Roberto M.

Yepe

no. 26: 120-128, julio-septiembre de 2001.

L a seguridad hemisfrica y el sistema interamericano

Roberto M. Y epe Yepe

Especialista en Relaciones Internacionales.

on la Primera Cumbre Hemisfrica, en Miami, 1994, y el lanzamiento de la iniciativa del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), la administracin Clinton logr, en buena medida, redimensionar e imprimir un mayor dinamismo a las relaciones interamericanas en el plano multilateral. El sistema institucional de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), inmerso entonces en una profunda crisis, adquiri en el contexto del proceso de cumbres presidenciales una nueva razn de ser, con la que enriqueci su agenda tradicional. Esta nueva dinmica a pesar de enfrentar determinados sucesos coyunturales, vacilaciones y fracasos que han afectado sensiblemente su ritmo de desarrollo1 logr mantener su continuidad durante la dcada de los 90 y proyecta metas importantes para el futuro cercano. Las Cumbres hemisfricas han propiciado un nuevo entramado institucional multilateral para el ya largo proceso de redefinicin del sistema de seguridad interamericano. El proceso de Cumbres y el conjunto de foros y reuniones que se derivan de l, ha contribuido, objetivamente, a facilitar la comunicacin

poltica, el debate, y determinado nivel de aproximacin conceptual en el contexto hemisfrico, aunque los resultados concretos estn an muy distantes de las metas inicialmente previstas.

El sistema interamericano
En este artculo definimos el Sistema interamericano como el conjunto de procesos e instituciones multilaterales del continente, conformado por el proceso de las Cumbres de las Amricas, el sistema institucional de la OEA y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) como su ncleo central, as como por una serie de instituciones y foros colaterales de mayor o menor peso. Todo anlisis realista de ese sistema deber partir de un hecho evidente. Se trata de un conjunto desequilibrado, dado el papel hegemnico de los Estados Unidos acentuado durante los aos 90, lo que determina el mantenimiento de su carcter esencial de instrumento de la poltica exterior norteamericana hacia Amrica Latina y el Caribe. Como

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norma, los Estados Unidos imponen los lmites de lo permitido y lo deseable, y tienen un peso decisivo en su agenda y sus resultados.2 Esta realidad requerira de un necesario matiz. Los Estados Unidos tratan, en la medida de lo posible, de no actuar unilateralmente en el marco interamericano, y para ello suelen tener una buena base de apoyo, aliados y subalternos, cuya composicin es variable, de acuerdo con el tema en cuestin. Esto no impide que, llegado el caso, recurran a su capacidad de veto un veto de hecho y no de derecho, basada en su posicin hegemnica y, de manera particular, en el peso decisivo de las cuotas norteamericanas al presupuesto de la OEA.3 Dada la acentuada y tradicional propensin de los Estados Unidos a actuar unilateralmente en el continente, el sistema interamericano representa, desde la perspectiva de los gobiernos latinoamericanos y caribeos, un marco multilateral del que no pueden prescindir, y mediante el cual se intenta contrarrestar de alguna forma el unilateralismo norteamericano y balancear la agenda negativa que histricamente ha prevalecido en la proyeccin de los Estados Unidos hacia la regin y que, en esencia, se extiende a los momentos actuales.4 Tambin debe tenerse muy presente la funcin esencial del sistema interamericano como mecanismo de defensa del orden poltico y socioeconmico prevaleciente en los pases del continente, y soporte institucional de su legitimidad. Este es un punto fundamental de coincidencia entre los Estados Unidos y las lites gobernantes transnacionalizadas y dependientes de la regin y, por tanto, constituye la base de apoyo central del sistema. Tal nocin resulta particularmente relevante para el anlisis del estado actual y la probable evolucin del tema de la seguridad, pues alrededor de ella se articula el ncleo duro del proceso de redefinicin de la institucionalidad y los enfoques interamericanos en esta materia. En la siguiente caracterizacin de la evolucin y el estado actual del tema, nos limitaremos a la dimensin multilateral del sistema de seguridad hemisfrica, que aunque no es precisamente la ms dinmica ni su fuerza motriz, tiende a reflejar y complementar lo unilateral, lo bilateral y lo subregional, y sirve de marco a procesos de mayor o menor importancia relativa que generan una dinmica institucional propia. Es, al mismo tiempo, la dimensin ms visible de un fenmeno mucho ms complejo, en el que concurren y se evidencian los diversos intereses geopolticos, econmicos, coyunturas internas y rivalidades histricas entre los pases del continente.

La seguridad hemisfrica
Segn la argumentacin convencional, el fin del conflicto Este-Oeste condujo al sistema de seguridad hemisfrica a una situacin de crisis, tanto desde el punto de vista doctrinal como institucional. En realidad, este cambio estructural global acentu una situacin de crisis prexistente, que tuvo su origen fundamental en el conflicto de las Malvinas, cuando los Estados Unidos decidieron privilegiar su vnculo trasatlntico con el Reino Unido y desconocer las disposiciones del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR). Esta manifiesta inoperancia del TIAR no solo afect sensiblemente la credibilidad del sistema interamericano de defensa, sino tambin gener una severa crisis de confianza poltica hacia la OEA en su conjunto, como institucin. Sucesivas intervenciones unilaterales norteamericanas en el continente (Granada, Panam y aunque con caractersticas peculiares Hait), respecto a las cuales el papel de la OEA fue prcticamente nulo o simblico, contribuyeron a acentuar esta crisis de credibilidad. No obstante, es evidente que el fin de la Guerra fra tuvo una particular relevancia en este proceso, en la medida en que socav los fundamentos conceptuales que servan de base al sistema de defensa continental, sobre todo en lo relativo a sus presupuestos de amenazas. La cuestin de las amenazas constituye un factor clave en cualquier mecanismo de seguridad colectiva. Todo sistema de este tipo requiere una percepcin o definicin clara o comn de las amenazas y, por consiguiente, del enemigo. Para inicios de los aos 90 el sistema interamericano careca y en buena medida todava carece hoy de este basamento doctrinal. Desde esa fecha y hasta la actualidad, el problema de la revitalizacin institucional y la redefinicin conceptual del sistema continental de seguridad ha sido una constante en la agenda interamericana, con un reconocimiento, de hecho, de la situacin de crisis u obsolescencia de los enfoques e instituciones an vigentes. En los ltimos tiempos, el debate sobre el tema pareciera haber cobrado un nuevo dinamismo, aunque el anunciado objetivo de lograr su restructuracin y redefinicin clara se ha mostrado marcadamente elusivo.5 Por otra parte, este proceso de redefinicin va resultando ya bastante prolongado y conduce a preguntarse si realmente representa una meta compartida a nivel hemisfrico. Otra interrogante asociada es si deberan esperarse avances relevantes o impactantes, o si, por el contrario partiendo de las muy diversas percepciones y tendencias contrapuestas en materia de seguridad existentes en el continente, la

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Parece muy probable que el estado actual del sistema interamericano en materia de seguridad persista por un tiempo ms o menos prolongado.
para unas relaciones hemisfricas crecientes y ms cooperativas.7 En lo referido especficamente a la seguridad hemisfrica, los acuerdos de la Cumbre de Miami no cubrieron las expectativas de llenar el vaco conceptual existente. En sus documentos finales, el tratamiento ms o menos explcito del tema resulta muy limitado, disperso y retrico; y no tuvo una relevancia especial, hasta el punto de no ser identificado como un tpico independiente.8 Esto no significa que el tema de la seguridad haya estado ausente: en los documentos finales de la Cumbre resulta reconocible una aproximacin conceptual bsica, a menudo implcita, que tiene como eje central la vinculacin o la asociacin entre el concepto de seguridad y la estabilidad democrtica, y se asume una definicin de la seguridad lo suficientemente amplia y difusa, en la que pueden caber cuestiones tan diversas como la democracia, los derechos humanos, el narcotrfico, el terrorismo, la corrupcin y el lavado de dinero, entre otras. Sin embargo, esta vinculacin no represent un aspecto novedoso de la Cumbre, pues de hecho se trata de una nocin conceptual promovida con fuerza desde la dcada de los 80. En este sentido, el significado especfico de la Cumbre quizs radic en la adopcin de este enfoque desde el punto de vista formal, en un marco multilateral al ms alto nivel. El problema de una conceptualizacin de este tipo est determinado, como ampliaremos ms adelante, por las grandes dificultades que presenta para servir de base a un sistema de seguridad colectivo coherente y operativo. Por otra parte, como elemento positivo para sus signatarios, provee la ambigedad suficiente para ser aplicado convenientemente a situaciones muy dismiles, a partir de intereses polticos de carcter concreto, tanto en el plano regional como en el interior de los pases. Pero el resultado ms significativo de la Cumbre debe encontrarse en el lanzamiento de un nuevo conjunto de procesos multilaterales hemisfricos, como va de continuidad al tratamiento del tema. De esta forma, a partir de la cita de Miami, se constituy un entramado institucional de carcter sectorial que incluye diversos niveles, a saber:
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persistencia de rivalidades histricas y conflictos tradicionales, as como las siempre presentes aprensiones respecto al papel de los Estados Unidos en la regin, resultara impracticable el rediseo multilateral de un sistema hemisfrico coherente y operativo, en materia de seguridad.

Antecedentes: las Cumbres

La celebracin de la Cumbre de Miami en 1994 despert expectativas en el sentido de que sirviera de oportunidad para disear un nuevo concepto de seguridad hemisfrica. La configuracin de un nuevo contexto poltico y econmico en la regin y la percepcin prevaleciente de que habra emergido aceleradamente otro sentido de comunidad valrica en las relaciones hemisfricas, contribuyeron de modo decisivo a alimentar tales expectativas. Con el beneficio del anlisis retrospectivo, los resultados fundamentales de la Cumbre de Miami pueden limitarse razonablemente al lanzamiento del proceso del ALCA que hoy contina su curso con mpetu renovado, pese a la ausencia de la va rpida y a la generacin de un proceso institucional multilateral que no se limita a las propias Cumbres, sino que incluye todo un conjunto de mecanismos sectoriales, en particular a nivel ministerial. Igualmente, como resultado de la Cumbre, el sistema institucional de la OEA, hasta entonces inmerso en una severa crisis, adquiri una renovada razn de ser, al otorgrsele un papel importante como apoyatura institucional para la implementacin de los acuerdos a nivel presidencial. En el marco de las siempre difciles y complejas relaciones entre los Estados Unidos y Amrica Latina y el Caribe, este relanzamiento del multilateralismo continental constituy un resultado importante que aliment esperanzas respecto al posible surgimiento de una dinmica superior en las relaciones interamericanas, y un punto de ruptura con las pautas prevalecientes en el pasado. El desarrollo posterior del proceso de las Cumbres, los vaivenes de la poltica norteamericana hacia la regin6 y ciertos acontecimientos coyunturales, han determinado una matizacin importante de este optimismo, aunque tiende a predominar una percepcin bsica sobre la dcada de los 90 como una poca diferente, en la cual se habran sentado las bases

Las Conferencias Ministeriales de Defensa, iniciadas en 1995 en Williamsburg, Estados Unidos, y

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continuadas en Bariloche, Argentina (1996); Cartagena, Colombia (1998); y Manaos, Brasil (2000). La quinta reunin se realizar en Chile en el ao 2002. Las Conferencias Regionales sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad, celebradas en Chile y El Salvador en 1995 y 1998 respectivamente, a las que est previsto darles seguimiento.9 La Comisin de Seguridad Hemisfrica, como estructura del Consejo Permanente de la OEA para el seguimiento del tema.

De cualquier manera, el papel actual del sistema interamericano en materia de seguridad contina siendo muy limitado y tiende a circunscribirse a ciertas iniciativas o situaciones puntuales, respecto a las cuales desempea un papel ms o menos significativo, y que podran sintetizarse del modo siguiente:
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A diferencia de la Cumbre de Miami, el Plan de Accin de la Segunda Cumbre de las Amricas, celebrada en 1998 en Santiago de Chile, reflej un tratamiento de la cuestin de la seguridad bastante ms elaborado y con proyecciones ms ambiciosas. Esto parecera reflejar el mayor dinamismo del tema en los debates, si bien no en cuanto a resultados tangibles. Entre las proyecciones o iniciativas contenidas en el Plan de Accin de Santiago de Chile cabra mencionar las siguientes:
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Estimular el dilogo regional en la perspectiva de revitalizar y fortalecer el sistema interamericano en materia de seguridad, teniendo en cuenta la nueva realidad continental. Llevar a la prctica las medidas y recomendaciones emanadas de las Conferencias Regionales sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad. Apoyar los trabajos de desminado en el mbito continental, en el marco de los esfuerzos para transformar el hemisferio occidental en una zona libre de minas antipersonales. Promover la transparencia en materia de polticas de defensa. Fortalecer los mecanismos de solucin pacfica de los conflictos existentes en el marco interamericano. Encomendar una serie de tareas a la OEA, a travs de la Comisin de Seguridad Hemisfrica: a) el seguimiento y profundizacin de los temas relativos a las medidas de fomento de la confianza y la seguridad; b) realizar un anlisis sobre el significado, alcance y proyeccin de los conceptos de seguridad en el hemisferio, a fin de desarrollar enfoques comunes; c) identificar las formas de revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano en materia de seguridad.10

La OEA ha servido de marco a un proceso relativamente dinmico en el campo de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad a travs de las Conferencias Regionales. Tambin ha tenido un papel destacado en las labores de desminado en Centroamrica.11 Igualmente respecto a Centroamrica, frente a la reciente revitalizacin de los conflictos fronterizos en la subregin, la OEA ha actuado como mediadora y servido como marco facilitador de la solucin pacfica de estos, si bien su intervencin y sus resultados han sido hasta ahora bastante limitados e incluso polmicos.12 Durante la Asamblea General de la OEA, celebrada en Guatemala en 1999, se adopt la Convencin Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales, lo cual representa un resultado significativo para la organizacin, siempre en sintona con las prioridades norteamericanas hacia la regin en esta materia. En 1997, se haba aprobado la Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trfico Ilcitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados.13 Finalmente, cabra mencionar los avances de la OEA en materia de narcotrfico y terrorismo. En el primer caso, como referimos antes, se logr la aprobacin y puesta en marcha de un Mecanismo de Evaluacin Multilateral (MEM).14 En el campo del terrorismo, a fines de 1998 se cre una Comisin Interamericana especializada en la materia para fortalecer la cooperacin continental, en cuyo marco se prev utilizar modalidades de trabajo similares a las aplicadas en el tema del narcotrfico.

En un reciente informe del Secretario General de la OEA, Csar Gaviria, sobre las proyecciones futuras de la organizacin hemisfrica, 15 se sealan determinados elementos que brindan algunas claves sobre la visin prevaleciente en materia de seguridad:
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Esta agenda de trabajo definida en la Segunda Cumbre de Santiago de Chile ha constituido durante los ltimos aos el principal mandato orientador de las labores sobre el tema de la seguridad en el marco interamericano.

En el hemisferio existe una oportunidad histrica para construir un nuevo paradigma de seguridad. Resulta necesario lograr una aproximacin entre las diferentes concepciones de seguridad existentes en el continente, incluyendo las preocupaciones especiales de los pequeos Estados insulares.16 El tema de la seguridad ha encontrado en la OEA un espacio privilegiado de discusin, y han tenido

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un papel clave en ello las Conferencias Regionales sobre medidas de fomento de la confianza y de la seguridad. El paso lgico subsiguiente a estas medidas sera el inicio de consultas en temas de control y limitacin de armamentos, incluyendo el desarme. Las labores de la OEA se orientarn a partir del mandato bsico de la Cumbre de Santiago de Chile, en cuanto a revitalizar y fortalecer las instituciones del sistema interamericano de seguridad sobre bases conceptuales renovadas. Para ello resulta necesario alcanzar consensos sobre los fundamentos, los temas y las instituciones e instrumentos que el nuevo sistema requiere. La nueva agenda de seguridad debe partir de los valores comunes, en particular la democracia y el Estado de Derecho. Resulta necesario una creciente participacin de los sectores civiles del Estado incluyendo los parlamentarios en los temas de la seguridad. Se debe tener en cuenta el concepto emergente de la seguridad humana, como complemento del enfoque tradicional de la seguridad nacional. Sin embargo, no todos los elementos de este nuevo concepto deberan ser incluidos en la agenda de seguridad hemisfrica.17 La seguridad del conjunto de las sociedades americanas no se obtendr mediante la construccin de una estructura que pretenda englobar todos los temas y todos los pases. En su lugar, la regin debe propugnar la creacin de esquemas de geometra variable, articulados y vinculados entre s. El panorama institucional de seguridad en el futuro ser configurado por un conjunto de instancias autnomas que se refuercen mutuamente. En esta visin, la OEA deber convertirse en el eje orientador, articulador y coordinador. El sistema hemisfrico sera el complemento de los esfuerzos y de los sistemas subregionales.

Indefiniciones e inadecuaciones del sistema

A pesar de la existencia de diversas iniciativas y el mayor dinamismo en cuanto al debate, el sistema de seguridad interamericano contina atravesando una indefinicin conceptual y una inadecuacin institucional, tomando como referencia lo que normalmente se concibe como un sistema de seguridad colectivo coherente y operativo, que tiene hoy su paradigma clsico en la OTAN. En el continente no parecen existir en la actualidad las condiciones necesarias para alcanzar ese elevado grado de desarrollo institucional. Parece muy probable que el estado actual del sistema interamericano en

materia de seguridad persista por un tiempo ms o menos prolongado. En este punto, como en todos los temas de la agenda hemisfrica, desempean un papel clave las percepciones y proyecciones norteamericanas. El inters bsico de los Estados Unidos respecto a Amrica Latina y el Caribe en cuestiones de seguridad, es garantizar una regin lo ms estable y segura posible, a fin de poder concentrarse en otras reas geogrficas percibidas tradicionalmente como prioritarias, desafiantes y peligrosas dentro del contexto de la agenda global norteamericana. En la medida en que los Estados Unidos, a partir de su posicin hegemnica, puedan garantizar en lo bsico esas condiciones de estabilidad y seguridad continental, de modo unilateral o bilateral, no debera esperarse un mayor inters norteamericano en la construccin de un sistema multilateral con enfoques y reglas claramente definidos. Es necesario tener en cuenta que un sistema multilateral siempre sera complementario, instrumental, o subordinado a los intereses norteamericanos y a su prevaleciente propensin a la actuacin unilateral. Cabra preguntarse tambin hasta qu punto estara en el inters norteamericano el diseo de un sistema claro, con reglas comunes, y en cierta medida vinculantes, que eventualmente podra limitar, desde el punto de vista poltico, su capacidad para intervenir y proyectar su podero blico de manera unilateral en el continente, llegado el caso. La ambigedad doctrinal existente hoy en el marco multilateral interamericano en materia de seguridad resulta, hasta cierto punto, conveniente para la poltica norteamericana hacia el continente, porque provee la suficiente flexibilidad para, de manera pragmtica y selectiva, utilizar convenientemente ese marco para hacer frente a situaciones especficas segn sus intereses o, por el contrario, ignorarlo en caso necesario.18 Por otra parte, a la hora de intentar cualquier previsin, es necesario reconocer que la actual coyuntura regional presenta condiciones de gran inestabilidad y fluidez, a partir de las cuales se podran generar dinmicas novedosas e imprevisibles. La situacin en Colombia, las ya recurrentes crisis de gobernabilidad en Ecuador y Per, y el proceso poltico venezolano para solo sealar los casos ms connotados, constituyen serias preocupaciones para los Estados Unidos y las lites gobernantes latinoamericanas, lo que alimenta una percepcin comn de amenaza respecto a un posible efecto de contagio de la acentuada volatilidad e inestabilidad que caracteriza hoy al panorama andino. Para lidiar con la diversidad de situaciones y procesos considerados como amenazantes y desestabilizadores,

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Lo ms probable es que el enfoque democrtico de la seguridad hemisfrica contine teniendo una aplicacin pragmtica y muy selectiva, frente a situaciones intolerables para el orden hegemnico continental y a partir de intereses polticos muy concretos y evidentes.
a lo largo de la dcada de los 90, y hasta la actualidad, se ha venido articulando una visin del sistema interamericano como un mecanismo renovado para la defensa a ultranza del status quo continental frente a las amenazas a la estabilidad democrtica. El problema con este enfoque, basado en la vinculacin seguridadestabilidad democrtica, radica precisamente en requerir una conceptualizacin tan amplia de la seguridad que, de ser aplicada de manera estricta, la hara inviable o incosteable como basamento de un sistema de defensa colectivo. En un enfoque de este tipo podran caber temas tales como los derechos humanos, el narcotrfico, el terrorismo, la corrupcin, el crimen organizado, los desastres naturales, las relaciones cvico-militares, entre otros; todo ello articulado en el eje central de la proteccin a la democracia representativa. Tambin resulta sumamente compleja la definicin clara y comn del enemigo, requisito indispensable para un mecanismo de seguridad colectiva. El proceso de satanizacin podra no ser tan problemtico, por ejemplo, en el caso de los narcotraficantes (y narcoguerrillas) o de los terroristas, pero esto cambia cuando pudiera tratarse de amplios sectores populares insatisfechos y empobrecidos, vctimas de los problemas de fondo de la regin, y que son los portadores naturales de los deseos de cambio ms o menos radicales del orden existente. 19 Esta amenaza popular, si bien no suele aparecer de manera explcita en las nuevas formulaciones doctrinales, constituye claramente un elemento presupuesto en el enfoque de la seguridad democrtica. Lo ms probable es que el enfoque democrtico de la seguridad hemisfrica contine teniendo una aplicacin pragmtica y muy selectiva, frente a situaciones intolerables para el orden hegemnico continental y a partir de intereses polticos muy concretos y evidentes. Los acontecimientos en Ecuador en el mes de enero del 2000 resultan muy ilustrativos. En un inicio, la OEA actu rpidamente para condenar la cada del presidente Jamil Mahuad; pero una vez escamoteados los objetivos polticos del amplio movimiento popular, la organizacin hemisfrica se apresur a convalidar o legitimar el nuevo gobierno del presidente Gustavo Noboa. No obstante, a muchos no escap que, con esta actuacin, la OEA sent un precedente contrario a su propia base doctrinal, que tiene como referentes fundamentales la Resolucin 1080 (1991) de la Asamblea General sobre la proteccin de la democracia representativa20 y el Protocolo de Reformas a la Carta, suscrito en Washington en 1992 (Protocolo de Washington). Si bien la OEA relativiz convenientemente este hecho, al aducir que el nuevo mandatario era el vicepresidente constitucional del pas, lo sucedido en Ecuador pudiera servir de precedente para la remocin de presidentes constitucionales por vas ms o menos violentas o coercitivas, y colocar en el poder a otros polticos civiles. Esta posibilidad pudiera tocar muy de cerca a varios pases de la regin. Otro caso muy revelador es el de Per. Durante aos y hasta una fecha relativamente reciente, los Estados Unidos y el sistema institucional interamericano en su conjunto, relativizaron o colocaron en un lugar muy secundario las insuficiencias democrticas del gobierno del presidente Alberto Fujimori. Durante ese perodo, en el caso peruano se manifest con claridad el tradicional pragmatismo estadounidense y la inconsistencia inherente al enfoque democrtico. Al margen de coyunturales ejercicios retricos sobre las preocupaciones respecto a la situacin poltica peruana a fin de cuidar las apariencias, la Administracin norteamericana apreci tradicionalmente en Fujimori un baluarte de estabilidad, sobre todo desde el punto de vista de la lucha contrainsurgente y antinarcticos. En tal sentido, valor y apoyo a Per como un importante elemento de contencin de los posibles efectos expansivos de la situacin colombiana. Cuando la situacin interna peruana se hizo intolerable y los trminos del anlisis costo-beneficio se invirtieron, los Estados Unidos, acompaados por Canad y un grupo no despreciable de pases de la regin, se proyectaron en favor de la mxima aplicacin de los instrumentos institucionales del sistema interamericano relativos a la proteccin de la democracia. De hecho, el tema peruano monopoliz prcticamente los debates de la Asamblea General de la OEA, celebrada en Canad en junio del 2000. La postura norteamericana encontr claras y fuertes reticencias por parte de un grupo importante de pases latinoamericanos, entre los que sobresalieron Venezuela, Brasil y Mxico, los cuales lograron la adopcin de una

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resolucin matizada, que no satisfizo las expectativas norteamericanas. No obstante, el que una Asamblea General de la OEA haya ubicado su foco en la discusin de la situacin interna de un pas, as como el papel protagnico desempeado por la organizacin hemisfrica siempre en su funcin instrumental del poder hegemnico a lo largo de la crisis peruana y a partir de su desenlace posterior, resultan hechos muy sintomticos de los tiempos que corren.21 Sin dudas, el caso especfico de mayor relevancia para el tema que analizamos es la situacin colombiana. Lo que suceda en Colombia pudiera establecer pautas muy importantes para el futuro del sistema de seguridad hemisfrica. La posible evolucin de la situacin en este pas resulta imprevisible, y los escenarios bsicos pareceran oscilar entre un mantenimiento, en mayor o menor medida, del status quo, pero con una creciente participacin norteamericana dirigida a garantizar un control mnimo de la situacin la clsica intervencin unilateral de los Estados Unidos; y una intervencin con cierto apoyo o cobertura regional, a fin de disminuir el costo poltico y otorgarle cierta legitimidad. En la actualidad parece prevalecer el primer escenario, pero la volatilidad del conflicto colombiano y la definicin norteamericana de que este representa el principal problema para la seguridad continental, pudiera conducir a cualquier desenlace. La nueva administracin norteamericana del presidente George W. Bush ha insistido claramente en el inters de lograr un involucramiento regional en apoyo al Plan Colombia, pero se enfrenta a la oposicin o a las reticencias y aprensiones de pases latinoamericanos que resultaran claves en un proyecto de ese tipo.22 La situacin que atraviesa Colombia ha reactivado la vieja idea de establecer una fuerza militar interamericana con determinado grado de institucionalizacin. A nuestro juicio, en el continente no existen hoy las condiciones polticas para el establecimiento de una fuerza de ese tipo con carcter permanente, aunque eventualmente podra llegar a resultar factible de manera ad hoc frente a situaciones como la colombiana. Otro asunto que merece atencin es el nuevo concepto de seguridad humana, impulsado por Canad. En esencia, constituye una definicin amplsima del tema de la seguridad que en cierta medida se acerca al enfoque caribeo sobre sus preocupaciones especiales, centrada en las poblaciones y los individuos en lugar del Estado o los pases. Este nuevo concepto incluira tantos temas (derechos humanos, democracia, narcotrfico, delincuencia, violencia, medio ambiente, situacin de la infancia, educacin, salud, etc.), que ha llegado a resultar desconcertante e

incomprensible para una parte importante de los pases de la regin y, al menos por el momento, no parecera ser operativo. Igualmente, por mucho que se presente como iniciativa destinada a la promocin de la cooperacin multilateral, resulta inevitable ver en la seguridad humana a la canadiense, un enfoque en sintona con los postulados doctrinales asociados a la injerencia humanitaria, lo cual ha motivado las correspondientes aprensiones y reticencias por parte de algunos pases latinoamericanos. A pesar de todas estas dificultades, los canadienses llegaron a manejar en determinado momento que la seguridad humana sera uno de los temas principales de la Tercera Cumbre de las Amricas, celebrada a fines de abril de este ao en Qubec. Aprovechando su condicin de pas anfitrin, Canad pretendi que la seguridad humana fuera el asunto principal de la Asamblea General de la OEA del pasado ao. Aunque el tema finalmente qued eclipsado por las discusiones sobre Per, lleg a producirse una sesin de Dilogo ministerial para debatir sobre el nuevo concepto. En ella se hicieron evidentes las importantes divergencias existentes y las dificultades inherentes a un enfoque de la seguridad concebido en trminos tan amplios.23 La posicin asumida por la delegacin de los Estados Unidos en este debate, presentando objeciones y reservas a la propuesta canadiense, resulta muy reveladora de su proyeccin general en el tema de la seguridad hemisfrica. Para ellos, el presente estado de indefinicin o ambigedad conceptual e institucional del sistema no sera necesariamente un inconveniente, al tiempo que permite lograr determinados avances y resultados concretos en temas puntuales que resultan de su especial inters (como el control y la transparencia en la adquisicin de armamentos convencionales, la proteccin y el fortalecimiento de la democracia, el control civil de las fuerzas militares, entre otros). Por otra parte, las intervenciones de otros pases, cada cual haciendo uso del nuevo concepto de acuerdo con sus situaciones e intereses especficos, evidenciaron que el enfoque de la seguridad humana resulta incmodo para los Estados Unidos, en tanto puede servir de base de apoyo para reivindicaciones o demandas en los temas ms diversos, como el migratorio, la cooperacin para el desarrollo, la eliminacin de barreras comerciales proteccionistas y la deuda externa.24 En los ltimos tiempos, los Estados Unidos han insistido ms en la creacin de un mecanismo de prevencin, presin y reaccin colectiva de carcter poltico-diplomtico, basado en la OEA, como instrumento de respuesta rpida frente a diversas situaciones que amenacen la estabilidad democrtica, y

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con la posibilidad de recurrir a sanciones multilaterales. En esta lnea, en la Asamblea General de la OEA celebrada en Guatemala en 1999, impulsaron una propuesta de diplomacia preventiva para la proteccin de la democracia representativa. Esta iniciativa encontr una fuerte resistencia y no prosper, aunque los Estados Unidos han dejado claro que siguen trabajando en esa direccin. En una intervencin pblica relativamente reciente, el representante norteamericano ante la OEA, Luis Lauredo, expres su esperanza de lograr la aprobacin de un paquete de medidas que siten a la OEA en mejores condiciones para defender la democracia en la regin. Lauredo seal que la democracia no est lo suficientemente consolidada en Amrica Latina, y existe el peligro de una recada en los malos hbitos de las dictaduras. Al referirse a las nuevas amenazas a la democracia, precis que estas eran hoy ms sutiles y por tanto mucho ms peligrosas, y aadi: sabemos bien cmo enfrentarnos a los golpes militares, pero no estamos bien equipados para enfrentarnos a lo que algunos acadmicos denominan como caudillismo democrtico.25 En conclusin, se abre paso una nueva concepcin de la seguridad hemisfrica ms amplia y difusa, centrada en la proteccin de la democracia representativa. Su aplicacin concreta podra ser muy pragmtica e incluso contradictoria, asociada al objetivo bsico de la estabilidad, segn los parmetros establecidos por la estrategia de seguridad hemisfrica norteamericana, compartidos en lo esencial por las lites gobernantes imperantes en la regin. En este escenario, no habra que esperar desarrollos impactantes o de gran relevancia en la dimensin multilateral del sistema de seguridad interamericano basado en la OEA. Su papel seguira siendo muy secundario, complementario e instrumental. Lo unilateral, lo bilateral, en alguna medida lo subregional, y hasta posibles coaliciones regionales ad hoc, deberan ser las modalidades fundamentales del sistema de seguridad continental a la entrada del nuevo milenio.

de su carcter violatorio del Derecho Internacional. Vase AG/ RES. 1364 (XXVI-O/96) Libertad de Comercio e Inversin en el Hemisferio, http://www.oas.org, y CJI/SO/II/doc.67/96 rev. 5 Opinin del Comit Jurdico Interamericano, 23 de agosto 1996. 3. La exclusin de Cuba es un caso paradigmtico de la aplicacin del veto estadounidense. La naturaleza incompleta del sistema interamericano es sealada de manera recurrente, desde las ms diversas posiciones, como una de sus principales debilidades en tanto sistema multilateral continental. 4. En este empeo, los resultados son muy escasos o marginales. Recientemente se ha evaluado como un xito importante la adopcin de un Mecanismo de Evaluacin Multilateral (MEM) en materia de drogas en el hemisferio, como va para contrarrestar la certificacin unilateral norteamericana y, eventualmente, contribuir a su derogacin. Sin embargo, al menos por el momento, los Estados Unidos no parecen dispuestos a renunciar a este instrumento de presin, y as lo han hecho saber explcitamente de manera reiterada. 5. Una cuestin importante de debate es el futuro del TIAR y de la Junta Interamericana de Defensa (JID). Las posiciones oscilan entre los pases que argumentan la total obsolescencia de estas instituciones y los que, por el contrario, pretenden otorgarles un nuevo papel ms o menos importante. Otro punto en cuestin es la redefinicin del vnculo institucional entre la JID y la OEA. 6. Por razones de espacio, en este trabajo no hemos profundizado respecto a la incidencia de la poltica interna norteamericana en la proyeccin externa de este pas, la cual se manifiesta de manera acentuada en su poltica hemisfrica, como una variable clave, explicativa de sus contradicciones y sinuosidades. Nos limitamos a poner de relieve la improcedencia de concebir a los Estados Unidos como un actor racional y unitario y que, por el contrario, a la Administracin norteamericana le resulta muy problemtico construir los consensos necesarios para proyectar de manera sostenida una estrategia coherente hacia el continente. 7. No obstante, las percepciones individuales o subregionales pueden ser muy dismiles. La divergencia ms marcada es la que existe entre los pases caribeos anglfonos y los latinoamericanos en sentido general. 8. Vase Declaraciones y Planes de Accin de las Cumbres de las Amricas, http://www.summit-americas.org/List-Summitsspanish.htm, as como tambin Isabel Jaramillo El tema de la seguridad, Cuadernos de Nuestra Amrica, v. XII, n. 24, juliodiciembre de 1995, pp. 63-70. 9. Tanto las Declaraciones de las Reuniones de Ministros de Defensa como de las Conferencias Regionales sobre Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad pueden verse en http://www.summit-americas.org/Conventions-spanish.htm. 10. Estas tareas asignadas a la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la OEA debern culminar con la realizacin, en los primeros aos de la actual dcada, de una Conferencia Especial sobre Seguridad, en la cual el nuevo sistema de seguridad hemisfrica debera ser configurado. 11. Recientemente se ha planteado la posibilidad de extender las labores de desminado a otras regiones, concretamente la frontera Per-Ecuador. 12. Este renovado papel de la OEA en la solucin de conflictos parecera ser, sobre todo, el resultado de la demostrada incapacidad de los mecanismos institucionales propiamente centroamericanos para lidiar con las controversias surgidas en la subregin, y no tanto

Notas
1. Entre los fracasos, sobresale la incapacidad de la administracin Clinton para obtener del Congreso la facultad de va rpida para las negociaciones comerciales. 2. Desde esta perspectiva, la resolucin sobre la Ley Helms-Burton, adoptada por la Asamblea General de la OEA, durante su sesin en Panam en 1996, parecera haber sido una de las excepciones que confirman la regla. A la larga los Estados Unidos han conseguido diluir el tratamiento de este asunto en el marco de la OEA (aunque formalmente se mantiene en agenda), pero es indudable que el dictamen del Comit Jurdico Interamericano sobre la Ley HelmsBurton represent un hecho significativo en cuanto a la reafirmacin

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Roberto M. Yepe

de un aumento en la confianza de la organizacin en el ejercicio de estas funciones. 13. Ambos instrumentos jurdicos pueden verse en http://www.summit-americas.org/Conventions-spanish.htm. 14. Para una informacin detallada del MEM, vase http://www.cicad.oas.org/es/mem/cicad-mem-index.htm. 15. Csar Gaviria, Desafos para un nuevo futuro (1999-2004), Organizacin de los Estados Americanos, Washington, DC, septiembre de 1999. Para un balance de las actividades fundamentales de la OEA a partir de la Cumbre de Miami, vase Csar Gaviria, Senderos hacia el nuevo milenio: el camino recorrido (1994-1999), Organizacin de los Estados Americanos, Washington, DC, junio de 1999. 16. En los debates en las Cumbres hemisfricas y la OEA, los pases del CARICOM han venido insistiendo en sus preocupaciones especiales a partir de un concepto amplio y multidimensional de la seguridad alejado de la concepcin tradicional. El enfoque caribeo incluye temas tales como la vulnerabilidad econmica, el narcotrfico, el medio ambiente y los desastres naturales, y enfatiza en la importancia de los flujos de asistencia y cooperacin hacia los Estados pequeos. Sin embargo, esta cuestin se ha mantenido, fundamentalmente, en un plano retrico, sin resultados concretos significativos, y tiende a ser subestimado o relegado por los pases grandes del continente, lo cual constituye un serio motivo de insatisfaccin para las naciones caribeas. 17. El concepto de seguridad humana ha sido un tema promovido con fuerza por Canad en los ltimos aos. En la ltima parte de este trabajo nos referimos con ms detalles al debate alrededor de este nuevo enfoque. 18. Est de ms decir que, en el plano militar, los Estados Unidos cuentan con un podero mucho ms que suficiente para lidiar con cualquier situacin que les resulte intolerable en la regin. En este punto, debe tenerse en cuenta que la retirada norteamericana de Panam ha sido compensada rpidamente y quizs incluso superada en trminos operacionales, mediante el establecimiento de una red de instalaciones en varios pases y territorios de la regin, como manera de garantizar una presencia avanzada y una proyeccin ms efectiva del podero militar estadounidense. 19. Debe tenerse en cuenta que, en dependencia del pas de que se trate, estos sectores populares pueden incluir o extenderse a una parte significativa de las fuerzas armadas y policiales normalmente

en los estamentos bajo y medio, quienes suelen encontrarse entre los afectados por el orden neoliberal-democrtico representativo, a partir de la creciente erosin de su estatus econmico y poltico en sus respectivas sociedades. 20. Vase AG/RES. 1080 (XXI-O/91) Democracia Representativa. 21. Por otra parte, las discusiones sobre Per en la OEA pareceran haber incentivado el debate y los cuestionamientos sobre el papel y las facultades de la OEA frente a situaciones y procesos polticos de carcter interno. En particular, se han planteado una serie de interrogantes sobre las condiciones de aplicacin y la propia vigencia de mecanismos intervencionistas como la Resolucin 1080, y se ha puesto de relieve el doble estndar que prevalece en el tema de la democracia y los derechos humanos en la regin. Tambin se ha acentuado el debate en el interior de la OEA sobre las funciones y facultades de las misiones de observacin electoral. 22. De hecho, aunque oficialmente no estaba en su agenda, el Plan Colombia fue un punto muy controversial en la IV Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas, celebrada en Brasil en octubre de 2000. Otro punto polmico fue la propuesta venezolana de crear una organizacin militar latinoamericana, con la exclusin de los Estados Unidos. 23. El documento base de la discusin, preparado por Canad, as como las intervenciones de los pases que participaron en el debate, incluidos los Estados Unidos, pueden verse en http://summitamericas.org/XXX-OAS-GA-Discussions/HumanSecurityDialogueMAIN-sp.htm. 24. Incluso el canciller de Santa Luca, durante su intervencin, hizo un llamado a levantar el inhumano embargo contra el pueblo de Cuba. 25. Ambassador Luis Lauredo Brings Corporate Approach to OAS, 28 de marzo de 2000, Office of International Information Programs, U.S. Department of State, Archives, http://usinfo.state.gov/homepage.htm.

, 2001.

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