Derecho

4 Ao 2 Semestre

Derecho Colectivo del Trabajo y Seguridad Social

Autor: Dr. Walter Bhler Profesor: Dr. Claudio Aquino

Educacin
A DISTANCIA

AUTORIDADES

Canciller Su Excelencia Reverendsima Mons. MARIO ANTONIO CARGNELLO Arzobispo de Salta

Rector Pbro. Lic. JORGE ANTONIO MANZARZ

Vice-Rectora Acadmica Mg. Dra. MARA ISABEL VIRGILI DE RODRGUEZ

Vice-Rectora Administrativa Mg. Lic. GRACIELA MARA PINAL DE CID

Secretaria General Dra. ADRIANA IBARGUREN

Indice general
Programa de la Asignatura .............................. 9 Bibliografa .................................................... 12 Condiciones para regularizar la materia ................................... 12 Caractersticas y objetivos de la asignatura ........................................... 12 Gua de Estudios .......................................... 17

2.1.7. Acto constitutivo del sindicato. Estatutos ..................................................... 59 2.1.8. Organos .............................................. 61 2.1.9. Derechos y Obligaciones de los afiliados ....................................................... 63 2.1.10. Renuncia ........................................... 63 2.1.11. Derecho disciplinario ......................... 64 2.1.12. Rgimen electoral. Tribunal. Convocatoria. Derecho de elegibilidad. Notificaciones. Acto eleccionario. Excepciones. .............................................. 64 2.1.13. Asociaciones gremiales meramente inscriptas .................................. 65 2.1.14. Asociaciones con personera gremial. Otorgamiento de personera .......... 66 2.1.15. Derechos y obligaciones. Prohibiciones. Facultades. .......................... 66 2.1.16. Encuadramiento Sindical ................... 66 2.1.17. Contralor administrativo de los sindicatos. ................................................... 67

UNIDAD I
1.1.1. Concepto de relaciones colectivas de trabajo ..................................................... 17 1.1.2. Comparacin con las relaciones individuales: conexidad y diferencias .......... 18 1.1.3. Derecho colectivo de trabajo. Nocin. Materias que comprende. .............. 21 1.1.4. Antecedentes histricos ...................... 25 1.1.5. Evolucin del Sindicalismo en la Argentina ..................................................... 27 1.1.6. Convenios internacionales .................. 31 1.1.7. Disposiciones constitucionales aplicables a las asociaciones gremiales ..... 32 1.1.8. Constitucin Provincial ........................ 32 1.1.9. Derechos gremiales de los empleados pblicos ..................................... 33 1.1.10. Rgimen legal de las asociaciones gremiales de trabajadores ........................... 39 1.1.11. Anlisis comparativo sobre las leyes 23.551, 22.105, 20.615 y 14.455 ................. 39 1.1.12. Diferencias con las asociaciones civiles .......................................................... 41

UNIDAD III
3.1.1. Federaciones. Ambito de actuacin. Excepciones. .............................................. 71 3.1.2. Derechos y facultades. Miembros. Autoridades. ................................................ 71 3.1.3. Secesin gremial. Fusin, disolucin y liquidaciones de los gremios .................... 72 3.1.4. Asociaciones de tercer grado o confederaciones. C.G.T. ............................. 75 3.2.1. Patrimonio Sindical. Exenciones. Ingresos sindicales. Recaudacin. Afiliados y no afiliados. Rgimen Contable y financiero. Aportes y contribuciones. Prohibiciones. Privilegios. ........................... 75 3.2.3. Responsabilidad civil, gremial y penal de los sindicatos ................................ 77 3.3.1. Garanta Sindical. Estabilidad. Concepto. Alcance ...................................... 79

UNIDAD II
2.1.1. Organizacin sindical. Distintos tipos. 45 2.1.2. Unidad y pluralidad .............................. 45 2.1.3. Organizacin horizontal, vertical y por empresa ................................................ 46 2.1.4. Personera gremial .............................. 50 2.1.5. Libertad Sindical. Fundamentos. Conceptos. Aspectos positivos y negativos. Limitaciones. Efectos. ................ 50 2.1.6. Convenios 87 y 98 O.I.T. .................... 55

UNIDAD IV
4.1.1. La negociacin colectiva. Nocin ........ 85 4.1.2. Diversas manifestaciones; convenio colectivo, acuerdo de empresa, reglamento interno, arbitraje voluntario. ....... 86 5

4.1.3. Prctica de la negociacin. Convenio 154 O.I.T. .................................... 86 4.1.4. El convenio colectivo de trabajo. Concepto, Naturaleza jurdica ..................... 89 4.1.5. Efectos socio-econmicos. ................. 90 4.2.1. Legislacin argentina sobre negociacin colectiva. ................................. 90 4.2.2. Representatividad de las partes en los convenios colectivos. ............................ 91 4.2.3. Ambito de aplicacin: material, personal y territorial. .................................... 91 4.2.4. Intervencin de la autoridad administrativa .............................................. 94 4.3.1. Negociacin del convenio ................... 94 4.3.2. Obligacin de negociar ........................ 94 4.3.3. Derecho de informacin. Contenido y requisitos ..................................................... 95 4.3.4. Publicidad y Registro .......................... 96 4.3.5. Validez y nulidad ................................. 96

6.1.2. Tipos de conflictos; laborales y sociales; individuales y colectivos; de derecho y de intereses; intersindicales, intrasindicales, interpatronales. ................. 123 6.2. La huelga .............................................. 125 DOCTRINA NACIONAL ............................. 140 6.3.1. Formas atpicas de la huelga ............ 148 DOCTRINA NACIONAL ............................. 151 LA HUELGA................................................ 153 DOCTRINA EUROPEA.............................. 153 6.4.1. Solucin de los conflictos colectivos . 159 6.4.2. Conciliacin ....................................... 159 6.4.3. Arbitraje ............................................. 160 6.4.4. Intervencin de la autoridad laboral ... 161

UNIDAD VII
7.1.1. Cogestin. Modos de colaboracin social ......................................................... 165 7.1.2. Doctrina social de la iglesia ............... 171

UNIDAD V
5.1.1. Vigencia de las clusulas sindicales y plazo del convenio. Efectos sobre los contratos individuales ................................ 101 5.2.1. Bolsas de Trabajo ............................. 108 5.2.2. Paritaria de interpretacin del convenio .................................................... 108 5.2.3. Homologacin del convenio. Requisitos ................................................. 110 5.2.4. Convenios de empleados pblicos ... 113 5.3.1. Prueba en juicio de la convencin ..... 114 5.3.2. Interpretacin y aplicacin ................. 114 5.3.3. Encuadramiento convencional .......... 115 5.3.4. Aplicacin del convenio a tareas distintas de las especficas del empleador 116 5.3.5. Sanciones por incumplimiento ........... 116 5.4.1. Extincin del Convenio ...................... 117

ARGENTINA: .............................................. 175 7.1.3. Derecho de consulta e informacin ... 178 7.2.1. Procedimiento administrativo en materia de derecho colectivo de trabajo. Poder de polica nacional o provincial sobre sindicatos, la negociacin y el conflicto ..................................................... 179 7.2.2. Facultades normativas del poder administrador: reglamentaciones y laudos arbitrales .................................................... 181 7.3.1. Infracciones en materia laboral. Inspecciones. Actas. Procedimiento ......... 183 7.4.1. Procedimiento de inspeccin y verificacin en materia de Seguridad Social. Fiscalizacin .................................. 193 SEGURIDAD .............................................. 197 SOCIAL ....................................................... 197

UNIDAD VIII UNIDAD VI

6.1.1. Conflicto colectivo. Medios de accin directa. ........................................... 123 8.1. Seguridad social; terminologa. Concepto. .................................................. 199 8.2. Contingencias sociales. Estados de necesidad. Riesgos, carga y contingencia .............................................. 206

8.3. Evolucin histrica del derecho de la seguridad social, cartas y declaraciones. Organizacin internacional ........................ 209 8.4. Fuentes del derecho de la seguridad social ......................................................... 214

11.7. Servicios de medicina y de higiene y seguridad profesionales ............................ 309 11.8. Proteccin al trabajador, seleccin y capacitacin ........................................... 316 11.9. Estadsticas y documentacin que deben llevar los empleadores. ................... 321

UNIDAD IX
9.1. Problemas econmicos de la seguridad social. Financiamiento. Tcnicas .................................................... 221 9.2. Cooperativismo .................................... 235 9.3. Organizacin administrativa de la seguridad social a nivel nacional y provincia. Entes pblicos y privados ......... 239

UNIDAD XII
OPCIN JUBILATORIA ............................. 327 No hay ningn apuro ................................... 327 I.- Con salario constante (que favorece la opcin de AFJP)........................................ 328 II.- Con salario creciente (2% de aumento por ao): .................................................... 328 SOBRE EL TRASPASO DE LA CAJA DE JUBILACIONES ................................. 329 LA REFORMA PREVISIONAL ................... 330 EL NEGOCIO DEL SIGLO ......................... 330

UNIDAD X
10.1. La enfermedad como contingencia protegida .................................................... 243 10.2. Sistemas de asistencia mdica .......... 245 10.3. Hospitalizacin. .................................. 247 10.4. La atencin primaria de salud ............. 250 10.5. Obras Sociales. Rgimen Legal. ........ 254 10.6. PRESTACIONES. Campo de aplicacin personal. Financiacin. Organismos de contralor ........................... 254 10.7. Rgimen para discapacitados ............ 276

UNIDAD XIII
ANTECEDENTES ...................................... 337 NATURALEZA TECNICA ........................... 338 NATURALEZA JURIDICA .......................... 338 Matrimonio celebrado en el extranjero: ....... 339 Personal de temporada: .............................. 339 2.- PRENATAL ............................................ 339

UNIDAD XI
11.1. Enfermedades y accidentes de trabajo ....................................................... 283 11.2. Fundamentos de la responsabilidad ... 286 11.3. Indemnizaciones, Incapacidad temporal, permanente, muerte. Tope indemnizatorio. Concurrencia con otras indemnizaciones........................................ 292 11.4.- Opcin por el derecho comn. Exclusin de acciones. Artculo 1113 del C. Civil. Ventajas, inconvenientes y actos configurativos de la opcin. ....................... 297 11.5. Exmenes preocupacionale ............... 298 11.6. Ley de higiene y Seguridad (ley 19587). Reglamentacin (Dto. 351/79) ............................................. 301

3.- ASIGNACION POR MATERNIDAD ..... 340 ANTIGEDAD ............................................ 340 SISTEMA DE FINANCIACION .................. 340 4.- CONTINGENCIAS SOCIALES CUBIERTAS ............................................. 341 5.- ASIGNACION POR NACIMIENTO DE HIJO .................................................... 342 6.- ASIGNACION POR ESPOSA .............. 343 7.- ASIGNACION POR HIJO ..................... 343 8.- ASIGNACION POR ESCOLARIDAD ... 344 9.- COMPLEMENTARIO DE VACACIONES .......................................... 345 FORMA DE PAGO ..................................... 345

10. ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL REGIMEN DE ASIGNACIONES FAMILIARES. ............................................ 346 11.- FINANCIACION DEL SISTEMA ......... 347

UNIDAD XIV
14.1. SEGURO COLECTIVO DE VIDA OBLIGATORIO ......................................... 351 14.2. DESEMPLEO. CONCEPTO E IMPORTANCIA ......................................... 353

Carrera: Abogaca Curso: 4 Ao Materia: Derecho Colectivo del Trabajo y Seguridad Social Profesor: Dr. Claudio Aquino Ao Acadmico: 2013 Programa de la Asignatura
UNIDAD I: ASOCIACIONES SINDICALES DE TRABAJADORES Derecho colectivo. Concepto. Contenido. Principios: subsidiariedad, libertad sindical, autonoma colectiva o autarqua sindical. Democracia sindical. Asociacin sindical de trabajadores: concepto, clasificacin, estatutos. Asociaciones simplemente inscriptas y con personera gremial. Unidad y pluralidad sindical. Derechos exclusivos de las asociaciones sindicales con personera gremial. Organizacin y funcionamiento. Patrimonio de las asociaciones sindicales. Representacin sindical en la empresa. Delegados de personal. Derecho de los trabajadores. Requisitos. Funciones del delegado. Obligaciones del empleador. Cantidad de delegados. Resera de puesto. Estabilidad gremial. Prescripcin. Controladores laborales. Prcticas desleales. Facultades de la autoridad de aplicacin. Conflictos sindicales. Asociaciones profesionales de empleadores. Proteccin de los representantes sindicales. Tutela sindical. Acciones por reinstalacin o por restablecimiento de las condiciones de trabajo. Balance social. Antecedentes. Regulacin de balance social en la ley 25.877.

UNIDAD II: NEGOCIACIN COLECTIVA. CONVENIOS COLECTIVOS Negociacin colectiva. Aspectos generales. Procedimiento de la negociacin colectiva. Las modificaciones introducidas por la ley 25.5877. Aspectos generales de la reforma. Deber de negociar de buena fe. El derecho a la informacin. Convenios colectivos. Definicin. Regulacin. Naturaleza jurdica. Objeto. Modalidades. mbito de aplicacin. Representacin del sector empleador. Homologacin. Procedimiento de homologacin. Registro y publicacin. Alcance, efectos y contenidos. mbito de negociacin colectiva. Vigencia del convenio colectivo. Entrada en vigencia y extincin del convenio colectivo. Ultra-actividad. Fomento de la negociacin colectiva. Articulacin y sucesin de convenios. Contenido de los convenios. Caractersticas de los convenios colectivos en la Argentina. Flexibilizacin en los convenios colectivos. Convenios de empresas en crisis. Comisiones paritarias.

UNIDAD III: CONFLICTOS COLECTIVOS DE TRABAJO. MEDIDAS DE ACCION DIRECTA Conflictos colectivos. Concepto. Clasificacin. Huelga y otras medidas de accin directa. Antecedentes. Concepto de huelga. Titularidad del derecho de huelga. Finalidad y consecuencias de la huelga. Ilegalidad de la huelga. Huelga en los servicios esencia9

les. Consideraciones preliminares. La regulacin legal en la Argentina. Antecedentes. La derogada ley 25.250. El decreto 843/200. Los servicios esenciales en la ley 25.877. Lockout. Medidas de accin directa irregulares. Conciliacin y arbitraje en conflictos laborales. Leyes 14.786 y 25.250.

UNIDAD IV: ACCIDENTES DEL TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES Accidentes y enfermedades del trabajo. Ley de riesgos del trabajo. Aspectos generales. Objetivos y personas comprendidas. Aseguradoras de Riesgos del Trabajo. Superintendencia de riesgos del trabajo. Financiamiento. Comisiones mdicas. Contingencias cubiertas. Accidentes del trabajo. Accidentes in itinere. Enfermedades profesionales. Contingencias excluidas. Prestaciones en dinero y en especie. Prestaciones dinerarias. Incapacidades. Fallecimiento. Prescripcin. Reclamo por el derecho civil. Modificaciones introducidas por los dec. 1278/2000 y 410/2001. La interpretacin judicial ACTUAL en materia de accidentes y enfermedades profesionales (NACIONAL Y PROVINCIA DE BUENOS AIRES). Prevencin. Las cuestiones constitucionales. Listado de enfermedades profesionales. Deber de seguridad.

UNIDAD V: ESTATUTOS ESPECIALES Concepto y enumeracin. Trabajadores de la construccin (ley 22.250). Servicio domstico (dec. Ley 326/56). Docentes particulares (Ley 13.047). Aeronavegantes (Dec. Ley 13.047). Mdicos, dentistas y farmacuticos (dec. Ley 22.212/45). Trabajo a domicilio (ley 12.713). Periodistas profesionales (ley 12.908). Encargados de casas de renta (ley 12.981). Viajantes de comercio (ley 14.546). Jugadores de ftbol (ley 20.160 y 24.622). Trabajo portuario (ley 21.429). Trabajo agrario (leyes 22.248 y 25.191 y Dec. 453/2001). Trabajo martimo. Trabajadores a bordo de buques de bandera Argentina (leyes 17.731 y 20.094).

UNIDAD VI: DERECHO ADMINISTRATIVO Y PROCESAL DEL TRABAJO Derecho administrativo del trabajo. El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Funciones del Ministerio de Trabajo: en el derecho individual y colectivo del trabajo. Procedimiento administrativo. Administracin del trabajo. Ley 25.877. a) Sistema Integral de inspeccin del Trabajo y de la Seguridad Social. B) Simplificacin y unificacin de inscripcin registral. C) Cooperativas de trabajo. Rgimen de sanciones por infracciones laborales. Derecho penal del trabajo. Servicio de conciliacin laboral obligatoria. Procedimiento judicial: en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires.

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UNIDAD VII: DERECHO INTERNACIONAL DEL TRABAJO La internalizacin del derecho del trabajo. La integracin regional en Amrica latina. Derecho internacional privado del trabajo. mbito de aplicacin. Lmites personales, temporales y espaciales. Inmunidad de jurisdiccin de los Estados extranjeros. Organizacin Internacional del Trabajo. Origen y concepto. Fines. Principios. Organizacin y funcionamiento. Decisiones de la OIT. Convenios y recomendaciones.

UNIDAD VIII: DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Definicin y sujetos. Diferencias con el derecho del trabajo. Encuadre jurdico. Evolucin histrica. Fuentes de la Seguridad Social. Principios de la Seguridad Social. Principios de la OIT sobre la seguridad social. Contingencias cubiertas. Contingencias biolgicas, patolgicas y sociales. Tipos de prestaciones. Cargas Sociales. Aportes y contribuciones. Rgimen simplificado para pequeos contribuyentes (monotributo). UNIDAD IX: SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES Evolucin histrica. Antecedentes. Las leyes 18.037 y 18.038. Rgimen de la ley 24.241. Funcionamiento del sistema integrado de jubilaciones y pensiones. Sujetos comprendidos. Contingencias cubiertas y prestaciones. Financiamiento. Disposiciones generales comunes del rgimen de reparto y el de capitalizacin. Requisitos para obtener la jubilacin. Pensiones directas. Reconocimiento de servicios. Pensin privada. Rgimen de reparto. Garanta estatal. Haber mximo. Movilidad. Compatibilidades. Prestaciones del rgimen de reparto. Prestacin bsica universal. Prestacin compensatoria. Prestacin adicional por permanencia. Retiro por invalidez. Pensin por fallecimiento. Prestacin por edad avanzada. Rgimen de capitalizacin. Alcance del rgimen de capitalizacin individual. Administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones. Afiliacin y traspaso. Cuenta de capitalizacin individual. Prestaciones que otorga el rgimen de capitalizacin. Aplicacin de las leyes 18.037 y 18.038 (24.241). El decreto 1306/2000 y 438/2001, Procedimiento ante el Anses y la Cmara Federal de la Seguridad Social.

UNIDAD X: SEGURO DE DESEMPLEO El desempleo en la Argentina. Emergencia ocupacional nacional. Programa Jefes y Jefas de hogar. Seguro de desempleo. Concepto y alcance. Requisitos para acceder al beneficio. Tramitacin. Tiempo y monto de la prestacin. Obligaciones de las partes. Suspensin de la prestacin. Extincin del beneficio. Prestaciones por desempleo para trabajadores del rgimen de la construccin.

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UNIDAD XI: ASIGNACIONES FAMILIARES Concepto y clasificacin. Leyes 24.714, res. 14/2002 y DNU 368/2004. Concepto de remuneracin para la ley 24.714. Obligaciones de los empleadores, trabajadores y beneficiarios. Financiamiento. Anlisis de cada una de las asignaciones. Beneficiarios del SIJP. Asignaciones de pago anual, de pago nico. Aspectos comunes. Asignacin por nacimiento, adopcin y matrimonio. Dec. 1382/2001.

UNIDAD XII: OBRAS SOCIALES: SEGURO DE DESEMPLEO Obras sociales. Antecedentes y concepto. Ley 23.660. mbito de aplicacin. Documentacin e inscripcin. Personas incluidas en calidad de beneficiarias. Extensin del beneficio. Administracin y financiamiento. Atribuciones de la Direccin Nacional de Obras Sociales. Acciones y recursos. Prestaciones obligatorias. Derecho de opcin del trabajador. Los Dec. 1305/00 y 377/01. Seguro de salud. Alcance y objetivos. Personas incluidas en el seguro. Administracin. Financiamiento. Registro nacional de prestadores. Infracciones y competencia.

Bibliografa
GRISOLIA, Julio A.: "Tratado de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Dos

Tomos, Dcima edicin. Ed. Lexis Nexis".

Condiciones para regularizar la materia

Las condiciones para regularizar la materia sern informadas por el docente a travs del foro de la materia, como asimismo en los "cuadros de regularidad" que se publicaran en la pgina.

Caractersticas y objetivos de la asignatura

Ya nos hemos incorporado al fascinante mundo del derecho laboral, pero an debemos ganar la aprobacin de una segunda parte -lo que slo lograremos con trabajo, trabajo, trabajo. Al formular la presentacin inicial de la materia corrimos un diario cualquiera como demostrativo de la cotidianeidad del derecho laboral. Pero la mayora de los temas que all aparecan: conflictos, situaciones sindicales, aspectos previsionales, planes de turismo, etc. no fueron desarrollados en la primer parte de la materia. Los veremos ahora, pues se trata, bien de problemas del derecho colectivo del trabajo (tambin llamado derecho sindical) o bien de temas del derecho de la seguridad social.

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En un grfico que presentamos al referirnos al Derecho Social mostrbamos como en el Derecho Individual el trabajador se enfrentaba solito frente al empresario, en todo caso slo acompaado por una proteccin legal. En cambio en el Derecho Colectivo acta bajo el amparo del grupo, el amparo gremial (etimolgicamente: grey, rebao), que reclama frente a uno o ms empleadores. El derecho sindical se presenta como una mesa de tres patas (cualquiera de ellas esencial para que se sostenga y para que configure la esencia de mesa):derecho de agremiarse, derecho de huelga y derecho de negociar colectivamente. Recordemos que tanto el Derecho Individual como el Colectivo integran el Derecho del Trabajo porque tienen un mismo sentido: el trabajador. En cambio el Derecho de la Seguridad Social tiene un sujeto ms amplio ya que es el ser humano cualquiera sea su situacin, toda persona es sujeto de la Seguridad Social: hombres, mujeres, nios, ancianos, discapacitados, an los seres por nacer.Tampoco importa su situacin laboral activo o pasivo, dependiente o autnomo, pobre o rico (puede dejar de serlo), etc. Lo que interesa es la proteccin del hombre contra las contingencias sociales (vejez, enfermedad, invalidez, muerte, cargas de familias, desempleo, etc.).

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DIAGRAMA DE CONTENIDO UNIDAD I

Relaciones Colectivas de Trabajo

Rgimen Legal de las Asociaciones gremiales de trabajadores

Concepto

Materias que comprende Comparacin con las relaciones individuales conexidad diferenciar

Anlisis comparativo de las leyes - 23.551 - 22.105 - 20.615 - 14.455

Diferencia con asociantes

Antecedentes

Histricos

Convenios Internacionales

Derechos gremiales de los empleados pblicos

Disposiciones Constitucionales

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Gua de Estudios UNIDAD I 1.1.1. Concepto de relaciones colectivas de trabajo

Expresa Gino Giugni, ex Ministro de Trabajo y Senador Italiano, en su magnfico trabajo de Derecho Sindical, que la Caracterstica especial de la organizacin de la vida productiva en la poca moderna es la existencia en el sustrato de la estructura social, de un conflicto de intereses permanente entre los trabajadores subordinados y los empresarios. Estos ltimos, al disponer de los medios de produccin y, por tanto, del poder de decisin sobre su organizacin y utilizacin, se encuentran, respecto de los trabajadores subordinados, en una posicin de supremaca, para cuya contencin y respuesta surge la organizacin sindical. El trabajador, dbil y econmicamente inferior como individuo aislado, se hace fuerte mediante la organizacin y se coloca en un pie de igualdad con los patronos y las organizaciones de stos, no slo ya jurdica sino tambin social y econmicamente (Krotoschin, Ernesto; Instituciones de Derecho del Trabajo, pg. 178). El socilogo norteamericano Seymour Martn Lipset, profesor de la Universidad de California, (El hombre poltico, Eudeba, pg. 387) se formula interrogantes sobre la convivencia entre sindicatos autoritarios y democracia en los siguientes trminos: La proposicin general segn la cual los sindicatos como muchas otras organizaciones internamente oligrquicas, ayudan a mantener la democracia poltica sigue teniendo validez.Tal como lo puntualiz Franz Neuman, estudioso de ciencias polticas norteamericano, entre otros, muchas asociaciones anteriormente dictatoriales actan en el sentido de proteger los intereses de sus miembros mediante la represin de la intromisin de otros grupos. Hasta el sindicato ms dictatorial constituye un mejor protector de los intereses econmicos de los obreros y de la democracia poltica de la dentro de la sociedad ms amplia, que su no existencia, siempre que el sindicato no constituya un arma al servicio del estado ni del empleador.... Ms adelante sostiene el profesor Lipset que La democracia institucionalizada en los gobiernos de asociaciones privadas no constituye una condicin necesaria de la democracia de la sociedad ms amplia, y, en realidad, pues debilitar, en ocasiones, el proceso democrtico de sta. Las diversas asociaciones secundarias independientes del estado, a las que Tocqueville consideraba como condiciones necesarias para la existencia de una nacin democrtica, eran en su poca, como lo son en la actualidad, principalmente oligarquas unipartidarias. A pesar de ello han facilitado la educacin y la oposicin polticas mediante la preparacin de nuevos dirigentes, la organizacin y comunicacin de sus opiniones, y la representacin de sus miembros ante otros grupos y ante el estado. ... Los empleadores saben bien que cuanto ms democrtico sea un sindicato -es decir, cuanto mayor sea la oposicin a los dirigentes superiores, ms cantidad de facciones y mayores cambios en su direccin se manifiesten, ste ser tanto menos responsable.

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1.1.2. Comparacin con las relaciones individuales: conexidad y diferencias

En el fantstico trabajo de Erich Fromm El Arte de Amar (Ed. Paidos pg. 91) seala el autor que La concentracin creciente de capital y el surgimiento de una poderosa burocracia administrativa corren parejas con el desarrollo del movimiento laboral. A travs de la sindicalizacin del trabajo, el trabajador individual no tiene que comerciar por y para s mismo, en el mercado laboral; pertenece a grandes sindicatos, dirigidos tambin por una poderosa burocracia que lo representa ante los colosos industriales. La iniciativa ha pasado, para bien o para mal, del individuo a la burocracia, tanto en lo que respecta al capital como al trabajo. Un nmero cada vez mayor de individuos deja de ser independiente...Y ms adelante agrega:El capitalismo moderno necesita hombres que cooperan mansamente y en gran nmero; que quieran consumir cada vez ms; y cuyos gustos estn estandarizados y puedan modificarse y anticiparse fcilmente. Necesita hombres que se sientan libres e independientes, no sometidos a ninguna autoridad, principio o conciencia moral.... Entre las relaciones individuales del trabajo y las relaciones colectivas se pueden establecer las siguientes conexiones y diferencias, teniendo en cuenta: sujeto, contenido, conflictos y finalidad: a) Por los sujetos: En la relacin individual son sujetos el trabajador y el empleador, sea este ltimo una persona individual o colectiva. En las relaciones colectivas, uno de los sujetos es siempre un grupo de trabajadores que acta como representante de una comunidad definida de intereses. El otro sujeto es generalmente una asociacin de empleadores, aunque puede ser tambin un solo empleador. b) Por su contenido: La relacin individual es esencialmente contractual. El empleador y, el trabajador han contrado obligaciones recprocas; este, de prestar servicios, y aqul, de renumerarlos. Las modalidades de ambas prestaciones podrn convenirse siempre que no afecten, en perjuicio del trabajador, normas superiores establecidas por la Constitucin, las leyes, las convenciones colectivas de trabajo, etc. Porque si bien el contrato sigue fundndose en la libre voluntad de las partes en cuanto a su nacimiento, la autonoma de la voluntad aparece totalmente disminuida en lo que toda a su contenido, en virtud de las prohibiciones y limitaciones establecidas en esas normas inderogables e irrenunciables. La relacin colectiva no importa prestaciones directas sino que consiste en una serie de compromisos y de medios, encaminados a la fijacin de las condiciones de trabajo. Las convenciones colectivas de trabajo, convenios colectivos de trabajo o contratos colectivos de trabajo, segn se los llame, no son estrictamente contratos de trabajo. Los
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obreros o empleados en unin no se obligan a trabajar. El convenio colectivo no constituye sino un marco dentro del cual han de pasar los contratos individuales celebrados o que se celebren entre patrones y trabajadores por l vinculados. Las obligaciones que el convenio colectivo hace nacer comienzan cuando los representados estn vinculados por un contrato de trabajo o desde que lo celebren. Como expone UNSAIN, es un acuerdo que nadie se obliga a trabajar ni hacer trabajar. c) Por sus conflictos: El conflicto que puede suscitarse en la relacin individual tiene en vista la tutela de un inters concreto del individuo, segn la expresin de JAEGER; hay cuestiones jurdicas a resolver, pues se trata de aplicar una norma existente. Cuando el conflicto no se soluciona entre las partes, interviene el rgano que la ley ha establecido para decidirlo -en regmenes como el nuestro, un juez- queda resuelto por la sentencia que slo tiene efecto entre las partes. No obsta el objeto del conflicto individual el hecho de que sean varios los trabajadores que acten contempornea o conjuntamente contra el mismo patrn; en tal caso, expresa JAEGER, habr un proceso acumulativo en cuanto al juez se le pide la tutela del inters concreto de los individuos singulares, cuya eventual coincidencia tiene un valor solamente relativo. La esencia de la cuestin no vara por el nmero de sujetos que la promuevan. En el conflicto colectivo estn en juego los intereses abstractos de categora, tambin segn la expresin de JAEGER, o dicho de otro modo, los intereses de la profesin o de la actividad, hay principal y esencialmente intereses econmicos a satisfacer, pues el conflicto reside en el hecho de que una de las partes persigue modificar el derecho vigente o crear uno nuevo. Tanto el convenio colectivo de trabajo, es decir, el instrumento de composicin pacfica del conflicto, como la decisin que recaiga dictada por el organismo designado para solucionarlo cuando no media solucin pacfica, tienen eficacia para toda la categora profesional comprendida. d) Por su finalidad: La finalidad de la relacin individual es un intercambio econmico de trabajo por salario. La finalidad de las relaciones colectivas es esencialmente normativa.

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Actividad N 1
1) Analice las expresiones De Gino Giugni, Seymour Martn Lipset y Erich Fromm y conteste: - Qu ideas comunes relacionan a estos autores? - Qu opina usted de tales expresiones? 2) Elabore un cuadro comparativo respecto a las relaciones individuales y colectivas del trabajo.

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1.1.3. Derecho colectivo de trabajo. Nocin. Materias que comprende.

Hemos visto que el derecho individual del Trabajo estudia la normativa reguladora de las relaciones laborales individuales existentes entre empresarios y trabajadores, individualmente considerados. El Derecho Colectivo del Trabajo -tambin llamado Derecho Sindical- se ocupa de las relaciones laborales colectivas. Dice Sala Franco que el estudio de las relaciones colectivas comprende dos tipos de problemas: De una parte los problemas de organizacin obrera y patronal. En ese sentido, la libertad sindical y sus manifestaciones, el asociacionismo empresarial, la representacin de los trabajadores en la empresa y el derecho de reunin o de asamblea de estos ltimos. De otra parte, los problemas de accin colectiva obrera y patronal. En este sentido, la participacin institucional empresarial y extraempresarial, la negociacin colectiva, la huelga, el cierre patronal y los denominados procedimientos pacficos de solucin de conflictos colectivos laborales, tales como la conciliacin la mediacin y el arbitraje. Gino Giugni define al Derecho Sindical como el conjunto de normas instrumentales, dictadas por el estado, o por las propias organizaciones sindicales, y que regulan la actividad autnoma de produccin jurdica relativa a las relaciones laborales. Dicha actividad toma principalmente como punto de referencia a las asociaciones sindicales, aunque, como veremos ms adelante, no de forma exclusiva (Diritto Sindacale, 1980, Bari, pg. 23). Pero en trminos globales podemos decir que el Derecho Colectivo del Trabajo se asienta sobre un trpode, en el que como tal, la ausencia de una de sus patas le hace perder su esencia y su equilibrio. Tal trpode se constituye con: a) el derecho de sindicalizacin; b) derecho de negociacin y c) derecho al conflicto (huelga). DERECHO COLECTIVO DEL TRABAJO

NEGOCIACIN SINDICALIZACIN HUELGA

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Una caracterstica esencial del Derecho Sindical reside en que la efectividad de las normas en materia sindical es muy baja y la inaplicacin muy frecuente. Consideraciones de oportunidad conducen en ocasiones a ello. La tendencia del Derecho Sindical a desarrollarse por medios extranormativos es notable. As, por ejemplo, accionar de lucha sindical que en rigor son ilegtimas, acaban con frecuencia por no ser perseguidas, siendo en este sentido anlogo el Derecho Sindical al Derecho Internacional Pblico. (Gino Giugni, citado por T. Sala Franco en Derecho. Sindical, pg. 18). Los griegos conocieron las asociaciones profesionales, a las cuales despreciaban, porque toda la economa de su pueblo descansaba sobre el trabajo de los esclavos. Las denominaban hetairidas o hetairias y se hallaban integradas por artesanos libres, esclavos manumitidos y extranjeros incorporados a la ciudad. En Roma, segn Pez, encontramos dos categoras de grupos orgnicos: las Societas, grupo personal yuxtaposicin de individualidades contratantes, que se destruan por la desaparicin de los adherentes, y los collegium de corpus o de sodalitas, cuyos integrantes pasaban y se sucedan sin que la existencia fuera afectada. Su composicin poda alterarse, respecto de su gobierno, pero no por eso su vida jurdica se modificaba. Durante los primeros tiempos eran libres y hasta protegidos por el Estado, con la sola condicin de que sus estatutos se ajustarn a las prescripciones legales y sus fines no contravinieran el orden pblico, segn lo dispona la ley de las XII Tablas. En la poca clsica los collegium se distinguan por dos caractersticas fundamentales: no tenan monopolio y no resultaban de existencia obligatoria. Edad media. Con la cada del Imperio Romano y la invasin de los brbaros (Siglo V) la sociedad antigua cambi completamente su estructura. Los collegum y las corporas, como el propio Estado desaparecieron. La organizacin interna de la ciudad dependa cada vez ms de las condiciones de trabajo. As naci el famoso sistema de los gremios, corporaciones y guildas, cuyos fines, prcticamente, fueron los propios de la ciudad, muchas de las cuales estuvieron gobernadas por instituciones. El Estado dise de este modo como desintegrado. Ya no era un todo como en la Antigedad, sino un conjunto de partes semi-independientes. No haba ms autoridad central. Pareca una yuxtaposicin de estados ya que el Estado de la Edad Media se caracteriz por la atomizacin del poder pblico. La corporacin medieval. La corporacin medieval, de la que se pretende hacer derivar el sindicato moderno, no obstante su composicin tripartita, ms que una organizacin de trabajadores era una asociacin patronal obligatoria; bien que para los artesanos del mismo oficio.El obrero queda al margen de la corporacin;es una pasante que, mientras no reviste otra calidad que la del aprendiz y oficial, no toma parte en el gobierno de ella.
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Adems de los maestros la integraban los oficiales y aprendices. El trabajo se realizaba en el taller por maestros y oficiales con la ayuda de lo aprendices adelantados. Los reglamentos determinaban minuciosamente las condiciones y duracin del aprendizaje. El maestro tena la obligacin de ensear a sus aprendices el oficio; stos coman en su mesa, dorman en su casa y no solamente reciban sueldo, sino que an pagaban sus padres una renta al maestro. Contra el pago de un impuesto eran matriculados en el registro de la corporacin. Al terminar el largo aprendizaje -generalmente de 7 o ms aos- el aprendiz se convertas en oficial o compaero; era matriculado nuevamente, previo pago de otros impuestos y entonces, buscaba trabajo en casa de un maestro, situacin que duraba de 3 a 5 aos, no pudiendo abandonar la ciudad para contratarse en otro sitio, porque ello significaba volver a realizar un nuevo aprendizaje. Terminada su pasanta renda examen ante un jurado de maestros para obtener una carta de maestra y entonces, una vez lograda, era cuando entraba verdaderamente en la corporacin. La corporacin medieval, que tuvo inicialmente por finalidad principal reglamentar el trabajo, pas a constituir -como ocurri en Francia e Italia- un monopolio econmico en la regulacin del mercado local y la reserva de atributos y beneficios, exclusivamente para sus integrantes, terminando por implantar, por un lado, verdaderas dinastas familiares en el orden econmico- profesional, y por otro, una odiosa tirana contra oficiales y aprendices. Como reaccin contra sus excesos, especialmente en las trabas impuestas contra la libertad del trabajo, los oficiales se organizaron secretamente en las famosas compagnonages, asociaciones que llevaron el nombre de logias y formaron una masonera obrera. Estas entidades fueron prohibidas bien pronto por el Estado y perseguidas por ste y por las corporaciones. Dice Renard que fuera de ello, hay ntima relacin entre los procedimientos esenciales de la compagnonages y los que usan los sindicatos modernos, porque en uno y otro se encuentra el esfuerzo constante para apoderarse del reclutamiento de la mano de obra, aunque aquellas organizaciones se apoderaron del hombre entero en cuerpo y alma.

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Actividad N 2

1) Elabore un concepto de Derecho Colectivo de Trabajo. 2) Explique la trpode esencial sobre el que se asienta el derecho colectivo del trabajo. 3) Desarrolle un cuadro comparativo sobre los antecedentes de este derecho (En Grecia, Roma y la Edad Media).

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1.1.4. Antecedentes histricos

Seala el maestro mexicano De la Cueva (Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo, pg. 12) que el Sindicalismo y el Derecho del Trabajo tuvieron que romper el embrujo del pensamiento individualista y liberal, registrando uno de los episodios ms dramticos de la historia, por su profundo sentido de reivindicacin de los valores humanos, en una lucha por la liberacin y dignificacin del trabajo. Existe coincidencia entre los autores en marcar tres etapas bien definidas: una primera poca de represin, luego de tolerancia y finalmente de proteccin. A estas distintas pocas Guillermo Lpez (Derecho de las Asociaciones Profesionales, ed. La Ley, 1974, pg. 14) agrega dentro de la etapa de proteccin su culminacin con el proceso de Constitucionalizacin de los Derechos Sociales, a lo que nosotros adicionamos el proceso de reconocimiento internacional de los derechos sindicales. a) Etapa de represin: En general los autores coinciden en ubicar su nacimiento en Francia con el edicto del Ministro Turgot en 1776 y la ley Le Chapellier de 1791, que disolvieron las corporaciones y prohibieron la constitucin de toda clase de asociaciones o coaliciones. En realidad estas normas no estaban dirigidas a prohibir los sindicatos tal como los entendemos ahora, sino a desterrar aquellos organismos corporativos medievales que ejercan un monopolio absoluto de las actividades de las ciudades. En la exposicin de motivos de la Ley de Chapellier se expresa que Debe, sin duda, permitirse a los ciudadanos de un mismo oficio o profesin celebrar asambleas, pero no se les debe permitir que el objetivo de esas asambleas sea la defensa de sus pretendidos intereses comunes; no existen corporaciones en el Estado, y no hay ms inters que el particular de cada individuo y el general; no puede permitirse a nadie que inspire a los ciudadanos la creencia en un inters intermedio que separe a los hombres de la cosa pblica por un espritu de corporacin. En su artculo 1, estableca que: siendo una de las bases de la Constitucin francesa la desaparicin de todas las especies de corporaciones de un mismo estado y profesin, que prohibido restablecerlas de hecho bajo cualquier pretexto y forma. El cdigo penal de 1810 condenara a la vez a las coaliciones de empresarios (art. 414) y a las coaliciones de trabajadores (art. 415). Segn seala Sala Franco (ob. cit. pg. 36) en Alemania las organizaciones profesionales de empresarios y sobre todo de trabajadores venan prohibidas en todos los Estados Alemanes (Prusia 1794, Hannover 1847, Wurtemberg 1836), considerando sus actividades como un atentado inadmisible al libre desarrollo de la personalidad, especialmente en materia econmica.Tambin en la Italia anterior a la unificacin los artculos 414 y 415 del Cdigo penal francs pasaron a la mayor parte de los Cdigos penales. En Inglaterra las Combinations Acts de 1799 y 1800 aplicaban el concepto de conspiracin a las asociaciones obreras. Tambin la jurisprudencia norteamericana de los primeros tiempos recept ese criterio hasta que en 1842 la Corte Suprema de Massachusets declar que no poda considerarse ilegal el hecho de que los trabajadores

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se afiliaren a una sociedad, con vistas a obtener la adhesin de todas las personas ocupadas en el mismo oficio. b) Etapa de tolerancia Gran Bretaa fue el primer pas que derog las leyes penales sobre coaliciones en el ao 1824. El 25 de mayo de 1864 en Francia se suprime el delito de coalicin pero no se lo consagra como un derecho. Ese mismo ao se crear el primer sindicato legal francs: el de los zapateros de Pars. En Alemania se levanta la prohibicin con la Ordenanza industrial prusiana del 21 de junio de 1869 (Gewerbeordnung). En Italia la prohibicin se levantara en 1891 con la entrada en vigor del nuevo Cdigo Penal italiano (Cdigo Zanardelli). c) Etapa de proteccin o del reconocimiento jurdico: Segn recuerda Guillermo Lpez, en Inglaterra se dicta, en 1871, la Trade Unin Act., en virtud de la cual los sindicatos quedaban legalmente reconocidos y protegidos; pero por otra ley promulgada en el mismo ao se imponan sanciones por organizar piquetes y otras actividades en relacin con las huelgas. Sucesivas agitaciones sindicales determinaron que esta fuera sustituida, en 1875, por la ley sobre Conspiracin y Proteccin de la propiedad, en la que se dispona que ningn acto cometido por un grupo de trabajadores, para fomentar un conflicto de trabajo deba ser sancionado, a menos que se tratase de un acto juzgado criminal al ser cometido por un individuo. En Francia se reconoce la libertad sindical cuando sube al poder el partido republicano que promulga la ley Waldeck-Rousseau, en 1884, que deroga la ley Le Chapellier. Pero en la misma poca, la Constitucin del 24 de junio de 1893, estableca (art. 13) que el ejercicio de los derechos del ciudadano se suspende... 3) por el estado de domstico asalariado, sujeto al servicio de la persona o de la casa. Recin en 1910 se autoriza la creacin de Confederaciones sindicales. En Alemania se formula el reconocimiento jurdico de los sindicatos como consecuencia de la necesidad de integrarlos al esfuerzo blico desencadenado en la primera guerra mundial mediante leyes que se dictan en 1916 y 1918. En Italia el reconocimiento recin se produce en 1922, pero por poco tiempo ya que el rgimen fascista suprime la libertad sindical y convierte a los sindicatos en instituciones de derecho pblico de carcter corporativo.

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d) Etapa de Constitucionalizacin Los autores europeos sealan que el Constitucionalismo social se inicia con la constitucin alemana de Weimar de 1919, pero lo cierto es que ese mrito corresponde a los latinoamericanos, por intermedio de la Constitucin Mexicana de Queretaro que fue sancionada en 1917. En la Constitucin de Weimar se reconoci expresamente el principio de libertad sindical: la libertad de coalicin para defensa y mejora de las condiciones de trabajo y de la vida econmica est garantizada para todas y cada una de las profesiones. Todos los acuerdos y disposiciones tendientes a limitar o trabar esta actividad son ilcitas. La constitucin alemana fue seguida por la Constitucin de la Repblica Espaola de 1931; al de la cuarta Repblica de Francia de 1946 y luego de 1958, Italia y Bulgaria en 1947, etc. En Amrica Latina luego de la Constitucin Mexicana siguieron la de Chile en 1925, Per en 1933, Uruguay en 1932, Brasil en 1934, Colombia en 1945, Argentina en 1949, etc. hasta que la totalidad de las naciones latinoamericanas incorpor la proteccin de los derechos sindicales a sus textos constitucionales. Decamos ms arriba que entendemos que tambin debe diferenciarse una etapa que comienza en este siglo donde se internacionaliza la voluntad de proteger el trabajo, y particularmente a la libertad sindical. Un primer reconocimiento en ese sentido debe realizarse hacia la doctrina social de la Iglesia que mantiene una sucesin ininterrumpida de encclicas papales a partir de aquel documento funcional de la doctrina en 1891, con la Rerum Novarum de Len XIII. Pero dentro del Derecho Internacional es en la propia Constitucin de la O.I.T., en 1919, donde encontramos la afirmacin del principio de libre sindicacin. Esta Organizacin vuelca en forma expresa este principio en el convenio N 87 sobre libertad sindical y proteccin del derecho de sindicacin y el N 98 sobre derecho de organizacin y negociacin colectiva, que analizamos detalladamente al desarrollar la unidad 2. En el punto 1.2.2. de esta unidad analizamos otros convenios internacionales de relevancia en nuestra materia.

1.1.5. Evolucin del Sindicalismo en la Argentina

En Crdoba, hacia 1603, existan ya las corporaciones. Posteriormente, en 1790 el Virrey Vrtiz ordena agremiarse a todos los artesanos de la ciudad en un plazo de 30 das. Con motivo de un conflicto del gremio de zapateros que excluye a los pardos, negros, el sndico de la Real Audiencia, don Cornelio Saavedra fulmina todo tipo de asociacin, por contrariar las ideas liberales (que dieron nacimiento a la Rev. de Mayo). Mariano Moreno se pronuncia en el mismo sentido en pro de la libertad de comercio.

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En 1812, la Asamblea resuelve la supresin de toda asociacin y establece sanciones penales. Consecuencia de un moderado proceso de industrializacin del pas, se agrupan los obreros con fines de ayuda mutua; en 1871 cobran auge los principios liberales. En 1904 el Dr. Vialet Mass elabora un informe sobre el estado de las clases obreras en el interior del pas; incluso da cuenta de la situacin feudal existente en Salta. Esto provocara que Joaqun V. Gonzlez proyectara un Cdigo del Trabajo que no lleg a sancionarse. En 1904 el Dr. Vialet Mass elabora un informe sobre el estado de las clases obreras en el interior del pas que dio lugar a que, en aquel entonces ministro J.V. Gonzlez proyectara un Cdigo de Trabajo que no lleg a sancionarse. En 1912 se dicta la Ley de Residencia por la cual el gobierno puede expulsar a los extranjeros que, segn su criterio, atentan contra la seguridad pblica. La mayora de los sindicalistas eran de extraccin europea. En 1890 la poblacin obrera participa en la revolucin de ese ao contra el gobierno del cordobs Jurez Celman; surge la UCR con Leandro Alem. Hasta entonces se haba producido la accin de asociaciones socialistas que se manifestaban a travs de 2 peridicos: El Vort Wart y la accin del Crculo Socialista Argentino. En este ao se produjo una gravsima crisis econmica con numerosos desempleados; ya se haba formado un proletariado urbano nucleado fundamentalmente en los frigorficos y con la actividad de los ferrocarriles. Tambin en este ao se funda la 1er. Federacin Obrera de la Repblica Argentina (FORA) impregnada de espritu clasista: propugnaba la lucha de clases y la abolicin de la propiedad privada. Esta Federacin realiz 2 congresos, de corte poltico y no tanto social. En 1901 se funda la Federacin Obrera Argentina (FAO) que tambin propugna las ideas del comunismo anrquico o del anarco-sindicalismo; es la poca en que se produce el asesinato de Ramn Falcn por un anarquista. Aos ms adelante se producira la llamada semana trgica como consecuencia de la represin a las revueltas obreras en contra de la fbrica TAMET. Estas dos centrales, la FORA y la FOA se unifican en el ao 1930 produciendo la revolucin del 6 de setiembre dando nacimiento a la CGT. Tambin anteriormente se haba formado otra asociacin que se mantuvo aparte, la Unin de Trabajadores Argentinos (UTA) y que desaparece en el ao 1946 aproximadamente y la Federacin de Obreros Catlicos, de poca relevancia por el escaso nmero de afiliados. Las primeras leyes sindicales son dictadas bajo la influencia del entonces Coronel Pern, como integrante del gobierno militar que asumi el poder en junio de 1943. Poco tiempo despus, el 20 de julio de 1943, se dicta el decreto 2669/43. Como datos originales podemos sealar que aquella norma regulaba tanto las asociaciones de trabajadores como de patrones y que introduce una caracterstica predominante del rgimen sindical

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argentino: la personera gremial.Tambin estableca el empleo del label o marca sindical para distinguir los objetivos de fbrica o comercio elaborados o distribuidos con participacin del trabajo de sus asociados. El mismo gobierno dicta dos aos despus, el 2 de octubre de 1945, el decreto/ley 23.852/45 que rigi hasta la cada del peronismo, en 1955. Ya en ese entonces Unsain formulaba un comentario crtico a la ley (Sntesis del rgimen legal de las asociaciones profesionales, DT, 1945-529) sealando que los sindicatos con personera gremial concentraban todo el poder sindical. Esta ley permita en forma expresa la participacin de los gremios en actividades polticas, impona a los empleadores el carcter de agente de retencin de los aportes, e introdujo las sanciones a las prcticas desleales inspiradas en la ley Wagner sancionada diez aos antes en los EEUU. En 1952 se sancion la ley 14.295 que regulaba las asociaciones patronales, bajo un esquema similar a la ley sindical. Inclusive permita el cobro compulsivo de las cotizaciones aunque no fueran empresas afiliadas. Esta ley fue derogada en 1955 (dto. 7760/55) y nunca ms se regul el funcionamiento de las asociaciones de empleadores. Las leyes sindicales que se dictaron con posterioridad son analizadas en el punto 1.3.2.

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Actividad N 3
1) Elabore un cuadro sinptico sobre los antecedentes histricos. De Represin Antecedentes Histricos Etapas De Tolerancia De Reconocimiento Poltico

2) Seale los puntos ms sobresalientes en la evolucin del sindicalismo en la Argentina.

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1.1.6. Convenios internacionales

En la Declaracin Universal de los Derechos Humanos que fuera aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, se establece (art. 23 para. IV) que toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses. En el mismo ao la IX Conferencia Internacional Americana Americanos (OEA -Carta de Bogot) sanciona la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Carta Internacional Americana de Garantas Sociales. En los dos primeros instrumentos se hacen referencias tangenciales a nuestra materia, pero en la Carta de Garantas Sociales se establece: a) el derecho a constituir sindicatos; b) a formar federaciones; c) a celebrar convenios colectivos; d) a no ser disueltos por va administrativa; e) al derecho de huelga y f) al derecho al fuero sindical. El 16 de diciembre de 1966 se sanciona el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas donde se formula una declaracin mediante el cual los Estados signatarios se comprometen a garantizar el derecho de toda persona a fundar sindicatos y afiliarse al de su eleccin, con sujecin nicamente a los estatutos de la organizacin correspondiente, para proteger y promover sus intereses econmicos y sociales..., ... el derecho de los sindicatos a formar federaciones o confederaciones nacionales y el de stas a fundar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas, el derecho de huelga, etc. En 1979 se celebra en San Jos de Costa Rica una Asamblea Extraordinaria de la OEA que dicta el Pacto conocido por el mismo nombre de la ciudad, aunque tcnicamente se identifica como Convencin Americana de Derechos Humanos donde se proclama que: todas las personas tienen el derecho a asociarse libremente con fines ideolgicos, religiosos, polticos, econmicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra ndole (art. 16). Sin perjuicio de los importantes antecedentes citados en materia de convenios internacionales, no cabe duda que el mbito natural y reconocido en el que se han producido las normas laborales internacionales de mayor importancia ha sido en el seno de la Organizacin Internacional del Trabajo (O.I.T.), a partir de su misma Constitucin, de la Declaracin de Filadelfia y de los Convenios Nros. 11, 87, 98, 110, 151 y 154; entre otros Convenios y Recomendaciones emanados de ese organismo y referidos al tema de la libertad sindical, que desarrollaremos ms adelante.

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1.1.7. Disposiciones constitucionales aplicables a las asociaciones gremiales

La Constitucin de 1853 obviamente no hizo mencin alguna al tema sindical, porque en aquella poca no se admita derecho gremial alguno. La reforma de 1949 si se formula bajo los nuevos aires de un gobierno que basaba en el movimiento obrero su apoyatura poltica. As en el artculo 37 apartado I, se formula un detallado declogo de los derechos del trabajador. A pesar de la gravitacin de los aspectos gremiales slo son mencionados en el ltimo item de ese declogo que reza: 10.- Derecho a la defensa de los intereses profesionales. El derecho a agremiarse libremente y de participar en otras actividades lcitas tendientes a la defensa de los intereses profesionales, constituyen atribuciones esenciales de los trabajadores, que la sociedad debe respetar y proteger, asegurando su libre ejercicio y reprimiendo todo acto que pueda dificultarlo o impedirlo. Llamativamente en esta reforma constitucional no se hace mencin al derecho de huelga ni a la concertacin de convenios colectivos. La reforma de 1949 fue derogada por bando militar de la llamada Revolucin Libertadora, que convoc a una nueva reforma constitucional que en 1957 slo logr tratar un artculo, luego conocido como el catorce bis. Ya hemos expresado que de los tres prrafos que componen el artculo uno slo tiene carcter operativo, precisamente el referido a los derechos gremiales, ya que su redaccin es categrica: Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliacin y al arbitraje; el derecho de huelga.... Aunque luego contina con menos fuerza: ...Los representantes gremiales gozarn de las garantas necesarias para el cumplimiento de su gestin sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo.

1.1.8. Constitucin Provincial

Como es sabido la legislacin de fondo requiere tanto al derecho individual como colectivo del trabajo es materia reservada al Congreso de la Nacin (cfr. arts. 14 bis, 75 inc. 12 y 126 de la Constitucin Nacional). Sin embargo la Constitucin de la Provincia ha incursionado en estos temas, en algn caso dentro de sus propias atribuciones y otras fuera de ella. En el artculo 64 de la Constitucin Provincial se establece derechos gremiales para los empleados pblicos provinciales que entendemos como facultad concurrente con la Nacin. Sobre estos derechos realizamos un anlisis detallado en el punto siguiente. En el artculo 43 se formula una enumeracin de los derechos de los trabajadores, dentro de los cuales se menciona el derecho a la defensa de los intereses profesionales. En el artculo 45 se establecen derechos para los representantes gremiales y para las entidades sindicales. Siguiendo una norma ya universal se prohibe la discriminacin a cualquier trabajador o dirigente sindical por su actividad gremial. Por otra parte, la Provincia reconoce jurdicamente a los gremios para el ejercicio de los derechos que les

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competen, sin embargo recientemente un dictamen del Fiscal de Estado Dr. Armando Isasmendi resolvi que la ley sindical era inaplicable en el mbito pblico provincial, consiguientemente se le negaba todo tipo de derecho a los dirigentes gremiales, en especial los referidos a la estabilidad en sus funciones (caso Rojo, Miguel vs. Direccin de Rentas). Tambin siguiendo con recomendaciones internacionales la Carta Provincial prohibe la intervencin de los sindicatos la clausura de sus locales o el bloqueo de sus fondos sino por orden de Juez competente.

1.1.9. Derechos gremiales de los empleados pblicos

I.- Antecedentes

En la 9 Sesin de la Convencin Constituyente Saltea, celebrada el da 27 de mayo de 1986, qued aprobado el artculo 64 bajo la denominacin de Derecho de Agremiacin y con el siguiente texto: Se garantiza a los Agentes Pblicos el derecho de agremiarse libremente en Sindicatos que pueden: 1) Concertar Convenios de Trabajo; 2) Recurrir a la Conciliacin y al arbitraje; 3) Ejercer el derecho de huelga, conforme a la reglamentacin que asegure el mantenimiento de los servicios pblicos esenciales. Este artculo tuvo origen en el texto propuesto por el Bloque Justicialista ante la Comisin de Derechos Sociales y se enrola en las ms modernas concepciones sobre el rol de los Empleados Pblicos frente a la Administracin. Por lo pronto es la primera norma jurdica argentina que reconoce en forma expresa a los agentes pblicos los derechos de agremiarse, de concertar convenios colectivos y de recurrir a la huelga. A pesar de lo novedoso de la norma, tiene un fuerte respaldo en la legislacin comparada, la doctrina y especialmente en la disociacin existente entre norma y realidad, esto es en el paradjico ejercicio de tales derechos an sin legislacin que los reconozca. El tema es de tal actualidad que slo en el ao 1986 ha sido tema expreso del IX Congreso Nacional de Derecho de Trabajo y Seguridad Social, celebrado en Mar del Plata en el mes de mayo (La Negociacin Colectiva en el Sector Pblico), de las XII Jornadas de Derecho del Trabajo celebradas en Necochea en el mes de noviembre (Rgimen Jurdico Laboral de los Empleados Pblicos) y del IX Congreso Internacional de Relaciones Laborales, celebrado en Hamburgo en el mes de setiembre (Conflicto y Colaboracin en el Sector Pblico). Como seala el catedrtico madrileo Toms Sala Franco (La Libertad Sindical y los Empleados Pblicos. Universidad de Sevilla. 1972. Pg. 17), la posibilidad de constatar dentro del empleo pblico el fenmeno de la colectivizacin de los intereses profesionales (Sindicalismo, Negociacin, Huelga), puede dar pie para repensar y someter a crtica las actuaciones fundamentales sobre las que hoy se construye la estructura jurdico-laboral de la funcin pblica.

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II.- Precisiones

Antes de avanzar en el anlisis de los derechos especficos consagrados en esta norma, conviene efectuar algunas precisiones sobre su contenido. En primer lugar los destinatarios de la norma son los Agentes Pblicos, quienes -de acuerdo al resto del artculo de la Constitucin- complementaran el plexo de servidores del Estado, junto con los Funcionarios Pblicos. Los Constituyentes, acertadamente, no encasillaron en ninguna definicin a ambas categoras de servidores pblicos, con lo que la norma adquiere una flexibilidad suficiente para que la ley, segn las circunstancias, ampare distintos sectores de trabajadores. Cabe recordar que en el debate de la Convencin Constituyente de 1957, aunque no se incluyeron expresamente estos derechos para los Empleados Pblicos, se discuti quienes quedaran excluidos, sealando el Convencional a Carlos Bravo: que slo son excluidos los funcionarios pblicos depositarios de cierta parte de la autoridad pblica (Diario de Sesiones, p. 1228/9). Los Documentos de la O.I.T. se refieren indistintamente a empleados o funcionarios pblicos, sin diferenciacin terminolgica, pero el Convenio N 151 ha establecido que la legislacin nacional deber determinar hasta que punto las garantas previstas en el presente Convenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempean cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial. En segundo lugar debe advertirse que el primer prrafo tiene una redaccin ambigua ya que tanto puede interpretarse que los derechos que luego se enumeran corresponden a los Agentes Pblicos o a los Sindicatos. El problema se plantea especialmente con el derecho de huelga, ya que la titularidad de este derecho contina siendo en nuestro pas objeto de profundas controversias. Tambin fue la ambigua redaccin que los Constituyentes Nacionales impusieron en el artculo 14 Bis, al referirse a los Gremios, la que produjo idntica divergencia interpretativa. Siguiendo a Guillermo Lpez (El Derecho de Huelga, L.T. XXXI, pg. 783) entendemos que el titular del Derecho de Huelga es el conjunto de trabajadores, los que podrn, o no, estar integrados en una Asociacin Gremial.
III.- Derecho de sindicacin

Sealbamos que la norma subanlisis se encontraba respaldada en los hechos, en la realidad, que han desbordado todo molde jurdico. De tal forma hemos tenido, y tenemos, Sindicatos de Empleados Pblicos (U.P.C.N., A.T.E., Judiciales, etc.) sin que la Ley de Asociaciones Profesionales los admitiera expresamente, y aun contra la opinin de los ms prestigiosos administrativistas (SAVAGUES LASO, MARIENHOFF, BIELSA, BULLRICH, ESCOLA, etc.) quienes sin embargo admiten la formacin de asociaciones sui gneris sin fines de reivindicacin social.
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Sin embargo, como seala Toms Sala Franco (Obra cit., pg. 52) El proceso de Sindicalizacin de los empleados pblicos no es ms que la progresiva toma de conciencia por parte de stos, de la existencia de una diversidad de intereses respecto de la Administracin Pblica, es decir, de la existencia de un inters profesional que defender. Esta situacin fue claramente advertida por la Organizacin Internacional del Trabajo, que ya al finalizar la dcada del 40, al aprobar los Convenios N 87 y N 98 sobre Libertad Sindical, deja a salvo que los mimos comprendern la Administracin Pblica, salvo las excepciones aplicables a la Polica y a las Fuerzas Armadas. Treinta aos ms tarde (1978), la O.I.T. aprueba un instrumento expreso sobre el Derecho de Sindicacin en la Administracin Pblica, en el que se garantiza tambin el derecho de negociacin colectiva. Este Convenio fue ratificado por nuestro pas en el mes de julio de 1986. Treinta aos ms tarde (1978), la O.I.T. aprueba un instrumento expreso sobre el Derecho de Sindicacin en la Administracin Pblica, en el que se garantiza tambin el derecho de negociacin colectiva. Este Convenio fue ratificado por nuestro pas en el mes de julio de 1986.
IV.- Derecho a la Negociacin Colectiva

El Derecho a la Negociacin Colectiva, aunque menos perturbador que el de Sindicacin o el de Huelga, ya que el Estado, como seala el maestro PLA RODRIGUEZ, siempre puede prestar su asentimiento o no a la negociacin propuesta, ha tenido mayor resistencia para su concrecin. Uno de los principales obstculos para su efectivizacin ha sido una concepcin de la autoridad del Estado, forjada en el derecho imperial romano, desarrollada por los juristas medievales, aprovechada por los administrativistas napolenicos y culminada en la doctrina corporativa fascista. Esta sacralizacin del poder estatal ha determinado que se afirmara el principio de la no igualdad en las relaciones con los entes pblicos. Esta concepcin de la que contradictoriamente han participado los ms acrrimos liberales, felizmente se encuentra en retroceso y son numerosas e importantes las voces que se rebelan contra la doctrina unilateralista que carece de base ontolgica y slo persiste por una especie de respeto inicial hacia los antiguos maestros. Entre los laboralistas argentinos se admite mayoritariamente el derecho a la negociacin de los empleados pblicos, e inclusive, tambin se los considera como sujetos del Derecho del Trabajo (cf. Fernndez Madrid, Pl Rodrguez, Guibouges, Garca Martnez, Guillermo Lpez, Enrique Rodrguez, Noem Rial, Sardegna, etc.). Por ello se habla de un Derecho General del Trabajo, que versara sobre el hecho del trabajo y no sobre el vnculo jurdico que une al que trabaja con quien remunera su trabajo (cf. Casinelli Muoz, Horacio Rgimen Jurdico General de los trabajadores. Revista de Derecho. Jurisprudencia y Administracin.T. 58, pg. 230. Uruguay). La misma idea es tambin desarrollada
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por un prestigioso administrativista, el Dr. Bartolom Fiorini (El trabajo que se aliena al Estado. Revista D.T., pg. 137. Ao 1964), quien afirma el contrato de trabajo, pese a su publicacin, contina siendo la expresin de la voluntad de un asalariado que enajena su fuerza productora de trabajo a un tercero, y no se transforma esa sustancia si el tercero, extrao a la voluntad de quien aliena, se presenta con el aparente ferrero casquete del Poder Pblico. Para la doctrina y la legislacin europea ste es un problema superado, ya que se admite expresamente el derecho negocial de los agentes pblicos, si bien con una amplia gama de matices.Tambin aqu la Organizacin Internacional delTrabajo aprob, en junio de 1981, el Convenio N 154 sobre El fomento de la Negociacin Colectiva que en forma expresa incluye a la Administracin Pblica. Este convenio an no ha sido ratificado por nuestro pas.
V.- Derecho de Huelga

A pesar de que las huelgas en el sector pblico encabezan ampliamente las estadsticas en cuanto a nmero de conflictos y trabajadores involucrados (cf. Ambito Financiero del 22/07/86 y 11/11/86) an se discute si stos tienen o no el derecho de recurrir a medidas de accin directa. Como sealbamos ms arriba, en los debates de la Convencin Constituyente de 1957 qued claro que el derecho de huelga poda ser ejercido por los agentes pblicos que no fueran depositarios de cierta parte de la autoridad pblica. Sin embargo, un importantsimo sector de la doctrina laboral y administrativa (Cabanellas, Tissembaun, Deveali, Marienhoff, Bullrich y, entre los extranjeros, Duguit, Jeze, Garca Oviedo, Bonnard), sostienen que de admitirse la huelga de los empleados pblicos planteara una crisis muy grave en punto a los fines del Estado y an a su subsistencia (Tissembaun, Mariano Las Controversias del Trabajo, 1952, pg. 114). Marienhoff para abonar su tesis, elabora una perfecta falacia al afirmar que todos los funcionarios y empleados pblicos son, en cierta medida y en su esfera, depositarios de autoridad pblica, por lo que a todos ellos les alcanza la prohibicin de recurrir a la huelga, sin que corresponda distinguir entre agentes superiores e inferiores (Marienhoff. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III, pg. 320). Con esta construccin jurdica, Marienhoff anula la voluntad de los Constituyentes de 1957 y pone en pie de igualdad el General de Brigada con el Chofer, al Ministro con su Ordenanza, al Juez de la Corte con el Barrendero, ya que todos seran depositarios de autoridad pblica. Ernesto Krotoschn (Tratado de Derecho del Trabajo. Tomo II, pg. 225), ubica la cuestin sus justos trminos al expresar El problema de la huelga de los empleados pblicos es en realidad un aspecto parcial del mantenimiento de los servicios pblicos esenciales. Fuera del mbito de estos servicios, no hay una razn plausible para diferenciar entre las distintas categoras de servidores subordinados. Los Constituyentes salteos, siguiendo la moderna concepcin que considera a los empleados pblicos como sujetos amparados por el Derecho de Trabajo, reconocieron en forma expresa el derecho de huelga, restringido por el mantenimiento de los servicios pblicos esenciales.
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VI.- Conclusin

Es evidente que ha comenzado el anlisis en clave laboral de la situacin del empleado pblico, y parecera que de cenicienta del Derecho Administrativo, se est convirtiendo en vedette del Derecho del Trabajo. Se comienza a desmitificar aquellos conceptos tradicionales que se inspiraban en una visin liberal y neutra del Estado y de la Administracin.

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Actividad N 4
1) Enumere los convenios internacional y su correspondiente contenido en materia sindical. 2) Mencione los artculos de la C.P. que hace referencia al derecho colectivo de trabajo. 3) Elabore un diagrama conceptual sobre el derecho gremial de los empleados pblicos.

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1.1.10. Rgimen legal de las asociaciones gremiales de trabajadores

Se ha dicho, en relacin a la reglamentacin de la huelga, que la mejor ley de huelga es la que no existe. Tambin en el mbito de las leyes reguladoras de los sindicatos se ha sostenido que el Estado no debera intervenir permitiendo que la autonoma sindical establezca sus propias reglas de juego. Dice Gino Giugni refirindose a la ley sindical italiana que El legislador no se ha limitado a reafirmar que los trabajadores tienen derecho a ejercitar la libertad sindical, rea de actividad sindical que interfiere sobre los derechos y prerrogativas del empresario, confiriendo de este modo al sindicato poderes de actuacin en la esfera jurdica de la contraparte, para la satisfaccin de sus propios intereses. Es por tanto posible hablar de una actividad sindical privilegiada.... Ya Otto Kahn Freund adverta (Trabajo y Derecho, pg. 54) que las leyes cumplen importantes funciones en las relaciones de trabajo, pero son funciones secundarias si se comparan con el impacto del mercado de trabajo (oferta y demanda) y, lo que es ms importante, con la creacin espontnea de un poder social por parte de los trabajadores, que sirva de contrapeso a los empresarios. Incluso los ms eficaces Inspectores pueden hacer poco si los trabajadores no se atreven a denunciarles las infracciones de la legislacin que aquellos tienen la misin de hacer cumplir. Ms adelante agrega: Como poder de contrapeso frente a los empresarios, los sindicatos son mucho ms eficaces que lo hayan sido las leyes o que jams puedan serlo.

1.1.11. Anlisis comparativo sobre las leyes 23.551, 22.105, 20.615 y 14.455
Al plantear el anlisis comparativo de las distintas leyes sindicales que se sucedieron en neutro pas buscamos tambin la demostracin de nuestra afirmacin en el sentido de que quien conoce el momento histrico, poltico y social en que fue dictada una norma, conoce automticamente el 50% de su contenido (ver parte I, punto 3.4.2.). As ocurre precisamente con las leyes sindicales. Ya vimos (1.2.1.2.) que durante el primer gobierno peronista se dicta rgimen protector en extremo de los derechos sindicales. El gobierno militar que le sigue sanciona el Decr.. ley 9270/56, con una filosofa opuesta que busca el pluralismo sindical, e inclusive la atomizacin sindical. En 1958, durante el gobierno de Arturo Frondizi (U.C. Radical Intransigente) se dicta la ley 14.455, que mantiene el esquema de sindicatos con personera gremial, al que se le atribuyen casi todas las facultades sindicales en exclusividad. En general es una ley equilibrada que tiene varias semejanzas con la que nos rige actualmente (ley 23.551). En 1966 se dict el decreto reglamentario de esta ley (969/66) que fue duramente criticado por exceder las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo; entre otras cosas prohiba
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terminantemente toda actividad poltica de los sindicatos, reduca su mbito de actuacin territorial y estableca restricciones sobre el manejo econmico de sus fondos. El ao 1973, bajo un nuevo gobierno peronista, marca la cspide del poder sindical en nuestro pas. Consecuentemente la C.G.T. propone y obtiene la sancin de un nuevo rgimen sindical con la ley 20.615 en diciembre de aquel ao. La mencionada norma expresamente buscada dotar de mayor fortaleza y homogeneidad a las asociaciones profesionales, objetivo que se aseguraba entre otras cosas con el establecimiento de una fuerte libertad sindical frente al estado y de una promocin del sindicato por actividad y de amplia extensin territorial. En los hechos se congelaba el mapa sindical, ya que se dificultaba la creacin de nuevos sindicatos, o la produccin de secesiones. La ley 20.615 establece una fuerte proteccin a los representantes gremiales (inclusive candidatos y activistas) mediante el llamado fuero sindical que impeda modificar las condiciones de trabajo de los mismos, sin previo desafuero ante el Tribunal Nacional de Relaciones Profesionales, que era un organismo tripartido (Estado, trabajadores y empleadores). El problema era que dicho tribunal tard en constituirse, tuvo un funcionamiento errtico y no tena delegaciones en las Provincias, por lo que el dirigente gremial tena una especie de bill de indemnidad que imposibilitaba al empleador adoptar medidas an ante arbitrariedades de su empleado. Pero el aspecto ms criticado de aquella ley sindical fue la estructuracin de un fuero penal especial para los sindicalistas que no podan ser procesados ni arrestados si previamente no se produca el desafuero ante le Tribunal Nacional de Relaciones Profesionales. En marzo de 1976, amparados en cierto vaco de poder del gobierno democrtico y en el accionar desquiciado de la guerrilla, nuevamente los militares asumen la tutora de los argentinos, pero esta vez en forma sangrienta y encarnizada contra todo lo que supusiera un atisbo de ideas sociales. Inmediatamente prohiben el derecho de huelga, intervienen los sindicatos, encarcelan a los activistas sindicales, miles de ellos son sacados del puesto de trabajo, sin aparecer nunca ms.... En 1980 dictan la ley 22.105 que intenta atomizar el movimiento sindical limitndolo en sus medios y en sus fines. De tal forma restringen su mbito de actuacin personal y territorial, le quitan el manejo de las obras sociales, limitan sus facultades de recaudacin, restringen sus fines a los meramente profesionales, etc. En cuanto a la proteccin de los dirigentes gremiales suprimen toda garanta de estabilidad, permitiendo el libre despido y modificacin de condiciones de trabajo, sancionando slo por el pago de una indemnizacin agravada. Finalmente con el retorno de la democracia, durante el gobierno de Ral Alfonsn (Unin Cvica Radical), en 1987, se dicta la ley 23.551, que an nos rige, consensuada con la oposicin peronista. El comentario analtico se realiza en las pginas que siguen, por ahora baste anticipar que se trata de una ley equilibrada, transaccional, pero que deber ser objeto de una profunda revisin ya que no ha logrado modificar uno de los grandes males del sindicalismo nacional (y extranjero): la burocracia sindical.

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1.1.12. Diferencias con las asociaciones civiles

Castorena hace una clasificacin de las diferencias entre las Asociaciones Profesionales y las Asociaciones Civiles. a) En cuanto al objeto: que para las AP es nico, cual es la defensa de los intereses de los trabajadores. Para las dems asociaciones en general su objeto puede ser cualquiera, siempre que sea lcito. (Esta diferencia es relativa ya que la discusin se centra sobre los fines de la AP). b) En cuanto al sujeto: para las AP van a ser trabajadores o empleadores, mientras en las dems es el hombre en general. c) En cuanto al origen: las AP se originan en una relacin de trabajo mientras que las dems en cualquier acto jurdico. d) Disolucin: en cuanto a si perdura la relacin de trabajo; mientras que en la asociacin se extingue el ente y la convivencia ya que es ella la que los crea, en la AP no se crea nada. e) Licitud: en las AP los derechos y obligaciones son debidos si se ajustan al inters comn, en las otras basta que conformen un pacto jurdico. f) Referencia constitucional: en el art. 14 y 14 bis para las AP. En 1948, en la Declaracin de los derechos del hombre, se trata la simple asociacin y el derecho de la asociacin gremial.

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Actividad N 5

1) Elabore un cuadro comparativo sobre las leyes 23.551, 22.105, 20.615 y 14.455. 2) Elabore ejemplos de asociaciones civiles y profesionales de acuerdo a los criterios que seala Castorena.

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DIAGRAMA DE CONTENIDOS UNIDAD II

Unidad y Pluralidad Tipos Personera General - Horizontal - Vertical - Por empresas Libertad sindical
Fundamentos Conceptos

ORGANIZACION SINDICAL

Actividad Poltica

Convenios 87 y 98 OIT

ACTO CONSTITUTIVO DEL SINDICATO

PATRIMONIO SINDICAL

Estatutos Organos Rgimen Electoral Derecho Disciplinario Tribal Convocatoria Derecho de elegibilidad Derechos y Obligaciones de los Afiliados Notificaciones Acto eleccionario Excepciones
Otorgamiento de Personera Derechos y Obligaciones Prohibiciones y Facultades Encuadramiento sindical Contralor administrativo

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UNIDAD II
1. Organizacin sindical. Distintos tipos. Unidad y pluralidad. Organizacin horizontal, vertical y por empresas. Personera gremial. Libertad Sindical. Fundamentos. Conceptos. Aspectos positivos y negativos. Limitaciones. Efectos. Convenios 87 y 98 O.I.T. Actividad poltica de los sindicatos. 2. Acto constitutivo del sindicato. Estatutos. Organos. Derechos y Obligaciones de los afiliados. Derecho disciplinario. Rgimen electoral. Tribunal. Convocatoria. Derecho de elegibilidad. Notificaciones. Acto eleccionario. Excepciones. 3. Asociaciones gremiales meramente inscriptas y con personera gremial. Otorgamiento de personera. Derechos y obligaciones. Prohibiciones. Facultades. Encuadramiento Sindical. Contralor administrativo de los sindicatos.

2.1.1. Organizacin sindical. Distintos tipos.

Son numerosos los intentos de clasificar los sindicatos segn distintos criterios. Veremos uno de ellos. (uno de los ms amplios), elaborado por Bayn Chacn y Prez Botija (Manual de Derecho del Trabajo, Madrid, 9 ed. T.II, pg. 691): Poltica Ideologa Religiosa Asociaciones Jurdica Corporaciones Sindicatos oficiales Zonal Profesional Geogrfico Sindicatos negociables Sindicatos asistenciales Sindicatos revolucionarios Sindicatos nicos Instrumental Sindicatos libres

Por el mbito

Funcional

2.1.2. Unidad y pluralidad

Advierte Manuel Ossorio y Florit en su trabajo Unidad o pluralidad de las Asociaciones profesionales y sus fines (Colaboracin en Derecho Colectivo Laboral, en homenaje a M. Tissembaum, pg. 365) que no hay ningn tema jurdico que no est vinculado a un concepto poltico previamente establecido, y que esta conexin se presenta ms clara con respecto al punto de los sistemas sindicales y sus fines.

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Sin lugar a dudas el problema de la unidad o pluralidad sindical se presenta como uno de los ms serios que debe afrontar el derecho colectivo del trabajo. La cuestin radica en saber si se debe admitir la pluralidad sindical (varios sindicatos en una misma actividad u oficio) lo que evidentemente reconoce una altsima dosis de libertad sindical, o se debe fortalecer la unidad sindical (sindicato nico o ms representativo) lo que implica un accionar coaccionado y poderoso del movimiento obrero. Entre esas dos posiciones existe una intermedia, que es la adoptada por nuestra ley sindical (y la mayora de las que antecedieron) que consiste en otorgar personera gremial (y consecuentemente una serie de facultades exclusivas) al sindicato ms representativo. En los hechos esta alternativa est mucho mas cerca del modelo de unidad sindical que del modelo de pluralidad. Dice Benito Prez (Derecho de Trabajo, pg. 331) que el pluralismo sindical, adems de concordar con un rgimen democrtico, es el que mejor garantiza las distintas dimensiones de la libertad sindical. Michael Poole (Teoras del Sindicalismo, MTSS, Madrid, pg. 130) seala que el pluralismo emergi como parte de una crtica de teoras sobre el papel dominante del Estado, y tenda a reflejar el nfasis que Durkheim pona en el papel esencial representado por las asociaciones intermedias y su independencia funcional. Para el profesor George Spyropoulos, que nos visitara en Salta, El carcter unitario o pluralista de las estructuras sindicales puede influir sobre la capacidad del sindicalismo de hacer frente a las dificultades creadas por el cambio del entorno econmico y social. En los pases donde prevalece en la prctica la unidad sindical (p. ej. en los pases escandinavos, la R.F. de Alemania, Austria, Irlanda, el Reino Unido), la probabilidad de que los sindicatos estn en medida de superar las dificultades son mucho ms grandes que en los pases que conocen un sistema de pluralismo sindical (como p. ejemplo, en Blgica, Espaa, Francia, Grecia y Portugal). (Sindicalismo y Sociedad. Ed. Humanitas, 1991, pg. 64).

2.1.3. Organizacin horizontal, vertical y por empresa

El artculo 10 de la ley 23551 dice que: Se considerarn asociaciones sindicales de trabajadores las constituidas por: a) Trabajadores de una misma actividad o actividades afines; b) Trabajadores del mismo oficio, profesin o categora, aunque se desempeen en actividades distintas; c) Trabajadores que presten servicios en una misma empresa. De esta manera la ley nos ofrece una tipologa que admite las formas bsicas de asociacin gremial, aunque -segn veremos- con clara preferencia por el sindicato de actividad (vertical).

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Los gremios horizontales son aquellos en los que la organizacin se efecta de acuerdo a la tarea (oficio de los afiliados prescindiendo del tipo de empresa en que ella se desarrolla). La organizacin vertical tiene en cuenta la naturaleza de las empresas en que se presta la actividad, comprendiendo a todos los trabajadores cualquiera sea su funcin jerrquica. El sindicato de empresa es una subespecie del sindicato de actividad, con mbito de actuacin limitado a una empresa (generalmente de gran tamao y monoplicas). Seala Efren Crdoba (Las relaciones colectivas de trabajo en Amrica Latina, OIT, 1981, pg. 29) que el sindicato de empresa es el ms difundido en los pases de la regin (especialmente Bolivia, Chile, Honduras, Per y Venezuela), pero la proporcin de los sindicatos que abarcan toda una rama de actividad ha ido aumentando (Argentina, Brasil, El Salvador, Uruguay y Panam; en menor grado Colombia, Mxico y Venezuela). Los sindicatos horizontales (de oficios) fueron los primeros en aparecer histricamente, tanto en nuestro pas como en el extranjero. Recordemos por ejemplo los tipgrafos, los maquinistas de tren (la fraternidad), los choferes, etc.; sin embargo van camino a su extincin, inclusive los viajantes -uno de los ltimos sindicatos de oficio- en estos das est reformando su estatuto para captar a todo el personal de venta (promotores, gerentes de venta, preventistas, etc.), los choferes a travs de UTA cubren ya a todos los empleados (administrativos, mecnicos, etc.) de las empresas de transporte; los mecnicos (SMATA) tambin cubren a todo el personal de las concesionarias automotrices, desde los porteros a los vendedores. Rodrguez Mancini elabor un cuadro (publicado en L.T., t. XIX, pg. 663, 1972) sobre las ventajas y desventajas de uno y otro tipo de sindicato:

Ventajas
Verticales

a) Unidad representativa. b) Economa procesal en convenios colectivos. c) Uniformidad salarial. d) Simplificacin de costos. a) monoplio sindical b) Se descuida el inters especfico de la categora.

Desventajas

Ventajas

a) Suspensin de desventajas de la verticalidad a y b.

Horizontales
Desventajas

a) La llamada atomizacin gremial y anulacin de las ventajas de la verticalidad.

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Decimos que la actual ley sindical toma decidido partido por el sindicato vertical, como se desprende del texto de los artculos 29 y 30 de la misma. El primero de ellos condiciona el otorgamiento de nuevas personeras a sindicatos por empresa a que no exista en la zona de actuacin y en la actividad, o en la categora, un sindicato de primer grado. Esta es una hiptesis casi imposible, ya que en la actualidad no existen situaciones no cubiertas por sindicatos de actividad. Lo mismo ocurre en el artculo 30 donde slo se admiten sindicatos horizontales cuando existan intereses sindicales diferenciados que los justifiquen y que no existiera un sindicato de actividad que comprenda en su personera a dichos trabajadores, lo que tambin novedoso en nuestro pas (p. ej. el sindicato de astronautas, aunque es probable que encuadre en alguno de los sindicatos aeronuticos).

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Actividad N 6
1) Qu relaciones encuentra Ud. entre los sistemas sindical y poltico? 2) Cmo afecta esta relacin al problema de la unidad o pluralidad sindical? 3) Mencione ejemplos conocidos de sindicatos horizontales y verticales. 4) Analice el cuadro de ventajas y desventajas que presenta Rodrguez Mancini y transfiralas a un ejemplo concreto. 5) La ley 23.551 toma partido por el sindicato vertical. Explique esta afirmacin.

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2.1.4. Personera gremial

Este es un tema vinculado con la unidad o pluralidad sindical (supra 2.1.2.) y con el principio de libertad sindical. Al respecto dice Fernndez Madrid (Leyes Fundamentales, pg. 236) que la libertad sindical slo es el medio que permite alcanzar el fin: la adecuada tutela de los intereses profesionales. De all que para apreciar si las limitaciones a la garanta importan una lesin, deba valorarse la razonabilidad de las limitaciones y determinarse si con las mismas, se facilita la obtencin del fin sindical o si por el contrario, se dificulta o se hace imposible su logro. Contina diciendo F. Madrid que El sistema de unidad de presentacin, si bien limita la gestin sindical de las otras entidades sin personera gremial, no viola el convenio 87 de la OIT, sobre la libertad sindical, cuyo contenido prescinde de este, ni el artculo 14 nuevo de la Constitucin Nacional. Lo que debe cuidarse, por democracia sindical y al principio de igualdad, es que cuando otro sindicato simplemente inscripto resulte ser ms representativo por tener mayor nmero de afiliados que el anterior, pueda obtener dicha personera, convirtindose en titular de los derechos privilegiados. No comparto la simpata de mi maestro y amigo el Dr. Fernndez Madrid por el sistema actual, basado en privilegiar al sindicato con personera gremial, al menos no en los trminos que actualmente conforman el llamado modelo sindical argentino. Entiendo que los resultados de la ley 23551 exigen una profunda revisin de nuestro sistema sindical ya que ha consolidado una burocracia gremial que se alimenta a s misma y que se olvida de los problemas de los trabajadores. He tenido la prueba concreta de ello cuando, como Asesor del Senador Oraldo Britos, Presidente de la Comisin de Trabajo del Senado de la Nacin, advertimos que durante el prolongado tratamiento de la Ley Nacional de Empleo (18 meses) que afectaba las relaciones individuales de trabajo, los dirigentes gremiales prcticamente no aparecieron en los pasillos parlamentarios. Sin embargo cuando se trat de modificar el rgimen de Obras Sociales concurran en tropel, ya que afectaba directamente los intereses del sindicato.

2.1.5. Libertad Sindical. Fundamentos. Conceptos. Aspectos positivos y negativos. Limitaciones. Efectos.
Libertad Sindical

Su principio, bsicamente est establecido en el art. 1 de la actual ley que dice: La libertad sindical ser garantizada por todas las normas que se refieren a la organizacin y accin de las asociaciones sindicales Este es uno de los pilares bsicos sobre los que se asienta el Derecho Colectivo Laboral. La concepcin es relativamente moderna y surge recin con la consolidacin de los sindicatos.

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Se dice que esta libertad se manifiesta en dos sentidos: 1) Una acepcin genrica, y poltica, expresa el medio por el cual los trabajadores esperan obtener la igualdad con los patronos o, segn los ms extremistas, la supremaca y hasta la existencia absoluta y nica de la clase trabajadora. 2) La obra concepcin, especficamente profesional y jurdica, de la que nos ocupamos, equivale a un conjunto de derechos profesionales de los trabajadores y de sus asociaciones de trabajo, frente al Estado y los empleadores. En esta acepcin, se manifiestan dos sentidos tambin: a) Individual, se refiere, obviamente, al trabajador individualmente considerado y a su facultad de constituir asociaciones gremiales, afiliarse no afiliarse, etc. b) Colectivo, la facultad de la asociacin profesional de asociarse con otras para constituir asociaciones de grado superior. Dentro del terreno de la libertad sindical, entran en coalicin los derechos individuales con los derechos colectivos. La absoluta libertad individual mina el surgimiento de los sindicatos. Por el contrario, aceptndose la primaca del derecho colectivo sobre el individual se podra llegar a la eliminacin del derecho individual. Esta libertad tiene tres aspectos: una libertad positiva de ingresar al sindicato, una libertad negativa de no asociarse, de no pertenecer a ningn sindicato, y una libertad de separarse de un sindicato. Hay diversas manifestaciones de esa libertad sindical.Ya vimos la libertad en relacin al individuo, la libertad sindical en relacin a los grupos profesionales que comprende: libertad de fundar un sindicato, la libertad de determinar el encuadramiento sindical en el mbito personal y especial, libertad de agruparse con otros sindicatos, libertad para dictarse sus propias normas internas de funcionamiento, libertad en las relaciones entre los empleadores sindicados y las asociaciones de trabajadores, y libertad del ejercicio de los derechos sindicales en relacin a la empresa. Tambin existe libertad sindical en relacin al Estado que se caracteriza como la independencia del sindicato en relacin a ste, como la posibilidad de conflicto entre la autoridad del Estado y la accin sindical. Como se vio, en la ley 23551, la facultad de asociarse sin ninguna autorizacin previa, as como la de afiliarse, desafiliarse, es un principio fundamental de la libertad sindical que el Estado debe proteger. En los regmenes no democrticos, generalmente, se limita esta facultad del individuo que entra dentro del terreno de la disquisicin sobre la sindicacin libre o la sindicacin obligatoria. Algunos autores propugnan la sindicacin obligatoria, para evitar la indiferencia y ayudar a la unificacin de los grupos laborales. Existiran 3 modalidades en relacin con la sindicacin libre u obligatoria:
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- La sindicacin libre, libertad sindical completa. - La sindicacin obligatoria, establecida por los mismos trabajadores. - La sindicacin obligatoria, impuesta por el Estado. Es menester distinguir la situacin que existe entre la afiliacin obligatoria y la existencia de un sindicato nico. Puede haber ms de un sindicato con afiliacin libre u obligatoria o, a la inversa, un sindicato nico en las mismas condiciones, con las mismas alternativas posibles. Para diferenciar: En el sindicato nico se habla de unicidad o sea, la existencia de un sindicato nico, en parte, es independiente de la existencia o no de la libertad sindical, siempre que est garantizada al individuo la libertad de ingresar al sindicato, siempre que el mismo sindicato tenga libertad para elegir sus propios representantes. El problema solamente es grave en el caso de sindicato nico con afiliacin obligatoria en el que ya se elimina totalmente la voluntad individual. Puede ser moderada esta situacin, en la medida de que dentro del sindicato nico exista una representacin de las minoras. Resumiendo lo expresado sobre la libertad sindical tenemos la existencia de dos excepciones: a) genrica o poltica: los medios o ideologas que llevan a los sindicatos desde pretensiones mnimas hasta la lucha de clases. b) profesional o jurdica, como el conjunto de derechos de los trabajadores frente al Estado y frente a los empleadores. Esta a su vez puede ser individual, como el derecho a afiliarse, no afiliarse, desafiliarse, o institucional o colectiva, que comprende la facultad constituyente, la de autonoma interna, la de accin sindical, la facultad federativa: - facultad constituyente: dictar sus propios estatutos. - facultad de autonoma interna: poder cumplir sus propias decisiones. - facultad de accin sindical: facultad externa de la AP para defender los derechos de los asociados. - facultad federativa: de asociarse o no para formar asociaciones de mayor grado.

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Genrica o Poltica (Segn la libertad sea positiva o negativa) Afiliarse No afiliarse Desafiliarse (Que comprende la Facultad...) Constituyente Autonoma Interna Accin Sindical Federativa

LIBERTAD SINDICAL Profesional o jurdica

Individual

Institucional colectiva

Clusulas sindicales

Se ubican en el tema de libertades individuales. Las clusulas sindicales son cierto tipo de instituciones que tienden a completar por distintos modos a los trabajadores a afiliarse. Segn la forma de compeler a afiliarse, se dan varias modalidades: - Closed shop o taller cerrado: que prohibe a los empleadores a tomar trabajadores que no pertenezcan a la asociacin que suscribi la convencin colectiva. - Unin shop: permite al empleador tomar un trabajador no afiliado pero establece un plazo para que se afilie, bajo pena de perder el empleo. - Maintenance of membership, mantenimiento de la afiliacin, por la que los trabajadores contratados deben comprometerse a mantener su afiliacin al sindicato, bajo apercibimiento de ser despedidos. - bolsa de trabajo: se deben tomar los desempleados de las listas que proponga la asociacin; intermedian entre la oferta y la demanda, aproximando a las partes y tiene que ver con el tema del mercado de trabajo. El la legislacin argentina hubo un caso en relacin a los empleados de panadera que deban tomarse de las listas que tenan. - Prefential shop, de preferencia, en la que los afiliados gozan del privilegio en cuanto se refiere a su ingreso o ascenso. Estas clusulas respondieron a los momentos iniciales del sindicalismo como diversos medios para fortalecerlos; en EEUU son bastante comunes hasta terminada la 2 guerra mundial, pero una ley de 1947 prohibe las clusulas closed shop o de taller cerrado, mantenindose en cambio las unin shop. En Francia se las admite, en Mxico se las establece tambin, Mario de la Cueva las defiende, pero en nuestro pas no se las contempla especficamente; lo que s, las leyes de AP consideraron como prctica desleal obligar a los trabajadores a afiliarse a determinado sindicato de los empleadores.
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Actividad N 7
1) Analice la opinin de la ctedra sobre el modelo sindical argentino, comprelo con la del Dr. Fernndez Madrid y exprese la suya propia. 2) Explique el alcance del concepto de libertad sindical. 3) Elabore ejemplos de las llamadas clusulas sindicales.

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2.1.6. Convenios 87 y 98 O.I.T.

El convenio n 87 de la OIT fue ratificado por ley 14.932/59. En 1926 la OIT, en su temario, resolvi tratar este punto. Pero fracas. Comenz luego a reunir antecedentes de cada pas; existan discrepancias entre los pases signatarios, en cuanto a la libertad de afiliarse o no o de desafiliarse. El convenio 87 fue aprobado en 1948 y sistematiza las libertades de los trabajadores y empleadores, advirtiendo que sin autorizacin, pueden constituirse asociaciones y afiliarse a las mismas. Slo trat la libertad positiva de afiliarse. En lo referente a las organizaciones estableci el derecho de redactar sus estatutos, elegir sus representantes y formular su plan de accin y advierte que las autoridades de gobierno deben abstenerse de intervenir para limitar sus derechos. Tambin estableci la facultad federativa de asociarse entre las asociaciones y que la adquisicin de la personalidad jurdica no puede estar sujeta a limitaciones que contradigan el espritu del convenio. Con motivo de la sancin de la ley 14932 se ratific el convenio n 2 porque la Suprema Corte de la Nacin dictamin que no bastaba, para que integrara el derecho interno, la ratificacin del convenio por ley; era menester una ley que lo reglamentara detalladamente y no obstante a esta exigencia lo establecido por los arts. 31 y 100 de C.N. El convenio 87, en definitiva, queda reglamentado por las leyes profesionales que se dictan posteriormente. El Convenio Nro. 98 de la O.I.T. contempla la proteccin del derecho de los trabajadores a afiliarse, contra posibles obstrucciones de los empleadores, especialmente contra todo acto que tenga por objeto; a) sujetar al empleado de un trabajador a la condicin de que no se afilie a un sindicato a la de dejar de ser miembro de un sindicato; b) despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier forma a causa de su afiliacin sindical (Arts. 1 y 2). El Convenio 98 tambin se ocupa de la libertad sindical en el plano colectivo estableciendo la independencia sindical frente a los empleadores estableciendo que: 1) Las organizaciones de trabajadores y empleadores debern gozar de adecuada proteccin contra todo acto de injerencia de una respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitucin funcionamiento o administracin;

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2) Se consideran actos de injerencia, en el sentido del presente artculo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitucin de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organizacin de empleadores, o a sostener econmicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con el objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organizacin de empleadores. Art. 3 debern crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para organizar el respecto al derecho de sindicacin definido en los artculos precedentes.
Actividad poltica de los sindicatos

La pretensin de prohibir la actividad poltica de los sindicatos ha demostrado su total ineficacia, como ocurri durante el gobierno militar, con la ley 22105 que estableca tal prohibicin. Sin embargo la realidad es ms poderosa que cualquier norma jurdica que pretenda constreirla y de tal forma nuestros sindicatos continuaron manifestndose polticamente, y seguramente gracias a tal actividad, efectuaron un inmenso aporte para lograr esta democracia que ahora disfrutamos. Pocos pases del mundo prohiben las actividades polticas de los sindicatos, por leyes emanadas de gobiernos de facto (Argentina y Brasil) o pases como Kuwait, Somalia, Chad, Liberia o Nicaragua bajo el rgimen de Somoza. Pases que no se han caracterizado por una legislacin progresista en la materia. Ninguno de los pases europeos ni los ms adelantados del resto del mundo establecen esta prohibicin. Estas conclusiones surgen claramente del Estudio general de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones publicados por la OIT en 1983, donde se expresa que la evolucin del movimiento sindical muestra que el mejoramiento de las condiciones de trabajo mediante la negociacin colectiva es un objetivo que, sin dejar de constituir un eje fundamental de la acin de los sindicatos, se acompaa cada vez ms de la participacin sindical en los rganos dotados de capacidad decisoria en materia de polticas y sociales. Coincidentemente el Sr. Senador Solari Yrigoyen en la sesin del 15 de Noviembre de 1973 del Senado Nacional, cuando se trataba la ley sancionada con el Nro. 20615, expresaba que es un error creer que los sindicatos deben ocuparse exclusivamente de temas laborales. Los sindicatos no son organismos apolticos. Es un desacierto creer que no deben hacer poltica o prohibirles, como en Brasil, las expresiones de esta ndole... Sin embargo, fuera de ser honesto debemos sealar que a pesar de esta encendida defensa de la actividad poltica de los sindicatos por parte del Senador Solari Yrigoyen, el mismo Senador entendi que deba prohibirse la adhesin de estos a los partidos polticos. Casi todos los pases europeos (aun los de marcada tradicin liberal) admiten la identificacin de las Centrales Obreras con partidos polticos. El ejemplo ms claro es el del Partido Laborista en Gran Bretaa el que tiene
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identificacin completa con sus Tarde Unions. Asimismo en Espaa, Francia e Italia cuentan con Centrales Obreras identificadas con los partidos comunistas, sociales demcratas y de derecha. Por su parte en EEUU tradicionalmente, la principal central obrera AFL (American Federation of Laboru) presta su apoyo, inclusive econmico con muchos millones de dlares, al partido Demcrata. Uno de los ms prestigiosos laboralistas argentinos, Ernesto Hrotoschin (Tratado de Derecho del Trabajo pg. 41, Tomo 2), expresa que En los regmenes que respetan el principio de libertad sindical, las asociaciones profesionales, se forman con frecuencia segn criterios polticos, ideolgicos y hasta religiosos. En rigor, casi todas las asociaciones profesionales obedecen, por los presupuestos sociolgicos de su formacin, su estructura y sus funciones a cierta doctrina poltica. Seala otro autor, Manuel OSSORIO Y FLORIT, que quienes propugnan la teora del apoliticismo sindical estn defendiendo una poltica; LA POLITICA DEL APOLITICISMO, valga la frase.

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Actividad N 8
1) Analice y sintetice el contenido de los convenios 87 y 98 de la O.I.T.. 2) Elabore argumentos a favor y en contra del apoliticismo sindical.

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La Doctrina Social de la Iglesia y la Actividad Poltica Sindical

Sostiene la iglesia que la actividad de los sindicatos no debe ser solamente reivindicativa, le corresponde contribuir al bien comn, activamente. "Participacin con los empresarios y asociaciones de los mismos, en la concertacin de convenios colectivos de trabajo razonables, la vigilancia de su cumplimiento, la prevencin y solucin pacfica de los conflictos laborales. Estudios de los problemas tcnicos y econmicos de los sectores de la economa y de las empresas para ayudar a solucionarlos o superarlos conjuntamente con las citadas asociaciones de empresarios. Participacin con los poderes pblicos en la elaboracin de polticas sociales y econmicas (ac se citan prrafos decisivos de la encclica Matter et Magistra, de documentos del Concilio Vaticano II, de la carta de Pablo VI Contagsima Advenias y otra alusin del mismo pontfice as como un discurso reciente de Juan Pablo II). No corresponde, en cambio a las asociaciones sindicales actuar en poltica partidistas ni tratar de obtener reivindicaciones de orden directamente poltica, pero ello no significar que no puedan actuar en relacin con la poltica social y econmicas (esto con cita de Po XII y Pablo VI que no se transcribe).

2.1.7. Acto constitutivo del sindicato. Estatutos

Los sindicatos suelen constituirse en algunos casos por iniciativa de los trabajadores interesados y en otros, por decisin de sindicatos mayores o federaciones que buscan cubrir un sector desprotegido. Decamos, al desarrollar la unidad anterior, que la ley actual no protege a los fundadores de sindicatos lo que produce un vaco en la tutela de los dirigentes, sindicales que corren el serio riesgo de ser despedidos durante la transicin. Normalmente se forma un grupo de promotores que anuncia la idea a sus compaeros y a trabajadores de otros establecimientos, hasta que se alcanza un acuerdo sobre los aspectos principales: mbito de actuacin, nombre, integrantes de la comisin directiva, etc. Entonces se convoca a una reunin amplia, esta convocatoria no necesita ser publicada pero es conveniente sea anunciada por los medios de difusin. La reunin se desarrolla como una asamblea donde primero se eligen las autoridades que van a presidir la misma (presidente y secretario) al slo efecto de dar orden a la reunin. Luego, generalmente, se da un informe del grupo promotor donde explican el alcance de la idea y los pasos dados para concretarla. Posteriormente se pasa a grupo promotor; la misma asamblea debe facultar a uno o dos esenciales que proponga el Ministerio de Trabajo sobre le texto que apruebe la asamblea. Finalmente se pasa a elegir comisin directiva y el rgano de fiscalizacin (Este ltimo no es exigido por la ley, pero es habitual -y

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conveniente- que se incluya en los estatutos). Tambin se designan dos o ms asamblestas para que suscriban el acta constitutiva. Resumiendo, el orden del da de la convocatoria podra ser el siguiente: 1. Designacin de un presidente y un secretario para que conduzcan la asamblea. 2. Informe de los promotores sobre la idea de constituir un sindicato de ..., y los pasos dados hasta el momento. 3. Discusin y aprobacin de los estatutos. 4. Designacin de dos compaeros para que puedan aceptar modificaciones no esenciales propuestas sobre el estatuto por el Ministerio de Trabajo. 5. Eleccin de los miembros de la Comisin Directiva del Sindicato y del Organo de fiscalizacin. 6. Eleccin de dos asamblestas para que suscriban el acta de la asamblea, conjuntamente con el presidente y el secretario. El artculo 16 de la ley sindical establece el contenido mnimo de los estatutos tales como: nombre domicilio, objeto, mbito geogrfico y de actividad, calidad de los afiliados, constitucin de los rganos directivos, patrimonio, rgimen electoral, etc. Esta norma tiene una primera remisin al artculo 8 que resalta la democracia interna, principio que se reitera en el inciso g del artculo que comentamos. Se destaca aqu la disposicin que limita al 3% el mximo de avales que pueden exigirse para las listas de candidatos. Antes de la ley, resultaba muy sencillo para la conduccin de un sindicato evitar la existencia de listas opositoras exigiendo un nmero exageradamente alto de avales que slo estaba en condiciones de obtener la lista oficial. Por su parte el decreto reglamentario, en su artculo 12, establece que se debe garantizar la participacin de las minoras en los rganos deliberativos. En la discusin parlamentaria el radicalismo entenda que tal participacin deba darse tambin en el rgano de conduccin. No compartimos ese criterio porque no existen antecedentes en el mundo ni en otro tipo de asociaciones o entidades; imaginemos que un presidente deba necesariamente nombrar ministros de otros partidos; no parece adecuado ni eficaz. Otro inciso que casi hace fracasar la sancin de la ley por la tenaz oposicin de la Unin Industrial (UIA) fue el i que habla del procedimiento para disponer medidas legtimas de accin sindical; su redaccin anterior haca referencia a la huelga y otras medidas de accin directa. El sector empresario a travs de la UIA se opuso firmemente al inciso referido (logr su modificacin, aunque en nuestra opinin no agrega ni quita nada); tambin se opuso al derecho a la informacin que existe en casi todas las legislaciones del mundo (logr que se suprimiera) y tambin resisti la cantidad de delegados (obtuvo su reduccin). Es realmente notable la intromisin (y el xito) de los empleadores en una ley para los trabajadores.Tambin haba cuestionado el captulo referido a tutela sindical, pero con menos conviccin y xito. Si bien los estatutos no deben atenerse a un molde determinado, el Ministerio de Trabajo ha aprobado un modelo al que es conveniente recurrir porque evita las idas y vueltas por las correcciones (que an utilizando el modelo) realizan los funcionarios del Ministerio. Por otra parte se agiliza el control que realizan estos funcionarios.
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2.1.8. Organos
La ley sindical establece dos rganos bsicos en la integracin de los gremios: la comisin directiva y la asamblea (en las federaciones el rgano deliberativo es el congreso), pero no obsta a que existan otros organismos tal como las comisiones de fiscalizacin, tribunales de disciplina, junta electoral, etc. Por otra parte en las empresas existen los delegados que tienen la doble representacin: de los trabajadores y del sindicato. Siguiendo a Patricio Torre y Juan C. Morando (Rgimen Legal de los sindicatos; Ed. Hammurabi, 1980, pg. 75) podemos describir los rganos sindicales en el siguiente grfico:

ASAMBLEA

COMISION DIRECTIVA

DELEGADOS

MASA DE AFILIADOS

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Actividad N 9
1) Sintetice la Doctrina Social de la Iglesia en materia sindical. 2) Analice los estatutos de cualquier sindicato y analice su contenido.

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2.1.9. Derechos y Obligaciones de los afiliados

Como hemos visto, nuestra ley sindical se apoya en el principio de libre afiliacin, lo que implica (segn lo establece expresamente el art. 12 de la ley 23551 y el artculo 5 del Dto. 467) que las federaciones no pueden oponerse a los pedidos de afiliacin de sindicatos de primer grado. Las leyes anteriores no hacan referencia expresa a la obligacin del sindicato de admitir la afiliacin de todo postulante que rena los requisitos estatutarios. Guillermo Cabanellas (Derecho Sindical y Corporativo, 1959, pg. 572) sostena que el sindicato puede negar la afiliacin ya que no se le puede imponer al gremio, la incorporacin de trabajadores que no desea y no se viola la libertad sindical porque el trabajador puede afiliarse a otro sindicato. No opinamos igual, la libertad sindical implica el derecho del trabajador de afiliarse al sindicato que el desee, siempre que cumpla los requisitos del estatuto; lo contrario puede transformarse en una velada forma de discriminacin prohibida. La actual ley sindical establece en su artculo 4 inciso b, este derecho de afiliarse; y el decreto reglamentario en su artculo 2, expresa que slo puede rechazarse una afiliacin por algunos de estos motivos: a) No cumplir los requisitos de forma que marque el estatuto; b) No ser de la actividad o profesin que abarque el sindicato; c) Haber sido expulsado de otro sindicato en el ao anterior y d) Haber incurrido en delito contra un sindicato. Inclusive el mismo decreto reglamentario prev la posibilidad de acceder a la justicia cuando se rechace un pedido de afiliacin. El derecho a afiliarse comprende el derecho a desafiliarse en cualquier momento y tambin el de no afiliarse a ningn sindicato. El nico requisito establecido en la ley para poder afiliarse, es que el trabajador sea mayor de catorce aos, adems de pertenecer a la actividad o profesin que agrupa el sindicato. La misma ley admite que los jubilados, invlidos, desocupados, etc. puedan continuar en la afiliacin en las condiciones que establezcan los estatutos (art. 145 de la ley y 6 del Dto. 467).

2.1.10. Renuncia
Una de las manifestaciones de la libertad sindical es la posibilidad que tiene el trabajador de desafiliarse en cualquier momento del sindicato sin expresin de causa. La reglamentacin del artculo 4 de la ley (art. 2 del dto. 467/88) dispone que el trabajador para desafiliarse deber presentar su renuncia al sindicato por escrito. La comisin directiva puede rechazar la renuncia si tiene causas de expulsin, pero para ello tiene un plazo de 30 das, transcurrido el cual se considera automticamente aceptada la renuncia. El trabajador est autorizado para comunicar por s mismo al empleador el

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hecho de su renuncia a fin de que no se le practiquen ms retenciones a favor del sindicato. Todas las disposiciones precedentes son repeticin casi textual de las anteriores leyes y reglamentaciones. Vzquez Vialard ha criticado la autorizacin para que el trabajador comunique su renuncia porque el empleador no tiene constancia de que ello realmente es as. El decreto reglamentario agrega que si el empleador mantuviera los descuentos podr ser denunciado ante el Ministerio de Trabajo.

2.1.11. Derecho disciplinario

Como cualquier otra entidad asociativa, el sindicato tiene el derecho de ejercer un poder disciplinario sobre sus asociados. Los afiliados tienen una serie de obligaciones en relacin al sindicato que los nuclea, nuclea, la violacin de estas obligaciones puede implicar la aplicacin de sanciones en defensa de la existencia misma del ente gremial. El art. 16 inciso c. establece que el estatuto debe contemplar "el procedimiento para su separacin (del afiliado) que garantice el derecho de defensa. Ello comprende tambin las sanciones menores como la suspensin que son expresamente reglamentadas en el Decreto 467 (art. 9).

2.1.12. Rgimen electoral. Tribunal. Convocatoria. Derecho de elegibilidad. Notificaciones. Acto eleccionario. Excepciones.
Sin duda una de las situaciones ms traumticas que se presenta en la vida de las asociaciones sindicales es el referido al rgimen electoral.Tal es as que mientras escribo estas lneas, aqu en Salta, los medios de difusin se ocupan de los problemas existentes en las elecciones llevadas a cabo en el gremio bancario y en el mercantil. Las leyes sindicales en general, han insistido sobre la idea de la democracia sindical, de la democracia interna (art. 16 inc. g) y ha reglamentado en forma minuciosa (art. 15 Dto. 467) el procedimiento eleccionario. El decreto reglamentario dice que cuando la eleccin se efectuare mediante el voto directo y secreto de los afiliados... con lo que podra pensarse que hay otra forma de eleccin que no sea mediante el voto de los afiliados. En realidad, siempre deber existir el voto secreto de los afiliados, que a veces no ser directo porque elegir delegados que en definitiva nominen la comisin directiva (como era en nuestro pas para la eleccin presidencial). El artculo que comentamos establece los requisitos a que debe ajustarse la convocatoria a elecciones (plazos, publicidad, etc.); los requisitos de los padrones (datos, exhibicin, plazos, etc.); oficializacin de listas (pedidos, avales, resoluciones), etc. El proceso eleccionario normalmente es llevado a cabo y fiscalizado por una Junta Electoral que debe dar garantas de imparcialidad. Algunos estatutos permiten que la Junta Electoral sea designada por la Comisin Directiva, lo que no es conveniente, pues

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justamente permite favoritismos hacia los candidatos oficiales. Lo razonable es que la Junta Electoral sea designada por una Asamblea convocada al efecto, buscando que en ella estn representadas todas las listas que se presente al acto eleccionario. El artculo 18 de la LS establece las condiciones de elegibilidad: a) Mayora de Edad; b) No tener inhibiciones civiles ni penales; c) dos aos de afiliado; d) dos ltimos aos en la actividad. Adems, con un criterio chauvinista que viene de las anteriores leyes sindicales se establece el cupo del 75% de los cargos directivos para los argentinos, con la exigencia de que el Secretario General y el Secretario Adjunto necesariamente sean ciudadanos de este pas. Resulta contradictorio con la misma ley que prohibe (art. 7) hacer discriminaciones por... nacionalidad. El acto eleccionario debe llevarse a cabo en una sola jornada, salvo que modalidades especiales de trabajo justifiquen extenderla (se me ocurre que los pilotos internacionales deben poder votar en ms de una jornada, porque muchos se encontrarn alejados el da de la votacin) o establecer el voto por correspondencia (este sistema lo acepta la agremiacin docente provincial -ADP- para facilitar el voto de los maestros que se encuentran en escuelas alejadas.

2.1.13. Asociaciones gremiales meramente inscriptas

El artculo 14 Bis de la Constitucin Nacional garantiza a los trabajadores la organizacin sindical libre y democrtica, reconocida por la simple inscripcin en un registro especial. De tal manera los constituyentes buscaban que los trabajadores tuvieran garantas ciertas de poder constituir sus sindicatos sin injerencia del Estado, sin depender de autorizaciones o favores del funcionario de turno. Prcticamente todas las leyes sindicales argentinas de desde 1943 a la fecha han contemplado dos grandes categoras de sindicatos: los meramente inscriptos y los con personera gremial. Los primeros carecen de los ms importantes derechos gremiales; no pueden celebrar convenios colectivos, no pueden declarar huelgas, no pueden administrar obras sociales, no pueden obtener que el empleador retenga sus cuotas, no pueden asumir la representacin individual del trabajador, sus dirigentes no tienen tutela sindical, etc. En el punto 2.3.2. detallamos los derechos exclusivos de los sindicatos con personera gremial, exclusividad que precisamente excluye a los sindicatos meramente inscriptos. Estos sindicatos nicamente tienen los derechos limitados que se indican en el artculo 23 de la L.S., que -como seala Fernndez Madrid- en lo estrictamente sindical, slo le permite realizar reuniones sin necesidad de autorizacin previa. Si bien entendemos que la poltica de privilegiar a unos sindicatos sobre otros es acertada, nos parece que la ley ha desequilibrado a tal punto la situacin que el sindicato sin personera gremial es una mera ficcin, en los hechos Prcticamente no existen y los pocos intentos de mantener ese tipo de sindicatos han fracasado. La realidad entonces

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nos muestra un esquema de monopolio sindical, que se agrava por la falta de movilidad interna de los dirigentes (burocracia sindical).

2.1.14. Asociaciones con personera gremial. Otorgamiento de personera

Ya hemos formulado un anlisis y crtica de la existencia de sindicatos privilegiados (ver 2.1.4. y 2.3.1.1.). Lo cierto es que la existencia de asociaciones con personera gremial forma parte del llamado modelo sindical argentino que presenta esta caracterstica casi nica en el derecho comparado, y que como realidad normativa debemos admitirla por lo que aqu nos limitaremos a analizar su existencia legal. El ttulo VIII de la Ley Sindical (arts. 25 y ss) es dedicado ntegramente al otorgamiento de la personera gremial y a los derechos que ella implica. Para ello se ha adaptado el criterio del sindicato ms representativo en funcin del mayor nmero de afiliados. Recuerda Fernndez Madrid que La personera gremial es otorgada pro el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y cabe observar que el procedimiento establecido en el artculo 25 no ha merecido observaciones de la OIT que reconoce la legitimidad en el orden internacional de este sistema desde que no contrara el convenio 87 de la OIT, porque la ley admite la existencia de pluralidad de sindicatos, aunque con distintas facultades.

2.1.15. Derechos y obligaciones. Prohibiciones. Facultades.

Del artculo 31 y de otras disposiciones de la ley 23551 se desprenden los siguientes derechos exclusivos de los sindicatos con personera gremial: a) Representacin de los intereses individuales y colectivos de los trabajadores. b) Participacin en organismos de planificacin y control. c) Negociacin colectiva; d) Participar en inspecciones laborales y de seguridad social. e) Constituir patrimonios de afectacin; f) Administrar Obras sociales; g) Exigir la retencin de las cuotas de sus afiliados; h) Tutela gremial para sus dirigentes; i) Exencin de toda tasa, gravamen, contribucin o impuesto. j) Los delegados deben ser afiliados de sindicatos con personera gremial.

2.1.16. Encuadramiento Sindical

En primer lugar debemos diferenciar entre el encuadramiento sindical y el encuadramiento convencional. En el primero se trata de determinar si un grupo de trabajadores est

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comprendido dentro del cuadro de representacin que se ha reconocido a un sindicato con personera gremial. En el segundo se debe determinar si un grupo de trabajadores est comprendido, o no, dentro de un convenio colectivo determinado, lo que depende de las partes que hayan intervenido en la celebracin del convenio. Seala Vzquez Vialard (ob. cit., pg. 181) que gran parte de los sindicatos no definen con precisin su hbito de actuacin y que agregan -muchas veces- la expresin afines que permite extenderse a otros campo de actividad conexa o que en el futuro realicen la misma clase de produccin o servicio.

2.1.17. Contralor administrativo de los sindicatos.

La ley sindical asigna a travs de su ltimo ttulo (XVI, arts. 56 y ss), el carcter de autoridad de aplicacin de la ley al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nacin. Dice Vzquez Vialard que esta es una tarea similar a la que realiza la Inspeccin de Personas Jurdicas y sus similares provinciales. El mismo autor defiende que se asigne esta competencia exclusiva al organismo administrativo laboral nacional, sosteniendo que ello se justifica porque la accin de los sindicatos excede los lmites de las provincias y que las decisiones que toman, por su vinculacin con la poltica econmica, seguridad, proceso de desarrollo, tienen repercusiones ms all de las fronteras de los Estados locales.... Entendemos que las razones apuntadas por el Dr. Vzquez Vialard son endebles. Efectivamente: en primer lugar existen numerosos sindicatos con mbitos de actuacin reducidos (p.ej. Sindicato Municipal de Hiplito Yrigoyen, Sindicato del Azcar Ing. San Isidro, etc.), que en manera alguna pueden alterar la poltica nacional ni siquiera trascender las fronteras del departamento de Orn. En segundo lugar, existen asociaciones civiles (controladas por organismos provinciales) y empresas (fiscalizadas por registros de comercio locales) de tremenda gravitacin en la economa y en otros aspectos del quehacer nacional (pensemos que Bunge y Born puede tener su sede central en Misiones, o que Amnesty se haya registrado en Chubut), sin que ello obligue a un contralor centralista y monoplico. Creemos que la verdadera razn es que la leyes de este tipo se sancionan en Buenos Aires, impulsadas por organismos nacionales y apoyadas por sindicatos centralizados que no miran ms que su propio inters. Por esa razn se le ha asignado competencia exclusiva (art. 62) en materia judicial a la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, con sede en...adivin; Capital Federal.

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Actividad N 10
1) Complete el siguiente cuadro sobre lo que establece la reglamentacin respecto a: LEY 23.551 Y DTO. 467 AFILIACION RENUNCIA DISCIPLINA

2) Elabore el siguiente diagrama. La flecha indica dnde debe Ud. completarlo: Rgimen Electoral Convocatoria Condiciones de elegibilidad Patrones Listas

3) Enumere las prohibiciones de las asociaciones gremiales meramente inscriptas. 4) Elabore un cuadro sinptico con los derechos y delegaciones de las asociaciones con personera gremial. 5) Qu opinin le merece el contrato administrativo de los sindicatos realizados desde Capital Federal?

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DIAGRAMA DE CONTENIDOS UNIDAD III

FEDERACION

PATRIMONIO SINDICAL
Exenciones Ingreso Afiliados Recaudacin No Afiliados Rgimen contable Aportes y contribuciones Prohibiciones Privilegios Civil Responsabilidad Penal Gremial

Ambito de actuacin Excepcin Derechos y facultades Disolucin C.G.T. Miembros Autoridades Secesin Fusin Asociaciones de 3er.Grado

GARANTIA SINDICAL
Concepto Estabilidad Alcance Delegados Candidatos Activistas

Sujetos

Licencia Salario Mecanismos de Proteccin Prcticas desleales

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UNIDAD III
1. Federacin. Ambito de actuacin. Excepciones. Derechos y facultades. Miembros. Autoridades. Secesin gremial. Fusin, disolucin y liquidaciones de los gremios Asociaciones de tercer grado o confederaciones. C.G.T. 2. Patrimonio Sindical. Exenciones. Ingresos sindicales. Recaudacin. Afiliados y no afiliados. Rgimen Contable y financiero. Aportes y contribuciones. Prohibiciones. Privilegios. Responsabilidad civil, gremial y penal de los sindicatos. 3. Garanta Sindical. Estabilidad. Concepto. Alcance. Sujetos. Delegados. Candidatos. Activistas. Licencia. Salario. Mecanismo de proteccin. Prcticas desleales.

3.1.1. Federaciones. Ambito de actuacin. Excepciones.

Los sindicatos tienen mbito de actuacin profesional tanto a nivel geogrfico como de actividad. Los distintos niveles conforman lo que ha dado en llamarse la pirmide sindical, en cuyo primer estrato se encuentran los sindicatos de base (de primer grado) que realizan la afiliacin y representacin directa de los trabajadores. El segundo nivel se compone de asociaciones que no agrupan a trabajadores sino a entidades de primer grado, que actan en una misma actividad o en una misma regin, estas son las federaciones. El tercer nivel corresponde a las confederaciones, entidad central que representa a las federaciones, pero tambin admite la incorporacin directa de sindicatos de primer grado cuando no existe federacin que los agrupe. Con relacin a esto ltimo cabe sealar que en Argentina las entidades sindicales ms importantes adoptan forma de unin (sindicato de primer grado) o sindicato nico con mbito de actuacin en todo el pas y que en cada regin o provincia acta por medio de seccionales o delegaciones, tal es el caso de la UOM (Unin Obrera Metalrgica), la UOCRA (Unin Obrera de la Construccin), SUTIAGA (Sindicato de Aguas Gaseosas), SUETRA (Empleados del Tabaco, etc.). A diferencia de la ley del gobierno militar (22105), la actual ley sindical tiende a fortalecer la existencia de federaciones. La ley 23551 respeta el artculo 5 del Convenio 87 de la OIT que expresa: las organizaciones de trabajadores... tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, as como el de afiliarse a las mismas, y toda organizacin, federacin o confederacin tiene el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores.... La ley 22105 en cambio haba dispuesto la disolucin de la C.G.T. en abierta violacin del convenio mencionado.

3.1.2. Derechos y facultades. Miembros. Autoridades.

Los artculos 32 a 36 de la ley 23551, se ocupan de las Federaciones y Confederaciones, que, siguiendo la estructura de la ley tambin podrn tener o no personera gremial. Para
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adquirirla debern demostrar su carcter de ms representativa como lo dispone el artculo 25 de la misma ley y el artculo 33, que establece el parmetro de representatividad en relacin al mayor nmero de afiliados. De tal forma, se considerarn federaciones o confederaciones ms representativas las que afilien a entidades con personera gremial que cuenten con la mayor cantidad de trabajadores cotizantes. Las federaciones con personera gremial pueden asumir la representacin de los trabajadores de la actividad o categora en aquellas zonas o empresas donde no actuare un sindicato con personera gremial, (art. 35). Esta disposicin es importante porque suele ocurrir que algunos empresarios evitan que se constituyan sindicatos en sus establecimientos con el mero trmite de despedir a aquellos trabajadores que manifiestan algn inters gremial. Con esta normal la federacin puede actuar como una especie de paraguas que proteja a los trabajadores mientras se organizan gremialmente. La ley limita las posibilidades de que una Federacin o Confederacin, disponga una intervencin en los sindicatos de primer grado al supuesto de que ello est expresamente previsto en los estatutos. Aunque debemos aclarar que generalmente existe esa previsin y cuando un sindicato adhiere a una federacin, normalmente no tiene posibilidad de discutir tales estatutos.

3.1.3. Secesin gremial. Fusin, disolucin y liquidaciones de los gremios

En este punto analizaremos las distintas alternativas anmalas que puede atravesar una asociacin gremial, no sin advertir que se trata ms de desarrollos tericos que de realidades prcticas, ya que son contados los casos de secesin o de fusin, y tampoco son muchas las situaciones de liquidacin de gremios. Se llama secesin gremial al proceso de formacin de nuevos sindicatos dentro de la actividad originariamente representada por otro. Dice Guillermo Lpez al comentar una norma similar a la contenida en el actual artculo 30 de la ley 23551 que: Como puede apreciarse, los mrgenes de secesin gremial son reducidsimos y hasta podra decirse que virtualmente inexistentes, pues cuesta imaginar un caso en que -tratndose realmente de secesin gremial- el sindicato preexistente no comprenda en su personera la representacin de los trabajadores cuya profesin o categora intenta representar la nueva organizacin horizontal. El comentario del actual Ministro de la Corte, referido a la ley 20615 del ao 1974, es perfectamente vlido para la ley sindical que hoy nos rige. El mismo autor realiza una tipologa de las secesiones que comprende: a) Enucleacin horizontal, cuando ya existe una organizacin vertical que agrupa ese oficio o categora. Es la situacin contemplada ms arriba y contenida en el artculo 30 de la LS, y requiere la existencia de intereses sindicales diferenciados que justifiquen una representacin especfica.

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b) Enucleacin de empresas. El artculo 29 slo admite el otorgamiento de personera a un sindicato de empresa cuando no existiera en la zona o en la actividad, un sindicato de primer grado. Con el actual mapa sindical ello es imposible. c) Enucleacin zonal, vertical, cuando ya existe otra asociacin con mbito territorial considerablemente mayor. Este supuesto tampoco es admitido en la LS que privilegia los sindicatos con mayor mbito de actuacin. d) Enucleacin vertical, cuando ya existe otra entidad vertical en la misma actividad. La situacin est contemplada en el artculo 28 de la LS que dispone que solo podr otorgarse igual personera a otra asociacin, para actuar en la misma zona y actividad o categora cuando la cantidad de sus afiliados durante 6 meses fuere considerablemente superior al de la asociacin con personera preexistente. Esta expresin de considerablemente superior ha sido criticado por la doctrina por su imprecisin, el decreto reglamentario ha cuantificado esa superioridad en un 10% ms afiliados cotizantes. e) Enucleacin horizontal, cuando ya existe un sindicato horizontal que agrupa al oficio o profesin. En este caso es aplicables las mismas disposiciones del artculo 28. f) Enucleacin vertical, cuando preexiste otra horizontal. Esta situacin no est contemplada expresamente en la ley. Sera el caso del gremio de ATSA (Trabajadores de la Salud) que intentara asumir la representacin de los trabajadores nucleados en UPES (Personal de enfermera). La fusin no es un supuesto contemplado en la ley, pero que resulta factible en la medida que dos sindicatos -por decisin de sus asambleas- resuelvan unirse. Tal unin puede plantearse mediante la adhesin de uno, que se disuelve, a otro que amplia su mbito de representacin; o bien mediante la conformacin de un nuevo sindicato unificando el espectro de representacin de ambos gremios. La disolucin est mencionada en dos incisos del artculo 16, al referirse a las previsiones que deben adoptarse al respecto en los estatutos respectivos. La disolucin se puede producir por voluntad mayoritaria de sus afiliados o por causas no queridas por los mismos, como es el supuesto de cancelacin de la personera. La Ley Sindical establece (en forma implcita) en su artculo 56, que la autoridad administrativa laboral no puede disponer la cancelacin de personera ni la intervencin de un sindicato por s misma. La O.I.T. considerada la esencia de la libertad sindical que se prohiba la disolucin de los sindicatos por acto administrativo. En el artculo 56 se establece que el Ministerio de Trabajo slo puede peticionar en sede judicial la suspensin o cancelacin de una personera gremial o la intervencin de una asociacin sindical... en distintos supuestos taxativamente enumerados.

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Actividad N 11
1) Grafique la pirmide sindical y explique sus niveles. 2) Elabore el siguiente glosario: - Federacin: - Confederacin: - Secesin gremial: - Fusin:

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3.1.4. Asociaciones de tercer grado o confederaciones. C.G.T.

Hace ms de 100 aos, en 1890, se fundaba en nuestro pas la Federacin de Trabajadores de la Regin Argentina, que se disuelve dos aos despus, pero inmediatamente es creada la Federacin Obrera Argentina. Tambin en la primer dcada de este siglo se crea un ente gremial que aglutina a los catlicos sociales. En 1904, se crea la Federacin Obrera Regional Argentina (FORA) que responde a los anarquistas; tambin se funda la Unin General de Trabajadores (UGT) que corresponde a una escisin de los sindicatos socialistas, organizan una cmara de trabajo con fines sociales y una fbrica de cigarrillos econmicos. Las diferencias gremiales ms importantes se establecen entre los anarquistas, partidarios de la destruccin del sistema por medio de la huelga revolucionaria, y los socialistas partidarios de la participacin poltica. En 1922, sobre la base de la FORA, se crea la Unin Sindical Argentina, con predominio del gremialismo conciliatorio. En ese mismo ao se funda el primer sindicato por actividad: la Unin Ferroviaria, que funda con otros gremios la Confederacin Obrera Argentina (COA). En 1930 se crea la Confederacin General del Trabajo (C.G.T.), con predominio socialista. En 1943, con la creacin de la Secretara de Trabajo y Previsin a cargo del Coronel Pern, se modifica radicalmente el movimiento sindical que encuentra fuerte respaldo desde el mismo gobierno que intenta -y logra- reemplazar a los viejos dirigentes socialistas con nuevos sindicalistas identificados con la poltica gubernamental. La C.G.T. se consolid como institucin rectora del movimiento obrero. A partir de 1955, la alternancia de gobiernos democrticos y militares ha tenido gravitacin directa sobre la existencia de la Confederacin General del Trabajo (nica entidad de tercer grado subsistente). Durante los gobiernos militares la C.G.T. fue intervenida, o directamente disuelta como en la ltima dictadura militar; la ley 22105 no reconoca la existencia de entidades de tercer grado por lo que fue considerada violatoria de los convenios 87 y 98 de la OIT. La actual ley sindical reconoce la existencia de confederaciones (art. 32 y ss), e inclusive admite la existencia de ms de una; pero manteniendo el esquema de toda la ley slo permite que la ms representativa adquiera la personera gremial.

3.2.1. Patrimonio Sindical. Exenciones. Ingresos sindicales. Recaudacin. Afiliados y no afiliados. Rgimen Contable y financiero. Aportes y contribuciones. Prohibiciones. Privilegios.
Los sindicatos para poder cumplir sus fines deben contar necesariamente con los medios econmicos suficientes, deben contar con un patrimonio. El principio de autonoma sindical impone que el sindicato no pueda recurrir a fuentes externas de financiacin: no puede esperar subsidios del estado, menos an, apoyo de los emplea75

dores o de cualquier otra persona que en definitiva podra condicionar su colaboracin econmica. Inclusive en la mayora de los pases del mundo, los sindicatos no reclamen el pago de los das de huelga y disponen de un fondo de huelga que les permite manejar el conflicto en forma totalmente independiente. De tal forma, los sindicatos integran su patrimonio fundamentalmente con los aportes y contribuciones que realizan sus propios afiliados en forma de cuotas peridicas y extraordinarias. La ley tambin autoriza las llamadas contribuciones de solidaridad a cargo de afiliados y no afiliados que se benefician con la celebracin o renovacin de un convenio colectivo. Se denominan tambin canon por representacin. El Comit de Libertad Sindical de la OIT ha admitido la legitimidad de este tipo de contribuciones. Vzquez Vialard criticaba que esta contribucin solidaria fuera pagada tambin por el afiliado ya que el trabajador que contribuye regularmente al mantenimiento de la estructura necesaria para el cumplimiento del objetivo sindical, no debe pagar un aporte ms, por el hecho de que tal objetivo se alcance. Ruprecht, en cambio, critica en duros trminos que el no afiliado deba contribuir sosteniendo que la imposicin de contribuciones a los no afiliados, conocida con el nombre de impuesto sindical es una prctica viciosa que va en contra de la libertad sindical pues es una coercin para el trabajador no afiliado, que debe contribuir con su peculio al sostenimiento de esos sindicatos a los que no pertenece, aunque luego el mismo autor admite la contribucin solidaria en el caso de celebracin de los convenios colectivos. Entendemos que es razonable tanto el aporte de afiliados como de no afiliados, ya que la celebracin e convenios colectivos implican, por un lado, gastos extraordinarios (viajes, alojamientos, telfonos, comidas, contratos con especialistas, etc.), y por el otro, es razonable que todos los que se benefician con el acuerdo contribuyan a financiar tales gastos. El empleador es considerado como agente de retencin de las cuotas sindicales, a cuyo efecto el sindicato debe dirigirse al Ministerio de Trabajo solicitando dicte Resolucin autorizando a que se hagan las debidas retenciones. El sindicato debe suministrar al empleador la nmina de sus afiliados, y mensualmente informar de las novedades producidas. Cabe aclarar que esta obligacin de retencin opera slo en relacin a los sindicatos con personera gremial, lo que constituye otro importante privilegio para estos sindicatos. El artculo 9 de la ley 23551 reafirma el principio de que los sindicatos no pueden recibir ayuda econmica de empleadores, ni de organismos polticos o nacionales. Sin embargo el mismo artculo y su reglamentacin 8 art. 4 Dto. 467/88) admiten que el empleador pueda realizar contribuciones en el marco de los convenios colectivos y con destino a obras de carcter social, asistencial, cultural, etc. Estos fondos debern tener una contabilidad. La ley sindical vigente no contiene -como su antecesora la ley 22105- la prohibicin para que los sindicatos realicen actividades con fines de lucro, pero de todas formas tal actividad, slo deber realizarse en la medida que est vinculada con el inters de los afiliados (administracin de hoteles, proveeduras, etc.).

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La ley 22105 estableca un minucioso rgimen de control sobre los estados contables de los sindicatos que en la ley vigente ha sido simplificado. El artculo 11 del Decreto 467 dispone que el Ministerio de Trabajo establecer qu registraciones de sus actos y cuentas debern llevar los gremios y que La fiscalizacin interna de la gestin y el control de la administracin del patrimonio social estarn a cargo de un rgano con composicin adecuada y facultades a ese efecto. Esta ltima expresin de composicin adecuada y facultades a ese efecto ganara el primer premio en un concurso de ambigedades.

3.2.3. Responsabilidad civil, gremial y penal de los sindicatos

Recuerda Vzquez Vialard (ob. cit. pg. 342) que la asociacin no es ms que una realidad social que acta como cobertura de interrelaciones, que se dan entre hombres que obran. Por lo tanto, no tiene una voluntad propia, atributo exclusivo del ser humano. Sin embargo, para que pueda cumplir sus fines, posee rganos encargados de tomar las decisiones y ejecutarlas (comisin directiva, asamblea). Los hechos y actos realizados por stos, en la medida en que corresponden a la competencia atribuida en los estatutos lo son de la persona jurdica. Por lo tanto, aquellos que producen un dao a terceros, de carcter contractual o extracontractual, generan la responsabilidad de la persona jurdica. Nuestra legislacin no tiene previstas responsabilidades especiales para las asociaciones gremiales que, en consecuencia, estn sujetas a las disposiciones generales aplicables en derecho comn. Sin duda, el supuesto ms importante de responsabilidad civil puede presentarse en orden a las medidas de accin directa, dispuestas por el sindicato que puede violar disposiciones de orden contractual, (clusula de paz social de un convenio) o extracontractual (huelga ilcita). Tanto en Europa como en Estados Unidos existen innumerables procedentes judiciales que determinaron gravosas responsabilidades de los sindicatos. En nuestro pas en cambio, no se conocen antecedentes de que empleadores afectados, usuarios perjudicados o el mismo Estado accionen persiguiendo resarcimiento pecuniario por medidas ilcitas adoptadas por un sindicato. Parecera que es una prctica no incorporada a nuestra cultura jurdica.

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Actividad N 12
1) Qu son las asociaciones de tercer grado? 2) Explique la composicin del patrimonio social. 3) Qu opina Ud. sobre la constitucin de los no afiliados? 4) Cmo se controla los estados contables del sindicato?

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3.3.1. Garanta Sindical. Estabilidad. Concepto. Alcance

Como reiteradamente hemos sealado la Reforma Constitucional de 1957, introdujo el artculo 14 bis y con l una disposicin especial de proteccin a los representantes gremiales estableciendo que los representantes gremiales gozarn de las garantas necesarias para el cumplimiento de su empleo. Seala Carlos Etala (La proteccin de los representantes gremiales, Ed. Pulsar 1991, pg. 16) que la discusin en el seno de la Convencin Constituyente no fue lo suficientemente precisa como para despejar todas las dudas interpretativas. Sin embargo -dice Etala- queda claro una enftica intencin protectoria por parte de los constituyentes para los representantes gremiales, proteccin que, segn una elocuente expresin del convencional Jaureguiberry, deba operar en dos frentes: Contra el poder para no ser detenido, demorado o recluido. Contra el aplicable se consideraba apto el recurso de amparo como expresin de la necesidad de lograr la mxima celeridad en la reparacin de la violacin. Ms preciso fue el convencional Cortes quien expres: ...se trata de evitar que el representante sindical pueda ser perseguido indebidamente con motivo de su accin en beneficio de la clase trabajadora que representa, o que pueda ser objeto de traslados indebidos o de despido, an cuando el patrn est dispuesto a pagar la indemnizacin que marca la ley de despido. Entiendo que lo que queremos evitar es que se produzcan los despidos y que un representante sindical con motivo del ejercicio de representacin o como consecuencia de ella sea despedido por el patrn quien no slo debe pagarle indemnizacin sino que, adems, debe reponerlo.Vale decir, que prohibimos el despido an indemnizado del representante sindical, cuando se produce en el ejercicio de su representacin o como consecuencia de la misma. (subrayados y negritas me pertenecen WNB). Del debate en la Convencin surge con absoluta claridad la diferencia entre la proteccin contra el despido arbitrario de la que gozan todos los trabajadores con la estabilidad (permanencia jurdicamente garantizada) que se reserva a los empleados pblicos y a los representantes sindicales. Las distintas leyes sindicales (ver. 1.3.2.) regularon en diversas formas el precepto constitucional; algunas pecaron por exceso (ley 20615 con el fuero penal especial) y otras por omisin (ley 22105, admitiendo el despido a cambio de indemnizacin). La actual ley sindical entendemos que alcanz el justo medio, con un mecanismo de proteccin equilibrado.

3.3.1.1. Sujetos. Delegados. Candidatos. Activistas.

Los artculos 48 y 50 de la ley extienden la proteccin a:

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a) Trabajadores que ocupan cargos electivos o representativos en asociaciones con personera gremial; b) Trabajadores que ocupen cargos en organismos que requieran representacin gremial. c) Trabajadores que ocupen cargos polticos en los poderes pblicos, sean electivos o no y en organismos nacionales, provinciales o municipales. d) Delegados de personal, miembros de comisiones internas, etc.; e) Candidatos que se postulan para cargos electivos de representacin sindical, en sindicatos o en la empresa. La ley vigente no incluye en la proteccin a los activistas que estaban protegidos y definidos en la ley 206015 como trabajadores en condiciones de ejercer sus derechos electorales en el mbito sindical, desde la convocatoria a elecciones hasta la finalizacin del acto electoral (art. 53). Esto implicaba que durante ese perodo el empleador tena una prohibicin absoluta de despedir a cualquier trabajador afiliado al sindicato (y tambin al no afiliado cuando se elega delegados de personal). La ley 20615, en su artculo 55, tambin protega a los fundadores de un sindicato, esto es a los trabajadores que hubieran participado en la realizacin, constitucin o formacin de una asociacin profesional de trabajadores, sus seccionales y otras dependencias. Esta proteccin es interesante porque justamente existe un vaco de proteccin para quienes promueven la iniciacin de una actividad gremial y que pueden ser -por ese vaco- fcilmente despedidos.

3.3.1.2. Licencia. Salario.

El mismo artculo 48 de la ley sindical establece que los trabajadores antes enumerados que dejaran de prestar servicios ...tendrn derecho a gozar de licencia automtica sin goce de haberes, a la reserva del puesto y ser reincorporados al finalizar el ejercicio de sus funciones. El Dr. Etala sostiene que el carcter automtico de la licencia implica que: a) No requiere de una solicitud previa ni de autorizacin del empleador. b) Comienza simultneamente con la comunicacin de la designacin. No compartimos los efectos que asigna el actual Secretario de Trabajo a esta licencia, pues no necesariamente la misma comenzar con la comunicacin de la designacin, ya que el trabajador puede optar o no por hacer uso de la licencia. De otra forma parecera que se le impone el uso de la licencia. Ello implica a su vez que aunque no requiera autorizacin s requiere un aviso al empleador de que utilizar la franquicia legal, mxime

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que en muchos casos los pedidos de licencia sern intermitentes. El aviso al empleador no debe ser sorpresivo. Esta licencia es sin goce de haberes, sin embargo para el delegado de empresa se establece la exigencia de conceder a cada uno de los delegados del personal, para el ejercicio de sus funciones, un crdito de horas mensuales retribuidas de conformidad con lo que se disponga en la convencin colectiva aplicable.

3.3.1.3. Mecanismos de proteccin

Dice el artculo 49 que Para que surja efecto la garanta antes establecida se debern observar los siguientes requisitos. a) Que la designacin se haya efectuado cumpliendo con los recaudos legales; b) Que haya sido comunicada al empleador. La comunicacin se probar mediante telegrama o carta documento u otra forma escrita.

3.3.1.4. Prcticas desleales.

El artculo 53 de la ley 23551 contiene una enumeracin de las denominadas prcticas desleales que pensamos -con Fernndez Madrid- que tiene carcter meramente enunciativo, ya que toda violacin por parte del empleador de cualquiera de los derechos que establece la ley 23551, y particularmente los vinculados con la libertad sindical, pueden constituir una prctica desleal y dar derecho a accionar por la va sumarsima que esta norma (art. 47) establece. Daniel Monzn (Las prcticas desleales..., D.T., t12/1952, pg. 586) defini a las prcticas desleales como el desconocimiento, menoscabo o violacin del inters colectivo que representa el sindicato el que, a su vez, hallase centrado en la efectiva vigencia del derecho de asociacin profesional.

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Actividad N 13
1) Explique el concepto y alcance de la garanta sindical. 2) Elabore ejemplos de prcticas desleales.

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DIAGRAMA DE CONTENIDO - UNIDAD IV

Negociacin Colectiva
Nocin Manifestaciones Convenio Colectivo Acuerdo de empresas Reglamento Interno Arbitraje Voluntario

Legislacin Argentina sobre Negociacin Colectiva Prctica de la negociacin Convenio 154 O.I.T. El Convenio colectivo de Trabajo Concepto Naturaleza Jurdica Efectos socioeconmicos Representatividad de las partes Ambito de Aplicacin Material Personal Territorial Intervencin de la autoridad administrativa

Negociacin del Convenio

Obligacin de Negociar Contenido y requisitos Registro Derecho de informacin Publicidad Validez y nulidad

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UNIDAD IV
1. La negociacin colectiva. Nocin. Diversas manifestaciones; convenio colectivo, acuerdo de empresa, reglamento interno, arbitraje voluntario. Prctica de la negociacin. Convenio 154 O.I.T.. El convenio colectivo de trabajo. Concepto. Naturaleza jurdica. Efectos socio-econmicos. 2. Legislacin argentina sobre negociacin colectiva. Representatividad de las partes en los convenios colectivos. Ambito de aplicacin: material, personal y territorial. Intervencin de la autoridad administrativa. 3. Negociacin del convenio. Obligacin de negociar. Derecho de informacin. Contenido y requisitos. Publicidad. Registro. Validez y nulidad.

4.1.1. La negociacin colectiva. Nocin

Cuando estudibamos la evolucin del derecho del trabajo, distinguimos claramente tres etapas: - la primera caracterizada por la libertad de contratacin, con todas las consecuencias de injusticia social que ya vimos; - la segunda signada por la intervencin Estatal que, a travs de normas de orden pblico estableci normas mnimas para proteger al trabajador; y, - la tercera, en la que se pretende igualar la capacidad de negociacin entre sindicatos y empresas para el establecimiento de mejores condiciones de trabajo. Esta ltima etapa, cuyo paradigma son los Convenios Colectivos de Trabajo, implican una maduracin importante en la relacin empresa-sindicato, y estn acompaados de un crecimiento cualitativo (luego cuantitativo) del rol del sindicalismo, en este sentido el Dr. Mario Ackerman ha calificado a la Negociacin Colectiva como un Estadio superior de las Relaciones Laborales; es la hora de la participacin laboral en la toma de decisiones para la continuacin de la empresa, acompaada con una distribucin ms justa de los ingresos que genera la misma actividad productiva. Sin duda que la capacidad de negociacin de un trabajador frente a un empresario se potencia mucho ms cuando en la mesa de concertacin se sienta un Sindicato, pero no es menos cierto que, de nada sirve el instrumento de la negociacin colectiva si no existe un sindicalismo fuerte, capaz de conducir a los trabajadores de una empresa o actividad.

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4.1.2. Diversas manifestaciones; convenio colectivo, acuerdo de empresa, reglamento interno, arbitraje voluntario.
El Convenio Colectivo de Trabajo es la manifestacin ms clara de una negociacin colectiva; a travs de esta herramienta los representantes gremiales obtienen beneficios y mejoras para los trabajadores, asimismo tienen como elemento caracterizante sus efectos erga omnes, es decir que el mbito de su validez se extiende a toda la actividad o empresa (segn sea el tipo de C.C.T.), y en consecuencia obligan y benefician a todas las personas dentro de un sector geogrfico determinado, independientemente de su afiliacin al sindicato o asociacin empresarial que lo haya suscripto. Dentro de esta lnea de pensamiento, diremos que su validez erga omnes esta dada por la participacin estatal (Ministerio de Trabajo de la Nacin), lo que en trminos tericos garantiza una justa composicin de intereses. Por su parte el Acuerdo de Empresa, surge como necesidad de adaptar, complementar o suplementar algunos aspectos de un convenio de rama, y ms an, puede tratar cuestiones especficas que se plantea en el lugar de trabajo y que tienen una importancia capital para la buena marcha de la empresa. A travs de estos se consiguen acordar pautas de trabajo demasiado concretas para ser previstas en un Convenio Colectivo y que hacen a la cuestin domstica de cada empresa. En virtud de ello surge que el instituto en estudio, no tiene efectos vinculantes ms que para quienes lo firman, y en consecuencia no requieren de homologacin administrativa. A pesar de esta definicin -mayoritaria en doctrina nacional- es importante rescatar un fallo de la Corte Suprema de Buenos Aires (1967) que resalta que un acuerdo de empresa incluido fuera de la ley 14.250 no deja de tener el carcter de norma colectiva, a menos que instituya beneficios intuitu personae. Adhiriendo a esta tesis jurisprudencial, el Dr. Von Potobsky asimila los acuerdos de empresa, negociados por comisiones internas, con convenios colectivos de efecto erga omnes. Por ltimo, tenemos los arbitrajes que tambin forman parte de las negociaciones colectivas, pero en este caso las partes solo pactan los puntos que debe resolver la autoridad administrativa y sobre los cuales obviamente, hay conflicto. Dictado el laudo arbitral y una vez que el mismo se encuentre firme, tiene los mismos efectos que un Convenio Colectivo de Trabajo de actividad, profesin o empresa.

4.1.3. Prctica de la negociacin. Convenio 154 O.I.T.

La Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo, convocada en Ginebra el da 03 de junio de 1981, reafirma lo expresado por la Declaracin de Filadelfia, cuando sta reconoce la obligacin solemne de la O.I.T. de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan ...lograr el reconocimiento efectivo del derecho de negociacin colectiva. En este sentido es trascendental la intencin de la

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O.I.T. de fomentar por todos los medios y extenderlo a todas las actividades o sectores posibles dentro de la empresa. Para ello, los pases signatarios, debern ajustar su propia legislacin a fin de no obstaculizar la herramienta de la negociacin. Adems, es importante destacar que dicho convenio extiende su aplicabilidad a todas las ramas de la actividad econmica, permitiendo a las legislaciones nacionales a las fuerzas armadas y a la polica. En lo que se refiere a la administracin pblica, la legislacin o la prctica nacionales podrn fijar modalidades particulares de aplicacin de este convenio. Asimismo el art. 2 del convenio, define a la Negociacin Colectiva como todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organizacin o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organizacin o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: a) fijar condiciones de trabajo o empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores; c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organizacin o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.

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Actividad N 14
1) Qu caractersticas debe tener un sindicato que se sienta frente a una mesa de negociaciones? 2) Sintetice el valor de los Convenios Colectivos.

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4.1.4. El convenio colectivo de trabajo. Concepto, Naturaleza jurdica

Como casi todas las definiciones en derecho, el C.C.T. ha sido objeto de estudio de investigadores que han hecho enormes esfuerzos para expresar sintticamente las caractersticas esenciales de este instituto. Por su parte la Dra. Alicia Proch de Vidal lo define como: "Todo contrato negociado entre asociaciones sindicales de trabajadores y empleadores a los que se les haya atribuido la representacin del sector, celebrado para la regulacin de las condiciones de trabajo y homologado por la autoridad de aplicacin". Tambin se lo ha definido como: "Un contrato negociado y celebrado por representaciones de trabajadores y empresarios para la regulacin de las condiciones de trabajo". Por ltimo, la O.I.T. lo ha definido en el ao 1951 como: "Todo acuerdo escrito relativo a las condiciones de trabajo y de empleo, celebrado entre un empleador, un grupo de empleadores o en ausencia de tales organizaciones, representantes de trabajadores interesados, debidamente elegidos y autorizados por estos ltimos, de acuerdo con la legislacin laboral". En definitiva las definiciones enumeradas sirven para extraer los elementos esenciales de un C.C.T., que no es otra cosa que el "resultado de las negociaciones desarrolladas por los representantes de los trabajadores y de los empresarios, que constituyen la expresin del acuerdo libremente pactado, en ejercicio de la autonoma colectiva para fijar las condiciones de trabajo y de los salarios". (Enrique Rodrguez - Noem Rial, Nueva Legislacin de Convenciones Colectivas de Trabajo, Ed. Gizeh S.A.). En relacin a la naturaleza jurdica de este instituto se ha escrito mucho y no siempre ha sido "til" la discusin en torno a este tpico. Inicialmente se lo ha querido encasillar en moldes tradicionales del derecho civil; por ejemplo se dijo que era un contrato tipo, al que tienen que ajustarse quienes desempeaban tareas dentro del mbito del convenio; se recurri a la representacin del derecho civil sobre la base de la autonoma de la voluntad individual o estipulacin en favor de terceros. Lo cierto es que se trata de un hecho nuevo que trasciende la esfera del derecho civil y que es consecuencia de la actuacin de los organismos intermedios (entre personas fsicas y el estado), con capacidad para establecer normas objetivas obligatorias dentro del mbito fijado por la ley.

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4.1.5. Efectos socio-econmicos.

En trminos tericos los C.C.T constituyen instrumentos de la poltica social que desde luego repercuten directamente en la marcha de la empresa. Sin perjuicio de ello, por motivos polticos, econmicos y an culturales, la negociacin colectiva ha perdido relevancia en la vida de la produccin, tal es as que existen convenios de vieja data que han quedado anquilosados sin adaptarse a los nuevos cambios que por cierto, en nuestro pas no son pocos. Como contrapartida a lo recin expresado, no podemos dejar de citar el Convenio Colectivo de Empresa firmado en 1994 por S.M.A.T.A. y GENERAL MOTORS, en el que se introducen una serie de variables (anulacin de la jornada de trabajo; movilidad horaria; polivalencia funcional; nueva organizacin de trabajo; etc.) que -segn la propia declaracin de principios contenida en el convenio- tiende a orientar positivamente las relaciones de trabajo, de manera de contribuir al desarrollo personal de los empleados de General Motors, a la expansin progresiva de la Empresa y a la promocin del progreso de la sociedad argentina. En rigor de verdad, dudamos que por esta va se puede alcanzar todo lo que anhela el convenio, aunque si creemos, que el contenido de los C.C.T., repercute directamente sobre la estructura socio-econmica de un pas (para bien o para mal).

4.2.1. Legislacin argentina sobre negociacin colectiva.

La base legislativa de todo el derecho a la negociacin colectiva, la encontramos en la Constitucin Nacional, art. 14 bis., 2 parr., donde prescribe: Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo.... con anterioridad a la sancin de este artculo, se sancion la Ley 14.250/53 que ya haba reglamentado el derecho mencionado, por lo que una vez reformada la Constitucin e introducido el art. 14 bis., la norma -en principio programtica- se convirti en operativa. Dicha ley fue modificada parcialmente por la Ley 23.545/88, cuyas disposiciones incorporadas al anterior, han dado lugar al texto ordenado y aprobado por Decr. 108/88, el que se encuentra vigente y es objeto de estudio en este punto. Por ltimo debemos distinguir en el Derecho Argentino un rgimen de convenciones colectivas de carcter comn, aplicable al sector privado, y otro rgimen jurdico referido al sector de la Administracin Pblica. Este ltimo ser motivo de estudio en la siguiente unidad.

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4.2.2. Representatividad de las partes en los convenios colectivos.

El art. 1 de la ley 14.250 otorga el derecho de pactar convenios colectivos a las organizaciones sindicales con personera gremial, sea cual fuere su estructura (cualquiera fuere el grado de la asociacin). Paralelamente establece que para representar a la parte empresaria, debe actuar un empleador, un grupo de empleadores o una asociacin profesional de empleadores (no existe en nuestro pas una regulacin legal de las asociaciones profesionales). En definitiva debe quedar claro que en la mesa de discusin para la firma de un C.C.T., debe estar la empresa -o un grupo de ellas- y una asociacin sindical que necesariamente debe tener personera gremial, por lo que la tercera pata del trpode conformada por el Ministerio de Trabajo de la Nacin tiene un doble rol: en primer lugar otorga la potestad para negociar pautas colectivas y luego es autoridad de aplicacin con facultades para normalizar y vigilar el cumplimiento del convenio firmado.

4.2.3. Ambito de aplicacin: material, personal y territorial.

4.2.3.1. Ambito material.
Siguiendo el Informe Auroux, la reforma socialista de las relaciones laborales en Francia, diremos que el contenido de la negociacin tiene cuatro ejes fundamentales: a) el restablecimiento y la ampliacin de los derechos de los trabajadores; b) la reconstitucin de la colectividad del trabajo; c) el reforzamiento de las instancias de representacin de los trabajadores; d) la renovacin de la negociacin colectiva; Por nuestra parte adherimos a quienes piensan que la negociacin colectiva debe ocuparse no solo de los trabajadores activos, sino tambin de los desocupados, subocupados y trabajadores informales, pues no hacerlo sera, de alguna manera, pregonar una sociedad dual de hijos y entenados. Es materia de los C.C.T. los aspectos econmicos de la prestacin laboral (salarios, categoras, productividad); las condiciones de trabajo; jornada y salud laboral; derecho a la informacin; participacin en las decisiones; derecho a la formacin profesional; incorporacin de tecnologa y sus efectos sobre el empleo; etc.

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4.2.3.2. Ambito personal.

El mbito personal est determinado en funcin de las partes legitimadas que intervinieron en la negociacin. En lo concerniente a los empleadores se reduce a los que fueron convocados, es decir que el C.C.T. es obligatorio para las empresas convocadas aun en el caso que no hubieran concurrido a la mesa de concertacin. El mbito de aplicacin personal para el sector del trabajo est limitado por la representacin asignada a ste al reconocrsele la personera gremial.

4.2.3.3. Ambito territorial

El mbito de aplicacin territorial se clasifica en razn de la actividad regulada como de actividad propiamente dicha o de profesin. Los convenios de actividad, tambin llamados verticales, corresponden a aquellos en que las partes convienen condiciones que rigen a un sector determinado, por ejemplo, textiles, metalrgicas, etc., sin que sea relevante la tarea u oficio que desarrolla cada trabajador. Los convenios de profesin, tambin llamados horizontales, regulan condiciones de trabajo respecto a una categora de tareas, sin interesar el tipo de actividad que el trabajador desempee (electricista, choferes, etc.). En principio, las partes signatarias del convenio son las que deciden la extensin del negocio (por ej. actividad, a nivel nacional o regional...). De hecho que los sindicatos o las empresas no pueden negociar por una extensin mayor de la que efectivamente regulan (por ej. un sindicato cuyo mbito de actuacin sea regional no podr firmar vlidamente un C.C.T. a nivel nacional). Por ltimo, digamos que desde el punto de vista prctico, el convenio por actividad tiene mayor facilidad para su efectiva aplicacin que el convenio de profesin. Mencin aparte merecen los C.C.T. que delimitan su mbito de actuacin a una empresa determinada. De esta forma se puede analizar con mayor profundidad la problemtica de algn sector en especial y darle una solucin acorde a las necesidades reales de la empresa. Tienen la ventaja comparativa, sobre las otras variantes, de ser mucho ms dinmicos permitiendo modificaciones ms rpidas y efectivas. La experiencia internacional seala que la negociacin colectiva se esta orientando a ste tipo de convenios.

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Actividad N 15
1) Analice las definiciones sobre C.C.T. presentadas en el mdulo. 2) Identifique elementos comunes y distintos. 3) Elija la que le parece mejor y explique por qu. 4) Cmo se constituye la Trpode de un C.C.T.? 5) Elabore el siguiente cuadro sinptico: Legislacin Argentina C.C.T. Ambito de Aplicacin

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4.2.4. Intervencin de la autoridad administrativa

En principio la funcin ms trascendente que desarrolla el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (M.T.S.S.) es la homologacin del convenio, ejerciendo un doble control: de legalidad y oportunidad. La importancia del tema requiere un tratamiento en particular, por lo que nos remitimos a la unidad VI. As tambin, una vez aprobado, el convenio tiene que ser depositado en el registro que lleva el Ministerio, asignndole un nmero de orden correlativo. Este, seguido del ao de la homologacin, constituye la designacin con que se lo conoce (ej. C.G.T. 220/66). Cumplido ese requisito, el M.T.S.S. tiene que publicarlo. De no hacerlo en un lapso de diez das, las partes interesadas pueden realizar el mencionado trmite.

4.3.1. Negociacin del convenio

Cada una de las partes (sector empresario u obrero) tiene el derecho de iniciar las negociaciones, con el nico requisito de notificar por escrito a la otra parte. Dicha comunicacin deber ponerse en conocimiento de la autoridad administrativa, indicando la representacin que ostenta, los mbitos del convenio colectivo y las materias objeto de negociacin. Recibido el petitorio, debe constituirse la comisin negociadora, la que constituye una unidad de negociacin conformada por representantes de ambas partes y por el funcionario actuante del M.T.S.S.. Dicha unidad de negociacin debe contar con un presidente que, a falta de acuerdo, ser el funcionario actuante. El presidente tiene como funcin dirigir las deliberaciones y poner a votacin los puntos, materia del convenio, a peticin de parte. De las deliberaciones se librar un acta que reflejar lo ms fielmente posible las posiciones de ambas partes, as como tambin se confeccionar un texto de lo convenido, que deber ser presentado a la autoridad administrativa del trabajo, quien podr prolongarlo, o bien suspender la homologacin y devolverlo a la comisin negociadora para que subsane las observaciones u omisiones a que hubiere lugar. Tambin podr denegar la homologacin.

4.3.2. Obligacin de negociar

El incumplimiento del deber de negociar por parte de la patronal o bien cuando las mismas dejen de asistir a las deliberaciones, las negociaciones se darn por termina94

das y en consecuencia quedan expedidas las vas de solucin de conflictos colectivos, a saber: la mediacin, el arbitraje e inclusive la huelga.

4.3.3. Derecho de informacin. Contenido y requisitos

El derecho de informacin tiene un rol trascendental en el xito del mecanismo de las negociaciones colectivas; la informacin fomenta la cooperacin y evita planteos disparatados. Sera intil sentarse en una mesa de concertacin, en la que est en juego nada ms y nada menos que la marcha de la empresa, sin los datos necesarios para poder realizar propuestas de mejoramiento de condiciones de trabajo sin evaluar los riesgos de quebrantamiento por los que puede atravesar la empresa. Histricamente se ha considerado que el trabajador puede aportar poco y nada al mejoramiento de la empresa. Esta falacia, ha llevado a la desinformacin del sector obrero y ha provocado peticiones -sobre todo en el orden salarial- exageradas que atentan contra la continuacin misma de la empresa. En este sentido, la legislacin y los convenios colectivos deben ser marco propicio para proponer un tipo de relacin ms dinmica, estableciendo canales de comunicacin fluidos. El derecho a la informacin tienen fundamento legal en nuestra Constitucin Nacional, cuando el art. 14 bis establece: ...participacin en las ganancias de las empresas con control de la produccin y colaboracin en la direccin. Por su parte la Ley de Asociaciones Sindicales N 23.551 establece que los sindicatos tendrn derecho a: - verificar la aplicacin de las normas legales o convencionales; - reunirse peridicamente con el empleador; reclamar un lugar fsico para el desarrollo de tareas de los representantes sindicales, etc. Ello garantiza el derecho a la informacin de los trabajadores. Sin embargo la ley an no est a la altura de las necesidades pues sera conveniente que se especifique con mayor precisin y de alguna forma se empuje desde la legislacin a una informacin ms completa y, en consecuencia, til. A modo de ejemplo citamos el art. 64 del Estatuto de Trabajadores Espaoles, por el que se establece que la representacin gremial tiene derecho a recibir informacin trimestral que debe suministrar por escrito la empresa, sobre aspectos econmicos, financieros y de produccin; a conocer el balance, la cuenta de resultado y la memoria; a recibir informes anticipados sobre decisiones que tiene pensado tomar la empresa a los fines de participar en las mismas a los trabajadores.

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4.3.4. Publicidad y Registro

Una vez aprobado por el organismo administrativo laboral, el convenio debe ser depositado por duplicado en el registro que lleva el Ministerio para cada actividad o sector de sta (art. 4, parr. 3, ley; art. 7, decr. 6582/54) y se le asigna un nmero de orden colectivo, seguido del ao de la homologacin, constituye la designacin con que se lo conoce (p. ej. CCT 220/66; 73/75; etc.). Cumplido ese requisito el Ministerio de Trabajo debe publicarlo. De no hacerlo en un lapso de diez das, las partes interesadas pueden realizar el mencionado trmite. A tal efecto deben solicitar que aquel autentique el texto de la convencin e indique el nmero de su inscripcin (art. 4, parr. 2, ley 14.250; art. 8, decr.). Dicha publicacin, de acuerdo con lo que establece la ley 14.250, no se hace en el Boletn Oficial, sino en una propia del Ministerio como por razones de orden prctico, ste realiza una tirada reducida, las asociaciones profesionales interesadas, suelen editar ejemplares, en la mayor cantidad. Cuando no lo hace aqul, la publicacin se limita a la que efectan las partes.

4.3.5. Validez y nulidad

El convenio produce efectos a partir del da siguiente al de su publicacin (art. 5, ley 14.250), y con relacin a todos los trabajadores y empleadores comprendidos dentro del mbito en l fijado y el de representacin de las partes a quienes se convoca para el convenio, con prescindencia de que sean o no afiliados a las asociaciones profesionales intervinientes (art. 9, Ley 14.250). En cuanto a su nulidad rigen las disposiciones en la materia del derecho comn.

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Actividad N 16
1) Qu significa homologar un convenio? 2) Analice el art. 64 del Estatuto de Trabajadores Espaoles citado en el mdulo. Est de acuerdo? Por qu?

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DIAGRAMA DE CONTENIDO - UNIDAD V

Vigencia de las clusulas sindicales

Efecto sobre los contratos individuales Clusulas de solidaridad, de beneficio y seguridad sindical Plazo del Convenio Clusulas normativas y obliga-cionales

Convenios

Paritarios Homologacin Denegatoria Convenio de empleados Pblicos Bolsas de Trabajo Requisitos Efectos jurdicos

Aplicacin del Convenio

Extincin del Convenio

Prueba de Juicio de la convencin Interpretacin Aplicacin del convenio a tareas diferentes Encuadramiento convencional Requisitos Sancin por incumplimiento

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UNIDAD V
1. Vigencia de las clusulas sindicales y plazo del convenio. Efectos sobre los contratos individuales. Clusulas normativas y obligacionales. Clusulas de solidaridad, de beneficio, de seguridad sindical. 2. Bolsas de trabajo. Paritaria de interpretacin del convenio. Homologacin del convenio. Requisitos. Denegatoria. Efectos Jurdicos: convenio de actividad, de empresa, no homologados. Convenios de empleados pblicos. 3. Prueba en juicio de la convencin. Interpretacin. Encuadramiento convencional. Requisitos. Aplicacin del convenio a tareas distintas de las especficas del empleador. Sanciones por incumplimiento. 4. Extincin del Convenio.

5.1.1. Vigencia de las clusulas sindicales y plazo del convenio. Efectos sobre los contratos individuales
Segn seala Amanda Caubet, a quien seguiremos en este tema, el artculo 6 de la Ley 14.250 (con las modificaciones introducidas por la L. 13.546) dispone que: Vencido el trmino de vigencia de una convencin colectiva, se mantendrn subsistentes las condiciones de trabajo resultantes de la misma, a la par que las normas relativas a contribuciones y dems obligaciones asumidas por los empleadores. Todo ello hasta que entre en vigencia una nueva convencin, y en tanto en la convencin colectiva cuyo trmino estuviese vencido no se haya acordado lo contrario. En virtud del artculo que comentamos, y pese a que las convenciones colectivas de trabajo tienen plazo temporal de vigencia, la ley consagra el principio de ultraactividad de los convenios, lo que significa en la prctica, la prrroga de la vigencia de todas las clusulas normativas (las que regulan las condiciones de trabajo y tiene vigencia erga omnes) y las clusulas obligacionales que obligan a los empleadores. Es necesario llamar la atencin sobre el punto, pues la norma que analizamos no prev la prrroga automtica de las clusulas obligacionales que comprometan al sindicato, por ejemplo las llamadas clusulas de paz social, que estn excluidas del artculo 6. La interpretacin, por tratarse de la afirmacin de un principio que opera por sobre la autonoma colectiva, debe ser restrictiva. En este misma lnea de argumentaciones tambin podra considerarse legtimo que las partes limiten los empleadores, por ejemplo a brindar cursos de capacitacin a los afiliados al sindicato pactante, si esto se afirma explcitamente como clusula convencional.
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5.1.1.1. La sucesin de convenios de trabajo en el tiempo y l a subsistencia de las condiciones ms beneficiosas

Parte de la doctrina y la jurisprudencia dominante sostienen que las normas del convenio colectivo que regulan condiciones de trabajo, por su naturaleza de fuente de obligaciones con fuerza erga omnes, en su mbito de aplicacin, forman parte del orden pblico laboral irrenunciable (art. 12, L.C.T.), ajeno y cambiante. Por tanto sus clusulas, salvo que el convenio lo dispusiera explcitamente, no se incorporan a los contratos individuales, y pueden ser sustituidas in pejus. En estos supuestos es necesario distinguir entre derechos adquiridos y derechos en expectativas. Si se trata de condiciones vinculadas con aspectos fundamentales del contrato como el salario, la jornada o la categora por ejemplo, estas condiciones son derechos adquiridos que han quedado incorporados al convenio individual, pues en realidad lo conforman en sus aspectos fundamentales. En cambio no se incorpora al contrato los derechos en expectativa, es decir aquellos todava no ejercidos por el trabajador, como por ejemplo el derecho a una indemnizacin reforzada para el caso de despido de un dependiente con un contrato vigente. Si esa clusula es eliminada, desaparece del universo normativo aplicable al trabajo, pues no se ha incorporado a su contrato.

5.1.1.2. Eliminacin del principio de ultraactividad

Recientemente el Poder Ejecutivo Nacional present un proyecto que en su artculo 18 sustituye al artculo 6 de la ley 14.250 (t. o. 1988) en los trminos que siguen: Las partes debern establecer expresamente la duracin, as como los procedimientos, plazos de renovacin y renuncia de los convenios colectivo de trabajo. Salvo acuerdo de las partes en contrario, vencido el plazo de un convenio colectivo de trabajo perdern vigencia todas sus clusulas. En tal caso, a pedido de cualquiera de las partes, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podr disponer la prrroga de la vigencia de la clusula de convenio colectivo de trabajo vencido hasta que entre en rigor uno nuevo de mbito funcional de aplicacin igual o mayor. La suscripcin de un convenio colectivo de mbito funcional menor del prorrogado implicar la caducidad de la aplicacin de este ltimo en el mbito menor. La prrroga dispuesta por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no podr exceder a un ao. De acuerdo con el texto del artculo, desaparecera el principio de ultraactividad de los convenios: solo pueden ser prorrogados a pedidos de parte por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y por un plazo no mayor al ao. Esto obliga a las partes a negociar. Y desde la perspectiva de los sindicatos, a aceptar finalmente las condiciones peyorativas que le imponga el empleador. Pues resulta evidente que por diversas razones, entre ellas, el ndice de desocupacin y de subocupacin as como la expulsin de numerosos trabajadores de sus puestos de trabajo por la poltica de privatizacin y de apertura del mercado, los sindicatos han perdido fuerza en la negociacin.

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5.1.1.3. La subsistencia o no, de las condiciones ms beneficiosas en el rgimen proyectado

El artculo 1 del proyecto agrega un segundo prrafo al artculo 8 de la ley de contrato de trabajo (t.o. 1976): Los convenios colectivos de trabajo podrn dejar sin efecto las condiciones ms beneficiosas acordadas en un convenio colectivo de fecha anterior. Una primera lectura parece quitarle importancia al agregado, en tanto, como dijimos anteriormente, refleja la doctrina mayoritaria. Debemos analizarla teniendo en cuenta en primer lugar, las reflexiones acerca de la diferencia entre los derechos adquiridos vinculados con los aspectos fundamentales del contrato y derechos de expectativa, pues la reforma nada modificara al respecto. Una segunda lectura nos lleva a reflexionar acerca de la importancia de la cuestin. En efecto, el principio de la no incorporacin de las clusulas convencionales al contrato individual se basa en la vigencia del principio de ultraactividad de convenios. Si el convenio colectivo de trabajo es fuente equiparable, en el mbito de aplicacin a las fuentes formales, y de hecho regula la gran mayora de las condiciones de trabajo, qu pasara si el convenio de una actividad pierde vigencia?. En este supuesto parece indudable que deber interpretarse, como lo hace la doctrina europea, que ha quedado derogada la doctrina que ubica a las convenciones colectivas de trabajo en el marco cambiante y ajeno a las relaciones individuales, y que, pese a lo que dispone el proyecto en su artculo 1, las condiciones ms beneficiosas del convenio anterior quedaran incorporadas al contrato individual de manera definitiva.

5.1.2.1. Clusulas normativas y obligacionales

Segn Noem Rial a quien transcribiremos en este punto, el marco tradicional de conceptualizacin doctrinaria sobre la negociacin colectiva, debe ser superado siguiendo la opinin de Salvador del Rey Guanter, cuando seala: lo que se est indicando es la necesidad de que se desarrolle una ampliacin del mbito propio de la teora jurdica, en el sentido de integrar dentro de la misma al contexto en el cual se desenvuelve el convenio colectivo, que es el de la negociacin colectiva, ampliacin que debe coincidir- siendo a su vez causa y efecto de la misma- con una acentuacin de la trascendencia del nivel individual. En medida considerable, este proceso de redefinicin ha sido iniciado ya, por un sector doctrinal que se ha mostrado particularmente sensible a la permeabilidad de la conceptualizacin jurdica respecto a la evolucin de la negociacin colectiva. En este sentido cabe destacar la superacin de la idea de que el convenio colectivo tiene como nica funcin econmico-social para el ordenamiento jurdico, la de regular condiciones de trabajo en relacin con los contratos individuales.

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En efecto, aquella configuracin de la negociacin colectiva como proceso de regulacin de las relaciones entre los mismos interlocutores sociales sugerida por Flanders ha tenido una traduccin en el plano jurdico-laboral, en la afirmacin, de que la funcin del convenio colectivo se caracteriza por su diversificacin, en tanto que, al lado de aquella tradicional con respecto a la ordenacin de los contratos individuales, se va acentuando la importancia de la funcin del convenio colectivo en cuanto a medio de regulacin de la relacin jurdica colectiva entre las partes contractantes y, en definitiva, y desde una perspectiva ms general, en cuanto instrumento de ordenacin del sistema de la negociacin colectiva en su conjunto. Entre las clusulas normativas se distingue en doctrina, entendiendo por tales las que establecen las condiciones del contrato de trabajo, para todos los trabajadores y empleadores, incluidas en la convencin y clusulas obligacionales, aqullas que regula las obligaciones entre los sujetos que integran la comisin negociadora que pacta la convencin. La determinacin del carcter de esa clusula tendr suma importancia, ya que con un criterio estricto solo estaran vigentes las condiciones de trabajo pactadas en los convenios colectivos de trabajo y no otras clusulas, tema que se resuelve con la legislacin recientemente promulgada. Al respecto compartimos las conclusiones de las Jornadas Nacionales del Derecho del Trabajo, que se desarrollaron en setiembre de 1981, en la ciudad de San Nicols, que tuvieron como antecedente el relato preparado por Jorge Rodrguez Mancini y Florencio Varela, cuando se sostiene: El doctor Juan Carlos Goyena en su voto resea claramente el criterio de diferenciacin entre las clusulas normativas y obligacionales que no es tan absoluta, advirtiendo el mismo, que en el convenio colectivo se observan cuatro elementos: una envoltura, la parte obligacional, las normativa y las eventuales o accesorias. Las envolturas se refiere a aquellos requisitos legales a convencionales, que posibilitan la efectividad del elemento normativo y aquellos que determinan cundo cada una de las partes signatarias del convenio contrae obligaciones. Por consiguiente debe ser reputado obligacional el establecimiento de obligaciones recprocas entre personas visibles y/o jurdicas que concertan entre s los sujetos de la convencin y aquellas expresiones que tiendan a asegurar su efectividad y las reglas a que se atendrn las partes para el efectivo cumplimiento de lo pactado, de tal suerte que su observancia puede afectar en algunos casos la supervivencia del convenio. Para concluir, que conforme la distincin precedentemente indicada, el elemento normativo no sera solamente las condiciones generales a las que deben someterse los trabajadores y empleadores en los contratos individuales de trabajo, sino tambin que existira otro tipo de clusulas normativas que imponen el sector empresario, obligaciones dirigidas al resto de la comunidad de los trabajadores que responde a un criterio de solidaridad social, que puede tener contenido provisional, asistencial, turismo, etc., pues como ya dijimos una de las caractersticas de las clusulas normativas es, precisamente, la amplitud y generalidad de contenido.

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Esta interpretacin amplia que compartimos, tiene significacin sobre el contenido de clusulas que se pactan en los convenios a cargo de los empleadores como aportes con el destino determinado, contribuciones, etc., que con una interpretacin limitativa se las considerara no vigentes, y con una interpretacin amplia y comprensiva tendran igualmente vigencia. Por ejemplo, si se pacta con un convenio una reglamentacin adecuada al tipo de prestacin del deber de seguridad, fijando el contenido obligacional concreto del art. 75 de la L.C.T., cuando establece: ...adoptar las medidas que segn el tipo de trabajo, la experiencia y la tcnica sean necesarias para tutelar la integridad psicofsica de los trabajadores... tales como elementos aislantes de ruidos, formas de eliminar vibraciones, pausas en el trabajo, etc. no cabe ninguna duda, cualquiera que fuera la interpretacin, que esas clusulas consideran vigentes. Si en ese mismo convenio se pact la constitucin de una comisin bipartida (obrero-patronal) para controlar el cumplimiento del contenido del deber, con una interpretacin limitativa se la podra considerar no vigente, lo que parece como un absurdo lgico y tambin jurdico, ya que resultara vigente pactar el contenido del deber y no el mecanismo para controlar su aplicacin. Continuando con el ejemplo, si se pactara un funcionamiento de la comisin bipartita, para contratar tcnicos para su asesoramiento, siguiendo el criterio restrictivo, esta clusula no estara vigente. El ordenamiento jurdico es un todo, y las normas jurdicas establecen reglas del derecho, que son el comportamiento adecuado al orden jurdico y, en este caso, no causan dao. Esta clusula se refiere al contenido del nivel, no ya en el sentido reparatorio, sino para el cumplimiento de la regla, para que efectivamente el dao no se produzca, y en consecuencia no se podra sostener vlidamente que el contenido de esta obligacin, a cargo de los empleadores, sea meramente obligacional, no normativa, y, por lo tanto no vigente. A la interpretacin amplia a la que nos adherimos es a la que fundament Justo Lpez, cuando sostuvo: ... no hay en efecto, ninguna razn determinante para adoptar en nuestro rgimen legal un criterio restrictivo respecto al llamado contenido normativo de los convenios colectivos de trabajo. La sala III de la Cmara de Trabajo adopt el criterio restrictivo, cuando sostiene: las clusulas obligacionales cesan en su vigencia en la fecha establecida por el convenio colectivo de trabajo (se diferencia en tal sentido de las de carcter normativo, artculo 5 de la ley 14.250). En consecuencia por va del congelamiento de la actividad gremial, que impidi el ejercicio de la concertacin colectiva, mecanismo vigente por la ley 14.250, y por el criterio restrictivo de alguna jurisprudencia, perderan vigencia estipulaciones vlidas pactadas en los convenios colectivos de trabajo; al decir de Justo Lpez en el fallo citado: ...pueden pactarse todo tipo de condiciones de trabajo a ms de aportes, contribuciones o cualquier tipo de estipulacin que haga al mejoramiento de las condiciones en que se cumplen tareas. Podemos concluir este anlisis con el autor citado al comienzo de este ttulo, Del Rey Guanter, cuando sostiene: Desde esta perspectiva, parece evidente que no es
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posible seguir manteniendo de forma apriorstica una visin del contenido obligacional de subordinacin e instrumentacin. Por supuesto, pueden existir clusulas que estn dirigidas directamente a lograr una mejor aplicacin del contenido normativo del convenio colectivo. Pero ello no puede considerarse como definitorio de la interrelacin entre contenido obligacional y contenido normativo, que deja de ser, en virtud de dicha emergencia del primero, caracterizada por el principio, en trminos de dependencia e instrumentalizacin para convertirse en otra de mutua autonoma en cuanto a sus funciones, aunque con estrechos lazos de conexin que, sin embargo, no puede implicar valoraciones iniciales de jerarqua. Esta emergencia del contenido obligacional tambin tiene importantes consecuencias en relacin con el tema de la eficacia jurdica del convenio colectivo. Por supuesto, y como indicamos, es un hecho asumido el de la trascendencia de la eficacia normativa del convenio colectivo como presupuesto ineludible para la adecuada funcin de esa realizacin de este ltimo de ordenar las relaciones individuales de trabajo. Sin embargo, existe otro tipo de eficacia, poco relevante en general para la doctrina, que con la progresiva importancia del contenido obligacional comienza a cobrar forma y a revelar su acentuado inters, a saber, la eficacia obligacional del convenio, pero entre los sujetos del mismo, sino respecto a sus partes contratantes.

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Actividad N 17
1) Explique qu ocurre cuando se vence el trmino de vigencia de una C.C.T. 2) A qu se refiere el principio de ultraactividad? 3) Subraye las ideas centrales del punto 5.1.2.1. 4) Elabore un diagrama conceptual en base a las ideas subrayadas.

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5.1.2.2. Clusulas de solidaridad, de beneficio, de seguridad sindical.

En otros pases tienen una amplia difusin las llamadas clusulas sindicalesque por va del convenio colectivo establecen beneficios especiales para los sindicatos y sus afiliados. Tienen amplia difusin en Estados Unidos, aunque algunos Estados las prohiben y la ley Taft-Hartley las admite solo bajo determinadas condiciones. El artculo 9 de la ley 14250 (TO D. 108/88) expresamente recepta este instituto al expresar que: La convencin colectiva podr contener clusulas que acuerden beneficios especiales en funcin de la afiliacin a la asociacin de profesionales que la suscribi. Las clusulas de la convencin por las que se establezcan contribuciones a favor de las asociaciones de trabajadores participante, sern vlidas no solo para los afiliados, sino tambin para los no afiliados comprendidos en el mbito de la convencin.

5.2.1. Bolsas de Trabajo

Como sealbamos en el punto anterior, en la legislacin comparada, especialmente en el derecho norteamericano, se han desarrollado ciertas instituciones que tienden a fortalecer la afiliacin sindical, entre ellas las conocidas como hiring hall por las que el empleador solo puede dar ocupacin a trabajadores nuevos por intermedio del servicio de empleo o bolsa del trabajo del sindicato, pero con el derecho empresarial de rechazar el candidato propuesto. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin tuvo oportunidad de expedirse sobre el tema en el ao 1966 cuando un trabajador cuestion por inconstitucional el decreto 280/64, reglamentario de la Bolsa de Trabajo Martimo que estableca como condicin para inscribirse en la misma carnet de afiliacin al sindicato con personera gremial. Si bien la norma en cuestin no era una Convencin Colectiva sino un Decreto, interesa la opinin de la corte sobre los aspectos de fondo. Aunque la Corte no dict un pronunciamiento por cuestiones procesales, dos votos (de los Dres. Boffi Boggero y Zavala Rodrguez) junto al dictamen del Procurador General estimaron que tal condicin era violatoria del derecho constitucional al trabajador. En igual sentido se expres el maestro Mario Deveali al comentar el fallo en la revista de Derecho del Trabajo (1966 pg. 171).

5.2.2. Paritaria de interpretacin del convenio

Bien sabemos que las normas ms simples tienen mltiples interpretaciones. Por un lado, porque la palabra resulta bastante limitada a la hora de describir tanto las situaciones fcticas como sus consecuencias y, por otro, porque la abundancia de matices de las relaciones humanas tornan imposible realizar una previsin acabada de las
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posibles contingencias. Todo esto sin mencionar las limitaciones y errores que las normas contengan por la impericia de sus redactores. Recuerdo haber participado en una extenuante negociacin en el ao 1975, que culmin finalmente en la formalizacin de un convenio colectivo. No habamos terminado de firmar las actas, cuando el secretario general del gremio seriamente le dijo a los presentes: bueno, ahora sentmonos a interpretar.... As, resulta evidente que los problemas de aplicacin de cada norma (y las convenciones colectivas no escapan a ello) muchas veces se limitarn a su interpretacin. Es por ello que, en atencin a su particular naturaleza y modo de formacin, la nica manera de garantizar el acabado cumplimiento de los C.C.T. (de forma que no se perjudiquen los intereses de ninguna de las partes) es a travs de la formacin de una comisin interpretadora de caractersticas similares a la que origin el convenio. Para proceder a la creacin de una comisin paritaria, tanto las asociaciones de empleadores como las de trabajadores, deben solicitarlo al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cumplido lo cual se torno obligatoria su constitucin (art. 14 Ley 14.250). Recibida la peticin, el M.T.S.S. debe constituir la comisin en el trmino de veinte (20) das (art. 8 del Decr. 199/88) contndose los trminos (al igual que todos los de esta Ley) en das hbiles administrativos (art. 13 del mismo Decreto). Es este Ministerio quien, en el acto de constitucin de la comisin, debe fijar el nmero de sus integrantes (en igual nmero de representantes de los trabajadores y los empleadores) y designar su Presidente (un funcionario estatal); pero corresponde a la misma comisin, fijar el lugar y frecuencia de sus reuniones (arts. 7 Decr. 199/88 y 15 Ley 14.250). Tiene, esta comisin paritaria, las siguientes atribuciones: 1.2.3.4.interpretar, con alcance general, la convencin colectiva; en su caso, definir las categoras del personal y del establecimiento; intervenir como rganos de conciliacin en controversias individuales y toda otra otorgada por la convencin colectiva (arts. 15 y 16 Ley 14.250 y 8 Decr. 199/88).

Las resoluciones se adoptarn por acuerdo de las partes, indicando si existi o no unanimidad, cuya trascendencia se limita a la posibilidad de apelacin de la interpretacin de la convencin colectiva. Esto en razn de que la calificacin del personal y la categorizacin de los establecimientos de trabajo es inapelable salvo que la comisin haya excedido su competencia o incurrido en exceso de poder, supuestos en que tambin resultan apelables las resoluciones sobre la interpretacin, aunque fueran unnimemente tomadas (arts. 15 y 17 de la Ley 7 y 10 del Decr.).

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Finalmente, debemos tener presente que la comisin tiene sesenta (60) das para expedirse, procediendo la prrroga de ese plazo, por un trmino igual, solo mediante resolucin fundada y que las decisiones adoptadas (excepto las de controversias individuales) deben ser comunicadas al M.T.S.S. dentro del quinto da a fin de su registracin (arts. 7 y 10 Decr. 199/88). En cuanto a los requisitos de validez de las resoluciones, tenemos que: en los casos de solucin de controversias individuales, los acuerdos conciliatorios celebrados tendrn autoridad de cosa juzgada (resultando asimilables sus requisitos y efectos a los del art. 15 LCT) siendo ejecutables judicialmente; mientras que en los otros casos producen los mismos efectos de la convencin colectiva, estando sujetos, por ende, a idnticos requisitos formales y de publicacin (arts. 16 y 17 de la Ley 9 y 10 del Decr.).

5.2.3. Homologacin del convenio. Requisitos

Una vez concertada la convencin, para que entre en vigencia, se requiere su homologacin por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, salvo que se hubiera realizado con intervencin de dicha autoridad, caso en que se considerarn, por ese solo hecho, homologada (art. 6 de la Ley 23.546). Esta deber serle solicitada, por cualquiera de las partes, acompaando tres ejemplares originales e ntegros del acuerdo y la informacin o documentacin que requiera el Ministerio, ratificando ante esta autoridad (en audiencia fijada por la misma) las firmas insertas en el acuerdo, momento a partir del cual comienza el plazo de cuarenta y cinco (45) das para su homologacin, y vencido ste se la considera automticamente homologada (arts. 4 y 8 de la Ley 14.250; 6 de la Ley 23.546 y 3 del Decr. 199/ 88). Antes de la aprobacin del proyecto presentado la Autoridad de aplicacin debe someterlo a muy diversos controles de forma y contenido. Es as que, adems de llenar las formas establecidas, el convenio debe ajustar su contenido a los requerimientos de la Ley (algunos redundantes) previstos, tanto en defensa de los trabajadores afectados y sus asociaciones como del inters general (a los que Vzquez Vialard denomina anlisis de oportunidad). Entre ellos que encontramos. Que no contenga clusulas violatorias de normas de orden pblico o dictadas en proteccin del inters general (por ejemplo estableciendo mecanismos indexatorios); que las mismas se ajusten a las normas legales que rigen las instituciones del derecho de trabajo, a menos que resultaran ms beneficiosas para el trabajador y siempre que no afectaran disposiciones dictadas en proteccin del inters general (debiendo existir estrecha relacin entre los beneficios consensuales y la eficacia de trabajo, produccin o modernizacin de sus mtodos) y que su vigencia no altere significativamente la situacin econmica general o de determinados sectores de la actividad o bien produzca un deterioro grave en las condiciones de

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vida de los consumidores (prohibiendo trasladar al precio de venta de la producido grandes variaciones en razn de las mejoras pactadas) (arts. 4 y 7 Ley 14.250 y 3 bis del Decr. 199/88). La homologacin tiene efecto constitutivo, una vez ocurrida (y luego de su registro y numeracin) el convenio, a partir del da siguiente de su publicacin, entra en vigencia (art. 5 Ley 14.250).

5.2.3.1. Denegatoria
Antes de dictar una resolucin denegatoria de la homologacin de un convenio, el Ministerio debe informar a las partes las observaciones que merece el texto acordado, invitndolas a reconsiderarlo (momento desde el actual se suspende el plazo de cuarenta y cinco das para realizar la resolucin definitiva), siendo potestad de aquellas su adecuacin, atendiendo las salvedades realizadas o el desistimiento del pedido (art. 12 del Decr. 200/88). Pero, en tanto no se produzca la homologacin, el convenio celebrado carece de cualquier efecto jurdico, constituyendo solo un proyecto de convenio colectivo sin entidad suficiente para producir ningn tipo de obligacin (ni siquiera para los firmantes, pues no actuaban en defensa de sus intereses particulares sino de los de un sector que debe quedar obligado en forma homognea). Lo que antecede, en realidad, reconoce una salvedad, la de los acuerdos de empresas pues, a los fines prcticos y por sus particulares caractersticas (donde la nica parte que puede alterar las condiciones de contratacin en su perjuicio acta personalmente) tanto da que la Autoridad Administrativa intervenga (aprobando o rechazando) o se abstenga de hacerlo, valiendo lo realizado como contrato de derecho privado plenamente exigible. Tal como lo seala Vzquez Vialard, y en atencin a que en contralor ejercido por la Autoridad Administrativa incluye la opinin sobre la oportunidad del acuerdo, haciendo referencia a condiciones econmicas generales, la decisin del Ministerio no resultara revisable judicialmente. Excepcin a lo recin expuesto sera el caso de que se acredite arbitrariedad; error grave o manifiesto, pudiendo tener como nico efecto la declaracin de nulidad de la resolucin cuestionada pero nunca su modificacin.

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Actividad N 18
1) Explique el concepto y los objetivos de las paritarias. 2) Enuncie causas de nulidad o de negacin de un C.C.T.

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5.2.3.2. Efectos Jurdicos: convenio de actividad, de empresa, no homologados.

En lo relativo a los efectos de los proyectos de convenios que recibieron resolucin denegatoria por parte del M.T.S.S. y, en consecuencia, no fueron homologados, nos remitimos a lo expuesto en el punto anterior (Denegatoria). (Ver arts. 4, 5, 8 y 6 de la Ley 14250 y extensin art. 6 Decr. 199/88).

5.2.4. Convenios de empleados pblicos

El derecho a la negociacin colectiva, aunque menos perturbador que el de sindicacin o el de huelga, ya que el estado, como seala el maestro PLA RODRIGUEZ, siempre puede presentar su asentimiento o no a la negociacin propuesta, ha tenido mayores resistencias para su concrecin. Uno de los principales obstculos para su efectivizacin ha sido una concepcin de la autoridad del Estado forjada en el derecho imperial romano, desarrollada por los juristas medievales, aprovechada por los administrativistas Napolenicos y culminada en la doctrina corporativa fascista. Esta sacralizacin del poder estatal ha determinado que se afirmara el principio de la no igualdad en las relaciones con los entes pblicos. Esta concepcin de la que, contradictoriamente, han participado los ms acrrimos liberales, felizmente se encuentra en retroceso y son numerosas e importantes las voces que se revelan contra la doctrina unilateralista que carece de base ontolgica y slo persiste por una especie de respeto inercial hacia los antiguos maestros. Entre los laboralistas argentinos se admite, mayoritariamente, el derecho a la negociacin de los empleados pblicos, e inclusive, tambin se los considera como sujetos del Derecho del Trabajo (cf. Fernndez Madrid - Pl Rodrguez, Guibourez - Garca Martnez - Guillermo Lpez, Enrique Rodrguez, Noem Rial, Sardegna, etc.). Por ello se habla de un Derecho General del Trabajo que versara sobre el hecho del trabajo y no sobre el vnculo jurdico que une al que trabaja con quien remunera su trabajo (cf. Casinelli Muoz, Horacio Rgimen Jurdico General de los Trabajadores - Revista de Derecho - Jurisprudencia y Administracin - T. 58 - pg. 230 - Uruguay). La misma idea es tambin desarrollada por un prestigioso administrativista, el Dr. Bartolom Fiorini (El Trabajo que se alinea al Estado - Revista D. T. pg. 137 - ao 1964) quien afirma: el contrato de trabajo, pese a su publicacin, contina siendo la expresin de la voluntad de un asalariado que enajena su fuerza productora de trabajo a un tercero, y no se va transformar esa sustancia si el tercero, extrao a la voluntad de quien aliena, se presenta con el aparente ferro casquete del Poder Pblico.

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Para la doctrina y la legislacin europea este es un problema superado, ya que se admite expresamente el derecho negocial de los agentes pblicos, si bien con una amplia gama de matices. Tambin aqu la Organizacin Internacional del Trabajo aprob, en Junio de 1981, el Convenio N 154 sobre el fomento de la negociacin colectiva que, en forma expresa, incluye a la Administracin Pblica.

5.3.1. Prueba en juicio de la convencin

Dado el carcter del C.C.T. la L.C.T. admite un sistema especial para su acreditacin en juicio. Como no es una Ley en sentido formal pues no ha sido sancionada y promulgada segn el procedimiento que establece la C.N., el juez no tiene la obligacin de conocerla. No obstante lo cual, y dada la importancia, ya que tiene efecto de norma de carcter general, se establece que la parte que desea su aplicacin tiene que individualizarla, es decir indicar nmero de registro y ao respectivo del convenio. En la prctica, en el juicio en que se invoca una norma convencional obligatoria, la parte o el juez solicitan al Ministerio de Trabajo la remisin de una copia del convenio que se intenta aplicar, que, conforme a los art. 3 y 4 de la ley 14.250, dicho convenio debe estar previamente homologado y publicado por este ministerio para ser obligatorio y de carcter general.

5.3.2. Interpretacin y aplicacin

Respecto de las clusulas normativas, stas actan como normas con validez erga omnes, por lo tanto son aplicables las reglas que se utilizan en derecho civil y en especial en derecho del trabajo para desentraar su sentido. En cambio, en las clusulas obligacionales solo se admiten la interpretacin propia para los contratos privados. Para las normas convencionales con efecto normativo, el legislador ha dispuesto explcitamente que no hay que hacerla en forma analgica o extensiva, aunque admite que podrn ser tenidas en consideracin para la resolucin de los casos concretos, segn la profesionalidad del actor (art. 16 L.C.T.). Si el convenio aplicable presenta una laguna, un vaco, la situacin no puede salvarse por la remisin a alguna que corresponda a otro convenio similar. Ello significara extender una norma a un mbito distinto del conveniente para que lo fuera una del propio convenio, como ocurre cuando no se ha previsto una categora, por cuyo motivo se recurre a lo que establecen las condiciones de trabajo respecto de otra que pueda considerarse similar. La misma directiva corresponde aplicar a las clusulas obligacionales.

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5.3.3. Encuadramiento convencional

El acuerdo puede clasificarse, desde el punto de vista de la actividad regulada, como de actividad propiamente dicha o de profesin. Los primeros, tambin llamados verticales, corresponden a aquellos en que las partes convienen las condiciones que han de regir en un sector determinado, con prescindencia de la tarea u oficio que desempee cada trabajador. En este caso se toma en cuenta la actividad desplegada por la comunidad laboral (empresa) y no la que realiza cada trabajador. En cambio, en el convenio de carcter profesional horizontal, se regulan las condiciones de trabajo respecto de una categora de tareas, con prescindencia de la actividad en que el empleado se desempee. Segn el mbito geogrfico que comprende la regulacin negocial, esta ser nacional, provincial, regional o de empresa. En este ltimo caso, aquel se limita a la que realiza una de ellas. Por lo comn el convenio es de actividad y corresponde a la menor expresin territorial de l. En algunos casos solo es aplicable a un establecimiento, por lo cual, los dems que integran el mismo grupo empresario se rigen por otros (a su vez de empresa, profesin o actividad). Se pueden dar casos en que el C.C.T. de una sola o dos empresas, de hecho lo sea de actividad de una zona, ya que aquella o aquellas son las nicas que la ejercen en ese sector. No obstante, si se llegara a instalar en ese mbito un nuevo empleador, las relaciones laborales con sus trabajadores no estaran alcanzadas por el anterior convenio, ya que en su concertacin solo intervinieron representantes de aquellas a ttulo personal. En cambio, sera aplicable si el negocio colectivo hubiera sido concertado por los empleadores, no en nombre propio, sino en el de la actividad como tal (arts. 9, 10 y 11 ley 14.250). El convenio de actividad ofrece, en la prctica, una mayor facilidad para su aplicacin, ya que comprende a todo el personal incluido dentro de l, con prescindencia de su jerarqua y de la labor que realice. En cambio, el de profesin regula las relaciones de acuerdo con la tarea desempeada, por lo cual solo alcanza a parte del personal de un establecimiento, mientras que el que no tiene esa calificacin, se incluye dentro de otro (de profesin o actividad). En principio, son las partes mismas que conciertan el C.C.T. las que deciden la extensin del negocio. La nica excepcin est constituida por el que suscribe un sindicato de empresa, profesin o actividad restringida a una zona geogrfica, ya que su mbito de representacin se limita a ese sector (art. 8 ley 14.250). Se admite que un C.C.T con vigencia para una actividad pueda aplicarse en otra zona respecto de la misma actividad o profesin, pero no se admite que la extensin se realice de una actividad o profesin a otra, ya sea dentro del mismo sector geogrfico o fuera de l, porque el hecho significara la aplicacin analgica o extensiva de un C.C.T., lo cual la ley prohibe expresamente (art. 16 L.C.T.).

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Para que se produzca la extensin territorial se requiere una resolucin de carcter administrativo previa peticin de cualquiera de las partes (art. 10 ley 14250).

5.3.3.1. Requisitos
El Dcto. Reglamentario establece como requisitos bsicos los siguientes: a) que en la zona a la que se extiende el convenio no exista asociacin profesional representativa de los trabajadores con personera gremial; b) que la zona resulte adecuada para regular las relaciones de trabajo en la nueva zona, teniendo en cuenta la posible competencia que pueda plantearse en las otras. La extensin es un remedio que se utiliza para evitar problemas de competencia, cuando en la zona no rige un C.C.T., o cuando los trabajadores no tengan capacidad negocial colectiva, por carecer de una asociacin profesional que los represente.

5.3.4. Aplicacin del convenio a tareas distintas de las especficas del empleador
Si bien los Convenios Colectivos suelen detallar exhaustivamente las tareas, funciones y actividades del personal que comprende, tambin suele ocurrir que en la empresa se incorpora una nueva tarea no prevista. Tal sera el caso de una empresa de transporte que resuelve dar un servicio de refrigerio a sus empleados y contrata un cocinero. Debe aplicrsele el convenio de gastronmicos o el convenio de UTA que se aplica al resto de la empresa?. La opinin mayoritaria sostiene que, la actividad principal arrastra las accesorias, salvo que estas adquieran una cierta autonoma de la actividad principal.

5.3.5. Sanciones por incumplimiento

El artculo 13 de la ley 14250 (TO Dto. 108/88) establece que la violacin de las clusulas de las convenciones colectivas traer aparejadas las sanciones a que se refiere la ley 18.694. Ello no implica enervar el derecho de ejercer las acciones pertinentes por parte de los interesados, para obtener su cumplimiento. De tal manera el incumplimiento puede generar la aplicacin de las sanciones (multas, clausura, etc.) que preve el rgimen penal administrativo establecido en la ley 18.694, pero adems, permite las acciones individuales o gremiales que surgen del incumplimiento.

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Dice Vzquez Vialard que el incumplimiento de las clusulas normativas de las que son titulares los trabajadores, solo da derecho de la promocin de las respectivas acciones en ese nivel (relacin individual, ejecucin forzada, resolucin contractual, daos y perjuicios, etc.). En cambio, la resolucin podra aplicarse en principio, en cuanto a las clusulas obligacionales, especialmente la de contenido econmico. Las referentes al deber contrado por las partes de mantener la paz, recurrir a la conciliacin someterse al arbitraje como corresponde en materias que estn sometidas a disposiciones de orden pblico establecidas por ley 14.786, 19.936 y 24.400 (ver 167, b, 2, 3), el incumplimiento por parte de una de ellas, no sera motivo vlido para que la otra se eximiera mediante la resolucin del contrato de los dbitos que en esa materia le impone la norma legal (si las que tienen su fuente en el C.C.T.).

5.4.1. Extincin del Convenio

Dado que el C.C.T. en su estructura bsica est constituido por un acuerdo de partes, parecera que, en principio, le fueran aplicables las reglas admitidas en la materia por la teora general del derecho. De tal manera, la doctrina establece dos formas de extincin de los convenios: a) vencimiento del plazo b) mutuo consentimiento c) denuncia a) incumplimiento de una de las partes b) cambio de las circunstancia c) retiro o suspensin de la personera gremial o extincin de la Asociacin.

I.- Regulares

II.- Irregulares

I.- Regulares a) Las obligaciones caducan ipso facto, en cambio las normativas subsisten hasta tanto entre en vigencia una nueva convencin (art. 5 ley 14.250). b) Puede constituir un modo de extincin respecto de las clusulas obligacionales, pero no sera suficiente en relacin a las normativas, dado que la homologacin del convenio es un elemento constitutivo por lo tanto es necesaria la concertacin de un nuevo C.C.T. con la aprobacin del rgano administrativo. c) Respecto de las normativas no es aplicable esta forma de extincin porque es requisito esencial del C.C.T. contener un plazo determinado, si podra tenerlo en relacin a las obligaciones pactadas por un tiempo determinado.

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II.- Irregulares a) Respecto de las clusulas normativas no es aplicable esta va, las condiciones pactadas en el convenio seguiran vigentes, en todo caso el incumplimiento de estas clusulas solo da derecho al trabajador a la promocin de la respectiva accin. En cambio la resolucin podra aplicarse en cuanto a las clusulas de carcter obligacional. b) Si durante la vigencia del convenio se produce una considerable modificacin en las condiciones econmicas que no pudieron ser previstas al pactar, podra ser de aplicacin la doctrina de la imprevisin, en tal caso se convoca a las partes para renegociar el convenio con intervencin de la autoridad administrativa laboral. c) Esta situacin no produce ningn efecto en relacin a los derechos y obligaciones que nacen de las clusulas normativas, que como tienen carcter general se mantienen vigentes con prescindencia de la suerte que corran quien las suscribieron, en cambio los derechos y obligaciones que nacen de las clusulas obligacionales se rigen por el derecho comn.

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Actividad N 19
1) Complete el siguiente cuadro:

- Efectos jurdicos C.C.T. - Sanciones por Incumplimiento - Extincin del convenio.

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DIAGRAMA DE CONTENIDO - UNIDAD VI

Conflicto Colectivo

La Huelga

Medios de Accin Directa Tipos de conflicto

Sujetos Garantas constitucionales Legislacin vigente Revisin judicial

Formas atpicas de Huelga

Trabajo a desgano Ocupacin de establecimientos Boicot Conflicto en el sector pblico Lockout Paro Retiro de colaboracin Sabotaje Turnantes Rotativas Neurlgicas

Responsabilidad sindical Concepto Evolucin Histrica Reglamentacin Licitud Efectos en las relaciones individuales del trabajo

Solucin del Conflicto

Arbitraje Conciliacin Intervencin de la autoridad laboral

Huelga

Guardias mnimas

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UNIDAD VI
1. Conflicto colectivo. Medios de Accin directa. Tipos de conflictos; laborales y sociales; individuales y colectivos; derecho y de intereses; 2. La huelga: conceptos. Sujetos. Evolucin histrica. Garanta constitucional, reglamentacin. Legislacin vigente. Licitud. Revisin judicial. Efectos en la relaciones individuales de trabajo. Efecto sobre responsabilidad del empleador frente a terceros. Responsabilidad sindical. 3. Formas atpicas de la huelga: paro, trabajo a desgano, retiro de colaboracin, ocupacin de establecimientos, sabotaje, boicot, huelgas turnantes, rotativas, neurlgicas. Conflicto en el sector pblico. Servicios esenciales. Guardias mnimas. El lock out. 4. Solucin de los conflictos colectivos. Conciliacin Arbitraje. Intervencin de la autoridad laboral.

6.1.1. Conflicto colectivo. Medios de accin directa.

La caracterstica bsica del Conflicto colectivo de trabajo radica en el mbito extensivo de sus efectos, es decir, en qu estos se apliquen a personas que no han intervenido como sujetos de la pretensin en el conflicto actual. Para Bentez Prez se entiende por conflicto laboral: La disputa de cualquier clase, emergente de una relacin de derecho laboral, entre trabajadores y empleadores sea ella individual o colectiva y de carcter jurdico o econmico, que trate acerca de intereses profesionales. Los trabajadores como mecanismo que les permita ganar el conflicto han recurrido a lo que se denominan medios o medidas e accin directa, de las cuales la ms importante es la huelga.

6.1.2. Tipos de conflictos; laborales y sociales; individuales y colectivos; de derecho y de intereses; intersindicales, intrasindicales, interpatronales.
Los conflictos laborales, segn la doctrina ms difundida, se clasifican de dos maneras: a) Por la ndole de los sujetos y b) Por la naturaleza de los intereses de litigio.
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La primera clasificacin comprende las controversias individuales y la segunda a los conflictos colectivos o de categora profesional. Segn Benito Prez, para que se configure el conflicto de carcter colectivo de la parte obrera, siempre tiene que actuar un sindicato legalmente reconocido; no compartimos esta opinin como veremos al tratar los sujetos de la huelga. Los conflictos pueden ser de derecho o de inters, tambin llamados jurdicos o econmicos, respectivamente. El conflicto individual de trabajo es siempre un conflicto de derecho pues se plantea sobre la base de la violacin de una norma legal o contractual preestablecida ya sea por la ley, decreto reglamentario, convencin colectiva de trabajo o contrato individual de trabajo. En cambio, los conflictos colectivos pueden ser tanto jurdico como econmicos. El conflicto colectivo de derecho se asimila, en cierto modo, al conflicto individual de trabajo porque se refiere a la violacin de un derecho reconocido en una ley o en una convencin colectiva de trabajo; esto es, la discusin versa sobre un derecho adquirido. En cambio, en el conflicto econmico o de intereses se trata de una reivindicacin que tiende a modificar un derecho existente y a crear otro nuevo. Un ejemplo de conflicto colectivo de derecho se da con frecuencia, cuando el empleador no abona los salarios a su personal, all hay un derecho vulnerado. En cambio un conflicto de inters se plantea cuando los trabajadores buscan obtener un aumento salarial, esto es, buscan crear un nuevo derecho. En el conflicto de derecho sea individual o colectivo, se cuestiona la aplicacin de una norma de ley vigente en el momento en que se produce el hecho concreto que da lugar al nacimiento del derecho controvertido y, por consiguiente, la decisin definitiva tendr siempre efectos hacia el pasado, o sea ex tunc; mientras en el conflicto colectivo de carcter econmico est en discusin un inters abstracto de la categora, que persigue modificar una situacin presente y crear una nueva, razn por la cual la decisin que se adopte tendr efectos hacia el futuro, o sea ex nunc, al establecer nuevas condiciones de trabajo. Por tanto, la distincin esencial consiste en que en las controversias jurdicas se trata de determinar el alcance y la aplicacin de una norma jurdica ya vigente, anterior al hecho que da nacimiento al derecho; en cambio, en las controversias econmicas se trata de crear una norma nueva que modificar generalmente las remuneraciones y las condiciones de trabajo, para ser aplicadas con el porvenir. Existe otra tipologa del conflicto (de menor importancia) en la que se los clasifica como intrasindicales: * Cuando se suscita una controversia dentro de un mismo sindicato * Es intersindicales cuando el conflicto se genera entre dos o ms gremios.

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Estos ltimos se han producido con frecuencia en la Argentina por disputas de los mbitos de aplicacin, as el Sindicato de Comercio ha tenido conflictos con numerosos gremios especialmente por los empleados administrativos. (Entre la UOM (Unin Obrera Metalrgica); SMATA (Sindicato de mecanismos); ASIMRA (Asociacin de Supervisores de la Industria Metalrgica) tambin se han producido serias controversias. Los conflictos interpatronales o intrapatronales, repercuten en la medida en que los trabajadores son utilizados en apoyo de determinado grupo de empleadores, o bien en contra de los empresarios que se oponen. Estos tipos de conflictos son muy poco habituales.

6.2. La huelga
6.2.1. Concepto
Resulta interesante advertir que la etimologa castellana de la Palabra huelga deriva de huelgo que significa tomar aliento, respiracin, resuelto. Dice Joan Corominas en su Diccionario Etimolgico, que las distinta acepciones (de holgar) coincidieron en la imagen del caminante que se detiene para tomar aliento en una cuesta. Tambin el diccionario de la lengua se refiere al tiempo que media sin labrarse la tierra, obviamente para que esta adquiera mayor fertilidad... Estas definiciones buclicas contrastan con la nocin ms difundida que compara a la huelga con las situaciones de guerra. Inclusive un autor tan profundo como Otto Kahn Freund la compara con la insolvencia en las relaciones mercantiles y tambin la guerra en las relaciones internacionales, considerando que implica un despilfarro de recursos sociales. Creemos que esta visin negativa de la huelga es incorrecta, siendo un resabio de quienes la consideraban como un delito. La huelga es un hecho Positivo, inherente el sistema democrtico como queda comprobado por su prohibicin en todo rgimen totalitario (sean estos de las llamadas izquierda o derecha). De igual forma se podra protestar contra la vlvula de la olla a presin que deja escapar los gases contenidos en ella o contra el ganglio que denota la existencia de una enfermedad. Debe distinguirse claramente entre las causas del conflicto y sus manifestaciones. Por otra parte, como dice Tomas Sala Franco, sin el derecho de huelga el sindicato se convierte en un mendigo. Para algunas ideologas la huelga es un instrumento revolucionario que permitir destruir el orden capitalista sustituyndolo por un mundo mejor. En realidad, creemos, que tanto la huelga como el derecho laboral, han funcionado como descompresor

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de las tensiones sociales, realidad que advirti, y supo aprovechar claramente el canciller Bismarck hace ya cien aos. El maestro espaol Manuel Alonso Garca (La huelga y el cierre empresarial, Madrid, 1979) seala que no es posible desconocer la significacin fctica de la huelga, que le confiere su valor de hecho social, ante el cual el ordenamiento jurdico no puede volverse de espaldas. Pero sera totalmente contrario a la realidad su reconocimiento como derecho en el plano positivo. Desde las primeras consideraciones de la huelga como hecho antijurdico a las modernas concepciones, en que se recoge su ejercicio como un derecho incluso constitucionalmente afirmado, se ha dado, indudablemente un gran paso. Dice otro catedrtico espaol, Tomas Sala Franco, que tradicionalmente se entendi por huelga la cesacin temporal del trabajo decidida por una colectividad de trabajadores con abandono del centro de trabajo, con motivo de un conflicto colectivo y con el fin de presionar en la defensa de sus intereses. Si embargo esta concepcin restrictiva de la huelga viene extendida modernamente a todo tipo de perturbacin concertada colectivamente del proceso de produccin, de las que la cesacin del trabajo con abandono del establecimiento sera seguramente paradigmtica pero no excluyente de otras ms, tales como: * Una huelga de celo o reglamento -donde no solo hay cesacin del trabajo sino aumento del mismo por la aplicacin exagerada de los reglamentos del servicio-, * Una huelga de trabajo a desgano, -donde tampoco hay cesacin sino disminucin en el trabajo-, o una huelga con ocupacin de local -sin abandono del lugar de trabajo. La opinin de Sala Franco no es compartida por gran parte de la doctrina de nuestro pas que sigue sosteniendo que huelga es la definida tradicionalmente, pero esto lo analizaremos ms adelante. Siguiendo la opinin del catedrtico valenciano nos seala que el Estado puede adoptar -por hiptesis- tres posiciones frente a la huelga: a) Puede considerarla un delito, derivando de la huelga sanciones penales y contractuales, esto es el despido del trabajador o una sancin inferior; b) Puede considerarla una libertad, derivando tan slo de la huelga sanciones contractuales. c) Puede considerarla un derecho, no derivando en tal caso sancin alguna de la huelga, ni penal, ni contractual, configurndola como una simple causa de suspensin del contrato de trabajo, sin derecho a salario y con derecho a ser readmitido en el puesto de trabajo, al finalizar la huelga.

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Como veremos en el punto 6.2.3. estos tres modelos normativos se corresponden, de alguna manera, con tres estadios de evolucin histrica en los distintos pases. Primero, la huelga es considerada como un delito; ms tarde, se tolera; y, finalmente, se reconoce como un derecho. (Holanda o Blgica). Desde los comienzos del siglo XIX, bajo la influencia del Cdigo Penal francs de 1810, en toda Europa la huelga era considerada como un delito. Esta situacin se mantuvo hasta muy avanzado el siglo XIX. La abolicin del delito de huelga vara de fecha segn los pases. Por ejemplo, en Francia se produce en 1864, en Alemania en 1869 y en Italia en 1890.

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Actividad N 20
1) Sintetice el concepto de conflicto colectivo. 2) Mencione ejemplos (distintos a los presentados en el mdulo) a travs de los cules se puedan comparar las diferencias entre los conflictos de derecho e intereses. 3) De acuerdo a su opinin y experiencia Qu actitudes ante la huelga existe hoy en el mbito provincial y nacional?

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6.2.2. Sujetos
La titularidad del ejercicio del derecho de huelga ha provocado en nuestro pas una ardua controversia; segn Adrin Goldin, la Constitucin Nacional reconoce a los gremios el derecho de huelga, entendido este concepto ... en un sentido general y (que) comprende a los trabajadores que tienen el mismo o similar oficio o profesin. En consecuencia, no se le ha considerado all un derecho individual de los trabajadores, ni tampoco del sindicato ... porque la sindicalizacin es libre, y (de lo contrario) podra presumirse que para declarar la huelga habra obligacin de sindicarse. El ordenamiento legal, sin embargo, ha transitado un camino distinto pues pareciera que sus normas habilitan slo al sindicato -y ms precisamente solo a aqul que cuenta con personera gremial- para declarar una huelga cuya legalidad no sea atacable por la sola desvirtuacin de la titularidad de su ejercicio. En efecto, el texto legal que regula la constitucin, organizacin y funcionamiento de las asociaciones gremiales de trabajadores (hoy ley 23.551) reserva con exclusividad a los sindicatos con personera gremial la facultad de ... defender y representar ante el Estado y los empleadores del sector respectivo.... Va de suyo que solo los sindicatos dotados de esta facultad pueden recurrir a los procedimientos de conciliacin y arbitraje previstos en las leyes 14.786, y 16.936; y, en fin, transitar estos procedimientos es, segn veremos, presupuesto de la legalidad de las medidas de accin directa que pudieren adoptarse como consecuencia de conflictos comprendidos en el mbito de aplicacin de aquellos textos legales. Ms an, el ejercicio del derecho de huelga es concretamente una expresin de la defensa y representacin de los intereses gremiales colectivos de los trabajadores y como tal reservada con exclusividad a los sindicatos que cuentan con personera gremial. Y por aadidura, slo los sindicatos o federaciones que cuenta con personera gremial estn, en principio, habilitados para concertar convenios colectivos de trabajo, mecanismo este ltimo que ha de reputarse el modo natural de conclusin del conflicto colectivo en el que se han esgrimido las medidas de accin directa. De modo que nuestro ordenamiento no admite la legalidad de las llamadas huelgas salvajes entendidas por tales ... las que surgen de las bases sin intervencin de ningn rgano o procedimiento sindical previo.

6.2.3. Evolucin histrica

En junio de 1971 la ley de Chapelier prohibi en su artculo 2 las asociaciones profesionales y en el artculo 4, las coaliciones de trabajadores para procurar aumentos de salarios. En 1810 el Cdigo Penal Francs, en su artculo 415, las penaliza estableciendo que: Toda coalicin de trabajadores para suspender conjuntamente el trabajo en un taller. Impedir el ingreso o la permanencia en al ante o despus de una hora determinada, y
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en general, para suspender, impedir o encarecer el trabajo, si ha habido una tentativa o principio de ejecucin se castigar con prisin de uno a tres meses. Los jefes o promotores sern castigados con prisin de dos a cinco aos. En 1824 se modifica la situacin en Inglaterra con la Ley Francis Place, que suprime las normas que prohiban las asociaciones de trabajadores y la huelga, que dejaron de constituir conductas delictivas, pero sin ser reconocidas, an, como derechos. La mayora de las legislaciones europeas a finales del siglo XIX, suprimieron el delito de coalicin. Ejemplo de ello fueron: Blgica en 1866, en base al derecho constitucional de asociacin; Alemania con la Ley de Trabajo de Bismarck de 1869. Italia 1890; etc.. En Inglaterra, la Ley del 29 de junio de 1871 reconoce personalidad jurdica de los Trade Unions para evitar los fraudes que cometan los representantes sindicales con relacin a las propiedades colectivas. Ser en una poca ms reciente cuando se reconozca el derecho de huelga en la mayor parte de los pases. Variando igualmente de fecha en cada uno de ellos, podra afirmarse que a lo largo de los ltimos cuarenta aos se ha reconocido el derecho de huelga en la mayor parte de la Europa democrtica, bien por la Constitucin (en Alemania, Francia o Italia), bien por la propia jurisprudencia de los Tribunales (en Holanda o Blgica). El artculo 123 de la Constitucin de Quertaro de 1917, estableci los siguientes derechos colectivos: XVI. Tanto los obreros como los empresarios tendr derecho para coligarse en defensa de sus respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales, etc.. XVII. Las leyes reconocern como un derecho de los obreros y los patronos, las huelgas y los paros. Los convenios de la OIT no consagran en forma expresa el derecho de huelga, sin embargo sus organismos han establecido jurisprudencia en el sentido de que se encuentra implcito en el Convenio 87, ya que constituye un medio legtimo de defensa de los intereses profesionales. (cf. Vlticos, Nicolas, Dcho. Int. del Trab. Ed. Tecnos Madrid 1977, pg. 249). Se sostiene reiteradamente que la Organizacin Internacional del Trabajo no admite determinadas restricciones al Derecho de Huelga, amn de que ello es una verdad a medidas, se olvida decir que la O.I.T. no ha reconocido el derecho de huelga en forma expresa en ninguno de sus convenios o recomendaciones (1), lo nico que existen son opiniones o dictmenes de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones y el comit de Libertad Sindical, quienes se manifiestan slo ante los casos concretos que les son presentados.

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Por otra parte se suele citar la opinin de estos organismos en forma fragmentada. Si bien es cierto que los mismos han sealado que los Servicios Mnimos deberan limitarse a los que comprometen la VIDA, la SEGURIDAD o la SALUD DE LA POBLACION, tambin es verdad que han admitido desde el prohibicin de huelga en los funcionarios pblicos y en los referidos servicios pblicos esenciales, hasta la requisa de trabajadores para asegurar el funcionamiento de esos servicios. Asimismo el Comit y la Comisin han reconocido otra limitacin para que se mantengan servicios mnimos en caso de HUELGA CUYA EXTENSION Y DURACION PUDIERAN PROVOCAR UNA SITUACION DE CRISIS NACIONAL AGUDA, con lo que al decir de Oscar Ermida Uriarte se ha creado un SERVICIO ESENCIAL POR EXTENSION.

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Actividad N 21
1) Qu expresa nuestra Constitucin acerca de los sujetos que tienen la titularidad del ejercicio del derecho de huelga?. 2) Emita su opinin acerca de las huelgas llevadas a cabo en las reas de salud y educacin.

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6.2.4. Garanta Constitucional

Recuerda Justo Lpez (Reglamentacin del Derecho de Huelga, editado por embajada de Espaa, 1990, pg. 9) que por razones obvias el texto originario de la Constitucin de 1853/60 no contiene ninguna referencia al derecho de huelga: no haba llegado el tiempo del constitucionalismo social, que solo muchos ms tarde fue inaugurado con la Constitucin de Mxico de 1917. Tampoco cuando ese constitucionalismo social llega a nuestras playas con la Constitucin de 1949, se incorpora la huelga como derecho Constitucional. Segn el constituyente -y eminente constitucionalista- Arturo Sampay tal omisin obedeca a que se consideraba al derecho de huelga como derecho natural, comparado al de resistencia a la opresin. Cabe aclarar que no compartimos las teoras que se basan en el Derecho Natural y por ende tampoco compartimos los argumentos sostenidos por Sampay. Es en 1957 cuando la llamada revolucin libertadora convoca a Convencin Constituyente que incorpora nuestro conocido artculo 14 bis. En su segundo prrafo se garantiza a los gremios el derecho de huelga. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha considerado operativa (o autoejecutiva) la garanta constitucional del derecho de huelga (DT, 1962, pg. 583 y DT, 1963, pg. 64). Finalmente destaca Justo Lpez que el reconocimiento constitucional del derecho de huelga, tal como aparece en la Constitucin Nacional tiene como necesaria consecuencia que, en principio, su ejercicio no puede ni ser tipificado como delito penal ni como ilcito civil (incumplimiento contractual).

6.2.4.1. Reglamentacin
Existe una sempiterna discusin sobre si es posible o no reglamentar el derecho de huelga. Lo cierto es que en todos los pases existe una fuerte reglamentacin del derecho de huelga, cuando no lo es por su legislacin, se la limita con la jurisprudencia, inclusive con la doctrina. Se produce un efecto restrictivo de la huelga a partir de su definicin. Es lo que los italianos llaman la tcnica definitoria. Definir la huelga de una determinada manera implica definir un derecho muy amplio o un derecho muy restringido. Si yo digo que la huelga es la suspensin pacfica y continua del contrato laboral con abandono de los lugares de trabajo con fines puramente profesionales estoy dando una muy estrecha franja de accin a la huelga. Si por el contrario digo como dice la doctrina francesa, que la huelga es toda perturbacin del trabajo (como tambin ha dicho el Tribunal Superior Constitucional Espaol) o toda alteracin o suspensin del trabajo normal colectivamente desencadenada por una razn de protesta sin calificar la misma, estara dando una definicin muy amplia de la huelga completamente contrapuesta a la anterior. Ermida Uriarte dice que definir la huelga es limitarla, segn el concepto que maneje el legislador o el intrprete.
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Mientras las constituciones romnticamente declaran con gran amplitud el derecho de huelga las legislaciones tienden a limitarla con gran estrictez. Esta limitacin la vemos tanto en el caso Alemn, donde se considera prohibida en absoluto la huelga de los empleados pblicos, como en la legislacin japonesa donde adems de esta prohibicin se establecen penas de hasta tres aos de prisin para quienes violen esta norma; siguiendo por la legislacin norteamericana que a nivel federal y de alguno estados establece el Two For One Penalty (Javillier). Hasta en el caso italiano donde subsiste la legislacin represiva fascista (Art. 333 del Cdigo Penal). En el rea latinoamericana hay penalidades an ms severas. Varias de las constituciones establecen que el derecho est sujeto a reglamentacin en el caso de los servicios esenciales. As lo hace la Constitucin saltea, con relacin a los empleados pblicos provinciales. Decamos que la jurisprudencia tiene un efecto limitativo y reglamentario del derecho de huelga, particularmente en nuestro pas, que durante la primer parte de la dcada del 60 estableci una serie de leadings cases que no fueron posteriormente abrogados. Ese rechazo de los tribunales a la huelga probablemente obedezca -como seal agudamente Fernndez Madrid- porque all slo llegan las huelgas perdidas. Por ltimo sealamos que creemos que la huelga puede y debe reglamentarse, pero precisamente para afianzarla como derecho. Si el derecho de propiedad necesit de todo un Cdigo y numerosas leyes para afianzarse, por qu no ser posible una regulacin positiva de la huelga que por ejemplo castigue como delito todo acto que atente contra el derecho de huelga? (lo encomillado reproduce el artculo 177 bis del Cdigo Penal Espaol). En una oportunidad el dirigente ferroviario Pedraza, ante mi comentario sobre una reglamentacin positiva, reiter su oposicin a que se reglamente porque siempre las reglamentaciones terminan perjudicando al trabajador, el que se quema con leche ve una vaca y llora dijo el gremialista.

6.2.5. Legislacin vigente

Salvo en lo referente a la Huelga en los servicios esenciales, nuestro pas no ha tenido una legislacin que expresamente regule el derecho de huelga. Sin embargo existen varias normas que en forma directa o indirecta regulan el ejercicio de este derecho. Entre esas normas debemos mencionar a la ley 14.786 sobre conciliacin y la ley 16.936 sobre arbitraje, pero su desarrollo lo efectuamos al tratar los puntos 6.4.2. y 6.4.3.. Analizaremos aqu el Decreto 2184 del ao 1990, sobre servicios esenciales, que precisamente se presenta como reglamentario de las leyes mencionadas.

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El decreto 2184/90 (publicado en el Boletn Oficial del 19 de octubre de 1990), introduce en el derecho positivo argentino el concepto de servicios esenciales para la comunidad, elaborado tiempo atrs por los organismos de la O.I.I. y receptado por numerosas legislaciones nacionales, con la regulacin de muy diverso contenido. Se ha dicho que el Poder Ejecutivo Nacional no ha pretendido con este decreto reglamentar el derecho de huelga, sino -como se dice textualmente en el mismo- reglamentar las leyes 14.786 y 16.936 modificada por la ley 20.638- dentro del mbito de las mismas- normas y procedimientos que contemplen simultneamente el inters laboral afectado y las garantas mnimas de prestacin de servicios indispensables. No obstante la habilidosa tcnica de elaboracin adoptada, no parece que el contenido del decreto se haya ceido estrictamente al mbito de las leyes que pretende reglamentar, y no haya invadido la esfera especfica del legislador, a quien compete -conforme al artculo 14 de Nuestra Carta Magna- reglamentar el ejercicio de los derechos que otorga o reconocer a los habitantes de la Nacin el propio texto constitucional, particularmente en el mbito de las relaciones laborales (art. 67 inc. 11, Const. Nac.). En efecto, y segn se reconoce expresamente en los considerandos del decreto aludido, las leyes 14.786 y 16.936 (modificada por ley la 20.638) instituyen procedimientos destinados a prevenir o en su caso a encauzar, los conflictos de trabajo que se produzcan en la actividad privada como en servicios pblicos de inters general. Son normativas que, por lo tanto, poseen solo un carcter procesal o procedimental. No ocurre lo mismo con el concepto de servicios esenciales, el cual -adems de no haber sido mencionado en ninguna de las dos leyes cuya reglamentacin adecuada se procura -pertenece incuestionablemente al derecho material o sustancial de los conflictos colectivos, ms concretamente, al contenido del derecho constitucional de la huelga, en cuanto introduce un criterio de diferenciacin por circunstancias objetivas (la naturaleza de la actividad afectada por el conflicto) en funcin del cual se fijan restricciones o lmites al ejercicio de ese derecho. Basta reproducir lo que expresa al respecto Pankert, de la Organizacin Internacional de Tribunales, cuando seala: la definicin de este concepto es un elemento muy importante de cualquier sistema de relaciones de trabajo. Aunque sean pocas las limitaciones importantes que la reglamentacin aplicable a esos servicios impongan a la autonoma de los empleadores y de los trabajadores, una definicin relativamente amplia de los esenciales, impondr quiz, un carcter relativamente restrictivo a todo el sistema de trabajo. Queda en evidencia, as, que el tema de los servicios esenciales -y muy particularmente, su determinacin- excede la cuestin meramente procesal, por lo que en nuestra opinin, el decreto de preferencia se presenta como de dudosa constitucionalidad, por probable exceso en la reglamentacin (art. 86, inc. 2, Const. Nac.).

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6.2.6. Licitud, Revisin Judicial.

Hablar de huelgas legales o ilegales no deja de ser una paradoja, ya que el concepto jurdico de la huelga necesariamente presupone su adecuacin al ordenamiento normativo. Resulta tautolgico sealar, entonces, que lo ilegal es un no derecho y consecuentemente la huelga ilegal es una no huelga. Sin embargo esta caracterizacin ha tenido amplia recepcin en la doctrina nacional y extranjera, por lo que nos atendremos a ella. La confusin inicial subsiste con la referencia a huelgas lcitas e ilcitas, justas e injustas que ha desarrollado en especial la doctrina hispanoamericana (cfr. Bayon Chacn-Prez Botija, Manual de Derecho del Trabajo, II, Madrid, 1978, pg. 642/44). Salvando la indicada dificultad e inconveniencia de estas calificaciones artificiosas podemos decir, siguiendo a Juan Garca Blasco (El Derecho de Huelga en Espaa, Calificacin y Efectos Jurdicos, Barcelona, 1993, pg. 2), que huelgas lcitas son aquellas susceptibles de ser calificadas desde un punto de vista sustantivo, es decir atendiendo a datos como la motivacin, la causa, el destinatario, etc. En cambio huelgas legales sern aquellas que se califican por su Promocin, esto es, en base a criterios formales como la declaracin, el preaviso, el acatamiento de las intimaciones de la autoridad laboral, etc. En contraposicin, pues, huelgas ilcitas sern las que no se ajusten a su causa y su significacin en Derecho, y huelgas ilegales las que, an siendo lcitas en el fondo, no observan el Procedimiento formal establecido por la norma. La licitud es en consecuencia una categora ms amplia. El gnero en el que se subsume el concepto formal de legalidad, legalidad que no slo est contenida en normas jurdicas sino en orientaciones jurisprudenciales de carcter pretoriano. El carcter lcito de la huelga debe apreciarse en tres puntos claves: - En su causa. - En su proclamacin (procedimiento para acordarla). - En su realizacin (comportamiento de los huelguistas mientras dura el conflicto). Como expresa Adrin Goldn (ob. cit. pg. 118) no existe actualmente norma alguna en el derecho Positivo nacional que prescriba cul es el rgano competente para entender en la calificacin de la legalidad o ilegalidad de la huelga (ver antecedentes Legislativos en Krotoschin, Ernesto: Tratado Prctico de Derecho del Trabajo, T. II pg. 242). No obstante ello, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha establecido en reiteradas decisiones que la autoridad Administrativa del Trabajo es competente para pronunciarse sobre la calificacin de la legalidad de la huelga, (cfr. Amoza de Fernndez c/ Carnicera Estancia Galli, 15/10/62, DT. 1962, pg. 569), decisin sta, insusceptible de recurso judicial en cuanto al mbito de las relaciones colectivas se refiere (cfr. Ravaschino c/Banco Avellaneda, DT. 1962, pg. 574).

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En cuanto a las relaciones individuales de trabajo la Corte admite la posibilidad de revisin judicial pero estableciendo estrechos lmites a la misma por serias razones de seguridad jurdica (cfr. CSN, 14/6/67, LL 127-508) en los casos en los que la falta de fundamentos, arbitrariedad o error claro sean manifiestos. La Corte adems ha resuelto que los jueces deben expresarse claramente acerca de la legalidad o ilegalidad sobre la base de las circunstancias jurdicas y fcticas que constituyen el caso juzgado. Coincidentemente la Cmara de Apelaciones del Trabajo (Plenario Navarro vs. Cervecera Quilmes del 18/11/63, OT, 1964, pg. 29) dej establecido que el juez debe pronunciarse en todos los casos acerca de la legalidad de la huelga, pudiendo apartarse de la calificacin slo en caso de error grave o irrazonabilidad manifiesta. Al respecto dice Osvaldo Lima (Estudios en Homenaje a Deveali, Ed. Heliasta, pg. 704) que esta doctrina es la correcta ya que si los tribunales de la causa estiman que la huelga es ilegal, va de suyo que el huelguista ha salido del legtimo uso de un derecho para entrar en el campo de incumplimiento de sus obligaciones, lo que de por s legitima el despido. Por su Parte Krotoschin (ob. cit. pg. 243), se pregunta si la jurisprudencia de la Corte Suprema, (seguida por la CNAT), no ha coartado demasiado la funcin judicial. Entendemos que efectivamente existe una restriccin excesiva pues el juez el valorar una situacin individual no puede sujetarse a un rigurismo formal como es el de establecer la legalidad o no de la huelga. Si ha realizado un particular anlisis de la actividad individual del trabajador en el conflicto, el pronunciamiento sobre la legalidad del mismo puede resultar totalmente superfluo y hasta contradictorio. Cabe agregar que la jurisprudencia referida de los tribunales superiores surgi durante la vigencia del decreto ley 8946/62 que expresamente pona a cargo del Ministerio de Trabajo la declaracin de ilicitud, pero admitiendo la posibilidad de recurrir judicialmente dicho acto. Dado que el referido decreto-ley fue derogado por la ley 16.936, existe actualmente un vaco legislativo sobre el tema salvo en el mbito de los servicios esenciales ya que el artculo 10 del Decreto 2184/90, faculta a la autoridad laboral para que declare la ilegalidad de las medidas de accin directa.

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Actividad N 22
1) Lea el art. 14 bis de la Constitucin Nacional y analice todas las implicancias de su contenido, sobre el derecho de huelga. 2) Explique el concepto de reglamentacin del derecho de huelga. 3) Qu se entiende por legalidad de la huelga?

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6.2.7. Efectos en las relaciones individuales de trabajo

Siguiendo en este tema a Adrin Goldn advertimos la incidencia de la huelga sobre cuatro aspectos del contrato de trabajo:

a) El contrato de trabajo se suspende Existe pacfico consenso en la doctrina y jurisprudencia nacionales en el sentido que la huelga produce la suspensin de algunos efectos del contrato y de ningn modo su extincin. Este efecto suspensivo es comn a las huelgas legales e ilegales, pero en cambio ha de diferir las consecuencias que se deriven de unas y otras. Puesto que una huelga legal no constituye sino el ejercicio regular de un derecho correlativo constitucionalmente acordado, por lo que no puede reputrsele violatorio de las obligaciones asumidas como consecuencia del contrato del trabajo. Por el contrario, si bien es cierto que la huelga ilegal tambin suspende y no extingue por si sola el vnculo laboral, igualmente es cierto que configura un acto de incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de cada trabajador involucrado en la medida que es susceptible en ciertas condiciones, de provocar el despido justificado y por ende, no indemnizable del trabajador huelguista.

b) El pago de remuneracin Es doctrina generalizada, tanto en nuestro pas como en otras legislaciones, que los huelguistas, en principio, pierden los salarios por el perodo que se abstienen de trabajar. Esta prdida en la remuneracin se producira independientemente de la legalidad o ilegalidad de la huelga. El fundamento de este criterio lo resume Jean Claude Javillier con la mxima no hay trabajo, no hay salario (pas de travail, pas de salaire). Sin embargo, esta situacin presenta facetas que no pueden encuadrarse en una mera afirmacin dogmtica por lo que pretendemos analizar en el presente trabajo, la validez de la mencionada doctrina. Es necesario realizar una advertencia previa con relacin a la dificultad de trasladar las experiencias del Derecho Comparado a nuestro sistema, en especial cuando hablamos del derecho de huelga. Esta dificultad radica en que para los pases desarrollados el modelo de huelga se centraliza en los conflictos econmicos o de intereses, mientras que los subdesarrollados (o en vas de desarrollo como el nuestro) deben atender principalmente los conflictos de derecho, por incumplimientos legales y contractuales del empleador. En los pases europeos es difcilmente concebible un conflicto colectivo de derecho tanto por la celeridad del procedimiento judicial, como por las sanciones al empleador que van desde la multa hasta la prisin (En Francia la falta de pago de salarios merece tales penas). Si bien los pases latinoamericanos mantienen el principio de no pagar las remuneraciones durante la huelga algunos de ellos han producido excepciones. En Ecuador,

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Costa Rica, Mxico y Panam, por ejemplo, se dispone que los trabajadores en huelga legal que no sea de solidaridad tienen derecho a percibir el salario ntegro. Segn Efren Crdova estas disposiciones se basan en dos consideraciones: 1) La primera concierne al afn de justicia social que ha inspirado estas legislaciones que intentan llevar hasta sus ltimas consecuencias el reconocimiento del derecho de huelga. 2) La segunda consideracin se fundamenta en la inexistencia en la regin de los fondos de huelga establecidos por los sindicatos, por lo que se ha buscado otro medio para permitir la subsistencia de los huelguistas.

DOCTRINA NACIONAL
Un ao despus de la incorporacin del derecho de Huelga al texto constitucional se dict la ley 14786 sobre Conciliacin y Arbitraje en conflictos laborales. Su artculo 9 in fine dispone que ... la huelga traer aparejada para los trabajadores la prdida del derecho a percibir las remuneraciones... si no cesaren despus de la intimacin de la autoridad de aplicacin. En realidad la norma es suficientemente clara para no permitir dobles interpretaciones, esto es, se descuentan los das de huelga si no se acatan las intimaciones, ergo contrario sensu- se pagan los salarios si no media intimacin. Esa fue la interpretacin del Tribunal Superior de Crdoba que expreso que Los obreros que han participado en una huelga no declarada ilegal por los organismos componentes, tienen el derecho a percibir el salario en los das holgados. Esta sentencia fue cidamente criticada por Mario Deveali en un artculo cuyo ttulo indica su conclusin: Una sentencia sociolgica sobre huelgas pagas. Sin embargo el maestro Deveali luego de un profundo anlisis sobre la improcedencia del pago salarial durante la huelga solo afronta de soslayo la clara prescripcin normativa, manteniendo una conclusin principista. La doctrina nacional, en general ha obviado analizar la norma referida reiterando la afirmacin dogmtica de que no hay salario sin trabajo, por lo que debemos considerar que el artculo 9 de la ley 14786 ha sido derogado por la doctrina. Segn, Justo Lpez la doctrina admite una sola excepcin a ese principio en el caso de que la huelga sea determinada por un grave e injustificado incumplimiento del empleador. Donde discrepan los autores es en graduar la calificacin del incumplimiento. Vzquez Vialard lo ubica en la culpa o dolo del empleador, pero pginas anteriores refiere como excepcin al principio que la huelga haya sido provocada intencionalmente por el empleador (por ejemplo, para liberarse del pago de salario durante un lapso en que tiene exceso de mercaderas). Parecera entonces, de acuerdo al ejemplo citado, que Vzquez Vialard exigira, no un mero incumplimiento sino una grave intencionalidad para que proceda el pago de salarios. Krotoschin, por su parte habla simplemente de culpa aunque seala que en tal caso, el propio carcter de huelga sera dudoso.

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Justo Lpez (ob. cit.) realiza, en nuestro criterio, un acertado anlisis sobre cual es la responsabilidad del empleador que lo obliga al pago de salarios. Aunque utiliza la expresin culpa grave, que no nos convence, compara -con acierto- el recurso de la huelga con la situacin que provoca el despido indirecto. En consecuencia coincidimos que corresponde el pago de salarios cuando el empleador ha cometido una injuria tal que permitira al trabajador extinguir legtimamente la relacin laboral. Ello sin perjuicio de insistir en que no nos convencen los escasos argumentos con los que se ha derogado el artculo 9 de la ley 14786, y ello al margen de que nos satisfaga o no la solucin legal. En todo caso podra analizarse su inconstitucionalidad por violacin del derecho de propiedad, pero no ignorar la existencia de la norma. A) Fundamentos para la privacin salarial durante la huelga En este tema seguiremos al profesor espaol Juan Garca Blasco quien seala que se han dado las siguientes explicaciones: a) Que se trata de un medio coercitivo del empresario para que los huelguistas vuelvan al trabajo. Este criterio, que ha manejado alguna doctrina francesa, es insostenible ya que no se compadecera la amenaza que esgrimira el empleador con la consagracin de la huelga como derecho, muchas veces de raigambre constitucional; b) En el mismo orden se ha sostenido que la ausencia de salario sera una consecuencia del ejercicio del poder disciplinario del empresario. Aqu tambin son vlidas las razones establecidas en el prrafo precedente; y finalmente; c) La tesis que cuenta con apoyo casi unnime de la doctrina se basa en el dogma de que no hay salario sin trabajo en virtud del sinalagma del contrato. Este carcter sinalagmtico del contrato laboral provocara la interdependencia de las obligaciones (prestacin de trabajo y abono del salario) de tal forma que los huelguistas no pueden percibir salarios al no realizar la prestacin laboral que justifica su pago. Sin embargo recientes doctrinas han cuestionado la tesis sinalagmtica, entre los espaoles Rivero Lamas y Garca Blasco; entre los italianos Zngari, Ghessi y Treu. Estos autores sealan que hay situaciones en las que la obligacin de prestar trabajo y abonar salario no estn condicionadas, tal es el caso de las vacaciones, la enfermedad y otras licencias legales. Segn Zngari la prdida de retribucin salarial durante la huelga no proviene de la quiebra del sinalagma funcional, sino que es un mero efecto querido por la ley. Es, como dice Garca Blasco, la ley o la norma colectiva la encargada de delimitar las situaciones jurdicas y la que procede a imputarles determinados efectos en atencin a la redistribucin de riesgos existentes Fernndez Madrid pareciera adoptar con tesis intermedia ya que si bien seala que el principio de que no haya salario sin trabajo, es bsico y elemental en el esquema de cambio, el mismo cede cuando la ley expresamente lo autoriza en consideracin a razones superiores. En nuestro pas adems del mentado artculo 9 de la ley 14786 se contempl en la redaccin original de la ley 20.744, art. 245, que Cuando la huelga obedeciere a culpa
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del empleador, el trabajador tendr derecho a percibir la remuneracin correspondiente al tiempo de su duracin. Derogada esta norma con la reforma de la ley 21297, subsisti el artculo 103 en el que los diversos autores sostienen la tesis sinalagmtica en la medida de que el empleador debe la remuneracin al trabajador por la mera circunstancia de haber puesto su fuerza de trabajo a disposicin de aquel. Como en la huelga no se pone la fuerza de trabajo a disposicin, no habra salario. Cuando existe culpa del empleador se sostiene la aplicacin de la exceptio inadempleti contractus, en cuyo caso el pago de remuneraciones corresponder no a tal ttulo sino como indemnizacin por daos y perjuicios. B) Huelga parcial - no huelguistas Una situacin compleja se presenta cuando parte de los trabajadores no adhieren a la medida de fuerza y pretenden trabajar. Aqu, adems, se presenta la confrontacin de dos derechos constitucionales: el derecho de huelga y el derecho a trabajar. Garca Blasco analiza la siguiente hiptesis: 1) Que la huelga constituya el ejercicio legtimo de un derecho. En tal caso los no huelguistas aunque pongan a disposicin su fuerza, de trabajo pierden el derecho al salario pues estaran obstaculizando un derecho constitucional de superior rango normativo (nos estamos refiriendo a la legislacin espaola). 2) Si la huelga responde a un comportamiento culpable del empresario, este no puede ampararse en la fuerza mayor y consecuentemente debe responder por los salarios cados de los no huelguistas. 3) Si la huelga no es ejercicio regular del derecho, segn el autor que venimos glosando, no debe desplazarse sobre el empleador el riesgo de seguir abandonando los salarios a los trabajadores ya que la huelga actuara como un supuesto de fuerza mayor que imposibilita al empleador ofrecer trabajo por un acto ilegal que se lo impide. En la doctrina Nacional Napoli ha sostenido que el empleador tiene que hacer una eleccin o acoger la pretensin o soportar el dao que deriva de la abstencin como precio de la resistencia. No es por lo tanto admisible que pueda resistir transfiriendo a otros el dao, por efecto de la ley. No puede pretender que la ley transfiera las consecuencias de esa eleccin a otros. Ahora bien como los trabajadores no huelguistas son terceros respecto de la huelga, el empleador no podra invocar, frente a ellos, la existencia de fuerza mayor como causa de suspensin (pues la sola fuerza mayor no lo libera del deber de pagar salario). Si la huelga es ilcita, puede considerrsela caso de fuerza mayor, como hecho de un tercero, de acuerdo a los principios del derecho comn. En la doctrina comparada en general se entiende que los trabajadores inmersos en las referidas circunstancias no tienen derecho al salario. En este sentido la doctrina alemana haciendo uso de la llamada Spharentheorie (teora de las esferas de riesgo) entiende que las interrupciones provocadas por huelgas no obligan al empresario a seguir abonando el salario a los trabajadores no huelguistas. Por su parte la doctrina y jurisprudencia francesa e italiana entiende que es la fuerza mayor el elemen142

to clave que permite negar el salario, considerando que una absoluta imposibilidad sobrevenida en la organizacin y realizacin de la actividad laboral de los trabajadores no huelguistas puede justificar la ausencia del salario.

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Actividad N 23
1) Complete el siguiente cuadro:

HUELGA: EFECTOS Pago de Remuneracin Contrato de Trabajo

2) En el caso de huelga de agentes pblicos debe o no ejercerse el derecho de huelga? 3) Son incompatibles los derechos de huelga y de trabajo?

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C) Huelga de Agentes Pblicos La huelga de los empleados pblicos presenta facetas ms complejas ya que se introducen otros conceptos provenientes del derecho administrativo que la diferencian en su tratamiento con los trabajadores del sector privado. Cabe recordar que en numerosas legislaciones los funcionarios pblicos tienen absolutamente prohibido el derecho de huelga, en otras esta vedado para determinadas categoras y otras lo someten a diversas restricciones y penalidades. De todos modos la tendencia mundial es gradual y persistente en el sentido de otorgar el derecho de huelga a los trabajadores del sector pblico. Seala Javillier que la mayora de los estados norteamericanos prohiben la huelga de los empleados pblicos cualesquiera que fuesen las razones y modalidades. Inclusive se aplica la tcnica del two-for-one-Penalty, esto es se descuentan dos das salario por cada da de huelga. En el sector pblico tambin es comn que no se aplique el principio de proporcionalidad, as en Francia una regla denominada del 30avo. indivisible, prev que todo descuento por servicio no cumplido no puede ser inferior al monto de la remuneracin percibida por el agente durante una jornada completa de trabajo. (Algunos han visto en ello una especie de incitacin a hacer huelgas por una duracin al menos igual a la jornada de trabajo). Agrega Javillier que el descuento procedera bajo reserva de las protecciones que pueden concernir a una parte inembargable de la remuneracin que no es susceptible de ser descontada cualquiera sea el motivo, a causa de su naturaleza alimentaria. Pero, nos preguntamos, cul sera la inembargabilidad de un salario que no se ha devengado?. Parecera, entonces, un tanto confusa la proposicin del catedrtico de Bordeaux. En la legislacin argentina tambin se ha resuelto la situacin mediante el decreto 4973, del 23 de junio de 1965 (Gobierno del Dr. Illia) que dispone Los organismos de la Administracin pblica nacional en todas sus ramas no darn curso a la liquidacin de los haberes del personas de su dependencia correspondiente a cada jornada de labor durante la cual este su hubiere plegado a movimientos de fuerza, suspendiendo totalmente las actividades durante toda o parte de la misma, pudiendo hacerse extensiva dicha medida a la situaciones declaradas de trabajo a desgano. Todo ello sin perjuicio de las sanciones disciplinarias que pudieran corresponder por violacin de los deberes contenidos en el respectivo rgimen estatutario. Cabe aclarar que la norma referida no alcanza (ni podra) a los poderes Legislativo y Judicial y que la mayora de las Provincias no han adoptado una norma similar. a) La huelga no se computa como tiempo de servicio. El tiempo durante al cual se hace ejercicio de derecho de huelga no es computable a los efectos de establecer la antigedad del trabajador (argumento art. 18 L.C.T.), ni ha de considerarse trabajo efectivo para determinar la extensin del derecho a gozar de vacaciones (art. 152 L.C.T.), salvo que la huelga fuera imputable al empleador (64).
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b) La huelga y la extincin del contrato de trabajo. Segn hemos visto, el ejercicio regular del derecho de huelga -huelga legal- no constituye un acto violatorio de las obligaciones derivadas del contrato de trabajo. Por tal razn, es lcito ejercicio de ningn modo configura una justa causa de despido que pudiera permitir al empleador prescindir de los servicios de los trabajadores huelguistas sin el pago de las indemnizaciones previstas en el ordenamiento legal. Claro que la licitud de la huelga en el plano colectivo no ha de impedir la valoracin de la conducta individual de cada trabajador huelguista y, en particular, la de los actos susceptibles por s mismos, de configurar una injuria que legitime el despido de quin lo comete; as, los actos de violencia contra bienes o personas, actos de ocupacin, coaccin, intimidacin o amenaza, actos de sabotaje o de deterioro internacional, etc., cometidos durante la huelga (65). Es criterio predominante que no cabe, sin embargo, fijar parmetros rgidos para el juzgamiento de esos actos, y que ellos pueden apreciarse en cada caso concreto desde la ptica que propone el genrico concepto de la justa causa de despido que el art. 242 de la Ley de Contrato de Trabajo caracteriza como la ...inobservancia de las obligaciones resultantes del mismo (del contrato de trabajo) que figuren injuria y que, por su gravedad, no consienta la prosecucin de la relacin. El texto legal concluye expresando que ... La valoracin deber ser hecha prudencialmente por los jueces, teniendo en consideracin el carcter de las relaciones que resultan de un contrato de trabajo segn lo dispuesto en la presente ley, y las modalidades y las circunstancias personales en cada caso. La participacin de una huelga ilegal, en cambio, constituye en s misma un incumplimiento por parte del trabajador huelguista. No obstante ello, no necesariamente configurar por s sola una justa causa -injuria de gravedad suficiente- que legitime el despido de aqul (66). Para que esto ltimo ocurra, una predominante tendencia jurisprudencial exige que el empleador o la autoridad de aplicacin cursen al trabajador en huelga una previa intimidacin a reintegrarse a sus tareas y slo si fuere desacatado ese requerimiento ha de quedar configurada la injuria que justificara su despido (67). Salvo, se sostiene, cuando por las particulares circunstancias del caso, la participacin en la huelga ilegal ...comportara de suyo una actitud injuriosa de tal gravedad (abandono de un servicio pblico de primera necesidad, etc.), que por s solo fuera suficiente para disponer la extincin del contrato por causa imputable al empleado. De modo que tambin en el caso de la huelga ilegal habr de juzgarse la conducta del trabajador huelguista desde la perspectiva que ofrece, el genrico concepto de injuria laboral, segn se encuentra concebido en el ya transcripto art. 242 de la L.C.T.. No obstante ello, ha de recordarse que el art. 9 de la ley 16.936 prescribe que el trabajador que no acata la intimidacin al cese de las medidas de fuerza que le fuera dirigido por la autoridad de aplicacin, al someter el diferendo al arbitraje obligatorio, queda por ello incurso en causa de despido justificado. Finalmente, recordamos que la jurisprudencia ha establecido que no entraa necesariamente un trato indiscriminado -y por ende justificado- aquel que d el empleador que ante una medida de fuerza ilegal ejecutada por sus dependientes proceden a rein146

corporar a algunos de ellos, mientras despide a los restantes. Nada impide, se sostiene, que en tales casos el empleador valore los diversos antecedentes de cada trabajador y sus circunstancias personales. Existir s, en cambio, discriminacin arbitraria cuando ... se acredite que juzgando sobre idnticos presupuestos (en el caso, hechos y antecedentes), se ha resuelto en forma distinta, por lo cual no puede argumentarse que lo que en A no fue motivo suficiente para el despido, lo fue en B. Coincidiendo con este ltimo criterio y como lo hemos sealado en la primer parte de la materia, pensamos que si bien puede admitirse un trato diferente entre unos y otros huelguistas, el empleador debe demostrar que han existido causas objetivas que lo llevaron a despedir a algunos y reincorporar a otros (menor antigedad, malos antecedentes, funciones imprescindibles, etc.) y que no medi un criterio discriminatorio o persecutorio (actividad gremial o poltica, etc.). La mayora de los autores (salvo Deveali) entienden que este despido slo se configura previa intimacin personal dirigida al trabajador para que se reincorpore, resultando insuficiente la declaracin de ilegalidad y la intimacin genrica que ella supone. Priman aqu razones de buena fe.

6.2.8. Efectos sobre responsabilidad del empleador frente a terceros. Responsabilidad sindical.
En el sistema jurdico argentino casi no existen antecedentes jurisprudenciales que analicen la responsabilidad civil de los sindicatos por las huelgas ilcitas y en la doctrina tampoco se ha producido un debate al respecto. Ello resulta llamativo porque en la legislacin comparada (especialmente la alemana) da lugar a reclamos varias veces millonarios. Por la claridad expositiva transcribiremos el trabajo del Dr. Luis Ramrez Bosco en su libro Derecho de Huelga. Las asociaciones profesionales deben responder por los daos que cause con las huelgas ilegtimas, tanto sean los necesarios o abusivos, como los que hubieran quedado justificados de ser la huelga legal. Y en este caso de huelga regular, de todos modos hay responsabilidad por los daos que pasen de tan impreciso lmite de los necesarios, porque stos ltimos son los nicos justificados. Esto es as por aplicacin del derecho comn, o como dijo Krotoschin, por la de las normas generales. La idea es en realidad muy elemental, porque no se ve qu razn pudiera haber para que, en este caso, no funcione la norma general segn la cual, debe responder todo aquel que cause un dao a otro, a menos que el episodio sea justificado por algn motivo al que el derecho, por excepcin, le reconozca esa virtualidad. De modo que lo que llama la atencin es el recurrente planteo de esta cuestin, lo que supone hacer una pregunta, que si se la hace, es porque pudiera tener ms de una respuesta posible; una de las cuales debera ser la de negar la responsabilidad de los daos causados por la huelga ilegtima o excediendo los necesarios. Creo que basta plantear con claridad la cosa para advertir que hay algn error en el mismo planteo.
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Probablemente la reticencia de la responsabilidad civil contra la huelga, provenga en que la medida en que se le haga efectiva, el ejercicio del derecho de huelga transcurrir dentro de los lmites menos seguros y discrecionales, tanto porque no puede asegurarse al comenzar una huelga que sta sea legtima, como porque suele ser difcil para la organizacin profesional, controlar lo que hacen sus representantes y afiliados. El punto es tan ambivalente como la materia en general: de un lado se procura la mayor discrecionalidad posible para el ejercicio del derecho de huelga, con el apoyo en los fundamentos de la responsabilidad civil en este caso, operara de hecho, posiblemente, como un eficaz mtodo para reducir el ejercicio. De todos modo no parece disponible cualquier idea que permita alterar para este supuesto el funcionamiento normal de la responsabilidad civil; y que la amenaza de responder por el ejercicio ilegtimo limita o incomoda a los titulares de derecho, no es distinto a lo que ocurre con prcticamente cualquier otro. Una parte ms prctica de los cuestionamientos, parece comprender las dificultades de prueba y de discriminacin de los daos (necesarios o no) y del agente responsable de esos daos. En uno de los fallos registrados sobre el tema, la CSJN (28/6/71, EFEA, fallos, 208-114), desestim los daos por no estar probados, lo que -sin ilustracin sobre los hechos del caso- actualmente debiera entenderse como que no estaba probada la existencia misma del dao. Porque si lo que no estaba probado era su cuanta, deberan estimarla los jueces (v.gr. art. 165, Cod.Prov.Civ. y Com. de la Nacin).

6.3.1. Formas atpicas de la huelga

Algunos autores distinguen entre la huelga y otras figuras que califican de irregulares. Aquellas que se caracterizan por la interrupcin de la prestacin laboral, se diferencia de otras modalidades a que suelen recurrir las organizaciones de trabajadores a fin de obtener medios ms eficaces de presin. Dentro de stas deben distinguirse la que se refieren a una paralizacin total de prestacin, pero con algunas caractersticas que la diferencian de la huelga, mientras que otras se configuran a travs de un deterioro de aqullas (hay trabajo pero el empleado restringe en parte su colaboracin) o se llevan a efecto a travs de acciones ajenas al cumplimiento del dbito (que a veces se suman a las anteriores). Entre esas figuras se citan las siguientes:

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Actividad N 24
1) Cules son los criterios vlidos para evaluar la licitud de la huelga? 2) Enumere otros ejemplos de formas atpicas de huelgas.

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6.3.1.1. Paro
Entre las modalidades que se refieren a esta figura, se distinguen tres diferentes: a) la que traduce en una interrupcin por tiempo determinado (una hora, uno o dos das, etc.,) mientras que la huelga lo es por un perodo indefinido (hasta que se levante la medida, se solucione el conflicto, etc.); b) La interrupcin de la tarea por un lapso no superior a una jornada (criterio adoptado por el Ministerio de Trabajo para la confeccin de las estadsticas sobre conflictos); c) La abstencin de la tarea, pero con permanencia en el lugar de trabajo, mientras que la huelga lo es sin ella. Respecto a la primera y a la segunda modalidad, en principio no cabe hacer una distincin con la huelga. Si bien sta, como ya se expres, se ejerce mediante una paralizacin de la tarea hasta que se logra el objetivo propuesto (vencer la oposicin patronal al pedido formulado o la cancelacin de la medida como consecuencia de una derrota), no hay inconveniente en que, de acuerdo con la estrategia sindical, se recurran a otras formas de accin. En uno y otro caso, existe paralizacin de las labores, por lo cual el plazo, determinado o no de ellas, no puede hacerle cambiar el carcter lcito de la medida. Ms an, en ciertas situaciones, esa figura puede ser menos gravosa para el empleador, ya que con anterioridad se le advierte el perodo de interrupcin de la prestacin (media, una hora), lo que permite que aqul adopte las medidas oportunas. Como lo comn es por un lapso breve, los trabajadores permiten estar en un lugar de trabajo; esta figura que corresponde a la indicada en tercer lugar, tambin se denomina Huelga de brazos cados. En otros casos aunque abarca toda la jornada, tambin se da esa modalidad. Se sostiene que ese hecho invalida per se la legitimidad de la medida, ya que significa un menoscabo del derecho del empleador (a veces, la accin tiene la finalidad de impedir que otros trabajadores realicen la tarea asignada a los huelguistas; en general en las empresas de gran dimensin, es difcil sustituir rpidamente al personal que se niega a prestar servicios).

6.3.1.2. Trabajo a desgano y retiro de colaboracin

El trabajo a desgano o el retiro de colaboracin son modalidades que generalmente utilizan los trabajadores con el objetivo de evitar (o discutir) el descuento de las remuneraciones. La jurisprudencia ha dicho que el trabajo a desgano constituye justa causa de despido (CNAT, Sala II, 2/7/53 DT 1954-365), que viola los deberes de diligencia y seguridad

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(CNAT, Sala V, 28/12/62, DT, 1963-126) y que no es una huelga (CNAT Sala V, 29/8/63, DT, 1964-264). Con relacin a la remuneracin Vazquez Vialard y Justo Lpez sealan las dificultades que se presentan en el pago de la labor deteriorada o mal cumplimiento de la prestacin cuando se producen en modalidades atpicas de huelga como el trabajo a desgano, a reglamento, a tristeza, el paro de brazos cados, etc.; a las que nosotros agregamos las huelgas turnantes y neurlgicas. Existe conformidad en que el salario debe ser abonado en proporcin al trabajo realizado, pero la dificultad es de carcter probatorio ya que no es fcil cuantificar la disminucin laboral en donde no existan standars de produccin como sera el caso de un cajero o de una maestra. Vazquez Vialard, en opinin que compartimos, sostiene que si el trabajador cumple el horario normal, es el empleador quien debe acreditar la retraccin en la prestacin para eximirse del pago de salarios. En las huelgas turnantes y neurlgicas (o de trombosis) en las que por su estructuracin se provoca un dao mayor del que surge de la suma de las abstenciones individuales de cada trabajador se ha planteado (14) si habr de detraerse el salario en funcin de la disminucin global de la produccin o ser atendiendo la disminucin individual de cada trabajador. Evidentemente no puede prorratearse entre los trabajadores del mayor dao que produce este tipo de huelgas, pues podra producirse el absurdo de descontar ms salarios que los que podra haber laborado el huelguista. Antonio Ojeda Aviles seala que en el Derecho Francs se ha optado por esta solucin, esto es descontar nicamente la parte de salario proporcional a la duracin de su interrupcin del trabajo, pues de lo contrario se producira una repercusin desproporcionada a su falta de prestacin laboral.

6.3.1.3. Ocupacin de establecimientos

El problema de la ocupacin de centros de trabajo ha sufrido una notable evolucin en la doctrina y jurisprudencia comparada durante la ltima dcada. Sin embargo en nuestro pas este avance se ha limitado a un tmido apartamiento de las doctrinas tradicionales. Cabe preguntarse el porqu de esta dismil evolucin, mxime cuando en otros aspectos nuestro derecho laboral ha tenido posiciones de avanzada con relacin al extranjero. En la bsqueda de una respuesta a esta cuestin haremos un breve repaso sobre la situacin en nuestro pas y en Europa.

DOCTRINA NACIONAL
La doctrina y la jurisprudencia en general, han rechazado la legalidad de las huelgas con ocupacin de establecimientos y tambin han considerado que no constituye ejercicio del derecho de huelga el llamado paro de brazos cados. Quiz haya tenido importancia para que tal criterio se afianzara la circunstancia, por todos conocida, de

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que el derecho de amparo contra actos de particulares se origin, en nuestro pas, precisamente a raz de la ocupacin de un establecimiento textil por parte de sus trabajadores, en el leading case K.O.T. S.R.L. s/amparo. Ello habra producido lo que GUILLERMO LOPEZ llama obnubilacin emotiva de nuestra doctrina y jurisprudencia. Otro factor que, probablemente, ha provocado la aprensin de nuestros juristas hacia esta modalidad del derecho de huelga, es que la misma, histricamente, fue utilizada como un medio de accin poltica revolucionaria. As acompa los sucesos de Rusia en 1917, Italia en 1920, Estados Unidos en 1930, Francia y Espaa en 1936 y nuevamente Francia en 1968. Finalmente, otra causa probable, que no debe desdearse, respondera a los escasos perodos de vigencia constitucional de este derecho en la Argentina, situacin que se advierte al repasar los repertorios jurisprudenciales en los que no se descubren anlisis del derecho constitucional de huelga sino exgesis de las distintas normas restrictivas de ese derecho, dictadas mediante la legislacin de facto (p. ej.: ley 21.400). En el anlisis de este tema la doctrina nacional puede dividirse en dos grandes grupos; el primero adhirindose a un concepto restrictivo del derecho de huelga que exige para su conformacin el abandono total del trabajo y de los lugares de trabajo (as fue definido por el dto. ley 10.596/57). Este criterio es sostenido entre otros por CABANELLAS, DEVEALI, TISSEMBAUM, RAMON ROMON y BENITO PEREZ. Expresa DEVEALI que no caben, pues, en el concepto de huelga los paros, el trabajo a desgano, el trabajo a reglamento y todas las medidas de accin directa que se proponen reducir el rendimiento normal. Por su parte CABANELLAS, ms drstico, dice que la ocupacin de los lugares de trabajo tipifica el delito de usurpacin y que slo se demuestra el ejercicio imperfecto de la huelga y se da el primer paso para que se revele la huelga revolucionaria, y, por consiguiente no puede ser tolerada ni tutelada por tratarse de modos de obrar socavantes de la autoridad del Estado. Ms adelante agrega que: La ocupacin de los lugares de trabajo es una va de hecho que constituye un grave atentado, que se manifiesta sea teniendo en cuenta el derecho a la libre disposicin de sus bienes por el propietario ya sea considerando la libertad de trabajo. El segundo grupo que podramos considerar encabezado por KROTOSCHIN efecta una distincin entre la ocupacin del establecimiento y la huelga de brazos cados. GUILLERMO LOPEZ, compartiendo este criterio, cita el siguiente concepto de KROTOSCHIN: La huelga con ocupacin de los lugares de trabajo no es idntica a la llamada huelga de brazos cados. La primera es una huelga atentatoria de la libre disposicin no slo de los puestos de trabajo sino del propio establecimiento, mientras que la segunda slo implica la ocupacin de ste durante las horas normales de trabajo y prescinde por lo general del empleo de todo medio violento y la usurpacin de derechos ajenos. Estos autores ponen nfasis en la limitacin horaria que caracterizara el paro de brazos cados, pero que estara ausente en la ocupacin del establecimiento.

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LA HUELGA
DOCTRINA EUROPEA
Distinta es la situacin en Europa, donde la frecuencia del recurso a la huelga, con ocupacin del lugar de trabajo imposibilita adoptar frente a ella actitudes meramente represivas, y la presin de los trabajadores en este sentido, ha producido una reflexin jurdica nueva que cuestiona el anlisis tradicional sobre la figura, segn lo expresa GARCIA. Generalmente, los trabajadores recurren a la ocupacin del lugar de trabajo en situaciones lmite, desesperadas. Es comn que ello ocurra ante la decisin patronal de cesar en la actividad o bien cuando se ha interrumpido drsticamente toda posibilidad de negociacin entre las partes. GINO GIUGNI ha sealado que la ocupacin es una forma particularmente spera de lucha sindical que se realiza cuando las relaciones intersindicales han superado los lmites de ruptura. Mientras que en Argentina autores como VAZQUEZ VIALARD consideran la ocupacin del establecimiento como actos de suyo ilcitas, J.C.JAVILLIER se expresa con los mismos trminos -pero con sentido contrario- (cette forme de greve nest past en soi illicite), sealando, adems, que esta modalidad de la huelga es la ocasin de constatar una antinomia de envergadura: derecho de huelga (y derecho al empleo) contra derecho de propiedad. En el mismo sentido M. CHOISEZ ha sealado que los tribunales franceses han invertido su posicin tradicional, lo que supone que la licitud de la huelga con ocupacin deviene la regla y la ilicitud la excepcin. LYON CAEN y TILLHET PRETNAR sealan que la licitud de la huelga con ocupacin de los lugares de trabajo es igualmente discutida. Se puede sostener que la huelga implica el abandono de los lugares de trabajo, pero frecuentemente los tribunales admiten que la ocupacin temporaria y limitada a ciertos locales no es ms constitutiva de falta grave por parte de los asalariados. La jurisprudencia ha aportado numerosos matices a la condenacin de esta forma de huelga. Ella se ha desarrollado, con frecuencia en ocasin de las demandas de amparo (refere) introducidas por el empleador para demandar la expulsin de huelguistas. Los jueces del amparo han cesado de pronunciar automticamente la expulsin. Ellos indagan las causas del conflicto y, si el empleador puede ser considerado plenamente responsable del diferendo por los hechos que ha cometido (p. ej.: violaciones de la convencin colectiva o de disposiciones legales), la expulsin no ser ordenada. Este concepto contrasta notablemente con la doctrina del caso Kot (ref. N 2) donde se expres que: Aun en la hiptesis de que los obreros tuvieran toda la razn y la empresa ninguna, sera siempre verdad que la ocupacin de la fbrica por aqullos es ilegtima, como va de hecho no autorizada por nuestras leyes. Los autores citados siguen expresando que los jueces tambin examinan si existe urgencia en el desalojo. Cuando las huelgas se efectan para compeler al empleador a negociar se admite la ocupacin del establecimiento hasta que ste acepte la discu-

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sin. Y concluyen sealando que ciertos jueces rechazan la expulsin misma en todas las hiptesis, estimando que la ocupacin constituye una modalidad normal del derecho de huelga. No cabe duda que la doctrina y la jurisprudencia europea han tenido una fuerte evolucin desde que CARNELUTTI dijera que ni los ms resueltos defensores de la causa del trabajo han osado equiparar la ocupacin de las fbricas con la huelga como objeto de derecho. Este repaso de la doctrina extranjera si bien no nos indica la existencia de una posicin nica en cuanto a la legitimidad de estas medidas, si nos seala la existencia de una polmica (y una tendencia) que no se advierte en nuestro pas. Entendemos que la ocupacin de los lugares de trabajo debe considerarse una medida extrema, heroica, limitada a situaciones insoportables. Por ello deberan reunirse las siguientes circunstancias. a) que sea pacfica; b) que sea adoptada por unanimidad, o mayora calificada, de los trabajadores del establecimiento, a fin de resguardar la libertad de trabajo; c) que se limite a supuestos de extrema gravedad como el cierre del establecimiento, su vaciamiento o la irrazonable negativa del empleador a negociar; d) que no exista orden judicial de desalojo. En este sentido, TIZIANO TREU en su reciente visita a nuestro pas destac que los tribunales italianos, por lo pronto han abandona el criterio de considerar al establecimiento empresario como domicilio del empleador, inclinndose a considerarlo en su funcin social para la comunidad laboral. Por su parte, dice GARCIA-PERROTE que no se discute que cuando los trabajadores se sustituyen en la gestin del empresario, como es el caso de la ocupacin activa, ste puede ejercer una accin reintegradora pues, en este caso, concurre en los trabajadores el animus spoliandi de hacer la cosa o el derecho como suyos (op. cit., pg. 71 en adelante).

6.3.1.4. Sabotaje, boicot.

La expresin sabotaje deriva del francs sabot (cua), por referencia a una violenta huelga ocurrida en Francia a principios de siglo en el mbito de los ferrocarriles. Los huelguistas a fin de entorpecer la circulacin de los trenes quitaban las cuas (sabot) que sostenan los durmientes y las vas, de all la expresin sabotaje. Obviamente estos son actos ilcitos que no tienen el amparo del derecho de huelga. Tambin la palabra boicot tiene su origen en una ancdota histrica ocurrida en Irlanda, donde Mr. Boycott se desempeaba como recaudador de impuestos de la corona britnica. El odio secular de los irlandeses por los reyes ingleses, sumado al trato desptico del Sr. Boycott determinaron que la poblacin, como represalia, comenzara a

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actuar como si aquel sbdito britnico no existiera: no se hablaba con l, no se lo saludaba, no se le venda nada, no se concurra a su casa ni era invitado a ninguna, etc.. A ello se le denomina boicot.

6.3.1.5. Huelgas turnantes, rotativas, neurlgicas.

Este tipo de medidas tienden a desorganizar la produccin o la actividad del empresario, con un mnimo de costo para los trabajadores ya que slo paraliza sus actividades una parte de ellos, mientras el resto se encuentra justificado para no cumplir su tarea en funcin de la alteracin de la cadena de trabajo. Ya hemos analizado tambin los problemas en torno al pago de la remuneracin. En cuanto a su licitud Vazquez Vialard dice que son legtimas (si se han cumplido todos los requisitos correspondientes) pero que dan derecho al empleador a recurrir a la contrahuelga por el grave dao que estas modalidades le producen.

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Actividad N 25
1) Subraye las idea principales de los ttulos Doctrina Nacional y Doctrina Europea. 2) Con lo subrayado realice una sntesis. 3) Elabore ejemplos de boicot y huelgas turnantes.

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6.3.2.1. Conflicto en el sector pblico.

A pesar de que las huelgas en el sector pblico encabezan ampliamente las estadsticas en cuanto a nmero de conflictos y trabajadores involucrados (cf. Ambito Financiero del 22/7/86 y 11/11/86), an se discute si stos tienen o no el derecho de recurrir a medidas de accin directa. Como sealbamos ms arriba en los debates de la Convencin Constituyente de 1957 qued claro que el derecho de huelga poda ser ejercido por los agentes pblicos que no fueran depositarios de cierta parte de la autoridad pblica. Sin embargo un importantsimo sector de la doctrina laboral y administrativa (Cabanellas, Tissembaun, DEVEALI, Marienhoff, Bullrich y entre los extranjeros Duguit, Jeze; Garca Oviedo, Bonnard), sostienen que de admitirse la huelga de los empleados pblicos planteara una crisis muy grave en punto a los fines del Estado y an a su subsistencia (Tissembaun Mariano Las controversias del Trabajo -1952- pg. 114). Marienhoff -para abonar su tesis- elabora una perfecta falacia al afirmar que todos los funcionarios y empleados pblicos, son, en cierta medida y en su esfera, depositarios de autoridad pblica, por lo que a todos ellos les alcanza la prohibicin de recurrir a la huelga, sin que corresponda distinguir antes agentes superiores e inferiores (MARIENHOFF- Tratado de Derecho Administrativo -TOMO III- pg. 320). Con esta construccin jurdica Marienhoff anula la voluntad de los Constituyentes de 1957, y pone en pie de igualdad al General de Brigada con el Chofer, al Ministro con su Ordenanza, al Juez de la Corte con el barrendero, ya que todos seran depositarios de autoridad pblica. Ernesto Krotoschin (Tratado de Derecho del Trabajo - Tomo II - pg. 225) ubica la cuestin en sus justos trminos al expresar El problema de la huelga de los empleados pblicos es en realidad un aspecto parcial del mantenimiento de los servicios pblicos esenciales. Fuera del mbito de estos servicios, no hay una razn plausible para diferenciar entre las distintas categoras de servidores subordinados. Los Constituyentes Salteos siguiendo la moderna concepcin que considera a los empleados pblicos como sujetos amparados por el Derecho del Trabajo, reconocieron en forma expresa el derecho de huelga, restringido por el mantenimiento de los servicios pblicos esenciales. Es evidente que ha comenzado el anlisis en clave laboral de la situacin del empleado pblico, y parecera que de Cenicienta del Derecho Administrativo se est convirtiendo en vedette del Derecho del Trabajo. Se comienza as a desmitificar aquellos conceptos tradicionales que se inspiraban en una visin liberal y neutra del Estado y de la Administracin.

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6.3.2.2. Servicios esenciales

Nos deca, recientemente en Los Angeles, Benjamn Aaron (el ms importante laboralista norteamericano) que en su opinin servicio esencial es el cual una comunidad determinada no puede existir sin l. Anot la definicin porque puede ser una salida para aprehender una nocin por dems difusa. En derecho positivo las nociones sobre servicio esencial son tan amplias como legislaciones nacionales existen. En los pases orientales se consideran esenciales todos los servicios vinculados a la produccin y comercializacin del arroz, en Nueva Zelanda lo vinculado a la produccin y comercializacin ganadera, etc. Pero en pases subdesarrollados como el nuestro es donde ms difcil hablar de servicios esenciales, cuando ms de la mitad de la poblacin se encuentra privado del goce de los servicios ms elementales como el agua corriente, la electricidad y los desages cloacales.

6.3.2.3. Guardias mnimas

No debe confundirse servicios esenciales, con servicios mnimos, los primeros se refieren a la naturaleza de la actividad; los ltimos se ocupan de las guardias mnimas que debern mantenerse durante el conflicto. El Decreto 2184/90 se ocupa de este tema en los artculos 5, 6, 7, 8 y 9 disponiendo que las partes deben acordar servicios mnimos a fin de atender las necesidades imprescindibles de los usuarios; a falta de acuerdo resolver el Ministerio de Trabajo. Esta facultad tambin esta establecida en la legislacin espaola, donde ha producido ciertos excesos por parte de la autoridad laboral que casi ha eliminado el derecho de huelga al establecer guardias mnimas desproporcionadas sobre todo en los conflictos de transporte areo y ferroviario. En Argentina tambin se ha intentado poner guardias excesivas pero el conflicto las super. El artculo 7 dispone que luego de acordadas las modalidades de los servicios es el empleador quien resuelve qu trabajadores lo llevan a cabo. Esta es una facultad que debera estar limitada -en principio- a los trabajadores que normalmente desarrollan la tarea en cuestin, y en todo caso deberan estar excluidos los delegados y representantes gremiales. De otra forma permite un ejercicio arbitrario del poder de direccin empresarial, precisamente en un momento crtico de la relacin laboral. El artculo 9 dispone que si no se respetaran las prestaciones de servicios mnimos, la autoridad de aplicacin someter el conflicto al arbitraje obligatorio previsto en la ley 16936, modificada por ley 20638. Esta norma ha sido de muy escasa aplicacin.

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6.3.3. El lock out

La contrahuelga o lock out ejercido por los empleadores mediante el cierre del establecimiento segn Vzquez Vialard sera el correlato del derecho de huelga (en un caso, no poner la capacidad de trabajo a disposicin del empleador, en el otro, no dar, no recibir trabajo. Creemos que la comparacin es simplista e inadecuada ya que no puede existir equiparacin alguna entre un derecho constitucional establecido en proteccin de los ms dbiles y una decisin empresaria de negar el acceso al trabajo. Se clasifica al lock out en ofensivo y defensivo. El primero tendra por objeto la supresin de algunas conquistas sociales. Vzquez Vialard parece admitir la contrahuelga ofensiva (que es rechazada por la mayora de la doctrina) cuando no tiene por principal objeto la reduccin de costos para el empleador sino el inters de toda la comunidad. Benito Prez (ob. cit, pg. 462) sostiene que es ilcito el cierre o lock out por parte del empresario porque siempre encubre una represalia patronal. Si bien no existe legislacin positiva sobre ninguna forma de cierre patronal, parte importante de la jurisprudencia ha admitido el cierre defensivo. Tambin aqu disentimos en Vzquez Vialard pues admite la contrahuelga aunque la huelga sea lcita.

6.4.1. Solucin de los conflictos colectivos

Se ha sostenido que los conflictos son una realidad cotidiana en el manejo de las relaciones laborales, lo que determina la importancia de encontrar y establecer sistemas que permitan su prevencin y resolucin. Todo conflicto de trabajo, e interesa insistir en ello, exige su solucin; cuando se trata de un conflicto individual, su cauce est en los tribunales de justicia, con jurisdiccin suficiente para resolverlos; cuando se trata de conflictos colectivos, la solucin ms generalizada consiste en la conciliacin y el arbitraje. Existen tambin otros sistemas que permiten evitar que los conflictos todava incipientes crezcan y se transformen en serios problemas que afecten las relaciones laborales.

6.4.2. Conciliacin
La primera regulacin importante posterior a la incorporacin del art. 14 bis o nuevo a la Carta Magna la construye sin duda la ley 14.786, sancionada y promulgada en diciembre de 1958. Este texto no contiene -como se ha sealado- una reglamentacin material o sustancial del ejercicio del derecho de huelga (definicin, titularidad, fines, modalidades de su efectivizacin, etc.) sino que es una ley exclusivamente procedimental: establece una

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instancia de conciliacin obligatoria previa, fracasada la cual y si las partes no suscriben un compromiso para someter el diferendo a un arbitraje voluntario, quedan en libertad de recurrir a las medidas de accin directas que estimen convenientemente (art. 11). Su rgimen es perfectamente compatible con el derecho de huelga, toda vez que esta queda restringido solamente en forma temporaria, antes de dar comienzo la intervencin del rgano conciliador o despus de haber finalizado esta infructuosamente, segn lo seala Krotoschin. Se recomienda la lectura del texto legal.

6.4.3. Arbitraje
En agosto de 1966, el gobierno de facto surgido del Golpe de estado del 28 de junio de ese ao, invocando las atribuciones excepcionales y los principios contenidos en el denominado Estatuto de la Revolucin Argentina dict el decreto-ley (llamado ley) 16.936, a ttulo de medida transitoria y de excepcin. Por esta normativa se facultaba a la autoridad nacional de aplicacin para avocarse al conocimiento y decisin de los conflictos colectivos laborales- de derecho o de intereses- en los lugares sometidos a jurisdiccin nacional; cuando excedieran el mbito jurisdiccional de una provincia y cuando por su ndole, afectasen las actividades econmicas, la productividad, el desarrollo y el progreso nacional o la seguridad y el bienestar de la comunidad. A tales efectos, confera al Ministerio de Trabajo la potestad de someter al arbitraje obligatorio dichos conflictos -por decisin irrecurrible- y de designar al arbitro interviniente, que sera el propio Ministerio o el Funcionario que ste designase; implicando esa decisin la intimidacin al cese de todas las medidas de accin directa que se hubiesen adoptado. El incumplimiento de tal intimacin -o posteriormente del laudo que se dictare- se consideraba, por parte de los trabajadores, como causa de despido justificado, de multa para los empleadores, y tambin de sanciones relacionadas con la personera jurdica o gremial, para las asociaciones profesionales. El rgimen del decreto -ley 16.936, cuya vigencia fue posteriormente prorrogada por el decreto-ley 17.131, ha sido objeto de severas crticas por parte de la doctrina jurislaboralista argentina, en virtud de considerrselo incompatible con el reconocimiento constitucional del derecho de huelga, en la medida que el ejercicio del mismo puede ser suprimido o cercenado por una decisin del poder administrador, insustituible de revisin ante una autoridad independiente e imparcial, de carcter judicial. No obstante, planteada su inconstitucionalidad, como conculcatorio de la garanta del artculo 14 bis o nuevo, ella fue desestimada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en el caso Hilanderas Olmos S.A. sosteniendo que el artculo 14 bis, al garantizar a los gremios el derecho de recurrir a la conciliacin y al arbitraje, no ha formulado discriminacin entre el arbitraje voluntario y el arbitraje obligatorio. Habida cuenta de las caractersticas severamente limitadas por el decreto-ley o ley de facto, resulto sumamente llamativo- en expresin de Carcavallo- que una vez restablecido el orden constitucional en 1973, el Congreso de la Nacin, en 1974, por medio de ley 20.638, diera carcter permanente al rgimen del arbitraje obligatorio, ampliando adems el texto originario y hacindolo extensivo a toda clase de conflictos laborales.

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Contrariamente, el mismo Congreso sancion la Ley de Seguridad Nacional 20.840 que reprima penalmente la conducta de quien, luego de declarado ilegal un conflicto laboral, instigase a incumplir las obligaciones impuestas por la decisin pertinente. Este precepto fue posteriormente derogado por la Ley de Proteccin del Orden Constitucional y de la Vida Democrtica, 23.077 (1984).

6.4.4. Intervencin de la autoridad laboral

Dice Carlos Aldao Zapiola (DT XLIV-A, pg. 599), que en muchsimas oportunidades el Estado ha intervenido en el mbito de las relaciones obrero-patronales, estipulando y creando medios de solucin de los conflictos. Hasta tal punto suelen ser graves las circunstancias conflictivas, que el Estado obliga a las partes imponindoles los procedimientos que l mismo crea; generalmente estos procedimientos estarn a cargo del mismo Estado a travs de organismos pblicos (p. ej. Ministerio de Trabajo). En general en todos los pases la burocracia caracterizante de la administracin pblica determina que, no obstante la intervencin estatal creadora de los procedimientos antes apuntados, exista una ineficiencia e inefectividad para solucionar los conflictos con rapidez; vale decir los procedimientos de conciliacin y arbitraje no generan soluciones inmediatas. Russomano ha mencionado la imposibilidad del Estado de permanecer indiferente a las tensiones, crisis y conflictos, siendo de especial significacin aquellos que nacen bajo la forma de conflicto de trabajo. El Estado tiene derecho y deber de intervenir democrticamente en la solucin de los conflictos del trabajo. Esa intervencin puede ser pasiva en el sentido de permitir a travs de consentimiento tcito del gobierno, la formacin por iniciativa de los propios interesados, de rganos para la resolucin de conflictos. En el otro extremo del espectro se puede ver una intervencin absoluta por parte del estado; pudindose encontrar entre medio de ambas polarizaciones todas las combinaciones posibles cuyos estadios transcurren entre los dos extremos citados. De cualquier forma algo muy concreto es la necesidad de crear e instrumentar medios que permitan dar solucin a los conflictos laborales, y que incluso posibiliten su prevencin o encauzamiento, si se busca alcanzar y mantener una adecuada paz social en materia de relaciones de trabajo.

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Actividad N 26
1) Enuncie de acuerdo a su criterio los servicios esenciales. 2) En qu consiste el arbitraje delegatorio? 3) Qu papel representa el Estado en el caso de huelga?

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DIAGRAMA DE CONTENIDO - UNIDAD VII

Cogestin

Procedimiento Administrativo en Derecho Colectivo

Nacional Poder de Polica Provincial Sobre sindicatos, negociacin y conflicto Facultades Normativas del Poder Administrativo Reglamentaciones Laupos

Doctrina Social de la Iglesia Comits de Empresas nacionales Antecedentes extranjeros Modos de la colaboracin social Derecho de consulta e informacin

Infracciones en Materia laboral

Inspecciones Actas Procedimiento

Procedimiento de inspeccin y verificacin en materia de seguridad social

Fiscalizacin

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UNIDAD VII
1. Cogestin. Modos de colaboracin social. Doctrina social de la Iglesia. Comits de empresa. Antecedes nacionales y extranjeros. Derecho de consulta e informacin. 2. Procedimiento administrativo en materia de derecho sobre sindicatos, la negociacin y el conflicto. Facultades normativas del poder administrador: reglamentaciones y laudos arbitrales. 3. Infracciones en materia laboral. Inspecciones. Actas Procedimiento. 4. Procedimiento de inspeccin y verificacin en materia de Seguridad Social. Fiscalizacin.

7.1.1. Cogestin. Modos de colaboracin social

La participacin de los trabajadores en la gestin de la empresa es un fenmeno que ha ocupado la atencin de juristas, socilogos. Empresarios, trabajadores, etc. desde la aparicin misma del derecho del trabajo y que ha tenido distintas proyecciones en todos los pases. En el caso argentino, a pesar del claro mandato constitucional (las leyes asegurarn al trabajador... participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin en la direccin) ha habido un claro desinters por parte de los empleadores y, tambin de los sindicalistas que en ningn momento han colocado este tema como prioritario en sus agendas gremiales. Afirma Hctor Chumbita, en un trabajo publicado por la Fundacin Friedrich Ebert que las organizaciones sindicales han efectuado insistentes reclamos y proposiciones relacionados con el tema. Sin desconocer que ha habido algunas proposiciones y reclamos, insistimos -junto con Jos Armando Caro Figueroa- que los actores sociales en nuestro pas han preferido la va del conflicto ms que el camino de la participacin. La inexistencia de rganos -mixtos o puros- de cooperacin en el mbito del centro de trabajo, al estilo de los consejos o comits de empresa de funcionamiento generalizados en Europa, as como la ausencia de normas legales o convencionales que regulen y generalicen formas de participacin informativa y consultiva, son el resultado de aquellas resistencias y aquel desinters de los interlocutores sociales, que ni los poderes pblicos ni las fuerzas polticas han logrado vencer. Las afirmaciones anteriores no niegan la presencia de experiencias concretas y de mltiples proyectos parlamentarios encaminados a promover la inauguracin de un nuevo estilo en las relaciones de trabajo.

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Dentro de las primeras cabra destacar, por su significacin y su ubicacin en el tiempo, a las siguientes dos experiencias: * La de empresas privadas como Gath y Chaves (grandes almacenes) o Sudamtex (textil), que en las primeras dcadas de este siglo resolvieron distribuir acciones entre sus empleados, y * La de SEGBA (sector Elctrico de propiedad estatal) a comienzos de los aos 70, bajo el Gobierno peronista y con un amplio protagonismo sindical, fue definida como autogestionaria. En esta experiencia los trabajadores asuman un notable y descentralizado protagonismo en la gestin de la empresa cuyo capital, por lo dems, continuaba siendo de propiedad del Estado. Por lo que se refiere a los segundos ha que decir que el primer proyecto con estado parlamentario data de 1919 y se sita en la lnea de la Ley Francesa de 1917 sobre participacin en beneficios, conservando el carcter voluntario que esta modalidad tena para las empresas francesas; lneas que en grandes trazos fue posteriormente recogida por el segundo Plan Quinquenal aprobado al comienzo de los aos 50, durante el Gobierno de Juan D. Pern.

7.1.1.1. Concepto de la participacin en las relaciones: Objetivos, mtodos y campos de accin.

A fin de precisar los diferentes conceptos existentes de la participacin de los trabajadores en las decisiones de la empresa hay que tener en cuenta, a la vez, los objetivos que persiguen, los mtodos que se proyecta aplicar y los campos en que puede ejercerse esa participacin. Recordemos que, adems de la participacin en las decisiones de la empresa, existen otros tipos de participacin que pueden estar relacionados en cierta medida con aquella, como por ejemplo los siguientes: a) La participacin popular en el desarrollo, que es esencialmente una forma de movilizacin de las masas para asociarlas al mximo a los esfuerzos del desarrollo, y que puede indudablemente manifestarse tambin por la participacin en las decisiones de la empresa; b) La participacin en las ganancias de la empresa, que tiende por supuesto a integrar mejor a los trabajadores en la vida de la empresa, pero que en la prctica slo rara vez esta unidad al fomento de la participacin en las decisiones propiamente dicha y se reduce casi siempre a una bonificacin; c) La participacin en el potencial de la empresa, como la cesin de acciones a los trabajadores (llamada a veces accionario obrero o accionario popular), cuya finalidad tambin es integrarlos mejor en la vida de la empresa, pero que slo excepcionalmente tiene un alcance tal, que culmine en una participacin intensificada en las decisiones.

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7.1.1.2. Objetivos
Aunque los objetivos que se pretendan alcanzar gracias a la participacin de los trabajadores en las decisiones de la empresa estn a menudo muy ligados entre s, resulta ms claro, para estudiarlos, repartirlos en tres grandes categoras, segn respondan a consideraciones de orden tico, poltico-social o econmico.

7.1.1.3. Objetivos de orden tico

La participacin en las decisiones, enfocadas desde el punto de vista tico, tiende a favorecer el desarrollo de la personalidad humana o la realizacin del individuo. Se funda en un concepto del hombre y de la dignidad humana, plasmado de la manera tal vez ms generalmente aceptada en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948). Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como estn de razn y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros (artculo 1). Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a... obtener... la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad (artculo 22). En apoyo de este principio se ha hecho observar que la existencia del trabajador y la de su familia depende del trabajo, que a ste dedica la mayor parte de sus das, contribuyendo a la produccin a veces a costa de su salud, cuando no de su vida, y que, por lo tanto, adquiere cierto derecho a que se tengan en cuenta sus opiniones sobre el funcionamiento de la empresa.

7.1.1.4. Objetivos de orden poltico y social

Estos objetivos, sumamente variados, a menudo forman parte de la idea de democracia industrial (traduccin habitual de la expresin inglesa industrial democracy, que sera ms exacto llamar en espaol democracia laboral, democracia en el trabajo o democracia en la vida profesional; se habla tambin hoy en da de la democracia en la empresa). Se ha sealado con frecuencia la paradoja de que el trabajador -que en el terreno de lo poltico poseen en los regmenes democrticos los mismos derechos de cualquier otro ciudadano, y a quien, en perodo electoral, se dirigen la personalidades ms renombradas, por la radio o la televisin, insistiendo en la importancia de su voto para el futuro de la colectividad- no tenga oportunidad, en la empresa en que trabaja, de hacer or su voz cuando se elaboran las decisiones que le conciernen directamente.
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Por otra parte, el llamado libro Verde publicado en 1975 por la comisin de las Comunidades Europeas alude a la afirmacin cada vez ms categrica del imperativo democrtico segn el cual las personas en quienes repercuten las decisiones de las instituciones sociales y polticas deben participar en la elaboracin de esas decisiones, aadiendo: Es ms y ms frecuente... que los trabajadores tenga, en el funcionamiento de las empresas, intereses que pueden ser considerados como los de los accionistas, e incluso a veces ms importantes. En efecto, no solamente sus ingresos provienen de las empresas que lo emplean, sino que le dedican gran parte de su vida cotidiana. Las decisiones adoptadas por la empresa o en su seno pueden tener repercusiones considerables sobre su situacin econmica inmediata o a plazo ms largo, sobre la satisfaccin que les proporciona su trabajo, sobre su salid y estado fsico, sobre su tiempo libre y an sobre el sentido que quien tiene, como seres humanos, de su dignidad y de su autonoma. As se explica que se ponga tanto empeo en determinar en qu forma y en qu medida los trabajadores deben poder ejercer influencia sobre las decisiones de las empresas en que estn empleados. El programa de accin adoptado por la Conferencia mundial tripartita sobre el empleo, la distribucin de los ingresos, el progreso social y la divisin internacional del trabajo, que se celebr en Ginebra con los auspicios de la OIT en junio de 1976, seal a este respecto que una poltica orientada hacia la satisfaccin de las necesidades esenciales supone la participacin de la poblacin en las decisiones que afectan a travs de las organizaciones libremente elegidas por ellas: Los gobiernos deberan tratar de interesar a las organizaciones de empleadores, a los sindicatos a las organizaciones de trabajadores y productores rurales en los procedimientos de toma de decisiones y en su aplicacin a todos los niveles. Las organizaciones de empleadores y de productores, los sindicatos y otras asociaciones de trabajo, tales como las organizaciones de trabajadores rurales, tienen un papel importante que desempear en la elaboracin y aplicacin de estrategias de desarrollo eficaces... Los que defienden el principio de la asociacin de los trabajadores en el proceso de adopcin de decisiones a nivel de la empresa se puede dividir en dos grupos. - En primer lugar, estn aquellos que opinan que el poder decisorio se deriva del principio de propiedad; en consecuencia la norma lgica de hacer que los trabajadores participen en el proceso de adopcin de decisiones es darle acceso a los derechos de propiedad en las empresas o parte de la propiedad de las mismas... - En segundo lugar, otros -que tal vez sean mayora- sostienen que los trabajadores tienen derecho a intervenir en la direccin de sus empresas independientemente de quin sea el propietario, y solo porque trabajan en ellas... Se arguye, como lo sealara el participante del Gobierno de Jamaica su vida en la compaa, del mismo modo que los accionistas invierten su capital, tienen derecho a ejercer una influencia en sus
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decisiones. A su vez, el Ministro de trabajo de Noruega manifest en su discurso inaugural... que la participacin de los trabajadores se basa en conceptos fundamentales de justicia y que el trabajador al invertir su labor en el lugar de trabajo, liga a l su destino. Por esta razn es legtimo su derecho a tener participacin e influencia en los diversos aspectos de la poltica de la empresa.

7.1.1.5. Objetivos de orden econmico

Los objetivos de orden econmico consisten, directa o indirectamente, en mejora la eficiencia de la empresa. Se piensa que asociando los trabajadores a las decisiones se favorecer el mejoramiento cuantitativo y cualitativo de la produccin, la utilizacin racional de la mano de obra, de las materias primas y del material, la introduccin de nuevos tcnicas, etc. En efecto, se propaga cada vez ms la idea de que no se aprovechan debidamente los conocimientos, la experiencia y la inteligencia de los que ejecutan el trabajo para perfeccionar la organizacin y los mtodos de produccin. Se piensa tambin que gracias a la participacin disminuir las zonas de conflictos de intereses entre la direccin y el personal y mejorar las relaciones de trabajo. Como indica un estudio del Instituto Internacional de los Estudios Laborales: Estas posibles contribuciones a la utilizacin eficiente de los recursos humanos pueden alcanzarse por las siguientes razones: I) II) Los trabajadores poseen ideas que pueden ser tiles. Las comunicaciones eficaces en sentido ascendente son fundamentales para tomar decisiones racionales por parte de la alta direccin de la empresa.

III) Los trabajadores aceptan de mejor grado las decisiones si participan en su adopcin. IV) Los trabajadores suelen poner mayor inters en su trabajo si participan en la adopcin de las decisiones que los afectan. V) Los trabajadores suelen trabajar en forma ms inteligente si, a travs de su participacin en la adopcin de las decisiones, estn mejor informados de las razones y objeto de tales decisiones. VI) La participacin de los trabajadores puede fomentar actitudes ms cooperativas entre trabajadores y los empleadores, aumentando as el rendimiento al mejorar el trabajo en equipo y reducir las prdidas imputables a los conflictos laborales. VII) La participacin de los trabajadores pueden actuar como incentivo de la eficacia de la direccin de la empresa.

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Actividad N 27
1) Enumere las ventajas y licitacin de la Cogestin. 2) Qu otros objetivos adems de los especificados en el mdulo puede realizarse gracias a la participacin de los trabajadores en las decisiones de la empresa? 3) Justifique las diferencias entre establecimiento y empresa.

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7.1.2. Doctrina social de la iglesia

Ya con Santo Toms de Aquino se sostena que el hombre no debe considerar los bienes externos como propios, sino como comunes. Con lo que, admitiendo la propiedad privada, enriquecida a travs de los siglos alcanza su mxima expresin en la encclica Rerum Novarum, continuada en las distintas encclicas sociales. Tambin fue tomada por el Concilio Vaticano II donde se expres que La propiedad por su misma naturaleza, tiene tambin una ndole social, cuyo fundamento reside en el destino comn de los bienes. El Papa Po XI en su Encclica Quadragesimmo Anno y el Papa Po XII en sus Radiomensajes, emitieron estos mensajes coincidentes: Sera oportuno que el contrato de trabajo se suavizar algn tanto, por medio del contrato de sociedad, as es como los obreros participan en la propiedad, administracin y en una cierta proporcin en las ganancias. Estrictamente, no se da un verdadero derecho del obrero a la conduccin de la empresa, pero esto no impide a los empresarios el que hagan participar en ella a los obreros en cualquier forma y medida. La Iglesia ve con buenos ojos y an fomenta todo aquello que tiende a introducir elementos del contrato de sociedad en el de trabajo y mejorar las condiciones generales del trabajador. Por su parte Juan Pablo II retoma la idea en su Centesimus Annus, pero ya lo haba hecho en forma ms clara y extensa en la Carta Encclica de los trabajadores: Laborem Exercens, donde dedica un captulo a la idea de solidaridad en el mundo laboral y luego al ocuparse del tema trabajo y propiedad toma de lleno el problema expresando que: Bajo esta luz adquieren un significado de relieve particular las numerosas propuestas hechas por expertos den la doctrina social catlica y tambin por el Supremo Magisterio de la Iglesia. Son propuestas que se refieren a la copropiedad de los medios de trabajo, a la participacin de los trabajadores en la gestin y/o en los beneficios de la empresa, al llamado accionariado del trabajo y otras semejantes. Independientemente de la posibilidad de aplicacin concreta de estas diversas propuestas, sigue siendo evidente que el reconocimiento de la justa posicin del trabajo y del hombre del trabajo dentro del proceso productivo exige varias adaptaciones en el mbito del mismo derecho a la propiedad de los medios de produccin; y esto teniendo en cuenta no solo situaciones ms antiguas, sino tambin y ante todo la realidad y la problemtica que se ha ido creando en la segunda mitad de este siglo, en lo que concierne al llamado Tercer Mundo....

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7.1.2.1. Comits de Empresa

La intervencin obrera puede tomar muy variadas formas: desde la simple relacin con la empresa, de asalariado en la que solo puede controlar el cumplimiento genrico de las leyes sociales, hasta aquellas formas en que se da una verdadera sociedad, comunidad, con el Capital. El fenmeno, en particular, reconoce, diversas etapas: - Inicialmente, anterior al D del Trabajo, se reconoce una sola autoridad y una sola voluntad, la del patrn. - Una segunda etapa se caracteriza por la aparicin de las leyes laborales, en donde se transforma el contrato de trabajo que hasta entonces era eminentemente privado. Se establecen pautas limitativas de formas de trabajo, en cuanto a la edad de los trabajadores, otros tipos de descanso, etc. En esta etapa, el empleador est obligado de acuerdo a lo que establece la ley. - La tercera etapa ya no es solo de acuerdo a la ley, sino que debe realizarse de acuerdo tambin con los obreros. El control obrero implica una nueva doctrina que por definicin se la concepta como la fiscalizacin y comprobacin de la empresa de la aplicacin y cumplimiento de las normas legales vigentes, y convencionales, relativas al trabajo. En principio se limita a un derecho de vigilancia y de informacin como as tambin de opinin. Pero no implica poder de voto o de decisin para el asalariado. - En una cuarta etapa, los trabajadores en conjunto actan en los rganos deliberativos de la empresa acerca de las cuestiones fundamentales de la misma. Este sistema, fundamentalmente ha prendido en Alemania. Ya en el ao 1891 se permiti la formulacin de comits de empresas que en 1916 se hicieron obligatorios y que fueron luego consagrados por la famosa constitucin de imar del ao 18, 19... Posteriormente, con el advenimiento del nacional socialismo se derog este sistema para ser restablecido despus de la 2 guerra. Actualmente se encuentra vigente con una ley que ha sufrido varias modificaciones, del ao 1952, que crea un Consejo de Establecimiento. Alemania es el ejemplo ms notable de este tipo de participacin, de co-gestin, que en los pases latinoamericanos no ha tenido mayor eco en muchos casos). Existen otras formas de participacin en la empresa: en los resultados de la produccin, en los medios de la produccin en el que los trabajadores dejan de ser simplemente trabajadores para convertirse parcialmente en propietarios de la empresa.

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Estas teoras son sostenidas fundamentalmente por las ideologas socialistas que llegan a la abolicin total de la propiedad privada. Otro de los organismos que ms se ha extendido, sobre todo en Europa, despus de la 1a. guerra mundial, son los llamados Comits de Empresa, que en Alemania se haba caracterizado con una participacin muy activa en la direccin, Consejo de Establecimiento se denomin; ac, con funciones de asesoramiento, consultivas, pero sin facultad en asuntos econmicos de la empresa: el poder de decisin se mantiene ntegro en cabeza del propietario. El sistema de Alemania se acerca ms a lo que nosotros conocemos como Delegado de Personal. EE.UU: no fue proclive a la intervencin obrera en la empresa, tampoco, en principio, se deja en manos de los empresarios la gestin econmica limitndose las asociaciones gremiales a los reclamos salariales, mejoras sociales... Sin embargo, hay casos en que los sindicatos son tan poderosos que a travs del sistema de S.A. adquieren parte importante de los paquetes de las mismas empresas pudiendo, incluso, llegar indirectamente a decidir en las cuestiones econmicas de la misma, pero con el respeto de la discriminacin empresario y asalariado, no ya con espritu profesional de defensa del gremio son con colectivismo empresario. Legislacin alemana sobre la participacin obrera Se va a dar una idea del rgimen. Se inicia con el rgimen de participacin en 1920 hay otros antecedentes de 1821 pero no son significativos; posteriormente, en 1951 se dicta una ley de participacin de las decisiones para la minera y la industria del acero. En 1952, la ley de constitucin de la empresa que fue modificada en el ao 1976 parcialmente, por la ley de participacin en las decisiones. Bsicamente esta legislacin se sistematiza en dos formas: - La legislacin que establece los Consejos de Establecimiento. - La legislacin que establece los Consejos a nivel de Empresa. (ver la diferencia entre Establecimiento y Empresa). Dentro de la participacin a nivel de Establecimiento, que surge de la ley 1952, que se reforma en el ao 1972, se clasifica el nivel de participacin, segn el tipo de asunto de que se trate cuestiones sociales, cuestiones personales, cuestiones econmicas. Los Consejos son rganos cuyo nmero se determina en funcin de la cantidad de trabajadores y cuyos representantes son elegidos con el voto secreto de todos ellos. En las decisiones sobre cuestiones sociales, en las que mayor fuerza tiene el Comit de Establecimiento, (jornadas de trabajo, pautas salariales, por ej., reglamento interno, sistema de multas que se dan en la legislacin individual, etc.) el empleador no puede tomar decisiones sin el consentimiento de este Consejo. En caso de veto del Consejo, se recurre a un Tribunal Arbitral, a una instancia arbitral en el que el Tribunal de Trabajo designa un rbitro que decidir la cuestin.

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En las decisiones sobre asuntos personales, el Consejo tambin participa de las decisiones que hacen a la incorporacin de persona, a su escalafn..., etc., pero no se exige el consentimiento del Consejo sino la opinin de ste; el empleador puede proceder igual y quien va a recurrir la decisin es el Consejo. Cuando la decisin alcanza a ms de 1.000 trabajadores se requiere la aprobacin del Consejo. En este aspecto, el de las decisiones sobre lo personal, no se encuentra legislado el despido; s, lo que se refiere a la incorporacin de personal debe ser consultado el Consejo pero en cuanto al despido no, porque la legislacin alemana, al igual que la nuestra, sostiene que hay un derecho netamente individual del trabajador para reclamar por su estabilidad. Sobre las cuestiones econmicas, el Consejo tiene un derecho de informacin, de discusin inclusive, pero cuando la decisin econmica se relaciona o afecta al personal, como la adopcin de una nueva tecnologa, por ej., que suprimira un empleo, en ese caso el Consejo debe exigir al empleador la elaboracin de lo que se llama un plan social: un sistema de compensacin econmica por la reestructuracin que se realiza. El Consejo no puede vetar la decisin, la modificacin estructural que va a realizar la empresa pero s puede obligar al empleador a respetar el plan social que establezca ste. Los Consejos a nivel de Empresa, que afectan solamente a las sociedades de capital, no las empresas unipersonales o sociedad de personas. El Consejo de Vigilancia con funciones mucho ms amplias que las que se conocen en la ley de sociedades, ya que decide sobre la poltica comercial, las inversiones, financiacin y tiene facultad para constituir el Directorio de la Empresa. Casi es el rgano ms importante de la sociedad. En la ley de 1951, se estableci que los trabajadores ocuparan 2/3 de los cargos del Consejo de Vigilancia; pero en el ao 1976 se dicta una ley por la que se logra la paridad de los trabajadores, empleadores y dueos de capital dentro de tal Consejo. Posteriormente, el legislador debi resolver sobre un problema en que la paridad poda afectarse por la decisin empresaria, por lo que se dio un voto de preferencia al dueo del capital. (Los sindicatos estn actualmente cuestionando sta situacin en que coloca en los 2/3 ahora a los dueos del capital). Esto est limitado para las empresas de ms de 2.000 trabajadores; las restantes, siguen siendo un 2/3 a favor de los trabajadores. Se entiende que dentro del sistema poltico alemn y occidental, sta es la mxima aspiracin en cuanto otra solucin violara el derecho de la propiedad privada. En los Establecimientos, es a partir de 5 trabajadores.

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ARGENTINA:
Ninguna ley rigi el funcionamiento de la participacin obrera en la empresa. No obstante existir el art. 14 bis de la C.N. que asegura el control de la produccin, la colaboracin en la direccin. S hubo alguna ley homologando convenios o estatutos de personas, de empresas del Estado, como Aerolneas Argentinas, Ferrocarriles Argentinos, Encotel, SEGBA, que reglamentaron algn sistema sobre participacin o comit de empresa. Los convenios colectivos de la rama privada, si han reglamentado en muchos casos, la existencia de comisiones internas de reclamos o comisiones obreras de relaciones internas con funciones no estrictamente delimitadas pero que, por lo general, se limitan a transmitir al empresario los reclamos e inquietudes de su personal. Otra forma de control o participacin est dada por la existencia de Delegados de Personal que se tratar especficamente en la ley. Hay que diferenciarlos de los delegados sindicales: mientras los Delegados de Personal son elegidos por la totalidad del personal de la empresa, los delegados sindicales son elegidos nicamente por los afiliados; su funcin puede ser definida como de fiscalizacin de cumplimiento de las leyes sociales y laborales en la empresa. Sistematizacin de los Argumentos a favor y en contra la participacin obrera en la Empresa CABANELLAS seala alguno de ellos y los clasifica: A favor:
* Introduce un elemento nuevo que tiende a hacer desaparecer la altitud desptica del empresario. * Reduce notablemente el nmero de quejas o reclamos del personal. * Contribuye a la paz social al mejorar las relaciones entre Capital y Trabajo. * Da posibilidad de elevar el nivel de vida de los trabajadores. * Se acerca la empresa a la sociedad natural en el sentido de que desaparecen los sbditos para convertirse en asociados. * Se le da un fin social a la propiedad.

(Tiene otra serie de argumentos ms pero no son de relevancia) En contra: * El concepto actual de propiedad privada no acepta restricciones. * Iniciado este tipo de particin no se sabra ponerle lmites y desbordara de su razn de ser hasta llegar a la propiedad colectiva de los medios de produccin. * Es propugnada como medio de luchas de clases incrementando los odios. * No pueden coexistir dos poderes que en muchos casos se dan antagnicamente, que llevaran a una anarqua en el gobierno de la empresa. (Este es el argumento de mayor peso).
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* Es menester una capacitacin previa para que el obrero pudiera acceder a la direccin de las empresas. * Se agranda el engranaje burocrtico de la empresa dificultando las decisiones rpidas que son necesarias. * Se dice tambin de que se crean gastos enormes. * El trabajador no asume o no participa de igual forma en los riesgos de la gestin empresaria. Dice Hugo Chumbita que en la experiencia Europea existen dos formas bsicas de participacin: a) la representacin de los trabajadores en los rganos directivos de las empresas, y b) los consejos o comits de empresa que funcionan paralelamente a los rganos de gestin empresaria. A travs de los consejos de empresa, que funcionan tanto en empresas pblicas como privadas, los trabajadores ejercen una participacin principalmente informativa y consultiva, aunque tambin tienen facultades decisorias, de veto y de iniciativa. A estas funciones se las denomina generalmente como de colaboracin en la direccin (como lo hace nuestro artculo 14 bis). Los comits de empresa surgieron en varias naciones europeas en la poca de la primera guerra mundial, y aunque en su mayor parte desaparecieron, despus, volvieron a difundirse durante la segunda guerra, consolidndose en casi todos los pases de Europa Occidental. En algunos se establecieron por ley (Blgica, Francia, Holanda), en otros por acuerdos nacionales entre centrales sindicales y empresariales (Italia, pases escandinavos) y en otros por acuerdo local entre cada empleador y sus trabajadores (Inglaterra, Canad). En Argentina, la participacin de los trabajadores -tanto en empresas pblicas como privadas- carece de un desarrollo orgnico apropiado, no obstante existir algunas experiencias en empresas del Estado (caso SEGBA, ENTEL, y en forma ms embrionaria de Ferrocarriles del Estado). Actualmente, a raz del proceso de privatizacin se implemento el Programa de Propiedad Participada, como desprendimiento de la ley 23696 de reforma del estado, dictada en agosto de 1989. Pero los bonos de participacin que se han creado a tal efecto no dan derecho polticos a los trabajadores que se limitan a un derecho de propiedad accionaria y de participacin en las utilidades.

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Actividad N 28
1) Analice y cite su opinin acerca de la expresin de Santo Toms de Aquino en Pg. ... 2) Compare la idea anterior con la de Juan Pablo II en la Encclica Laboren Excercens. 3) Cules cree Ud. pueden ser la forma ms apropiada de participacin de los trabajadores a las empresas de nuestro medio?

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7.1.3. Derecho de consulta e informacin

Segn seala Arturo Bronstein la informacin de los trabajadores, dentro del marco de las relaciones colectivas de trabajo persigue tres objetivos: a) Permitir a los trabajadores participar en la preparacin de las decisiones que les conciernen dentro del mbito de la empresa. b) Facilitar la negociacin colectiva, sea nivel de empresa o de la actividad o bien a nivel nacional. c) Finalmente mejorar y humanizar el medio ambiente de trabajo, es decir la vida misma del trabajador dentro de la empresa. La obligacin legal de informar a los sindicatos y a otros representantes de los trabajadores ocupa hoy un lugar importante en las relaciones laborales de la mayora de los pases. Su origen se sita probablemente en los Estados Unidos en torno de la negociacin colectiva, puesto que el suministro de informacin a los trabajadores fue considerado como un aspecto fundamental del deber de negociar de buena fe de la ley americana de relaciones del trabajo de 1935, cuya inobservancia constitua una prctica desleal, pasible de sanciones, inclusive de carcter penal. En la legislacin comparada el derecho a la informacin reconoce tres fuentes: la legislacin, la negociacin colectiva y la jurisprudencia. Con respecto a la primera se observa que en un nmero muy importante de pases industrializados existen fuentes legales relativas al suministro de informaciones a los trabajadores. Sin embargo, se observan marcadas diferencias entre ellas. Mientras que slo unas pocas legislaciones como la britnica o la sueca contienen reglas acerca del suministro de informaciones a los efectos de la negociacin colectiva, una mayora de stas sobre todo en Europa Occidental, lo vincula a la participacin de stas sobre todo en Europa Occidental, lo vincula a la participacin de los trabajadores. La segunda fuente son los propios convenios colectivos de trabajo; entre los que encontramos cierto nmero de acuerdos marco. En Finlandia, por ejemplo, se firm en 1970 un acuerdo central sobre las comunicaciones en la empresa; y en Dinamarca tambin las centrales sindicales y de empleadores abordaron el suministro de documentacin bsica. La tercera fuente es la jurisprudencia, que en algunos pases ha logrado elaborar un derecho a la informacin a partir de ciertos textos legales que no se referan necesariamente a la cuestin. As, en los EEUU. fue la jurisprudencia del NLRB (Consejo Nacional de Relaciones del Trabajo) que consider que el deber de suministrar informaciones era dimanante del deber legal del empleador de negociar de buena fe, impuesto por la ley sobre relaciones del trabajo de 1935.

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7.2.1. Procedimiento administrativo en materia de derecho colectivo de trabajo. Poder de polica nacional o provincial sobre sindicatos, la negociacin y el conflicto
El movimiento pendular de nuestra legislacin en cuanto a polica y poder de polica laboral, y su ejercicio jurisdiccional han convertido a nuestra materia en una de las ms controvertidas, con discrepancias doctrinarias que slo encuentran parangn en la problemtica del Derecho Fiscal. La controversia es de tal magnitud prueba de ello es que los iuslaboralistas se han debido ocupar del tema en recientes congresos 1 (Resistencia 1981 y Salta 1985). Tambin fue tema del 1er. Congreso y de otras jornadas (Krotoschin, pg. 545), sin lograr despachos unnimes, manifestndose en una amplia gama de posiciones antagnicas que luego analizaremos. El problema surge en forma contempornea a la sancin de las primeras leyes obreras, las que limitan su esfera de actuacin a Capital Federal y Territorios Nacionales, a pesar de la oposicin de los legisladores socialistas. A ttulo de ancdota cabe recordar que cuando en 1912 se discuti en el Parlamento la jurisdiccin del Departamento Nacional de Trabajo (luego ley N 8999) Alfredo Palacios advirti que la ley N 3959 sobre Polica Sanitaria Animal haba legislado para todo el territorio nacional, de donde deduca que los legisladores argentinos cuidaban ms la salud de las vacas, que la de los trabajadores. Los vaivenes sufridos por las normas de polica laboral en materia legislativa y jurisprudencial resultan suficientemente conocidos, lo que nos permite ir en forma directa al anlisis de la situacin actual, luego de la reforma constitucional de 1957 y de la creacin de numerosos organismos provinciales con competencia administrativa laboral a partir de 1984. Segn seala Ramn Vzquez (Poder de Polica, 1957, Ed. Daz, pg. 25) existen tantas definiciones como autores para la expresin poder de polica. Segn indica este autor la nocin de poder polica es de creacin moderna y elaborada por los tribunales norteamericanos, apareciendo inicialmente involucrada en las atribuciones o facultades naturales de la Administracin y concluyendo como parte integrante de la potestad legislativa. Sin embargo en la doctrina continental europea persiste en ser considerado como una atribucin y funcin de la administracin del Estado. Ya hemos analizado en su momento las competencias en materia de derecho individual del trabajo, aqu nos ocuparemos de los distintos campos de accin en materia de relaciones colectivas del trabajo, tomando ese trpode de: sindicatos, convenio colectivo y huelga. En lo que hace a la competencia en el caso de conflictos y convenios colectivos, parecera que el tema no ha merecido mayores dificultades. En cuanto a los primeros se acepta la jurisdiccin nacional en los casos en que aquellos superen la esfera de una provincia, ya sea en cuanto se refiere a sus lmites geogrficos y/o por la vincula-

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cin de la actividad en que se produce el hecho vinculado con el comercio interestatal, internacional o cuando afectan la seguridad econmica o el inters nacional. Accin propia, acta en forma distinta al de las dems asociaciones y sociedades que se mueven dentro de los lmites de la representacin de sus socios. En materia de concertacin de convenios, como lo que se resuelve es una cuestin reservada a los cdigos de fondo (condiciones de trabajo, salarios, etc.), el tema cae dentro de la rbita del estado federal (art. 67, inc. 11, Constitucin Nacional). Se decide sobre materias propias de la legislacin nacional. Por lo tanto, se justifica que la homologacin -acto administrativo de contralor, aprobacin a posteriori, por el que se le otorga eficacia a un acto celebrado por particulares, en este caso sindicatos y empleadores- que le asigna al acuerdo valor similar al de la ley en cuanto a sus efectos, sea de competencia de la autoridad nacional. As lo resuelve en forma expresa la ley 14.250 (arts. 3 y ss.) (L.T., I, 365). En cuanto a los sindicatos, si bien los mismos como asociaciones caen dentro del rgimen propio del Cdigo Civil, por lo que su reconocimiento y fiscalizacin quedara dentro del mbito de la autoridad local, sus caractersticas hacen viable un rgimen especial. Segn Vzquez Vialard, de acuerdo con el sistema legal argentino, las asociaciones profesionales de trabajadores con personera gremial, no solo constituyen una persona jurdica; adems invisten la representacin de una categora profesional que puede exceder en mucho el mbito formado por sus propios miembros. Esa capacidad de representacin que no es la propia del derecho civil, faculta al sindicato para ejercer su actividad en un campo que excede el mbito de la provincia en la que se halla localizado. A travs de la convencin colectiva y de su accin propia, acta en forma distinta al de la dems asociaciones y sociedades que se mueven dentro de los lmites de la representacin de sus socios. La asociacin profesional en cambio, asume el carcter de representante de un sector, trabajadores asalariados de una zona geogrfica, de una actividad, subactividad econmica o de una empresa; en su nombre pacta convenciones de trabajo, salarios, jornadas, etc., que comprenden materias de fondo. Su accin no slo por su extensin geogrfica, sino por su naturaleza y mbito de repercusin, excede el marco provincial. Ese hecho, en opinin de V. Vialard, justifica que los trmites pertinentes al reconocimiento de personera gremial y el contralor de la accin sindical, caigan dentro del mbito de la autoridad administrativa nacional. Al desarrollar anteriores unidades hemos manifestado nuestra opinin diferente de la del profesor Vazquez Vialard.

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7.2.2. Facultades normativas del poder administrador: reglamentaciones y laudos arbitrales

Seala el profesor espaol Alfredo Montoya Melgar que la administracin tiene facultades normativas, ejecutivas y otras que, a grandes rasgos, pueden incluirse dentro de la genrica rubrica de potestad jurisdiccional. La potestad normativa de la autoridad administrativa laboral es autntica y no plantea en su atribucin y ejercicio problemas de posible colisin de competencias. Su fundamento legal se encuentra en la Constitucin Nacional que prescribe como atribucin del Poder Ejecutivo la de expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no alterar su espritu con excepciones reglamentarias y es ejercida por los respectivos ministerios por delegacin. Dice Vazquez Vialard que en derecho del trabajo, quizs con ms frecuencia que en otras ramas jurdicas (en especial la civil), la reglamentacin de la norma cumple con una funcin fundamental. As tal facultad es ejercida tanto en relacin a la fijacin de los requisitos electorales, los requisitos para obtener la personera gremial, como se debe convocar a paritarias, etc.. Cuando las partes someten voluntariamente sus diferendos al laudo de la administracin, sta est realizando funciones jurisdiccionales con efecto limitado al caso concreto, pero cuando en virtud de las facultades otorgadas por la ley 16936, somete a las partes a arbitraje obligatorio y dicta un laudo que tendr alcance general, evidentemente est ejerciendo facultades normativas.

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Actividad N 29
1) Elabore un cuadro analizando la competencia nacional o provincial en relacin a: 1. Sindicatos: 2. Convenio: 3. Huelga: 2) Por qu se justifica la facultad normativa del poder ejecutivo en nuestra materia?

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7.3.1. Infracciones en materia laboral. Inspecciones. Actas. Procedimiento

Dos rdenes bsicas regulan esta materia en el orden nacional. La ley 18693 es la norma marco que establece el procedimiento para la comprobacin y el juzgamiento de las infracciones a las normas de ordenamiento y regulacin de la prestacin del trabajo, en todo el territorio de la Nacin, asegurar la garanta y los requisitos de sustanciacin establecidos en la presente ley. (art. 1). En su art. 2 la ley determina que el procedimiento se estructura de modo que: a) la infraccin se documente labrando acta circunstanciada o resulte de dictamen, resolucin o sentencia, cuando de actuaciones administrativas o judiciales surjan evidencias de haberse cometido aquellas. El acta o testimonio de la actuacin administrativa o judicial ser la cabeza del expediente administrativo, con la individualizacin del responsable (inc. b), a quien debe asegurrsele la garanta del debido proceso (inc. c) lo que implica escuchar previamente al presunto infractor. Debe procurarse que el procedimiento sea verbal y actuando y se concentre en una sola audiencia la mayor parte de los actos procesales (inc. d). Se exige tambin que los plazos sean perentorios (inc. e). Establece la presuncin iuris tantum de que la inexistencia o insuficiencia de la documentacin exigida por las leyes del trabajo para acreditar la observancia de sus disposiciones, significa incumplimiento de las normas legales a que se refiera la indicada documentacin (inc. f). El inc. g indica que la resolucin condenatoria debe ser fundamentada (debe entenderse que la absolutoria tambin debera serlo). La ley asegura la revisin judicial de la sancin impuesta, previo su cumplimiento (inc. h); y admite como nicas excepciones en la instancia de la revisin las referidas a la inexistencia de la infraccin; prescripcin de la accin o de la sancin; litispendencia y cosa juzgada administrativa o judicial (inc. 1). Finalmente en el inc. j del art. 2 la ley establece que el procedimiento de ejecucin forzada puede efectuarse mediante la conversin de la multa en arresto, o persiguiendo su cobro por va ejecutiva, o como crdito fiscal, sirviendo de ttulo suficiente el testimonio de la resolucin condenatoria. Sin prejuicio de ello podr disponerse la clausura del establecimiento hasta el cumplimiento de la sancin. Por su parte el art. 4 impone a la Nacin (as se da origen a la ley 18695) y a las provincias el dictado de normas ajustada a los principios de la ley.

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En trminos generales puede afirmarse que las provincias han receptado en sus leyes todos estos principios. Pero no puede decirse que estuviesen obligados a todos, por cuanto la sustanciacin verbal y actuada de lo sumario, los plazos perentorios, la presuncin sobre documentacin, el principio del previo pago, la limitacin de la revisin judicial y la conversin de la multa en arrestos y clausuras del establecimiento no son principios con basamento constitucional. Luego, su no aplicacin no afecta garanta o derecho constitucional alguno. La ley que reglamenta el procedimiento enunciado por la ley 18693 lleva el nmero 18695/70. Se reemplaz as la ley 11570 que rega en esta materia. De acuerdo a la fecha de sancin de la ley 18695 (ao 1970) y en base al principio federalista aplicado entonces, el art. 1 limita su actuacin a los lugares sujetos a jurisdiccin exclusiva de la Nacin. En 1973 se la modifica y ampla su actuacin a todo el pas (ley 20555/73). En la actualidad, y ya desde 1983, ante la creacin de normas provinciales en la materia, la ley ha vuelto de hecho a ser limitado en su jurisdiccin. A) El acta de infraccin: tiene su origen en la inspeccin y puede ser producto de haberse realizado una intimidacin previa no cumplida o bien de constatarse en el acto una infraccin. Cabe acotar que de acuerdo a la legislacin vigente (art. 6, ley 18694) la intimacin previa corresponde cuando se halla violado clusulas de las convenciones colectivas de trabajo o en caso de obstruccin (art. 5). No procede en cambio la intimidacin cuando se trata de violacin de obligaciones derivadas de la ley. Las normas provinciales tenan referencias similares (Resolucin 1/84 de la Subsecretara de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires). Lo cierto es que en la prctica, y a nivel nacional, los inspectores suelen intimar en todos los casos, otorgando generalmente un plazo de 5 das hbiles ampliables a solicitud de parte y por ante un funcionario superior y existiendo causa que la justifique (necesidad de modificar instalaciones, redacciones de baos, vestuarios, etc.). En cambio, podramos decir que se atienen estrictamente a la ley, e infraccionan sin intimar, los incumplimientos a normas legales, slo en caso de existir denuncia de parte. En instrucciones entregadas por el Ministerio de trabajo a los inspectores hace algunos aos, se consigna a este respecto que el fin de la intimacin previa, que slo es exigible en los casos de normas convencionales u obstruccin, est dado porque de esta manera se logra en forma ms simple y verificable el cumplimiento de la disposicin violada, satisfaciendo as el principal objeto de la inspeccin. El acta, que debe ser circunstanciada, har fe en juicio mientras no se pruebe lo contrario (art. 2).

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Resulta entonces que el acta debe ser exhaustiva en todos los detalles. De no ser as puede quedar despojada o atenuarse su valor probatorio. Respecto a su carcter, hay quien sostiene que se trata de un instrumento pblico que hace fe que con xito sea perseguido de falso por accin Civil o Criminal (art. 979 inc. 2, 993 y cc del cdigo civil). (28 Bis). Por el contrario los administrativos sostienen que el carcter del instrumento probatorio que por la ley adquiere el acta, no la instituye como instrumento pblico (29). Segn el art. 3 de la ley, el acta debe contener: a) Lugar, da y hora en que se efecta la verificacin. b) Identidad del infractor. c) Descripcin del hecho verificado como infraccin, refirindolo a la norma infringida. d) Indicacin de las personas que se hallan presentes en el acto y del carcter que invocan. e) Firma del inspector actuante. Son requisitos esenciales, el lugar, da y hora de la inspeccin y la descripcin del hecho verificado. Su inobservancia puede dar lugar a la nulidad del acta. No se exige en cambio, como lo haca la ley hasta su reforma en 1973, que el acta sea firmada por las personas intervinientes o quedase indicacin del motivo por el cual se omiti la firma. Sin embargo en la prctica es frecuente que los inspectores soliciten la firma en el acta de los delegados, del personal, quienes normalmente participan en las inspecciones, como as tambin la firma del empleador o su representante, dejando constancia en caso de negarse a firma. Tambin puede convertirse en cabeza de sumario las resoluciones o sentencias administrativas o judiciales que acrediten la comisin de una infraccin laboral. (30). Resta analizar en lo que el tema se refiere, un hecho fundamental. El acta de infraccin se origina en una violacin a las normas o clusulas convencionales. Pero qu ocurre cuando esos preceptos resultan de dudosa interpretacin (lo que ha dado especialmente con las convenciones colectivas, no contndose en la mayora de los casos con jurisprudencia al respecto). Puede el inspector infraccionar? Al respecto existen en nuestras jurisprudencia dos corrientes bien diferenciales. Quienes estn por el criterio amplio sostienen: Si se estableciera como criterio general, pues, que las normas cuya inteligencia se controvierte, no puede fundar sanciones administrativas, los poderes de la polica del trabajo quedaran seriamente comprometidos; en principio, bastara que el sancionado hallase una interpretacin legal diferente para que la accin represiva se paralizara (C.N.A.T., Sala III 29-6-79 en LT 11980, pg. 465). En igual sentido 12-11-80 T y SS 1981, pg. 27. Una importante corriente doctrinaria ha servido de base a esta jurisprudencia. El eximio administrativo Dr. Rafael Bielsa ha sostenido que cuando la administracin acta en ejercicio del poder de la polica no se propone hacer justicia ni declarar dere185

chos. La funcin de la polica se limitara segn estas opiniones a una mera constatacin de los hechos y no es ejercicio vlidamente desde el punto de vista legal cuando existe distinta interpretacin del derecho. La restriccin absoluta tal como se plantea acarrea el peligro de neutralizar las funciones de los inspectores y con ello todo el contrato laboral. Un criterio tan restringido puede tornar ineficaz un servicio de inspeccin ya que son frecuentes los casos donde las normas plantean problemas administrativos. Creemos, al igual que Capelli, que la solucin pasa por prever un procedimiento sumario lo suficientemente amplio para garantizar la defensa del presunto infractor. Y aquellos supuestos en que la controversia sea evidente podra preverse un sistema de declaracin judicial previo a la infraccin. Tambin podra preverse la posibilidad que ante una norma controvertida el inspector ante de infraccionar eleve las actuaciones a la Asesora Legal para que se expida. B) El sumario: En base al acta de infraccin o al dictamen acusatorio circunstanciado, se ordenara la instruccin del sumario (art. 4). Seguidamente se preve la posibilidad de agregar actuaciones administrativas o judiciales y la realizacin de nuevas verificaciones o la aplicacin de las ya realizadas y en general, dictar toda providencia que permitan salvar insuficiencias, emociones o errores de trmites o de constatacin. Se busca evitar de esta forma la nulidad del acta. Es por ello que inclusive durante el procedimiento puede dictarse nuevas diligencias para mejor averiguacin de los hechos. (art. 5). Para este supuesto la autoridad de aplicacin puede solicitar la comparencia, de las personas necesarias, quienes en caso de concurrir pueden ser conducidas por la fuerza pblica (art. 5, ley 18694). Todos los plazos son perentorios y el impulso es de oficio, excepto en lo que se refiere a la produccin de la prueba de descargo ofrecida. El trmite es verbal y actuado. Es importante destacar que la actividad del imputado no debe necesariamente comenzar en el momento de la audiencia de descargo. Antes del emplazamiento el imputado podra aportar elementos para esclarecer la investigacin que se realiza. Consecuentemente con ello la ley (art. 6) lo autoriza a conocer en cualquier momento el estado de la tramitacin del sumario y tomar vista de las actuaciones sin necesidad de resolucin expresa al respecto. Como excepcin del carcter precautorio podra impedrsele al imputado el acceso total o parcial a las actuaciones fundado en que con su conocimiento anticipado pueda ocultar o destruir pruebas o eludir la posible aplicacin de la sancin que correspondiere. Obviamente esta limitacin debe cesar al momento de la audiencia de descargo, pues de lo contrario se producira un estado de indefensin para el imputado. El plazo de sustanciacin del sumario no podr durar ms de 60 das hbiles administrativos.

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Trmite: En el despacho que ordene la instruccin del sumario o mediante resolucin posterior la autoridad de aplicacin fijar audiencia para que el empleador imputado formule todos aquellos descargos que estime convenientes y proponga la produccin de medidas de pruebas (art. 7). La citacin debe hacerse con una participacin no menor de 3 das hbiles administrativos por despachos telegrficos colacionado o cdula. Cuando la citacin deba practicarse fuera del lugar del asiento de la autoridad de aplicacin, el plazo se ampliar a razn de un da por cada 200 Km. o fraccin que no baje de 100. Ya en la audiencia, y previo a la recepcin del descargo, que puede llevarse redactado o efectuarse verbalmente en el acto, el imputado deber acreditar su identidad y expresar bajo su juramento su domicilio y la calidad en que comparece y particularmente si ostenta o no el carcter de titular del establecimiento donde se ha comprobado la infraccin, o de representante o mandatario con capacidad para asumir la responsabilidad imputable al empleador. Cuando quien comparezca invoque la representacin de una sociedad de hecho deber individualizar bajo juramento el nombre y apellido, domicilio y nmero de cdula de identidad de los componentes de las mismas. Cuando se invoque la representacin de una asociacin o sociedad de cualquier naturaleza, deber acompaar testimonio del acoto constitutivo o copia certificada por escribano. El empleador puede actuar por s o ser representado, y puede hacerse con o sin patrocinio jurdico. La representacin se acreditar de acuerdo a las normas procesales generales. La personera invocada podr acreditarse dentro de los 5 das hbiles administrativos de celebrada la audiencia (art. 8). Este paso es mucho ms breve otorgado por la legislacin procesal para los juicios civiles. Rebelda: El efecto de no acreditar dentro de los 5 das la personera invocada, es la declaracin de la rebelda y la continuacin del sumario hasta la sesin final. Hacemos notar que esta declaracin de rebelda no posibilita el tomar medidas precautorias (embargo, etc.), como las que autorizan las leyes procesales para los litigios judiciales. El nico efecto es la continuacin del trmite con la prdida para el imputado de ofrecer pruebas y hacer descargo o que se de por vlido el imputado. Pruebas: De acuerdo al art. 9 de la ley el empleador imputado slo podr producir prueba testimonial, informativa, documental y pericial; y a l le corresponde la carga de su diligenciamiento. Se limita el nmero de testigos a tres, pudiendo ampliarse si la autoridad de la aplicacin lo considere pertinente. Tambin decidir sobre la pertinencia de la prueba pericial.
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Estas disposiciones son resistidas ya que se sostiene que el poder administrador aparece de derecho de defensa del infractor. Al limitar el nmero de testigos y poder rechazar la prueba pericial, se est juzgando previamente el derecho de defensa que ejerce en las pruebas el sujeto que procesa como infractor. La prueba recibir en una sola audiencia que ser sealada con tres das hbiles administrativos de anticipacin y notificada en la audiencia de descargo. Resolucin definitiva. Como quedara dicho la instruccin sumarial no podr durar ms de 60 das hbiles administrativos. La resolucin definitiva, ser fundada, deber dictarse dentro de los 15 das hbiles siguientes. Si el responsable de la resolucin no se pronunciara en el plazo indicado se lo sustituye. En realidad, normalmente, el sumario se sustancia en 60 das y las resoluciones se pronuncian dentro de los quince das siguientes. Dicho de esta forma pareciera que los plazos no son prolongados. Pero la prctica demuestra que por carencia de personal, el Ministerio de Trabajo de la Nacin y sus delegaciones demoran ms de siete u ocho meses en fijar la audiencia prevista por el art. 7 de la ley, con lo cual todo proceso, desde que se hizo el acta de infraccin, hasta la resolucin definitiva demora cerca de un ao. Para graduar la sancin se tendr en cuenta su finalidad, naturaleza de la infraccin, importancia econmica del infractor y el carcter de reciente que ste pudiera revestir. Esta norma es idntica a la del art. 8 de la ley 18694. El Ministerio de Trabajo ha cursado a los funcionarios encargados de dictar las resoluciones, normas generales sobre la forma de graduar las sanciones, pero an as exige ciertas anarqua. Revisin judicial: Contra la sancin impuesta se puede interponer recursos de apelacin dentro de los tres das hbiles administrativos de notificada. Pero la ley efecta un doble condicionamiento a esta mal llamada apelacin. En primer lugar exige el pago previo de la multa. Se ha debatido ampliamente la constitucionalidad de este supuesto, resolvindose que la norma es constitucional y aceptando que en casos excepcionales la multa sea de tal magnitud que su pago implique desapoderamiento de los bienes del infractor y en consecuencia torne ilusorio sus derechos, cabra la posibilidad de recubrir sin pagar previamente (C.S.J.N. fallos 198, 436 y sentencia del 30-4-94 publicada en J.A. del 27-6-74). En igual sentido se ha expedido la C.N.A.T., Sal I 28981 Alpargatas S.A. en D.T./1982-A, 23 y Sala VI 29-4-77 Vieyra Carlos, DT 1978-278. El segundo requisito exigido es que la multa exceda un determinado monto (que se actualiza peridicamente, y no es de importancia), de lo contrario ser inapelable. En esta circunstancia ser interpretado que cabra al infractor el recurso extraordinario de constitucionalidad ante la C.S.J.N. de acuerdo al art. 14 de la ley 48 (C.S.J.N. fallos 353, 581). Expidindose a este respecto la C.N.A.T.. Sala VII resolvi declarar la in188

constitucional el art. 11 de la 18695 en cuanto establece la inapelabilidad de la resolucin administrativa cuando la multa impuesta no excede $150,00 pues no existen sede administrativa potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos controvertidos siendo imprescindible la existencia de recursos subsiguiente ante los jueces ordinarios. (Sala VII 21-7-81 Costera Criolla S.A. en T y SS 1982-66). Coincidimos con este fallo ya que creemos indispensable poder acudir a los jueces ordinarios cualquier sea el monto de la multa, y no tener que tramitar el recurso extraordinario de inconstitucionalidad. Adems para quienes reconozcan que el monto que convierte a la multa en inapelable es nfimo y en consecuencia podra abonarse sin ningn esfuerzo, debemos recordar que de esta forma, queda en el legajo del infractor un antecedente que la autoridad de aplicacin tendr en cuenta para graduar futuras multas luego lo correcto es que el infractor pueda recurrir en todos los casos. Por otra parte, an cuando la ley utiliza el trmino apelacin, no corresponde a este trmite el nombre de tal. Se trata realmente de una accin procesal interpuesta con un acto administrativo (multa) y por ante el rgano jurisdiccional. No puede identificarse la multa (acto administrativo) aplicada con una sentencia administrativa. La multa, como todo acto administrativo cuando se introduce su cuestionamiento en sede judicial no se lo hace como acto apelado sino como decisin impugnada. Confirmando esta postura surge de la ley que de autoridad de aplicacin no conoce el recurso. Se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos formales, y los eleva. El recurso debe ser fundado y presentarse ante la autoridad administrativa. En el mismo deben contenerse todas las medidas de prueba de que pretenden valerse en la etapa judicial. Tambin pueden deducir apelacin aquellos que se encontraran en rebelda por la no comparencia a la audiencia que preve el art. 7 de la ley. Las actuaciones sern remitidas dentro de los 10 das hbiles administrativos ante la Cmara Nacional de Apelaciones de Trabajo de la Capital Federal (Si all se comprob la infraccin) ante el Juez Nacional en lo Federal. Cuando la infraccin se hubiese comprobado en el resto del pas. Si dentro del plazo fijado por la ley el organismo administrativo nos eleve las actuaciones ante el Tribunal competente, el infraccionario puede recurrir ante ste para lograr el envo a las actuaciones. Trmite de apelacin: Interpuesta la apelacin, la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo o del Juez Nacional Federal en su caso dispondr dentro de los 15 das de recibidas las actuaciones, la celebracin de una audiencia en la que el empleador sancionado y el letrado de la autoridad de aplicacin, en forma verbal y actuada, podrn alegar sobre los hechos, legitimidad de la instruccin sumarial, procedencia de la sancin o su graduacin. Asimismo podrn administrarse por el rgano judicial nuevas prueba o aplicacin de las ya producidas (art. 13).
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Como se puede apreciarse la revisin por parte del rgano jurisdiccional es total y tambin comprende los hechos. La ley preve que la produccin de la prueba se efectuar en la audiencia referida. Seguidamente, y en lo que pareciera una contradiccin con relacin a la amplitud de la revisin prevista en su primera parte, el art. 13 establece que el empleador sancionado slo podr solicitar su absolucin fundndose nicamente en: a) Inexistencia a su respecto de legitimacin sustancial; b) Inexistencia de la legitimidad de la instruccin sumarial; c) Inexistencia de la infraccin cuya comisin se le imputara; d) Prescripcin de la accin o de la sancin; e) Litispendencia y cosa juzgada judicial o administrativa; Los incisos a), b) y c) representan pretensiones de nulidad contra el acto administrativo de multa, por los distintos vicios que hacen a su validez. Cabe destacar que si la alzada comprueba la inexistencia de vicios en el procedimiento, no puede suplir, en la instancia de la apelacin, los defectos de l, slo puede decretar su nulidad, sin juzgar la conducta del sancionado (C.N.A.T. V 25867 J.A. 19868: I pg. 45). Si la nulidad fuese del acta sera necesario instruir un nuevo sumario administrativo. Sentencia: De acuerdo al art. 14. Este deber dictarse en la audiencia sealada por el art. 13 o dentro de los 5 das de ocurrida la misma. El tribunal podra: a) absolver el imputado; b) no hacer lugar a la accin de revisin; c) reducir la multa aplicada. Si se disminuye el monto de la multa o se revoca la resolucin sancionatoria de aplicacin debe reintegrarse el importe que corresponda dentro de los 10 das hbiles administrativos recibidas las actuaciones. Debido al constante deterioro de la moneda en nuestro pas, se ha resuelto que la devolucin de la multa pagada debe realizarse indexando los montos (generalmente por costo de vida), an cuando la mayora de los tribunales no a reconocido el derecho a intereses. As por ejemplo la N.C.A.T., Sala I resolvi Si la autoridad de apelacin como requisito previo a la apelacin de la sancin exige el depsito de la misma, justo es por lo tanto que se devuelva el mismo valor que se pag oportunamente, habida cuenta del diferente poder adquisitivo de la moneda, que se produce con el transcurso del tiem190

po. (16-1-79 expreso Buenos Aires S.A.L.T. 1980, 28-A, pg. 467). En igual sentido Sala VI 28-2-79- Empresa Nimar. LT 1979 27-A, pg. 555). En el sentido que tambin corresponden los intereses, Sala IV, 27-9-78, Lingas S.R.L.T. y SS 1979, pg. 292. Ejecucin: Firme la resolucin administrativa ya sea porque no se apel, o no estaba sujeta a revisin en razn del monto, o porque se confirm total o parcialmente en forma judicial, queda expedida la va de la ejecucin para la cual se seguir el procedimiento de ejecucin fiscal. (Todo el tema desarrollado en este punto fue extrado del informe presentado por el Prof. Osvaldo Madalloni ante el 12 Congreso Internacional de Derecho del Trabajo, que tuvo lugar en Madrid en 1988).

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Actividad N 30
1) Elabore un diagrama conceptual que describa al procedimiento para la comprobacin y juzgamiento de las inspecciones a los casos de ordenamiento y regulacin de la prestacin laboral.

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7.4.1. Procedimiento de inspeccin y verificacin en materia de Seguridad Social. Fiscalizacin

Nos interesa en este punto efectuar una rpida recorrida por los mecanismos utilizados por los organismos de la Seguridad Social para asegurarse los aportes y contribuciones que realizan trabajadores y empleadores garantizando la financiacin del sistema. En los ltimos tiempos se han producido sucesivos cambios entre los entes fiscalizadores, sus denominaciones, sus funciones, etc.. Lo cierto es que fundamentalmente la funcin fiscalizadora est siendo realizada por la Direccin General Impositiva (D.G.I) en operativos a lo largo y ancho del pas a partir del Decreto 507/93 que -con buen criterio- ha unificado la recaudacin fiscal con el procedimiento establecido en la vieja ley procesal tributaria 11683 (t.o. 1978). De tal forma la DGI fiscaliza las recaudaciones destinadas a cuatro subsistemas de la Seguridad Social: a) Rgimen Previsional. b) Rgimen de Obras Sociales. c) Rgimen de Seguro de Desempleo. d) Rgimen de Asignaciones Familiares. Los aportes para las obras sociales y la base imponible. Llamativamente la nueva y extensa ley previsional, (ley 24241) prcticamente no modifica el anterior rgimen de fiscalizacin, aunque si crea y modifica algunas figuras penales vinculadas a la evasin previsional. Pero, por otra parte, Juan Carlos Fernndez Madrid ha sealado que la nueva ley jubilatoria 24241 se ha convertido en un modelo del apresuramiento legislativo revelado por las inmediatas enmiendas, las reglamentadas intercambiables y efectuadas por entregas, y la ya advertida aplicacin defectuosa de sus disposiciones, lo que origina inseguridad jurdica e inconvenientes de toda ndole. Una imprecisin ms, que debe ser inmediatamente corregida, proviene de la resolucin conjunta (D.E.A.N.Se.S. DGI) 138-9 del 22-2-93, relativa a la base imponible de la Contribucin Unica para la Seguridad Social (C.U.S.S.), que segn el art. 87 del derecho 2248/91 comprende los siguientes aportes y contribuciones: a) Con destino al Rgimen Nacional de Jubilaciones y Pensiones. b) Con destino al Instituto Nacional de Servicios Sociales para jubilados y pensionados. c) Con destino a la Administracin Nacional de Seguros de Salud. d) Con destino al Fondo Nacional de Empleo. e) Con destino al Rgimen Nacional de Obras Sociales. f) Con destino a las cajas de subsidios y asignaciones familiares.

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Con criterio exacto, la Direccin Ejecutiva de la Administracin Nacional de la Seguridad Social (D.E.N.Se.S.) con la fecha del 8 de enero de 1992 dict la resolucin 14, que establece que la base imponible para la determinacin de los aportes y contribuciones comprendidos en los incisos a), b), d) y f) citados era la establecida en los artculos 8 a 10 de la ley 18037. A su vez, el artculo 8 de la ley 19032, modificado por la ley 23568, estipula que los aportes y contribuciones con destino al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados se calculan sobre la misma base. Por su parte, el artculo 18 de la ley 23660 establece que a los fines del clculo de los aportes y contribuciones con destino a las obras sociales, debe entenderse por remuneracin la definida por las normas del rgimen nacional de jubilaciones y pensiones para trabajadores en relacin de dependencia, indicando determinados lmites mnimos para dicha base imponible. Este criterio fue expuesto en el contexto determinado por la ley 18037 y nada autoriza a suponer que la remisin legal constituye un mandato en blanco para que la autoridad administrativa adece la base imponible de disposiciones de regmenes legales posteriores sobre jubilaciones y pensiones que se dictarn en reemplazo de la ley citada. Con motivo de la sancin del nuevo rgimen de jubilaciones y pensiones (S.I.J.P) regulado en la ley 24241 que deroga la ley 18037, se pretende, en las resoluciones que comentamos que el monto mximo de la remuneracin sujeta a aportes y contribuciones fijado en 60 aportes medios previsionales obligatorios sea aplicable a la totalidad de los item que integra dicha contribucin, entre ellos la que tiene por destino las obras sociales. La decisin expresada merece tres observaciones de fondo: en primer lugar, con anterioridad no fue fijado un tope mximo al aporte, sino un piso mnimo para evitar situaciones de evasin previsional; en segundo lugar, no se atiende al carcter de las obras sociales privadas que no estaran obligadas por resoluciones administrativas sin sustento legal, y en tercer lugar, se vuelve a vulnerar, el principio de la legalidad, porque las resoluciones citadas no slo avanzan sobre un espacio que les est vedado, sino que crean para las obras sociales privadas una limitacin a la base contributiva no autorizada por las normas superiores que contemplen expresamente al rgimen que las rige. Resulta claro que la aplicacin literal de las aplicaciones expuestas ha de crear un verdadero caos, pues los empleadores se vern enfrentados a las obras sociales que pretendern percibir la totalidad de sus crditos por aportes y contribuciones sin tope alguno y no podrn oponer como defensa vlida las resoluciones de marras, manifiestamente nulas. Y no se debe olvidarse el inters del empleado en que su contribucin se achique, ni la necesidad de la obra social de mantener sus ingresos para continuar prestando servicio, a cargo, por lo que la cuestin no es balad, mxima si se tiene en cuenta, adems, que la prescripcin es de diez aos.

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Actividad N 31
1) Cules son los subsistemas de la seguridad social fiscalizados por la D.G.I.?. 2) De dnde se extrae el concepto de remuneracin en materia de Seguridad Social?.

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DIAGRAMA DE CONTENIDOS UNIDAD VIII

FACULTADES DE LA NACION Y PROVINCIA
CONSTITUCION NACIONAL

Convenios colectivos de trabajo Convenios de corresponsabilidad gremial

GARANTIA CONSTITUCIONAL FUENTES

CONSTITUCION PROVINCIAL EVOLUCION HISTORICA

Leyes que reglamentan los principios basados en la C.N. Decretos y resoluciones administrativas Convenios de seguridad social de la Nacin y Provincias Plan BEVERIDGE Sistema britnico

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TERMINOLOGIA Y CONCEPTO

SEGURIDAD SOCIAL
AUTONOMIA

Derecho a la libertad contra la opresin de la miseria Forma de distribucin de la riqueza Medios tcnicos para la proteccin de las contingencias sociales Idea fuerza de la civilizacin contempornea Seguridad social

SENTIDOS

Universalidad

Integralidad

CONTINGENCIAS SOCIALES

Igualdad

Unidad de gestin e inmediacin

PRINCIPIOS GENERALES

CONTENIDO

Extensin y modelos Rgimen universal Regmenes profesionales

Estado de necesidad Cobertura Infancia y juventud Clasificacin Edad de pleno rendimiento Vejez Prestaciones

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UNIDAD VIII
1. Seguridad social; terminologa. Concepto. Contenido. Principios generales y tendencias. Derecho a la seguridad social, sus diferencias y relaciones con el derecho del trabajo. Su autonoma. 2. Contingencias sociales. Estados de necesidad. Riesgo, carga y contingencia. Clasificacin de las contingencias. Las prestaciones. 3. Evolucin histrica del derecho de la seguridad social, Cartas y Declaraciones. Organizacin internacional. 4. Fuentes del derecho de la seguridad social. Facultades de la Nacin y de las Provincias. Garanta constitucional. Constitucin Provincial.

8.1. Seguridad social; terminologa. Concepto.

Concepto de seguridad social. Es sumamente difcil elaborar una frmula que recoja el concepto de seguridad social, habida cuenta, por una parte, de su movilidad extensiva y por la otra, de la complejidad polismica de los sentidos de la locucin "social". Un examen de los textos en que aparece dicha locucin, revela al menos los siguientes sentidos de ella: a) Derecho a la libertad contra la opresin de la miseria. b) Forma de distribucin de la riqueza. c) Conjunto de medios tcnicos para la proteccin de las contingencias sociales. d) Idea fuerza de la civilizacin contempornea. f) Seguridad social. Al ser la seguridad social, uno de los objetivos, que se pretende alcanzar con la poltica social, deben regirla los mismos principios bsicos de aqulla, de solidaridad, subsidiariedad y libertad y dignidad humana. De este modo, recogiendo el concepto de contingencia social antes explicado, cabra conceptuarla como un conjunto de medios tcnicos, regulado por normas jurdicas, con fundamento en la solidaridad y en la responsabilidad personal y social, tendiente a liberar al hombre de la opresin de la miseria, mediante el otorgamiento de prestaciones, cada vez que se configuren contingencias sociales que afecten desfavorablemente el nivel de vida de las personas protegidas, sus familias y quienes estn a su cargo. Aunque manifestaciones de la produccin de medios de amparo ante situaciones de necesidad se han exteriorizado en diversas pocas histricas, su implantacin sistemtica con mayor o menor amplitud es un fenmeno de los ltimos cien aos. La agudizacin de los estados de necesidad respecto, principalmente de la poblacin obrero-

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industrial concentrada en las ciudades fabriles, como consecuencia de la Revolucin Industrial, dio lugar a la adopcin de diversas medidas, entre la paulatina implantacin de los seguros sociales en Europa, en las tres ltimas dcadas del siglo XIX. La lgica implicancia de dichos seguros en orden a la individualizacin del campo de aplicacin y a la integralidad de los eventos protegidos, condujeron a que el tratamiento unitario de las prestaciones y de la organizacin administrativa y econmica-financiera de los entes de gestin, dieran lugar a instituciones que globalmente quedan abarcadas por la locucin seguridad social. En una perspectiva histrica, Deveali ha dicho que la seguridad social es una nota tpica de la civilizacin contempornea, y quiz el nico aporte a la construccin milenaria del derecho tradicional de Occidente. En ella se conjuga una nueva expresin para un antiguo anhelo, a fin de contrarrestar la ciega injusticia de la naturaleza y las actividades econmicas por medio de una injusticia racional y organizada, suavizada por la caridad, esto es, por el amor al prjimo. La idea de seguridad social es el resultado de un proceso en el que cabe acotar, al menos, entre otros elementos, la extensin cualitativa y cuantitativa segn, los casos, de conceptos relativos a la dignidad y libertad de la persona humana, las prestaciones correlativas de grupos sociales marginados o simplemente en situacin de desigualdad social, las posibilidades de implantacin de adecuados mecanismos de distribucin de bienes, y un difundido deseo de seguridad, todo dentro de un contexto de aceleracin del cambio social. Quiz podamos definir a la Seguridad Social por su finalidad diciendo que: es una de las ramas de las ciencias que tiene por objeto proteger al hombre contra las contingencias sociales.

8.1.1. Contenido
El campo de aplicacin de un sistema de seguridad social, o en su caso, de alguna de sus ramas, subsistemas, servicios o seguros especficos, debe estar orientado por el principio de la universidad, hacia la inclusin mxima de personas amparadas. 1) Extensin y modelos. En la prctica, los sistemas suelen responder a dos modelos bsicos, el rgimen universal, y el de los regmenes profesionales; el primero es el extendido a toda la poblacin nacional o residente; y los segundos, an siendo un rgimen de tipo general, son aquellos en los cuales el campo de aplicacin es determinado y por lo tanto limitado a la condicin de ejercicio de una actividad profesional de los beneficiarios, hasta los lmites extremos de la poblacin activa, llegado el caso. 2) Rgimen universal: El rgimen universal suele tomar formas del servicio pblico, financiero por el impuesto y bajo administracin estatal; o del seguro nacional, modalidad tcnica del seguro social, con financiacin de base solidaria, participacin de los

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interesados en su gestin. La existencia de un rgimen universal no excluye que a ttulo complementario existan tambin regmenes profesionales, si aqul se limita a una proteccin de base. 3) Regmenes profesionales. Los regmenes profesionales, con los que se procura una garanta de los recursos provenientes del trabajo, pueden llevar tambin a que se satisfaga el principio de la universalidad de los sujetos protegidos. Se suele presentar bajo tres formas o modelos. Uno, el de un rgimen profesional nico, que incluya a todos los trabajadores, dependientes y autnomos; regmenes distintos para dependientes y para autnomos: regmenes para trabajadores dependientes junto con ciertos regmenes especiales, y adems regmenes para trabajadores autnomos. Junto a estos tipos de soluciones especficas aparecen tambin varios otros para incluir categoras no integradas a actividades profesionales (amas de casa, estudiantes, discapacitados, inadaptados sociales, desocupados voluntarios), bajo distintas formas de los seguros sociales, otras asistenciales, o de rgimen no contributivo.

8.1.2. Principios generales y tendencias

Los principios bsicos de la poltica social: solidaridad, subsidiariedad y libertad y dignidad humana tienen una muy desarrollada aplicacin en la seguridad social. La solidaridad resulta de que frente a las contingencias sociales, unos respondan por otros, sea solidariamente por sectores (de los activos y pasivos) o entre generaciones. El principio de solidaridad nacional debe cimentar el sostenimiento del derecho de seguridad social, en la contribucin de todos los miembros de la comunidad social que dispone de ingresos, y no solo de los sectores productivos. Dada la antigua tradicin de los seguros sociales, en la que a la participacin de los interesados se refiere, la subsidiariedad tiene positivas manifestaciones, que traducen en las facultades de autogestin y de autorregulacin. Por la primera, la administracin del sistema se organiza con la participacin de los asegurados, constituyndose una entidad autnoma, con la debida y adecuada supervisin del Estado. La autorregulacin es la aptitud decisoria de los rganos del sistema, con efectos vinculantes respecto de terceros, en las relaciones tanto de coordinacin como de subordinacin. Por la participacin de los interesados se revaloriza al hombre como miembro de la comunidad primando los valores humanos de tal forma, que condicionan toda gestin de los servicios que les afecten; y frente a la alternativa de la gestin del Estado con una dbil colaboracin de los interesados o de la gestin de stos con el control del Estado, se postula como ms eficaz la gestin cuanto mayor sea el grado de participacin responsable de los interesados y, no solo a nivel central, sino a los distintos niveles territoriales, locales o sectoriales. El Estado acta subsidiariamente, procurando por todos los medios que el fin del sistema de seguridad social se cumpla; a ese efecto ejerce su propia responsabilidad

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a travs de la legislacin y del control, (ver original) a travs de una participacin econmica, que responde al sentido de solidaridad de la comunidad nacional. Su accin complementaria debe estar dirigida hacia los sectores ms dbiles, justamente para ayudar a su desarrollo socioeconmico; y compensar a travs de mecanismos econmicos de solidaridad nacional (impuestos generales), las insuficiencias en seguridad social de sectores que no han alcanzado todava el desarrollo social a que tienen derecho. La libertad y dignidad humana sustentan la seguridad social en cuanto sta tiende a liberar de la opresin de la miseria que puede resultar de las contingencias sociales, en vista de la calidad de excelencia entre los de seres creados que reconoce a las personas humanas. Principios tcnicos de un sistema de seguridad social Para que el sistema de seguridad social sea eficiente y adecuado a las finalidades que se desean alcanzar, debe responder a ciertos principios tcnicos, los que adems sirven, para dar su fisonoma al respectivo sistema. 1) Enumeracin. Ordinariamente se incluye en la enumeracin de los principios tcnicos de un sistema - de los que cabe excluir los atinentes a su regulacin jurdica, que presentan ciertas particularidades los de universalidad, integralidad, igualdad y unidad de gestin e inmediacin. 2) Nocin de cada principio tcnico. Sin tratar de ser exhaustivos daremos una breve nocin de cada uno de los principios tcnicos de un sistema de seguridad social. a) El principio de universalidad. Consiste en que todos los habitantes del pas tengan el derecho a las prestaciones al configurarse la respectiva contingencia, sin que importe la clase de actividad laboral (subordinada o autnoma), ni que sean activos o no activos, desde el punto de vista profesional o econmico. En su virtud, el campo de la aplicacin debe tender a la cobertura de toda la poblacin. b) El principio de la integralidad. Es que se cubran progresivamente los efectos de necesidad, segn cuales sean las contingencias que los provocan; una proteccin global contra todos los riesgos y cargas que pudieran afectar la salud o el nivel de vida, haciendo efectivo el derecho a la proteccin multiforme, esto es, con relacin al nmero ms extenso posible de las contingencias sociales, acorde con la conciencia social y el criterio de factibilidad. c) El principio de igualdad. Consiste en el tratamiento igual en iguales circunstancias de los sujetos protegidos. Se conecta por una parte con el principio de la universalidad, para no dejar a nadie sin amparo. Por la otra, con el goce igualitario de prestaciones en su clase y cuanta, sin discriminaciones en situaciones objetivamente iguales; y en cuanto al financiamiento, que su carga se reparta equitativamente.

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d) El principio de unidad de gestin e inmediacin. Abarca dos conceptos diferenciables, unidad de gestin e inmediacin, que son interdependientes, pues el segundo compensa la centralizacin a que la aplicacin del primero pudiera llevar. La organizacin del sistema debera tender a la administracin comn y una conduccin central al menos en el vrtice; pero la ejecucin debe descentralizarse. Esto ltimo se aplica al reconocimiento y la satisfaccin de las prestaciones; pero por razones tcnicas puede aplicarse tambin a las distintas ramas y an a regmenes de base profesional, con observancia de la coherencia y compatibilidad.

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Actividad N 32
1) Explique con sus propias palabras, o a travs de ejemplos el concepto de seguridad social 2) Elija uno de los principios tcnicos de la seguridad social y explquelo.

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8.1.3. Derecho de la seguridad social, sus diferencias y relaciones con el derecho del trabajo. Su autonoma
Para algunos autores la concepcin de la seguridad social como derecho aparece en la Social Security Act., aprobada en 1935 por los Estados Unidos de Norteamrica, que implant seguros de vejez, muerte, desempleo y pensiones no contributivas. Otros antecedentes en el surgimiento de la seguridad social como derecho, esta contenido en el Cdigo Social de Malinas, que incluye en el apndice II una declaracin sobre la seguridad social. A partir de la segunda guerra mundial, hay una serie de acontecimientos que van sirviendo de eslabn para la definitiva consolidacin de la disciplina. As por ejemplo en la carta del atlntico de 1941 en la clusula 5, se expresa que los firmantes -(Roosevelt por los Estados Unidos y Churchill en representacin del gobierno de Gran Bretaa), aspiran a obtener la ms amplia colaboracin en orden econmico con el fin de garantizar a todos, condiciones ms favorables de trabajo, progreso y seguridad social. A partir de esta declaracin, muchos pases se avocaron a la tarea de estructurar planes de seguridad social. Del antiguo sentimiento de caridad de las viejas instituciones de beneficencias, se pasa al reconocimiento del derecho del hombre, a ser protegido contra las contingencias sociales. Esto se pone en evidencia tambin en 1941 en el Reino Unido de Gran Bretaa, donde se constituy una comisin interdepartamental de seguros sociales, bajo la presidencia de Sir Williams Berverdge que fructific en el conocido plan Beverdge. El gobierno ingls lo aplic a travs de trascendentales leyes que han servido de modelo a varias legislaciones, ya que Bervedige aport las bases doctrinales que an subsisten en gran medida. Este plan se basa en tres premisas fundamentales: 1) es necesaria una reforma radical que ponga en ejecucin un plan general y orgnico de la seguridad social; 2) existe una pluralidad de medios para llegar a la liberacin de la necesidad, siendo el principal de ellos el seguro social obligatorio, contra los riesgos ms comunes: la aseguracin voluntaria para asegurar la previsin bsica y una aseguracin nacional gratuita contra las necesidades derivadas de cualquier otra causa. 3) el bienestar colectivo debe ser fruto de una estrecha colaboracin entre le Estado y los individuos (pg. 25).

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En la Declaracin Universal de Derechos Humanos, 1948, se reconoce a toda persona, como miembro de la sociedad, el derecho a la seguridad social y a obtener la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad; derecho social subjetivo que tambin se reconoce en el Pacto Internacional de derechos econmicos, sociales y culturales, 1966. En diversos instrumentos internacionales se incluye este derecho, que tambin tiene rango constitucional en las constituciones contemporneas. Si bien la consagracin dirase universal del derecho a la seguridad social es por si suficientemente expresiva, queda sin embargo una cierta incertidumbre acerca de su contenido concreto, habida cuenta de que el concepto mismo de seguridad social no pude reputarse definitivamente consolidado. No obstante, al menos vale como derecho programtico que es, como una clara definicin en favor de una especfica poltica de amparo de las contingencias sociales.

8.1.4. Autonoma
De lo expuesto en prrafos anteriores surge con nitidez que la seguridad social es una rama autnoma del derecho, ya que posee objeto propio, cual es el amparo de todos los hombres contra las necesidades emergentes de la contingencias sociales; de ah que el sujeto especfico sea el hombre; tiene adems principios particulares y las manifestaciones de esta autonoma se exteriorizan en los mbitos legislativos, jurisprudencial, doctrinario y cientfico. La autonoma docente se va concretando en nuestro pas, ya que la Facultad de Derecho de la Universidad de Rosario, Santa F, Catlica de Cuyo y la de Lomas de Zamora, -entre otras- han separado el dictado del derecho del trabajo del de seguridad social, en curso y ctedras diferentes. Adems, en los cuatro encuentros nacionales de profesores de derecho de trabajo y seguridad social, se receptaron las recomendaciones de los Congresos Nacionales de Derecho de Trabajo y la Seguridad Social, que desde 1962 propugnan la divisin de la materia. Los profesores redactaron programas de estudios separados para cada asignatura, a fin de elevarlos a las autoridades acadmicas respectivas, para continuar con la corriente, ya iniciada, de alcanzar la autonoma docente.

8.2. Contingencias sociales. Estados de necesidad. Riesgos, carga y contingencia

Las necesidades sociales, generadoras de deficiencias sociales -dice Humberto Podetti en su Poltica Social- tienen un especial tratamiento cuando configuran contingencias sociales. Estas son eventos que dan lugar a especficos estados de necesidad, frente a los cuales el instrumento poltico-social, tambin especfico, es la seguridad social. Entre ambas hay una relacin de antecedente y consecuente, ya que -a modo de primera aproximacin-, la seguridad social, "Es un mecanismo interpuesto entre una situacin potencial siempre presente al riesgo, y una situacin corregible y quizs evitable de siniestros.
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Hay dos notas que sustentan la nocin conceptual de contingencia social: una atiende a la individualidad de la contingencia, y la otra a su naturaleza econmica. En cuanto a la primera, debe puntualizarse que la seguridad social consiste primariamente en ofrecer proteccin a personas individuales. En cuanto a la nota econmica, resulta de que cuando se configura la respectiva contingencia social se traduce en quien la sufre en un aumento en el consumo de bienes econmicos o en una disminucin de los ingresos para la adquisicin de tales bienes, es decir, una directa incidencia desfavorable en el nivel de vida de una persona o de quienes estn a cargo, o conjuntamente de una y otros. En suma cabe considerar configurada una contingencia social, dando lugar al amparo de la seguridad social cuando tiene como efecto que una persona, o los miembros de su familia a su cargo, o uno y otros (nota de individualidad), resultan desfavorablemente afectados, en su nivel de la vida, a consecuencia de un aumento en el consumo, o de disminucin o supresin de los ingresos (nota econmica). En otras palabras las contingencias sociales son aquellos eventos susceptibles de producir una disminucin en los ingresos de la persona o cargas econmicas suplementarias. Cuando determinados eventos merecen la calificacin de contingencias sociales es porque respecto de las que renen los caracteres resultantes de la nocin antedicha, la sociedad asume su proteccin. Ordinariamente as ocurre cuando se conjugan dos factores, uno valorativo y otro de factibilidad. En virtud del primero, se experimentan a la vez la aspiracin de las personas a recibir amparo respecto del evento de que se trate, y la conciencia social de que debera otorgarse dicho amparo. En cuanto a lo segundo, hay la trgica paradoja, puntualizada por Fourasti, de que cuanto ms pobre es un pas y mayor necesidad tiene, por ende, de un sistema de seguridad social, ms difcil le resulta establecerlo, por eso, sin la posibilidad real de proveer de prestaciones a quienes sufren las contingencias sociales, tampoco se alcanza la proteccin en relacin a ellas. La evolucin de los sistemas de seguridad social pueden verse a travs de su tendencia a la integralidad de la proteccin, en donde se aprecia como el perfeccionamiento de aquellos va unida a su factibilidad. La cobertura de las contingencias sociales. A partir, pues, de las contingencias sociales como dato es como acta la seguridad social. En consecuencia, cada vez que se haya un estado o situacin de necesidad causado por una contingencia social, el nexo causal con el hecho antecedente determina que, al configurarse l, se opere la cobertura prevista. Esta cobertura debera ser integral en profundidad y diversidad de las mltiples contingencias vitales, para una promocin del hombre al mximo nivel de desarrollo de su personalidad y permanente integracin al ncleo social, su satisfaccin, dentro de la multiplicidad ya sealada, agrupa mucho de los derechos que se formulan en el Pacto Internacional de los derechos econmicos, sociales y culturales. Su extensin progresiva a la conservacin del ingreso, la proteccin de la salud y el cuidado de la familia, ha dado ya mucha de las medidas requeridas para hacer efectivo el derecho a
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un nivel de vida adecuado, el disfrute del ms alto nivel posible de salud y la proteccin de la familia.

8.2.1. Clasificacin de las contingencias

Se clasifican segn distintos criterios, que atienden unos a sus efectos; otros a las prestaciones que las ampara; a los estadios de la vida humana en los que presentan; o en funcin de su origen. Cronolgicamente, a lo largo de la vida, hay contingencias propias de cada una de las edades: I. Infancia y juventud. - Falta de familia (deficiencia familiar). - Dificultad de formacin profesional y de incorporacin al trabajo (deficiencia social). - Familia numerosa (descalificacin social). II. Edad de Pleno rendimiento Invalidez. Enfermedad. Paro (desempleo). Viudez.

III. Vejez. - Contingencia de vejez. Este listado de contingencias sociales puede considerarse, no ya como se presentan a lo largo de la vida, sino segn su origen, que es el criterio de la conocida clarificacin de Aznar: I. Contingencias de origen patolgico. - Enfermedad - Invalidez. - Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. II. Contingencias de origen biolgico. - Maternidad. - Vejez. - Muerte.

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III. Contingencia de origen socio-econmico. - Paro forzoso (desempleo). - Cargas familiares excesivas. Producidas algunas de estas contingencias, sus efectos pueden incidir en los ingresos. As, siguiendo el orden de la clasificacin anterior, tienen tal consecuencia todas las contingencias; en cambio, inciden sobre el consumo, por un incremento de los gastos, las que provocan insumos mdicos (enfermedades accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, maternidad); gastos de sepelio (muerte); y las cargas de familia.

8.2.2. Las Prestaciones

Nocin y caracterizacin. Las prestaciones que jurdicamente son el contenido de la obligacin del ente gestor a favor del beneficiario, en general estn constituidas por todo lo que en dinero o en especie se d para compensar las consecuencias de una contingencia social protegida, a favor de quienes estn incluidos en el campo de la aplicacin del sistema de seguridad social de que se trate. Se caracteriza a las prestaciones como suficientes, oportunas y completas, a lo que cabe agregar la nota de personalizacin, para que la compensacin a que ellas tienden no lo sea como una funcin uniforme e indiscriminada; sino que las personalice en el sentido de que haya la mejor proporcin posible entre la necesidad personal sentida y la cobertura de ella por la prestacin.

8.3. Evolucin histrica del derecho de la seguridad social, cartas y declaraciones. Organizacin internacional
Evolucin de las instituciones de seguridad social Un examen de las instituciones que actualmente corresponden a los sistemas de seguridad social en los diversos pases, revela su notable crecimiento, cuantitativo y cualitativo, manifestado en una evolucin horizontal, para abarcar al mayor nmero posible de sujetos protegidos; y otra vertical; para incluir la mayor cantidad de contingencias amparadas. A la vez, a crece su importancia econmica, al ser progresivamente mayor su incidencia en el ingreso y el producto nacional bruto; y deben adoptarse nuevas tcnicas especficas para responder con ellas a las renovadas exigencias que plantea la evolucin del concepto de seguridad social y su incidencia en los sistemas respectivos. Superadas las limitadas concepciones sobre el mbito de la seguridad social resultante de situaciones coyunturales unas, y de condicionamiento tcnico y econmicos,

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otras, en la actualidad se postula que la cobertura integral de las contingencias sociales beneficie a cada persona en su condicin de tal y como miembro de la sociedad, en todas las etapas de su vida y en todas las manifestaciones de su exigencia, para el desarrollo pleno de su personalidad y su integracin permanente en la comunidad. El plan BEVERIDGE y su proyeccin jurdico-positiva En 1941, el Gobernador britnico nombr una Comisin interministerial bajo la presidencia de un universitario experto en la prctica de seguros sociales, William Beveridge, a fin de reformar y planificar los dispersos regmenes asegurativos. En poco ms de un ao realiz su labor, que fue publicada bajo el ttulo Social Insurance and allied Services. Pero el informe no contiene, a la postre, ms que una parcela de la seguridad social, en la concepcin de su autor. A ella hay que aadir otro instrumento, la poltica de pleno empleo, apuntada en el primer informe, y a la que dedic Beverdige un segundo raptor, bajo el ttulo Full Employment in a free society, publicado 1944. Sin embargo, de los dos informes, es el primero el que obtuvo mayor resonancia e influencia jurdico-positiva. El segundo pertenece ms a una poltica socio-econmico, si se quiere, ms a una poltica de seguridad social ampla desde las perspectivas de los fines que a un Derecho de seguridad social estricto. Beveridge se asienta en un plano de crtica de las instituciones anteriores o, lo que es lo mismo, de los seguros sociales pergeados a semejanza del sistema germnico, para ofrecer despus una visin nueva, inspirada en la idea motriz de liberacin de la necesidad, a travs de una adecuada y justa redistribucin de la renta. En esta nueva visin, el sistema no puede reducirse a mero conjunto de seguros sociales, sino que junto a ellos tienen cabida la asistencia nacional, un servicio nacional de la salud, la ayuda familiar, as como manifestaciones complementarias de seguros voluntarios. El seguro social se concibe como un seguro nacional y presenta los siguientes caracteres distintivos: a) Frente a la heterogeneidad y desconexin de los seguros sociales anteriores se recomienda la unificacin y homogeneidad en un compacto seguro, en el que: - Se incluyen los accidentes de trabajo, que deben abandonar su proteccin basada en la responsabilidad empresarial. - Se debe unificar las cotizaciones para simplicidad econmica y administrativa, cubriendo una nica cotizacin y, en unidad de acto, todos los riesgos. - Se recomienda la homogeneidad de las prestaciones y de las condiciones para su adquisicin, atendiendo ms a la necesidad que el riesgo. - La unificacin administrativa recomendable requiere un Ministerio de Seguridad Social, que atienda a sta como servicio pblico.

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b) Frente a las limitaciones del campo subjetivo se propugna la generalizacin protectora a todos los miembros de la poblacin, con derecho protegible en virtud del simple ttulo de ciudadano. c) La proteccin debe ampliarse, en extensin, incluyendo todos los riesgos y necesidades, y en intensidad, mejorando las prestaciones, las cuales deben descontarse de los salarios para uniformarse segn las exigencias de los niveles de vida. d) Y, por ltimo, la financiacin debe gravar, de un lado, sobre las cotizaciones, que deben desligarse tambin de los salarios, y cuantificarse segn mdulo racionales y soportables; de otro, sobre el Estado, cuyas aportaciones han de enjugar los dficit que produzcan. La ayuda familiar, integrada por asignaciones familiares, constituye un complemento de los salarios y prestaciones de seguridad social, financiada mediante el impuesto general, en virtud de la solidaridad nacional respecto a los menores de la poblacin. La asistencia se concibe como instrumento complementario integrativo del seguro social para cubrir las necesidades residuales no atendidas por ste. La proteccin debe determinarse segn el grado de necesidad protegible, y su financiacin corresponde al Estado por entero. El servicio nacional de la salud recomendado se dirige a mejorar la salud de la entera poblacin, previniendo y curando enfermedades, a ms de instituir medios de rehabilitacin de invlidos. Su financiacin, asimismo, debe corresponder exclusivamente al Estado. Por ltimo, Beveridge estima se debera impulsar el seguro voluntario a fin de acrecer la proteccin, siempre que fuera instrumentado por sociedades mutualistas y, mejor, por entidades pblicas, que en ningn caso se hallaren movidas por un nimo de lucro. El plan, acogido entusiastamente por el partido laborista, fue llevado a la realidad jurdico-positiva, sucesivamente, una ley de 1945 y otra de 1946, respecto al sistema de seguros sociales. El servicio Nacional de Salud fue instituido por la ley de 6 de noviembre de 1946.Y en 1948 fue regulada e implementada con la nueva estructura una amplia asistencia social. Influencias del sistema britnico Ya desde su origen el sistema britnico estaba llamado a ejercer poderosa influencia. As ocurri con la proteccin por accidentes de trabajo, cuya ley de 1897, basando la proteccin en la responsabilidad empresarial, en lugar de concebirla como un seguro social al estilo germnico, influy en casi toda Europa, si bien con algunas discrepancias de organizacin. La ley francesa de 1898 prevea supuestos extremos un fondo de garanta. La ley belga de 1903, y en las posteriores de otros pases impusieron el seguro obligatorio de responsabilidad empresarial. Pero la evolucin casi general termi211

na por rechazar el fundamento protector en la responsabilidad individual del empresario, y por colectivizar su cobertura como un grupo social ms. En este grupo confluyen la tendencia alemana, que casi lo haba concebido desde 1884, junto a los ordenamientos seguidores (Austria, en 1887; Italia, en 1994; Noruega, en 1915; Suecia, en 1916; Dinamarca, en 1920; Luxemburgo, en 1925, etc.), y la nueva orientacin britnica, inspirada por Beveridge en 1946, junto a los ordenamientos influenciados, y entre ellos, en este punto, Francia en 1946. La tendencia jurdico-positiva ltima se dirige a hacer desaparecer la nocin de accidente de trabajo como riesgo profesional, absorbido en la incapacidad, cualquiera que sea el riesgo productor (as se establece en una ley de 1967). Sin embargo, la mayor influencia britnica procede del sistema inspirado en el Plan Beveridge. Los pases de la Commonwealth, que hasta entonces haba confiado la proteccin social a la asistencia o a embrionarios seguros sociales, recibe la influencia del sistema britnico. Los propios ordenamientos europeos, tan apegados en general al sistema germnico, no dudan en acoger algunos puntos del sistema ingls posblico, incitados por los similares tareas de reconstruccin nacional. En Francia, el Plan Laroque se inspira en el breveridgeano, y el de Blgica y Holanda establecen medidas legislativas aproximadas.

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Actividad N 33
1) Reflexione crticamente sobre la atencin de las contigencias en nuestro pas y sus prestaciones

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8.4. Fuentes del derecho de la seguridad social

Las fuentes formales de la disciplina estn contenidas en: a) La Constitucin Nacional (art. 14 bis, parr. 3 y 67, inc. 11). b) Las leyes que reglamentan los principios consagrados en la Constitucin Nacional. c) Los decretos y resoluciones administrativas; en muchos casos, la ley delega en el Poder Ejecutivo o en la secretara de Seguridad de la Nacin la concrecin de normas que rigen situaciones especiales. Nosotros creemos que se ha hecho abuso de esta tcnica legislativa. Adems, como bien lo acota Martnez Vivot, en algunos casos el decreto ha tendido a reforzar el sentido de la ley, lo cual provoc la declaracin de su constitucionalidad, como ocurri con el decreto de emergencia previsional. d) Los tratados y convenio internacionales. e) Los convenios de seguridad social que se suscriben entre la Nacin y las provincias; por ejemplo, el que instaur el rgimen de reciprocidad entre ellas. Vzquez Vialard dice al respecto: la referida finalidad puede conseguirse mediante convenios celebrados en distintas jurisdicciones, o bien por medio de los convenios llamados abiertos, en los que se admite la adhesin de terceros que luego se incorporan, con lo cual el convenio se convierte en multilateral. En otros casos, el rgimen puede ser creado por la ley que admite la adhesin de las provincias u otros Estados; tal caso en el orden interno del decr. ley 9316" (reciprocidad jubilatoria). f) Los convenios colectivos de trabajo respecto de los cuales, cabe puntualizar que, tanto las obras sociales sindicales como las asignaciones familiares surgieron de la clausura contenidas en convenios colectivos de trabajo. A posteriori el Estado asumi su conduccin y regulacin normativa. g) Los convenios de corresponsabilidad gremial, que son acuerdos de las organizaciones sindicales y las empresariales con la autoridad administrativa de seguridad social, a fin de regular derechos y obligaciones para ambas partes (las asociaciones profesionales pueden coadyuvar en el contralor del sistema y en la gestin de los beneficios).

8.4.1. Facultades de la Nacin y de las Provincias

Hasta la sancin del artculo 14 Bis y la modificacin del artculo 67 inciso 11 no existan disposiciones constitucionales especificas que orientaran la delimitacin de competencias entre Nacin y Provincias en materia de Seguridad Social.

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Sabemos que es poco claro el enunciado de que el seguro social estar a cargo de entidades nacionales o provinciales. Ello alude al problema de la distribucin de competencias entre el estado federal y provincias en materia de seguridad social. a) En primer lugar, dejamos en claro que cualquiera sea la interpretacin que recaiga sobre la frmula que emplea esta parte del art. 14 bis, es indudable que la legislacin sobre seguridad social es de competencia federal a travs del congreso. En efecto, adems de que el art. 14 bis deriva la competencia reglamentaria a la Ley -y las leyes que reglamentan los derechos son, en principio competencia del Congreso de la Nacin - a ste le asigna el art. 67 inc. 11 la atribucin de dictar el cdigo de derecho del trabajo y seguridad social. b) Radicada en el estado federal la competencia legislativa que proviene doblemente del art. 67 inc. 11 y el propio 14 bis, podemos colegir que quiere decir la norma cuando consigna que el seguro social estar a cargo de entidades nacionales o provinciales. c) Podemos decir que tanto para el rgimen de seguro social, como para jubilaciones y pensiones, con alcance amplio, tiene probabilidad de acierto constitucional la opinin que reconoce a la competencia provincial la facultad de legislar y administrar un sistema de seguridad social limitado a las actividades o trabajos sobre los cuales las provincias tienen potestad para regularlos. As sin duda alguna, el empleo pblico en la administracin local. Y si se acepta que el poder de polica provincial permite a las provincias reglar el ejercicio de profesiones liberales, tambin hay que conceder que pueden dictar leyes y crear y administrar organismos de seguridad social, para otorgar prestaciones a quienes en su jurisdiccin ejercen tales profesiones. d) Otra interpretacin adicional permite considerar asimismo que la frmula de entidades nacionales o provinciales deja opcin para que la administracin y la gestin de la seguridad social se descentralicen en mbitos locales para aplicar en ellos las leyes que en la materia avala con la reserva que hace el art. 67 inc. 11 para que los cdigos de derecho comn sean aplicados sin alteracin de las jurisdicciones locales por los tribunales de provincia, la cual reserva dara pie para preservar tambin esa misma aplicacin por organismos administrativos locales.

8.4.2. Garanta constitucional

A lo largo de estos apuntes hemos hecho reiterada -quiz agobiadora mencin- de la carta fundamental del derecho del trabajo y del derecho de la Seguridad Social que se condensa en el artculo 14 bis. El tercer prrafo de esa norma, como sabemos, est dedicado a la Seguridad Social.

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8.4.3. Constitucin Provincial

La Constitucin Provincial sancionada en 1986 indudablemente esta incorporada al Constitucionalismo Social. Una corroboracin de ello es su reiterada mencin del concepto de solidaridad: as lo hace en el prembulo (ratificar los inalterables valores de la solidaridad...), en un artculo especfico (artculo 14) y finalmente en un ttulo ntegro (Ttulo II) dedicado a la Seguridad Social. La Constitucin Provincial en su artculo 37 expresa que La seguridad social cubre las necesidades esenciales de las personas frente a las contingencias limitativas en su vida institucional o social. Por su parte el artculo 38 establece que los interesados participan en el gobierno del sistema que establezca la ley. Aunque no se ha establecido un sistema integral de seguridad social, lo cierto es que los interesados no participan en la gestin de los dos principales organismos provinciales: la Caja de Previsin Social y el Instituto Provincial de Seguros. El artculo 39 regula el rgimen jubilatorio provincial e intent abolir las jubilaciones de privilegio al establecer que se aseguraba la inexistencia de privilegios que importen desigualdades que no respondan a causas objetivas y razonables. En el mismo artculo originariamente en la convencin se haba establecido la garanta de un haber mnimo del 82%, pero en el debate mismo de la Constituyente se advirtieron dificultades de tcnica legislativa por lo que en forma unnime los tres bloque representados (radical, justicialista y renovador) resolvieron utilizar la siguiente expresin: El haber previsional debe ser mvil y guardar estrecha relacin con la remuneracin del mismo cargo en actividad. En esa oportunidad me desempeaba como Presidente de la Comisin de Derechos Sociales de la Convencin Constituyente y seal que la expresin recoga reciente doctrina de la Corte de Justicia, pero que en acuerdo de todos los bloques se reafirmaba que: como interpretacin autntica quede establecido que la jubilacin ordinaria no va a ser inferior al 82%. Sin embargo, como ocurre con casi todas las interpretaciones autnticas quedan aprisionadas y olvidadas en las pginas de los libros de sesiones, de manera que el Gobierno de Cap. Roberto Ulloa, en 1991, dict un decreto de necesidad y urgencia eliminando aquella garanta.

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Actividad N 34
1) Elabore un cuadro sinptico sobre las fuentes del derecho de la Seguridad Social.

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Legislacin comparada

DIAGRAMA DE CONTENIDOS UNIDAD IX

EVOLUCION HISTORICA
Rgimen vigente

COOPERATIVISMO

MUTUALES

Constitucin Requisitos

JUSTIFICACION DE LOS APORTES

PROBLEMAS ECONOMICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

SEGUROS
Privados

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FINANCIAMIENTO

Contributivos

Medios

No contributivos

EVOLUCION DE LA TECNICA
ahorro Impulso individuales caridad

ASISTENCIA SOCIAL
Evolucin Abstencin del Estado Intervencin facultativa Intervencin directa

Sociales

Impulso colectivos

beneficencia mutualismo cooperativismo

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UNIDAD IX
1. Problemas econmicos de la seguridad social. Financiamiento. Tcnicas. Medios contributivos y no justificacin de los aportes. 2. Cooperativismo. Evolucin histrica. Legislacin comparada. Rgimen vigente. Mutuales. Requisitos de constitucin. 3. Organizacin administrativa de la seguridad social a nivel nacional y provincial. Entres pblicos y privados.

9.1. Problemas econmicos de la seguridad social. Financiamiento. Tcnicas

Los ltimos congresos nacionales e internacionales de derecho del trabajo y de la seguridad social, (Nacional: Buenos Aires, abril/1994; Regional Europeo: Bruselas, mayo de 1994; Internacional: Seul, Setiembre de 1994), a los que hemos tenido oportunidad de asistir, han tenido como tema central los problemas financieros de la Seguridad Social. Ocurre que los problemas por lo que atraviesa la Seguridad Social colocan a los Gobiernos en el dilema de desarmar sus redes de proteccin social o encontrar los mecanismos eficaces que permitan el financiamiento de las necesidades sociales. Toda actividad llevada a cabo por el Estado, que en la ltima instancia se trasunta en la provisin de un determinado bien, en la prestacin de un servicio o directamente en una transferencia financiera, implica siempre la asignacin de recursos que el propio Gobierno obtiene de distintas fuentes. Por cierto, que las acciones que engloban bajo el ttulo genrico de seguridad social (sistemas de jubilaciones y pensiones a la vejez e invalidez, asistencia mdica, subsidios por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, seguro de desempleo, provisin de viviendas, etc.), conllevan tambin la necesidad de obtener el debido financiamiento para poder hacer frente a esos requerimientos de la sociedad. Desde comienzo del siglo XIX la seguridad social y ms especficamente los sistemas de pensiones primero y despus de jubilaciones se han caracterizado en cuanto a su financiamiento por provenir ste en buena medida de los propios futuros beneficiarios de esos regmenes. Si bien esa prctica perdura en la actualidad, tambin se pueden observar otras formas de procurar los fondos para las referidas prestaciones, cubrindose as una amplia gama de instrumentos destinados a esos fines. De ello nos ocuparemos en el punto 9.1.2.

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9.1.1. Medios contributivos y no contributivos

Se puede decir que en el mundo occidental se han desarrollado dos grandes corrientes de ideas en torno al financiamiento de la seguridad social: 1. La continental europea que se origina con los seguros sociales que impone Bismarck a fin del siglo pasado y que fue seguida por la mayora de los pases de Europa y Amrica Latina, basada en la contribucin (medio contributivo) del interesado o de un tercero que lo haga para l. En nuestro pas en el sistema previsional y en el de Obras Sociales contribuye el interesado (trabajador) y un tercero (empleador) para beneficio del primero. En las asignaciones familiares solo contribuye el empleador (tercero) por razones que veremos al tratar esa contingencia. 2. La corriente del Commonwealth, originada en la ley neocelandesa de 1926 y perfeccionada en el plan Beveridge de 1941, fue adoptada por la mayora de los pases vinculados a la corona inglesa (Inglaterra, Nueva Zelandia, Australia, etc.), y tiene como base de financiacin el impuesto, esto es la solidaridad nacional hacia los hiposuficientes. En un informe preparado por la O.I.T. en 1984 (la securit sociaie a lhorizon 2000, pg. 103) se dice que: En pro de la financiacin mediante cotizaciones ms bien que mediante impuestos pueden aducirse las siguientes razones: 1. Las cotizaciones imponen una disciplina a quienes las pagan y a los legisladores y administradores, pues a todos les interesa evitar su aumento inconsiderado. 2. Cuando existen varias cajas automticas, los interesados tienen la posibilidad de participar en su administracin. 3. Cuando se acumulan fondos, ello ayuda a garantizar que el compromiso asumido de pagar las precisiones, en particulares las prestaciones de larga duracin, ser respetado. 4. Al imputar el costo de las prestaciones a los gastos de mano obra, los empleados tiene, al menos en teora, un incentivo para prevenir los riesgos. 5. Desde el punto de vista administrativo, las cotizaciones pueden recaudarse fcilmente. 6. Solo la existencia de cotizaciones especialmente destinadas al efecto puede justificar desde el punto de vista social el pago de prestaciones proporcionales a las ganancias anteriores, que pasan a ser en realidad salarios diferidos. 7. Cuando se acumulan fondos, pueden utilizarse en inversiones pblicas.

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8. Los asalariados pueden estar mejor dispuestos a pagar cotizaciones proporcionales a las prestaciones que pueden recibir que pagar impuestos. En pro de la financiacin con el producto de los impuestos en general ms bien que mediante cotizaciones pueden adjudicarse las siguientes razones: 1. Las cotizaciones uniformes son socialmente muy agresivas. 2. Cuando las cotizaciones son proporcionales a las garantas pero estn sujetas a un mximo, son socialmente regresivas. Incluso en ausencia de un mximo, las cotizaciones proporcionales son menos equitativas que un impuesto sobre la renta progresiva. 3. Las cotizaciones pueden provocar o agravar la pobreza entre los que perciben bajas remuneraciones. 4. De los regmenes financiados con cotizaciones estn excluidas personas con grandes necesidades sociales. 5. No perciben cotizaciones sobre los ingresos producidos por las inversiones. 6. La financiacin mediante impuestos permite a los gobiernos evaluar las prioridades entre los distintos sectores del gasto pblico, como la educacin, el medio ambiente o las medidas para combatir el desempleo, lo que entraa la posibilidad de que las prestaciones en el pasado puedan ser modificadas a la luz de las nuevas prioridades. 7. Como la financiacin mediante impuestos supone la administracin por el Estado, conduce a una mayor coordinacin entre los servicios -por ejemplo, los de salud, bienestar social y empleo- y adems ofrece la posibilidad de delegar responsabilidades en organismos locales elegidos democrticamente que recaudan por s mismo una parte importante de los recursos necesarios.

9.1.2. Evolucin de la tcnica de financiacin

Seala Javier Hunicken que es sabido que la miseria, la pobreza, la inseguridad del hombre frente a los estados de necesidad, han existido siempre. En consecuencia los antdotos para mitigar esas situaciones preexistentes a la seguridad social, ya que el impulso de aliarnos con nuestro prjimo para luchar en comn contra los infortunios aglutin a los hombre desde ms pretritas pocas de la humanidad. Se han ensayado distintos medios para superar esos eventos, con el anhelo de obtener la seguridad vital indispensable para vivir con dignidad.

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Podemos advertir, siguiendo al autor citado, que existen distintas etapas y motivaciones para financiar la seguridad social: 1) dos impulsos espontneos individuales diferentes: el ahorro personal por un lado y la caridad con el prjimo, por otro; 2) tres impulsos espontneos colectivos de diversa ndole: la beneficencia, el mutualismo, y el cooperativismo; 3) un impulso jurdico colectivo: la asistencia social. 4) un impulso jurdico individual: el seguro privado voluntario. 5) una actividad pblica del Estado: seguros sociales. Estas cinco etapas, segn Hunicken, configuran la pre-historia de la seguridad social.

El ahorro Constituye la primera forma de previsin individual practicada por el hombre, desde la antigedad. Se ha dicho que el ahorro consiste en renunciar a un consumo actual en vista a una necesidad futura. Cabe acotar que en la historia de los pueblos modernos, muchos otros tuvieron un slido puntual en su desarrollo econmico en base a la contribucin efectuada por el pequeo ahorrista, ya que las sumas depositadas formaron grandes capitales que permitieron el fomento a los sectores productivos que trabajan para el engrandecimiento de la nacin. Por ello es que casi todos los Estados, auspician el ahorro, a la vez que trazan la poltica a seguir con las inversiones. Desde el siglo pasado tomaron mucho auge las Cajas de Ahorro Postal. La idea de su formacin surgi en Inglaterra en 1806, pero la primera Caja entr en funcionamiento recin en 1861. En la Argentina por la ley 9527 se cre la Caja Nacional de Ahorro Postal (actualmente denominada Caja de Ahorro y Seguro). Pero valorando el ahorro como una de las formas de prevencin, debemos destacar lo siguiente: a) como es un impulso espontneo del individuo est sujeto a la continuidad de los depsitos que le permitan con el tiempo la formacin de un capital suficiente como para solucionar las necesidades imprevistas que implica toda contingencia humana; b) no todas las personas estn dotadas del espritu de previsin y adems no todos los individuos est en condiciones de ahorrar;
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c) el fenmeno de la inflacin que se ha producido en casi todos los pases del orbe, ha trado consigo dos consecuencias: primero, la caresta de la vida, que agravada con el insuficiente monto de remuneraciones, ha disminuido sensiblemente la capacidad de ahorro de la clase trabajadora y de la clase media; segundo los capitales acumulados sufrieron un gran desmedro al desvalorizarse la moneda, desalentando as las iniciativas de los ahorristas. Como vemos , si bien esta forma primaria de la previsin tiene un contenido positivo y prctico para el ser humano, no presenta una solucin de tipo colectivo y requiere adems una inteligente poltica del Estado para mantener el valor monetario de los depsitos.

La caridad Es quizs una de las primeras fuentes histricas de la materia. Casi todas las religiones la han fomentado. El cristianismo desde sus comienzos la convirti en postulado fundamental. La vida de Cristo es un testimonio permanente de esa virtud. San Pablo, en una de las primeras epstolas para los corintios expresa: Aun cuando yo distribuyese todos mis bienes para el sustento de los pobres y cuando entregara mi cuerpo a las llamas, si la caridad me falta, no me sirve de nada.... Es natural que el hombre comience ejerciendo la caridad por su prjimo ms cercano: su esposa, sus hijos y los que de l dependen econmicamente. Por eso en la familia primitiva, el jefe de familia era el encargado de subvenir a los estados de necesidad de los suyos. Igualmente la vejez de uno de sus miembros era amparada econmicamente, que vean en el anciano, una figura venerable, patriarcal y no un ser marginado como esta sucediendo en pocas contemporneas, donde el Estado tiene que suplir la inaccin de los que normalmente deberan socorrerlos.

La beneficencia Cuando el hombre toma conciencia que la solidaridad y la asistencia no pueden agotarse en la historia familiar y que la mancomuncin de los esfuerzos individuales permite atacar con ms eficacia a las necesidades y la adversidad, nacen las sociedades mutuales y benficas. En efecto: la suma de la voluntad o impulsos individuales inspirados por la caridad, gener un conjunto de fundaciones o instituciones benficas que fueron auspiciadas u organizadas por la Iglesia Catlica desde los primeros siglos del cristianismo. As por ejemplo en la antigua Roma existieron varias obras de beneficencia dependiente del Diaconado, que administraba el producido de las colectas y donaciones entre los necesitados.

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En el siglo VIII Carlomagno hizo un notable aporte en este sentido, estableciendo normas que alcanzan el mbito eclesistico y civil implantando la obligacin de los individuos de sostener a los pobres, enfermos, ancianos, hurfanos y hombres sin trabajo. Con todo, al no existir una organizacin adecuada y la coordinacin necesaria entre las sociedades de beneficencia, sus esfuerzos, aunque loables, resultan insuficientes para combatir las necesidades sociales; ello implica que algunos autores que disentan con los principios de la iglesia Catlica, combatieron esta institucin. Sin embargo, en ella y en el mutualismo encontramos sin duda el precedente que dara lugar ms tarde al derecho a la asistencia social del hombre. Uno de los que avizoraron esas transicin del mero favor al derecho, fue el espaol Juan Luis Vives quien en su Tratado del Socorro a los pobres, escrito en el siglo XVI preconiza que la asistencia debe ser el complemento necesario de la caridad.

El mutualismo En el mutualismo encontramos en forma ms ostensible el espritu de solidaridad que hoy constituye uno de los principios bsicos de la seguridad social. Las mutualidades eran asociaciones organizadas en miras a la proteccin de sus asociados para brindarles cobertura en los casos de enfermedad, invalidez, vejez, muerte como as tambin gastos de asistencia mdica, farmacia y sepelio de sus miembros. Estas instituciones ya existan en Egipto, Grecia y el Imperio Romano y este ltimo, se expandieron tanto, que Marco Aurelio dict un conjunto de normas regulando su funcionamiento. El mutualismo se fue desarrollando a travs de los siglos especialmente en Europa, donde la actividad de los gremios y corporaciones en Espaa, Francia, e Italia constituyeron un importante precedente de accin previsional. Se llamaron inicialmente asociaciones de -ayuda Mutua, Socorro Mutuos, Mutualidades- y constituye el germen de los Seguros Sociales. Estas organizaciones llegaron a la Argentina. Pero no fueron aqu agrupaciones de trabajadores de un mismo oficio, sino tambin de miembros de colectividades extranjeras del mismo origen. Los inmigrantes en el pas se unan por nacionalidades o, ms concretamente, por localidades de comn origen con el fin de prestarle mutua ayuda en las adversidades. Tal vez la ms antigua de ellas sea la Sociedad Italiana del Plata, que se remonta al primer tercio del siglo pasado. De 1854 data LUnion et Scours Mutuis; de 1857, La Catalana, La Tipogrfica Bonaerense y La Asociacin Espaola de Socorro Mutuos; de 1858, Unione e Benevolenza; de 1859, La Francaise; de 1861, La Nacionales; de 1876, La Sociedad de Socorros Mutuos San Crispin, etc.

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Destaquemos el concepto: estas mutualidades, son instituciones sociales creadas por los mismos integrantes de cada grupo -ya sea de trabajadores o de miembros de una misma colectividad extranjera (y, a veces, ambas van unidas)- que asumen solidariamente una positiva actitud asistencial y previsional. Ellos mismos, dueos de la iniciativa, administran los propios recursos. Es la solidaridad social a cargo de los mismos beneficiarios.

El cooperativismo Tambin sus antecedentes histricos se pierden en la ms remota antigedad. Sin embargo las entidades e instituciones que se conocen hoy como cooperativas surgieron hacia fines del siglo XVIII en Europa, como un impulso espontneo de las clases ms necesitadas tanto en el medio urbano como en el rural, que buscaron en la cooperacin sin fines de lucro, obtener fuentes de trabajo, conseguir artculos de primera necesidad a precios accesibles, o vender con posibilidades de competir con grandes productores, sus cosechas agrcolas. La mencin del cooperativismo la hacemos porque involucra una respuesta frente a las necesidades, basadas en el principio de solidaridad. As se fueron creando y an subsisten cooperativas de: trabajo, de distribucin y colocacin de produccin. En pocas ms recientes aparecen las cooperativas de viviendas, crdito y seguros. Pero el advenimiento de la revolucin francesa cercena el progreso de esta institucin, ya que todas las organizaciones mutuales tuvieron que desaparecer por la ideologa imperante, que restringa la libertad de asociacin.

La asistencia social Como rplica al desamparo que significaba la ausencia de las asociaciones de particulares surgi la idea fuerza de la asistencia pblica. El Estado que haba arrebatado a los trabajadores sus organismos de previsin, debi reconocer al hombre el derecho de ser protegido por servicios asistenciales pblicos. As surgi la idea de la asistencia pblica. Frente a las limitaciones de las iniciativas particulares, empez a tomar auge la idea de la asistencia pblica, como funcin a cargo del Estado, destinada a mitigar los efectos de las necesidades vitales entre los pobres. El estado comenz a construir establecimientos para internacin y asistencia de los enfermos y asilos para los invlidos, preocupndose tambin de remediar en alguna medida el desamparo de las personas de edad avanzada y de los sectores pauprrimos de la sociedad. Al derogarse la legislacin que abola el derecho de asociacin, vuelven a cobrar vigencias las antiguas sociedades de socorro mutuo, que logran, con el tiempo, subvenciones del Estado.
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Pero ni la asistencia pblica que represent un auxilio incompleto e inadecuado para la supervivencia decorosa del necesitado, ni el surgimiento del mutualismo, pudieron atender satisfactoriamente las necesidades sociales que eran cada vez ms afligentes. El remedio de buscar en la asistencia social a la que se han sealado tres etapas en su evolucin: 1) Abstencin absoluta por parte del Estado: en esta primera etapa la asistencia es brindada por instituciones particulares. 2) Intervencin facultativa del Estado: que comienza a advertirse en el siglo XVI cuando se subvencionan algunas obras y se organiza la asistencia pblica para enfermos e indigentes. 3) Intervencin directa del Estado: que comienza despus de la Revolucin Francesa afirmndose en el principio de que el Estado tiene el deber de asistir y el ser humano tiene el derecho de ser asistido. Indudablemente, esta concepcin marca un jaln importante para el futuro advenimiento de la seguridad social, como un derecho del hombre. El ahorro, la caridad, la beneficencia, y el mutualismo, constituyen impulsos espontneos de previsin, cuyos orgenes se diluyen en la antigedad; por ende, no los podemos situar cronolgicamente uno despus del otro, ya que la evolucin se va produciendo en forma simultnea. No sucede lo mismo con la asistencia social que supone un impulso jurdico colectivo, traducido en un deber tutelar del Estado, frente a los sujetos ms desprotegidos y que nace despus de la Revolucin Francesa. Refirindose a sus fines, Martone expresa: Procura llegar hasta las causas generativas de los males para tratar de que no se vuelvan a producir, buscar las races de los mismos y luchar contra la miseria y los flagelos sociales. En la actualidad se considera como parte integrante del derecho de la seguridad social y su financiamiento se efecta: en la rbita estatal, a travs de impuestos y en el mbito privado, con los recursos propios de las fundaciones o asociaciones asistenciales.

El seguro privado La asistencia social es la concrecin jurdica como obligacin del Estado de todos los impuestos espontneos individuales y colectivos que vimos con anterioridad. Marca la transicin del favor al deber. Es el primero atisbo de ingerencia estatal que evolucionara hasta llegar a los seguros sociales.

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Del mismo modo, el seguro privado mercantil es el antecedente inmediato del seguro social, pues el Estado advirti que la tcnica empleada en el seguro privado poda ser reemplazada por una similar, a cargo de organizaciones pblicas. Pero el seguro privado es facultativo e implica una contraprestacin, donde el beneficio se otorga en base al puntual cumplimiento de las cotizaciones. Parte de la existencia de un riesgo que la empresa aseguradora se obliga por un monto proporcionado a la prima, que el asegurado abona conforme a la pliza de seguro. Todo esto requiere como es obvio, una adecuada conciencia previsional. Por lo tanto, nunca podemos considerar al seguro privado como uno de los medios efectivos para amparar a la sociedad contra los distintos infortunios de la vida. Adems, la institucin carece de todo sentido social, pues aparte de estar reservado para las personas ms previsoras de la colectividad, que por siempre las menos, su mecanismo se apoya en un estricto principio conmutativo. Pese a ello, el estudio estadstico del riesgo y de los clculos actuariales aplicables para la financiacin de su cobertura, significaba el origen de la idea del seguro social.

Los seguros sociales Las distintas formas de proteccin analizadas hasta ahora, pese a la buena intencin que las inspiraron, no fueron sino meros paliativos para solucionar las necesidades derivadas de riesgo y contingencias. Sin embargo sociolgicamente e histricamente considerados, revelan que la sociedad ha ido dando diferentes respuestas frente a los infortunios y la miseria, que son estas instituciones predecesoras de los seguros sociales que acabamos de examinar. El Estado moderno, debe hacerse frente a los graves problemas sociales creados por la revolucin industrial o maquinismo, y la sorprendente evolucin de las tcnicas. La primera consecuencia fue la aparicin de un sector de desocupados, situacin que parece haber sido decisoria para la implantacin de los seguros sociales, ya que exista un malestar social al que haba que ponerle remedio. La asistencia social era insuficiente para satisfacer este malestar que preocupaba a los polticos. Aparte de una considerable masa de desocupados, exista una numerosa clase de trabajadores que deba afrontar las contingencias de la vida, solamente con sueldos, sin estar amparados por ningn ordenamiento legal frente a la enfermedad, los accidentes y la vejez. Quienes han estudiado los aspectos histricos de esta materia, sealan a BISMARCK, como el creador de los primeros seguros sociales que el gobierno de Alemania implant entre 1883 y 1889; y el profesor Wagner como el idelogo del gobierno del Canciller de Hierro: La forma ms perfecta de este tipo de socialismo, se llama el socialismo de la ctedra, que fue sobre todo, obra de los profesores de las universidades alemanas. Su gran representante fue Wagner y sus principios fueron llevados a la prctica por el Canciller Bismarck.

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Por su parte el Doctor Federico Figueroa en su trabajo de tesis doctoral presentado en 1906 en Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Crdoba dice refirindose a las cajas de retiro: dichas cajas pueden organizarse de dos modos; por iniciativa privada o con la ingerencia del Estado. El segundo de estos sistemas preconizado por Wagner en la ctedra y por Bismarck en el Reichstang; impera en Alemania, en Austria y poco a poco va adaptndose en las dems naciones. En Alemania se fueron implementando paulatinamente en tres etapas: 1883 el seguro de enfermedad; en 1884, el seguro de accidente de trabajo y en 1889 el seguro de invalidez y vejez, con lo que quedan amparados en forma obligatoria todos los trabajadores de la industria. Sin embargo, la implantacin de estas medidas provoc enrgica resistencia, no slo en quienes tenan una concepcin poltico-econmica de carcter liberal, sino tambin de los empleadores y an de los propios trabajadores. ... La primera ley de los seguros sociales la de enfermedad, del ao 1883 fue duramente combatida por los obreros. Vean en ella un medio para sujetarlos al Estado, defensor de la organizacin capitalista de la produccin y para sustraer a los grupos profesionales obreros los elementos de combate que podan llegar a ser en las luchas sociales las sociedades de socorro y de previsin.... En Francia, surgieron las mismas prevenciones iniciales en relacin a los seguros obligatorios, pues se consideraban (respecto a la obligatoriedad) atentatorios contra la libertad del ser humano. A comienzos del siglo XX, se puso de manifiesto que la obligatoriedad era el nico medio para lograr una generalizacin del seguro de vejez. Sin embargo, incluso los partidarios de la obligatoriedad intentaron aliviar su peso. Durante mucho tiempo, la creacin de regmenes de jubilacin y el desarrollo de sus prestaciones, se vieron frenados por dificultades con que se tropez para su financiacin. El problema de la financiacin es el que explica la hostilidad manifiesta por las agrupaciones obreras con respecto a determinados proyectos. Estas agrupaciones consideraron que se les peda sacrificios excesivos y la situacin no cambio mientras los proyectos se basaron en la previsin individual. Los regmenes de jubilacin pudieron relacionarse nicamente gracias a la creacin de sistemas de solidaridad cada vez ms amplios que recurran a aportaciones patronales o subvenciones del Estado. Lo cierto es que el 24 de julio de 1894 se dict la ley de jubilaciones para obreros mineros; el 14 de julio de 1905 la ley de asistencia a los ancianos e invlidos y casi cinco aos despus, el 5 de abril de 1910 se sancion la ley de jubilaciones obreras y agrcolas. Estos procedentes sentados en Alemania y en Francia fueron receptados por Austria y unos treinta aos ms tarde, por Gran Bretaa, a la que imitaran los dems pases europeos, la Unin Sovitica y Japn. El fundamento sociolgico es el principio de la solidaridad.
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Despus de la gran crisis econmica del decenio de 1930, el seguro social se extendi a los pases de Amrica Latina y a los Estados Unidos y Canad. En Asia Continental, paso como en Africa y en la regin del Caribe, el seguro social comenz a aplicarse en distintas pocas, despus de terminar la segunda guerra mundial y una vez que estos pases lograron su independencia nacional.... Los seguros sociales tendieron a proteger: primeramente a la clase obrera; luego a todos los nombres contra las contingencias fundamentales que acechan a su existencia. La tutela se tradujo en beneficios econmicos que posibiliten en esas circunstancias un mnimo decoroso de vida. Los seguros sociales se constituyeron mediante la combinacin de frmulas preexistentes: recogieron las ideas del mutualismo en lo relativo a la coordinacin de esfuerzos solidarios ante el infortunio y adoptaron la tcnica de los seguros privados, puesta al servicio de los fines asistenciales del Estado.

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Actividad N 35
1) Valore la forma ms adecuada para promover el financiamente de la Seguridad Social.

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9.1.3. Justificacin de los aportes

Para Javier Hunicken la justificacin de la seguridad social y el fundamento de su financiamiento radica en lograr la seguridad bio-econmica de la colectividad en funcin de la solidaridad social. Esta solidaridad implica, por ejemplo, que los activos aportan para financiar los beneficios de los inactivos; los sanos, para que puedan atender las prestaciones de los que estn enfermos; los que tienen ocupacin o ingresos, para que se les pueda otorgar un subsidio o seguro a los desocupados, etc.. Los aportes y/o contribuciones pues, no estn condicionados a una contraprestacin, sino que constituyen la exteriorizacin concreta de la solidaridad; por eso mismo, bien cabe la posibilidad de que los aportes que realiza un individuo no le reporten un beneficio y sin embargo, sean igualmente obligatorios. Ejemplo: la mujer que ha trabajado una cierta cantidad de aos en un establecimiento y contrae matrimonio, no tiene derecho a la devolucin de lo que aport para el rgimen jubilatorio, an cuando decida no trabajar ms. Igualmente quin contribuye a dos o ms obras sociales simultneamente, en razn de su doble actividad no poda eximirse del pago en ninguna, porque aunque no utilice los servicios, esta colaborando a mantener a quienes necesitan percibir las prestaciones. As lo decidi la Corte Suprema de Justicia en el caso Spota, cuando el conocido constitucionalista reclam porque aportaba por Obra Social a dos Universidades (La Plata y Buenos Aires), sosteniendo que si l exiga un doble aporte ya que usaba una sola Obra Social. La Corte rechaz la pretensin con los argumentos de solidaridad arriba expuestos. La solidaridad ha sido innata en el hombre pues desde sus orgenes busc aliarse con el semejante para sortear en grupos humanos los efectos de la adversidad. As nacieron los colegios y asociaciones romanas; las cofradas en la edad media, los gremios y montepos, las asociaciones mutuales y finalmente los seguros sociales, en donde los efectos de las contingencias tratan de mitigarse con el aporte del mayor nmero de personas. Se recordar que el seguro social implantado por Bismarck se costeaba mediante cotizaciones de la persona asegurada -el trabajador asalariado en este caso- y de su empleador, a las que vena a asegurarse un subsidio del Estado. El mismo procedimiento se ha adoptado en muchos pases. Para justificar la financiacin tripartita se esgrimen argumentos bien conocidos. La cotizacin de la persona protegida es la suma que cabe esperar que ahorre para hacer frente por s misma a la contingencia, si se presenta, o se pague a una asociacin de socorros mutuos o a una compaa de seguros para obtener una proteccin contra el riesgo ms o menos comparable a la que le proporciona el rgimen. Su importancia psicolgica es grande, porque apunta su sentido de responsabilidad como cotizante y ms tarde su dignidad como beneficiaria; adems, constituye la prueba de que el asegurado tiene derecho a las prestaciones, quizs tambin a una voz en la administracin del rgimen.

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Igualmente los empleadores obtienen beneficios del seguro social. En todos los pases, industrializados y en desarrollo por igual, ayuda a mantener la paz laboral y la estabilidad del orden social, a la que hay que agregar que sus prestaciones de asistencia mdica preservan la capacidad de produccin de los trabajadores. Por consiguiente, las empresas seran menos prsperas sin el seguro social. La buena salud y el bienestar de la poblacin activa son el inters para toda la sociedad. Cualquiera de sus integrantes, con tal que posea un mnimo de conciencia social, comprende el valor moral y material de la seguridad social y est dispuesto, dentro de sus posibilidades, a sostener lo que surge en realidad no es otra cosa que una asociacin de socorros mutuos de mbito nacional. Es instructivo considerar las cotizaciones de trabajadores y de empleadores como recursos que se substituyen y se complementan. La remuneracin de los trabajadores debe bastar para cubrir sus necesidades no solo mientras puede ganarla, sino asimismo cuando no pueden, y el seguro social es el mecanismo que distribuye la remuneracin entre estas dos situaciones. Cuando los trabajadores reciben una parte justa de lo que producen, puede sostenerse que, como esto es la totalidad de lo que tiene derecho a percibir, no queda excedente a disposicin del empleador para pagar cotizaciones, y de ello puede sacarse la conclusin de los que los trabajadores deben pagar el costo total de su proteccin. Si comienzan cuando son jvenes y gozan de buena salud, podrn economizar de sus remuneraciones las primas que les aseguran en la enfermedad y al vejez prestaciones generosas en comparacin con sus salarios. Pero el seguro social es obligatorio y abarca tanto a los riesgos buenos como a los malos, en particular tanto los ancianos como los jvenes. Deben los buenos riesgos soportar la carga de las mayores primas de los malos riesgos?. Sin duda alguna, la solidaridad social exige que la carga se reparta entre el mayor nmero posible y con arreglo a la capacidad de cada uno para soportar gravmenes. Y por regla general, los empleadores estn en mejores condiciones que los trabajadores para hacerse cargo de la prima adicional. No obstante, la hiptesis de que los trabajadores perciben una remuneracin justa y de que la reciben en su totalidad- no es ms que un concepto terico que se formula a efectos de esa argumentacin. Que una remuneracin sea justa o no es simplemente una cuestin de opinin, no de hecho. Algo que no hay que olvidar es que, como ocurre con tantas cosas en la vida, cuando hay que imponer la obligacin de pagar cotizaciones a un rgimen lo ms difcil es dar el primer paso. Una vez que la obligacin est en vigor, quienes tienen que abonar las cotizaciones encuentran la manera de hacerlo y terminan por acostumbrarse a ello. En conclusin, puede decirse que cada fuente de ingresos tiene sus ventajas y sus inconvenientes. Adems, por lo regular el costo de un rgimen no puede preverse con exactitud, de modo que para amortiguar las consecuencias de los clculos errneos y de las sorpresas desagradables que pueden deparar la prudencia aconseja que se requiera a todos contribuir, pero a cada uno en forma moderada.
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El convenio num. 102 sienta los siguientes principios para los Estados Miembros de la OIT: El costo de las prestaciones concebidas en la aplicacin del presente Convenio y los gastos de administracin de estas prestaciones debern ser financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o ambos medios a la vez, en forma que evite que las personas de recursos econmicos modestos tengan que soportar una carga demasiado onerosa y que tenga en cuenta la situacin econmica del Miembro y la de las categoras de personas protegidas. El Convenio fija igualmente un mximo para la contribucin que puede exigirse de la categora de asalariados: El total de cotizaciones de seguro a cargo de los asalariados protegidos no deber exceder del 50 por ciento del total de recursos destinados a la proteccin de los asalariados y de los cnyuges y de los hijos de stos. Para determinar si se cumple esta condicin, todas las prestaciones suministradas por el Miembro, en aplicacin del presente Convenio, podrn ser consideradas en conjunto, a excepcin de las prestaciones familiares y en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, si estas dependen de un arma especial. Obsrvese que el Convenio, si bien dispone que, de las cotizaciones a cualquier seguro social, no ms de la mitad deber estar a cargo de los trabajadores, no contiene otras prescripciones acerca de como debe distribuirse el costo de un rgimen, excepto que se ha de evitar imponer una carga demasiado pesada a las personas de pocos recursos econmicos y se deber tener en cuenta la situacin econmica tanto del Estado como de las personas protegidas.

9.2. Cooperativismo
El cooperativismo -vocablo derivado del latino cooperise se ha desarrollado de manera notable a partir de la segunda mitad del siglo pasado, de forma tal que en aquellos pases donde ms arraigo tuvo, como pueden ser Inglaterra y Alemania, ejerci una influencia enorme, desde el punto de vista econmico y educativo. Podemos decir que la finalidad del cooperativismo -al igual que el mutualismo-, basado en el principio de la solidaridad entre quienes se unen para tal fin, es tan antiguo como la misma humanidad, a pesar de que su desarrollo, repetimos, es contemporneo. La cooperacin libre, denominacin divulgada por Juan B. Justo- fundador de la primer cooperativa y del Partido Socialista en nuestro pas- como la asociacin voluntaria de individuos para la realizacin de algunas funciones econmicas, ha tenido tanto sus precursores y tericos, como sus realizadores o prcticos. As como la historia del cooperativismo cita entre los primeros a Roberto Owen -tambin precursor de la jornada de 8 horas y del socialismo-, en Inglaterra; a Luis Blanc, propulsor de los talleres nacionales, en Francia o, en Alemania a Schulze-Delitzch; sin embargo fueron

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los Equiparables pioneers of Rochdale quienes iniciaron la practica de un movimiento que tanta trascendencia y significado ha tenido en la humanidad, cuando el ao 1843 abrieron el primer almacn cooperativo. Se propusieron, sin esperar nada de terceros ni beneficiarse en absoluto con el esfuerzo ajeno -sino mediante el mancomunado y solidario de ellos-, elevarse dentro de la misma comunidad en que vivan, tratando de valorizar el salario de por s msero que perciban, en una sociedad orientada por firmes principios del liberalismo, econmico y jurdico. Los pioneros de Rochadale fijaron as, por intermedio de Howard, uno de ellos tejedor urdidor, pero imbuido de los principios que sostenan Owen-, las leyes bsicas del cooperativismo, que son expresin de ese espritu solidario, claro que referido principalmente a las cooperativas de consumo, consideras por algunos como la forma autntica del cooperativismo. La accin comn que este grupo de obreros iniciaba, deba traducirse en un beneficio personal directo puesto que la actividad cooperativa valoriza el salario de cada uno al adquirirse por intermedio de ella los productos de consumo que necesitaban, mediante un desembolso menor. En consecuencia, del desarrollo cooperativo nace el principio actual de que el salario no constituye la nica retribucin que el trabajador percibe, ya que se ve incrementado con otros rubros que recibe indirectamente y satisfacen necesidades, como las que prestan, entre otras obras sociales.

9.2.1. Evolucin histrica. Legislacin comparada 9.2.2. Rgimen vigente

Poco despus de sancionada la ley orgnica de mutuales se dict la Ley de Cooperativas en mayo de 1973 bajo el nmero 20337 que an nos rige. Durante los cincuenta aos anteriores haba regido la ley 11388. Adems de los requisitos de constitucin que establece la ley y que veremos en el punto subsiguiente, presenta las siguientes caractersticas bsicas: 1. Se crea establecer una autoridad de aplicacin: Instituto Nacional de Accin Cooperativa (INAC), con mbito de aplicacin directa en Capital Federal y por convenios con las Provincias. 2. Se da el concepto de cooperativa y sus caracteres en el artculo 4. Las cooperativas son entidades fundadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutua para organizar y prestar servicios, que renen los siguientes caracteres: a) Tienen capital variable y duracin ilimitada. b) No tienen lmite al nmero de asociados ni al capital. c) Conceden un slo voto a cada asociado... y no otorgan ventaja ni privilegio alguno a los iniciadores, fundadores y consejeros, ni preferencia al capital. d) Reconoce un inters limitado a las cuotas sociales...
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e) Cuenta con un nmero de 10 asociados... f) Distribuyen los excedentes en proporcin al uso de los servicios... g) No tienen por finalidad la propaganda de ideas polticas, religiosas, de nacionalidad, regin o raza h) Fomentan la educacin cooperativa. i) Preven la integracin cooperativa.... 3. Las cooperativas tienen un tratamiento impositivo especial y en principio estn sujetas a la mayora de los gravmenes nacionales y provinciales, aunque generalmente morigerados. 4. Est prohibido para las entidades no constituidas legalmente como cooperativas la utilizacin de esa denominacin. 5. La disolucin de la cooperativa se lleva a cabo mediante por el propio Consejo de Administracin o por liquidadores designados por la Asamblea. Si existiera sobrante patrimonial se destina a los organismos de aplicacin para fomento del cooperativismo. 6. Se les aplica supletoriamente la ley de sociedades (19550). 7. Se regulan tambin en esta ley las cooperativas escolares.

9.2.3. Mutuales
La palabra mutual deriva de la latina mutuos, que es equivalente a lo que recprocamente se hace entre dos o ms personas. Llamativamente para el Derecho Civil, el contrato de mutuo es el contrato de prstamo de dinero con inters (aunque en el Derecho Romano no produca rdito alguno); nada ms opuesto al mutualismo que se funda en la solidaridad desinteresada. Desde el punto de vista econmico social, la mutualidad es una asociacin con finalidades benficas y en la que impera la reciprocidad en los miembros que la integran, asocia amigablemente a las personas con el objeto de procurarse a travs de un compromiso comn y una accin recproca, los beneficios de la combinacin del ahorro y la asociacin. Ya nos hemos ocupado (punto 9.1.4.5.) de los antecedentes histricos de las mutualidades por lo que aqu simplemente nos ocuparemos del rgimen legal vigente en la Argentina. La Ley Orgnica de Mutualidades fue sancionada en 1973 bajo el nmero 20.321; recientemente fue ligeramente modificada por ley 23.566. En forma similar a la ley de cooperativas el rgimen legal presenta las siguientes caractersticas bsicas:

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1. Se crea un organismo central: el Instituto Nacional de Accin Mutual (INAM), responsable de fiscalizar la vida (creacin, desarrollo y extincin) de todas las mutuales del pas. 2. Se definen a las mutuales (art. 2) diciendo que Son asociaciones mutuales las constituidas libremente sin fines de lucro por personas inspiradas en la solidaridad, con el objeto de brindarse ayuda recproca frente a riesgos eventuales o de concurrir a su bienestar material y espiritual mediante una contribucin peridica. 3. Las mutuales estn exentas en el orden nacional de todo impuesto, tasa o contribucin de mejoras en relacin a sus bienes y por sus actos. Tambin se liberan de derechos aduaneros el instrumental mdico y farmacutico que sea pedido por estas asociaciones destinados a sus servicios sociales. El Gobierno Nacional gestionar la adhesin de las Provincias a estas exenciones. 4. Est prohibido para las entidades no constituidas legalmente como mutuales el uso de las expresiones Socorros Mutuos, Mutualidad, Proteccin Recproca, Previsin Social, etc.. 5. Las mutuales no estn sujetas a la Ley de Concursos (18551), y su liquidacin o intervencin es llevada a cabo por el INAM.

Requisitos de constitucin Tanto las cooperativas como las mutuales tienen requisitos comunes para formalizar su constitucin, aunque -como hemos dicho- dependen de distintos organismos: el INAC y el INAM. Entre esos requisitos prcticos encontramos: 1. Nota de Presentacin. 2. Copia del acta de la asamblea constitutiva. 3. Copia del estatuto y reglamento interno. 4. Nmina de los socios asistentes a la asamblea constitutiva. 5. Autorizacin a un socio u otra persona para que realice el trmite de inscripcin e inclusive acepte las modificaciones formales al estatuto propuestas por la autoridad de aplicacin. Para constituir una Cooperativa se exige un nmero mnimo de diez socios, la ley de Mutualidades no exige un mnimo pero establece que el Organo de Direccin est integrado por lo menos por cinco asociados y el de Fiscalizacin por tres, lo que indirectamente fija un piso de 8 socios. Entendiendo que puede ser de utilidad prctica para el alumno transcribimos como anexo al finalizar esta unidad un modelo de nota de presentacin y de acta constitutiva de una mutual, que con ligeras modificaciones se adapta para la presentacin de una Cooperativa, e inclusive para otro tipo de asociaciones (civiles, fundaciones, algunas comerciales, etc.).

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9.3. Organizacin administrativa de la seguridad social a nivel nacional y provincia. Entes pblicos y privados
Durante los ltimos aos, especialmente durante el gobierno del Dr. Menem, se han producidos profundas modificaciones en el rgimen administrativo de los sistemas y subsistemas de la seguridad social, surgiendo siglas que parecen extradas de un lenguaje criptogrfico: ANSALL, ANSESS, SUSS, etc.. En rasgos generales podemos decir que, a nivel Nacional, la Seguridad Social tiene una administracin dividida entre el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y el Ministerio de Salud y Accin Social. Bajo la rbita del Ministerio de Trabajo dir el ANSESS que tiene a su cargo la gestin del sistema previsional jubilatorio, del sistema de asignaciones familiares y del sistema de proteccin contra el desempleo. Del Ministerio de Accin Social depende el ANSALL que ha reemplazado al INOS (Instituto Nacional de Obras Sociales). A nivel de la Provincia de Salta la gestin de la seguridad social est a cargo del Ministerio de Bienestar Social, por medio de la Secretara de Seguridad Social. Esta ltima tiene bajo su dependencia cuatro direcciones generales (Familia, Promocin Social, Deportes). En la Direccin de familia se atienden los problemas de la minoridad, de los ancianos y de los discapacitados. La Direccin de Promocin Social se ocupa de los problemas de accin social directa (ayuda a los carenciados), comedores escolares, huertas comunitarias y familiares, cooperativas, aborgenes, etc.. Tambin giran en la rbita de la Secretara de Seguridad Social provincial cuatro organismos autrquicos: el Banco de Prstamos y Asistencia Social, el Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Caja de Previsin Social.

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DIAGRAMA DE CONTENIDO - UNIDAD X

Antecedente de la cobertura Ley 22.269 Ley 23.660 Ley 23.661 Ley 18.610 Fundamentos PRESTACIONES Vigencia Anlisis crtico

Campos personales Financiacin Organismo de contralor

SISTEMA NACIONAL DEL SEGURO

OBRAS SOCIALES

Rgimen legal

SISTEMA DE PROTECCION

ENFERMEDAD COMO CONTINGENCIA PROTEGIDA

ATENCION PRIMARIA DE LA SALUD

SISTEMA DE ASISTENCIA MEDICA

DIFERENCIAS ENTRE INFORTUNIOS DE TRABAJO E "INCULPABLES" HOSPITALIZACION

Prestaciones Duracin Condiciones para tener derecho

Situacin en los pases en desarrollo

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UNIDAD X
1. La enfermedad como contingencia protegida. Sistemas de proteccin. Prestaciones. Diferencias entre infortunios del trabajo e inculpables. 2. Obra Sociales. Rgimen Legal. Prestaciones. Campo de aplicacin personal. Organismo de contralor. 3. Rgimen para discapacitados.

10.1. La enfermedad como contingencia protegida

Seala Humberto Podetti (Poltica Social, pag. 201) que los conceptos de salud y de enfermedad no resultan fciles de definir, entre otros motivos porque la segunda determina en los individuos una forma especial de comportamiento, que est ntimamente ligado a los cambios sociales y culturales. Ello determina que, al menos desde un punto de vista poltico-social, haya una suerte de relativizacin de los conceptos de salud y enfermedad, por lo que ellos tienen validez dentro del contexto en que se vierten. Un gran mdico argentino, el Dr. Florencio Escard, en un artculo periodstico (La Nacin del 7/9/80) expresaba que La salud no se sabe, se la siente y se la disfruta. La Constitucin de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS, 22/7/46, ratificada por ley argentina 13211, de 1948) nos brinda una definicin generalmente aceptada de la salud como un estado de completo bienestar fsico, mental y social y no meramente la ausencia de afecciones o enfermedades. Creo que con semejante definicin no queda nadie sano... Aunque debe admitirse que es importante la inclusin de la expresin bienestar social como integrante del concepto de salud, ya que una persona sin trabajo o con bajas condiciones de trabajo, sin proteccin de la seguridad social, sin educacin, sin vivienda, con inadecuada nutricin no puede considerarse sano aunque lo aparente. Algunos autores (Horwitz) han advertido la existencia de un ciclo enfermedad-pobreza, al que en lenguaje comn denominaramos como un crculo vicioso, ya que la enfermedad provoca un deterioro en la calidad de la fuerza de trabajo lo que necesariamente conlleva una disminucin en la produccin de bienes y servicios, por lo que la remuneracin apenas alcanza para subsistir y en consecuencia se produce una deficiente alimentacin, malas condiciones de vida, prdidas de escolaridad; que son precisamente factores determinantes de ms enfermedad con lo que el crculo no se interrumpe.

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10.1.1. Sistema de proteccin. Prestaciones.

Deca tambin el Dr. Florencio Escard: Hay una sola medicina: la que cura. Las que no cumplen este elemental enunciado o bien son seudomedicinas o formas frustras y parciales de una actividad que siempre ha sido sagrada a pesar de los esfuerzos del materialismo cientfico para desascralizarla. En cuanto a los sistemas de proteccin y prestaciones creo oportuno transcribir el trabajo publicado por la Organizacin Internacional de Trabajo (Ginebra, 1984, pag. 31) bajo el ttulo La introduccin a la seguridad social En ltima instancia, todas las contingencias cubiertas por la seguridad social tradicional estn relacionadas con la salud, directamente en el caso de accidente del trabajo, enfermedad profesional u otra, invalidez y maternidad, e indirectamente en el caso de las contingencias que dan lugar al pago de las pensiones de vejez y de sobrevivientes y de las prestaciones familiares y de desempleo, pues una de sus finalidades es mantener a los beneficiarios convenientemente alimentados y en buena salud. No hace falta subrayar aqu los nexos entre pobreza y mala salud, pues es bien sabido que cada una es una de las principales causas de la otra. Por eso no sorprende que la asistencia mdica sea la primera de las prestaciones de seguridad social de que trata el Convenio nm. 102. El Convenio prescribe que la asistencia mdica tendr por objeto conservar, restablecer o mejorar la salud de la persona protegida, as como su aptitud para el trabajo y para hacer frente a sus necesidades personales y que las prestaciones debern comprender por lo menos la asistencia mdica general. Incluida la visita a domicilio; la asistencia por especialistas prestada en hospitales a personas hospitalizadas o no, y la asistencia que pueda ser prestada por aqullos fuera de los hospitales; el suministro de productos farmacuticos esenciales; la asistencia prenatal, la asistencia durante el parto y la asistencia puerperal prestadas por un mdico o por una comadrona diplomada, y la Hospitalizacin, cuando fuere necesaria. A esto, el Convenio nm. 130 agreg la asistencia odontolgica y la readaptacin mdica, incluidos los aparatos de prtesis y de ortopedia.

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Desde el punto de vista administrativo es mucho ms fcil hacer un pago en efectivo que tomar las disposiciones necesarias a fin de que el personal y las instalaciones que se requieren para proporcionar asistencia mdica estn disponibles cuando una persona enferma o lesionada los necesite. Por supuesto, es fundamental lograr esto, pero al implantar o expandir un sistema de asistencia mdica de la seguridad social no puede partirse del supuesto de que las personas protegidas y el personal sanitario se conducirn en el futuro exactamente de la misma manera que en el pasado. Por el contrario, se exigir y se dar ms asistencia para satisfacer otras necesidades en que antes no se reparaba, y los gastos sern mayores. Aunque hace tiempo se crea que la implantacin de un servicio mdico completo del Estado mejorara la salud pblica y que, por consiguiente, el recurso a la asistencia mdica no aumentara y podra incluso disminuir, esto no ocurri en ninguna parte. Est justificado preguntarse si la asistencia mdica debe facilitarse gratuitamente (o casi) y si todas sus modalidades deben ponerse a disposicin de las personas a su peticin. Estas son preguntas que en realidad tienen que ver con la manera de utilizar recursos limitados de modo que se obtenga de ellos el mximo provecho general, y la respuesta que se les d depende de diversos factores, entre ellos de la diferencia entre los pases industrializados, donde hay un mdico por cada 600 habitantes, y los pases en desarrollo, en algunos de los cuales hay ms de 20.000 habitantes por mdico. Pero en todo caso, los programas que se implanten deben producir resultados, y hay que cuidar de no prometer lo que no se podr cumplir.

10.2. Sistemas de asistencia mdica

Como es lgico, la organizacin de la asistencia mdica de la seguridad social vara segn las caractersticas del pas. Consideraciones de orden poltico impondrn donde se promueve la empresa privada y la autonoma local un modelo distinto del que se preferir donde se ha optado por una economa planificada y un control estatal centralizado. Otros factores que influyen son la evolucin histrica, el tamao del pas y la forma en que est distribuida su poblacin. No obstante, en trminos generales puede decirse que los sistemas de organizacin que existen son slo dos: el indirecto y el directo. El sistema indirecto es comn en los pases industrializados. En ellos haba, en el momento de iniciarse los sistemas de asistencia mdica de la seguridad social, numerosos profesionales dedicados al ejercicio privado de la medicina y muchos hospitales, clnicas y otras instalaciones, y se consider que para la seguridad social lo ms prctico sera celebrar con dichos profesionales y establecimientos una serie de acuerdos para que dieran asistencia a las personas protegidas, por lo regular a cambio de un honorario por cada servicio prestado. Este mtodo de remuneracin no puede ser sencillo, pues exige convenir precios para una larga lista de servicios mdicos y de medicamentos recetados y adoptar complejas disposiciones administrativas para la presentacin y pago de las facturas, sin hablar de los evidentes problemas de la verificacin de los servicios proporcionados. Estas complicaciones pueden evitarse en parte pagando una suma fija por cada tipo de tratamiento prescrito y dejando a cargo del

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beneficiario el pago de cualquier diferencia entre la suma fija y el costo real; lo malo es que a veces esta diferencia puede ser considerable. Otra variante del mtodo de remuneracin por servicios prestados consiste en dejar que el paciente pague los honorarios del mdico y que luego la seguridad social se los reembolse en todo o en parte. Por ltimo, siempre dentro del sistema indirecto, unos pocos pases aplican el mtodo de capitacin para renumerar a los mdicos generales: las personas que quieren ser atendidas por determinado profesional se inscriben en su lista, y por cada inscrito y por cada perodo - un mes o un ao, por ejemplo - durante el cual se compromete a atenderlas se le paga una suma fija. En el sistema directo, la seguridad social es propietaria y administradora de los establecimientos de asistencia mdica, de modo que es responsable no slo de la organizacin de los servicios, sino tambin de su calidad y de la eficiencia con que se prestan. Debe crear una administracin capaz de lograr que se haga el mejor uso de los recursos disponibles, as como construir los establecimientos e instalaciones que se necesiten, de modo que en los comienzos los gastos de capital pueden ser muy elevados. La retribucin del personal consiste generalmente en un sueldo, determinado de conformidad con ciertas circunstancias personales, las calificaciones profesionales y las responsabilidades que asume. Los pacientes son dirigidos a cualquier mdico, especialista o establecimiento apropiado para su caso. Los partidarios del sistema directo afirman que, siempre que la asistencia mdica se organice y administre como corresponde, el sistema permite mantener dentro de lmites razonables los gastos corrientes y las necesidades de personal y de suministros, lograr una distribucin geogrfica adecuada de las instalaciones y el personal y establecer una mejor coordinacin con otros organismos, el servicio pblico de salud entre ellos. Pero el sistema tambin puede ser criticado por su tendencia a la burocracia y a la excesiva centralizacin y porque en la prctica impide que el paciente elija a su mdico y hace desaparecer la importante relacin personal entre ambos.

10.2.1. Duracin de las prestaciones y condiciones para tener derecho a ellas.

Varios regmenes de seguridad social ponen como condicin para tener derecho a asistencia mdica que se haya cumplido un perodo de calificacin, sea de empleo, sea de pago de cotizaciones, para probar que se pertenece a la categora de personas a las que est destinada. El Convenio nm. 103 admite que se imponga el perodo de calificacin que se considere necesario para evitar abusos. En la prctica, ste oscila entre cierto nmero de horas o de semanas de trabajo en, por ejemplo, los ltimos tres meses y alrededor de seis meses de cotizacin durante el ltimo ao. En algunos pases las condiciones de calificacin son las mismas que para las prestaciones de enfermedad, pues se estima ilgico proporcionar la prestacin en dinero pero no la asistencia, o sta pero no aqulla. No obstante, las condiciones de calificacin son mnimas, pues lo que se quiere no es dificultar la obtencin de asistencia mdica.

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Huelga aclarar que nunca se exige un perodo de calificacin para la asistencia mdica necesaria a raz de un accidente del trabajo o una enfermedad profesional. Por su parte, la Recomendacin nm. 134 afirma que del derecho a la asistencia mdica no debera estar subordinado a un perodo de calificacin. En casi todos los regmenes existe un mximo, sea para la duracin, sea para el costo total, del tratamiento de cada caso, si bien la tendencia es a ampliar, e incluso a abolir, este lmite. El Convenio nm. 103 prescribe que la duracin de las prestaciones podr limitarse a veintisis semanas en cada caso, pero continuarn abonndose posteriormente mientras se pague una prestacin monetaria de enfermedad o cuando se trate de enfermedades para las que se reconozca la necesidad de una asistencia prolongada. En cuanto al Convenio nm. 130, dispone que la asistencia mdica deber ser concedida durante toda la contingencia. En algunos pases la seguridad social sigue facilitando asistencia mdica por unos seis meses despus que una persona haya dejado de estar cubierta por l rgimen. En otros, la asistencia mdica se da sin lmite de tiempo a ciertas categoras, como la de los ancianos; esto es muy conveniente, dado que con la edad los problemas de salud se multiplican al tiempo que los recursos personales disminuyen.

10.3. Hospitalizacin.
Hay pases en los que en sus comienzos la asistencia mdica de la seguridad social slo comprenda el tratamiento en hospitales y exclua cualquier otra asistencia, como la de un mdico en su consultorio o en una visita a domicilio; y sta es todava hoy la situacin en algunos pases de escasos recursos. La razn estriba que la hospitalizacin es el riesgo realmente oneroso que corren las personas protegidas - el denominado riesgo catastrfico o econmicamente ruinoso-, pero la consecuencia es que se produce una distorsin en la asistencia que el pblico solicita; todos tratan de hacerse hospitalizar, puesto que la hospitalizacin es la nica prestacin que se concede, pero tambin es, por desgracia, la forma ms cara para un pas de facilitar asistencia mdica. As es como a veces se construyen ms hospitales de los que hacen falta, y el da en que la asistencia de la seguridad social se extiende a las visitas de los mdicos a domicilio se descubre que se ha gastado una parte demasiado grande del poco dinero disponible en camas de hospital para las que no hay pacientes. Como se ver ms adelante en este captulo, lo que ms necesita en los pases en desarrollo es la asistencia primaria de salud; asignar los escasos recursos, financieros y otros, a la construccin y el funcionamiento de un nmero excesivo de costosos hospitales es un error. Una persona puede tener que pagar directamente, cada vez que recibe asistencia mdica, una parte de lo que haya costado, que puede consistir, por ejemplo, en una suma fija por cada medicamento que se le haya recetado, o bien, como ya hemos tenido ocasin de ver, en la diferencia, a cargo del interesado, entre el baremo de retribucin de la seguridad social y lo que el mdico o el hospital le cobren a aqul, o asimismo en un porcentaje fijo de los gastos.

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La participacin en el costo es asunto que suele dar lugar a controversias. Algunos sealan, como cuestin de principio, que el propsito de la seguridad social es que se pueda confiar en la comunidad para el pago de los gastos de los enfermos y que ya se participa en el costo de la asistencia mdica cuando se pagan las cotizaciones de seguridad social o, segn el caso, los impuestos, de manera que exigir otros pagos durante una enfermedad va en contra de la finalidad del rgimen y puede inducir a las personas protegidas a descuidar su salud y la de las personas a sus cargo. En cambio, otros dicen que, si bien la asistencia mdica es un derecho humano fundamental, ello no significa que toda la asistencia deba ser gratuita en todas las circunstancias; por el contrario, vale la pena hacer que la gente tome conciencia del valor de la asistencia mdica que recibe hacindola participar en su costo. Sea como fuere, en muchos pases esta participacin es importante, y no es raro que un paciente tenga que pagar entre el 25 y el 40 por ciento de los honorarios del mdico. El Convenio nm. 102 reconoce esta prctica, limitndose a disponer que la participacin no deber entraar un gravamen excesivo. Prcticamente todos los regmenes eximen de ella a algunas personas, como los jubilados de edad avanzada, los que reciben asistencia social y determinados beneficiarios de la seguridad social. Una participacin importante tiene sus desventajas. Puede disuadir de someterse a tiempo a un tratamiento necesario ocasionando ms tarde, a causa de esta postergacin, un gasto mucho mayor. Adems, cuando hay que pagar una parte de los honorarios del mdico, generalmente se espera recibir a cambio algo tangible, como una receta por un medicamento, y el profesional puede sentirse obligado a satisfacer tal expectativa aunque ningn medicamento sea realmente necesario. Si lo que hay que abonar es una suma fija por receta, el paciente puede querer que se le receten, pongamos por casos, diez inyecciones en vez de las cinco que el mdico considera que ser suficientes, porque as no correr el riesgo de tener que pagar otra vez la suma fija por una nueva receta si despus de la quinta inyeccin tuviera que continuar el tratamiento; y tambin en este caso el mdico puede sentirse obligado a contentarlo, con el consiguiente derroche de medicamentos. Por ltimo, si la participacin se exige para algunos servicios pero no para otros, o bien para todos en proporciones distintas, ello puede hacer que el pblico solicite de preferencia no los servicios apropiados en cada caso, sino los que lo resultan gratuitos o ms baratos, pero que pueden ser los que ms le cuestan a la seguridad social. Nada de esto quita validez al argumento de que la participacin en el costo puede ser una ayuda para el presupuesto de la asistencia mdica, tanto directamente, al reducir sus gastos, como indirectamente, al reducir la utilizacin de la asistencia. Pero hay que tener presente que, por regla general, al menos la mitad de sus gastos se destinan a la atencin de no mucho ms del 5 por ciento de la poblacin, es decir, de los ms gravemente enfermos pero que por ello son los que tienen mayores probabilidades de estar exentos de la participacin.

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10.3.1. La situacin en los pases en desarrollo

Una buena parte de lo que se ha dicho hasta ahora se aplica slo a los pases industrializados con sistemas bien establecidos de asistencia mdica de la seguridad social, pero en los pases en desarrollo la situacin puede ser muy diferente. En muchos, la poblacin est distribuida en forma muy dispareja entre las zonas rurales y los congestionados centros urbanos; su tasa de crecimiento es alta, y respecto de algunas regiones puede hablarse sin exageracin de explotacin demogrfica; la mortalidad, particularmente la infantil, es elevada, y las enfermedades infecciosas todava hacen estragos en muchas partes, sobre todo a causa de servicios de salud insuficientes. En un buen nmero de pases en desarrollo casi la mitad de la poblacin tiene menos de quince aos de edad. A las mencionadas circunstancia hay que agregar que en algunos de dichos pases hay unos 20.000 habitantes por mdico y ms de 2.000 habitantes por cama de hospital, relaciones unas diez veces mayores que las habituales en los pases industrializados. Y los escasos servicios de asistencia mdica de que se dispone estn mal repartidos, pues se hallan concentrados en las grandes ciudades en mayor grado an que la poblacin. Adems, normalmente los servicios estn, como es lgico, sobrecargados y hacer uso de ellos puede ser muy costoso para el paciente; sobre todo, los productos farmacuticos son a menudo muy caros. Una de las conclusiones a que ms comnmente se llega en las encuestas sobre gastos de los hogares en los pases en desarrollo es la de que tanto los ricos como una fuerte proporcin de los pobres gastan en medicamentos una parte considerable de los ingresos de la familia. El suministro de asistencia mdica por los empleadores ayuda algo. Hay casos en que es facultativo, pero la legislacin laboral de algunos pases impone a ciertas empresas la obligacin de facilitar asistencia mdica a sus trabajadores y a sus familias. Sin embargo, hacer cumplir esta obligacin no es fcil, y la asistencia que se da puede ser muy limitada. En muchos pases en desarrollo slo la administracin pblica y las empresas del Estado proveen una asistencia aceptable a sus trabajadores y a sus familias. Todo esto ha inducido a diversos pases en desarrollo a recurrir a regmenes de seguridad social para facilitar asistencia mdica en forma ms general. Un rgimen de accidente del trabajo y enfermedad profesional puede sufragar el costo de la asistencia mdica necesaria en tales casos y un seguro de maternidad puede cubrir los gastos del parto si la mujer trabaja. Hay que mencionar asimismo la asistencia facilitada gratuitamente, si bien dentro de lmites que varan segn los pases, en centros mdicos establecidos por instituciones de seguridad social que funcionan dentro del marco de los servicios de salud y bienestar. Al igual que en el caso de otras ramas de la seguridad social, la de asistencia mdica por lo general cubre inicialmente en los pases en desarrollo a un grupo limitado de asalariados, dejndose la extensin de la cobertura para una etapa posterior. Esta proteccin limitada plantea un problema de equidad. Pero aun para la instauracin de

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un rgimen limitado de asistencia mdica de la seguridad social existen razones poderosas, que la OIT resumi en 1978, en informe de un grupo de estudio de la Organizacin Mundial de la Salud, en la forma siguiente: 1) Crea unas asignaciones nuevas y continuas de recursos de las que no se dispondra de otra manera a travs de los presupuestos de salud pblica, que tienen que competir con los de otros departamentos gubernamentales en la distribucin del total de los ingresos, probablemente sobre una base anual y, por ende, insegura. 2) Estimula y promueve la construccin de hospitales, clnicas, dispensarios y servicios conexos, que no slo son valiosos como centros de tratamiento, sino que ofrecen al personal mdico y a sus auxiliares nuevas y crecientes oportunidades de empleo tanto socialmente til como remunerador. 3) Favorece, en consecuencia, el aumento de personal sanitario y su mejor preparacin; es ms, puede contribuir a frenar la emigracin de mdicos que tanto preocupa en algunos pases en desarrollo. 4) Reduce el sector comercial de la medicina privada y los servicios de salud pblica se ven libres de la carga que, en otro caso, supondra la asistencia a las personas cubiertas por la seguridad social; de este modo, los servicios de salud pblica pueden centrar su atencin ms eficazmente en la asistencia a las zonas que estn peor atendidas, en los sectores de la comunidad que an no estn protegidos por la seguridad social y en el mejoramiento de las actividades preventivas para las que estos servicios resultan insustituibles. 5) Mejora el nivel de salud de los efectivos laborales as protegido, incrementando por ello la productividad necesaria para el desarrollo econmico y, dicho en trminos ms generales, contribuye a elevar el nivel de vida. Segn palabras del Comit Mixto de Expertos OIT/OMS de 1970, todo trabajador calificado representa una inversin social (en formacin, experiencia, etc.) y, por consiguiente, la conservacin de su salud aprovecha a toda la sociedad. 6) Cuenta con el apoyo general, independientemente de las ideas polticas, y hace que la poblacin aprecie la importancia de la salud. A esto hay que agregar que, por supuesto, la asistencia mdica de la seguridad social debe establecerse y ampliarse en estrecha coordinacin con el plan nacional de salud y con el ministerio competente, en particular en todo lo atinente a los gastos de capital; toda duplicacin y toda competencia por los escasos recursos disponibles deben evitarse.

10.4. La atencin primaria de salud

En todo el mundo se reconoce que lo que primordialmente se necesita en los pases en desarrollo es la atencin primaria de salud. Este concepto se define en el informe de
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una conferencia internacional celebrada en 1978 en Alma-Alta, URSS, de la manera siguiente: La atencin primaria de salud se orienta hacia los principales problemas sanitarios de la comunidad y presta los correspondientes servicios preventivos, curativos, de rehabilitacin y de fomento de la salud. Como esos servicios reflejan las condiciones econmicas y los valores sociales del pas y de sus comunidades y son una emanacin de esas condiciones y esos valores, variarn lgicamente segn los diversos pases y comunidades, pero han de comprender como mnimo; la promocin de una nutricin adecuada y de un abastecimiento suficiente de agua potable; el saneamiento bsico; la salud de la madre y el nio, incluida la planificacin de la familia; la inmunizacin contra las principales enfermedades infecciosas; la prevencin y la lucha contra las enfermedades endmicas locales; la educacin sobre los principales problemas de salud y sobre los mtodos de prevencin y lucha correspondientes; y el tratamiento apropiado para las enfermedades y los traumatismos comunes. La familia de la atencin primaria de salud es sacar el mayor partido posible de los recursos disponibles de personal y equipo utilizndolos de la mejor manera en todas partes, desde los puesto sanitarios de aldea, pasando por los centros de salud y las clnicas de distrito, hasta los establecimientos hospitalarios centrales. En cada nivel deben facilitarse servicios tanto educativos y preventivos como curativos. Como fundamento debe existir un numeroso cuerpo de agentes sanitarios de la comunidad debidamente formados, y cada nivel debe disponer de un nmero suficiente de enfermeros generales y especializados, parteras y otro personal paramdico, profesionales mdicos y servicios hospitalarios. El sistema debe utilizar al mximo las tecnologas de bajo costo, entre otras cosas haciendo uso de la lista modelo de unos doscientos medicamentos esenciales preparada por expertos de la Organizacin Mundial de la Salud. Colaboracin de la seguridad social Es evidente que la atencin primaria de salud no puede dejarse exclusivamente en manos de los servicios de sanidad, sobre los cuales recae ya una carga muy pesada, si bien son ellos quienes deben elaborar la estrategia correspondiente. Todos los sectores que tienen que ver con la actividad econmica, y tambin la seguridad social, pueden ver solicitada su colaboracin. La coordinacin entre los diversos organismos que proporcionan asistencia mdica es esencial en asuntos como los siguientes: - la utilizacin en comn de los recursos disponibles de personal, locales y equipo; - la planificacin de la obtencin y el uso de los recursos financieros para inversiones de capital en instalaciones sanitarias; - la colaboracin, segn se juzgue apropiada, para obtener el mayor provecho de los gastos corrientes (por ejemplo, de formacin, publicidad y transporte); - el trabajo en equipo del personal sanitario empleado por distintos organismos; - la elaboracin en comn de programas nacionales de educacin y formacin, en los que deberan utilizarse todas las instalaciones mdicas adecuadas para tales fines:
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- la aplicacin de mtodos uniformes para recopilar estadsticas sanitarias y otras estadsticas conexas, a fin que sean comparables;

10.4.1. El costo cada vez mayor de la asistencia mdica de la seguridad social.

El costo de la asistencia mdica de la seguridad social y su contencin dentro de lmites razonables es una cuestin que merece la atencin permanente de los gobiernos y de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. En estos ltimos aos los gastos de asistencia mdica han experimentado un rpido aumento, tanto en cifras absolutas como en relacin con otros gastos comparables; por ejemplo, es frecuente que se crecimiento sea ms rpido que el de las prestaciones monetarias de enfermedad. Aunque esta problema de un costo en continuo aumento ha revestido hasta ahora particular gravedad slo en varios pases industrializados con una asistencia mdica bien desarrollada que cubre a una fuerte proporcin de la poblacin en virtud de un rgimen de seguridad social, es lgico suponer que tambin se presentar en los pases en desarrollo que instituyan una asistencia similar o expandan su sistema actual. Por consiguiente, tampoco estos pases pueden soslayar el problema, aunque por el momento no los afecte. Descubrir las principales causas no es difcil; en cambio, s lo es determinar la importancia exacta de cada una o averiguar hasta qu punto los mayores gastos se deben a que los servicios se utilizan ms y hasta qu punto a que cuestan ms. Entre las causas pueden citarse la mayor preocupacin del pblico en general por la salud y una toma de conciencia de los beneficios de la asistencia mdica, la aparicin de nuevos tratamientos de costo sumamente elevado y los crecientes gastos en medicamentos. Adems, la poblacin aumenta, y por aadidura aumenta tambin la proporcin que representan en ella las personas de edad avanzada. En los hospitales, los mayores gastos obedecen, al menos en parte, a las mejores remuneraciones que percibe su personal. En el decenio de 1960 se pronostic que al finalizar el siglo algunos pases dedicarn ms del 10 por ciento de su producto nacional bruto a costear servicios de salud; pues bien, parece que el pronstico se cumplir antes de los previsto. La OIT realiz un estudio detallado del creciente costo de la asistencia mdica de la seguridad social y luego organiz en Ginebra, en 1977, una reunin de expertos sobre el tema. Los expertos, si bien reconocieron que las medidas a contener el crecimiento de los gastos de asistencia mdica no podan dar ms que resultados limitados en vista de los cambios que se registran en la composicin por edades de la poblacin y de los avances de la medicina, destacaron la importancia de la atencin primaria de salud en contraposicin a los tratamientos hospitalarios excesivamente perfeccionados y costosos; pidieron que se distribuyeran de la mejor manera posible todos los recursos disponibles, opinaron que las medidas preventivas deberan desempear un papel cada vez ms importante en la asistencia mdica de la seguridad social y reco-

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mendaron que se concedieran mayores facultades a las autoridades competentes para controlar y supervisar la marcha de los programas. Varias de las medidas para controlar los gastos en vigor en un buen nmero de pases ya se han mencionado en este captulo, como la participacin de los beneficiarios en el costo y los lmites impuestos a la duracin y al costo de cada tratamiento y al suministro de medicamentos. A causa de lo costosa que es la hospitalizacin, sera oportuno que las autoridades administrativas concentraran sus esfuerzos en reducir la duracin media de la permanencia de los pacientes en los hospitales y en verificar cuidadosamente en cada caso si la internacin se justifica. Muchas camas de hospital, que tanto cuestan y tanto se necesitan, podran dejarse libres si se depusiera de establecimientos para convalecientes. Para una accin eficaz en este campo es menester recopilar y analizar con esmero estadsticas sobre el uso de los hospitales, y en particular del equipo especializado y del personal mdico, quirrgico y tcnico altamente calificado, equipo y personal que no se aprovecharn plenamente mientras no estn donde pueda hacerse uso de ellos regular y sistemticamente. A este respecto es tambin importante una buena comunicacin entre los hospitales, las clnicas y los puestos sanitarios, pues cuando los tratamientos son rpidos y eficaces permiten lograr economas.

10.4.2. Diferencias entre infortunios del trabajo e inculpables.

La falta de un sistema integral de proteccin a la salud del trabajador ha determinado en nuestro pas la existencia de distintas normas legales que a veces se superponen. Por una parte la L.C.T. a partir de su artculo 208 establece una cobertura para la llamada enfermedad inculpable consistente en compensaciones salariales e indemnizaciones por incapacidad, y por otro lado desde 1915 existe un rgimen especfico de proteccin contra los accidentes de trabajo (iniciado con la ley 9688, hoy ley 24028). La enfermedad inculpable es la que se produce sin relacin alguna con el trabajo, y es inculpable en la medida que no haya existido un dolo especfico (an la culpa grave es considerada inculpable). Por parte del trabajador. Los infortunios laborales tienen una relacin directa o indirecta con el trabajo, y son producidos como consecuencia del hecho o por la ocasin del trabajo. Tambin se consideran tales, los que se producen in itinere en el trayecto entre el trabajo y el domicilio y viceversa. Mientras que en el accidente de trabajo existe algn grado de imputabilidad de responsabilidad al empleador lo que justificara poner a su cargo las respectivas reparaciones, no existe la misma posibilidad en la enfermedad inculpable a la que el empresario es totalmente ajeno. Simplemente razones de poltica social -no del todo acertadashan llevado a imponerle al empleador la cobertura de esos infortunios inculpables.

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10.5. Obras Sociales. Rgimen Legal.

Como el colectivo o el dulce de leche, las Obras Sociales son una creacin exclusiva de los argentinos. En su actual conformacin comenzaron a ser creadas por los Sindicatos ms poderosos especialmente al amparo de la poltica social de los primeros gobiernos peronistas (1946-1955), convirtindose en un instrumento formidable para incrementar el poder gremial, pues aunque nunca ha sido requisito estar afiliado al Sindicato para gozar de la Obra Social, los gremios se han encargado que eso no se difunda demasiado. Hasta 1968 las Obras Sociales fueron creciendo en forma anrquica, luego sigui igual pero en un marco legal regulador otorgado por la ley 18610. Debemos recordar que si bien es esa fecha rega un gobierno militar encabezado por el Gral. Juan Carlos Ongana, que haba derrocado un gobierno civil (Illia); los sindicatos loa haban apoyado abiertamente por lo que el poder de facto retribuy ese apoyo con una ley que consolidaba el poder gremial sobre este original sistema de cobertura de salud. Actualmente el sistema de Obras Sociales se rige por las leyes 23660 y 23661, que establecen un organismo de cpula: el ANSSAL (Administracin Nacional del Seguro de Salud), que reemplaza al INOS (Instituto Nacional de Obras Sociales). Se realiz un intento de desregulacin a comienzos de 1994 por el Decreto 9/94, pero la presin gremial ha determinado que el mismo se encuentre suspendido. Si bien pensamos que las Obras Sociales deben continuar administradas con la participacin de los trabajadores, entendemos que es impostergable la revisin y coordinacin de todos los subsistemas de salud (pblico, privado y o.sociales) y dentro del rgimen de Obras Sociales buscar formas ms equitativas de distribucin de los recursos.

10.6. PRESTACIONES. Campo de aplicacin personal. Financiacin. Organismos de contralor

En este punto seguiremos a Javier Hunicken y su colaboradores que elaboraron un Manual de derecho de la seguridad social (Ed. Astrea, 1989, pg.89), nica obra que en forma un tanto sinttica cubre la mayor parte de los temas que abarca nuestro derecho de la seguridad social. A) ANTECEDENTES DE LA COBERTURA DE LAS CONTINGENCIAS VINCULADAS CON LA SALUD CONSIDERACIONES GENERALES.- En la Repblica Argentina, la cobertura de las contingencias derivadas de prdida de la salud se ha venido presentando a nivel estatal, a travs de la asistencia social en los hospitales pblicos, dispensarios y otros

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centros de salud, pues los sectores de bajos ingresos casi no tenan acceso a la medicina privada. Precisamente esa circunstancia determin el nacimiento -en el siglo pasado- de las asociaciones mutuales o mutualidades, instituciones que agrupan, en forma voluntaria, a personas de la misma nacionalidad (Asociacin Espaola de Socorros Mutuos, Unione e Benevolenza, LUnion et Secours Mutuos, etc.), o de la misma actividad (p.ej., la Tipogrfica Bonaerense). Pero la modalidad de cobertura que ms se entronca dentro de la seguridad social, es la de obras sociales sindicales, pues stas denotan las caractersticas propias de los entes provisionales: financiamiento a travs de los aportes obligatorios de sus afiliados y de los empleadores. Tambin surgen obras sociales estatales en donde se da igualmente este doble aporte: el del empleado y la contribucin del Estado, en su carcter de empleador. Luego llegamos a la poca actual con dos grandes leyes: la 23.660 de obras sociales y la 23.661 que implementa el seguro nacional de salud. SITUACION ANTERIOR A LA SANCION DE LA LEY 18.610.- Nosotros comenzaremos nuestro estudio con el rgimen de obras sociales. En tal sentido cabe destacar que la primera norma legal que procur regular el funcionamiento de las obras sociales fue ley 18.610, publicada el 26 de febrero de 1970. Teniendo en consideracin que el actual rgimen legal de obras sociales se inspira en la filosofa de la ley citada, deberemos efectuar un estudio de los antecedentes y aplicacin de la ley 18.610, no con un afn historicista sino como mtodo ineludible para una cabal comprensin del sistema vigente. Comenzaremos destacando dos etapas previas a la sancin de la ley 18.610. a) La proteccin de las contingencias de enfermad segn disposiciones que regan el contrato de trabajo, tendientes a asegurar al trabajador enfermo o accidentado, la percepcin de salarios durante determinados plazos en funcin con su antigedad. Ello resultaba manifiestamente insuficiente, por cuando la existencia de cargas econmicas suplementarias motivadas por la contingencia de enfermedad o accidente inculpable, tales como las prestaciones mdicas, sanatoriales, farmacuticas, prtesis, internaciones, etc., eran causa frecuente de privaciones para el trabajador y su grupo familiar. b) Las insuficiencias aludidas en alguna medida comenzaron a ser paliadas a partir de la inclusin, en las convenciones colectivas de trabajo celebradas al amparo de la ley 14.250, de mecanismos de financiacin de servicios sociales, mediante contribuciones de empleadores y trabajadores. Los recursos se asignaron por sectores de actividad, lo que determin que algunos de ellos -que detentaban mayor poder- gozaran de niveles y cantidades de prestaciones muy superiores a las que tenan derecho otros sectores (Vzquez Vialard).

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Tambin Padilla ha sealado como caractersticas de este segundo perodo (creacin de obras sociales a travs de convenios colectivos): 1) la insuficiencia de la infraestructura sanitaria, incapaz de atender las necesidades a lo largo y a lo ancho del pas; 2) paradojalmente se concentraban en lugares de fuerte densidad de poblacin, generando superposicin de prestaciones y en zonas del pas existan carencias notables; 3) el exceso de organismos administradores, que implicaba un verdadero despilfarro de gastos; 4) dadas las caractersticas de nuestra realidad social, la circunstancia de la politizacin de las asociaciones gremiales implicaba considerables riesgos al poner los ingentes de las obras sociales bajo su administracin. En suma, pues, proliferacin de organismos con diferente calidad y cantidad de servicios, irracionalidad de las inversiones, desproporcin de servicios segn zonas. FUNDAMENTOS DEL REGIMEN DE LA LEY 18.610.- La problemtica sucintamente descrita impuls la sancin del rgimen legal de la ley 18.610, que tuvo por finalidad establecer -con carcter generalizado para los trabajadores en relacin de dependencia- un punto de partida al seguro nacional de salud que plasmara, en su configuracin, la realizacin de principios de la seguridad social. Se ha dicho que el principio de unidad de gestin puede considerarse verificado en base a la organizacin y funcionamiento del INOS (Instituto Nacional de Obras Sociales) organismos creado por la ley con fines de coordinacin, promocin y control de las obras sociales; el principio de inmediacin o inmediatez tambin tendra cabida dentro del mecanismo de la ley, en la medida en que las obras sociales, al operarse se descentralizacin y regionalizacin, estaran en condiciones de brindar prestaciones mdico-asistenciales inmediatas, sin necesidad de que el beneficiario deba recurrir al organismo centralizador. Tambin estara receptado el principio constitucional de igualdad, a travs del mecanismo de aporte y contribuciones uniformes, para los que se encuentran en iguales circunstancias. Otras tendencias, tales como las de: progresin racional, economicidad, gradualismo y sinceridad, apareceran reconocidas, al menos en la mecnica de la ley en virtud de que se avanza a partir de una realidad social determinada y conocida. En el sentido expresado, pues, no cabra negar al sistema de la ley 18.610, el carcter de instrumento de la seguridad social, cuyas disposiciones no pareceran, en principio, reidas con los postulados que reiteradamente le ha asignado la doctrina. Esto no implica emitir un juicio igualmente favorable respecto de su operatividad, pues en la prctica no se cumplieron tales postulados, lo que no necesariamente debe imputarse al contenido de la norma legal, sino quiz a fallas o insuficiencias de contralor, que no pudieron garantizar que los fondos fueran utilizados exclusivamente en el sostenimiento de las obras sociales comprendidas en el rgimen de la presente ley (art. 10, prr. 1).

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VIGENCIA DEL SISTEMA DE LA LEY 18.610. ANALISIS CRITICO. Cabe preguntarse ahora con qu alcance y resultados la vigencia de la ley 18.610 permiti concretar los objetivos buscados con su sancin legislativa. Debemos reiterar que si analizamos con algunas extensin conceptos relativos a la ley 18.610, no obstante estar derogada, es porque en buena medida la nueva ley 23.660 publicada en el Boletn Oficial el 20 de enero de 1989 y que fuera sancionada bajo la decidida presin de las asociaciones gremiales de trabajadores implica un retorno al espritu y a la letra -con las modificaciones que se analizarn ms adelante- de aquella primigenia ley 18.610. a) FILOSOFIA DE LA LEY. Un grupo de crticas apunta a lo que podramos denominar la filosofa del sistema de la ley, a su concepcin dentro de la nocin amplia o restringida de la seguridad social. Para una mejor comprensin del tema, destacamos que al respecto existen dos posiciones netamente diferenciadas. As tenemos: 1) la concepcin liberal esencialmente individualista, interpretada que el individuo es bsicamente responsable por s mismo en materia de financiamiento de sus necesidades de cobertura de sanidad, y que en todo caso el grupo o colectivo de trabajadores puede acudir en su auxilio slo en determinadas circunstancias que tendran un carcter ms bien excepcional; 2) por otro lado est la concepcin de lo que podramos denominar derecho a la salud, en la que se considera que la facultad del individuo y su grupo familiar para exigir la prestacin de servicios mdicos y asistenciales, es un derecho inherente a su condicin de trabajador, y que por ello el grupo social tiene la obligacin de acudir en su auxilio al presentarse la contingencia prevista. El ordenamiento de la ley 18.610 apuntaba a la segunda de las corrientes mencionadas. El sistema fue acusado de imponer un conjunto centralizado y monoplico, calificndolo de cerrado y coactivo, segn una comunicacin publicada en diarios de Buenos Aires el 18 de octubre de 1979, con el ttulo Declaracin sobre obras sociales. Contra tales crticas Lanfranchi sostuvo que la organizacin y desenvolvimiento por los sindicatos de las obras sociales, posibilita que los gremios evolucionen; que formar unidades sociales de carcter tcnico-institucionalizado cuya funcin, adems de la organizacin y manejo de obras sociales, se integrara en la formacin de consejos econmicos-sociales, con capacitacin de cuadros directivos, y colaboracin de los regmenes jurdicos que institucionalizaran el cambio deseado por la sociedad, para un momento histrico dado. b) SU CONSTITUCIONALIDAD Y CUESTIONES DE TECNICA Y VACIOS LEGISLATIVOS. Como seala Justo Lpez, la viabilidad constitucional del sistema de la ley 18.610 haba sido atacada basndose en que el art. 14 bis, en su contenido programtico, no inclua prestaciones del tipo de las atendidas por obras sociales, a cargo de las asociaciones profesionales de trabajadores, sino ms bien ... el seguro social obligatorio, que estar a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonoma financie257

ra y econmica, administradas por los interesados con participacin del Estado, sin que pueda existir superposicin de aportes. No obstante, de acuerdo con las explicaciones formuladas por varios convencionales informantes, en particular Thedy, debe entenderse que lo especial del prr. 3 del art. 14 nuevo, consiste en garantizar los beneficios de la seguridad social, lo cual debe efectuarse a travs de los instrumentos que en cada poca se considerasen ms idneos. Un aspecto criticado de la ley -especialmente por Simn- fue el que por un lado declaraba (art. 2) asegurar a todos los trabajadores en relacin de dependencia el goce de las prestaciones, y por otro limitaba a algunas categoras de aqullos (los comprendidos en convenciones colectivas de trabajo), la financiacin y goce de los beneficios del sistema. No obstante, cabe acotar que esta exclusin puede derivar bien sea de una norma legal, como los trabajadores del servicio domstico, etc.; bien simplemente de la circunstancia de tratarse de trabajadores que se desempean en una actividad que, por no tener fuerza sindical suficiente no han podido constituir una asociacin profesional con personera gremial, que resulte signataria de una convencin colectiva de trabajo. Calificados autores -entre ellos Deveali- tampoco vieron con buenos ojos la proliferacin de estatutos especiales en materia de seguro de salud, que en forma ms o menos justificada afectaban la uniformidad del rgimen laboral y el principio de igualdad. c) FUNCIONAMIENTO DEL REGIMEN. Mucho se ha dicho acerca de las deficiencias que pudieron observarse en el funcionamiento del rgimen de la ley 18.610, algunas de ellas de graves implicancias, y que luego analizaremos. No obstante, ello no puede oscurecer el hecho de que este sistema posibilit, por vez primera, a extensos sectores de trabajadores en relacin de dependencia, la cobertura, en mayor o menor grado, de la contingencia social de enfermedad, lo que implic un considerable avance en el carcter protector de la seguridad social. En muchos casos hubo morosidad -segn expresin de Fernndez Madrid- por parte de algunas asociaciones profesionales, en la organizacin e implementacin de las obras sociales respectivas, lo que signific una injusta exigencia de aportar sin la contraprestacin o beneficio consiguiente. Adems es importante sealar que muchas desviaciones ocurrieron por una confusin de los patrimonios y administraciones de la obras sociales y los sindicatos, no obstante las previsiones de la ley. La experiencia habida desde la sancin de la ley 18.610 hasta su sustitucin por la 22.269 mostrara que podran haberse evitado buena parte de esas desviaciones, si la administracin de las obras sociales hubiera sido otorgada a entidades desvinculadas completamente de los sindicatos, con participacin de los trabajadores, empleadores, y una adecuada supervisin por parte del Estado. En tal sentido, las facultades de control atribuidas al organismo de aplicacin en materia laboral (Ministerio de Trabajo), y al Instituto Nacional de Obras Sociales, no
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funcionaron adecuadamente, principalmente en cuanto a garantizar que el flujo de fondos provenientes de los aportes y contribuciones creados por ley tuviera como destino prioritario la asistencia mdica. La organizacin de obras sociales por sectores de actividad gener desigualdades tanto en la financiacin de ellas, como en la capacidad de prestaciones, lo que ocasion que algunas obras sociales contaran con gran cantidad de cotizantes que aportaban sobre remuneraciones superiores al promedio, y otras, con menor nmero de cotizantes, que aportaron sobre remuneraciones inferiores. Las mismas consecuencias ofrece el hecho de que existen obras sociales con jurisdiccin provincial en regiones con escasa poblacin o desarrollo econmico. A esto debe aadirse que, a raz de la organizacin establecida por ley, se produce una limitacin a la facultad del trabajador para poder elegir sus mdico o establecimiento. En efecto, la asociacin profesional frecuentemente efectu sus prestaciones a travs de una nmina determinada de profesionales, o establecimientos, con lo cual el trabajador se vio privado de obtener asistencia de algn otro profesional o establecimiento no incluido en aquella nmina. Un punto crucial de la cuestin lo constituye indudablemente la eficacia de las medidas de control que puedan ser ejercidas por el INOS, y subsidiariamente por el Ministerio de Trabajo, en funcin de facultades legales atribuidas por otras normas distintas de la ley de obras sociales. Esta eficacia del control ser la que en ltima instancia brinde sustento a las crticas centradas en torno a la necesidad de una obra social que tenga organizacin administrativa contable y financiera independiente del sindicato, a la exigencia de una personera social propia, y a la posibilidad de que los recursos destinados a las obras sociales sean dirigidos a finalidades incompatibles con su naturaleza. A los fines de graficar los aspectos que han sido ms criticados en el sistema que estamos estudiando, transcribiremos algunos cuadros que denotan con elocuencia la realidad que se plasm luego de la sancin de le ley 18.610. 1) BENEFICIARIOS CUBIERTOS POR EL SISTEMA. Una de las caractersticas del sistema, es la marcada desigualdad en la cantidad de beneficiarios atendidos por las diferentes obras sociales, en el sistema de la ley 18.610.

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Categora de beneficiarios (cantidad) Nivel 1 45.000 a 1.500.000 beneficiarios Nivel 2 6.000 a 44.999 beneficiarios Nivel 3 50 a 5.999 beneficiarios

% del nmero de obras sociales

% del total de beneficiarios

20 %

87 %

30 %

11 %

50%

2%

Fuente: INOS, agosto 1978

Obsrvese cmo un reducido grupo de obras sociales del nivel 1 atiende a la mayora de los beneficiarios en tanto gran nmero de obras sociales del nivel 3 atienden un muy exiguo nmero de aqullos. 2) DISTRIBUCION DE LOS PORCENTAJES DE PRESTACIONES SEGUN CATEGORIAS DE LAS OBRAS SOCIALES POR TAMAOS. En el cuadro siguiente puede analizarse la diferente medida en que las obras sociales acuerdan beneficios (clasificados a estos efectos en atencin mdica, farmacia y hoteles de turismo) segn su tamao; ntese cmo en la categora 2, por ejemplo, las obras sociales que efectan prestaciones en hoteles de turismo, superan a las que las acuerdan en farmacia. Categora 1 Atencin mdica Farmacia Hoteles de turismo Fuente: INOS, agosto 1978 100 % 74 % 64 % Categora 2 94 % 41 % 57 % Categora 3 91 % 33 % 15 %

3) DISTRIBUCION DE ALGUNOS EFECTORES DE PRESTACIONES MEDICAS SEGUN LA CATEGORIA Y LA DEPENDENCIA DE LA OBRA SOCIAL Puede comprobarse, en las cifras que siguen, en qu medida, al disminuir el tamao de las obras sociales, deben recurrirse a efectores contratados (quienes efectivamente prestan el servicio) que suplan la carencia de los propios.

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Nivel Dependencia

Consultorio Internacin Odontologa

Domicilio y urgencia 7% 93 %

Propios Contratados Propios y Contratados Propios Contratados Propios y Contratados Propios Contratados Propios y Contratados

70 % 30 % 60 %

43 % 57 % 33 %

12 % 88 %

41 % 57 % 21 %

9% 86 % 6%

25 % 73 %

3%

9% 91 % 5%

4% 85 %

1% 3%

Fuente: Alvarez Herrera, Carlos, La atencin mdico en el contexto de la Repblica Argentina, Vaqueras, Crdoba, 1979.

4) DISTRIBUCION DE LAS CAMAS PARA INTERNACION SEGUN LA DEPENDENCIA, EXPRESADA EN PORCENTAJES. En el cuadro muestra el predominio de los establecimientos oficiales, en el nmero de camas con que se cuenta para internacin, frente al escaso nmero de las disponibles por las obras sociales, que deben recurrir a los establecimientos privados para subsanar su dficit. Si bien en las restantes prestaciones de salud la comparacin de los porcentajes no arroja resultados tan notables como el expresado respecto de las camas, en el conjunto de prestaciones de salud, cabe llegar a la conclusin que la capacidad instalada propia en las obras sociales es notoriamente reducida en comparacin con la que cabe adjudicarle a los otros subsectores (establecimientos oficiales y privados).

Establecimientos oficiales 71,8 %

Establecimientos privados 23,6 %

Obras sociales

4,6 %

5) DISTRIBUCION DE LOS MEDICOS DE LAS OBRAS SOCIALES POR ESPECIALIDAD, SEGUN REGION DE DESARROLLO. El cuadro denota una evidente mala distribucin de los profesionales en cuanto a la ubicacin geogrfica con altsima concentracin en el rea metropolitana.

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Regin

Mdicos

Cirujanos

Pediatras

TocogiMdicos neclogos clnicos

Total

Patagonia Comahue Cuyo Centro Noroeste Noreste Pampeana Metropolitana Total

13 18 59 24 48 7 112 115 1396

11 13 41 16 34 5 71 476 667

4 5 12 8 13 2 17 121 182

3 5 11 4 11 1 15 137 187

10 10 -19 25 3 30 34 131

41 51 123 71 131 18 245 1883 2563

Fuente: ENSEM, serie 2, n 1971.

6) CONCLUSIONES En sntesis, la ley 18.610 se dict con el fin de reglamentar el funcionamiento de las obras sociales, estructurndolas por actividades laborales; con un sistema de financiacin bipartito: afiliados (beneficiarios) y empleadores. Conforme al texto legal, coexistan: obras sociales estatales, pblicas no estatales, mixtas y de ndole privada y , entre estas ltimas, casi la totalidad pertenece a las asociaciones gremiales de trabajadores con personera gremial, firmantes de convenios colectivos de trabajo de cada actividad, con la obligacin de brindar servicios a todos los trabajadores del sector, estn o no afiliados a la entidad gremial respectiva. Adems se cre el Instituto Nacional de Obras Sociales como entidad estatal, con el objeto de coordinar e integrar las actividades de las obras sociales, y fiscalizarlas en todo lo atinente a los aspectos financieros, contables y administrativos. En la prctica, el rgimen de obras sociales fue la respuesta a la necesidad de financiar el otorgamiento de servicios mdico-asistenciales para preservar o restablecer la salud de los beneficiarios. Todo esto permite concluir que el sistema de obras sociales ha constituido en la prctica en gran medida un mecanismo de financiacin ms que un sistema orgnico y eficiente de prestaciones de salud. SISTEMA DE LA LEY 22.269.- La ley 22.269 derog a la 18.610, con una vigencia slo formal, pues la mayora de sus disposiciones nunca lleg a tener aplicacin prctica. Fueron sus principales caractersticas: a) El gobierno y la administracin de cada ente de obra social -los organismos que la ley creaba- eran ejercidos por un Consejo de Administracin. b) Estos consejos se integraban por un representante del Estado, tres por los beneficiarios y tres por los empleadores contribuyentes.

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c) Sancionaba la incompatibilidad con cargos o funciones gremiales; la duracin de aquellas funciones era de tres aos, y slo exista posibilidad de una reeleccin inmediata. Novillo Saravia recordaba que el sistema estuvo integrado hasta la sancin de la ley 22.269 por aproximadamente 380 entidades prestadoras de servicios cuya cabeza u organismo de cpula, como lo califica Vzquez Vialard, es el INOS. La ley 22.269, prevea el mantenimiento del INOS y la creacin de entes (EOS) de carcter sectorial o regional para el otorgamiento de las prestaciones bsica adjudicando a todos aquellos que se aprobaren o se crearen, el carcter de persona social, lo que implicaba que adquiran la categora de sujetos de derecho, con el alcance de personas jurdicas. Al INOS le otorgaba la condicin de ente autrquico del Estado Nacional. Cabe recordar que durante la vigencia de la ley 18.610 el INOS haba agrupado las agencias prestatarias en: estatales, mixtas, gremiales, de personal de direccin, por convenio, intersindicales y por adhesin. Segn el contexto de la ley 22.269 se agruparan en: estatales, privadas, de jubilados y para personal jerarquizado. Es preciso aclarar que en algunas ciudades y localidades se produce el agrupamiento de varias obras sociales para prestar en forma conjunta los servicios. Se las conoce por la sigla ADOS. B) LEY 23.660 DE OBRAS SOCIALES. ASPECTOS TERMINOLOGICOS.- Existen trminos o expresiones que los profesionales de las ciencias mdicas emplean frecuentemente en el lenguaje coloquial, aun con el paciente, pero cuyo significado es, para muchos, desconocido. Siendo la inspiracin de esta obre eminentemente didctica, consideramos un deber insoslayable clarificar al lector lo que significan tres expresiones que a menudo encontramos en la temtica referida a las prestaciones de salud. Estas son: a) EFECTORES DE SALUD. Se puede definir como efectores de atencin mdica o efectores de salud a todos aquellos recursos humanos (mdicos, obstetras, odontlogos, fisioterapeutas, etc.) o materiales (aparatos, equipos, etc.) destinados a la aplicacin de la medicina en favor de la comunidad. Este servicio se brinda en sanatorios, hospitales, clnicas, policlnicos, etc., que tambin seran efectores materiales de salud. b) CAPACIDAD INSTALADA. En realidad, no existe una definicin cientfica del trmino capacidad instalada; pero podramos aproximarnos conceptualmente diciendo que es el conjunto de elementos materiales (camas disponibles, aparatos de radiologa, instrumental mdico, etc.) que posibilitan la prestacin de los servicios mdicos. Visto desde otro ngulo, sera la cantidad y calidad de las prestaciones mdicas que puede brindar una determinada institucin sanitaria, sea pblica o privada. c) AGENTES NATURALES. Instituciones especialmente destinadas a llevar adelante los enunciados que fija la ley en materia de prestaciones mdicas.

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PRINCIPALES LINEAMIENTOS.- La innovacin quiz ms destacada, radica en la concepcin de las obras sociales como agentes del seguro nacional de salud, lo que implica, entre otros aspectos, un criterio de ordenamiento comn que asegura, no obstante: a) el mantenimiento de la pluridad de entidades, y b) el carcter heterogneo de stas, afianzando el rol de las entidades intermedias. En general, se advierte un retorno a los principios de la ley 18.610, aunque receptando algunas de las objeciones que se le efectuaron (p.ej., respecto de la falta o insuficiencia de coordinacin y de control; la superposicin de prestaciones y la poco racional utilizacin de la capacidad instalada). El inc. a del art. 12 de la nueva ley, contiene una enftica y significativa declaracin: las obras sociales sindicales son patrimonio de los trabajadores que las componen. Sern conducidas y administradas por autoridad colegiada. Este prrafo concreta un objetivo largamente reclamado por el sector obrero organizado, frente al anterior sistema instituido por ley 22.269, y al proyecto presentado por el gobierno constitucional, que careca de una declaracin tan terminante. CARACTER.- Las obras sociales sindicales, las del personal de direccin y de las asociaciones profesionales de empresarios; y las constituidas por convenio con empresas privadas o pblicas, funcionarn con individualidad administrativa, contable y financiera, con carcter de sujeto de derecho. Esta normativa tiende a delimitar la separacin de cada obra social, de la asociacin sindical respectiva. Los recursos debern destinarse prioritariamente a las prestaciones de salud (el 80 % de los recursos brutos: el clculo se lo efecta previa deduccin del monto destinado al fondo solidario de redistribucin, tema que analizaremos en el seguro nacional de salud). La ley anterior no contena una garanta como la del art. 5 de la ley 23.660, refirindose al 80 % citado. En ambas situaciones debemos entender que las prestaciones de servicios de atencin de salud deben comprender, obviamente: consulta mdica y odontolgica, internacin sanatorial, intervenciones quirrgicas, tratamientos, etctera. BENEFICIARIOS.- Bsicamente, la enumeracin es anloga a la ley anterior, incluyendo expresamente a los dependientes de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur. Pero se ampla el concepto de grupo familiar primario (art. 9, inc a) para incluir, adems del cnyuge, al hijo soltero no emancipado por edad o por desarrollo de actividad -ahora hasta los 21 aos-; en caso de estar a exclusivo cargo del afiliado titular, hasta los 25 aos, si cursa estudios regulares oficialmente reconocidos; a los hijos del cnyuge; y adems segn el art. 9, inc. b, a las personas que convivan con el afiliado titular y reciban de l un trato familiar de manera ostensible, lo que se acreditar
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conforma lo que determine la reglamentacin. Para estas ltimas la ley no exige que estn a cargo. Esta enumeracin que se efecta indudablemente tiende a ampliar la nmina de beneficiarios y con ella la cobertura de las prestaciones de salud. As por ejemplo, se autoriza a la Direccin Nacional de Obras Sociales (abtes el INOS) a incluir como beneficiarios a otros ascendientes o descendientes por consanguinidad del beneficiario titular que se encuentren a su cargo. Para estos ltimos, se fija un aporte adicional del 1,5 % por cada una de las personas que se incluyan (en la ley 22.269), era del 1 %). Debemos advertir que este aporte adicional del 1,5 % no es exigible para quienes convivan con el afiliado titular (las incluidas en el art. 9, inc. b, prr. 1) ya que tal aporte adicional slo se exige para los comprendidos en el prr. 2 del citado inciso. La ley, en forma bastante semejante a los estatuido por la 22.269, contempla la situacin del trabajador y su grupo familiar, en los casos en que el contrato de trabajo est interrumpido, suspendido o disuelto, situaciones en las cuales el carcter de beneficiario debera extinguirse al no percibirse remuneracin. No obstante veamos los distintos supuesto regulados en la ley. SITUACIONES ESPECIALES EN LAS QUE SE MANTIENE (PARA EL TRABAJADOR O SU GRUPO FAMILIAR PRIMARIO) EL CARACTER DE BENEFICIARIO.- Las modificaciones siguientes denotan un reforzamiento de las cotizaciones, imponiendo al sujeto protegido, en varias situaciones, el pago de la contribucin que normalmente estaba a cargo slo del empleador. a) Interrupcin por enfermedad o accidente: durante el plazo de conservacin sin remuneracin, se lo mantiene, sin efectuar aportes. b) Suspensin sin goce de haberes: durante tres meses. Si aqulla se extiende ms tiempo, lo mantendr si opta por efectuar el aporte y la contribucin. c) Por motivos particulares, podr optar por mantenerlo, si efecta el aporte y la contribucin. d) Por servicio militar, lo mantendr, sin obligacin de aportes. e) Mujer en situacin de excedencia, puede optar por mantenerlo, haciendo los aportes y contribuciones. a) Cualquiera sea la causal del distracto: durante tres meses, sin aportes, habindose desempeado durante ms de tres meses. b) En caso de muerte del trabajador, se da la misma situacin del inc. a de este punto 2. Vencidos los tres meses, pueden continuar si efectan los aportes y contribuciones. Durante el perodo de inactividad pueden continuar si efectan el aporte y la contribucin.

1) Suspensin de alguno de los efectos del contrato de trabajo.

2) Extincin del contrato de trabajo.

3) Trabajadores de temporada.

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ADMINISTRACION.- La ley prev la forma en que sern administrados los distintos tipos de obras sociales (sindicales; de administracin mixta; de los poderes del Estado; del personal de direccin, etctera). Enunciamos a continuacin algunos casos que son de particular inters, en especial el primero, por la enorme gravitacin que el mecanismo asegura: a) Las obras sociales sindicales sern administradas por un organismo colegiado, integrado por no ms de cinco miembros elegidos por las asociaciones sindicales de trabajadores de la actividad, con personera gremial, signatarias de convenciones colectivas de trabajo. Expresamente se establece que no existir incompatibilidad entre el desempeo en tales cuerpos colegiados, y la administracin de las asociaciones sindicales respectivas. La modificacin legislativa, respecto de lo estatuido por la anterior ley 22.269, es sustancial, ya que sta buscaba asegurar una separacin clara entre las respectivas administraciones -que en el caso de los entes de obras sociales se integraban con representantes del Estado, de los beneficiarios y de los empleadores contribuyentes-, respaldado todo ello por un rgimen de incompatibilidades que asegura tal independencia. b) En cuanto a las obras sociales del personal de direccin y de las asociaciones profesionales de empresarios, sern administradas tambin por un organismo colegiado integrado por hasta cinco miembros representantes de los beneficiarios. c) Para las obras sociales de los Poderes Ejecutivos y Judicial y sus organismos autrquicos y descentralizados, as como para las de las empresas y sociedades del Estado, se dispone, en cambio, que sean conducidas por un presidente designado a propuesta de la Secretara de Salud, cuatro vocales propuestos por el respectivo poder, organismo o empresa y otros cuatro vocales nominados por los propios beneficiarios. d) En los casos de la Obra Social para Empleados de Comercio y de los Institutos para el Personal de la Industria del Vidrio y de Seguros se propicia que el mayor nmero de vocales corresponda a los beneficiarios. e) En el art. 13 de la ley se establecen los requisitos para ser elegidos en al administracin de obras sociales. Se les exige a los representantes: no tener inhabilidades... civiles ni penales; en la ley anterior se requera no tener antecedentes penales.... Adems, ahora expresamente se autoriza la reelegibilidad. En cuanto agentes del seguro nacional de salud, estn sometidos al control de la Administracin Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL), tema que trataremos con el seguro nacional de salud. FINANCIACION.- La Ley aumenta la contribucin patronal, elevndola al 6 % de la remuneracin, manteniendo el aporte del trabajador en el 3 %; se prev, como ya indicamos, que los beneficiarios a cargo del titular, previstos en el art. 9, inc. b, prr. 2 (otros ascendientes o descendientes por consanguinidad, a su cargo), debern aportar un adicional del 1,5 % por cada uno de ellos. Graficamos el nuevo rgimen financiero con el siguiente cuadro:
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APORTES Y CONTRIBUCIONES CONFORME AL NUEVO REGIMEN DE OBRAS SOCIALES INSTITUIDO POR LEY 23.660 Empleadores Trabajadores con/sin cargas de familia Trabajadores con otros ascendientes o descendientes Jubilados y pensionados

Contribucin s/ la Aporte de su sueldo, Aportan por cada per- Se mantienen los remuneracin de salario o jornal: 3 % sona que se incluya: anterios aportes: los trabajadores: 6 1,5 % a) Haberes de % prestaciones hasta el monto del haber mnimo: 3 % b) Sobre lo que exceda de dicho mnimo: 6 % Cabe recordar que el aporte es un porcentaje del sueldo o jubilacin que al trabajador o a los beneficiarios de jubilaciones y pensiones se les retiene como eventuales beneficiarios de los servicios. La contribucin como su nombre lo indica, es un ingreso que proviene de terceros, en este caso el empleador. En ambos supuestos representan un acto de solidaridad impuesto por la ley. Como en la ley derogada, el concepto de remuneracin se define igual que en la ley jubilatoria (art. 10, ley 18.037) disponindose que no podr ser inferior a la establecida en disposiciones legales o convencin colectiva de trabajo. Se establece que en el caso de jornadas reducidas, a los efectos del aporte se deber considerar la remuneracin que corresponde a una jornada de trabajo completa, con veintids das de trabajo por mes, para los jornalizados. A estos efectos, en los mensualizados, la remuneracin de la convencin colectiva se calcular sobre la base de doscientas horas, salvo autorizacin legal o convencional que permita al empleador pagar una menor. En estas clusulas creemos que ha privado un criterio de solidaridad -y quiz tambin recaudatorio-. INGRESO DE LOS RECURSOS DEL REGIMEN POR PARTE DE LOS EMPLEADOS RESPONSABLES Concepto a) Contribucin (6%) b) Aportes personales (3% y 1,5 %, en su caso) c) Contribucin (6 %) d) Aportes (3 y 1,5 %) % 90 Obra social que corresponda (en general) 90 85 Obras sociales del personal de direccin y de 85 las asociaciones profesionales de empresarios Destino

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e) Contribuciones y aportes (a+b) f) Contribuciones y aportes (c+d) g) Recursos de distinta naturaleza (art. 16, prrs. 3 y 4) h) dem, g

Cuentas recaudadoras de la ANSSAL 10 Cuentas recaudadoras de la ANSSAL 15

45 55

Obras social correspondiente Cuentas recaudadoras de la ANSSAL

La interpretacin que debemos darle al cuadro precedente, conforme lo establecido por el art. 19 de la ley 23.660, es la siguiente: El texto legal dispone diferentes destinos a los fondos, segn el origen de los mismos, debiendo los empleados depositarlos como sigue: a) Si se trata de aportes y contribuciones, el 90 % tiene como destino a las obras sociales; en tanto que el restante 10% va a las cuentas recaudadoras de la ANSSAL (por excepcin estos porcentajes son del 85 y el 15 %, cuando se trate de obras sociales no sindicales). b) Si se trata de otros recursos diferentes a los previstos en el punto a -otros recursos-, el depsito se hace en proporcin diferente: el 45 %, a la orden de la obra social correspondiente, en tanto que el restante 55 %, se ingresar a la orden de las cuentas recaudadoras de la ANSSAL c) Las excepciones contempladas en los c, d y f del cuadro, se refieren a los casos de obras sociales del personal de direccin y de las asociaciones profesionales de empleadores, lo que se entiende como una forma adicional de exteriorizar la solidaridad de aquellos entes que ms poseen, en relacin a los de menor capacidad financiera. Se prev tambin la posibilidad de constituir a entidades en organismos de retencin, sustituyendo el salario por variables tales como la produccin, etc., a efectos de calcular los montos a retener. Los inspectores de la Direccin Nacional de Obras Sociales y los de las obras sociales, tendrn en lo pertinentes las facultades que la ley les asigna a los inspectores de la Direccin Nacional de recaudacin Previsional. Sus actas, hacen presumir la veracidad del contenido. El cobro judicial de los aportes, actualizaciones, etc., se har por la va de apremio prevista por el Cdigo de Procedimientos Civil y Comercial de la Nacin y la accin por cobro de aportes y sus accesorios, prescribe a los diez aos, como lo ampliaremos ms adelante en Sanciones, Cobro Judicial

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DIRECCION NACIONAL DE OBRAS SOCIALES.- Este organismo es la autoridad de aplicacin de la ley de obras sociales, actuando en la rbita del ministerio de Salud y Accin Social -Secretara de Coordinacin de Salud y Accin-. Tendr como finalidad promover, coordinar e integrar las actividades de las obras sociales, en todo aquello que no se encuentren obligadas por el Sistema Nacional del Seguro de Salud. Tambin corresponde a aquel organismo, las funciones de contralor de los aspectos administrativos y contables de las obras sociales. Entre otras facultades, tiene la de solicitar al Poder Ejecutivo la intervencin de las obras sociales; tambin la de resolver conflictos de encuadramientos entre distintas obras sociales (p.ej., entre UTEDYC y Centro de Empleados de Comercio) determinando el destino de aportes y contribuciones, vale decir declarado a cul de las obras sociales en conflicto se deben ingresar los fondos respectivos. Este organismo, como se desprende de la lectura del articulado que regula sus funciones y atribuciones, sustituye al INOS, con excepcin de aquellas funciones y atribuciones que en virtud de la ley del seguro nacional de salud corresponden ser ejercidas por la ANSSAL, en la medida en que las obras sociales actan como agentes naturales del seguro. OBSERVACIONES FINALES.- A modo de colofn nos permitimos recordar que, en su momento, el tratamiento y posterior sancin de la ley de obras sociales y del seguro nacional de salud, respondi a un acuerdo bsico entre los sectores sociales involucrados, luego de intensas y prolongadas negociaciones, que no se limitaron por cierto a estos trascendentes temas, sino que tambin incluyeron, entre otros, a proyectos de normas laborales significativas, como la reforma al rgimen de asociaciones gremiales de trabajadores, y al rgimen de convenciones colectivas de trabajo, todo lo cual constitua un paquete, al parecer, indivisible en cuanto a su negociacin, tratamiento y aprobacin. Nos atrevemos a vaticinar que las bondades que se le pueden atribuir al nuevo rgimen, no resultarn tanto de los contenidos de los respectivos textos legales, como de la eficacia y celo con que acten los organismos responsables de su aplicacin, fiscalizacin y control -lase Ministerio de Salud y Accin Social, Secretara de Salud, direccin Nacional de Obras Sociales, ANSSAL-, al cumplir acabadamente con las funciones, facultades y obligaciones que tal normativa, y las reglamentarias que se dicten, les confieran. LA INSERCION DE LOS PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL NUEVO REGIMEN DE OBRAS SOCIALES. -Procurando efectuar una exgesis ms profunda del contexto normativo del actual rgimen de obras sociales, cabe poner el resalto que surge de sus clusulas la incorporacin implcita de los siguientes principios de la seguridad social. a) SOLIDARIDAD. Por los aportes y contribuciones de empleadores, dependientes, jubilados, pensionados, y recursos de distinta naturaleza, a cargo de las partes o de tercero (art. 16), involucrando a variados sectores. Tambin apuntan en el mismo sentido solidario, los aportes del 10 % (o del 15 %, en su caso) destinados a la ANSSAL, los que a su vez son redistribuidos (art. 19).

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b) PARTICIPACION. Los trabajadores, por intermedio de las asociaciones sindicales respectivas, son partcipes en la conduccin y administracin de las obras sociales, cumpliendo con el precepto constitucional (art. 14 bis, Const. Nacional), cuando al referirse al seguro social obligatorio, dispone que las entidades sern administradas por los interesados. Esto es receptado por art. 12 de la ley de obras sociales. c) UNIVERSALIDAD. La enumeracin que hace el art. 8 de la ley 23.660, tiende hacia el objetivo de una cobertura ms extensas de beneficiarios de las prestaciones de salud. Esto resulta mucho ms marcado, si lo relacionamos al rol que cumplen las obras sociales dentro del seguro nacional de salud, al declarrselas a aqullas, agentes naturales del seguro de salud (art. 3 y 7, ley 23.660). d) INTEGRALIDAD. Este principio se cumple tambin de diversas formas: al asegurar la captacin de mayores recursos, por nuevos aportes optativos -art. 10-, y por la elevacin de aportes y contribuciones -art. 16-; por dispositivos que tienden a asegurar el destino -prestaciones mdicas- de las recaudaciones (art. 3 y 23), y su carcter prioritario; expresado en un sentido muy amplio, la verificacin de este principio se ve an ms claramente se relacionan estas disposiciones con las del seguro nacional de salud, especialmente en su art. 2 (el seguro tendr como objetivo fundamental proveer... prestaciones de salud... integrales). C) LEY 23.661 DE SEGURO NACIONAL DE SALUD INTRODUCCION.- Quiz la ms importante de las ideas rectoras de las ley 23.661 sea la de reafirmar el rol del Estado como conductor, coordinador y controlador de las acciones tendientes a asegurar las prestaciones de salud; trata de modificar la concepcin del rol estatal en la salud en la salud pblica segn la cual el Estado se limitara a la gestin de los hospitales pblicos, como actividades totalmente desvinculada de la ejercida por la medicina privada, rigindose esta ltima por consideraciones econmicas de oferta y demanda, y marginada por completo de planificacin racional a nivel de la comunidad toda. Dentro del esquema existente desde largo tiempo: coexiste de medicina pblica y privada, emergi con caracterstica propias el subsistema de las obras permitiendo la universalizacin de las prestaciones mdico-asistenciales, aunque con situaciones de marcada inequidad y de falta de coordinacin de servicios, como ya se apuntara en prrafos anterior. Es por ello que la ley se propone articular las acciones de salud de las obras sociales, de los servicios pblicos y de los prestadores privados, en un seguro nacional de salud de cobertura universal, estructura participativa y administracin descentralizada PRINCIPIOS Y CRITERIOS BASICOS INCORPORADOS A LA LEY.- La cobertura universal -cumplimiento de un principio bsico en el mbito de la seguridad social- que se procura, quedara efectivizada por la incorporacin de los trabajadores autnomos y de aquellas personas que se encuentran sin proteccin mdico-asistencial por no de270

sarrollar tareas remuneradas. Cabe acotar que ambos grupos estaban hasta ahora desamparados en la aplicacin prctica del rgimen ya derogado. Otro principio receptado por la ley es el de la solidaridad. Tal como ha funcionado hasta el presente el rgimen de obras sociales, se ha dado en cada una de ellas un principio de solidaridad grupal, a travs de los aportes de todos los adherentes que contribuye al sostenimiento financiero de cada obra social. En la actual legislacin se avanza an ms hacia una solidaridad ms extendida, como lo muestra el mecanismo del fondo solidario de redistribucin, a cargo de todas las obras sociales, y cuyo destino es el financiamiento de las obras sociales de menores recursos -aportando ms aqullas que ms recursos tienen-; otra manifestacin de ese grado superior de solidaridad buscado, se dara a travs de los mecanismos redistributivos beneficiando con mayores asignaciones de fondos a aquellas obras sociales con menor promedio de remuneraciones entre sus beneficiarios. Al respecto, el art. 24 de la ley, que regula la forma en que sern distribuidos los recursos del fondo solidario de redistribucin, indica que aqulla se efectuar en forma automtica entre los agentes, en un porcentaje no menor al 70 %, con el fin de subsidiar a aquellos (los agentes) que, por todo concepto, perciban menores ingresos promedio por beneficiario obligado, con el propsito de equiparar niveles de cobertura obligatoria. Quedara reforzado an ms el concepto de solidaridad, por la previsin de los aportes del Tesoro Nacional para sufragar los eventuales dficit provenientes de la incorporacin, como beneficiarios, de sectores que hasta el presente no estaban comprendidos como tales.

FONDO SOLIDARIO DE REDISTRIBUCION DISTRIBUCION Y DESTINO DE LOS RECURSOS (art. 24, ley 23.661, de seguro nacional de salud) Fondos provenientes de: - Aportes del presupuesto general - Aportes de la jurisdicciones adheridas Se destinan a:

Apoyo financiero a jurisdicciones adheridas (para atender a personas sin cobertura). - Gastos administrativos y de funcionamiento de la ANSSAL, hasta 5 %. - Distribucin automtica entre los agentes, no menos del 70 % (para subsidiar a agentes con menores ingresos promedio por afiliado). - Prstamos, subvenciones y subsidios a los agentes. - Financiacin de planes y programas de salud. - Los excedentes, entre los agentes, en proporcin a los montos con que hubiesen contribuido.

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Tambin se procur asegurar el principio de participacin, por medio del cual el Estado, promotor del bien comn, permite y alienta la gestin directa de los servicios de salud por parte de las entidades intermedias. Una clara tendencia al pluralismo tambin busca ser receptada por la ley, ya que mantiene la estructura diversificada de prestacin de servicios de salud, coexistiendo los servicios pblicos y los privados, con los de las obras sociales de organizacin mltiple. Cumpliendo con uno de los aspectos del principio de participacin se crea en el mbito de la ANSSAL la Comisin Permanente de Concertacin, con representacin de los agentes del Seguro y de los organismos de prestadores, con el objetivo de participar en la elaboracin de las normas y procedimientos a que se ajustar la prestacin de servicios y las modalidades y valores retributivos. El principio de inmediatez ejecucin descentralizada con fcil acceso del beneficiario a la agencia local-, se concreta por medio de la introduccin del criterio federalista, a travs de la posibilidad de permitir a las provincias, dentro de sus jurisdicciones, la administracin del seguro de salud. Ello implica, para las jurisdicciones adheridas, incorporar en su mbito a las personas que, teniendo residencia permanente en el pas, se encuentren sin cobertura mdico-asistencial, incluyendo a los trabajadores autnomos del rgimen nacional con residencia permanente en la jurisdiccin que no sean beneficiarios de otros agentes del seguro. El rgano de aplicacin de la ley es la Secretara de Salud, bajo cuya jurisdiccin funcionar la ANSSAL. En lneas muy generales, la articulacin del seguro de salud con entes pblicos y privados de la salud, se procura lograr a travs de dos vas principales: a) La homogeneizacin de las prestaciones mdico-asistenciales suministradas actualmente por obras sociales, prestadores privados y todas las entidades publicas vinculadas a la salud. b) La utilizacin plena de capacidad instalada por parte de cada uno de los subsectores indicados, por medio de una estrategia de reactivacin de sus responsabilidades. CARACTER DEL SISTEMA. LOS AGENTES DEL SEGURO.- El espritu de la ley implica una convocatoria a mancomunar esfuerzo tras una organizacin y coordinacin de los recursos de salud que permita superar las diferencias histricas entre la medicina para ricos y aquella que se brinda a los pobres. La creacin del Sistema Nacional del Seguro de Salud, que se establece en virtud del art. 1 de la ley, tiene el carcter de un seguro social, y tiende a asegurar el derecho a la salud, sin lugar a discriminaciones injustificadas. Como dijimos, la ANSSAL, administradora del seguro, ser una entidad estatal de derecho pblico, con personalidad jurdica y autarqua individual, financiera y administrativa.

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En consecuencia con las atribuciones conferidas por la ley a la Secretara de Salud y a la ANSSAL, se impone a los agentes del seguro la obligacin de acatar las disposiciones que aqullos fijaren en cumplimiento de las funciones, atribuciones y facultades otorgadas. La ley -art. 17- crea el registro nacional de agentes del seguro -del cual, como dijimos, las obras sociales son agentes naturales- a cargo de la ANSSAL; tal inscripcin tiene gran importancia, por cuanto habilita a los agentes del seguro para aplicar los recursos destinados a las prestaciones de salud, previstos en la ley de obras sociales. Como respuesta a los numerosos reparos manifestados respecto a la administracin de los fondos de las obras sociales, el nuevo sistema propuesto determina que la ANSSAL Designar sindicaturas colegiadas para la fiscalizacin y control de los actos de los rganos y funcionarios de los agentes del seguro, en tanto tengan relacin con las disposiciones de la ley; est previsto que tales sindicaturas puedan abarcar a ms de un agente del seguro. FINANCIACION.- La financiacin del seguro se efectuar como se indica en el siguiente cuadro: SISTEMA NACIONAL DEL SEGURO DE SALUD RECURSOS a) Recursos de las obras sociales, mnimo del 80 % b) Aportes del presupuesto nacional y los de jurisdicciones adheridas c) Aportes del tesoro Nacional - De aportes y contribuciones 10 % (en su caso 15 %) - Recursos de distinta naturaleza 55 % - Ingresos del Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados 5 % - Aportes de obras sociales de las jurisdicciones, etc., que adhieran. - Reintegros prstamos; producidos multas; rentas de inversiones, etctera.

d) Sumas que ingresen al fondo solidario de redistribucin

El cuadro anterior muestra con cules recursos dispone el Sistema Nacional del Seguro de Salud; comentaremos aqu dos de ellos: 1) Los del punto a, recursos de las obras sociales, son todos aquellos que analizamos al comentar el art. 16 de la ley 23.660. Conforme al art. 5 de la ley 23.660, y art.21, inc. a, de la ley 23.661, no menos del 80 % de tales recursos de las obras sociales debern destinarse a la prestacin de servicios de atencin de salud; al ser las obras sociales agentes naturales del Sistema Nacional del Seguro de Salud, los recursos de aqullas, en la proporcin descrita, tambin son recursos del Sistema. 2) Las sumas del punto d del cuadro, ya fueron, en parte, analizadas.
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El neto corte federalista de nuestra Constitucin Nacional ha motivado al legislador del seguro nacional de salud, a tomar en cuenta esa circunstancia en los aspectos de financiacin y administracin del seguro, congruente ello con el principio de descentralizacin, previsto por la ley. En efecto, el art. 21, inc. b, prev que los aportes que se determinen en el presupuesto general de la Nacin se ingresarn en una cuenta especial para receptar las contribuciones del Tesoro Nacional, como contrapartida de lo que las jurisdicciones adheridas aporten en igual sentido en sus respectivos mbitos. A tal efecto la ley contempla (art 6) que convenios de adhesin mediante- el personal dependiente de los gobiernos provinciales y sus municipalidades y sus jubilados, podrn incorporarse en forma total o parcial al seguro. INGRESO Y RECAUDACION DE FONDOS. La ley es bastante detallista al especificar la forma de clculo y monto de los aportes del Tesoro: al efectuarse la previsin presupuestaria nacional, se tomar el 50% del valor promedio del ingreso por aportes y contribuciones que por cada beneficiario obligado, recibirn las obras sociales de las jurisdicciones adheridas, en el ao inmediato anterior, ajustando a valores constantes. El valor as obtenido se multiplicar por la poblacin sin cobertura y carente de recursos que se estimen cubrir en sus respectivos mbitos por perodo presupuestario. A modo de ejemplo nos colocamos en este caso hipottico.

BASE DE CALCULO DE APORTES DEL TESORO NACIONAL datos (hipotticos) para el ao n 1) Valor promedio del ingreso por aportes y contribuciones por cada beneficiario obligado, recibido por las obras sociales de las jurisdicciones adheridas, por el ao n-1 2) Coeficiente de actualizacin, para llevar a valores constantes las cifras del ao n-1 al n. 3) Cantidad de personas sin cobertura y carente de recursos que se estime cubrir en el ao n (habitantes): Base de clculo: 50 x 100 x 3,8 x 4.700.000 = 100 Observaciones: a) El clculo anterior se refiere a la previsin presupuestaria de la Nacin (50%). b) El restante 50% de las jurisdicciones adheridas, se considerar cumplido con lo invertido con tal fin en sus respectivos mbitos, en partidas individuales. Se dispone adems, que en tanto est individualizada la partida respectiva, se considerar cumplido el aporte de la jurisdiccin, con lo invertido en sus presupuestos de
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A = A A

100 3,8 4.700.00 893.000.000

A 893.000.000

salud para la atencin de sus carenciados. Esta norma se vincula con el inc. b del art. 49, que al disponer acerca del apoyo que las jurisdicciones recibirn del Tesoro Nacional, indica que tal ayuda ser de monto igual al que la provincia aporte a esta finalidad. Se contempla que la recaudacin de los recursos del fondo solidario de redistribucin est a cargo de la ANSSAL, o de la Direccin Nacional de Recaudacin Provisional (DNRP), segn lo establezca la reglamentacin. En este aspecto, parece razonable aprovechar la infraestructura material y humana con que cuenta este ltimo organismo, adems de la experiencia adquirida durante dcadas de fiscalizacin y control de responsables por aportes jubilatorios y de la otra naturaleza; esta idea de ningn modo implica un elogio a la tarea desarrollada por al DNRP; en todo caso apunta a la no superposicin de funciones que pueden ejercerse perfectamente por un mismo cuerpo de inspectores, ya que la documentacin, libros, planillas sobre los que trabajan, y los responsables obligados, son los mismos, sin perjuicio de mejorar, por todas la vas pertinentes, la eficacia de la accin fiscalizadora y recaudatorio de aquel organismo. CAPACIDAD INSTALADA Y PRESTACION DE SERVICIOS MEDICOS. Habamos dicho que debe entenderse por capacidad instalada el conjunto de elementos materiales (camas disponibles, aparatos de radiologa, instrumental mdico, etc.) que posibilita la prestacin de los servicios mdicos. Visto desde otro ngulo, sera la cantidad y calidad de las prestaciones mdicas que puede brindar una determinada institucin sanitaria, sea pblica o privada. En tal sentido se dispone que los agentes del seguro mantengan la actual capacidad instalada y se establece que no podrn incrementar la existente, a menos que se adecuen a las normativas de la ANSSAL; este organismo, por su parte, normatizar las contrataciones y prestaciones de los agentes del seguro con sus beneficiarios. A su vez, las prestaciones propias de los agentes del seguro, tambin debern otorgarse a los dems beneficiarios del sistema, segn las reglamentaciones que al efecto fije la autoridad de aplicacin; ello, de concretarse, implicara indudablemente una ms efectiva vigencia del principio de solidaridad, y una ms plena y racional utilizacin de la capacidad instalada. La reglamentacin determinar tambin las prestaciones mdicoasistenciales mnimas a cubrir por cada agente del seguro, as como tambin la cobertura de medicamentos esenciales. En el Registro Nacional de Prestadores no podrn inscribirse -ni recibir pagos por prestaciones efectuadas al seguro- aquellas entidades que ofrezcan servicios de terceros; ello se justifica en aras de evitar una intermediacin onerosa; a su vez, los prestadores inscriptos se obligan a respetar las normas y valores retributivos que rijan las contrataciones con los agentes del seguro. Por otra parte, las prestaciones de salud garantizadas por esta ley, tienen el carcter de servicio de asistencia social de inters publico; tal denominacin y concepto, marca una fundamental diferencia con aquellas prestaciones de servicios sujetas a consideraciones de economa de mercado, subrayando la esencial e indelegable conduccin del sistema por el Estado, a travs del organismo de aplicacin. SANCIONES. COBRO JUDICIAL. COMPETENCIA. La ley contempla la utilizacin de mecanismos sancionatorios de importancia, en caso de inobservancia de obligaciones establecidas por la ley; entre otros cabe puntualizar:
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a) Para los agentes del seguro, la intervencin, cuando las irregularidades o incumplimientos impidan o alteren su funcionamiento segn el carcter y magnitud de aquellos. b) La pena de prisin para los que, siendo previamente intimados, no depositaren los aportes destinados al fondo solidario de retribucin -10 o 15%, segn el caso, de los aportes y contribuciones, y 55% de los otros recursos El cobro judicial de los aportes adeudados al fondo solidario se har por el procedimiento de ejecucin fiscal, previsto en el Cdigo de Procedimientos Civil y Comercial de la Nacin. Las acciones tendientes al cobro prescribirn a los diez aos. Cuando las obras sociales recurran a la va judicial para el cobro de aportes, contribuciones, multas, etc., sern competentes los juzgados federales de primera instancia en lo civil y comercial. Esta norma, contenida en el prr. 2 , del art. 24, implica a nuestro juicio que para la provincia de Crdoba, por ejemplo, cesar en tales supuestos la competencia de los jueces de conciliacin, atribuida por el inc. del art. 15 de la ley 4163 (ley procesal judicial de la provincia). Por idnticos motivos en las otras jurisdicciones del interior del pas tendrn competencia exclusiva los jueces federales y no los jueces laborales locales. Como disposicin transitoria se establece que hasta tanto se reglamente la ley y se organiza la ANSSAL, las atribuciones y funciones correspondientes a ella, sern desempeadas por el INOS.

10.7. Rgimen para discapacitados

Recientemente particip, invitado por diversas instituciones que agrupan a personas discapacitadas de nuestra provincia, en un juicio oral simulado. Me asignaron el papel de fiscal del estado, mientras el Dr. Vctor Martnez actuara como defensor. Inicialmente pens que yo realizara la acusacin afirmando que existe discriminacin en esta sociedad, sin embargo se invirtieron los papeles ya que como defensor del Estado -se sostuvo- deba sostener que todo estaba bien. En un primer momento protest por el papel poco simptico que me tocaba desempear, y con el que no me senta consustanciado, sin embargo en las pocas horas que tuve para preparar el tema fui elaborando un alegato tan contundente que logr convencerme a mi mismo, y estos son mis argumentos: 1. El Estado ha dictado una profusas legislacin tendiente a la proteccin de las personas con necesidades especiales, lo que demuestra la preocupacin de la sociedad para con este colectivo. 2. La discriminacin requiere, para configurarse como tal, de intencionalidad. Nuestra sociedad -a diferencia de a antigedad o de la ideologa nazi- por el contrario trata con especial consideracin a quienes sufren discapacidades.

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3. Para el socilogo Luis Wirth Una minora constituye todo grupo de personas que a causa de ciertos rasgos fsicos o culturales recibe un trato diferente o desigual al que se otorga a los dems miembros de la sociedad en que vive y que se siente, por tanto objeto de una discriminacin colectiva. Esta definicin podra ser vlida para algunas minoras discriminadas en nuestro pas: los aborgenes y sus parientes cercanos: los cabecitas negras, las mujeres y los ancianos, los sidosos, los homosexuales, los ex-reclusos, etc. Pero no es vlida los discapacitados a quienes -reitero- se les brinda consideracin legal y cultural. 4. Existe otra discriminacin ms poderosa que la surgida de impedimentos fsicos y es la que emana de la pobreza: unos comen y otros no, unos tienen techo y otros no, unos tienen salud y educacin y otros no... La pobreza es causa directa de impedimentos fsico: segn El Correo de la Unesco (junio de 1981) ms de 100.000 nios quedan ciegos anualmente en el lejano Oriente por carencia de vitamina A. El argumento principal de la defensa gir en torno a: 1.- La no remocin de obstculos fsicos reales y 2.- La hipocresa legislativa, ya que muchas de las leyes no se cumplen. Ambos argumentos son reales y de peso, pero la remocin de obstculos (especialmente las llamadas barreras arquitectnicas) es justamente una cuestin de peso, de pesos. Si bien en muchos casos existe negligencia en los funcionarios al proyectar las obras pblicas y aprobar las privadas, mayormente incide la cuestin econmica para eliminar esas barreras. En cuanto a la hipocresa legislativa se demostr con los mismos testigos de la defensa que era una omisin de los propios interesados el procurar la aplicacin de la ley. En el Ministerio del Interior funciona el programa Nacional contra la Discriminacin que si bien recibi en los ltimos 8 meses ms de 800 llamadas (al telfono 342-6081 al 85 interno 263), slo se concretaron 92 denuncias (es requisito concurrir personalmente a calle 25 de mayo 145, 5 piso of. 507) de las cuales 20 fueron por discapacidad, 16 por sexualidad, 14 laborales y 1 por Sida. Debo aclarar que a pesar de haberme autoconvencido de mis argumentos, el jurado por amplia mayora declar la existencia de discriminacin, ello en consonancia con el numeroso pblico que apoyaba animadamente la posicin de la defensa.

10.7.1. Legislacin.
Como es obvio, la Constitucin de 1853 no contena ningn tipo de previsin con relacin a los incapacitados, minusvlidos, disvalidos (todas estas expresiones peyorativas gradualmente son reemplazadas por la idea de discapacidad -capacidad distinta- o necesidades especiales).

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La reciente reforma constitucional, se hace expresa referencia a los discapacitados en el artculo 75 inciso 23 que ordena al Congreso; Legislar y promover medidas de accin positiva que garanticen la igualdad de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitucin y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los nios, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad. Algunos de estos tratados ya son incorporados por la misma Constitucin en el mismo artculo inciso 22, aunque no hacen expresa referencia a la situacin de los discapacitados s ponen nfasis en la no discriminacin y en la garanta de igualdad para todas las personas. En cuanto a la legislacin nacional, adems de la especfica que a rengln seguido comentaremos, tiene suma importancia una ley que debera tener difusin: la ley 23.592, contra la discriminacin, la que inclusive establece sanciones penales para quienes la infrinjan. Esta ley data de agosto de 1988, durante la presidencia del Dr. Alfonsn y castiga las discriminaciones motivadas en raza, religin, nacionalidad, ideologa, opinin poltica o gremial, sexo, posicin econmica, condicin social o caracteres fsicos. La legislacin especfica tiene su pivot en la ley nacional N 22.341, que establece una serie de beneficios para las personas con discapacidad, muchos de las cuales an no han sido aplicadas. Podemos destacar los siguientes: a) Rehabilitacin integral; b) Formacin laboral o profesional; c) Prstamos u subsidios destinados facilitar su actividad laboral o intelectual; d) Regmenes diferenciales de seguridad social; e) Escolarizacin f) Orientacin o promocin individual, familiar y social. g) Talleres protegidos teraputicos y de produccin; h) Servicios especiales hospitalarios y produccin; i) Hogares con internacin; j) Obligacin del Estado de ocupar 4% de discapacitados; k) Prioridad en la concesin de bienes pblicos; l) Asignaciones familiares duplicadas; m) Transporte gratuito para rehabilitacin; n) Eliminacin de barreras arquitectnicas; o) Deducciones impositivas a empleadores que ocupen discapacitados. La Provincia de Salta dict en diciembre de 1983 la ley Nro. 6636, posteriormente reglamentada por el Decreto 2001, que siguen los lineamientos de la legislacin nacional.

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Actividad N 36
1) Analice en base a algn estudio periodstico, el sistema de Asistencia mdica en nuestra provincia 2) Seale las caractsticas esenciales que debiera tener la atencin primaria de la salud en nuestro pas 3) Qu reflexiones le merece el rgimen para discapacitados?

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DIAGRAMA DE CONTENIDO - UNIDAD XI

PREVENCION

En el pas Antecedentes Rgimen actual

Incapacidades Temporal Parcial Permanente Muerte Tope Concurrencia con otras indemnizaciones Reglamentaciones
INDEMNIZACIONES

REPARACION INTEGRAL Y OPORTUNA

ENFERMEDAD Y ACCIDENTES DEL TRABAJO

FUNDAMENTOS DEL AMPARO POR LA SEGURIDAD SOCIAL MERCADO DE TRABAJO FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD

Distintos supuestos

Etapas Primera Segunda Tercera Cuarta Teoras De la responsabilidad contractual y extracontractual De la responsabilidad objetiva Por casos fortuitos

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UNIDAD XI
1. Enfermedades y Accidentes de trabajo. Fundamentos de la responsabilidad. Distintos supuestos. Indemnizaciones. Incapacidad temporal, permanente, muerte. Tope indemnizatorio. Concurrencia con otras indemnizaciones. Valoracin de las incapacidades. Intangibilidad de las indemnizaciones. Pago directo. Fondo de garanta. 2. Opcin por el derecho comn. Exclusin de acciones. Artculo 1113 del C. Civil. Ventajas, inconvenientes y actos configurativos de la opcin. 3. Exmenes preocupaciones. Denuncia del accidente. Junta mdica. Liquidacin y depsito de las indemnizaciones. 4. Prevencin de accidentes. Ley de higiene y Seguridad (ley 19.587). Reglamentacin (Dto. 351/79). Servicios de medicina y de higiene y seguridad. Profesionales. Clasificacin y caractersticas de los establecimientos. Proteccin al trabajador, seleccin y capacitacin. Estadstica y documentacin que deben llevar los empleadores.

11.1. Enfermedades y accidentes de trabajo

En los ltimos cuatro aos hemos asistido a una pendular conducta legislativa en materia de accidentes de trabajo, que no ha rozado siquiera la mdula de la anquilosada estructura legal nacida hace 77 aos. Continuamos en presencia de un Frankestein jurdico, que sufri cerca de 30 amputaciones e implantes, y que sobrevive con cruentas cirugas, an cuando en esta oportunidad se ha trasvertido en una nueva ley (la Nro. 24028), abandonando el ropaje numrico de la ley 9.688. La Asociacin Internacional de la Seguridad Social califica al sistema argentino, piadosamente, como muy rudimentario (Informe XIV de la Asamblea General, Montreal, 1.986), destacando que los nicos paises del mundo en los que no existe seguro obligatorio de accidentes de trabajo son el nuestro y Marruecos. Pero tambin tenemos el privilegio de ser nicos en cuanto a la forma de la prestacin, ya que en el resto del mundo el principio general es el pago de indemnizaciones en forma de prestaciones peridicas. Con fecha 4 de noviembre de 1.994 el Poder Ejecutivo Nacional present un Proyecto de Ley sobre Accidentes de Trabajo, elevado al Congreso Nacional mediante mensaje Nro. 1.952. Entendemos que la propuesta del Ejecutivo no solo afecta gravemente los derechos de los trabajadores (supuestos beneficiarios del sistema) sino que presenta errores conceptuales y de tcnica legislativa que analizaremos rpidamente a partir de las tres intenciones que manifiesta el PEN para encarar esta reforma, a saber:

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a) mejorar la prevencin de accidentes, b) proveer una reparacin integral y oportuna y c) optimizar el funcionamiento del mercado de trabajo.

11.1.1. La prevencin
El proyecto tiene aspectos positivos que deben rescatarse, en especial la manifiesta intencin de poner nfasis en los aspectos de la prevencin y del mejoramiento de las condiciones de trabajo. Por ello es acertada la critica que se realiza en el mensaje de elevacin al actual (aunque arcaico) sistema de la ley 24.028 que mantiene la estructura de la originaria ley 9.688 (setiembre de 1.915), que adems de no ofrecer incentivos para mejorar el medio ambiente de trabajo, no brinda una reparacin integral y oportuna al afectado. Esta primer advertencia es vlida a din de dejar aclarado que todas las crticas que le formulo al nuevo rgimen, no implican de manera alguna la defensa de la ley 24.028. A pesar de que la LRT (segn abreviatura propuesta en el mensaje) intenta establecer una poltica de prevencin de siniestralidad laboral estatuyendo algunas normas referidas al mejoramiento de la seguridad en el trabajo, tal intencin queda trunca en la medida que no se acometi la reforma integral de la ley 19.587 sobre higiene y seguridad en el trabajo y su decreto reglamentario, normas de escasa aplicacin por su falta de adaptacin a la realidad. Por otra parte esa intencin de favorecer la prevencin no se compadece con la injustificada modificacin (cuasi derogacin) de uno de los artculos ms importantes de la LCT: el artculo 75, precisamente en el prrafo que dice: (El empleador debe)... adoptar las medidas que segn el tipo de trabajo, la experiencia y la tcnica sean necesarias para tutelar la integridad psicofsica y la dignidad de los trabajadores.... Esta derogacin muestra al desnudo la intencin meramente economicista de los autores del proyecto.

11.1.2. Reparacin Integral y Oportuna.

La LRT modifica profundamente el sistema vigente en nuestro pas desde hace ms de cien aos en materia de reparacin de infortunios laborales. Digo bien: cien aos, porque nunca en nuestro pas se les neg a los trabajadores la posibilidad de reclamar el mismo tipo de resarcimiento que cualquier otro ciudadano. Con el nuevo sistema los trabajadores conforman una nueva categora de ciudadanos (de 4a.?) a los que se les veda peticionar con fundamento en el Cdigo Civil. Tan grotesca discriminacin podra justificarse si el trabajador tuviera compensaciones tan amplias que hiciera innecesario recurrir a la legislacin comn (veremos que no es as). Este no es un tema novedoso desde que la onda de desproteccin llego a nuestras costas, por ello vale recordar algunos de los ejemplos que por va del absurdo se han sealado en otras oportunidades. Si el perro del dueo muerde al operario dentro del

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taller, el trabajador tendr un resarcimiento limitado al fijado en la LRT, si ocurre puertas afuera podr aspirar a una reparacin integral. Un trabajador que es despedido vuelve al da siguiente al establecimiento a hacer una compra en el momento que estalla una caldera; podr reclamar una reparacin integral, no as sus compaeros. Pero la LRT tambin restringe el mbito de contingencias cubiertas ya que regresa al mecanismo establecido en 1.915 segn el cual las enfermedades laborales son determinadas mediante listados confeccionados por el Poder Ejecutivo Nacional, con la advertencia explicita que: las enfermedades no incluidas en dicho listado as como sus consecuencias, en ningn caso sern consideradas laborales. Con esto se voltea de un plumazo la lenta elaboracin jurisprudencial en torno a las enfermedades accidentes, cuya determinacin quedara al arbitrio de un Comit presidido por el Ministerio de Trabajo. La nueva reparacin integral de la LRT implica que la incapacidad temporaria a partir del primer mes reduce en un 30% el salario promedio del trabajador (que inclusive llega a reducirse en un 55% segn las disposiciones finales). Ello producir la paradoja de que el empleado afectado por una enfermedad inculpable gozara del 100% de su salario, mientras que el sufra un infortunio laboral perder parte importante de su remuneracin. En el mensaje de la LRT se expresa preocupacin por la celeridad del procedimiento y para ello se establece una instancia administrativa recurrible judicialmente ante la Cmara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social. Sin duda el procedimiento ser ms rpido porque elimina a los trabajadores del interior del pas que debern conformarse con la resolucin administrativa ante la casi imposibilidad de acceder a presentar sus reclamos en Capital Federal, donde la mayora de las empresas tienen el siento principal de sus negocios. Es probable que esta disposicin sea considerada inconstitucional, no solo por implicar una tcita denegacin de justicia, sino por invadir esferas de competencia no delegas por la Provincia. Por otra parte la Cmara de Seguridad Social se convertir a estos fines en un Tribunal, no de apelacin, sino ordinario de conocimiento en el que debern realizarse las pruebas, los alegatos, etc; ello en desmedro de sus mltiples tareas en el mbito de su competencia.

11.1.3. Mercado de Trabajo.

No cabe duda que por va de reducir los derechos laborales puede existir la posibilidad de incentivar la creacin de fuentes de trabajo. Tal criterio -que no compartimosforma parte de una discusin que hace dos dcadas apasiona a los laboristas, por lo que obviaremos su tratamiento enfocando el problema exclusivamente desde la ptica del beneficio empresarial. Parecera que el costo global de los infortunios laborales se reducira en la medida que se reduce el mbito de contingencias protegidas (enfermedades accidente), se limita el marco legal (derecho comn); se restringen costas judiciales; se suprimen

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reparaciones (indemnizaciones), etc. En este orden cabe agregar que el proyecto deriva a las Aseguradoras de Riesgo del Trabajo (ART) la determinacin de las prestaciones en especie (asistencia mdica y farmacutica, prtesis, servicio funerario, etc.), ya que no les fija mnimos de calidad y duracin. Pero a pesar de las economas a las que hemos hecho referencia no existe certeza de que el sistema resulte ms ventajoso para los empleadores. Por lo pronto la Unin Industrial Argentina seal su discrepancia con relacin a la elevacin del proyecto. Suponemos que uno de los motivos deriva de la ausencia de todo parmetro que asegure la equidad de la contribucin financiera que deben realizar las empresas, que queda sujeta a las pautas del Poder Ejecutivo y al criterio de las Administradoras de Riesgos del Trabajo. La decisin de cubrir esta contingencia mediante seguros privados (adems de violar nuevamente el artculo 14 bis) implica un aumento global de costos fundamentalmente por dos razones: 1) la base contributiva se reduce (menos asegurados = mayor prima). 2) se deben adicionar los costos de marketing y publicidad (que finalmente financia el propio sistema). Asimismo la posibilidad de las empresas de autoasegurarse en forma bastante amplia le quita previsibilidad al sistema e impide cualquier calculo actuarial.

11.1.4. Conclusin.
Al comienzo de este punto hicimos una referencia a la tcnica legislativa que merece algn prrafo especial. Aunque luego de la ley 24.241 nada podra sorprendernos en materia de confeccin de leyes (con sus labernticas remisiones), la LRT trae la novedad de complementarse con: Normas generales y complementarias, Disposiciones Adicionales, Disposiciones Transitorias y Disposiciones Finales. Funcionarios del Ministerio de Trabajo me explicaron que ello obedeci a negociaciones de ltimo momento con las entidades sindicales y empresariales... Reconociendo que la ley actual, cuya reforma respondi al impulso de esta misma administracin, resulta inadecuada y obsoleta, no podemos dejar de llamar la atencin sobre un proyecto que solo agravar la desproteccin de los trabajadores -sin correlativo beneficio a las empresas- en materia de infortunios laborales.

11.2. Fundamentos de la responsabilidad

11.2.1. RESPONSABILIDAD.- La reparacin de los infortunios de trabajo reposa en la responsabilidad exclusiva del empleador; responsabilidad que se presume iuris et de iure (art. 5, ley 9688), es decir, para eximirse de responder econmicamente tendr que acreditar alguno de los supuestos previstos en el art. 4 de la citada norma.

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Ahora bien, jurdicamente toda reparacin es consecuencia de un incumplimiento, es producto de la responsabilidad, comportando una forma de sancin; por lo cual imputar la responsabilidad al empleador implica la posibilidad de que ste d explicaciones e inclusive conceda una satisfaccin. Toda accin es imputable cuando proviene de la actividad de una persona. Siguiendo al maestro Francesco Carrara, para que podamos hacer responder, y por ende, imputar la autora de un hecho, tienen que mediar afirmativamente las siguientes proposiciones: 1) cuando el juez encuentra en un individuo la causas material del acto, le dice: tu lo hiciste: imputacin fsica que, lgicamente, presupone tener la certeza de aquel acto (prius de requam de reo); 2) cuando encuentra que el sujeto realiz el acto con voluntad inteligente, le dice: tu lo hiciste voluntariamente: imputacin moral; 3) si halla que el hecho era legalmente prohibido, le dice: tu obraste contra la ley: imputacin legal. Trasladados tales requisitos al panorama jurdico-laboral, constatamos en muchos casos que los mismos no existen, ya que el empleador ha sido totalmente ajeno o extrao a la comisin del acto, y por lo tanto, no tendra que responder, no obstante debe solventar la indemnizacin. A la par de ello, el trabajador no puede quedar desamparado ante una dolencia, sea por ocasin del trabajo, o por un evento extrao a l. La legislacin ha procurado a lo largo de los tiempos explicar o fundamentar la responsabilidad del empleador, ya que se admiti el deber de amparar al trabajador. 11.2.2. FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD.- Cronolgicamente podemos clasificar la evolucin de la doctrina de la responsabilidad en cuatro etapas: a) PRIMERA ETAPA. Se carece de legislacin protectora, y la reparacin, de materializarse, acta exclusivamente como deber moral del empleador. b) SEGUNDA ETAPA. Nace con el industrialismo y el maquinismo, principalmente en Francia e Inglaterra. Las doctrina civilistas procuran demostrar que en el Cdigo Civil est el fundamento de la responsabilidad del empleador, exponindose cuatro teoras: de la responsabilidad extracontractual, de la responsabilidad contractual, la objetiva y del caso fortuito. En nuestro pas, el doctor Juan Bialet Mass fue uno de los primeros en sostener que la responsabilidad del empleador estaba contemplada en el art. 1067 del Cd. Civil, ya que las consecuencias de los actos que daan a terceros, sin derecho, son imputables a su autor, comprendiendo toda clase de hechos lcitos, positivos y negativos, tcitos y expresos. Afirmando tambin que los arts. 1953 y 1988 del Cd. Civil son aplicables a los accidentes del trabajo, pero que el obrero poda utilizar tambin las acciones de responsabilidad por dolo, culpa o negligencia, o de responsabilidad subsidiaria, sometindose a las reglas comunes, contempladas en los arts. 1109 y en el hoy 1113.
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La opinin de Bialet Mass no encontr respaldo en la doctrina ni en la jurisprudencia, perdiendo vigencia al sancionarse en 1915 la ley 9688 de accidente de trabajo. 1) TEORIA DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL O AQUILIANA. Reside en el incumplimiento de una obligacin legal, y la responsabilidad surge por la simple infraccin a dicha norma, siendo indiferente la existencia de un vnculo jurdico entre las partes. El obrero es un extrao ante el patrn. Los accidentes de trabajo estn comprendidos por considerrselos hechos ilcitos, presumindose la culpa del agente, quien en definitiva debe acreditarlo. 2) TEORIA DE LA RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL. Considera el contrato de trabajo como una locacin de servicio, aplicndole los principios inherentes al acuerdo de voluntades, y por lo tanto las partes se obligan, no slo a lo que est formalmente expresado, sino a todas las consecuencias que puedan considerarse virtualmente comprendidas en ella (art. 1198). El empleador tiene la obligacin de garantizar la seguridad del dependiente, y el accidente aparece como un incumplimiento a este deber de seguridad. El obrero tiene que probar la existencia del contrato y que el accidente aconteci durante su ejercicio. El patrn, por su parte, se libera probando la culpa del obrero o la existencia de un caso fortuito. Esta teora tuvo, como sus ms conspicuos exponentes, a Saintelette (Blgica, 1883) y a Sauzet (Francia, 1884). 3) TEORIA DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA O DEL RIESGO CREADO. Propugnada por Saleilles y Josserand en Francia, todo accidente reconoce una causa inherente a una cosa u objeto aun cuando obedezca a casos fortuitos, es imputable al propietario del objeto, debido a que, contrapuesto ste a la vctima, es justo que soporte las consecuencias el dueo y no el damnificado que no tiene reproche que formularse en el acaecer del hecho daoso. La teora del riesgo creado se funda en que aquel en cuyo inters funciona el organismo que cre, tiene que soportar el peligro que ello implica. Se encuentra cristalizada en el actual art. 1113 del Cd. Civil argentino, al responsabilizar por los daos causados por: a) los que estn bajo su dependencia; b) las cosas de que se sirve o tiene a su cuidado; c) por el riesgo o vicio de la cosa. 4) POR CASOS FORTUITOS. Proyecta la responsabilidad del empleador a los casos fortuitos, fundndola en la existencia del principio de la buena fe en todo contrato celebrado en beneficio de las partes: cada una de las cuales debe responder a la otra del dao que sufre. El contrato de trabajo beneficia exclusivamente al patrn, por lo cual es justo que responda del accidente sobrevenido incluso por fuerza mayor. Esta teora fue preconizada por Fusinato y Alejandro Unsain.
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c) TERCERA ETAPA. Conocida como de la justicia social, expuesta con teoras propias o especficas del derecho del trabajo. La primera de ellas es la del riesgo profesional, en torno a la cual se estructur la redaccin primitiva de la ley 9688. El riesgo es inherente a la profesin con total prescindencia de la culpa del empleador o del obrero. La responsabilidad patronal surge al recibir los beneficios de los progresos de la tcnica. Para Rouast y Durand, el riesgo profesional es la contrapartida de las ventajas que provienen del maquinismo y del uso de las fuerzas naturales@. Es una variante de la teora del riesgo creado, propugnada por Saleilles y Josserand. La concepcin del riesgo profesional puede incluso proyectarse fuera del mbito empresarial, para ser soportado por todos los integrantes de una misma profesin, ya que toda la industria es la beneficiaria del progreso tcnico. La responsabilidad contina siendo individual, pero el riesgo es soportado colectivamente, al aportar peridicamente una determinada suma de dinero. La denominacin del riesgo profesional fue criticada por Lyon-Caen, al referirse a la ley francesa de 1898, afirmando que sera ms correcto hablar de riesgo de empresas, ya que el empleador no ha creado propiamente hablando- el riesgo accidente; es responsable porque es un rea de la empresa semejante al desgaste del material. Las primeras legislaciones que adoptaron la teora del riesgo profesional fueron: Inglaterra en 1897; Francia y Dinamarca en 1898; Blgica y Rusia en 1904. Tenan de comn que la responsabilidad existe sin culpa del patrn, y la indemnizacin no era total, sino tarifada o forfaitaire. La ley 9688 la recepta en la redaccin originaria del art. 2, pero limitndola a determinadas actividades o empresas. La segunda teora se denomina del riesgo de autoridad, inspirada en la peligrosidad industrial, haciendo residir el fundamento de la responsabilidad en la autoridad ejercida por el empleador. El punto de partida de esta teora fue la Corte de Casacin francesa, cuando enunci que los accidentes sobrevenidos por el hecho o en ocasin del trabajo darn derecho en provecho de la vctima a una indemnizacin. Mantiene del riesgo profesional el sistema de reparacin tarifada, pero ampla considerablemente el mbito personal de la ley. Conserva al requisito de la subordinacin como determinante del amparo y por ello enuncia que la autoridad ejercida por el empleador es normalmente fuente de riesgo.

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La ley 9688 se enrol en esta teora al reformar el art. 1 mediante la ley 12.631 (16/ 7/40), reemplazando las palabras con motivo y en ejercicio de la ocupacin por el hecho o en ocasin del trabajo. El art. 2, inc. 1, suprime: donde sea empleada para trabajo una fuerza distinta a la del hombre. Esta modificacin se debi a un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que excluy del amparo a los trabajadores agrcolas, no obstante la ratificacin por la ley 12.232 de la Convencin n 12 de la OIT. La teora del riesgo de autoridad fue ratificada en 1960 al sancionarse la ley 15448, que incluye en el art. 1, prr. 2, la responsabilidad del dador de trabajo en los accidentes in itinere, recogiendo la doctrina del fallo plenario n 21 de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo de la Capital Federal. Por el contenido de las distintas reformas introducidas a la ley 9688, se acenta la necesidad de sancionar un rgimen de seguridad social para amparar los infortunios de trabajo, y con ello se pasa a la cuarta etapa, conocida con el nombre de seguridad social. d) CUARTA ETAPA. Se produce con la toma de conciencia de que la reparacin de las dolencias, sean ellas por el hecho o en ocasin del trabajo o por causas totalmente extraas u ocasionales, deben estar a cargo de la sociedad toda, es decir: se pasa de la doctrina de la responsabilidad individual a la de la solidaridad. 11.2.3. FUNDAMENTOS DEL AMPARO POR LA SEGURIDAD SOCIAL. Numerosos son los fundamentos que justifican legislar de una vez y para siempre la reparacin de las dolencias dentro del derecho de la seguridad social. a) La tendencia moderna es eliminar la responsabilidad individual del empleador, salvo caso de dolo o culpa grave. b) Otorgar a la indemnizacin por el infortunio un carcter alimentario o asistencial, por lo cual suprime el tope o mecanismo tarifario, reemplazndolo por la reparacin integral. c) En caso de incapacidad permanente o de muerte del trabajador, la reparacin no puede ser de pago nico, reemplazndoselo por una jubilacin o pensin. d) En los casos de incapacidad permanente parcial, pero que no logra jubilacin por invalidez, hay que otorgar el goce de una jubilacin reducida para toda la vida, sin impedimentos para que el incapacitado pueda realizar alguna clase de tareas en forma autnoma o dependiente. e) La responsabilidad del Fondo de Garanta ante la insolvencia del empleador, demuestra la necesidad de que el afectado no se quede sin reparacin, debiendo concurrir el Estado a solventar dicho evento.
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f) La creacin jurisprudencial de situaciones no contempladas en la ley de accidentes de trabajo, como fue la teora de la imprudencia profesional o de la enfermedad-accidente o enfermedad del trabajo; tendientes todas ellas a ampliar considerablemente el espectro protectorio. g) Impedir que por cuestiones o defectos procesales que en desamparado infortunio laborales. h) Se tiende a que el amparo se proyecte, no slo al trabajador dependiente, sino tambin al independiente o autnomo, es decir, al hombre que trabaja. i) Por ltimo, lo que preocupa a la sociedad, no es tanto quin caus el mal, como la necesidad de reparar la dolencia, es decir, las consecuencias y por lo tanto la reparacin deben ser inmediata, sin perjuicio de las acciones judiciales para lograr la recuperacin de lo pagado. Por todo ello, la futura legislacin debe extraer la proteccin y reparacin de estas dolencias del derecho del trabajo, para colocarlas en el derecho de la seguridad social.

11.2.4. Distintos supuestos

Los tres primeros artculos de la ley 24028 establecen el mbito de aplicacin de la misma. En primer lugar la cobertura alcanza a todos los trabajadores en relacin de dependencia (inclusive los estatales y los rurales; slo quedan excluidos los domsticos). De la propia ley y de una frondosa jurisprudencia surge la tipificacin de tres supuestos cubiertos; a) El accidente de trabajo que se caracteriza por ser un hecho nico, sbito y violento; b) La enfermedad-accidente que se produce en forma lenta y progresiva y c) La enfermedad profesional tambin de desarrollo progresivo, pero atribuido exclusivamente al trabajo. En el primer supuesto se incluye el llamado accidente in itinere que es el que se produce en el trayecto del domicilio al trabajo, o viceversa. Segn el artculo 7 el empleador se exime de responsabilidad en los siguientes casos: a) Cuando el trabajador hubiera actuado dolosamente (antes se admita la culpa grave, lo que produjo una rica produccin jurisprudencial al respecto); b) Por fuerza mayor extraa al trabajo (por ej. un terremoto; el estallido de una caldera es inherente al trabajo) y c) Por secuelas determinadas en el examen preocupacional (de donde se ha dicho que conviene ms contratar a un trabajador enfermo que uno sano).

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11.3. Indemnizaciones, Incapacidad temporal, permanente, muerte. Tope indemnizatorio. Concurrencia con otras indemnizaciones
REPARACION DE LAS DOLENCIAS. La ley 24028, reconoce tras clases de incapacidades, y ampara las consecuencias emergentes del fallecimiento del trabajador, por el hecho o en ocasin del trabajo (sean accidentes del trabajo o enfermedad-accidente). a) INCAPACIDAD TEMPORARIA. Ocurre cuando el accidente o la enfermedad provocan la imposibilidad temporal de prestar servicios; es el perodo desde que se produce el accidente o se manifiesta la enfermedad hasta que es dado de alta, con un plazo mximo de un ao de duracin, vencido el cual se considera que el trabajador adquiere una incapacidad permanente. Ante el vaco legislativo, la jurisprudencia e importante doctrina aplican por analoga el art. 211 de la LCT y otorgan al trabajador derecho a la conservacin del cargo, sin percepcin de haberes, por el trmino de un ao, para que las dolencias puedan continuar con tratamiento mdico. La ley 23.643 recept la tesis de la jurisprudencia y doctrina disponiendo que durante la incapacidad temporal se indemnizar con una suma igual al 100% del salario diario desde el da del infortunio (art. 8, inc. d). El fundamento radica en considerar injusto otorgar un mayor beneficio a la dolencia inculpable u ocasional que cuando provienen por el hecho o en ocasin del trabajo. Jurdicamente, lo pagado durante el perodo de incapacidad temporal no es salario, sino indemnizacin., no pudiendo descontarse de los que corresponda posteriormente pagar por indemnizacin una vez resulta la incapacidad. Adems de la indemnizacin, el trabajador es acreedor a recibir gratuitamente la atencin mdica y farmacutica necesarias, lo cual no significa que obligatoriamente haya de ser atendido por el facultativo designado por el empleador. El supuesto de abandono voluntario del tratamiento o la asistencia regular a curaciones, no ha sido contemplado en la ley, pero entendemos aplicables los principios del derecho del trabajo, que obligan a las partes a actuar con diligencia y buena fe (art. 63, LCT), y por lo tanto, la responsabilidad es del trabajador, pudiendo -inclusive- llegar al despido con causa. b) INCAPACIDAD PARCIAL Y PERMANENTE. Producida la dolencia, puede tener distintas consecuencias: 1) Que el dependiente sea dado de alta sin secuelas, y por lo tanto, sin derecho a indemnizacin por incapacidad.
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2) Que padezca de alguna incapacidad permanente, correspondiendo determinarla para encuadrarla como parcial o total. 3) Que transcurra el ao sin haber sido dado de alta, considerndola como incapacidad permanente (art. 8, inc. d). La jurisprudencia, receptando las normas previsionales de las leyes 18.037 y 18.038, considera como total cuando, como mnimo, es del 66% de la total obrera. La indemnizacin ser igual a mil veces la reduccin diaria que haya sufrido el salario de la vctima a consecuencia del accidente multiplicado por el coeficiente por edad. Para el caso de que el trabajador incapacitado necesite la asistencia constante de otra persona, el tope mximo indemnizatorio (20 aos salario mnimo) puede ser incrementado en un 50%. Los supuestos que configuran esta circunstancia sern establecidos por la reglamentacin (hasta el presente ocurrido). c) INCAPACIDAD TOTAL Y PERMANENTE. Los arts. 54 y 56 del decreto reglamentario determinan cundo una incapacidad es absoluta. No obstante ello, en la prctica se aplican criterios estimativos para establecer el porcentaje de incapacidad. Hay que tener en cuenta que el porcentaje de incapacidad determinado por la junta mdica del Ministerio de Trabajo no produce efectos en las Cajas de Jubilaciones, por lo cual el trabajador que procure la jubilacin por invalidez deber someterse a nuevo examen mdico. Debe disponerse normativamente la eficacia del dictamen de la primera junta mdica, evitando molestia innecesarias, prdida de tiempo, etctera. La indemnizacin es idntica a la que corresponde por muerte, es decir, se la interpreta como muerte laboral. Tambin en este caso la indemnizacin puede ser incrementada en un 50 %, cuando necesite de asistencia constante de otra persona. Desde el accidente o enfermedad, el empleador tiene que proveer al trabajador gratuitamente asistencia mdica y farmacutica, hasta que se halle en condiciones de volver al trabajo, fallezca o se declare incapacitado permanentemente. El mismo dispositivo impone al empleador la provisin de aparatos de prtesis y ortopedia... y a su renovacin normal, pudiendo, en los casos que determine la reglamentacin, sustituir su obligacin por una indemnizacin que ser tambin justipreciada por la misma reglamentacin. A tales fines, el Ministerio del Trabajo de la Nacin dict la resolucin n 493, el 6 de noviembre de 1957, reglamentando el mecanismo a seguir para la provisin de aparatos de prtesis u ortopedia.
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d) MUERTE DEL TRABAJADOR. El fallecimiento del trabajador por el hecho o en ocasin del trabajo otorga a los causashabientes los siguientes derechos: 1) El pago del salario diario (en le caso de no haber fallecido en el accidente o al detectarse la enfermedad), desde el da del accidente hasta el da de la muerte. 2) Provisin de los gastos mdicos y farmacuticos gratuitamente. 3) Solventar los gastos de entierro, los que no podrn exceder del equivalente a tres veces el importe de la remuneracin mensual vigente al momento del fallecimiento (art. 8, inc. a). Ni la ley ni la reglamentacin contemplan los siguientes supuestos: a) que los gastos de entierro hayan sido abonados por una tercera persona (seguro, etc.); b) que dichos gastos no superen el equivalente a tres veces el importe mensual del salario mnimo, sino que, por el contrario, sea menor. En el primer caso, los causahabientes no pueden reclamar esta indemnizacin por no haber realizado el gasto funerario; y por lo tanto, al no existir la causa, desaparece la consecuencia. En el segundo supuesto, si los gastos funerarios son menores a tres salarios mnimos, se abona el importe realmente efectivizado. La ley procura que el pago de las indemnizaciones no constituyen ingresos mayores a los daos ocasionados, que distorsionen el fundamento para el cual se los instituy. 4) Indemnizacin equivalente a mil salarios diarios, conservndose el tope precedentemente expuesto. El pago de las indemnizaciones -excepto el efectivizado durante la incapacidad temporal-, debe hacerse mediante depsito a la orden del trabajador o causahabientes en el juzgado de trabajo o reparticin administrativa del trabajo. Para cobrar la indemnizacin por fallecimiento, la ley 18.913 modific el inc. a del art. 8 al disponer que se considerarn derechohabientes, a los fines de esta ley, las personas enumeradas en el art. 38 de la ley 18.037. Son derechohabientes, no los que tienen derecho a heredar en los trminos del Cdigo Civil, sino los que tienen derecho a la pensin, es decir, que tienen que haber estado a cargo de la vctima, importando con ello la incorporacin de un principio de seguridad social. Por el art. 13 bis, las indemnizaciones acordadas por esta ley no excluyen ni suspenden ninguno de los beneficios establecidos en la leyes de jubilaciones, pensiones y subsidios. De esa forma el accidentado podr gozar, con el rgimen actual, de los siguientes derechos:

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1) La indemnizacin y dems beneficios por la dolencia sufrida por el hecho o en ocasin del trabajo. 2) La indemnizacin por la disolucin del contrato de trabajo, si padece de incapacidad absoluta (art. 212, prr. 4, LCT). que el empleador no tenga, o teniendo no le provee, tareas acordes con la incapacidad (art. 212, prrs. 2 y 3, LCT). 3) Para el caso de fallecimiento inmediato o antes de ser dado de alta, procede la indemnizacin del art. 248 de la LCT (medio mes de sueldo por cada ao de servicio o fraccin mayor de tres meses, con un mnimo de un salario). 4) La jubilacin por invalidez (si la incapacidad como mnimo es del 66 %; art. 33 ley 18.037). 5) El denominado seguro de vida, que se hace extensivo a los casos de incapacidad total y permanente. De esta forma el rgimen vigente otorga a los trabajadores y/o sus causahabientes beneficios superiores a los que tendran bajo un rgimen de seguridad social, ya que, siguiendo a Etala, en los casos en que el trabajador obtenga el beneficio de jubilacin por invalidez total o parcial, o los causahabientes el beneficio de pensin, no corresponder el pago de indemnizacin ni por va de la ley de accidentes de trabajo, ni optando por la accin comn, salvo que el responsable fuera un tercero, contra el cual podra accionar el interesado o sus causahabientes, sin perjuicio del beneficio jubilatorio o de pensin. 11.3.1. LEY APLICABLE. - Otro de los problemas planteados doctrinaria y jurisprudencialmente en cuanto a la indemnizacin, ha sido el de la ley aplicable. Para algunos es la del momento del accidente o exteriorizacin de la dolencia, mientras que para otros es el de la junta mdica. Los Tribunales del Trabajo de la ciudad de Crdoba lo han resuelto en los siguientes trminos: En los casos de accidentes del trabajo, donde la instantaneidad y violencia de la fuerza exterior es definitiva y terminante, es aplicable la norma vigente al momento del siniestro. En la enfermedad-accidente, donde generalmente presenta consecuencias mediatas, progresivas o no, que depender de tratamientos mdicos quirrgicos, u otras circunstancias que la hagan variar; en cuyo caso, no puede establecerse -con seguridad- la fecha de la produccin del dao, debe aplicarse la ley imperante en el momento de dictaminarse por la junta mdica el grado de incapacidad. Como principio general, las reformas no tienen efecto retroactivo ni pueden afectar derechos adquiridos con anterioridad a su sancin. Para Llambas las reformas producidas por las leyes no afectan la garanta de propiedad cuando modifican efectos futuros, puesto que stos no haban alcanzado a
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convertirse en propiedad de alguien, y faltndoles para ello la virtualidad fecundante del tiempo, puede retirarles el legislador, en vista del bien comn, la posibilidad de que alcancen esa transformacin en lo sucesivo. Derechos adquiridos, son los que estn irrevocable y definitivamente adquiridos antes del hecho, del acto o de la ley que se les quiere oponer para impedir su pleno y entero goce (nota al antiguo art. 4044, Cd. Civil). Solamente cuando la vigencia de una ley ha cumplido todos los actos y condiciones sustanciales y formales en ella previstos para ser acreedor, debe considerarse que existe un derecho adquirido (C4 Trab. Crdoba, Martnez Paz, Enrique c/LA Unica Cooperativa de Seguros). De acuerdo con los principios que rigen la aplicacin de la ley en el tiempo, debern quedar sometidos a la regulacin de la ley anterior, las consecuencias producidas, consumadas al momento de entrar en vigencia la nueva ley, que regir los efectos que se produzcan con posterioridad, aunque emanen de una causa anterior (TS Crdoba, 2/ 8/84, Castro Juan c/Del Corro).

11.3.2. Intangibilidad de las indemnizaciones. Pago directo. Fondo de garanta

La ley 9688 traa una categrica disposicin que prohiba todo tipo de transaccin o conciliacin sobre las indemnizaciones. La ley vigente, en su artculo 13, si bien afirma ampulosamente que Ser nula de nulidad absoluta y sin ningn valor toda convencin de partes que suprima o reduzca los derechos reconocidos por esta ley., a rengln seguido establece que: Los acuerdos conciliatorios o transaccionales slo sern vlidos cuando cumplan con los requisitos previstos en el artculo 15 de la Ley de Contrato de Trabajo. De cualquier forma ello ha venido a solucionar una situacin que se daba de hecho, muchas veces a travs de un fraude procesal consentido por las partes y los jueces. Tambin la ley 9688 haba establecido la nulidad de todo pago que no se efectuara por medio de la Caja de Garanta, ni siquiera los jueces podan autorizar los pagos por medio de Bancos Oficiales. Ello era un disparate, porque este organismo demoraba meses en entregar al trabajador la suma que haba depositado el empleador, y ello en tiempos de inflacin significaba percibir sumas irrisorias. La ley 24028 permite que los pagos puedan ser realizados tanto a travs de la autoridad judicial, como de la administrativa.

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11.4.- Opcin por el derecho comn. Exclusin de acciones. Artculo 1113 del C. Civil. Ventajas, inconvenientes y actos configurativos de la opcin.
Ya hemos hecho referencia a la probable supresin, en el nuevo proyecto de ley, de la posibilidad de que los trabajadores opten en formular su reclamo -como cualquier ciudadano- por la va civil. Esta es una institucin que viene siendo jaqueada hace largo tiempo, precisamente la ley vigente recept algunas restricciones que no existan en la ley 9688. En ese orden se dispuso (art. 16) que las acciones sean tramitadas ante la justicia civil, siendo que hasta ahora -por una profusa jurisprudencia- se tramitaban en el fuero laboral. Respetando -en este caso- la competencia Constitucional, la ley invita a las Provincias a adoptar idntico criterio, sin embargo Salta mantiene la jurisdiccin de los tribunales laborales. Con la misma intencin (desalentar la accin civil) en el artculo 17 se dispone que los honorarios de los profesionales se debern regular con abstraccin del monto reclamado y en funcin de los trabajos realizados. Esta disposicin es inconstitucional por dos razones. a) las leyes de aranceles son de tpica competencia provincial y b) Es violatoria de la igualdad ante la ley ya que no se advierte porque va a fijarse un criterio distinto con otro juicio civil, o con otro juicio laboral. Adems la norma no es racional, pues si bien puede admitirse que el monto no sea el nico criterio para la aplicacin de costas, es indudable que no se puede hacer total abstraccin del mismo. Tal como ha quedado configurada la opcin podemos sealar las siguientes ventajas y desventajas de la accin civil para el trabajador: Ventajas: 1. Puede pretender una reparacin sin topes mximos de indemnizacin. En la accin especial no. 2. Puede reclamar dao moral, una reparacin integral del dao sufrido. En la accin especial no. 3. La indemnizacin es ms flexible y adecuada a cada situacin. (P.ej. en la accin especial cobra igual indemnizacin -si tienen igual incapacidad- un obrero de 18 aos y uno de 65).

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Desventajas: 1. El proceso civil suele ser ms lento y engorroso. 2. La prueba es ms compleja. En los reclamos por la misma ley de accidentes basta probar el accidente en el lugar de trabajo y el dao. En el reclamo civil debe probarse la responsabilidad del empleador por el vicio o riesgo de la cosa, o de un dependiente por el que deba responder. Ello excluye, adems, los accidentes in itinere, del mbito de la accin civil. 3. En el mbito civil no rigen las mismas presunciones de la ley laboral. 4. En el reclamo civil no rige la indiferencia de la con causa. En lo laboral rega hasta esta ltima ley de accidentes

11.5. Exmenes preocupacionale

La ley 24028 ha innovado profundamente en materia de exmenes preocupacionales, convirtindolos en una eximente expresa de responsabilidad patronal. Es bueno que se haya incentivado la realizacin de estas revisiones mdicas, ya que para el empleador ser un notable incentivo saber que por esta va podr eximirse del pago de cuantiosas indemnizaciones. Sin embargo creemos que no es eficaz proteccin para el trabajador ya que este examen es realizado por los mdicos del empleador y simplemente es visado por las autoridades laborales. Lo grave es que el momento de mayor debilidad del trabajador es cuando solicita empleo, donde est dispuesto a aceptar lo que sea con tal de conseguir su trabajo, mxime en pocas de gran desempleo como la actual. Para colmo el decreto reglamentario Nro. 1792/92, perdi la oportunidad de completar el vago contenido de la ley en este punto; lo lgico sera que la autoridad de aplicacin realizara una confirmacin exhaustiva del examen preocupacional, no un mero visado.

11.5.1. Denuncia del accidente. Junta mdica. Liquidacin y depsito de las indemnizaciones.
En unas clara demostracin de los autores de la ley 24028 de que su intencin ha sido recortar derechos de los trabajadores, se suprime la obligacin de los empleadores de denunciar los accidentes laborales ocurridos en su empresa en determinados plazos y bajo apercibimiento de sanciones pecuniarias, como lo estableca la ley 23643. Esta derogacin carece de racionalidad. La ley 24028, establece ahora en su artculo 15 que el trabajador podr denunciar su accidente ante la autoridad administrativa; nada se dice sobre el empleador. La

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misma norma estatuye una actuacin administrativa voluntaria, manteniendo el criterio que las actuaciones ante la autoridad del trabajador no es requisito previo para que el trabajador acceda al reclamo judicial, y correlativamente tampoco es obligacin del empleador someterse a las decisiones de la autoridad administrativa. El artculo 12 del decreto reglamentario (1972/92) es gracioso porque detalla minuciosamente el contenido de las actas de reconocimiento mdico, y luego agrega el informe as emitido no ser vinculante. Contrario sensu debemos entender que si no cumple los requisitos: !s ser vinculante!. Pero aclara que el dictamen puede ser impugnado, en cuyo caso el segundo dictamen tendr el carcter establecido en el artculo 12: esto es sigue siendo no vinculante. Para qu tanto dispendio?. El artculo 14 de la norma reglamentaria, dice que fijada la incapacidad, la autoridad administrativa practicar la respectiva liquidacin la que se notificar a las partes para intentar un acuerdo conciliatorio. No nos parece una norma atinada, porque en este caso suponemos que el empleador ha reconocido el accidente y admitido la incapacidad establecida. Para qu una conciliacin?. El empleador debera ser intimado a pagar la suma que surje de una simple operacin aritmtica.

11.5. 2. Prevencin de accidentes.

Nuestra legislacin en materia de accidentes laborales no ha estado dirigida a prevenirlos sino sustancialmente a repararlos, esto es una funcin ex post, como hemos visto en los puntos anteriores. Sin embargo existe una normativa de carcter preventivo que analizaremos en los siguientes tems. Antes de estudiar como se efectiviza en nuestro pas la cobertura de las distintas contingencias sociales, consideramos importante sealar que, tanto el derecho del trabajo como el derecho de la seguridad social, han orientado en las ltimas dcadas su rol tutelar hacia la prevencin de enfermedades y accidentes. En efecto, en el captulo siguiente se analizarn los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, con sus secuelas de daos fsicos, psquicos y materiales para el trabajador. Tambin las consecuencias econmicas perjudiciales para las empresas. Pero previamente a ello se impone que nos detengamos en este captulo a considerar la accin preventiva tendiente a neutralizar los riesgos que toda actividad laboral provoca, o a reducirlos a los mnimos posibles, dentro de los mecanismos que la evolucin de los conocimientos va permitiendo. En la actualidad, la prevencin de los infortunios laborales se logra con el estudio de las medidas, tcnicas y procedimientos que la medicina, higiene y seguridad en el trabajo van sealando. Tal conjunto de disposiciones tiene la particularidad de nutrirse, no slo de un contenido especficamente jurdico, sino que deben ser adecuadamente

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desarrollado dentro de una investigacin interdisciplinaria, con el aporte que brindan otras ramas del saber; medicina, ergonoma, ingeniera, fsica, qumica, psicologa, etc. Sin embargo, toda esta temtica confluye en un objetivo comn e inescindible: la proteccin de la vida y salud de los trabajadores. De ah que se considera pertinente agrupar todos esos conocimientos dentro de la denominada Medicina, higiene y seguridad en el trabajo, que est integrada por principios, normas, tcnicas y mtodos de contenido interdisciplinario y que tiene por objeto la proteccin de la vida e integridad psicofsica de los trabajadores y la prevencin, reduccin, eliminacin o aislacin de los riesgos laborales, estimulando y desarrollando una actividad positiva, respecto de la prevencin de los accidentes y enfermedades profesionales. A nivel mundial, aunque los orgenes de la prevencin se remontan a la segunda mitad del siglo XIX, es dable sealar que la OIT, desde su creacin en 1919, es el ente rector a nivel mundial, que posibilita el conocimiento, estudio y anlisis de toda la problemtica prevencionista de los infortunios laborables, contribuyendo al mejoramiento de las condiciones y el medio ambiente del trabajo y a la eliminacin progresiva de los riesgos. As, de los numerosos instrumentos propiciados por la OIT, podemos recordar el Convenio 155, del ao 1981, y la Recomendacin 164 del mismo ao sobre seguridad y salud de los trabajadores y el medio ambiente del trabajo, y el Convenio 161 y la Recomendacin 171, ambos de 1985, sobre los servicios de salud en el trabajo.

11.5.3. La prevencin en nuestro pas, antecedentes y rgimen actual

En nuestro pas, los antecedentes sobre la materia se remontan a principios de este siglo. En 1914, por iniciativa del presidente De la Plaza, se presenta al Congreso el primer proyecto de ley sobre higiene y seguridad en el trabajo, que si bien no lleg a ser sancionado, merece ser citado por haber sido de avanzada para la poca. El ao siguiente, 1915, se sanciona la ley 9688, que regla la proteccin de los trabajadores respecto de los accidentes y enfermedades profesionales y al ser reglamentada por el decreto de fecha 14 de enero de 1916, se incluye un captulo dedicado a la prevencin de accidentes, seguridad e higiene (Captulo V, arts. 62 a 104. Con posterioridad, se fueron dictando otras normas relacionadas con la preservacin de la salud de los trabajadores: ley 11.127 (1921), que prohibe fabricar, importar y vender fsforo blanco o amarillo; ley 11.338 (1926), prohibiendo el trabajo nocturno en panaderas; ley 11.544 (1929) que establece limitaciones sobre la duracin de la jornada de trabajo; ley 12.2305 (1935), relativa a la provisin de asientos con respaldo en los establecimientos industriales y comerciales, y entre otras, la ley 18.609 (1970) con la prohibicin del empleo de cerusa, sulfato de plomo y arsnico en pintura para el interior de los edificios. Tambin por medio de los distintos estatutos se fueron dictando normas sobre higiene y seguridad en el trabajo, como ocurre con el trabajo minero, a domicilio, rural,

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radiotelegrfico, de la industria del vidrio, martimo, etc. Igualmente, algunos convenios colectivos tienen normas especficas al respecto, como los convenios de la industria de la construccin, empleados de comercio, talleres mecnicos, de reparacin de automotores, etc. En otro orden de cosas tenemos que recordar que el decr. ley 30.656/44 instituy los servicios de medicina preventiva y curativa de los trabajadores, que no lleg a ponerse en ejecucin. Slo en 1970, con la sancin de la ley 18.610, se generaliza y unifica el sistema de prestaciones mdico-asistenciales a favor de todos los trabajadores dependientes y sus respectivos grupos familiares primarios, a cargo de las obras sociales de cada actividad. Adems, diversas leyes han regulado la creacin y organizacin de institutos de servicios sociales, para algunas actividades particulares. Con la reforma constitucional de 1957, se incorpor a la Constitucin Nacional, el art. 14 bis, que consagra una serie de principios que privilegian al trabajo en sus diversas formas, tendientes a asegurar al trabajador, entre otros aspectos, condiciones dignas y equitativas de labor. Adems, se incluyen entre las atribuciones del Congreso Nacional, la de sancionar el Cdigo del Trabajo y de la Seguridad Social (art. 67, inc. 11, Const. Nacional). En tal sentido, en el anteproyecto del Cdigo del Trabajo de la Repblica Argentina, redactado por Luis A. Despontn, Rodolfo Npoli y Mariano R., Tissembaum, de 1966, ese incluye un ttulo dedicado a la Higiene y seguridad en el trabajo, que adems de contener diversas normas sobre medidas preventivas, promova la constitucin de un comit de higiene y seguridad en el trabajo, integrado por representantes de los trabajadores elegidos por voto secreto y presidido por el empleador para los establecimientos que emplearan ms de cincuenta trabajadores. Por ltimo, ante la falta de una legislacin nacional uniforme sobre la materia (que, como veremos, no se logra hasta 1972, con la sancin de la ley 19.587), fueron en primer trmino los municipios, y despus los propios Estados provinciales, quienes adoptaron normas de diverso orden, relativas a la medicina, higiene y seguridad en los lugares de trabajo.

11.6. Ley de higiene y Seguridad (ley 19587). Reglamentacin (Dto. 351/79)

En este tema tambin seguiremos el trabajo dirigido por Javier Hunicken, quien se ocupa del mismo en el captulo referido a Prevencin de los infortunios laborales (pag. 89 ob. cit.). En abril de 1972, se sanciona la ley 19.587, como ley bsica de la higiene y seguridad del trabajo de la Repblica Argentina. La circunstancia de mencionarse como ley bsica, no debe interpretarse como nica o exclusiva, sino que, por el contrario, est complementada con las dems normas que integran la legislacin laboral argentina, tanto de orden legal (art,. 75, LCT, ley 20.744 y reformas, que entre otros aspectos,
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incluye el deber de seguridad del empleador; ley 9688, de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales; la ley 11.544 de jornada de trabajo, etc.), como tambin normas incluidas en los diversos estatutos profesionales y en los convenios colectivos de las distintas actividades. En el Mensaje de elevacin del proyecto, que despus se sancionara como ley 19.587, se expresa que se parte de la consideracin del hombre, como capital supremo, que es perentorio cuidar y preservar ante los riesgos que inevitablemente la tecnologa moderna lleva aparejados. Por ello, esencialmente, la materia legislada est definida por la preocupacin de proteger y preservar la integridad de los trabajadores; y la funcin educativa que cumple por sus efectos una norma jurdica, se acenta con previsiones destinadas a ejercer una efectiva docencia de la prevencin en el orden de la higiene y seguridad, pretendiendo que nazca en los sectores interesados una clara conciencia de que el medio ms eficaz, si no el nico, de disminuir los accidentes y enfermedades del trabajo, es neutralizar o aislar los riesgos y sus factores ms determinantes. Sin perjuicio de meritarse, que en sus proyecciones prcticas la actitud que se quiere estimular har sentir su influencia en la elevacin de los niveles de productividad con la consiguiente economa en los costos y cargas laborales. De acuerdo con la ley 19.587, la higiene y seguridad en el trabajo comprender las normas tcnicas y medidas sanitarias precautorias, de tutela o de cualquier otra ndole que tengan por objeto: 1) Proteger la vida, preservar y mantener la integridad psicofsica de los trabajadores. 2) Prevenir, reducir, eliminar o aislar los riesgos de los distintos centros o puestos de trabajo. 3) Estimular y desarrollar una actitud positiva respecto de la prevencin de los accidentes o enfermedades que puedan derivarse de la actividad laboral (art. 4, ley 19.587).

A los fines de su aplicacin, la ley considera bsicos, ente otros, los siguientes principios y mtodos de ejecucin (art. 5): 1) Creacin de servicios de higiene y seguridad en el trabajo, y de medicina del trabajo de carcter preventivo y asistencial (inc. a). 2) Institucionalizacin gradual mediante reglamentaciones generales o particulares, sectorizadas, distinguindose de acuerdo al tipo de actividades (incs. b, c y d). 3) Investigacin de los factores determinantes de los accidentes y enfermedades del trabajo, realizacin y centralizacin de estadsticas al respecto, estudio y adopcin de medidas para proteger la salud y la vida del trabajador, y la aplicacin de tcnicas de correccin de los ambientes de trabajo (incs,, f, g, h, i).
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4) Fijacin de principios orientadores en materia de seleccin e ingreso de personal en funcin de los riesgos a que den lugar las respectivas actividades (inc. J). 5) Determinacin de condiciones mnimas de higiene y seguridad para autorizar el funcionamiento de las empresas o establecimientos (inc. k). 6) Adopcin y aplicacin, por intermedio de la autoridad competente, de los medios cientficos y tcnicos adecuados y actualizados que hagan a los objetivos de la ley (inc. l) 7) Participacin en todos los programas de higiene y seguridad, de instituciones pblicas y privadas (inc. m) 8) Observacin, difusin y publicidad de las recomendaciones tcnicas internacionales (incs. n y ) 9) Realizacin de exmenes mdicos preocupacionales y peridicos, de acuerdo con las normas que se establezcan en las respectivas reglamentaciones (inc. o). Tambin la ley 19.587 determina las obligaciones mnimas a que estn sujetas las partes de la relacin laboral, con respecto a la higiene y seguridad en el trabajo, dejando a salvo lo que se dispone por va reglamentaria. As con respecto al empleador, se exige que adopte y ponga en prctica las medidas de adecuadas de higiene y seguridad para proteger la vida y la integridad de los trabajadores, especialmente cuanto a las caractersticas constructivas, mantenimiento y resguardo de maquinarias, suministro de equipos de proteccin personal, etc. (art. 8), y, por el art. 9, en doce incisos, se enuncian una serie de obligaciones del empleador, referidas,, fundamentalmente, al examen preocupacional y revisaciones peridicas; primeros auxilios, capacitacin del personal; denuncia de accidentes y enfermedades del trabajo, etc. Igualmente, con relacin a los trabajadores, se fija la obligacin de cumplir las normas y recomendaciones que se le formulen sobre la materia; someterse a los exmenes mdicos preventivos o peridicos; cuidado de avisos y carteles y colaboracin en las organizacin de programas de capacitacin (art. 10). Estos y otros aspectos regulados por la ley 19.587, los estudiaremos juntamente con la reglamentacin instrumentada a travs del decr. 351/79. b) REGLAMENTACION: La ley 19.587 fue reglamentada, en primer trmino, por el decr. 4160/93, que al efecto contena trescientos treinta y dos artculos. Su minuciosa normativa, no lleg a aplicarse en su totalidad, fundamentalmente por falta de los mecanismos institucionales adecuados y deficiencias estructurales de las empresas, de diverso origen, que fueron retrasando su real implementacin.

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Con fecha 5 de febrero de 1979 se dicta el decr. 351/79 (publicado en el B.O., 22/5/ 79), por el que se deroga la reglamentacin aprobada por el decr. 4160/93 (art. 3) y se aprueba una nueva regulacin, de doscientos treinta y dos artculos y ocho anexos (art. 1), a la par que ese autoriza al Ministerio de Trabajo de la Nacin, cuando las circunstancias as lo justifiquen, a otorgar plazas, modificar valores, condicionamientos y requisitos establecidos en la reglamentacin y sus anexos (art. 2). En los considerandos del decr. regl. 351/79, se dice que la experiencia acumulada desde la promulgacin del decr. regl. 4160/73, demostr la necesidad, de carcter imperativo, de : 1) unificar criterios referidos a medicina, higiene y seguridad en el trabajo; 2) aclarar los fundamentos de sus captulos, y 3) agilizar su aplicacin. En tal virtud se reuni por resolucin del Ministerio de Trabajo, la Comisin de Revisin, integrada por representantes de trece organismos gubernamentales y diez particulares que estudi normas y procedimientos, adopt medidas prcticas y evalu cientfica y tcnicamente todo lo que constituye la instrumentacin reglamentarias de la ley 19.587. Dicha Comisin, de acuerdo con su cometido, consider necesario redactar ntegramente el anexo reglamentario para facilitar su aplicacin, unificando en un slo texto lo normado en la materia. c) EVALUACION CRITICA SOBRE LA NORMA PREVENCIONISTA NACIONAL. Antes de pasar a considerar los principales aspectos de la legislacin prevencionista de nuestro pas, a modo introductorio, tenemos que hacer una evaluacin crtica de ella. En primer lugar, es aceptable la tcnica legislativa adoptada por la ley 19.587, de dar las bases fundamentales del sistema, dejando a las reglamentaciones futuras su gradual y progresiva implementacin. De ese modo, se tienen en cuenta las falencias prevencionistas que la realidad presenta, y tambin las posibilidad de ir mejorando las directivas normativas, de acuerdo con las nuevas modalidades que ofrece el avance cientfico. Por otra parte, si bien la ley 19.587, data de 1972, slo se comienza a aplicarla adecuadamente, a partir de la reglamentacin aprobada por el decr. 351/79. En tal sentido, la minuciosidad de la disposiciones de la reglamentacin pueden llevar a muchos a pensar en su impracticabilidad, frente a la actual situacin econmica del pas. Pero hay que adoptar otro enfoque que: el cumplimiento integral de las medidas de seguridad y prevencin de los siniestros laborales debe ser una meta a alcanzar con el tiempo y el esfuerzo de los protagonistas de la relacin laboral. Incluso la circunstancia de que todava en muchos casos no se cumple integralmente la norma prevencionista, responde a diversos factores, entre ellos, las dificultades econmicas de las empresas, que tienen que soportar la mayor carga en la implementacin del sistema. Evidentemente, no es fcil el paso hacia nuevas estructuras edilicias o las adecuaciones a las caractersticas exigidas. Por ello se hace imprescindible la adopcin de medidas de orden crediticio, ventajas impositivas, etc. que permitan una rpida adecuacin a las empresas que hasta el presente no lo han hecho. Adems, es necesario que de algn modo se logre utilizar mecanismos propios de la seguridad social (a cargo de toda la comunidad), para que acudan en ayuda o aporten prestacio304

nes y/o servicios mdicos puestos a cargo de las empresas. Al respecto creemos que una forma de disminuir los excesivos costos de los servicios mdicos regulados, ser posibilitando que la mayora de las prestaciones o por lo menos las prcticas complementarias (radiografas, anlisis, etc.), se hagan por medio de las respectivas obras sociales. Tal solucin no es descabellada, si se piensa que ambos sistemas (medicina del trabajo y obras sociales) existen en salvaguarda de la salud de los trabajadores, y tanto stos como las empresas contribuyen al sostenimiento de las obras sociales. Tambin hay que sealar que la etapa de la educacin y concientizacin en materia de medicina, higiene y seguridad en el trabajo, en nuestro pas, todava no est concluida y en muchos casos no ha sido iniciada. Consideramos que hay empresarios que no cumplen porque simplemente no conocen a ciencia cierta los beneficios que la prevencin de los siniestros laborales les traera, tanto por la eliminacin de los costos directos o indirectos, como por el aumento de la productividad de su empresa. Por ello es necesario que las entidades empresariales y los sindicatos pongan sus estructuras y organizaciones a favor de la capacitacin en la materia. El tiempo transcurrido desde la sancin de tales normas, permite evaluar los resultados obtenidos y tambin proyectar reformas o correcciones que atiendan a perfeccionar el sistema. Diez o quince aos atrs no se contaba con estadsticas o informes actualizados que dieran un panorama de la real situacin existente. En nuestro das, en la medida en que las normas reseadas se van aplicando gran nmero de empresas se van adecuando a las exigencias de llevar la documentacin apropiada, fichas, legajos, informes, estadsticas, etc., se van encarnado los estudios necesarios que permitirn dar, para el futuro, las orientaciones apropiadas. Sin embargo, el sistema normado por la ley 19.587 y el decr. regl. 351/79 adolece de una grave omisin: no haber implementado una modalidad operativa que garantizara la participacin y gestin dentro de la empresa de los representantes de los trabajadores y de las organizaciones gremiales. Al respecto la OIT, tanto en el Cdigo Internacional del Trabajo, como en los convenios y recomendaciones sobre la materia, propugna la adopcin de sistemas de colaboracin entre empleadores y trabajadores, a fin de mejorar las condiciones de higiene y seguridad en los ambientes laborales. Dichos sistemas podran adoptar la forma de comits de seguridad u otros organismos similares, creados dentro de cada empresa o establecimiento, en los que participen representantes de los trabajadores y de los empleadores. Evidentemente, ya se la establezca por va legislativa o reglamentaria o por medio de los convenios colectivos, en la media en que se logre esa debida participacin de los sectores interesados, los resultados positivos se vern facilitados y aumentar el mejoramiento en las condiciones de vida y de trabajo de los dependientes. d) AMBITO TERRITORIAL Y PERSONAL DE APLICACION. El mbito territorial o geogrfico de aplicacin de la legislacin prevencionista, est demarcado por todo el territorio nacional, al establecer el art. 1 de la ley 19.587, que las condiciones de higiene y seguridad en el trabajo se ajustarn, en todo el territorio de la Repblica, a las normas de la ley bsica y de las reglamentaciones que en su consecuencia se dicten.
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De ese modo se ha logrado establecer un rgimen uniforme para todo el pas, conforme las facultades reconocidas al legislador nacional por el ordenamiento constitucional (arts. 14 bis y 67, inc. 11). En cuanto al mbito personal, la ley prev su aplicacin tanto para la actividad privada, persiga o no fines de lucro, como para la pblica. En efecto, en el art. 1, prr. 2, de la ley 19.587, se dispone su aplicacin a todos los establecimientos y explotaciones, persigan o no fines de lucro, cualesquiera sean la naturaleza econmica de las actividades, el medio donde ellas se ejecuten, el carcter de los centros y puestos de trabajo y la ndole de las maquinarias, elementos, dispositivos o procedimientos que se utilicen o adopten. Y despus, en el art. 2, parte ltima, al aclarar el alcance del trmino empleador, se dice que designa a la persona, fsica o jurdica, privada o pblica, que utiliza la actividad de una o ms personas en virtud de un contrato o relacin de trabajo. En el mismo orden, la reglamentacin aprobada por el decr. 351/79 determina que todo establecimiento que se instale en el territorio de la Repblica, que ample o modifique sus instalaciones, deber dar cumplimiento a la ley 19.587 y a las reglamentaciones respectivas. En cuanto a los establecimientos en funcionamiento o en condiciones de funcionamiento, deben adecuarse a tales normas, de conformidad con los modos que a tal efecto fija el Ministerio de Trabajo, atendiendo a las circunstancias de cada caso y a los fines previstos por dicha ley (arts. 1 y 2). Como corolario de todo ello, las firmas comerciales, sociedades, empresas o personas de existencia visible o ideal que adquieran , exploten o administren un establecimiento en funcionamiento o en condiciones de funcionar, asumen todas las responsabilidades y obligaciones correspondientes a la ley 19.587 y sus reglamentaciones (art. 3, reglamentacin). Por otra parte, cuando el trabajo sea ejecutado por terceros dentro del establecimiento del dador principal o con mquinas, elementos o dispositivos suministrados por l., ambos, el propietarios (o dador principal) y los terceros, son solidariamente responsables del cumplimiento de la legislacin considerada (art. 3, ley 19.587. En consecuencia, por lo expuesto vemos que la normativa de higiene y seguridad en el trabajo es aplicable a todos los establecimientos, no slo de la actividad privada, sino tambin mixta y pblica, comercial o industrial, persiga fines de lucro o no, tanto para los nuevos que se instales, los que amplen o modifiquen sus instalaciones, como aquellos que en el momento de entrar en vigencia el decr. regl. 351/79 (30/5/79), estaban en funcionamiento o en condiciones de funcionamiento, que deben adecuarse a ella, segn los modos que les fijare el Ministerio de Trabajo. La responsabilidad por el cumplimiento de los deberes derivados de aquellas normas, recae, no slo sobre los titulares de tales establecimientos, sino tambin en quienes los adquieran, exploten o administren haciendo solidarios al respecto al propietarios y a los terceros que ejecuten el trabajo en el establecimiento o que utilicen las maquinarias de aquel (arts. 227 y 229, reglamentacin) Incluso, sobre el alcance de los trminos establecimiento, explotacin, centro de trabajo o puestos de trabajo, el art. 2 de la ley 19.587 aclara que designan todo lugar destinado a la realizacin o donde se realicen tareas de cualquier ndole o naturaleza con la presencia permanente, circunstancial, transitoria o
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eventual de personas fsicas y a los depsitos y dependencias anexos de todo tipo en que las mismas deban permanecer o a los que asistan o concurran por el hecho o en ocasin del trabajo o con el consentimiento expreso o tcito del principal. A su vez, la reglamentacin especfica que el trmino establecimiento designa la unidad tcnica de ejecucin, donde se realicen tareas de cualquier ndole o naturaleza con la presencia de personas fsicas (art. 4), concepto que coincide con la formulacin realizada por el art. 6 de la LCT. 11.6.1. AUTORIDAD DE APLICACION. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social es la autoridad nacional de aplicacin de la legislacin prevencionista (ley 19.587 y decr. regl. 351/79), actuando al efecto, por medio de la Direccin Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo, y de las delegaciones que cubren todo el pas. Sin embargo, en algunos casos especiales, se han establecido como autoridad competente, otros organismos del Estado. a) COMPETENCIA Y FUNCIONES DEL MISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. La ley 22.520 (modificada por ley 23.023), relativa a la competencia de los Ministerios del Poder Ejecutivo de la Nacin, en su art. 24, asigna al Ministerio de trabajo y Seguridad Social, entre otras atribuciones, las de entender en la elaboracin de normas generales y particulares referidas a la higiene y salubridad del trabajo y a los lugares o ambientes donde se desarrolla el mismo en todo el mbito del territorio nacional y entender en su ejecucin (inc. 9); intervenir en la elaboracin y entender en la aplicacin de las normas reglamentarias sobre medicina del trabajo (inc. 10); entender en la elaboracin y aplicacin de normas generales y particulares referidas a la seguridad en el trabajo en todo el mbito del territorio nacional (inc. 11), y entender en el ejercicio del poder de polica en el orden laboral en todo el territorio de la Nacin (inc. 12). A su vez, por el decr. 2097/81, que aprob la estructura orgnica del mismo Ministerio, se asigna a la Direccin Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo, la misin de entender en todo lo relativo a higiene, salubridad y seguridad del trabajo y coordinar las actuacin de los servicios de inspeccin correspondientes, en todo el territorio del pas. De este modo, el Ministerio de Trabajo, como autoridad de aplicacin, en lo relativo a la higiene y seguridad en el trabajo, cumple una doble funcin. 1) POLICIA DEL TRABAJO. Adems de la tarea que es propia de inspeccin de la autoridad administrativa laboral, en su doble faz: preventiva y sancionatoria, la facultad de polica de trabajo del Ministerio de Trabajo en la material considerada, comprende la habilitacin de establecimientos y control de cumplimiento de las medidas y condiciones reguladas por las normas de higiene y seguridad en el trabajo, pudiendo al efecto otorgar plazos, modificar valores, condicionamientos y requisitos (art. 2, decr. regl. 351/79). Tambin le corresponde la calificacin como insalubre de las tareas o condiciones ambientales del lugar de trabajo de conformidad con lo dispuesto por el art. 200. prr, 2.

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2) FUNCIONES DE CARACTER NORMATIVO (CREACION O APROBACION DE NORMAS). La administracin laboral ejerce funciones de carcter normativo por delegacin que le ha otorgado la reglamentacin de la ley 19.587, aprobada por el decr. 351/ 79. As se dispone que integrarn la reglamentacin, adems de sus disposiciones: a) las recomendaciones tcnicas sobre higiene y seguridad en el trabajo, dictadas o a dictarse por organismos estatales o privados, nacionales o extranjeros, una vez aprobadas por el Ministerio de Trabajo, b) las normas tcnicas emitidas o que se emitan por la Direccin Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo, y c) las recomendaciones de la OIT y de la OMS (Organizacin Mundial de la Salud), que fuera conveniente utilizar, que contemple los objetivos de la ley 19.587 y que la autoridad nacional de aplicacin resuelva su incorporacin, para lo cual se la faculta expresamente (arts. 5, 6 y 7, reglamentacin). b) SITUACIONES ESPECIALES. Sin perjuicio de las disposiciones mencionadas que reconocen al Ministerio de Trabajo como la autoridad de aplicacin de la legislacin sobre medicina higiene y seguridad en el trabajo, con relacin a algunas situaciones especiales, se han designado como "autoridad competente", a otras dependencias administrativas, o se les ha dado participacin en la elaboracin de las normas respectivas. 1) MINISTERIO DE SALUD Y ACCION SOCIAL. En tal sentido, la propia ley de Ministerios citada, asigna competencia al Ministerios de Salud y Accin Social para entender en la elaboracin de las normas reglamentarias sobre medicina del trabajo (art. 25, inc. 7, ley 22.520). A su vez, tambin han pasado al mismo Ministerio las funciones que la reglamentacin aprobada por el decr. 351/79, reconoca al anterior Ministerio de Bienestar Social (de Salud Pblica), por haber sido su sustituto legal. En consecuencia, le compete: a) Organizacin y actualizacin del Registro Nacional de Profesionales en Medicina del Trabajo de la ley 19.587. En dicho Registro se deben inscribir los mdicos que se incorporen a los servicios de medicina del trabajo actuantes en todo el pas, como requisito ineludible para poder ejercer su profesin en actividades relacionadas con la reglamentacin aprobada por el decr. 351/79 (art. 17). b) Organizacin y funcionamiento del Registro Nacional de Salud, donde se archivan los datos o hallazgos patolgicos del examen preocupacional, los correspondientes a los que surjan de exmenes peridicos de los realizados a consecuencia de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, de acuerdo con las denuncias e informaciones que deben suministrar los mdicos del trabajo, responsables de los servicios (arts. 25 y 30, reglamento). c) Llevar la inscripcin de los servicios de medicina del trabajo externos (art.22, inc. 1). d) Rubricar el registro (o libro) de las enfermedades profesionales y accidentes del trabajo, que deben llevar los servicios mdicos de las empresas (art. 21, incs. 1 y 2).

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Igualmente, por aplicacin del mismo principio, el Ministerio de Salud y Accin Social, es la autoridad competente de aplicacin de la ley 19.587 en el uso o aplicacin de equipos generadores de rayos X, con facultades para tramitar y expedir licencia y autorizaciones que reglamenten la fabricacin, instalacin y operacin de estos equipos y para otorgar licencias y autorizaciones a las personas bajo cuya responsabilidad se llevan a cabo dichas prcticas u operaciones (art. 62, inc. 1, reglamentacin), de conformidad con lo regulado por la ley 17.557 y los decrs. 6320/68 y 1648/70). 2) COMISION NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA. A su vez, la Comisin Nacional de Energa Atmica es la autoridad competente de aplicacin de la ley 19.587 en el uso o aplicacin de materiales radiactivos, materiales nucleares y aceleradores de partculas cuyo fin fundamental no sea especficamente la generacin de rayos X y radiaciones ionizantes provenientes de ellos o de reacciones o transmutaciones nucleares, con facultades para tramitar y expedir licencias y autorizaciones especficas (art. 62, inc. 2, reglamentacin), a travs del decr. 842/58. 3) MUNICIPALIDADES LOCALES. Por ltimo, otra situacin especial se plantea con relacin a las municipalidades locales que son competentes para otorgar un certificado en que conste que en los establecimientos en construccin se ha previsto el cumplimiento de las normas pertinentes de la ley 19.587 y su reglamentacin (art. 228).

11.7. Servicios de medicina y de higiene y seguridad profesionales

SERVICIO A CARGO DE LAS EMPRESAS. SU CARACTER INTERNO O EXTERNO. A los fines del cumplimiento de los objetivos propuestos por el art. 4 de la ley 19.587, se regula la creacin de los servicios de medicina y de higiene y seguridad en el trabajo, a cargo de las empresas segun las pautas que fija la reglamentacin aprobada por el decr. 351/79. Las prestaciones ordenadas por la ley, deben ser realizadas por dichos servicios bajo la responsabilidad de graduados universitarios. Los objetivos fundamentales de los servicios son en sus respectivas reas, los siguientes: a) Prevenir todo dao que pudiera causarse a la vida y a la salud de los trabajadores. b) Protegerlos en su actividad y ambiente contra los riesgos. Estos servicios debern actuar en coordinacin (entre s) y tendrn relacin de dependencia jerrquica en el establecimiento, con el mximo nivel orgnico de l (art. 8, reglamentacin). Por otra parte, el derecho determina que estos servicios pueden tener carcter interno o externo.

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Sern de carcter interno, obligatoriamente, en los siguientes supuestos, establecidos por la reglamentacin: 1) En todo establecimiento que ocupe ciento cincuenta o ms trabajadores en procesos de produccin, con exclusin de tareas administrativas, salvo las realizadas en ambientes de produccin (art. 9). 2) En todo establecimiento que ocupe trescientos o ms trabajadores en actividades que no sean de produccin (art. 10). 3) Cuando la autoridad competente determine por razones de riesgo y otras similares, la obligatoriedad de la instalacin dentro del establecimiento, de servicios internos, sin tener en cuenta la cantidad de personas. En cambio, ser optativo para el empleador tener servicios con carcter interno o externo: 1) Cuando en su establecimiento tenga un nmero inferior a ciento cincuenta trabajadores en procesos de produccin. 2) Cuando sea inferior a trescientos trabajadores en actividades que no sean de produccin (art.12). A los fines del cmputo del nmero de empleados, la ley distingue entre tareas de produccin y tareas administrativas. Estas ltimas, se refieren exclusivamente a las tareas de oficina. Todas las dems, incluso las de limpieza, vigilancia o mantenimiento, consideramos que deben incluirse en el concepto genrico de produccin, por cuanto el art. 9 excluye nicamente las tareas administrativas que no se realicen en ambientes de produccin. Por otra parte, es importante dejar en claro que el cmputo, a los fines de determinar si los servicios deben ser internos con carcter obligatorio u optativo, debe hacerse por unidad tcnica o de ejecucin, o sea por sucursal, filial, etc., dado el alcance que da ley ya referido art. 4 de la reglamentacin al trmino establecimiento. Con lo cual puede ocurrir que una empresa, por el nmero total de empleados, supere esos mrgenes, pero como trabajan en distinto establecimientos, pueda tener en forma voluntaria los servicios como externos o internos, en este ltimo supuesto podr organizarlos en un solo lugar (casa central o unidad principal), y de ah brindarlos a las dems sucursales, siempre que las circunstancias de distancia y tiempo lo posibiliten (conf. art. 20). La mecnica de las disposiciones estudiadas, al posibilitar un distinto tratamiento de las empresas, segn el nmero de su personal y las actividades desarrolladas, implican un interesante avance en la materia, por cuanto tradicionalmente ha criticado la doctrina nacional que la mayor parte de nuestras leyes laborales, legislaban teniendo en miras las grandes empresas, sin considerar si la pequea y mediana empresa -tan numerosa en nuestro medio- poda acceder a tal normativa.
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En otro, dentro del mismo captulo de los servicios, se determina que todo empleador que ocupe trabajadores transitorios, cualquiera que sea su nmero y la duracin de la relacin, tendr que cumplir con lo referente a los servicios sealados (art. 13). Es decir, que si en el tiempo que dure esa vinculacin laboral se llega a ocupar el nmero de trabajadores fijado para que los servicios revistan el carcter de internos, se debern implementar los mismos de tal modo, aunque sea transitoriamente, durante el lapso que se mantenga dentro del referido margen (p.ej., si se contratan trabajadores temporarios). a) SERVICIOS DE MEDICINA DEL TRABAJO. Atenderemos, pues, en primer lugar, la estructura y funcionamiento de este servicio. 1) MISION Y FUNCIONES. En la primera reunin del Comit Mixto sobre Medicina del Trabajo de la Oficina Internacional del Trabajo, dependiente de la OMS, se estableci en 1950, que la medicina del trabajo tiene como finalidad promover y mantener el ms alto nivel de bienestar fsico, mental y social de los trabajadores en todas las profesiones: prevenir todo dao causado a la salud de sos por las condiciones de su trabajo; protegerlos en su empleo contra los riesgos resultantes de la existencia de agentes nocivos a su salud: colocar y mantener al trabajador en un empleo acorde con sus aptitudes fisiolgicas y psicolgicas y, en resumen, adaptar el trabajo al hombre y cada hombre a su tarea. En nuestro pas, la ley 19.587, dentro de los principios y mtodos de ejecucin, bsicos para su aplicacin, considera la creacin de servicios de higiene y seguridad en el trabajo, y de medicina del trabajo de carcter preventivo y asistencial (art. 5, inc. a). A su vez la reglamentacin vigente aprobada por el decr. 351/79 se refiere especficamente a las prestaciones de medicina y de higiene y seguridad en el trabajo. Segn el art. 16 de la reglamentacin citada, el servicio de medicina del trabajo, a cargo de las empresas, tiene como misin fundamental: promover y mantener el ms alto nivel de salud de los trabajadores, ubicndolos en tareas de acuerdo con sus aptitudes psicofsicas, adaptando el trabajo al hombre y ste a su trabajo. Sus funciones sern principalmente de carcter preventivo, sin perjuicio de la prestacin asistencial inicial de las enfermedades presentadas durante el trabajo y de las emergencias mdicas ocurridas en el establecimiento, coincidente con su horario de actividad, cesando tal responsabilidad al hacerse cargo el servicio asistencial que corresponda. 2) DIRECCION DEL SERVICIO POR MEDICOS DEL TRABAJO. Los servicios de medicina del trabajo deben estar dirigidos por un universitario con ttulo de mdico del trabajo, de fbrica o similar, quienes debern estar registrados en el Ministerio de Salud y Accin Social, en el Registro Nacional de Profesionales en Medicina de la ley 19.587. Sin la pertinente inscripcin, el mdico no podr ejercer su profesin en actividades relacionadas con la reglamentacin considerada (arts. 17 y 19, reglamentacin).

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Evidentemente, tales exigencias (ttulo e inscripcin) se justifican para garantizar que el profesional, adems de sus conocimientos de medicina en general, est compenetrado con los objetivos especficos y responsabilidades que implica la medicina del trabajo. Al respecto el decreto establece que el personal de los servicios de medicina del trabajo ser responsable del cumplimiento de las obligaciones fijadas por la ley y su reglamentacin, no excluyendo tal responsabilidad la que corresponda legalmente a las personas fsicas o ideales propietarias del establecimiento o que lo administren o exploten (art. 18). 3) CLASIFICACION DE LOS SERVICIOS. REQUISITOS MINIMOS. La reglamentacin distingue segn que los servicios mdicos estn o no integrados a la estructura del establecimiento (ubicados dentro de l), considerando a los primeros como internos, y a los segundos como externos (art. 20). Esta distincin se relaciona con los supuestos ya considerados, en los cuales los servicios deben funcionar obligatoriamente como internos, y cuando pueden, ser prestados en forma externa a la empresa. En ambos casos, hay que cumplir una serie de requisitos mnimos en cuanto al personal que lo dirige y atiende (deben ser mdicos del trabajo, inscriptos como tales, llevar un legajo mdico para cada trabajador, registra en un libro rubricado las enfermedades y accidentes del trabajo, realizar inspecciones peridicas a todo el establecimiento, hacer los exmenes mdicos, ejecutar acciones de educacin sanitaria, socorrismo y vacunacin, estudios, encuestas y anlisis, efectuar el seguimiento de los infortunios laborales, cumplimentar la auditora mdica e informe anual, llevar estadstica, etc.). En cuanto al equipamiento, se requieren entre otros elementos: muebles e instrumental de uso corriente en medicina del trabajo, armarios y ficheros para archivo -provistos de cerradura-, botiquines, camillas y medios de comunicacin que faciliten el desempeo de las tareas. En lo que atae a la afectacin de horas-mdico, hasta trescientos trabajadores corresponden tres horas-mdico diarias; mnimo que se va incrementado en una hora ms por cada ciento cincuenta dependientes y a partir de novecientos un trabajadores, se deber ampliar en una hora- mdico por cada cuatrocientos ms, y finalmente con referencia al personal auxiliar, se debe contar, como mnimo, con una enfermera por cada turno de trabajo, lo cual se incrementa por el nmero de trabajadores y por la peligrosidad de la tarea. Los servicios de medicina del trabajo externos, adems de los requisitos sealados, deben ser inscriptos en el registro que se lleva en la Secretara de Salud Pblica y estar dotados de medios de comunicacin y de transporte que faciliten el desempeo de las tareas. Con ello se procura que los trabajadores de aquellas empresas en las cuales no es obligatorio el servicio interno, tengan acceso a los mismos beneficios. Sin embargo, en la prctica ello se ha visto desvirtuado, porque muchas organizaciones que prestan los servicios en forma externa, no cumplen los mnimos de horas mdicas requeridas y dems aspectos de la medicina preventiva. Lamentablemente, en muchos caso, los servicios externos se limitan a los exmenes mdicos y al cumplimiento meramente formal de los legajos personales y/o a los informes estadsticos anuales. Frente a ello, la autoridad de aplicacin deber ejercer un mayor contralor para evitar la distorsin del sistema y el engao que se hace a las empresas.

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4) DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS TRABAJADORES. Del juego armnico de las distintas disposiciones (arts. 27, 28 y 31, reglamentacin), podemos deducir los siguientes derechos y obligaciones de los trabajadores, con respecto a los exmenes de salud y a la actividad del servicio mdico. Entre las obligaciones se especifica que los trabajadores debern someterse al examen preocupacional y a los exmenes mdicos peridicos. Adems, debern proporcionar todos los antecedentes que les sean solicitados por los mdicos. Respecto de los derechos, los exmenes peridicos se deben realizar en el horario habitual de los trabajadores, dentro o fuera del establecimiento. Se exceptan los casos en que se requieran examen de especialista, radiolgicos o de laboratorio, en los cuales se podrn fijar horas distintas del horario de las jornadas legales habituales de trabajo, debiendo compensarse el tiempo que exijan, como tiempo efectivo y normal de labor. Los trabajadores en quienes se encuentren alteraciones de la salud relacionadas con la reglamentacin, tienen derecho a ser informados por los mdicos acerca de ellas, debiendo quedar constancia firmada por el interesado en su respectiva ficha clnica. No estn obligados a asistir por sus enfermedades, mientras puedan hacerlo ambulatoriamente, en el consultorio de la empresa y con el o con los mdicos de ella. Claro est que los servicios mdicos de la empresa, siempre conservarn la facultad de supervisar y controlar tanto los tratamientos ambulatorios como las internaciones, por el conocimiento que deben tener de las condiciones psicofsicas del trabajador (conf. art. 210, LCT). Respecto al derecho de eleccin del mdico y del servicio para los tratamientos, debemos hacer una aclaracin. Consideramos que tal derecho operar plenamente a propsito de las enfermedades y accidentes inculpables (art. 208 y ss., LCT), que tiene una adecuada cobertura para los trabajadores mediante los servicios mdicoasistenciales que brindan las obras sociales. En cambio, respecto de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, el art. 26 de la ley 9688 ha puesto a cargo del empleador la obligacin de facilitar gratuitamente la asistencia mdica y farmacutica al trabajador, hasta que se encuentre en condiciones de volver al trabajo. En tales circunstancias quien tiene derecho a elegir el servicio mdico ser el empleador, y como ha resuelto en reiterados fallos la jurisprudencia, si el trabajador no acepta la asistencia mdica facilitada por aquel, carece de derecho a reclamar el pago de los gastos correspondientes a menos que demuestre que los servicios ofrecidos constituan grave peligro para su salud. 5) OBLIGACIONES DE LOS MEDICOS. Como obligaciones especiales (explicitadas en la reglamentacin) a cargo de los mdicos responsables de los servicios, podemos sealar las siguientes:

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a) COMUNICAR LAS NECESIDADES RELACIONADAS CON LAS CONDICIONES DE TRABAJO. Los mdicos deber comunicar a la administracin de los establecimientos las necesidades relacionadas con las condiciones de trabajo, como, por ejemplo, cambio de tareas, de esfuerzo menor, tareas sedentarias, precisando adems el lapso de ellas, debiendo los empleadores cumplimentar lo aconsejado en tal sentido pro el mdico del trabajo (art. 29) b) LLAMAR LA ATENCION SOBRE LAS NECESIDADES DE MODIFICACIONES EN LOS PROCESOS INDUSTRIALES. Los mdicos del trabajo llamarn la atencin y documentarn esos llamados de atencin, sobre las necesidades de las modificaciones que deban introducirse en los procesos industriales, cuando stos puedan producir trastornos en la salud de los trabajadores (art. 29). c) DENUNCIAR CADA ENFERMEDAD PROFESIONAL O ACCIDENTE DEL TRABAJO E INFORMAR LOS HALLAZGOS PATOLOGICOS. Los mdicos del trabajo debern enviar al Ministerio de Salud y Accin Social, una denuncia escrita, inmediatamente de diagnosticar cada enfermedad profesional o accidente del trabajo, especificando el establecimiento, el trabajador enfermo, la naturaleza de la industria y el tipo de tareas que realizaba el trabajador, antigedad en ellas, fecha presunta del comienzo de la enfermedad o accidente, historia clnica resumida, tratamiento aplicado y sus resultados, descripcin complementaria del ambiente de trabajo, protecciones existentes o aconsejadas, trabajadores expuestos a procesos similares y todo otro antecedente relacionado (art. 30). Igualmente, debern informar sobre los hallazgos patolgicos que se obtuvieren en los exmenes de salud que exige la ley 19.587 y sus reglamentaciones, y que disminuyan en forma permanente las aptitudes psicofsicas de los examinados (art. 25). A su vez, se ha encomendado a dicho Ministerio la organizacin del Registro Nacional de Salud, en el que ser archivarn los datos patolgicos del examen preocupacional, los correspondientes a los hallazgos patolgicos que surjan de los exmenes peridicos y los realizados a consecuencia de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, configurando as un seguimiento de la salud del trabajador en sus migraciones laborales dentro del pas y hasta en sus cambios de actividad laboral en su zona de residencia (art. 25). Ello permitir que en el curso de pocos aos se obtengan estadsticas e informes actualizados sobre los ndices de siniestralidad laboral, lo cual posibilitara, a su vez, entre otras medidas, la orientacin de campaas de prevencin, en una forma ms efectiva, hacia la eliminacin y/o reduccin de los riesgos mas comunes. d) ESTUDIAR DESDE EL PUNTO DE VISTA HIGIENICO LOS LUGARES DE TRABAJO. Los mdicos estudiarn desde el punto de vista higinico los lugares de trabajo, las operaciones industriales las materias primas utilizadas y los productos intermedios y finales obtenidos en el proceso industrial (art. 32). e) CONOCER LOS REQUERIMIENTOS PSICOFISICOS DE LAS LABORES. Debern conocer, asimismo, los requerimientos psicofsicos de todas las operaciones que
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se realizan en la empresa en coordinacin con el servicio de higiene y seguridad en el trabajo (art. 32). f) ASESORAR SOBRE LA INSTALACION Y MANTENIMIENTO DE LOS SERVICIOS SANITARIOS. Los mdicos asesorarn sobre la instalacin y mantenimiento de los servicios sanitarios, refectorios, cocina, vestuarios y provisin de agua potable en coordinacin con el servicio de higiene y seguridad (art. 33). b) SERVICIOS DE HIGIENE Y SEGURIDAD EN EL TRABAJO. La estructura de estos servicios merece tambin un tratamiento sistematizado. 1) MISION FUNDAMENTAL Y DIRECCION DEL SERVICIO. El servicio de higiene y seguridad den el trabajo tiene como misin fundamental la de determinar, promover y mantener adecuadas condiciones ambientales en los lugares de trabajo y el ms alto nivel de seguridad (art. 34, reglamentacin). Debe estar dirigido por graduados universitarios, que hayan cumplido con los cursos de postgrado que los especialice en higiene y seguridad en el trabajo. La res. 10.076/79 del Ministerio de Trabajo, aclar que por graduados universitarios debe entenderse nicamente: mdicos, ingenieros o qumicos y que hayan cumplido con sus inscripcin en el Registro Nacional de Graduados Universitarios dependiente de la Direccin Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo. Tambin respecto de ellos rige la responsabilidad por el cumplimiento de la ley 19.587 y su reglamentacin, sin perjuicio de la que compete legalmente a las personas fsicas e ideales propietarias del establecimiento o que lo administren o exploten (art. 360, reglamentacin). 2) CLASIFICACION DE LOS SERVICIOS. REQUISITOS MINIMOS. Tambin con relacin a los servicios de higiene y seguridad en el trabajo, se distingue entre servicios interno (los integrados en la estructura del establecimiento) y externos (los que externamente asumen la obligacin de prestar el servicio a establecimientos, con la capacidad operativa suficiente en personal, instalaciones y medios), lo cual se relaciona con la obligatoriedad del primer sistema para los casos ya contemplados. Ambos deben cumplir con determinados requisitos mnimos en cuanto al personal (los graduados universitarios y tcnicos, adems del curso del especializacin deben ser inscriptos, y debern establecer los objetivos y elaborar un programa en coordinacin con los servicios de medicina del trabajo, de acuerdo con la magnitud del establecimiento, evaluando a posteriori el resultado. Igualmente deben confeccionar y mantener actualizado el legajo tcnico en higiene y seguridad, rubricado por el responsable del servicio y que estar conformado por los planos generales de la planta, de las reas en riesgos, de prevencin y lucha contra incendio y de los circuitos y medios de egreso; las medidas preventivas contra los riesgos de la actividad (deben adaptar las medidas y controlar su cumplimiento); la redaccin de textos para el etiquetado de sustancias nocivas; la elaboracin de reglamentaciones, normas y procedimientos para el desarrollo del trabajo sin riesgos para la salud del trabajador; el llevado de estadsticas, la registracin en libro foliado y rubricado por la autoridad competente, de todas las evaluaciones de
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los contaminantes ambientales; el equipamiento del servicio, la afectacin de horas profesionales (como mnimo deber cumplirse con las tablas que atrae la reglamentacin de acuerdo con la siguiente distincin; actividades mnimo riesgo, industria con riesgo mecnico y actividades con todos los riesgos; y lo relativo al personal auxiliar (como mnimo un tcnico para cuando se tiene ms de ciento cincuenta trabajadores). Los servicios externos, deben, adems de los requisitos sealados, inscribirse en el registro habilitado al efecto en el Ministerio de Trabajo.

11.7.1. Clasificacin y caractersticas de los establecimientos.

La reglamentacin efecta una minuciosa regulacin sobre diversos aspectos relativos a la higiene y seguridad en el trabajo. a) Caractersticas constructivas de los establecimientos. En el ttulo III se regula el proyecto, instalacin, ampliacin, acondicionamiento y modificacin de los establecimientos, para adecuarlos a las normas prevencionistas; lo relativo a la provisin de agua potable y a los desages industriales. b) Condiciones de higiene en los ambientes laborales. En el ttulo IV, se incluyen las normas respectivas relativas a: carga trmica, contaminacin ambiental, radiaciones, ventilacin, iluminacin y color, y color, y ruido y vibraciones. c) En el ttulo V la reglamentacin agrupa normas sobre instalaciones elctricas, mquinas y herramientas, aparejos que pueden determinar presin interna, trabajos con riesgos especiales y proteccin contra incendios. d) Proteccin personal del trabajador. El ttulo VI est referido a los equipos y elementos de proteccin personal del trabajador. Dado que todos estos tema son eminentemente tcnicos, su exposicin pormenorizada excede el marco de este captulo, por lo cual remitimos al texto del articulado aprobado por el decr. 351/79. Sin perjuicio de ello, debemos sealar que la casustica de la reglamentacin se justifica plenamente, porque en esta materia todas las cuestiones revisten importancia, frente a la necesidad de arbitrar el mayor nmero de medios y precauciones posibles a fin de evitar los riesgos del trabajo o reducirlos a su mnima expresin.

11.8. Proteccin al trabajador, seleccin y capacitacin

Corresponde considerar dos aspectos de la temtica propia de la higiene y seguridad en el trabajo, cuya importancia y ponderacin debida, muchas veces no se toma en cuenta en la prctica.
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Por el primero, la seleccin el personal, se posibilita la adecuada ubicacin del trabajador con relacin a las tareas que se le asignan. En cambio, la capacitacin permite concientizar a los trabajadores hacia una actitud positiva respecto de la prevencin de los accidentes y las enfermedades profesionales. Su tratamiento conjunto surge de la propia ordenacin temtica dada por la reglamentacin de la ley 19.587 (captulos 20 y 21 del ttulo VII, de la reglamentacin aprobada por el decr. 351/79). a) IMPORTANCIA DE LA SELECCION DEL PERSONAL. Dentro de la planificacin general de la seguridad e higiene del establecimiento, la etapa relativa a la seleccin del personal cumple un rol fundamental, pudiendo afirmarse que gran parte de los riesgos derivados, tanto de causas subjetivas (salud y condiciones personales del trabajador) como objetivas (tareas a realizar), pueden ser eliminados o reducidos a su mnima expresin con una adecuada orientacin profesional del trabajador. Por ello, la reglamentacin aprobada por el decr. 351/79, establece que la seleccin e ingreso del personal, teniendo en cuenta los riesgos de las respectivas tareas, operaciones y manualidades profesionales, se debe hacer por medio de los servicios de medicina, higiene y seguridad en el trabajo y dems dependencia relacionadas, que al efecto actuarn conjunta y coordinadamente (art. 204). b) FINALIDAD. Tanto en los establecimientos menores, y con mucho ms razn, en los de mayor volumen e infraestructura operativa, son mltiples y variadas las tareas que cumplir, estando a cargo de los servicios mdicos y de higiene y seguridad de la empresa, la seleccin de las personas ms aptas y mejor capacidad para cubrir cada vacante que se vaya presentando o realizar las rotaciones de personal que mejor se compatibilicen con esa meta. En la medida en que el trabajador sea estimado para las tareas, cuyas condiciones naturales, habilidades y desarrollo profesional anterior, mejor lo capacitan, actuar correlativamente en un ambiente ms seguro personalmente, y por ende, se posibilitar una mayor productividad en el trabajo. De ah que los fines ms importantes perseguidos con orientacin y seleccin profesional profesional son: una mayor seguridad del trabajador y una mayor productividad en el trabajo. El primero admite un doble significado. En primer lugar, habr mayor seguridad en el trabajador, en cuanto lo aparta de los riesgos o stos disminuyen al dominar mejor la tarea a cumplir, o estar ms capacitado para ella. Pero tambin le da seguridad personal, al sentirse mejor adaptado o compenetrado con su trabajo. En cuanto a la mayor productividad, es evidente que en la medida en que al trabajador se lo oriente hacia el trabajo para el que est ms capacitado, producir ms y con mejor calidad, a la par que al disminuir los riesgos y los consiguientes accidentes laborales, tambin se evitar la prdida en la produccin que tales siniestros acarrean.

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c) PAUTAS DE ORIENTACION. En consecuencia, la meta a lograr con la orientacin y seleccin del personal es la ubicacin correcta de cada empleado. Generalmente se proponen cuatro pautas de orientacin: 1) CAPACIDAD FISICA. El trabajador debe ser capaz de cumplir su tarea eficientemente, o sea que fsicamente debe tener la aptitud para cubrir los requerimientos del trabajo a realizar. Por ejemplo, un hombre con muletas no podr cargar pesos, acarrear bultos o hacer caminatas. 2) SEGURIDAD PERSONAL. El trabajador no debe ser un peligro para s mismo. Por ejemplo si sufre desmayo o desvanecimientos, no podr trabajar sobre escaleras o andamios, pues al producirse tales eventos, podr herirse de gravedad. 3) SEGURIDAD DE LOS DEMAS. Un trabajador no debe desempear tareas que por su propia incapacidad puedan ser causa de accidentes para terceros, como sera si un epilptico guiara un mnibus, y al sufrir un ataque perdiera el control del vehculo, lesionando a otras personas. 4) SALUD PERSONAL. El trabajo asignado al trabajador no debe agravar su incapacidad fsica: si padece una afeccin cardaca, no deber ejecutar tareas que exijan un esfuerzo continuo. Para llenar estos cuatro requisitos, es necesario tener la informacin pertinente, tanto sobre el trabajador como sobre el trabajo. Es decir, hay que evaluar a aqul en cuanto a sus capacidades e incapacidades, y verificar la tarea en cuanto a las demandas fsicas que implica, as como en relacin a las condiciones en que se la realiza. Siguiendo tal orientacin, la reglamentacin determina que el examen mdico de ingreso, que realiza el servicio de medicina del trabajo del establecimiento, tendr como propsito asegurar que el postulante rena las condiciones psicofsica que su trabajo requerir, sirviendo para orientarlo hacia tareas que no sean causales de perjuicio para su salud y estn acordes con sus aptitudes (art. 24, prr. 1), debiendo extenderle antes del ingreso el certificado de aptitud en relacin con la tarea a desempear (art. 205), y en los casos de modificaciones de las exigencias y tcnicas laborales, habr que hacer un nuevo examen mdico del trabajador, para verificar si posee o no las aptitudes requeridas por las nuevas tareas (art. 206, reglamentacin). d) OBLIGATORIEDAD, MEDIOS Y MODALIDADES DE LA CAPACITACION. Tanto de la ley 19.587 como de la reglamentacin aprobada por el decr. 351/79 surge la obligatoriedad para todo establecimiento de capacitar a su personal en materia de higiene y seguridad, en prevencin de enfermedades profesionales y de accidentes del trabajo, de acuerdo con las caractersticas y riesgos propios, generales y especficos, de las tareas que desempea (art. 9, inc. k, ley 19.587 y art. 208, reglamentacin). Con ello se procura que los trabajadores sepan valorar las ventajas que reporta el respecto a las reglas o principios que se dan para evitar los riesgos propios del trabajador, a la par que se los previene con relacin a las medidas de higiene personal y se los concientizar en el sentido de que la mejor forma de eliminar los accidentes del trabajo, es lograr que el propio trabajador conozca los peligros que implica para su persona y
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su vida futura la tarea que realiza, y adopte una actitud cuidadosa y atenta en su labor, logrando el destierro de la confianza excesiva (propia de quien reitera continuamente una labor) y de la minusvaloracin de las medidas de seguridad. Correlativamente, la ley 19.587 determina tambin la obligacin de los trabajadores de colaborar en la organizacin de programas de formacin y educacin en materia de higiene y seguridad y asistir a los cursos que se dictaren durante las horas de labor (art. 10, inc. d). Los medios a emplear para la capacitacin del personal sern las conferencias, cursos, seminarios o clases dictados por especialistas o por personal superior de la empresa o por los distintos responsables de los sectores, o incluso, dando oportunidad al propio personal subalterno de que prepare charlas siendo aconsejable, en la medida de lo posible, que en los distintos casos se permita la intervencin de los concurrentes, ya sea haciendo preguntas, contando sus particulares experiencias o brindando su opinin sobre los temas tratados en la reunin. Es evidente que mucha de las temticas propia de la higiene y seguridad en el trabajo resulta un tanto rida, para un auditorio preocupado por los problemas cotidianos (personales, familiares, econmicos, etc.) y que slo valore los programas prevencionistas cuando resulta vctima de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional. Por ello habr de usarse complementariamente, como seala el art. 209 de la reglamentacin, material educativo grfico medios audiovisuales, avisos y carteles que indique medidas de higiene y seguridad. Todos estos medios, y otros que las nuevas experiencias derivada del avance tecnolgico vayan indicando, servirn a los fines de la capacitacin del personal. Claro est que los responsables de los servicios debern adecuar su programacin a las posibilidades de la empresa. Tal vez en una primer etapa slo se puedan utilizar carteles alusivos, que colocados estratgicamente en los distintos lugares del establecimiento, indiquen lo que se deben hacer y lo que hay que evitar como prevencin de los riesgos emergentes de la tarea de desarrollar, buscando en lo posible figura de fcil asimilacin, colores adecuados, de acuerdo con los estudios especializados y orientados con frases impactantes al inters del operario. En otras empresas, ser ms fcil acceder a la adquisicin o alquiler de pelculas o medios audiovisuales, que siempre son bien recibidos por los trabajadores y posibilitan mejor los logros perseguidos. La reglamentacin establece una directiva en cuanto a las modalidades operativas de la capacitacin, que estimamos muy atinada. As, si bien el art. 210 determina que aquella est destinada a todos los sectores, pondera que se cumplimente en sus distintos niveles: 1) nivel superior (direccin, gerencias y jefaturas); 2) nivel intermedio supervisin de lneas y encargados), y 3) nivel operativo (trabajadores de produccin y administrativo). Consideramos adecuada esta directiva de programar la capacitacin por niveles, porque la temtica a analizar debe estar adecuada a las tareas que realiza cada uno, pues de lo contrario no suscitarn su inters y terminarn activando al auditorio. Pero adems, siendo de la misma categora, se posibilita una mayor intervencin y comunicacin de los participantes, que no se lograra, tal vez, si se realizan para personal de diversos niveles, pues en algunos casos los jerrquicos temern al ridculo, frente a sus subalternos, y stos la observacin de aquellos por intervenciones no muy afortunadas o por dar a conocer experiencias que revelan su falta de contralor.
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e) PLANIFICACION Y DESARROLLO DE LA CAPACITACION. Los servicios de medicina, higiene y seguridad en el trabajo del establecimiento, en las reas de su competencia, deben planificar en forma anual y desarrollar los programas de capacitacin para los distintos niveles, pudiendo la autoridad de aplicacin exigir la presentacin de la respectiva programacin (arts. 211 y 212, reglamentacin). En estas planificaciones generalmente se hace un anlisis de los efectuados desde la creacin de los servicios, los logros del ltimo ao, y se establecen las metas para el nuevo ao, programando las actividades a desarrollar para capacitar al personal. Claro est que en este tema de la capacitacin en higiene y seguridad debemos poner de manifiesto que la autoridad de aplicacin no ha cumplido adecuadamente el importante rol que debe jugar en el sistema, para lograr su aplicacin. En efecto, el art. 214 de la reglamentacin faculta a la autoridad nacional competente para que en los establecimientos y fuera de ellos y por los diferentes medios de difusin, realizar campaas educativas e informativas con la finalidad de disminuir o evitar las enfermedades profesionales y accidentes del trabajo. Se podr argumentar la falta de recursos y de medios adecuados, verdad que a nadie se le oculta. Pero creemos que en este momento, en nuestro pas, hay un importante caudal humano de especialistas en la materia (mdicos, ingenieros, tcnicos, etc.), as como mucho material informativo; flmico, audiovisuales, etc., que el Ministerio de Trabajo, por medio de la Direccin Nacional de Higiene y Seguridad den el Trabajo, puede aunar y poner al servicio de todas las empresas, a muy bajo costo. Tal vez su misin primordial sea poner en marcha la coordinacin de todos esos medios, y despus los propios interesados seguirn adelante. 5) MANUAL DE SEGURIDAD Y DEMAS REGLAMENTACIONES EMANADAS DEL EMPLEADOR. Como corolario de la accin tendiente a educar y capacitar al personal en higiene y seguridad en el trabajo, el empleador est facultado para instrumentar las reglamentaciones pertinentes que contengan las medidas de prevencin a observar por el personal del establecimiento, teniendo en cuenta las particularidades de la tarea a desarrollar. Tal atribucin deriva de sus facultades de direccin y organizacin que la legislacin laboral expresamente le reconoce. As, el art. 64 de al LCT establece que el empleador tiene facultades suficientes para organizar econmica y tcnicamente la empresa, explotacin o establecimiento, lo cual nos lleva a afirmar que la facultad de direccin comprende el conjunto de atribuciones jurdicas que el ordenamiento estatal reconoce al empleador para que pueda ordenar la actividad de la comunidad laboral, que se traduce fundamentalmente en la posibilidad de emitir rdenes, instrucciones y directivas, de acatamiento obligatorio para el trabajador, sobre el modo de ejecutar el trabajo y dems aspectos relativos a la marcha de aquella, para el logro de sus fines (produccin de bienes o servicios en condiciones econmicamente aceptables) (arts. 43, 5, 27, 64 a 67, 86 LCT), debiendo hacerse su ejercicio con carcter funcional, atendiendo a los fines de la empresa, a las exigencias de la produccin, sin perjuicio de la preservacin y mejora de los derechos personales y patrimoniales del trabajador (art. 654, LCT). Las rdenes e instrucciones emanadas del empleador, pueden ser de carcter general o particular. Son generales cuando tienen un contenido impersonal y abstracto o van
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dirigidas a un grupo de trabajadores, para que produzca efectos en el grupo, en cambio, son particulares cuando van dirigidas a trabajadores determinados. Las rdenes generales se exteriorizan a travs de los reglamentos de empresa, los avisos, los carteles y otro medios anlogos dirigidos a la totalidad del personal; y las particulares se manifiestan directamente al destinatario, en forma verbal o escrita, cuando las circunstancias lo requieran. Con relacin a la imposicin de las normas preventivas sobre higiene y seguridad en el trabajo, no slo es una facultad derivada de las potestades directrices del empleador, sino que resulta un imperativo su instrumentacin, pues la reglamentacin dispone que todo establecimiento deber entregar, por escrito a su personal, las medidas y preventivas tendientes a evitar las enfermedades profesionales y accidentes del trabajo (art. 213), cuyo cumplimiento ser obligatorio para los trabajadores (art. 10, incs. a y c, ley 19.587).

11.9. Estadsticas y documentacin que deben llevar los empleadores.

El art. 215 de la reglamentacin pone a cargo de los servicios de medicina y de higiene y seguridad en el trabajado, en forma coordinada, la confeccin del registro estadstico de los accidentes y enfermedades del trabajo, con la siguiente finalidad establecida en el art. 216: a) Detectar, evaluar, eliminar o controlar las causas. b) Dar base adecuada para confeccionar y poner en prctica normas generales y especficas, preventivas. c) Determinar costos directos o indirectos. d) Comparar perodos determinados, a fin de evaluar la aplicacin de la reglamentacin en lo referente a tasas de frecuencia, incidencia y gravedad, por ramas de actividades y otras variables. Las pautas (arts.. 217 a 225) a seguir en las registraciones, sern: a) Se inscribirn por separado tareas de produccin y administrativas. b) Se computarn como accidentes sin prdida de tiempo los casos que no impidan continuar con las tareas habituales, luego de un tratamiento de emergencia. c) Se registrarn como accidentes con tiempo perdido los casos que impidan reanudar tareas habituales o cualquier clase de trabajo, en su horario normal al da siguiente al del accidente. No se computarn los casos de accidentes in itinere, no los ocurridos en eventos sociales o deportivos patrocinados por el empleador.
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d) Se considerarn como das perdidos por accidentes: el total de das durante los cuales la persona estuvo incapacitada para trabajar, con excepcin de los das en que ocurri la lesin y en que vuelve al trabajo, incluyendo domingo, das libres y los que el establecimiento estuvo cerrado, compartidos en este lapso. e) Se determinarn como das perdidos por enfermedad del trabajo: el total de das durante los cuales la persona estuvo incapacitada para trabajar, con excepcin de los das en que se inici la incapacidad y en que vuelve al trabajo, incluyendo domingo, das libres y los que el establecimiento estuvo cerrado, comprendidos en ese lapso. f) Se computarn los fallecimientos producidos o los trabajadores que queden incapacitados total y permanentemente, a juicio de la autoridad de evaluacin, a consecuencia de un accidente o enfermedad del trabaja. g) Se registrarn como horas-hombre trabajadas en zonas de administracin: las horas trabajadas durante el perodo que se estudia, de todo el personal no expuesto a los riesgos de produccin. i) Los servicios de medicina y de higiene y seguridad en el trabajo coordinadamente registrarn los datos de accidentes y enfermedades del trabajo diariamente, los computarn mensualmente y los archivarn , confeccionando sobre la base de ellos un informe anual segn modelo que incluye la reglamentacin, que elevarn por duplicado del uno al quince del mes de enero de cada ao a la Direccin Nacional de Higiene y Seguridad en el Trabajo del Ministerio de Trabajo (art. 225, reglamentacin). OBLIGATORIEDAD DE LAS NORMAS ESPECIFICAS SOBRE INFORTUNIOS LABORALES. En el art. 226, la reglamentacin aclara que lo expuesto no exime de la obligatoriedad relacionada con el cumplimiento de la ley 9688, en las condiciones que dichas ley y sus reglamentaciones determinan. Si bien este artculo se encuentra dentro del captulo 22, relativo a registros e informacin, estimamos que su contenido deben ser interpretado con carcter general. As pues el art 226 deja a salgo la obligatoriedad del cumplimiento de las normas especficas existentes sobre los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Es que, como hemos sealado, la norma considerada (ley 19.587; decr. regl. 351/79) regula la faz preventiva de ellos, tendiente a evitar su produccin. Pero una vez ocurrido el accidente de trabajo o puesta de manifiesto la enfermedad profesional, entran en accin los mecanismos de reparacin previstos por la ley 9688 (asistencia mdica y farmacutica, salarios e indemnizaciones). CUMPLIMIENTO Y SANCIONES. En la construccin y equipamiento de toda obra nueva en que vaya a realizarse cualquier clase de trabajo humano, se deber cumplir con la ley 19.587, y su reglamentacin, debiendo al efecto obtenerse en las respectivas municipalidades un certificado en que conste que tales normas se han cumplido (arts.227 y 228, reglamentacin)
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Por otra parte, la reglamentacin, en el art.. 230, establece que el incumplimiento de las obligaciones emergentes de la ley 19.587 y del decr. regl. 351/79, darn lugar a la aplicacin de las sanciones previstas en la ley 18.694, que regula las infracciones a la legislacin laboral. Finalmente, el empleador est obligado, a requerimiento de la autoridad de aplicacin, a ordenar la suspensin de las tareas que se realicen implicando riesgos graves inmediatos, para la salud o la vida de los trabajadores que las ejecutan o para terceros (art. 232, reglamentacin).

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Actividad N 37
1) Presente en caso de accidente de Trabajo y analice: - fundamentos de responsabilidad - Indemnizaciones - Valorizacin de la incapacidad - Pago 2) Opine sobre los medios de prevencin de accidentes de Trabajo en nuestra provincia.

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DIAGRAMA DE CONTENIDO - UNIDAD XII

Opcin Jubilatoria

Sobre el Trabajo de la Caja de Jubilaciones

Qu Administradora conviene? Qu rgimen es el conveniente? Con Salario constante Con Salario creciente

Reforma Previsional

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UNIDAD XII OPCIN JUBILATORIA No hay ningn apuro

A partir de la prxima semana, exactamente desde el 2 de mayo, los trabajadores del sector privado y del sector pblico nacional debern optar por permanecer en el sistema de jubilacin solidaria estatal o pasar al sistema de capitalizacin individual. Las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), han ingresado en una carrera frentica para la captacin de afiliados, ya que de esta lleva inicial depende su posicionamiento futuro. Sin embargo para los trabajadores no hay ningn apuro por pasar o no al rgimen de jubilacin privada. Siempre tendrn posibilidad de pasar del rgimen estatal al privado, en cambio, si se equivocan, nunca podrn volver del privado al rgimen solidario de reparto. Al respecto deben formularse dos advertencias: 1. La ley, en forma engaosa, establece que quien pretenda permanecer en el rgimen estatal DEBE OPTAR por tal permanencia, si no lo hace se considerar que opt por el sistema privado. 2. Consecuentemente, si no se formula opcin, se pasa automticamente al rgimen de capitalizacin sin posibilidad de retorno a la jubilacin estatal. De tal manera es recomendable que los trabajadores analicen con tranquilidad, en primer lugar qu rgimen les conviene: privado o estatal. Luego si optan por el primero -tambin sin apuro- debern analizar cual Administradora (AFJP) le ofrece mayores beneficios y seguridades. Qu rgimen jubilatorio me conviene? En estos das con solemnidad cientfica las AFJP han puesto a disposicin del pblico, servicios informticos que -al modo de las cartas astrales computarizadasofrecen resolver el interrogante planteado en el subttulo. Lo cierto es que ni Horangel puede dar respuesta a semejante enigma. Tampoco la ciencia. Lo cierto es que todos los clculos dependen de numerosas variables, pero una de ellas impredecible: la tasa de rentabilidad futura. El gobierno opt por estimar una tasa anual del 3.5% (similar a la del experto del Banco Mundial Dimitris Vittas). Otros expertos (Amancio Lpez, Myer) hablan de un 2%. Las administradoras hacen sus clculos sobre la base del 5%. En el sistema chileno en forma errtica se han superado los dos dgitos.

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En realidad estimar el promedio de una tasa de rentabilidad a 20, 30 o 40 aos parece ms un ejercicio de ciencia ficcin que de ciencia verdad. Pero admitiendo las reglas del juego, sealaremos algunas consideraciones que debern tener en cuenta quienes tengan la pesada decisin de optar: 1. En primer lugar la jubilacin privada es misgina, no simpatiza con las mujeres, que al tener ms expectativas de vida deben estirar los fondos capitalizados por mayor tiempo. 2. En cambio los varones que lleguen solteros (o sin cargas de familia) a la edad jubilatoria tendrn mejores perspectivas en la jubilacin privada. 3. Quienes no esperan que sus sueldos crezcan a lo largo de sus vida laboral, tienen mayores chances en la jubilacin privada; pero si espera aumentar su sueldo (aunque sea un 2% anual) le convendr la optar por mantenerse en el sistema estatal. Para mayor claridad tomaremos algunos ejemplos de las conclusiones a las que arribaron los consultores Amancio Lpez y Jorge Urriza tomando una rentabilidad promedio del 3% o del 5% anual:

I.- Con salario constante (que favorece la opcin de AFJP)

a) Un soltero le conviene la AFJP si tiene menos de 50 aos y espera un rendimiento del 5% anual. Con un rendimiento del 3% anual, le conviene nicamente si es menor de 36 aos. b) Un casado con mujer 4 aos menor le conviene la AFJP si tiene menos de 36 para un 5% de rentabilidad, y 24 aos para un 3% de rentabilidad.

II.- Con salario creciente (2% de aumento por ao):

a) Soltero, menor de 43 aos, le conviene la AFJP al 5% de rentabilidad. Menor de 25, al 3% de rentabilidad. b) Soltera, le conviene la AFJP si tiene menos de 20 aos y espera una renta de 5%. Si la renta fuera menor no le conviene en absoluto. La conclusin de los especialistas independientes es que en trminos generales a la mayora de la poblacin le conviene mantenerse en el sistema estatal. Pero quiz cabe una ltima razn ms altruista para mantenerse en el sistema solidario. Como sabemos la capitalizacin significa que estamos anhelando ahorrar para nuestro propio futuro, pero tambin implica que con ese fondo que capitalizamos dejamos de financiar

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a los jubilados de hoy que quedan a la deriva para obtener sus magras jubilaciones de las rentas generales del Estado. Qu Administradora me conviene? Suponiendo que hayamos resuelto el interrogante maysculo y no tengamos dudas de incorporarnos a la jubilacin privada, surge un segundo enigma: qu AFJP elijo?. En este caso la respuesta es ms sencilla: sin duda la que administra el Banco Nacin. Pero por qu una respuesta tan categrica? Acaso el autor de la nota tiene intereses en el Banco Nacin?. No, ocurre que la ley ha establecido expresos privilegios a favor de esta entidad que favorecen a sus afiliados: El Estado garantiza que la rentabilidad de los aportes como mnimo sern equivalentes a los depsitos de caja de ahorro o a su valor dolar ms la tasa LIBOR, la que sea mayor. Esta ventaja no est establecida para ninguna de las AFJP. Pero hay otra razn adicional para aportar a la AFJP del Banco Nacin, la ley la obliga a que por lo menos un 20% de sus aportes sean destinadas a inversiones en economas regionales; obligacin que no tienen las otras AFJP. Si por algn motivo no optara por la AFJP del Banco Nacin el autor de esta nota sugiere, como salteo, que busque otra AFJP que este integrada por entidades del Noroeste.

SOBRE EL TRASPASO DE LA CAJA DE JUBILACIONES

El Gobernador Ulloa se comprometi pblicamente afirmando que: jams se traspasar la Caja de Jubilaciones Provincial a la Nacin. La promesa de un hombre serio y probo como nuestro mandatario provincial no ha sido suficiente para que los eternos desconfiados duden tambin de tales promesas. Ulloa seguramente no ignora que -aunque no lo parezca- el pueblo confa en las promesas de sus gobernantes y castiga con severidad al que le miente, como recientemente ocurriera en la eleccin presidencial estadounidense donde el principal elemento para la derrota de George Bush fue su embuste cuando afirmaba pidiendo que le leyeran los labios: no voy a aumentar los impuestos. Pero cabe preguntarse acaso es tan nefasto el traspaso?, acaso nuestro rgimen previsional argentino no es una maravilla?. He aqu el quid de la cuestin. Si los salteos, si todos los argentinos, estuvieran convencidos de la bondad del sistema seguramente se estara clamando por el traspaso de las Cajas de Jubilaciones Provinciales a la Nacin. Pero la gente tiene intuicin y percibe que el nuevo sistema jubilatorio argentino est elaborado como un gran negocio que tiene como protagonista a las Administradoras de Fondo de Pensin (en el rgimen legal de 194 artculos casi no se menciona a los jubilados, que son los convidados de piedra que asisten al velatorio de sus propios restos). Aunque el tema es muy extenso advertimos que confirmar la perversidad del nuevo sistema no admite la menor discusin: Desde el mes de junio de este ao todos los jubilados nacionales actuales quedan casi sin financiacin (pierden los aportes de sus compaeros activos que van a ir a las AFJP); ese dficit lo cubriremos todos los argentinos, especialmente los provincianos, mediante la afectacin de im329

puestos coparticipables (ello significa que se recortan otros servicios destinados a educacin, salud, vivienda, obra pblica, etc.). Mientras tanto ese aporte de los trabajadores (una suma que superar los 100.000 millones de dlares que recibirn las AFJP antes de pagar la primer jubilacin dentro de 30 aos) se convierte en una especie de ahorro obligatorio. Dando un ejemplo: es como si el jefe de una familia resolviera que con el dinero destinado para mantener a sus ancianos padres efectuara en lo sucesivo un depsito a plazo fijo de 30 aos para garantizar su propia vejez; pero para que sus padres no sufrieran tal situacin resuelve recortar los gastos de sus hijos (alimentacin, salud, educacin). En un programa de la televisin saltea qued al desnudo la falta de argumentos de la Nacin, a travs de su Secretario de Seguridad Social, Dr. Walter Schultess, para insistir en el traspaso de las Cajas Provinciales, pues si las Cajas son deficitarias no se puede entender que el mismo Estado que traspas servicios deficitarios como Salud y Educacin, quiera ahora -generosamente- llevarse un organismo que da prdidas. Pero en realidad el supuesto dficit de las Cajas es una excusa, como qued demostrado con el reciente Proyecto de Ley enviado por el Ejecutivo Nacional, que indirectamente lleva a la disolucin de las Cajas Previsionales para Profesionales. Estas Cajas que no tienen fines de lucro, que no reciben subsidios del Estado, que no tienen Jubilaciones de privilegio, que estn eficientemente administradas, que pagan jubilaciones dignas, que no dan dficit... deben disolverse; por qu?: Por dos razones: 1) Porque son un mal ejemplo: mientras existan podrn compararse las ventajas de estas Cajas administradas por los propios interesados como manda la Constitucin Nacional con las calamidades que seguramente nos depararn las AFJP, y 2) Se estima que estas Cajas manejan 2.400 millones de dlares, lo que es un bocado demasiado apetitoso para que lo dejen pasar las voraces administradoras de fondos de pensin...

LA REFORMA PREVISIONAL EL NEGOCIO DEL SIGLO

Aunque sumramos el monto de las privatizaciones de YPF, Aerolneas, Entel, Somisa, Gas del Estado, es decir todas las realizadas y por realizarse no alcanzaramos la suma que est en juego en la privatizacin del sistema de jubilaciones. Efectivamente, un monto de 290 millones de dlares mensuales que recibe el sector pblico se traspasar a algunos privilegiados del sector privado. Pero a diferencia de las otras privatizaciones, sta no necesita ningn desembolso por parte del adjudicatario, quien recin tendr su primer erogacin a los treinta aos de iniciado el tema. Para entonces habr recaudado la friolera de 120.000 millones de dlares. Ni la deuda externa alcanz estas dimensiones; quiz en la historia argentina, slo existe un antecedente de negociado tan colosal: el emprstito de la Banca Baring Brother (comparada en magnitudes relativas), contratado durante la presidencia de Bernardino Rivadavia.

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Pero vemos en qu consiste esta mentada reforma. El ministro de economa ha reconocido que el mantenimiento de su plan econmico depende de la sancin del nuevo rgimen legal, esto significa que el gobierno est tan preocupado por la situacin de los jubilados actuales y futuros, sino que entiende la reforma como un poderoso instrumento de reactivacin de la economa. Se pretende fortalecer el mercado nacional de capitales, lo notable es que el nico antecedente en el mundo que es el modelo chileno, fracas tambin en este aspecto ya que desde su implementacin en 1981 hasta 1989, no se produjo en Chile un aumento del ahorro nacional. Pero en nuestro caso se suma un problema adicional, hoy no existen alternativas de inversin para semejante masa monetaria (conf. Revista Mercado de Noviembre de 1992). Decamos que el sistema copia el modelo chileno, que implantado hace diez aos no ha encontrado emulacin en ningn pas, a pesar de que a travs de un importante marketing ideolgico se intent vender la propuesta en toda Amrica Latina, siendo expresamente rechazada por Brasil, Paraguay, Bolivia y Venezuela. Hoy slo se discute en Colombia y Argentina. De tal manera en el mundo existen slo de dos sistema de financiamiento de la Seguridad Social: el de Chile y el del resto del planeta. Este ltimo se basa en un sistema de reparto que implica que lo que aportan los activos se reparte entre los jubilados, el chileno establece la capitalizacin individual obligatoria, y esto es lo que lo diferencia del resto del mundo donde tambin existen sistemas mixtos, pero nunca con obligatoriedad de aportar a un sistema privado. No slo las organizaciones internacionales de Trabajo y Seguridad Social (OIT y AISS) han rechazado el modelo trasandino sino tambin el BID (informe Setiembre de 1991). Lo que agrava nuestro caso es que el proyectado modelo argentino no tiene los reaseguros y previsiones establecidas en el de nuestros vecinos. Por ejemplo no existen sanciones penales para la falta de depsito de las retenciones, ni un clearing para depsitos equivocados, ni resguardo contra la inflacin, ni para la inversin obligatoria en ttulos pblicos, ni para los delitos que puedan cometer los administradores. Pero lo que es ms grave, el sistema carece de garanta estatal, esto significa que aquel trabajador que durante treinta aos hizo su aporte sistemtico puede encontrarse que al momento de jubilarse, no se le hicieron los depsitos, o la AFJP (Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones) se fue a quiebra, o sus Administradores hurtaron los depsitos, etc. Por ltimo hay un aspecto tcnico-legal insalvable. Sorprende la preocupacin de algunos legisladores y polticos para reformar la Constitucin y permitir la reeleccin de nuestra Presidente, cuando en otros temas -como el que nos ocupa- se desconoce olmpicamente el texto constitucional. Baste transcribir el artculo 14 bis: ... El Estado otorgar los beneficios de la Seguridad Social que tendr carcter de integral e irrenunciable.... Es el Estado el obligado a cubrir estas contingencias sociales. Y sigue: ... En especial la ley establecer: el seguro social obligatorio que estar a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonoma financiera y econmica, administradas por los interesados con participacin del Estado. Aqu ni hay seguro social obligatorio, ni est cargo de entidades pblicas, ni menos existe participacin alguna de los interesados que son los grandes ausentes en el sistema.
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Lamentablemente esta desgraciada reforma estuvo frenada por la oposicin de los legisladores sindicales, hoy como han logrado participar en el negocio, tal oposicin ha desaparecido, con lo que se condenar a dos generaciones de argentinos (hasta que se advierta el fracaso del sistema) a quedar privados de cobertura social en su vejez.

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Actividad N 38
Realice una reflexin personalizada de los artculos ledos.

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DIAGRAMA DE CONTENIDO UNIDAD XIII Asignacin por Esposa Por Nacimiento de Hijo
Pago Directo Hijos extramatrimoniales Por adopcin

Por Hijo
Antiguedad

Asignacin por Maternidad

Por Escolaridad

Familia Numerosa

Prenatal

Pre-escolaridad Primaria

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Complementario de Vacaciones

LA CARGA DE FAMILIA COMO CONTINGENCIA PROTEGIDA

Personal de Temporada

Por Matrimonio Organizacin Administrativa del Rgimen de Asignacin Familiar

Financiacin del sistema

Formas de Pago

Antecedentes

Naturaleza
Tcnica Jurdica

nico de corta duracin peridicos

Celebrado en el extranjero Clculo de la remuneracin

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UNIDAD XIII 1. LA CARGA DE FAMILIA COMO CONTINGENCIA PROTEGIDA

Sin pretender formular una definicin, podemos fijar el concepto de asignaciones familiares sealando que son prestaciones generalmente en dinero, que se realizan para permitir la atencin de determinadas contingencias, vinculadas con la constitucin y desenvolvimiento del ncleo familiar. La inclusin de las contingencias familiares o cargas de familia entre las situaciones que crean un estado de necesidad y que deben ser completados por la seguridad social, responde a la evolucin experimentada en esta materia. Luego de una primera etapa en que la seguridad social solamente consideraba situaciones en que se produca una disminucin o cese de los ingresos del grupo familiar, se entr a considerar otras contingencias que tambin tienen una repercusin econmica negativa en el presupuesto del trabajador. Esta repercusin implica una disminucin del nivel. Las asignaciones familiares constituyen una garanta de los medios normales de existencia de la familia. Es por ello que tienen una trascendencia social y econmica de gran importancia destinada a cubrir las contingencias sociales.

ANTECEDENTES
En sus orgenes las asignaciones familiares fueron otorgadas en forma privada y voluntaria. Luego se trasladaron a las negociaciones colectivas contractuales, para finalizar incorporndose, como institucin autnoma, al derecho positivo. Hoy constituyen una conquista social, definitivamente incorporada a la legislacin dictada en los ltimos cuarenta aos, por la mayora de las naciones. Los orgenes de las asignaciones familiares como tales remontan al siglo pasado, an cuando existen algunos casos anteriores en que se otorgaron beneficios de una clara connotacin como el que aqu se trata. En este sentido podemos recordar que el antecedente ms remoto parece ser la Circular del Ministerio de Marina francs, del 26 de diciembre de 1860, disponiendo que los marinos que tuvieran ms de 5 aos de servicios gozaran de una asignacin de 0.10 francos por da y por hijo. En el comienzo del siglo actual se concretaron algunas iniciativas similares. Por ejemplo la ley del 30 de diciembre de 1913, en Francia, aplicable nicamente a las fuerzas armadas, que estableca un pago anual de 200 francos por cada hijo menor de 16 aos a cargo, a partir del segundo nacimiento. Posteriormente en 1917, otra ley extendi el beneficio a todos los funcionarios pblicos.
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Al principio el sistema se encontr con el inconveniente de que al ser privado y voluntario, las empresas que pagaban algn tipo de asignacin, incrementaban el costo de la mano de obra, por lo cual el sistema privado y voluntario no tuvo recepcin general. En la poca actual el reconocimiento al cobro de las asignaciones familiares surge de disposiciones legales, que le otorgan el carcter de obligatorias. Adems debe sealarse la tendencia general a reconocer derecho al cobro de las mismas no solamente a quienes actan en relacin laboral de dependencia, sino tambin a quienes han pasado a la pasividad o actan en forma autnoma.

NATURALEZA TECNICA
Las asignaciones familiares son desde el punto de vista de su naturaleza tcnica, una prestacin de tipo asistencial, incluida entre las que brinda la seguridad social, orientadas a la atencin de las necesidades que genera el grupo familiar, como las derivadas de la formacin y desarrollo del mismo. La instrumentacin de las asignaciones familiares permite una redistribucin de ingresos basados en la solidaridad, con la que se brinda ayuda a quienes enfrentan o puedan enfrentar situaciones de carencia, originadas en las circunstancias arriba indicadas.

NATURALEZA JURIDICA
An en aquellos pases en que el beneficio de las asignaciones familiares se reconoce nicamente a los asalariados, es evidentes que ellas no integran el salario ni participan de su naturaleza jurdica, sino que significan un procedimiento de redistribucin de la renta nacional efectuada en inters de la familia, en funcin de un principio de solidaridad, abonndose juntamente con el salario. En nuestro pas la ley 18.017 dispone en su art. 26, Las sumas que se abonen en virtud de las asignaciones previstas en esta ley, no se consideran integrantes del salario y en consecuencia, no estn sujetas a descuentos ni aportes jubilatorios o de impuestos a los rditos, no sern tenidas en cuentas para el pago de las indemnizaciones por despido o accidentes y son inembargables. Hasta 1948, la jurisprudencia y la doctrina consideraban que la naturaleza de las asignaciones familiares era salarial, lo que originaba las siguientes consecuencias. a) La financiacin era soportada exclusivamente por los empleados. b) Los beneficiarios eran solamente los asalariados, ligados al empleador por un contrato de trabajo.

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c) Las asignaciones no eran pagadas sino en los casos en que un trabajo era realizado y un salario pagado. d) El monto de las asignaciones entra en el clculo de los salarios base en los casos de accidentes de trabajo y licencias pagas. e) Su pago gozara de los privilegios determinados por la legislacin general en materia de salarios. f) Siendo de propiedad del trabajador, en los casos de divorcio o separacin ellas no podran ser pagadas a la madre, y si se dispusiera judicialmente que se realizara el pago a ella, debera imputarse como pago a cuenta de la cuota alimentaria que pudiera corresponder. Como consecuencia de la evolucin doctrinaria, la corte de Casacin, en sesin del 13 de Febrero de 1948 dijo: Las asignaciones, siendo otorgadas no a ttulo de remuneracin del trabajo, sino a toda persona, asalariada o no, asegurando la guarda y manutencin de los menores, los cuales son los verdaderos beneficiarios, no pueden constituir un suplemento del salario y por lo tanto no corresponde sean incorporados un plazo no menor a seis meses, en los doce meses anteriores.

Matrimonio celebrado en el extranjero:

Diversas resoluciones efectuadas por la autoridad de aplicacin establecieron que el matrimonio celebrado en el extranjero dar derecho al cobro de la respectiva asignacin, nicamente en caso de que el mismo sea vlido para las leyes argentinas.

Personal de temporada:
En el lapso que media entre la finalizacin y el comienzo de la siguiente temporada, se suspenden las obligaciones de las partes en cuanto a las respectivas prestaciones contractuales, pero el contrato se mantiene latente, las cajas han establecido en qu supuestos se pagan las asignaciones por matrimonio, maternidad, y por nacimiento, tales supuestos son los siguientes: que el tiempo trabajado durante el perodo rena la antigedad establecida legalmente y que se encuentre prestando servicios en forma efectiva a la fecha de la produccin del acontecimiento, que da derecho al pago de las mencionadas asignaciones.

2.- PRENATAL
A partir del da en que se ha declarado el estado de embarazo y por el lapso de 9 meses siguientes a la concepcin, corresponde una prestacin especial. La situacin debe ser declarada dentro del tercer mes y acreditada mediante certificado mdico, la percibe la esposa y en caso de que la mujer no trabaje percibe la asignacin el esposo.

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Las asignaciones prenatales consistirn en el pago de una suma equivalente a la asignacin por hijo a partir del da en que se declare el estado de embarazo y por un lapso de nueve meses que preceden a la fecha calculada del parto. Esta circunstancia debe ser declarada al tercer mes y previa realizacin del examen mdico pertinente o mediante certificado mdico, donde se consigne que la beneficiaria se halla embarazada. Para el goce de este beneficio se requerir una antigedad mnima y continuada en el empleo de tres meses y no estar sujeta al cumplimiento de las jornadas de trabajo exigibles para las asignaciones indicadas en los arts. 7, 8 9, 10, 11, 14 y 15. Esta asignacin ser abonada mensualmente por el principal a toda mujer embarazada que trabaje bajo su dependencia y a todo dependiente cuya esposa est embarazada y declare bajo juramento que su cnyuge no percibe dicho beneficio por si misma.

3.- ASIGNACION POR MATERNIDAD

Conforme a las normas de fondo vigentes en la materia, la mujer empleada tiene un derecho de licencia pre-parto y post-parto de 90 das, durante los cuales tiene prohibicin de trabajar. En el transcurso de ese lapso, no se paga sueldo a la empleada porque el mismo es sustituido por la prestacin de la seguridad social, equivalente al sueldo nominal que hubiera percibido la trabajadora de no haber mediado esa licencia. Sobre la prestacin que percibe la empleada no se efectan descuentos por jubilacin, y tal perodo no se computa como tiempo de servicio a los fines de la antigedad previsional.

ANTIGEDAD
La Ley 18.017 estableca que la antigedad mnima y continuada de la trabajadora con su empleador actual, deba ser de 10 meses, pero a partir del 1 de noviembre de 1976, de acuerdo con lo dispuesto por el decreto 3.277/76, se reducira a un mes en su empleo actual, siempre que se acredite haber trabajado en relacin de dependencia por lo menos durante seis meses, en los doce meses en el clculo del salario base para fijar el monto que debe pagarse en caso de incapacidad permanente parcial, resultante de un accidente de trabajo (Autos Dupont c/Droit Social, 1.949, pg. 183). A partir de ese momento las asignaciones familiares fueron consideradas elemento de justicia distributiva y no complemento del salario.

SISTEMA DE FINANCIACION
No existe uniformidad en los sistemas de financiacin utilizados para sustentar econmicamente las prestaciones.

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En un informe presentado por Renand Barde a la XVII Asamblea General de la AISS, reunida en Colonia en setiembre de 1970, se indicaban los siguientes sistemas de financiacin: a) Pagadas exclusivamente por el Estado, con fondos del presupuesto general o un impuesto especial: Alemania, Australia, Canad, Gran Bretaa, y URSS; b) Pagadas con fondos del Estado y aportes de los empleadores: Polonia, Blgica, Checoslovaquia, Finlandia, Italia, Bulgaria; c) Pagadas con aportes de los empleadores: Argentina, Austria, Espaa, Portugal, Yugoslavia; d) Pagadas segn su naturaleza por el empleado o por el empleador y el Estado: Israel, Francia; Como lo manifestamos precedentemente, en nuestro pas el sistema es financiado por los empleadores, quienes estn obligados a contribuir con un aporte, que es equivalente al 9% del total de las remuneraciones que abonan, incluido el sueldo anual complementario.

4.- CONTINGENCIAS SOCIALES CUBIERTAS

El sistema creado por la ley contempla una serie de casos relacionados con situaciones de ndole familiar que constituyen cargas especiales. La enumeracin de ellos, desde el punto de vista de su aparicin es el siguiente: 1) Asignacin por Matrimonio: Rige desde el 1 de enero de 1.969 ya que fue instituida por la ley 18.017. Es la nica de las asignaciones que se paga a ambos cnyuges, si es que ambos se desempean en relacin de dependencia y renen los requisitos que hacen viable su percepcin. El art. 2 de la ley 18.017 expresa: La asignacin por matrimonio consistir en el pago de la cantidad de un mil cuarenta y siete pesos, que se har efectivo en el mes en que se acredite dicho acto ante el empleador. Para el goce de este beneficio se requerir una antigedad mnima y continuada en el empleo de seis meses. Esta asignacin ser abonada a los dos cnyuges, cuando ambos se encuentren comprendidos en las disposiciones del art. 1 de esta ley. Dos son las observaciones que debemos formular, la primera en relacin al monto de la asignacin, monto que ha sufrido modificaciones mediante resoluciones del M.T. y S.S., tal como la resolucin N 762/92 que aument el monto de la asignacin por cnyuge e hijo a $ 15 a $ 20 respectivamente, cuadruplicndose el monto de la asignacin por hijo cuando ste fuera incapacitado o discapacitado; y la segunda en relacin a la antigedad, por el decreto N 3.277/76 modific el art. 2 de la ley 18.017 en relacin
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al requisito de la antigedad al establecer lo siguiente: que la antigedad requerida ser de un mes, cuando el beneficiario acredite haberse desempeado en relacin de dependencia por inmediatos anteriores. Clculo de la remuneracin: Dado que la ley establece que la trabajadora percibir durante su licencia, una suma igual al sueldo o salario que le hubiera correspondido en ese lapso, se han presentado distintas situaciones prcticas que han debido fijar criterios para efectuar ese clculo, de tal forma el Consejo de Interpretacin en relacin a las remuneraciones variables estableci que: En caso de remuneraciones variables, se tendr en cuenta para determinar el monto de la asignacin, el promedio de las remuneraciones percibidas durante el perodo de seis meses inmediato anterior, al otorgamiento de la licencia o en su defecto el ltimo semestre en que se hayan operado pagos de haberes.

5.- ASIGNACION POR NACIMIENTO DE HIJO

En el mes en que acredite el acto, o sea, la inscripcin en el registro pertinente, procede el pago de una prestacin a los trabajadores con una antigedad mnima y continuada en el empleo de seis meses. Esta asignacin fue instituida por la ley 18.017, es decir que rige desde el 1 de enero de 1.969. Pago directo: Esta asignacin como todas las dems, en su origen deba ser pagada por el empleador a su personal dependiente, compensando su monto con el porcentaje de aporte a su cargo, tal como sucede con el resto. Este beneficio sufri muchos incrementos por lo que se efectuaron estudios sobre el problema que poda presentarse con motivo de este aumento y se resolvi que el pago se deba realizar en forma directa por los organismos administradores. Hijos Extramatrimoniales: El art. 4 de la ley 18.017, al establecer la asignacin por nacimiento de hijo no distingui entre hijos matrimoniales y los extramatrimoniales, pero una interpretacin literal de esa norma llevara a admitir que solamente la unin legtima es la que da derecho a la utilizacin del vocablo cnyuge y es la que posibilita la percepcin de la asignacin por nacimiento. Sin embargo debe considerarse que el vocablo no ha sido utilizado con significacin jurdica, sino como un medio de indicar que solamente uno de los progenitores tendr derecho al cobro de la asignacin, de tal forma se entiende que corresponde tambin a la asignacin por nacimiento de hijos extramatrimoniales. Asignacin por adopcin: La ley 19.217, de fecha 7 de setiembre de 1971, incorpor a las asignaciones contempladas en el art. 1 de la ley 18.017, la correspondiente a la adopcin. Se fij su vigencia desde el 1 de setiembre de 1.971. Con fecha 2 de Noviembre de 1.971 se dict la resolucin 287, estableciendo las siguientes normas generales para el pago de la asignacin por adopcin: a) La asignacin se paga por las adopciones operadas despus de la fecha de entrada en vigencia de la ley 19.217.
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b) La asignacin se paga en los casos de adopcin plena y adopcin simple. c) La edad del adoptado para que se pague esta asignacin no debe superar los 18 aos. d) El beneficio del pago de la asignacin por hijo y por familia numerosa y por escolaridad, se extiende a los trabajadores que tengan guarda, la tenencia o la tutela de menores, acordada por autoridad judicial administrativa o judicial competente. e) La adopcin debe acreditarse mediante las constancias de su inscripcin en el Registro Civil y Capacidad de las Personas y la Guarda o Tenencia debern acreditarse con las constancias expedidas por la autoridad judicial o administrativa competente, debidamente legalizada.

6.- ASIGNACION POR ESPOSA

La presente asignacin se paga al personal masculino que tenga esposa legtima a su cargo y resida en el pas, de acuerdo a lo establecido en el decreto N 8.456/63. En su art. 1ro., el art. 2 establece que la empleada u obrera percibir este subsidio nicamente cuando acredite que el marido est incapacitado para el trabajo. En caso que el beneficiario trabaje en dos o ms empleos, abonar el subsidio la empresa que mayor remuneracin pague al trabajador beneficiario.

7.- ASIGNACION POR HIJO

Es esta la primera de las asignaciones familiares cuyo pago fue declarado obligatorio, en forma general para los respectivos sectores de empleadores, dentro de nuestro rgimen. Al dictarse los decretos Nros. 7.913 y 7.914, el pago del beneficio se torna obligatorio para todas las empresas y el decreto N 16.811/57, reglament los decretos anteriores estableciendo una serie de requisitos para el cobro: a) Que el empleado acredite la existencia de hijos a su cargo. b) Que demuestre incapacidad en caso de que exista. c) Que acredite la tenencia a su cargo. d) Que en ningn caso se puede percibir ms de un subsidio por cada hijo. e) En caso que ambos cnyuges trabajen y estn en condiciones de percibir el beneficio, lo percibir el padre salvo que estuvieren separados o divorciados y la tenencia haya sido acordada a la madre. f) Por hijos a cargo se entiende los que residen en el pas, que se encuentran bajo la patria potestad o en dependencia econmica de sus padres, ya sean hijos propios del mismo o de su cnyuge, legtimos, extramatrimoniales o adoptivos. Ahora veamos algunas de las situaciones resueltas a la luz de este concepto:

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a) No corresponde el pago de la asignacin al padre que ha sido desposedo judicialmente de la patria potestad del menor. b) No corresponde el pago a la asignacin por hijo radicado en el extranjero. c) En relacin a los hijos nacidos en el extranjero, corresponde el beneficio si se acredita que residen en el pas, mediante certificado de residencia. Familia numerosa: En el caso de que se tengan tres hijos a cargo, menores de 21 aos o incapacitados (aunque por los mayores de 15 aos, si han terminado su escolaridad, no se devenga el derecho a percibir el subsidio), se abona por cada uno a partir del tercero, una prestacin, que se traduce en un monto superior al normal; tambin son mayores en este caso, las prestaciones por nacimiento, adopcin y escolaridad. El complemento se abona a partir del embarazo del tercer hijo. Rigen los recaudos que establecen las normas reglamentarias (arts. 9 y 16).

8.- ASIGNACION POR ESCOLARIDAD

De acuerdo a lo que establece la norma, comprende un distinto subsidio segn se trate de: a) Pre-escolaridad: por cada hijo que concurre a establecimiento en que se imparte ese tipo de enseanza (art. 9 bis, agregado por ley 23.195). b) Primaria: (art. 10) corresponde al padre o a la madre (si aquel no estuviera en relacin de dependencia) respecto de cada uno de los hijos que concurran regularmente a un establecimiento primario (la ley no establece edad mxima, pero slo correspondera hasta los 21 aos, en que procede la prestacin por hijo en esas condiciones; decr. 3277/76). Tambin corresponde en el caso de los incapacitados que concurran a establecimientos diferenciales. Cuando procede la prestacin por pre-escolaridad o escolaridad primaria, en el mes de marzo o en el primero del ao lectivo, corresponde el pago de una prestacin a fin de ayudar a compensar el pago por la compra de elementos, tiles escolares, pago de matrculas, etc. La prestacin se incrementa cuando el hijo cursa el cuarto grado o uno superior (decr. 295/80). c) Escolaridad media y superior: (art. 11) en los mismos casos procede una prestacin que es de monto mayor. d) Escolaridad en familia numerosa: los montos fijados en uno y otro caso se incrementan por cada uno de los hijos en esas condiciones que integran una familia numerosa (art. 12). En cada supuesto hay que cumplir los recaudos que fija la reglamentacin (art. 16).

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9.- COMPLEMENTARIO DE VACACIONES

En el mes de enero de cada ao, las prestaciones, con excepcin de las que correspondan por una sola vez (nacimiento, adopcin, maternidad, matrimonio y anual por ayuda escolar primaria) se duplican. Esta prestacin corresponde en el orden de la asignaciones familiares al aguinaldo con respecto a la remuneracin. No se liquidan si el cnyuge fuera titular de ellos por prestar servicios en relacin de dependencia (decr. 890/74).

FORMA DE PAGO
Las distintas situaciones consideradas contingencias sociales por la ley, dan derecho al pago de una prestacin en dinero y de complemento, cuyo monto y movilidad fija el Poder Ejecutivo, quien tambin puede modificar los requisitos para su percepcin. Excepto la de maternidad, que se percibe en cada uno de los empleos, las dems, menos la asignacin por matrimonio, las percibe uno solo de los cnyuges y en un empleo (en el que tenga mayor antigedad; art. 18). Se pueden clasificar las prestaciones segn la forma de liquidarlas en: a) Pago nico: una sola vez por cada acontecimiento; matrimonio, nacimiento, adopcin. b) De corta duracin: maternidad, prenatal (en realidad son peridicas durante el tiempo en que se prolonga la contingencia). c) Peridicas: se dividen en: - Mensuales: cnyuge, hijo, pre-escolar, escolaridad, familia numerosa. - Anuales: ayuda escolar primaria, complementaria de vacaciones. La determinacin de los importes respectivos no puede ser materia de negociacin en los convenios colectivos de trabajo. Para gozar de la prestacin, el trabajador tiene que acreditar ante el empleador su situacin familiar, a cuyo efecto debe acompaar las correspondientes partidas y certificados escolares o de incapacidad de sus hijos. Para ello, el empleador dentro de los 10 das hbiles a partir de su ingreso, debe notificarle en forma fehaciente que tiene que denunciar su estado civil, las cargas de familia que tuviere, acompaando las respectivas declaraciones juradas y documentacin respectiva, bajo apercibimiento de que si no adjunta esta ltima, se le suspender el pago de la prestacin hasta que d cumplimiento al requisito y sin derecho a retroactividad (ley 22.161).

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En lo que al carcter de la prestacin se refiere, la ley, en su art. 31, aclara que no es salario; por consiguiente, no se lo computa para los pagos de las indemnizaciones, sueldo anual complementario, etc.. Ahora bien, quin es el autntico deudor de la obligacin de pagar este tipo de prestaciones?. Podra pensarse que el pago definitivo corresponde al empleador porque las leyes de la materia dicen que la prestacin es a su cargo. Pero, en primer lugar, la ley determina que la prestacin no es salario; en segundo lugar, el sistema creado por dichas leyes introduce la figura del agente de pago, que impone al empleador, autorizndolo a retener de las sumas que debe aportar al fondo correspondiente, lo necesario para abonar directamente las prestaciones a sus empleados. Adems, establecen dichas normas que si los importes que el empleador tiene que abonar, no bastan para cubrir el total de las prestaciones que corresponden a los empleados, debe abonarlas l y solicitar su correspondiente reintegro, al fondo que ahora se hace directamente a travs de la CUSS. De tal manera, no hay duda de que los pagos que percibe el empleado son de propiedad del citado fondo. Por lo tanto, el empleador hace un pago con fondos que no le pertenece, ya que corresponden a un tercero, el fondo. Si lo que paga directamente es menos de lo que debe depositar, luego, ingresa el excedente; si el importe abonado en tal carcter es mayor que lo que tiene a su cargo, procede a solicitar el reintegro que opera a travs de la CUSS. En definitiva, el deudor real de la prestacin es el fondo, o sea que est ella a cargo del ente que lo administra.

10.- ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL REGIMEN DE ASIGNACIONES FAMILIARES.

En lo que concierne al rgimen de asignaciones para el personal en actividad, hasta la fecha de sancin del decreto 2284/91 haba tres cajas: CASFEC, CASFPI y CAFPEAMFIN, que fueron disueltas por esa norma y sus funciones transferidas al Ministerio de Trabajo y Seguridad y Social. Las funciones de las mencionadas ex Cajas, entre otras, eran las de interpretar y resolver lo referente a las cuestiones que se plantean, fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones de compensacin y administrar el fondo compensador. El incumplimiento, tanto por parte de los beneficiarios como de los obligados, poda dar lugar a infracciones que sancionaba la propia Caja. La misma puede llegar, respecto del trabajador, hasta la suspensin del subsidio, sin derecho al cobro de retroactividad y respecto del empleador a la aplicacin de una multa. Las resoluciones que al efecto se adopten, estn sujetas a revisin de carcter judicial, ante la Cmara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social.

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Los certificados expedidos por el rgano administrativo tienen carcter de ttulos ejecutivos para el cobro de las sumas adeudadas en concepto de aportes, multas e intereses devengados. Los crditos no abonados en trmino se actualizan a partir de la fecha de su nacimiento, sin perjuicio de los respectivos recargos e intereses. La administracin del rgimen respecto de los trabajadores pblicos del mbito nacional y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, as como de las empresas del Estado, est a cargo de los correspondientes organismos empleadores. Lo mismo ocurre con los jubilados y pensionados del rgimen, tanto previsional como asistencial. La tarea ahora est a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a travs del ANSeS (Administracin Nacional de la Seguridad Social).

11.- FINANCIACION DEL SISTEMA

Los empleadores privados estn obligados a contribuir con un importe que fija el Poder Ejecutivo, que es de un 9% sobre el total de las remuneraciones que abonan, incluido el S.A.C.. Del importe recaudado, el 1,5%, de la contribucin se destina al Fondo Nacional del Empleo. Los organismos estatales en el mbito nacional o municipal, liquidan las prestaciones junto con los sueldos. En los concerniente a los jubilados y pensionados del rgimen previsional, los fondos son remitidos para su pago por la administracin encargada de las asignaciones familiares y por el Tesoro Nacional con respecto a la del Estado y Servicios Pblicos.

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Actividad N 39
1) Elabore el siguiente cuadro: CARGA DE FAMILIA Concepto Antecedentes Naturaleza Tcnica Jurdica

2) Complete el siguiente cuadro sinptico:

Forma de Pago Matrimonio

Prenatal

Asignaciones

Maternidad

Nacimiento

Por Esposa

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DIAGRAMA DE CONTENIDO - UNIDAD XIV

Seguro Colectivo de Vida Obligatorio

Disposicin Internacional Antecedentes Legales argentinos Diferencia de los seguros sociales con los comerciales

Desempleo

Ley de Empleo Diferencia con subsidios

Otras Contingencias Sociales

Educacin Vivienda Turismo Social Emergencias Sociales

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UNIDAD XIV 14.1. SEGURO COLECTIVO DE VIDA OBLIGATORIO

Ya hemos visto que una de las contingencias protegidas por la seguridad social es la de muerte. Dice Fernndez Pastorino (Seguros Sociales, EU, pg. 117) que la etapa final e ineludible del hombre es la muerte, riesgo llamado tambin de supervivencia, de viudedad u orfandad, que tienen por objeto reparar las consecuencias de ndole econmica producidas por el fallecimiento y soportadas a cargo del causante. En este rgimen acaecido el riesgo que como tal, tiene el mismo sentido que en el seguro de vejez, el destinatario de la retribucin o subsidio no es el asegurado, sino su familia o las personas a su cargo. El fallecimiento general es necesariamente un problema social, comenzado por la situacin en que queda la familia, adems de las dificultades econmicas que est obligada a afrontar. Aqu la situacin se da a los fines de asegurar la situacin econmica de los sobrevivientes que estaban a cargo del fallecido, ya que no depende de su supervivencia sino de su fallecimiento, dado que los anteriores recursos, provenientes del causante especialmente su remuneracin o ingresos derivados del trabajo- desaparecen. Este seguro repara situaciones diversas que se refieren a dos aspectos: a sepelio, exequias, esencialmente todos los que tienden a proteger las consecuencias inmediatas del fallecimiento; por otro lado la prdida del sueldo o salario del asegurado, mientras no se encuentre ya jubilado, esto es forzando el seguro de vejez.

14.1.1. Disposiciones Internacionales

La Organizacin Internacional del Trabajo sancion el 8 de noviembre de 1946, el Convenio 39 de seguro por muerte para los trabajadores de la industria. Pero fija el otorgamiento del derecho de pensin, ya que se refiere a otros aspecto o sea al seguro de vejez o invalidez. A su vez el Contenido Nro. 40, aprobado el 29 de setiembre de 1949, se refiere al seguro obligatorio por muerte de los asalariados en las empresas agrcolas y, finalmente, la Recomendacin N 43, sobre los principios generales de invalidez, vejez y muerte. El Convenio N 102 del ao 1952 y relativo a Normas Mnimas de la Seguridad Social, refiere que lo que se ampara es la prdida de medios de existencia econmica sufrida por viuda e hijos, como consecuencia de la muerte del titular de la familia. En igual sentido se expresa el Convenio Nro. 128 del ao 1967. Sin embargo un informe

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ms reciente de la OIT (Introduccin a la Seguridad Social, 1980, pg. 81) anticipa una innovacin basada en el reconocimiento de que en nuestros das, es cosa corriente que haya no un sostn de familia, sino dos, y que el fallecimiento de la esposa ocasiona dificultades econmicas a la familia no menos graves que la muerte del marido; por consiguiente la misma lgica a que obedeci en su momento la institucin de prestaciones para la madre viuda, a fin de socorrer a la familia privada del padre, aconseja ahora la concesin, en condiciones anlogas, de prestaciones al padre viudo para auxiliar a la familia privada de la madre.

14.1.2. Antecedentes Legales Argentinos

En el ao 1974, se llev a cabo un pacto poltico, econmico y social conocido como Acta de Compromiso Nacional suscripto por las centrales sindicales, empresarias y el gobierno (entonces del partido justicialista). Entre otras previsiones, ese instrumento estableca el compromiso de establecer un Seguro Colectivo de Vida Obligatorio para todos los trabajadores en relacin de dependencia. Efectivamente, el mismo ao se dict el Decreto 1567/74 y la Resolucin 11945 de la Superintendencia de Seguros, que establecan el alcance de esta cobertura, no slo para la contingencia de muerte sino tambin para la invalidez total, absoluta, permanente e irreversible. El beneficio establecido consiste en una suma fija pero actualizable. El seguro puede ser contratado en cualquier compaa pblica o privada con un prima de 0,475 por mil de capital asegurado. Si el empleador no lo contrata es directamente responsable de abonar el beneficio. Por Resolucin 12640/75 del mismo organismo se estableci que el suicidio se consideraba hecho indemnizable, sin limitacin de ninguna especie. Mediante otra Resolucin 15693 de mayo de 1980, se suprimi la cobertura a la contingencia de invalidez. Este beneficio es compatible con cualquier otro. De tal forma la muerte se convierte en una especie de dramtico poder para los familiares que pueden tener derecho a percibir: 1. El Seguro Obligatorio; 2. Seguros privados, si se contrataron; 3. La Indemnizacin del artculo 248 LCT; 4. La pensin previsional por muerte y si el deceso se produjo como consecuencia del trabajo tambin; 5. La indemnizacin de la ley de accidentes que incluye gastos de sepelio. Esta es una clara demostracin de la catica legislacin en materia de seguridad social en nuestro pas que permite que un mismo hecho brinde cinco prestaciones superpuestas.

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14.1.3. Diferencia de los Seguros Sociales con los Seguros Comerciales

Los seguros sociales tienen notorias diferencias con los seguros privados, ellas son: 1. En primer lugar los seguros comerciales tienen un fin de lucro, los seguros sociales como su nombre lo indica persiguen un fin de bien comn. 2. En segundo trmino, el seguro privado es facultativo mientras el seguro social se caracteriza por ser obligatorio. 3. El seguro comercial discrimina riesgos, y slo toma aquellos que ms posibilidad de beneficios les da. El Seguridad Social, en cambio, acepta todo tipo de riesgo que implique la contingencia cubierta. 4. En el seguro social no hay necesariamente relacin entre la prima y el riesgo, ni entre la prima y el beneficio. De tal manera -en principio- es similar la prima, en un seguro de vida para un trabajador de alto riesgo que para un oficinista; asimismo el monto del beneficio ser uniforme. El seguro comercial, en cambio, se atiene a estrictos clculos actuariales para la relacin prima, riesgo, beneficio. 5. Desde un punto de vista jurdico el seguro social nace de la ley, mientras que el privado surge del contrato. 6. Al seguro mercantil le interesan preferentemente las personas individuales con mejor situacin econmica y biosquica actual, en tanto que al seguro social conciernen las personas, y ms an, las categoras de personas econmicamente ms dbiles y que estn ms expuestas a riesgos que afecten su personalidad biosquica.

14.2. DESEMPLEO. CONCEPTO E IMPORTANCIA

Trabajo Prctico
El tema del Desempleo debe ser investigado en la obra de Vialard (pg. 235). Curso de Seguridad Social.

14.2.3. Ley de Empleo

Precedida por un intenso debate se sancion en noviembre de 1991 la ley Nro. 24.013 ms conocida como ley de empleo. Tuve oportunidad de dar la redaccin final al proyecto de ley actuando como nico representante tcnico del Senado de la Nacin que consensuara el texto definitivo, con el entonces Ministro de Trabajo Enrique Rodrguez, durante varios meses de trabajo. El debate que precedi a la sancin de la ley provena fundamentalmente de la intencin explcita de introducir la flexibilidad laboral, aunque en realidad se limitaba la incorporacin de tal doctrina a un slo captulo en el que se introducan nuevas modalidades de contratacin. Conocida mi posicin (antes y ahora) contraria a la fle-

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xibilidad, mi objetivo compartido con el Presidente de la Comisin de Trabajo del Senado (Senador Orlado Britos) fue neutralizar esa ideologa, lo que se logr en gran parte. Salvo el referido captulo sobre modalidades de contratacin, el resto de la ley contaba con numerosos aspectos positivos; precisamente el seguro de desempleo que por primera vez se aplicaba en la Argentina (que estaba atrasada 40 aos en ese campo con relacin a la mayora de los pases del mundo) no sufri prcticamente modificaciones en el proyecto originario del Poder Ejecutivo. Seguro de desempleo. Ambito de aplicacin. Requisito.

14.2.4. Diferencias con los subsidios

Los subsidios son de tipo asistencial, esto es no requieren que el beneficiario haya realizado un aporte previo o que un tercero lo haya realizado en su favor. El seguro social necesariamente requiere que existan aportes y/o contribuciones como requisito indispensable para poder acceder a las prestaciones.

Investigar

Este tema debe ser investigado en la bibliografa que se establece en el Mdulo 1.

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FICHA DE EVALUACIN MDULO NICO

Sr. alumno/a: El Instituto de Educacin Abierta y a Distancia, en su constante preocupacin por mejorar la calidad de su nivel acadmico y sistema administrativo, solicita su importante colaboracin para responder a esta ficha de evaluacin. Una vez realizada entrguela a su Tutora en el menor tiempo posible. 1) Marque con una cruz MDULO 1. Los contenidos de los mdulos fueron verdadera gua de aprendizaje (punto 5 del mdulo). 2. Los contenidos proporcionados me ayudaron a resolver las actividades. 3. Los textos (anexos) seleccionados me permitieron conocer ms sobre cada tema. 4. La metodologa de Estudio (punto 4 del mdulo) me orient en el aprendizaje. 5. Las indicaciones para realizar actividades me resultaron claras. 6. Las actividades propuestas fueron accesibles. 7. Las actividades me permitieron una reflexin atenta sobre el contenido 8. El lenguaje empleado en cada mdulo fue accesible. CONSULTAS A TUTORIAS 1. Fueron importantes y ayudaron resolver mis dudas y actividades. 2) Para que la prxima salga mejor... (Agregue sugerencias sobre la lnea de puntos) 1.- Para mejorar este mdulo se podra ................................................................................................................................
.......................................................................................................................................................................................................

En gran medida Medianamente Escasamente

SI

NO

3) Evaluacin sinttica del Mdulo.

.......................................................................................................................................................................................................

Evaluacin: MB - B - R - I 4) Otras sugerencias.............................................................................................................................................................

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AQU Y AHORA

Edicin 2005 UCASAL

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