DESARROLLO DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL EN EL PER 1990 - 2010

Jorge David Morales Alva

CONTENIDO

I. Primera parte: Marco Terico, aspecto econmico

1. Qu sabemos de infraestructura vial. 2. Infraestructura vial y la actividad econmica agregada. 3. Los vnculos entre la infraestructura vial y el crecimiento econmico.

II. Segunda parte: Contexto peruano

4. Desarrollo de la infraestructura vial en el Per, antecedentes. 5. Hacia dnde vamos: contexto internacional y opiniones de especialistas. 6. Estrategias recientes implementadas para aumentar la densidad vial en nuestro pas. 7. Reflexiones finales.

PRESENTACIN

PRIMERA PARTE: Marco terico

1. Qu sabemos de infraestructura vial.
Antes de iniciar con la exposicin del desarrollo de la infraestructura vial en el Per debemos primero ocuparnos de presentar las definiciones de infraestructura, infraestructura vial y densidad vial, con la finalidad de precisar el concepto central que ser materia de esta presentacin.

1.1. Infraestructura.
El trmino infraestructura fue desarrollado durante la Segunda Guerra

Mundial por los estrategas militares para denominar un amplio rango de elementos de la logstica de guerra. Poco tiempo despus, los economistas investigadores en temas de desarrollo comenzaron a usar el trmino como sinnimo de capital bsico. Sin embargo, no ha existido consenso en las investigaciones respecto a una definicin nica de este trmino. El Banco Mundial, en su Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1994, define a la infraestructura de servicios pblicos como todo capital, tanto pblico como privado, destinado a la produccin de un tipo especial de prestaciones como la telefona, el saneamiento, la generacin de energa elctrica, el transporte terrestre y ferroviario, las irrigaciones, entre otros servicios. Tenemos por ejemplo, los hospitales, las escuelas, las carreteras y caminos, las universidades, los servicios de salud pblica, las comunicaciones, al transporte, a la energa elctrica y al saneamiento, los servicios de extensin agropecuaria, las instituciones financieras, las obras de irrigacin y de drenaje, etc. Una definicin ms adecuada del trmino es la realizada por Reinikka y Svensson (1999), quienes definen la infraestructura como aquel capital complementario que ofrece los servicios de soporte necesarios para la operacin de las actividades privadas. En este sentido, la infraestructura viene a ser un factor complementario al capital privado. Ejemplos de infraestructura para dichos autores son caminos, ferrocarriles, puertos y utilidades pblicas (utilities) tales como los servicios de energa elctrica, el saneamiento y las telecomunicaciones.

1.2. Infraestructura de transporte e infraestructura vial.

Segn De Rus, Campos, y Nombela (2003), el transporte se define como el movimiento de personas y mercancas a lo largo del espacio geogrfico por medio de tres modos principales: terrestre, areo y/o martimo. Existen dos actividades bien diferenciadas dentro de la industria del transporte:

La construccin y explotacin de infraestructuras (carreteras, caminos pavimentados, puertos, aeropuertos, etc.) El servicio de transporte de pasajeros y de carga que es realizado por empresas que utilizan vehculos especialmente adaptados para el uso de los diferentes tipos de infraestructura (por ejemplo, lneas areas o navieras, empresas de autobuses o de camiones de carga, etc.).

La infraestructura vial es el conjunto de activos fsicos distribuidos en un espacio geogrfico que se utilizan para proveer una serie de servicios que hacen posible el transporte de bienes y personas. Los activos se caracterizan por ser altamente especficos, muy costosos y de naturaleza irreversible, con pocos usos alternativos y con una vida til de operacin muy extensa (superior a los 30 aos). Asimismo, gran parte de estos activos son de uso pblico, por lo que las decisiones de ampliacin, de cierre o de modificacin requieren un modelo de decisiones diferente al financiero ya que los ingresos que se generan por su uso raramente reflejan el beneficio social, y menos an los costos de oportunidad de los recursos utilizados para su financiamiento.

1.3. Densidad Vial.

La densidad vial es un indicador importante, nos permite medir el de infraestructura vial sobre el mbito distrital, esto hace suponer a mayor infraestructura vial mayor es el acceso a la cobertura de servicios. Es decir, los caminos son un medio para la introduccin de desarrollo, esto se aprecia en el equipamiento urbano/rural (educacin, salud y saneamiento bsico). Como se pude observar la densidad vial, el distrito que presenta mayor infraestructura vial es Nieva adems de ser el nico distrito que cuenta con sistema vial.

2. Infraestructura vial y la actividad econmica agregada.

La infraestructura vial ha sido reconocida, principalmente en los pases emergentes, como un pilar central para estimular la actividad econmica debido a que es una de las bases fundamentales sobre las que se apoyan todas las actividades privadas (tanto extractivas y productivas, como financieras y comerciales) de un pas, pues posibilitan la existencia de mercados eficientes y la elevacin de los estndares de vida (Banco Mundial 1994). A nivel terico, la importancia que tiene la infraestructura vial para fomentar el desarrollo de una economa ha. Un punto muy discutido por los investigadores en los ltimos aos ha sido la identificacin de los efectos de corto y de largo plazo que puede tener el incremento de la infraestructura vial sobre la inversin privada y sobre la produccin agregada (tanto bajo un esquema de administracin estatal de la infraestructura, como bajo un rgimen de concesin y/o privatizacin de la infraestructura al sector privado). A pesar de que la evidencia seala la existencia de una relacin positiva entre los indicadores de infraestructura, la inversin y el PBI per-cpita, no resulta claro que las innovaciones provenientes de la expansin de la infraestructura vial, a travs de un canal de oferta por el que se incrementa la capacidad productiva, tengan efectos permanentes de largo plazo sobre el crecimiento. En primer lugar, debido a que cabe la posibilidad de que el crecimiento de la actividad econmica genere una demanda derivada por inversiones en infraestructura, originndose de esta manera una relacin de causalidad recproca o una relacin simultnea entre las variables en estudio. En segundo lugar, podra existir un factor comn exgeno que provoque el crecimiento tanto del producto agregado como de la infraestructura vial y que no haya sido incluido en los estudios. Otro punto de discusin en la literatura es la posibilidad de que el sector privado y el sector de infraestructura compitan por un mismo conjunto de recursos, por lo que un incremento de la infraestructura podra generar una reduccin en la inversin privada (efecto crowding out), lo que determinara una relacin negativa entre la infraestructura y el crecimiento. En contraste, podra darse el caso de que el capital privado y la infraestructura sean complementarios y no rivales (efecto crowding in), por lo que la relacin entre crecimiento e infraestructura sera, en este caso, positiva.

3. Los vnculos entre la infraestructura vial y el crecimiento econmico.

Segn la evidencia internacional, la infraestructura de servicios pblicos constituye el soporte de toda actividad econmica. De acuerdo al Banco Mundial (1994), las tablas de insumo-producto de diversos pases en vas de desarrollo muestran que, por ejemplo, las infraestructuras de telecomunicaciones y de energa elctrica son empleadas en los procesos de produccin de casi todos los sectores y que el transporte es un insumo esencial para la comercializacin de los productos. El sector privado en estos pases exige servicios de infraestructura vial no solo para su consumo directo, sino tambin para aumentar su productividad mediante la reduccin del esfuerzo y del tiempo que son necesarios para la produccin y para la distribucin de sus bienes y servicios dentro del circuito econmico. En ese sentido, la existencia de infraestructura vial en una economa genera una serie de externalidades para el desarrollo de las actividades privadas, dado que se constituye en un conjunto de activos pblicos que generalmente afectan las decisiones de produccin y de consumo de las empresas y de los hogares sin que medien para ello mecanismos de mercado. As, por ejemplo, los negocios privados requieren una red de carreteras y caminos en buen estado para desarrollarse satisfactoriamente. Las actividades privadas no se llevaran a cabo adecuadamente si es que la infraestructura vial no fuera provista ya sea por el sector pblico o por el privado de manera eficiente, lo que evita la duplicacin y el desperdicio de recursos escasos. En teora, el incremento de la capacidad productiva potencial de una economa puede ocurrir a travs del suministro de una mayor cantidad de infraestructura vial, lo que provoca que las estructuras de costos de las empresas se vean afectadas a consecuencia de las externalidades generadas por la aglomeracin y por la concentracin de la infraestructura existente en zonas donde la demanda efectiva por servicios de transporte terrestre es importante. Es as que cuando una empresa privada utiliza la infraestructura vial, la productividad de dicha firma crece porque esta combina su propio capital con la infraestructura existente, lo que provoca la reduccin de sus costos unitarios. Es por esta razn que la expansin de la infraestructura vial puede elevar el rendimiento interno de los proyectos que las empresas privadas llevan a cabo, lo que incrementa la rentabilidad de las inversiones del sector privado. Esta situacin genera mayores incentivos para que el sector privado realice inversiones, lo que llevar a un incremento en el crecimiento. En este sentido,

tanto el capital en infraestructura como el capital privado pueden resultar ser complementarios ms que rivales. De otra parte, la reduccin de los costos de transaccin y de transporte para la empresa privada debido a la provisin de infraestructura vial conlleva a mejoras en la eficiencia del sector privado en su conjunto a travs de la determinacin de precios relativos ms transparentes, lo que, a su vez, genera, en trminos agregados, un empleo ms eficiente de los recursos que lleva a incrementos en la produccin. Por lo tanto, puede existir un vnculo positivo entre la inversin en infraestructura vial y el crecimiento debido a que la expansin de la infraestructura puede estimular la inversin privada en capital, sea nacional o extranjera, al generar las condiciones apropiadas de mercado para el desarrollo de los negocios y de las empresas privadas en un pas. La evidencia internacional muestra que existe una fuerte asociacin entre la disponibilidad de cierta infraestructura (como las instalaciones de telecomunicaciones, la capacidad de generacin elctrica, las carreteras pavimentadas, los ferrocarriles, etc.) y el PBI per-cpita en los pases en desarrollo. En base a lo discutido en esta seccin, existen principalmente dos canales por los que
se establecen vnculos entre el crecimiento y la infraestructura: Canal 1: la expansin de la infraestructura vial genera aumentos en la capacidad productiva potencial de una economa. Canal 2: el incremento de la infraestructura vial genera cambios favorables en los precios relativos ya que genera condiciones para el funcionamiento de los mercados de manera ms eficiente.

Sin embargo, si tanto el sector privado como el sector que provee la infraestructura vial (que puede estar bajo la administracin estatal o bajo rgimen privado va una concesin administrativa o una privatizacin) compiten por un mismo conjunto de recursos, un incremento en el gasto en infraestructura podra generar un efecto negativo en el corto o en el largo plazo va la reduccin de los niveles de inversin privada al provocar un efecto conocido como crowding out (es decir, la inversin en infraestructura agota los recursos disponibles y desplaza a la inversin en capital privado). Caso contrario, si la competencia por el conjunto de recursos no es intensiva, entonces el efecto crowding in (es decir, existen incentivos para la inversin privada ante las mejoras en eficiencia) de la expansin de la infraestructura vial superara al efecto crowding out.

SEGUNDA PARTE: Contexto peruano

4. Desarrollo de la infraestructura vial en el Per
Afines de la dcada de 1980 el Per contaba con una infraestructura vial de una extensin aproximada de 69.942 km., de los que solo el 11% se encontraba asfaltado. Los caminos afirmados representaban el 19%, siendo el 70% restante tramos sin afirmar o trochas. Cerca del 76% de la infraestructura vial en el Per (es decir, el sistema nacional de carreteras y caminos) se encontraba muy deteriorado: el 16% se hallaba en situacin regular y solo el 8% se encontraba en buen estado debido a la falta de recursos para la manutencin y rehabilitacin de las principales vas. Esta situacin constitua una seria limitacin para la integracin y comunicacin de las diferentes regiones del pas, lo que dificultaba su desarrollo econmico al obstaculizar la actividad comercial regional, las exportaciones, el flujo de personas, el turismo, etc. Ante esta situacin, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) implement en 1990 un plan de emergencia vial destinado a rehabilitar las principales carreteras de la red vial nacional, a fin de devolverles condiciones de mnima transitabilidad. En este contexto, se lograron rehabilitar varias carreteras relevantes y se construyeron vas adicionales. El Estado peruano logr financiar estar obras con fondos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporacin Andina de Fomento (CAF), el Banco de Inversiones Europeo y el Tesoro Pblico. Estos fondos ascendieron aproximadamente a US$ 920 millones, los que fueron destinados, en gran parte, a obras de rehabilitacin como la reparacin de la Carretera Panamericana a partir de julio de 1995 y de la Carretera Central (entre Lima y La Oroya) a mediados de 1996 (IPE2005). De acuerdo al MTC, en el ao 2004 la red vial peruana creci en 12,31% respecto al ao 1990, llegando a una extensin de 78.555 km., donde solo el 14,1% corresponda a vas asfaltadas. En comparacin con la situacin de otros sistemas viales de Latinoamrica, el tamao de la red vial peruana se encontraba rezagada en la regin. La densidad vial en el Per era cercana a los 8.000 km. de vas asfaltadas por milln de km., mientras en pases como Venezuela, Argentina y Chile esta densidad era cuatro, tres y dos veces mayor, respectivamente. Las diferencias de la infraestructura vial peruana respecto a la de otros pases de la regin se vean manifestadas en los costos de operacin del transporte carretero.

Un factor relevante que explica la mala situacin de la Red Peruana en la dcada del 90 y parte de la dcada del 2000 es el insuficiente gasto en infraestructura vial. La poca inversin en este sector ha sido consecuencia principalmente de las restricciones en el gasto fiscal, destinado a infraestructura vial producto de la crisis de la deuda que experiment el pas en la dcada de 1980, lo que provoc el deterioro acelerado y la prdida de caminos desde mediados de dicha dcada. A partir de 1991 hasta 1997, se observ una tendencia creciente en la inversin en infraestructura31. Sin embargo, a partir de 1998 se inicia una tendencia decreciente, de tal forma que la inversin en infraestructura retorna al nivel de 0,6% del PBI en 1999, cifra inferior al 2% recomendado por el Banco Mundial (1994). El sistema de transporte peruano no satisface los requerimientos de accesibilidad, transitabilidad, confiabilidad y seguridad que una poblacin necesita. Esto se debe principalmente al crecimiento desigual de los diversos medios de transporte, a la infraestructura insuficiente, a los servicios de baja calidad, a la informalidad, entre otros. Los 78,687 kilmetros de carreteras que componan la infraestructura vial del pas al 2008 se clasifican en tres tipos de redes: nacional (22%), departamental (18%) y vecinal (60%). La red vial se clasifica en asfaltada, afirmada o trocha, segn el tipo de superficie; segn el estado de la superficie, la va puede encontrarse en buen estado, regular y malo. As, al 2006, 34% de la Red Vial Nacional asfaltada se encontraba en buen estado, mientras que el porcentaje correspondiente a la Red Vial Nacional afirmada era solo 3% y prcticamente 100% de la Red Vial Nacional en trocha se encontraba en mal estado. La Red Vial Departamental comprenda las carreteras de importancia regional y vincula las capitales de regiones con capitales de provincias. Los gobiernos regionales se encontraban a cargo de la gestin de esta infraestructura. La Red Vial Vecinal comprende las dems carreteras y caminos del pas que vinculan capitales de distritos con los centros poblados. En el ao 2003, la red vial tena una extensin de 78,396 kilmetros, lo que significa que slo se han incrementado 291 Km. de extensin total en tres aos. Lo que s parece ms significativo es el aumento en 921 Km. de carreteras asfaltadas y la disminucin en 631 Km. de las vas sin asfaltar, lo que representara un avance respecto al ao 2003.