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Luiz Carlos de Freitas

ELIMINAO ADIADA: O OCASO DAS CLASSES POPULARES NO INTERIOR DA ESCOLA E A OCULTAO DA (M) QUALIDADE DO ENSINO
LUIZ CARLOS DE FREITAS*

RESUMO: Neste estudo faz-se uma crtica s formas de implementar polticas de avaliao baseadas em responsabilizao, em curso no MEC-INEP, bem como se prope uma forma alternativa de lidar com o problema, baseada em qualidade negociada com envolvimento bilateral do Estado e da escola. Propem-se elementos iniciais para uma poltica de Estado no campo da avaliao e localiza-se o processo de avaliao institucional da escola como o elo entre a avaliao externa de sistema e a escola e seus profissionais. Alerta-se para o fato de que as polticas de responsabilizao unilaterais conduziro configurao de escolas para pobres e escolas para ricos, bem como se alerta para o risco de que os sistemas de avaliao externa centralizados na Federao ocultem, em indicadores estatsticos como o IDEB, as dificuldades que as classes populares esto tendo para aprender no interior da escola, legitimando estratgias que somente conduzem ao adiamento da excluso destas apesar do discurso da transparncia e responsabilidade. Palavras-chave: Eliminao adiada. Avaliao institucional. Avaliao de sistema. Responsabilizao. Qualidade negociada. DEFERRED ELIMINATION: THE TWILIGHT OF THE POPULAR CLASSES WITHIN SCHOOLS AND THE CONCEALMENT OF THE (BAD) QUALITY OF TEACHING ABSTRACT: This study criticizes the ways MEC-INEP is implementing assessment policies based on responsabilization. It also proposes an alternative form to deal with the problem based on negotiated quality in a bilateral involvement of the State and school. It suggests initial elements for a State policy in the field of assessment

Ps-doutor em Educao e professor titular da Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). E-mail: freitas.list@uol.com.br

Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 965-987, out. 2007
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and sees the process of the institutional assessment of school as the link between the external assessment of system and school and its professionals. It alerts to the fact that unilateral responsabilization policies will lead to configure schools for the poor and schools for the rich. It also highlights the risk that the external assessment systems centralized at government level conceal, with such statistical indicators as the IDEB, the difficulties faced by the popular classes to learn within school, and legitimate strategies that only lead to deferring their exclusion despite a discourse of transparency and responsibility. Key words: Deferred elimination. Institutional assessment. System assessment. Responsabilization. Negotiated quality.

surpresa, em matria de avaliao do ensino fundamental, neste momento, fica por conta do aprofundamento das polticas liberais da era FHC sob o governo de Luis Incio Lula da Silva. Os que nele votamos espervamos, j no primeiro mandato, uma mudana significativa de rota. No ocorreu. Agora, assistimos sua converso plena s propostas liberais de responsabilizao e de privatizao do pblico.1 A Prova Brasil e o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) (Fernandes, 2007b) so a ponta do iceberg desta mesma concepo. Ao passo que a poltica de avaliao do ensino superior, com a eliminao do Provo e a constituio do SINAES, parece caminhar no rumo certo, a poltica de avaliao do Ensino Fundamental envereda por caminhos duvidosos. Segundo Reynaldo Fernandes, atual presidente do INEP, considerado o mentor do IDEB:
Antes do No Child Left Behind [lei aprovada em 2002, no governo Bush, que visa melhoria da qualidade da educao por meio de um sistema de prestao de contas baseado em resultados], a maioria dos Estados j tinha sistema de avaliao. Nos que primeiro criaram um sistema, a evoluo do desempenho dos alunos foi mais acentuada. Esses sistemas fazem com que as escolas e os dirigentes dos sistemas (secretrios, prefeitos e governadores) se sintam responsveis pelo desempenho. a idia da responsabilizao, de accountability . (Fernandes, 2007a, grifos meus)

Segundo Arajo, ex-presidente do


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INEP:

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Todo o PDE [Plano de Desenvolvimento da Educao] est ancorado justamente na criao do ndice de Desenvolvimento da Educao Brasileira IDEB, que pondera os resultados do SAEB, da Prova Brasil e dos indicadores de desempenho captados pelo censo escolar (evaso, aprovao e reprovao). Cria um indicador que varia de zero a dez, desdobrvel por estado e por municpio e por redes de ensino [e agora por escola]. A partir da construo do IDEB , o MEC vincular o repasse de recursos oriundos do FNDE assinatura de compromisso dos gestores municipais com determinadas metas de melhoria dos seus indicadores ao longo de determinado perodo. (2007, p. 1; comentrios entre colchetes meus)

A estratgia de relacionamento com os municpios gerencial, estabelecendo uma relao direta com governadores e prefeitos. Segundo Amaury Patrick Gremaud, diretor de Avaliao da Educao Bsica do INEP: O objetivo usar o sistema de avaliao para prestar conta sociedade, introduzir a transparncia e comprometer as pessoas de um modo geral em busca da melhoria da qualidade de ensino (Seminrio realizado em Salvador, em julho de 2007; grifos meus).2 Arajo (2007, p. 4) tem outra posio:
Por isso concluo que o IDEB mais um instrumento regulatrio do que um definidor de critrios para uma melhor aplicao dos recursos da Unio visando alterar indicadores educacionais. O resultado de cada municpio e de cada estado ser (e j est sendo) utilizado para ranquear as redes de ensino, para acirrar a competio e para pressionar, via opinio pblica, o alcance de melhores resultados. Ou seja, a funo do MEC assumida pelo governo Lula mantm a lgica perversa vigente durante doze anos de FHC.

J no final do ano de 2002, ainda sob o Governo FHC, o INEP financiava um convnio com o Ncleo de Estudos da Populao (NEPO), da UNICAMP, para desenvolver Indicadores de Produtividade do Sistema Educacional que envolveu a realizao de um seminrio sobre um possvel Indicador Municipal de Desenvolvimento Educacional (IMDE) para o ensino mdio regular (Cunha et al., 2002). Boa parte dos problemas que estamos enfrentando com a educao bsica nacional advm do prprio formato ideolgico do projeto liberal hegemnico, agora sob nova direo: ele reduz qualidade a acesso supostamente como uma primeira etapa da universalizao. Mas, antes de ser uma etapa em direo qualidade plena da escola pblica, um limite ideolgico, como bem aponta Alavarse (2007). Os liberais admitem a igualdade de acesso, mas como tm uma ideologia
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baseada na meritocracia, no empreendedorismo pessoal, no podem conviver com a igualdade de resultados sem competio. Falam de igualdade de oportunidades, no de resultados.3 Para eles, os resultados dependem de esforo pessoal, uma varivel interveniente que se distribui de forma naturalmente desigual na populao, e que deve ser uma retribuio ao acesso permitido. Eles no podem aceitar que uma espcie de acumulao primitiva (Marx) ou um ethos (Bourdieu) cultural sequer interfira com a obteno dos resultados do aluno. Se aceitassem, teriam de admitir as desigualdades sociais que eles mesmos (os liberais) produzem na sociedade e que entram pela porta da escola. Isso faz com que a to propalada eqidade liberal fique, apesar dos discursos, limitada ao acesso ou ao combate dos ndices de reprovao. Como a progresso continuada j demonstrou, ausncia de reprovao no sinnimo de aprendizagem e qualidade (Cf. Bertagna, 2003). Como analisamos em outro artigo (Freitas, 2002), esta postura tende a postergar os problemas polticos, econmicos e sociais que o liberalismo enfrenta com sua poltica econmico-social, mas no resolve o problema da universalizao da qualidade da educao bsica. H hoje um grande contingente de alunos procedentes das camadas populares que vivem o seu ocaso no interior das escolas, desacreditados nas salas de aula ou relegados a programas de recuperao, acelerao,4 progresso continuada e/ou automtica, educao de jovens e adultos, pseudo-escolas de tempo integral, cuja eliminao da escola foi suspensa ou adiada e aguardam sua eliminao definitiva na passagem entre ciclos ou conjunto de sries, quando ento saem das estatsticas de reprovao, ou em algum momento de sua vida escolar onde a estatstica seja mais confortvel. A Prova Brasil e os usos previstos para ela (acesso avaliao de cada escola via internet, por exemplo), como forma de responsabilizao, poderiam fazer parte de qualquer programa liberal (do Partido Democrata brasileiro at o Partido Republicano de Bush, para no falar da dobradinha Thatcher/Blair). Trabalham dentro da perspectiva de que responsabilizar a escola, expondo sociedade seus resultados, ir melhorar a qualidade do ensino. A idia completa dos republicanos de Bush (iniciada com Reagan) ou dos conservadores de Thatcher implica, no momento seguinte divulgao dos resultados por escola, transformar
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o servio pblico em mercado (ou mais precisamente em um quasemercado), deslocando o dinheiro diretamente para os pais, os quais escolhem as melhores escolas a partir da divulgao desses resultados, de preferncia estando as escolas sobre administrao privada. a poltica dos vouchers, que d o dinheiro aos pais e no escola. Paralelamente, tende a criar um mercado educacional para atender ao fracasso escolar. No Brasil j se criou o mecanismo para iniciar a privatizao: Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) que podem administrar escolas antes pblicas. Para os liberais, a ao do mercado foraria elevao da qualidade de ensino. Todas estas aes encobrem o pano de fundo mencionado antes: nossa sociedade produz tamanha desigualdade social que as instituies que nela funcionam, se nenhuma ao contrria for adotada, acabam por traduzir tais desigualdades como princpio e meio de seu funcionamento (Bourdieu & Passeron, 1975; Baudelot & Establet, 1986). 5 Todos concordamos em que isso no desejvel, mas meras polticas de eqidade apenas tendem a ocultar o problema central: a desigualdade socioeconmica. No sem razo que os melhores desempenhos escolares esto nas camadas com melhor nvel socioeconmico, brancas (Cf. Miranda, 2006, entre outros estudos disponveis). Isso no significa que todas as escolas no tenham de ser eficazes em sua ao. Muito menos que as escolas que atendem pobreza estejam desculpadas por no ensinarem, j que tm alunos com mais dificuldades para acompanhar os afazeres da escola. Ao contrrio, delas se espera mais competncia ainda. Mas os meios e as formas de se obter essa qualidade no sero efetivos entregando as escolas lgica mercadolgica. A questo um pouco mais complexa. Deixada lgica do mercado, o resultado esperado ser a institucionalizao de escola para ricos e escola para pobres (da mesma maneira que temos celulares para ricos e para pobres). As primeiras canalizaro os melhores desempenhos, as ltimas ficaro com os piores desempenhos. As primeiras continuaro sendo as melhores, as ltimas continuaro sendo as piores. Mas o sistema ter criado um corredor para atender as classes mais bem posicionadas socialmente, o que ser, claro, atribudo ao mrito pessoal dos alunos e aos profissionais da escola. O atual presidente do INEP no ignora estes problemas, antes os conhece. Diz ele:
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Quando se cria um sistema de avaliao e passa a haver responsabilizao pelos resultados, os gestores vo se preocupar com as notas e as metas. Qual a defesa desse sistema: se existe um mecanismo para atribuir responsabilidades, os gestores vo melhorar o ensino. Quais so as crticas? Eles podem tentar falsear as notas, excluir os alunos mais fracos. Nos Estados Unidos, isso aconteceu. Esses argumentos no tm como ser revidados. Mas no pode deixar de dar um remdio para a educao por causa dos efeitos colaterais que ele pode causar. Temos de ver se melhor ou pior para a qualidade da educao. Acho que melhor. Os efeitos colaterais devem ser combatidos. Quando a primeira-ministra Margareth Thatcher fez a reforma educacional, diziam que era uma viso de direita. Quando o Tony Blair se tornou primeiro-ministro, acreditavam que ele suspenderia a reforma. Mas ele a reforou e combateu os efeitos colaterais. Criou um programa de combate excluso dos piores estudantes, e as expulses de alunos diminuram absurdamente. (Fernandes, 2007a)

Como se v, a excluso da pobreza efeito colateral de remdios e Margareth Thatcher estava certa. L como c, o governo progressista, que deveria ter revertido as polticas neoliberais, no o fez. Para o presidente do INEP, Tony Blair est certo em no reverter as polticas de Thatcher, portanto concluo que Lula tambm est certo em no reverter e aprofundar as polticas da era FHC. Agora, sobre o xito das experincias do Governo Bush no mbito da educao, h controvrsias. No The New York Times de 16 de abril de 2004 pode-se ler:
A competio entre escolas pblicas e privadas que o governo Bush est encorajando esquentou outro dia, na porta da sala 207, da Escola Elementar Wentworth, em Chicago. Durante vrios meses, uma empresa privada financiada pelo governo federal enviou professores para darem aulas complementares a alguns alunos de Wentworth. Sem sucesso, o professor tentava controlar uma dezena de bagunceiros. A empresa enviou um supervisor para resolver a questo. Effie McHenry, diretora de Wentworth, balanava a cabea com ar de desaprovao. Simplesmente no acho que eles esto preparados para lidar com as crianas das zonas mais pobres, disse McHenry sobre os professores da empresa. Acho que esperavam encontrar crianas sentadas, esperando explicaes. Essas crianas no so assim. Elas precisam de instruo com desafios.

O Chile, laboratrio de idias neoliberais, discute h anos como aumentar o valor do repasse s escolas que aceitam alunos pobres para motivar as escolas melhores a receb-los, em face da desmotivao destas
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para com esses alunos.6 Pobres costumam derrubar as proficincias mdias... O verdadeiro limite universalizao da melhoria da qualidade da escola a prpria ideologia meritocrtica liberal. Caso a avaliao se coloque a servio dela, ento ficar limitada medio do mrito e ocultao da desigualdade social sob a forma de indicadores neutros como o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) criado pelo MEC. Embora nvel socioeconmico seja um nome elegante e dissimulador das situaes de desigualdade social, ele fundamental para se entender o impacto dessa desigualdade social na educao. Nem todas as camadas sociais sofrem da mesma forma com as agruras da realidade escolar do pas as camadas populares sofrem mais. Durante muito tempo duas vertentes se opuseram no cenrio educacional: uma tentando explicar o fracasso escolar por fatores pedaggicos internos escola, e outra tentando explicar o mesmo fracasso por fatores externos escola, sociais. Como comum acontecer nesses casos, nenhuma delas, isoladamente, d conta do fenmeno. A dialtica se impe. As duas causas so pertinentes na explicao do fracasso. Se isso verdadeiro, as polticas de eqidade devem ser associadas s polticas de reduo e eliminao das desigualdades sociais, fora da escola. Isso implica continuar a produzir a crtica do sistema social que cerca a escola, alm de introduzir a importncia do nvel socioeconmico como varivel relevante nas anlises de avaliao do desempenho do aluno e da escola. importante saber se a aprendizagem em uma escola de periferia baixa ou alta. Mas fazer do resultado o ponto de partida para um processo de responsabilizao da escola via prefeituras leva-nos a explicar a diferena baseados na tica meritocrtica liberal: mrito do diretor que bem organizado; mrito das crianas que so esforadas; mrito dos professores que so aplicados; mrito do prefeito que deve ser reeleito etc. Mas e as condies de vida dos alunos e professores? E as polticas governamentais inadequadas? E o que restou de um servio pblico do qual as elites, para se elegerem, fizeram de cabide de emprego generalizado, enquanto puderam, sem regras para contratao ou demisso? O que dizer da permanente remoo de professores e especialistas a qualquer tempo, pulando de escola em escola? O que dizer dos professores horistas que se dividem entre vrias escolas? O que
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dizer dos alunos que habitam as crescentes favelas sem condies mnimas de sobrevivncia e muito menos para criar um ambiente propcio ao estudo? Sem falar do nmero de alunos em sala de aula. Diante deste quadro, escolher apenas uma varivel, desempenho do aluno, para analisar a educao bsica brasileira, como o IDEB faz, certamente temerrio em face deste complexo de variveis. Como alerta Arajo (2007), parece que o governo no aprendeu nada com o finado Provo. No prprio censo escolar que as escolas enviam ao MEC existem outras variveis que poderiam ser levadas em conta e permitir uma modelagem melhor da realidade.

Novas formas de excluso


Nossa preocupao vai mais alm. Diz respeito ao aparecimento de novas formas de excluso que esto sendo implementadas nos sistemas e sobre as quais temos pouco controle e conhecimento. Continuamos raciocinando em termos de reprovao, forma antiga de excluso que coexiste, agora, com outras mais recentes desenvolvidas nos sistemas. Em 1991 (Freitas, 1991) propusemos o conceito de eliminao adiada para identificar uma das situaes geradas no processo de excluso das camadas populares do interior da escola: o conceito referiase permanncia dos alunos dessas camadas na escola durante algum tempo, postergando sua eliminao da escola e realizando-a em outro momento mais oportuno. Bourdieu e Champagne (apud Bourdieu, 2001, p. 221) chamaram esta categoria de excluso branda:
Seria necessrio mostrar aqui, evitando encorajar a iluso finalista (ou, em termos mais precisos, o funcionalismo do pior), como, no estado completamente diferente do sistema escolar que foi instaurado com a chegada de novas clientelas, a estrutura da distribuio diferencial dos benefcios escolares e dos benefcios sociais correlativos foi mantida, no essencial, mediante uma translao global de distncias. Todavia, com uma diferena fundamental: o processo de eliminao foi diferido e estendido no tempo , e por conseguinte, como que diludo na durao, a instituio habitada, permanentemente, por excludos potenciais que introduzem nela as contradies e os conflitos associados a uma escolaridade cujo nico objetivo ela mesma. (Grifos meus)

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(...) eis a um dos mecanismos que, acrescentando-se lgica da transmisso do capital cultural, fazem com que as mais altas instituies escolares e, em particular, aquelas que conduzem s posies de poder econmico e poltico, continuem sendo exclusivas como foram no passado. E fazem com que o sistema de ensino, amplamente aberto a todos e, no entanto, estritamente reservado a alguns, consiga a faanha de reunir as aparncias da democratizao. (p. 223; grifos meus)

Esta parece ser a base da construo das novas formas de excluso nos anos de 1990, que agora atuam longitudinalmente, por dentro do sistema, sem necessidade de excluir fisicamente o aluno no incio da escola bsica, por reprovao. Os processos de avaliao informal vo construindo trilhas de progresso diferenciadas no interior das salas de aula e das escolas.7 Do ponto de vista do sistema, a excluso foi internalizada a custos menores tanto econmicos como polticos (cf. Freitas, 2002). As novas formas de excluso atuam agora por dentro da escola fundamental. Adiam a eliminao do aluno e internalizam o processo de excluso. Do ponto de vista da avaliao, essas novas formas de excluso levam a uma reduo da nfase na avaliao formal e pontual do aluno em sala de aula (introduzem novas formas de organizao escolar: progresso continuada, progresso automtica, ciclos etc., e novas formas de avaliao informais), liberando o fluxo de alunos no interior da escola e conduzindo ao fortalecimento do monitoramento por avaliao externa, avaliao de sistema centralizada (Prova Brasil, SAEB , SARESP, SIMAVE etc.). Nesses sistemas de avaliao o desempenho individual subsumido nas estatsticas que lidam, preferencialmente, com tendncias globais dos sistemas de ensino ao longo do tempo, a partir da proficincia mdia dos alunos. O mais grave o fortalecimento da idia de que seria possvel, a partir de sistemas de larga escala centralizados em Braslia ou em uma capital, reorientar escolas especficas, a distncia, por exposio dos resultados sociedade e acordos com prefeitos. Pode-se imaginar a presso autoritria, verticalizada, que os acordos assinados entre os prefeitos e o governo federal, para assumir metas do IDEB para seu municpio e obter verbas, vo gerar nas escolas e em seus profissionais. No deveria ser este o papel da avaliao em larga escala ou de sistema, como veremos mais adiante, a qual deveria ser destinada,
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preferencialmente, avaliao das prprias polticas pblicas e no das escolas. Para o presidente do INEP: O dia em que um prefeito perder a eleio porque foi mal na educao, no cumpriu as metas, a estaremos no caminho correto. O aluno no pode ser punido (Fernandes, 2007a). Muito antes disso, os prefeitos implantaro progresso continuada e liberaro o fluxo no sistema. Depois, contrataro sistemas privados de ensino (do tipo Objetivo, COC etc.) para enquadrar a metodologia usada pelos professores,8 quando no entregaro escolas inteiras s OSCIPs, ampliando o mercado educacional. Finalmente, treinaro os alunos para as provas do SAEB e da Prova Brasil entre outras aes criativas. Importante assinalar que a reduo da nfase na avaliao formal do aluno, em sala de aula, e seu deslocamento para processos informais de avaliao (Freitas, 2003), bem como a nfase maior em processos mais gerais de avaliao de sistema, fazem com que a qualidade seja objeto de medidas de desempenho como eficincia do sistema de ensino e no como igualdade de resultados dos alunos matriculados nas escolas desse sistema. Verificam-se apenas as grandes tendncias ao longo do tempo. Mesmo quando o IDEB por escola, ele pode transformar-se em um mecanismo de ocultao do ocaso de grande quantidade de alunos procedentes das camadas populares que habitam a sala de aula, de forma aparentemente democrtica, mas sem que signifique, de fato, acesso a contedos e habilidades. Monitora-se o desempenho global do sistema (ou da escola), mas no se todos esto aprendendo realmente. Aqui, no h meio-termo: h de se ensinar tudo a todos e a cada um (Betini, 2004, p. 251). Para o INEP, isso poder ocorrer em 2095, quando todo o sistema estaria com o IDEB convergindo em 9.9.9 O que fazer ento? Em primeiro lugar, abandonar a viso autoritria tpica da poca da ditadura brasileira, quando se acreditou que gesto verticalizada e treinamento de professor resolveriam o problema da escola brasileira. Nascia a o tecnicismo (Saviani, 1982). Estamos agora diante de um neotecnicismo (Cf. Freitas, 1992), em que acordos de gesto com prefeitos (em cascata para dentro dos sistemas), responsabilizao e treinamento do professor via CAPES e Universidade Aberta do Brasil so a estratgia.
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Uma nova forma de conceber a relao com as escolas: qualidade negociada


H de se reconhecer as falhas nas escolas, mas h de se reconhecer, igualmente, que h falhas nas polticas pblicas, no sistema socioeconmico etc. Portanto, esta uma situao que, espera de solues mais abrangentes e profundas, s pode ser resolvida por negociao e responsabilizao bilateral: escola e sistema. Os governos no podem posar de grandes avaliadores, sem olhar para seus ps de barro, para suas polticas, como se no tivessem nada a ver com a realidade educacional do pas de ontem e de hoje. A estratgia liberal insuficiente porque responsabiliza apenas um dos plos: a escola. E o faz com a inteno de desresponsabilizar o Estado de suas polticas, pela responsabilizao da escola, o que prepara a privatizao. Para a escola, todo o rigor; para o Estado, a relativizao do que possvel fazer. Em nossa opinio, uma melhor relao implica criar uma parceria entre escola e governo local (municpios), por meio de um processo que chamamos de qualidade negociada , via avaliao institucional. Qualidade negociada um conceito que nos chega por intermdio de um estudo de Anna Bondioli (2004). Ele refora uma certa tradio de se conceber a avaliao educacional no Brasil que tem ancoragem em autores como Ldke (1984), Saul (1988), Dias Sobrinho (2002a; 2002b), entre outros. Para a autora, definir qualidade implica explicitar os descritores fundamentais da sua natureza, ou seja: seu carter negocivel, participativo, auto-reflexivo, contextual/plural, processual e transformador. A qualidade, em seu aspecto negocivel, vista da seguinte forma:
A qualidade no um dado de fato, no um valor absoluto, no adequao a um padro ou a normas estabelecidas a priori e do alto. Qualidade transao, isto , debate entre indivduos e grupos que tm um interesse em relao rede educativa, que tm responsabilidade para com ela, com a qual esto envolvidos de algum modo e que trabalham para explicitar e definir, de modo consensual, valores, objetivos, prioridades, idias sobre como a rede (...) e sobre como deveria ou poderia ser. (Bondioli, 2004, p. 14)

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O passo inicial, portanto, mudar nossa concepo de avaliao passando de uma viso de responsabilizao para uma viso de participao e envolvimento local na vida da escola (Cf. Freitas et al., 2004). Os mecanismos para este processo ocorrer devem ser baseados no projeto poltico-pedaggico da escola (sintonizado com as polticas pblicas de Estado e governo) e no processo de avaliao institucional , ao qual voltaremos mais adiante. Entretanto, este caminho exige polticas de Estado para o ensino e para a avaliao.

Polticas de Estado para a avaliao


Todos sabemos que polticas de governo so vulnerveis. A descontinuidade uma realidade em todas as esferas de governo. preciso que algumas condies facilitadoras estejam acima dos governos e, para isso, h de se dispor de leis que estabeleam polticas de Estado. Da que a articulao governo federal/governo municipal no seja suficiente. Acredito que alguns aspectos j podem ser listados como objeto de tais polticas: 1. Instituir a obrigatoriedade da avaliao de sistema (polticas pblicas educacionais) no mbito municipal, com periodicidade bienal, sob controle do Conselho Municipal de Educao. SAEB , Prova Brasil e os sistemas estaduais de avaliao so mecanismos de acompanhamento do mbito federal ou estadual e devem ser voltados para o monitoramento das tendncias globais desses sistemas. Sua funo no entender o que ocorre em uma escola especfica. Entretanto, a avaliao de sistema no nvel municipal tem a finalidade de permitir um acompanhamento do conjunto dos resultados das escolas da rede e, pela proximidade, ser mais um elemento a ser levado em conta no processo de avaliao institucional de cada escola. Tcnicas no-paramtricas como Anlise por Envoltria de Dados podem ser utilizadas para se definir uma fronteira de eficincia entre escolas, levando em conta a realidade particular de cada rede e o resultado de avaliaes nacionais e/ou locais (Cf. Rodrigues, 2005). A proximidade e o tamanho permitiriam tambm estudos longitudinais de painel (em que os mesmos alunos so acompanhados ao longo
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do tempo), superiores aos longitudinais seccionais feitos pelo SAEB e pela Prova Brasil (ver, por exemplo, Poli, 2007).10 2. Instituir a obrigatoriedade de processos de avaliao do projeto poltico-pedaggico das escolas, com periodicidade anual, no mbito dos municpios, sob controle das redes de ensino. Complementarmente, definir a obrigatoriedade de que esse processo seja democrtico, na forma de avaliao institucional escolar participativa, por meio da qual os que constroem a vida da escola tenham voz. 3. Instituir a obrigatoriedade da avaliao do professor e dos demais profissionais da escola pelos municpios, fixando amplas oportunidades e mecanismos de melhoramento da atuao do profissional e fixando, igualmente, os termos de seu desligamento do servio pblico, para aqueles casos em que tais oportunidades no venham a ser adequadamente aproveitadas com impacto em sua atuao na escola, observadas as condies de trabalho oferecidas pelo sistema municipal e pela escola e negociadas no processo de avaliao institucional com a comunidade escolar. 4. Definir um teto para gastos dos municpios com os processos de avaliao com o fim de evitar a mercantilizao destes e a retirada de recursos necessrios para outras reas de ensino. 5. importante, ainda, criar um programa de apoio aos municpios, com recursos, junto ao INEP, para alavancar, do ponto de vista tcnico, o trabalho de implantao destas polticas junto com os municpios tanto no campo da avaliao de sistemas como no campo da avaliao institucional. A idia, portanto, que, municipalizao do ensino, deve seguir-se a municipalizao da avaliao. Em vez de tentar adivinhar, de Braslia, por que uma escola em um determinado municpio no se sai bem (ou mandar especialistas visit-las), propomos que isso seja feito por quem est mais prximo da escola, o municpio ou organismos regionalizados que englobem vrios municpios. Aes como esta, complexas, no podem ser desenvolvidas por canetadas, sendo recomendvel a criao de um frum envolvendo as entidades da rea da educao (sindicais e acadmicas) para que as propostas sejam moldadas a vrias mos.
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Em busca do elo perdido: avaliao institucional


A qualidade negociada implementada pela avaliao institucional da escola, a qual um processo que deve envolver todos os seus atores com vistas a negociar patamares adequados de aprimoramento, a partir dos problemas concretos vivenciados por ela. Se a avaliao em larga escala externa, a avaliao institucional interna escola e sob controle desta, ao passo que a avaliao da aprendizagem assunto preferencialmente do professor em sua sala de aula. A avaliao institucional deve levar apropriao da escola pelos seus atores no sentido de que estes tm um projeto e um compromisso social, em especial entre as classes populares, e, portanto, necessitam, alm deste seu compromisso, do compromisso do Estado em relao educao. O apropriar-se dos problemas da escola inclui um apropriarse para demandar do Estado as condies necessrias ao funcionamento da escola. Mas inclui, igualmente, o compromisso com os resultados dos alunos da escola. Foi a este processo bilateral que chamamos, antes, de qualidade negociada. Com a avaliao institucional, o que se espera, portanto, que o coletivo da escola localize seus problemas, suas contradies; reflita sobre eles e estruture situaes de melhoria ou superao, demandando condies do poder pblico, mas, ao mesmo tempo, comprometendose com melhorias concretas na escola. Uma boa avaliao institucional ter conseqncias positivas para o ensino e a avaliao da aprendizagem em sala de aula, cuja prtica de responsabilidade do professor. Entretanto, por mais que seja uma responsabilidade e uma criao da professora, esta ao deve integrarse ao projeto poltico-pedaggico da escola, elaborado pelo coletivo escolar base tambm da avaliao institucional. A avaliao institucional deve, portanto, ser o ponto de encontro entre os dados provenientes tanto da avaliao dos alunos, feita pelo professor, como da avaliao externa dos alunos, feita pelo sistema. Num processo de auto-avaliao, a escola dever levar em conta todas estas vises (cf. Sordi, 2002). A avaliao em larga escala de redes de ensino precisa ser articulada com a avaliao institucional e de sala de aula. Nossa opinio que a avaliao de sistema um instrumento importante para monitoramento das polticas pblicas e seus resultados devem ser encaminhados,
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como subsdio, escola para que, dentro de um processo de avaliao institucional, ela possa usar estes dados, valid-los e encontrar formas de melhoria. A avaliao institucional far a mediao e dar, ento, subsdios para a avaliao de sala de aula, conduzida pelo professor. Entretanto, sem criar este mecanismo de mediao, o simples envio ou a disponibilizao de dados em um site ou relatrio no encontrar um mecanismo seguro de reflexo sobre estes. Os dados podem at ter legitimidade tcnica, mas lhes faltar legitimidade poltica. Vamos, novamente, esquecer de combinar com as professoras os acordos entre o MEC e os municpios, afastando-as do processo? Os trs nveis de avaliao (sistema, escola e sala de aula) devem estar trabalhando articuladamente e segundo suas reas de abrangncia. No se deve pedir avaliao de sistema que faa o papel dos outros nveis de avaliao. Explicar o desempenho de uma escola implica ter alguma familiaridade e proximidade com o seu dia-a-dia, o que no possvel para os sistemas de avaliao em larga escala realizados pela Federao ou pelos estados, distantes da escola. A prpria elaborao desses sistemas pode beneficiar-se da proximidade com a rede avaliada, envolvendo-a no planejamento da avaliao.11

Qualidade para quem?


A pobreza perambula pelo interior das escolas. Segregada em trilhas e programas especiais, assiste a seu ocaso medida que o tempo escolar passa. Sua passagem pela escola tolerada. As professoras de 4 srie esto surpresas pelo fato de a pobreza ter chegado at elas sem saber as disciplinas escolares. Tm razo de estar surpresas. Antes, os mais pobres eram expulsos mais cedo da escola, portanto no chegavam quarta srie. Essa surpresa , ao mesmo tempo, um elemento de denncia da precariedade com que eles percorrem o sistema educacional. Pusemos a pobreza na escola e no sabemos como ensin-la. Nenhum processo de avaliao externo resolver isso. A soluo equivocada tem sido liberar o fluxo e deixar de reprovar para esconder o fracasso. No que a reprovao tivesse sentido, mas pelo que foi substituda? Somos contra a reprovao, mas no podemos fazer disso o foco da atuao das polticas pblicas, inclusive porque nem toda reprovao se d por causas pedaggicas. Combater a reprovao apenas uma
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parte da soluo. A questo de fundo ensinar a todos e a cada um. A reduo dos ndices de reprovao necessria, mas no suficiente. Mais ainda, dada a composio do IDEB,12 ele poder estimular no curto prazo a liberao do fluxo para reduzir a reprovao, regularizando o tempo de permanncia do aluno na escola e aumentando o valor do IDEB ,13 sem que isso necessariamente signifique aumento do desempenho do aluno. A mera passagem do tempo no ensina ningum, a menos que seja feito algo nesta direo mas isso, tenhamos presente, custa. Educao (de qualidade) para todos e cada um cara. Contraditoriamente, o IDEB pode aprofundar o ocaso da pobreza e ser conivente com uma menor qualificao das camadas populares que, apesar de transitarem pelo sistema (a cobertura est acima de 97%), no aprendem nem so cobradas pelo desempenho, espera da eliminao adiada nos finais de ciclo ou na passagem da 4 para a 5 srie. Se aps esta fase inicial do IDEB haver ou no um aumento do desempenho do aluno, isso permanece no campo dos desejos e do futuro, o qual a Deus pertence. Outras possibilidades esto presentes. As escolas vo querer a pobreza dentro dela, com o risco de ver seu IDEB piorar? A responsabilizao gerar escolas que concentraro exclusivamente pobres, onde o IDEB no importa, pois j se sabe que no d para esperar muito desses alunos? No caso da rede, se um subconjunto de escolas elevar o ndice, e este atingir a pontuao combinada entre prefeito e governo federal, j suficiente; as demais continuaro onde esto provavelmente estas sero as que atendero pobreza, que guardada na escola para no incomodar, mesmo que no aprenda. No caso da escola no ser diferente, muda apenas a unidade de anlise. Mais ainda, o que fazer com escolas em que a evaso e a repetncia no se do por causas pedaggicas? No estado atual, as avaliaes de sistema podem terminar ocultando esta realidade. A pobreza s se torna alvo de reflexo quando as mdias de desempenho comeam a cair. Caso a inclinao das curvas de desempenho seja positiva, em mdia, o sistema se salva. Mas a pobreza continua excluda por dentro e, de certa forma, a excluso legitimada pela positividade geral das curvas estatsticas. O que propomos um modelo alternativo baseado na mobilizao da comunidade local da escola, com a finalidade dupla de compro-

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meter-se com resultados e, ao mesmo tempo, demandar do poder pblico condies para tal. Uma proposta como esta s pode ser implementada como poltica de Estado. Governos temem demandas. O fato que, para ensinar a pobreza, teramos de gastar muito mais com educao, pois ela exige estratgias pedaggicas mais caras, j que mais personalizadas. No poderamos ter o nmero de alunos elevado em sala de aula, o que demandaria mais escolas. No poderamos tratar diferenciadamente a pobreza, do ponto de vista metodolgico, deixando-a em trilhas secundrias que a remetem ao nada. Tudo isso custa. Seria melhor assistir a sua passagem pelo sistema e, por que no, de certa forma facilit-la?

Os riscos de ocultao da m qualidade


Em resumo, no somos contra a existncia de avaliao externa. No somos contra, igualmente, a existncia de ndices. Mas somos contra o uso da avaliao externa tendo como pano de fundo a teoria da responsabilizao liberal. A responsabilizao pressupe uma linha direta de presso sobre os municpios, o que poder levar a toda sorte de armadilhas para se obter recursos. Prova Brasil, SAEB e IDEB devem ser instrumentos de monitoramento de tendncias e no instrumentos de presso. O primeiro risco de ocultao da m qualidade vigente no campo dos conceitos. Chama a ateno que o MEC tenha optado pelo IDEB como referncia de qualidade. Por que no constitumos uma medio baseada no custo aluno/qualidade, na qual se levaria em conta uma srie de variveis que so necessrias ao funcionamento adequado de uma escola de qualidade? Por que no definimos o que entendemos por uma escola que tenha condies de ensinar e no criamos um indicador mais amplo e sensvel s desigualdades sociais?14 H de se considerar ainda que somente lngua portuguesa e matemtica so medidas nos testes. Mas a escola mais que isso. H uma discusso a ser feita, ainda: Que tipo de escolarizao est sendo oferecido s crianas? O que esto medindo os testes nas avaliaes nacionais? Em segundo lugar, h risco de ocultao da m qualidade ao se lidar com a proporo de aprovados na frmula do IDEB. Como j dissemos, aumento de aprovados no o mesmo que aumento da aprendizagem. 15
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Em terceiro lugar, h o risco da ocultao da m qualidade pelo uso da mdia como referncia.16 O IDEB no deixa de ser baseado em uma proficincia mdia da escola ou da rede. O uso da mdia como referncia e sua variao ao longo do tempo no significam que houve melhoria para todos. Se um grupo de bons alunos for melhor ainda, a mdia subir, mesmo que os piores continuem onde sempre estiveram. Ainda sobre esta questo, ouamos a experincia internacional sintetizada por S. W. Raundenbush (2004, p. 36): A legislao [No Child Left Behind] requer decises pesadamente baseadas em medidas de proficincia mdia da escola (...). Elas so enviesadas de maneira particular contra escolas que atendem grande nmero de crianas pobres. Em quarto lugar, h a ocultao da m qualidade pelas metas distantes. Fixar 2021 como referncia retira de foco a melhoria mais imediata do ensino para todos. Fala-se em nota 6 no IDEB para 2021. muito tempo para pouca nota. Necessitamos de aes mais imediatas de universalizao da qualidade. Essa data pode sinalizar que, at l, no devemos cobrar o governo federal por melhorias alm das previstas para cada ano. Firmado o convnio, o problema no mais com o governo federal dos prefeitos ou governadores. Espera-se mais. Espera-se do governo federal uma poltica de Estado para o ensino fundamental e para sua avaliao. Nesta ordem: primeiro a poltica educacional, depois a poltica de avaliao. A melhoria do ensino, de fato, no vai ocorrer por cobrana a distncia, mas por polticas de Estado que levem a aes locais nos municpios entre elas avaliao institucional das escolas pelo envolvimento de seus atores. Leithwood e Earl (2000), estudando os efeitos da responsabilizao educacional, chamam a ateno para algumas variveis que afetam este processo, entre elas o poder do contexto e da histria local para explicar as diferenas na implementao e no impacto dos mecanismos de responsabilizao gerais (p. 16). Caso no constituamos um coletivo nas escolas que resolva apropriar-se dos problemas destas, no sentido bilateral de responsabilizao (do Estado e da escola), e no estabeleamos um elo entre as avaliaes externas e o ensino e a avaliao que o professor conduz em sala de aula, passando pelo controle social local do coletivo da escola, na forma de avaliao institucional, sob o olhar atento do poder pblico, corremos

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o risco de ocultar a m qualidade das escolas, inclusive para continuar a eleger os prefeitos, governadores e, claro, at presidentes. Recebido em julho de 2007 e aprovado em agosto de 2007.

Notas
1. Basta ver projeto encaminhado ao legislativo propondo o fim da estabilidade do servidor pblico: O governo pretende aplicar regras do setor privado para o funcionalismo pblico, eliminando, por exemplo, a estabilidade no emprego (...). As novas regras valeriam para hospitais e outras reas como a TV pblica, cincia e tecnologia e previdncia complementar de servidores. O governo argumenta que a mudana agilizar a administrao e premiar bons servidores (Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u311596.shtml>; grifos meus). Assisti, em Braslia, no Seminrio de Educao Bsica promovido pela ANPED, em 2006, exposio do diretor de Avaliao da Educao Bsica do INEP , professor Amaury P. Gremaud. Quando instados a falar de igualdade de resultados, dizem que ela chegar com o tempo; por exemplo, um IDEB de 9,9 vir em 2095, tal como a liberdade, igualdade e fraternidade viria. Tese de doutorado em andamento, sob responsabilidade de Rippel (2007), mostra o impacto predominantemente irrelevante desses processos para os alunos que deles participam. Aos que ainda acham que Bourdieu um reprodutivista, recomendo que estudem novamente o autor. Sua categoria campo no tem nada de reprodutivista. Proyecto de ley propone subvencin a estudiantes vulnerables, gobierno de Chile, 5 jul. 2007. Como demonstrou Biani (2004), estas trilhas podem englobar classes inteiras. Mais de 120 municpios no Estado de So Paulo j fazem isso. Conferir, em <http://www.consed.org.br/mostra.asp?id=38592>, a apresentao do professor Gremaud, diretor de Avaliao da Educao Bsica do INEP.

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10. Um dos maiores estudos longitudinais de painel em curso no Brasil o GERES, que tem a coordenao geral de Nigel Brooke e a coordenao tcnica de Francisco Creso Franco Jr. 11. Um exame mais detalhado destas relaes ser encontrado em Freitas et al., Avaliao educacional: caminhando pela contramo (no prelo); ver tambm Freitas (2003b) e Freitas et al. (2004). 12. Baseado no tempo de permanncia na etapa e na nota (1/T*Nota). 13. Para Francisco Creso Franco Jr., este movimento ser possvel apenas em um primeiro momento, tendendo depois a um aumento do desempenho do aluno. Diz o pesquisador: Em um primeiro momento, na maior parte das situaes, ser mais fcil melhorar o IDEB diminuindo a reprovao (desde que a nota no piore sensivelmente); em seguida, para que o IDEB aumente, ser necessrio aumentar a nota (Disponvel em: <http://www.consed.org.br/ mostra.asp?id=38592>).

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14. Ver, por exemplo, Dourado, Oliveira e Santos (2007), Carreira e Pinto (2006) e Ao Educativa (2004). 15. Este e o fator T na equao do IDEB. 16. O fator N na equao do IDEB.

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