pagamento aos servios prestados, retribuiria com seu voto. Dito de outra maneira, as emendas individuais ao oramento seriam usadas como parte de uma estratgia eleitoral identificada pela literatura especializada como voto pessoal (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987). A conexo eleitoral para usar outro termo em voga brasileira dependeria da execuo dessas emendas1. Na realidade, as referncias aos modismos correntes na cincia poltica norte-americana so dispensveis. A viso folclrica e caricata de nossos polticos no outra: individualistas e interessados to-somente em obter votos, sacrificariam, para tanto, o bem pblico. No que tange arena legislativa, o ponto de partida do argumento a separao de poderes prpria ao presidencialismo, e a conseqncia usualmente derivada dele, qual seja, a ausncia de mecanismos em contraste com o que ocorreria no parlamentarismo que garantam ao chefe do Executivo o apoio poltico sua agenda legislativa. O Executivo precisa de votos dos parlamentares, mas no disporia dos meios para obt-los. J os primeiros-ministros obteriam esse apoio por meio da ameaa de dissoluo do Parlamento e da antecipao das eleies, o que colocaria em risco os mandatos dos legisladores. No entanto, como o presidente controla a execuo oramentria, o Executivo poderia trocar os recursos que os parlamentares querem levar s suas bases eleitorais pelos votos que necessita para aprovar sua agenda. A liberao de recursos do oramento, portanto, seria o meio utilizado pelo Executivo para obter o apoio dos parlamentares.
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A relao entre a liberao de recursos para execuo das dotaes previstas nas emendas individuais e o apoio ao Executivo em votaes nominais sugerida com insistncia pela imprensa e por parte da comunidade acadmica. Em 27 de novembro de 2003, dia em que este texto comeou a ser redigido, a manchete de O Estado de S. Paulo relativa aprovao, pelo Senado, da reforma tributria encaminhada pelo governo informava que os parlamentares receberiam a sua contrapartida, pois, tendo atendido as pretenses do governo, solicitariam como recompensa a liberao de recursos pblicos para atender s demandas das suas clientelas eleitorais. As anlises acadmicas no divergem dessa viso. Para Santos et alii (1997):
No jogo oramentrio [...] identificam-se claramente duas lgicas distintas: a do Executivo, cujas aes so voltadas para a aprovao dos projetos na agenda governamental e, no atual contexto de estabilizao da economia, para o corte de gastos; e a do Legislativo, a quem interessa em primeiro lugar a maximizao dos ganhos eleitorais de seus membros, dirigindo suas aes, apenas secundariamente, para a aprovao de projetos que, encarnando o bem pblico, no trariam ganhos individuais imediatos. [...] [Na fase de apreciao da proposta do Executivo] predomina no jogo a lgica do Legislativo, obrigando o Executivo a negociar na CMO os projetos de seu interesse. Na fase da execuo oramentria, entretanto, o Executivo vira o jogo. [...] mesmo decidindo em ltima instncia sobre o conflito distributivo, o Executivo no o soberano absoluto, obrigado que a negociar os vetos, os cortes, os crditos adicionais em troca de apoio parlamentar s polticas prioritrias da agenda governamental. (idem:118-119)
Segundo Pereira e Mueller (2002), a execuo das emendas individuais um dos mecanismos mais importantes de que o Executivo dispe para negociar suas preferncias com sua coalizo no Congresso. O controle do processo oramentrio pelo Executivo acaba por dot-lo de uma moeda poltica de baixo custo e extremamente til para ser trocada por apoio poltico da sua coalizo no Congresso (idem:267). Para esses autores:
As evidncias apresentadas [...] demonstram que o presidente da Repblica recompensa os parlamentares que sistematicamente votam a favor dos projetos de interesse do governo, autorizando a execuo de suas emendas individuais, e, ao mesmo tempo, pune os que no votam
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nesses projetos simplesmente no executando as emendas propostas por eles (idem:274).
Neste artigo, procuramos discutir esses argumentos examinando no s os aspectos empricos envolvidos, mas tambm as suas suposies tericas. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que, qualquer que seja o prisma atravs do qual sejam vistas, as emendas individuais esto longe de ser o meio mais importante de participao do Congresso no processo oramentrio. Isso porque, alm das emendas individuais, o Congresso pode apresentar dois outros tipos de emendas: as coletivas que podem ser apresentadas por bancadas estaduais e regionais ou por comisses e as dos relatores, que podem ser de autoria do relator geral ou dos relatores parciais. As emendas individuais tambm no so privilegiadas pelo prprio Legislativo, pois, em termos de recursos alocados, as emendas coletivas e as de relatores tm precedncia sobre as individuais. Como a definio do volume de recursos para as emendas individuais uma deciso interna do Poder Legislativo, tal constatao suficiente para colocar sob suspeio a noo de que o processo oramentrio orientado exclusivamente para atender os interesses individuais dos parlamentares. Porm, a despeito dessa suspeio, dado o papel que normalmente se atribui liberao de recursos por meio de emendas individuais nas relaes entre Executivo e Legislativo, examinamos a fundo a tese de que votos seriam trocados por execuo de emendas, mostrando que no possvel estabelecer a relao causal pretendida. Para tanto, analisamos a aprovao e a execuo das emendas individuais no perodo de 1996 a 20012. Emendas so executadas sem que os votos esperados sejam dados, e votos so dados sem que a contrapartida ou seja, a liberao de recursos ocorra. H casos, inclusive, em que, dada a rotatividade dos membros do Legislativo, a troca de votos pela execuo de emendas sequer seria possvel. H um sem-nmero de deputados que votam a favor dos interesses do Executivo sem participarem do processo oramentrio, e h os que participam e tm suas emendas executadas apesar de no mais exercerem mandatos. Discutimos ainda os supostos comportamentais envolvidos. A tese de que as emendas so moedas de troca pressupe que os legisladores tm um interesse comum, qual seja, o da promoo de polticas distributivistas. Polticas desse tipo so tidas como as mais apropriadas para aumentar as chances de que os parlamentares obtenham sua to alme-
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jada reeleio. Implicitamente, as emendas individuais so tomadas como contrrias aos interesses do Executivo, entendendo-se que, se este contasse com total liberdade para alocar recursos, no patrocinaria as polticas defendidas pelos parlamentares. De acordo com este argumento, quando o presidente executa recursos alocados por emendas individuais, o faz s expensas de suas prprias prioridades. No que tange alocao de recursos pblicos, as relaes entre o Executivo e o Legislativo seriam caracterizadas por um jogo de soma zero. Mostramos que tal viso desconsidera a realidade partidria que divide os parlamentares entre os que apiam e os que se opem ao governo. Do ponto de vista poltico, essa determinao anterior e mais ampla do que a participao no processo oramentrio e a execuo das emendas individuais. No que se refere especificamente ao oramento, essa relao implica, em primeiro lugar, a aceitao da centralizao da conduo do processo oramentrio na sua fase congressual. H uma delegao de poder das bases para as lideranas partidrias, representadas, nesse caso, pelo relator geral e seus colaboradores diretos (Figueiredo e Limongi, 2002; 2003). Quanto s prioridades de um e outro poder expressas na alocao de recursos oramentrios, mostramos que as diferenas so muito pequenas. Ou seja, no h agendas conflitantes. Mais especificamente, ao executar recursos alocados pelos parlamentares por meio de emendas individuais, o Executivo no est cedendo a presses e deixando de executar a sua agenda. A alocao de recursos feita pelos legisladores complementar, e no contrria, do Executivo. Isso porque o controle que o Executivo detm sobre o processo oramentrio maior do que usualmente se supe. O Executivo capaz de canalizar as demandas dos parlamentares e acomod-las no interior do seu programa. Por isso mesmo, executa tambm emendas de parlamentares da oposio e/ou da situao que no votam segundo os interesses do governo.
EXECUO ORAMENTRIA E APOIO AO EXECUTIVO

As emendas individuais so apenas uma das formas pelas quais os congressistas alteram a proposta oramentria preparada pelo Executivo. As resolues do Congresso Nacional que regulamentam a participao dos parlamentares no processo oramentrio isto , os regulamentos internos da Comisso Mista de Planos, Oramento e Fiscali-
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zao CMPOF3 prevem ainda emendas coletivas e emendas dos relatores. O peso relativo das emendas individuais em relao ao total de recursos alocados pelo Legislativo pequeno. No perodo considerado, a participao das emendas individuais no total das emendas aprovadas pelo Congresso foi de 17,4%. Dito em reverso, para enfatizar o ponto: 82,6% dos recursos alocados pelo Congresso para investimentos so fruto de emendas coletivas ou de atores institucionais (relatores). E essa uma deciso que foi tomada pelos congressistas. Do total de recursos que aloca do oramento, o Congresso optou por reservar a maior parte para as emendas coletivas. No fcil compatibilizar tal fato com a nfase que normalmente se atribui ao voto pessoal e ao individualismo dos polticos brasileiros. Se as emendas individuais so to importantes para a reeleio, por que destinar a parte do leo para os outros tipos de emendas? Cabe observar ainda que o Executivo, quando da liquidao do oramento, tambm no d prioridade s emendas individuais dos parlamentares. As emendas individuais so as que tm menor taxa de execuo: a mdia do perodo de 59,6%, contrastando com os 78% executados das emendas propostas por comisses, os 62,2% das emendas apresentadas pelas bancadas estaduais e os 65,4% das emendas do relator geral. Se os parlamentares tivessem o poder de barganha que a eles se atribui, deveriam obter maiores concesses do que de fato obtm. E se as emendas individuais so to decisivas para suas carreiras polticas, por que no se rebelam contra as baixas taxas de execuo? Ou, argumentando em outro sentido, se o governo tivesse a dificuldade usualmente alegada para arregimentar e garantir apoio sua agenda seria de esperar, ento, que dispensasse maior ateno s demandas individuais dos parlamentares. Em suma, quer olhemos para as alocaes feitas pelo Congresso, quer para as decises do Executivo quando liquida os gastos alocados pelo Legislativo, no encontramos respaldo para a suposio de que as emendas individuais ocupam posio central nesse processo. Nas duas pontas do processo, as emendas coletivas e aquelas apresentadas pelos relatores so priorizadas. No entanto, ainda que esses nmeros sejam pblicos e conhecidos, a opinio pblica, a imprensa e os cientistas polticos consideram as emendas individuais como os eixos centrais sobre os quais se estrutura o processo oramentrio. Essas interpreta-
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es baseiam-se em concepes tericas e premissas equivocadas sobre a lgica do funcionamento do sistema poltico brasileiro, o que mostraremos adiante. Dada a importncia que lhes geralmente conferida, deixaremos de lado as demais emendas e nos concentraremos apenas nas emendas individuais. Nosso objetivo mostrar que, mesmo quando tratadas isoladamente isto , quando se abstrai o restante do processo oramentrio , ainda assim a execuo das emendas individuais no permite que essas sejam caracterizadas como moeda pela qual o apoio parlamentar obtido. A partir de 1995, o regulamento interno da Comisso Mista do Oramento CMO definiu os tetos para as emendas individuais, fixando tanto o nmero mximo de emendas a serem apresentadas por cada parlamentar, como tambm o valor total mximo para as emendas aprovadas por cada parlamentar. Assim, quanto a esse aspecto, no h distino entre os parlamentares. Ao longo de todo o perodo, o nmero de emendas permitido por cada parlamentar foi de 20 emendas anuais. Quanto aos valores aprovados, o teto estabelecido variou com o tempo. Entre 1996 e 1999, foi de R$ 1,5 milho, passando a R$ 2,0 milhes em 2000. No oramento de 2001, esse valor foi novamente corrigido, passando para 2,5 milhes4. Isso significa que, tomado individualmente, cada parlamentar tem a mesma capacidade de influir na alocao final dos recursos oramentrios. O partido ao qual filiado, o nmero de mandatos exercidos, a posio na hierarquia interna do Poder Legislativo, a regio ou o estado de origem, os vnculos com o Executivo, enfim, nenhuma caracterstica do parlamentar afeta a sua capacidade de alocar recursos. Como os recursos so distribudos de maneira uniforme, no cabe investigar que grupo de parlamentares, qualquer que seja a sua natureza, perde ou ganha com a alocao feita. A regra adotada para a distribuio de recursos neutraliza a influncia de qualquer outro fator que distinga politicamente os parlamentares. Assim, no faz qualquer sentido falar em log-roll entre parlamentares para a aprovao de emendas. No h apoios ou interesses a trocar. Cada um tem seu quinho assegurado de antemo e no precisa dos votos dos demais para ter seus interesses atendidos. A norma adotada a do universalismo, garantido por fora dos preceitos estabelecidos pelo parecer preliminar elaborado pelo relator geral.
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Deve ser observado que a adoo dessa regra tem implicaes nas relaes dos parlamentares entre si e deles com os relatores. Todos so tratados como iguais, fato que neutraliza ou pelo menos diminui o grau de conflito que o acesso a recursos escassos ocasiona. Pelo que se conhece do processo oramentrio, antes da adoo dessa regra a diviso de recursos entre os parlamentares era bastante desigual, favorecendo aqueles subgrupos de parlamentares que tinham acesso privilegiado s instncias de poder no interior do prprio processo oramentrio. Com isso, ganhava o grupo que gravitava em torno dos parlamentares que controlavam as relatorias do oramento, e que vieram a ser conhecidos como os anes do oramento. A diviso uniforme dos recursos pelos parlamentares deve ser entendida, ento, como um dos captulos da racionalizao da participao legislativa no processo oramentrio, racionalizao que conferiu s relatorias um papel mais institucional, colocando-as sob maior controle das lideranas partidrias e garantindo, assim, a prevalncia dos interesses da coalizo majoritria que apia o Executivo. Ao assegurar a distribuio uniforme dos recursos pelos parlamentares, o trabalho do relator geral ganha maior liberdade, na medida em que se v livre da necessidade de arbitrar a disputa interna por verbas. Dessa forma, o princpio adotado reduz os custos da aprovao da proposta encaminhada pelo relator. Na realidade, o conflito interno transferido para um outro momento do ciclo oramentrio, o da execuo das dotaes. Na aprovao, a distribuio de recursos uniforme, mas a execuo no obedece mesma regra. Isto , o Executivo, que conta com ampla margem de liberdade para executar o oramento, sobretudo no que se refere aos gastos alocados para investimentos, diferencia ou pode diferenciar os parlamentares. Por isso, a execuo est longe de resguardar a distribuio de recursos feita pelo Legislativo. H uma diferena profunda na participao dos parlamentares no que diz respeito aprovao e execuo de recursos. A Tabela 1 mostra que as taxas individuais de execuo das emendas parlamentares apresentam variao significativa5. Por exemplo, no oramento de 1996, dos 444 parlamentares que tiveram recursos alocados em investimentos por meio de emendas individuais, 20,3% deles foram contemplados com uma execuo inferior a 10%. Nesse mesmo ano, no outro extremo da distribuio, somente oito parlamentares (1,8% dos parla-
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mentares com emendas aprovadas) tiveram o valor integral de suas emendas executadas pelo Executivo. V-se, assim, que a execuo, ao contrrio da aprovao, discrimina os parlamentares.
Tabela 1 Percentual de Deputados por Taxas de Execuo das Emendas Individuais (Decis) em Investimentos 1996-2001 Taxa de Execuo de Emendas* % 0 a 10 10 a 20 20 a 30 30 a 40 40 a 50 50 a 60 60 a 70 70 a 80 80 a 90 90 a 100 100 Taxa Mdia No de Deputados Percentual de Deputados 1996 20,3 13,3 11,5 9,2 10,1 10,4 8,6 8,1 3,8 2,9 1,8 38,3 444 1997 2,4 3,5 5,7 7,7 9,0 13,4 11,6 15,7 16,5 13,2 1,2 63,4 491 1998 9,7 9,7 9,0 7,1 12,0 14,0 17,4 14,0 6,0 1,1 0,0 47,1 465 1999 3,4 3,2 5,8 6,4 8,2 12,6 14,4 11,6 19,2 13,4 2,0 63,9 501 2000 3,0 4,9 5,3 8,1 9,7 10,7 15,4 17,9 13,4 10,1 1,6 61,4 507 2001 1,8 1,4 2,4 5,3 6,9 8,7 11,0 17,6 21,3 20,3 3,4 71,9 507
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Banco de Dados Legislativos, Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento Cebrap. * O clculo da taxa de execuo feito levando-se em considerao o valor das emendas executadas sobre o valor das emendas aprovadas e compreende o total de emendas individuais referentes a investimentos apresentados e liquidados.
A participao final dos parlamentares na alocao de recursos bastante heterognea, e essa heterogeneidade decorrente das decises tomadas pelo Poder Executivo ao contingenciar ou liberar os recursos alocados. Dados os amplos graus de liberdade deixados discrio do Executivo, cabe indagar quais os critrios utilizados por esse Poder em suas decises6. Cabe notar que a taxa mdia de execuo variou ano a ano. O ano com a menor taxa de execuo foi o de 1996, quando menos de 40% do valor das emendas individuais foram executados, e mais de 50% dos parlamentares tiveram menos do que 40% dos valores que definiram no oramento executados. O ano de 1998 foi outro ano de recursos escassos para os parlamentares, enquanto 2001 foi o mais prof-
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cuo. Como argumentamos em outras oportunidades, acreditamos que essa variao anual da taxa de execuo atende s necessidades da poltica econmica perseguida pelo Executivo e em nada depende, ou depende muito pouco, do poder de presso dos parlamentares7. Quando as taxas de execuo so organizadas por grupos de partidos, como na Tabela 2, temos uma indicao de um dos critrios usados pelo Executivo para orientar suas decises. Os parlamentares filiados a partidos de centro e de direita que apiam o Executivo8 so beneficiados, ao passo que os de esquerda os de oposio no perodo analisado so prejudicados. A concluso bvia parece se impor: a execuo das emendas individuais ditada por critrios poltico-partidrios.
Tabela 2 Taxas Mdias de Execuo* das Emendas Individuais em Investimentos, por Partido 1996-2001 Partido PFL** PMDB PPB PSDB PTB Direita PL PSC PSD PSL Prona PST PHS PTN Sem Partido Esquerda PC do B PDT PMN 17,7 16,9 17,9 39,7 48,7 46,5 17,4 24,9 21,4 47,2 37,0 67,6 30,3 40,3 48,0 (continua)
** Ver lista de siglas com os respectivos significados ao final do artigo.
1996 50,4 44,6 38,5 45,2 32,7 32,0 23,1 19,1
1997 71,0 68,0 59,5 70,8 62,6 56,3 100,0 64,9 77,9
1998 61,8 51,0 43,3 53,5 58,2 53,1 66,5 46,1 43,8
1999 72,3 70,2 61,2 68,1 70,9 70,0 65,8 42,7
2000 67,2 70,7 66,8 72,8 59,3 38,4 64,0 47,0 62,2 61,0
2001 82,3 79,5 76,3 79,1 71,2 64,0
Coalizo de governo
77,0 59,1 88,4 91,3
37,1
81,1
44,6 41,5 50,4
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Tabela 2 Taxas Mdias de Execuo* das Emendas Individuais em Investimentos, por Partido 1996-2001 Partido PPS PSB PT PV PSTU Subtotais GOV DIR ESQ Total 44,1 30,9 15,3 38,3 67,1 65,5 46,9 63,4 53,4 54,2 18,7 47,1 68,6 67,1 44,6 63,9 69,0 48,3 36,0 61,4 79,1 66,5 48,6 71,9 10,3 15,5 5,0 57,2 44,0 42,3 1996 1997 1998 21,8 21,5 15,3 0,0 1999 62,7 65,1 39,1 55,1 0,0 2000 52,7 37,1 31,1 99,9 (continuao) 2001 58,9 50,3 45,9 73,1
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * O clculo da taxa de execuo feito levando-se em considerao o valor das emendas executadas sobre o valor das emendas aprovadas e compreende o total de emendas individuais referentes a investimentos apresentados e liquidados.
O apoio agenda do Executivo em votaes nominais segue as bases partidrias de forma similar captada na execuo das emendas. Foram consideradas como parte da agenda do Executivo as votaes de emendas constitucionais em que a posio do Executivo era conhecida. Trata-se de um critrio mais exigente do que o normalmente utilizado e que permite um teste mais acurado das hipteses em considerao. Como a aprovao das emendas constitucionais exige qurum qualificado, o voto dos parlamentares tem maior valor para o Executivo. As faltas nas votaes foram tratadas como votos indisciplinados quando o Executivo indicou voto sim9. Somente parlamentares que votaram mais de 10 vezes ao ano foram includos na anlise. O nmero de votaes consideradas variou a cada ano. Para manter a consistncia nas anlises que se seguem, a amostra incluiu apenas os parlamentares que emendaram o oramento e que no migraram entre partidos da situao e oposio, ou vice-versa. A Tabela 3 no deixa margem a dvidas: a probabilidade de um deputado votar favoravelmente agenda do governo est relacionada sua filiao partidria. A taxa mdia de apoio de um membro da bancada da base do governo girou em torno de 75%, variando por partidos10. Os
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deputados filiados ao PFL e ao PSDB tenderam a votar de forma mais coesa e consistente do que os parlamentares do PPB e PMDB. Nesses dois ltimos partidos, em algumas matrias ou reas, h alguns poucos deputados cujo comportamento se assemelha ao dos deputados de oposio, o que explica a queda nas mdias.
Tabela 3 Percentual Mdio de Apoio ao Executivo* por Partido Votaes Nominais de Emendas Constitucionais 1996-2001 Partido/Ano 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Mdia
Coalizo de governo PFL PMDB PPB PSDB PTB Direita PL PSC PSD PSL Prona PST PHS PTN PSDC Sem Partido Esquerda PC do B PDT PMN PPS PSB PT PV PSTU 14,3 6,9 24,0 21,2 18,0 3,7 4,2 11,3 29,6 53,1 20,2 0,3 30,8 0,0 14,5 3,0 3,7 5,3 4,8 81,3 22,9 14,8 37,5 30,7 17,4 18,4 30,0 26,4 11,9 17,0 90,9 0,0 5,4 24,4 19,6 18,6 6,7 7,8 13,2 11,9 11,7 16,7 31,9 13,9 11,0 36,4 2,4 (continua) 65,8 43,3 93,3 74,0 79,6 73,9 73,9 92,6 90,9 53,1 46,4 77,8 20,0 50,0 70,0 36,4 9,1 65,9 21,1 31,8 52,6 61,0 55,0 52,1 46,9 59,3 49,8 52,4 59,3 71,7 38,9 91,8 48,7 73,9 49,9 9,1 52,3 79,0 70,3 71,1 80,3 78,0 89,5 74,4 71,3 86,2 75,3 81,8 64,1 63,0 79,9 77,3 77,3 68,3 70,7 77,4 78,8 79,6 68,3 79,7 84,5 80,5 73,6 67,9 77,3 75,9 75,2 80,5 68,9 71,4 81,1 77,4
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Tabela 3 Percentual Mdio de Apoio ao Executivo* por Partido Votaes Nominais de Emendas Constitucionais 1996-2001 Partido/Ano Subtotais GOV DIR ESQ Total N 75,3 65,8 14,9 64,0 29 80,7 70,8 8,7 67,6 31 72,0 62,6 5,7 59,1 45 74,8 52,3 20,9 64,9 25 77,7 39,2 18,0 63,9 41 73,7 41,9 14,7 59,7 17 75,8 54,0 13,4 53,1 188 1996 1997 1998 1999 2000 (continuao) 2001 Mdia
Fontes: Dirio do Congresso Nacional, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * Voto favorvel a projetos de interesse do Executivo.
Observa-se, portanto, que h uma correlao entre a execuo das emendas individuais e o comportamento nas votaes nominais. A execuo dos recursos alocados pelas emendas individuais ao oramento favorece, justamente, os membros daqueles partidos que votam favoravelmente agenda legislativa do Executivo. H, assim, fortes indcios de que exista uma relao entre ambas. A tese de que a execuo das emendas individuais usada como moeda de troca sugere que essa relao seja fruto de uma negociao individual em que o presidente recompensa ou pune os parlamentares de acordo com o seu voto a favor ou contra o governo (Pereira e Mueller, 2002:274). Se de fato for assim, devemos concluir que a correlao partidria espria. Em si mesmos, a filiao partidria no determinaria o comportamento em plenrio ou a execuo das emendas. Os parlamentares seriam punidos ou premiados individualmente pelo Executivo. Contaria, para isso, o seu comportamento em plenrio, independentemente do partido ao que o parlamentar estivesse filiado. Como se sabe, uma correlao, seja ela expressa por meio de anlises de regresso ou por comparao de mdias, no suficiente para demonstrar a existncia de uma associao causal entre as duas variveis. O problema definir se existe uma relao entre o comportamento em plenrio e a execuo de emendas que no dependa da filiao partidria. Se encontrarmos baixa execuo e baixo apoio apenas entre parlamentares filiados a partidos de oposio, e alta execuo e alto apoio apenas entre membros da base do governo, ser difcil distinguir entre as explicaes calcadas em relaes individuais e as determinadas pela
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filiao partidria. Negociaes individuais ou centralizadas nos lderes dos partidos levariam a resultados similares. A questo, portanto, a de distinguir essas duas explicaes. Dada a correlao de ambas as variveis com a filiao partidria, importa distinguir o que pode ser creditado ao partido e o que se deve s negociaes individuais. Se encontrssemos casos de deputados filiados a partidos de esquerda com altas taxas de execuo e com altas taxas de voto favorvel ao Executivo, e/ou membros da coalizo do governo que votam contra o governo e tm baixas taxas de execuo, teramos fortes evidncias favorveis da hiptese de que as negociaes so individuais. Casos como estes indicariam a presena de barganhas individuais, construdas ao largo das filiaes partidrias. Quanto primeira possibilidade, como mostra o Grfico 1, no h casos de parlamentares de partidos de oposio que tenham votado sistematicamente com o governo. A variao na taxa de execuo bem maior do que a observada para o apoio ao Executivo. Entre esses parlamentares, a norma o registro de baixos valores em ambas as variveis. Ainda assim, podemos verificar alguns poucos casos de execuo de mdia a alta sem a esperada correspondncia nas votaes nominais h, at mesmo, deputados com taxa de apoio ao governo nula que tiveram suas emendas integralmente executadas. Podemos concluir desses dados que a liberao de verbas, ao menos entre aqueles deputados filiados a partidos de esquerda, no est associada positivamente votao em favor do Executivo. Emendas so executadas sem que sejam recebidos votos em contrapartida. Para esse subgrupo de parlamentares, as variveis apresentam um razovel grau de independncia. No entanto, o que definitivamente no ocorreu no perodo analisado foi o fato de deputados filiados a partidos de esquerda votarem a favor do governo. Quando passamos a considerar os deputados filiados a partidos que fazem parte da base do governo, como pode ser visto no Grfico 2, encontramos um nmero maior de casos que atenderiam aos requisitos do argumento da moeda de troca, pois h um nmero considervel de casos com baixo apoio e baixa execuo. No entanto, existe um nmero semelhante de casos em que a execuo alta a despeito do apoio baixo isto , h deputados que votaram sistematicamente contra o governo e que tiveram verbas liberadas. Mais inquietante o acmulo de casos em que se observa alto apoio e baixa execuo. Ou seja, h deputados que tm votao favorvel ao Executivo sem que esse retribua
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Grfico 1 Taxa de Execuo das Emendas dos Parlamentares de Oposio segundo seu Apoio ao Executivo em Votaes Nominais 1996-2001
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TAXA DE EXECUO DE EMENDAS
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% DE VOTOS EM APOIO AO EXECUTIVO
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Dirio do Congresso Nacional, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Grfico 2 Taxa de Execuo das Emendas dos Parlamentares da Base do Governo segundo seu Apoio ao Executivo em Votaes Nominais 1996-2001
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TAXA DE EXECUO DE EMENDAS
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% DE VOTOS EM APOIO AO EXECUTIVO
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Dirio do Congresso Nacional, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
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com a liberao oramentria. Como esses casos no so excepcionais, podemos concluir que as trocas to propaladas pela crnica poltica nacional no constituem o padro da relao Executivo-Legislativo. O exame do Grfico 2 revela a distribuio dos casos por todo o espao do grfico. H, por certo, uma concentrao de casos no quadrante superior direito, mas evidente que a distribuio do apoio ao Executivo mais homognea e concentrada em altos valores do que a que se verifica em relao execuo das emendas. Uma vez mais, temos indicaes de que o comportamento das duas variveis segue determinaes prprias, e que a filiao partidria possibilita prever com mais acerto qual ser o voto dos parlamentares do que o grau de execuo das emendas individuais. A partir da anlise dos Grficos 1 e 2, testamos a hiptese de que a lgica partidria determina tanto o comportamento em plenrio quanto a execuo de emendas. Essa hiptese pode ser demonstrada recorrendo-se a comparaes dos resultados de diferentes modelos de regresso logstica (Quadro 1). O primeiro modelo conta com uma nica varivel explicativa, uma varivel dicotmica (uma dummy), que identifica se o parlamentar pertence ou no base do governo. O segundo modelo usa a taxa de execuo como varivel independente. O terceiro combina os dados dos dois modelos anteriores, isto , a taxa de apoio ao Executivo explicada tanto pela filiao partidria quanto pela taxa de execuo de emendas. Nos trs modelos, os coeficientes tm o sinal esperado e so estatisticamente significantes, algo perfeitamente previsvel para os familiarizados com esse tipo de anlise, considerando-se as evidncias j apresentadas e o nmero de casos includos na anlise. O que se deve comparar a capacidade explicativa de cada modelo, expressa por sua capacidade de prever o voto dos parlamentares em plenrio. Portanto, a comparao deve ter por referncia o fato de que os votos que seguem a indicao do Executivo nas votaes consideradas representam 60,3% do total (40.459/67.055). Logo, no necessrio qualquer modelo estatstico para chegar a essa taxa de acerto: basta chutar que todos os deputados votaro com o governo, para acertar 60,3% dos casos. O primeiro modelo, que conta apenas com a varivel que identifica se o parlamentar membro da base do governo, prev corretamente 75,36% dos votos. J o segundo modelo, cuja varivel independente a taxa de execuo das emendas individuais, prev corretamente 67,86%
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dos votos. Quando se desconsidera a informao da filiao partidria, a taxa de execuo das emendas , portanto, um preditor inferior dos votos na agenda do Executivo. Essa varivel tampouco serve para melhorar significativamente o desempenho do primeiro modelo, uma vez que a diferena entre os resultados alcanados com o primeiro e o terceiro modelo so equivalentes11.
Quadro 1 Determinantes do Voto: Agenda do Executivo Regresses Logsticas 1996-2001 Varivel Independente B Constante Base do Governo Taxa de Execuo % Predies Corretas modelo 1 S.E. Sig B -1,54 0,00 0,00 2,55 0,02 0,00 0,026 0,02 0,00 75,36 67,86 modelo 2 S.E. Sig B -0,96 0,00 0,00 modelo 3 S.E. Sig -2,09 0,03 0,00 2,20 0,02 0,00 0,02 0,00 0,00 75,36
N=67055 * N fruto da combinao deputado x votao. No entanto, nem todos os deputados votaram em todas as votaes. Foram consideradas as mesmas 188 votaes includas na Tabela 3. Foram considerados apenas os 719 deputados que votaram mais de 10 vezes, que no trocaram de partido ao longo do ano e que apresentaram emendas ao oramento.
Essas anlises indicam que a filiao partidria explica tanto a votao em plenrio quanto a execuo de emendas. Essa concluso reforada quando consideramos os casos de deputados que votam sem ter emendas a ser executadas e os que tm emendas executadas sem votar. Em ambos os casos, a filiao partidria pode ser usada como varivel explicativa. Para sermos mais claros: h um grupo de parlamentares para o qual a tese da moeda de troca , simplesmente, inaplicvel. O oramento emendado e aprovado em um ano, mas executado ao longo do ano seguinte. Logo, em virtude da flutuao da composio da Cmara dos Deputados, o conjunto de deputados que apresenta e aprova emendas no o mesmo que exerce mandatos no ano de execuo do oramento. Assim, h deputados que emendam o oramento e no exercem mandatos (logo, no votam) no ano de sua execuo, e h deputados que votam, mas no participaram da elaborao do oramento e, conseqentemente, no tm emendas para serem liberadas. Esse ltimo grupo deveria se constituir em um problema para o Executivo. Se a liberao de recursos das emendas individuais o meio pelo qual o Executivo obtm votos favorveis sua agenda, como obter apoio desses parlamentares? Nesses casos, o Executivo careceria do instrumento a que usualmente recorreria para obter apoio.
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Em anos ps-eleitorais, como o caso, no interior da nossa anlise, do ano de 1999, a diferena na composio da Cmara que aprova e naquela que implementa o oramento levada a extremos, uma vez que, como se sabe, a taxa de renovao da Casa relativamente elevada. Do ponto de vista do Executivo, esse deveria ser um ano extremamente difcil na arena legislativa12. Portanto, a comparao do comportamento em plenrio dos dois grupos de parlamentares os que tm emendas a serem executadas, mas no foram reeleitos, e os que no tm emendas a serem executadas por no terem participado da aprovao do oramento, realizada antes de sua posse deveria revelar diferenas significativas. Como mostra a Tabela 4, porm, o comportamento dos dois grupos no difere radicalmente. Vale observar ainda que o nmero de parlamentares com mandato e que no participaram do oramento considervel13. Isso ocorre, sobretudo, em 1999, incio de uma nova legislatura, quando, de um total de 370 parlamentares da base do governo, nada menos do que 154 no tiveram oportunidade de apresentar emendas ao oramento14. No obstante, esses parlamentares votaram de acordo com suas filiaes partidrias. Deputados filiados aos partidos da base do governo seguem a orientao do lder do governo, independentemente de terem ou no emendas a serem liberadas. Quais teriam sido os meios utilizados pelo Executivo para obter esses votos? Se o governo dependesse da liberao de verbas para governar, no poderia ter governado em 1999. Esses dados indicam que as votaes em plenrio so determinadas pela lgica partidria.
Tabela 4 Percentual Mdio de Apoio ao Executivo* por Grupos de Parlamentares e Partidos Votaes Nominais de Emendas Constitucionais 1996-2001 Ano Partido Grupos de Parlamentares Aprovaram Emendas na Lei Oramentria Mdia 1996 GOV ESQ PDIR** Total 75,3 14,9 65,8 64,0 DesvioPadro 21,7 12,5 25,0 30,9 N 330 77 21 428 No Apresentaram Emendas na Lei Oramentria Mdia 76,5 10,6 87,6 57,9 DesvioPadro 21,4 7,7 7,1 35,2 N 63 26 2 91 (continua)
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Tabela 4 Percentual Mdio de Apoio ao Executivo* por Grupos de Parlamentares e Partidos Votaes Nominais de Emendas Constitucionais (continuao) 1996-2001 Ano Partido Grupos de Parlamentares Aprovaram Emendas na Lei Oramentria Mdia 1997 GOV ESQ PDIR** Total 1998 GOV ESQ PDIR Total 1999 GOV ESQ PDIR Total 2000 GOV ESQ PDIR Total 2001 GOV ESQ PDIR Total Total GOV ESQ PDIR Total 80,7 8,7 70,8 67,6 72,0 5,7 62,6 59,1 74,8 20,9 52,3 64,9 77,7 18,0 39,2 63,9 73,7 14,7 41,9 59,7 75,8 13,4 54,0 63,1 DesvioPadro 21,3 13,8 29,7 34,2 24,9 12,3 29,7 34,7 19,1 13,1 17,3 27,3 20,8 9,7 24,3 31,2 23,5 8,3 22,0 32,1 22,3 12,5 27,5 32,2 N 347 78 15 440 367 89 13 469 216 46 8 270 379 104 19 502 333 93 26 452 1972 487 102 2561 No Apresentaram Emendas na Lei Oramentria Mdia 85,7 5,0 53,9 59,1 78,3 2,5 25,0 62,7 79,5 23,5 42,5 61,5 82,5 15,1 42,0 72,8 16,4 54,6 48,9 79,2 15,9 48,1 59,0 DesvioPadro 16,6 11,4 40,7 18,9 4,6 34,9 18,3 15,0 23,1 31,0 20,3 5,9 37,0 30,5 9,6 36,5 20,1 14,2 25,0 34,5 N 49 24 1 74 37 9 1 47 154 67 12 233 4 6 10 27 20 1 48 334 152 17 503
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Dirio do Congresso Nacional, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * Voto favorvel a projetos de interesse do Executivo. ** Pequenos partidos de direita.
A situao reversa tambm deve ser considerada, isto , a dos parlamentares que tm emendas aprovadas, mas no tm assento na legisla-
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tura quando da execuo do oramento. Se no h votos a obter, seria de esperar que o Executivo no executasse essas emendas. A Tabela 5 compara os dois grupos de parlamentares, mostrando que as taxas de execuo de emendas daqueles deputados que esto exercendo mandatos so superiores aos que no se reelegeram. No entanto, a diferena est longe de ser radical. Causa espcie, sobretudo, que as emendas de parlamentares que no votaram uma vez sequer sejam executadas. Para nosso argumento, essencial notar que as taxas de execuo das emendas de deputados que pertencem base do governo so muito prximas, quer estejam ou no exercendo mandatos. Ou seja, uma vez mais conclumos que as relaes partidrias so cruciais para entendermos as relaes entre o Executivo e o Legislativo.
Tabela 5 Taxas Mdias de Execuo de Emendas Individuais em Investimentos, por Grupos de Parlamentares e Partidos 1996-2001 Ano Partido Taxas de Execuo Oramentria Parlamentares que Exerciam Mandato Mdia 1996 GOV ESQ PDIR* Total 1997 GOV ESQ PDIR Total 1998 GOV ESQ PDIR Total 1999 GOV ESQ PDIR Total 2000 GOV ESQ 44,3 15,5 30,9 38,4 69,0 47,2 65,5 65,0 54,4 18,3 53,2 47,5 77,4 46,7 67,6 71,9 69,1 36,2 Desvio-Padro 28,0 18,3 26,6 28,7 23,0 20,9 19,1 24,0 22,3 15,0 17,6 25,3 16,0 20,5 27,7 20,7 19,9 22,5 N 330 77 21 428 347 78 15 440 367 89 13 469 216 46 8 270 379 104 49,7 41,7 30,3 61,3 41,8 57,6 42,8 66,5 54,5 69,4 25,3 25,6 24,5 8,0 27,8 23,9 25,8 26,1 26,3 26,6 5,5 12,5 50 29 3 2 34 172 52 6 230 2 2 (continua) 36,5 51,1 44,1 24,6 25,7 25,4 15 40 10 Parlamentares que no Exerciam Mandato Mdia 41,1 7,0 Desvio-Padro 23,0 10,0 N 13 2
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Tabela 5 Taxas Mdias de Execuo de Emendas Individuais em Investimentos, por Grupos de Parlamentares e Partidos 1996-2001 Ano Partido Taxas de Execuo Oramentria Parlamentares que Exerciam Mandato Mdia PDIR Total 2001 GOV ESQ PDIR Total Total GOV ESQ PDIR Total 48,3 61,5 79,6 48,6 68,2 72,5 64,9 34,8 54,4 58,7 Desvio-Padro 23,7 24,6 17,0 20,6 19,7 21,8 24,9 23,9 26,1 27,4 N 19 502 333 93 26 452 1972 487 102 2561 47,4 74,7 48,9 44,8 65,8 56,5 42,4 61,1 53,5 26,7 24,1 25,6 63,4 28,4 26,6 25,6 31,5 27,1 4 35 16 2 53 291 85 10 386 Parlamentares que no Exerciam Mandato Mdia Desvio-Padro N (continuao)
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * Pequenos partidos de direita.
Tanto as emendas liquidadas sem os correspondentes votos quanto o apoio dado sem a contrapartida da execuo de emendas so ocorrncias que no podem ser acomodadas nas explicaes que procuram no processo oramentrio o elo entre a arena eleitoral e a legislativa. So casos em que, por definio, as trocas postuladas no tm como ocorrer. Em ambos os casos, as variveis partidrias explicam tanto o apoio ao Executivo quanto a execuo das emendas individuais. Na realidade, a noo de que o apoio legislativo trocado pela liberao das verbas oramentrias parte do princpio de que os parlamentares e o Executivo tm, necessariamente, agendas conflitantes. Nesse caso especfico, as emendas individuais atenderiam apenas e to-somente aos interesses dos deputados, e o Executivo liberaria recursos para execut-las somente sob presso. Parlamentares, de sua parte, s apoiariam o Executivo se recebessem algo em troca. A divergncia entre o Executivo e o Legislativo expressar-se-ia em alocaes desiguais de recursos, ditadas pela conexo eleitoral, isto , pelos vnculos especficos de cada um dos poderes com o eleitorado. Nesse ar-
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gumento, os legisladores so tratados como se tivessem interesses homogneos isto , como se todos quisessem patrocinar o mesmo tipo de polticas , que os colocariam em conflito com o Executivo. Esse poder seria o nico ator poltico a ter em mente o interesse geral. Cada parlamentar teria diante de si o seu e apenas o seu eleitorado, o seu reduto. E todos visariam a beneficiar os seus redutos por meio do mesmo tipo de polticas, entregando a eles benefcios tangveis. As emendas individuais seriam os veculos mediante os quais essa estratgia eleitoral se viabilizaria. Nesses termos, a execuo de emendas parlamentares vista como uma concesso do Executivo, que atende os interesses particulares dos parlamentares a fim de obter em plenrio, como contrapartida, os votos necessrios para aprovar a sua agenda. No entanto, por que devemos assumir que o Executivo e o Legislativo esto condenados a uma disputa? O fato de os partidos desempenharem um papel nessa relao, ou seja, de existir uma coalizo partidria que apia o governo e outra que a ele se ope, nos leva justamente a constatar que os parlamentares no tm interesses homogneos, quer no que se refere s polticas que preferem, quer no que se refere ao sucesso do governo. Antes de passarmos discusso mais aprofundada desse ponto e de suas implicaes para a compreenso do papel desempenhado pelas emendas individuais, cabe frisar as concluses j alcanadas. A relao entre as variveis estudadas execuo de emendas e apoio ao Executivo na arena legislativa est longe de ser direta. Claramente, uma varivel no explica a outra. Ambas so ditadas por uma causa comum: a posio do partido em relao ao governo. Ainda assim, a filiao partidria no prediz perfeitamente o apoio ou no ao Executivo. O perfil partidrio fica mais evidente no caso das votaes nominais do que na execuo de emendas. O fato que o Executivo no liquida as emendas individuais como retribuio ao comportamento parlamentar. Da mesma forma, os parlamentares no apiam o governo apenas quando so recompensados com verbas para suas emendas.
EXECUO ORAMENTRIA E PREFERNCIAS POLTICAS

Quando cientistas polticos afirmam que os recursos oramentrios so alocados com vistas aos retornos eleitorais dos parlamentares, eles tm em mente um modelo especfico de estratgias eleitorais perseguidas pelos polticos. Nesse tipo de argumento, os polticos s se interes-
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sariam por seus mandatos ou cargos. As polticas pblicas seriam apenas o meio empregado para alcanarem esse fim. Ou seja, os polticos so office seeking e no policy seeking, para usarmos os termos consagrados pela literatura. Segue dessa premissa que as polticas promovidas por parlamentares sero aquelas que melhor atendam a esse objetivo. A literatura norte-americana convencionou chamar essa estratgia de voto pessoal. Os polticos privilegiariam, ao perseguirem essa estratgia, a construo de vnculos personalizados e individualizados com seus eleitores, vnculos cimentados pela proviso de polticas pblicas que distribuem bens tangveis a grupos especficos. Assim, a premissa de que deputados visam sua reeleio leva suposio de que todos os parlamentares usaro sua prerrogativa de emendar o oramento de forma homognea. Todos usariam as emendas de acordo com o que prev a cartilha da cincia poltica norte-americana, isto , promovendo polticas distributivistas para receber em troca votos cruciais que assegurariam a reeleio. Se todos adotassem esta estratgia, seguiria que os parlamentares j no poderiam ser distinguidos por suas filiaes partidrias. Interesses e polticas comuns, distributivas, os uniriam e os colocariam em campo oposto ao do Executivo. Este, em razo da sua conexo com o eleitorado nacional e da necessidade de prestar ateno aos efeitos macroeconmicos dos gastos pblicos, seria forado a levar em conta o interesse geral. Portanto, nos termos desse argumento, a execuo das emendas individuais em nada contribuiria para a implementao do programa do governo. Toda e qualquer emenda individual executada implicaria a subtrao de dotaes de aplicaes preferidas pelo Executivo. Ao executar a emenda de um parlamentar, o Executivo transferiria recursos de suas prioridades para atender os interesses necessariamente parciais e locais dos parlamentares. No haveria, assim, ganhos a auferir, apenas perdas a computar. Tornando esse ponto mais claro, ainda com o risco de nos tornarmos repetitivos: o Executivo s executaria emendas individuais se forado a faz-lo, ou seja, como um meio para obter os votos necessrios aprovao da sua agenda legislativa. O Executivo e o Legislativo teriam prioridades mutuamente excludentes. Essa tese depende ainda de que o Executivo tenha duas agendas, a legislativa e a oramentria, e que elas sejam suficientemente independentes para permitir que o apoio a uma possa ser compensado pelas
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perdas na outra. Compra-se apoio na esfera legislativa sacrificando-se a agenda oramentria. A agenda legislativa tratada como se pertencesse esfera das escolhas de poltica, enquanto as decises referentes ao oramento so tratadas como transferncias de utilidades sem que seja feita uma conexo entre ambas. Para que esse argumento fosse vlido, ou as duas agendas, legislativa e oramentria, teriam de ser independentes isto , as preferncias em uma no afetariam as preferncias na outra , ou os atores no perceberiam as inter-relaes entre ambas. difcil crer em qualquer dessas duas alternativas. Como os deputados no perceberiam que a agenda legislativa do Executivo que eles aprovam por exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem conseqncias para a liberao de verbas oramentrias? Ou como acreditar que o Executivo liberaria recursos para pequenos projetos particularistas sem perceber que a soma dessas pequenas benesses geraria dficit e, conseqentemente, comprometeria a sua agenda de polticas? Achar que o Executivo e o Legislativo vem a agenda oramentria de forma independente de sua agenda legislativa supor que um ou outro, ou ambos, ajam de forma irracional. No h trocas entre uma agenda ditada pelos legisladores e outra ditada pelo Executivo. No h trocas porque no existem duas agendas. Se existem duas agendas, essas so a do governo e a da oposio. Do ponto de vista da execuo das emendas individuais, h, na verdade, uma agenda nica a considerar: a do governo. As emendas individuais ocupam um lugar restrito no interior dessa agenda, mas, e isto o que importa para este texto, so parte dessa agenda. Ao executar emendas individuais, o Executivo est implementando a sua agenda, qual uma parte dos legisladores est associada politicamente, o que inclui, obviamente, a arena eleitoral. o que discutiremos a seguir. A prerrogativa de apresentar emendas uma oportunidade para que o parlamentar participe da alocao de recursos oramentrios, expressando suas prioridades quanto s polticas pblicas. No entanto, ainda que contem com uma dotao fixa e assegurada, os parlamentares no expressam suas prioridades sem restries. A estrutura do oramento define os programas e atividades passveis de receberem recursos. No possvel alocar recursos para programas ou atividades no previstos pelo governo em sua proposta original. Mais importante, se h inteno de ver a emenda executada, o parlamentar deve levar em conta as prioridades do governo, e os legisladores podem saber quais so essas
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prioridades no interior do prprio processo oramentrio. Basta analisar a execuo do ano anterior ou a proposta enviada, para conhecer as prioridades do Executivo. Para alm das restries constitucionais que protegem a proposta enviada pelo Executivo, deve-se considerar ainda a forma como o prprio Congresso organiza a sua participao no processo oramentrio. Conforme discutimos em outros artigos (Figueiredo e Limongi, 2002; 2003), as decises que realmente afetam ou podem afetar o perfil do oramento so tomadas pelo relator geral e pelos relatores adjuntos. Isto , a apreciao congressual do oramento altamente centralizada e segue linhas partidrias. No que se refere especificamente s emendas individuais a parte descentralizada do processo , as dotaes para acolh-las so definidas pelo relator geral no parecer preliminar. Como essas dotaes so formadas, em grande parte, pela aplicao de cortes lineares na proposta enviada pelo Executivo, a distribuio das emendas individuais por programas (ou por qualquer outra unidade em que o oramento seja estruturado) definida nesse momento15. Em uma palavra, os deputados tm poucas opes para decidir como alocar os recursos que lhes so reservados. Assim, no se nota grande diferena entre os partidos quando as emendas individuais so analisadas tendo em vista a sua distribuio por rgos responsveis pela execuo assim como pelos programas de governo. A Tabela 6 a seguir apresenta a distribuio das emendas pelas diferentes unidades oramentrias (em geral, um ministrio). As primeiras quatro colunas referem-se porcentagem do valor das emendas aprovadas por cada um dos grupos de partidos (do governo, de direita e de esquerda) sobre o total. Indicam, portanto, a prioridade que cada grupo poltico deu a esses rgos. Comparando-se as entradas para cada um dos grupos de partido, visvel a convergncia entre os parlamentares. As prioridades oramentrias dos membros dos partidos de esquerda no so diferentes daquelas feitas pelos membros da bancada do governo. As quatro ltimas colunas da Tabela 6 trazem as taxas de execuo das emendas individuais para cada um dos grupos e rgos considerados. A comparao linha a linha da tabela revela que o governo favorece os parlamentares de sua base em quase todas as unidades oramentrias. H unidades em que essa discriminao muito inferior mdia. esse manifestamente o caso dos gastos com o Ministrio da Sade
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(Fundo Nacional de Sade e Fundao Nacional de Sade), em que as taxas mdias de execuo das emendas de cada grupo so as mais equilibradas. Vale notar que essas unidades oramentrias concentram em torno de 20% dos recursos alocados por meio de emendas individuais. De outra parte, o Ministrio do Planejamento, onde se concentram 37,6% do valor total das emendas individuais, registra forte discriminao poltica na execuo das emendas. Nesse rgo, os parlamentares do governo tm 72,1% de suas emendas executadas, em contraste com 38,7% dos parlamentares de oposio. Cabe assinalar, no entanto, que as taxas de execuo das emendas dos parlamentares que apiam o governo dependem fortemente dos totais de execuo no rgo.
Tabela 6 Emendas Individuais em Investimentos, por Unidades Oramentrias e Posio dos Parlamentares 1996-2001
Emendas Individuais % do Total de Emendas Aprovadas Unidade Oramentria Taxa de Execuo* (%)
Base do Direita Esquerda Total Base do Direita Esquerda Total Governo Governo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Fundo Nacional de Sade Fundao Nacional de Sade Ministrio da Integrao Nacional Ministrio da Agricultura e do Abastecimento Indesp Ministrio do Meio Ambiente Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Fundo Nacional de Assistncia Social Ministrio da Educao DNER
38,6 12,1 7,8 6,8
42,6 17,3 7,6 6,8
32,3 16,1 6,6 5,0
37,6 13,0 7,6 6,5
72,1 61,6 69,3 67,9
64,5 60,5 54,0 57,6
38,7 51,2 63,4 25,0
66,6 59,3 67,8 61,6
6,4 6,0 5,4
4,7 2,9 4,5
5,6 4,4 3,9
6,2 5,6 5,1
74,1 64,6 56,6
55,7 25,5 56,2
24,4 18,0 43,0
65,6 57,4 54,7
3,8 2,7 1,2 1,4
5,3 2,1 0,4 0,6
5,5 4,0 2,6 1,4
4,2 2,9 1,4 1,4
0,0 68,1 33,1 33,3
0,0 32,1 13,1 47,0
0,2 17,8 10,4 18,6
0,1 54,9 25,8 31,0
(continua)
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Tabela 6 Emendas Individuais em Investimentos, por Unidades Oramentrias e Posio dos Parlamentares 1996-2001
Emendas Individuais % do Total de Emendas Aprovadas Unidade Oramentria Taxa de Execuo* (%)
(continuao)
Base do Direita Esquerda Total Base do Direita Esquerda Total Governo Governo Fundo Nacional de Cultura Codevasf Ministrio da Cultura Dnocs Embratur Sudene Ibama Demais Total
0,9 1,0 0,7 0,6 0,6 0,5 0,4 3,1 100,0
0,5 0,6 0,4 0,1 0,1 1,0 0,5 2,1 100,0
1,6 0,9 1,1 0,8 0,5 0,3 0,8 6,6 100,0
1,0 0,9 0,8 0,6 0,6 0,5 0,5 3,7 100,0
69,3 71,3 53,6 72,2 70,4 49,3 57,1 55,6 64,4
40,5 78,4 7,3 100,0 100,0 24,6 41,4 47,6 55,2
59,3 22,2 24,9 14,4 69,7 59,5 40,9 48,1 37,0
66,0 63,5 46,0 58,7 70,4 48,6 51,9 53,1 59,2
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * O clculo da taxa de execuo feito levando-se em considerao o valor das emendas executadas sobre o valor das emendas aprovadas e compreende o total de emendas individuais referentes a investimentos apresentados e liquidados.
O mesmo quadro emerge quando os dados so organizados por programas. As diferenas entre os grupos de partidos so menores do que a convergncia entre eles. Observa-se, uma vez mais, que, em todos os programas, as taxas de execuo so maiores para os deputados filiados aos partidos que apiam o governo. No entanto, as diferenas maiores se do quando se consideram os totais por programas. Como os dados acima deixam claro, no h divergncia maior de agendas entre os parlamentares quando esses so agrupados segundo sua relao poltica com o Executivo. Isso mostra a capacidade do Executivo e dos relatores de direcionar as emendas individuais para nichos especficos. Os graus de liberdade de que os parlamentares podem dispor so pequenos. A oposio no tem espao para usar o processo oramentrio a fim de dar vazo sua agenda. Os dados mostram tambm que a execuo das emendas individuais pautada por critrios polticos. As emendas dos deputados filiados a partidos da coalizo do governo tm maiores chances de serem
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Tabela 7 Emendas Individuais em Investimentos, por Programas e Posio dos Parlamentares 1996-2001
% do Total de Emendas Aprovadas Programa Base do PDir** Esquerda Governo Saneamento Sade Urbanismo Habitao Programas Integrados Educao Fsica e Desportos Recursos Hdricos Proteo ao Meio Ambiente Energia Eltrica Ensino Fundamental Assistncia Cultura Transporte Rodovirio Segurana Pblica Turismo Ensino Superior Ensino Mdio Outros Total 23,5 12,2 9,0 9,5 6,1 6,0 6,0 4,4 4,3 3,2 3,4 1,8 1,4 1,4 1,0 0,6 0,8 5,5 100,0 25,0 17,3 12,4 9,4 4,8 2,8 4,8 3,9 3,5 4,7 2,1 0,9 0,6 0,5 0,3 0,4 0,4 6,2 100,0 19,8 16,6 9,3 7,5 4,0 4,5 3,5 4,0 3,9 4,5 4,2 2,9 1,3 0,4 1,0 2,1 1,0 9,7 100,0 22,9 13,2 9,2 9,1 5,7 5,6 5,5 4,3 4,2 3,5 3,5 1,9 1,4 1,2 1,0 0,9 0,8 6,3 100,0 Total Taxa de Execuo* Base do PDir** Esquerda Governo 69,2 61,5 81,2 74,4 59,6 64,9 63,8 57,8 75,0 0,0 63,3 60,8 33,6 83,2 61,4 69,8 15,2 58,0 64,4 59,8 61,0 78,1 68,2 29,9 25,5 63,1 50,7 60,9 2,6 31,4 26,7 47,0 79,5 18,0 93,2 34,3 25,3 55,2 45,2 52,0 47,9 40,6 20,8 18,4 21,5 37,2 28,9 0,3 18,7 44,9 18,6 78,3 56,4 29,6 10,6 30,6 37,0 Total
65,1 59,4 75,1 69,3 53,8 57,6 59,1 54,2 67,0 0,2 52,9 56,0 31,2 82,9 59,9 53,0 14,6 49,3 59,2
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Banco de Dados Legislativos, Cebrap. * O clculo da taxa de execuo feito levando-se em considerao o valor das emendas executadas sobre o valor das emendas aprovadas e compreende o total de emendas individuais referentes a investimentos apresentados e liquidados. ** Pequenos partidos de direita.
executadas do que as dos demais parlamentares. Contudo, parte das emendas de deputados de oposio tambm so executadas e parte das emendas dos parlamentares que votam com o governo no so executadas. Mais do que isso, nota-se grande variao nas taxas de execuo por rgos e/ou programas. Em boa medida, essa variao depende dos cortes lineares previstos pelos decretos de contingenciamento.
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Esses cortes definidos pelo Executivo, obviamente obedecem s prioridades de polticas pblicas estabelecidas por esse Poder. Pode ser verdade que o apoio parlamentar ao Executivo seja crucial para a execuo de sua emenda, mas no como resultado de uma relao de troca referente a cada matria em votao. A expectativa de ganho do parlamentar na execuo de suas emendas depende do partido a que esteja filiado, e essa filiao que permite prever o seu apoio ao Executivo. Em suma, trocas individuais de apoio por execuo de emendas no definem o padro do gasto pblico.
CONCLUSO
As emendas individuais no so privilegiadas pelo Legislativo. Os regulamentos internos do Congresso garantem s emendas coletivas e s das relatorias a apropriao da maior parcela dos recursos alocados. Emendas individuais representam uma pequena parcela da interveno legislativa na alocao final dos recursos (pouco mais de 15% do total das emendas). E isso ocorre sem a interveno do Executivo. Ou seja, como essa uma deciso interna do prprio Poder Legislativo, tal fato coloca sob suspeio a noo de que o processo oramentrio orientado basicamente para atender interesses locais ou particularistas de clientelas dos parlamentares. A despeito disso, dado o papel que normalmente se atribui liberao de verbas nas relaes entre o Executivo e o Legislativo, examinamos a fundo a tese de que votos sejam trocados por execuo de emendas, mostrando que no possvel estabelecer a relao causal pretendida. Emendas so executadas sem que os votos esperados sejam dados, e votos so dados sem que a contrapartida, a liberao de verbas, ocorra. A liberao de recursos no explica o comportamento dos parlamentares nas votaes nominais. A filiao partidria um bom preditor da execuo das emendas. No entanto, uma inspeo cuidadosa dos dados no permite passar das relaes agregadas s individuais. H deputados de oposio com emendas executadas sem a esperada retribuio em plenrio. H deputados da base de apoio do governo que se comportam adequadamente e no vem os recursos que alocam executados. Um teste mais direto da existncia de uma troca entre liberao de recursos e apoio parlamentar pode ser feito considerando conjuntamente a rotatividade dos membros do Legislativo e o ciclo oramentrio.
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Emendas apresentadas e aprovadas no ano t so ou no executadas em t+1. Logo h parlamentares presentes em t que esto ausentes em t+1. Fossem as emendas moedas de troca e essas emendas no deveriam ter seus recursos liberados. Mostramos que no isso o que acontece. As taxas de execuo das emendas de deputados ausentes, mesmo da oposio, no so nulas. H ainda o caso dos deputados que tomam posse em t+1 sem ter apresentado emendas em t. Seria de se esperar que esses deputados novatos no apoiassem o Executivo na mesma proporo que o fazem os que apresentaram emendas. O Executivo, nesse caso, no teria moedas de troca s quais recorrer para induzir esses parlamentares a votar em favor de sua agenda. O problema da tese das emendas como moedas de troca est em seus supostos. Supe-se que os legisladores tm um interesse comum, qual seja, o da promoo de polticas distributivistas, uma vez que estas garantiriam (ou afetariam positivamente) suas chances de obter a reeleio. Por extenso, os interesses comuns dos parlamentares so tomados como contrrios aos interesses do Executivo. Os dois Poderes estariam imersos em uma relao conflituosa, um jogo de soma zero. Assim, ao executar recursos alocados por emendas individuais, o presidente o faria s expensas de suas prprias prioridades. Esses argumentos perdem de vista o bsico: a principal linha de conflito do sistema poltico brasileiro no dada pelas relaes entre os poderes, mas sim pelas clivagens poltico-partidrias. Parlamentares dividem-se em dois grandes campos, os que apiam e os que se opem ao Executivo. Essa distino implica que a maioria apia a centralizao da conduo do processo oramentrio em sua fase congressual. H uma delegao de poder das bases para as lideranas partidrias, nesse caso representadas pelo relator geral e seus colaboradores diretos. Essa delegao explica o papel reduzido que as emendas individuais desempenham na participao do Congresso no processo oramentrio e a importncia que as variveis macroeconmicas assumem para os relatores. Antes de tudo, o oramento visa a garantir o sucesso da poltica do governo, especialmente a econmica. Quanto s prioridades de um e outro poder, expressas na alocao de recursos oramentrios, as diferenas so muito pequenas. No h agendas conflitantes. Mais especificamente, ao executar recursos alocados por parlamentares mediante emendas individuais, o Executivo no est cedendo a presses e deixando de executar a sua agenda. A
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alocao de recursos feita pelos legisladores complementar, e no contrria, do Executivo. Este capaz de canalizar as demandas dos parlamentares e acomod-las no interior dos programas por ele definidos como prioritrios. Ao executar emendas de parlamentares da oposio e/ou da situao que no o apiam, o Executivo est simplesmente executando a sua agenda. O controle do processo pelo Executivo de tal ordem que nem mesmo os parlamentares da oposio tm como propor emendas que constituam uma agenda alternativa proposta pelo governo. A prerrogativa de apresentar emendas individuais ao oramento uma oportunidade para que os parlamentares expressem suas prioridades em relao s polticas pblicas. No entanto, ainda que contem com uma dotao fixa e assegurada, os parlamentares no expressam suas prioridades sem restries. O que lhes permitido, basicamente, a oportunidade de complementar a agenda definida pelo governo.
(Recebido para publicao em abril de 2005) (Verso definitiva em novembro de 2005)
NOTAS
1. Em diversas variantes essa viso pode ser encontrada em Ames (1995a; 1995b; 2001); Bezerra (1999); Pereira (2000a; 2000b); Pereira e Renn (2001); Pereira e Mueller (2003). As conseqncias desse tipo de conexo na economia so tratadas por Franco (1995) e Serra (1994). 2. O banco de dados utilizado cobre o perodo posterior reformulao do processo oramentrio, fruto da Comisso Parlamentar de Inqurito CPI do oramento, consubstanciada na adoo da resoluo n 2/1995-CN. Na realidade, em 1994 e 1995, a participao do Congresso no processo oramentrio foi bastante reduzida. Existem dados sobre as emendas individuais para os anos anteriores ao Plano Real, mas praticamente impossvel calcular suas taxas de execuo, pois seria necessrio que os dados tivessem seus valores corrigidos em relao inflao, levando-se em considerao o ms de execuo da emenda. Os dados relativos a 2002 ainda no se encontravam disponveis quando da elaborao deste artigo. Sendo assim, o perodo coberto corresponde ao perodo para o qual havia dados disponveis, a fim de que as hipteses levantadas fossem testadas. As informaes relativas organizao dos dados e operacionalizao das variveis se encontram no Anexo.
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3. Ainda que Comisso Mista de Planos, Oramento e Fiscalizao CMPOF seja o nome oficial dessa comisso, seu nome normalmente abreviado para Comisso Mista de Oramento CMO. Por ser esse o tratamento convencional, usaremos a forma abreviada no restante do texto. 4. Os dados com os quais trabalhamos foram corrigidos pela inflao e atualizados para valores de 2001. Assim, o teto variou ano a ano. Deve ser observado, ainda, que a consistncia que impusemos aos dados fez certas emendas tidas por aprovadas serem desconsideradas em nossa anlise. Com isto, alguns parlamentares figuram em nossos dados com valores inferiores ao teto. Note-se ainda que certos parlamentares no fizeram uso da prerrogativa de apresentar emendas individuais. Uma fonte adicional de heterogeneidade na distribuio de recursos por parlamentar deve-se deciso de trabalhar apenas com as dotaes destinadas a investimentos. Ver Anexo, para explicaes detalhadas sobre os procedimentos adotados. 5. Cabe observar que em todos os anos analisados o nmero de parlamentares que tiveram emendas aprovadas foi inferior ao total de 513 deputados. Alm dos deputados que tm por norma no apresentar emendas, h casos em que todos os parlamentares de um estado transferiram os recursos de suas emendas individuais para os da bancada estadual. No demais notar que esses dois comportamentos no deveriam ser observados se todos os parlamentares adotassem o comportamento individualista e distributivista que a eles se atribui. 6. No se deve exagerar esse aspecto. A liberdade do Executivo no completa. Os decretos de contingenciamento definem os cortes por unidades oramentrias, de acordo com o comportamento das receitas. 7. Ver Figueiredo e Limongi (2002; 2003). 8. Vale observar que os pequenos partidos de direita no parecem receber tratamento diverso do reservado aos grandes partidos que fazem parte da coalizo de apoio ao governo. 9. Votaes unnimes foram excludas. So unnimes as votaes em que no h conflito entre os lderes e nas quais a minoria teve menos do que 10% dos votos. 10. Esse valor discrepa dos encontrados em outras anlises (por exemplo, Figueiredo e Limongi, 2000) em razo do critrio de construo da amostra e do fato de que as faltas foram tratadas como indisciplina. 11. O mesmo exerccio pode ser feito para subamostras com base em critrios diferentes por exemplo, o grau de conflito da votao sem que os resultados sofram alterao. Em todos os modelos que testamos, a taxa de execuo das emendas contribui menos para a predio do comportamento dos parlamentares. O desempenho dos modelos melhora consideravelmente quando os faltantes so excludos da amostra. Ainda assim, o desempenho de todos os modelos deixa a desejar. Esse problema decorre da estrutura dos dados, na medida em que as variveis independentes no variam ao longo de um determinado ano para cada parlamentar. Assim, como a maioria dos parlamentares da base do governo vota favoravelmente ao governo na esmagadora maioria dos casos, o modelo tender a prever que todo membro da base deveria ter votado com o governo em todas as votaes. 12. Seguindo o mesmo raciocnio, o ano de 1995 tambm deveria ter sido um ano extremamente difcil para o Executivo.
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13. Os critrios para incluso desses parlamentares na anlise so os mesmos adotados nas anlises anteriores. 14. Ainda que as taxas de reeleio no possam ser inferidas desses nmeros, uma vez que licenas e afastamentos tambm influenciam esse dado, no demais frisar que baixas taxas de reeleio no deveriam ser observadas se as estratgias eleitorais dos parlamentares fossem bem-sucedidas. A adaptao do modelo norte-americano realidade brasileira perde de vista esse fato bsico. Os livros clssicos de Mayhew (1974) e Fiorina (1989) se baseiam na constatao de que as taxas de reeleio nos Estados Unidos do ps-guerra eram altssimas. 15. Alm dos remanejamentos estabelecidos por esses cortes, as emendas individuais so atendidas por meio de recursos remanejados da Reserva de Contingncia e, tambm, pela reestimativa de receitas.
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LISTA DE SIGLAS
Codevasf Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Paraba DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem DNOCS Departamento Nacional de Obras contra as Secas Embratur Instituto Brasileiro do Turismo Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Indesp Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto PC do B Partido Comunista do Brasil PDT Partido Democrtico Trabalhista PFL Partido da Frente Liberal PHS Partido Humanista da Solidariedade PL Partido Liberal PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMN Partido da Mobilizao Nacional PPB Partido Progressista Brasileiro PPS Partido Popular Socialista Prona Partido da Reedificao da Ordem Nacional PSB Partido Socialista Brasileiro PSC Partido Social Cristo PSD Partido Social Democrtico PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PSL Partido Social Liberal PST Partido Social Trabalhista PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro PTN Partido Trabalhista Nacional PV Partido Verde Sudene Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
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ANEXO
Procedimentos Utilizados para a Reorganizao do Banco de Dados do Oramento Geral da Unio A fonte das informaes utilizadas neste artigo o banco de dados Execuo Oramentria da Unio, que a Assessoria de Oramento e Fiscalizao da Cmara, juntamente com o Centro de Informtica e Processamento de Dados do Senado Federal Prodasen, elabora e disponibiliza no site da Comisso Mista de Oramento e Fiscalizao. Esse banco de dados foi reorganizado para a finalidade especfica desta pesquisa, ou seja, a de distinguir nos valores consignados para a menor unidade de dotao oramentria (RUBRICA) a alocao de recursos realizada pelo Executivo e pelo Legislativo na Lei Oramentria Anual LOA e no oramento executado. Os dados contidos nos bancos originais permitem o acompanhamento das diferentes fases do processo oramentrio, a saber, o Projeto de Lei Oramentria PLO enviado pelo Executivo, as emendas aprovadas pelo Legislativo (EME), o projeto aprovado, os vetos presidenciais (VETOS), a LOA, conforme sancionada pelo presidente, e, finalmente, os montantes liquidados (LIQ), aps os remanejamentos, indisponibilidades e suplementaes, que alteram parcial ou totalmente o valor consignado a cada rubrica na LOA. A RUBRICA uma combinao nica das seguintes classificaes oramentrias: Unidade Oramentria UO, Funo, Programa, Subprograma, Projeto-Atividade, Subprojeto-Atividade. No banco que organizamos, distinguimos tambm as rubricas pela Natureza da Despesa (GND). Os bancos construdos para cada um dos anos considerados contm, em mdia, 15 mil registros, os quais correspondem combinao nica de rubricas e grupos de despesas (GND). O primeiro tratamento dispensado teve por objetivo assegurar a consistncia interna dos dados. Para tanto, tomamos, como referncia, os valores contidos no oramento aprovado (LOA). A consistncia requerida significou condicionar, do ponto de vista das emendas aprovadas (EME) pelo Congresso, a incorporao dessas existncia da dotao correspondente na LOA. Quando o valor da emenda excedeu o que constava da LOA, ele foi corrigido. O valor mximo admitido para as emendas do Congresso em uma determinada RUBRICA/GND igual ao valor da LOA. Assim, em nosso banco, o valor original das emendas
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(EME) foi revisado, formando uma nova varivel que chamamos de EMER. Note-se que poderamos ter adotado o procedimento inverso: corrigir a LOA com base nas informaes relativas s emendas. Se fosse essa a opo, elevaramos a participao inicial do Congresso no oramento aprovado, mas reduziramos sensivelmente sua participao nos valores executados, isso porque, em geral, emendas sem correspondncia na LOA no so executadas, ou seja, h fortes indicaes de que, de fato, se trata de erro nos registros. Houve um problema adicional a resolver nessa operao decorrente do fato de os dados para emendas, exceo feita a 1999, no contarem com o identificador do GND. Como a grande maioria das rubricas s conta com um GND, sua atribuio s emendas , nesses casos, uma operao trivial. Recorremos a rotinas (programas) para fazer a atribuio mecnica a partir de regras lgicas que buscam maximizar a correspondncia entre os dados e minimizar as correes necessrias. Em casos mais complexos, uma emenda precisou ser subdividida em mais de uma RUBRICA/GND. Sabemos que a maioria dos gastos definidos pelo Congresso se destina a investimentos, GND=4, mas precisvamos garantir que esse conhecimento estabelecido respeitasse a consistncia interna dos dados. Construmos, assim, bancos de dados paralelos e integrados para as emendas aprovadas pelo Legislativo a cada ano. Nesses bancos, a unidade de referncia no a RUBRICA/GND, mas sim a emenda, qual atribumos uma RUBRICA/GND. Cabe notar que uma RUBRICA/GND pode ser objeto de mais de uma emenda. Para 1996, o banco de emendas conta com 5.100 registros. H um acrscimo significativo de emendas nos trs anos seguintes, quando o banco de emendas passou a contar com uma mdia de 8.500 registros. Dispondo de dados consistentes sobre a dotao inicial aprovada (LOA) e sobre o valor dessas que pode ser atribudo s emendas (EME), pudemos deduzir, por mera subtrao, o valor da proposta enviada pelo Executivo que consta da LOA, isto , LOA-EMER=PLOR. PLOR a parte aprovada do Projeto de Lei Oramentria enviado pelo Executivo. Atribuindo ao Executivo a proposio de todas as dotaes que no so originrias de emendas, garantimos a consistncia interna dos dados no nvel de desagregao adequado anlise. Esse procedimento desconsidera as informaes contidas no banco original relativas ao projeto enviado inicialmente pelo Executivo (PLO). Isto , no compa-
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ramos o que o Executivo enviou com o que foi aprovado. Tomando a LOA como referncia, no temos como distinguir, no PLO, o que constitui erro dos cortes impostos pelo Legislativo. Trabalhamos, portanto, com uma decomposio do que foi aprovado na LOA, diferenciando as dotaes que se deveram iniciativa do Legislativo daquelas que podem ser creditadas proposta original do Executivo. Cabe notar ainda que a proposta do Executivo incorpora os gastos dos rgos que tm autonomia oramentria, como o Judicirio e o Legislativo. O banco de dados original acompanha as diversas modificaes por que passou o oramento ao longo do ano. As informaes relativas a cortes, remanejamentos e crditos adicionais foram resumidas e computadas em uma nica varivel, suplementaes (SUP). Isso foi feito, novamente, para cada RUBRICA/GND, de forma a obter o saldo dessas operaes, ou seja, a dotao autorizada (AUT). Assim, para cada unidade do banco, a regra seguida a de que LOA+SUP=AUT. Vale notar que o valor de SUP no necessariamente positivo. AUT pode ser obtido pela operao EME+PLO+SUP, dado que LOA=EMER+PLOR. Por ltimo, acompanhamos a execuo oramentria para cada RUBRICA/GND. Para garantir a consistncia dos dados, corrigimos esses valores de tal forma que eles no excedessem o valor autorizado. Feito isso, a varivel que indica o valor executado (LIQ) pde ser decomposta em trs partes, que formam toda e qualquer dotao com gastos autorizados. Como uma RUBRICA/GND pode contar com aportes dos trs diferentes momentos identificados, foi necessrio estabelecer a ordem em que gastos foram liquidados. Optamos por privilegiar a execuo das verbas consignadas pelo Congresso, isto , a execuo liquida primeiro os gastos de EME at seu limite mximo. Restando saldo a liquidar na RUBRICA/GND, passamos liquidao dos gastos propostos pelo Executivo, respeitado seu limite mximo. A operao foi repetida para os valores suplementados. Temos assim que LIQ=LIQEME+LIQPLO+LIQSUP, respeitadas as restries bvias de que possvel efetuar gastos sem autorizao, ou seja, sempre verdade que LIQEME<=EMER, LIQPLO<=PLOR, LIQSUP<=SUP. Garantimos, dessa forma, consistncia interna aos dados, evitando dupla contagem. Uma vez calculado o valor de LIQEME, pudemos retornar ao banco de emendas para distribuir os valores liquidados por cada emenda aprovada. Para os casos em que existia apenas uma emenda aprovada para
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uma RUBRICA/GND, a operao no acarretou problemas. Quando mais de uma emenda contribuiu para a dotao em uma RUBRICA/GND, calculamos a contribuio proporcional de cada uma delas para o valor total das emendas aprovadas naquela RUBRICA/GND e impusemos uma participao relativa anloga ao valor executado. Assim, se uma emenda contribuiu com 50% da dotao aprovada, atribumos a essa mesma emenda 50% dos valores executados. Esse procedimento visa a evitar a dupla contagem, garantindo que o total de valores executados no banco de emendas seja igual ao obtido na RUBRICA/GND. Cabe notar, para finalizar, que os dados por ns organizados de forma a garantir a consistncia interna no nvel mais desagregado possvel apresentam diferenas marginais dos dados apresentados de forma agregada por rgos, programas etc. nos diferentes sites do governo e do Legislativo.
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ABSTRACT The Budget Process and Legislative Behavior: Individual Amendments, Support for the Executive Branch, and Government Programs
The article challenges the contention that individual amendments are crucial for a system of exchanging favors with the Administration by members of Congress interested in distributive policies as a way of guaranteeing their reelection. By analyzing funds allocated through Congressional amendments, their distribution in different government programs, and roll-call votes in the Brazilian House of Representatives from 1996 to 2001, the authors show that: individual amendments are not prioritized either by Congress in the budgets approval or by the Administration in its implementation; there are no differences between the agenda dictated by the Administration and that of the legislators; and party affiliation explains both House floor votes and the implementation of individual amendments and is thus an explanatory variable in the Executive-Legislative relationship. Key words: budget; Executive Branch; Legislative behavior; budget amendments
RSUM Mcanismes Budgtaires et Comportement Lgislatif: Amendements Individuels, appui au Pouvoir Excutif et Programmes de Gouvernement
Dans cet article, on s'oppose la thse selon laquelle les amendements individuels sont fondamentaux pour un systme d'changes d'appui au gouvernement de la part de parlementaires aspirant des politiques distributives comme l'une des formes de garantir leur rlection. partir de l'analyse des ressources qui ont t attribues par la voie d'amendements parlementaires, de leur distribution dans les diffrents programmes gouvernementaux et du vote nominal la Chambre des Dputs entre 1996 et 2001, on montre ici que les amendements individuels ne sont pas privilgis par le pouvoir lgislatif lors du vote du budget, ni par le pouvoir excutif lors de son excution; il n'y a pas de diffrences entre un programme dict par l'excutif et le programme des lgislateurs; l'affiliation aux partis peut expliquer non seulement les votes la Chambre mais aussi l'excution des amendements individuels, ce qui en fait une variable-cl pour expliquer la relation Excutif-Lgislatif. Mots-cl: budget; pouvoir excutif; comportement lgislatif; amendements budgtaires
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Processo Oramentrio e Comportamento Legislativo: Emendas Individuais, Apoio ao Executivo e Programas de Governo*

Fernando Limongi Argelina Figueiredo

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nesses projetos simplesmente no executando as emendas propostas por eles (idem:274).

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EXECUO ORAMENTRIA E APOIO AO EXECUTIVO

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1996 50,4 44,6 38,5 45,2 32,7 32,0 23,1 19,1

1999 72,3 70,2 61,2 68,1 70,9 70,0 65,8 42,7

2001 82,3 79,5 76,3 79,1 71,2 64,0

77,0 59,1 88,4 91,3

44,6 41,5 50,4

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TAXA DE EXECUO DE EMENDAS

% DE VOTOS EM APOIO AO EXECUTIVO

TAXA DE EXECUO DE EMENDAS

% DE VOTOS EM APOIO AO EXECUTIVO

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EXECUO ORAMENTRIA E PREFERNCIAS POLTICAS

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38,6 12,1 7,8 6,8

42,6 17,3 7,6 6,8

32,3 16,1 6,6 5,0

37,6 13,0 7,6 6,5

72,1 61,6 69,3 67,9

64,5 60,5 54,0 57,6

38,7 51,2 63,4 25,0

66,6 59,3 67,8 61,6

6,4 6,0 5,4

4,7 2,9 4,5

5,6 4,4 3,9

6,2 5,6 5,1

74,1 64,6 56,6

55,7 25,5 56,2

24,4 18,0 43,0

65,6 57,4 54,7

3,8 2,7 1,2 1,4

5,3 2,1 0,4 0,6

5,5 4,0 2,6 1,4

4,2 2,9 1,4 1,4

0,0 68,1 33,1 33,3

0,0 32,1 13,1 47,0

0,2 17,8 10,4 18,6

0,1 54,9 25,8 31,0