Daño Patrimonial de Estado Por Entidades Del Estado

1. El concepto del contrato y convenio interadministrativo, diferencias y similitudes.
1.1.
Criterios diferenciadores del concepto de contrato y convenio interadministrativo
La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales, su existencia es esencial para la nocin misma del Estado (Renato, 1970), como toda actividad humana utiliza dos vas: la de decisin y la de operacin; administrar es hacer a la vez actos jurdicos que fijan los derechos y obligaciones respectivas de las personas jurdicas y los particulares y realizar la masa de operaciones, tanto materiales como intelectuales que exige la satisfaccin y el inters en general. (Rivero, 1980)
Para que exista funcin administrativa, debe existir derecho administrativo, enmarcado al conjunto de normas reguladoras de la organizacin y la actividad administrativa, obligatorias para las autoridades que conforman un cuerpo coherente y sistemtico.(Rodrguez, 2005) se concibe como la rama del derecho pblico que regula la actividad del Estado que se realiza en forma de funcin administrativa, y se ocupa del anlisis de las disposiciones jurdicas relativas a la accin administrativa del Estado, de conformidad con las normas constitucionales que regulan los rganos del poder ejecutivo y sus relaciones jurdicas con otros rganos de gobierno y con los particulares. (Huerta, 2005)
Documento primera versin en Borrador- Olga Lucila Lizarazo y Yudy Rodrguez
El desarrollo de la funcin administrativa se da mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones (Penagos, 2003) como un instrumento para la intervencin estatal en la explotacin y uso de los recursos naturales, la produccin, utilizacin y consumo de bienes y en la prestacin de los servicios, para las finalidades previstas en la Constitucin mediante la celebracion de negocios jurdicos. (Vidal Perdomo, 1997)
Siendo el negocio jurdico, aquel acto jurdico licito integrado por una o varias declaraciones de voluntad privada que el derecho reconoce como base para la produccin de efectos jurdicos buscados y queridos por su autor o autores, siempre que concurran determinados requisitos o elementos (Diccionario Juridico Espasa, 2005), el negocio jurdico en s mismo, est definido para aquellos negocios en los que prima la autonomia de la voluntad, sin embargo, se ha escrito sobre el negocio jurdico pblico, cuando el sujeto que acta es el Estado, con el condicionante de que este negocio jurdico se convierte en acto administrativo. (Garrido, 1992) el acto jurdico es instituto rector de las manifestaciones de voluntad de personas de derecho pblico con otras de derecho privado. (Solano Sierra, 1994)
Es preciso indicar que el concepto de negocio jurdico, se equipar con acto jurdico, sin considerar que el acto jurdico se halla ausente de todo contenido normativo, aqu el agente no tiene el poder de configurar las consecuencias porque estan determinadas por la ley. (Diez Picaso, 1982) a diferencia del acto jurdico el negocio jurdico, como se ha dicho sta constituido por una declaracin de voluntad privada, encaminada hacia un fin prctico suceptible de producir efectos jurdicos, previstos y an imprevistos. Es decir que no se basta la voluntad interna, aunque sea legtima; es necesario que dicha voluntad se exteriorice. (Ferrero Costa, 1974)
El Cdigo Civil Colombiano no refiere criterio alguno respecto del negocio jurdico, sin embargo el artculo 1.602 estipula que el contrato es ley para las partes, concordante con el artculo 16 de la misma norma donde se dispone que los convenios particulares no pueden derogar las leyes en cuya observancia estn interesados el orden y las buenas costumbres. (Alarcn Rojas, 2011) El Cdigo de Comercio, en el artculo 864 y 865 refiere el concepto de contrato, como acuerdo de dos o ms partes. (Escobar Sann, 1985) Esto es, siendo acuerdo de las partes el negocio jurdico constituye declaracin de voluntad, como un presupuesto de la propiedad privada, en tanto es un requisito para que los individuos realicen la circulacion de la riqueza, basados en la institucin de la autonoma de la voluntad (Duran Vinazco, 2010)
Etimolgicamente, convenio y contrato en el derecho Romano, eran equivalentes; convenio, viene de convencin o cum venire que acompaada de una suma de formalidades conforman un contrato (Mosset Iturraspe, 1961), esto es, parece haber un delgado hilo entre los conceptos de convenio y contrato que incluso, se confunden con el concepto de asociacin. El contrato se constituye como un
acuerdo de voluntades, que genera obligaciones, constituye una figura que se remonta a los orgenes del derecho, cimentada en el derecho civil, bajo la influencia del derecho romano (Escola, 1977) en el derecho administrativo se plantea la existencia del contrato propiamente administrativo, (Chavez, 2008) que se diferencia del acto administrativo, pues se constituyen como dos actos jurdicos distintos e independientes de la actuacin administrativa, en tanto el acto administrativo es en esencia una manifestacin unilateral de la voluntad de la administracin, el contrato jurdico, se caracterisa por contener la voluntad de las partes. (Penagos, El acto administrativo, 1992) posicin que tambin sostiente el profesor Jaime Orlando Santofimio. (Santofimio Gamboa, 1994)
La administracin para cumplir con los cometidos estatales debe pronunciarse y la manera por lo cual lo hace, es a travs de los actos administrativos, mediante los
cuales se expresa la voluntad unilateral de la administracin tendientes a producir efectos jurdicos, pero igualmente la actuacin de la administracin puede presentarse a travs de hechos u operaciones administrativas. Pero dentro de la actividad de la administracin, se encuentran los contratos estatales; entonces, si esos actos u omisiones administrativas estn relacionados con la gestin contractual del Estado, tenemos que esos actos sern actos administrativos contractuales, igualmente para sus omisiones, que sern omisiones
administrativas contractuales, ubicados ambos en las diferentes etapas del contrato. (Santofimio Gamboa, 2007)
El carcter de actos contractuales, est determinado por la naturaleza de las obligaciones que se contraen de conformidad con el contrato suscrito por la administracin. En este sentido, el artculo 1495 del cdigo de civil, define el contrato estatal como aquel acto jurdico, mediante el cual una persona se obliga con otra a dar, hacer o no hacer una cosa, estas obligaciones determinan si la administracin debe ejecutar ciertos actos o si por el contrario est obligada a abstenerse de expedirlos y ejecutarlos. (Bonivento Fernandez, 2008) En ese entendido, tenemos que si la administracin tiene el deber de dar o hacer una cosa y se abstiene de tal, estar incursa en una omisin administrativa de carcter contractual, que bien puede ser generadora de responsabilidad fiscal. (Mojica Cortes, 2007)
Hay autores que niegan la existencia del contrato administrativo y refieren que la administracin y su gestin se da mediante el acto jurdico, explican que el contrato en sentido propio, es inaplicable en el derecho administrativo; los que se llaman contratos, son en realidad, actos administrativos, los cuales pueden resultar eficaces nicamente con el consentimiento del interesado. (Otto, 1888) No obstante la anterior apreciacin se ha de tener en cuenta el contenido de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 donde en el artculo 40, establece que las
estipulaciones de los contratos, sern las previstas en la ley y en las normas civiles y comerciales. Lo que lleva a concluir que en tratandose del contrato en la administracin pblica es de carcter mixto; (Chavz, 2008) tal y como lo define Martnez Lpez, quien estipula que el contrato en la administracin pblica son todos aquellos contratos de cualquier naturaleza, tipo o especie, por parte de alguna Administracin Pblica, o lo que es lo mismo de alguna entidad pblica. (Martnez Lpez, 1994)
Por otra parte, el convenio se considera la especie y el contrato el gnero, en la medida en que todo convenio implica un acuerdo de voluntades (Chavz, 2008) Valencia Zea, establece que contrato y convencin son dos conceptos sinnimos (Arturo, 1978) sin embargo se ha de precisar que aunque los dos signifiquen en su origen los mismo y prime la autonomia de la voluntad, la materializacin es distinta, pus se considera que el convenio tiene un objetivo compartido, no hay inters patrimonial, si no se cumplen las espectativas acordadas no se ocasiona dao o lesin alguna, a diferencia de lo que si ocurre en el contrato, donde estn de por medio, no solo los intres de la administracin pblica enmarcado en recursos pblicos, sino tambin el inters de la comunidad por obtener un beneficio por el servicio contratado.
Saliendo del mbito del origen que rodea el concepto de contrato y convenio en la administracin, se ha de resaltar de la anterior exposicin, que cobra vida el principio de autonoma de la voluntad, cuando se trata de la gestin de la administracin pblica la legislacin colombiana, contemplo la asociacin, como derecho constitucionalmente establecido en el artculo 38, se constituye como una clara derivacin del derecho al libre desarrollo de la personalidad de todas las personas. En virtud de este derecho se reconocen dos facultades; de una parte, la facultad de integrar organizaciones reconocidas por el Estado, con capacidad para adquirir derechos y obligaciones y para emprender proyectos econmicos,
sociales, culturales o de cualquier otra ndole y de otro lado, la facultad de no formar parte de determinada organizacin. (Corte Constitucional, 2002)
Lo que implica que todas las personas pueden asociarse libremente, incluso las entidades pblicas podrn asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebracin de convenios interadministrativos o la
conformacin de personas jurdicas sin nimo de lucro.
El Estado busca la colaboracin de los particulares, convirtindose as mismo en parte activa de la contratacin, tal y como lo asevera Miguel Angel Bercaitz el contrato administrativo es entendido como una actuacin esencialmente bilateral, de all la relevancia en la utilizacin de medios de asociacin a la hora de hablar de materializacin y concrecin de tales fines. (Bercaitz, 1980)
En Colombia dicha prctica se configura de manera ms arraigada a partir de los principios consagrados en la Constitucin poltica de 1991 y es precisamente donde se desarrollan ms an los preceptos de participacin social, cooperacin, colaboracin en pro del inters general (Ronderos, 2011), y expresados en normas tales como el artculo 6 de la ley 489 de 1998 disponiendo que en virtud del principio de coordinacin y colaboracin, las autoridades administrativas deben garantizar la armona en el ejercicio de sus respectivas funciones, para ello, prestarn su colaboracin a las dems entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrn de impedir o estorbar su cumplimiento por los rganos, dependencias, organismos y entidades titulares adquiriendo una amplia perspectiva la ya tradicional celebracin de los convenios interadministrativos como modalidad contractual y cuya particularidad es su celebracin en virtud del
principio de cooperacin entre entidades pblicas, de tal modo que su finalidad no es otra distinta a la de cumplir en forma conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios pblicos que le han sido encomendados. (Consejo de Estado, 2008)
En ste orden de ideas, de acuerdo a la teora junto a la actividad administrativa unilateral y al lado de la actividad contractual, puede afirmarse que existe una actividad convencional de la administracin como actividad autnoma y diferenciada.
De modo tal que el convenio de la administracin en los trminos antes planteados y en palabras de Jorge Enrique Santos, puede sintetizarse como el negocio jurdico bilateral de la administracin en virtud del cual sta se vincula con otra persona jurdica pblica o con una persona jurdica o natural privada para alcanzar fines de inters mutuo en el marco de la ejecucin de funciones administrativas, fines que, como es obvio, siempre debern coincidir con el inters general (art. 209 de la Constitucin Poltica).
De acuerdo con la anterior definicin, como caractersticas ms importantes de los convenios de la administracin podemos citar las siguientes1: Desde un punto de vista simplemente formal, la actividad convencional es una modalidad de la actividad negocial de la administracin pues involucra y se realiza mediante la manifestacin y el acuerdo de voluntades. En ese orden de ideas, el concepto de convenio de la administracin formara parte del concepto ms
Sobre el concepto y las principales caractersticas de los convenios de la administracin, cfr. Chvez Marn. Los convenios de la administracin: entre la gestin pblica y la actividad negocial, cit., pp. 81 y ss. Jorge Enrique Santos Rodrguez
tradicional de contrato que no incluye la teora de la causa, la cual resulta imprescindible en nuestro ordenamiento positivo. Las relaciones jurdicas surgidas del vnculo negocial generado por el convenio de la administracin son de obligatorio cumplimiento por las partes involucradas, es decir, tienen plenos efectos jurdicos en el sentido de que las prestaciones deben ser ejecutadas, por lo cual se encuentran disponibles las herramientas legales y judiciales de coercin para lograr el efectivo cumplimiento de las prestaciones asumidas por cada una de las partes. El objeto de los convenios de la administracin implica siempre el acuerdo de voluntades, las cuales permanecen como autnomas y separables, alrededor de unos fines e intereses comunes a las partes que intervienen en el vnculo. En el convenio de la administracin slo es indispensable que una de las partes sea pblica; no es necesario que ambas lo sean, puesto que aqul puede ser celebrado tambin con particulares (v. gr. convenios de apoyo a los que se refiere el artculo 355 de la Constitucin o convenios de ciencia y tecnologa regulados en los decretos 393 y 591 de 1991). En todo caso, independiente de si se celebra con otra administracin pblica o con particular, con el convenio debe buscarse el cumplimiento conjunto de funciones administrativas sin llegar a delegarlas, salvo en el convenio de descentralizacin por colaboracin. El convenio de la administracin constituye un objeto o una tcnica especial para la gestin pblica, esto es, para lograr la realizacin de los fines atribuidos por el ordenamiento a las entidades estatales. (Santos Rodrguez, 2008) El anterior criterio para denotar que la administracin ademas podr celebrar otros convenios de asociacin distintos a los que se propone conceptualizar en este documento. En ese contexto, y entendiendo cuales son los cometidos de la administracin, es necesario referirse a los conceptos que coadyudan a la gestion de la administracion mediante el contrato y/o convenio interadministrativo, hacer una
conceptualizacion al respecto, parece sencillo en tanto como ya se referenci anteriormente, las palabras tienen el mismo origen; al punto que el marco legal que refiere la contratacin en Colombia indistintamente utiliza uno u otro concepto, como se ver mas adelante.
El cumplimiento de los objetivos propuestos para ste escrito, tendientes a diferenciar el concepto de contrato y convenio interadministrativo, marca una pauta no muy diferenciadora desde la doctrina, pues son pocos los autores que proponen una diferencia entre las dos denominaciones, bajo el entendido que para la celebracin del contrato y/o convenio interadministrativo impera el principio de la autonoma de la voluntad, sobre la base de que dicho concepto surge en un ambiente de culto a la libertad del individuo.
Es as, como el convenio ha sido entendido como una manifestacin de la actividad contractual de la administracin y se le ha subordinado al contrato, extendiendo el mismo rgimen jurdico para las dos denominaciones. (Chavez Marn, 2008); as mismo lo expone (Scognamiglio, 1996). El convenio interadministrativo, es entendido como un negocio jurdico de derecho pblico y de carcter intuitu personae que celebran las administraciones y entes pblicos en pie de igualdad, con el fin de satisfacer las necesidades derivadas de la colaboracin administrativa. (Huerta, 2000)
El negocio jurdico y ms exactamente el contrato administrativo, entendido como aquel celebrado por una persona jurdica pblica y sometido, en todo o en parte, a reglamentaciones especiales diferentes a las que rigen los contratos entre particulares (Rodrguez, 1996) sin embargo este concepto aunque sencillo, no deja espacio para entender si en el marco del concepto tambin se tiene en cuenta que la administracin no solo celebra con particulares, sino que tambin celebra contratos con otras autoridades de orden pblico; en torno a lo anterior a los principios de economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, entre otros,
mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. (Younes Moreno, 1997)
A diferencia de otros ordenamientos jurdicos como el espaol, el derecho positivo colombiano trata bajo una regulacin comn las figuras del contrato y el convenio interadministrativo. Es decir, el rgimen jurdico que gobierna la celebracin y ejecucin de esos acuerdos de voluntades es fundamentalmente el mismo 2, con excepcin de algunos regmenes especiales consagrados expresamente por el propio ordenamiento y sin perjuicio de que la interpretacin de las normas que son marco de estos convenios y contratos pueda ser diferente atendiendo la naturaleza del acuerdo de voluntades. (Chavez Marn, 2008)
El contrato administrativo, es aquel celebrado por la administracin pblica, con un fin pblico, circunstancia por la cual puede conferir al contratante, derechos y obligaciones frente a terceros, o que, en su ejecucin, pueda afectar la satisfaccin de una necesidad pblica, colectiva; razn por la cual, estn sujetos a reglas de derecho pblico, exorbitantes de derecho privado que colocan al contratante en situacin de subordinacin jurdica (Marienhoff, 1966) y este concepto en Colombia se contextualiza en la facultad de asociacin que la Constitucin Poltica y la Ley le confiere a las entidades estatales, de modo tal que las entidades pblicas pueden asociarse mediante la suscripcin de convenios, con particulares o con organismos pblicos, para optimizar el cumplimiento de sus funciones.
2
Augusto Ramn Chvez Marn. Los convenios de la administracin, en Lecturas de derecho administrativo, 2 ed., Bogot, Universidad Santo Toms, 2008, p. 230: El actual estatuto general de contratacin de la administracin pblica, contenido en la Ley 80 de 1993, no distingue los dos tipos sealados. Diferentes disposiciones de la Ley se refieren indistintamente a convenios como a contratos interadministrativos, para darles similar tratamiento, normas de las cuales se desprende que en derecho positivo la distincin que proponemos no ha sido adoptada plenamente en el ordenamiento colombiano. En contra, cfr. Expsito Vlez. La configuracin del contrato de la administracin pblica en derecho colombiano y espaol, cit., pp. 361 y ss., y Jorge Pino Ricci. Los convenios interadministrativos, en Primeras jornadas de derecho constitucional y administrativo, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2001, pp. 651 y ss.
De otro lado, el contrato interadministrativo, es tambin celebrado entre dos entidades pblicas con capacidad de tener relaciones interadministrativas, con la particularidad que el contrato es negocio jurdico generador de obligaciones al cual acuden las partes con diversidad de intereses. En el contrato se pueden identificar contratante y contratista, y el segundo, aunque persona pblica, tiene intereses y est en un mercado de forma similar a como lo hace el particular. (Santos Rodrguez, 2008) en tratndose del contrato, implica un acuerdo de voluntades que modifica el ordenamiento jurdico, en el sentido de crear, modificar o extinguir obligaciones. (Claro Solar, 1936)
Es dicho por la doctrina, que en el universo de la libertad de empresa, de mercado, de igualdad y de libre competencia, que cobija tambin a las propias administraciones pblicas, stas se ubican en el espacio de la oferta de bienes y servicios que pueden ser suministrados por particulares. En tales condiciones, la celebracin de un acuerdo de voluntades entre dos instituciones estatales, no puede corresponder muy seguramente, al tpico convenio interadministrativo, entendido este como un mecanismo apropiado para el logro de intereses mutuos y propios de las instituciones concurrentes; por el contrario, esa figura se ubica mejor, conceptualmente en el tradicional contrato, que es medio de intercambio patrimonial y plantea intereses contrapuestos entre las partes contratantes, as se trate de dos entidades estatales. (Chavz, 2008)
En el orden administrativo, tambin se conocen conceptos que rodean el tema, por ejemplo la Procuradura General de la Nacin en investigacin disciplinaria, dispone que es como un contrato de colaboracin entre entidades pblicas, que solo puede realizarse cuando las mismas no son capaces de ejecutar el contrato por s mismas, sin acudir a la subcontratacin; dentro de las entidades factibles de suscribir esta clase de contratacin directa para la fecha del contrato . (Proceso Disciplinario, 2011) lo anterior para referirse al contrato interadminsitrativo.
La Seccin Tercera del Consejo de Estado con ponencia de Mauricio Fajardo Gmez (junio 23 de 2010, radicado interno 17.860) afirma que no existe diferencia de fondo entre una y otra figura jurdica. Esto es entre contrato interadministrativo y convenio interadministrativo refiere la corporacin que el principal efecto de los convenios interadministrativos, al igual que el de los dems contratos, es el de crear obligaciones que slo se pueden invalidar o modificar por decisin mutua de los contrayentes o por efecto de las disposiciones legales, tal y como claramente lo dispone el artculo 1602 del Cdigo Civil; se advierte entonces que si en un convenio o contrato interadministrativo debidamente perfeccionado, en el cual han surgido las obligaciones correspondientes, una de las partes no cumple con los compromisos que contrajo, tal parte est obligada a responder por ello, salvo que la causa de su falta de cumplimiento encuentre justificacin vlida. En ese orden de ideas, otro efecto determinante que surge de los convenios referidos, es aquel que se denomina en la doctrina jurdica como integracin, el cual encuentra concrecin en los artculos 1603 del Cdigo Civil y 871 del Cdigo de Comercio, en cuya virtud hacen parte de los contratos o convenios, a ttulo de obligaciones y derechos, al lado de aquello que las partes acordaron expresamente, todo lo que, de acuerdo con su naturaleza, emerja de la ley, de la buena fe, de la costumbre y de la equidad, como elementos que adicionan el contenido y los efectos del negocio jurdico respectivo.
En atencin a lo anterior y en relacin especficamente con lo que interesa para el caso concreto, se puede tienen sealar como que los convenios o contratos las
interadministrativos
caractersticas
principales
siguientes: (i) constituyen verdaderos contratos en los trminos del Cdigo de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la autonoma contractual; (iii) son contratos nominados puesto que estn mencionados en la ley3; (iv) son contratos atpicos desde la perspectiva legal dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los
33
Ley 489 de 1998
disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como s las tienen los contratos tpicos, por ejemplo compra venta, arrendamiento, mandato, etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratacin, en atencin a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, tambin se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Cdigo Civil y del Cdigo de Comercio; (vi) dan lugar a la creacin de obligaciones jurdicamente exigibles; (vii)persiguen una finalidad comn a travs de la realizacin de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la accin mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales. (Consejo de Estado -2010)
Un ao antes de la anterior posicin,
el
Consejo de Estado- Sala de lo
Contencioso Administrativo-Seccin tercera-Consejero ponente: Enrique Gil Botero- Bogot, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009)-Radicacin nmero: 25000-23-24-000-2000-00754-01(35476), ya se haba referido al tema en el sentido de indicar que los convenios interadministrativos son formas de gestin conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurdico y al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en la que mnimo participan dos partes. Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vnculos jurdicos que antes de su utilizacin no existan y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurdicos que puedan llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas.
El convenio interadministrativo es el negocio jurdico en el cual estn presentes dos entidades pblicas en desarrollo de relaciones interadministrativas cuyo objeto es coordinar, cooperar, colaborar o distribuir competencias en la realizacin de funciones administrativas de inters comn a los sujetos negociables. (Santos Rodrguez, 2008)
Una caracterstica que es atribuible al convenio interadministrativo, es que cada uno de los sujetos negociables va a realizar separadamente sus funciones, pero en cuanto sean concordantes para lograr un fin comn; se trata de mantener una separacin de competencias, pero para ejercerlas de tal manera que se logre evitar una duplicidad de funciones y esfuerzos e ineficiencias. En relacin con esta clase de coordinacin, es preciso hacer notar que esta debe ser voluntaria entre las partes y no alude al concepto de coordinacin tradicional donde un superior jerrquico impone medidas para la integracin de las partes (Rodrguez de Santiago, 1997).
As mismo se ha dicho que la distribucin de competencias puede darse simplemente cuando una competencia muy general es asignada a dos entidades y estas distribuyen competencias especficas para ejecutar lo general, evitando duplicidad de funciones y al mismo tiempo logrando una eficiente gestin contractual. (Rodrguez de Santiago, 1997)
Melndez, dice que para destacar las diferencias entre contrato interadministrativo y convenio, es oportuno traer a colacin el Concepto de la Direccin Tcnica Legal del Instituto de Desarrollo Urbano IDU de la Ciudad de Bogot D.C., sobre la procedencia de la celebracin de los contratos interadministrativos de conformidad con la regulacin de la Ley 1150 de 2007, modificatoria de la Ley 80 de 1993, al siguiente tenor:
"Aunque indistintamente se puede manejar el trmino contrato como sinnimo de convenio, dentro del marco de la contratacin pblica se consideran dos figuras distintas teniendo en cuenta el tipo de relacin que surge entre las entidades o de stas con particulares.
Bajo estos dos criterios tenemos que convenio, es un acuerdo de voluntades, al igual que el contrato, pero que en la prctica tiene un objeto o finalidad especial que lo diferencia, entre otros aspectos como se relaciona a continuacin:
Convenios Finalidad
Contratos
Un convenio le sirve a la El contrato en cambio, surge de Entidad para satisfacer una necesidad material ms relacionadas concreta. Por de ejemplo, la
necesidades
con sus deberes y objetivos necesidad
construir una
institucionales, los que la ley obra, de recibir un servicio o de le impone, y por eso debe adquirir un bien. establecer alianzas
especiales con particulares o entidades u organismos pblicos. El convenio tiene fines
ligados a la misin, funcin y objetivos generales de la Entidad, y al igual que el contrato, son necesarios
para el actuar institucional. Contenido Patrimonial El convenio puede o no El contrato siempre tiene un tener un contenido contenido En por patrimonial.
patrimonial. convenios,
los Patrimonial quiere decir que a su cambio de la prestacin del
naturaleza, las partes tienen servicio, o la ejecucin de la y hacen aportes para un obra, la Entidad le paga al propsito comn, para el contratista un valor acordado. cual cada uno aporta lo Se persigue una ganancia. necesario para su
cumplimiento y ninguna de las partes se dirige a
obtener un mayor beneficio que el de cumplir una
misin conjuntamente. No se persigue una ganancia. Beneficiarios En el convenio, el inters En el contrato, en cambio, el pblico es el mayor contratista busca un beneficio y particular a
beneficiario, la comunidad patrimonial
en s misma, ya que el cambio de la ejecucin del convenio no busca el objeto que la Entidad haya
provecho de alguna de las contratado. partes sino satisfacer Los contratos se dirigen e
intereses generales.
satisfacer
necesidades
intereses muy concretos de la Entidad. Procedimiento de seleccin Los convenios no se sujetan Los contratos se celebran, por a un procedimiento aunque debe de regla general, con el trmite la previo de un proceso de del
seleccin, Entidad
siempre seleccin
objetiva
procurar el respeto por los contratista, segn la cuanta y principios ejercicio y de el la correcto la naturaleza. actividad
administrativa.
En s, podemos concluir que en un contrato, una de las partes sea o no ente pblico- asume la ejecucin de una obra, la prestacin del servicio, el suministro o asistencia tcnica, obligndose la otra a satisfacer por ella el precio o prestacin onerosa convenida.
En el convenio no se produce intercambio de prestaciones a ttulo oneroso, caracterstica esencial del contrato, sino aportaciones conjuntas por parte de cada una de las partes para la consecucin del fin que interesa a ambas y respecto del cual cada una de ellas asume una gestin parcial -mediante su aportacin o contribucin- pero conjunta. Es decir, en el contrato, las partes son contrapuestas mientras que en el convenio son concurrentes". (Melendez Julio, 2010)
Con lo antes expuesto necesariamente, se concluye que si bien es cierto etimolgicamente, el convenio y el contrato interadministrativo tienen el mismo origen, en la prctica la materializacin presenta diferencias, de modo tal que mientras el convenio est dado para cooperar y ayuda mutua, el contrato implica que hay dos partes que se obligan y obtienen como contraprestacin un pago y el cumplimiento de una obligacin, por lo que incumplir lo pactado trae consigo consecuencias generalmente pecuniarias.
1.2.
El contrato y convenio interadministrativo en la legislacion Colombiana
Como se haba mencionado previamente, la legislacin colombiana ha dado uso de manera indistinta al concepto de convenio y contrato interadministrativo, el primer antecedente se remonta al DecretoLey 222 de 1983 Por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nacin y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones, en cuyo artculo 16 se clasificaban los contratos administrativos e inclua bajo la denominacin de contrato a los
interadministrativos, los cuales para su celebracin en aplicacin del artculo 25 del mismo estatuto, tanto los contratos administrativos como los de derecho privado deban ser celebrados siguiendo los procedimientos de seleccin de derecho administrativo y, en primer lugar, el procedimiento de la licitacin pblica. (Santos Rodrguez, 2008)
La Ley 80 de 1993, en el 2-pargrafo dispona que se denominan, entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarn sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades., denominando en este caso convenio
interadministrativo.
Luego el pargrafo del artculo 14 de la Ley 80 de 1993 que refiere los medios que pueden utilizar las Entidades Estatales para el Cumplimiento del Objeto Contractual establece: En los contratos que se celebren con personas pblicas internacionales, o de cooperacin, ayuda o asistencia; en los interadministrativos as mismo el artculo 25 de la norma ibdem estableca que
Las
garantas
no
sern
obligatorias
en
los
contratos
de
emprstito,
interadministrativos y en los de seguros manteniendo en este caso la denominacin de contrato interadministrativo, esto es en el mismo estatuto al referirse al mismo tipo de actividad contractual en una parte se le denomina convenio en las dems contrato.
Adicional a lo anterior se ha de destacar que la Ley 80 de 1993, artculo 32 refera que "Son contratos estatales todos los actos jurdicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonoma de la voluntad ()", a su vez en el artculo 40 Ibdem seala: "Las estipulaciones de los contratos sern las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta Ley, correspondan a su esencia y naturaleza. Las entidades podrn celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonoma de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales. En los contratos que celebren las entidades estatales podrn incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las clusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitucin, la ley, el orden pblico y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administracin ()".
En la Ley 1150 de 2007, artculo 2 se dispone que "La escogencia del contratista se efectuar con arreglo a las modalidades de seleccin de licitacin pblica, seleccin abreviada, concurso de mritos y contratacin directa ()", as mismo, el literal c) del numeral 4 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por los artculos 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011, sobre la modalidad de seleccin de contratacin directa, denomina a los interadministrativos en la modalidad de contratos c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones
derivadas del mismo tengan relacin directa con el objeto de la entidad ejecutora sealado en la ley o en sus reglamentos. () En aquellos eventos en que el rgimen aplicable a la contratacin de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecucin de dichos contratos estar en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecucin del contrato interadministrativo tenga relacin directa con el desarrollo de su actividad.
Cuando la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podr ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurdicas que hayan participado en la elaboracin de los estudios, diseos y proyectos que tengan relacin directa con el objeto del contrato principal.
Estarn exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales" en esta disposicin normativa solo refiere el concepto de contrato.
El Decreto 734 de 2012, dispona en el captulo IV seccin II, subseccin I, artculo 3.4.2.1.1, que: Contratos interadministrativos. Las entidades sealadas en el artculo 2 de la Ley 80 de 1993 celebrarn directamente contratos entre ellas, siempre que las obligaciones del mismo tengan relacin directa con el objeto de la entidad ejecutora. Cuando fuere del caso y de conformidad con lo dispuesto por las normas orgnicas de presupuesto sern objeto del correspondiente registro presupuestal.
De conformidad con el inciso 1 del literal c) del numeral 4 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007 modificado por el artculo 92 de la Ley 1474 de 2011, las instituciones pblicas de educacin superior, o las sociedades de economa mixta con participacin mayoritaria del Estado, o las personas jurdicas sin nimo de lucro conformadas por la asociacin de entidades pblicas, o las federaciones de entidades territoriales podrn ejecutar contratos de obra, suministro, prestacin de servicios de evaluacin de conformidad respecto de las normas o reglamentos tcnicos, encargo fiduciario y fiducia pblica siempre que participen en procesos de licitacin pblica o de seleccin abreviada, y acrediten la capacidad requerida para el efecto.
La ejecucin de dichos contratos estar sometida al Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica y el presente decreto as la entidad ejecutora tenga rgimen de contratacin especial, salvo lo previsto en el inciso 2 del literal c) del numeral 4 del artculo 2 de la Ley 1150 de 2007 modificado por el artculo 95 de la Ley 1474 de 2011.
Pargrafo. Los contratos de seguro de las entidades estatales estarn exceptuados de celebrarse por contrato interadministrativo., manteniendo los ya dispuesto en la Ley 1150 de 2007, 1474 de 2011 en lo que a la palabra contrato se refiere.
El Decreto 1510 de 2013 en relacin con los convenios y contratos interadministrativos les da el mismo concepto indistintamente en la medida en que establece en el artculo 76 Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de seleccin para la contratacin entre entidades estatales es la contratacin directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artculo 73 del presente decreto.
Cuando la totalidad del presupuesto de una entidad estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasin de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deber deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las entidades estatales.
En suma del ejercicio realizado, en el marco legal no ayuda a aclarar la utilizacin de la palabra contrato o convenio, sin embargo en trminos generales, se denota que refiere al concepto de contrato en general, como aquel que ya se ha estudiado, que constituye un negocio jurdico y genera obligaciones bilaterales.
2. El riesgo econmico en trminos de dao patrimonial al Estado, ante la no constitucin de garanta en los convenios interadministrativos.
2.1.
Detrimento patrimonial al Estado, ante la no constitucin de garanta en los convenios interadministrativos.
Histricamente, la idea de controlar los recursos del Estado, impera a partir del segundo viaje de Cristbal Coln, para el cual los Reyes Catlicos designan un funcionario4 con la misin de vigilar o controlar el manejo de los fondos y bienes de la expedicin. (Younes Moreno, 2006) A la cabeza del control de los recursos y bienes del Estado, est la Contralora General de la Repblica, cuyo objetivo principal es vigilar la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nacin, tendientes a la proteccin de los recursos del Estado (Rengifo Carreo, 2009)
Actualmente, el proceso aplicable en aras de buscar el resarcimiento por detrimento a los bienes del Estado, es el establecido por el artculo 5 de la Ley 610 de 2000, de donde se infiere que la responsabilidad fiscal, se edifica sobre la base de tres elementos esenciales, una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestin fiscal, un dao patrimonial al Estado y un nexo causal entre los dos elementos anteriores. (Contralora General de la Repblica, 2010) El objeto del proceso de responsabilidad fiscal, ser el resarcimiento de los daos ocasionados al patrimonio pblico y para demostrar el dao patrimonial al estado, ser iniciado de oficio o como consecuencia de denuncia o queja presentada por cualquier persona u organizacin ciudadana. Dentro del proceso de responsabilidad fiscal nicamente se puede pregonar respecto de los servidores pblicos y particulares que estn jurdicamente habilitados para ejercer gestin fiscal, (Snchez Torres, 2004)
4
es decir, que
El funcionario se denomin lugarteniente de los Contadores Mayores de Castilla
tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposicin. Advirtiendo que esa especial responsabilidad est referida exclusivamente a los fondos o bienes pblicos que hallndose bajo el radio de accin del titular de la gestin fiscal, sufran detrimento en la forma y condiciones prescritas por la ley. (Sentencia de Constitucionalidad, 2001)
La regulacin legal de la defensa del patrimonio, tiene una finalidad garantista que asegura la proteccin normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda la actividad pblica est sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio pblico u otros derechos colectivos podr ser objeto de anlisis judicial por medio de la Accin Popular. (Vsquez Miranda, 2000) El patrimonio, incluye bienes, derechos, intereses y obligaciones del Estado, lo cual involucra responsabilidades y deberes. (Carrillo Ballestero, 2006)
Hay tres clases de "bienes del Estado", los de uso pblico o comn 5, los fiscales o patrimoniales y los adjudicables. Los primeros a disposicin de todos los habitantes respetando su uso reglamentado, los segundos, patrimonio exclusivo del Estado y los terceros a disposicin del Estado segn la ley, teniendo en cuenta que adems de la Repblica existen otras personas jurdicas o entidades polticas como los departamentos y los municipios que tambin tienen bienes fiscales. (Ballesteros, 2006)
En el Ttulo III del Libro II, artculos 674 siguientes del Cdigo Civil, se consignan los denominados "bienes de la unin" expresin que equivale a "bienes de la Repblica". Se llaman bienes de la Unin aqullos cuyo dominio pertenece a la
de conformidad con los artculos 63 y 102 de la Constitucin son bienes de uso pblico que pertenecen a la Nacin y en consecuencia son inalienables, imprescriptibles e inembargables. As mismo, y en trminos de la Corte Constitucional los bienes Los bienes de uso pblico comn o universal pueden ser gratuitos u onerosos. Generalmente el uso pblico universal es gratuito, por excepcin puede no serlo. As ocurre cuendo se establece el pago de un peaje sobre ciertos caminos o puentes; cuando se exige el pago de una suma de dinero para tener acceso a museos pblicos, como jardines zoolgicos o botnicos etc. Dada la naturaleza jurdica e ndole del uso "comn", su onerosidad debe necesariamente emanar de un texto legal o hallarse autorizada por ste. (Sentencia T-292 de 2003)
Repblica, si adems su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unin de uso pblico o bienes pblicos del territorio. Los bienes de la Unin cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unin o bienes fiscales. (Procuradura General de la Nacin, 208)
Es dado desde la Constitucin Poltica, que los bienes fiscales o patrimoniales se encuentran destinados a la prestacin de servicios pblicos que la administracin utiliza de forma inmediata6 y como ya se mencion en el captulo anterior hay varias formas mediante las cuales la administracin, procede a garantizar la prestacin y satisfaccin de bienes y servicios a la comunidad, una de ellas est dada por la celebracin de contratos interadministrativos; tambin se ha dado que el Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica ha dispuesto la necesidad de constituir garantas, con las que se busca, que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales. (Carrillo Ballesteros, 2006)
En el marco de la responsabilidad fiscal, el dao es la razn de ser de la responsabilidad (Henao, 2007) es el primer elemento de la misma y de no estar presente torna inoficioso el estudio de la misma, es la causa de la reparacin, la cual es, la finalidad ltima de la responsabilidad; en este contexto el dao, es entendido como un detrimento patrimonial que va a consistir en la prdida, destruccin o dao de un bien patrimonial, en la prdida de ganancias o en la necesidad sobrevenida de realizar ciertos gastos a un dao "no patrimonial" o conocido como dao moral (Perez Vargas, 1991). En el derecho Romano, surgi una primera divisin del dao, de un lado el dao inferido a las cosas directamente (damnun) y el que lesionaba la personalidad fsica del individuo (iniuria) (Mena Garca, 1999). La palabra dao, deriva del latn damnum, esto es efecto de daar
Corte Constitucional sentencia C 183 de 2003. MP. Alfredo Beltrn Sierra.
y el daar, proviene del vocablo latino damnare, que significa condenar y, en nuestro idioma, causar detrimento, perjuicio, menoscabo, dolor o mole stia; maltratar o echar a perder algo; condenar a alguien, dar sentencia contra l; estropearse, deteriorarse. (Real Academia de la Lengua, 2013)
Partiendo de la concepcin romanista-en atencin a la naturaleza del bien tutelado-, distingue entre dao material y dao moral; el primero "incide sobre la integridad fsica o sobre el patrimonio de una persona", el segundo "incide sobre la consideracin, el honor, o los afectos de una persona". (Capitant, 1981) En el Derecho Romano se dio distincin a dos categoras de dao, una la derivada del delito pblico, y el que surge de un delito privado7, en el Derecho Civil al igual que en el Derecho Romano se han clasificado dos tipos de dao, segn la esfera que afecte: Material, si se lesiona el cuerpo (dao personal) o al patrimonio del sujeto (dao patrimonial); y moral, si menoscaba la esfera ideal de la persona. (Cabezas Martnez, 2013)
El Dao, recae sobre el patrimonio, ya sea en forma directa sobre las cosas que lo componen o indirecta como consecuencia o reflejo de un dao causado a la persona misma, en sus derechos o facultades: as, es dao material o patrimonial directo el que sufren bienes econmicos destruidos o deteriorados; y dao patrimonial indirecto, por ejemplo, los gastos realizados (dao emergente) para la curacin de las lesiones corporales, o las ganancias que se frustran (lucro cesante) por la incapacidad para el trabajo sobrevenida a la vctima, as ser dao patrimonial y no moral, el perjuicio econmico por las lesiones deformantes sufridas en el rostro por una modelo, o las lesiones en la capacidad fsica de un deportista profesional. (Sanchz Torres, 2004)
En la ley de las XII Tablas, ley 2 de la tabla VII, se legisla si membrum rupsit, ni cum eo pacit, talio esto es decir que ante la lesin de una parte del cuerpo y no hay arreglo, recin se aplica el Talin.
Cuando el dao sea consecuencia de la conducta de una persona que tenga la titularidad jurdica para manejar los fondos o bienes del Estado materia del detrimento, proceder la apertura del correspondiente proceso de responsabilidad fiscal, sea que su intervencin haya sido directa o a guisa de contribucin. En los dems casos, esto es, cuando el autor o partcipe del dao al patrimonio pblico no tiene poder jurdico para manejar los fondos o bienes del Estado afectados, el proceso atinente al resarcimiento del perjuicio causado ser otro diferente, no el de responsabilidad fiscal. (Sanchez Torres, 2004)
Los daos al patrimonio del Estado pueden provenir de mltiples fuentes y circunstancias, dentro de las cuales la irregularidad en el ejercicio de la gestin fiscal es apenas una entre tantas. (Sentencia de Constitucionalidad, 2001) De tal suerte que el dao patrimonial al Estado es susceptible de producirse a partir de la conducta de los servidores pblicos y de los particulares, tanto en la arena de la gestin fiscal como fuera de ella. (Sotomayor Uribe, 2011)
En la prctica el dao patrimonial estatal podra surgir con ocasin de una ejecucin presupuestal ilegal, por la prdida de unos equipos de computacin, por la indebida apropiacin de unos flujos de caja, por la ruptura arbitrariamente provocada en las bases de un edificio del Estado, por el derribamiento culposo de un semforo en el trfico vehicular, y por tantas otras causas que no siempre encuentran asiento en la gestin fiscal. Siendo patente adems que para efectos de la mera configuracin del dao patrimonial al Estado, ninguna trascendencia tiene el que los respectivos haberes formen parte de los bienes fiscales o de uso pblico, o que se hallen dentro o fuera del presupuesto pblico aprobado para la correspondiente vigencia fiscal. (Sentencia de Constitucionalidad, 2001)
En la misma medida en que se ha determinado la existencia de un detrimento patrimonial al Estado en razn a la omisin o accin de un funcionario o particular del Estado, vale la pena y para el caso que convoca ste documento, tambin referirse sobre la responsabilidad patrimonial del Estado, bajo los supuestos contenidos en el artculo 90 de la Constitucin Poltica, segn el cual, seala con claridad que el Estado responder patrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables causados por la accin o la omisin de las autoridades pblicas.
Ahora bien, como se ve, el actual mandato constitucional es no slo imperativo ya que ordena al Estado responder sino que no establece distinciones segn los mbitos de actuacin de las autoridades pblicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya un dao antijurdico y que ste sea imputable a una accin u omisin de una autoridad pblica. (Irrisarri Boada, 2000) Pero el artculo 90 no restringe la responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un rgimen general, y comprende por ende no slo la responsabilidad
extracontractual sino tambin el sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relacin jurdico-administrativa precontractual) as como tambin la responsabilidad patrimonial del Estado de carcter contractual. (Sentencia de Constitucionalidad, 1996) posicin que ratifica lo expuesto por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera. Sentencia del 13 de julio de 1993, Expediente 8163. Consejero Ponente Juan de Dios Montes Hernndez.
No obstante lo anterior, tambin se ha dicho que en tratndose de responsabilidad fiscal resulta impropio situarse en los dominios del artculo 90 Superior, pues, sencillamente, en tal hiptesis fiscal el Estado es justamente el extremo afectado,
como que el Tesoro Pblico sufre los quebrantos causados por la conducta irregular de quienes ejercen gestin fiscal, sean stos servidores pblicos o particulares. Circunstancia pasiva que se hace an ms palmaria si se tiene en cuenta que en el evento de la responsabilidad fiscal el Estado no debe hacer erogacin alguna, por el contrario, el resarcimiento pecuniario corre a su favor, siendo por ende impensable cualquier accin de repeticin contra funcionario alguno. (S-Constitucionalidad, 2001) Lo cual se refuerza al recordar que no toda conducta de un servidor pblico vincula a la Administracin, pero la anterior posicin deja un vaco, en tanto en el marco de los contratos interadministrativos el Estado obra como extremo infractor.
En
teora, lo anteriormente expuesto solo va enmarcado a la responsabilidad
patrimonial a la cual est obligado el Estado asumir con ocasin a la actuacin, abstencin, hechos y omisiones antijurdicos que les sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas, (Sentencia de Constitucionalidad, 1996) sin embargo no contempla la posibilidad de existencia de responsabilidad directa imputable a otra entidad del Estado en tanto incumple lo acordado con ocasin al contrato interadministrativo.
El rgimen de responsabilidad, est dado no slo a los daos ilegti mos que son consecuencia de una actividad culpable de la administracin o de sus agentes, supuesto comprendido en la expresin funcionamiento anormal de los servicios pblicos, sino tambin los daos producidos por una actividad perfectamente lcita, como indica claramente la referencia explcita que el legislador hace a los casos de funcionamiento normal (o funcionamiento de los servicios pblicos, simplemente, en el artculo 106.1 de la Constitucin) (...). (Garca de Enterria E. Y., 1993) si se enmarca el anterior criterio en la legislacin colombiana, se puede dar el dao en el marco de la actuacin normal de la administracin, esto es, la entidad que se contrata para prestar o garantizar la prestacin de un servicio, puede incumplir con los cometidos pactados en el contrato interadministrativo.
Construir la institucin de la responsabilidad de la administracin al margen de toda idea de ilicitud o culpa, el fundamento de aquella se desplaza desde la perspectiva tradicional de la accin del sujeto responsable (que parte de la concepcin de ver en la responsabilidad patrimonial la sancin de una conducta culpable) a la del patrimonio de la persona lesionada, en este caso la persona lesionada no es otra que la misma administracin. La responsabilid ad pasa a reposar de este modo sobre un principio abstracto de garanta de los patrimonios, dejando de ser una sancin personal por un comportamiento inadecuado para convertirse en un mecanismo adecuado de reparacin que se pone en funcionamiento solo si, y en la medida en que, se ha producido una lesin patrimonial. (Garcia de Enterria E. Y., 1993)
En el marco de la responsabilidad fiscal, donde es indispensable la concrecin de una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestin fiscal, un dao patrimonial al Estado y un nexo causal entre los dos elementos anteriores, tal como lo da a entender el artculo 5 de la ley 610 de 2000, no est contemplado el hecho de declarar responsable a otra autoridad del Estado, como se expuso en el anteproyecto de esta investigacin donde se observ que la celebracin de contratos interadministrativos, constituye una de las formas de cumplir con los fines del Estado, con corte en el segundo trimestre del ao 2011, del total de la contratacin celebrada en el pas tuvieron origen en la celebracin de contratos interadministrativos, un equivalente a un 9.29% (Contralora General de la Repblica, 2012) el impacto que genera la modalidad de contraccin directa bajo la celebracin de contrato interadministrativo es tal, que con ocasin a la disposicin legal presupuestal anual, se autoriza a los rganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nacin, que afecten sus presupuestos cuando celebren contratos entre s, con excepcin de los de crdito, harn los ajustes mediante resoluciones del jefe del rgano respectivo, condicionando sus apropiaciones a la vigencia siguiente, es as como en el ao 2011 se adicionaron recursos por la suma de $552,3 mil millones y para la vigencia 2012 se
adicionaron apropiaciones por $337 mil millones. (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2011-2012)
La Contralora General de la Repblica con el objeto de analizar la operacin, costos, ventajas y desventajas de la celebracin de convenios interadministrativos y tomando como ejemplo a Fonade por ser un organismo representativo de este tipo de operaciones; de donde a la fecha en materia de responsabilidad no hay un precedente en contra de Fonade, pues en la mayora de los casos las investigacin de orden fiscal estn dadas respecto de los contratistas o terceros que ejecutaron el cumplimiento del objeto convenido con Fonade, sin que lo anterior implique que dicha Entidad no tenga acciones en su contra en materia penal y contencioso administrativas.
La conducta como elemento de la responsabilidad debe ser realizada en ejercicio de una gestin fiscal o con ocasin de esta, como tambin el grado de culpabilidad, que segn la ley interpretada por la jurisprudencia constitucional debe ser dolosa o gravemente culposa; de tal manera, que en este acpite slo se har referencia a las actuaciones de la administracin de carcter contractual que puedan generar responsabilidad fiscal, que de conformidad con la Ley 610 de 2000 se constituya en una conducta "antieconmica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en trminos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contraloras".(Melndez Julio, 2010)
En suma, siendo el dao todo menoscabo o disminucin en el patrimonio pblico, tal concepto no puede reducirse a una simple operacin aritmtica de sumas y restas, pues la Ley 610 de 2000, establece un condicionante para que pueda distinguirse un dao patrimonial al Estado. En tal sentido el artculo 5 de esa
disposicin deja claro que la disminucin o menoscabo del patrimonio del Estado debe ser producido por "una gestin fiscal antieconmica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en trminos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contraloras". (Contraloria General de la Repblica, 2012)
De lo anterior se tiene, que la disminucin del patrimonio del Estado, debe ser antijurdico y en este concepto se centra la posicin sobre el concepto de dao patrimonial; de tal manera que se puede afirmar que existe dao patrimonial cuando la administracin no tiene la carga de soportar esa dao y de ello, la posicin de los entes de control fiscal cuando determinan el dao mediante operacin aritmtica de sumas y restas. (Melendez Julio, 2010) Pero no basta para los rganos de control, la identificacin del dao patrimonial de una simple operacin aritmtica entre un estudio de mercado, muchas veces lleno de falencia, y el valor por el cual la administracin haya contratado la adquisicin de los bienes o servicios u obra requerida, despus de un proceso de seleccin.
La responsabilidad fiscal por el hecho propio, se ha definido como aquella en la que el dao patrimonial al Estado es producido directamente por la persona natural o jurdica que por accin, omisin incurre en una conducta a ttulo de dolo o gravemente culposa de manera contraria a sus deberes jurdicos y las obligaciones estipuladas en un contrato estatal, (Amaya Olaya, 2002) ante el caso de la responsabilidad por el hecho propio del servidor pblico que acta como gestor fiscal en alguna de las fases precontractual, contractual y postcontractual estatal, debe existir una relacin de causa eficiente del dao patrimonial entre el sujeto pasivo de la imputacin, el sujeto activo de la conducta, el resultado que es
el dao, y el deber jurdico de reparar el dao en la medida en que el Estado no tenga el deber jurdico de soportarlo.
Es el caso del contratista estatal que acta como persona natural o persona jurdica, ya sea el contratista vigilado o el interventor o supervisor del respectivo contrato; los daos patrimoniales que le sean imputables porque fueren generados por ellos, contrariando el deber jurdico y obligacional previsto en la ley y en el contrato estatal es considerado como responsabilidad fiscal por su propio dolo o culpa grave y es lo que la doctrina y la jurisprudencia conoce como la responsabilidad por el hecho propio. (Murtula Lafuente, 2005)
Pero tambin existe la responsabilidad por el hecho ajeno, lo que conforme a la Ley 610 de 2000 artculo desnaturaliza la responsabilidad fiscal que proscribe toda forma de responsabilidad objetiva, puesto que sta slo procede a ttulo de dolo o culpa grave del agente estatal que produce el dao. En este caso, se entiende hecho ajeno cuando la conducta que ocasiona el dao es producida por un contratista estatal, en donde su naturaleza jurdica es una persona jurdica, consorcio, unin (Capitant, 1981) temporal, promesa de sociedad futura, o cuando el dao es producido por la ejecucin de una orden legtima proferida por funcionario competente, conforme a las formalidades legales y en ejercicio de sus funciones, veamos los casos en que los sujetos de la responsabilidad fiscal son llamados a responder por el hecho ajeno, que al objetivizarse se convierte en responsabilidad orgnica subjetiva de naturaleza fiscal. (Velasquez Posada, 2009)
Ahora bien, en tratndose de los sujetos de la responsabilidad fiscal, se ha de indicar que es atribuible a los servidores pblicos y los particulares (personas naturales y jurdicas de derecho privado) cuando ejerzan funciones de gestin fiscal, es decir, de administracin o manejo del patrimonio pblico. En otras palabras, dichas personas son sujetos activos cualificados, cualificacin que surge
precisamente por la gestin fiscal que adelantan sobre el patrimonio pblico. (Amaya Olaya, 2003) Excluyendo que probablemente tambien hay responsabilidad por persona juridica de derecho pblico en tanto puede haber incumplimiento por hecho ajeno o hecho propio en los trminos ya planteados.
Por disposicin constitucional, la Contralora General de la Repblica vigila la gestin fiscal de la administracin y de los particulares que manejan recursos pblicos, con el fin de obtener el resarcimiento de los daos ocasionados al patrimonio pblico como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestin fiscal, es decir, en esta se establece claramente que un determinado servidor pblico o particular deber responder por las consecuencias que se deriven de sus actuaciones irregulares en la gestin que haya realizado, estando pblico.8 obligado a reparar el dao causado al erario
Para establecer la responsabilidad fiscal, se aplica el procedimiento establecido en la ley 42 de 1993 modificado por la ley 610 de 2000, el cual consta de varias etapas a saber: indagacin preliminar (artculo 399) , apertura del proceso de responsabilidad fiscal (artculos 40 y 41); auto de imputacin de responsabilidad fiscal (artculo 48) ,etapa de traslado ( artculo 50), etapa probatoria (artculos 22 al 32 y 51) fallo con responsabilidad fiscal o fallo sin responsabilidad fiscal (artculos 53 y 54), de otro lado, dicha ley en su artculo 12 prev que en cualquier momento de la actuacin se pueden decretar medidas cautelares sobre los
bienes de la persona presuntamente responsable .
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. CONCEPTO 80112 EE15354. Bogot D.C., 13 de marzo de 2006
La Corte Constitucional expuso en sentencia SU-620/96 la etapa de investigacin slo tiene cabida cuando los funcionarios de los organismos de control fiscal que realicen funciones de investigacin fiscal, han adelantado oficiosamente "las indagaciones preliminares que se requieran por hechos relacionados contra intereses patrimoniales contra el Estado", y determinado, mediante el acopio de las informaciones y pruebas correspondientes, la ocurrencia del hecho y su posible incidencia en la gestin y en la responsabilidad fiscal, la identificacin de los autores o partcipes y de sus bienes.
La regla general ha sido que quienes concurran en la prestacin de manera indirecta de los servicios a los cuales el Estado est convocado a prestar, ha de suceder que tambin concurra una entidad pblica en condicin de exclusividad, en tanto estn en la capacidad de suministrar los bienes y servicios requeridos por otra entidad pblica. Esta situacin, le da a las entidades pblicas una doble connotacin en las relaciones contractuales, como contratante y como contratista, donde cada una de las hiptesis tiene efectos jurdicos diferentes. Tocando los lmites existentes entre contrato interadministrativo y convenio interadministrativo, en donde la reforma introducida al estatuto general de contratacin, mediante la Ley 1150 de 2007, se establecen notables modificaciones haciendo honor al principio de transparencia que debe existir en la gestin contractual del Estado, y por otro lado cuando la entidad pblica es contratista, pero su contratante es un particular y en consecuencia la regulacin jurdica de ese contrato es diferente y las potestades de la administracin en cuanto la direccin del mismo varan haciendo necesario su estudio.
Lo anterior, sin dejar de lado que en uno y otro caso sin importar la posicin que tenga la administracin en la relacin contractual se ejercer un control fiscal, pero en desarrollo del proceso auditor y el proceso de responsabilidad fiscal se deben tener presentes tales circunstancias, a fin de poder determinar con exactitud y mayor destreza los hallazgos penales, disciplinarios, administrativos, los posibles detrimentos patrimoniales que se causen y poder identificar los sujetos de control fiscal responsables de los mismos, identificando al rgimen de responsabilidad al que estn sujetos por disposicin de la ley y de la relacin contractual que puede ser la relacin contractual directa de este con la administracin o de los contratos o acuerdo entre los particulares que les permita ser contratistas o contratantes de la administracin pblica.
2.2. Beneficios de constitucin de garanta en funcin de los recursos y de satisfaccin de necesidades.
Es sabido, que las garantas en s mismas, son un contrato accesorio, cuyo objeto es asegurar el cumplimiento de una obligacin principal. Su existencia por tanto est ligada a la existencia del contrato principal. (Becerra cortes, Marcela, 2005) En tratndose de convenios interadministrativos el origen se da con el contrato administrativo- Strictu sensu- est unida a la creacin de la jurisdiccin contencioso administrativa, que surge como una jurisdiccin ordinaria,
independiente de los dems. (Exposito Vlez, 2003)
En el marco de la Ley 80 de 1993, se ha dispuesto la constitucin de garanta como un respaldo que se exige para la mayora de los contratos. Deben ser constituidas y otorgadas por el contratista o proponente ante una aseguradora o entidad bancaria, autorizadas para funcionar en Colombia, con el objeto de amparar diversos riesgos derivados del incumplimiento del contrato o de la oferta, que podran llegar a generar perjuicios que afecten la integridad patrimonial, de la entidad pblica contratante. De esta forma, a travs de garantas bancarias y pliza expedidas por estos entes, se pretende garantizar a la entidad estatal lo atinente a las etapas precontractual y contractual. (Solano Sierra, 1999)
De conformidad con el artculo 7 de la Ley 1150 de 2007, en los contratos estatales se prev la existencia de dos clases diferentes de garantas: la de seriedad de la oferta y la de cumplimiento, que ser nica. En relacin con la garanta de seriedad de la oferta, es dado que si la entidad estatal decide participar en el proceso de seleccin de contratistas concursal y pblico, ser evidente que estar en la obligacin de prestar garanta nica, pues, de otra
manera, no se respetara el principio de igualdad entre los oferentes, principio que resulta tan claro en esta clase de procedimientos. La exigencia de la garanta de seriedad de la oferta, constituye garantizar el compromiso adquirido por el oferente, que de no ser cumplido por su culpa lleva consigo la penalizacin de la incautacin de la garanta. (Moreno Molina, 2000)
En cuanto a la garanta nica, est dada su constitucin, para avalar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato, la cual se debera mantener vigente durante su vida y liquidacin, y se ajustara a los lmites, existencia y extensin del riesgo amparado. (Matallana Camacho, 2013)
El artculo 7 de la Ley 1150 de 2007 dispone una excepcin en lo que refiere a la garanta nica de cumplimiento, la cual no es obligatoria en los contratos de emprstitos, interadministrativos, en los de seguros y en aquellos cuyo valor sea inferior al diez por ciento (10%) de la menor cuanta 10, siendo facultativa su exigencia. (Pino Ricci, 1997)
La doctrina ha dicho que el pago de multas y de la clusula penal pecuniaria, es necesario incluirlo en los contratos, teniendo en cuenta que las penalidades econmicas se utilizan unas veces como mecanismo de sancin al incumplimiento total o parcial del contrato y otras como forma de apremio, al obligado que se ha puesto en situacin de retardo o de mora, en la satisfaccin de las prestaciones a su cargo. (Morales Castro, 2012) Ahora bien, en tratndose de la sancin dineraria, por el incumplimiento total o parcial, pero definitivo, de las obligaciones contractuales, se denomina clusula penal pecuniaria. Cuando se tiene como
10
Sobre el carcter facultativo de las garantas en los contratos y convenios interadministrativos, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera. Sentencia del 11 de abril de 2002, expediente 15.802, C. P.: Ricardo Hoyos Duque.
propsito castigar pecuniariamente la no ejecucin de la prestacin en el tiempo acordado, se denomina multa. (Borja Avila, 2009)
La Corte Constitucional en sentencia C-452/99, establece que las garantas establecidas en el rgimen de contratacin estatal, se fundan en "el deber de preservar los derechos que para las entidades pblicas emergen con motivo de las operaciones contractuales, que se vinculan necesariamente con la defensa del patrimonio pblico. As establecida la finalidad perseguida por las disposiciones acusadas, es evidente que la misma no slo es legtima sino que encuentra claro asidero constitucional en aquellas normas de la Carta Poltica que imponen a las autoridades pblicas la defensa del inters general, la sujecin al principio de legalidad y la actuacin conforme a los principios de eficacia, moralidad, transparencia y economa. La garanta contractual, en tanto es otorgada por bancos o compaas de seguros sometidas a la inspeccin y vigilancia del Estado, aparece como un mecanismo serio y eficaz, que se hace efectivo en un tiempo relativo corto, sin necesidad de acudir a procedimientos o instancias posteriores. Adicionalmente, los tipos de garantas que se exigen en los procesos contractuales han sido especficamente diseados por las entidades que las otorgan para cubrir el tipo de riesgo que buscan asegurar, motivo por el cual es poco usual que, en caso de hacerse efectivas, no cubran un monto considerable de los perjuicios. Conforme a lo anterior, es claro que la seleccin efectuada por el legislador no puede ser calificada como una decisin arbitraria, toda vez que existen razones de diversa ndole que no permiten afirmar, en forma definitiva, que existen otras opciones que, de manera clara y contundente, alcanzaran la misma finalidad sin mayores costos.
Ya se ha mencionado que la ley ha dispuesto que cuando se trate de los contratos de emprstitos, interadministrativos, en los de seguros y en aquellos cuyo valor sea inferior al diez por ciento (10%) de la menor cuanta, no es necesaria la
garanta nica de cumplimiento (Artculo 7. de la Ley 1150 de 2007), es discutible el hecho segn el cual, en la celebracin de contratos interadministrativos comporta un riesgo y de acuerdo a lo antes expuesto un eventual dao patrimonial al Estado por una entidad del mismo Estado.
La falta de constitucin de garanta en la celebracin de contratos que entre las entidades del Estado se celebran y que comprometen recursos, y la razn que justifica la cuestin no es otra al manejo que se le da en la jurisdiccin civil. Al respecto, el artculo 1604 del Cdigo Civil regula en materia contractual, que el deudor no es responsable sino de la culpa lata en los contratos que por su naturaleza solo son tiles al acreedor; es responsable de la leve en los contratos que se hacen para beneficio recproco de las partes; y de la levsima en los contratos en que el deudor es el nico que reporta beneficio. (Universidad de Antioquia, 1949)
En materia extracontractual, el Cdigo Civil distingue la responsabilidad por el hecho propio, por el hecho ajeno, responsabilidad por las cosas y por actividades peligrosas. (Santos Ballesteros, 2006) En cuanto a la responsabilidad por el
hecho propio, establece el artculo 2341 del Cdigo Civil, que el que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido dao a otro, es obligado a la indemnizacin, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la culpa o el delito cometido. Por su parte, el artculo 2347 ibdem, refiere que toda persona es responsable, no solo de sus propias acciones para el efecto de indemnizar el dao sino del hecho de aquellos que estuvieren a su cuidado.
En la responsabilidad por las cosas, el dueo de un edificio es responsable de los daos que ocasione su ruina acaecida por haber omitido las reparaciones necesarias, o por haber faltado de otra manera al cuidado de un buen padre de
familia, artculo 2.350 del Cdigo Civil.
De lo anterior se evidencia, que en
tratndose del negocio jurdico, la obligacin de estar llamado a responder, cobija no slo a quien es servidor pblico, sino a cualquier persona en general, sin necesidad de calificacin o cualificacin jurdica alguna. (Peirano Facio, 1979)
El marco legal, que regula la contratacin en Colombia, en materia de la constitucin de garanta ha presentado variables a saber, de un lado el DecretoLey 222 de 1983 en su artculo 25 disponia que la celebracion de contratos escritos, administrativos y de derecho privado de la administracin, se someter a los siguientes requisitos: () d) Constitucin y aprobacin de garantas; en lo que refiere al contenido mismo de los contratos interadministrativos, segn los artculos 23 y 19 ibdem, en ellos se encontraba prohibida la inclusin de los poderes de terminacin y modificacin unilateral. Como nada se deca sobre la interpretacin unilateral, deba entenderse que s proceda, as como s procedan, de acuerdo con el artculo 60, las clusulas de multa y penal pecuniaria. Finalmente, la caducidad y las garantas no eran obligatorias, pero podan ser pactadas segn lo que se considerara ms conveniente en el contexto del contrato. (Mompox, 2009)
El Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica en el artculo 25 dispone que Las garantas no sern obligatorias en los contratos de emprstito, interadministrativos y en los de seguros. Las entidades estatales podrn exonerar a las organizaciones cooperativas nacionales de trabajo asociado legalmente constituidas del otorgamiento de garantas en los contratos que celebren con ellas, siempre y cuando el objeto, cuanta y modalidad de los mismos, as como las caractersticas especficas de la organizacin de que se trate, lo justifiquen. La decisin en este sentido se adoptar mediante resolucin motivada.
La ley 1150 en el artculo 7 establece que los contratistas prestarn garanta nica para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato. Los proponentes prestarn garanta de seriedad de los ofrecimientos hechos y dispone adems lo ya antes citado y que refiere a la excepcin contemplada para los contratos de emprstito, en los interadministrativos, en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior al 10% de la menor cuanta a que se refiere esta ley, caso en el cual corresponder a la entidad determinar la necesidad de exigirla, atendiendo a la naturaleza del objeto del contrato y a la forma de pago, as como en los dems que seale el reglamento.
Luego en el Decreto 734 de 2012 articulo 3.4.1.1 pargrafos 3 dispona que en la contratacin directa no ser obligatoria la exigencia de garantas, segn lo determine el estudio previo correspondiente atendiendo la naturaleza y cuanta del contrato respectivo. En cuanto a los contratos Interadministrativos remita
directamente al contenido de lo dispuesto en el Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica.
Finalmente el Decreto 1510 de 2013 en el ttulo III artculo 110 que refiere las garantas y los riesgos que deben cubrir con ocasin de: (i) la presentacin de las ofertas; (ii) los contratos y su liquidacin; y (iii) los riesgos a los que se encuentran expuestas las Entidades Estatales, derivados de la responsabilidad extracontractual que pueda surgir por las actuaciones, hechos u omisiones de sus contratistas y subcontratistas, deben estar garantizadas en los trminos de la ley, y del presente decreto. En lo relacionado con la constitucin de garanta para los contratos interadministrativos dispone en el artculo 76 que la modalidad de seleccin para la contratacin entre entidades estatales es la contratacin directa y establece adems en el artculo 77 que cuando se trate de contratacin directa la exigencia de garantas establecidas en el Ttulo III de las
disposiciones especiales del presente decreto no es obligatoria y la justificacin para exigirlas o no debe estar en los estudios y documentos previos.
En teora, de acuerdo a lo expuesto es clara la posicin del legislador en el sentido de dejar a la administracin la decisin de constituir o no garanta cuando de contrato interadministrativo se trate, luego esta situacin merece una anlisis, pues es dado que un alto porcentaje de la gestin de la administracin se cumple a travs de los contratos interadministrativos, no hay una posicin tcnica que justifique tal situacin, no obstante existe una hiptesis alrededor del tema y est dada en uno de los principios contenidos en el marco legal que rodea el sistema presupuestal en Colombia el cual consiste en la unidad de caja tal y como lo dispone el Decreto 111 de 1996, en cuyo artculo 12 refiere los principios del sistema presupuestal, en tanto con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atender el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nacin, este principio tiene como razn de ser que la autoridad presupuestal pueda ejercer con amplitud su funcin de orientar el gasto pblico hacia la reas que estime prioritarias, sin que encuentre los ingresos pre orientados hacia la financiacin de determinados gastos. (Restrepo, 2012) Este principio tambin implica que todos los dineros del presupuesto son manejados por la Direccin General del Tesoro. (Marn Elizalde, 2007)
De lo expuesto necesariamente se concluye que el principio de unidad de caja queda descartado, en tanto si bien todos los dinero son manejados por el tesoro nacional, esta dada la libre asignacin y destinacin de los mismos, luego los recursos pasan a todas las entidades del orden Nacional, Departamental, Municipal y Distrital, y por su administracin responde el generador del gasto.
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1. El concepto del contrato y convenio interadministrativo, diferencias y similitudes.

Criterios diferenciadores del concepto de contrato y convenio interadministrativo

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conformacin de personas jurdicas sin nimo de lucro.

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Ley 489 de 1998

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Un ao antes de la anterior posicin,

Consejo de Estado- Sala de lo

con sus deberes y objetivos necesidad

especiales con particulares o entidades u organismos pblicos. El convenio tiene fines

los Patrimonial quiere decir que a su cambio de la prestacin del

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cumplimiento y ninguna de las partes se dirige a

obtener un mayor beneficio que el de cumplir una

beneficiario, la comunidad patrimonial

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El contrato y convenio interadministrativo en la legislacion Colombiana

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Detrimento patrimonial al Estado, ante la no constitucin de garanta en los convenios interadministrativos.

El funcionario se denomin lugarteniente de los Contadores Mayores de Castilla

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Corte Constitucional sentencia C 183 de 2003. MP. Alfredo Beltrn Sierra.

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teora, lo anteriormente expuesto solo va enmarcado a la responsabilidad

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bienes de la persona presuntamente responsable .

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2.2. Beneficios de constitucin de garanta en funcin de los recursos y de satisfaccin de necesidades.

independiente de los dems. (Exposito Vlez, 2003)

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familia, artculo 2.350 del Cdigo Civil.

De lo anterior se evidencia, que en

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directamente al contenido de lo dispuesto en el Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica.

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