SOMMAIRE

INTRODUCTION PREMEIERE PARTIE : PROFESSIONNALISATION DE LACHAT PUBLIC ET ROLES DE DIVERS ORGANES DE LA COMMANDE PUBLIQUE CHAPITRE I : REFORME DU CADRE NORMATIF DE LA COMMANDE PUBLIQUE Section-1 : Innovations apportes par le nouveau Code des marchs publics sur la professionnalisation de lachat public Section-2 : Textes rglementaires portant attributions de divers organes de la commande publique CHAPITRE II : SEPARATION DE LA FONCTION ACHAT PUBLIC ET CELLE DE GESTION BUDGETAIRE ET FINANCIERE Section-1 : Soubassement juridique de la sparation des fonctions achat public et gestion budgtaire et financire Section-2 : Interactions entre les organes de lachat public, et les acteurs budgtaires et financires DEUXIEME PARTIE : CONDUITE DE LA PROCEDURE DE PASSATION DE MARCHES PUBLICS CHAPITRE I : LES DIVERSES FONCTIONS DE LA PROCEDURE DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS Section-1 : Fonctions de passation des marchs publics Section-2 : Fonctions douverture et dvaluation des offres Section-3 : Fonctions de contrle et de traitement de diffrends en attribution de marchs CHAPITRE II : ESSAI SUR LANALYSE DE LA PERTIENCE ET DE LINTERCATION ENTRE LES DIVERS ORGANES DE LA COMMANDE PUBLIQUE Section-1 : Etude de cas illustrant les limites de la sparation des fonctions de passation et dvaluation des offres Section-2 : Analyse critique de rle et attributions de divers organes de lachat public et recommandations
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LISTE DES ABREVIATIONS

Acronymes, abrviations et sigles AC AGPM AO ARMP CAO CAPM CCM CF CMP CNM CPAR CRR DAO DC GAC IGE IGF LOLF ORDSEC PRMP SOA TAF UGPM

Signification clate Autorit Contractante Avis Gnral de Passation des Marchs Publics Appel dOffres Autorit de Rgulation des Marchs Publics Commission dAppel dOffres Calendrier Annuel de Passation des Marchs Commission Centrale des Marchs Contrle Financier Code des marchs Publics Commission Nationale des Marchs Country Procurement Assessment Review Comit de Rglementation et de Recours Dossier dAppel dOffres Dossier de Consultation Gestionnaire dActivits Inspection Gnrale de lEtat Inspection Gnrale des Finances Loi Organique sur Les Lois des Finances Ordonnateur Secondaire Personne Responsable des Marchs Publics Service Oprationnels des Activits Tribunal Administratif et Financier Unit de Gestion de Passation des Marchs Publics

LISTE DES TABLEAUX

TABLEAU N01 : Matrice dinteractions des organes de lachat public, et des acteurs budgtaires et financiers ........................................................................ 31 TABLEAU N02 : Cas dun Avis Gnral de Passation des Marchs Publics ....................... 36 TABLEAU N03: Composition des Dossiers dAppel dOffres/ Dossiers de Consultation ... 39

LISTE DES FIGURES

FIGURE N01 : Modlisation de la chane de la dpense publique........................................ 22 FIGURE N02 : Circuit des informations relatives aux activits ............................................ 28 FIGURE N03: Immixtion de lOrdonnateur Secondaire dans la conduite des procdures de consultation des prix ............................................................................. 33

INTRODUCTION GENERALE

Dans le cadre de ltude du fonctionnement de lorgane de la commande publique surtout dans les procdures de passation de marchs publics, il convient de noter que, suite aux dfaillances constates sur lancienne rglementation des marchs publics, dfaillances consignes par la Banque mondiale dans son rapport portant Revue analytique sur la passation des marchs publics Madagascar, le Gouvernement malgache sest engag moderniser son systme de passation des marchs publics notamment par ladoption dun nouveau cadre normatif des marchs publics Code des marchs publics (2004), qui nonce entre autres, la restructuration des rles et attributions de lorgane de la commande publique. Suite la mise en uvre des recommandations stipules dans le rapport dvaluation du bailleur de fonds, le Gouvernement a russi laborer et adopter la Loi n2004-009 portant Code des marchs publics du 24 juillet 2004. En application de dispositions de cette loi, nombre de textes rglementaires ont t galement adopts pour amliorer les performances dabsorption budgtaire de lAdministration. De ce fait, lEtat a pris une dcision ferme sur la professionnalisation de lachat public et ce, en vue de mettre en uvre les nouvelles dispositions du Code des marchs publics. A ce titre, la fonction de lachat public est dvolue uniquement lorgane de la commande publique au niveau de chaque autorit contractante, sans que ce dernier ne puisse assurer dautres fonctions. La conscration, lincompatibilit et linsertion de la fonction achat public dans lorganigramme de chaque autorit contractante sont formellement encadres dans la rglementation de marchs publics en vigueur. Ainsi, le Code des marchs publics nonce que la fonction achat public ne doit tre dvolue qu lorgane de la commande publique, quel quen soit le motif. Dans le cadre de cette tude, il convient de souligner que la problmatique majeure traiter se prsente comme suit : Dans quelle mesure le rle et attributions de lorgane de la commande publique sont-ils incontournables dans lamlioration du systme de passation des marchs publics ? Pour pouvoir rpondre cette question principale de ltude, nous allons dvelopper en premier lieu dans la partie I des travaux limportance de la fonction achat public dans la chane de la dpense publique, ainsi que le rle et attributions de divers organes de la commande publique dans le processus de passation de marchs publics.

En second lieu, la partie II de ces travaux de mmoire va sintresser lanalyse de diverses fonctions assures par lorgane de la commande publique, et de leur interaction avec dautres acteurs financiers, ainsi qu ltude critique des leurs attributions respectives. De toute vidence, lobjectif de ltude consiste mettre en relief et faire comprendre le mcanisme du fonctionnement de lorgane de la commande publique ainsi que son interaction avec dautres acteurs intervenant dans la chane de la dpense publique. Dans la conduite de cette recherche, lapproche mthodologique adopte nous a amenes effectuer un stage de deux mois auprs de lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP), et plus prcisment au sein de lune de ses deux entits indpendantes en charge de la mission de rgulation qui tant le Comit de Rglementation et de Recours (CRR).

Durant la priode de stage, nos travaux peuvent tre catgoriss en deux grandes phases. Comme premire phase, notre intervention a consist examiner et analyser le Code des marchs publics ainsi que ses divers textes rglementaires dapplication notamment en matire de rle et attributions de lorgane de lachat public dans les procdures de passation de marchs. Dans la seconde phase, nous avons galement assist lquipe technique du CRR dans ltablissement de fiches techniques ainsi que linterprtation de demande dclaircissement de dispositions lgislatives ou rglementaires de la part de diffrentes autorits contractantes.

PARTIE I

PROFESSIONNALISATION DE LACHAT PUBLIC ET ROLES DE DIVERS ORGANES DE LA COMMANDE PUBLIQUE

Comme toutes les autres maillons de la chane de la dpense

publique, la

professionnalisation de lachat public constitue une des pierres angulaires de la reforme du systme de passation des marchs publics Madagascar. A ce titre, une fois adopte la Loi n2004-009 portant Code des marchs publics consacre dans ses dispositions le rle et attributions de divers organes de la commande publique qui sont exclusivement dvolus des agents nomms cet effet. Tandis que la Loi Organique n2004-007 sur les Lois des Finances attribue exclusivement le rle du type administratif et financier dans lexcution de dpense publique des agents nomms galement cet effet. De toute vidence, le rle de lorgane de la commande publique dans le processus dexcution de dpense est plutt complmentaire avec celui des autres intervenants souligns dans la Loi Organique sur les lois des finances.

CHAPITRE I : REFORME DU CADRE NORMATIF DE LA COMMANDE PUBLIQUE Suite lvaluation de la Banque mondiale du systme national de la passation des marchs publics sous lancienne rglementation issue du dcret n98-559 du 06 aot 1998, le rapport y affrent dsign sous lappellation Country Procurement Assessment Review ou CPAR a recommand entre autres llaboration dun nouveau cadre juridique, tel ladoption de la Loi n2004-009 portant Code des Marchs Publics (CMP) du 26 juillet 2004.

Section I : Innovations apportes par le nouveau Code des marchs publics sur la professionnalisation de lachat public Parmi les innovations mises en place par le nouveau Code des marchs publics figure la professionnalisation de lachat public dans les procdures dexcution de dpenses publiques. .1. Philosophie du renforcement du rle et attributions de divers organes de la commande publique Le Gouvernement avait procd, en concertation avec la mission de la Banque mondiale une revue de la rglementation et des pratiques de passation des marchs, en vue
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de mesurer lefficacit de la rglementation et des institutions, et de proposer des mesures damliorations. Dans ce cadre, la mission a analys les thmes suivants : (a) lefficacit, lconomie et la transparence de la passation des marchs publics ; (b) les pratiques commerciales qui rgissent les importations du secteur priv, (c) les modalits pratiques dapplication de la fiscalit des marchs publics, et (d) les aspects institutionnels de renforcement des capacits nationales.. Dans le cadre de la mise en uvre de son programme de relance conomique et sociale au lendemain de la crise, le Gouvernement a dcid dadopter des mesures en vue de moderniser et de clarifier la cadre juridique et institutionnel relatif la passation des marchs publics. La forte volont politique qui accompagne cette rforme a pour objectif de rpondre aux exigences de transparence et de bonne gouvernance qui mritent dtre poursuivies et soutenues. Madagascar ne dispose pas dune capacit de gestion, de planification et de passation des marchs publics suffisante et efficace, ce qui constitue un frein labsorption, dans de bonnes conditions et dans un dlai raisonnable, des ressources publiques et des financements extrieurs. La capacit dabsorption du secteur public reste entrave par la lourdeur des procdures, et par un manque defficacit et de transparence des institutions qui en ont la charge. De son ct, le secteur priv mrite dtre encourag et rassur. Des contraintes administratives alourdissent le climat des affaires tant pour les entrepreneurs malgaches que pour les oprateurs trangers. Afin de favoriser un environnement comptitif propice aux affaires, il faut procder llimination des obstacles qui ralentissent laction des oprateurs. La mauvaise gestion de la commande publique porte en effet prjudice au dveloppement du secteur priv et constitue une entrave lutilisation rationnelle des financements disponibles ncessaires pour une relance de lconomie. En ce qui concerne le mcanisme endogne qui avait caractris labsence de professionnalisation de lachat public, les faiblesses rencontres se situent trois niveaux : (a) au niveau de la prparation des dossiers dappel doffres, du choix de la procdure applicable et du processus dapprobation du march. Mme si les rgles relatives la passation des marchs sont clarifies et harmonises, la considration et la capacit de gestion et de planification des agents impliqus dans le processus

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dachat public avaient laiss dsirer. Le problme le plus important ce niveau concerne le dfaut de la professionnalisation du mcanisme dachat public. (b) au niveau du stade de lexcution des marchs et plus particulirement (i) au niveau des avenants ; (ii) au niveau des dlais de paiements et des intrts moratoires. Les agents impliqus dans le suivi et la gestion du contrat navaient pas matris les dispositions rglementaires rgissant les procdures dexcution. (c) Au niveau des voies de recours ouvertes aux candidats et aux soumissionnaires vincs. Labsence dun mcanisme de recours transparent, indpendant et efficace avant et aprs lapprobation du march, et notamment la mdiocrit de la capacit des agents en charge de rviser ou de traiter gracieusement des anomalies constates dans le processus de passation avaient fait dfaut dans le systme des marchs publics. Sous lancienne rglementation issue du dcret sus-rfrenc, les organes de la commande publique avaient t reprsents uniquement par la Commission Centrale des Marchs (CCM), la Direction de la Rglementation des Marchs Publics (DRMP), et la Commission dAppel dOffres (CAO)1.
La Commission Centrale des Marchs Publics (CCM) qui ayant t la cl de

vote du systme de contrle et de passation des marchs publics avait pour mission principale le contrle des attributions des marchs, sans quelle puisse consacrer des ressources ses autres fonctions statutaires, qui sont celles dassistance technique aux matres de louvrage et de contrle technique, par manque de moyens notamment au vu du fait que les seuils de revue sont trop bas, quil ny a pas de permanence des fonctions de membre ni de personnel suffisant en qualit et en quantit.

La Direction de la Rglementation des Marchs Publics (DRMP) tait rattache la Direction Gnrale des Dpenses Publiques du Ministre des Finances. Elle tait sense comprendre : un service des Affaires Juridiques, un service de la Formation et du Suivi, un service des Normes et Rfrences techniques et la commission des marchs. La
(1) Cf. le rapport de la Banque Mondiale, Revue analytique sur la Passation des Marchs Publics de Madagascar ou CPAR, Volume I, dcembre 2002, spc. pp. 3-4. 11

DRMP ntait pas encore fonctionnelle. De plus, il existait une confusion sur le rle institutionnel de la DRMP (organe de rgulation ou simple structure vocation ministrielle) et une confusion sur les attributions respectives de la DRMP et de la CCM dans la passation et lexcution des marchs du fait notamment du rattachement de la Commission des marchs la DRMP. La CCM ayant t un organe de contrle qui dpend directement de la Prsidence de la Rpublique (article 56 de la Constitution) alors que la DRMP tait une simple sousdirection de la Direction Gnrale des Dpenses Publiques place sous la tutelle du Ministre des Finances. La Commission dAppel dOffres qui tant principalement charge du dpouillement des offres dposes par les soumissionnaires sous lautorit de lautorit contractante. Elle tait constitue au sein de chaque dpartement ministriel ou organisme public concern (art.21 du projet de dcret). Sa composition varie selon que le march a t pass par un organisme dEtat (Ministre) ou par des organismes locaux (Provinces Autonomes)2. En tant que de besoins, elle peut se faire assister de spcialistes.

Les rgles relatives au fonctionnement des CAO taient imprcises et provoquaient de nombreux dysfonctionnements internes. La formation des membres des CAO en matire de marchs publics tait lacunaire voire inexistante. Les membres des diffrentes CAO nont pas t suffisamment responsabiliss et les divulgations dinformation sont nombreuses avant et aprs louverture des offres.

Ainsi, depuis ladoption du nouveau Code des marchs publics, les fonctions dachat public sont professionnalises aux fins dassurer une meilleure allocation optimale de ressources publiques dj rares. Mme si les dispositions du nouveau code et celles de textes dapplications ont t labores suivant les standards ou normes internationales, les procdures de passation des marchs publics nauraient plus sa raison dtre sans que lachat public ne soit pas professionnalis, raison pour laquelle le nouveau code a introduit ds son

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expos de motif le dfi de modernisation de lachat dans le secteur public qui sinscrit naturellement dans le premier axe stratgique, relatif la bonne gouvernance3. . A terme, le fait de professionnaliser la commande publique contribuera pour une large part lamlioration de la capacit dabsorption budgtaire de lAdministration, et par voie de consquence la lutte contre la corruption, la transparence de la gestion et lamlioration de la qualit des services rendus. En somme, la professionnalisation de lachat public est en corrlation positive avec lamlioration de la capacit de gestion et de planification du processus ainsi quavec le respect des principes gnraux de la commande publique savoir la libert daccs la commande publique, lgalit de traitement de candidats et la transparence des procdures4.

(3) Voir la partie introductive dfinie comme expos de motif de la Loi n2004-009 portant Code des Marchs Publics. (4) Cf. les noncs de lart. 4 du CMP. 13

.2. Contribution majeure de la professionnalisation de lachat latteinte de lobjectif de la commande public Suite lvaluation de rsultats de mcanismes de fonctionnement des marchs publics sous lancienne rglementation, Madagascar sest engag entreprendre une grande reforme de son systme de passation de marchs publics, une rforme qui vise gnralement moderniser lachat dans le secteur public suivant les pratiques internationales. Llaboration et ladoption du nouveau code des marchs publics (Loi n2004-009) marquent la volont de lEtat professionnaliser la commande publique pour que ses objectifs en termes de relance de la croissance conomique du pays deviennent ralistes. En effet, ds sa premire partie, la mise en application des rgles et procdures dfinies dans le Code se fixe comme objectif spcifique lefficience et la bonne utilisation des ressources budgtaires dj limites5. Nombres dauteurs et experts en marchs publics vont trs loin en matire de la dfinition de lobjectif des marchs publics. Ainsi, les trois ides nobles constituant lobjectif de lachat public est lefficience, lconomie et lefficacit 6 . Lconomie correspond la minimisation de cots de ressources acquises ou utilises en tenant compte de la qualit des intrants ; lefficience concerne la relation entre les extrants et les ressources utilises ; alors que lefficacit se mesure travers latteinte de la finalit ou du but non seulement en termes de quantits mais galement en termes de qualit. Selon le code mme, latteinte de cet objectif exige de lorgane de la commande publique et plus prcisment de la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP) une dfinition pralable des besoins de lautorit contractante, une planification rigoureuse des oprations de mise la concurrence, le respect des obligations de publicit et de mise en concurrence et la dcision de slection de loffre conomiquement la plus avantageuse. Paralllement la mise en uvre de ces mcanismes de planification et de gestion, la PRMP doit respecter tout au long du processus les principes gnraux rgissant la commande publique.

(5) Voir les noncs du CMP en son art. 4 ; ( 6 ) Cf. Alessandro Ancarani, Service sourcing, in Khi V. Thai (eds.), International Handbook of Public Procurement, Auerbach Publications, Florida, USA, 2009, spc. p. 188.

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Par ailleurs, la dfinition mme de march public montre lide de la ncessit de la professionnalisation de la fonction achat public. Ainsi, par marchs on entend des administratifs crits conclus titre onreux avec des personnes publiques ou prives par les personnes morales de droit public dsignes sous le termes Autorit contractante, pour rpondre leurs en matire de travaux, de fournitures, de services ou de prestations intellectuelles7. Suivant la dfinition propose par le Code supra, lautorit contractante est une structure (ministre, collectivit locale, Agence, par exemples), alors que la mise en uvre de la fonction de lachat public relve de la responsabilit de la PRMP qui tant une personne physique habilite reprsenter lautorit contractante (il sagit de son responsable : ministre, Chef de lexcutif, DG, etc) soit du fait de ses fonctions, soit par dlgation de pouvoirs reue du responsable en titre.

Section-2 : Textes rglementaires portant attribution de divers organes de la commande publique Dans le cadre de la professionnalisation de lachat public, le code des marchs publics consacre des dispositions dterminant les attributions et rle des divers organes de la commande publique. Des textes rglementaires en application de ces dispositions sont galement en vigueur pour prciser et dfinir les diverses fonctions respectives de ces organes de la commande publiques.

.1. Cadre juridique et rglementaire rgissant les attributions de divers organes de la commande publique .1.1. Organes de la commande publique En parlant des organes de la commande publique sous le rgime du nouveau code des marchs publics, le mmoire sintresse tout particulirement tudier les intervenants qui sont en charge directe de la conduite et de la gestion des procdures de passation des marchs publics sans pour autant exclure strictement les autres organes qui ny sont impliqus quindirectement. A ce titre, les organes de la commande publique qui font lobjet de lintrt de notre tude sont constitus par la Personne Responsable des Marchs
(7) Cf. article premier du CMP. 15

Publics (PRMP), lUnit de Gestion de Passation des Marchs Publics (UGPM), et la Commission dAppel dOffres (CAO). Suivant les dispositions de la Loi n2004-009 portant Code des marchs publics8, font partie des organes de lachat public la Personne Responsable des Marchs Publics auprs de laquelle est cre lUnit de Gestion de Passation des Marchs Publics, la Commission dAppel dOffres, ainsi que les groupements dachats publics. En outre, les dispositions du dcret n2006-343 portant instauration du Code dthique des marchs publics noncent que sont qualifis dorganes de la commande publique9 lAutorit contractante, la PRMP, lUGPM, la CAO et lAutorit de Rgulation des marchs Publics (ARMP). Suivant ces dispositions lgislatives et rglementaires, les acteurs constituant les organes de la commande publique sont des intervenants qui nexercent que les fonctions dachat public. A ce titre, les agents dsigns cet effet pour grer et conduire l e processus de passation ne doivent pas en principe cumuler dautres fonctions sous peine de nullit de contrat pour des raisons de conflit dintrt et de non respect des principes gnraux rgissant la commande publique. Mme si dautres acteurs interviennent dans le processus dachat public, ils ne sont que des organes administratifs et financiers relevant du domaine des Finances publiques, en gnral. Seuls sont considrs comme organes de lachat public et qui ne se chargent que des fonctions achat public, les acteurs noncs par le code supra. De plus, la reforme du systme de lachat public Madagascar parvient clarifier et prciser dans les dispositions du nouveau code des marchs publics ainsi que dans les textes dapplication en vigueur les modalits de nomination et de dsignation de ces divers organes de lachat public, ainsi que leurs rle et attributions respectifs.

(8) Voir les dispositions des articles 5, 6 et 7 du CMP. (9) Cf. les dispositions de lart.2 du dcret n2006-343 du 30 mai 2006. 16

.1.2. Nomination de divers organes de lachat public au niveau de lautorit contractante Afin de rendre effective et oprationnelle la professionnalisation de lachat public, il est rendu obligatoire au niveau toute autorit soumise au nouveau code des marchs publics la mise en place de tous organes de la commande publique prvus cet effet, plus particulirement la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP), lUnit de Gestion de Passation des Marchs Publics (UGPM), ainsi que la Commission dAppel dOffres (CAO)10. La Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP) : Dune manire gnrale, peut tre nomme Personne Responsable des Marchs Publics, tout agent public (fonctionnaire ou EFA), du cadre A (catgorie 5 et suprieur) ayant des connaissances avres et des expriences pratiques en matire de passation de marchs. Dans une optique de professionnalisation, la fonction de PRMP devrait tre exclusive et, de ce fait, incompatible avec toute autre fonction administrative. Ni les membres de Cabinet ministriel, ni les personnes dotes dune responsabilit politique au sein dun ministre, ne peuvent tre en aucun cas nomms PRMP. De plus, il peut tre nomm une ou plusieurs PRMP soit par secteur spcialis, soit par niveau de dconcentration, soit par nature du budget ou par Direction gnrale suivant leur taille et ltendue de leur comptence. Aux fins dassurer la clrit et dviter des ventuels blocages dus la concentration excessive de pouvoirs au niveau central, il est fortement encourag, surtout au sein des Ministres de grande taille, la nomination de PRMP lchelon provincial voire rgionale. Par ailleurs, lacte qui matrialise la nomination de la Personne Responsable des Marchs Publics doit se faire par voie darrt de lAutorit contractante. Lacte de nomination de la PRMP nest pas astreint au visa du Contrle Financier. Cependant, les entits suivantes doivent obligatoirement en tre destinataires dune copie : LAutorit de Rgulation des Marchs Publics, LInspection Gnrale des Fiances (IGF), lInspection Gnrale de lEtat (IGE), le Contrle Financier (CF), la Direction Gnrale du Budget (DGB), le Comptable public assignataire.

(10) Voir les dtails dans le Circulaire n001-ARMP/DG/CRR/06 portant modalits de nomination des organes de lachat public du 03 novembre 2006. 17

Toutefois, en vertu de larticle 5.II du code des marchs publics, en labsence de dlgation spcifique formelle de lAutorit contractante, le rle de la PRMP est assur doffice par les Autorits contractantes suivantes : - Pour les Institutions : Les chefs dInstitutions - Pour les dpartements ministriels : Les Ministres ordonnateurs dlgus ; - Pour les Provinces Autonomes : les Chefs de lExcutif provincial ; - Pour les Rgions : Les chefs de Rgion ; - Pour les Communes : Les Maires ; - Pour les Etablissements Publics : les Directeurs Gnraux, ou Directeurs de lEtablissement LUnit de Gestion de Passation des Marchs (UGPM): En application de larticle 5 de la Loi n2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des marchs publics, les Autorits contractantes ont lobligation de mettre en place la structure dnomme Unit de Gestion des Passation des Marchs Publics ou UGPM. Une UGPM doit comporter entre trois (03) et neuf (09) agents ayant de prfrence une solide exprience en matire de marchs publics et de finances publiques. La cration de lUGPM est constate par dcision de la PRMP aprs accord de lAutorit Contractante. Ainsi, lAutorit contractante peut disposer dautant de PRMP que dUGPM. La Commission dAppel dOffres (CAO) : Conformment aux dispositions de larticle 6du code des marchs publics et du dcret n2006-344 du 30 mai 2006, il est rendu obligatoire auprs de chaque Autorit contractante la mise en place de la Commission dAppel dOffres dont les cinq (05) membres sont dsigns par la PRMP sur une liste dau moins quinze (15) personnes dresses par lUGPM dment institue. Les membres de la CAO, ds lors quils acceptent leur fonction, doivent sengager par crit se rendre disponible pour les runions de la CAO. De mme, ils sont tenus lobligation de confidentialit absolue ainsi qu toute autre obligation mentionne dans le code dthique des marchs publics.

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.1.3. Textes lgislatifs et rglementaires dterminant les rle et attributions de divers organes de lachat public Suivant les dispositions du nouveau code des marchs publics et celles du texte rglementaire relatif au code dthique, les fonctions de passation, dvaluation, de rglement de diffrends et de contrle sont strictement spares entre les divers organes de lachat public ; raison pour laquelle les fonctions de passation sont essentiellement dvolues par la rglementation en vigueur la PRMP accompagne en permanence par lUGPM, alors que celles douverture et dvaluation des offres sont du ressort de la Commission dAppel dOffres sous la prsidence de la PRMP. Cas de la PRMP et de lUGPM De toute vidence, les textes lgislatifs et rglementaires qui rgissent les rle et attributions de la PRMP/UGPM sont spcifiquement matrialiss par les dispositions de larticle 5 de la Loi n2004-009 du 26 juillet 2004 et celles du Circulaire n001-ARMP/DG/CRR/2006 du 03 novembre 2006. Cas de l Commission dAppel dOffres (CAO) Les dispositions lgislatives et rglementaires qui dterminent spcifiquement les rles et attributions de la Commission dAppel dOffres sont issues de larticle 6 de la Loi n2004-009 du 26 juillet 2004 et du dcret n2006-344 du 30 mai 2006.

.2. Application du principe de la professionnalisation de lachat public au niveau de lautorit contractante soumise au Code .2.1. Communication du Gouvernement sur lintgration de la fonction achat public Depuis la mise en uvre de la reforme du systme des marchs publics, en gnral et loprationnalisation de lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP), en particulier, une srie de communiqus a t lance par le Gouvernement en 2007 lendroit de toutes Autorits Contractantes soumises au code des marchs publics pour lintgration de la fonction achat public dans lorganigramme de chaque acheteur public, ainsi que la nomination et la mise en place de divers organes de lachat public, savoir l a PRMP, lUGPM et la CAO. A cet effet, ces dcisions ont d tre prises par lEtat en vue de respecter
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les feuilles de route de la reforme et de la modernisation de lachat dans le secteur public, et ce en respect du principe de la bonne gouvernance financire dans lappareil tatique du pays. De toute vidence, ces communiqus ont t procds travers la presse crite de quotidiens nationaux et les journaux officiels du Gouvernement aux fins dune large

diffusion. Suite ces mcanismes institutionnels, presque toutes autorits contractantes sises dans le territoire national ont suivi et respects les mesures prises en matire de la professionnalisation de lachat public, et ce sous peine de nullit de toute tentative dengagement de dpenses objet de la commande publique. Ainsi, lorsque quune Autorit contractante donne sestime tre soumise au Code suivant les dispositions de larticle 3 du CMP portant champs dapplication de la Loi n2004009 du 26 juillet 2004, celle-ci doit faire en sorte que les divers organes de la commande publique soit mise en place, et les actes de nomination et de dsignation y affrents doivent tre transmises toutes les autorits comptentes rserves cet effet. Dailleurs, en tant quune entit institue qui doit veiller lapplication et le respect des principes gnraux de lachat public, lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP) se doit de mener une mission de contrle pour pouvoir sassurer que les organes de la commande publique sont effectivement et dment mis en place et oprationnelle au sein de lAutorit Contractante concerne. En outre, une srie dateliers dinformation et de formation ont t priodiquement organises tout dabord au niveau central, par lARMP lattention dorganes de la commande publique de diffrents Ministres et Institutions en 2006 et en 2007, souvent en partenariat avec lEcole Nationale dAdministration de Madagascar (ENAM). Lquipe de pilotage de la reforme avait galement entrepris ces sances dinformation et de formations dans les divers chefs-lieux des ex-provinces pour mettre mme niveau dinformation tous les acteurs concerns au niveau rgional. Ds le dbut de sa mise en oprationnalit effective, cest--dire, peu aprs le dbut de lanne 2007, lARMP sest attele contrler le processus de professionnalisation de lachat public au niveau de chaque ministre, Institutions, Collectivits locales et Etablissements publics, socits dEtat.

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.2.2. Programme de renforcement de capacits des organes de lachat public Des systmes efficaces et efficients de passation des marchs publics sont indispensables pour raliser les Objectifs de dveloppement du Millnaire (ODM) et pour promouvoir un dveloppement durable. Le renforcement de la capacit de passation des marchs publics doit constituer un lment vital des efforts visant amliorer la situation conomique et sociale11. A cet effet, une fois adopts les textes rglementaires en application du nouveau Code des marchs publics, lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP) a men une campagne de formation en gestion de la passation des marchs lattention des organes de lachat public travers le territoire national. De toute vidence, ce programme de formation n a constitu quune phase dimprgnation pour ces acteurs cibles en raison du caractre spcifique et complexe de la nouvelle rglementation en vigueur. Selon les donnes statistiques fournies au niveau de lARMP, 80% des districts du territoire national ont pu bnficier du programme de renforcement de capacits organis par les entits de contrle et de rgulation de lARMP. A dfaut de ressources financires suffisantes, lARMP ne peut pas entreprendre son programme de renforcement des acquis pour sa deuxime phase au niveau de ces diffrentes localits. Dailleurs, le programme de formation risquerait de remettre en cause la politique de professionnalisation de lachat public pour plusieurs raisons. Dabord, le changement de gouvernement sest souvent accompagne du changement simultan de lagent en charge de lachat public, souvent la PRMP. Le poste de la PRMP est pris par certaines responsables pour poste politique, et non stratgique et critique comme il faut. Ainsi, le changement de nomination la tte du Ministre et Institutions ont souvent conduit une nouvelle nomination dun au poste de la PRMP, et ce en remplacement de celui qui ayant dj bnfici de formation et des expriences pratiques avres en marchs publics. La nouvelle PRMP nomme cet effet ne dispose mme pas dune connaissance et de pratiques en la matire, et risquerait fort probablement de se livrer des mauvaises pratiques. De ce fait, le statut de la PRMP mriterait dtre reconsidr pour assurer une stabilit et la vraie professionnalisation de ces organes de lachat public dans le monde de la gestion du secteur public.

(11) Voir le document de la Banque Mondiale, Harmoniser laide pour renforcer son efficacit : Renforcer les pratiques de passation des marchs dans les pays en dveloppement, Volume 3, Editions OCDE, 2005, spc. p.11. 21

CHPAITRE II : SEPARATION DE LA FONCTION ACHAT PUBLIC , ET FONCTION GESTION BUDGETAIRE ET FINANCIERE Dans le mcanisme de gestion du processus dachat public, le Code des marchs publics ne parle que des organes de la commande publique pour la mise en uvre de la gestion de procdures de passation de lachat public. Cependant, dautres acteurs interviennent dans le processus dachat public et ce de concert et en complmentarit avec ces organes de lachat public.

Section-1 : Soubassement juridique de la sparation des fonctions achat public et gestion budgtaire et financire .1. Etude de lintgration de la fonction achat public dans la chane de la dpense publique Primo, lconomie des marchs publics se rapporte au domaine de la gestion des Finances publiques, en gnral et plus particulirement au processus dexcution de dpenses publiques, en ce sens que tout achat public doit tre soumis aux rgles et procdures prvues au Code des marchs publics 12 . En fait, le volet passation des marchs publics constitue en quelques sortes la phase en amont incontournable dexcution des dpenses budgtaires de lEtat. A cet effet, dans le cadre du processus dexcution de la dpense publique, les diverses phases interdpendantes suivantes constituent essentiellement la chane de dpenses publique dans la gestion budgtaire de lEtat. Plus gnralement, les diverses phases constituant la chane des dpenses publiques sont matrialises par lenchanement logique suivant : Figure n01: Modlisation de la chane de la dpense publique Phase administrative Phase comptable

Engagement juridico-conomique

Engagement financier

Liquidation

Mandatement ou Ordonnancement

Paiement

(12)

Cf. la Loi n2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des Marchs Publics, cadre lgislatif portant rglementation des procdures de tout achat public quelque soit le montant estim de prestations objet de la commande publique. 22

Dans le cadre de lexcution des dpenses publiques, les acteurs budgtaires et financiers doivent strictement respecter les procdures et rgles prescrites par les rglementations en vigueur en matire de la gestion budgtaire et financire de lEtat. Gnralement lenchanement logique de lexcution des dpenses comporte deux grandes phases, savoir la phase administrative et la phase comptable. Do la sparation stricte des fonctions de lOrdonnateur Secondaire et celles du Comptable Public. Suivant la lecture en rebours de ce schma, le Comptable public ne peut procder un paiement dun service fait quaprs avoir reu lordre de paiement, cest--dire le mandatement de la part de lOrdonnateur secondaire. Ensuite, ce dernier ne peut raliser le mandatement ou lordonnancement des dpenses quaprs avoir arrt le montant rel du service fait, cest--dire la liquidation. Comme partie intgrante de la chane, le maillon engagement constitue la locomotive de la machine dans le processus dexcution de dpenses. En principe, tous les autres maillons de la chane ne pourraient tre engags sans passer par la phase d engagement qui est en quelque sorte la consquence dune dcision prise par une autorit administrative, acheteur public ou autorit contractante13 de faire une opration qui comporte une dpense pour lEtat : commande de fournitures de bureau, march de travaux publics, etc. En dautres termes, lengagement de dpenses constitue le premier maillon de la chane dans le processus dexcution de la dpense publique. Ainsi, la premire phase, phase administrative relve de la comptence exclusive des ordonnateurs secondaires, tandis que la deuxime, phase comptable est relgue la comptence exclusive des comptables publique. Do, comme il est signal supra, la sparation stricte des fonctions de ces deux catgories dacteurs budgtaires et financiers. Subsquemment, Le macro-processus excution des dpenses sinscrit dans la chane de la dpense, il a pour finalit de permettre lexcution des dpenses de lEtat, dans les meilleures conditions de qualit, cot et dlais, conformment la stratgie du programme et en fonction des ressources qui sont mises la disposition des services. Lobjectif de lexcution de la dpense est de :

(13) Le terme autorit contractante est utilis par le Code des marchs publics (2004) pour dsigner une entit publique ou priv qui doit tre soumise aux rgles et procdures prescrites par la rglementation des marchs publics en vigueur, dans toutes ses oprations dacquisition. Les expressions autorit contractante et acheteur public sont tout au long de ces travaux, interchangeables. 23

- permettre aux responsables de procder dans les meilleures conditions (dlais, qualit, efficience,) aux acquisitions et dpenses ncessaires leurs activits ; - ne pas pnaliser les fournisseurs, prestataires et partenaires par des procdures qui ne concernent en rien leurs engagements vis--vis de ladministration. Dailleurs, lopration prliminaire de la chane lengagement se dcompose en deux formes dengagement, savoir lengagement juridico-conomique et lengagement proprement dit ou engagement financier. A ce titre, lOrdonnateur secondaire ne peut procder un engagement financier quau terme du processus de passation des marchs publics ou engagement juridico-conomique conduit par les organes de la commande publique, en gnral et plus prcisment la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP). A lissue de lengagement juridico-conomique, la PRMP doit transmettre auprs de lorgane comptent qui tant lOrdonnateur scondaire, le contrat sous forme de marchs ou conventions ou bon de commande, contrat qui matrialise effectivement la charge qui pse sur lautorit administrative, acheteur public, charge qui doit faire par la suite dun engagement financier devant tre soumis au contrle a priori par lorgane de contrle des dpenses engages, tel le Contrle financier. Autrement dit, aucun nengagement financier ne peut pas tre dclench sans quil y ait un acte crit justifiant la charge ou dpenses que lEtat doit effectuer. Do la place prpondrante et incontournable du volet passation des marchs publics dans la chane de la dpense publique de lEtat. Ainsi, la raison dtre de la place de lengagement juridicoconomique consiste assurer une dpense dans les meilleures conditions conomiques en termes de dlais, defficience, defficacit, de pertinence, etc. Pour que le comportement des organes de la commande publique soit rationnel dans lutilisation de deniers publics, les rgles et procdures suivre doivent tre prescrites dans un cadre de gouvernance financire, tel le Code des marchs publics en vigueur. De plus, aux fins de prserver la meilleure intgration du volet passation des marchs publics dans la chane de la dpense, la reforme du systme de gestion des Finances

publiques a essay de mettre en place la philosophie de sparation des fonctions achat public et celles de gestion budgtaire et financire . Il en est ainsi galement la sparation

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stricte des responsabilits entre les organes de la commande publique et les acteurs budgtaires et financiers. En consquence, une srie des rformes ont t entreprises Madagascar pour assurer la bonne gouvernance financire dans le cadre de la modernisation du systme et du mode de gestion des Finances publiques. A ce titre, du ct de lengagement juridico-conomique, cest--dire la gestion de procdures de passation des marchs publics, un nouveau cadre normatif est mis en place pour moderniser lachat public et amliorer les capacits dabsorption budgtaire de lEtat. Do le Code des marchs publics de 200414 qui ne parle que des organes de la commande publique (Personne Responsable des Marchs Publics, Unit de Gestion de Passation des Marchs, Commission dAppel dOffres, etc.). Du cot de lengagement financier jusqu la phase comptable, phase de paiement, la reforme russit galement avoir mis en place la Loi Organique sur les Lois des Finances de 200415 qui vise adopter une nouvelle approche de gestion budgtaire et financire, savoir le Budget programme. Cette Loi organique ne parle que des acteurs budgtaires et financiers (Ordonnateurs, comptable, Responsable de programme, gestionnaire dactivits, Services oprationnels dactivits, ). Ainsi, malgr la philosophie de sparation des fonctions achat public et celles de gestion budgtaire et financiers, ces deux catgories dacteurs travaillent de concert des certains stades des processus de passation et dexcution des marchs publiques, sans aucun lien hirarchique.

.2. Ce que disent les Lois Organiques sur les lois des Finances (LOLF) et la Loi n2004-009 sur le rle de divers intervenants dans la chane de la dpense publique Dans le cadre de lexcution de la dpense publique, plusieurs acteurs interviennent dans le processus dachat public, mais deux textes lgislatifs majeurs rgissent les procdures dintervention de ces dispositifs lgislatifs acteurs dans le processus de lachat public. Ces

ont pour objet de rguler la complmentarit de la fonction achat

public, et celle de gestion budgtaire et financire de la chane.

(14) Voir la Loi n2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des Marchs Publics (CMP) (15) Cf. la Loi Organique n2004-007 du 26 juillet 2004 sur les Lois des Finances (LOLF) 25

.2.1. Loi Organique n2004-007 du 26 juillet 2004 sur les Lois des Finances En effet, dans le cadre des efforts dploys pour rformer, moderniser et rendre plus efficace lensemble des procdures et des mcanismes ayant pour vocation le respect de la lgalit budgtaire, la conformit de lexcution administrative et comptable de la dpense publique aux rgles de droit auxquelles elle est soumise, cette nouvelle loi organique prend figure dune vritable Constitution budgtaire et financire , l fois pierre angulaire et pilier de la rforme et de la modernisation des finances publiques. A ce titre, les acteurs intervenant dans la gestion des procdures dexcution de la dpense sont multiples sont multiples suivant le maillon de la chane de la dpense.

.2.1.1. Les acteurs budgtaires et financiers En ce qui concerne les fonctions administratives de la chane, les fonctions dengagement, de liquidation, et de mandatement relvent des Ordonnateurs secondaires (ORDSEC) avec lappui des Gestionnaires dActivits (GAC) et des Services Oprationnels des Activits (SOA), alors que la phase comptable revient au Comptable publique. De plus, cette Loi Organique parle galement de Responsable de programme, ainsi que de Coordonnateur de programme dont les attributions sont en interdpendances avec les autres acteurs budgtaires et financiers mentionns ci-dessus. En somme, les dispositions de cette loi organique ne consacrent point la fonction achat public en aucun acteur pour prserver et respecter les sparations strictes des fonctions.

.2.1.2. Rle et attributions de divers acteurs budgtaires et financiers Les Services Oprationnels dActivits (SOA) : Les SOA sont les cellules chargs de la ralisation des activits dont lAdministration a confi lactivit. Les SOA sont les cellules dans le cadre de leur attribution quotidienne. Le niveau des activits le plus fin est ralis par les Services Oprationnels dActivits. A cet effet, pour permettre lanalyse analytique dun programme seul laccs aux rapports ou comptes-rendus tablis par les Services Oprationnels dActivits rend facile les tches. Les

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responsables des SOA rendent compte priodiquement aux Gestionnaires dActivits lvolution des travaux quils ont mens. Les Gestionnaires dActivits (GAC) : Les GAC sont dsigns pour suivre lexcution des activits effectues par les SOA. Outre la conduite des travaux et le suivi des matriels et fournitures, il relve de lattribution des gestionnaires dactivits de veiller sur les indicateurs qui sont des repres dont ils ont, eux-mmes, inscrit comme objectif lors de llaboration du programme de travail annuel, trimestriel ou mensuel. Par ailleurs, les informations sur les activits seront centralises au niveau des gestionnaires dactivits qui, par la suite, devront les faire remonter au niveau du Responsable du Programme, et de son chef hirarchique. Responsable de programme : Toutes les activits dans un programme sont coordonnes par un Responsable de programme qui se charge du suivi et de lvaluation du programme. Regroupes au niveau du Responsable de Programme, les informations manant des gestionnaires dactivits seront adresses au Coordonnateur des Programmes, aprs analyse des rapports et comptes-rendus expliquant les carts constats pour chaque niveau de responsable. Ordonnateur secondaire : Dans le cadre de lexcution de dpense, LORDSE se charge de lengagement, de liquidation et de lordonnancement. Mais, ses attributions sont complmentaires avec celles dautres acteurs mentionns ci-dessus.

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Figure n02 : Circuit des informations relatives aux activits

Coordonnateur des programmes
Plan de travail, Rapport dactivit, Rsultat, objectif, Programme

Responsable du programme Ordonnateur Secondaire

Plan de travail Notification de service

Plan de travail, Rapport dactivits

Rapport dactivits

Gestionnaire dActivits

Excution du service

Crancier

Compte rendu

SOA

SOA

SOA

Copie

.2.2. Loi n2004-009 du 26 juillet 2004 portant Code des Marchs Publics Par ce nouveau Code, le Gouvernement malgache entend raffirmer sa volont politique de simpliquer de faon responsable dans la pratique de la bonne gouvernance, dont les lments essentiels sont lobligation de rendre compte, limputabilit, la rigueur, lallgement, la transparence des procdures et des rsultats et lefficacit. Comme il est dj soulign ci-dessus, ce cadre normatif parle plutt des organes de la commande publique dans ses dispositions entires en matire de la gestion et la conduite des procdures de passation de lachat public. A cet effet, les fonctions de passation sont gnralement dvolues la PRMP/UGPM, alors que celles dvaluation des offres reviennent la Commission dAppel dOffres (CAO). Lexercice de ces fonctions par les divers organes de lachat publics est incompatible avec dautres fonctions aux fins de prserver la bonne gouvernance par le respect des principes gnraux qui rgissent les marchs publics. Par ses dispositions lgislatives, le Code consacre

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effectivement la professionnalisation tous les niveaux de lachat public par la mise en place rglementaire de ces organes dachat public au niveau de toute autorit contractante.

Section -2 : Interactions entre les organes de la commande publique et les acteurs financiers .1. Mcanismes dinteraction entre les organes dachat public, et les acteurs budgtaires et financiers Malgr les sparations lgislatives et rglementaires de la fonction achat public et celle de gestion budgtaire et financire, les procdures de passation de marchs publics voient la complmentarit et linterdpendance des rle et attributions de divers acteurs intervenant dans le processus dachat public.

.1.1. Rle des acteurs budgtaires et financiers dans le processus dachat public En ce qui concerne les acteurs budgtaires et financiers, lordonnateur est en charge en termes dachat public de centraliser les besoins objet de lachat public dtermins par les Gestionnaires dActivits issus des Services oprationnels des Activits. Cest lordonnateur secondaire qui regroupe ces besoins suivant que ces derniers constituent une mme opration pour les marchs de travaux ou une prestation homogne pour les marchs de fournitures ou services. Une fois les besoins centraliss regroups suivant ces critres, il doit procder lvaluation de ses cots estimatifs avant de les transmettre la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP). Cest lOrdonnateur secondaire qui est le seul habilit engager, liquider et ordonnancer (mandater) les dpenses. Cest lordonnateur qui signe le bon de commande et la DEF (Demande dengagement financier)

Quant au Gestionnaire dactivit, celui-ci est galement un acteur des marchs publics double titre, non seulement en tant que gestionnaire dactivits (au sens de la LOLF), mais galement en tant que bnficiaire ou utilisateur final des produits issus des marchs publics. Comme ils sont gnralement des services ou des responsables de services placs auprs de lORDSEC, et qui ont qualit prsenter ce dernier des propositions de dpenses pour
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assurer la ralisation du programme auquel ils contribuent, les GAC sont responsables de la certification des services faits ou des activits ralises. En sa qualit de bnficiaire, le GAC qui tant assist par le(s) Service(s) Oprationnel(s) dActivits dfinit les besoins du service, les regroupe selon leur homognit ou lunit fonctionnelle (ou technique, ou conomique) et les transmet lORDSEC. Toujours en termes dachat public, le Service Oprationnel dActivits identifie, recense et assiste le GAC dans la dtermination des besoins du service. Enfin, cest le comptable public qui procde au paiement de la dpense.

.1.2. Rle des organes de la commande publique Gnralement lUnit de Gestion de la Passation des Marchs Publics (UGPM) est en charge de la centralisation des besoins des SOA et GAC auprs de la PRMP. Elle doit procder la prparation matrielle du march (de llaboration des dossiers dappel doffres la notification du march). Pour la Commission dAppel dOffres (CAO), cest elle qui est lorgane habilite procder louverture de plis et lvaluation des offres remises, lissue de laquelle elle met un avis de proposition en matire de lattributaire du march. Quant la Personne Responsable des Marchs Publics, linteraction de ses attributions se dtermine travers le choix de et le lancement des procdures, la prsidence de la Commission dAppel dOffres, la dcision dattribution du march et la signature du contrat. Au final, les interactions de diffrents intervenants dans le processus dachat public peuvent tre visualises dans le tableau synoptique suivant.

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Tableau n01 : Matrice dinteractions des organes de lachat public, et des acteurs budgtaires et financiers
Programmation Service Oprationnel dactivits Gestionnaire dactivits Ordonnateur secondaire Unit de Gestion de la Passation des Marchs Commission dAppel dOffres Personne Responsable des Marchs Publics Passation Excution

Identification et dtermination des besoins

Estimation du cot des besoins

Centralisation des besoins
-Prparation

-Gestion budgtaire

-Ordre de Payer matrielle des dossiers

-valuation et

Classement des offres -proposition dattributio n -Attribution Gestion contractuelle -Signature du contrat

.2.1. Immixtion rglementaire de certain acteur budgtaire dans la fonction achat public Malgr les sparations lgislatives entre les fonctions achat public et celles de gestion budgtaire et financire , des textes rglementaires donnent autorisation lordonnateur secondaire de conduire le processus dachat public pour les prestations en dessous des seuils de passation de marchs publics. A ce titre, les dispositions de larrt n13 838/2008/MFB du 18 juin 2008 savrent explicites pour droger au principe de sparation stricte des fonctions achat public, et celles de gestion budgtaire et financire, prescrites par les deux dispositifs lgislatifs16. Selon les dispositions de ce texte rglementaire, lOrdonnateur secondaire est habilit, sauf dcision contraire et motiv de la Personne Responsable des Marchs Publics, effectuer les diffrentes oprations de consultation ouverte et restreinte de prix. A ce titre, il conduit sous son entire responsabilit lintgralit des procdures de la commande publique.

(16) Voir les dtails des dispositions de larticle 4 de larrt n13838/2008/MFB du 18 juin 2008. 31

En observant les performances du fonctionnement des marchs publics, le fait dautoriser lordonnateur conduire le processus de consultation de prix prsente des risques majeurs pour lefficience et la bonne utilisation des ressources publiques dj limites. Dabord, contrairement la PRMP, lOrdonnateur secondaire ne dispose pas de connaissance suffisante et dexpriences pratiques avres en marchs publics. De toute vidence, il na mme pas pu bnficier du programme de renforcement de capacits organis par lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP). Par voie de consquence, lOrdonnateur secondaire ne parvient pas matriser les procdures de passation de marchs et nest guerre dispos partager les objectifs de la passation de marchs publics. Ensuite, lanalyse des pratiques des organes de lachat public laisse frquemment apparatre que les pratiques de saucissonnage demeurent une monnaie courante dans le systme de marchs publics. Ce phnomne sexplique par le fait que lordonnateur secondaire ne fait rfrence qu lui-seul pour computer les seuils de procdures. Il nest pas dispos centraliser ses besoins auprs de la PRMP, lorsque le montant estim de ceux-ci natteint pas les seuils de passation du contrat son niveau. Or, les besoins homognes issus de diffrents ordonnateurs secondaires devraient tre apprcis par la PRMP avant de dcider le choix de procdure appropri. Enfin, le fait de confier la conduite des procdures de consultation de par voie daffichage et celles de consultation restreinte va lencontre de la philosophie mme de la professionnalisation de lachat public. Contrairement la reforme entreprise dans bon nombre des pays africains subsahariens qui nimpliquent pas des acteurs dans les procdures de passation autres que les organes de la commande publique, la rglementation en vigueur Madagascar ne parvient pas rpondre pertinemment lesprit et la philosophie de la reforme du systme des marchs publics. Ainsi, le tableau suivant nous illustre le processus dautorisation de lordonnateur secondaire par la PRMP.

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Figure n : Immixtion de lOrdonnateur secondaire dans la conduite des procdures de consultation des prix

En matire de la logique de la dlgation de pouvoirs dans la gestion de la dpense, les fonctions gestion budgtaire et financire permettent au chef dinstitution, dun Ministre ou dun Etablissement public de dlguer ses pouvoirs dordonnateur u n agent qui dvient par la suite Ordonnateur secondaire. Du ct de lachat public, le Chef de lInstitution ou du Ministre qui joue le rle de lAutorit contractante peut dlguer ses pouvoirs un agent comme Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP) qui peut galement son tour dlguer ses pouvoirs un autre agent comme PRMP dlgue. En termes dimmixtion dacteurs budgtaires et financiers dans le processus dachat public, lOrdonnateur secondaire peut conduire le processus dachat public pour des prestations qui sont en dessous des seuils de passation, sauf dcision contraire et motive de la PRMP.

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PARTIE II

CONDUITE DE LA PROCEDURE DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS

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En tudiant les mcanismes de passation des marchs publics, les divers organes de la commande publique ont chacun ses propres fonctions tout au long du processus de passation du contrat depuis le lancement de procdure jusqu la dcision dattribution du contrat. Ainsi, les fonctions des ces organes de lachat public peuvent tre catgorises comme ciaprs : les fonctions de passation, les fonctions dvaluation des offres et celles de contrle et de rglement de diffrends. A ce titre, les fonctions de passation reviennent gnralement lUnit de Gestion de Passation des Marchs Publics (UGPM) qui accompagne en permanence la PRMP ; les fonctions dvaluation des offres remises sont exclusivement dvolues la Commission dAppel dOffres (CAO) sous la prsidence de la PRMP. Tandis que celles de contrle interne et de traitement de recours gracieux relvent de la comptence exclusive de la PRMP.

CHAPITRE I : LES DIVERSES FONCTIONS DE LA PROCEDURE DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS Section 01 : Les fonctions de passation des marchs publics .1. Planification et programmation de lachat public Dirige par la Personne Responsable des Marchs Publics, la gestion de la procdure de passation des marchs exige tout pralablement lide de planification et de programmation de programme dacquisition de besoins de lAutorit Contractante. Raison pour laquelle, la PRMP est soumise aprs la dtermination de ses besoins une obligation de publicit et de mise concurrence tout au long du processus, et ce en respect des principes directeurs qui rgissent lachat public. A cet effet, dans le cadre de la planification la PRMP a une obligation dtablir et de publier dans le Journal officiel et dans au moins un des journaux quotidiens, au plus tard le 30 octobre de chaque anne n, la liste de lensemble des marchs publics quelle prvoit de passer par appel doffres pour lexercice budgtaire venir (lanne n+1). De plus, la publication annuelle de cet Avis Gnral de Passation des Marchs Publics (AGPM) a pour objectif principal dalerter les candidats potentiels suffisamment lavance sur les opportunits offertes par les commandes publiques.

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Tableau n. : Cas dun Avis Gnral de Passation des Marchs Publics

AVIS GENERAL DE PASSATION DES MARCHES POUR LANNEE 2012 Dsignation de lAutorit Contractante : Ministre des Finances Dsignation de la PRMP : FANJAVA Marcel Adresse professionnelle de la PRMP : Immeuble du MF, Antaninarenina, 101- TANA Type de march Fournitures Objet de lappel doffres Montant estim du march (en Ar) Date dlaboration du document initial : 28.10.11 Numro et date de la dernire mise jour :

Financement

Mode de passation Appel ouvert Appel ouvert doffres doffres

Date probable de disponibilit de DAO/DC 04 juin 2012

Acquisition de 512 950 000,00 matriels automobiles Travaux de rhabilitation de Travaux 10 200 000 000,00 btiments administratifs Transport Services 175 000 000,00 administratif Assistance technique Prestations en passation des 135 000 000,00 intellectuelles marchs publics Source : Journal des Marchs Publics, fvrier 2012

RPI

RPI

16 mars 2012

RPI RPI

Appel doffres ouvert Appel doffres restreint

02 fvrier 2012 30 mars 2012

Antananarivo, le 15 janvier 2012

La Personne Responsable des Marchs Publics

Dailleurs, la PRMP est tenue de transmettre cet avis gnral de passation des marchs lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP), pour contrle et suivi, dans les 15 jours suivant le dbut de lexercice budgtaire de lanne en cours. Cet avis gnral peut faire lobjet dune mise jour tous les trimestres et transmettre lARMP dans un dlai de sept (07) jours du trimestre suivant. Outre lavis gnral de passation des marchs, accompagne en permanence par lUGPM la Personne Responsable des Marchs Publics est astreinte lobligation dtablir et de soumettre au suivi et contrle de lARMP son calendrier annuel de passation des marchs pralablement au lancement de procdures. Aux fins de respecter les principes fondamentaux de lachat public, la PRMP doit remplir ses obligations en termes de planification et de programmation de projets dachat pour largir le champ de concurrence entre les oprateurs candidats potentiels.
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.2. Elaboration du Dossier dAppel dOffres (DAO) et lancement de procdure Une fois les besoins objet de lachat public dtermins en termes de spcifications techniques et que les mcanismes de planification et de programmation remplis, c'est l'Autorit Contractante (AC) qui assume la responsabilit de l'laboration du Dossier dAppel dOffres (DAO) pour les procdures d'appel public la concurrence qu'elle souhaite organiser. Cette fonction relve de la PRMP au sein de chaque AC. Il est rappel que les tches d'laboration du DAO peuvent cependant tre dlgues un Matre d'Ouvrage Dlgu au moyen dun contrat de matrise douvre. Bien entendu, ce n'est pas la PRMP ellemme qui se charge de l'laboration du DAO. Elle en assume la responsabilit mais cest lUGPM qui labore ce dossier. Celle-ci doit donc garder en mmoire que le contenu des DAO quelle prpare engage directement la responsabilit de leur suprieur. Les Dossiers d'Appel la Concurrence (DAO ou DC) que les AC doivent laborer pour le lancement d'une procdure d'Appel Public la Concurrence ont les quatre grands objectifs successivement rappels aux paragraphes suivants. Informer les candidats des rgles applicables la catgorie de marchs concerne : Un Appel dOffres est une comptition : c'est la meilleure offre, parmi toutes les offres dposes par les candidats, qui emporte la commande publique. Mais cette comptition, comme toutes les comptitions, a ses rgles que les candidats, comme l'AC, doivent respecter. Ces rgles concernent notamment les conditions remplir pour pouvoir concourir, les critres et modalits de choix de l'attributaire, etc Donner toutes les prcisions voulues sur la nature de la commande publique : L'AC doit avoir la garantie que l'achat qu'elle va effectuer au moyen d'un AO correspondra aussi prcisment que possible aux besoins qu'elle a dfinis. Le DAO doit donc donner une description complte et dtaille de ces besoins et, dans cette perspective, des oprations rigoureuses de prparation des commandes sont un pralable indispensable. Expliquer aux candidats comment ils doivent formuler leur offre : Le nouveau Code des marchs publics repose, entre autres, sur les principes de transparence et d'galit dans l'accs la commande publique. Pour que l'application de ces principes soit

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rendue possible dans la pratique quotidienne, il importe que les offres dposes par les candidats puissent tre values de faon neutre et objective. Pour obtenir ce rsultat, il est indispensable que tous les candidats dposent des offres qui seront comparables et le DAO a donc pour objet de prciser les rgles de forme et de fond que tout candidat sera tenu de respecter en laborant son offre. Rassembler les pices constitutives du futur march : Un march public est un contrat crit. Ce contrat comprend un certain nombre de pices et de renseignements permettant de fixer les droits et obligations des deux parties signataires (l'acheteur public et le fournisseur, attributaire du march). Le DAO va permettre de lister tous les lments qui devront figurer dans le futur march pour faire en sorte que chaque candidat communique ces lments l'AC. Ainsi, lorsque l'attributaire sera dsign, toutes les pices ncessaires la signature du march seront disponibles et rassembles. Dune manire gnrale, le Dossier dAppel dOffres comprend deux parties : - La premire partie contient les documents concernant uniquement la procdure de passation, qui nauront pas valeur contractuelle aprs lattribution du March. - La deuxime partie comprend les documents qui constitueront les pices constitutives du march en cas dattribution du March au Candidat.

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Tableau n : Composition des Dossiers dAppel dOffres/Dossiers de Consultation Dossier dAppel dOffres (DAO) (Travaux, Fournitures, Services) 1re Partie : APPEL DOFFRES - Instructions aux candidats (IC) Dossiers de Consultation (DC) (Prestations Intellectuelles) 1re Partie : APPEL DOFFRES - Instructions aux candidats (IC)

- Donnes Particulires de lAppel dOffres - Donnes Particulires des Instructions aux (DPAO) - Formulaires-type de soumission 2Eme Partie : MARCHE - Acte dengagement et ses annexes - Cahiers de Prescriptions Spciales (CPS) : Cahier des Clauses Administratives Particulires (CCAP) Spcifications Techniques (ST) et ses annexes - Cahier des Clauses Administratives Gnrales (CCAG) Candidats (DPIC) - Formulaires-type de soumission 2Eme Partie : MARCHE - Acte dengagement et ses annexes - Cahiers de Prescriptions Spciales (CPS) : Cahier des Clauses Administratives Particulires (CCAP) Termes de Rfrence (TdR) et ses annexes - Cahier des Clauses Administratives Gnrales (CCAG)

Par ailleurs, une fois le DAO tabli conformment au modle type rglementaire, la PRMP est en mesure de lancer la procdure par la publication dun avis spcifique dappel public la concurrence. Le dlai minimum lgal de publicit respecter par la PRMP est de trente (30) jours compter de la date de sa premire parution dans les journaux ou laffichage. Ainsi, la PRMP doit veiller ce que le dlai de publication de cet avis spcifique soit suffisamment large pour que des candidats potentiels puissent disposer suffisamment de temps prparer leurs offres, compte tenu de la complexit du march.

.3. Attribution de marchs publics Aprs lvaluation des offres remises et reconnues conformes pour lessentiel par la Commission dAppel dOffres, la Personne Responsable des Marchs Publics doit prendre la dcision dattribution du march au vu de lavis propos par la CAO dans son rapport dvaluation. La signature du contrat par la PRMP ne doit en principe intervenir que dix (10)

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jours partir de la plus tardive de deux dates ci-aprs : Date de linformation des candidats des rsultats de lattribution, dune part et celle de laffichage de ces rsultats, de lautre.

Section-2 : Fonction douverture et dvaluation des offres remises .1. Ouverture des plis La sance d'ouverture des plis marque une tape importante dans le processus de gestion de la procdure de lappel doffres. Elle signifie que les candidats ne sont plus autoriss dposer une offre et correspond donc la fin de la date limite de remise des offres. Elle signifie aussi qu'une nouvelle squence vient de dbuter. De plus, les sances d'ouverture des plis sont accessibles aux candidats ou leurs reprsentants. Ceux-ci sont donc en mesure de vrifier que les rgles en vigueur sont correctement appliques et, ds lors, d'intenter un recours s'ils estiment tre lss par un vice de procdure. . L'article 6 du CMP dispose que chaque AC est tenue de mettre en place une Commission dAppel dOffres (CAO). Les attributions et responsabilits de la CAO sont dtailles et fixs par le dcret n2006-344 du 30 mai 2006. A ce titre, les attributions gnrales de la CAO correspondent l'ouverture des plis, l'valuation des offres et la proposition dun avis dattribution.

.2. Evaluation des offres remises L'valuation des offres des candidats a pour objectif final d'identifier celle qui est conomiquement la plus avantageuse pour l'AC en termes d'adquation ses besoins, de garanties de bonne excution de la commande et, bien sr, de cot et donc de rapport qualit/prix. Pour obtenir ce rsultat, l'valuation doit franchir plusieurs tapes successives suivantes : (1) s'assurer de la conformit des offres remises; (2) vrifier les erreurs de calculs ventuels ; (3) appliquer les critres dvaluation dfinis dans le DAO, (4) slectionner loffre value la moins disante aprs classement, et enfin, tudier les qualifications du candidat ayant soumis loffre value la moins disante.

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Section-3 : Fonctions de contrle et de traitement de recours en attribution de march .1. Contrle de marchs publics Certes, la mission de contrle du systme des marchs publics sont du ressort de lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP) par le biais de la Commission Nationale des Marchs (CNM). Cependant, en tant que agent responsable, la PRMP doit procder un contrle interne systmatique de tout march public, surtout pour les marchs non soumis au contrle a priori de la Commission des marchs. Cette fonction de contrle effectue par la PRMP contribue pour une large part au respect des principes directeurs de lachat public savoir la libert daccs la commande publique, lgalit de traitement de candidat, et la transparence des procdures. Les oprations dautocontrle de marchs publics se trouvent indubitablement justifies pour les marchs soumis au contrle a posteriori ; elles portent gnralement sur les contenus du Dossier dAppel dOffres et les conditions de respect de la procdure dappel public la concurrence. Lopportunit de ce contrle est en principe automatique quel quen soit le montant du contrat objet de lachat public. De ce fait, le contrle effectuer par la Commission des marchs nest quun contre-contrle pour sassurer que les pratiques de la PRMP sont conformes la rglementation en vigueur. Dans la plupart de cas, un programme de renforcement de capacits jouera un rle important et stratgique pour les organes de la commande publique, puisque le niveau et la qualit du professionnalisme de ces derniers dterminerait leur engagement contrler ses propres pratiques par rapport la rglementation en vigueur. A supposer que la PRMP en question ne dispose pas dassez de connaissance et de comptence en matire de marchs publics, les pratiques de celle-ci seraient dans la plupart de temps qualifies de mauvaises, et porteraient ainsi atteinte lefficience et la bonne utilisation de fonds publics. En dautres termes, le gaspillage de ressources publiques deviendrait une monnaie courante dans la gestion de marchs publics. Ainsi, avec la politique de professionnalisation de lachat public la mission de contrle de la Commission des marchs ne demeure de loin quune dmarche complmentaire avec le contrle interne dj ralis par la PRMP elle-mme. En absence de ce contrle interne, la mission de contrle de la Commission Nationale des marchs deviendrait trs onreuse.
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.2. Traitement de recours en attribution de march Tout au long du processus de passation de marchs publics, des candidats sestimant lss soit de vices des procdures, soit de la dcision partiale de la PRMP peut introduire un recours au niveau dun organe comptent. A ce titre, le recours intent par le candidat avant mme la signature du contrat est qualifi de recours en attribution. Lorsque le candidat ls saisit directement la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP) en cas de vices de procdures ou dune dcision contraire la rglementation en vigueur, ce type de recours est qualifi de gracieux. Tandis que le recours prcontractuel conduit le candidat sestimant ls saisir directement soit la Section de recours de lARMP, soit le Tribunal Administratif et Financier (TAF). Ainsi, le recours gracieux est une requte adresse par u candidat directement lAutorit Contractante ou la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP), exposant ses griefs sur la procdure suivie, en vue de la rvision de sa position dun acte quelle aurait pris en violation des textes en vigueur. Selon larticle 56 du Code des marchs publics (CMP) qui dispose que Tout candidat une procdure dattribution dun march est habilit saisir la Personne responsable dudit march dun recours gracieux exposant ses griefs sur la procdure suivie . La Personne Responsable des Marchs Publics est tenue dy rpondre dans un dlai de dix (10) jours au-del duquel le dfaut de rponse sera constitutif dun rejet implicite. Il convient de souligner que contrairement au recours prcontractuel, le recours gracieux nest pas suspensif des dlais particuliers de recours dfinis au code des marchs publics. De plus, les candidats qui ont des soucis peuvent saisir lAutorit contractante tout moment, tout au long du processus de passation des marchs, sur les irrgularits quils auraient constates concernant les procdures suivies. Si la requte est fonde, la PRMP doit rviser sa position ou annule les actes quelle a prises en violation des principes des marchs et des textes en vigueur, ou encore, elle recommence la procdure de passation ; sinon, dans un dlai de dix jours partir de la rception de la requte, elle rpond au candidat en lui expliquant les raisons qui lont amen la refuser. Au cas o les dix jours sont expirs sans que lAutorit contractante ny ait donn aucune suite, la requte est considre comme rejete.

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CHAPITRE II : ESSAI SUR LANALYSE DE LA PERTINENCE ET DE LINTERACTION ENTRE LES DIVERS ORGANES DE LACHAT PUBLIC Section-1 : Etude de cas illustrant les limites de la sparation des fonctions de passation et dvaluation des offres .1. Conflits dintrts potentiels sur la fonction de passation A ct de cette distorsion de choix par lagent public, il existe aussi bien sr des formes des manuvres frauduleuses, o un agent public dtourne une procdure en change de faveurs illicites : services titre priv, pots-de-vin, ou des financements occultes dactivits. La capture de lagent public par un soumissionnaire rsulte en gnral en un biais dans lattribution du ou des marchs, une situation gnralement qualifie de favoritisme. Les termes de lattribution eux-mmes peuvent tre altrs, afin que celle-ci se fasse un prix plus avantageux pour le soumissionnaire ou selon des spcifications techniques ou commerciales moins contraignantes. La capture de lagent public par un ensemble de soumissionnaires est aussi possible, le but tant alors pour les soumissionnaires dorganiser et coordonner une entente entre eux par lintermdiaire de lagent public. Capture et ententes sont alors indissociables et se nourrissent lune de lautre. Il est intressant de souligner que, dans une telle situation, il ny a pas choisir le moindre dentre deux maux ; les deux types de dysfonctionnement sont complmentaires et on ne saurait lutter contre lun par des mesures susceptibles de favoriser lmergence de lautre. La passation et lexcution des marchs publics donnent lieu diffrentes formes de conflit dintrt dont les plus courantes sont : - Au cours de la passation des marchs : - rdaction de cahiers des charges ou DAO sur mesure ; - divulgation dinformation concernant le march aux candidats par les membres de la commission dappel doffre ; - fractionnement artificiel des marchs ; - recours abusif aux marchs de gr gr matrialis par des recours La situation durgence, ou une offre infructueux pour viter toute mise en concurrence, situation de monopole non justifi.
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.2. Conflits dintrts potentiels sur la fonction dvaluation des offres Pour le cas des matrielles occasions tels que les matriels et mobiliers de bureau (MMB), matriel de transport et les machines. Les critres dvaluation de loffre, ainsi que les critres et modalits de slection stipuls lArt.12 du CMP ne suffisent pas avoir une offre value la moins disante. En consquence, ce risque sur le choix de loffre value la moins disante porte prjudice la crdibilit de lachat publique. Dans le processus dvaluation des offres remises par des candidats pour un appel doffres donn, la Personne Responsable des Marchs Publics doit veiller slectionner loffre value la moins disante, suivant les prfrences en termes de spcifications techniques demandes, des critres dvaluation et de qualification ports pralablement la connaissance de candidats ou soumissionnaires, quelle exigera dans le Dossier dAppel doffres (DAO). A ce titre, loffre slectionner doit tre dabord reconnue substantiellement conforme aux prfrences de lacheteur public. Ensuite, loffre en question doit satisfaire les critres dvaluation prdfinis dans le DAO. Si cette offre est classe en premier rang en termes doffre value la moins disante, les qualifications de ce soumissionnaire sera tudi au vu des garanties techniques, juridiques, financires et professionnelles quil prsente, et ce vis--vis de critres mentionns toujours dans le dans le DAO. Et ce nest quaprs cette phase que le contrat sera attribu ce mme candidat sil se trouve ainsi qualifi.

De ce fait, il arrive parfois voire souvent de cas o les offres remises par le candidat sont dans la plupart de cas reconnues substantiellement conformes, et que des offres paraissent financirement sduisantes mais dont la robustesse pourrait ne pas tre assure. Ces offres sont qualifies par le Code des marchs publics (2004) doffres anormalement basses ou anormalement hautes
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, puisque les prix proposs par les soumissionnaires ne

correspondent pas pratiquement la ralit conomique. Ainsi, pour protger lacheteur public de la prsence doffres non concurrentielles, le cadre de gouvernance des marchs publics (2004) nonce que Si une offre parat anormalement basse ou anormalement haute
(17) Voir les dispositions du Code des marchs publics (2004), Titre III en son art. 13. 44

 la Personne Responsable des Marchs Publics (PRMP), elle peut la rejeter par dcision motiv aprs avoir demand par crit les prcisons quelle juge opportunes et vrifi les justifications fournies . De ce fait, lacheteur public doit donc apprcier la ralit conomique des offres, afin de diffrencier loffre anormalement basse ou anormalement haute dune offre concurrentielle. Ce dispositif permet de ne pas sanctionner loffre basse ou loffre haute mais loffre anormale qui nuit la concurrence saine et loyale entre les candidats et qui, si elle tait retenue, risquerait de mettre en pril la bonne excution du march. Par la suite, nous allons voir comment le Code des marchs publics fait procder la dtection et au traitement des offres juges anormalement basses ou anormalement hautes. En absence de dispositif de tri pour dtecter et traiter une offre non concurrentielle, lacheteur public risque dtre confront plusieurs situations de nature compromettre la bonne excution du march et lallocation des deniers publics. Risque financier : Le prix propos par le soumissionnaire attributaire du contrat est sous-estim au vu des prestations spcifies dans le Dossier dAppel dOffres (DAO). A cet effet, le titulaire du march prsentera en cours dexcution, des demandes de rmunration complmentaires que lacheteur public sera contraint daccepter, sous peine de voir interrompre lexcution des prestations. Ainsi, loffre qui paraissait financirement intressante, savre, au final, plus coteuse et la conclusion davenants risque de bouleverser lconomie du march et de remettre en cause les conditions de la mise en concurrence initiale. Risque de dfaillance : Lentreprise, en difficult financire, prsente une offre de prix trs basse afin de remporter le march. Cette stratgie ne lui permet pas dassumer lexcution des prestations et conduit la rsiliation du contrat. Lacheteur public doit alors grer la dfaillance du titulaire (rupture dapprovisionnement, arrt de chantier, ) et relancer de nouveau une procdure pour la passation dun march de substitution. Risque de qualit : Le prix ne correspondant pas la ralit conomique des prestations demandes, les prestations excutes seront de mauvaise qualit et ne rempliront pas les exigences techniques du cahier des charges. Les dlais peuvent tre dpasss et les conditions de scurit non respectes. Les consquences seront dautant plus gnantes sur des chantiers allotis (planning boulevers, rpercussions sur les autres intervenants).
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En somme, le dispositif de dtection et de traitement dune offre non concurrentielle en raison de son caractre soit anormalement bas soit anormalement haut, permet lacheteur public de veiller prserver a priori lquilibre du contrat qui va stablir, cest--dire que lacheteur public dispose dun outil base statistique pour viter lhypothse de bouleversement ex ante de lconomie du contrat. Sinon, comme il est fort signal supra, des risques iraient peser sur les deniers publics.

Section-2 : Analyse critique de rle et attributions de divers organes de lachat public et recommandations .1. Analyse de points forts et points faibles dorganes de la commande publique .1.1. Analyse des points forts de la mise en place des organes de lachat public En se rfrant aux constats des performances du fonctionnement de marchs publics issues de lancienne rglementation (dcret n98-559 du 06 aot 1998), le manque de professionnalisation de lachat public avait pour consquence un norme gaspillage de ressources publiques dj limites, et la prvalence dun environnement fort de corruption dans le monde du secteur dachat public. En effet, la reforme du systme des marchs publics par la mise en place du nouveau Code des Marchs Publics (CMP) permet de contribuer pour une large part l bonne gouvernance dans les procdures dexcution de dpense. Avec la politique de professionnalisation de lachat par le renforcement et la clarification des rle et attributions de divers organes de la commande publique, le mode de fonctionnement du systme des marchs publics est plutt favorable lamlioration de la capacit dabsorption budgtaire de lEtat et qui par voie de consquence favorisera son tour la croissance conomique. De plus, la mise en place de ces organes de la commande publique permettra de garantir aux yeux de contribuables et de partenaires techniques et financiers dacqurir des prestations rpondant au meilleur rapport qualit/prix. Elle contribuera galement enregistrer des conomies budgtaires dans le systme de passation de marchs publics, contrairement lancienne rglementation qui avait plong lEtat dans une situation dendettement quasi-structurel.

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Dailleurs, le programme de renforcement de capacits organis par lAutorit de Rgulation des Marchs Public (ARMP) lendroit de ces organes de la commande publique a pour effet damliorer les connaissances et les comptences de ces acteurs, en ce sens quils ne livreront plus probablement des mauvaises pratiques.

.1.2. Les points amliorer En ce qui concerne les points faibles de ces organes, le cadre juridique et rglementaire en vigueur nassure pas effectivement la vraie politique de professionnalisation des organes de la commande publique. Limplication de lordonnateur secondaire dans les procdures de passation risque de remettre en cause le professionnalisme de ces organes de la commande publique ; Mme si elles sont bien claires et explicites dans le CMP, les actions de sensibilisation, dinformation et de formation sur les rgles et procdures de passation sont largement insuffisantes. Ainsi, le dynamisme de lARMP en faveur de ce programme dactions demeure de loin laisser dsirer. Le changement frquent de nomination des organes de la commande publique notamment la Personne Responsable des Marchs Publics des fins politiques est en contradiction avec la philosophie et lesprit de la reforme qui privilgie plutt le professionnalisme. Par ailleurs, limplication dacteurs autres que ceux prvus par CMP ne fait que dsorganiser le systme, et risquerait terme danantir latteinte de lobjectif defficience et defficacit de lachat public.

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.2. Recommandations Etant donn la complexit et les enjeux des rle et attributions de ces organes de la commande publique, il convient de mettre en uvre les propositions suivantes sous forme de recommandations. Poursuivre et rinstaurer un programme dinformation et de formation cohrent et fiable lendroit des organes de la commande publique, surtout dans le domaine de planification et de la gestion de procdures de passation et dexcution du contrat ; Elaborer nouveau des textes rglementaires assurant non seulement la garantie de stabilit des agents dsigns cet effet, mais aussi le mcanisme dexclusivit de leurs fonctions respectives par rapport celles de gestion budgtaire et financire ; Compte tenu du caractre stratgique de la conduite du processus dachat public, mettre davantage laccent sur lthique de professionnalisme et de comptence dans le cadre de la politique de nomination des agents en charge de lachat public (PRMP, UGPM). Ain si, il importe de mettre de ct le facteur politique dans la dsignation de ces organes pour prserver la stabilit et la professionnalisation effective de lachat public.

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CONCLUSION GENERALE

Dans le cadre de lamlioration de lefficacit de lAide Publique au Dveloppement (APD), dune part et de la modernisation de lachat dans le secteur public, de lautre, le Gouvernement malgache a affich sa volont davoir entrepris une grande reforme notamment dans le domaine de la gestion des Finances Publiques (FP) qui touche tout particulirement le volet des procdures de passation des marchs publics. A ce titre, cette reforme du systme des marchs publics a dbouch entre autres sur ladoption de la Loi n2004 -009 du 26 juillet 2004 portant Code des Marchs Publics (CMP). Ce cadre normatif parvient bien clarifier et renforcer les rle et attributions de divers organes de lachat public pour une vritable professionnalisation de lachat public au niveau de toute autorit contractante soumise au Code des marchs publics. Ds le dbut de la mise en uvre de la reforme, lAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP) sest attel la mise en uvre dun vaste programme dInformation, dEducation et de Communication pour linternalisation et lappropriation des nouvelles procdures de passation des marchs publics dfinies dans le Code. En effet, la politique de la professionnalisation de lachat privilgi par le nouveau code a conduit la nomination et la dsignation de divers organes de lachat public auprs de chaque Autorit Contractante, tels la Personne Responsable des Marchs publics qui doit tre dsigne par voie darrt de lAutorit contractante. Ensuite, lUnit de Gestion de Passation des Marchs (UGPM) doit dsigne par dcision de la PRMP, UGPM qui est un service acheteur permanent plac auprs de la PRMP. Enfin, la Commission dAppel dOffres est dsigne au niveau de lAutorit contractante pour se charger de louverture de plis ainsi que de lvaluation des offres remises par des soumissionnaires. De plus, les performances de ces organes de la commande publique sont souvent handicapes par limmixtion de certain acteur budgtaire, savoir lOrdonnateur secondaire dans la conduite de procdures de lachat public pour des prestations en dessous de seuils de passation. Cette certaine immixtion a pour consquence le recours au fractionnement abusif et artificiel de prestations objet de lachat public, et qui risque de compromettre latteinte de lefficience et de la bonne utilisation des deniers publics.

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Aux fins damliorer le fonctionnement du systme des marchs publics, il est indispensable de rviser certains textes rglementaires conformment lesprit et la philosophie de la reforme. En outre, pour quil y ait une vritable professionnalisation de lachat public il serait souhaitable de procder llaboration des textes rglementaires visant assurer la stabilit des agents en charge de lachat public, et garantir les mcanismes dexclusivit de cette fonction linstar de celle de gestion budgtaire et financire.

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