Organizao administrativa

Organizao administrativa
22/02/2011 - 09:35:44 1. Conceito de Administrao Pblica Administrao Pblica pode ser compreendida em sentido subjetivo e em sentido objetivo. Subjetivamente, inclui as atividades destinadas satisfao do interesse pblico (exceto as legislativas e judiciais): servios pblicos, poder de polcia, fomento e interveno direta na economia. Neste captulo, ser estudada a Administrao Pblica em seu sentido subjetivo, orgnico ou formal, isto , o conjunto de unidades administrativas, dotadas ou no de personalidade jurdica, que tm por finalidade executar as atividades acima referidas. 2. Entidades 2.1 Conceito e classificao Entidades so pessoas jurdicas, dotadas de direitos e de obrigaes e encarregadas de executar determinadas funes, previamente determinadas por lei. A Lei 9.784/99 (art. 1, 2, II) assim define entidade: a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica. As entidades podem ser polticas e administrativas. As primeiras so denominadas entes federativos e detm uma parcela do poder poltico, nos termos da Constituio Federal. Podem, assim, editar leis e instituir tributos. So elas: a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal. As entidades administrativas no tm poder poltico, mas apenas autonomia para gerir seus assuntos internos, nos termos de sua lei instituidora. So elas: as autarquias, as fundaes, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as subsidirias. 2.2 Relao entre a vontade da entidade e do agente pblico Algumas teorias procuraram estabelecer a relao entre a vontade das entidades e a dos agentes pblicos neles inseridos. A primeira delas foi a da representao ou do mandato. Considerava-se que o agente pblico seria um representante do Estado que exerceria, em nome deste, um mandato. Essa teoria impedia a responsabilizao civil do Estado, pois, qualquer ato ilcito praticado pelo agente era considerado como exorbitante do mandato e, por isso, no gerava a responsabilidade do Estado. Atualmente, predomina a teoria da imputao, segundo a qual os atos dos agentes pblicos so considerados atos do prprio Estado. Eles no seriam representantes da entidade em que atuam, mas presentantes, ou seja, no exerccio de sua funo, os agentes pblicos no agem em seu nome, mas em nome da entidade. Essa teoria possibilitou a responsabilizao civil do Estado, pois, de acordo com ela, mesmo os ato ilcitos so considerados atos estatais e, portanto, passveis de responsabilizao. 3. rgos 3.1 Introduo Os rgos, tal como as entidades, so institudos por lei para a execuo de determinadas funes. Diferenciam-se destas pela inexistncia de personalidade jurdica, ou seja, os rgos so apenas divises internas da estrutura das entidades. A Lei 9.784/99 (art. 1, 2, I) assim define rgo: a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta. Um dos atributos da personalidade jurdica poder de celebrar contratos em nome prprio. Assim, por exemplo, um contrato para a aquisio de armas para o Departamento de Polcia Federal (rgo) somente poderia ser feito em nome da Unio (entidade). Porm, a Constituio Federal (art. 37, 8) disps que possvel ao rgo a celebrao de contrato, nos seguintes termos: A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade. O termo contrato (legalmente denominado de contrato de gesto) , juridicamente, de impropriedade flagrante. Primeiramente, porque rgos no podem contratar, em vista da ausncia de personalidade jurdica. Em segundo lugar, contrato, em sentido estrito, um acordo entre duas pessoas com interesses divergentes e inconcebvel a existncia de contrariedade de interesses entre um rgo e a entidade a qual ele compe. Por isso, apesar de receber a forma de contrato, a verdadeira natureza jurdica desse instrumento de acordo administrativo. 3.2 Classificao

3.2.1 Quanto atuao funcional rgos singulares ou unipessoais: so os que atuam e decidem atravs de um nico agente, que seu chefe e representante.Esses rgos podem ter muitos outros agentes auxiliares, como normalmente o tm, mas o que caracteriza sua singularidade ou unipessoalidade o desempenho de sua funo precpua por um s agente investido como seu titular. Ex.: No Poder Judicirio, os juzos so rgos formados titularizados somente pelo juiz. rgos colegiados ou pluripessoais: so todos aqueles que atuam e decidem pela manifestao conjunta e majoritria da vontade de seus membros. Nos rgos colegiados, no prevalece a vontade individual do seu Chefe ou Presidente (...): o que se impe e vale juridicamente a deciso da maioria. Ex.: Conselho Nacional de Justia, composto de 15 membros.No Poder Judicirio, os rgos de segunda instncia so colegiados, enquanto que, na primeira instncia, so titularizados por mais de um agente apenas as Turmas Recursais e os juzos militares. Os rgos colegiados diferenciam-se tambm dos singulares pela necessidade de observncia de um processo administrativo definido para a edio de seus atos. Em qualquer um dos casos, os atos praticados geralmente so simples, pois, mesmo nos rgos colegiados, as decises tomadas por maioria de votos so consideradas como um ato nico, no tendo nenhum efeito jurdico os votos vencidos. rgos colegiados homogneos so aqueles formados por agentes pblicos que ocupam cargos idnticos, como Ministros de Estado. 3.2.2 Quanto estrutura rgos simples: so as menores unidades de atuao da administrao pblica, uma vez que no se subdividem em outros rgos. Ex.: Procuradoria-Regional do Banco Central no Distrito Federal; rgos compostos: subdivididos em outros rgos, hierarquicamente inferiores. Ex.: Ministrio da Justia, dentro do qual esto inseridos vrios rgos, como o Departamento de Polcia Rodoviria Federal. 3.2.3 Quanto hierarquia rgos independentes: so criados pela Constituio e devem obedincia apenas a ela e s leis. Formados por agentes polticos, remunerados por meio de subsdio. Formam a cpula de cada um dos poderes dos entes federativos. Nesse sentido, so rgos independentes: a) na Unio: Presidncia da Repblica, Tribunais, Procuradoria-Geral da Repblica, Congresso Nacional e Tribunal de Contas da Unio; b) nos Estados e no Distrito Federal: Governadoria, Tribunal de Justia, Procuradoria-Geral de Justia, Assemblia Legislativa e Tribunal de Contas; c) nos Municpios: Prefeitura e Cmara Municipal. rgos autnomos: esto diretamente subordinados aos rgos independentes, mas tm amplo poder normativo, tcnico e decisrio. Nesse sentido, so rgos autnomos: a) na Unio: Ministrios, Advocacia-Geral da Unio, Controladoria-Geral da Unio, etc.; b) nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios: secretarias, etc.; rgos superiores: subordinados aos rgos autnomos, no tm autonomia administrativa nem financeira. Ex.: Secretaria da Receita Federal, rgo subordinado ao Ministrio da Fazenda; rgos subalternos: subordinados a todos os outros rgos, tm reduzido poder decisrio, exercendo basicamente funes rotineiras e de atendimento aos usurios. Ex.: Superintendncia Regional da Polcia Federal no Estado do Par. 3.2.3 Quanto funo que exercem rgos ativos: os que expressam decises estatais para o cumprimento dos fins da pessoa jurdica. Ex.: Conselho Monetrio Nacional, que edita resolues obrigatrias para todo o sistema financeiro nacional. rgos consultivos: os de aconselhamento e elucidao (pareceres) para que s ejam tomadas as providncias pertinentes pelos rgos ativos. Ex.: Advocacia -Geral da Unio, que expede pareceres para a resoluo de problemas jurdicos. rgos de controle: so os prepostos a fiscalizar e controlar a atividade de outros rgos e agentes. Ex.: Tribunal de Contas da Unio, que controla (fiscaliza e revisa) as despesas governamentais. 4. Criao e extino de entidades e de rgos As entidades e os rgos somente podem ser criados por meio de lei, de iniciativa do chefe do Poder Executivo. No caso das entidades, a Constituio (art. 37, XIX) exige a edio de lei especfica para sua criao: somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao. Essa exigncia tambm estendida s subsidirias dessas entidades (art. 37, XX): depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das enti dades

mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada. Apesar da ausncia de previso legal, entende-se, por semelhana, que entidades e rgos pblicos somente podem ser extintos por meio de lei. Costumeiramente, adota-se a seguinte nomenclatura para a criao e extino de rgos e entidades: a) descentralizao: criao de entidades. Ex.: a criao da Anatel descentralizou a fiscalizao das empresas de telecomunicao, que antes estava a cargo do Ministrio das Comunicaes, rgo da Unio; b) desconcentrao: criao de rgos. Ex.: a constituio da Representao Regional do Banco Central em Belm do Par, que passou a exercer a fiscalizao das entidades financeiras na Regio Norte, o que, antes, era atribuio da Regional de Fortaleza; c) centralizao: extino de entidades. Ex.: no Distrito Federal, foi extinta a Fundao Hospitalar e suas atribuies passaram a ser exercidas pela Secretria de Sade; e d) concentrao: extino de rgos. Ex.: vrias pequenas agncias da Receita Federal foram fechadas nos ltimos anos. Suas funes passaram a ser exercidas por agncias de maior porte. Porm, essa identificao no exata, pois as expresses citadas referem-se a transferncia de atribuies de uma entidade para outra ou de um rgo para outro. Assim, a criao de empresas estatais que executam atividades econmicas no pode ser considerada como descentralizao, uma vez que essa atribuio nunca foi exercida pela Administrao Direta. Da mesma forma, a extino de empresas estatais que realizam atividade econmica no pode ser considerada como centralizao, pois a atribuio no transferida para a Administrao Direta, mas, simplesmente, deixa de ser executada pelo Estado. 5. Princpios da Administrao Pblica Federal O Decreto-Lei 200/67, que dispe sobre a organizao da Administrao Pblica Federal, enuncia, no art. 6, seus princpios fundamentais. Apesar de estarem previstos em norma da Unio, aplicam-se tambm aos outros entes federativos, uma vez que foram recepcionados pela Constituio de 1988. So eles: Planejamento: a ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados (art. 7). Esse princpio est implicitamente previsto no art. 165 da Constituio Federal. Coordenao: exercida em todos os nveis da administrao, mediante a atuao das chefias individuais, a realizao sistemtica de reunies com a participao das chefias subordinadas e a instituio e funcionamento de comisses de coordenao em cada nvel administrativo (art. 8, 1). Esse princpio est expressamente previsto no art. 87, pargrafo nico, I, da Constituio Federal. Descentralizao: a distribuio do poder estatal entre diversos rgos e entidades, contribuindo para limitar o exerccio individual do poder e para dotar a Administrao Pblica de maior eficincia. Esse princpio foi reforado pela Emenda Constitucional 19/98, que criou as agncias executivas. A descentralizao classificada em: a) territorial (rgos e entidades que cuidam de regies especficas); b) funcional, horizontal ou institucional (criao de entidades da administrao indireta); c) hierrquica (criao de rgos) nesse caso, a descentralizao tambm chamada de desconcentrao; d) por delegao da execuo de servios pblicos a particulares, normalmente feita por ato ou contrato administrativo; e e) social, feita a entidades do Terceiro Setor. Delegao de competncia: a transferncia, por meio de ato discricionrio e precrio, de atribuies a outros rgos, entidades ou agentes pblicos. A delegao regulamentada pelo Decreto 83.397/1979 e tambm prevista nos arts. 11 a 14 da Lei 9.784/1999. A delegao pode se dar: a) de um Poder a outro (ex.: lei delegada CF, art. 68); b) de um rgo a outro, dentro do mesmo Poder (ex.: delegao de atribuies do Presidente da Repblica aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da Repblica e ao Advogado-Geral da Unio CF, art. 84, VI); c) de um ente federativo a outro (ex.: delegao de competncia legislativa da Unio para os Estados CF, art. 22, pargrafo nico); e d) de entidades pblicas a particulares (ex.: para organizaes sociais Lei 9.637/98). Controle: a atividade de fiscalizao e de correo das atividades da Administrao Pblica. Esse princpio deve ser compatibilizado com o da eficincia, como bem coloca o art. 14 do DL 200/67, ao exigir a supresso de controles que se evidenciarem como puramente

formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. previsto expressamente pelos arts. 70 a 75 da Constituio Federal. O controle pode ser: a) interno (exercido dentro de um mesmo Poder) ou externo (exercido por outro Poder); b) hierrquico (exercido dentro da mesma entidade) ou finalstico tambm chamado de superviso ministerial (exercido pela administrao direta sobre as entidades da administrao indireta); etc. 6. Conceito de Administrao Pblica Direta Administrao Direta ou Centralizada o conjunto dos rgos componentes da estrutura de cada um dos entes federativos.Assim, existem as administraes diretas federal, estaduais, distrital e municipais. Nela, os servios pblicos so executados de forma centralizada (dentro da mesma pessoa jurdica), mas desconcentrada (distribudos em vrios rgos, escalonados hierarquicamente).