CAPTULO 1

EL DESARROLLO HUMANO Y LA CIUDAD

Weber sostiene que la ciudad solo existi originalmente en Occidente, (...) no basta atenernos a la extensin territorial para determinar si una poblacin cualquiera pueda considerarse como una ciudad. Desde el punto de vista econmico, lo mismo dentro que fuera del mbito de Occidente, la ciudad es, ms bien, la sede del comercio y de la industria; y aade, sin embargo fuera de Occidente no apareci nunca una ciudad como federacin comunal. Fue decisivo para este carcter suyo, en la Edad Media, un derecho y un tribunal propios, y la posesin de determinadas instituciones autnomas de variable amplitud (Weber, 1987:260 y 270).

La ciudad es un fenmeno espacial, que crea condiciones propicias a la aglomeracin de individuos heterogneos. La cercana en el espacio genera fricciones y, por ello, en el mbito urbano se presentan diversas formas de convivencia, que se expresan de manera privilegiada en los mbitos cultural y poltico1. Se parte de un postulado general: la proximidad inherente a la ciudad tiene ventajas intrnsecas que contribuyen con el desarrollo humano y lo favorece. En Bogot las condiciones de vida son superiores a las del resto del pas. Entre 2003 y 2007 todos los indicadores de desarrollo humano mejoraron: el ndice de desarrollo humano (IDH), el ndice de desarrollo humano relativo al gnero (IDG) y el ndice de desarrollo humano urbano (IDHU) (anexos A, B y C) son mejores que en el resto del pas, y ello se refleja en los ndices de desarrollo humano. Los buenos indicadores sociales de la capital son una expresin del poder de atraccin de las ciudades (PNUD, IDH-Bogot, 2007). Las actividades humanas se renen espacialmente porque la vecindad genera externalidades positivas y economas de escala. Los efectos favorables, que no tienen su origen directo en la empresa, se conocen como externalidades positivas y la ciudad favorece la productividad de las empresas. Vickrey (1977) va ms lejos y piensa que la ciudad puede ser considerada como una firma o una gran empresa y la externalidad se explica por razones que superan la lgica del proceso productivo, o de los mercados competitivos convencionales. La compra y venta de pan, que es la transaccin estrictamente mercantil, adquiere dimensiones muy distintas en una gran ciudad o en un pueblo pequeo. En este caso, la externalidad positiva es la cantidad de personas que pasan frente a la panadera y favorecen la rentabilidad porque las vecindades disminuyen los costos de transporte y, sobre todo, porque la cercana entre productores facilita la comunicacin, la transmisin de conocimientos, el uso compartido de mquinas, etctera. Las externalidades positivas generan economas de escala y rendimientos crecientes y en la ciudad las empresas reducen costos y las personas amplan el espacio de sus capacidades. La rentabilidad de la educacin, que suele utilizarse como una forma de estimar los rendimientos del capital humano, es ms alta en Bogot que el resto del pas; de ah que esta sea una de las razones por las cuales el ingreso promedio de la ciudad es mayor al ingreso promedio nacional. Todas las externalidades no son positivas. La aglomeracin tambin puede causar efectos dainos, o externalidades negativas, que pueden ilustrarse con las tres c: congestin, contaminacin y criminalidad. Los individuos permanecen

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El asentamiento urbano, dice Weber (1924), es ciudad si dispone de un rgimen poltico donde el Gobierno sea ejercido por los ciudadanos (por ejemplo, de una federacin comunal) y si posee instituciones autnomas. Este enfoque sociolgico plantea considerables dificultades frente a los enfoques de la geografa econmica basados en las nociones de aglomeracin y economas de escala. El propio Weber se vio forzado a reconocer que de modo muy distinto se ha desarrollado el destino de la ciudad en la poca moderna. Tambin en este caso ha ido privndosele, cada vez ms, de su rgimen de autonoma administrativa. 3 Las grandes transformaciones de la ciudad de Pars durante el periodo haussmaniano (Valance, 2000), se llevaron a cabo en un ambiente poltico proclive a la dictadura. Desde la ptica del desarrollo humano, este modelo bonapartista es inaceptable.

en la ciudad porque perciben que las externalidades positivas son ms importantes que las negativas. La preocupacin por la forma como la aglomeracin urbana incide en el desarrollo econmico y en la calidad de vida de las personas no es nueva. Desde comienzos del siglo XX, Marshall (1956:222 y ss; Arena y Qur, 2003) mostraba que los empresarios que estn en la ciudad tienen ventajas frente a quienes viven en el campo. El autor diferenciaba las economas internas de las externas. Las primeras dependen de los recursos propios de la firma, de la organizacin interna y de la eficiencia en la direccin de la empresa, y las segundas dependen del desarrollo general de la industria y resultan de la concentracin de muchos pequeos negocios de carcter semejante en localidades particulares, o sea, como generalmente se dice, por la localizacin industrial. La concentracin de la industria en un espacio determinado al ofrecer ventajas que son aprovechadas por cada una de las firmas y, adems, el desarrollo de actividades productivas complementarias que pueden ser proveedoras de insumos y algunos servicios especializados. Tambin tiene ventajas por el lado del mercado porque este se especializa. Las industrias tienden a localizarse en zonas especficas, por ejemplo, los zapateros en el barrio Restrepo, y esta vecindad es favorable para productores y consumidores; para los primeros, porque pueden compartir servicios, informacin, conocimiento, etc., y para los consumidores porque tienen la posibilidad de encontrar en el mismo sitio una gama de oferentes del bien que buscan. Las firmas y las familias se localizan teniendo en cuenta las distancias, los tiempos de desplazamiento, la disponibilidad de redes, etc., y el precio del suelo es una buena aproximacin a las ventajas que la sociedad le adjudica al conjunto de atributos urbanos en un espacio especfico. Adems de las razones aducidas por Marshall, las personas viven en ciudades porque el costo de transporte es menor (Vickrey, 1977; Krugman, 1980, 1991a, 1991b, 1992a, 1992b). En la literatura se reconoce a Vickrey por destacar el siguiente principio bsico: los costos de los servicios de la ciudad deben financiarse con los excedentes provenientes de la aglomeracin. Esta igualdad se conoce como el principio George-Hotelling-Vickrey (GHV), porque Vickrey sintetiza las ideas previas de George y de Hotelling. En sntesis, la dinmica de la aglomeracin genera los recursos suficientes para financiar las necesidades de la ciudad. Si la aglomeracin crea externalidades, la lucha poltica en la ciudad tiene que ver por la apropiacin de los excedentes, o desde el otro lado, por el no pago de aquellas que son negativas. El conflicto de las ciudades se refleja en la reparticin de los beneficios y costos derivados de las externalidades y sin que all se agote, la poltica pasa por la disputa alrededor de estas. La ciudad es una forma de organizacin en el espacio, y cada modalidad responde a relaciones sociales especficas (Castells, 1972), a la vez que la cultura y la poltica de la sociedad se van moldeando a lo largo del tiempo2. Sera ideal que un progreso urbanstico acertado estuviera acompaado de condiciones polticas favorables a la democracia y a la inclusin, aunque lo primero no implica lo segundo3.

A. BIENES PBLICOS Y OPORTUNIDADES EN LA URBE

La ciudad, al igual que la nacin, ofrece bienes pblicos, que se clasifican en locales y nacionales. El bien pblico puro es aquel que no excluye a nadie, ni crea rivalidad en su uso. El faro es un ejemplo tpico, porque todos los barcos
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Oates (1977 y 1989) examina la relacin entre el tamao de la localidad y el tipo de bien pblico que puede ofrecer de manera eficiente. Bienes pblicos, como los parques, deben ser ofrecidos por la ciudad. Otros, como la transmisin de energa o las autopistas, que superan la dimensin local, tienen que ser ofrecidos por niveles de gobierno superiores. 5 La historia importa. No solo porque aprendemos del pasado, sino porque el presente y el futuro estn conectados con el pasado en virtud de la continuidad de las instituciones sociales. Las elecciones de hoy y de maana estn moldeadas por el pasado. Y el pasado solo es inteligible como la historia de la evolucin de las instituciones (North, 2007:vii). 6 Las instituciones reducen la incertidumbre porque nos ofrecen una estructura que ordena la vida cotidiana (North, 2007:3). El vnculo entre instituciones y reduccin de la incertidumbre tiene su origen en Keynes (1976), aunque el autor no habla de instituciones sino de convenciones.

pueden disfrutarlo (no exclusin) y la luz le llega a todos (no rivalidad). En la realidad muy pocos bienes son pblicos puros, porque siempre se presenta algn grado de exclusin o rivalidad y pueden tener una dimensin nacional o ser de carcter local: los parques son locales y las autopistas nacionales4. Los bienes no son intrnsecamente pblicos o privados y cada sociedad define la naturaleza del bien. Un bien como la educacin puede ofrecerse sin exclusin y, entonces, se acerca ms a un bien pblico; o tambin puede ofrecrsele nicamente a quien pague una matrcula elevada y, entonces, adquiere caractersticas propias de un bien privado. En las democracias, la naturaleza del bien se define mediante un proceso de eleccin colectiva por medio del voto y la regla de decisin por mayora. La formalidad de la democracia tiene contenidos muy distintos que dependen del momento, el tipo de sociedad y el nivel de gobierno (nacional o local). Y como la historia importa5, con el paso de los aos se van creando instituciones que, por un lado, reducen la incertidumbre y, por otro, ordenan la vida cotidiana6. La democracia se expresa de manera muy distinta en cada ciudad. Por ejemplo, existe un cierto acuerdo en que Bogot y Medelln tienen una cultura poltica en la que el voto de opinin ha tenido un peso relevante y por ello son democracias ms libres e incluyentes que muchas otras ciudades del pas. En la ciudad las personas residen, producen, consumen y se recrean, y todas estas actividades finalmente se reflejan en la calidad de vida. El lugar de

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CAPTULO

EL DESARROLLO HUMANO Y LA CIUDAD

L A CIUDAD, AL IGUAL QUE LA NACIN, OFRECE BIENES PBLICOS, QUE SE CLASIFICAN EN LOCALES Y NACIONALES. EL BIEN PBLICO PURO ES AQUEL QUE NO EXCLUYE A NADIE, NI CREA RIVALIDAD EN SU USO. EN LA REALIDAD MUY POCOS BIENES SON PBLICOS PUROS, PORQUE SIEMPRE SE PRESENTA ALGN GRADO DE EXCLUSIN O RIVALIDAD Y PUEDEN TENER UNA DIMENSIN NACIONAL O SER DE CARCTER LOCAL: LOS PARQUES SON LOCALES Y LAS AUTOPISTAS NACIONALES.

residencia tiene que ver con la vivienda y el entorno, y la vinculacin al proceso productivo se expresa en el ingreso y la capacidad de compra. El nivel de consumo, de bienes privados y pblicos, depende del ingreso de la familia y de las polticas pblicas. La ciudad tambin ofrece posibilidades de recreo y diversin, sin embargo, la vivienda digna y el consumo de bienes bsicos (alimentacin, transporte, salud y educacin) tienen prioridad sobre los dems. La poltica pblica y la gestin del suelo deben realizarse de tal forma que este orden sea respetado. La solucin de las necesidades bsicas y el acceso a los bienes de mrito son la expresin del derecho a la ciudad. De igual modo, la aglomeracin debe lograr la mejor combinacin posible de espacios pblicos y privados, para que as la ubicacin del bien en el espacio, y la disponibilidad de transporte, favorezca su accesibilidad. El desarrollo humano de las personas que habitan la ciudad mejora si el espacio de capacidades se ampla y esta brinda oportunidades en cada una de sus dimensiones. La movilidad contribuye a la disponibilidad efectiva de los bienes, pues el tiempo de desplazamiento se minimiza si los equipamientos estn cerca, o si el transporte es rpido. Para vivir bien en la ciudad se necesita, adems, que haya una oferta adecuada de servicios domiciliarios (agua, luz, telfono, gas, recoleccin de basuras, etc.) y de espacios pblicos (vas, parques, plazas, cementerios, plazas de mercado, estadios deportivos, bibliotecas, etctera).

RECUADRO 1.1
EVOCACIN SOBRE LA CONFORMACIN DE LAS URBES
Hubo un periodo durante la baja Edad Media, cuando comienzan a percibirse los dbiles sntomas del trnsito hacia la modernidad, en que las nacientes ciudades o, ms exactamente, en lo que entonces se denomin por todas partes como los burgos llegaron a ser el smbolo de la libertad. Hombres de equvoco linaje e hijos de campesinos abrumados por la servidumbre, convertidos en vagabundos, aventureros y buhoneros, una vez atravesada la muralla o la empalizada defensiva, podan aspirar a que se les reconociese como hombres libres solamente con haber logrado residir un ao y un da en el recinto de la villa. Para estos recin llegados el acceso a la libertad no fue el producto de un privilegio personal sino de las concesiones obtenidas por estas ciudades en plena juventud, que lograron transformar tales concesiones en un privilegio inherente al solar urbano, en la misma forma que la servidumbre es inherente al solar seorial: el aire de la ciudad da la libertad, reza desde entonces el proverbio alemn. Es muy signicativo que la liberacin que dispensa la ciudad cuando aparece tempranamente en la cultura occidental, sea el correlato del quebrantamiento de las ataduras que antao sujetaban al suelo y a sus tributos a estos vagabundos sin patria y sin seor. Y no es casual, por otro lado, que sea alrededor de los intercambios de largo alcance promovidos por el gran comercio como se pusieron en movimiento tanto los individuos como las mercancas y los recursos. Desde el comienzo la ciudad aparece como el espacio abierto de la movilidad, de lo inusual y de la innovacin: ms que un destino es un conjunto de posibilidades. Desdichadamente tambin sabemos que uno o dos siglos ms tarde ya entrado el siglo XIII y por todas partes en el siglo XIV las guildas de grandes comerciantes y unas pocas corporaciones de poderosos artesanos no solo impusieron restricciones monoplicas a los intercambios sino, incluso, que para proteger sus intereses tambin se valieron de la exigencia de poseer propiedad inmueble para ser admitido con plenos derechos en la comunidad urbana. La renta del suelo urbano o edicable, la que en un primer momento fue un instrumento para movilizar la propiedad y liberar a los individuos de la sujecin personal a las prestaciones feudales, termina por transformarse en herramienta para reforzar, esta vez, la exclusin de los menos afortunados o de los recin llegados.

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INFORME DE DESARROLLO HUMANO PARA BOGOT 2008

La aglomeracin reduce el tiempo y los costos de transporte, pero, por razones topolgicas, existen lmites intrnsecos que impiden que simultneamente todas las personas minimicen el tiempo de desplazamiento, y es inevitable que se presente algn nivel de congestin. Por ejemplo, el diseo de una ciudad que busca reducir los costos del transporte de los obreros que se desplazan hacia el sitio de trabajo entra en conflicto con el costo de transporte de otros insumos, y podra generar congestin en los corredores de carga.

B. LA POBREZA SE OPONE AL DESARROLLO

Los avances en el desarrollo humano tienen que estar acompaados de una disminucin de la pobreza y, adems, sera conveniente que haya una reduccin de la desigualdad. De manera ms enftica: la lucha contra la pobreza es exitosa solo si el crecimiento favorece la equidad. Los indicadores sociales de Bogot han mejorado, pero la ciudad no ha creado condiciones que favorezcan la mezcla entre ricos y pobres. El combate contra la pobreza debe ser el resultado de un proceso econmico que reduzca la segregacin socioeconmica en el espacio urbano7, que puede definirse como la ausencia de mezcla socioeconmica. El crecimiento de Bogot ha incentivado una separacin entre el norte rico y el sur pobre. Sobre todo despus de la inmigracin que result de la violencia de los aos cincuenta, la ciudad consolid un modelo urbanstico que estimul

El ndice de segregacin residencial (ISR) muestra que en Bogot los ricos y los pobres no se mezclan en el espacio urbano (Gonzlez, 2007; ver adems SDP, 2007).

Por el contrario, en el nuevo mundo colonizado por Espaa, la ciudad aparece casi como el tardo retoo de una sociedad feudal condenada por el Renacimiento, pero que se niega a desaparecer. Lo que es peor, desde la cuna exhibi simultneamente los rasgos ms antipticos del medioevo, y el carcter monopolista y excluyente que llegaron a adquirir en su posterior decadencia las corporaciones urbanas bajo el absolutismo europeo. Estas villas jams conocieron el mpetu comercial de las primeras comunidades urbanas, ni fueron el refugio de los fugitivos de la servidumbre, ni padecieron los conictos que comport el intento de instaurar autogobiernos comunales. Transcurrido el periodo de la Conquista, durante la cual apenas consiguieron orecer algunos campamentos militares destinados ms bien a apoyar el saqueo contra la poblacin aborigen del entorno, las villas reales se constituyeron en los centros donde se asentaban encomenderos y funcionarios venidos de ultramar para imponer tributos, mitas y servidumbres. En lugar de conferir la libertad, desde las villas se extendi una espesa nube de leyes y reglamentaciones destinadas a garantizar privilegios y a

subyugar indgenas abrumados por toda clase de rentas y prestaciones. En todos los lugares, los extraos y advenedizos por oposicin a los vecinos han sido mal recibidos, aceptados con desconanza o segregados: el del arrabal con respecto al del burgo, y lo mismo en Roma que en Atenas. Slum, gueto, tugurio o fabela, todas son denominaciones contemporneas que tambin evocan la segregacin espacial y social. Pero es muy diferente la exclusin que se impone directamente para perpetuar la dominacin de alguna clase de gens, linajes o vecinos principales, de aquella restriccin monopolstica que busca impedir el ejercicio de una actividad econmica u ocio; y estas dos tambin son muy diferentes de la segregacin residencial y la prdida de oportunidades que determina automticamente el mercado apoyado sobre los mecanismos por medio de los cuales operan la renta capitalista del suelo y sus efectos territoriales.

Humberto Molina
Asesor acadmico IDH-Bogot 2008

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la segregacin y los pobres se fueron ubicando en la periferia. Esta tendencia ha sido estimulada por la estratificacin que se ha convertido en un mecanismo endgeno de segregacin. La brecha puede verse desde dos ngulos: por un lado, examinando la forma como estn distribuidos los pobres y los ricos en el espacio urbano y, por otro, analizando el acceso a equipamientos. En el primer caso la segregacin se manifiesta en la falta de convivencia de pobres y ricos en el espacio urbano y, en el segundo, la segregacin se refleja en la distribucin inequitativa de los equipamientos. Aunque todas las ciudades del mundo presentan algn nivel de segregacin, en Bogot la distancia socioeconmica es demasiado grande, situacin que por supuesto no favorece a los pobres, pero tampoco es buena para los ricos. Desde el punto de vista econmico la segregacin no es conveniente, porque la mezcla socioeconmica reduce los costos de acceso y permite que todos, ricos y pobres, mejoren su ingreso. Y desde la perspectiva poltica, esta mezcla facilita la integracin y la construccin de una sociedad liberal que propicia la igualdad de oportunidades y el ejercicio universal de los derechos. La segregacin perjudica, sobre todo, a los ms pobres y en situacin de vulnerabilidad. La mezcla tambin favorece la construccin de sociedades ms igualitarias, y ello es mucho ms claro en el caso de la educacin. Sera ideal que en los planteles de la capital se lograra la integracin socioeconmica. No basta con construir colegios de calidad para los pobres y planteles de calidad para los ricos, sino que sera ideal que unos y otros estudiaran juntos. Las sociedades democrticas se construyen sobre la igualdad de oportunidades, y esta condicin se cumple cuando en el plantel conviven ricos y pobres. Si la mezcla socioeconmica en el espacio est acompaada de polticas que disminuyan la desigualdad, la convergencia es ms factible.

C. DISMINUIR LA BRECHA
Para reducir la distancia entre ricos y pobres es necesario avanzar en dos sentidos: disminuir la brecha socioeconmica y acercar ms a los ricos y a los pobres en el espacio urbano. La primera va se consigue por medio de polticas que redistribuyan el ingreso y la riqueza. El segundo camino se recorre mediante polticas urbanas que incidan en la distribucin del espacio. En materia de gestin del suelo, si la administracin distrital quiere avanzar en polticas antisegregacionistas tiene los instrumentos legales para hacerlo y en este campo el margen de maniobra del gobierno local es muy alto. Las grandes operaciones estratgicas de Bogot aeropuerto, centro, nuevo Usme, norte, anillo de innovacin, ro Tunjuelo ofrecen una gran oportunidad para crear condiciones que incentiven la mezcla socioeconmica. La poltica distrital puede incidir de manera significativa en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. En el caso de una ciudad grande como Bogot, el gobierno local tiene una capacidad de accin que supera los alcances que le haban atribuido los tericos de las finanzas pblicas. Es clebre la distribucin de funciones entre los gobiernos nacional y distrital que propone Musgrave (1959 y 1973; Musgrave y Musgrave, 1995; CID, 2004). El autor diferencia entre la asignacin, la distribucin y la estabilizacin. La tarea distributiva debe ser llevada a cabo a nivel nacional o central (sic), porque si alguna localidad realiza la funcin distributiva de manera exitosa, termina
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EL DESARROLLO HUMANO Y LA CIUDAD

LOS INDICADORES SOCIALES DE BOGOT HAN MEJORADO, PERO LA CIUDAD NO HA CREADO CONDICIONES QUE FAVOREZCAN LA MEZCLA ENTRE RICOS Y POBRES. EL COMBATE CONTRA LA POBREZA DEBE SER EL RESULTADO DE UN PROCESO ECONMICO QUE REDUZCA LA SEGREGACIN SOCIOECONMICA EN EL ESPACIO URBANO. EL CRECIMIENTO DE BOGOT HA INCENTIVADO UNA SEPARACIN ENTRE EL NORTE RICO Y EL SUR POBRE.

atrayendo personas de otras localidades. Y como este proceso migratorio no es sostenible, concluye Musgrave, la distribucin es una tarea que le corresponde al gobierno central. Las localidades tampoco deben realizar funciones que tengan relacin con la estabilizacin monetaria (control de la inflacin, regulacin de la cantidad de dinero, etc.) y cambiaria, pues estas competencias corresponden a la autoridad nacional. Por su parte, el gobierno local debe fijar la atencin en los deberes relacionados con la asignacin. La separacin de tareas que propone Musgrave no es vlida para una metrpolis como Bogot, ya que este tipo de ciudad incide tanto en la asignacin, como en la estabilizacin y distribucin. La visin de Musgrave se ha quedado corta, en las ciudades grandes han mostrado una notable capacidad de accin. Adems, la reflexin del autor no percibe realidades como la ciudad-regin. En la concepcin de Musgrave tampoco hay lugar para examinar el papel de la ciudadana y el sector privado. La participacin de los consumidores y empresarios en la dinmica de la ciudad es crucial y las formas de intervencin de unos y otros son muy diversas. Adems de comportarse como consumidores y empresarios, los privados tambin realizan actividades que estn directamente relacionadas con lo pblico (veedura, evaluacin, beneficencia, etctera). La conjuncin de actores que participan en la vida de la ciudad y la diversidad de interacciones que se presentan entre los gobiernos local y nacional crean un escenario mucho ms rico y complejo que el imaginado por Musgrave.

D. LAS LECTURAS DE LA CIUDAD

Para entender la potencialidad de la ciudad y su poder de atraccin se proponen cuatro lecturas: espacial, econmica y social, poltica, y cultural (cuadro 1.1). Se trata de cuatro dimensiones de la misma ciudad, aunque cada una incide de manera especfica en el desarrollo humano. La distincin es puramente analtica porque las interacciones entre las cuatro dimensiones y el desarrollo humano son continuas e indivisibles, y cada uno de los tipos de ciudad ofrece oportunidades para el desarrollo humano. La reflexin comienza con el espacio por dos razones. La primera, porque la ciudad se localiza en un lugar especfico. El ordenamiento urbano es una expresin de la forma como se interviene el territorio. Y, la segunda, porque en

CUADRO 1.1
CUATRO DIMENSIONES DE LA CIUDAD Y SU RELACIN CON LAS OPORTUNIDADES DEL DESARROLLO HUMANO
DIMENSIONES DE LA CIUDAD Oportunidades del desarrollo humano urbano CIUDAD ESPACIAL
Acceso al suelo y la vi-

CIUDAD ECONMICA Y SOCIAL

Ingreso Empleo de buena cali-

CIUDAD POLTICA
Representacin adecua-

CIUDAD CULTURAL
Libertad cultural y multi-

vienda
Accesibilidad y movilidad Espacios pblicos Servicios pblicos y dis-

da de la ciudadana
Participacin efectiva de

culturalismo
Libertad para crear bie-

dad
Equidad Acceso a servicios so-

la ciudadana
Seguridad y convivencia

nes culturales
Acceso a bienes culturales

posicin de residuos
Medio ambiente sano

ciales: salud, educacin, seguridad alimentaria

Proteccin contra la vul-

pacfica

nerabilidad

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el manejo del espacio la autoridad distrital tiene una capacidad de accin muy amplia. El Gobierno local puede incidir de forma sustantiva en el ordenamiento del suelo. A veces pareciera como si el Concejo y la administracin distrital no tuvieran conciencia de su enorme poder de intervencin. En la ciudad espacial se sealan los siguientes aspectos relevantes sobre los cuales la administracin distrital puede incidir, y que afectan el desarrollo humano: el acceso al suelo y la vivienda, la movilidad, la distribucin equitativa de los espacios pblicos, la oferta de servicios pblicos de buena calidad, la adecuada disposicin de residuos y la existencia de un medio ambiente sano. La segunda dimensin se refiere a las relaciones econmicas y sociales de la ciudad. Las personas se aglomeran porque la cercana les permite mejorar su calidad de vida. Los aspectos especficos de esta segunda dimensin tienen relacin con el ciclo del PIB, el ingreso, los logros en educacin y salud, etctera. La ciudad puede facilitar de manera privilegiada el cumplimiento de los objetivos del Estado Social de Derecho. As mismo, la economa urbana contribuye a la ampliacin de las capacidades de las personas de manera privilegiada. El producto promedio de Bogot es superior al de las otras ciudades del pas y este hecho incide en el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. Los pobres que llegan a la urbe tienen mayor probabilidad de salir de la pobreza, a diferencia de aquellos que llegan
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EL DESARROLLO HUMANO Y LA CIUDAD

As, cuando el poder proviene de Dios, se construyen templos; luego, cuando el poder proviene del pueblo, se construye el espacio pblico. Antes, se trataba de llegar al cielo con los campanarios; hoy con edificios pblicos, como bibliotecas o museos, construcciones evocadoras de la condicin sagrada de lo pblico. En el pasado se buscaba hacer visible el poder centralizado con el templo, hoy con el espacio pblico descentralizado. Antes, cuando exista el universo, es decir una sola verdad, en la ciudad se deba representar en la centralidad, fuese el templo o la plaza, una idea de orden y concierto. Hoy, cuando existe el multiverso, es decir, mltiples verdades, la ciudad es multicntrica (Zambrano, 2007:1).

a cualquier otra ciudad del pas. En Bogot, los pobres de hoy difcilmente son los pobres de ayer y esta caracterstica la hace atractiva. El poder gravitacional del Distrito debe favorecer la convergencia y la igualdad con los municipios vecinos, dinmica de acercamiento que debe ir a la par con un mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes capitalinos. En otras palabras, se trata de conciliar mejores condiciones de vida en el Distrito y los otros municipios, con un proceso de convergencia entre todos. La ampliacin de las capacidades se logra mediante polticas pblicas que contribuyan a mejorar el ingreso, crear empleo, disminuir la desigualdad y acceder a los servicios sociales bsicos, como educacin, salud y seguridad alimentaria. Todas las personas, ricas y pobres, somos en alguna medida vulnerables, por tanto, los diversos instrumentos de proteccin y de promocin social deben ayudar a reducir la incertidumbre y a protegernos contra la vulnerabilidad (DNP, 2008). La tercera dimensin de la ciudad corresponde al campo de la poltica. La convivencia de las personas en el espacio urbano plantea la discusin poltica en dos niveles. El primero es el de la democracia local, y el segundo, el de las interacciones que se presentan entre la democracia representativa y la participativa. En la ciudad tiene plena expresin la democracia local. La seguridad humana es una condicin fundante del ejercicio de la libertad. En 1998, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan deca: la tarea esencial de la ONU es velar por la seguridad humana (PNUD, 2003:13 y ss.). Esta nocin general abarca las diversas formas de seguridad que facilitan la convivencia pacfica. El ejercicio de la democracia pasa por un fortalecimiento de la democracia representativa y por la creacin de condiciones que favorezcan la participativa. La dimensin cultural es la cuarta forma de mirar la ciudad. Se hace la diferencia entre la cultura como un campo transversal y las industrias culturales. La cultura urbana lo permea todo. La aglomeracin crea un sentido de la otredad diferente al que tienen personas que viven aisladas en las zonas rurales y, precisamente, la vida en la ciudad est permeada por la cultura, que adquiere rasgos especficos en la aglomeracin. En cada ciudad estas expresiones tienen un sello propio. De la misma manera como se afirma que el ambiente del barrio chino es distinto al del barrio latino, es posible decir que el ritmo de vida en Nueva York es ms agitado que el de Cartagena. La historia de la ciudad refleja cambios en la cosmovisin (Castells, 1972; Zambrano, 2007)8. El ejercicio de los derechos es posible si la ciudad favorece la libertad cultural y el multiculturalismo, por ello la expresin cultural no debe ser coartada. En Bogot las industrias del ramo han alcanzado un crecimiento notable, que se debe seguir impulsando, con el fin de que el acceso sea menos desigual. La demanda y el consumo cultural, cada vez tienen mayor participacin en la economa bogotana, de ah que el reconocimiento de esta tendencia ascendente sera el primer paso para que la poltica distrital proponga incentivos y modelos de negocios que fortalezcan la actividad privada en beneficio de todos. La sostenibilidad del desarrollo humano de la capital no est garantizada y existen numerosas amenazas: ambiental (ro Bogot), urbanstica (densificacin en lugar de extensin), movilidad (aumento de los vehculos privados), descentralizacin (la dinmica de Bogot puede ir en contra de las dems localidades y regiones del pas), cultural (irrespeto a la heterogeneidad), entre otras.
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UNA CIUDAD CON LMITES*

* La colaboracin de los ex alcaldes se hizo sobre la ciudad imaginada para el ao 2038, cuando Bogot cumple sus quinientos aos de fundada.

Ya hace 25 aos el plan de desarrollo de la ciudad sealaba la necesidad de poner lmites al crecimiento territorial de la capital y densificar su ocupacin conservando y ampliando sus reas recreacionales. La frmula consista en contener drsticamente la ciudad dentro de sus lmites arcifinios, es decir, sus lmites naturales: las cumbres de los cerros que la rodean por el oriente y el suroriente, el ro Bogot por el occidente y la Calle 250 por el norte, nica demarcacin artificial. Desde entonces sabamos que el costoso modelo de la suburbia desarrollado en Estados Unidos no era sostenible por su costo desmesurado, que obliga a invertir ms de la mitad de los recursos en una infraestructura que tiene por nico fin permitir a sus pobladores llegar a sus lugares de trabajo. Adems era ambientalmente insostenible, como lo comprueba el cambio climtico y el alza de los combustibles fsiles. Esta decisin debera acompaarse de un proceso metdico de proteccin y preservacin de los cerros y de una gran zona de amortiguamiento perimetral a lo largo del ro Bogot, con lo cual la ciudad quedara rodeada de un rea forestal por todos sus costados. Se trataba de crearle un cinturn verde que hiciera visibles sus lmites, con el fin de evitar que la capital siguiera devorndose la sabana, ecosistema casi nico en el mundo. Entonces no se disponan de todas las herramientas jurdicas que nacieron con los artculos constitucionales que le otorgamos los constituyentes de 1991, con la instauracin del Distrito Capital y sus posibilidades de crear un rea metropolitana con los municipios circunvecinos, o una regin, con otras entidades territoriales de carcter departamental. Asimismo le aseguramos su independencia poltica y econmica. No se podan controlar ni las propias entidades pblicas oficiales que en el buen nimo de construir viviendas a bajo precio compraban los terrenos lejos del centro, sin los servicios pblicos esenciales, ni agua, ni alcantarillado ni vas y, por supuesto, sin ningn amoblamiento social. Los urbanizadores piratas parcelaban terrenos baratos, por fuera de las cotas establecidas para la proteccin de los cerros y la provisin de los servicios, creando situaciones de hecho arraigadas por muchos aos, sin que las normas penales permitieran acciones contundentes.

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EL DESARROLLO HUMANO Y LA CIUDAD

Justamente Ciudad Bolvar fue creada para poder regularizar cerca de 150 barrios subnormales, lo cual implic llevar el acueducto hasta arriba de la cota 3.000. El masivo plan de movilizacin basado en la trolificacin, a partir de energa elctrica limpia, no fue continuado por las administraciones posteriores abandonando la financiacin concesional obtenida con operaciones de triangulacin con base en caf en pases de la ex URSS. Este sistema fue adoptado por Quito con esplndidos resultados para el orden y limpieza ambiental de la ciudad. Las prescripciones conducan a aceptar solamente el establecimiento de empresas de servicios e industrias sin chimeneas. Es decir, consolidar la vocacin sostenible de la ciudad con compaas que no generen contaminacin del aire o ms vertimientos txicos. El Distrito Capital, situado a ms de 2.600 metros sobre el nivel del mar, depende para la limpieza de su atmsfera de las lluvias y de los vientos porque carece de un proveedor de oxgeno como es el mar. Es sorprendente que tres conquistadores hubieran llegado casi simultneamente a este hbitat privilegiado en pos de un imaginario, El Dorado, y que Gonzalo Jimnez de Quesada, el primero en el tiempo de los espaoles, hubiera fundado aqu perenne casa. Es verdad, no tenamos oro, sino sal que era moneda corriente para conseguirlo. Pero en cambio, en el siglo XVI, despus de haber padecido las penalidades y los sofocos de atravesar ros y selvas mefticas, coincidi con Sebastin de Belalczar y Nicols de Federmn, en este enclave andino. Ah!, pero descubrieron algo ms valioso, mucho ms valioso que el oro. Descubrieron nada menos que el aire acondicionado, permanente clima de este acogedor altiplano de un temperado otoo perpetuo, que debemos seguir cuidando para las generaciones futuras. Estas son algunas de las razones para aplicar las recomendaciones de este Informe de Desarrollo Humano, que adems acoge en su integridad las conclusiones de la Misin Hbitat por Bogot de 2007 y la filosofa del desarrollo humano sostenible, nuevo paradigma de Naciones Unidas promovido a partir de los aos noventa por el PNUD. Augusto Ramrez Ocampo
Ex alcalde de Bogot 1982-1984

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INFORME DE DESARROLLO HUMANO PARA BOGOT 2008

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