Alianza estratégica argentino-brasileña

Cuadernos de Poltica Exterior Argentina (abril-junio 2009) N 96 Pg.
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CUADERNOS DE POLITICA EXTERIOR ARGENTINA

ISSN 0326-7806 DIRECTOR: Dr. Alfredo Bruno BOLOGNA Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) CONSEJO DE REDACCION: Master Anabella Busso (CONICET) Dra. Miryam Colacrai (CONICET) Dra. Gladys Lechini de lvarez (CONICET) Lic. Gustavo Marini (U.N.R.)
CONSEJO ASESOR: Prof. Celestino del Arenal Universidad Complutense de Madrid (Espaa) Prof. Juan Gabriel Tokatlian Universidad de San Andrs (Argentina) Prof. Jack Child Prof. American University. Washington (EE.UU.) Prof. Eduardo Ferrero Costa Docente y Ex Embajador en la O.E.A. y EE.UU. (Per) Prof. Hctor Gros Espiell Ex Canciller y Embajador en Francia (Uruguay) Prof. Helio Jaguaribe Decano del Instituto de Estudios Polticos y Sociales (Brasil) Prof. Carlos Juan Moneta Ex Secretario General del SELA (Argentina) Prof. Luciano Tomassini FLACSO (Chile) Direccin Nacional de Derecho de Autor: Exp. N 671118/08 Esta publicacin cuenta con el sistema de referato de acuerdo a normas internacionales. Indexada: Latindex Catlogo. Nivel I de excelencia Publicacin trimestral propiedad de Alfredo Bruno Bologna. (abologna@unr.edu.ar) Canje: biblioteca-cerir@unr.edu.ar Pgina web: www.cerir.com.ar Traducciones: Laura Marsol Edicin: Lidia Gatti ADDRESS OF CHANGE - CORRESPONDENCIA Y CANJE: CENTRO DE ESTUDIOS EN RELACIONES INTERNACIONALES DE ROSARIO (CERIR) San Juan 4290 2000 ROSARIO REPUBLICA ARGENTINA TEL/FAX.: 54-341-4201231 1
Cuadernos de Poltica Exterior Argentina (abril-junio 2009) N 96 Pg. 1-146
EDITORIAL
El CERIR es una institucin sin fines de lucro dedicada investigacin y docencia en Relaciones Internacionales.
al campo de la
Iniciado como grupo de trabajo e investigacin en el mbito docente de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario en 1985, el CERIR concreta su labor en un proyecto conjunto presentado al CONICET, que fue creciendo desde entonces hasta la actualidad, con la incorporacin de investigadores y becarios. Los trabajos elaborados se conocen a travs de la publicacin peridica "Cuadernos de Poltica Exterior Argentina". En 1992 por primera vez el CERIR disea un Programa de Investigacin cuyo objetivo es el seguimiento de la Poltica Exterior Argentina. Es entonces que se decide dentro del Programa, la publicacin conjunta de la obra "La Poltica Exterior del Gobierno de Menem. Seguimiento y Reflexiones al promediar su mandato, en 1994. En 1998 se publica La Poltica Exterior Argentina 1994/1997 y en el 2001 el tomo III sobre La Poltica Exterior Argentina 1998-2001. El cambio de gobierno Impacto o irrelevancia?. En 2006 sali el Tomo IV que comprende dos volmenes. El ttulo de la obra es: La Poltica Exterior del gobierno de Kirchner editado conjuntamente con UNR Editora de la Universidad Nacional de Rosario. Desde su origen, el grupo de investigacin del CERIR transfera sus conocimientos en carreras de grado y post grado. En 1996 organiza dentro del mbito del Centro de Estudios Interdisciplinarios (CEI) la Maestra en Integracin y Cooperacin Internacional de la UNR, con la presencia de graduados y becarios de los pases miembros del MERCOSUR. En 1998 la Maestra se incorpor al programa ALFA-DEIMPIR (Desarrollo Econmico e Institucional mediante Procesos de Integracin Regional) de la Unin Europea. Los Cuadernos de Poltica Exterior Argentina se encuentran abiertos a la participacin de docentes e investigadores ajenos al CERIR que deseen presentar temas referidos a los proyectos de investigacin mencionados.
Dr. Alfredo Bruno Bologna Director del CERIR
LA ALIANZA ESTRATGICA ARGENTINO-BRASILEA EN LA POLTICA EXTERIOR DE ITAMARATY* ** Sandro Schtremel

Resumen: La investigacin presentada en esta tesis se origin en un intento de responder al interrogante de si la relacin argentino-brasilea poda realmente ser calificada de alianza estratgica, denominacin ampliamente utilizada por los gobiernos de Argentina y Brasil para referirse a sus relaciones recprocas. Una extensa revisin bibliogrfica permiti constatar que un escollo nodal para contestar tal interrogante radicaba en la carencia de una definicin precisa aplicable a la nocin de alianza estratgica bilateral. Consecuentemente, a partir del aporte terico de Hlio Jaguaribe, complementado con mltiples contribuciones de las principales corrientes tericas referidas a los fenmenos de integracin, se abord la tarea de elaborar y proponer un concepto propio. Del concepto as obtenido se derivaron tres variables que a los efectos de esta tesis fueron consideradas como pautas orientadoras de poltica exterior. Tales pautas fueron aplicadas al anlisis de la poltica exterior de uno de los miembros de la alianza, Brasil, y ms especficamente, de la lexis y praxis (discurso y accin) de la diplomacia de Itamaraty, entre 2000 y 2005. Al analizarse el discurso de los cancilleres brasileos del perodo cuestin sobre la que no se encontr ningn estudio sistemtico por parte de otros autores-, se hall una apreciable coincidencia entre las pautas de poltica exterior postuladas por el concepto propuesto y las declaraciones de los titulares de Itamaraty. En cambio, cuando esas mismas variables fueron cotejadas con las acciones concretas de la diplomacia brasilea en la etapa estudiada, la divergencia result clara, pues aunque en varios momentos la poltica exterior brasilea se acerc a los postulados del concepto, la relacin bilateral en general qued a considerable distancia de las potencialidades de una genuina alianza estratgica, tal como se la define en esta tesis. En la conclusin, finalmente, se bosqueja un anlisis tentativo acerca de las razones que explicaran tal hiato entre lexis y praxis. Palabras claves: alianza estratgica argentino-brasilea, Itamaraty, lexis y praxis diplomticas
ARGENTINE-BRAZILIAN STRATEGIC ALLIANCE IN ITAMARATYS FOREIGN POLICY* Sandro Schtremel**

Abstract: The research undertaken in this thesis stems from an attempt of answering to the question whether Argentine - Brazilian relation could be really regarded as a "strategic alliance", a label widely used by the governments of both Argentina and Brazil to refer to their reciprocal relations. An extensive bibliographical review led to the statement that a key obstacle to answering such a question lay in the absence of a precise definition applicable to the notion of a bilateral "strategic alliance". Consequently, the task of elaborating and proposing an original concept was undertaken, considering especially Hlio Jaguaribe's theoretical approach, complemented with multiple contributions from the principal theories regarding the integration phenomena. From such a concept three variables were derived, which were considered as foreign policy guidelines in this thesis. Those guidelines were applied to the analysis of the foreign policy of one of the members of the alliance, Brazil, and more specifically, to the analysis of the lexis and praxis (speech and action) of Itamaraty's diplomacy from 2000 to 2005. After analysing the Brazilian Ministers for Foreign Affairs' speeches of the period -about which no other systematic study could be found-, a remarkable coincidence was noticed between the guidelines of foreign policy postulated by the proposed concept and the declarations of the heads of Itamaraty. Conversely, when the same variables were contrasted with the actions of Brazilian diplomacy, the difference was clear, because even though at several moments Brazilian foreign policy was close to the postulates of the concept, in general the bilateral relation remained at considerable distance from the potential of a genuine "strategic alliance", as it is defined in this thesis. The conclusion sketches a tentative analysis of the reasons that would explain such a hiatus between lexis and praxis. Keywords: Argentine-Brazilian strategic alliance, Itamaraty, diplomatic lexis & praxis
* Tesis. Maestra en Integracin y Cooperacin Internacional. Universidad Nacional de Rosario. Tribunal de Tesis: Marta Cabeza, Carla Oliva, Mara Julieta Corts. Directora de Tesos: Dra. Graciela Zubelz. Codirector de Tesis: Dr. Roberto Miranda. Rosario, 29 de junio de 2009. Calificacin obtenida: 10 (diez), Sobresaliente. ** Licenciado en Relaciones Internacionales y Magster en Integracin y Cooperacin Internacional. Doctorando en Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de Rosario). Docente Adscripto al Departamento de Relaciones Internacionales (Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, UNR). Becario de posgrado del CONICET. Correo electrnico: sschtremel@oajnu.org
NDICE
INTRODUCCIN. CAPTULO 1: Presentacin del enfoque terico y metodolgico .. Las parcerias estratgicas en la poltica exterior brasilea... El caso argentino: la Declaracin de Ro de Janeiro. Aclarando trminos........................................ La contribucin terica de Hlio Jaguaribe. Acercndonos a un concepto La primera dimensin: integracin econmico-comercial. La segunda dimensin: concertacin poltico-diplomtica... La tercera dimensin: cooperacin multidimensional El actor considerado: Itamaraty........ El problema de la delimitacin temporal.. Hiptesis y precisiones metodolgicas adicionales... CAPTULO 2: La lexis diplomtica de Itamaraty... Abordando el discurso de los cancilleres de Brasil I. La perspectiva de Luiz Felipe Lampreia.. II. La mirada de Celso Lafer...... III. La visin de Celso Amorim... III.a) La defensa de la integracin equitativa.. III.b) El abordaje de la concertacin consensual... III.c) El discurso sobre la cooperacin gradual.. CAPTULO 3: La praxis diplomtica de Itamaraty. SECCIN I: La equidad en la integracin... El contexto de las asimetras.... El impacto de la recesin argentina. Los recambios presidenciales...... SECCIN II: El consenso en la concertacin poltico-diplomtica. De Brasilia al 11-S... La relacin bilateral ante la crisis argentina El gobierno Lula y la nueva sintona bilateral. Brasil en el escenario internacional.... El Consenso de Buenos Aires... Los altibajos del entendimiento argentino-brasileo....
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SECCIN III: La cooperacin gradual como proyeccin de la alianza estratgica... III.1 La cooperacin bilateral argentino-brasilea III.2 La cooperacin argentino-brasilea en el MERCOSUR. III.3 La cooperacin binacional en el espacio sudamericano.... Alianza estratgica o liderazgo pivoteano?...................................................... La Cumbre de Guayaquil........... La dinmica sudamericana en el gobierno Lula.. La creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones.. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFA. General... Especfica... Recursos electrnicos.. Declaraciones de los Cancilleres Documentos oficiales 101 101 104 107 109 111 114 117 124 130 130 133 137 142 145
INTRODUCCIN
La relacin bilateral argentino-brasilea, por diversas razones, se ha caracterizado histricamente por una persistente oscilacin entre la indiferencia mutua, la rivalidad enconada e intermitentes esfuerzos de establecer vnculos ms cooperativos . Las controversias coloniales entre las dos metrpolis ibricas, la contienda entre el Imperio brasileo y las Provincias Unidas por el control de la Banda Oriental, las disputas por la influencia regional y los altercados geopolticos durante el siglo XX, enrarecieron largamente las relaciones entre Argentina y Brasil, perturbando consecuentemente a toda la cuenca del Plata. Por fin, en 1979 el Acuerdo Tripartito de Corpus-Itaip consigue frenar la escalada de tensin entre los regmenes militares de ambos pases . Sin embargo, es recin desde 1985 que comienza a construirse un ambiente proclive al mayor entendimiento argentino-brasileo , cristalizado en el Acta de Buenos Aires de 1990 y fundamentalmente en la puesta en marcha del MERCOSUR en 1991 - hito ste de fecundas repercusiones para el subsistema internacional latinoamericano, ya que supuso la definitiva desactivacin de las hiptesis de conflicto entre los dos grandes vecinos sudamericanos . As, a partir de la conjuncin entre iniciativas poltico-diplomticas y el desarrollo terico que desde la academia contribuy a este proceso, se fue extendiendo en ambos pases la percepcin de que Argentina y Brasil son socios mutuamente imprescindibles y que su relacin ocupa una posicin de prelacin en la agenda de sus respectivas cancilleras , al punto que la relacin bilateral ha sido oficialmente definida como una alianza estratgica.
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Ver FIGARI, Guillermo (1993): Pasado, presente y futuro de la poltica exterior argentina, Biblos, Buenos Aires; PARADISO, Jos (1993): Debates y trayectoria de la poltica exterior argentina, GEL, Buenos Aires; VRIOS AUTORES (2000): Brasil-Argentina: a viso do outro, FUNAG-FUNCEB, Braslia; WARLEY CANDEAS, Alessandro (2003): Una identidad de bloque, en Archivos del Presente, ao 8, n 30, Bs.As. 2 CISNEROS, Andrs y ESCUD, Carlos (coord., 2000): Historia General de las Relaciones Exteriores de la Repblica Argentina, CEMA, Tomo XIV, cap. 68; http://www.cema.edu.ar/ceieg/arg-rree/11/11102.htm 3 Ver CHUDNOVSKY, Daniel y PORTA, Fernando (1989): En torno a la integracin econmica argentino-brasilea, en Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, n 39, p. 125; MIDN, Mario (1998): Derecho de la Integracin. Aspectos institucionales del MERCOSUR, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, pp. 294-295; HURRELL, Andrew (1996): Regionalismo en las Amricas. En LOWENTHAL, Abraham y TREVERTON, Gregory (comp.): Amrica Latina en un Mundo Nuevo, FCE, Mxico, p. 200. 4 Desactivacin oficializada en 1998: ESCUD, Carlos y FONTANA, Andrs (1998): Las polticas de seguridad de Argentina: sus fundamentos y contexto regional. En DOMNGUEZ, Jorge (ed.): Seguridad internacional, paz y democracia en el Cono Sur, FLACSO/Dilogo Interamericano, Santiago de Chile, p. 119. 5 Ver, por ejemplo, VIEIRA, Mauro (2004): Brasil y Argentina: una relacin estratgica, en Archivos del Presente, ao 9, n 35, Buenos Aires, pp. 69-70. 6
Precisamente, el interrogante que motiv la investigacin que se plasma en esta tesis puede expresarse de la siguiente manera: Puede la relacin argentino-brasilea ser caracterizada como una alianza estratgica? Con este interrogante general se vinculan otros subsidiarios, condensados en estas preguntas: Cmo fue evolucionando la posicin de Argentina en el rango de prioridades de Itamaraty desde 2000 hasta 2005 perodo abarcado por este trabajo-, tanto en el plano discursivo como en el de la accin efectiva de este organismo encargado de la poltica exterior brasilea? Qu lugar le cupo a la nacin platina como suele designar a la Argentina la lite brasilea- en el marco de una estrategia diplomtica que perfilaba un liderazgo regional incontestable, aunque oficialmente siempre negado? Cules son las consecuencias que de dicha estrategia se derivan para Argentina, y tambin para el MERCOSUR, principal proyecto conjunto de Buenos Aires y Brasilia? La problemtica de la relacin binacional argentino-brasilea es, pues, el tema de esta tesis de maestra, valorada como la oportunidad para iniciarse en el oficio de investigador . Representa el resultado de un proceso de aprendizaje e investigacin desarrollado en el marco de la Maestra en Integracin y Cooperacin Internacional del Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario, posgrado que tiene justamente como uno de sus principales objetivos el brindar a sus alumnos una mejor comprensin de los fenmenos de integracin y cooperacin, como los que se abordan en este trabajo. En un plano ms general, para la disciplina de las Relaciones Internacionales, y ms concretamente para el estudio de la poltica internacional latinoamericana y de las polticas exteriores de Argentina y Brasil, desentraar el carcter de las relaciones entre estos dos pases claves del Cono Sur, y ofrecer conceptos precisos sobre tal materia, es asunto de la mayor importancia. Asimismo, rebasando los lmites estrictamente acadmicos, no deja de ser de sumo inters para los gobiernos (en tanto encargados de definir y ejecutar lneas de poltica exterior) y para las sociedades (en cuanto soporte y contralor democrtico de las iniciativas gubernamentales) de estas dos naciones vecinas conocer con la mayor exactitud posible la naturaleza de los lazos que se han entablado entre ambos pases, particularmente durante el lapso 2000-2005, por razones que se abordarn oportunamente. Ciertamente, con posterioridad a dicho quinquenio la importancia de la relacin bilateral ha continuado en ascenso, por lo cual la investigacin de tal perodo excede el inters meramente histrico. Por ltimo, a nivel de motivacin personal, que resulta pertinente explicitar , como profesional del campo de las Relaciones Internacionales siempre he tenido el mayor inters en estudiar la dinmica del sistema internacional en general, y en particular de las fuerzas y relaciones que resultan especialmente importantes para la Repblica Argentina. Esta preocupacin me ha llevado a indagar acerca de la relacin bilateral con Brasil, comenzando por mi tesina de grado (defendida en julio de 2006), y continuando en el mbito de la Maestra en Integracin y Cooperacin Internacional mediante una beca de posgrado de CONICET. Tal como la entiende WAINERMAN, Catalina (1997): Introduccin: acerca de la formacin de investigadores en ciencias sociales. En WAINERMAN, Catalina y SAUTU, Ruth (comp.): La trastienda de la investigacin, Belgrano, Buenos Aires, p. 17. 7 Como recomienda CALDUCH CERVERA, Rafael (1998): Mtodos y tcnicas de investigacin internacional, Universidad Complutense de Madrid; http://www.ucm.es/info/sdrelint/ficheros_aula/ aula0404.pdf, p. 11. 7
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Fruto de este proceso ha sido la publicacin de sucesivos avances de investigacin, a algunos de los cuales me remitir en determinadas ocasiones en el cuerpo de este trabajo. Por cierto, esta tesis no pretende cerrar la investigacin, sino someter a escrutinio los resultados hasta ahora logrados. Dicha investigacin se desarroll en torno al objetivo general de establecer la coincidencia o divergencia de las pautas de poltica exterior utilizadas en esta tesis para tornar operativo el concepto de alianza estratgica, tanto con el discurso oficial como con las acciones efectivas de la poltica exterior brasilea hacia la Repblica Argentina, entre 2000 y 2005. Consecuentemente, el foco de la investigacin est puesto en la poltica exterior de uno de los miembros de la mencionada alianza estratgica, Brasil, y ms especficamente en Itamaraty, en tanto actor organizacional clave aunque ciertamente no el nico- en el diseo y la ejecucin de la poltica exterior brasilea, como se detallar oportunamente. En concordancia con el objetivo general, se fijaron cuatro objetivos especficos: explorar el discurso oficial brasileo referido a la relacin bilateral con Argentina, en 2000-2005; cotejar tal discurso con las pautas de poltica exterior derivadas del concepto de alianza estratgica; conocer las acciones de la poltica exterior brasilea hacia Argentina en ese perodo; y contrastar esas acciones con las mencionadas pautas orientadoras que se desprenden del concepto de alianza estratgica. En funcin de tales objetivos, la tesis se estructura en tres captulos. El primero de ellos presenta el enfoque terico-metodolgico adoptado, e incluye la proposicin de un concepto de alianza estratgica, de elaboracin propia, el cual intenta ser aplicado a la relacin entre las dos mayores naciones sudamericanas. El siguiente realiza un recorrido exploratorio por el discurso referido a dicha alianza de los principales voceros de la diplomacia brasilea. Finalmente, en el ltimo captulo se estudia la evolucin de las acciones de la poltica exterior brasilea vinculada a la alianza estratgica con Argentina. Permtaseme concluir esta Introduccin agradeciendo a quienes, de una manera u otra, han hecho posible la concrecin de esta tesis. En primer lugar, a Aquel que es principio y fin de todas las cosas. A mi familia y amigos, por su apoyo y paciencia. A mis Directores de tesis, los Doctores Graciela Zubelz y Roberto Miranda, por su disponibilidad y valiosa orientacin. Al Magster Alfonso Zabaleta Fajardo, diplomtico venezolano, por su cordial ayuda con las entrevistas en la sede de Naciones Unidas en Nueva York. A Beln Garca Alcat, diplomtica argentina, por su inestimable colaboracin con datos y contactos en Cancillera. A los diplomticos y acadmicos que accedieron gentilmente a ser entrevistados. Y a todos los docentes, colegas y especialistas que con sus comentarios y respuestas contribuyeron al desarrollo de la investigacin.
CAPTULO 1 PRESENTACIN DEL ENFOQUE TERICO Y METODOLGICO
Las parcerias estratgicas en la poltica exterior brasilea Como se destac en la Introduccin, en los ltimos 25 aos las relaciones entre Argentina y Brasil han experimentado una transformacin cualitativa innegable, tornndose crecientemente relevantes en la implementacin de sus respectivas polticas exteriores. En este proceso, y sobre todo con el fin de la Guerra Fra, se fue acrecentando la valoracin de la convergencia poltica, diplomtica y econmica de Argentina y Brasil como un instrumento de primer orden para estimular el desarrollo integral y el mayor bienestar de las dos naciones, especialmente a travs de la optimizacin de la insercin internacional de ambos pases (insercin entendida aqu como la capacidad de un Estado de incidir en los procesos internacionales de toma de decisiones que afecten sus intereses esenciales) . Esta visin fue confirmada mediante la Declaracin de Ro de Janeiro (abril de 1997), en la cual Argentina y Brasil definieron oficialmente su relacin bilateral como una alianza estratgica . Sin embargo, la produccin acadmica dedicada al vnculo bilateral argentino-brasileo debate mucho acerca de si esta denominacin es realmente aplicable. Gran parte de esta discusin se explica porque an no tiene respuesta una pregunta esencial: qu es una alianza estratgica? En efecto, es ampliamente reconocido el carcter intrnseco y deliberadamente ambiguo de este uso comn en el discurso diplomtico , lo que dificulta un anlisis acabado de la relacin bilateral a partir del mismo. De hecho, una visin particularmente crtica sostiene que pocos trminos han sido utilizados de forma tan imprecisa, incorrecta o abusiva como el de alianza estratgica (). Impresiona la proliferacin del nmero de alianzas propuestas, casi siempre mal sustentadas por racionalizaciones de naturaleza
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Ver MIRANDA, Roberto (2001): El cambio externo y las estrategias internacionales de la Argentina, en Relaciones Internacionales, n 21, IRI-UNLP, La Plata, p. 169: Insercin es un concepto polismico y por lo tanto muy flexible. En clave internacional puede ser definido desde distintos puntos de vista (). Sin embargo, para la Argentina la insercin no significa otra cosa ms que una condicin: la de ser tenida en cuenta por la poltica y la economa mundiales. 9 Declaracin de Ro de Janeiro (27/04/1997), Encuentro de los Presidentes de la Repblica Argentina Carlos Sal Menem y de la Repblica Federativa del Brasil Fernando Henrique Cardoso; http://www.Embarg.Org.Br/ Decrio.Html 10 BOTAFOGO GONALVES, Jos y CARVALHO LYRIO, Mauricio (2003): Alianza estratgica entre Brasil y Argentina, en Archivos del Presente, ao 8, n 31, Buenos Aires, p. 14. 9
econmica o poltica. Proliferacin de prioridades significa inexistencia de prioridades. Cuando casi todos los socios son estratgicos, todos dejan de serlo. El mapa de alianzas revela ms por sus omisiones que por sus inclusiones . Por este motivo, la primera tarea que se impone al investigar los vnculos entre Argentina y Brasil es la de dotar de contenido ms preciso a esa nocin genrica y tan ampliamente utilizada. Por comprensibles que sean las necesidades polticas y diplomticas que explican esta deliberada vaguedad, a los fines de una investigacin acadmica resulta imperioso aclarar significados . En este sentido, vale recordar que la ambivalencia conceptual es uno de los desafos tericos ms arduos de las ciencias sociales , siendo una de las cuestiones tericas que pueden constituir una fuente de problemas de investigacin . Por cierto, no se intenta aqu elaborar una suerte de teora general de las alianzas estratgicas, objetivo que claramente excedera las posibilidades de una tesis de maestra. De hecho, existe actualmente en Brasil un equipo de investigacin multidisciplinario, cuyos esfuerzos se orientan a construir un concepto aplicable a distintas relaciones caratuladas como parcerias estratgicas en la poltica externa brasilea . El grupo es coordinado por el profesor Lessa, para quien las parcerias reflejan el universalismo pragmtico y selectivo de Itamaraty, orientado siempre por la meta del desarrollo nacional, pudiendo ser entendidas, en trminos flexibles y generales, como relaciones polticas y econmicas prioritarias recprocamente remuneradoras, constituidas a partir de un patrimonio de relaciones bilaterales universalmente configurado . Desde una vertiente terica muy similar, tambin Vaz destaca a las parcerias como un elemento de continuidad en una poltica exterior signada por el universalismo pragmtico, selectivo y comprometido con el desarrollo nacional brasileo, definindolas como un relacionamiento privilegiado, a nivel bilateral, para la realizacin de intereses (no necesariamente comunes), tenidos como importantes para la consecucin de objetivos internos y/o externos de los Estados que las constituyen . Lafer, por su parte, las entiende como relaciones priorizadas predominantemente econmicas, pero no dejan, en
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PAIVA ABREU, Marcelo (2008): Parcerias estratgicas; http://www.econ.puc-rio.br/mpabreu/pdf/ oesp08.03.23.pdf [Traduccin propia]. 12 Ver NYE, Joseph (1968): Comparative Regional Integration: Concept and Measurement, en International Organization, vol. 22, n 4, autumn, Cambridge University Press, p. 856: While ambiguity may be fruitful from a political point of view () it is seldom fruitful for analysts. 13 Ver DOUGHERTY, James y PFALTZGRAFF, Robert (1993): Teoras en pugna en Relaciones Internacionales, GEL, Buenos Aires, p. 51. Tambin CALDUCH CERVERA, op.cit., p. 62. 14 BRIONES, Guillermo (1982): Mtodos y tcnicas de investigacin en ciencias sociales, Trillas, Mxico, p. 23. PADUA, Jorge (1979): Tcnicas de investigacin aplicadas a las ciencias sociales, FCE, Mxico, p. 28. 15 Projeto de Pesquisa: Parcerias Estratgicas do Brasil: a Construo do Conceito e as Experincias em Curso, CNPq; http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.jsp?id=K4728049A4 #PP_Parcerias %20Estrat%C3%A9gicas%20do%20Brasil:%20a%20Constru%C3%A7%C3%A3o%20do%20Conceito %20e%20as%20Experi% C%AAncias%20em%20Curso 16 LESSA, Antnio (1998): A diplomacia universalista do Brasil: a construo do sistema contemporneo de relaes bilaterais, en Revista Brasileira de Poltica Internacional, vol. 41, nmero especial, p. 31 [Traduccin propia]. 17 VAZ, Alcides Costa (1999): Parcerias estratgicas no contexto da poltica exterior brasileira: implicaes para o Mercosul, en Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, vol. 42, n 2, p. 52 [Traduccin propia]. 10
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algunos casos, de tener contenido poltico. Son complementarias y coherentes al concurrir para el aprovechamiento de las potencialidades de las relaciones internacionales brasileas . Segn Vaz, la bsqueda brasilea de parcerias estratgicas comienza durante el gobierno Geisel (1974-1979), procurando atenuar la estrecha vinculacin con Estados Unidos mediante el afianzamiento de lazos con Alemania Occidental y Japn. En la dcada siguiente, la redemocratizacin constituy un vector decisivo para jerarquizar la relacin con Argentina. Ya en la pos Guerra Fra, el nuevo contexto internacional revaloriz la importancia de los antiguos socios privilegiados (Estados Unidos, Alemania como ncleo de la Unin Europea, y Japn) y conllev un mayor inters brasileo hacia las potencias regionales . Por otro lado, si bien no ha sido posible encontrar nada semejante a una lista oficial de las alianzas estratgicas formalmente reconocidas por Itamaraty, al menos se pudo realizar un rastreo de los documentos diplomticos bilaterales en los cuales Brasilia aplica tal denominacin a sus relaciones con determinados pases. Al respecto, con posterioridad a la Declaracin de Ro suscripta por Brasil y Argentina, aparecen publicados en el website del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil textos oficiales que definen como aliados estratgicos a una limitada cantidad de Estados, a saber: Rusia , Per , Bolivia , Espaa , China , Venezuela , Nigeria , Japn , Francia , India , Italia , Suiza , Alemania ,
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LAFER, Celso (2002): La identidad internacional de Brasil, FCE, Buenos Aires, p. 117. VAZ, op.cit., p. 52. 20 Declarao Conjunta Brasil-Rssia (Mosc, 14/01/2002); http://www.mre.gov.br/portugues/ imprensa/nota_ detalhe3.asp?ID_RELEASE=307 21 Comunicado Conjunto Imprensa dos Presidentes da Repblica Federativa do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Repblica do Peru, Alejandro Toledo Manrique (Brasilia, 11/04/2003); http://www.mre.gov.br/ portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=143 22 Comunicado Conjunto dos Presidentes do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Bolvia, Gonzalo Snchez de Lozada (Brasilia, 28/04/2003); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe 3.asp?ID_ RELEASE =159 23 Plano de Parceria Estratgica Brasil-Espanha (Santa Cruz de la Sierra, 14/11/2003); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=2004 24 Comunicado Conjunto entre a Repblica Federativa do Brasil e a Repblica Popular da China (Pekn, 24/05/2004); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=2335 25 Comunicado Conjunto / Aliana Estratgica Brasil-Venezuela e Declarao dos Governos do Brasil e da Venezuela / Implementao da Aliana Estratgica (Caracas, 14/02/2005); http://www.mre.gov.br/ portugues/imprensa/nota_ detalhe3.asp?ID_RELEASE=2838 26 Visita de Estado do Presidente da Repblica Federal da Nigria, Olusegun Obasanjo - Comunicado Conjunto (Brasilia, 14/09/2005); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp? ID_RELEASE=3237 27 Memorando entre os Governos do Brasil e do Japo (Tokio, 13/04/2006); http://www.mre.gov.br/ portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=3680 28 Visita de Estado ao Brasil do Presidente da Repblica Francesa - Declarao Conjunta (Braslia, 25/05/2006); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=3770 29 Visita Oficial ao Brasil do Primeiro-Ministro da Repblica da ndia, Manmohan Singh - Comunicado Conjunto (Brasilia, 12/09/2006); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp? ID_RELEASE=4020 30 Visita Oficial ao Brasil do Presidente do Conselho de Ministros da Repblica Italiana, Romano Prodi Declarao Conjunta (Brasilia, 27/03/2007); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe 3.asp?ID_RELEASE=4290 31 Declarao Conjunta relativa ao encontro entre o Presidente Luiz Incio Lula da Silva e a Presidente da Confederao Helvtica, Conselheira Federal Micheline Calmy-Rey (Zurich, 30/10/2007); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=4853 32 Plano de Ao da Parceria Estratgica Brasil-Alemanha (Brasilia, 14/05/2008); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=5411 11
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Indonesia , Gran Bretaa , adems de mltiples referencias a Argentina, y al caso especial de la asociacin estratgica con la Unin Europea en tanto bloque regional . El caso argentino: la Declaracin de Ro de Janeiro La precedente mencin a las diversas parcerias estratgicas de Brasil obedece a propsitos meramente ilustrativos, pues en esta tesis de maestra slo se procura ir delineando pautas tericas de lo que sera una alianza estratgica en un vnculo binacional concreto (es decir, un concepto que slo pretenda ser aplicable a la relacin argentino-brasilea), lgicamente a partir de categoras ms abarcadoras, como las de Lessa y Vaz previamente consignadas. Para empezar, resulta conveniente remitirse a las lneas generales trazadas por los propios gobiernos al establecer la alianza estratgica bilateral mediante la Declaracin de Ro de Janeiro de 1997. En dicho documento no aparece definicin alguna para el rtulo aplicado a la relacin binacional, pero se expresa una serie de principios en torno a los cuales ambos Estados manifiestan su acuerdo. A los fines de este trabajo, los entendimientos contenidos en la mencionada Declaracin pueden condensarse como sigue: Sustentacin de la alianza estratgica en valores e ideales compartidos, una creciente aproximacin de las sociedades de los dos pases, voluntad poltica, compromisos formalmente asumidos y una vocacin econmica y cultural comn. Importancia de la conjuncin bilateral consensual ante los desafos y posibilidades globales. Valoracin del MERCOSUR como el ms importante proyecto de nuestra historia, que debe ser profundizado y perfeccionado, incorporando acuerdos sobre nuevas reas. La velocidad relativa a que debe avanzar la consolidacin y la profundizacin del Mercosur debe ser mayor que la de su vinculacin externa. En sntesis, el eje de la estrategia del Mercosur debe pasar por su profundizacin. Utilidad de la integracin para el desarrollo econmico y social de todos y cada uno de los socios, en un contexto de seguridad jurdica, equilibrio, reciprocidad y estabilidad. Caracterizacin de la alianza estratgica como un elemento central y permanente de los respectivos proyectos nacionales, constituyendo el mejor instrumento para el desarrollo de nuestros pueblos . Como puede constatarse, los elementos suministrados por los gobiernos al oficializar la alianza estratgica bilateral distan de conformar un concepto definido con precisin. En consecuencia, han sido los mbitos intelectuales que tanto en Argentina como en Brasil se especializan en el anlisis de las relaciones externas de sus respectivos pases los que han ido Visita ao Brasil do Presidente da Repblica da Indonsia, Susilo Bambang Yudhoyono Declarao Conjunta (Brasilia, 18/11/2008); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp? ID_RELEASE=6043 34 Visita ao Brasil do Primeiro-Ministro do Reino Unido, Gordon Brown - Declarao Conjunta (Braslia-So Paulo, 26/03/2009); http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp? ID_RELEASE=6382 35 Cpula Brasil-Unio Europia - Declarao Conjunta (Lisboa, 04/07/2007); http://www.mre.gov.br/ portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=4508 36 Declaracin de Ro de Janeiro, op.cit. 12
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desarrollando una voluminosa produccin terica sobre la modalidad que debera asumir esta asociacin binacional, para alcanzar plenamente todas sus potencialidades. En efecto, en los ltimos 25 aos la asociacin binacional ha sido destacada por prominentes analistas brasileos, argentinos y extranjeros, demostrando que la importancia creciente de la relacin bilateral la convierte en tema prioritario de investigacin, y por cierto de recomendaciones polticas ms o menos directas, caracterstica habitual en el campo de las ciencias sociales . Aclarando trminos La abundante produccin acadmica sobre la relacin entre Argentina y Brasil, sin embargo, no slo ha perpetuado la carencia de una definicin conceptual precisa de alianza estratgica, sino que le ha ido sumando el inconveniente de la profusin de trminos anlogos (relacin, asociacin, sociedad estratgica), cuyas diferencias semnticas no quedan siempre claramente establecidas; utilizndose a veces, incluso, directamente el vocablo portugus parceria . En este sentido, podra considerarse que relacin estratgica es un trmino ms bien genrico, mientras que asociacin o sociedad estratgica implicara un grado de integracin e interpenetracin ya muy desarrollado, tal vez ms vinculado con la conformacin de un sentido de identidad comn y obligacin mutua
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a partir de la interaccin social. Esta
concepcin permitira un abordaje ms adecuado desde un enfoque constructivista por ejemplo, aplicando la nocin de cultura kantiana internalizada en tercer grado desarrollada por Wendt para referirse a una identificacin positiva recproca entre actores que pasan a verse como amigos, superando tanto visiones hobbesianas de enemistad como lockeanas de rivalidad -, e involucrara no slo a los Estados sino tambin a las sociedades nacionales , propsito que excede el planteado para esta tesis. En este trabajo, en rigor, se ha preferido el trmino alianza estratgica precisamente en un intento de evitar el dar por supuesto un nivel de armona bilateral demasiado profundo. La categora de alianza tiene su raz en la escuela realista, donde aparece configurada como un instrumento esencial de los Estados para agregar poder (concepto ncleo de esta visin terica) . Para esta perspectiva, muchos de los agrupamientos regionalistas constituyen
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DOUGHERTY y PFALTZGRAFF, op.cit., p. 26. Ver CORTS, Julieta (2006): Argentina Brasil alianza, sociedad o asociacin estratgica?. En BOLOGNA, Bruno (dir.): La poltica exterior del gobierno de Kirchner, tomo IV, vol. 1, CERIR-UNR, p. 146. 39 Rasgo que caracterizara la integracin actitudinal, segn NYE, op.cit., p. 871 [Traduccin propia]. 40 COMIN, Daniela (2007): As relaes argentino-brasileiras. Identidades coletivas e suas implicaes no processo de construo do Mercosul, CAEI, Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho; http://www.caei.com.ar/es/irebooks.htm Tambin WARLEY CANDEAS, Alessandro (2006): Relaes Brasil-Argentina. Uma anlise dos avanos e recuos, Programa Integracin Regional CAEI; http://www.caei.com.ar/es/programas/integracion/17.pdf, pp. 4 y 37. 41 CORTS, op.cit., p. 147. 42 DOUGHERTY y PFALTZGRAFF, op.cit., p. 19. Tambin RUSSELL, Roberto (1983): Teoras Contemporneas en Relaciones Internacionales. En Temas de Poltica Exterior Latinoamericana, GEL, Buenos Aires, p. 12; TOMASSINI, Luciano (1988): Enfoques tericos para el estudio de la poltica internacional. En WILHELMY, Manfred: Poltica internacional: enfoques y realidades, GEL, Buenos Aires, p. 60. 13
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bsicamente la respuesta de Estados dbiles emplazados en el mundo de los fuertes , una reaccin defensiva ante el avasallante avance de la globalizacin . A fuer de verdad, buena parte de la reticencia de algunos acadmicos a convalidar el trmino de alianza estratgica proviene de que, por definicin, para el realismo las alianzas son temporales y precarias, por lo cual podra no ser una buena denominacin para una relacin que apuesta al largo plazo . Tiene, en cambio -siempre dentro de una veta terica realista-, la ventaja de denotar intereses compartidos sin necesidad de asumir comunin de valores, ideas e identidades, pero sin excluirlas necesariamente tampoco. En cuanto al adjetivo estratgico, es menos cuestionado , pues aunque su origen sea ntidamente militar, el concepto de estrategia se ha expandido al plano civil, pudiendo ser entendida como la articulacin de recursos materiales e intelectuales existentes en el Estado y en la sociedad para la realizacin de un proyecto nacional , o binacional en este caso. Segn Garca Covarrubias, este adjetivo implica una visin prospectiva o de largo plazo: para l, una alianza estratgica es una interrelacin entre dos o ms pases que amplan su vinculacin desde un rea especfica a varios campos de accin. Lo importante de destacar es que esta ampliacin no es aleatoria sino que programada y planificada , con lo cual se compensara el cariz efmero y tctico usualmente atribuido al sustantivo alianza por la corriente realista. Establecida ya la denominacin que se emplear en esta tesis y que es por cierto la ms utilizada por los propios gobiernos de Brasilia y Buenos Aires-, resta dotarla de contenido terico especfico para el caso argentino-brasileo. En este sentido, diversos autores, sin llegar a ofrecer una definicin conceptual para la alianza estratgica bilateral, han apuntado sus rasgos principales. Entre las contribuciones que se presentan como ms sustanciosas aparece, por ejemplo, la de Lafer, quien caracteriza el lazo binacional como una relacin densa y compleja, marcada por la transparencia, en cuyo seno la lgica poltica opera con mayor vigor que la lgica jurdica, y orientada por importantes intereses comunes pese a la persistencia de identidades nacionales diferenciadas . Azambuja, por su parte, tambin se adentra en los elementos que constituiran la alianza estratgica bilateral. Alianza porque perseguimos varios objetivos comunes que exigen convergencia de accin en las reas poltica, econmica, cultural y de defensa,
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HURRELL, Andrew (1995): O ressurgimento do regionalismo na poltica mundial, en Contexto Internacional, Rio de Janeiro, vol. 17, n 1, jan/jun., p. 33 [Traduccin propia]. 44 KATZENSTEIN, Peter (1997): Regionalism in Comparative Perspective, en ARENA Working Papers, 96/1; http://www.arena.uio.no/publications/wp96_1.htm 45 Ver, por ejemplo, RUSSELL, Roberto y TOKATLIAN, Juan Gabriel (2003): El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina, FCE, Mxico, p. 83. 46 CORTS, op.cit., p. 136. 47 SARDENBERG, Ronaldo (1995): A insero estratgica do Brasil no cenrio internacional, IEAUSP; http://www.iea.usp.br/iea/textos/sardenberginsercao.pdf, pp. 1, 2, 17 [Traduccin propia]. 48 GARCA COVARRUBIAS, Jaime (2000): Las contradicciones estratgicas, en Archivos del Presente, ao 5, n 20, abril/mayo/junio, Buenos Aires, pp. 77-78. Ver tambin LASAGNA, Marcelo (1996): Cambio institucional y poltica exterior: un modelo explicativo, en Revista CIDOB dAfers Internacionals, n 32, Barcelona, p. 58. 49 LAFER, Celso (1997): Relaes Brasil-Argentina: Alcance e significado de uma parceria estratgica, en Contexto Internacional, Rio de Janeiro, vol. 19, n 2, jul/dez, pp. 250 y 260-262 [Traduccin propia]. 14
estratgica en el sentido de que nos vemos como socios principales el uno del otro, de que juntos y slo juntos podremos enfrentar con mejores posibilidades de xito los desafos y oportunidades que nos ofrece el escenario internacional en constante cambio. Subraya como prerrequisitos de la alianza el mantenimiento de la democracia, la estabilizacin de la economa, la apertura al mundo, la progresiva armonizacin de polticas y una comunicacin transparente, cimentados por una extraordinaria afinidad cultural . Hirst, a su vez, considera que slo en sus vnculos con Argentina Brasilia sostiene tres dimensiones interligadas: los lazos econmico-comerciales, aquella vinculada a la seguridad y poltica internacional, y el espejismo entre los procesos polticos de ambos pases . En la misma lnea, Vaz atribuye a la relacin bilateral un claro sentido poltico vinculado a la consolidacin democrtica, haciendo asimismo hincapi en el aumento de la interdependencia econmica y la cooperacin en temas sensibles como poltica nuclear y de seguridad, considerndola incluso la primera parceria simtrica de Brasil . De la misma manera, Russell y Tokatlian apuntan que el sentido estratgico profundo del vnculo con Brasil se resume en cuatro aspectos fundamentales: la formacin de una zona de paz, la consolidacin de nuestras democracias, la constitucin de un espacio econmico comn que podemos en gran medida controlar y la construccin de una masa crtica para fortalecer nuestra capacidad de negociacin frente al mundo . Posteriormente, Tokatlian avanz en la elaboracin de propuestas sobre coordinacin bilateral en materia de poltica exterior, de defensa, social y ambiental . La contribucin terica de Hlio Jaguaribe Pero adems de los aportes mencionados, cabe destacar la pertinencia de la obra del pensador carioca Hlio Jaguaribe para la definicin conceptual de alianza estratgica que se propone en esta tesis, y esto por varios motivos. En primer lugar, Jaguaribe ha sido un defensor pionero de la integracin argentino-brasilea. Desde la publicacin de su libro O nacionalismo na atualidade brasileira (1958), la promovi con conviccin a lo largo de ms de cinco dcadas, pese a las circunstancias extremadamente adversas por las que transitaron las relaciones bilaterales durante buena parte de ese perodo. Durante todo ese tiempo, Jaguaribe ha desarrollado una produccin intelectual tan vasta como coherente, que lo posiciona como referente indiscutido de las denominadas teoras del sur , principal contribucin latinoamericana a la comprensin terica del sistema internacional. De los diversos autores enrolados en esta corriente de ncleo cepalino -nombrando slo algunos, Ral Prebisch, AZAMBUJA, Marcos (1997): La alianza Brasil/Argentina, en Archivos del Presente, Buenos Aires, ao 2, n 8, abr-jun, pp. 77-83. 51 HIRST, Mnica (2002): La nueva agenda del MERCOSUR, en Archivos del Presente, ao 8, n 29, Buenos Aires, p. 86. Con espejismo, Hirst se refiere a la similitud de la evolucin poltica de ambos pases. 52 VAZ, op.cit., p. 63. 53 RUSSELL y TOKATLIAN, op.cit., p. 82. 54 TOKATLIAN, Juan Gabriel (2004): Hacia una nueva estrategia internacional. El desafo de Nstor Kirchner, Norma, Buenos Aires, pp. 181-189. 55 Ver, por ejemplo, BOLOGNA, Bruno (1987): Teoras y propuestas de relaciones internacionales para los pases del Sur, Cuadernos de Poltica Exterior Argentina, Serie Documentos de Trabajo n 1, Rosario, p. 28. 15
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Osvaldo Sunkel, Heraldo Muoz, Fernando H. Cardoso y Enzo Faletto, Juan Carlos PuigJaguaribe es uno de los pocos que, sobreviviendo a los cambios generacionales y a los virajes tericos del ltimo medio siglo, ha mantenido actualidad e influencia en su propio pas y en el extranjero. Y, finalmente, su corpus terico destaca no slo por su claridad sino tambin por su permanente abordaje multidisciplinar, rasgo propio de las Relaciones Internacionales , a contracorriente de las tendencias fragmentarias tan recurrentes en las ciencias sociales . Desde los inicios de la produccin escrita de Jaguaribe, hay una preocupacin central que subyace a todo su anlisis. Este punto de partida es su percepcin del sistema internacional, en la cual se destacan con singular nitidez los rasgos de asimetra y estratificacin que caracterizan ese complejo y dinmico sistema . En efecto, para este autor el mundo est atravesado por una desigualdad profunda y creciente, la cual refleja y consolida la riqueza y el podero de un grupo de naciones -pertenecientes al Norte o Centro-, mientras que conduce al resto el Sur o Periferia- a la pobreza y a la dependencia. En la perspectiva de Jaguaribe, la escisin entre el Centro y la Periferia est determinada por una variable fundamental y multidimensional: el desarrollo. Es menester comprender este concepto como desarrollo total de una sociedad nacional (es decir, como la suma funcional de los desarrollos cultural, social, poltico y econmico) . Para Jaguaribe, Centro o Norte son conceptos que expresan menos una posicin geogrfica en el globo terrqueo que la situacin de un grupo de pases una clara minora dentro de los miembros de la comunidad internacional- que han logrado de una u otra forma llegar a un nivel de desarrollo satisfactorio para las necesidades de su poblacin. Por el contrario, las caractersticas esenciales comunes a la heterclita variedad de realidades subsumidas bajo los rtulos Periferia o Sur pueden sintetizarse precisamente en la carencia de este nivel satisfactorio de desarrollo. Como resultado, las sociedades perifricas tienden a establecer con las centrales una vinculacin signada por la dependencia. Por un lado, esta dependencia es econmica, pues el precario sistema productivo de las naciones pobres necesita las inversiones, el crdito, la tecnologa y los mercados del Centro . Pero tambin es poltica, pues las sociedades perifricas disponen de cuotas de autonoma extremadamente frgiles, que obstaculizan la adopcin de medidas que impulsen el desarrollo. Sus lites dirigentes se ven en parte constreidas y en parte cooptadas en el sentido de secundar directrices e ideologas exgenas, elaboradas en los centros de poder del Norte y funcionales a
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CALDUCH CERVERA, op.cit., p. 37; ARROYO PICHARDO, Graciela (2001): Metodologa de las Relaciones Internacionales, Oxford University Press, Mxico, p. 46. 57 BORN, Atilio (2000): Tras el bho de Minerva, CLACSO-FCE, Buenos Aires, p. 219. Tambin DEL PERCIO, Enrique (2006): La condicin social, Altamira, Buenos Aires, p. 19. 58 La sucinta exposicin de la teora de Jaguaribe que sigue es una sntesis de la desarrollada en SCHTREMEL, Sandro (2006): Construyendo Sudamrica: la integracin del subcontinente segn Hlio Jaguaribe, Politiks n 6, Universidad Catlica de Santa Fe, pp. 107-128. 59 JAGUARIBE, Hlio (1972a): Causas del subdesarrollo latinoamericano. En MATOS MAR, JOS (comp.): La crisis del desarrollismo y la nueva dependencia, Amorrortu, Buenos Aires, p. 175. Tambin JAGUARIBE, Hlio (1964): Desarrollo econmico y desarrollo poltico, EUDEBA, Buenos Aires, p. 13; JAGUARIBE, Hlio (1972b): Sociedad, cambio y sistema poltico, Paids, Buenos Aires, p. 15. 60 JAGUARIBE, Hlio (1969): Dependencia y autonoma en Amrica Latina. En JAGUARIBE, Hlio et alt.: La dependencia poltico-econmica de Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, pp. 6-14. Tambin JAGUARIBE (1964), op.cit., p. 54-56; JAGUARIBE (1972a), op.cit., p. 182. 16
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los intereses de esos centros. El resultado es perpetuar y agravar la dependencia. Por eso pudo decir Jaguaribe: La dependencia resulta de y la suscita al mismo tiempo, en una relacin circular de causacin- la alienacin de las lites y la marginalizacin de las masas . As pues, la dependencia no se presenta slo como una consecuencia del estancamiento econmico, sino tambin como una de sus principales causas, configurando un verdadero crculo vicioso . Sustraerse a los condicionamientos impuestos por dicho crculo es en extremo difcil, pero no imposible . De hecho, la obra del acadmico carioca gira precisamente en torno a sopesar qu posibilidades existen para que los pases subdesarrollados y dependientes logren asegurarse condiciones autosustentables de continuado desarrollo y un margen apropiado de autonoma internacional . Al respecto, Jaguaribe considera que el desarrollo y la autonoma no son alternativas al alcance de todos ni en cualquier momento. Para superar la situacin de subdesarrollo dependiente, y llegar a un nivel aceptable de desarrollo autnomo, es preciso conjugar, al menos, dos requisitos interrelacionados viabilidad nacional y permisibilidad internacional. El primer concepto hace referencia a las condiciones indispensables que deben darse al interior del propio pas dependiente para que sea posible poner en marcha un proceso conducente a superar la dependencia. En lo fundamental, la viabilidad nacional de un pas depende, para un determinado momento histrico, de la medida en que disponga de un mnimo crtico de recursos humanos y naturales, incluida la capacidad de intercambio internacional . Esta variable introduce un fortsimo rasgo de selectividad en la teorizacin de Jaguaribe, signada por la constante preocupacin de identificar los pases que en cada regin del mundo podran considerarse viables. En cuanto a la permisibilidad internacional, es una nocin de ms difcil categorizacin abstracta. Se refiere fundamentalmente a la medida en que, dada la situacin geopoltica de un pas y sus relaciones internacionales, este pas disponga de condiciones para neutralizar el riesgo proveniente de terceros pases, dotados de suficiente capacidad para ejercer sobre l formas eficaces de coaccin. Estas condiciones podran ser puramente internas, como el desarrollo de una apropiada capacidad econmico-militar, o tambin externas, como el establecimiento de convenientes alianzas defensivas . Cabe destacar la concordancia de esta concepcin con la de otro autor de las teoras del sur, Puig, quien defini la autonoma como la
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que este autor subraya con insistencia:
JAGUARIBE (1969), op.cit., p. 40. JAGUARIBE, Hlio (1992): Experiencias y perspectivas de desarrollo. En Coloquio de Invierno II: Las Amricas en el horizonte del cambio, Coleccin Tierra Firme, UNAM-FCE, Mxico, p. 63. 63 JAGUARIBE, Hlio (2000a): La construccin de la Unin Sudamericana, en Archivos del Presente, ao 6, n 21, Buenos Aires, julio-agosto-septiembre, p. 25. Ver tambin JAGUARIBE, Hlio (2004): Argentina y Brasil. Problemas y perspectivas ante el siglo XXI, CEDeT; http://www.cedet.edu.ar/sitio/administracion/agenda/ JAGUARIBE.pdf, p. 6. 64 JAGUARIBE, Hlio (1973): Prefacio. En LAFER, Celso y PEA, Flix: Argentina y Brasil en el sistema de relaciones internacionales, Nueva Visin, Buenos Aires, p. 7. 65 JAGUARIBE, Hlio (1977): Implicaciones polticas del desarrollo de Latinoamrica. En SOLARI, Aldo (comp.): Poder y desarrollo en Amrica Latina, FCE, Mxico, p. 230. 66 JAGUARIBE, Hlio (1982): Hegemona cntrica y autonoma perifrica. En HILL, Eduardo y TOMASSINI, Luciano (comp.): Amrica Latina y el NOEI, Editorial de Belgrano, Buenos Aires, p. 21. 67 Ibdem, p. 22. 17
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mxima capacidad de decisin propia que se puede lograr, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real , condicionamientos que incluyen la funcionalidad de las lites . Contar con niveles aceptables de viabilidad nacional y permisibilidad internacional no supone una superacin automtica o espontnea de la situacin de dependencia. Para los pases que cuenten con este punto de partida propicio, sigue siendo perentorio poner en marcha un esfuerzo nacional grande, consciente y prolongado, que debe realizarse dentro de ciertos plazos histricos de que dispone cada sociedad para salir del subdesarrollo y la dependencia, antes de que stos se afiancen irreversiblemente . En consecuencia, Jaguaribe enfatiza la imperiosa necesidad de articular y robustecer una alianza para el desarrollo entre Brasil y Argentina , como nico camino viable para alcanzar mancomunadamente un desarrollo autnomo que permita a ambos pases superar su condicin perifrica en el contexto internacional. Argentina y Brasil, dice el autor carioca, contrariando razonables expectativas sobre los dos pases (), no han logrado entrar en el siglo XXI como sociedades desarrolladas . En efecto, ambas naciones siguen rezagadas, pero con diferencias: Argentina afronta un subdesarrollo predominantemente de carcter productivo, sumado a su reducido peso demogrfico. En Brasil, el subdesarrollo es fundamentalmente socio-cultural. Jaguaribe cree que Argentina logr, desde Sarmiento, constituir la ms educada y civilizada sociedad de Amrica Latina (...). Contrastando con ese buen nivel socio-cultural, el sistema productivo argentino est predominantemente basado en actividades primarias, como la produccin agropecuaria y el petrleo. Es como, extremando un poco el caso, si una sociedad europea estuviera basada en un sistema productivo como el de Angola . Eso no fue siempre as, pues el pas supo contar con un importante parque industrial, desmantelado por las polticas neoliberales introducidas por Martnez de Hoz y sostenidas durante los aos `90. En cambio, Brasil mantuvo desde la dcada de 1930 un continuado proceso de industrializacin, que las tendencias neoliberales de los `90 redujeron sin llegar a interrumpir. Pero el pas padece una desgarradora desigualdad social, incompatible no solamente con un nuevo esfuerzo brasileo de desarrollo sino, simplemente, con la preservacin del ya logrado. La marginalidad social, predominantemente metropolitana y cada vez ms infiltrada por la criminalidad, configura para el acadmico brasileo el principal problema de su pas . Jaguaribe resalta que Argentina no dispone de la masa crtica mnima, en trminos demogrficos y econmico-tecnolgicos, para emprender aisladamente un exitoso auto74 73 72 71 70 69 68
PUIG, Juan Carlos (1980): Doctrinas Internacionales y Autonoma Latinoamericana, Instituto de Altos Estudios de Amrica Latina, Universidad Simn Bolvar, Caracas, p. 154. 69 PUIG, Juan Carlos (1984): Polticas Exteriores Comparadas, GELA, Buenos Aires, Tomo I, p. 74. 70 JAGUARIBE (1969), op.cit., p. 26. 71 JAGUARIBE (1973), op.cit., p. 9. 72 JAGUARIBE, Hlio (2005a): Argentina, Brasil y el mundo, ante el siglo XXI, Texto de la Conferencia dictada en la Universidad de La Plata, 06/11/2005. 73 JAGUARIBE (2004), op.cit., p. 1. 74 Ibdem, p.2. Tambin JAGUARIBE, Hlio (2000b): Brasil, sculo XXI, en Estudos avanados, vol.14, n 38, So Paulo, Jan/Apr; http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010340142000000100010& lng=en&nrm=iso 18
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desarrollo, como pueden hacerlo China e India. Esa circunstancia, adems de otros factores, contribuye para el hecho de que Argentina, aun manteniendo () un elevado nivel de integracin social, tenga una tasa de integracin nacional mucho ms modesta, comparativamente, a la de Brasil. En el caso de Brasil sus dimensiones semi-continentales podran darle posibilidades equivalentes, aunque en menor proporcin, a las de India, para tomar como ejemplo una sociedad democrtica y capitalista diferente del caso chino. Lo que, todava, priva a Brasil de esa posibilidad es su extrema heterogeneidad social . Las tareas a ejecutar son distintas, acordes al tipo especfico de desafo que enfrentan Argentina y Brasil. En aquel pas, el problema consiste en elevar el sistema productivo al nivel socio-cultural de la sociedad. En ste, el problema crucial consiste en corregir su prfido perfil social, a travs de la erradicacin de la ignorancia y de la miseria y de la reduccin substancial de la distancia que separa las grandes masas de las clases medias. En Brasil se impone tambin un esfuerzo de ultimacin de su desarrollo econmico . As las cosas, no tienen estos dos pases otro destino que el de formar una slida y equitativa alianza estratgica de largo plazo y emprender sus respectivos desarrollos conjuntamente, de forma ntimamente articulada . Esto exige la consecucin de una poltica de equitativo equilibrio de intercambio y de estrecha y activa cooperacin cientficotecnolgica , adems de una amplia colaboracin brasilea, pblica y privada, en la reindustrializacin argentina . Segn Jaguaribe, hay una ntida vocacin brasilea para ser un centro de industria pesada y una ntida vocacin argentina para ser un centro de la industria liviana. Argentina es un poco como Italia, un pas de cosas finas, con calidad artesanal . Sin un exitoso desarrollo conjunto, augura, la integracin argentino-brasilea ser ineficaz y, casi seguramente, efmera . Por otra parte, adems de la equidad econmico-comercial es necesario arribar al consenso poltico-diplomtico, para armonizar la poltica externa de los dos pases, superando intenciones de liderazgo aislado, por parte de Brasil, y de resentimientos, por parte de Argentina. La alianza argentino-brasilea es una sonata para violn y piano. Necesita una movilizacin armnica e inteligente de los recursos de los cuales disponen los dos pases (). Aliados, Argentina y Brasil asegurarn, a lo largo de este difcil siglo XXI, la preservacin de sus identidades nacionales y de su destino histrico y, con ellos, los de la regin. Separados, resbalarn para el nmero creciente de pases que sern histricamente irrelevantes . A decir verdad, de todo lo que hoy se dice sobre la integracin binacional hay muy poco que no haya sido ya tratado varios aos antes por este autodenominado neodesarrollista JAGUARIBE (2004), op.cit., pp. 6-7. Cabe aclarar que el vocablo todava est usado en esta cita en su acepcin de sin embargo, no obstante, mucho ms habitual en la lengua portuguesa que en la espaola. 76 JAGUARIBE (2005a), op.cit. 77 JAGUARIBE (2004), op.cit., p. 7. 78 JAGUARIBE, Hlio (1997): Argentina Brasil: los beneficios de la buena voluntad, en Encrucijadas, UBA, ao 3, n 6, Buenos Aires, p. 41. 79 JAGUARIBE (2000a), op.cit., p. 32. 80 Entrevista a Hlio Jaguaribe: Incompatibles ALCA y MERCOSUR, diario Pgina/12, 01/05/2001; http://www.pagina12.com.ar/2001/01-05/01-05-09/pag04.htm 81 JAGUARIBE (2004), op.cit., p. 9. 82 JAGUARIBE (2005a), op.cit. 19
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antineoliberal . Para l, la potenciacin de una "alianza estratgica seria, no retrica y verbal"

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entre Brasil y Argentina consolidar al MERCOSUR, el cual ser a su vez el corazn
de una integracin que debe incluir a todos los pases sudamericanos, creando un poder colectivo de negociacin internacional que sea instrumento eficaz para sustraer a la regin de su marginalidad econmica y poltica . Jaguaribe insiste en la necesidad de que esta estrategia de cooperacin articule consenso y equidad. Advierte que los mayores recursos territoriales, econmicos y demogrficos de Brasil no deben constituir una incitacin a la hegemona para dicho pas, pues su grave carencia de integracin social slo le permitir ejercer en Sudamrica un liderazgo estructuralmente dependiente del consenso de sus aliados . Una integracin que permita el desarrollo autnomo de todos los partcipes es, as, la nica opcin sostenible a largo plazo. CUADRO I: Breve esquema terico de la propuesta de Jaguaribe : CONCEPTO DESARROLLO (contrapuesto subdesarrollo) AUTONOMA (contrapuesto dependencia) a a REQUISITO PRINCIPAL VIABILIDAD NACIONAL PERMISIBILIDAD INTERNACIONAL INSTRUMENTO INTEGRACIN EQUITATIVA CONCERTACIN CONSENSUAL META AMPLIA
(en plazos histricos)
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COOPERACIN GRADUAL: ALIANZA BILATERAL, MERCOSUR, SUDAMRICA
Acercndonos a un concepto La visin de Jaguaribe, el acadmico ms ambicioso y reconocido de cuantos han abordado la necesidad de una asociacin bilateral, puede servir de eje inicial para informar el concepto de alianza estratgica, subsanando su imprecisin actual. Naturalmente, no pueden dejar de considerarse otras contribuciones tericas referidas a los diversos aspectos de la integracin regional. Pero todos estos aportes requieren ser abordados ordenadamente. Para ello, resulta en principio til recurrir a un desglose clsico entre los componentes de concertacin, cooperacin e integracin
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que pueden darse en una relacin binacional
83
Ver Entrevista a Hlio Jaguaribe: Incompatibles ALCA y MERCOSUR, op.cit., y Entrevista a Hlio Jaguaribe: A vanguarda do governo est envolvida no crculo vicioso da ortodoxia, Universidade Estadual de Campinas, junho de 2004; http://www.unicamp.br/unicamp/unicamp_hoje/jornalPDF/ ju256pag06.pdf 84 Reportaje de Hlio Jaguaribe por Natasha Niebieskikwiat: "Argentina y Brasil deben crear una alianza estratgica", diario Clarn, 22/11/2003; http://www.clarin.com/diario/2003/11/22/p-02201.htm 85 JAGUARIBE, Hlio (2005b): El proyecto sudamericano, en Foreign Affairs en espaol, abril/junio, vol. 5, n 2, Mxico, p. 81. 86 JAGUARIBE (2005a), op.cit. Ntese la contundencia de la expresin. 87 Desarrollo econmico y mayor margen de autonoma son asimismo los dos pilares de las parcerias estratgicas tanto para VAZ (op.cit., p. 59) como para LESSA, Antnio (1995): A estratgia de diversificao de parcerias no contexto do Nacional-desenvolvimentismo (1974-1979), en Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, vol. 38, p. 25. 88 VACCHINO, Juan Mario (1989): Integracin, cooperacin y concertacin en Amrica Latina, mimeo, Buenos Aires. Tambin FRANCO, Andrs y ROBLES, Francisco (1995): Integracin: un marco terico, en Revista Colombia Internacional, Bogot, n 30, pp. 16-22; DE LOMBAERDE, Philippe (1996): Integracin internacional: un marco conceptual y terico, en Revista Colombia Internacional, Bogot, n 33, pp. 12-18. 20
densa , calificacin que bien puede aplicarse al vnculo argentino-brasileo. De esta manera, es posible trascender el germen realista de la nocin de alianza, dotndola de un contenido enriquecido por los aportes de las diversas corrientes tericas desarrolladas para explicar el fenmeno de la integracin. En este sentido, y con la intencin de ilustrar con la mayor claridad posible el enfoque terico adoptado en esta tesis, el Cuadro II (pgina siguiente) plantea un somero esquema inicial de trabajo con los elementos que podra incluir la alianza estratgica bilateral, partiendo de la concepcin terica de Jaguaribe y proponiendo una serie de afinidades conceptuales con la obra de otros autores reconocidos.
89
89
La densidad de una relacin implica frecuencia y variedad de las interacciones, de acuerdo a TULCHIN, Joseph (1997): La nueva poltica exterior de los Estados Unidos. En DE LA BALZE, Felipe y ROCA, Eduardo (comps.): Argentina y Estados Unidos: fundamentos de una nueva alianza, ABRA, Buenos Aires, pp. 231-242. Citado por BUSSO, Anabella (2001): Las relaciones argentinoamericanas a finales del gobierno de Menem y en los inicios de la gestin de De la Ra. Entre la continuidad y los condicionantes domsticos. En BOLOGNA, BRUNO y otros: La poltica exterior argentina 1998-2001. El cambio de gobierno: impacto o irrelevancia? CERIR, Rosario, p. 21, nota 2.21
CUADRO II: Esquema inicial de trabajo
Concepto
Dimensiones
Caracterstica (Jaguaribe)
Principales concordancias con elementos 90 apuntados por otros autores (especficamente sobre la relacin argentinobrasilea) desarrollo socioeconmico equilibrado de todos los socios (Declaracin de Ro); estabilizacin econmica (Azambuja); interdependencia econmica (Vaz, Hirst); espacio econmico comn (Russell y Tokatlian) concertacin consensual ante los desafos y posibilidades que presenta el mundo (Declaracin de Ro); transparencia (Lafer, Azambuja); enfrentar juntos el escenario internacional (Azambuja); simetra (Vaz); capacidad de negociacin frente al mundo (Russell y Tokatlian)
Principales categoras conexas (desde diversos enfoques de las teoras de la integracin) eficiencia (Balassa); ganancias relativas (realismo); sombra de futuro (Axelrod); relaciones econmicas recprocamente remuneradoras (Lessa, Lafer); integracin positiva; integracin profunda
ALIANZA
Integracin econmicocomercial
Equidad
ESTRATGICA
relaciones polticas recprocamente remuneradoras (Lessa, Lafer); autonoma relacional (Russell y Tokatlian)
Concertacin polticodiplomtica
Consenso
ARGENTINO MERCOSUR como proyecto clave, a profundizar y perfeccionar (Declaracin de Ro); democracia (Azambuja, Vaz, Russell y Tokatlian); progresiva armonizacin de polticas (Azambuja, Tokatlian); cooperacin en temas sensibles (Vaz); zona de paz (Russell y Tokatlian) comunidad de seguridad y zona ncleo (Deutsch); seguridad cooperativa (Fontana); paz interdemocrtica; interdependencia compleja (Keohane y Nye); spill-over (funcionalismo); ampliacin planificada de las reas de vinculacin (Garca Covarrubias)
BRASILEA
Cooperacin en mltiples reas
Gradualidad
90
Aunque no se trate de una contribucin propiamente acadmica, los elementos centrales destacados en la Declaracin de Ro por los presidentes Menem y Cardoso se han incluido tambin en esta columna para permitir una visualizacin ms abarcadora de las afinidades propuestas en el Cuadro II.
La primera dimensin: integracin econmico-comercial El primer componente de la alianza estratgica argentino-brasilea que aparece en el Cuadro II es el de la integracin econmico-comercial. Si bien es ampliamente admitido que la integracin constituye un fenmeno polifactico, en este primer elemento el nfasis est colocado en la integracin econmica, a la cual Balassa define como la ausencia de discriminacin entre economas nacionales , impulsada por motivos tanto polticos como econmicos, y destinada no slo a aumentar la eficiencia econmica sino tambin la equidad en la redistribucin del ingreso superior derivado del incremento de eficiencia . La eficiencia, en la visin de Jaguaribe, sera un medio para incrementar la viabilidad nacional, y por lo tanto tornar ms factible el desarrollo. Por su parte, el objetivo de la equidad puede requerir ms que la mera supresin de barreras comerciales (propia de la integracin negativa), conllevando la necesidad de cierto grado de armonizacin de las polticas macroeconmicas profunda . El problema de la equidad se vincula con una cuestin muy presente en el anlisis de las Relaciones Internacionales: la distribucin de los beneficios de una iniciativa conjunta. El pensamiento realista subraya que los pases, an cuando estn cooperando pacficamente, siguen compitiendo por el poder y la riqueza, temiendo quedar en una situacin de desventaja relativa . Es decir, los Estados se preocupan por las ganancias absolutas, pero tambin por las relativas . De hecho, la distribucin de los beneficios y costos de la integracin constituye un factor determinante de la viabilidad poltica de cualquier acuerdo econmico entre pases en desarrollo , por lo cual es fundamental tener en cuenta la situacin de los pases menos aventajados . Esta preocupacin real de los Estados impone la bsqueda creativa de compensaciones autnticas que preserven los intereses vitales de cada nacin , puesto que en cualquier
99 98 97 96 95 94 92 91
(integracin
positiva) ,
93
apuntalando
un
proceso
de
integracin
BALASSA, Bela (1964): Teoras de la integracin econmica, UTEHA, Mxico, p. 1. Ibdem, pp. 7 y 12. Tambin BOUZAS, Roberto y FANELLI, Jos (2001): MERCOSUR: Integracin y Crecimiento, Fundacin OSDE-USAM, Bs.As., p. 81. 93 SALGADO PEAHERRERA, Germnico (1993): Modelo y polticas de integracin, en Integracin Latinoamericana, ao 18, n 186, INTAL, Buenos Aires, enero-febrero, p. 16. Tambin BOTTO, Mercedes (2002): Integracin regional en Amrica Latina, FLACSO, Bs.As., p. 3. 94 BOUZAS y FANELLI, op.cit., p. 76. Tambin BONOMELLI, Graciela (2005): Acuerdos comerciales regionales: desafos para las polticas pblicas agrcolas de Amrica Latina, Cuadernos FODEPAL; http://www.fodepal.es/bibvirtual/PAP/papdap.htm 95 HASENCLEVER, Andreas, MAYER, Peter y RITTBERGER, Volker (1999): Las teoras de los regmenes internacionales: situacin actual y propuestas para una sntesis, en Foro Internacional, Mxico, p. 513. 96 MILNER, Helen (1992): International Theories of Cooperation among Nations, en World Politics, n 44, The Johns Hopkins University Press, p. 471. Tambin KEOHANE, Robert y NYE, Joseph (1988): Poder e Interdependencia, GEL, Buenos Aires, p. 24. 97 FFRENCH-DAVIS, Ricardo (1978): Marco general para anlisis de los procesos de integracin y cooperacin, en Revista Derecho de la Integracin, n 26, INTAL, Buenos Aires, p. 85. Tambin COHEN, Isaac (1981): El concepto de integracin, en Revista de la CEPAL, n 15, Santiago de Chile, p. 158. 98 LIZANO, Eduardo (2001): Integracin regional e integracin internacional, en Integracin y Comercio, INTAL, Buenos Aires, p. 124. 99 COHEN, Isaac (2000): Aspectos institucionales de la integracin. Consideraciones tericas, en Integracin y Comercio, INTAL, Buenos Aires, nmero especial, p. 110. 23
92
91
momento puede sobrevenir una inversin de roles
100
que altere las posiciones relativas de los

101
jugadores. A su vez, esta consideracin remite a otra variable que incide sobre los participantes de un proceso de integracin, y que Axelrod denomina la sombra del futuro : los actores son ms propensos a cooperar cuando pueden volver a encontrarse, porque las elecciones que se hacen en un momento pueden influir en las decisiones posteriores de los jugadores. En suma, un alianza estratgica no exige paridad, pero s un cierto grado de equidad; no supone la eliminacin de los desequilibrios, pero s su disminucin. En efecto, como lo demuestra la experiencia europea, las asimetras de poder entre pases no impiden la ejecucin de un proyecto estratgico comn. S obligan a los ms poderosos, y en nuestro caso esto vale especialmente para Brasil, a autorrestringirse y a dar muestras claras y persistentes de vocacin comunitaria
102
. Esa misma experiencia europea ha sido esgrimida

103
para sostener que la equidad no debe ser exclusiva de Brasil hacia Argentina, sino que tambin debe proyectarse desde ambos pases hacia sus socios del MERCOSUR , consolidndose
104
como uno de los elementos de la alianza estratgica con ms inmediata repercusin externa
Es pertinente remarcar que la distribucin equitativa de los beneficios de la integracin, ms all de constituir una pauta inherente a los modelos tericos de integracin sustentable, es en la prctica una demanda generalizada de los socios menores en todo proyecto integracionista, incluyendo por cierto el MERCOSUR. Por otra parte, cabe resaltar que tomar en cuenta el parmetro de la equidad supone apartarse de la lgica puramente econmica del libre mercado, entrando al terreno de las opciones polticas
105
La segunda dimensin: concertacin poltico-diplomtica El segundo elemento de la alianza estratgica entre Argentina y Brasil sera la prctica de la concertacin, por la cual se entiende un proceso mediante el cual dos o ms gobiernos actan conjuntamente en el terreno estatal, por lo general a nivel diplomtico y con fines de preferencia polticos, frente a otros actores individuales o colectivos
106
En un contexto de creciente interdependencia compleja, la mayora de los pases procura establecer mecanismos de concertacin que les permitan, combinando sus capacidades, conseguir en sus negociaciones con terceros actores resultados mejores que los que obtendran aisladamente. De hecho, raramente se produce una relacin de uno a uno entre el poder medido mediante cualquier tipo de recursos y el poder medido por los efectos DEUTSCH, Karl (1974): El anlisis de las relaciones internacionales, Paids, Buenos Aires, p. 194. AXELROD, Robert (1986): La evolucin de la cooperacin, Alianza Universidad, Madrid, p. 2. 102 RUSSELL Y TOKATLIAN, op.cit., p. 114. 103 MALAMUD, Andrs y SCHMITTER, Philippe (2006): La experiencia de integracin europea y el potencial de integracin del MERCOSUR, en Desarrollo Econmico, IDES, Buenos Aires, vol. 46, n 181, p. 23. 104 JAGUARIBE, Hlio (2001): Amrica Latina y los procesos de integracin; http://www.eleconomista.cubaweb.cu/2002/nro155/154_273.html 105 Ver STOPFORD, John, STRANGE, Susan, HENLEY, John (1991): Rival States, Rival Firms, Cambridge University Press, p. 12. Tambin GULLO, Marcelo (2004): Desafios da integrao continental, en Poltica Externa, vol. 13, n 2, So Paulo, setembro-outubro-novembro, pp. 64-65, y BOTTO, op.cit., p. 27. 106 TOKATLIAN, Juan Gabriel (1994): Componentes polticos de la integracin. En ACOSTA PUERTAS, Jaime (comp.): Integracin, desarrollo econmico y competitividad, CRESET, Bogot, p. 54. Citado en FRANCO y ROBLES, op.cit., p. 17. 24
101 100
sobre los resultados. La negociacin poltica es el medio usual de traducir la potencialidad a los efectos y a menudo se pierde buena parte en la traduccin
107
. Justamente para minimizar esa
prdida de poder, e incrementar su capacidad negociadora internacional, los Estados se valen de la concertacin. En trminos de Jaguaribe, tratan de articular alianzas que expandan su margen de permisibilidad internacional, incrementando consecuentemente su autonoma. La concertacin ciertamente no implica ausencia de conflictos ni coincidencia absoluta de intereses. Tampoco que los intereses de los Estados miembros se subordinen a los del Estado o Estados ms poderosos o que los pases pierdan su capacidad de accin individual en otros mbitos internacionales. Mucho menos supone la licuacin de las identidades nacionales
108
. De hecho, Russell y Tokatlian recurren a los aportes del constructivismo para
proponer el concepto de autonoma relacional, desarrollada a partir de relaciones y no por contrastes: Este tipo de autonoma debe entenderse como la capacidad y disposicin de un pas para tomar decisiones por voluntad propia con otros y para hacer frente en forma conjunta a situaciones y procesos que se dan dentro y fuera de sus fronteras. Segn nuestra perspectiva, la defensa e incremento de los grados de autonoma de nuestros pases no puede resultar hoy de polticas nacionales o subregionales de aislamiento, de autosuficiencia o de oposicin
109
. De esta manera, la autonoma relacional requiere compromiso, responsabilidad y
creciente interaccin, negociacin y una participacin activa en la elaboracin de normas y reglas internacionales tendientes a facilitar la gobernabilidad global. As, la autonoma ya no se define por el poder de un pas para aislarse y controlar procesos y acontecimientos externos sino por su poder para participar e influir eficazmente en los asuntos mundiales, sobre todo en organizaciones y regmenes internacionales de todo tipo
110
Segn estos autores, su concepcin de autonoma difiere tanto de lo que denominan utilitarismo de la periferia representado por Carlos Escud, como de lo que llaman realismo de la periferia desarrollado por tericos como Puig y Jaguaribe. De hecho, Puig sostuvo en alguna ocasin que salvo casos-lmite o atpicos, el logro de una mayor autonoma supone un juego estratgico previo de suma cero, en el cual alguien gana lo que otro pierde
111
. En
cambio, al haber tenido la oportunidad de reflexionar sobre las transformaciones estructurales del sistema internacional de la pos Guerra Fra, la visin de Jaguaribe se adapta sin abdicar de sus premisas fundamentales. Hacindose eco de las ideas del argentino Aldo Ferrer, Jaguaribe sostiene que la globalizacin representa la tercera y ms completa ola de un proceso que se inici con los descubrimientos martimos y la revolucin mercantil, progres con la revolucin industrial y lleg a su actual nivel con la revolucin tecnolgica de las ltimas dcadas del siglo XX
112
107 108
KEOHANE y NYE, op.cit., p. 26. RUSSELL y TOKATLIAN, op.cit., p. 84. 109 Ibdem, pp. 97-98. 110 Ibdem, p. 104. 111 PUIG (1984), op.cit., p. 44. 112 JAGUARIBE (2001), op.cit. Una conceptualizacin ligeramente diversa sobre las tres olas de la globalizacin es la de TOFFLER, Alvin (1981): La tercera ola, Plaza&Janes, Barcelona; citado en GULLO, Marcelo (2005): El escenario mundial y el taln de Aquiles del MERCOSUR, en Anuario Desarrollo y Regin, n 4, IDR, Rosario, nota 8. 25
La evaluacin que, en coincidencia con el economista chileno Osvaldo Sunkel, hace Jaguaribe de esta progresiva interrelacin del ecmeno es categrica: no quedan dudas de que este proceso se caracteriza por una extraordinaria elevacin de la asimetra entre un centro y su periferia. Un pequeo grupo de pases, y dentro de ellos ciertos sectores y empresas, tiene una ventaja extraordinariamente mayor que los dems
113
. En este contexto,
los pases que no logren superar su subdesarrollo en las primeras dos dcadas del siglo XXI probablemente se vern sometidos a condiciones decrecientes de permisibilidad internacional. Esta es una categora extremadamente importante que hay que tener en cuenta; que lo que un pas quiere hacer, pueda hacerlo. Esta permisibilidad es fuertemente decreciente para los pases que no tienen las condiciones mnimas de sustentabilidad propia. Esto significa: preservacin de autonoma por un lado, y nivel de desarrollo por el otro lado
114
. La mejor
respuesta que Brasil y Argentina pueden articular ante este desafo es fortalecer el MERCOSUR y la integracin sudamericana, erigiendo un bloque regional que sera uno de los grandes interlocutores internacionales independientes, capaces de apuntalar un orden internacional multilateral
115
As, la autonoma en la que piensa Jaguaribe, surgida de la concertacin, se aproxima al pensamiento de Russell y Tokatlian, al implicar un activo desempeo en el sistema internacional. Por aadidura, tambin podra considerarse cercana al debate actual sobre las diversas modalidades de insercin internacional, autonoma por la participacin autonoma va integracin y soberana compartida
117 116
, todas ellas nociones que con ricos

118
matices tericos recalcan que la participacin conjunta en regmenes internacionales y bloques de integracin puede incluso representar un incremento de la soberana real de los Estados la evidencia cotidiana de la globalizacin esfuerzo constructor de consensos
120 119
aunque se realice a expensas de una soberana formal que en la prctica est ya desafiada por . Esta modalidad presupone, por cierto, un intenso
121
, pues el surgimiento de hegemonas tiende a resultar .
problemtico en asociaciones voluntarias de pases
La tercera dimensin: cooperacin multidimensional Finalmente, una alianza estratgica argentino-brasilea debera incluir un componente de cooperacin, por la cual se entiende, en sentido amplio, un sistema de interaccin entre distintos actores y organizaciones cuyo objetivo es lograr unos niveles de conformidad JAGUARIBE (2001), op.cit. Ver tambin JAGUARIBE, Hlio (2003): Los retos futuros del MERCOSUR. Sntesis de la Conferencia dictada en el "Encuentro de Pensamiento Estratgico y Poltico Internacional" organizado por el Centro de Estudios Estratgicos Suramericano, 20/11/2003; http://www.licpereyramele.tripod.com.ar/Hlio.htm 114 JAGUARIBE (2000a), op.cit. 115 JAGUARIBE, Hlio (2005c): Alianza argentino-brasilea, en Diplomacia, estrategia y poltica, ao 1, n 2, Brasilia, enero-marzo, pp. 49-53. 116 LAFER (2002), op.cit., p. 143. 117 COMIN, op.cit., pp. 68-69. 118 Ver, por ejemplo, KEOHANE, Robert (1988): Despus de la hegemona, GEL, Buenos Aires, p. 27. 119 Ver BECK, Ulrich (1998): Qu es la globalizacin?, Paids, Barcelona, pp. 32-33. Tambin BECK, Ulrich (2005): La mirada cosmopolita o la guerra es la paz, Paids, Barcelona, pp. 241-243. 120 RUSSELL y TOKATLIAN, op.cit., p. 111. 121 Ver DEUTSCH, op.cit., p. 238. Tambin JAGUARIBE, Hlio (2006): Brasil e Amrica do Sul, Folha de So Paulo; http://www.diplomaciaenegocios.com.br/ntc.asp?Cod=721 26
113
recproca mediante un proceso de negociacin al cual se le denomina coordinacin de polticas

122
. No se trata de una armona natural de intereses, sino que involucra activos

123
esfuerzos de adaptacin mutua individuos y gobiernos

124
Para Deutsch la seguridad es el ms amplio y comn de los fines perseguidos por , y afianzar relaciones pacficas estables entre las naciones es el
125
problema fundamental de la poltica internacional guerra pasa a ser ilegtima

126
. Cuando un grupo de pases desarrolla
tales relaciones, se va configurando una comunidad psicolgica de no beligerancia donde la . Este proceso puede desembocar en una comunidad pluralista de seguridad, cuyo objetivo primordial es la paz, o en una comunidad amalgamada de seguridad, que se plantea tareas ms ambiciosas, para lo cual requiere instituciones comunes ms fuertes
127
, y por eso mismo resulta ms difcil de concretar
128
. Tambin Keohane y Nye, al
referirse a un contexto de interdependencia compleja, subrayan junto a la desjerarquizacin de la agenda y los mltiples canales de comunicacin- la exclusin del recurso a la fuerza militar entre los pases involucrados
129
. Al mismo objetivo apunta, de modo gradual, el , conectado con la idea de la paz interdemocrtica,
131
paradigma de la seguridad cooperativa
130
segn la cual las democracias no guerrean entre s
.
132
Slo despus de haberse afianzado este umbral mnimo de relaciones pacficas, la prctica de la cooperacin puede ir difundindose a otros campos (spill-over por Jaguaribe
133
), por ejemplo
mediante iniciativas de coordinacin social, cultural, cientfica y tecnolgica muy remarcadas . Ahora bien, el proceso de integracin comienza, con frecuencia, en torno a una zona de ncleo que consiste en una o unas pocas unidades polticas que son ms fuertes, estn ms desarrolladas y, en algunos aspectos significativos, han logrado mayores progresos y resultan ms atractivas que el resto
134
. Este rol de zona central es el que Jaguaribe adjudica
a Argentina y Brasil, que al fortalecer su integracin vigorizan al MERCOSUR, el cual constituye un proyecto regional-desarrollista. El MERCOSUR representa el sistema mnimo de FRANCO y ROBLES, op.cit. KEOHANE, op.cit., pp. 26, 73, 75. 124 DEUTSCH, op.cit., p. 201. 125 DEUTSCH, Karl (1954): Political Community at the International Level, Doubleday Short Studies in Political Science, Doubleday & Co., New York, p. 33 [Traduccin propia]. 126 DEUTSCH (1974), op.cit., p. 232. 127 MORGAN, Patrick (1997): Regional Security Complexes and Regional Orders. En LAKE, David y MORGAN, Patrick (ed.): Regional Orders: Building Security in a New World, The Pennsylvania State University Press, p. 37. 128 DEUTSCH (1974), op.cit., p. 228. 129 KEOHANE y NYE, op.cit., p. 41. 130 FONTANA, Andrs (1996): Seguridad cooperativa: tendencias globales y el continente americano, Documento de Trabajo n 16, ISEN, Buenos Aires. Tambin GARCA COVARRUBIAS, op.cit., p. 83. 131 ROJAS ARAVENA, Francisco (2000): Repensando la seguridad en Amrica Latina: nuevas demandas conceptuales, en Fuerzas Armadas y Sociedad, FLACSO-Chile, ao 15, n 2, abril-junio, p. 7. 132 MALAMUD y SCHMITTER, op.cit., p. 4. Tambin TOMASSINI, op.cit., p. 57; COHEN (1980), op.cit. 133 JAGUARIBE, Hlio (1985): Brasil-Argentina: breve anlisis de las relaciones de conflicto y cooperacin. En JAGUARIBE, Hlio: El nuevo escenario internacional, FCE, Mxico, pp. 145-148. Tambin JAGUARIBE, Hlio (1987): La integracin Argentina-Brasil, en Integracin Latinoamericana, ao 12, n 129, BID/INTAL, Buenos Aires, pp. 4-5; JAGUARIBE (1997), op.cit., p. 36. 134 DEUTSCH (1974), op.cit., p. 231 (bastardilla en el original); MALAMUD y SCHMITTER, op.cit., p. 11. 27
123 122
integracin capaz de permitir a sus miembros un desarrollo autnomo
135
. A su vez, el bloque
austral est llamado a servir de eje a un sistema sudamericano de cooperacin y libre comercio, que debe articularse urgentemente, antes de que se agoten los plazos histricos remanentes para la consecucin del desarrollo autnomo. La propuesta de Jaguaribe, pues, consiste en un proyecto sudamericano que debe alcanzarse de manera paulatina, en tres etapas
136
. En esta perspectiva, la alianza estratgica
argentino-brasilea constituye el eje de la consolidacin y el xito del MERCOSUR. ste, a su vez, constituye el eje de consolidacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, con vistas a llegar a establecer un sistema sudamericano de libre comercio y cooperacin. Un sistema con estas caractersticas, en la medida en que logre mantener satisfactoriamente la unidad en su interior, podra llegar a convertirse en un protagonista importante del sistema internacional en el curso del siglo XXI
137
. En efecto, el avance de los esfuerzos regionales de cooperacin

138
facilitara el camino de la integracin econmica, e incluso de la concertacin poltica y diplomtica, que suele ser el estadio ms complejo de alcanzar . En sntesis, a partir de la teora de Hlio Jaguaribe, complementada con los aportes de los principales referentes tericos de la integracin, resulta posible elaborar un concepto de alianza estratgica argentino-brasilea, con la intencin de ofrecer una contribucin a la mejor comprensin de los vnculos bilaterales. En consecuencia, en esta tesis se propone entender la mencionada alianza estratgica como una relacin bilateral prioritaria para ambas naciones, basada en la integracin econmico-comercial equitativa, la concertacin poltico-diplomtica consensual, y una cooperacin multidimensional que se desarrolla progresivamente en tres niveles: bilateral; en el seno del MERCOSUR; y finalmente en el mbito sudamericano. Se tratara, en rigor, de un concepto teleolgico, cuya definicin deriva de las metas que expresa
139
. Por lo tanto, las variables contenidas en este concepto pueden ser operativamente
consideradas como pautas orientadoras de poltica exterior, como se ver ms adelante, en el planteo de la hiptesis. El actor considerado: Itamaraty Toda poltica exterior contempornea debe tomar en consideracin la vinculacin entre los planos externo e interno eslabonamiento
141 140
, dando lugar a una dinmica particular designada como

142
, juegos de doble nivel
, o diplomacia de doble filo
143
. Por otra parte, al
JAGUARIBE (2005a), op.cit. Tambin sugeridas por RUSSELL y TOKATLIAN, op.cit., p. 113. 137 JAGUARIBE (2005b), op.cit. 138 LAFER (1997): op.cit., pp. 260-261. 139 Agradezco al profesor Flvio Sombra Saraiva por haber llamado mi atencin sobre este punto, durante el Seminario Internacional Dilogo Argentina-Brasil, organizado por la Escuela de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, UNR, y el Programa de Postgraduao em Relaces Internacionais da Universidade Federal Fluminense, julio 2007. 140 ROSENAU, James (1973): "Hacia el estudio de las vinculaciones nacionales-internacionales". En ROSENAU, James y SINGER, David: Sistema Global, subsistemas y vinculaciones nacionalesinternacionales, Nueva Visin, Buenos Aires, Coleccin Fichas, n 18, pp. 63-105. 141 KEOHANE y NYE, op.cit., p. 22. 28
136
135
abordar la poltica exterior de Argentina y Brasil no puede desdearse la relevancia de la diplomacia presidencial o interpresidencialismo
144
Sin embargo, en esta investigacin el foco de inters est colocado en Itamaraty, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil. Esto se debe a criterios de especificidad de funciones dentro de la administracin pblica federal brasilea, pero primordialmente al hecho de que Itamaraty no es slo una agencia ejecutora de la poltica externa, sino que goza de amplias atribuciones para pensar y disear dicha poltica. Esto ha redundado en el despliegue de una estrategia diplomtica que hace gala de una continuidad bsica, ms all del recambio presidencial y de los altos cuadros del Ministerio, e incluso ms all de la renovacin generacional del propio cuerpo diplomtico. Es esta caracterstica, ampliamente reconocida
145
la que fundamenta enfocar la atencin en esta cartera, sin desconocer la incidencia que en variadas ocasiones pueden tener otros actores -gubernamentales o no- en la definicin de la poltica exterior brasilea. Considerada la cancillera ms influyente, profesional, homognea y autnoma de Latinoamrica
146
, Itamaraty es el actor organizacional medular de la poltica

147
exterior brasilea entendida como poltica de Estado
, resultando un organismo clave para
comprender el alcance de la alianza estratgica con Argentina. En este sentido, la lnea de investigacin aqu utilizada se aparta del Modelo I propuesto por Allison en su anlisis de los procesos de toma de decisiones (el cual supone considerar la poltica exterior de un Estado como el producto de un actor racional unificado), sin por ello adscribirse totalmente a las complejidades del Modelo II (que destaca la importancia del juego inter organizacional en la elaboracin de la poltica exterior)
148
. En su lugar, podra
decirse que asume como actor racional unificado a uno de los organismos del Estado brasileo, el ms relevante para el tema analizado, evitando considerar el decurso del proceso
PUTNAM, Robert (1996): "Diplomacia y poltica nacional: la lgica de los juegos de doble nivel". En GIL, Olga y SANZ, Luis (comp.): Las fuentes internacionales de las polticas domsticas, Zona Abierta 74, p. 79. 143 OSORNO, Guillermo (1995): El vnculo entre los mbitos interno e internacional. De la poltica de eslabones a la diplomacia de doble filo, en Foro Internacional, julio-septiembre 1995, n 3, Mxico, p. 443. 144 MALAMUD y SCHMITTER, op.cit., p. 16. 145 Ver, por ejemplo, LAFER (2002), op.cit., p. 25. Tambin LECHINI, Gladys y CORTS, Julieta (2003): La poltica exterior de Brasil con Cardoso y Lula. Implicancias del cambio de gobierno para la Argentina, en Anuario Desarrollo y Regin, n 2, IDR, Rosario, pp. 167-178; RODRGUEZLARRETA, Aureliano (2005): Brasil, nueva superpotencia, en Poltica Exterior, vol. XIX, n 107, septiembre-octubre, Madrid, pp. 115-116; VIERA SOUTO, Cntia (2005): Multilateralismo na Poltica Externa Brasileira: um novo papel no sculo XXI, XXIII Simpsio Nacional de Histria; http://www.anpuh.uepg.br/xxiii-simposio/anais/textos/CINTIA%20VIEIRA%20SOUTO.pdf 146 RUSSELL, Roberto (1990): Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina: aspectos comparativos y consideraciones tericas. En RUSSELL, Roberto: Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina, GELA, Buenos Aires, pp. 259-263. Tambin SOARES DE LIMA, Regina (2005): Brazils international profile and the challenges of South-South co-operation, Latin American Report, University of South Africa Press, vol. 21, n 1, p. 9. 147 Una matizacin a esta afirmacin generalizada puede encontrarse en CASON, Jeffrey & POWER, Timothy (2009): Presidentialization, Pluralization, and the Rollback of Itamaraty: Explaining Change in Brazilian Foreign Policy in the Cardoso-Lula Era, en International Political Science Review, vol. 30, n 2, London. 148 ALLISON, Graham (1971): Essence of Decision, Harvard University Press, Boston. Ver tambin COHEN (1980), op.cit., p. 117. 29
142
decisorio al interior de la frondosa estructura administrativa de Itamaraty
149
. En efecto,
organizaciones y grupos pueden ser tratados como actores para algunos propsitos, por ejemplo, cuando: (1) los papeles oficiales que emergen de una organizacin pueden ser considerados como movimientos calculados y coherentes de un actor unitario; (2) las acciones de la cabeza de la organizacin, cuyos objetivos son determinados en gran medida por esa organizacin, pueden ser tratadas como acciones de la organizacin; y (3) las varias conductas de los diferentes miembros individuales de una organizacin pueden ser considerados como estrategias y tcticas coherentes en un nico plan
150
Por consiguiente, la investigacin se plante como objetivo estudiar la poltica exterior desarrollada por Itamaraty hacia la Repblica Argentina, desglosada operativamente en dos componentes principales: lexis y praxis
151
, discurso y accin, significativos en cuanto puede

152
suponerse que expresan una decisin poltica previa
. A menudo se desestima la
consideracin del elemento discursivo de la poltica exterior, por entenderse que en general no guarda demasiado correlato con la realidad, no siendo por lo tanto un indicador lo suficientemente vlido del estado de un vnculo binacional. No obstante, es necesario reconocer que el plano retrico puede tener un espesor y una importancia tan grande como la de los acontecimientos no discursivos
153
, siendo un elemento analtico extremadamente til,

154
como ha sido reconocido especialmente por el enfoque constructivista
. En efecto, en el
lenguaje diplomtico lo que se dice, no menos que lo que se omite, juega un rol esencial, pues el mensaje que se transmite al interlocutor suministra indicios del pensamiento y la actitud del actor que lo emite, comprometiendo su imagen y credibilidad. En el caso de un Estado soberano, ser el discurso de sus representantes autorizados el canal ms adecuado para la transmisin de tal mensaje. Por lo tanto, para estudiar el plano discursivo se recurrir fundamentalmente a las palabras de los sucesivos ministros que ejercieron la titularidad de Itamaraty en el perodo en cuestin, a saber: Luiz Felipe Lampreia (2000); Celso Lafer (20012002) y Celso Amorim (2003-2005). Podra tambin haberse incluido, por ejemplo, el discurso de los embajadores brasileos acreditados en Buenos Aires durante la etapa estudiada. Sin embargo, se prefiri circunscribir la investigacin a los cancilleres, puesto que, en funcin del alto cargo que ocuparon, ellos no slo son los ms conspicuos voceros de la diplomacia brasilea del perodo, sino que adems se beneficiaron de una perspectiva ms amplia,
149
El organigrama de Itamaraty, con sus ms de 150 dependencias especficas, puede consultarse en http://www.mre.gov.br/portugues/ministerio/estrutura/organograma_mre.pdf 150 ALLISON, Graham & HALPERIN, Morton (1972): Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy Implications, en World Politics, vol. 24, Supplement: Theory and Policy in International Relations, The Johns Hopkins University Press, p. 47 [Traduccin propia]. 151 Categoras platnicas reveladoras de la identidad del actor en la esfera pblica, retomadas por ARENDT, Hannah (1993): La condicin humana, Paids, Buenos Aires, cap. V (en especial nota 4, p. 267). 152 MIRANDA, Roberto (1989): El anlisis de la poltica exterior argentina desde la perspectiva de las relaciones internacionales, Serie Informes de Proyectos de Investigacin, CERIR, Rosario, pp. 25-26. 153 HAIDAR, Julieta (1998): Anlisis del discurso. En GALINDO CCERES, Luis: Tcnicas de investigacin en sociedad, cultura y comunicacin, Addison Wesley Longman, Mxico, p. 134. 154 COMIN, op.cit., pp. 42-43; HURRELL (1995), op.cit., p. 27. 30
comprensiva de la totalidad de la poltica exterior de su pas
155
, aspecto particularmente
importante si se quiere rastrear en sus discursos el grado de prioridad asignado a Argentina. El problema de la delimitacin temporal Debido a que las Relaciones Internacionales estudian procesos cuyo desarrollo no puede predeterminarse, es siempre complejo sealar un punto inicial y otro de cierre
156
. No
obstante, la acotacin fundamentada es imprescindible para cualquier tipo de anlisis social. En consecuencia, en este caso se adopt una perspectiva que encuadra la vinculacin argentino-brasilea dentro de un contexto mayor, abarcador de la poltica exterior brasilea hacia Amrica del Sur. Dicha poltica, a su vez, fue operativamente interpretada sucesin de tres fases 1)
158 157
como una
Inicialmente (grosso modo, 1993-1999), Itamaraty enfatiza la importancia del
MERCOSUR, y en la vinculacin con el resto de Sudamrica priman los aspectos econmicocomerciales (negociacin de una zona de libre comercio CAN-MERCOSUR, capaz de fortalecer el supervit comercial brasileo). A nivel mundial se vive el auge de la apertura econmica, el libre comercio y el regionalismo abierto
159
; el intercambio intra MERCOSUR es
intenso y las coincidencias ideolgicas entre los gobiernos de Argentina y Brasil son notables, al punto de concretarse en la formalizacin de la alianza estratgica bilateral (1997). Se tom como punto de partida 1993 por ser el momento que podra considerarse como inicio formal de una deliberada estrategia de Itamaraty hacia Sudamrica, ya que en octubre de ese ao Brasilia oficializa la propuesta del rea de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA)
160
imbricando el MERCOSUR (creado en 1991) con la Iniciativa Amaznica (lanzada en 1992), todos ellos movimientos que fueron interpretados como respuesta a la Iniciativa para las Amricas del primer presidente Bush. 2) En un segundo momento (2000-2005), el MERCOSUR queda debilitado a raz de la crisis econmica internacional de 1997-1998, de la devaluacin del real en enero de 1999, y del colapso argentino de 2001-2002. Concomitantemente, crece la relevancia de Sudamrica para la diplomacia brasilea: los intereses econmicos siguen presentes, pero son
155
Este enfoque se encuadrara dentro de la macrovariable de rol, referida al condicionamiento en materia de normas y expectativas- que imprime a un funcionario el hecho de desempearse en un puesto estatal determinado. Esta variable ha sido trabajada por Roberto Russell en un texto de 1991 que no se cita por su expreso pedido, en el cual retoma a ROSENAU, James (1980): The Scientific Study of Foreign Policy, New York, Nicholas Publishing Company; y HOLSTI, K. (1987): Toward a Theory of Foreign Policy: Making the Case for Role Analysis, en WALKER, Stephen (ed.): Role Theory and Foreign Policy Analysis, Durham, Duke University Press. 156 ARROYO PICHARDO, op.cit., p. 78. 157 Ver MARRADI, Alberto; ARCHENTI, Nlida y PIOVANI, Juan (2007): Metodologa de las Ciencias Sociales, Emec, Buenos Aires, cap. 14, p. 246. 158 A continuacin se sintetiza la periodizacin propuesta en SCHTREMEL, Sandro (2008): La estrategia sudamericana de Itamaraty, VIII Congreso Nacional y I Congreso Internacional sobre Democracia, Rosario, formato CD, ISBN 98-950-673-684-2. 159 ROSENTHAL, Gert (1994) El regionalismo abierto en la CEPAL, en Pensamiento Iberoamericano, Madrid, n 26, pp. 47-65. 160 MONIZ BANDEIRA (2005a): El carcter estratgico de la Comunidad Sudamericana de Naciones; http://www.laondadigital.com/laonda/laonda/201-300/250/B3.htm. Tambin YORE, Miriam (1994): MERCOSUR: tramos finales, inconvenientes y perspectivas, CLACSO; http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/paraguay/base/ yore.rtf, p. 11. 31
relegados por el predominio de consideraciones poltico-diplomticas (construccin de un bloque sudamericano como plataforma para optimizar la insercin internacional de Brasilia); 3) En un tercer perodo, an en curso, parece sobrevenir cierta disminucin del
161
inters brasileo por su contexto regional
. En primer lugar, esto puede explicarse por los
obstculos a la estrategia regional de Itamaraty presentes en el escenario subcontinental, fracturado por al menos tres tendencias geopolticas rivales: iniciativa de la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA) integrada por Venezuela, Bolivia y Ecuador en Sudamrica-; actitud proclive al libre comercio con Estados Unidos caso de Chile, Colombia, Per-; y MERCOSUR como postura intermedia, pero amenazada por sus propios conflictos internos. Por otra parte, este menor inters de Brasil tambin puede derivar de las crecientes oportunidades que encuentra Brasilia en sus relaciones con los principales actores extrarregionales, como Estados Unidos -con quien cultiva una especial relacin
162
-, la Unin
Europea que lo declar socio estratgico en 2007-, y las dems potencias regionales emergentes. Lo cual, por cierto, no implica desertar por completo del proceso integracionista sudamericano, como lo demuestra la firma, en Brasilia, del Tratado constitutivo de UNASUR (23/05/2008). Sin embargo, dada la proximidad temporal con esta tercera instancia, una caracterizacin ms precisa de la misma reviste mayor dificultad. Por considerarla particularmente significativa, la investigacin se centra en la segunda fase (2000-2005), cuya dinmica influy en la etapa subsiguiente. La delimitacin temporal se efectu en funcin de dos hitos muy reveladores en la evolucin de la poltica exterior brasilea con relacin a la Repblica Argentina: la Primera Reunin de Presidentes de Amrica del Sur (Brasilia, 31 de agosto y 1 de septiembre de 2000) y la Primera Cumbre Presidencial de la Comunidad Sudamericana de Naciones, que significativamente tuvo lugar tambin en Brasilia, el 29 y 30 de septiembre de 2005. Estos encuentros constituyen momentos claves en el despliegue de la poltica sudamericana de Brasil, pieza vital de la estrategia de insercin internacional que impulsa Itamaraty, siendo por lo mismo puntos adecuados para la delimitacin del tema de estudio. En efecto, fue durante el perodo 2000-2005 que la poltica exterior desplegada por Brasil gener mayores cuestionamientos en torno a la nocin de un entendimiento especial con Buenos Aires, pues desde la Cumbre de 2000, la imagen de Brasil como lder regional cobra nuevos bros
163
, a la par que este pas despliega una proyeccin internacional cada vez ms
164
incisiva, visible y ecumnica

161 162
. Es ste el motivo fundamental para concentrar la atencin en la
En el sentido atribuido a este concepto por ROSENAU, op.cit., pp. 101-102. Ver, por ejemplo: LINS, Carlos (2005): La Casa Blanca y el Planalto: respeto y solidaridad, en "Foreign Affairs en Espaol", vol. 5, n 1, enero-marzo; http://www.foreignaffairs-esp.org/20050101 faenespessay050104/carlos-eduardo-lins/la-casa-blanca-y-el-planalto-respeto-y-solidaridad.htm. Tambin MONIZ BANDEIRA, Luiz (2003a): Brazil and the United States: from dependency to equality; http://www.opendemocracy.net/debates/article. 163 Ver ROETT, Riordam (2003): El papel de Brasil como potencia regional. En PAZ, Guadalupe y ROETT, Riordam (eds.): Amrica Latina en un entorno global en proceso de cambio, GEL/Nuevohacer, Buenos Aires, p. 229. Tambin DANESE, Srgio (2001): Liderazgo brasileo?, en Foreign Affairs en Espaol, vol. 1, n 3, otoo/invierno; http://www.foreignaffairs-esp.org/20010901faenespessay5635/ sergio-danese/liderazgo-brasileno.html 164 LOWENTHAL, Abraham (2001): Estados Unidos y Latinoamrica en el siglo XXI, en Archivos del Presente, Buenos Aires, ao 6, n 23, p. 93. Tambin HAKIM, Peter (2002): Dos formas de 32 ser
poltica exterior brasilea de ese perodo, durante el cual, por otra parte, sobrevinieron una serie de sucesos particularmente sensibles a nivel bilateral (crisis y devaluacin argentina, parcialmente como resultado de la devaluacin anterior de Brasil), del MERCOSUR (afectado por turbulencias exgenas y endgenas, mientras afrontaba tres grandes negociaciones comerciales simultneas: ALCA, acuerdo de libre comercio con la Unin Europea, y OMC), regional (crisis del neoliberalismo y giro a la izquierda en Amrica Latina) e internacional (principalmente como consecuencia del dramtico reordenamiento de la agenda internacional tras los atentados del 11 de septiembre de 2001). A los fines del estudio propuesto, tan rspido contexto es por cierto ms provechoso que una etapa de relativa calma, pues al poner a prueba la alianza estratgica bilateral, permite conocer el impacto real que la misma desempe en la poltica exterior de Brasil. Hiptesis y precisiones metodolgicas adicionales Habiendo previamente planteado, en la Introduccin a esta tesis, el problema de investigacin y los objetivos de la misma, y tras detallar en este captulo el enfoque terico adoptado, corresponde plantear el diseo metodolgico que se ha utilizado. En este sentido, puede ya explicitarse la hiptesis central con la que se trabaj: Las pautas de poltica exterior que se desprenden del concepto de alianza estratgica, a saber: integracin equitativa, concertacin consensual y cooperacin gradual, coinciden, entre 2000 y 2005, con la lexis oficial de la diplomacia brasilea referida a Argentina, pero no con la praxis efectiva de Itamaraty. Esta formulacin se encuadra dentro de lo que se conoce como hiptesis singulares, es decir, localizadas en trminos temporales y espaciales precisos en el Cuadro III, al final de este captulo. Por otro lado, cabe sealar que esta tesis aborda la poltica exterior brasilea con respecto a la Argentina en el lapso 31/08/2000-30/09/2005 como un estudio de caso
166 165
. A partir de ella, se elabor
el esquema de operacionalizacin que, a los fines de asegurar la mayor claridad posible, figura
configurando una investigacin cualitativa (la metodologa ms usual en la disciplina de las
global, en Foreign Affairs en Espaol, vol. 2, n 1, primavera; http://www.foreignaffairs-esp.org/ 20020201faenespessay7942/peter-hakim/dos-formas-de-ser-global.html; MIRANDA, Roberto (2004a): Hegemn y pivot: una combinacin de presiones en torno a la agenda externa de la Argentina, en Politiks, n 3, Universidad Catlica de Santa Fe, pp. 87ss. 165 BRIONES, op.cit., p. 28. 166 MARRADI et alt., op.cit.
33
Relaciones Internacionales), de nivel microinternacional diacrnica

168
167
y naturaleza longitudinal, histrica o
.
169
La etapa inicial de la investigacin, correspondiente al primer Objetivo Especfico, fue fundamentalmente exploratoria , habida cuenta de la escasez de estudios reconocidos referidos al plano discursivo en la estrategia diplomtica de Itamaraty. Posteriormente, se cotej el resultado de esta indagacin con las pautas derivadas del concepto de alianza estratgica (segundo Objetivo Especfico). La fase siguiente (tercer Objetivo Especfico) consisti en un trabajo tanto descriptivo como analtico, pues se orient a precisar cules han sido los pasos concretos ms importantes a nivel de documentos y actos oficiales- dados por la diplomacia de Brasil en 2000-2005, analizando su significacin para la relacin argentinobrasilea a la luz de las pautas de poltica exterior sugeridas por el concepto de alianza estratgica (cuarto Objetivo Especfico). A lo largo de la investigacin se recurri a fuentes primarias (declaraciones y documentos oficiales emanados del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica Federativa de Brasil; as como entrevistas a diplomticos y expertos en el tema, primordialmente brasileos y argentinos). Las declaraciones y documentos oficiales, de acceso relativamente fcil a travs de sus versiones digitales disponibles en sitios oficiales de Internet, fueron trabajados mediante el mtodo del anlisis de contenido habitual en el campo de las Relaciones Internacionales consideradas informantes claves informantes
174 173 172 170
. En cuanto a las entrevistas,

171
buscaron remediar parcialmente la dificultad de acceso a la observacin directa
, obstculo
. Se realizaron a personalidades
, capaces de facilitar posteriores contactos con otros

175
. Se utiliz el formato de entrevistas no estructuradas a los individuos . Mientras las entrevistas
seleccionados, con la ayuda de una gua de temas claves
realizadas a acadmicos se citan en el cuerpo de la tesis, las concretadas con diplomticos brasileos y argentinos se hicieron bajo la denominada regla de Chatham House, que permite emplear la informacin recabada pero evitando referencias expresas a la fuente.
En trminos de CALDUCH CERVERA, op.cit., p. 76: El nivel de anlisis microinternacional, aborda aquellos fenmenos que slo resultan destacables desde la ptica de un actor internacional o de un reducido nmero de ellos. El ncleo terico de este nivel analtico lo constituye el estudio de la poltica exterior de los Estados (). Junto a las teoras de la Poltica Exterior de los Estados, suelen desarrollar anlisis microinternacionales las teoras de la decisin, las teoras del conflicto, las teoras de la comunicacin, las teoras de la integracin, los trabajos que utilizan la teora y dinmica de sistemas aplicada a las relaciones exteriores de los Estados o de las OIG [organizaciones internacionales gubernamentales] y los denominados "area studies", es decir los estudios interdisciplinares aplicados a los pases de una misma regin y a las relaciones entre ellos (negrita en el original). 168 WAINERMAN, Catalina (1988): Principios para la construccin de instrumentos. En Curso de metodologa de la investigacin en ciencias sociales, IRICE, Rosario, p. 121. 169 PADUA, op.cit., p. 31. 170 DOUGHERTY y PFALTZGRAFF, op.cit., p. 41; HAIDAR, op.cit.; KORNBLIT, Ana La (coord., 2007): Metodologas cualitativas en Ciencias Sociales, Biblos, Buenos Aires, cap. 6. 171 TAYLOR, Steve y BOGDAN, Robert (1986): Introduccin a los mtodos cualitativos de investigacin. La bsqueda de significados, Paids, Barcelona-Buenos Aires-Mxico, p. 103. 172 CALDUCH CERVERA, op.cit., p. 31. 173 PADUA, op.cit., p. 83. 174 TAYLOR y BOGDAN, op.cit., p. 109. 175 Ibdem, p. 119; WAINERMAN (1997), op.cit, p. 122; GUBER, Rosana (1991): El salvaje metropolitano, Legasa, Buenos Aires, p. 214. 34
167
Asimismo se emplearon fuentes secundarias (publicaciones de autores brasileos, argentinos y extranjeros relativas al tema de estudio disciplina de las Relaciones Internacionales la observacin y las entrevistas
178 177 176
; material periodstico correspondiente al
perodo analizado). Este tipo de anlisis u observacin documental es de amplio uso en la y en los estudios cualitativos en general, junto a . Combinando las tres tcnicas se intent validar los
resultados de la investigacin a travs de la triangulacin de la informacin obtenida.
Se procur material, principalmente, en diversas bibliotecas de la Universidad Nacional de Rosario, de la Universidad Nacional de Asuncin (Paraguay), de la Universidad de la Repblica (Uruguay), y de la Universidad de Massachusetts (EE.UU.); en la Biblioteca Argentina (Rosario) y en la Biblioteca del Congreso de la Nacin (Buenos Aires). 177 CALDUCH CERVERA, op.cit., p. 70; ARROYO PICHARDO, op.cit., p. 133. 178 GALLART, Mara Antonia (1992): La integracin de mtodos y la metodologa cualitativa. Una reflexin desde la prctica de la investigacin. En FORNI, Florial: Mtodos cualitativos II, CEAL, Buenos Aires, p. 120. 35
176
CUADRO III: Esquema de operacionalizacin CONCEPTOS VARIABLES INTEGRACIN ECONMICO - COMERCIAL EQUITATIVA INDICADORES
179
TCNICAS
ALIANZA
-Medidas adoptadas para equilibrar el intercambio comercial bilateral -Medidas adoptadas para equilibrar la distribucin de inversiones directas entre ambos pases -Medidas adoptadas para equilibrar la distribucin bilateral de capacidades industriales -Adopcin de posiciones poltico-diplomticas conjuntas bilaterales -Adopcin de posiciones poltico-diplomticas coincidentes en foros y organismos multilaterales -Medidas de cooperacin multidimensional bilateral -Medidas de cooperacin multidimensional en el MERCOSUR -Medidas de cooperacin multidimensional en el mbito sudamericano
Anlisis documental y de informacin estadstica; Observacin indirecta; Entrevistas
ESTRATGICA
CONCERTACIN POLTICO - DIPLOMTICA CONSENSUAL
Anlisis documental; Observacin indirecta; Entrevistas
ARGENTINO BRASILEA
COOPERACIN MULTIDIMENSIONAL GRADUAL
Anlisis documental y de informacin estadstica; Observacin indirecta; Entrevistas
POLTICA EXTERIOR BRASILEA
LEXIS DE ITAMARATY PRAXIS DE ITAMARATY
Declaraciones pblicas de los cancilleres: Documentos oficiales Actos de poltica exterior
-Discursos -Artculos -Entrevistas
Anlisis del discurso Anlisis documental; Observacin indirecta; Entrevistas
179
Este cuadro presenta los dos conceptos claves que han de ser confrontados en los captulos siguientes. Como se puede ver, las variables del concepto de alianza estratgica son sucedneas ms elaboradas de las dimensiones del Cuadro II, mientras que, como se indic oportunamente (p. 28), la poltica exterior brasilea se entiende pragmticamente como compuesta por las dos variables operativas de lexis y praxis.
CAPTULO 2 LA LEXIS DIPLOMTICA DE ITAMARATY Abordando el discurso de los cancilleres de Brasil En este segundo captulo, vinculado con los dos primeros objetivos especficos enunciados en la Introduccin de la presente tesis, se realiza un estudio de carcter exploratorio de las declaraciones de los cancilleres brasileos entre 2000 y 2005. Dicho estudio se desarroll a partir de las variables derivadas del concepto de alianza estratgica en el captulo precedente: integracin econmico-comercial equitativa; concertacin polticodiplomtica consensual; y cooperacin multidimensional gradual. Como se ver, muy a menudo ha sido difcil seccionar el flujo del discurso para separar las referencias a una u otra variable, encuadrndolas en acpites diferentes, pero se ha intentado hacerlo de la manera ms clara posible, siempre recordando que se trata de un anlisis de cariz netamente cualitativo
180
Cabe sealar que la relevancia aqu asignada a la lexis diplomtica responde a las especificidades que segn Haidar revisten las prcticas discursivas frente a otras prcticas sociales, a saber: 1. Estn antes, durante o despus de cualquier prctica socio-cultural histrica. 2. Producen, reproducen y transforman la vida social en todas sus dimensiones. 3. Tienen una funcin performativa, es decir pueden producir diferentes tipos de prcticas socio-culturales. 4. Son en s mismas prcticas socio-culturales. 5. () son importantes para la produccin y reproduccin de la hegemona y del poder; sirven, por lo tanto, para accionar los mecanismos de la persuasin y del convencimiento
181
Asimismo, de acuerdo con la misma autora es preciso tener en cuenta que todo discurso se ve afectado por su contexto de produccin, en el cual la coyuntura juega un papel importante: por un lado, impone censuras, tabes, empleos obligatorios de palabras, sintagmas o enunciados, y por otro, marca las estrategias discursivas, entre las cuales se destacan las argumentativas, establece el juego de los preconstruidos, las elipsis necesarias y los nfasis. El discurso poltico del cual el diplomtico, materia de este captulo, es una variante- es el ms directamente articulado a la coyuntura y, por lo mismo, el ms censurado y restringido; cobrando por ello especial inters la deteccin de sus omisiones deliberadas o silencios discursivos
182
Otro aspecto igualmente relevante es el atinente a las contradicciones que suelen existir entre las prcticas discursivas y las otras prcticas sociales, las cuales se evidencian de una manera ms significativa en los discursos polticos, en la retrica poltica, porque entre los
180
En este captulo se profundiza el trabajo desarrollado en SCHTREMEL, Sandro (2007): La alianza estratgica argentino-brasilea en el discurso de Itamaraty, VIII Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP), Buenos Aires, formato CD, ISSN 1851-0515. 181 HAIDAR, op.cit., p. 134. 182 Ibdem, pp. 130 y 140.
37
primeros y las prcticas socio-polticas la contradiccin no es una excepcin, sino una regla, una caracterstica inherente a casi todos los discursos polticos
183
Dada la propia naturaleza del ejercicio planteado en este apartado, ha sido necesario incluir un gran nmero de citas textuales de los ms altos dignatarios de Itamaraty, rastreando en sus declaraciones pblicas referentes a la Repblica Argentina aquellos elementos que hicieran referencia a las variables arriba mencionadas. Para asegurar el carcter oficial de la totalidad de las declaraciones de los Cancilleres brasileos con las que se trabajar, slo se consideraron las publicadas en la Seccin Noticias y Prensa, Subseccin Discursos, Artculos y Entrevistas, del website oficial del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica Federativa de Brasil: http://www.mre.gov.br/espanhol/politica_externa/discursos/ index3.asp. Este recurso result extremadamente til para la investigacin, ya que permite circunscribir la bsqueda de declaraciones seleccionando fecha inicial (en este caso, 31/08/2000), fecha final (30/09/2005), autoridad (los sucesivos cancilleres) y palabra clave (argentina/o). De esta manera, fue posible consultar la totalidad de documentos all publicados en los cuales los titulares de la cartera de Relaciones Exteriores de Brasil mencionaban a Argentina ms de setenta declaraciones-, tanto en espaol como en portugus. En efecto, siempre que estuviera disponible, se trabaj con la traduccin al espaol ofrecida por el mismo website; no obstante, en gran cantidad de textos slo se tuvo acceso a la versin en portugus. En estos casos, la traduccin expuesta en este captulo es propia. A los fines de extremar todo lo posible la claridad de la exposicin, se seguir un criterio cronolgico, analizando sucesivamente el discurso de cada uno de los tres funcionarios que en el perodo abordado se desempearon como Ministros de Relaciones Exteriores de Brasil, poseyendo por tanto la capacidad de comprometer jurdicamente a su pas en el mbito internacional
184
. Efectivamente, como reconoce el propio Celso Amorim, cuando habla la

185
Cancillera, es una posicin de Estado
, por lo cual Itamaraty ha procurado mantener una

186
firme univocidad, mediante un fuerte sentido de la disciplina interna y de la jerarqua que revalida la importancia de las declaraciones de los jefes del Ministerio
187
dato
I. La perspectiva de Luiz Felipe Lampreia (31/08/2000 - 29/01/2001) En el breve perodo considerado, Lampreia ya en el tramo final de sus funciones en el gabinete del presidente Fernando Henrique Cardoso- no formul demasiadas apreciaciones pblicas sobre Argentina. No hay, en rigor, ninguna mencin al carcter prioritario o especial de
183 184
Ibdem, p. 134. PASTOR RIDRUEJO, Jos (2001): Curso de Derecho Internacional Pblico y Organizaciones Internacionales, Tecnos, Madrid, p. 477. 185 ntegra de entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim revista Veja, no Palcio Itamaraty, 24/08/2005. 186 Entrevista del autor a Williams da Silva Gonalves, Profesor de la Universidade Federal Fluminense y Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Realizada en Rosario, 02/09/2008. 187 Para evitar confusiones, dadas las similitudes en autores, fuentes y fechas de las citas, en este captulo no se emplear la referencia op.cit. (s el ibdem, cuando corresponda), sino que se repetir el dato bibliogrfico completo. En cuanto a la bastardilla, se debe entender que es propia, colocada para resaltar las coincidencias o divergencias con las variables consideradas en esta tesis, salvo para el caso de locuciones en idioma extranjero. Los comentarios entre corchetes son propios.
38
la alianza estratgica con Buenos Aires. En su lugar, puso su mayor empeo en defender la por entonces reciente I Reunin de Presidentes de Amrica del Sur, celebrada en Brasilia el 31 de agosto y 1 de septiembre de 2000 punto de partida de esta tesis-, sosteniendo que la misma abra las puertas a una integracin regional equitativa, consensual y gradual. En sus propias palabras, la experiencia en la formacin del MERCOSUR y de la Comunidad Andina y los vnculos que mantenemos con Guyana y Surinam son la base slida a partir de la cual - de forma concertada, pragmtica y gradual - buscaremos a partir de ahora construir nuestro destino comn en el espacio sudamericano, en beneficio de todos
188
Este ministro no declin catalogar a Brasil como protagonista en la integracin sudamericana con un papel cada vez ms activo en la regin () en el sentido poltico y diplomtico
189
. No obstante, puso especial cuidado en distanciarse de la sospecha de que
Brasil propugnaba establecerse a partir de la Cumbre como lder regional sudamericano: no es correcto ver en la reunin de presidentes una tentativa de promover articulaciones en contraposicin a los lazos de las naciones sudamericanas con otros pases en Amrica Latina y del conjunto del hemisferio, y a otros formatos de integracin en los que participamos. Si se hubiera sido el objetivo de la reunin, no habramos alcanzado resultados tan positivos. Lo que Brasil est buscando es emplear toda su capacidad de aglutinacin en el sentido de promover entendimientos entre los dems pases sudamericanos para enfrentar desafos comunes derivados del hecho de que compartimos un mismo espacio geogrfico. La articulacin de Amrica del Sur no tiene nada que ver con designios de proyeccin del poder nacional. Tiene que ver, s, con la bsqueda de entendimientos concretos en torno de asuntos de gran inters para todas las sociedades sudamericanas: la defensa de la democracia; el refuerzo de la paz y de la seguridad; el combate a la exclusin social; la ampliacin de la integracin econmicocomercial; la modernizacin de la infraestructura fsica regional; el combate al flagelo del narcotrfico y delitos conexos; y la bsqueda de una insercin ms ventajosa en la sociedad globalizada de la informacin y del conocimiento
190
. Y tras esbozar as la agenda temtica de
la cooperacin regional, asevera en el mismo tenor: Estaremos trabajando como naciones hermanas y como Estados iguales, para el bien de todos. No caben en Amrica del Sur proyectos hegemnicos. Fue manifestado en el encuentro de Brasilia, con mucha propiedad, que Amrica del Sur precisa muchos lderes - valdra la pena completar que Amrica del Sur necesita, en realidad, doce lderes [por los doce pases que la componen]. Con ese entendimiento, estamos en el camino correcto para transformar a nuestra regin en un rea de paz, seguridad, democracia y prosperidad compartida
191
En el plano econmico-comercial, Lampreia critica las inequidades derivadas del proteccionismo de los pases ricos y las asimetras de la globalizacin, advirtiendo que la profundizacin de un sentido genuino de solidaridad y su materializacin en polticas eficaces Artculo del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Luiz Felipe Lampreia, publicado en el peridico Valor Econmico, 06/09/2000. 189 Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Luiz Felipe Lampreia, concedida al peridico Valor Econmico, 12/01/2001. 190 Artculo del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Luiz Felipe Lampreia, publicado en el peridico Valor Econmico, 06/09/2000. 191 Ibdem.
188
39
ser, cada vez ms, condicin para el arraigamiento de la libertad y de la democracia en el mbito interno de los pases y para la construccin de un orden internacional ms favorable a la preservacin de la paz y de la promocin del desarrollo. Aunque estas apreciaciones se referan al mbito mundial, cabe inferir que pueden aplicarse a la integracin regional, que el canciller defiende, haciendo hincapi en el regionalismo abierto
192
. Por analoga, en la
193
dimensin poltico-diplomtica, su apuesta por el multilateralismo puede leerse como un apoyo a la bsqueda de soluciones consensuadas a los problemas regionales . Y en lo que hace a la cooperacin gradual, este diplomtico procura que su nfasis en Sudamrica no opaque al MERCOSUR, el cual es un hecho permanente. No existe nada comparable para el pas en trminos de comercio, inversiones, expansin de las empresas, importancia cultural. Es al mismo tiempo nuestro escenario histrico y rea preferencial de actuacin poltica y comercial. Reconoce que la devaluacin del real en 1999 perjudic a los dems Estados Partes del bloque, pero le asigna un impacto pasajero, y recuerda que en las negociaciones comerciales multilaterales Brasil busca concertar posiciones comunes en el MERCOSUR y no en un frente sudamericano
194
. No obstante esta preferencia por el proceso
integracionista regional, el canciller tambin postula la aproximacin a pases que, como nosotros, cuentan con un grado adelantado de desarrollo econmico, aunque no sean desarrollados, como la India, frica del Sur, Egipto, adems del MERCOSUR
195
II. La mirada de Celso Lafer (29/01/2001-01/01/2003) Ya en su discurso inaugural, el sucesor de Lampreia y ltimo canciller de Cardoso resalt la alianza estratgica con Argentina como una de las lneas maestras de la poltica exterior del Presidente Fernando Henrique. Constituye un factor decisivo para la evolucin del MERCOSUR y de la ecuacin sudamericana
196
. Tras rendir expreso reconocimiento a Hlio
Jaguaribe, uno de los tradicionales y recurrentes mentores de la alianza estratgica entre nuestros dos pases, Celso Lafer ratifica que la prioridad dada por la poltica externa brasilea a Argentina permanece como un elemento incontestable de nuestras relaciones bilaterales, y respalda la promocin de relaciones de tipo especial entre Brasil y Argentina caracterizadas por la nocin de una alianza estratgica. Dicha caracterizacin hoy se justifica, tanto por la amistad y la solidaridad entre nuestros pueblos, como por el inters comn en eliminar la pobreza y la exclusin de nuestras sociedades
197
Discurso del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Luiz Felipe Lampreia, en la apertura de la 55 Sesin de la Asamblea General de la ONU, Nueva York, 12/09/2000. 193 Ibdem. 194 Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Luiz Felipe Lampreia, concedida al peridico Valor Econmico, 12/01/2001. 195 Ibdem. 196 Discurso de Posse do Professor Celso Lafer no cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Braslia, 29/01/2001. 197 Conferencia del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la ceremonia de entrega del ttulo de Doctor Honoris Causa por la Universidad de Buenos Aires, 14/08/2001.
192
40
Lafer enfatiza que no existe hoy cualquier duda en lo que se refiere al carcter nico y a la singular importancia de las relaciones Brasil-Argentina para cada uno de nuestros pases. Son relaciones que se reflejan en prcticamente todos los aspectos de la vida nacional de los dos pases, encuentran su base en la comunin de valores existente entre ambos y tienen en el MERCOSUR su proyecto internacional ms relevante - elementos que estn en la base de su caracterizacin como una alianza estratgica. Profundizarla y tornarla an ms intensa es un objetivo de primer orden
198
. El ministro endosa las palabras del Presidente Cardoso,
pronunciadas en 1997, y que permanecen vlidas como un motor impulsor de una de las directrices bsicas de la poltica externa brasilea en los das actuales: La integracin que promovemos entre Brasil y Argentina es un legado inestimable para las generaciones que nos reemplazarn. Y una conquista para todos nosotros en los das actuales"
199
Lafer no habla demasiado con respecto a la equidad en la integracin econmicocomercial, y de hecho al principio deja traslucir cierto fastidio ante la solicitud de Argentina de que se le d un trato de calidad excepcional
200
. Muestra asimismo ciertas reservas ante la

201
proliferacin de salvaguardias comerciales dentro del MERCOSUR devaluacin del real en 1999
202
, puesto que, coincidiendo
con Lampreia, no cree que la nacin platina haya sido excesivamente perjudicada por la . Por otro lado, conceder facilidades comerciales a Buenos Aires . . En palabras del diplomtico, las cancilleras de Brasil y de dentro del bloque austral podra ahondar el dficit brasileo de cuenta corriente, asunto que preocupa bastante al ministro
203
No obstante, se manifiesta dispuesto a abordar las controversias comerciales bilaterales con una visin constructiva
204
Argentina vienen trabajando en esta problemtica, movidas por el enfoque de que no se superan las dificultades diluyendo el MERCOSUR, sino que por el contrario se requiere ms MERCOSUR. El bloque no es la causa de nuestros problemas actuales y puede ser una parte grande de la solucin
205
A medida que la marcha de la economa argentina empeora visiblemente, Lafer se mostrar cada vez ms abierto a dialogar con el socio en problemas: Es lo que estamos haciendo, llevando plenamente en cuenta los difciles desafos coyunturales que se nos Ibdem. Discurso del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la ceremonia de creacin de la Agencia Brasileo-Argentina de Aplicaciones de la Energa Nuclear (ABAEN), Buenos Aires, 14/08/2001. 200 Clase impartida en el Instituto Rio Branco por el Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, 12/04/2001. 201 Conferencia del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la ceremonia de entrega del ttulo de Doctor Honoris Causa por la Universidad de Buenos Aires, 14/08/2001. 202 Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, concedida al peridico Folha de So Paulo, 29/01/2001. 203 Comentarios del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la OCDE - Foro Global 2001, Pars, 14/05/2001. 204 Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, concedida al peridico Correio Braziliense, 29/01/2001. 205 Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, concedida al peridico Clarn, Buenos Aires, 17/06/2001. Tambin Discurso del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en el Brazil-US Business Council, Washington DC, 01/02/2002.
199 198
41
anteponen, contribuyendo para que la economa argentina encuentre nuevamente el camino del crecimiento sostenible y de la competitividad. Para Brasil, una Argentina fuerte y prspera es hoy un elemento esencial, con un impacto sobre el propio proyecto nacional, teniendo en cuenta no slo el grado de interrelacin de las dos economas, sino tambin su proyeccin externa. Esta pasa por la consolidacin del MERCOSUR, transita por la participacin conjunta en las negociaciones sobre un rea de libre comercio en las Amricas y es un elemento clave para acuerdos de asociacin interregional, como aquellos que actualmente se negocian entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina (CAN) y entre el MERCOSUR y la Unin Europea. En pocas palabras, es todo eso lo que nos da la credibilidad de un soft power, indispensable para la vida internacional contempornea
206
Esta preocupacin por los efectos de la recesin argentina en la capacidad negociadora internacional del MERCOSUR resulta clave para entender la mayor flexibilidad denotada en la oratoria del canciller. Sin embargo, tambin en este plano hace una diferenciacin de monta: Argentina tiene una gran preocupacin: la exportacin de productos agrcolas. Es tambin una de las preocupaciones de Chile. Nosotros compartimos con ellos esa preocupacin del rea agrcola, son exportaciones importantes donde somos competitivos. Pero nuestra economa es mucho ms diversificada
207
. Al aludir a la diversificacin de la economa brasilea en
comparacin con la argentina, no surge mencin alguna a un proyecto de industrializacin comn. Esta omisin resulta tanto ms relevante si consideran los frecuentes reclamos que Lafer postula en nombre del MERCOSUR ante los pases desarrollados, en el sentido de superar la matriz de intercambio basada meramente en las respectivas ventajas comparativas, para permitir un crecimiento significativo del comercio intraindustrial condicin de Brasil como pequeo global trader rtulo a todo el MERCOSUR como bloque
210 209 208
. Ratificaba tambin la
, si bien poco despus extendera este
En el mbito de la concertacin poltico-diplomtica, la postura del canciller brasileo ante la crisis argentina es ms receptiva, alegando que la credibilidad internacional de Buenos Aires se sustenta por el mantenimiento del proyecto MERCOSUR situacin de la nacin vecina es compleja
212 211
. Reconoce que la
213
, reprueba la demora del auxilio internacional

214
,y
expresa su apoyo y solidaridad a Argentina en este momento difcil
Conferencia del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la ceremonia de entrega del ttulo de Doctor Honoris Causa por la Universidad de Buenos Aires, 14/08/2001. 207 Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, concedida al peridico Correio Braziliense, 29/01/2001. 208 Presentacin del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la Embajada Britnica, 25/05/2001. Tambin Ponencia presentada por el Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la Cmara de Comercio e Industria Brasil-Alemania, So Paulo, 08/06/2001. 209 Clase impartida en el Instituto Rio Branco por el Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, 12/04/2001. 210 Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, concedida a la Revista Mercosul, n 74, 01/09/2001. 211 Entrevista do Ministro Celso Lafer concedida ao jornal Pblico de Portugal, 07/07/2001. 212 Discurso do Ministro Celso Lafer por ocasio da Solenidade de Encerramento do 29 Perodo de Sesses da CEPAL, Hotel Blue Tree Park, 10/05/2002.
206
42
No escatima elogios para las relaciones bilaterales, cada vez ms marcadas por la consulta y la coordinacin de polticas y posiciones (). Las consultas que hoy mantenemos abarcan campos como la coordinacin macroeconmica; la cooperacin consular y la realizacin de consultas regulares sobre los asuntos polticos de la agenda internacional, regional y global. Esas son medidas que no solamente intensifican las relaciones y contribuyen a una integracin cada vez ms palpable y benfica, sino que tambin preparan a nuestros pases para enfrentar mejor los desafos del mundo contemporneo, caracterizado por una permeabilidad entre los asuntos internos y externos mucho mayor que en el pasado
215
Entiende que nuestras conversaciones son ms que simples charlas de vecinos; son dilogos entre representantes de dos pases amigos y socios empeados en la conformacin de un futuro comn
216
. Aunque cataloga el vnculo binacional como indispensable, concede con

217
realismo que eso no excluye la divergencia ni la discusin
La misma actitud proclive a la concertacin consensual se extiende al contexto multilateral, en el cual es fundamental el liderazgo en la propuesta de las tareas que debern ser realizadas. Pero el contenido y la forma de cada tarea slo pueden ser definidos por medio del dilogo. Slo el dilogo permite construir una coalicin de naciones efectivamente unidas. Naciones unidas por la fuerza del convencimiento
218
.
219
Retomando la categora de pases monstruos aplicada por George Kennan a grandes naciones como Estados Unidos, Rusia, China, India y Brasil , Lafer seala que en el plano externo, pesa el hecho de que Brasil es un pas de escala continental, relevante para la composicin del orden mundial y, no siendo un monster country asustador, como sus congneres, se muestra siempre apto para articular consensos entre grandes y pequeos. Tal distincin no deja de constituir un activo potencial en un sistema internacional en el que las percepciones de riesgo y las estimaciones de credibilidad son datos importantes. A esto se suman las inversiones en el soft-power de la credibilidad, realizadas por el pas en el transcurso de la dcada de 1990, al tratar de forma constructiva -por la participacin y no por la distancia- los temas globales que se insertaron, en nuevos trminos, en la agenda internacional pos guerra fra
220
Este peso especfico de Brasil en la arena internacional debe ser aprovechado: Los foros multilaterales constituyen de hecho el mejor tablero para que Brasil ejercite, en nivel Discurso do Ministro Celso Lafer na Conferncia Internacional sobre o Financiamento ao Desenvolvimento, Monterrey, 22/03/2002. 214 Intervencin del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en el Seminario La Situacin Internacional y la Socialdemocracia: Desafos y Oportunidades, 26/03/2002. 215 Conferencia del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la ceremonia de entrega del ttulo de Doctor Honoris Causa por la Universidad de Buenos Aires, 14/08/2001. 216 Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, concedida a la Revista Mercosul, n 74, 01/09/2001. 217 Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, concedida al peridico Folha de So Paulo, 29/01/2001. 218 Discurso del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la Apertura de la Asamblea General de la ONU, Nueva York, 12/09/2002. 219 LAFER, Celso (2002): La identidad internacional de Brasil, FCE, Buenos Aires, p. 29. 220 Clase impartida en el Instituto Rio Branco por el Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, 12/04/2001.
213
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global, su competencia en la defensa de los intereses nacionales. El juego de las alianzas de geometra variable, facilitadas por un mundo de polaridades indefinidas, fortalece nuestra capacidad de accin en ese tipo de foro, donde podemos desarrollar lo mejor de nuestro potencial para actuar en la elaboracin de las normas y pautas de conducta de la gestin del espacio de la globalizacin en todos los campos de inters para Brasil
221
Pero qu rol cabe a la alianza estratgica con Argentina en este contexto de geometra variable? El mismo canciller da la respuesta, demarcando los eventuales lmites del entendimiento binacional: Nosotros debemos trabajar siempre junto con Argentina, que es nuestra circunstancia, nuestro socio en el MERCOSUR. Pero, como yo escuch una vez en una conversacin en Ginebra, poder en el mbito del comercio es el tamao de su mercado. Nosotros tenemos, en ese contexto, recursos de poder. Una accin conjunta es siempre mejor, pero yo no temo el aislamiento, si eso fuera necesario para defender los intereses nacionales
222
. Pocos meses despus, ante un auditorio predominantemente argentino,

223
morigerara su expresin, aplicando este mismo argumento del poder derivado del tamao del mercado ya no a Brasil individualmente, sino al MERCOSUR en conjunto para la coordinacin bilateral en diversas reas
224
En lo atinente a la variable de la cooperacin, Lafer entiende que hay amplio espacio . Respecto de la gradual proyeccin regional de la cooperacin argentino-brasilea, el canciller subraya: La aproximacin entre Brasil y Argentina invirti el signo de las relaciones bilaterales, que dejaron de constituir un factor de incertidumbre para el equilibrio estratgico de Amrica del Sur y pasaron a ser, al contrario, una garanta de paz y estabilidad para la regin. Se eliminaron gradualmente los factores de suspicacia recproca que minaban las relaciones (). De la desconfianza generada por el desconocimiento se pas a la confianza basada en la cooperacin
225
Esta evolucin ha reverberado en provecho de la subregin, al devenir condicin de posibilidad para la creacin y consolidacin del MERCOSUR. El canciller admite que las dificultades econmicas de Argentina y Brasil afectan negativamente al bloque austral, pero insiste en que la respuesta a las dificultades actuales es ms integracin, y no menos. Tenemos que avanzar en la direccin del Mercado Comn, de la integracin de las cadenas productivas, de la integracin de las infraestructuras fsicas, adems de perfeccionar los aspectos institucionales, buscando mejorar el mecanismo de solucin de controversias, coordinar mecanismos de defensa comercial extrazona y la eliminacin de medidas intrazona, instalando, en su lugar, un sistema comn de defensa de la competencia
226
221 222
Ibdem. Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, concedida al peridico Valor Econmico, 26/01/2001. 223 Texto-base para a palestra do Ministro Celso Lafer por ocasio do Colquio Idea, realizado no Hotel Transamrica, So Paulo, 09/10/2001. 224 Ibdem. 225 Discurso del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la ceremonia de conmemoracin de los Diez Aos de la Agencia Brasileo-Argentina de Contabilidad y Control (ABACC), Buenos Aires, 14/08/2001. 226 Texto-base para a palestra do Ministro Celso Lafer por ocasio do Colquio Idea, realizado no Hotel Transamrica, So Paulo, 09/10/2001.
44
Lafer recalca la importancia poltica y econmica de la alianza estratgica en este proceso: El MERCOSUR tiene una dimensin estratgica que pasa por el entendimiento con Argentina. Existen problemas, pero ellos no son tan graves como se imagina. La mudanza en el cambio en Brasil no provoc los efectos que se esperaban en Argentina. Una unin aduanera, como es el caso del MERCOSUR, es un compromiso de otra naturaleza, no slo de cooperacin, sino de integracin. Creo que Brasil y Argentina son igualmente fundamentales uno para el otro como mercado
227
Para este ministro, el bloque austral no es solamente un proceso econmico-comercial, sino tambin de cooperacin en las reas de Justicia, Educacin, Salud, Transportes y Comunicaciones, entre otras, mediante el mecanismo del consenso intergubernamental y la disposicin de ofrecer consultas a los dems socios en caso de necesidad de aclaracin en cuanto a la aplicacin de leyes en nivel interno, lo que asegura la permanencia de un ejercicio diplomtico y negociador abierto, poco propenso a escudar actitudes unilaterales que puedan ser objeto de presin. Son, en fin, medidas de confidence building que mantienen la confianza mutua en la interdependencia
228
De hecho, evitando en todo momento el vocablo supranacionalidad, Lafer reconoce que la creacin de rganos permanentes e institucionalizados para elaborar y aplicar normas, y para la solucin de controversias en el MERCOSUR, tender a adquirir gradualmente una mayor proyeccin en los debates entre los que piensan el proceso de integracin jurdicas disciplinantes de conflictos y promotoras de la cooperacin
229
. El bloque
debe ser, seala, un espacio para la construccin consensual y la aplicacin de normas

230
. Reconoce
abiertamente que el proceso integracionista est anclado en el consenso que deriva de la reciprocidad de intereses. Para mantener el proyecto en el tiempo requiere un contexto winwin (ganador-ganador) donde todos los socios ganan
231
Pero la alianza estratgica no slo debe ser funcional al fortalecimiento del MERCOSUR, sino del bloque sudamericano entonces en ciernes: Como socios en un proyecto comn de integracin y de insercin internacional, Brasil y Argentina tambin deben empearse en la articulacin de nuestro espacio en el continente sudamericano, articulacin que en mi opinin representa tanto un desdoblamiento natural de la creciente vinculacin bilateral y en el mbito del MERCOSUR, como un elemento catalizador del crecimiento y del desarrollo econmico y comercial de nuestra regin
232
Aludiendo a la Cumbre de Brasilia de 2000, el ministro expresa que la lnea de la poltica externa dirigida hacia la unin y la amistad entre los pases sudamericanos, se encuadra ()
Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, concedida al peridico Jornal de Braslia, 29/01/2001. 228 Artculo del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, publicado en el peridico Correio Braziliense, 26/03/2001. 229 Ibdem. 230 Ibdem. 231 Entrevista del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, concedida al peridico Clarn, Buenos Aires, 17/06/2001. 232 Conferencia del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la ceremonia de entrega del ttulo de Doctor Honoris Causa por la Universidad de Buenos Aires, 14/08/2001.
227
45
en el campo del eje de la relativa igualdad entre los socios. En su opinin, el objetivo de la reunin fue precisamente el de profundizar la cooperacin que ya existe en nuestro espacio comn sudamericano, convirtiendo este espacio en un proyecto para la cooperacin en diferentes campos. De acuerdo con Lafer, en funcin de su geografa, de su experiencia histrica y de la lnea de continuidad de su accin diplomtica, Brasil est en confianza y en casa con el componente sudamericano de su identidad internacional, que es una fuerza profunda, de naturaleza positiva, en su poltica externa. Es por lo tanto natural que esa poltica encuentre prioridad en las relaciones con Argentina; en el desarrollo del MERCOSUR como proyecto de largo alcance; y en la articulacin de Amrica del Sur como espacio de paz y desarrollo
233
Brasil, dice el canciller, se enorgullece de tener una poltica exterior con presencia universal, con intereses en todos los cuadrantes, pero la vecindad, parafraseando a Ortega y Gasset, hace de Amrica del Sur la circunstancia en nuestro yo diplomtico. Una obra exitosa, secular, de superacin de conflictos y de acercamiento tuvo como resultado el MERCOSUR, nuestro principal proyecto de poltica exterior
234
. Proyecto que se prolonga en la
integracin de Amrica del Sur, calificada como condicin esencial para el desarrollo sostenido de la regin (). Deberamos, como gobiernos, actuar de forma conjunta y articulada para reducir las barreras y obstculos legales e institucionales a la integracin del subcontinente fronteras de cooperacin
236 235
Esto consolidara en la regin la transformacin de las fronteras de separacin en fructferas . La estrategia de insercin internacional planteada por el discurso de este diplomtico sigue una progresin similar a la recomendada por Jaguaribe: alianza bilateral, MERCOSUR, Sudamrica, esfera global. As, a la manera de crculos concntricos, los acuerdos con el MERCOSUR y con el resto de la regin serviran como plataforma para la economa brasilea, favoreciendo una exposicin gradual para la competencia internacional y las ganancias de escala necesarias para el aumento de la productividad y para la plena participacin en la economa global (). El MERCOSUR y Amrica del Sur constituiran un locus de integracin ms rpida y ms profunda, pero sin perder de vista la importancia de la esfera multilateral para un pas con intereses diversificados en escala global
237
233
Clase impartida en el Instituto Rio Branco por el Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, 12/04/2001. 234 Ponencia presentada por el Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en la Cmara de Comercio e Industria Brasil-Alemania, So Paulo, 08/06/2001. 235 Artculo del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, publicado en el peridico La Nacin, Buenos Aires, 07/08/2001. 236 Discurso de Posse do Professor Celso Lafer no cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Braslia, 29/01/2001. 237 Discurso del Seor Ministro de Estado de las Relaciones Exteriores, Embajador Celso Lafer, en el seminario Brasil y el ALCA, realizado en la Cmara de los Diputados, Brasilia, 23/10/2001.
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III. La visin de Celso Amorim (01/01/2003-30/09/2005) III.a) La defensa de la integracin equitativa En su discurso de investidura, el flamante canciller del gobierno de Luiz Incio Lula da Silva anunci "una poltica exterior orientada hacia el desarrollo y la paz, que tratar de reducir el hiato entre naciones ricas y pobres, promover el respeto de la igualdad entre los pueblos y la democratizacin efectiva del sistema internacional
238
. No dud, incluso, en afirmar que est
claro, hoy, que los beneficios de la llamada globalizacin recaen slo en una pequea parte de la humanidad, y que el proceso como tal est plagado de asimetras. Sabemos que estos desequilibrios no se disiparn espontneamente, por lo cual tenemos que preguntarnos si debemos resignarnos a los intentos de integracin sin cualificaciones en el contexto vigente, o si nuestra insercin global presupone un esfuerzo en coordinacin con otros socios gubernamentales y no gubernamentales- por promover condiciones ms ecunimes de competencia y distribucin de los frutos. Como lo testimonia la participacin del Presidente Lula en los foros de Porto Alegre y Davos, Brasil pas a asumir una posicin de liderazgo en busca de un nuevo paradigma, en el marco de esta segunda alternativa
239
. En este contexto, el
ministro renueva las crticas ya lanzadas por Lampreia contra las medidas proteccionistas, perjudiciales para pases en desarrollo, montadas paradjicamente por algunos de los principales defensores de los beneficios de la liberalizacin
240
Pese a estas manifestaciones favorables a un orden internacional ms equitativo, durante su primer ao a cargo de Itamaraty Amorim no formul declaraciones que refiriesen esta misma equidad a las relaciones de Brasil con Argentina. S, en cambio, aparecen expresiones concernientes a una mayor equidad vinculadas al MERCOSUR como bloque. Segn el canciller, Brasil es una mezcla de tigre (por su impulso exportador) y ballena (por la importancia de su enorme mercado interno)
241
, que debe ejercer un cierto liderazgo (en el
mbito del MERCOSUR) en el mejor sentido de la palabra. Ese liderazgo implica tambin un determinado grado de generosidad, lo que no quiere decir ser buenito, ya que lo que necesitamos es tener conciencia de la responsabilidad. El ministro agrega enseguida que esto no quiere decir que Brasil vaya a abandonar a sus sectores, sino que Brasil no puede, con relacin a pases menores, sobre todo Uruguay y Paraguay, actuar como si estuviese actuando con la Unin Europea o la Repblica China, que son gigantes
242
Por cierto, el nuevo jefe de Itamaraty muestra una mayor flexibilidad que sus dos predecesores inmediatos en el cargo, en cuanto atae al equilibrio comercial intrabloque:
238
Discurso pronunciado por el Embajador Celso Amorim en la ceremonia de Transmisin del Cargo de Ministro de Estado de Relaciones Exteriores, Itamaraty, 01/01/2003. 239 Conferencia del Ministro Celso Amorim sobre el tema "Insercin Global del Brasil: OMC, MERCOSUR, ALCA, Zona de Libre Comercio del Brasil con la Unin Europea", leda por el Ministro interino, Samuel Pinheiro Guimares, en el XV FORUM NACIONAL, BNDES, Rio de Janeiro, 21/05/2003. 240 Ibdem. Tambin Clase Magistral del Ministro Celso Amorim en el Instituto Rio Branco - "La diplomacia del Gobierno de Lula", Brasilia, 10/04/2003. 241 Entrevista concedida por el Ministro Celso Amorim a la Revista Isto Dinheiro - "Somos una mezcla de tigre y ballena", Brasilia, 13/01/2003. 242 Entrevista del Ministro Celso Amorim concedida al diario Gazeta Mercantil - "Brasil protege a los pequeos para lidiar con el ALCA", Brasilia, 07/02/2003.
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existen muchas dificultades, pero tambin gran inters (de los pases sudamericanos) en negociar con Brasil, porque el mercado brasileo es muy atractivo para la mayora (). Tenemos que negociar con la plena conciencia de nuestra responsabilidad, o sea, que somos ms fuertes. Muchas veces, se va atrasando a causa de los pases menores del MERCOSUR. Pero nosotros tenemos que encontrar la manera de atender al inters de ellos, que es legtimo. El pas pequeo entr a una sociedad, que es el MERCOSUR, con la expectativa de algo determinado. Si luego uno verifica que eso que se pretenda le ser entregado a otro socio, uno comienza a dudar. Tenemos que hallar una manera no s cul es, porque no desbroc tcnicamente todos los problemas- de preservar el inters del Uruguay, del Paraguay, y al mismo tiempo negociar con Per, Venezuela... El problema es que muchas veces las pequeas dificultades, que son puntuales, terminaron impidiendo lo estratgico. Uno no puede dejar que eso siga sucediendo. Una cosa muy caracterstica del gobierno de Lula es el fuerte predominio de lo poltico con p mayscula sobre lo sectorial, sobre lo pequeo. Creo que debemos introducir eso en nuestra poltica exterior, en las relaciones con el MERCOSUR (). Brasil no puede, por una cosa pequea, crear dificultades a todo un proyecto estratgico, que es interesante para nosotros, para los empresarios y para el trabajador brasileo
243
La equidad tambin es vislumbrada como funcional en el campo externo, para lograr mayor efectividad en las negociaciones comerciales internacionales mediante la presentacin de posturas comunes: tenemos que convencer tambin a nuestros socios del MERCOSUR, que no siempre tienen los mismos intereses en casos puntuales. Creo que podremos convencerlos ms, cuanto ms generosos demostremos ser en las negociaciones internas del MERCOSUR. Es eso lo que tenemos que hacer
244
. Con esta actitud, los pases del
MERCOSUR se mostrarn ms proclives a extender los beneficios del bloque a las dems naciones sudamericanas: Tenemos que mostrarles a nuestros socios de economas de menor tamao que dicha ampliacin no va a restringir el acceso que tienen en la actualidad para sus productos al mercado brasileo. Si est la disposicin poltica para hacer algo, esto se har
245
Amorim llega a mencionar la necesidad de una mayor articulacin industrial al interior del proceso integracionista, observando que, a mediano plazo, los aranceles tal vez no sean un instrumento fundamental. Tenemos que pensar cada vez ms en las cadenas productivas, en la forma cmo se entrelazan. No slo en las relaciones con los pases desarrollados, sino en el MERCOSUR. Tenemos que pensar, cuando surja una industria nueva en Brasil, en los socios menores del MERCOSUR. Esta es una manera de ofrecerles una posibilidad de beneficiarse con este proceso
246
. En este sentido, Amorim apoya esa idea, modernizada, dentro del
concepto de cadenas productivas entre Brasil y Argentina, pero tambin incluyendo Uruguay y Paraguay, y en el futuro, por qu no incluir Per, o mismo hasta otros pases? Ellos pueden formar parte de un nicho dentro de la cadena. Eso es perfectamente viable. Eso nunca fue
243 244
Ibdem. Interpelacin del Ministro Celso Amorim en la Comisin de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional de la Cmara de Diputados, Brasilia, 23/04/2003. 245 Entrevista concedida por el Ministro Celso Amorim a la revista Isto - "Resultados, no plazos", Brasilia, 02/06/2003. 246 Entrevista del Ministro Celso Amorim concedida al diario Gazeta Mercantil - "Brasil protege a los pequeos para lidiar con el ALCA", Brasilia, 07/02/2003.
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abandonado del todo en la industria automovilstica y en otras reas. Pero es una vertiente a ser explorada con mayor profundidad
247
. Tal modalidad de concatenacin productiva ya haba
sido planteada por Lafer, pero en forma menos vigorosa. Brasil, afirma el canciller, est preparado para hacer su parte, impidiendo que lo burocrtico se anteponga a lo poltico en este proceso, y, en tanto mayor economa del MERCOSUR, alentando grandes inversiones de empresas brasileas en la regin con vistas a la articulacin de una poltica industrial regional. Al mismo tiempo, nos parece fundamental la preservacin de un nivel adecuado de coordinacin entre los miembros del bloque acuerdo MERCOSUR-Unin Europea y la denominada Ronda Doha. Tambin con respecto al proceso de integracin sudamericano el canciller de Lula capta la necesidad de perseguir el equilibrio econmico-comercial, explicando a sus compatriotas que Brasil es la mayor economa de Sudamrica. Tenemos que tener, en relacin a los otros pases de Sudamrica, una actitud de liderazgo positivo. No se trata de liderar para decirles lo que tienen que hacer, nada de eso. Qu es liderazgo positivo? En lo econmico, es demostrar que nuestro mercado est abierto a ellos, claro que dentro de reglas de justicia y que tambin permitan una cierta reciprocidad. Pero para eso nosotros, muchas veces, tenemos que ayudarlos, o con financiamiento, o hasta con cosas menores y prcticas
249 248
en las
negociaciones comerciales en curso: Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA),
Es a partir de su segundo ao a cargo de la cartera externa del gobierno Lula, que Amorim da mayor cabida en sus declaraciones pblicas a la necesidad de nivelar la relacin con Argentina. Por cierto, resulta llamativo que, al afirmar que el MERCOSUR ha contribuido decisivamente a la consolidacin de la alianza estratgica entre Brasil y Argentina, presente como evidencia de su aseveracin el crecimiento de las exportaciones e inversiones brasileas en el mercado argentino, sin mencionar el flujo de bienes y capitales en sentido inverso
250
. S
expresa satisfaccin ante el incremento de las importaciones brasileas procedentes de instancias de integracin latinoamericana como MERCOSUR, Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), Sistema de Integracin Centroamericano (SICA) y Comunidad del Caribe (CARICOM)
251
. En parte, tal omisin puede explicarse por la retraccin econmica que
acababa de atravesar la economa argentina, y que Amorim reconoce de manera mucho ms asertiva que su predecesor inmediato en el cargo, Celso Lafer. En palabras de Amorim, Brasilia suele ser flexible con los Estados Unidos y con la Unin Europea. Ahora, si usted tiene un
Artculo del Ministro Celso Amorim publicado en el diario Gazeta Mercantil - "Brasil tiene opciones diferenciadas para la integracin", Brasilia, 03/09/2003. 248 Conferencia del Ministro Celso Amorim sobre el tema "Insercin Global del Brasil: OMC, MERCOSUR, ALCA, Zona de Libre Comercio del Brasil con la Unin Europea", leda por el Ministro interino, Samuel Pinheiro Guimares, en el XV FORUM NACIONAL, BNDES, Rio de Janeiro, 21/05/2003. 249 Entrevista concedida por el Ministro Celso Amorim a la revista Carta Capital - "La Semilla del Proyecto...", Brasilia, 28/05/2003. 250 Artigo do Ministro Celso Amorim publicado no jornal Folha de So Paulo - "O Mercosul e o futuro", 15/12/2004. 251 Artculo del Ministro Celso Amorim, publicado en el peridico La Prensa - "Brasil y la integracin regional", Panam, 03/03/2005.
247
49
vecino que est pasando por una situacin de crisis y que es un aliado estratgico, ah no se puede ser flexible? El pas no existe fuera de su regin
252
El brasileo admite los altibajos de la relacin bilateral, mostrndose comprensivo: Hay dificultades -que son naturales en un perodo de recuperacin de la economa argentina, despus de un perodo de gran crisis industrial- que nosotros no ignoramos, sino que estn siendo enfrentadas con creatividad, con espritu de solidaridad -que fue el que marc el inicio de ese proceso, desde el gobierno Sarney y Alfonsn- como parte de una cosa ms amplia, que es la paz y la solidaridad en la regin de Amrica del Sur
253
El canciller se anima incluso a ofrecer un diagnstico hecho bastante inusual en el ambiente diplomtico- de la situacin del pas vecino, sin dejar de puntualizar que la responsabilidad de la debacle econmica recae en gran medida en los propios argentinos: Del lado argentino, ellos cometieron muchos errores, no necesariamente este gobierno [habla de la administracin de Nstor Kirchner entonces en el poder], sino que es algo que se acumul. Hicieron una apuesta que dio errado y que result en desindustrializacin, result en la crisis que todo el mundo presenci. Hoy hay un esfuerzo de retomar el crecimiento de una manera diferente de la que ocurri en los aos, digamos, de esa ilusin de que el peso valiera un dlar. Eso pasa por un cierto nivel de reindustrializacin de Argentina. Si los instrumentos que ellos estn escogiendo son los mejores o no, no me cabe juzgar, mas encuentro comprensible que el pas pase por eso (...). No puedo imaginar, y nadie en Brasil va a imaginar, que Argentina va a renunciar a tener un cierto grado de industrializacin. No es psicolgicamente posible, no es polticamente posible, y no es econmicamente viable
254
Y agrega, relativizando el impacto de las frecuentes disputas comerciales binacionales: es natural que en una relacin tan prxima de pases que siguieron polticas macroeconmicas tan dispares, haya dificultades
255
. Los argentinos, opina Amorim, estn
teniendo una tentativa de reindustrializacin. Dnde ven la dificultad? Ellos no la ven en los americanos o europeos que no entran en su mercado, o entran menos. La ven en Brasil. Entonces toman esas medidas que nos irritan. No estoy defendiendo sus medidas, pero tenemos que procurar una solucin para esta cuestin, que probablemente no es la que ellos quieren
256
. Las medidas de que habla el ministro, y frente a las que propone una resolucin
dialogada, son las salvaguardias comerciales impuestas por Buenos Aires a bienes brasileos, que ya haban sido objetadas por Celso Lafer. El canciller de Lula hace gala de comprensin ante las necesidades de reindustrializacin argentina de forma mucho ms categrica que sus
252
"No tenemos que actuar de manera imperialista" - Entrevista publicada por el peridico La Nacin, Buenos Aires, 19/12/2004. 253 Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim, ao programa "Bom Dia Brasil" - "Projeto Estratgico", Braslia, 16/12/2004. Tambin Entrevista revista Carta Capital - "Pelos Resultados", Braslia, 21/02/2005. 254 Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim, ao jornal Valor Econmico - Pas vai manter complacncia no Mercosul, Braslia, 16/12/2004. Tambin ntegra de entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim revista Veja, no Palcio Itamaraty, 24/08/2005. 255 Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim, ao jornal Valor Econmico - Pas vai manter complacncia no Mercosul, Braslia, 16/12/2004. Tambin Entrevista concedida ao programa Bom Dia Brasil, da TV Globo. Braslia, 09/05/2005. 256 Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim, ao jornal Valor Econmico - Pas vai manter complacncia no Mercosul, Braslia, 16/12/2004.
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dos antecesores en la cartera, pero advierte que las salvaguardias son un arma de doble filo: si tal instrumento fuere adoptado contra los productos brasileos, tendr que ser utilizado tambin cuando hubiere problemas en relacin con productos argentinos
257
Por otra parte, en ocasiones Amorim presenta la creacin de oportunidades industriales claves para el logro de una integracin equitativa- como un asunto a resolver primordialmente por el sector privado. As, por ejemplo, celebrando el lanzamiento en San Pablo, en octubre de 2004, de una coalicin empresarial argentino-brasilea, declara que sta debera debatir polticas industriales y de desarrollo comunes en el seno del MERCOSUR, para fortalecer las cadenas productivas regionales [incluyendo], al menos, seis temas fundamentales: 1) fomento a la formacin de joint ventures; 2) mecanismos financieros para la integracin de cadenas de valor; 3) compras gubernamentales; 4) desarrollo de investigaciones conjuntas; 5) participacin conjunta en eventos empresariales, y 6) negociaciones comerciales extrarregionales y promocin comercial conjunta, todo lo cual crear un entramado de intereses que unan a ambos pases, dando consistencia y estabilidad a la alianza bilateral
258
Poco despus, sin embargo, aadir el apoyo estatal a esta tarea privada de responder a las dificultades con ms MERCOSUR, retomando as una expresin previamente empleada por Celso Lafer: Por eso incentivamos, junto al sector privado, la formacin de joint ventures y la integracin de las cadenas productivas, de modo de aumentar nuestro grado de competitividad para conquistar mercados en terceros pases. Buscamos encontrar mecanismos de financiamiento que creen condiciones para el establecimiento de polticas industriales comunes. Un esfuerzo especial ha sido hecho para acomodar las economas menores de la Unin Aduanera dentro de horizontes temporales claramente definidos
259
Con respecto precisamente a esta especial consideracin hacia los socios pequeos del MERCOSUR, el jefe de Itamaraty destaca la importancia de que Brasil y Argentina hayan reconocido que Uruguay y Paraguay necesitan de condiciones ms favorables para que el acuerdo les sea atrayente
260
, pero no hace jams referencia explcita a una eventual asimetra
entre su pas y Argentina, quiz en un gesto de delicadeza diplomtica hacia la vapuleada aliada estratgica de Brasil, o tal vez para no abordar un tema de extrema sensibilidad poltica en la relacin bilateral. El hecho es que, en cambio, s puntualiza la existencia de asimetras favorables a Brasil tanto con relacin al MERCOSUR como al resto de Sudamrica: El reconocimiento de asimetras, que se nos ha negado en otros foros y en otras negociaciones, ha sido un sello de nuestras negociaciones con pases de economas menos desarrolladas que la nuestra. Asimismo, ha inspirado el establecimiento de programas como el de Sustitucin Competitiva de Importaciones, en un esfuerzo raro, en el caso de pases en desarrollo, por tratar de equilibrar las condiciones de intercambio con los pases de la regin. La integracin es
257
Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim, ao programa "Bom Dia Brasil" - "Projeto Estratgico", Braslia, 16/12/2004. 258 La hora de la integracin empresarial, La Nacin, Argentina, 23/11/2004. Tambin Entrevista do Ministro Celso Amorim, ao programa Bom Dia Brasil da TV Globo. Braslia, 12/05/2005. 259 Artigo do Ministro Celso Amorim publicado no jornal "Folha de So Paulo" - "O Mercosul e o futuro", 15/12/2004. 260 Artculo del Ministro Celso Amorim publicado en el diario Gazeta Mercantil - "Poltica externa y determinacin", Brasilia, 03/09/2003.
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un proyecto consensual y colectivo por definicin. Es un imperativo de nuestro desarrollo y de una mejor insercin internacional
261
El reconocimiento de las asimetras, remarca, revitaliz al MERCOSUR: Reforzamos su unidad al actuar en bloque, con una nica voz, en las negociaciones [del ALCA] y para la celebracin del acuerdo bi-regional de libre comercio con la Unin Europea. Fortalecimos su cohesin interna, impulsando la integracin de las cadenas productivas de Brasil y de Argentina, de modo de privilegiar la realizacin de inversiones en ambos pases y la capacitacin de sus sectores privados para exportar para terceros mercados
262
Recin hacia 2005 (final del perodo estudiado) aparecen declaraciones sumamente explcitas con relacin a la integracin equitativa, en trminos industriales, entre Argentina y Brasil, por ejemplo al postular una poltica industrial comn que lleve en cuenta los intereses de industrializacin de los dos pases, inclusive con financiamiento del BNDES [Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social brasileo]. Ahora, es preciso ver todo eso con cautela, porque los recursos del BNDES no son infinitos, y usted no puede financiar la industrializacin de Argentina. Ellos tienen que hacer su parte, y nosotros podemos ayudar. De cualquier forma, cualquier relacin desequilibrada es insostenible a largo plazo. Usted slo vende si compra. Queremos venderles heladeras, cocinas, zapatos, automviles, no s cuntas cosas ms. Entonces, vamos a tener que comprar. Incluso comprando ms trigo y petrleo, no es suficiente. Argentina quiere, y es natural que quiera, tener una base industrial con valor agregado
263
. El ministro reconoce as la manifiesta voluntad de reindustrializacin argentina,
sin pronunciarse acerca de la efectiva capacidad del pas de llevarla a cabo. En el mbito del MERCOSUR se revela la misma inquietud: "Tenemos que desarrollar polticas industriales comunes, trabajar ms en las cadenas productivas. En el largo plazo, para Brasil, interesa que Amrica del Sur est bien, interesa que los pases sean estables. Entonces, tenemos que comprar ms de Argentina, de Uruguay, de Paraguay financiar inversiones y proyectos regionales
265 264
, e incluso
. Alega claramente que Brasil tiene que tomar
conciencia de que debe hacer ms por el MERCOSUR, en trminos de poltica industrial, tiene que hacer poltica industrial que no sea slo brasilea, sino que comprenda a todo el MERCOSUR y, cuando se habla del bloque, Argentina representa 80% o ms para Brasil
266
Igualmente, ya pasando al plano sudamericano, Amorim reconoce que Brasil es el pas mayor, entonces tiene ms responsabilidad. Brasil tendra que encontrar frmulas infelizmente
Intervencin del Ministro Celso Amorim en la XIII Reunin del Consejo de Ministros de la ALADI, Montevideo, 18/10/2004. El Programa de Sustitucin Competitiva de Importaciones, creado por Itamaraty en 2003, busca reemplazar importaciones brasileas extrarregionales por productos sudamericanos competitivos, mediante la firma de memorandos bilaterales especiales (el memorando con Argentina fue suscripto el 30/11/2005, ya finalizado el perodo estudiado en esta tesis); http://www.braziltradenet.gov.br/PSCI/E/ destaquepsciE.aspx 262 Artigo do Ministro Celso Amorim publicado na "Brasil International Gazeta" - "Brasil, poltica externa e comrcio internacional", Braslia, 21/12/2004. 263 Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim ao jornal Folha de So Paulo. Braslia, 16/05/2005. 264 Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim Folha de So Paulo, 14/08/2005 265 Intervencin del Ministro Celso Amorim en la XIII Reunin del Consejo de Ministros de la ALADI, Montevideo, 18/10/2004. Tambin Entrevista concedida por el Ministro Celso Amorim a la revista Isto "Resultados, no plazos", Brasilia, 02/06/2003. 266 Entrevista concedida ao programa Bom Dia Brasil, da TV Globo. Braslia, 09/05/2005.
261
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eso camina de forma lenta para que pudisemos tambin importar ms. Cul es la razn del malestar? Es porque nosotros exportamos y nuestro mercado no se abre o se abre poco, o la oferta exportable de ellos es pequea. Tenemos que descubrir frmulas para tener una poltica industrial compartida
267
. Con estas declaraciones, la lexis del ministro hacia los pases vecinos
268
alcanza un correlato coherente con sus frecuentes crticas a la inequidad en la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) Brasil
269
y a las desventajas del ALCA para la industrializacin de
III.b) El abordaje de la concertacin consensual Al hacerse cargo de la cartera de Relaciones Exteriores de Brasil, Amorim dej claro que no esquivaremos un protagonismo comprometido, siempre que sea necesario para la defensa del inters nacional y de los valores que nos inspiran
270
. Advierte que, con la apertura del
mandato presidencial de Lula, lo que cambia esencialmente es el nimo en Brasil, la confianza en nuestra capacidad de construir una nueva agenda internacional y de transformarla en puntos de nuestro inters
271
. Para esto, la concertacin ocupa un lugar prominente: tenemos
que saber hacer alianzas y articulaciones sin ningn tipo de preconcepto (...). Tenemos que aprender a vivir en un mundo de geometras variables, descubriendo en cada asunto nuestra mejor alianza, y utilizarla de forma consistente, coherente con los principios generales, mas sin preconceptos
272
En este marco, el vnculo con Estados Unidos es fundamental: no se puede dejar de priorizar el dilogo con la mayor potencia del mundo. Adems de ser nuestro mayor socio comercial y el principal motor de la economa global, un buen dilogo con ellos es esencial si Brasil quiere ejercer su peso en las relaciones internacionales, en todos los frentes, no slo el comercial
273
. Luego vienen los lazos con la Unin Europea, Japn y los grandes pases en
274
desarrollo, buscando fortalecer la multipolaridad
, meta que ya Lampreia haba delineado.
La regin tambin ocupa una posicin relevante en la lexis de Amorim, quien hace gala de moderacin y bsqueda de consensos al afirmar: Queremos paz y democracia a nuestro alrededor, pero nunca imponindolas (). Brasil y otros pases pueden ayudar a construir un puente, pero no se puede ayudar a quien no desea ser ayudado
275
ntegra de entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim, revista Veja, no Palcio Itamaraty, 24/08/2005. 268 Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim a Folha de S. Paulo - "Pas quer acesso ao mercado americano, com ou sem ALCA"- Braslia, 10/01/2005. Tambin ntegra de entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim revista Veja, no Palcio Itamaraty, 24/08/2005. 269 Entrevista revista Carta Capital - "Pelos Resultados", Braslia, 21/02/2005. Tambin ntegra de entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim revista Veja, no Palcio Itamaraty, 24/08/2005. 270 Discurso pronunciado por el Embajador Celso Amorim en la ceremonia de Transmisin del Cargo de Ministro de Estado de Relaciones Exteriores, Itamaraty, 01/01/2003. 271 Entrevista concedida por el Ministro Celso Amorim a la Revista Isto Dinheiro - "Somos una mezcla de tigre y ballena", Brasilia, 13/01/2003. 272 Ibdem. 273 Ibdem. Tambin Discurso pronunciado por el Embajador Celso Amorim en la ceremonia de Transmisin del Cargo de Ministro de Estado de Relaciones Exteriores, Itamaraty, 01/01/2003. 274 Ibdem (ambos textos). 275 Entrevista del Ministro Celso Amorim concedida al diario Gazeta Mercantil - "Brasil protege a los pequeos para lidiar con el ALCA" Brasilia, 07/02/2003.
267
53
Frente a las previamente consignadas menciones a alianzas pragmticas y de geometra variable concepto que ya Lafer empleara profusamente durante su gestin-, las alusiones a los esfuerzos de concertacin con Argentina son ms bien escasas -si bien encomisticas- durante el primer ao de Amorim al frente de Itamaraty: Nuestra relacin con Argentina es estratgica e importante. Es fundamental que a la Argentina le vaya bien, as como es fundamental que a Brasil le vaya bien. En nuestra relacin con los argentinos no hay zonas de sombra. Es de una franqueza como raras veces he visto
276
. Buenos Aires es
presentada como una pieza clave en lo tocante al MERCOSUR, en trminos muy similares a los acuados por Jaguaribe: No existe MERCOSUR sin un buen entendimiento entre Brasil y Argentina. Claro que los otros socios son importantes para darle al MERCOSUR una proyeccin internacional. Pero obviamente la base del MERCOSUR es el buen entendimiento entre Brasil y Argentina
277
En realidad, las alusiones del canciller a la concertacin consensual en la regin corresponden menos a Argentina que al bloque austral como conjunto: El fortalecimiento del MERCOSUR, una prioridad en s misma y basamento del proyecto de integracin de Sudamrica, debe reflejarse tambin en una accin coordinada del bloque en las negociaciones con pases de afuera de la regin, como la lograda en la OMC y el Grupo Cairns
278
. Tambin se congratula de la negociacin comn del bloque frente a actores tan
diversos como la Unin Europea, India, Egipto, Marruecos, la Unin Aduanera de frica Austral, SICA, CARICOM, y la Comunidad de Pases de Lengua Portuguesa, rematando: La unidad de nuestros pases potencia nuestro poder de negociacin y maximiza las posibilidades de ganancia
279
.
280
Pero muy especialmente, Amorim valora la postura comn cincelada por el MERCOSUR en las candentes negociaciones de libre comercio hemisfrico posicin solidaria y firme
281
, sosteniendo que seguiremos
trabajando hombro a hombro con los socios del MERCOSUR en la construccin de una . Es ms, afirma que lo conveniente para el proceso integracionista es negociar en bloque con los EEUU, en un formato 4+1. Creemos que as preservaremos
276
Entrevista del Ministro Celso Amorim concedida al peridico Jornal do Brasil - "La demanda por Lula es mucho mayor que la oferta", Brasilia, 24/07/2003. 277 Entrevista concedida por el Ministro Celso Amorim, a la revista Isto - "Resultados, no plazos", Brasilia, 02/06/2003. 278 Conferencia del Ministro Celso Amorim sobre el tema "Insercin Global del Brasil: OMC, MERCOSUR, ALCA, Zona de Libre Comercio del Brasil con la Unin Europea", leda por el Ministro interino, Samuel Pinheiro Guimares, en el XV FORUM NACIONAL, BNDES, Rio de Janeiro, 21/05/2003. 279 Artigo do Ministro Celso Amorim publicado no jornal "Folha de So Paulo" - "O Mercosul e o futuro", 15/12/2004. Tambin Entrevista revista Carta Capital - "Pelos Resultados", Braslia, 21/02/2005. 280 Interpelacin del Ministro Celso Amorim en la Comisin de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional de la Cmara de Diputados, Brasilia, 23/04/2003. Tambin Artculo del Ministro Celso Amorim publicado en el peridico La Prensa - "Brasil y la integracin regional", Panam, 03/03/2005. 281 Conferencia del Ministro Celso Amorim sobre el tema "Insercin Global del Brasil: OMC, MERCOSUR, ALCA, Zona de Libre Comercio del Brasil con la Unin Europea", leda por el Ministro interino, Samuel Pinheiro Guimares, en el XV FORUM NACIONAL, BNDES, Rio de Janeiro, 21/05/2003.
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mejor nuestros intereses, que, de lo contrario, quedaran diluidos en una negociacin entre 34 pases heterogneos
282
El canciller de Lula no desconoce la presencia de obstculos al momento de consensuar una postura nica del bloque, como el surgido cuando Argentina apoy al candidato brasileo a la jefatura del BID en 2005, pero Paraguay y Uruguay no lo hicieron
283
. Ante tales escollos, el
ministro indica que existe una tendencia de los pases menores, incluso del MERCOSUR, a valerse del ALCA para negociar con Brasil. En verdad, como la negociacin en el MERCOSUR muchas veces ha sido difcil, sobre todo para los pases menores ese punto mereci la especial atencin del Gobierno de Lula-, ellos buscan, por medio del ALCA, aquello que no logran obtener en el MERCOSUR. Cito un ejemplo simple en el sector de bienes de capital. Pases como Uruguay o Paraguay tienen inters en tener una pequea todo tendr que ser pequeo, porque la propia dimensin de los pases lo es- industria maquiladora, que podra integrarse en una cadena productiva en relacin a Brasil. Nunca cuantifiqu eso, pero ellos tienen una necesidad que puede ser de diez, veinte o treinta tipos de equipamiento para una determinada industria por ao. Como ellos no obtienen de Brasil la posibilidad de dar una excepcin en el MERCOSUR, de manera ms permanente, que les permita hacerlo, buscan en el ALCA la reduccin del arancel [a] cero, para de esa forma lograr aquello que no obtienen en la negociacin del MERCOSUR. Hemos procurado disociar esas negociaciones. Si esos pases tienen preocupaciones especficas en el MERCOSUR en relacin al mercado brasileo, trataremos de resolverlas dentro del mercado brasileo. Este es un punto importante excepcin a la normativa MERCOSUR para bienes de capital. En seal de buena voluntad, Amorim aboga por un mayor dilogo intrabloque, en torno a intereses comunes, a la superacin de las dificultades de la integracin, y a la articulacin de una estrategia negociadora comn
285 284
Ntese el silencio respecto de Argentina, que era en realidad la mayor demandante de una
. Precisamente por la valoracin positiva del rol del bloque
austral ante el ALCA, el canciller estimula una visin brasilea ms flexible hacia el MERCOSUR: Brasil, al ser la mayor economa y el pas ms grande, tiene que demostrar generosidad con los otros socios. No puede ser mezquino, no puede querer imponer cupos. (). Cmo podemos criticar a los Estados Unidos y a la Unin Europea por tomar decisiones unilaterales, si nos comportamos de la misma forma con nuestros socios? espaldarazo a la multipolaridad que se viene enraizando en la OMC
282 287 286
En esta misma lnea, al celebrar el xito del G20, que a su criterio represent un , destaca que Brasil
Artculo del Ministro Celso Amorim publicado en el diario O Estado de So Paulo - "El ALCA y el juego de los siete errores", So Paulo, 26/08/2003. 283 ntegra de entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim revista Veja, no Palcio Itamaraty, 24/08/2005. No hay referencia en este texto a la postura argentina inicial, que tambin fue de oposicin al candidato nominado por Brasil. 284 Interpelacin del Ministro Celso Amorim en la Comisin de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional de la Cmara de Diputados, Brasilia, 23/04/2003. 285 Texto Base del Discurso del Ministro Celso Amorim en la Sesin Solemne del Centro Paraguayo de Estudios Internacionales, Asuncin, Paraguay, 07/04/2003. 286 Entrevista del Ministro Celso Amorim concedida al peridico Jornal do Brasil - "La demanda por Lula es mucho mayor que la oferta", Brasilia, 24/07/2003. 287 Artculo del Ministro Celso Amorim publicado en el diario Financial Times - "La nueva dinmica del comercio internacional es multipolar, Londres, 04/08/2004.
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acab siendo portavoz de un grupo que inclua a China, India, Argentina. Y ese liderazgo fue consentido. Eso requiere mucha credibilidad y capacidad de articulacin
288
. En el mismo
sentido, precaviendo cualquier acusacin de bsqueda de hegemona, acota: Brasil, a causa del peso que tiene, de su protagonismo, de su actividad diplomtica y de la presencia del presidente Lula en el mundo, tiene un poder de atraccin muy grande (). Brasil tambin tiene que entender que no tiene que actuar de manera imperialista, pero s de manera solidaria, atendiendo a los intereses de los otros pases
289
En este contexto, el titular de Itamaraty vuelve a la carga con un viejo anhelo brasileo, no pasible de ser concertado con Buenos Aires por la frrea oposicin argentina: Defenderemos la ampliacin del Consejo de Seguridad con la inclusin de pases en desarrollo entre sus miembros permanentes, de forma tal que se refuerce su legitimidad y representatividad
290
. En sus frecuentes alusiones al asunto
291
, el ministro fundamenta la
candidatura de su pas en trminos de representacin regional: Si tenemos la posibilidad de expresar los sentimientos y las ideas, que no son slo nuestros, sino tambin de pases de Sudamrica, de estar presentes de forma permanente en el Consejo de Seguridad, tenemos que hacerlo (). Es importante que uno pueda influir para que las cosas sucedan de acuerdo con nuestras convicciones y nuestros intereses, no slo los nuestros particulares, sino los de los pases en desarrollo, de los pases de Amrica del Sur esfuerzo de Sudamrica por tener una voz nica
293 292
. Y destaca que el apoyo de
varias naciones sudamericanas a la postulacin brasilea no es slo un gesto, sino parte del . Slo una vez menciona el rechazo argentino a la presencia brasilea en una banca permanente en este selecto rgano: Lamentamos que la Argentina discrepe con Brasil en relacin con ese asunto. Preferiramos que vieran que la presencia de Brasil en el Consejo nunca les hara mal a ellos. Por el contraro, sera un beneficio. No consigo vislumbrar un asunto en que Brasil pueda votar contrariando un inters central de la Argentina. Pero quienes tienen que juzgar eso son ellos
294
. Y poco despus, elogia la cooperacin ejemplar entre nuestras delegaciones en el
Consejo de Seguridad con la experiencia indita de la participacin de un diplomtico argentino
288
Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim ao "Correio Braziliense" - "Poltica alto-astral", Braslia, 10/12/2004. 289 "No tenemos que actuar de manera imperialista" - Entrevista publicada por el peridico "La Nacin" Buenos Aires, 19/12/2004. 290 Discurso pronunciado por el Embajador Celso Amorim en la ceremonia de Transmisin del Cargo de Ministro de Estado de Relaciones Exteriores, Itamaraty, 01/01/2003. Tambin Clase Magistral del Ministro Celso Amorim en el Instituto Rio Branco - "La diplomacia del Gobierno de Lula". Brasilia, 10/04/2003. 291 Entrevista al peridico Terra Viva - "G-8 necesita del Sur si quiere legitimarse, So Paulo, 18/06/2004. Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim ao "Correio Braziliense" - "Poltica altoastral", Braslia, 10/12/2004. Discurso do Ministro Celso Amorim, no Frum Econmico de Jed, Arbia Saudita, 20/02/2005. 292 Entrevista concedida por el Ministro Celso Amorim a la revista Carta Capital - "La Semilla del Proyecto...", Brasilia, 28/05/2003. 293 Entrevista concedida por el Ministro Celso Amorim a la revista Isto - "Resultados, no plazos", Brasilia, 02/06/2003. 294 "No tenemos que actuar de manera imperialista" - Entrevista publicada por el peridico "La Nacin" Buenos Aires, 19/12/2004. Tambin se alude al tema en la Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim ao jornalista Stephen Sackur, do Programa Hard Talk (BBC World Service), Nova York, 20/09/2005.
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en la delegacin brasilea, experiencia sin precedentes en el Consejo y testimonio del grado de confianza entre nuestros pueblos y gobiernos
295
Amorim admite que al expresarse, por su voz y voto, en el Consejo de Seguridad, los pases asumen responsabilidades y posiciones que son indeclinablemente nacionales, pero inmediatamente replica que eso no debe impedir que la actuacin de los miembros del Consejo, especialmente los nuevos, refleje, de manera creciente, consensos regionales III.c) El discurso sobre la cooperacin gradual En lo que hace a la cooperacin, Amorim es relativamente parco con respecto a la Argentina, salvo en relacin con la cooperacin escalonada recomendada por Jaguaribe y recogida en la tercera dimensin del concepto de alianza estratgica propuesto en esta tesis, la cual, principiando por Argentina, se extiende al MERCOSUR primero y a Sudamrica despus: Nuestras relaciones con Argentina son estratgicas, son fundamentales para el MERCOSUR. El MERCOSUR es fundamental para Amrica del Sur
297 296
En el mismo sentido el canciller asevera: Con la Argentina deseamos una profundizacin de la alianza estratgica, con vista a transformarla en el motor de la integracin de Amrica del Sur, comenzando por la revitalizacin del MERCOSUR. El objetivo es ir ms all de la liberalizacin de los flujos comerciales intrazona, consolidar la Unin Aduanera y avanzar en direccin al Mercado Comn (). Reconocemos que el hecho de ser la economa ms grande nos impone responsabilidades especiales y exige de nosotros no slo una clara visin estratgica, sino incluso, en muchos casos, generosidad. Haremos todo lo que est a nuestro alcance para impedir que lo burocrtico se imponga sobre lo poltico. Al mismo tiempo consideramos esencial la unidad del MERCOSUR en sus relaciones externas
298
Resulta claro el inters del ministro por el bloque austral. Argentina es importante sobre todo en la medida en que es necesaria para el proceso de integracin subregional, que Amorim promete apuntalar, a travs de mltiples vas de cooperacin: Las relaciones con Argentina son el pilar de la construccin del MERCOSUR, cuya vitalidad y dinamismo trataremos de rescatar. Reforzaremos las dimensiones poltica y social del MERCOSUR, sin perder de vista la necesidad de enfrentar las dificultades de la agenda econmico-comercial (). Daremos importancia a la construccin de instituciones comunes, de polticas sociales, de alianzas en las reas de la educacin y de la cultura, de la libre circulacin de personas y de mecanismos financieros y monetarios que promuevan el comercio y la integracin
295 299
Discurso do Ministro Celso Amorim na Reunio Especial do Conselho de Segurana das Naes Unidas sobre o Haiti, Nova York, 12/01/2005. Tambin Artigo do Ministro Celso Amorim publicado pelo jornal "La Repblica" -"Brasil y Amrica Latina y Caribe en un nuevo Consejo de Seguridad de la ONU", Montevidu, 30/03/2005. 296 Artigo do Ministro Celso Amorim publicado pelo jornal "La Repblica" -"Brasil y Amrica Latina y Caribe en un nuevo Consejo de Seguridad de la ONU", Montevidu, 30/03/2005. Tambin Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim, ao jornal O Globo, 13/08/2005. 297 Entrevista concedida pelo Chanceler Celso Amorim ao Jornal das Dez da Globonews. Braslia, 12/05/2005. 298 Clase Magistral del Ministro Celso Amorim en el Instituto Rio Branco - "La diplomacia del Gobierno de Lula". Brasilia, 10/04/2003. 299 Discurso pronunciado por el Embajador Celso Amorim en la ceremonia de Transmisin del Cargo de Ministro de Estado de Relaciones Exteriores, Itamaraty, 01/01/2003.
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Contrarrestando aejos recelos brasileos a una mayor institucionalidad del bloque, el canciller de Lula reconoce que en ltima instancia, la integracin poltica demandar la creacin de un Parlamento del MERCOSUR, idea sobre la cual ya comenzamos a trabajar con nuestros vecinos
300
. Desde su ptica, el MERCOSUR debe ser para nosotros la viga maestra
del desarrollo econmico y social de nuestros pueblos ().Debemos enfrentar, con coraje y determinacin, los desafos del Arancel Externo Comn, de la Unin Aduanera y de una poltica comercial comn, sin las cuales la pretensin de xito en la negociacin con otros pases y bloques ser una mera ilusin
301
Pero ms all del MERCOSUR, el jefe de Itamaraty no hesita en afirmar que el Gobierno del Presidente Lula opt por atribuirle absoluta prioridad a Sudamrica, nuestro continente, nuestra casa, nuestra circunstancia y considera esencial profundizar la integracin entre los pases de Sudamrica en los ms diversos mbitos. La conformacin de un espacio econmico ms amplio, basado en el libre comercio, en indispensables proyectos de infraestructura y en la bsqueda de la complementariedad econmico-comercial tendr, seguramente, repercusiones positivas, no slo para nosotros, sino tambin para las relaciones de nuestra regin con el resto del mundo
302
Frente a las escuetas declaraciones sobre la alianza con Argentina, prolifera el nfasis en el subcontinente: Nuestra prioridad es indiscutiblemente Amrica del Sur. Una Amrica del Sur polticamente estable, socialmente justa y econmicamente prspera es un objetivo a perseguir no slo por natural solidaridad, sino en funcin de nuestro propio progreso y bienestar. El espacio econmico unificado que procuraremos construir tendr como basamento el libre comercio y proyectos de infraestructura entre los pases sudamericanos, con el indispensable reconocimiento de que existen situaciones de asimetra que deben ser tenidas en cuenta. Tenemos una slida base de amistad y cooperacin con cada uno de los pases de la regin, la cual se beneficia hoy en da de un fuerte compromiso democrtico
303
Amorim no olvida remarcar la conexin entre el proceso sudamericano y el mercosureo: la prioridad mxima es Sudamrica. Y el MERCOSUR es el pilar, el escaln inicial de esa integracin que queremos promover
304
. Algunos meses despus retoma la misma idea: El
presidente Lula ha sido muy claro, la prioridad es Amrica del Sur. Es el rea que tiene relacin ms directa con nuestro desarrollo econmico y social y donde Brasil puede tener un impacto positivo y conciliar con pases cuya evolucin tambin tenga un impacto inmediato en Brasil. El MERCOSUR es lo ms concreto que existe y lo que deseamos profundizar en forma inmediata
305
300
Clase Magistral del Ministro Celso Amorim en el Instituto Rio Branco - "La diplomacia del Gobierno de Lula". Brasilia, 10/04/2003. 301 Texto Base del Discurso del Ministro Celso Amorim en la Sesin Solemne del Centro Paraguayo de Estudios Internacionales, Asuncin, Paraguay, 07/04/2003. 302 Ibdem. 303 Clase Magistral del Ministro Celso Amorim en el Instituto Rio Branco - "La diplomacia del Gobierno de Lula". Brasilia, 10/04/2003. 304 Entrevista concedida por el Ministro Celso Amorim a la Revista Isto Dinheiro - "Somos una mezcla de tigre y ballena" Brasilia, 13/01/2003. 305 Entrevista del Ministro Celso Amorim concedida al peridico Jornal do Brasil - "La demanda por Lula es mucho mayor que la oferta", Brasilia, 24/07/2003.
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No obstante, el ministro admite que la urgencia de las negociaciones del ALCA hizo que esa prioridad terica no fuera una prioridad en la prctica. Hay ms gente ms hombres y mujeres/hora- involucrada en la negociacin del ALCA que en la del MERCOSUR. Establecimos una prioridad terica, pero la maquinaria que se estableci en relacin al ALCA fue tan absorbente que las personas le dedican ms tiempo a eso
306
. Pero en contrapartida,
hace hincapi en que el deseo de una mayor imbricacin entre los Gobiernos de Amrica del Sur se est reflejando ya en una inusualmente nutrida agenda de encuentros con los lderes de los pases de la regin, adems, naturalmente, del dilogo permanente entre nuestras Cancilleras
307
. El presidente Lula, enfatiza el canciller, ha buscado la integracin de Amrica

308
del Sur con una intensidad como nunca tuvo en la historia su primer bienio presidencial
309
, recibiendo en Brasilia a todos los
presidentes sudamericanos en su primer ao de gobierno, y retribuyendo todas estas visitas en . Al igual que cuando habla del MERCOSUR, Amorim insiste en subrayar la necesidad de consenso en este proceso de cooperacin sudamericano: Varios de nuestros vecinos atraviesan situaciones difciles o inclusive de crisis. El proceso de cambio democrtico por el que Brasil est pasando con el Gobierno Lula puede ser un elemento de inspiracin y estabilidad para toda Amrica del Sur. Respetaremos con particular cuidado el principio de no intervencin, de la misma forma que trataremos de que sea respetado por otros. Pero no dejaremos de brindar nuestra contribucin para la solucin de situaciones de conflicto, siempre que seamos invitados y cuando consideremos que podremos tener un papel til, teniendo en cuenta la supremaca de la democracia y de la constitucionalidad
310
El canciller no desconoce que muchas de las naciones sudamericanas se muestran ms propensas a profundizar lazos con Estados Unidos que a apostar por la integracin subcontinental, y propone en consecuencia ofrecerles una motivacin suficiente: si Brasil quiere tener un liderazgo, tiene que ser proactivo y tiene que actuar con cierto grado de generosidad inherente a todo liderazgo efectivo. No es liderazgo de comando, sino de inspiracin
311
. Y aade, como indicador de esta buena predisposicin: Brasil tiene plena
conciencia de sus dimensiones, de su parque productivo y de sus potencialidades. El Gobierno del Presidente Lula da Silva no declinar sus responsabilidades en las relaciones con los Interpelacin del Ministro Celso Amorim en la Comisin de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional de la Cmara de Diputados, Brasilia, 23/04/2003. 307 Clase Magistral del Ministro Celso Amorim en el Instituto Rio Branco - "La diplomacia del Gobierno de Lula". Brasilia, 10/04/2003. 308 Entrevista concedida por el Ministro Celso Amorim, a la revista Isto - "Resultados, no plazos", Brasilia, 02/06/2003. 309 ntegra de entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim revista Veja, no Palcio Itamaraty, 24/08/2005. Desde su eleccin presidencial y hasta el fin del perodo estudiado, Lula visit 4 veces Paraguay, Per y Colombia; 3 veces Argentina, Bolivia y Chile; 2 veces Uruguay, Ecuador y Venezuela, y una vez Guyana y Surinam. Paralelamente, recibi 6 veces al mandatario venezolano; 4 veces a los de Uruguay, Paraguay y Bolivia; 3 veces a los de Argentina y Guyana; 2 veces a los de Per y Colombia; y ofici de anfitrin de tres cumbres presidenciales. Ver ALMEIDA, Paulo de (2006): Diplomacia presidencial: cronologia de viagens e visitas, 2002-2006; http://textospra.blogspot.com/2006/04/68diplomacia-presidencia-viagense.html#links 310 Discurso pronunciado por el Embajador Celso Amorim en la ceremonia de Transmisin del Cargo de Ministro de Estado de Relaciones Exteriores, Itamaraty, 01/01/2003. 311 Interpelacin del Ministro Celso Amorim en la Comisin de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional de la Cmara de Diputados, Brasilia, 23/04/2003.
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pases del MERCOSUR y de Sudamrica. Nosotros nos inspiramos en principios de solidaridad, de democracia y de justicia, buscando alcanzar el crecimiento econmico y el desarrollo social, para poder cumplir la impostergable tarea de mejorar el nivel de vida y de bienestar de nuestros pueblos. La construccin de un proyecto de integracin profunda requiere una visin compartida
312
Dicha visin debe apuntar al largo plazo, indica Amorim: Si queremos una integracin -y yo creo que para Brasil la integracin es vital-, hay que mirar el inters a largo plazo por encima del inters a corto plazo. El inters de Brasil a largo plazo es tener un bloque fuerte en Amrica del Sur, pues el mundo se organiza en bloques. Amrica del Sur tiene oportunidad, tambin, de ser un bloque, de negociar en conjunto. Y ser en beneficio de todos
313
Respecto de esta progresiva organizacin del orbe en bloques, cabe apuntar que el mismo inters en forjar una posicin comn en las negociaciones comerciales internacionales, motor del nfasis de Amorim en el MERCOSUR, aparece en este impulso a la integracin sudamericana: llevaremos a cabo las negociaciones por el ALCA, las negociaciones con la Unin Europea, a travs de la ptica del MERCOSUR y de Amrica del Sur
314
. Con respecto al
ALCA, sostiene que la postura brasilea de los tres carriles fue objeto de estrechas consultas con nuestros socios del MERCOSUR [y] contribuy para un inicio de coordinacin entre las posturas negociadoras de los pases de Amrica del Sur. Mismo que reconozcamos que hay diferencias importantes entre el MERCOSUR y los pases de la Comunidad Andina, el dilogo entre nosotros es fundamental no slo para las negociaciones del ALCA, sino tambin para la propia integracin sudamericana, nuestra principal prioridad
315
Amorim remonta esa prioridad a la propuesta del rea de Libre Comercio de Sud Amrica (ALCSA), lanzada cuando l mismo encabezaba Itamaraty en el gobierno de Itamar Franco
316
, pero secunda con deferencia el nombre propuesto por el presidente peruano

317
Alejandro Toledo: Comunidad Sudamericana de Naciones
. Asimismo, explica que el inters
brasileo en la porcin meridional del continente obedece a dos vectores: por un lado, la integracin de Amrica del Sur es buena para la integracin del Brasil; y por otro, Amorim percibe que incluso su pas, que es la ms fuerte economa de la regin, no es un polo de imantacin suficiente para Amrica Central y para Mxico. Pero si el conjunto de Amrica del
Texto Base del Discurso del Ministro Celso Amorim en la Sesin Solemne del Centro Paraguayo de Estudios Internacionales, Asuncin, Paraguay, 07/04/2003. 313 "No tenemos que actuar de manera imperialista" - Entrevista publicada por el peridico "La Nacin", Buenos Aires, 19/12/2004. Tambin Entrevista del Embajador Celso Amorim al Diario Financiero: "Chile seguramente tendr un rol importante en esa integracin sudamericana", Santiago, Chile, 29/04/2005. 314 Discurso del Ministro Celso Amorim en el Acto de Toma de Posesin del Subsecretario General de Amrica del Sur y de Directores Generales de Departamentos. Brasilia, Palacio Itamaraty, 21/07/2003. 315 Artculo del Ministro Celso Amorim publicado en el diario Folha de So Paulo - "El ALCA posible", So Paulo, 08/07/2003. Itamaraty present la postura de los tres carriles como respuesta lgica a la oferta diferenciada de Estados Unidos, que contemplaba concesiones diferentes a cada bloque regional americano. 316 ntegra de entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim revista Veja, no Palcio Itamaraty, 24/08/2005. 317 Artculo del Ministro Celso Amorim, publicado en el diario Gazeta Mercantil - "Brasil tiene opciones diferenciadas para la integracin", Brasilia, 03/09/2003. Tambin Intervencin del Ministro Celso Amorim, en la XIII Reunin del Consejo de Ministros de la ALADI, Montevideo, 18/10/2004.
312
60
Sur se mantiene unido, habr un polo de imantacin bastante considerable
318
. En efecto,
asegura que la integracin suramericana es un proyecto no excluyente, que busca, desde ahora, la incorporacin de los pases centroamericanos y del Caribe. Tenemos conciencia de que son indisolubles los destinos de Brasil y de nuestros vecinos
319
Siempre cauto ante posibles susceptibilidades, el diplomtico aclara que, por una parte, esta proyeccin latinoamericana podra incluso favorecer el dilogo con Washington, al aglutinar la agenda de temas hemisfrica
320
, y por la otra, no implica ninguna rivalidad con

321
Mxico. Queremos tener las mejores relaciones. Mxico es una gran economa, un pas importante. Polticamente, tenemos incluso puntos en comn . De igual modo, para atenuar la inquietud de Buenos Aires ante el proyecto sudamericano de Itamaraty, Amorim destaca que nuestra relacin con Argentina es estratgica. Nuestra integracin con Amrica del Sur no es en sustitucin de la integracin con Argentina, inclusive porque es impensable la integracin de Amrica del Sur sin el mantenimiento de la integracin con Argentina. Son cuestiones que, a veces, pueden dejar algn pequeo malentendido
322
. No duda en reforzar esta idea, afirmando
que Brasil est empeado en fortalecer la alianza estratgica con nuestro socio comercial ms importante en la regin la Argentina y en construir una Amrica del Sur polticamente estable, prspera y unida. Los pases que constituyen el MERCOSUR () han logrado estrechar sus lazos comerciales, mientras construyen nuevas y promisorias relaciones de libre comercio con la Comunidad Andina, as como con Guyana y Surinam, hechos que, a su vez, preparan el terreno para la Comunidad Sudamericana de Naciones
323
Asimismo, insiste en negar cualquier ambicin de liderazgo unilateral, reiterando el respeto a los principios de concertacin y beneficio comn: Yo no creo que Brasil necesite pelearse por un liderazgo en Amrica Latina. Brasil desea que Amrica del Sur acte unida en el escenario internacional. Claro que sabemos que va a haber desacuerdos (). El liderazgo se ejerce de esa manera, con una cierta dosis de generosidad. Sabiendo que, por su propio tamao, por las propias caractersticas de su industria, de su agricultura, usted va a acabar beneficindose ms. O sea, no avanzamos nada al pelear para ganar todo, en cada detalle. Vamos a ganar en conjunto
324
. De hecho, al ser interrogado sobre los dichos del entonces
canciller argentino Rafael Bielsa quien sostuviera que Brasil no poda ser lder si los otros no Artculo del Ministro Celso Amorim publicado en el diario Gazeta Mercantil - "Brasil tiene opciones diferenciadas para la integracin", Brasilia, 03/09/2003. 319 Artculo del Ministro Celso Amorim, publicado en el peridico La Prensa - "Brasil y la integracin regional", Panam, 03/03/2005. Tambin Artigo do Ministro Celso Amorim publicado pelo jornal "La Repblica" -"Brasil y Amrica Latina y Caribe en un nuevo Consejo de Seguridad de la ONU", Montevidu, 30/03/2005. 320 Entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim ao jornal El Comrcio: "El asilo fue por razones polticas". Quito, Equador, 01/05/2005 321 Entrevista del Ministro Celso Amorim concedida al diario Gazeta Mercantil - "Brasil protege a los pequeos para lidiar con el ALCA", Brasilia, 07/02/2003. Tambin Entrevista del Embajador Celso Amorim al Diario Financiero: "Chile seguramente tendr un rol importante en esa integracin sudamericana", Santiago, Chile, 29/04/2005. 322 Entrevista concedida ao programa Bom Dia Brasil, da TV Globo. Braslia, DF, 09/05/2005. 323 Discurso do Ministro Celso Amorim no Frum Econmico de Jed, Arbia Saudita, 20/02/2005. Tambin Discurso do Ministro Celso Amorim na abertura do debate geral da 60 Sesso da Assemblia Geral das Naes Unidas. Nova York, 17/09/2005. 324 "No tenemos que actuar de manera imperialista" - Entrevista publicada por el peridico "La Nacin" Buenos Aires, 19/12/2004.
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queran ser liderados-, responde rotundamente: Estoy de acuerdo. Ni nosotros queremos ser lderes. Slo queremos trabajar junto con los otros
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Amorim precisa que el papel que debe jugar Brasil internacionalmente debe ser acorde con su tamao y sus responsabilidades, pero tambin con sus posibilidades. Brasil tiene una poltica exterior que es contraria a cualquier tipo de hegemona o a la persecucin de un liderazgo o algo as, pero, por otra parte, al ser una economa muy importante en la regin tiene tambin sus responsabilidades. Nuestra primera prioridad es el MERCOSUR, y ms ampliamente, Amrica del Sur. Otro aspecto muy importante es la relacin con otros grandes pases en desarrollo, que tienen problemas, y algunas veces soluciones, similares a las nuestras. Citara a Rusia, China, India y frica del Sur, entre otros
326
. Ciertamente fomenta la
concertacin con estas potencias emergentes, a las que parece considerar como referentes regionales, como se desprende de sus comentarios concernientes a la creacin del Grupo IBSA: aclara que las naciones que lo conforman (India, Brasil y Sudfrica) no pueden arrogarse el derecho de hablar por los otros, porque cada uno tendr su posicin y esas cosas tienen que ser resueltas de otra forma, pero ciertamente nosotros podemos ser catalizadores de una cooperacin intensa que va ms all de nuestros tres pases
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Sobrepasando el inters por la muy mentada prioridad sudamericana, argumenta que la poltica exterior brasilea no puede ser reducida a una nica regin, ni puede quedar restringida a una nica dimensin. Brasil puede y debe contribuir para la construccin de un orden mundial pacfico y solidario, fundado en el Derecho y en los principios del multilateralismo, consciente de su peso demogrfico, territorial, econmico y cultural, y de ser una gran democracia en proceso de transformacin social. Brasil actuar, sin inhibiciones, en los diferentes foros internacionales, regionales y globales
328
As como, en el MERCOSUR y Sudamrica, defenda la concertacin consensual, al referirse al nivel global privilegia el multilateralismo como la nica va dotada de legitimidad para solucionar los problemas que requieren cooperacin internacional, por ms que sus debates puedan parecer, a veces, prolongados y frustrantes. Del mismo modo que repudiamos, en el plano interno, la eficacia ilusoria de la autocracia, tampoco aceptamos, en el plano de las relaciones internacionales, las decisiones unilaterales que no respetan la diversidad de opiniones y los criterios establecidos en forma multilateral
329
ntegra de entrevista concedida pelo Ministro Celso Amorim revista Veja, no Palcio Itamaraty, 24/08/2005. 326 Entrevista del Ministro Celso Amorim concedida al peridico El Pas - "Tenemos muchos puntos en comn con Estados Unidos", Espaa, 22/07/2003. 327 Entrevista Conjunta a la Prensa de los Cancilleres de Brasil, frica del Sur e India, Brasilia, 06/06/2003. Tambin Discurso do Ministro Celso Amorim no Frum Econmico de Jed, Arbia Saudita, 20/02/2005; y Discurso do Ministro Celso Amorim na abertura do debate geral da 60 Sesso da Assemblia Geral das Naes Unidas. Nova York, 17/09/2005. 328 Discurso pronunciado por el Embajador Celso Amorim en la ceremonia de Transmisin del Cargo de Ministro de Estado de Relaciones Exteriores, Itamaraty, 01/01/2003. 329 Clase Magistral del Ministro Celso Amorim en el Instituto Rio Branco - "La diplomacia del Gobierno de Lula", Brasilia, 10/04/2003. Tambin Entrevista revista Carta Capital - "Pelos Resultados", Braslia, DF, 21/02/2005.
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En sntesis, del material trabajado en este captulo surge que Lampreia, durante la breve fase de su gestin comprendida dentro del perodo estudiado (septiembre 2000 - enero 2001), demostr un inters casi excluyente por Sudamrica, ms que por Argentina e incluso que por el MERCOSUR. Si bien la proximidad temporal de la Cumbre de Brasilia contribuye a explicar este sesgo, es relevante indicar que no alude en absoluto el eventual rol argentino en la Cumbre o en el proceso de convergencia sudamericana. Es justamente a este proceso, ms que a la alianza con Argentina, al que describe como consensual, equitativo y gradual. Por su parte, Lafer (2001-2002) es ms prdigo en referencias a la alianza bilateral, enfatizando la equidad econmica de la integracin, y sobre todo la concertacin polticodiplomtica binacional. En lo concerniente a la cooperacin, asigna explcitamente un rol destacado a Argentina tanto en el MERCOSUR como en el proceso sudamericano. Por otra parte, es de notar que sus expresiones de solidaridad ante la catastrfica situacin argentina de 2001-2002, aunque existen, son llamativamente lacnicas, probablemente por un tcito deseo de diferenciarse internacionalmente del estruendoso colapso nacional que viva el pas vecino. Ms receptivo ante dicha crisis se muestra Amorim, en particular a partir de 2004. En el plano de la integracin econmico-comercial, apoya la reindustrializacin argentina, y demuestra comprensin ante las controversias comerciales bilaterales. Con ello revela mayor flexibilidad que sus predecesores, no slo con respecto a Buenos Aires, sino tambin al MERCOSUR y a Sudamrica. Adems, se preocupa por evidenciar la conexin entre esta perspectiva ms ecunime en poltica exterior y el programa de cambio sociopoltico interno izado como estandarte por la administracin Lula. En el mbito de la concertacin polticodiplomtica, coloca el acento sobre todo en el MERCOSUR, lo cual puede explicarse por la importancia de las negociaciones econmicas internacionales entonces en progreso ALCA, MERCOSUR-Unin Europea y la llamada Ronda Doha de la OMC-, en todas las cuales Itamaraty bregaba por presentar una postura nica del bloque austral. Finalmente, en lo tocante a la cooperacin, Amorim se explaya especialmente sobre la secuencia ArgentinaMERCOSUR-Sudamrica, recogida en la oratoria del canciller de Lula con mayor efusividad que en la de Lafer. En realidad, son tantas y tan categricas las alusiones a la prioridad atribuida a Sudamrica, que las referidas a Argentina quedan un tanto opacadas. Al mismo tiempo que ponderan las ventajas de la alianza estratgica bilateral y el compromiso brasileo con la regin, los tres dignatarios ponen cuidadosamente de relieve el peso especfico internacional de Brasilia, y sus oportunidades de vinculacin extrarregional en un escenario internacional multipolar como el que afirman promover. Este elemento est especialmente presente en las declaraciones de Amorim, que en general trasuntan la confianza y el optimismo en las potencialidades de Brasil, representados por el gobierno de Lula.
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CAPTULO 3 LA PRAXIS DIPLOMTICA DE ITAMARATY
En el primer captulo de esta tesis fue elaborado un concepto de alianza estratgica que pretende ser aplicado a la relacin argentino-brasilea, y del cual fue derivada una serie de variables operativas, interpretadas como pautas de poltica exterior a los fines de esta investigacin. Tras haber explorado el discurso diplomtico brasileo a partir de estas variables, en el presente captulo correspondiente a los dos ltimos objetivos especficos planteados- las antedichas pautas se contrastan con la praxis de Itamaraty, plasmada en documentos oficiales y en los actos de la poltica exterior brasilea. De la misma manera que en su momento se destac la dificultad de desagregar el cuerpo discursivo de los cancilleres brasileos en torno a tres variables, cabe ahora reiterar, acrecentada, esta dificultad. En efecto, no sera realista suponer que las lneas divisorias trazadas tericamente a partir de la operacionalizacin cualitativa de un concepto como el de alianza estratgica, que han generado las tres variables de integracin econmico-comercial equitativa, concertacin poltico-diplomtica consensual y cooperacin gradual, hallaran ntegra y cmoda correspondencia emprica. En su lugar, ha sido necesario realizar un esfuerzo de identificacin y desglose para intentar exponer los resultados de la investigacin con la claridad y precisin suficientes para la adecuada contrastacin de la hiptesis de trabajo oportunamente enunciada.
SECCIN I: La equidad en la integracin El contexto de las asimetras La primera de las pautas de poltica exterior derivadas del concepto de alianza estratgica elaborado en el captulo 1 consiste en la integracin econmico-comercial equitativa entre los dos pases. Cuando dos o ms naciones se embarcan en un proceso de integracin, lo hacen a la espera de obtener beneficios, y como qued dicho en el primer captulo, no se muestran indiferentes a las proporciones en que esos beneficios se distribuyen entre los participantes. Cuando se considera la manera en que la integracin binacional ha afectado respectivamente a las economas brasilea y argentina, no se puede soslayar un aspecto de singular importancia, preexistente al perodo estudiado en esta tesis y aun al inicio del proceso de convergencia bilateral, all por 1985: la contundente diferencia de tamao entre los dos pases. Para destacar slo dos datos cruciales, la superficie territorial de Brasil alcanza los
64
8.514.876 km frente a los 3.761.274 km de territorio argentino llegaba a los 39 millones

331
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- y su poblacin en 2005
(cierre del perodo analizado) rondaba los 184.200.000 habitantes, mientras la argentina no . Es decir, Brasil ms que duplica la extensin territorial argentina (es el quinto pas ms extenso del mundo, siendo Argentina el octavo) y casi quintuplicaba la poblacin argentina en 2005 (es tambin el quinto pas ms poblado del mundo, ocupando Argentina el 31 lugar)
332
Estas diferencias de escala son el cimiento de las divergencias en la evolucin macroeconmica de ambas naciones. Tomando en consideracin el tamao y desempeo del PBI, la siguiente tabla grafica un PBI brasileo mucho mayor al argentino (adicionalmente afectado por una gravsima recesin entre 1998 y 2002). En rigor, en el lapso seleccionado el PBI de Brasil pas de representar 2,06 veces el argentino a superarlo por ms de 4,81 veces. La tabla detalla incluso una erosin de la tradicional ventaja argentina con respecto al PBI per cpita, finalizando con la reversin de posiciones relativas al concluir el perodo: Tabla A: Evolucin del PBI y PBI per cpita (millones de dlares corrientes) BRASIL ARGENTINA PBI Variacin anual PBI per PBI Variacin anual PBI real (%) PBI real (%) cpita 554.411 1,3 3.190 268.697 -4,4 505.712 1,9 2.867 102.011 -10,9 552.239 0,5 3.085 129.631 8,8 663.552 4,9 3.654 153.185 9,0 881.754 2,3 4.787 183.117 9,2
Fuente: Elaboracin propia a partir de CEI: op.cit. nota 2.
333
PAS AO 2001 2002 2003 2004 2005
PBI per cpita 7.232 2.605 3.371 3.975 4.704
An as, en este perodo se sostuvo la primaca argentina en el ndice de Desarrollo Humano elaborado por Naciones Unidas, el cual refleja parte de esa integracin social que Jaguaribe considera el punto fuerte de Argentina. Pese a la crisis que asol la nacin platina, sta mejor levemente su guarismo de 0.862 (2000) a 0.869 (2005), posicionndose en el 38 lugar mundial y en el primero de Amrica Latina y el Caribe (sitial del que fue desbancada por Barbados, con 0.892, en 2005). Brasil, por su lado, se ubic en el 70 puesto mundial y 13 latinoamericano, reteniendo el ltimo peldao del segmento Alto Desarrollo Humano, al subir
330
Para el guarismo de Brasil se consult el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica: rea Territorial Oficial; http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/cartografia/default_territ_area.shtm Para el dato argentino, que incluye Antrtida Argentina, INDEC: Superficie de la Repblica Argentina; http://www.indec.mecon.ar 331 Centro de Economa Internacional (CEI): Brasil: principales indicadores econmicos y Argentina: principales indicadores econmicos; http://www.cei.gov.ar/html/mercosur.htm 332 CIA (2008): The World Factbook Rank Order; https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/rankorder/2119rank.html y https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/ rankorder/2147rank.html 333 Por razones de practicidad, en las tablas de esta seccin se recurre a datos anuales, por lo cual, con relacin al perodo estudiado en esta tesis, queda excluido el ltimo cuatrimestre de 2000, incluyndose en cambio en ltimo trimestre de 2005. Como el foco est puesto en las tendencias, el ajuste no reviste mayores consecuencias.
65
de 0.789 (2000) a 0.800 (2005)
334
, pese a su gravsima desigualdad socioeconmica
335
. Con
todo, ntese que la mejora del ndice brasileo fue superior a la mejora del argentino. Un dato particularmente importante para la nocin de integracin equitativa entendida a partir del entramado terico de Jaguaribe, y recogida en la definicin de alianza estratgica aqu presentada, es el desempeo industrial. En este rubro Brasil vuelve a tomar la delantera, como refleja la tabla expuesta a continuacin. Aun as, el grfico retrata una ligera disminucin de la asimetra, pues el PBI manufacturero brasileo pas de significar 2,22 veces el argentino en 2001 a superarlo por 2,05 veces en 2005: Tabla B: Producto Interno Bruto por Clase de Actividad Econmica (Industrias Manufactureras), a Dlares Constantes (dlares de 2000) 2001 2002 2003 2004 2005 43.448,1 96.804,6 38.688,2 99.163,5 44.865,3 101.001,1 50.239,3 109.556,4 53.985,5 110.924,9
Pas / Ao ARGENTINA BRASIL
Fuente: CEPAL: Cepalstat; http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegradaFlashProc.asp
Otro aspecto particularmente importante es la distribucin del ingreso de capitales por inversin externa directa entre ambas naciones, dato axial para estimar la evolucin del crecimiento econmico futuro y para ponderar la atraccin que respectivamente ejercen ambos pases en el mercado internacional de capitales. En este sentido, Brasil atrajo 10,36 veces el monto de inversiones absorbido por Argentina en 2001, cifra que retrocedi a 2,86 veces en 2005, sealizando por un lado el profundo impacto de la crisis y posterior reactivacin econmica argentina (evolucin que tambin se refleja en la mayora de las tablas de este apartado), y por el otro el inevitable predominio en ausencia de mecanismos correctores- del mercado de mayor tamao en la radicacin de inversiones: Tabla C: Ingreso de capitales por IED millones de dlares 2001 2002 2003 2004 2.166 22.457 2.149 16.590 1.652 10.144 4.125 18.146
336
Pas / Ao ARGENTINA BRASIL
2005 5.265 15.066
Fuente: Elaboracin propia a partir de CEI: op.cit. nota 2.
Ahora bien, estas profundas divergencias estructurales entre los dos pases reverberan en su relacin comercial, principal eje de discordia entre Buenos Aires y Brasilia entre 2001 y
PNUD (2008): Human Development Index Trends; http://hdr.undp.org/en/media/HDR_ 20072008_Table_2.pdf 335 Brasil es, despus de Hait, el pas con peor distribucin del ingreso en Latinoamrica, que es a su vez la regin ms inequitativa del mundo. Ver CIA (2008): The World Factbook - Field Listing - Distribution of family income - Gini index; https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/ 2172.html y PNUD (2005): Human Development Report; http://hdr.undp.org/en/media/HDR05_ complete.pdf, pp. 36 y 38. 336 Obsrvese la cada en la inversin externa directa en Brasil en 2002 (atribuible al efecto combinado del 11-S y de la crisis argentina) y 2003 (probablemente como resultado de la aprehensin de los mercados ante la asuncin de Lula).
334
66
2005. La siguiente tabla ilustra el desempeo comercial de Brasil en relacin con Argentina, revelando cmo se fue revirtiendo el tradicional dficit comercial brasileo: Tabla D: Intercambio comercial Brasil - Argentina EXPORTACIONES IMPORTACIONES SALDO COMERCIAL brasileas a Argentina brasileas desde Argentina Brasileo 4.995.338 6.533.356 -1.538.018 2.337.537 5.019.893 -2.682.356 4.557.500 4.949.514 -392.014 7.370.704 5.904.801 1.465.903 9.911.807 6.591.043 3.320.764
Fuente: ALADI: Sistema de Informaciones de Comercio Exterior; http://nt5000.aladi.org/siicomercioesp
337
2001 2002 2003 2004 2005
En el perodo considerado, el mercado brasileo recibi una significativa porcin de las ventas externas argentinas, constituyndose en el principal comprador mundial de bienes argentinos (superando holgadamente a Chile, el segundo importador de productos de ese origen), aunque su importancia comparativa como mercado de destino fue mermando perceptiblemente. Este descenso en la importancia de Brasil como mercado para las exportaciones argentinas obedece, especialmente, al incremento de las ventas argentinas a Estados Unidos y China
338
AO 2001 2002 2003 2004 2005
Tabla E: Argentina: exportaciones segn destino seleccionado (miles de dlares) INDICADOR BRASIL OTROS PASES TOTAL VALOR 6.187.779 20.354.175 26.541.954 % 23,31 76,69 100 VALOR 4.848.001 20.801.664 25.649.665 % 18,9 81,1 100 VALOR 4.666.329 25.271.514 29.937.843 % 15,59 84,41 100 VALOR 5.605.033 28.969.716 34.574.749 % 16,21 83,79 100 VALOR 6.181.163 33.654.269 39.835.432 % 15,52 84,48 100
Fuente: CEPAL: Banco de Datos Estadsticos de Comercio Exterior; http://websie.eclac.cl/scripts/broker.exe
Pero en contrapartida, el peso relativo de Brasil como proveedor de las compras internacionales de Argentina creci visiblemente, ubicndose como principal fuente de importaciones en ese mercado (superando cmodamente tanto a la Unin Europea como bloque, relegada al segundo puesto en 2001-2004, como al NAFTA, que alcanz esa posicin en 2005)
339
, consolidando la antedicha reversin del supervit argentino ante Brasil:
Es de notar que los datos inversos (tomando como pas informante a Argentina en su intercambio con Brasil) de la misma fuente no coinciden plenamente con los de la Tabla D, pero registran una tendencia similar, salvo para 2003 donde arrojan un leve dficit comercial para Argentina de U$S 33.155. 338 CEI: Exportaciones de Argentina, por principales destinos; http://www.cei.gov.ar/html/ mercosur.htm 339 CEI: Importaciones de Argentina, por principales orgenes; http://www.cei.gov.ar/html/ mercosur.htm
337
67
AO 2001 2002 2003 2004 2005
Tabla F: Argentina: importaciones segn destino seleccionado (miles de dlares) INDICADOR BRASIL OTROS PASES TOTAL VALOR 5.277.766 15.042.144 20.319.910 % 25,97 74,03 100 VALOR 2.518.253 6.470.287 8.988.540 % 28,02 71,98 100 VALOR 4.699.464 9.150.129 13.849.593 % 33,93 66,07 100 VALOR 7.566.907 14.877.187 22.444.094 % 33,71 66,29 100 VALOR 10.186.079 18.491.366 28.677.445 % 35,52 64,48 100
Fuente: CEPAL: Banco de Datos Estadsticos de Comercio Exterior, op.cit.
Frente a la irrefutable importancia comercial de Brasil para Argentina, cul fue, en el mismo perodo, la importancia comercial de Argentina para Brasil? Las siguientes tablas apuntan a responder tal interrogante: Tabla G: Brasil: exportaciones segn destino seleccionado (miles de dlares) INDICADOR ARGENTINA OTROS PASES TOTAL VALOR 5.002.461 53.218.756 58.221.217 % 8,59 91,41 100 VALOR 2.341.836 58.018.608 60.360.444 % 3,88 96,12 100 VALOR 4.561.117 68.521.241 73.082.358 % 6,24 93,76 100 VALOR 7.373.169 89.099.993 96.473.162 % 7,64 92,36 100 VALOR 9.915.406 108.390.637 118.306.043 % 8,38 91,62 100
AO 2001 2002 2003 2004 2005
Como resultado de la crisis econmica de Argentina, la capacidad importadora de ese mercado se contrajo drsticamente, y una de las consecuencias fue la retraccin de la relevancia del pas como destino de las exportaciones brasileas, a tal punto que en 2005, aunque el valor nominal de dichas exportaciones hacia Argentina casi duplic el alcanzado en 2001, su significacin en el total de las ventas externas de Brasil fue un poco menor al guarismo de 2001. Sin embargo, aunque Argentina no fue el principal comprador de Brasil (posicin que Estados Unidos retuvo por enorme margen), s se mantuvo como su segundo cliente internacional AO 2001 2002 2003 2004 2005
340
Tabla H: Brasil: importaciones segn destino seleccionado (miles de dlares) INDICADOR ARGENTINA OTROS PASES TOTAL VALOR 6.533.333 51.975.607 58.508.940 % 11,17 88,83 100 VALOR 5.019.880 44.713.962 49.733.842 % 10,09 89,91 100 VALOR 4.949.490 45.873.855 50.823.345 % 9,74 90,26 100 VALOR 5.904.776 60.548.071 66.452.847 % 8,89 91,11 100 VALOR 6.590.999 70.947.413 77.538.412 % 8,5 91,5 100
340
CEI: Exportaciones de Brasil, por principales destinos; http://www.cei.gov.ar/html/mercosur.htm
68
La tabla precedente detalla cmo las exportaciones argentinas, incluso creciendo en valor nominal en el ltimo bienio estudiado, experimentaron a lo largo del lustro un continuo desgaste en su posicin relativa frente a otros exportadores a Brasil (nuevamente fue Estados Unidos quien retuvo el liderazgo, relegando a Argentina al segundo lugar). Esta cada en la importancia de Argentina como proveedora del mercado brasileo, al confluir con el antedicho retroceso en su significacin como importadora de bienes brasileos, denota un declive en el peso de Argentina como socia comercial del mayor pas sudamericano. A su vez, si se ana este dato que no tiene relacin directa con la equidad, pero apunta a una interdependencia comercial decreciente- con el relativo a la reversin del patrn de intercambio, en el cual el supervit dej de ser argentino y comenz a favorecer a Brasil, queda planteado el marco que origin las numerosas disputas comerciales bilaterales del perodo
341
Adicionalmente, en 2005 las exportaciones argentinas hacia Brasil expresaron una mayor diversificacin que en 2001 (probablemente como resultado de la reactivacin econmica), pero el perfil de los principales rubros fue prcticamente el mismo, con fuerte concentracin en trigo y combustibles (dejando aparte el comercio administrado de automotores). En cambio, los diez primeros renglones de las ventas brasileas crecieron en valor agregado en 2005 con respecto a 2001. Paralelamente, casi se duplic el peso de estos renglones en el total exportado hacia Argentina; es decir, aument la concentracin de las ventas brasileas. Tal es la lectura que permiten las tablas expuestas a continuacin:
341
Un desequilibrio comercial bilateral no representa un problema econmico cuando est acompaado de un equilibrio global como sealan SAMUELSON, Paul y NORDHAUS, William (1999): Economa, McGraw-Hill, Madrid, p. 680-, pero suele generar incomodidad poltica en el pas deficitario.
69

TABLA I Posicin 1 2 3
342
Principales export. Descripcin simplificada tem: 10019090 (trigo) tem: 27090010 (aceites crudos de petrleo) tem: 87032310 (automotores entre 1.500 y 3.000 cm, hasta para 6 personas) tem: 87042190 (automotores de hasta 5 tn con carga) Item: 87032100 (automotores de hasta mil cm) tem: 27160000 (energa elctrica) tem: 27100011 (naftas para petroqumica) tem: 27111300 (butano licuado) tem: 27100041 (gas oil)
tem: 41043119 (cueros bovinos curtidos sin acabar)
argentinas a Valor (miles U$S FOB) 814.056 481.054 412.634
Brasil % del Total 13,16 7,77 6,67
(2001) % Acumulado 13,16 20,93 27,6
Principales export. Descripcin simplificada tem: 10019090 (trigo) tem: 27100011 (naftas para petroqumica) tem: 87042190 (automotores de hasta 5 tn con carga) tem: 87032310 (automotores entre 1.500 y 3.000 cm, hasta para 6 personas) tem: 27101149 (naftas) tem: 87084090 (cajas de cambio) tem: 39019090 (polmeros de etileno en forma primaria) tem: 27111300 (butano licuado) tem: 39012029 (otros polmeros de etileno en forma primaria) tem: 87089990 (piezas de automotores)
argentinas a Valor (miles U$S FOB) 609.373 457.002 406.031
Brasil % del Total 9,62 7,21 6,41
(2005) % Acumulado 9,62 16,83 23,24
363.580
5,88
33,47
236.686
3,74
26,98
5 6 7 8 9 10
276.468 137.558 110.415 101.632 80.160 73.330
4,47 2,22 1,78 1,64 1,3 1,19
37,94 40,17 41,95 43,59 44,89 46,07
164.446 158.156 137.201 121.665 106.027 87.474
2,6 2,5 2,17 1,92 1,67 1,38
29,57 32,07 34,24 36,16 37,83 39,21
342
Fuente: Elaboracin propia a partir de ALADI: SICOEX/Principales productos de exportacin de un pas; http://nt5000.aladi.org/siiespanol
70
TABLA J Posicin 1
343
Principales export. brasileas a Argentina (2001) Descripcin simplificada tem: 87032310 (automotores entre 1.500 y 3.000 cm, hasta para 6 personas) tem: 27090010 (aceites crudos de petrleo) tem: 87042190 (automotores de hasta 5 tn con carga) tem: 28182010 (almina calcinada) tem: 87089990 (piezas de automotores) tem: 85252022 (telfonos celulares) tem: 87033210 (automotores de 1.500 a 2.500 cm) tem: 21069010 (preparaciones para bebidas) tem: 87042210 (chasis con motor y cabina) tem: 84073490 (motores de ms de 1.000 cm) Valor (miles U$S FOB) 113.762 % del Total 2,28 % Acumulado 2,28 Descripcin simplificada
Principales export. brasileas a Argentina (2005) Valor (miles U$S FOB) 781.501 % del Total 7,88 % Acumulado 7,88
tem: 87032310 (automotores entre 1.500 y 3.000 cm, hasta para 6 personas) tem: 85252022 (telfonos celulares) tem: 87042190 (automotores de hasta 5 tn con carga) tem: 87042210 (chasis con motor y cabina) tem: 26011200 (aglomerados de hierro) tem: 87032210 (automotores de 1.000 a 1.500 cm) tem: 87012000 (tractores) tem: 87019090 (otros tractores) tem: 87033210 (automotores de 1.500 a 2.500 cm) tem: 28182010 (almina calcinada)
2 3
90.987 87.185
1.82 1,75
4.1 5,84
565.619. 298.194
5,71 3,01
13,59 16,6
4 5 6 7 8 9 10
79.059 78.818 78.179 70.528 63.218 58.304 57.634
1,58 1,58 1,57 1,41 1,27 1,17 1,15
7,43 9 10,57 11,98 13.25 14,41 15,57
252.474 225.724 194.000 187.864 143.348 126.760 117.309
2,55 2,28 1,96 1,9 1,45 1,28 1,18
19,15 21,42 23,38 25,28 26,72 28 29,18
343
Fuente: Elaboracin propia a partir de ALADI: SICOEX/Principales productos de exportacin de un pas; http://nt5000.aladi.org/siiespanol
71
La significativa seleccin de datos previamente presentados permite visualizar el panorama global del desequilibrio macroeconmico entre ambos socios, contextualizando los mltiples reclamos de Buenos Aires para balancear la relacin bilateral que tuvieron lugar durante la etapa estudiada. La cuestin abordada en esta seccin es precisamente la respuesta de Itamaraty a esta situacin, para intentar verificar si, en la prctica, este organismo actu en el sentido de facilitar una mayor equidad econmico-comercial en la integracin con Argentina. Viene al caso aclarar que, en gran medida, las decisiones polticas que dentro del Estado brasileo podran apuntar en esta direccin no corresponden especficamente a Itamaraty, sino a otras reparticiones de la administracin federal en Brasilia, especialmente al Ministerio de Hacienda y al de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior. Sin embargo, aqu se estudiarn esas acciones en la medida en que hayan sido canalizadas a travs de la cartera de Relaciones Exteriores, principal responsable de la poltica externa de Brasil. Siempre teniendo en cuenta que, como se vio en el captulo anterior, la lexis de los cancilleres fue aumentando paulatinamente su receptividad al tpico de la integracin equitativa bilateral a lo largo del lapso considerado. Adems, y dado que tanto Argentina como Brasil comparten el proceso de integracin del MERCOSUR, se busc evidencia favorable a la equidad principal aunque no exclusivamente- en la normativa emanada por los rganos decisorios del bloque, ms precisamente en las Decisiones del Consejo del Mercado Comn (CMC) y en las Resoluciones del Grupo Mercado Comn (GMC), dado que stos son los espacios donde estn representados los Ministerios de Relaciones Exteriores de los Estados Partes del bloque diplomtica de Itamaraty con respecto a la integracin regional.
344
. Por
consiguiente, son sus disposiciones las que reflejarn ms adecuadamente la accin
El impacto de la recesin argentina Al celebrarse la I Reunin de Presidentes de Amrica del Sur en Brasilia punto inicial del perodo estudiado- Argentina llevaba ya dos aos de recesin econmica, como resultado combinado de la aplicacin a ultranza del recetario macroeconmico ortodoxo excepto en el rubro nodal del tipo de cambio, que permaneca notoriamente sobrevaluado- por casi una dcada, y de la formidable crisis financiera internacional de 1997-1998 (que repercuti en la devaluacin brasilea de enero de 1999, de inmediato impacto en la economa argentina
345
).
El gobierno de la Alianza, que al momento de la Cumbre llevaba slo nueve meses en el poder, esperaba encontrar en el MERCOSUR un espacio propicio para reactivar el mercado nacional. Pero los problemas econmicos internos que enfrentaba Brasil, tras la mencionada devaluacin del real en 1999, obstaculizaron este propsito. El gobierno brasileo haba
344
De acuerdo al Tratado de Asuncin (1991), artculos 11 y 14; y al Protocolo de Ouro Preto (1994), artculos 4 y 11. 345 ONUKI, Janina (2002): MERCOSUL: crise e futuro, en Carta Internacional, ano X, n 84, NUPRI/USP, So Paulo, p. 15. Tambin ROETT, Riordam (2001): The foreign policy of President Fernando Henrique Cardoso, ibdem, ano IX, n 94/95, p. 28.
72
iniciado una etapa de recomposicin econmica que lo llev a concentrarse en determinadas cuestiones puntuales. Por ejemplo, el gobierno de Cardoso haba privilegiado su relacin con el FMI y lo que eran las urgencias domsticas de Brasil
346
. En este contexto, se endureca la

347
posicin frente a Argentina y el objetivo en relacin con sta pareca ser ms la voluntad de poner a su socio de rodillas, por medio de presiones y un relativo grado de intransigencia .
348
De hecho, la crisis internacional de 1997 y la devaluacin brasilea haban llevado al MERCOSUR a transitar una fase que los analistas denominaban de estancamiento hibernacin
349
o parlisis
350
. Los cuatro socios, inmersos en sus dificultades econmicas

351
internas y ms vulnerables a grupos de presin, se atascan en controversias tpicas y dudan en dar los saltos necesarios para profundizar el proceso de integracin que siempre quedaba pendiente en la agenda mercosureana prefiriendo la negociacin caso por caso compensatorias
354 353 352
. La resolucin de las
cada vez ms frecuentes controversias comerciales, asunto vital para el bloque, era un tema , debido a la reluctancia brasilea a institucionalizar cualquier mecanismo de control de asimetras en el intercambio, . La nica medida importante del bloque con respecto a este asunto se limit a regular la aplicacin intrazona de medidas antidumping y , sin avanzar en la determinacin de procedimientos sustantivos para corregir los agudos desequilibrios intrabloque. Este desalentador contexto determin la ausencia de mecanismos regionales concretos de sostn a la economa argentina. En consecuencia, Buenos Aires debi apelar al mercado financiero internacional, cuyo gravoso oxgeno monetario -conseguido mediante el blindaje de diciembre de 2000 y el megacanje de deuda pblica en junio de 2001- alivi slo efmeramente los desastrosos indicadores econmicos argentinos. Ciertamente el deterioro de la situacin de la nacin vecina provocaba inquietud en Itamaraty, pero en ltima instancia Brasil no se preocup por debatir con la Argentina las cuestiones de fondo (); la relacin con Argentina no apareca como de resolucin trascendental. Slo interesaba, para la salud de la economa brasilea, que la declinacin argentina no arrastrara al pas hacia una situacin
346
MIRANDA, Roberto (2003): Poltica exterior argentina. Idas y venidas entre 1999 y 2003, Ediciones PIA, Rosario, p. 24. 347 BERNAL-MEZA, Ral (2002): A poltica exterior do Brasil: 1990-2002, en Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 45, n 1, IBRI, Braslia, p. 45 [Traduccin propia]. 348 BUSSO, Anabella (2002): Estados Unidos y Amrica Latina. La distancia entre la unipolaridad y los Estados fracasados. En Anuario Desarrollo y Regin, n 1, IDR, Rosario, p. 161. 349 MIRANDA (2003), op.cit., p. 26. 350 BOUZAS, Roberto (2004): La dinmica institucional y normativa: un balance, en Boletn Informativo Techint, Buenos Aires, n 315, p. 64. 351 BOTAFOGO y CARVALHO, op.cit., p. 2. 352 MIRANDA (2003), op.cit., p. 27. 353 DE LA BALZE, Felipe (2000a): El destino del MERCOSUR: entre la unin aduanera y la integracin imperfecta. En El futuro del MERCOSUR: entre la retrica y el realismo, CARI, Buenos Aires, p. 27. 354 CMC: Decisin 64/00 (Florianpolis, 14/12/2000), modificada por Decisin 22/02 (Brasilia, 06/12/2002); http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/es/index.htm
73
similar. Era muy claro que la Argentina necesitaba ms de Brasil que lo que necesitaba Brasilia de Buenos Aires
355
El continuo deterioro de la economa argentina acab forzando al gobierno de la Alianza a convocar a Domingo Cavallo, cono del neoliberalismo criollo, para dirigir nuevamente el Ministerio de Economa. El flamante miembro del gabinete comenz a bregar activamente en el sentido de disminuir el compromiso con Brasil y el MERCOSUR
356
y retomar como ya
impulsara en la dcada anterior- la relacin privilegiada con Washington, que vea como ms redituable en trminos polticos y econmicos. La visin de la Cancillera, entretanto, se situaba en las antpodas, lo cual origin una seria y muy visible divergencia interinstitucional, tornando la posicin argentina en extremo incierta. Esta ambivalencia poltica no slo dificult la posibilidad de una mayor flexibilidad por parte de Itamaraty, sino que incluso fue aprovechada por Estados Unidos para intentar quebrar el bloque conosureo, llegando a sugerir la posibilidad de firmar un tratado comercial con Argentina
357
En su afn por dinamizar la alicada actividad econmica, Cavallo implement una batera de medidas, como los Planes de Competitividad, el recorte y la financiacin del IVA a la inversin, y el decreto 379/2001 de incentivo a la fabricacin de bienes de capital, informtica y telecomunicaciones
358
. Esta disposicin es particularmente relevante, ya que, al desgravar la
importacin de esos bienes, implic una perforacin unilateral del arancel externo comn del MERCOSUR. La medida reabri la ya larga controversia sobre el tratamiento del bloque a los bienes de capital: Brasil, tradicionalmente orientado a defender su industria local, siempre impuls un arancel externo comn elevado y la aplicacin de polticas activas de fomento al sector, mientras Argentina sostena que la manera ms expeditiva de alcanzar competitividad era modernizar la estructura productiva, y para ello buscaba estimular la inversin mediante un arancel nulo, que redujera el costo de acceder al mercado internacional de bienes de capital. Finalmente, la normativa argentina fue receptada en el mbito del MERCOSUR
359
, que
facult a la Repblica Argentina a aplicar la desgravacin con carcter excepcional y temporario, tratamiento que fue sucesivamente prorrogado a lo largo de todo el perodo en estudio. Poco despus de esta sustancial concesin de Itamaraty, el descalabro polticoinstitucional que representaron las elecciones legislativas argentinas de 2001, con altsimos guarismos de abstencin ciudadana y sufragios nulos o en blanco, la descomunal fuga de capitales que se registr en noviembre, y las drsticas medidas dictadas por el gobierno desembocaron en una gigantesca protesta civil a fines de ese ao. El presidente dimiti y como
MIRANDA (2003), op.cit., p. 26. JAKOBSEN, Kjeld (2002): A lentido da poltica internacional brasileira, en Carta Internacional, NUPRI/USP, So Paulo, ano X, n 107-108, p.10. 357 MIRANDA (2003), op.cit., p. 36. 358 BONOMELLI, Graciela; CABEZA, Marta y BORSINI, Victoria (2002): Comercio Exterior Argentino: la dcada del 90 y las reformas post-devaluacin, CERIR, Serie Docencia n 66, Rosario, pp. 23-25. 359 CMC: Decisin 01/01 (Buenos Aires, 07/04/2001), modificada por Decisin 25/02 (Brasilia, 06/12/2002); http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/es/index.htm
356
355
74
su vice haba hecho lo propio meses antes, los legisladores nacionales confirieron la investidura presidencial al gobernador puntano. Adolfo Rodrguez Sa asumi, proclam la cesacin de pagos de la deuda soberana, introdujo una nueva moneda, y al cabo de una semana debi a su vez renunciar ante el generalizado repudio que gener su fugaz paso por la Casa Rosada. La catastrfica eclosin de la crisis argentina, agudizada tras la ineludible devaluacin del peso en enero de 2002, pona a prueba el compromiso brasileo con su aliado estratgico y hunda toda perspectiva inmediata de fortalecer el MERCOSUR
360
. El derrumbe econmico,
poltico y social de la nacin platina confiri peculiar urgencia a la necesidad de refundar la integracin binacional, pero esa misma situacin de emergencia configur durante todo el ao 2002 un escenario extremadamente desfavorable para disear medidas estructurales. La nica disposicin trascendente que logr Argentina de Itamaraty, en el sentido de una mayor equidad en la integracin, fue la nueva prrroga del comercio administrado bilateral para el sector automotriz
361
. Es ste un sector particularmente crtico en trminos de preservacin de
capacidad industrial (y de cadenas de valor) y de generacin de empleo. Precisamente por esto fue uno de los rubros que Argentina pugn por exceptuar de la zona de libre comercio desde el comienzo del MERCOSUR, exigiendo a las empresas terminales y autopartistas un contenido local mnimo, en vista de las asimetras devenidas de la aplicacin brasilea de incentivos a la inversin. En consecuencia, Argentina y Brasil haban suscrito en 1990 el Acuerdo sobre la Poltica Automotriz Comn, destinado a regular el comercio bilateral. El convenio deba incorporarse al Acuerdo de Complementacin Econmica n 18 (ACE 18, que registra al MERCOSUR en el marco de ALADI) al suscribirse la Poltica Automotriz del bloque
362
, pero
ciertamente el fragor de la crisis argentina no creaba un ambiente propicio para desatar este nudo gordiano de la integracin binacional. La nueva postergacin constituy un avance no menor para Argentina, la cual cuenta en esta rama con una menor competitividad relativa ante a su mayor socio comercial, situacin agravada por las abultadas subvenciones otorgadas a la industria automotriz en Brasil. Similar es la situacin del sector azucarero, al cual Argentina ha insistido en excluir tambin del libre comercio en el MERCOSUR hasta suprimir las distorsiones generadas por el programa sucro-alcoholero de Brasil. Para estudiar el problema se cre un grupo ad hoc en 1994 y se fij el ao 2001 como lmite para adecuar el sector a la normativa del bloque, pero Buenos Aires, secundada por Asuncin, consigui retrasar la decisin, tras constatar la no
BERNAL-MEZA, op.cit., pp. 49 y 63. Trigsimo Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementacin Econmica N14 (11/11/2002), modificado mediante Acta de Rectificacin del 05/05/2003, que retrasaba el libre comercio hasta 2006 (fecha en la cual el libre comercio se pospuso nuevamente); http://www.aladi.org/nsfaladi/ textacdos.nsf/4d5c18e55622e1040325749000756112/a07d2a9fb34550fb03256c6f0044b342?Open Document 362 Secretara de Industria, Comercio y PyME de la Repblica Argentina (2006): Sectores que reciben tratamiento especial en el MERCOSUR; http://www.comercio.gov.ar/web/index.php?pag=162&btn= 161
361
360
75
eliminacin de los subsidios de Brasil
363
. Tambin en este caso, como en el automotriz, la
competitividad internacional brasilea es superior a la de sus socios incluso sin considerar las distorsiones provocadas por la aplicacin de subsidios, por lo cual la renuente aceptacin de Itamaraty de mantener ambos sectores fuera del libre comercio intrabloque coadyuva a no profundizar la asimetra dentro del MERCOSUR. No obstante, es necesario destacar que el mantenimiento de estas asimetras de poltica, al reforzar el impacto de las asimetras estructurales
364
, sigue contraviniendo el objetivo de alcanzar una equidad razonable en el
proceso de integracin. Precisamente para encarar este problema de abruptas diferencias de competitividad, Itamaraty convino en implementar en el bloque austral el Programa de Foros de Competitividad
365
. En todo el perodo estudiado, no obstante, el nico resultado de esta

366
decisin fue la creacin de un solo foro sectorial, el de la madera y muebles Los recambios presidenciales
En enero de 2003, Luiz Incio Lula da Silva asumi la presidencia de Brasil rodeado de grandes expectativas locales y forneas. Segn apunta Grasa Hernndez, la idea de cambio, mudana, fue, de hecho, una de las ideas y mensajes clave de la campaa de Lula y uno de los principios inspiradores de su programa de gobierno: cambios en la esfera interna, en lo econmico y poltico, pero tambin en la esfera internacional
367
Y en efecto, ya desde el principio, la nueva administracin mostr hacia Argentina y hacia el MERCOSUR una actitud ms solcita que la caracterstica de la ltima etapa de la gestin Cardoso. Lula convoc a relanzar el MERCOSUR, despertando as esperanzas en tierras argentinas, donde por ese entonces arreciaba el debate sobre la brasildependencia del mercado argentino. La cordial relacin entre el nuevo gobierno brasileo y la administracin interina de Eduardo Duhalde allan el camino para un rpido entendimiento entre Lula y el sucesor de Duhalde, Nstor Kirchner, quien asumi la presidencia argentina en mayo de 2003. Paralelamente, la reactivacin econmica argentina contribua eficazmente a distender el vnculo bilateral y a encarar positivamente los problemas que lo enturbiaban. En ese sentido puede leerse la visita de Estado de Lula a Argentina en octubre de 2003, durante la cual se firm un convenio de facilitacin de actividades empresariales, se instaur un mecanismo de cooperacin entre las autoridades de defensa de la competencia de ambos pases, y se cre una Comisin de Monitoreo del Comercio
363 364 368
. Estas medidas, al responder a la preocupacin
Ibdem. Terminologa empleada por BOUZAS (2004), op.cit., p. 64. 365 CMC: Decisin 23/02 (Brasilia, 06/12/2002); http://www.mercosur.int/msweb/portal%20 intermediario/es/index.htm 366 Foro Madera y Muebles; http://www.mercosur.int/fccmm/ES/index.htm 367 GRASA HERNANDEZ, Rafael (2004): La poltica exterior de Brasil durante el primer ao de presidencia de Lula: un marco para el anlisis futuro, en Revista CIDOB dAfers Internacionals, n 65, Fundaci CIDOB, mayo-junio, p. 96. Tambin LECHINI y CORTS, op.cit., p. 174. 368 Memorandum entre o governo da Repblica Federativa do Brasil e o governo da Repblica Argentina para a criao da Comisso de Monitoramento do Comrcio entre Brasil e Argentina (16/10/2003); http://www2.mre.gov.br/dai/b_ argt_388_5170.htm
76
argentina ante la ya visible tendencia deficitaria de su intercambio comercial con Brasil, representaron indudablemente un significativo adelanto hacia una mayor equidad. Aunque las funciones de la Comisin, en la prctica, se restringan a supervisar la marcha del comercio y alentar acuerdos entre privados, constituy un primer paso muy bienvenido por Buenos Aires, y en los hechos fue ampliando progresivamente su radio de accin. Ahora bien, la creacin de esta entidad fue, del lado brasileo, ms una fructificacin del voluntarismo optimista de un presidente recin asumido y deseoso de consolidar la relacin con su principal vecino, que de la continuidad del pensamiento estratgico de Itamaraty, el cual segua siendo poco proclive a otorgar nuevas concesiones a la economa argentina. En efecto, como se vio en el captulo 2, aunque el discurso diplomtico de Amorim fue, desde el inicio, marcadamente ms favorable al robustecimiento de la alianza estratgica con Argentina que el de sus antecesores en Itamaraty, su lexis no contempl demasiado el aspecto de la equidad econmico-comercial durante el primer ao de su gestin. Fue a partir de su segundo ao en el gobierno que Amorim comenz a dar mayor cabida a este tpico, reflejando tanto la antedicha voluntad poltica presidencial como la evolucin de la relacin bilateral en el rea econmica. En efecto, tras la espectacular involucin econmica sufrida por Argentina como resultado de una larga recesin y de su doble corolario de cesacin de pagos internacionales y devaluacin, se viva una promisoria recuperacin industrial que llevaba a los empresarios a demandar con insistencia medidas oficiales que restringieran la competencia externa. De hecho, a partir del fin de la convertibilidad se revirti el sentido de la balanza comercial argentina de la dcada de los 90: de supervit ante Brasil y dficit con el resto del mundo se pas a la situacin inversa. En consecuencia, proliferaron los conflictos comerciales con el pas vecino a lo largo de todo 2004, paliados con una batera de restricciones puntuales al comercio bilateral, ms o menos negociadas
369
Argentina intent legitimar esas medidas durante la Cumbre del MERCOSUR en Iguaz (julio 2004), planteando la necesidad de incorporar instrumentos de proteccin comercial al repertorio jurdico del bloque. Pero Brasil, dejando en evidencia los lmites de la convergencia presidencial sellada en octubre de 2003, slo se avino a extender al mbito del MERCOSUR la cooperacin acordada el ao anterior con Argentina entre las agencias de defensa de la competencia, para aplicar en cada Estado Parte la respectiva normativa nacional
370
Como acot Cardoso en difano comentario, mientras el MERCOSUR signific una ampliacin del comercio entre Brasil y la Argentina, todo estuvo muy bien, todos ramos A nivel MERCOSUR, ya la Decisin del CMC 02/03 (Asuncin, 17/06/2003) haba facultado una nueva perforacin excepcional y transitoria del AEC, no slo a Argentina, sino tambin a Paraguay y Uruguay; http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/es/index.htm Ver tambin BENZAQUEN SICS, Abraham; JAYME KATZ, Federico; PARADISO, Romina (2005): MERCOSUL, sua evoluo, crises e propostas; http://www.amersur.org.ar/Integ/ SicsuKatzParadiso.htm 370 CMC: Decisin 04/04 (Puerto Iguaz, 07/07/2004); http://www.mercosur.int/msweb/portal%20 intermediario/es/index.htm. Cabe destacar que, tcnicamente, en un mercado autnticamente integrado la defensa de la competencia debe sustituir instrumentos como las salvaguardias, derechos compensatorios o antidumping.
369
77
mercosuristas. Cuando hay crisis dejamos de ser tan mercosuristas
371
. Tal vez la evidencia
ms irrecusable en este sentido haya sido la falta de respuesta de Itamaraty a la propuesta formulada en septiembre de 2004 por Roberto Lavagna, ministro de Economa argentino, en el sentido de redefinir la relacin binacional y el proceso mercosureo en trminos ms equitativos. Lavagna viaj a Brasilia para gestionar una distribucin ms pareja de la inversin externa en ambos pases, la integracin de sectores productivos en el MERCOSUR y la cooperacin brasilea en la reindustrializacin argentina
372
. Era la primera vez en todo el
perodo que Argentina trascenda los lamentos y ofreca un planteo concreto de reformulacin estructural de la relacin con Brasil, plasmando una oportunidad inigualable para poner en prctica las pautas de desarrollo industrial conjunto sostenidas con tesn por Jaguaribe y recogidas en la definicin de alianza estratgica esbozada en esta tesis. Sin embargo, la opinin pblica brasilea estaba hastiada de lo que consideraba concesiones excesivas a Argentina
373
. Tambin lo estaban los empresarios, e Itamaraty no
desconoca que compartir el nivel de industrializacin de Brasil era compartir el nervio de su superioridad relativa en Amrica del Sur. As, el MERCOSUR sigui siendo un proceso de integracin asimtrico que no cre mecanismos de superacin de desigualdades entre los miembros y, al interior de stos, entre zonas hegemnicas y perifricas, como sucedi con el proceso europeo. Frustr, por tanto, la expectativa de elevar el nivel social del conjunto proceso de competencia econmica que de cooperacin
375 374
En general, los brasileos presentaban el desarrollo industrial ms como culmen de un . En cuanto a la primera cuestin planteada por Lavagna, relativa a las inversiones, Brasilia destacaba el crecimiento de la inversin brasilea en Argentina fenmeno concomitante al vertiginoso proceso de expansin trasnacional de las firmas brasileas durante el perodo estudiado
376
-, dato que no satisfaca
plenamente a Buenos Aires por reflejar ms la adquisicin de activos preexistentes que la creacin de nuevas capacidades productivas. Por otro lado, estas inversiones consolidaban la extranjerizacin de las empresas argentinas, muy acelerada por la licuacin de su valor en dlares resultante de la devaluacin
377
. Con respecto a los dos tpicos restantes, pocos das
despus de la visita del ministro argentino el BNDES habilit lneas de crdito para firmas
371
CARDOSO, Fernando H. (2004): Construir la integracin, en Archivos del Presente, ao 9, n 34, Buenos Aires, p. 19. Bastardilla en el original. 372 MIRANDA (2004a), op.cit., pp. 89-90. Tambin SIMONOFF, Alejandro (2005): Te quiero mucho, poquito, nada: las relaciones argentino-brasilea en la era de Kirchner y de Lula, en Relaciones Internacionales, ao 14, vol. 29, IRI, La Plata, p. 110. 373 TUSSIE, Diana; BOTTO, Mercedes; DELICH, Valentina (2003): El nuevo escenario poltico regional y su impacto en la integracin, en Nueva Sociedad, n 186, Caracas, p. 123. 374 CERVO, Amado (2002): Relaes internacionais do Brasil: um balano da era Cardoso, en Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 45, n 1, IBRI, Braslia, p. 26 [Traduccin propia]. 375 BERNAL-MEZA, op.cit., p. 44. 376 Entrevista del autor a Christopher Sabatini, Americas Quarterly Editor-in-Chief, Americas Society / Council of the Americas. Realizada en Nueva York, EE.UU., 15/07/2008. 377 Ver, por ejemplo, SNCHEZ ARNAU, Juan Carlos: La propuesta internacional de De Narvez: ser socio menor de Brasil, en diario mbito Financiero, 15/06/2009; http://www.adnargentina.com/ argentina/noticiasalminuto/de_narvaez_lula_da_sil.html?SrchTxt=arnau
78
brasileas que importaran bienes de capital, equipos y piezas de pases del MERCOSUR, y anunci la apertura de su primera oficina en el exterior, en Buenos Aires
378
En realidad, la atencin de la diplomacia de Brasilia estaba mucho menos enfocada en equilibrar la relacin con Argentina que en potenciar un proyecto de integracin subcontinental mucho ms ventajoso para el mercado nacional del gigante sudamericano. En efecto, dado que las lites pblicas y privadas brasileas comprenden que la consolidacin del rol de su pas en el contexto internacional requiere continuar desarrollando de manera independiente su capacidad industrial
379
, Itamaraty fue consultando a diversos referentes socioeconmicos
brasileos para auscultar sus intereses en la fijacin del grado de apertura y en las opciones ante la formacin de bloques econmicos y de las negociaciones entre el MERCOSUR y los otros bloques. Se lanz, de ese modo, el concepto de Amrica del Sur como rea de fortalecimiento previo de las economas regionales bajo liderazgo brasileo
380
De esta manera, mientras Buenos Aires se concentraba en la recuperacin econmica nacional, los esfuerzos de Itamaraty se encaminaban a concretar el trajinado tratado de libre comercio entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones, que vena negocindose desde 1995. Brasil tena sumo inters en establecer este acuerdo, puesto que con la excepcin de su intercambio con Argentina- la mayora del comercio que sostiene con los pases sudamericanos consiste en comprarles commodities y venderles una amplia variedad de manufacturas. Es decir, este cuadro comercial dentro de la subregin es similar al intercambio entre potencias industriales y pases en vas de desarrollo
381
. An as, las capas
empresariales brasileas se muestran reacias a profundizar la apertura comercial de su mercado a la competencia internacional, lo que hace de Brasil, junto a Argentina, la economa menos abierta de Amrica Latina
382
El ao 2005 comenz con la superacin de un obstculo medular para la plena restauracin de la normalidad econmica argentina: en febrero de ese ao concluy el canje voluntario de la deuda pblica soberana que haba entrado en default en la fatdica ltima semana de 2001. El gobierno argentino lleg as fortalecido a la Cumbre del MERCOSUR celebrada en Asuncin en junio, en la cual se resolvi instrumentar un procedimiento para la solucin urgente, aunque caso por caso como pretenda Itamaraty, de problemas de acceso al
378
BINAGHI, Javier (2005): La relacin poltica argentino-brasilea a partir de los gobiernos de Eduardo Duhalde y Luiz Incio Lula da Silva: una visin desde la Argentina, tesis de maestra, CERIR, Rosario, p. 48, nota 55. 379 MONETA, Carlos (2002): Integracin, poltica y mercados en la era global: MERCOSUR y el ALCA. En COUFFIGNAL, George (dir.): Amrica Latina. El inicio del nuevo milenio, UNTREF, p. 98. 380 CERVO, op.cit., p. 9 [Traduccin propia]. 381 MONIZ BANDEIRA, Luiz (2003b): Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional. La lgica de los pragmatismos, en Nueva Sociedad, n 186, Caracas, p. 153. Tambin SEIXAS CORRA, Luiz (2000): Una agenda para Amrica del Sur, en Archivos del Presente, ao 5, n 20, abril/mayo/junio, Bs.As., p. 42. 382 HAKIM, op.cit. Tambin DE LA BALZE, (2000a), op.cit., p. 45.
79
mercado derivados de restricciones no arancelarias como las frecuentemente aplicadas tanto por Argentina como por Brasil-, mediante acciones de facilitacin de comercio
383
. , formalmente destinados a
Ms relevante resulta otra medida adoptada en el mismo encuentro, cual fue la puesta en marcha del Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) instituido el ao anterior
385 384
. Represent el corolario de sendas disposiciones previas relativas al

386
establecimiento de fondos estructurales bloque.
y de un Grupo de Alto Nivel
387
promover la competitividad de los socios menores y de las regiones menos adelantadas del El FOCEM se integra mediante contribuciones no reembolsables de los Estados Partes, hasta sumar cien millones de dlares, aportados proporcionalmente al PBI de cada socio: Brasil 70%, Argentina 27%, Uruguay 2% y Paraguay 1%. En cambio, la adjudicacin de fondos para ejecucin de proyectos segua una distribucin inversa: Paraguay deba recibir el 48% del total y Uruguay 32%, mientras que los dos socios mayores podan obtener hasta un 10% cada uno, lo cual cortsmente colocaba a ambas naciones en pie de igualdad. Como en definitiva Argentina habra de recibir menos dinero que el que aportaba, claramente el FOCEM no se orienta a establecer una mayor equidad entre Brasil y sus otros tres socios del MERCOSUR, sino que apunta a una mayor nivelacin entre las dos economas menores (las nicas para las cuales el monto del Fondo resulta significativo) y las dos mayores del bloque. En realidad, el problema radicaba en que, adems de la asimetra entre Argentina y Brasil, y entre ambos y los socios menores del MERCOSUR
388
, el bloque contiene una tercera
asimetra: la inequidad socioeconmica interna brasilea, fundamento para Jaguaribe de la necesidad de la alianza con Argentina, pero que obstaculizaba el funcionamiento de Brasil como locomotora del proceso integracionista
389
. Por consiguiente, en virtud de sus propias

390
necesidades internas, Brasil es remiso a asumir los costos del liderazgo
En sntesis, durante todo el perodo el tema casi excluyente de los debates concernientes al logro de una mayor equidad en la integracin argentino-brasilea fueron las controversias comerciales entre ambos socios. As como los cancilleres brasileos manifestaban su desacuerdo con las salvaguardas implementadas por Argentina, tambin en la praxis Itamaraty se resisti a legitimar estas medidas. No obstante, debi admitir la continuidad de los regmenes de excepcin del MERCOSUR para el azcar y la industria automotriz, permitiendo as la supervivencia de uno de los contados rubros de comercio intraindustrial bilateral (aunque de todas maneras en este segmento continu, a lo largo del perodo, el
383
GMC: Resolucin 21/05 (Asuncin, 16/06/2005); http://www.mercosur.int/msweb/portal%20 intermediario/es/index.htm 384 CMC: Decisin 18/05 (Asuncin, 19/06/2005); ibdem. 385 CMC: Decisin 45/04 (Belo Horizonte, 16/12/2004); ibdem. 386 CMC: Decisin 27/03 (Montevideo, 15/12/2003); ibdem. 387 CMC: Decisin 19/04 (Puerto Iguaz, 07/07/2004); ibdem. 388 CASTRO ESCUDERO, Alfredo (1999): MERCOSUR: nuevo fracaso integracionista en Amrica Latina?, en Comercio Exterior, vol. 49, n 10, Mxico, p. 901. 389 BOTTO, op.cit., p. 21. 390 DE LA BALZE (2000a), op.cit., p. 43.
80
avance brasileo sobre el mercado argentino
391
). Itamaraty tambin toler la perforacin del
arancel externo comn para bienes de capital, informtica y telecomunicaciones, pero en realidad tena escaso margen para oponerse, dado que el esquema brasileo denominado ex tarifarios permita a las firmas de ese origen importar libremente bienes no producidos en su pas
392
, lo que supona una violacin unilateral al arancel comn. Respecto de la creacin de la
Comisin de Monitoreo del Comercio, importante en cuanto reconocimiento de la necesidad de equilibrar el intercambio bilateral, tuvo un claro sello de diplomacia presidencial, realizndose al margen de la lnea de poltica exterior desarrollada por Itamaraty. La proliferacin de diferendos comerciales revisti en cierto sentido un cariz positivo, al implicar una reactivacin econmica argentina y encarnar por lo tanto la primera oportunidad de reflotar el espritu de integracin intraindustrial prevaleciente en los acuerdos bilaterales rubricados en la dcada de los 80, y sepultado por el derrotero econmico argentino del decenio siguiente. Con todo, slo en una oportunidad Argentina consigui plantear el problema ms profundo de la distribucin de las inversiones y de las industrias dentro del bloque, sin despertar mayor eco en Itamaraty. Ciertamente Brasilia aval, en el seno del MERCOSUR, el Programa de Foros de Competitividad y el FOCEM, pero mientras el primero slo condujo a la creacin de un nico grupo sectorial, el segundo tena como propsito beneficiar a las economas menores del bloque, y no precisamente a la argentina. La integracin productiva (proclamada en varias ocasiones, como la vista de Duhalde a Brasil en septiembre de 2002, o el Acuerdo de Brasilia, 20/05/2005), hizo, en suma, pequeos avances. Por consiguiente, este sucinto recorrido por la veta de integracin econmico-comercial de la alianza estratgica argentino-brasilea concluye con la constatacin de la existencia de muy escasas concesiones de Brasil hacia la maltrecha economa argentina del perodo. En algunos asuntos toler las excepciones a las normas del MERCOSUR, pero slo tras persistentes reclamos argentinos por los amplios esquemas de incentivos fiscales desplegados por Brasilia para fortalecer su produccin nacional
393
, de modo que estas concesiones fueron
al menos en parte- respuesta a distorsiones provocadas por el propio socio principal del bloque, las cuales no fueron corregidas sino slo parcialmente compensadas. Y es que en el fondo, la lite brasilea no quiere limitar su capacidad de accin en materia de polticas industriales, agrcolas y de comercio exterior
394
. Por eso pudieron decir
dos conspicuos diplomticos brasileos, a la sazn acreditados en Buenos Aires, que persista entres sus connacionales la ambigedad sobre si queremos o no invertir en una alianza estratgica real y correr con los costos de la coordinacin con Argentina. En el caso del GULLO (2005), op.cit., p. 152. BOUZAS (2004), op.cit., p. 67. 393 Estos incentivos han sido tan efectivos para impulsar tanto la industria como la produccin agropecuaria, que ya desde los 90 Brasil era considerado en el mercado internacional como NIC (new industrialized country) y NAC (new agricultural country) simultneamente: FRIEDMANN, Harriet (1993): The Political Economy of Food: a Global Crisis, en New Left Review, n 197, London, p. 45. 394 DE LA BALZE, Felipe (2000b): Hacia la integracin imperfecta?, en Archivos del Presente, ao 5, n 20, abril/mayo/junio, Buenos Aires, p. 59.
392 391
81
MERCOSUR en particular, nos falta cierta determinacin y precedencia moral para resolver cuestiones fundamentales () porque en el fondo nos falta la conviccin de que tambin de nuestra parte nos adecuaremos al espritu y a la norma de una unin aduanera
395
SECCIN II: El consenso en la concertacin poltico-diplomtica De Brasilia al 11-S La I Reunin de Presidentes de Amrica del Sur, hito de arranque de la presente tesis, fue sin dudas un evento diplomtico de primer nivel para la regin, una patente demostracin del inters de Itamaraty por impulsar la integracin subcontinental. Tambin fue, a la postre, un indicador significativo del rol que Brasilia asignaba a su alianza estratgica con Buenos Aires, puesto que no hubo el menor intento de bosquejar una apariencia de posicin comn entre ambas capitales, ni mencin especial alguna para Argentina como socio privilegiado de Brasil. En pocas palabras, Argentina no fue considerada como el socio mayor de Brasil en el MERCOSUR ni como el segundo pas ms importante de Sudamrica. Para la diplomacia de Itamaraty, la Argentina fue uno ms entre los pases asistentes a la Cumbre de Presidentes
396
La ausencia de un entendimiento entre la cancillera brasilea y su homloga platina no se deba, ciertamente, a una falta de inters de esta ltima. As como en el terreno econmico la llegada al poder del gobierno del presidente Fernando de la Ra implic una apuesta por el MERCOSUR, en el campo poltico la nueva administracin argentina estaba intentando aligerar las relaciones con Washington, fuertemente desarrolladas tras ms de una dcada de relaciones carnales con la superpotencia. La plataforma internacional que representaba el bloque austral, y muy especialmente la alianza estratgica con Brasil, eran las herramientas cardinales con las que el gobierno de la Alianza contaba para iniciar el delicado proceso de desmontar el cmulo de condicionantes que supona el alineamiento automtico con Estados Unidos propiciado por el gobierno anterior. Estas intenciones explican el nfasis que el gobierno argentino haba otorgado a sus frecuentes propuestas de relanzamiento, profundizacin e institucionalizacin del bloque mercosureo, as como de reforzamiento del entendimiento bilateral con Brasilia. La visin entonces predominante era que los vnculos con el pas vecino resultaban esenciales en lo econmico y lo poltico por igual. El acercamiento al Brasil se perciba como funcional para una reinsercin argentina ms asertiva y diversificada
397
. Por ello, la traslacin del inters
integracionista brasileo desde el Cono Sur hacia un espacio sudamericano gener desconcierto e insatisfaccin en el gobierno de la Alianza. El canciller argentino, Adalberto
395 396
BOTAFOGO y CARVALHO, op.cit., p. 33. MIRANDA (2003), op.cit., p. 46. 397 RUSSELL y TOKATLIAN, op.cit., p. 56.
82
Rodrguez Giavarini, incluso expres claramente que este encuentro de doce pases no debera interpretarse como un intento de crear un bloque sudamericano
398
. Con ello qued
demostrado que subsista entre ambas cancilleras una desavenencia estructural muy anterior a la Cumbre: mientras el Palacio San Martn ha priorizado histricamente la profundizacin del MERCOSUR, Itamaraty plantea cada vez con ms insistencia su ampliacin
399
, mostrndose
menos receptivo a las demandas de robustecer la integracin intrabloque. Y si bien la disyuntiva no es en principio excluyente, lo cierto es que en la prctica la opcin por una de esas alternativas dificulta grandemente avanzar simultneamente en la otra direccin, como ya lo haba demostrado la experiencia de la integracin europea. No obstante, estas divergencias en el contexto sudamericano no opacaban la concordancia bilateral en el plano hemisfrico. As, al celebrarse en Qubec, en abril de 2001, la III Cumbre de las Amricas, Cardoso denunci contrariando el impulso del flamante presidente estadounidense George W. Bush para materializar un rea de libre comercio continental- el impacto negativo que para las exportaciones latinoamericanas (y especialmente brasileas) acarreaba el desembozado proteccionismo para-arancelario de la superpotencia, y exigi que su desmantelamiento precediera a la vigencia del ALCA
400
. Sensible a un
empresariado reluctante a la apertura comercial hacia Estados Unidos, la diplomacia brasilea pas a obstruir el proyecto norteamericano de hegemona continental a ser implantado por medio de las reglas del ALCA
401
, y con ello dej claro que el asunto que ocasiona ms

402
dificultades entre los dos pases es el comercio, tanto el bilateral como el global
En Qubec, Washington intent en vano atraer a Argentina fuera del campo brasileo. De la Ra termin ratificando su voluntad de negociar el ALCA a travs del MERCOSUR, lo cual represent un fuerte respaldo a la actitud brasilea. Pero al igual que en la Cumbre de Brasilia, esta coincidencia no revel un consenso previo. Una y otra experiencia diplomtica pusieron a la Argentina en funcin de los objetivos brasileos. El pretexto de la alianza estratgica no fue suficiente. En ambos casos no hubo una negociacin entre aliados para cotejar intereses particulares y obtener una resultante a sostener, como si la Argentina y Brasil constituyeran una unidad diplomtica. Brasilia dio por asumidas muchas cosas, como la posicin del MERCOSUR, y las enmarc en lo que eran sus objetivos polticos
403
. En efecto, la
sedicente postura comn del MERCOSUR funcion como el argumento esgrimido por Itamaraty para justificar ante Estados Unidos su reticencia a avanzar en la concrecin del ALCA, evitando exponerse en soledad al disgusto de Washington. Ibdem, p. 58. FIGARI, Guillermo (1997): De Alfonsn a Menem. Poltica exterior y globalizacin, Memphis, Bs.As., pp. 197-198. Tambin SENNES, Ricardo y TOMAZINI, Carla (2006): Agenda sudamericana de Brasil. Proyecto diplomtico, sectorial o estratgico?, en Foreign Affairs en Espaol, vol. 6, n 1, eneromarzo; http://www.foreignaffairs-esp.org/20060101faenespessay060107/ricardo-sennes-carla-tomazini/ agenda-sudamericana-de-brasil-proyecto-diplomatico-sectorial-o-estrategico.html 400 CERVO, op.cit., p. 27-28. 401 Ibdem, p. 22 [Traduccin propia]. Ver tambin MONETA, op.cit., p. 98. 402 LINS, op.cit. 403 MIRANDA (2003), op.cit., p. 49.
399 398
83
Tal situacin se revel con particular claridad pocos meses despus, cuando, ante los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington, Argentina y Brasil coincidieron lo mismo que la gran mayora de los pases del orbe- en su categrica condena a los ataques. Pero tampoco esta vez hubo siquiera amagos de articular una postura bilateral. Es ms, Itamaraty aprovech una ocasin tan lgida para la superpotencia para aceitar su relacin con la Casa Blanca, apelando a una clara diferenciacin diplomtica: mientras todos los gobiernos latinoamericanos se limitaron a lamentar y reprobar los sorpresivos ataques, Lafer fue mucho ms lejos e invoc la operatividad del TIAR. La iniciativa, criticada por algunos
404
, fue muy bien recibida en Washington
405
, y constituy una diestra
maniobra que afect seriamente a Mxico, que en los ltimos aos haba desplazado a Brasil como principal referente de Estados Unidos en Amrica Latina. En efecto, cinco das antes de los atentados el presidente azteca, Vicente Fox, haba declarado en la propia capital estadounidense que el TIAR era un instrumento obsoleto
406
Esta jugada revela la pericia con que Itamaraty administra su estratgica relacin con Estados Unidos. Consciente del podero de la superpotencia, la diplomacia brasilea ha procurado desde los tiempos del barn de Rio Branco establecer una conexin armoniosa entre ambos pases, esperando ser recompensada por Washington
407
. Aunque desde
408
mediados de los aos setenta Brasilia propende a una poltica ms autonomista
, persiste el
inters en mantener estrechos lazos con la primera potencia mundial. Itamaraty busca que la Casa Blanca lo reconozca como un actor internacional importante, serio y respetable, no un esbirro obsecuente y temeroso. En este perfil cabe cierta dosis de divergencia, pero sta nunca debe escalar a niveles de hostilidad: Aunque se han enfrentado en torno a asuntos especficos, Estados Unidos y Brasil mantienen relaciones sumamente cooperativas (). Washington sabe que Estados Unidos no puede alcanzar muchos de sus principales objetivos en el hemisferio occidental sin el concurso de Brasil
409
. Precisamente por eso, en la lectura de
Brasil su aspiracin internacional como actor regional est relacionada con una de las reglas bsicas de la poltica realista: para tener influencia sobre pases similares o menores es fundamental ganarse la preferencia de un actor de mayor nivel. Histricamente muy distinto a la Argentina- Brasil, por todos los medios, trat de tener una buena relacin poltica y diplomtica con los Estados Unidos bajo el teln de fondo de verse convertido en el interlocutor vlido de Sudamrica
404 410
. Smith lleva an ms lejos esta discrepancia diplomtica: tanto
MONIZ BANDEIRA, Luiz (2004a): Poltica exterior do Brasil: de FHC a Lula; http://www.amersur.org.ar/PolInt/Bandeira.htm 405 HAKIM, op.cit. 406 SHIFTER, Michael (2002): Bush y Amrica Latina, en Archivos del Presente, ao 7, n 27, Buenos Aires, p. 81. Tambin HIRST, Mnica (2004): La fragmentada agenda de la (in)seguridad regional. En HIRST, Mnica et alt.: Imperio, Estados e instituciones, Altamira, Buenos Aires, p. 112. 407 DANESE, op.cit. 408 MONIZ BANDEIRA (2003a), op.cit. 409 HAKIM, op.cit. 410 MIRANDA, Roberto (2004b): Argentina y la poltica latinoamericana: la cuestin de las diferencias, en Relaciones Internacionales, n 27, IRI, La Plata, pp. 146-147.
84
Argentina como Brasil, dice, desarrollaron sus propias versiones de un Destino Manifiesto, a semejanza de Estados Unidos, pero mientras Argentina interpret, desde fines del siglo XIX a mitad del XX, que estaba llamada a rivalizar con Washington, Brasil asumi que su propia vocacin de grandeza no deba colidir con la potencia del norte Esta condicin de pivote regional
412 411
del Estado hegemnico apuntala la posicin de
liderazgo subregional de Brasil, poniendo seriamente en cuestin la prioridad de la alianza estratgica con Argentina y la posicin de este pas como interlocutor privilegiado de Brasilia. Esta situacin ya haba suscitado encendidos debates del lado argentino: aorando todava las ya lejanas pocas gloriosas en que haba ostentado la vanguardia del poder y la riqueza en Amrica Latina, Argentina recelaba ahora de quedar atrapada en una doble dependencia
413
en relacin a la potencia mundial por un lado y al otrora antagnico vecino por el otro. Hubo con todo quienes sostenan que la alianza con Brasil continuaba siendo la mejor alternativa para Buenos Aires
414
. Por otra parte, es necesario reconocer que, aunque indudablemente
Itamaraty no haba demostrado gran inters en llevar a la prctica la concertacin polticodiplomtica consensual implcita en la alianza bilateral, igual de irrefragable era el hecho de que Argentina, sumida en una angustiante situacin interna que estallara violentamente a fines de 2001, distaba mucho de presentarse como un socio deseable en el plano internacional. La relacin bilateral ante la crisis argentina La estrepitosa debacle nacional argentina de 2001-2002 forz a Brasilia a solidarizarse diplomticamente con Buenos Aires, actitud que contrast con la marcada indiferencia que los pases ricos dispensaban a la crisis argentina. As, mientras la administracin Bush trat el caso argentino como el conejillo de Indias de su nueva poltica de prescindencia ante derrumbes financieros externos
415
, Cardoso sostuvo desde un primer momento que el FMI no

416
poda ser insensible a la crisis argentina y que Brasil segua confiando polticamente en su principal socio comercial del MERCOSUR . El espaldarazo brasileo, trascendental para la deprimida presencia internacional argentina, obedeci a un doble temor: al contagio de la crisis del vecino (Brasilia debi incluso recibir abultados desembolsos del FMI para evitarlo); y al debilitamiento del MERCOSUR como estructura de negociacin para el ALCA
411 412 417
SMITH, Peter (1996): Talons of the Eagle, Oxford University Press, New York, pp. 97 y 200. Conectado con las categoras de subhegemona, pas gendarme, o pas llave, el concepto de Estado pvot o axial se aplica a pases populosos, geoestratgicamente ubicados, con potencial econmico, extensos, y fundamentalmente capaces de incidir en la estabilidad regional e internacional, tal como lo definen KENNEDY, Paul, CHASE, Robert y HILL, Emily (1996): Estados axiales y estrategia de Estados Unidos, en Poltica Exterior, n 50, vol. 10, marzo/abril, Madrid, p. 89. 413 FIGARI, op.cit., p. 195. Tambin SIMONOFF, op.cit., p. 100. 414 MONETA, op.cit., p. 101. 415 RUSSELL, Roberto (2003): La poltica de Estados Unidos hacia Amrica Latina: una visin desde el sur. En PAZ, G. y ROETT, R. (comps.): Amrica Latina en un entorno global en proceso de cambio, GEL, Bs.As., p. 87. 416 RUSSELL y TOKATLIAN (2003), op.cit., p. 64. Tambin MONIZ BANDEIRA, Luiz (2004b): Argentina, Brasil y Estados Unidos. De la Triple Alianza al MERCOSUR, Norma, Buenos Aires, p. 527. 417 MIRANDA (2003), op.cit., p. 93. Tambin CORTS, op.cit., pp. 124-125.
85
Pero aunque sin dudas Brasil se convirti en un actor latinoamericano clave para sostener internacionalmente a la Argentina en crisis
418
, la verdad es que Itamaraty exploraba
otros horizontes. No pasaba desapercibido a esa cancillera que las crisis internacional y financiera que debilitaron enormemente a la Argentina como actor internacional, si bien fueron un riesgo para Brasil porque involucraba a la regin, en ltima instancia fortalecieron el papel de este pas en clave de nico referente vlido de Sudamrica
419
Al respecto es sumamente significativa la visita oficial de Cardoso a Mosc en enero de 2002, oportunidad en que convalid la parceria estratgica entre Brasil y Rusia, al tiempo que obtuvo la venia de Putin para dotar a Brasil de un escao permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
420
. Refloreca as un recurrente anhelo de Itamaraty, sin

421
duda el ms crispante para los nimos del Palacio San Martn
. Ningn objetivo de la poltica
exterior de Brasil revela ms palmariamente sus ansias de ser reconocido como potencia internacionalmente relevante. De hecho, Brasil ha sido, con Japn, el Estado que ms veces ocup un sitial como miembro no permanente en este rgano clave de las Naciones Unidas y es tambin un importante contribuyente de la Organizacin
423 422
En realidad, tradicionalmente los dirigentes e intelectuales brasileos, e incluso los ciudadanos comunes, han credo que su pas debera contarse entre los ms importantes del mundo
424
, consolidando su perfil de potencia media, potencia regional o incluso pas

425
intermediario
. Ante esta percepcin compartida por la lite brasilea, no sorprende que
Brasil busque un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, o que se considere el lder natural de Amrica del Sur. El compromiso de Brasil con el MERCOSUR y sus propuestas de ampliarlo al resto de la regin se originan claramente en esta perspectiva; y lo mismo puede decirse de la insistencia brasilea en desempear un papel destacado cuando
MIRANDA (2004a), op.cit., p. 87. MIRANDA (2004b), op.cit., p. 152. 420 ZUBELZU, Graciela (2003): Bnieshnaia politika rgentinii i Brasilii 90 ie godi skoboz prizmu otnoshenii c Rusiei (Las polticas exteriores comparadas de la Argentina y Brasil. Una mirada comparativa respecto a las relaciones con Rusia en los 90), en Latinskaia America (Amrica Latina), Instituto de Amrica Latina, Academia de Ciencias de Rusia, Mosc [se consult la versin original en espaol, facilitada por la autora]. 421 Ver, por ejemplo, CRDENAS, Emilio (2003): La Organizacin de Naciones Unidas: entre la legitimidad y la parlisis. En El estado de la seguridad y la seguridad del Estado en Amrica Latina, CARI, Buenos Aires, p. 19. Tambin ORTIZ DE ROSAS, Carlos: Con excesivo afn de liderazgo. La estrategia sudamericana de Brasil apunta al Consejo de Seguridad, en diario La Nacin, 19/12/04; http://www.lanacion.com.ar/664345 422 GUILHON ALBUQUERQUE, Jos (2001): De novo na encruzilhada: as relaes internacionais do Brasil s vsperas do sculo 21, en Carta Internacional, ano IX, n 94/95, p. 14. Tambin HURRELL, Andrew et alt. (2000): Paths to Power: Foreign Policy Strategies of Intermediate States, Latin American Program - Woodrow Wilson International Center for Scholars; http://www.wilsoncenter.org/ topics/docs/ACF14A1.pdf, p. 3. 423 ROETT (2001), op.cit., p. 28. 424 HAKIM, op.cit. 425 BERNAL-MEZA, op.cit., p. 52.
419
418
86
se trate de dar forma a los pactos hemisfricos y de su resistencia a que sea Estados Unidos el que los disee o predomine en ellos mundo
427 426
Naturalmente, para concretar esta enraizada idea-fuerza de un rol para Brasil en el , Itamaraty debe sustraerse a la hegemona de Estados Unidos y consolidar su propia esfera de influencia, en el espacio geogrfico ms prximo. Al respecto, Moniz Bandeira sostiene que Brasil nunca aspir a tener injerencia en el norte de Amrica Latina, que siempre consider rea de influencia de Estados Unidos. Segn este autor, el concepto de Amrica del Sur estuvo latente en todo momento en la poltica exterior brasilea, al contrario de la nocin de Amrica Latina, demasiado genrica y sin consistencia respecto de los reales intereses econmicos y polticos brasileos, que siempre se restringieron, particularmente, a los pases de la Cuenca del Plata
428
. En consecuencia, Brasil busc, en primer lugar, cincelar mediante el
MERCOSUR una base mayor de apoyo para su estrategia de alcanzar reconocimiento como potencia media mundial, en virtud del liderazgo que ejercera al interior del bloque y, a travs de ste, en el Cono Sur. Brasil intentaba as disputar con Estados Unidos la hegemona en el mbito subregional sudamericano
429
Como parte integral de esta estrategia, Itamaraty procura una mayor proyeccin internacional mediante la diversificacin de sus relaciones externas, y fomentando un creciente involucramiento de la Unin Europea en Amrica Latina, como alternativa viable a la hegemona de Estados Unidos
430
. Con esta perspectiva lleg la diplomacia brasilea a la II
Cumbre Unin Europea - Amrica Latina y el Caribe, celebrada en Madrid en mayo de 2002. Sin embargo, las expectativas de estrechar vnculos interregionales fueron defraudadas ante la preocupacin europea (y sealadamente del anfitrin espaol) por el tema excluyente de la agenda internacional del momento: el terrorismo. Aunque Cardoso inst a no sustituir la agenda de la esperanza por la del miedo ni obsesionarse por la seguridad, los resultados concretos fueron magros, en parte tambin porque la crisis argentina y el estancamiento del MERCOSUR haban enfriado el entusiasmo de los inversores europeos en esa regin El gobierno Lula y la nueva sintona bilateral La asuncin presidencial de Lula, y sus promesas de jerarquizar la relacin con Argentina y con el MERCOSUR, entusiasmaron al gobierno argentino, que crey que al fin llegaba la hora de reactivar la alianza estratgica con un molde distinto. En rigor, las iniciativas y el liderazgo del presidente Lula da Silva, que en realidad eran una manifestacin distinta y
431
426 427
HAKIM, op.cit. MONETA, op.cit., p. 90. Tambin DE LA BALZE (2000a), op.cit., p. 49. 428 MONIZ BANDEIRA (2003b), op.cit., p. 144. Tambin MONIZ BANDEIRA, Luiz (2005b): Brasil y las dos Amricas; http://www.amersur.org.ar/PolInt/Bandeira0510.htm 429 BERNAL-MEZA, op.cit., p. 44 [Traduccin propia]. 430 Ibdem, p. 29. Ver tambin MONETA, op.cit., p. 118. 431 SANAHUJA, Jos (2002): Socios distantes, pero necesarios, en Le Monde diplomatique en Espaol, ao IV, n 40, Buenos Aires, p. 9. Tambin AYLLN, Bruno (2002): Brasil y la poltica de Espaa en Latinoamrica (1950-2001), en Carta Internacional, ano X, n 111, p. 9.
87
activa de los objetivos permanentes de Brasil sobre Sudamrica, tendan a la formacin de un poder regional. En esta lnea, el gobierno brasileo consideraba a la Argentina como una pieza estratgica de su poltica externa. Pero la posibilidad de estructurar un poder regional sedujo al presidente Duhalde, a pesar de que el eje de esta estructuracin pasara por los objetivos brasileos
432
A decir verdad, el gobierno argentino, profundamente debilitado, tena muy pocas alternativas a las que recurrir para recuperar estatura en el escenario internacional. Por ello, Duhalde secund efectivamente a Brasil no slo en el seno del MERCOSUR, respaldando por ejemplo la idea de instaurar una moneda comn, sino tambin en asuntos internacionales sumamente sensibles, como el cambio del voto argentino sobre Cuba en la Comisin de Derechos Humanos de la ONU de la condena a la abstencin, que era la postura brasilea-, en abril de 2003
433
. Sin embargo, la capacidad de iniciativa regional fue quedando en manos
de Brasilia, mientras desde Buenos Aires se buscaron las formas y los discursos para acompaar los objetivos de Itamaraty. El ser aliado de Brasil en algunos temas de la agenda regional, no represent la recuperacin internacional de la Argentina como la administracin Duhalde lo haba imaginado
434
Tal vez la mejor y asaz temprana prueba de esto fue la creacin del Grupo de Amigos del Secretario General de la OEA destinado a encaminar la agitada situacin poltica en Venezuela, instituido por iniciativa de Lula (enero 2003)
435
. Itamaraty no invit a Argentina a
participar, pero es necesario reconocer, por un lado, que la extrema fragilidad internacional del pas constrea su capacidad de contribucin efectiva, y por otro, que Buenos Aires no mostr inters en involucrarse
436
. Tampoco hubo concertacin, sino simple coincidencia, en la
oposicin tanto de Brasil como de Argentina (y en rigor, de la gran mayora de las naciones latinoamericanas) a la ofensiva estadounidense en Irak, iniciada en marzo de 2003. El 25 de mayo se concret el recambio presidencial argentino y se abri una nueva etapa en la relacin bilateral Brasilia Buenos Aires. El gobierno de Kirchner confirm la percepcin de que la poltica sudamericana estaba viviendo una traslacin hacia la centroizquierda
437
, expresando la honda decepcin de las sociedades con los amargos resultados de

438
los programas neoliberales y de la ilusin de una insercin internacional rpida y fcil a travs de la apertura unilateral de los mercados nacionales . A partir del colapso de Argentina, la ms entusiasta discpula latinoamericana del credo ortodoxo, el modelo neoliberal pasa a ser
432 433
MIRANDA (2003), op.cit., p. 78. RUSSELL, Roberto y TOKATLIAN, Juan Gabriel (2004): Argentina, Brasil y EEUU: El desafo de una esfera de cooperacin, en Agenda Internacional, n 2, Buenos Aires, pp. 21-22. 434 MIRANDA (2003), op.cit., p. 81. 435 RUSSELL y TOKATLIAN (2003), op.cit., p. 63. 436 BINAGHI, op.cit., p. 52. 437 MONIZ BANDEIRA (2003b), op.cit., p. 157. 438 Ver TUSSIE et alt. (2003), op.cit., p. 115.
88
seriamente revisado en casi toda la regin, y se descubre la urgente necesidad de superar las aporas de las democracias imperfectas que haba contribuido a formar por doquier
439
Ahora las atribuladas naciones sudamericanas parecan tantear un nuevo camino sociopoltico y econmico, y la simultaneidad de este proceso (Venezuela, Per, Brasil, Argentina, Bolivia, Uruguay) contribua a fortalecer la convergencia diplomtica y a favorecer los ideales integracionistas. A veces tras conmociones sociales de gran magnitud, y con obvias diferencias de pas a pas, que algunos aprovecharon para denostar a la wrong left y elogiar a la right left
440
valga el oxmoron que esta denominacin comporta en ingls-, los nuevos

441
gobiernos encarnan un plexo de reivindicaciones sociales y ejecutan una poltica econmica pragmtica, sin por ello apartarse demasiado del reclamo ortodoxo de austeridad fiscal . En realidad, este giro fue simultneo a un giro a la derecha que empez tambin en 2001, pero que cobr mpetu en los pases desarrollados, a partir de los atentados terroristas del 11 de septiembre, y que sobresecuritiz la agenda internacional, reflot variables estratgico-militares que muchos consideraban perimidas y erosion libertades y derechos fundamentales dentro y fuera de la superpotencia herida. En cierto sentido, al desviar la atencin de Washington de Amrica Latina (en tanto regin perifrica dentro del nuevo diseo de seguridad de la administracin Bush), puede entenderse que la guerra contra el terror se convirti en la condicin de posibilidad para el desarrollo del giro a la izquierda
442
, al menos tras la invasin
a Irak. Otro factor favorable fue la bonanza econmica derivada del alza de los precios internacionales de los commodities, principales exportaciones regionales, debida sobre todo al crecimiento de la demanda china
443
, factor no menor en la recuperacin argentina.
Es en este contexto que la afinidad ideolgica entre los presidentes Lula da Silva y Nstor Kirchner revigoriza el entendimiento brasileo-argentino y su acuerdo en torno a la impostergable revitalizacin del MERCOSUR. Mas no tard el Palacio San Martn en advertir
BOTANA, Natalio (2001): Democracias a medio hacer, en Foreign Affairs en espaol, vol. 1, n 2, verano; http://www.foreignaffairs-esp.org/20010601faenespessay5543/natalio-r-botana/democracias-amedio-hacer.html Tambin GARRETN, Manuel (2002): Polis ilusoria, democracia irrelevante?, en Revista TodaVa, OSDE; http://www.revistatodavia.com.ar/todavia19/2.garretonnota.html ; GARRETN, Manuel (2006): Modelos y liderazgos en Amrica Latina, en Nueva Sociedad, n 205, septiembre-octubre; http://www.nuso.org/upload/articulos/3385_1.pdf 440 CASTAEDA, Jorge (2006): Latin Americas Left Turn, en Foreign Affairs, vol. 85, n. 3, May/June; http://www.foreignaffairs.org/20060501faessay85302/jorge-g-castaneda/latin-america-s-leftturn.html 441 TUSSIE, Diana y HEIDRICH, Pablo (2006): Amrica Latina: vuelta al pasado estatistaproteccionista o en la senda de polticas de consenso democrtico?, en Foreign Affairs en espaol, vol. 6, n 2, abril-junio; http://www.foreignaffairs-esp.org/20060401faenespessay060204/diana-tussiepablo-heidrich/america-latina-vuelta-al-pasado-estatista-proteccionista-o-en-la-senda-de-politicas-deconsenso-democratico.html 442 MARAFIOTTI, Roberto en MOCCA, Edgardo (coord., 2006): Gobiernos latinoamericanos: neoliberalismo, transicin y despus, en revista Umbrales de Amrica del Sur, n 1, CEDES, p. 102. 443 VADELL, Javier (2007): As implicaes polticas da relao China-Amrica do Sul no sculo XXI, en Cena Internacional, vol. 9, n 2, Braslia, p. 174. Tambin SEVARES, Julio (2007): Cooperacin Sur-Sur o dependencia a la vieja usanza?, en Nueva Sociedad, n 207, Caracas, enero-febrero; http://www.nuso.org/upload/articulos/3402_1.pdf
439
89
que mientras el pas vecino diseaba y ejecutaba su poltica internacional en clave sudamericana su espacio primero y natural de proyeccin- la Argentina deseaba y pretenda una mirada ms latinoamericana. La distinta valoracin de una y otra unidad geopoltica y econmica Amrica del Sur para Brasil y Amrica Latina para la Argentina- volva a expresar los temores argentinos de una eventual hegemona brasilea en Sudamrica. Las referencias a Brasil, por otro lado, se daban en el marco de un franco estancamiento del MERCOSUR: las promesas repetidas de su relanzamiento poltico no podan obviar que en trminos de su significado econmico el mecanismo mostraba signos manifiestos de agotamiento por su falta de profundizacin e institucionalizacin
444
Brasil en el escenario internacional Ciertamente Lula imprimi a su gobierno un viraje hacia Argentina y el MERCOSUR, pero as como Itamaraty haba sabido aprovechar perspicazmente el prestigio personal de Cardoso como referente intelectual de la socialdemocracia
445
, tambin canaliz el aura
reformista que rodeaba al nuevo presidente para catapultar el protagonismo internacional de Brasil. En junio de 2003, por ejemplo, se sucedieron varios eventos altamente significativos. El primero fue la creacin en Brasilia del Grupo IBSA, por parte de los ministros de Relaciones Exteriores de India, Brasil y Sudfrica, para estimular la concertacin diplomtica trilateral y apremiar las negociaciones para formalizar un acuerdo de libre comercio iniciativa que Brasil postul en nombre del MERCOSUR. La identificacin con los grandes Estados en desarrollo y el deseo de articularlos para potenciar mutuamente su creciente influencia internacional era un objetivo clave para el canciller Amorim. Los tres pases comparten, adems, el deseo de acceder a un sitial permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
446
, propsito resistido por varios Estados de sus respectivas regiones

448
447
El segundo acontecimiento fue el Frum Brasil-frica en Fortaleza
, ocasin en que
Lula recibi a numerosos representantes del continente africano en una confirmacin del arraigado inters de Itamaraty por estrechar relaciones entre ambas riberas del Atlntico Sur. Y finalmente, la visita de Lula a Bush agregando una oportuna vuelta de tuerca al estructural
RUSSELL y TOKATLIAN (2004), op.cit., p. 23. Entrevista del autor a Anabella Busso, Profesora Titular de Poltica Internacional Latinoamericana, Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario. Realizada en Rosario, 19/12/2008. 446 LECHINI, Gladys (2007a): IBSA: una opcin de cooperacin Sur-Sur. En GIRON, Alicia y CORREA, Eugenia: Del Sur hacia el Norte: Economa poltica del orden econmico internacional emergente, CLACSO, Buenos Aires; http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/sursur/giron_correa/ 25Lechini.pdf, p. 275. Tambin SOARES DE LIMA, op.cit., p. 27. 447 El pas que los actores extrarregionales consideran lder natural de una regin suele encontrar tenaz resistencia por parte de sus propios vecinos, indica HURRELL, Andrew (2007): One world? Many worlds? The place of regions in the study of international society, en International Affairs, vol. 83, n 1, p. 141. 448 LECHINI y CORTS, op.cit., p. 176.
445
444
90
vnculo binacional
449
- y su participacin en la Cumbre del G7 en Evian (Francia), invitado por

450
Chirac, evidenciaron la competencia de Estados Unidos y Europa por atraerse a Brasilia circunstancia hbilmente aprovechada por Itamaraty para afianzar su presencia global.
Absorbida por sus acuciantes problemas internos, Argentina transitaba entretanto el polo opuesto del escenario internacional. Urgida por sus aprietos financieros, en los cuales de poco auxilio le era la alianza con Brasil, breg discretamente por mejorar las relaciones con Estados Unidos. Obtuvo as el decisivo respaldo de Washington para alcanzar con el FMI (septiembre 2003), un acuerdo que incluso prescriba metas fiscales menos onerosas que las fijadas a Brasil. De esa manera, la Casa Blanca reflot la vieja estrategia de equilibrar el poder regional en Sudamrica a travs de una relacin diferenciada con Buenos Aires y con Brasilia
451
siguiendo las apreciaciones de Huntington acerca de la frecuente convergencia de intereses entre la superpotencia y las potencias regionales secundarias (en este caso Argentina) frente a la potencia regional principal (es decir, Brasil)
452
. Brasilia demostr su malestar guardando un

453
notorio silencio al conocerse el acuerdo de pagos
La relacin Estados Unidos Brasil sufri de inmediato un nuevo embate, en ocasin de la V Conferencia Ministerial de la OMC en Cancn (septiembre de 2003). Brasil colider, con China, Sudfrica e India
454
, el G22, coalicin de pases en desarrollo que, al igual que el

455
tradicional Grupo Cairns, naca para combatir las restricciones al comercio agrcola internacional, pero de forma mucho ms incisiva que aqul . Argentina, desde una segunda lnea, mantuvo una firme adhesin a la postura del G22, pese a las formidables presiones de los pases ricos, especialmente de Estados Unidos, cuya Farm Bill de 2002 haba incrementado cuantiosamente los subsidios a la produccin agrcola
456
. El desenlace fue el fracaso de las
conversaciones, pues la negativa de los pases ms desarrollados a liberalizar el sector del agro fue reciprocada por la tenaz oposicin del G22 a avanzar en los temas que s interesaban a Estados Unidos, la Unin Europea y Japn. En esta oportunidad Itamaraty logr encolumnar tras de s a Argentina, pero no al MERCOSUR Uruguay se integr al G22 recin en 2005-, ni tampoco a Sudamrica, pues Per (su ms reciente aliado estratgico) acab desertando del Grupo poco despus del cierre del malogrado encuentro, lo mismo que Colombia. Ambos pases estaban interesados en no malograr sus perspectivas de conseguir un acuerdo de libre
449
Ver CASTRO, Jorge (2003): Hacia una nueva configuracin del poder mundial?. En El estado de la seguridad y la seguridad del Estado en Amrica Latina, CARI, Buenos Aires, p. 14. 450 MIRANDA (2004b), op.cit., p. 147. 451 Ibdem, p. 148. 452 HUNTINGTON, Samuel (1999): La superpotencia solitaria, en Poltica Exterior, n 71, Madrid, septiembreoctubre. 453 RUSSELL y TOKATLIAN (2004), op.cit., p. 23. 454 LECHINI, Gladys (2007a), op.cit., p. 276. 455 SIMONOFF, op.cit., p. 105. 456 TUSSIE et alt. (2003), op.cit., p. 116.
91
comercio con Estados Unidos, instrumento visualizado como particularmente funcional sobre todo por Colombia- para atraer inversiones externas
457
Brasil volvera a contar con el valioso acompaamiento argentino dos meses despus, en la reunin ministerial del ALCA en Miami. La administracin Bush concurri a esta negociacin desde una posicin aventajada, pues el Capitolio le haba al fin otorgado (julio de 2002) la Trade Promotion Authority
458
, facultad frreamente denegada a su antecesor, Bill
Clinton. Pero tal facultad naca cercenada: los legisladores haban condicionado su aplicacin a la exclusin de 293 productos considerados sensibles, ms de un centenar de ellos agrcolas, reflejando poca apertura a los requerimientos sudamericanos
459
. Por consiguiente, nuevamente
se top Washington con la rebelda brasilea, que volvi a apelar al argumento de la postura comn del MERCOSUR para obstruir el proyecto estadounidense. Itamaraty propuso, como lo hiciera ya en reuniones previas de ese mismo ao
460
desglosar la negociacin en tres canales simultneos (multilateral en la OMC, hemisfrico en el ALCA y formato 4 + 1 entre MERCOSUR y Washington), en cada uno de los cuales se trataran diferentes materias
461
. Tras un spero debate, negociadores estadounidenses y

462
brasileos redactaron un compromiso
que engendr un ALCA light -esto es, limitado al

463
establecimiento de algunas disciplinas comunes para los 34 pases negociadores-, dejando abierta para quienes lo desearan la posibilidad de profundizar el nivel de compromiso cual tambin fue conocido como ALCA la carte
464
, por lo
. Itamaraty explot as magistralmente el
margen de permisibilidad internacional implcito en el escenario posterior al 11 de septiembre, donde el resurgido unilateralismo hegemnico de Estados Unidos no admita rplicas en el plano estratgico-militar, pero mostraba una tolerancia relativamente mayor en el econmicocomercial, especialmente debido a que la invasin a Irak haba generado fenomenales complicaciones que requeran el grueso de la atencin de Washington y demandaban no provocar situaciones problemticas en otros rincones del orbe. De todas formas, para mayor recaudo, Brasilia supo recurrir al paraguas MERCOSUR para minimizar los costos de la Entrevista del autor a Sebastian Chaskel, Research Associate - Latin America Studies, Council on Foreign Relations. Realizada en Nueva York, EE.UU., 15/07/2008. 458 TUSSIE et alt. (2003), op.cit., p. 118. 459 MONIZ BANDEIRA (2004b), p. 528. Tambin GENONO, Jos (2002): O pndulo da poltica externa, en Carta Internacional, ano X, n 107-108, p. 5. 460 CORTS, Julieta (2003): El ALCA en la poltica exterior de Brasil durante las presidencias de Cardoso y Lula. Convergencias y diferencias, presentacin en VI Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Sociedad Argentina de Anlisis Poltico (SAAP) - Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales (UNR). 461 Segn Amorim, la propuesta brasilea de los tres trilhos no era otra cosa que la respuesta lgica a la oferta de negociacin diferenciada por bloques y pases planteada por el propio Estados Unidos en el ALCA: Artculo del Ministro Celso Amorim publicado en el diario O Estado de So Paulo - "El ALCA y el juego de los siete errores", So Paulo, 26/08/2003. 462 BOUZAS, Roberto (2005): El nuevo regionalismo y el rea de Libre Comercio de las Amricas: un enfoque menos indulgente, en Revista de la CEPAL, n 85, p. 17. 463 RUA BOEIRO, Rodolfo (2004): La VIII reunin ministerial del ALCA: evaluacin preliminar, en Peridico Econmico y Tributario, Compilacin 2003, Seccin Doctrina del MERCOSUR, Buenos Aires, pp. 575-576. 464 LINS, op.cit.
457
92
confrontacin con la superpotencia, logrando el respaldo de los dems Estados Partes del bloque a pesar de la existencia de puntos de discordancia entre ellos. El Consenso de Buenos Aires Miami puso de relieve la vala del bloque como frente negociador
465
, y la funcionalidad de
la alianza brasilea con una Argentina internacionalmente dbil tras su reciente crisis. Ello movi al presidente Lula a considerar seriamente la necesidad de galvanizar la imbricacin argentino-brasilea, propuesta no compartida por las vertientes ms tradicionales y nacionalistas de Itamaraty. En las propias palabras de dos diplomticos brasileos, no es raro percibir una especie de gut-feeling diplomacy (diplomacia visceral), en que, turbados por prejuicios o experiencias personales, comprometemos nuestra visin ms racional y desapasionada del inters nacional de largo plazo. Eso se expresa en formas sutiles, especialmente en la recurrente evaluacin del MERCOSUR y de la relacin bilateral con la Argentina como una carga, donde estaramos haciendo demasiadas concesiones, como las compras de trigo y petrleo
466
. En idntica lnea, el predecesor de Lula remarca que el
Ministerio de Relaciones Exteriores llev desde el siglo XIX la orientacin del barn de Rio Branco el patrono de la diplomacia brasilea- que privilegi las buenas relaciones con Estados Unidos, pero siempre mirando al sur en una actitud ambigua defensiva y ofensiva, positiva y negativa. El tipo de relacin y la presencia que desarroll la diplomacia brasilea siempre tuvo el objetivo de fortalecer el Estado nacional. No es el ministro ni el presidente ni los intelectuales; son los burcratas quienes pelean por defender sus intereses ms fuertes y sus valores, la Nacin y el Estado nacional
467
Era pues una considerable barrera la que frenaba un mayor acercamiento a la Argentina. En este sentido podra leerse la decisin de Lula de reeditar la va de la diplomacia presidencial, prescindiendo de la mediacin de Itamaraty, para traducir la sintona personal con su homlogo argentino en un gesto de fuerte ndole poltica que actualizara la alianza estratgica. El 16 de octubre de 2003, los presidentes Lula y Kirchner rubricaron el Consenso de Buenos Aires, que subray la presencia de principios compartidos en cuanto a la renegociacin de las desmesuradas deudas externas de ambos pases
468
, lo que represent un
apreciable sostn para la posicin argentina en sus negociaciones para salir del default. Adems, en el terreno de la concertacin diplomtica, ambos gobiernos resolvieron enviar una misin conjunta a Bolivia para mediar en la tormentosa crisis que asolaba al pas habida cuenta de los sustanciales intereses econmicos de los dos vecinos en la estabilidad del altiplano
469
-, crisis que redundara en la renuncia del presidente Snchez de Losada
470
465 466
TUSSIE et alt. (2003), op.cit., p. 124. BOTAFOGO y CARVALHO, op.cit., p. 30. 467 CARDOSO, op.cit., p. 20. 468 Consenso de Buenos Aires (16/10/2003), 19; http://www2.mre.gov.br/dai/b_argt_385_5167.htm 469 GAMARRA, Eduardo (2007): Bolivia on the Brink, Council on Foreign Relations, New York, p. 5. 470 SIMONOFF, op.cit., p. 107.
93
Asimismo, acordaron establecer un procedimiento especial de cooperacin y trabajo conjunto en el mbito del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
471
Este importante momento de acercamiento bilateral ha merecido lecturas dispares. As, mientras Arce Surez evala el Consenso de Buenos Aires como un globo de aire caliente que constituye, por su vaguedad, un simple ejemplo de retrica poltica hueca y con pocos efectos prcticos
472
, en el otro extremo se ha querido ver en el documento, presentado como

473
la anttesis del Consenso de Washington, la condensacin del ideario compartido por la nueva izquierda latinoamericana , aunque en realidad el ya mencionado giro consiste ms en la
474
reaccin al modelo de la dcada de los `90 que en la elaboracin de un proyecto alternativo
En diciembre de 2003, el presidente Lula apost nuevamente al entendimiento bilateral: por un lado, durante la reunin en Brasilia del G20 (antes, G22), propuso extender el acuerdo IBSA hasta convertirlo en una zona de libre comercio que incluyera a todos los miembros del Grupo, sumando de esta manera a Argentina. Pero lo que es ms importante, en la Cumbre del MERCOSUR en Montevideo, a mediados de mes, el mandatario petista dio un paso emblemtico al invitar a Kirchner a designar a un diplomtico argentino para acompaar a la delegacin brasilea que en enero de 2004 ocupara una banca no permanente en el Consejo de Seguridad, inaugurando un mecanismo de concertacin totalmente original Los altibajos del entendimiento argentino-brasileo En diciembre de 2003, Lula haba realizado una intensa gira por Medio Oriente, logrando para Brasil el rango de observador en la Liga rabe (el segundo pas en desarrollo, despus de la India, en obtener ese rango)
476 475
. En enero de 2004, visit Nueva Delhi. En ambas ocasiones
fue acompaado por el ex presidente argentino Eduardo Duhalde, devenido titular de la flamante Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR. Aunque algunos interpretaron estos viajes conjuntos como una muestra de una mayor sincrona diplomtica brasileo-argentina
477
, en Buenos Aires todos saban que el protagonismo de Duhalde no
concitaba simpatas en la Casa Rosada. Por esta razn, es ms correcto analizar la presencia del ex mandatario junto a Lula en funcin de su nuevo cargo, representando al bloque austral.
Declaracin Conjunta de los Seores Presidentes de la Repblica Argentina y de la Repblica Federativa del Brasil (Buenos Aires, 16/10/2003); http://www.embarg.org.br/DECL16102003.HTM 472 ARCE SUREZ, Alberto (2004): El eje Brasilia-Buenos Aires: movimiento real o tendencia virtual?, en Revista CIDOB dAfers Internacionals, n 65, Fundaci CIDOB, mayo-junio, pp. 125 y 123. 473 TUSSIE y HEIDRICH (2006), op.cit. 474 BOSOER, Fabin en MOCCA, op.cit., p. 99. 475 Tras el exitoso funcionamiento de esta modalidad de participacin conjunta, en 2006 se intent replicarla (incorporando a un diplomtico brasileo a la representacin argentina ante el Consejo de Seguridad), pero Estados Unidos, en uso de sus atribuciones de pas husped de la sede de Naciones Unidas, neg la habilitacin correspondiente, aparentemente para evitar que el mecanismo se extendiera a otros pases. 476 Ministrio das Relaes Exteriores, Secretaria de Planejamento Diplomtico (2004): Poltica Externa do Governo Lula: primeiros dois anos; http://www.amersur.org.ar/PolInt/Itamaraty0506.htm 477 MONIZ BANDEIRA (2004a), op.cit.
471
94
En regiones cuyas relaciones con Sudamrica eran tradicionalmente endebles, Brasil contaba con que el inters que poda despertar por s mismo fuera apreciablemente acrecentado a travs del MERCOSUR. No se equivocaba: prosper la idea de convocar una cumbre entre el bloque y los pases rabes, y se lleg a un acuerdo de comercio preferencial India MERCOSUR, puntapi inicial hacia una zona de libre comercio
478
A principios de febrero de 2004 la reunin sobre el ALCA en Puebla (Mxico) disip cualquier reminiscencia de duda sobre la extrema utilidad del MERCOSUR como pieza negociadora. Mientras los pases del NAFTA, ms Chile (con un TLC con Estados Unidos en vigor) y las naciones centroamericanas (a la sazn, negociando un tratado similar) intentaron volver al ALCA amplio es decir, retrotraer la discusin al punto previo a Miami-, Brasil y Argentina lograron mantener su defensa del ALCA light
479
. Se confirm as que,
480
efectivamente, ALCA y MERCOSUR representaban modelos de integracin divergentes
Ante las fuertes presiones ejercidas por Washington sobre Argentina para abandonar la postura comn con Brasil, Lula volvi a apelar directamente a la diplomacia presidencial y en febrero de 2004, durante la XII Cumbre del G15 en Caracas, prometi a Kirchner apoyar la reestructuracin de la deuda soberana argentina, principal preocupacin del mandatario platino. Por cierto, no fue ajena a esta iniciativa la conciencia de que la perpetuacin de la fragilidad financiera de una Argentina en prolongado default poda acabar arrastrando a Brasil
481
. Por este motivo, Lula incluso ofreci disear una estrategia conjunta para enfrentar a
los acreedores internacionales de ambos pases, gesto que apuntaba primordialmente a flexibilizar la rgida actitud de varios miembros del G7 hacia la crisis argentina. Eufrico, Kirchner respondi subrayando enfticamente la necesidad de propiciar una confluencia sudamericana, mediante la negociacin MERCOSUR-CAN
482
. La composicin de un bloque
483
sudamericano era una idea ya antes esgrimida por el argentino
Este inesperado giro dio realce al encuentro que Lula y Kirchner mantuvieron en Ro de Janeiro en marzo. Necesidades convergentes de ambos gobiernos explican el acercamiento prctico y conceptual
484
cristalizado en la reunin: mientras el Jefe de Estado argentino
necesitaba con premura reclutar respaldos frente a sus acreedores, su par brasileo estaba jaqueado por el declive de su popularidad entre la ciudadana de su pas, lo que le demandaba recuperar su perfil centro-izquierdista. No obstante, la negociacin fue ms ardua de lo
Ministrio das Relaes Exteriores (2004), op.cit. MONIZ BANDEIRA (2004a), op.cit. 480 SBERRO, Stephan y BACARIA COLOM, Jordi (2002): La integracin de Amrica Latina. Entre la referencia europea y el modelo estadounidense, en Foreign Affairs en espaol, vol. 2, n 2, verano; http://www.foreignaffairs-esp.org/20020501faenespessay8471/stephan-sberro-jordi-bacaria-colom/laintegracion -de-america-latina-entre-la-referencia-europea-y-el-modelo-estadounidense.html 481 RUSSELL y TOKATLIAN (2004), op.cit., p. 26. 482 5 de marzo: Kirchner propone un gran bloque sudamericano; http://www.merco-sur.net/noticias/ noticias_anteriores/2004/marzo_2004/noticias_050304_03.htm 483 BILBAO, Luis (2004): Suramrica tercia en la guerra comercial, en Le Monde diplomatique en espaol, ao V, Buenos Aires, enero, p. 4. 484 RUSSELL y TOKATLIAN (2004), op.cit., p. 24.
479
478
95
esperado, pues el ministro de Hacienda brasileo, Antonio Palocci, intent denodadamente licuar el pacto presidencial de Caracas, oponindose a cualquier pronunciamiento que hiciera aparecer a su pas como imponiendo condiciones al FMI. Palocci, adalid de la ortodoxia econmica en Brasilia, tena naturalmente el mayor inters en reducir la presin financiera que representaba el acuerdo vigente entre el organismo multilateral y Brasil, pero no crea que asociarse a la borrascosa economa argentina fuera el sendero ms adecuado para conseguirlo
485
. Tan fuertemente expuso sus reparos, que al final debi intervenir el propio Lula
486
que ya la semana anterior haba contactado a Bush y a los principales gobernantes europeos para solicitarles mayor tolerancia hacia Argentina - para hacer prevalecer su voluntad poltica
487
de llegar a un acuerdo. Pero tras esta enconada discusin el mismo Amorim tuvo que desmentir pblicamente la existencia de una escisin en el gabinete crecimiento sustentable ni las inversiones en infraestructura
488
-, el texto final slo
reflej el pedido de ambos gobiernos de que el servicio de la deuda no comprometiera el . Demostrando la naturaleza eminentemente poltica del encuentro de Ro, se dispuso, entre otras cosas, negociar un Acuerdo de Comunidades Fronterizas, y fijar el 30 de noviembre como Da de la Amistad Argentino-Brasilea, en conmemoracin del primer encuentro AlfonsnSarney. Brasil no dej de aprovechar el contexto de convergencias para religar las visiones argentina y brasilea en torno a su proyecto subcontinental, quedando asentado que a partir de la profundizacin de las relaciones entre el MERCOSUR y la CAN, se buscar la construccin de una Comunidad Sudamericana de Naciones
489
Los matices de este acuerdo en torno a la integracin sudamericana volvieron a primera plana durante la Cumbre del bloque austral en Iguaz (julio 2004), que cont con la presencia de los primeros mandatarios de Venezuela y Mxico. Si bien tanto Hugo Chvez como Vicente Fox plantearon su deseo de profundizar sus acuerdos comerciales con el MERCOSUR, Itamaraty dispens mejor acogida al inters del primero, mientras que Buenos Aires fue ms receptiva a la aproximacin azteca, capaz de rescatar el concepto de Amrica Latina, funcional al objetivo argentino de balancear la distribucin de poder en el bloque austral. Pero como, en definitiva, las posibilidades reales del acercamiento al MERCOSUR de un Mxico demasiado volcado al norte eran muy escuetas
490
, la agenda argentina qued atada a la realidad brasilea
que era la de precipitar el pas hacia el proyecto de liderazgo regional (); hubo una agenda CORTS (2006), op.cit., p. 141; VAN DER KOY, Eduardo: Un horizonte distinto en las relaciones con Brasil y con Espaa, en diario Clarn, 17/03/2004; http://www.clarin.com/diario/2004/03/17/p00710.htm 486 MIGUEZ, Daniel: Kirchner y Lula cierran una frmula comn en el tema de la deuda, en diario Clarn, 16/03/2004; http://www.clarin.com/diario/2004/03/16/p-00701.htm 487 GOSMAN, Eleonora: Lula, en una jugada que apunta al liderazgo, en diario Clarn, 18/03/2004; http://www.clarin.com/diario/2004/03/18/p-00603.htm 488 Declarao sobre a Cooperao para o Crescimento Econmico com Eqidade (16/03/2004); http://www.pt.org.br/portalpt/index.php?option=com_content&task=view&id=6458&Itemid=309 489 Acta de Copacabana (16/03/2004); http://www.trabajo.gov.ar/crem/txt_copacabana.htm 490 Ver CORREIA DE ANDRADE, Manoel (2006): Brasil e Mxico: convergncias e divergncias, en Poltica hoje, edio especial, UFP, Pernambuco. Tambin GUEDES DE OLIVEIRA, Marcos et alt. (2006): Brasil e Mxico: trajetrias polticas e desafios do desenvolvimento, ibidem.
485
96
de poltica regional en la que Brasil supo sobresalir, haciendo modificaciones decisivas que la Argentina debi acompaar. Mientras Brasil se embarcaba en una estrategia de influencia regional y la Argentina buscaba recuperar presencia internacional gracias a la relacin con Brasilia, al bilateralismo de los consensos y de la integracin entre ambos pases se aadi una dimensin diferente: la cooperacin con liderazgo
491
La concertacin Brasilia-Buenos Aires corra una suerte desigual tambin en otros frentes. En octubre, Itamaraty no consigui el aval argentino para la nominacin del embajador Luiz Felipe de Seixas Corra al cargo de Director General de la OMC. En noviembre, empero, durante la VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas, en Quito, ambas naciones rechazaron el propsito estadounidense de involucrar a las Fuerzas Armadas en cuestiones de incumbencia policial. La confluencia bilateral en materia de seguridad fue facilitada por varios factores de preocupacin comn: el mayor despliegue militar de Estados Unidos en Amrica Latina a travs de sus Forward Operation Locations en El Salvador, Curazao y Ecuador (); el aumento del torbellino poltico y militar en los Andes (la crisis poltico-institucional de Venezuela, la persistencia del conflicto armado en Colombia y su impacto zonal, la inestabilidad institucional en Bolivia, Ecuador y Per) que demanda cada vez ms una accin diplomtica conjunta argentino-brasilea; y la reaparicin de fricciones limtrofes en Sudamrica (Colombia-Venezuela, Chile-Bolivia) y sus potenciales efectos desestabilizadores para el rea en su conjunto
492
Pero por otra parte, Brasilia mostraba seales de sintona con la superpotencia al sancionar la Ley de Abatimiento de aeronaves ilegales y emplazar contingentes militares en zonas candentes como la Triple Frontera y el lmite con Colombia la estrategia estadounidense hacia Colombia
494 493
. Asimismo, estaba
avanzado el despliegue del Sistema de Vigilancia de la Amazonia (SIVAM), valiosa apoyatura a . Pero ms contundente an haba sido la aceptacin brasilea de comandar la MINUSTAH (Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas en Hait), en mayo de 2004, oportunidad en la que Washington le deleg un cometido militar importante en s mismo, pero que le resultaba marginal en comparacin con sus graves preocupaciones en Medio Oriente. As, Brasil convino en trasvasar el permetro sudamericano y proyectar su incidencia hacia un rea que reconoca como coto de influencia de Estados Unidos, pero de manera totalmente funcional a los parmetros asignados por la potencia hemisfrica. Con 1.200 soldados enviados, constituy el mayor despliegue militar brasileo desde la Segunda Guerra Mundial. Argentina, que tan destacada participacin en misiones de paz haba tenido en la dcada anterior, nuevamente debi contentarse con una posicin de acompaamiento.
491 492
MIRANDA (2004a), op.cit., pp. 92-93. RUSSELL y TOKATLIAN (2004), op.cit., p. 24. Ver tambin HIRST, Mnica (2003): Integracin y seguridad en el Cono Sur. En El estado de la seguridad y la seguridad del Estado en Amrica Latina, CARI, Buenos Aires, p. 41. 493 LINS, op.cit. Ver tambin CASTRO, op.cit., p. 14. 494 SWEIG, Julia (dir., 2004): Andes 2020, Informe del Council on Foreign Relations, Bogot, p. 162.
97
Adems, la estrategia pivoteana ya le haba granjeado a Brasil su inclusin, junto a Colombia y Chile, como los nicos pases sudamericanos con los que Washington buscara establecer coaliciones flexibles, segn la Estrategia de Seguridad Nacional publicada en septiembre de 2002
495
. La Casa Blanca no desconoca que Brasil, por su peso geoeconmico,

496
la dimensin de su mercado interno y los atributos tradicionales de poder, es el actor de mayor importancia relativa de Amrica del Sur clave
497
, rea donde su cooperacin es considerada
. Contaba tambin el peso especfico del pas en la arena internacional: Brasil, que
representa un tercio de la poblacin de la regin y casi el 40% de su produccin econmica, ha venido fortificando sus relaciones econmicas y polticas con sus vecinos, con Estados Unidos y con otras potencias mundiales al tiempo que competa sutilmente con Estados Unidos para ejercer la mayor influencia regional-. Brasil es un jugador importante: el quinto pas ms grande del mundo en cuanto a tamao y poblacin; una de las ocho economas ms grandes del mundo; un rea de primera clase para la inversin norteamericana mercados emergentes por la firma Goldman Sachs-;
498
. Adems, Brasil integra
el Grupo BRIC siglas de Brasil, Rusia, India y China, catalogados como los mayores el G8+5 (G8 ms las principales
499
economas emergentes, China, India, Brasil, Mxico y Sudfrica) creado en Gleneagles en julio de 2005; y est siempre incluido dentro de la lista de potencias regionales . Estas caractersticas excepcionales, que calibran el valor de Brasil en las mentes de los estrategas estadounidenses, permiten a Brasilia mantener con la superpotencia una relacin en la que se combinan cooperacin en diversos frentes con independencia y aun oposicin en algunas reas cruciales
500
. En este contexto cobra sentido el apoyo del Secretario de Estado
Colin Powell a la aspiracin brasilea a la controvertida silla permanente en el Consejo de Seguridad. El funcionario, de paso por San Pablo, destac al pas como lder natural de la regin, por el tamao, su poblacin, su poder econmico y su nivel de democracia
501
Tan enrgica diferenciacin vena en muy buen momento, ya que tanto Argentina como Brasil estuvieron representados como miembros no permanentes en el Consejo de Seguridad durante 2005. Cabe destacar el importante nivel de coordinacin que desarrollaron ambos Estados en tan selecto foro. En ese ao se aprobaron 71 resoluciones
502
, la gran mayora por
unanimidad (reflejo del esfuerzo de construccin de consenso desarrollado por los miembros
495
TOKATLIAN (2004), op.cit., p. 159. BERNAL-MEZA, op.cit., p. 36 [Traduccin propia]. 497 SHIFTER, op.cit., pp. 90-91. 498 LOWENTHAL (2001), op.cit., p. 93. 499 Ver HURRELL (2000), op.cit. Tambin HAAS, Richard (2008): The Age of Nonpolarity. What Will Follow U.S. Dominance, vol. 87, n 3, May/June; http://www.foreignaffairs.org/20080501faessay87304/ richard-n-haass/the-age-of-nonpolarity.html ; STEINBERG, Federico (2008): El impacto de las potencias emergentes en la economa mundial, ARI n 4, Real Instituto Elcano; http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/ Elcano_es/Zonas_es/ARI4-2008 500 HAKIM, op.cit. 501 MIRANDA (2004a), op.cit., pp. 90-91. Ver tambin SIMONOFF, op.cit., p. 106. 502 Consejo de Seguridad de la ONU: Resoluciones ao 2005; http://www.un.org/spanish/docs/sc05/ scrl05.htm
496
98
del rgano)
503
. Fuera de las votaciones para cubrir las vacantes de la Corte Internacional de
Justicia, que al ser secretas impiden conocer el sufragio de cada Estado, ambos pases siempre votaron a favor de las decisiones del Consejo (salvo en un caso, cuando las dos delegaciones se abstuvieron) abstenerse Brasil
505 504
. Slo hubo una discordancia, al votar a favor Argentina y

506
. , en todos los pases donde hay
Por otra parte, para fomentar la concertacin bilateral
embajadas de ambos Estados, los diplomticos se renen peridicamente, y hay frecuentes consultas informales. En los organismos internacionales, en cambio, se prioriza la concertacin en el seno de las agrupaciones ms inclusivas -G77, Grupo Ro, MERCOSUR poltico o ampliado (el bloque y los pases asociados de Sudamrica)-, por la propia dinmica de esos foros, donde reviste capital importancia la agregacin de votos. En general, al igual que en el caso del Consejo de Seguridad durante 2005, las posturas argentina y brasilea en estos foros internacionales son similares, aunque durante el perodo estudiado se registraron algunos desacuerdos bilaterales, como en la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
507
Un asunto que dio lugar a interpretaciones dismiles ha sido el silencio brasileo ante la spera controversia argentino-uruguaya respecto de los potenciales efectos contaminantes de la instalacin de plantas de procesamiento de celulosa en la margen izquierda del ro Uruguay. Este sorpresivo estallido de una crisis fronteriza intrabloque
508
enturbi no slo la relacin
Buenos Aires Montevideo, sino que termin entorpeciendo el propio funcionamiento del MERCOSUR, lo que llev a algunos a criticar la prescindencia brasilea en el conflicto entre sus dos vecinos meridionales. En cambio, otra explicacin posible es que Itamaraty prefiri no atizar una disputa entre dos de sus socios de bloque. Cualquiera haya sido la razn, lo cierto es que Brasilia evit en esta ocasin implementar accin alguna que pudiera ser vista como ejercicio de liderazgo frente a su aliada estratgica.
ZAWELS, Estanislao (2000): Hacia un sistema de seguridad colectiva para el siglo XXI, ISEN-GEL, Bs.As. 504 Resolucin 1646 (20/12/2005), por la cual los miembros permanentes del Consejo se convirtieron ipso facto en miembros del Comit de Organizacin de la Comisin de Consolidacin de la Paz; http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/PRO/N05/653/32/PDF/N0565332.pdf?OpenElement. Al justificar sus respectivas abstenciones, ambos Estados objetaron la extensin al Comit de las membresas permanentes. 505 Resolucin 1593 (31/03/2005), que remite la situacin en Darfur al Fiscal de la Corte Penal Internacional; http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/PRO/N05/292/50/PDF/N0529250.pdf?OpenElement 506 Objetivo planteado en varias oportunidades, por ejemplo en la Declaracin Conjunta del 16/10/2003 y en el Acta de Copacabana (16/03/2004), la cual instrument un mecanismo de reuniones bimestrales de las misiones en el exterior y de intercambio de funcionarios diplomticos (ya en el primer semestre de 2004 un diplomtico brasileo fue destinado al Palacio San Martn, mientras que en el segundo se desempe en Itamaraty un diplomtico argentino, ambos en mbitos vinculados al MERCOSUR: BINAGHI, op.cit., pp. 29 y 56). 507 SIMONOFF, op.cit., pp. 114-115. 508 SCHTREMEL, Sandro (2007): Las crisis fronterizas en el MERCOSUR, XV Jornadas de Jvenes Investigadores de la Asociacin de Universidades Grupo Montevideo, Asuncin del Paraguay, formato CD.
503
99
En sntesis, durante el perodo estudiado el impacto de la crisis argentina forz a los sucesivos gobiernos a encarar con urgencia las demandas domsticas, lo cual repercuti en un menor dinamismo internacional de la Repblica Argentina
509
, que termin acompaando desde
un segundo plano el creciente protagonismo brasileo. Tanto es as, que no falt quien sostuviera que toda la integracin mercosurea se bas en un acuerdo tcito entre sus dos socios mayores: el trade off entre el acceso privilegiado al mercado brasileo y el alineamiento argentino con Brasil en poltica exterior
510
. Alineamiento o acompaamiento, y no concertacin
construida sobre la base del consenso, pues en ltima instancia los brasileos desconfan de la imprevisibilidad argentina resultante de la ausencia de continuidad entre los diferentes gobiernos y de la ausencia de diseo de un ncleo duro de polticas de Estado vinculadas a intereses nacionales permanentes. Los argentinos desconfan de la tendencia a la unilateralidad brasilea en sus acciones de poltica exterior y a conductas que apuntan al liderazgo regional. El multilateralismo brasileo no nos ha incluido en la mayora de las oportunidades en la implementacin de su proyecto de global player (). En tanto s estamos presentes en las comerciales, por necesidad, habida cuenta de nuestra asociacin en el MERCOSUR
511
. En efecto, Itamaraty aprovecha todos los rditos polticos de sus relaciones
bilaterales con las potencias extrarregionales, pero al momento de formalizar vnculos comerciales, para no perforar la unin aduanera del Cono Sur, emplea esas relaciones bilaterales para catalizar un acuerdo que involucre a todo el bloque: as, sus lazos especiales con India evolucionaron hasta devenir un acuerdo comercial India MERCOSUR, y la relacin Brasilia Pretoria dio lugar a un acuerdo comercial MERCOSUR Unin Aduanera del frica Austral (SACU, por sus siglas en ingls)
512
. Este elemento de la praxis de Itamaraty guarda
concordancia con la lexis de sus cancilleres, que tenda a encuadrar la concertacin con Argentina sobre todo dentro del mantenimiento de una postura negociadora comn a nivel del bloque conosureo. De esta manera, aunque a nivel bilateral la relacin se mantuvo fluida como lo demuestran, por ejemplo, las muestras de solidaridad ante el colapso argentino, el Consenso de Buenos Aires, el encuentro de Copacabana, y las frecuentes consultas diplomticas bilaterales-, en el plano multilateral la concertacin no pas en general de acompaamiento por parte de Argentina, como se vio en la Cumbre de Brasilia, en las negociaciones del ALCA o en Cancn. Es de destacar la importante coordinacin lograda en el Consejo de Seguridad, pese a
509 510
Entrevista del autor a la Profesora Anabella Busso, op.cit. DA MOTTA VEIGA, Pedro (2003): MERCOSUR: en busca de una nueva agenda, Documento de Trabajo 06e, INTAL-ITD, p. 3. 511 LECHINI y CORTS, op.cit., p. 177. 512 LECHINI, Gladys (2007b): La cooperacin internacional del MERCOSUR en el Sur: los acuerdos con la SACU y la India, presentacin en el Seminario Internacional La Unin Europea y el MERCOSUR a 50 aos del Tratado de Roma, CEIDIE-UBA-Universit degli Studio di Padova, Buenos Aires. Tambin LECHINI, Gladys (2000): Cono Sur de frica y Cono Sur de Amrica Latina: una cooperacin posible. En DE LOS REYES, Marcelo (comp.): frica ante el tercer milenio, Actas del Simposio Electrnico Internacional, CEID, Buenos Aires, p. 133.
100
la persistencia de la rotunda negativa argentina a respaldar la candidatura brasilea a una banca permanente.
SECCIN III: La cooperacin gradual como proyeccin de la alianza estratgica Tal como se plante en el captulo 1, la tercera dimensin del concepto de alianza estratgica elaborado para esta tesis establece que el entendimiento argentino-brasileo puede constituirse en el eje y catalizador del proceso integracionista del MERCOSUR y del rea de libre comercio y cooperacin sudamericana. Es decir, as como el acercamiento bilateral en la dcada del 80 coadyuv a disipar tensiones y apuntalar la estabilidad a nivel regional, la alianza bilateral podra ser considerada como la zona ncleo de un proceso de cooperacin regional multidimensional, centrado en el afianzamiento de un ambiente de paz, seguridad, democracia y coordinacin de polticas. En este apartado se procura justamente abordar este aspecto de la alianza bilateral, es decir, su impacto en la difusin regional de prcticas cooperativas, segn un criterio de prioridad gradual que comienza por la relacin binacional para extenderse primero al MERCOSUR y luego a Sudamrica. Por consiguiente, no slo se buscar constatar si Itamaraty incentiv mecanismos de cooperacin en estos tres niveles, sino tambin si se ajust al mencionado criterio de prioridad. Para ello se abordarn brevemente cada uno de los tres espacios de cooperacin planteados tanto por Jaguaribe como por el propio discurso de Itamaraty, tal como se viera en el captulo precedente. III.1 La cooperacin bilateral argentino-brasilea Entre 2000 y 2005 se desarroll una intensa cooperacin entre Argentina y Brasil, que ratific la precedencia atribuida por Itamaraty a Buenos Aires en el terreno de la cooperacin. En efecto, si se revisan todos los convenios bilaterales suscriptos por el gobierno brasileo en ese perodo
513
, surge que el nico Estado con el que Brasil rubric un mayor nmero de
acuerdos que con Argentina es la Repblica Federal de Alemania, otro aliado estratgico de larga data para Itamaraty. Pero en este caso se trat en su gran mayora de acuerdos complementarios a convenios ya existentes, firmndose slo seis acuerdos sobre nuevas reas de cooperacin situacin inversa a la de los documentos negociados con Argentina. Es ms, los convenios germano-brasileos son en general de carcter sumamente tcnico, muy focalizados, y en su mayor parte asimtricos, pues versan fundamentalmente sobre financiamiento alemn a proyectos de desarrollo en Brasil. Los campos de cooperacin comprendidos en las relaciones con Argentina son ms variados y simtricos, e inclusive ms Ministrio das Relaes Exteriores: Acordos Bilaterais em vigor por pas; http://www2.mre.gov.br/dai/ bilaterais.htm
513
101
profundos, como se resea a continuacin, puntualizando sin nimo de exhaustividad una serie de avances ya vigentes alcanzados en mbitos particularmente significativos
514
a) Cooperacin en seguridad: Acuerdo de Cooperacin para el control del trnsito de aeronaves comprometidas en actividades ilcitas internacionales (Buenos Aires, 09/12/2002); Memorndum de Entendimiento entre la Repblica Argentina y la Repblica Federativa del Brasil para el Establecimiento de un Mecanismo Permanente de Intercambio de Informacin sobre la Circulacin y Trfico Ilcito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados (Buenos Aires, 16/10/2003); Cooperacin militar (Acuerdo de Brasilia, 20/05/2005). b) Cooperacin en transporte y comunicaciones: Acuerdo entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para la Facilitacin de la Construccin y Operacin de Nuevos Pasos Viales sobre el Ro Uruguay (Florianpolis, 15/12/2000); Acuerdo entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para la provisin de capacidad espacial (Ro de Janeiro, 08/05/2001); Memorando de Entendimientos entre la Secretara de Comunicaciones de la Repblica Argentina, la Comisin Nacional de Comunicaciones de la Repblica Argentina y la Agencia Nacional de Telecomunicaciones de la Repblica Federativa del Brasil (Buenos Aires, 14/02/2003); Impulso a la autopista del MERCOSUR, interconexin ferroviaria, Hidrova, y Complejo Terminal de Cargas Paso de los Libres-Uruguayana (Acta de Copacabana, 16/03/2004). c) Cooperacin energtica: Creacin de la Agencia Brasileo-Argentina de Aplicaciones de la Energa Nuclear, ABAEN 515 (Buenos Aires, 14/08/2001) ; Acuerdo por canje de notas entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para la Creacin de una Comisin Mixta Bilateral Permanente en Materia Energtica (Buenos Aires, 05/07/2002); Cooperacin nuclear y energtica (Acuerdo de Brasilia, 20/05/2005); Avances en los proyectos Garab, Corpus-Yacyret y gasoducto Bolivia-Argentina-Brasil. d) Cooperacin consular y diplomtica: Acuerdo por canje de notas entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para el Otorgamiento de Visados Gratuitos a Estudiantes y Docentes (Buenos Aires, 14/08/2001); Convenio entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil sobre Asistencia Consular a los Nacionales de la otra Parte que se Encuentren en el Territorio de Estados en los cuales no haya Representacin Diplomtica o Consular de su Pas (Buenos Aires, 14/08/2001); Este recorrido por las diversas instancias de cooperacin bilateral fue elaborado a partir de las siguientes fuentes: BINAGHI, op.cit., pp. 69-80; Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Seccin Relaciones Exteriores / Tratados Bilaterales / Brasil: http://www.mrecic.gov.ar; Ministrio das Relaes Exteriores: Atos em Vigor Assinados com a Repblica Argentina: http://www2.mre.gov.br/dai/biargent.htm 515 Al cumplirse el dcimo aniversario de la creacin de la Agencia Brasileo-Argentina de Contabilidad y Control (ABACC), se cre la ABAEN, destinada a complementar en el terreno de la cooperacin la labor que realiza la ABACC en el rea de la inspeccin y la transparencia. ste era un campo nodal, no slo por los antecedentes histricos de rivalidad geopoltica y armamentstica binacional -en rigor, la superacin de la competencia nuclear constituy un mojn esencial para crear confianza recproca- sino, fundamentalmente, por la atenta vigilancia de Washington sobre cualquier emprendimiento vinculado al desarrollo nuclear en el mbito hemisfrico y mundial.
514
102
Acuerdo sobre Cooperacin entre Academias Diplomticas (Brasilia, 02/12/2002); Acuerdo por canje de notas sobre Simplificacin de Legalizaciones en Documentos Pblicos entre la Repblica Argentina y la Repblica Federativa del Brasil (Buenos Aires, 16/10/2003); Experiencias piloto de consulados conjuntos en Boston y Hamburgo (Acta de Copacabana, 516 16/03/2004) . e) Cooperacin social: Convenio Interinstitucional entre la Secretara para la Prevencin de la Drogadiccin y la Lucha contra el Narcotrfico de la Presidencia de la Nacin de la Repblica Argentina, la Secretara Nacional Antidrogas del Gabinete de Seguridad Institucional de la Presidencia de la Repblica Federativa del Brasil, el Municipio de Paso de los Libres y el Municipio de Uruguayana (Paso de los Libres, 12/07/2002); Acuerdo Complementario al Acuerdo de Cooperacin Tcnica entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para la Creacin del Instituto Social Argentino Brasileo (Buenos Aires, 11/04/2003) para estimular la cooperacin en materia de desarrollo social de cada Parte; Acuerdos Complementarios al Acuerdo de Cooperacin Tcnica entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para Implementar en la Provincia de Buenos Aires el Sistema de Voto Electrnico (Buenos Aires, 30/07/2003 y 18/02/2005); Acuerdo por canje de notas Complementario al "Acuerdo de Cooperacin entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil para la Prevencin del Uso Indebido y Combate contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas", suscripto en Buenos Aires el 26 de mayo de 1993, sobre Cooperacin en el Campo de la Reduccin de la Demanda de Estupefacientes en los Municipios Fronterizos (Brasilia, 30/04/2004); Cooperacin fronteriza (Acuerdo de Brasilia, 20/05/2005); Protocolo de intenciones entre los Ministerios de Salud sobre cooperacin en medicamentos (Buenos Aires, 22/08/2005). f) Cooperacin ambiental: Declaracin de los Presidentes de la Repblica Argentina y de la Repblica Federativa del Brasil sobre el Agua y la Pobreza (Buenos Aires, 16/10/2003), apoyando programas conjuntos que posibiliten una gestin eficiente y sustentable de los recursos hdricos, su aprovechamiento racional y su proteccin ambiental, en particular de los glaciares y del acufero Guaran. g) Cooperacin cientfica y tecnolgica: Acuerdo entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil relativo al Intercambio de Pasantes (Buenos Aires, 14/08/2001); Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de Cooperacin en Aplicaciones Pacficas de Ciencia y Tecnologa Espaciales entre el Gobierno de la Repblica Argentina y el Gobierno de la Repblica Federativa del Brasil Relativo a la Concesin de Reciprocidad en la Adquisicin de Equipamiento para la Cooperacin Espacial (Buenos Aires, 14/08/2001); Memorndum de Entendimiento entre la Secretara para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva (SETCIP) del Ministerio de Educacin de la Repblica Argentina y el Ministerio de Ciencia y Tecnologa de la Repblica Federativa del Brasil sobre Cooperacin Cientfica y Tecnolgica en reas Prioritarias (Buenos Aires, 14/08/2001); Cooperacin nuclear, espacial y aeronutica (Asuncin, 15/08/2003); Misin satelital conjunta (Acta de Copacabana, 16/03/2004); Este proyecto, en realidad, databa de 1993, y no contemplaba la creacin de sedes consulares mixtas sino un ahorro de gastos ya que las dependencias consulares de ambas naciones se mantenan separadas, compartiendo slo el edificio. La experiencia fue facilitada por un antecedente: en 2001, funcionarios del consulado argentino en Nueva York se desplazaron al consulado brasileo en Boston para atender a la colonia argentina en Massachusetts, mientras que la legacin consular argentina en Hamburgo haba recibido en cuatro ocasiones, entre 2001 y 2002, a funcionarios de la oficina consular brasilea de Berln (BINAGHI, op.cit., pp. 58 y 61).
516
103
Cooperacin espacial (Acuerdo de Brasilia, 20/05/2005).
III.2 La cooperacin argentino-brasilea en el MERCOSUR El perodo estudiado en esta tesis no provey el contexto ms favorable para estimular la cooperacin intrabloque, pues comienza en plena etapa de retraccin del comercio intrazona (fase que se extendi entre 1998 y 2002). Y aunque posteriormente el intercambio comercial retom un gil crecimiento, el retroceso de la economa argentina (que primariz sus exportaciones) y el progreso de la brasilea determinaron que el bloque perdiera importancia relativa para Brasil, que busc mercados ms proficuos en otras latitudes -lo cual, a su vez, indujo a Paraguay y Uruguay a procurar reforzar sus propios lazos extrarregionales, especialmente con Estados Unidos
517
Sin embargo, ante este declive en la importancia comercial del bloque, los gobiernos involucrados, en un esfuerzo por apuntalarlo, abrieron el terreno para la incorporacin de nuevas temticas sociales, polticas o culturales, por ejemplo- a la agenda del MERCOSUR. En consecuencia, al revisar las Decisiones del CMC y las Resoluciones del GMC stas de contenido sumamente tcnico en su mayora- aprobadas durante el perodo pueden hallarse numerosas pautas de cooperacin intrabloque
518
, lo cual constituye sin dudas un dato positivo
que habla de la versatilidad y funcionalidad del bloque para adaptarse a las diversas necesidades de sus integrantes. Para los fines de esta tesis, tambin demuestra que hubo amplio acuerdo entre Argentina y Brasil con respecto a extender la cooperacin intrazona a muy variados aspectos, incluso los de seguridad (tras el impacto del 11-S) (concretamente, en materia de Estado de Derecho
520 519
y democracia
y derechos humanos
521
). No obstante, es
necesario recordar que, ms all de su aprobacin por los rganos competentes, en general la aplicacin de las Decisiones y Resoluciones est supeditada a su incorporacin a los ordenamientos jurdicos de los cuatro Estados Partes, procedimiento caracterizado por su lentitud y asincrona. Por ello, ms que focalizar la atencin en ese gran cuerpo de normativa mercosurea de dispar aplicacin efectiva, en este apartado se consideran slo algunos de los pasos dados en materia de cooperacin dentro del MERCOSUR, y en especial los avances en materia institucional, dada su importancia para la consolidacin del bloque. Al respecto, eran comunes las crticas a un MERCOSUR que se configuraba como un programa integracionista ambicioso,
SOARES DE LIMA, Regina y VASCONCELOS COUTINHO, Marcelo (2006): Integrao Moderna, Anlise de Conjuntura OPSA n 1; http://observatorio.iuperj.br/artigos_resenhas/ integracao_moderna.pdf, pp. 11-13. 518 Ver Listado de Decisiones y Listado de Resoluciones; http://www.mercosur.int/msweb/portal%20 intermediario/es/index.htm 519 CMC: Decisiones 13/01 (Montevideo, 20/12/2001), 09/02 (Buenos Aires, 05/07/2002), 15/04 (Puerto Iguaz, 07/07/2004), 35/04 y 36/04 (Belo Horizonte, 16/12/2004), ibdem. 520 CMC: Decisin 24/04 (Puerto Iguaz, 07/07/2004), ibdem. 521 CMC: Decisiones 40/04 (Belo Horizonte, 16/12/2004) y 17/05 (Asuncin, 19/06/2005), ibdem.
517
104
pero carente de un nivel de institucionalizacin acorde
522
. La falta de mecanismos apropiados

523
de resolucin de controversias condicionaba la evolucin del proceso de integracin a la voluntad de las autoridades polticas actuantes en cada momento respectivo poder de negociacin, terreno donde Brasil lleva la ventaja. En este sentido cobra relieve la suscripcin, el 18 de febrero de 2002, del Protocolo de Olivos
524
, y lgicamente a su
, por el cual se progres en la institucionalizacin del sistema de solucin de

525
controversias del MERCOSUR
, en un intento de salvaguardar la continuidad del bloque en

526
plena crisis argentina. Este hito es de singular relevancia, pues Itamaraty siempre ha sido refractario a una mayor institucionalizacin del MERCOSUR , amparndose en su
527
ordenamiento jurdico interno. En efecto, aunque la Carta Magna brasilea ordena buscar la integracin econmica, poltica, social y cultural de los pueblos de Amrica Latina , no establece claramente ni la primaca del Derecho Internacional sobre el domstico ni la posibilidad de aplicacin directa de normas emanadas por rganos de procesos de integracin
528
. La principal motivacin de esta resistencia es la preocupacin de que el
establecimiento de estructuras independientes y supranacionales en el MERCOSUR limite la libertad de actuacin del pas ms fuerte del bloque y lo subordine a intereses y posiciones dictadas por los pases menores
529
. Por cierto, un proceso integracionista con reglas dbiles y
baja institucionalizacin es en s mismo inequitativo, pues genera un contexto de incertidumbre que lleva a los inversionistas a preferir al socio mayor, conspirando contra las oportunidades de desarrollo de los dems partcipes
530
.
531
Otros puntos de avance, tambin en el terreno institucional, fueron la jerarquizacin de la Secretara Administrativa del MERCOSUR al convertrsela en Secretara Tcnica creacin de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR resabios de la crisis- fue el ex presidente Eduardo Duhalde.
532
, y la
, cuyo primer
titular probablemente como un gesto de apoyo a Argentina, que empezaba a dejar atrs los
522
CERVO, op.cit., p. 27. Tambin BOUZAS (2004), op.cit., p. 63; VAN KLAVEREN, Alberto (1997): Amrica Latina: hacia un regionalismo abierto, en Estudios Internacionales, ao XXX, n 117, Santiago de Chile, p. 67. 523 GAVEGLIO, Silvia (2001): MERCOSUR: la necesidad de reorientar la gestin y profundizar el acuerdo regional, en Temas y Debates, ao 5, n 4 y 5, Rosario, p. 67. 524 Protocolo de Olivos para la Solucin Pacfica de Controversias en el MERCOSUR (18/02/2002); http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/es/index.htm 525 VILOSIO, Laura: MERCOSUR, Protocolo de Olivos y la creacin de un nuevo tribunal, en diario "La Capital", Rosario, 22/01/2004, p. 21. 526 ROETT (2003), op.cit., p. 236. Tambin DE LA BALZE (2000a), op.cit., pp. 22-24; HIRST (2002), op.cit., p. 84. 527 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, artigo 1, pargrafo nico [Traduccin propia]. 528 GONZLEZ, Flavio (2000): MERCOSUR: un orden jurdico debilitado y dispar. La necesidad de un cambio, en La Ley, T. 2000, Seccin Doctrina, pp. 1036 y 1038. 529 BOTAFOGO y CARVALHO, op.cit., p. 27. 530 Ver BINAGHI, op.cit., p. 41. Tambin DE LA BALZE (2000a), op.cit, p. 42. 531 CMC: Decisin 30/02, (Brasilia, 06/12/2002); http://www.mercosur.int/msweb/portal%20 intermediario/es/index.htm 532 CMC: Decisin 11/03 (Montevideo, 06/10/2003), ibdem.
105
En todos estos importantes adelantos, la relacin argentino-brasilea ciertamente oper como catalizador de la reactivacin del bloque austral, tal como postula la pauta de cooperacin gradual derivada del concepto de alianza estratgica propuesto, y tal como proclama el discurso de los cancilleres brasileos del perodo. Por ejemplo, a partir del dilogo con Argentina Lula fue retrayendo la oposicin brasilea al avance en la institucionalizacin del MERCOSUR, pasando inclusive a patrocinar la constitucin de un Parlamento comn
533
. No
obstante, en muchas ocasiones el entendimiento bilateral no satisfizo plenamente a los otros dos socios del MERCOSUR, pues reafirmaba la tendencia de los dos pases mayores a acomodar sus propias diferencias aun a contracorriente de intereses cruciales de los dems socios
534
. Durante todo el lustro estudiado se seal muy a menudo que Argentina y Brasil
deban tener presente que sus socios menores, Paraguay y Uruguay, tambin quieren percibirse como tenidos en cuenta e incentivados a crecer asegurndoseles un trato preferencial
535
. Los pasos dados en este sentido fueron muy tenues: adems del ya
mencionado FOCEM, se concedieron algunas condiciones diferenciales casi exclusivamente bajo la forma de permisos para vulnerar la normativa MERCOSUR, o de alargamiento de plazos para ajustarse a la misma- a Uruguay y Paraguay. Se pact tambin impulsar el trato especial a Paraguay (en tanto economa ms pequea y sin litoral martimo) en todos los acuerdos del MERCOSUR con terceros pases o bloques
536
Hubo tambin fundadas quejas remarcando que, pese a la firma del Protocolo de Olivos, Argentina y Brasil seguan resolviendo sus diferencias comerciales a travs de negociaciones directas, o apelando a la Comisin de Monitoreo del Comercio establecida en 2003. Se arga que esta actitud perpetuaba las falencias del laxo aparato institucional del MERCOSUR. Pero, por otra parte, es necesario reconocer que ningn tema que la Argentina y Brasil no puedan resolver bilateralmente puede transferirse y resolverse con xito en instituciones comunitarias. Recurdese que ambos pases representan el 95% del territorio, la poblacin, la produccin y el comercio internacional del MERCOSUR
537
Y precisamente, el principal obstculo para un mayor avance del MERCOSUR en este perodo fueron las divergencias de apreciacin entre los dos socios mayores con respecto a la ponderacin estratgica del bloque. Ya se ha dicho que el Palacio San Martn bregaba por profundizarlo, mientras Itamaraty mostraba poco inters en asumir mayores compromisos, colocando el nfasis, ms bien, en la formacin de un rea de libre comercio sudamericana,
533
Sobre este tema ver, por ejemplo, VILOSIO, Laura: MERCOSUR, la incorporacin de un parlamento a su estructura institucional, en Semanario El Economista, Buenos Aires, 28/05/2004; http://www.rosarioeduca.com.ar/cerir/articulosver.php?articulos=mercosur_parlamento_vilosio.htm 534 BOTAFOGO y CARVALHO, op.cit., p. 23. 535 GAVEGLIO, op.cit., p. 65. Tambin GULLO (2005), op.cit, p. 152; CASTRO ESCUDERO, op.cit., p. 906; DE LA BALZE (2000a), op.cit., p. 36. 536 RUA BOEIRO, Rodolfo (2005a): MERCOSUR: la XXV reunin del CMC, en Peridico Econmico y Tributario, Compilacin 2004, Seccin Doctrina del MERCOSUR, Buenos Aires, pp. 597598. 537 FERRER, Aldo y JAGUARIBE, Hlio (2001): Argentina y Brasil en la globalizacin, FCE, Buenos Aires, p. 59.
106
que ofreciera la oportunidad tanto de consolidar el supervit comercial brasileo y paliar as los inconvenientes econmicos internos- como de constituirse en una alternativa a partir de la cual aglutinar mayor poder negociador frente al renovado mpetu con que Estados Unidos impulsaba el ALCA. Es esta priorizacin del espacio sudamericano frente al del Cono Sur por parte de Itamaraty la que permite concluir que la estrategia de la cancillera brasilea no privilegia la formacin del mercado comn ni la creacin de instituciones comunitarias para dinamizar el proceso de integracin persiguiendo objetivos ms ambiciosos unin aduanera imperfecta
539 538
. Por consiguiente, durante
este perodo el MERCOSUR sigui siendo una zona de libre comercio incompleta y una , o peor an, un rea de libre comercio incompleta con alguna
540
armonizacin de las polticas comerciales hacia las importaciones de extra-zona
. Si bien,
como se ha visto, parte de los regmenes de excepcin al MERCOSUR derivan de reclamos argentinos, no menos cierto es que, durante esta etapa, la determinacin con que Buenos Aires hizo hincapi en el fortalecimiento del bloque austral no hall una respuesta de igual bro por parte de Brasilia. III.3 La cooperacin binacional en el espacio sudamericano Como se ha mencionado repetidas veces, el perodo abordado en la presente tesis comienza con la I Reunin de Presidentes de Amrica del Sur, celebrada el 31 de agosto y 1 de septiembre de 2000, en el marco de los festejos oficiales por los quinientos aos del descubrimiento de Brasil por los lusitanos. Todos los mandatarios sudamericanos, incluso los de Guyana y Surinam -que hasta el momento haban sostenido muy tenues vnculos con sus vecinos de ascendencia bera- aceptaron el convite del presidente Cardoso. Al concluir la Cumbre, los concurrentes dieron a conocer el Comunicado de Brasilia, extenso documento programtico en el cual el encuentro era valorado como un importante estmulo para la organizacin de nuestra convivencia en el espacio comn suramericano y para seguir apoyando, en Amrica del Sur, la configuracin de un rea singular de democracia, paz, cooperacin solidaria, integracin y desarrollo econmico y social compartido as las reas tradicionales de cooperacin argentino-brasilea. Por primera vez en los anales de las relaciones subregionales, se hablaba de la necesidad y oportunidad de estructurar un subsistema internacional que comprendiese todos los pases del subcontinente -y slo ellos-, en torno a tres pilares:
541
, asumiendo
538 539
RODRGUEZ-LARRETA, op.cit., p. 119. DE LA BALZE (2000a), op.cit., p. 15. 540 BOUZAS (2004), op.cit., p. 64. 541 Comunicado de Brasilia, punto 1; http://www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/di1-900.htm
107
el dilogo poltico y la concertacin diplomtica, para actuar coordinada y solidariamente en el tratamiento de los grandes temas de la agenda econmica y social internacional
542
la formacin de un espacio econmico-comercial ampliado en Amrica del Sur, a partir de la negociacin de un acuerdo de libre comercio entre la CAN y el MERCOSUR, pero que incluira tambin a Chile, Guyana y Surinam
543
Asimismo, se aprob la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional de Sud Amrica (IIRSA), un plan para desarrollar vas de transporte y comunicacin capaces de servir de soporte fsico al intercambio comercial subregional
544
A decir verdad, las negociaciones CANMERCOSUR estaban en curso mucho antes de la Cumbre de Brasilia. De hecho, Itamaraty nunca se haba desprendido totalmente del proyecto -enunciado en 1993- de construir un rea de Libre Comercio de Sud Amrica (ALCSA)
545
, aunque en ese momento se vio obligado a retirarlo del tapete ante el escaso eco
546
que hall en el seno del MERCOSUR
y porque prefiri no provocar recelo en Washington
547
La diplomacia brasilea recurri pues al pragmatismo y archiv el nombre pero no el proyecto, y finalmente consigui, en febrero de 1995, que MERCOSUR y CAN, los dos procesos integracionistas sudamericanos, abrieran negociaciones de libre comercio. Por lo tanto, la Cumbre de Brasilia no era sino un nuevo jaln en una estrategia diplomtica signada por la continuidad. En el fondo, el relieve que cobraron las negociaciones CANMERCOSUR dentro de la Cumbre puede atribuirse precisamente a la necesidad de Itamaraty de convencer a los gobiernos de Per, Ecuador, Colombia y Venezuela -Bolivia, el otro miembro de la CAN, ya tena su propio acuerdo con el MERCOSUR desde 1996- de dar un nuevo mpetu a la relacin interbloques. En efecto, en ese momento los acuerdos de preferencias arancelarias ya alcanzados comprendan buena parte de la oferta exportable andina, beneficiada por una desgravacin ms favorable que la asignada a las exportaciones del MERCOSUR. Eso explicaba el escaso incentivo de la CAN para avanzar hacia el libre comercio pleno -escenario que erosionara la ventaja obtenida-, mientras que el bloque austral estaba sumamente interesado en un nuevo acuerdo que ampliara tanto su margen de
Ibdem, punto 12. Ibdem, puntos 31 y 32. 544 Plan de Accin para la Integracin de la Infraestructura Regional en Amrica del Sur, Brasilia, 01/09/2000; http://www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/di1-9-00A.htm 545 GRANDI, Jorge y SCHUTT, Daniel (1996): El MERCOSUR, consolidacin o incertidumbre?, en Archivos del Presente, Buenos Aires, ao 2, n 9, p. 97. Tambin ZABALETA FAJARDO, Alfonso (2001): El rea de Libre Comercio de Amrica del Sur: Una estrategia de Negociacin de Brasil ante el ALCA?, tesis de maestra, CERIR, Rosario, Conclusiones y Recomendaciones Finales; SOSA, Alberto (2004): La integracin de Amrica del Sur; http://www.amersur.org.ar/Integ/IntegracionAS.htm 546 EKMEKDJIAN, Miguel (1994): Introduccin al Derecho Comunitario Latinoamericano, Depalma, Buenos Aires, p. 143-144. 547 BERNAL-MEZA, op.cit., p. 58.
543
542
108
preferencia arancelaria como su espectro de productos beneficiados
548
. Esta falta de sintona

549
bsica reverberaba en mltiples disensos, como los relativos al ritmo de desgravacin, plazos de gracia, productos sensibles, normas de origen y solucin de controversias Alianza estratgica o liderazgo pivoteano? En la Cumbre, Brasil logr destrabar las negociaciones con la CAN y despejar as el camino para su estrategia sudamericana. Pero ms all de la continuidad elemental de esta poltica, haba cambiado el espritu con que se impulsaba la coordinacin sudamericana. El modelo integracionista promocionado por Itamaraty en Brasilia, si bien se circunscriba a incentivar la cooperacin y el libre comercio, presentaba por otro lado claros visos de apuntar a una preeminencia brasilea en el contexto subregional. La prensa y los crculos acadmicos, tanto brasileos como extranjeros, sealaban sin tapujos este cariz de lder con el que Brasil pareca revestirse, aunque la postura oficial mantuvo, como en circunstancias anteriores, una expresa negativa sobre cualquier pretensin de prevalencia
550
. Los hbiles estrategas de Itamaraty eran todava renuentes a lidiar con los
costos que inevitablemente conllevara el intento deliberado de ejercer una actitud de primaca regional. El principalsimo problema de semejante actitud hubiera sido, indudablemente, la reaccin de Estados Unidos, siempre susceptible a cualquier desafo a sus arraigados intereses en el hemisferio. De hecho, la Secretaria de Estado Madeleine Albright se haba personado en Brasilia menos de un mes antes de la Cumbre a los efectos de obtener el respaldo y algn grado de participacin de Brasil en el recientemente estrenado Plan Colombia, gestin que cosech resultados negativos
551
. As las cosas, Itamaraty juzg prudente disipar inquietudes en
Washington, intercalando en el documento final de la Cumbre numerosas referencias a los temas de agenda prioritarios para la potencia hegemnica: fortalecimiento de la democracia y la paz en la regin; lucha contra delitos como la corrupcin, el contrabando, el trfico ilcito de armas, el lavado de dinero y el terrorismo; y el respeto a los derechos humanos. Sin embargo, no en vano uno de los propsitos capitales del encuentro de Brasilia era aunar posiciones para incrementar la capacidad de negociacin. En efecto, los intereses hegemnicos fueron contemplados, pero a la vez se los contrapes con las aspiraciones de los gobiernos congregados en la capital brasilea: se defendi el libre comercio, pero se reclam un intercambio internacional ms equitativo para los pases en desarrollo, que incluyera la liberalizacin del comercio agrcola y mayor sensibilidad hacia los pases agobiados por el DIAZ MOLINA, Javier (2000): La integracin suramericana: negociaciones CAN-MERCOSUR; http://www.analdex.org/exponotas/textos/art_2002_001.asp 549 RUIZ, Andrs (2001): Negociaciones CAN-MERCOSUR; http://www.gestiopolis.com/canales/ economia/articulos/24/canmercosur.htm 550 DANESE, op.cit. 551 JARAMILLO EDWARDS, Isabel (2001): Los atentados terroristas al WTC-Pentgono como punto de inflexin en las relaciones interamericanas, en Cuadernos de nuestra Amrica, vol. 14, n 28, La Habana, julio-diciembre, p. 48.
548
109
servicio de la deuda externa. Se conden el narcotrfico, pero al mismo tiempo se rescat el principio de responsabilidad compartida entre los pases productores, de trnsito o consumidores, y se afirm sin cortapisas que la utilizacin de parmetros transparentes y multilateralmente acordados para evaluar los avances en el combate a las drogas en cada pas de las Amricas, deber incentivar la cooperacin hemisfrica y substituir iniciativas unilaterales de evaluacin
552
, en clara alusin a la irritante prctica de Estados Unidos. Los
Presidentes renovaron su apoyo al ALCA, pero pidiendo reglas equitativas y equilibradas, provechosas para todos los participantes. Las negociaciones relativas al ALCA fueron expresamente mencionadas como un mbito idneo para desarrollar una estrategia sudamericana comn. En ltima instancia, mientras subrepticiamente se impugnaba la tctica estadounidense de impulsar el libre comercio mediante tratados bilaterales, Itamaraty intentaba colocar al propio Brasil como eje y a los dems pases sudamericanos como rayos en una redefinicin de los lugares relativos en el subcontinente a favor de Brasilia
553
- sin contemplar
en este modelo una posicin destacada para la alianza estratgica con Argentina. De este modo Itamaraty procur combinar las demandas estadounidenses con las sudamericanas, preservando su histrica vinculacin especial con Washington a la vez que aceitaba una nueva relacin con sus vecinos. En lugar de verlos como extremos antagnicos, Itamaraty oper en el sentido de transformar a estos muy dismiles actores internacionales en dos caras de una misma moneda: la del rol de Brasil como mediador y referente subregional. En este sentido, probablemente no haya sido indiferente el momento escogido para concretar la reunin presidencial: con un recambio inminente del ocupante del Saln Oval, tanto el mandatario saliente como su an no electo sucesor tenan menos margen para interpretar el encuentro sudamericano como un reto a la preponderancia hemisfrica de Estados Unidos. Sin embargo, la reaccin de la superpotencia no se hizo esperar: el 29/11/2000, el presidente chileno Ricardo Lagos anunci que negociara un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos
554
. Econmicamente, la adhesin de Chile significaba poco o nada ya fuese
para el NAFTA o para el MERCOSUR (). Por lo tanto, su decisin de negociar el acuerdo con Estados Unidos repercuti polticamente y estimul las divergencias dentro del MERCOSUR, pues Argentina y Uruguay mostraron inters en imitar a Santiago, lo cual constituy, para Brasil, una prueba de que Washington estaba maniobrando parar aislarlo de Amrica del Sur y desestabilizar el MERCOSUR
555
. No falt quienes calificaron la decisin chilena de una
552 553
Comunicado de Brasilia, op.cit., punto 48. SMITH, op.cit., pp. 313-315. 554 GUDYNAS, Eduardo (2000): El acuerdo de libre comercio entre Chile y Estados Unidos anuncia retrocesos en la integracin latinoamericana; http://www.integracionsur.com/alca/GudynasChileUsa Acuerdo.htm 555 MONIZ BANDEIRA (2004b), op.cit., pp. 508-509. Tambin SOUTO MAIOR, Luiz (2001): Integrao, coerncia e poltica externa, en Carta Internacional, ano IX, n 101, p. 8.
110
pualada en la espalda al bloque austral
556
, y ciertamente fue un movimiento que puso de
nuevo en cuestin, esta vez del lado argentino, la alianza estratgica con Brasil. En su esfuerzo por evitar la desintegracin del MERCOSUR, Brasilia breg en el sentido de restaurar una postura comn del bloque en las negociaciones con la CAN, que se reanudaron en abril de 2001. A decir verdad, era el mismo Itamaraty el que haba fracturado esa postura comn dos aos antes, cuando ante las diferencias con Argentina y la extrema lentitud de las negociaciones conjuntas con la CAN
557
, opt por negociar por su cuenta con los
gobiernos andinos (actitud luego imitada por Argentina). El fruto de esta reunificacin diplomtica vio la luz en julio de 2001, al crearse un mecanismo de dilogo poltico encargado de realizar el seguimiento de los acuerdos adoptados, fomentar la cooperacin poltica y agendar reuniones peridicas entre los cancilleres sudamericanos, incluidos los de Guyana y Surinam
558
. Se corrobor la necesidad de
una articulacin diplomtica ante negociaciones como la del ALCA, y se aprob una serie de medidas para crear una Zona de Paz y de Cooperacin Sudamericana, ya propuesta en la Cumbre de Brasilia
559
La Cumbre de Guayaquil El panorama internacional de inicios de 2002 era francamente desolador para la persistente poltica de Itamaraty de construir un sistema sudamericano. El 11 de septiembre repercuta muy negativamente en la economa de Amrica Latina prioridades de la poltica exterior estadounidense
561 560
, mientras que la campaa
antiterrorista de Bush relegaba a toda la regin a un escalafn an ms remoto en el rango de , particularmente en el caso del Cono Sur. En el otro extremo, para intranquilidad de Itamaraty, el interminable conflicto colombiano devena un problema de seguridad nacional para Estados Unidos, el cual adems aumentaba su intrusin en Sudamrica a travs de la Iniciativa Regional Andina
562
. De hecho, los Andes
(22% de la poblacin y 13% del PBI latinoamericanos), sacudidos por una perenne
GARCIA, Marco Aurlio (2001): O melanclico fim de sculo da poltica externa, en Carta Internacional, ano IX, n 94/95, p. 6 [Traduccin propia]. 557 DE LA BALZE (2000a), op.cit., p. 72. 558 Declaracin Ministerial de La Paz sobre la Institucionalizacin del Dilogo Poltico Comunidad Andina - Mercosur y Chile (La Paz, 17/07/2001); http://www.comunidadandina.org/documentos/actas/ dec17-7-01D.htm 559 Bases para un Proyecto sobre la Creacin de una Zona de Paz y de Cooperacin Sudamericana (La Paz, 17/07/2001); http://www.comunidadandina.org/ documentos/actas/dec17-7-01C.htm 560 SHIFTER, op.cit., p. 84. Tambin MOLANO, Walter y STARR, Pamela (2002): La perspectiva econmica en Amrica Latina despus del ataque al World Trade Center, en Foreign Affairs en espaol, vol. 2, n 1, primavera. 561 JARAMILLO EDWARDS, op.cit., p. 44. Tambin BARSHEFSKY, Charlene & HILL, James (dir., 2008): U.S.-Latin America Relations: A New Direction for a New Reality, Independent Task Force Report n 60, Council on Foreign Relations, New York, p. 8. 562 JARAMILLO EDWARDS, op.cit., pp. 46 y 48. Tambin HIRST (2004), op.cit., p. 130; CHASKEL, Sebastian (2008): US foreign policy towards Latin Americas oldest guerrilla group, FRIDE; http://www.fride.org/publication/456/us-foreign-policy-towards-latin-americas-oldest-guerrilla-group
556
111
inestabilidad sociopoltica, representan slo el 10% de la inversin y el 15% del comercio legal con Estados Unidos, pero producen casi toda la cocana y herona consumidas all
563
Esta situacin potenciaba una profundizacin de la subdivisin de la regin en tanto la zona andina es vista desde Washington como una amenaza real, existente y muy peligrosa con una clara presencia de narcotrfico, guerrilla, etc.-; mientras que el Cono Sur es clasificado como una zona de amenaza potencial, donde situaciones como la Triple Frontera, la debilidad estructural del Estado paraguayo y el deterioro de las capacidades de control de las fuerzas de seguridad de la regin por cuestiones presupuestarias entre otras- aparecen como preocupantes
564
. En esta tesitura, la obsesin estadounidense por garantizar su vulnerada
seguridad nacional enfrentaba a los pases latinoamericanos al reclamo de ms Estado proveniente de Washington y, en consecuencia, a la necesidad de atender dos tipos de agendas diferentes: una agenda de seguridad vinculada al modelo de Estado apto para luchar contra el terrorismo; y una agenda de cambio poltico, social y econmico reclamada por sus sociedades nacionales. Todo ello en el marco de una profunda crisis de debilidad de los estados nacionales
565
, muchos de ellos desbordados y en serio riesgo de convertirse en

566
Estados fallidos, incapaces de mantener la autoridad o el orden poltico ms all de las grandes ciudades y, en algunos casos, ni siquiera all . El exacerbado unilateralismo hegemnico del gobierno Bush, por otra parte, comprima dramticamente la posibilidad de cualquier alarde autonomista en su esfera de influencia directa, como en abril de 2002 tuvo ocasin de comprobar el presidente venezolano Hugo Chvez, depuesto efmeramente por un golpe de Estado que cont con el demasiado evidente aliento de Washington
567
. El enrgico repudio brasileo a la intentona evidenci la percepcin
del subcontinente como rea sensible para Itamaraty, pesando adems el hecho de que el mandatario derrocado y enseguida repuesto exhiba significativa afinidad con las banderas de integracin regional enarboladas en la Cumbre de Brasilia. Dichas banderas volvieron a izarse en julio de 2002, al celebrarse en Ecuador la II Reunin de Presidentes de Amrica del Sur, que si bien careci de la pompa impresa a la primera, sirvi de ocasin para revalidar el compromiso presidencial con la construccin de un espacio comn sudamericano. El documento final de la Cumbre reflej, como antes lo hiciera el Comunicado de Brasilia, los intereses ms eminentes de la superpotencia respecto de la LOWENTHAL, Abraham (2006): De la hegemona regional a las relaciones bilaterales complejas: Estados Unidos y Amrica Latina a principios del siglo XXI, en Nueva Sociedad, n 206, Caracas, noviembre-diciembre; http://www.nuso.org/upload/articulos/3395_1.pdf, p. 70. 564 BUSSO (2002), op.cit., p. 159. Tambin BAGLEY, Bruce (2003): La globalizacin y la delincuencia organizada, en Foreign Affairs en espaol, vol. 3, n 2, abril-junio; http://www.foreignaffairsesp.org/20030401faenespessay11295/bruce-bagley/la-globalizacion-y-la-delincuencia-organizada.html 565 BUSSO, Anabella (2003): La poltica exterior americana a partir de la administracin de George W. Bush: su impacto mundial y regional. Texto de la Conferencia dictada en el Centro de Estudios Internacionales, Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, 30/04/2003, p. 23. 566 BUSSO (2002), op.cit., p. 163. Tambin FUKUYAMA, Francis (2005): La construccin del Estado, Grupo Zeta, Bs.As., p. 16; GRAY, John (2006): Contra el progreso y otras ilusiones, Paids, Barcelona, p. 123. 567 MONIZ BANDEIRA (2004b), op.cit., p. 538. Tambin BARSHEFSKY, op.cit., p. 9.
563
112
regin. Pero los mandatarios tambin reafirmaron el papel estratgico que la energa cumple en el desarrollo econmico y social de Amrica del Sur y concordaron en la importancia y necesidad de extender y profundizar los procesos de cooperacin e integracin energtica en el mbito sudamericano
568
. El detallado tratamiento que recibi esta cuestin no era en
absoluto ajeno a la preocupacin de Itamaraty por la crisis que haba sufrido el sector energtico brasileo el ao anterior, que impact negativamente en las expectativas de crecimiento econmico
569
. A partir de entonces, garantizar el suministro externo de energa
para la industria brasilea figur al tope de la agenda de Brasilia, y constituy una pulsin adicional hacia la integracin sudamericana. Argentina, demasiado debilitada por su crisis como para ejercer algn protagonismo, se dio por satisfecha con obtener el respaldo de los dems Estados de la regin a su traumtico esfuerzo de recuperacin nacional. Por otra parte, en Guayaquil los presidentes convinieron finalmente en declarar a Sudamrica Zona de Paz y Cooperacin, condenando el uso o amenaza de uso de la fuerza, proscribiendo las armas de destruccin masiva y fomentando la transparencia y limitacin gradual en la adquisicin de armamentos
570
. Fue precisamente en esta iniciativa donde se
verific una mayor aproximacin al eslabonamiento progresivo recomendado por Jaguaribe y retomado en la tercera dimensin del concepto de alianza estratgica propuesto en esta tesis: lanzada a nivel bilateral por Alfonsn y Sarney, la idea de una zona de paz alcanz dimensiones mercosureas con la Declaracin de Ushuaia (julio de 1998) y slo despus se consagr para toda Sudamrica. El proyecto tena el seguro beneplcito de Washington celoso guardin de su prominencia militar-, pero no por eso dej de traslucir la repulsa sudamericana a la belicosidad que impregnaba el sistema internacional desde el fatdico 11-S. En el plano de las negociaciones comerciales, entretanto, el ao 2002 registr avances bien exiguos, habida cuenta del decepcionante contexto econmico internacional, a la par que proliferaron manifestaciones de compromiso poltico-diplomtico con el acuerdo de libre comercio CAN-MERCOSUR. La mxima expresin de esta ambivalente situacin fue la firma, el 5 de diciembre, del ACE 56, un acta con tantas buenas intenciones como pocos logros concretos, que sucintamente aplazaba una vez ms la vigencia del rea de libre comercio interbloques. Los pases andinos no cejaban en sus reclamos de un tratamiento asimtrico en su favor, que les reportara beneficios capaces de justificar la reversin de la tendencia segregacionista surgida en la dcada del sesenta, cuando naci el Grupo Andino como reaccin a la experiencia de la ALALC, donde los socios principales Argentina, Brasil y Mxico- obtenan los mayores beneficios
568 571
Consenso de Guayaquil sobre Integracin, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo, II Reunin de Presidentes de Amrica del Sur (Guayaquil, 27/07/2002); http://www.comunidadandina.org/ documentos/dec_int/Consenso_guayaquil.htm, puntos 16 y 17. 569 MONETA, op.cit., p. 89. 570 Declaracin sobre Zona de Paz Sudamericana, Guayaquil, 27/07/2002; http://www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/CG_anexo2.htm. Esta Declaracin fue refrendada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante la Resolucin 57/13 (14/11/2002). 571 FIGARI (1993), op.cit., p. 232.
113
La dinmica sudamericana en el gobierno Lula En la estrategia diplomtica hacia Sudamrica, an ms que en otros campos, fue patente que el recambio presidencial no fue bice para la continuidad, en lo esencial, de la lnea desplegada por Itamaraty, fiel a su inveterada concepcin de la poltica externa como poltica de Estado permanente. La decisin de conducir un proceso comunitario sudamericano, en particular, se trata de un proyecto consciente del Estado, del gobierno, y crecientemente de lo que uno acostumbrara a llamar de la sociedad poltica brasilera
572
, siempre en pos de
573
alcanzar el reconocimiento mundial como lder poltico y econmico de un bloque regional costos de una actuacin internacional sobresaliente
574
El nico matiz de innovacin en la estrategia fue una mayor predisposicin a asumir los . La percepcin de estos costos siempre fue muy vvida para la diplomacia brasilea, que comprenda que cualquier alusin explcita a sus pretensiones de liderazgo afectara, en especial, su fructuosa relacin con Washington. No obstante esta fundada objecin, coincidiendo con el cambio de gobierno cobr fuerza en Itamaraty la idea de que existen costos no slo para el ejercicio de liderazgo, sino tambin para la falta de liderazgo, aunque stos sean, en menor grado, fcilmente reconocibles y mensurables. Es casi natural la resistencia a pagar el precio de iniciativas comunes bilaterales y regionales que impliquen recursos significativos o riesgos de desgaste poltico entre un segmento u otro de los pases de la regin, pero es necesario tener en cuenta que la falta de una poltica que se podra denominar preventiva de largo plazo en la construccin de instrumentos de estabilidad regional, puede generar consecuencias muy negativas ejercer protagonismo, sin suscitar demasiadas sospechas de veleidades imperialistas
576 575
sealadamente en un contexto de profunda interdependencia. El punto delicado era cmo . La respuesta de Itamaraty a este dilema no fue, por cierto, la priorizacin de la alianza estratgica con Argentina, sino al contrario, un movimiento de diferenciacin internacional basado en la consolidacin del rol de Brasil como eje sudamericano. As, en abril de 2003, Itamaraty estableci dos nuevas alianzas estratgicas con Per y Bolivia- afianzando su proyeccin andina. En junio, Lula se convirti en el primer presidente no andino en participar en una Cumbre de Jefes de Estado de la CAN, invitado por el anfitrin, el presidente colombiano. Asimismo, al celebrarse en julio una reunin auspiciada por Gran Bretaa, para concertar una respuesta internacional a la crisis humanitaria en Colombia,
577
los
nicos
Estados
latinoamericanos invitados a Londres fueron Brasil, Chile y Mxico
, circunstancia que puso
de relieve su compromiso con la seguridad regional sudamericana, involucramiento muy
HIRST (2003), op.cit., p. 41. BERNAL-MEZA, op.cit., p. 44. 574 GARCIA BELAUNDE, Jos (2005): La construccin de la CSN: una tarea por delante; http://www.comunidadandina.org/prensa/articulos/garcia_palestra 2005.htm 575 BOTAFOGO y CARVALHO, op.cit., p. 32. 576 Ibdem, p. 33. 577 SWEIG, op.cit., p. 65.
573
572
114
bienvenido en EE.UU.
578
. Y en el plano interno, Itamaraty cre la Subsecretara de Amrica del
Sur (julio de 2003), reparticin que manifestaba el inters preponderante hacia la subregin. Concomitantemente, lo largo de 2003, los gobiernos de Bolivia, Surinam, Guyana y Chile refrendaron la aspiracin brasilea a la banca permanente en el Consejo de Seguridad, actitud imitada por Chvez en 2004
579
. Esta tendencia comenzaba a revertir la orientacin
extrarregional que tradicionalmente haba revestido el acopio de apoyos referidos al tema del Consejo por parte de Itamaraty ejemplificada por la creacin del G4 con los otros tres principales candidatos, India, Japn y Alemania su candidatura
581 580
-, acrecentando la legitimidad y viabilidad de
En suma, por la percepcin e intereses de terceros y por las acciones diplomticas desarrolladas en los ltimos tiempos por Brasil, ha sido notorio el incremento de la influencia regional y mundial de este pas. Esta influencia, que naturalmente es un medio indirecto de poder, representa a todas luces la transicin brasilea de pas latinoamericano muy importante a la de pas sudamericano con liderazgo regional
582
As, frente al escaso progreso de las negociaciones comerciales con la CAN, Itamaraty pilote un acercamiento bilateral con Per que desemboc, el 25 de agosto de 2003, en la suscripcin de un acuerdo de libre comercio entre este pas y los cuatro socios del MERCOSUR. Tras el duro revs que para Itamaraty haba representado la firma del tratado de libre comercio Estados Unidos Chile (junio de 2003), el acuerdo con Per facilit la suscripcin, al fin, del trajinado convenio comercial entre los Estados del MERCOSUR y los de la CAN que todava no haban acordado con el bloque austral: Colombia, Ecuador y Venezuela (ACE 59, en la nomenclatura de ALADI)
583
. Para satisfaccin de la diplomacia brasilea, el
impacto internacional de la firma del acuerdo estuvo asegurado por presencias de primer nivel: el comisario de comercio de la Unin Europea, Pascal Lamy; el canciller de Rusia, Igor Ivanov; y el primer ministro de Angola, Fernando Da Piedade Dias dos Santos
584
De esta manera, Brasil afianzaba los dos pilares de su insercin estratgica internacional: la demarcacin de Sudamrica como su rea de influencia, y el fomento del multilateralismo como alternativa al alineamiento automtico con Washington
585
. Pero este
momento de gloria no ocultaba, en realidad, problemas estructurales para la diplomacia brasilea. Entre Brasilia y Buenos Aires persistan disparidades elementales de percepcin
578 579
BARSHEFSKY, op.cit., p. 70. Ministrio das Relaes Exteriores (2004), op.cit. 580 El G4 lleg incluso a proponer un plan concreto de reforma del Consejo de Seguridad en mayo de 2005 (SIMONOFF, op.cit., p. 116; RODRGUEZ-LARRETA, op.cit., p. 122). 581 Ver SOARES DE LIMA, op.cit., p. 16. 582 MIRANDA (2004b), op.cit., p. 148. Ver DE LA BALZE (2000b), op.cit., p. 68. 583 Acuerdo de Complementacin Econmica N 59 (Montevideo, 16/12/2003); http://www.comunidadandina.org/documentos/actas/ACE59.pdf Ver TACHINARDI, Maria (2003): Acordo coroa 43 anos de integrao; http://www.amersur.org.ar/Integ/Acordo.htm 584 BILBAO, op.cit., p. 4. 585 BERNAL-MEZA, op.cit., p. 51. Tambin TEIXEIRA, Francisco (2006): Unio sul-americana e globalizao mais justa; http://www.amersur.org.ar/PolInt/Teixeira0602.htm
115
sobre la evolucin del incipiente sistema sudamericano. Para Brasil, claramente se trata de consolidar un frente regional en lo poltico, que le da poder de fuego en las negociaciones regionales frente a terceros, fundamentalmente en el ALCA. Para Argentina, en cambio, todo parece medirse en trminos de ganancia de potencial exportador, aunque la medida real es, muy probablemente, prcticamente desdeable
586
Por otra parte, la firma del ACE 59 era fundamentalmente un gesto diplomtico, pues en rigor los temas ms controvertidos, como productos sensibles y plazos de desgravacin diferenciales a favor de los andinos, seguan pendientes. El contexto de recesin global, en efecto, restringa la capacidad de asumir costos sectoriales y de conciliar intereses nacionales a favor de un proyecto regional
587
. Los Estados andinos, por su parte, vean con creciente

588
inters la perspectiva de llegar a acuerdos bilaterales de comercio con Estados Unidos respuesta al sabotaje brasileo de las negociaciones multilaterales del ALCA
589
, que
promova esta modalidad (excepto con relacin al dscolo gobierno venezolano) como . Con esta
590
estrategia, Washington operaba como una poderosa fuerza centrfuga para la regin
Efectivamente, como sostiene Hakim, Brasil no puede eludir el hecho de que comparte el mismo hemisferio con Estados Unidos. La atraccin gravitacional del prodigioso mercado estadounidense empequeece los esfuerzos brasileos para establecer acuerdos comerciales con el resto de Amrica Latina. Una vez recibida la invitacin para comenzar conversaciones de libre comercio, por ejemplo, Chile perdi inters en participar plenamente en el MERCOSUR. Otros pases sudamericanos encontraran igualmente difcil negarse a las tratativas de libre comercio con Estados Unidos. Para las naciones andinas (Colombia, Per, Ecuador y Bolivia) las prioridades comerciales ms urgentes siguen siendo continuar con las modestas preferencias comerciales que les concede Estados Unidos (). Aun cuando respalden las posiciones polticas de Brasil, los otros gobiernos sudamericanos se muestran reacios a aceptar su liderazgo
591
En el mismo sentido, Hurrell afirma que la poltica exterior de Lula sobrevalora la voluntad de la regin de alinearse detrs de las pretensiones brasileas a un rol global como lder de la regin. De hecho, ha habido en Amrica Latina numerosas instancias de resistencia al rol de Brasil (). La poltica exterior de Brasil tambin subestima la disposicin de muchos en la regin para encontrar un entendimiento con Washington
592
586 587
RUA BOEIRO (2005a), op.cit., p. 599. TUSSIE et alt. (2003), op.cit., p. 127. 588 ZANIN, Gabriela (2004): MERCOSUR-CAN: negociaciones en un contexto de crisis. En Ctedra Internacional Andrs Bello/Argentina (org.): Integracin y cooperacin Atlntico-Pacfico, vol. 2, UNR Editora, p. 140. 589 BOUZAS (2005), op.cit., p. 17. Tambin TUSSIE, Diana (2003): El MERCOSUR es la clave; http://www.amersur.org.ar/Integ/MercosurClave.htm 590 BOUZAS, Roberto (2004): Las relaciones Unin Europea-MERCOSUR, en Nueva Sociedad, n 190, Caracas; http://www.nuso.org/upload/anexos/foro_208.pdf, nota 18. 591 HAKIM, op.cit. Tambin SWEIG, op.cit., p. 53. 592 HURRELL, Andrew (2008): Lulas Brazil: A Rising Power, but Going Where?, en Current History, vol. 107, n 706, Philadelphia, p. 55 [Traduccin propia].
116
La creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones En abril de 2004, por fin se lleg a un acuerdo sobre los temas pendientes en las negociaciones CAN-MERCOSUR. Se estableci el 1 de julio como fecha de arranque de la desgravacin arancelaria destinada a concretar la zona de libre comercio, que estara completada al cabo de diez aos, con plazos ms favorables para las naciones andinas. Los productos considerados sensibles para ambas partes se desgravaran a lo largo de 15 aos. En este segmento, el MERCOSUR inscribi los productos textiles, el papel y el acero. Ecuador, Colombia y Venezuela colocaron productos agrcolas, como trigo y soja, y los automviles. Sin embargo, el 24 de junio, vista la imposibilidad de cumplir con los plazos originalmente determinados por las partes para protocolizar el ACE 59, se decidi aplazar su entrada en vigor
593
, para desazn de Itamaraty. En compensacin por tantos retrasos, no
obstante, la diplomacia brasilea vino a conseguir un aliado no precisamente en el Palacio San Martn, sino en el aparato institucional de la CAN, sealadamente en su flamante Secretario General, Allan Wagner Tizn. El bloque andino -atrapado entre un desempeo econmicocomercial modesto, la ausencia de un inters sustantivo de otros actores internacionales en potenciar sus vnculos con la CAN, las turbulencias internas de sus miembros y la creciente orientacin de stos a un entendimiento bilateral que les abriera las puertas del opulento mercado estadounidense-, avizoraba un futuro incierto. Presumiblemente ello fue lo que movi a los rganos comunitarios de la CAN a visualizar a la bosquejada Comunidad Sudamericana de Naciones como una oportunidad de conservar un papel relevante en las multidireccionales tendencias integracionistas que recorran el continente. Wagner Tizn se posicion rpidamente como el adalid del todava inexistente espacio sudamericano de integracin, y despleg una intensa labor diplomtica para reducir distancias entre las posturas de los gobiernos involucrados. Como resultado, el 18 de octubre se verific la protocolizacin del ACE 59 en la sede de la ALADI en Montevideo, establecindose el 1 de enero de 2005 como inicio de la zona de libre comercio entre el MERCOSUR y Colombia, Ecuador y Venezuela. Con el armazn de la integracin comercial sudamericana completado despus de tantos percances, Itamaraty se dedic de lleno a oficializar el sistema sudamericano. La cita fue en Cuzco, la antigua capital imperial incaica, el 8 de diciembre de 2004. La III Reunin de Presidentes de Amrica del Sur -prolongacin del movimiento iniciado por la de Brasilia y continuado por la de Guayaquil- fue el marco adecuado para fundar, mediante la Declaracin de Cuzco, la Comunidad Sudamericana de Naciones. La novel entidad retom los tres pilares principales ya enunciados en Brasilia en 2000: cooperacin y concertacin poltica y diplomtica; convergencia entre el MERCOSUR, la CAN y Chile en un rea de libre comercio proceso al que se asociaran Surinam y Guyana-; e integracin fsica, energtica y de comunicaciones en torno al proyecto IIRSA.
593
RUA BOEIRO, Rodolfo (2005b): Las secuelas de una negociacin apresurada, en Peridico Econmico y Tributario, Compilacin 2004, Seccin Doctrina del MERCOSUR, Buenos Aires, p. 613.
117
Las reuniones de Jefes de Estado seran la instancia mxima de conduccin poltica y las de cancilleres el mbito de decisin ejecutiva. Hubo un particular nfasis en aclarar que el nuevo grupo se asentara sobre la base de la institucionalidad existente, evitando la duplicacin y superposicin de esfuerzos y sin que implique nuevos gastos financieros
594
Segn el exultante Secretario General de la CAN, al momento de la Cumbre de Cuzco, la Comunidad Sudamericana era la quinta potencia econmica mundial, con un PBI de casi un billn de dlares (U$S 974 mil millones, cifra superior por ejemplo al PBI de Canad, de U$S 834 mil millones); la cuarta en poblacin, con 361 millones de habitantes; y una superficie de ms de 17 millones de km. La CAN aportara al bloque aproximadamente una tercera parte del mercado sudamericano, el mayor potencial en energa, y el desarrollo jurdico e institucional ms avanzado de todos los procesos de integracin del hemisferio el cual abarca, incluso, instituciones que se han adelantado en incursionar en el mbito sudamericano, como la Corporacin Andina de Fomento, el Fondo Latinoamericano de Reservas y el Convenio Hiplito Unanue relativo a salud. Igualmente, la CAN, junto con Chile, seran la bisagra entre la Comunidad Sudamericana y el Asia-Pacfico
595
MERCOSUR, por su parte, contribuira con el mayor de los mercados nacionales de la subregin (Brasil, que representa casi la mitad del territorio, PBI y poblacin de Sudamrica), su importancia como cuarto bloque econmico mundial, su mayor peso demogrfico y su proyeccin al Atlntico. En conjunto, ambos bloques renen reservas de gas, petrleo y minerales para ms de un siglo, el 27% del agua dulce del mundo, 8 millones de km de bosques, y el liderazgo mundial en la produccin y exportacin de alimentos
596
. La abrumadora
mayora de su poblacin profesa una misma religin y los idiomas mayoritarios (espaol y portugus) son altamente similares. Poco despus de Cuzco, adems, Ecuador, Venezuela y Colombia fueron asociados al MERCOSUR MERCOSUR asociados a la CAN
598 597
, gesto reciprocado al ser los Estados Partes del
Declaracin de Cuzco (08/12/2004), Seccin III; http://www.comunidadandina.org/documentos/ dec_int/cusco_sudamerica.htm 595 WAGNER TIZN, Allan (2004): La Comunidad Sudamericana de Naciones: Un gran programa de desarrollo descentralizado; http://www.comunidadandina.org/documentos/docSG/Ayudamemoria8-1204.htm 596 CRETTAZ, Jos: Los nuevos desafos de la regin: constituir la Unin Sudamericana e impulsar el libre comercio del MERCOSUR y los pases andinos, en diario La Nacin, 30/11/2004; http://www.lanacion.com.ar/658234 597 CMC: Decisiones 42/04, 43/04 y 44/04 (Belo Horizonte, 16/12/2004); http://www.mercosur.int/show? contentid=580. Per ya haba sido asociado al MERCOSUR mediante la Decisin 39/03 (Montevideo, 15/12/2003), mientras que Bolivia y Chile haban alcanzado ese estatuto con anterioridad al perodo estudiado. 598 Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores: Decisin 613 (Lima, 07/07/2005); http://intranet.comunidadandina.org/IDocumentos/c_Newdocs.asp?page=7&ChkEstVig=&GruDoc=07& TxtNum1=&TxtNum2=&LbxTip=&TxtPPP=&TxtRes=&chxbxExacta=&LbxEst=&CbxTit=&LbxVig= &Ambito=&Org=0&LbxCom=0
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Hasta aqu, los datos positivos. Los negativos no faltaban. Aparte del marcado escepticismo de los especialistas concerniente a la viabilidad, operatividad o eficacia del bloque en ciernes
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, varios aspectos importantes retacearon el xito de Itamaraty.
En primer lugar, el desplante de su principal aliado estratgico. El presidente Kirchner no apareci en Cuzco, aduciendo una inverosmil prescripcin mdica. Algunos interpretaron esta ausencia como producto del distanciamiento del mandatario argentino con su antecesor, Eduardo Duhalde, entusiasta impulsor de la Cumbre
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desde su rol como presidente de la
Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR. Sin embargo, la raz del problema estribaba en que el Palacio San Martn segua discrepando con Brasilia en relacin a un apreciable abanico de asuntos claves, desde el intercambio comercial y el rol del MERCOSUR, hasta la modalidad que asumira el bloque sudamericano y el tipo de relaciones que deban mantenerse con Washington. El gobierno argentino incuestionablemente comparta el inters en la expansin de las oportunidades comerciales en el subcontinente, pero no comulgaba con Brasilia en cuanto al puesto que ella quera ocupar en la incipiente unin sudamericana, y menos an con la posicin relegada en la que perciba que ira a quedar su propio pas. En Buenos Aires flotaba la molesta sensacin de que la afirmacin de un espacio poltico sudamericano poda ir en detrimento del MERCOSUR, y por lo tanto, de la relevancia de Argentina a los ojos de Brasil. La cancillera platina saba que tena muchas ms chances de hacerse or en un club cuatripartito que en un foro de doce pases orbitando en torno a Brasil. En definitiva, Buenos Aires procuraba ocupar un sitial distinguido dentro de la poltica exterior brasilea, y se consideraba con derecho a ello. En efecto, era inobjetable que en el perodo de conformacin de la Comunidad Sudamericana, desde la Cumbre de Brasilia a la de Cuzco, Argentina haba necesitado ms a Brasil que a la inversa, pero ello no menguaba la importancia del sostn internacional dado por Buenos Aires en trances crticos. En efecto, la poltica exterior brasilea de basar muchas de sus capacidades a travs de la ponderacin estratgica de Sudamrica, ha sido uno de los recursos ms elocuentes del nimo de Itamaraty para ir edificando organizadamente el liderazgo regional. En esta direccin Brasilia ha necesitado de Buenos Aires para asegurar, indirectamente, su calidad autonomista. En verdad, a Brasil poco o nada le servira una ponderacin estratgica de Sudamrica sin la Argentina a su lado serlo Brasil para cualquier estrategia hemisfrica de Estados Unidos.
601
. Para decirlo en forma
ilustrativa, Argentina es ms crucial para la estrategia sudamericana de Brasil de lo que pueda
Ver, por ejemplo, TOKATLIAN, Juan Gabriel: Mejor, una propuesta modesta, en diario La Nacin, 09/12/2004; http://www.lanacion.com.ar/661329 Tambin BIGGIO, Isaac (2004): Se forma la Comunidad Sudamericana de Naciones; http://www.analitica.com/va/internacionales/opinion/ 2562772.asp ; CARDONA, Diego (2005): Tiene futuro la comunidad sudamericana de naciones?, en Foreign Affairs En Espaol, vol. 5, n 2, abril-junio; http://www.foreignaffairs-esp.org/20050401 faenespessay050209/diego-cardona-c/tiene-futuro-la-comunidad-sudamericana-de-naciones.html 600 SIMONOFF, op.cit., p. 113. 601 MIRANDA (2004b), op.cit., p. 154. Ver tambin HIRST (2003), op.cit., p. 42; HIRST (2002), op.cit., p. 91.
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119
La concatenacin escalonada entre la relacin brasileo-argentina, el MERCOSUR y el bloque sudamericano, fallaba pues en su primer eslabn. Pero tambin en el segundo: los mandatarios de Paraguay y Uruguay tampoco comparecieron en Cuzco. Quedaba patente que la forma en que se haba puesto en escena el descollante desempeo internacional de Itamaraty, y el perfil que haban ido cobrando las relaciones intrabloque, no haban incomodado slo a Buenos Aires. El principal cambio provocado por Brasil como lder sudamericano, ha sido el de inaugurar en la regin la transicin de un esquema de cooperacin por consenso hacia otro de cooperacin con hegemona. Tcnicamente, en lugar de cooperacin con hegemona, podra hablarse de cooperacin con liderazgo. En la mencionada transicin, la capacidad de iniciativa de Brasil puesta de manifiesto a travs de su protagonismo diplomtico, fue fundamental
602
. Dicho protagonismo haba demostrado la disposicin a asumir los costos
del liderazgo. Pues bien, los costos empezaban a aparecer. Frente a esta circunstancia, la reaccin de Brasil, seala Danese, deber ser convencer a nuestros socios de que cualquier iniciativa de liderazgo brasileo toma en cuenta tambin su beneficio, y que Brasil, por el peso y la amplitud de sus propios intereses, tiene la capacidad de impulsar y sustentar procesos de sociedad con liderazgo sin hegemona con sus vecinos, en nombre de los intereses compartidos. Tenemos que convencerlos, cuando sea necesario, de que la falta de un liderazgo regional no priva a la regin de hegemonas; al contrario, la hace ms vulnerable a hegemonas extrarregionales
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. El inconveniente es que tal postura impone
a Brasilia el gigantesco desafo de compatibilizar su liderazgo regional con sus sensibles vnculos pivoteanos. En este sentido, no es ocioso recordar que el ltimo ausente en Cuzco fue el presidente ecuatoriano Lucio Gutirrez, quiz deseoso de emitir una seal agradable a Washington, habida cuenta de los lazos de su gobierno con la superpotencia y de la previsible reserva con que el Departamento de Estado contemplaba a la incipiente Comunidad Sudamericana. Con todo, cuando en abril de 2005 el Congreso ecuatoriano destituy a Gutirrez, ste se refugi con su familia en la embajada brasilea en Quito, dato no menor en cuanto revela un reconocimiento al creciente rol regional de Brasil integracin sudamericana
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Y en efecto, durante todo el perodo, fue Brasil el actor central en el proceso de . El impulso a tal proceso es quizs, la clave de interpretacin ms
606
importante para comprender, hoy, el accionar de Brasil
. En este sentido cobra relieve la
suscripcin, en febrero de 2005, de una nueva alianza estratgica con otro pas sudamericano
602 603
MIRANDA (2004a), op.cit., p. 87. DANESE, op.cit. Tambin TAUNAY FILHO, Jorge (2007): O sentido da integrao sul-americana; http://www.comunidadandina.org/prensa/articulos/unasur26-6-07.htm 604 Rol que haba sido puesto muy recientemente en entredicho por la fundada protesta argentina ante el envo a Ecuador en plena crisis poltica- de una misin diplomtica encabezada por Amorim en nombre de la Comunidad Sudamericana de Naciones, sin la previa autorizacin de los dems Estados del bloque. 605 Entrevista del autor a Carlos Abreu, Profesor de la Escuela de Estudios Polticos de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas, Universidad Central de Venezuela. Realizada en Amherst, EE.UU., 30/06/2008. 606 GULLO, Marcelo (2006): Las claves para comprender a Brasil, en Anuario Desarrollo y Regin, n 5, IDR, Rosario, p. 202.
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(esta vez, Venezuela). Significativamente es Brasilia la sede de la Cumbre sudamericana-rabe de mayo de 2005, y de la I Cumbre de la Comunidad Sudamericana de Naciones, el 30 de septiembre de 2005 punto de cierre del perodo estudiado. Muy elocuentemente tambin, en el primer evento el presidente argentino concurri prcticamente al solo efecto de participar en la creacin del mecanismo de cooperacin energtica bautizado Petrosur, entre las compaas petroleras estatales de Brasil, Argentina, Uruguay y Venezuela da antes de la clausura
608 607
, retirndose un
. En el segundo, Kirchner retorn a su pas antes incluso de la
apertura oficial. En la I Cumbre de la Comunidad tampoco estuvieron los presidentes de Colombia, Guyana, Surinam y Uruguay. Pese a este panorama, la Declaracin final del encuentro sigui haciendo votos por el entendimiento poltico y la integracin econmica y social de los pueblos de Amrica del Sur esta reunin
610 609
En realidad, al margen de las varias referencias a la cooperacin regional realizadas en , en todo el quinquenio uno de los pocos logros concretos en el terreno de la
611
cooperacin subcontinental fue el compromiso democrtico, que transit un derrotero muy similar al de la zona de paz : condicin excluyente para la distensin argentino-brasilea en los 80, fue recogido por el MERCOSUR, Bolivia y Chile en la Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR (San Luis, 25/06/1996) y el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico (24/07/1998). A mediados de 2005 Per, Colombia y Venezuela adhirieron a la Declaracin -Per y Venezuela tambin al Protocolopaz, la cual s adquiri alcance sudamericano. En sntesis, es probablemente en el terreno de la cooperacin gradual donde ms claro sea el hiato entre el concepto de alianza estratgica argentino-brasilea y la praxis de Itamaraty. Si bien hubo una real jerarquizacin de los mecanismos de cooperacin bilaterales, esto no se trasunt en una plena operatividad de la alianza estratgica en el plano del MERCOSUR, y menos an en el sudamericano. La reticencia argentina ante este proyecto subcontinental fue uno de los principales desafos que enfrent Itamaraty en su denodado esfuerzo por robustecer el rol internacional de Brasil a partir de una estrategia que privilegi la diferenciacin internacional como lder regional, antes que la ligadura de manos representada por los compromisos de una autntica alianza estratgica con una nacin atribulada por sus problemas internos.
612
, aunque no
lo hicieron Ecuador, Guyana ni Surinam, marcando la diferencia con el caso de la zona de
Website oficial de PDVSA; http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.sp/design/ readmenuprinc.tpl.html &newsid_temas=47 608 CORTS, op.cit., p. 138. 609 Declaracin Presidencial y Agenda Prioritaria, 1 y ss.; http://www.comunidadandina.org/ documentos/dec_ int/casa_2005_3.htm 610 Ver Programa de Accin; http://www.comunidadandina.org/documentos/dec_int/casa_2005_4.htm 611 Ver WAGNER TIZN, Allan (2000): Democracia y Seguridad: hacia una agenda de cooperacin poltica sudamericana; http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/IA16-10-00.htm 612 CMC: Decisiones 14/05, 15/05 y 16/05 (Asuncin, 19/06/2005); http://www.mercosur.int/msweb/ portal%20intermediario/es/index.htm
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As, mientras Brasil busca cincelar para s una posicin regional y global como potencia emergente, su poltica exterior probablemente continuar marcada por tensiones entre las diferentes facetas de su estrategia e identidad nacionales como un lder del Sur, como un potencial puente entre Norte y Sur, y como un poder en ascenso que usa la retrica de la solidaridad Sur-Sur y los reclamos por justicia global para sus propios propsitos instrumentales
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. Como toda potencia en ciernes, Brasil muchas veces debi escoger entre
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acercarse al poder hegemnico (estrategia cola de len o bandwagoning) o liderar procesos autonmicos junto a Estados ms pequeos (estrategia cabeza de ratn) pulsin hacia el ejercicio del liderazgo regional, verdadera fuerza profunda . En efecto, la
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en la estrategia
de Itamaraty, colisiona a menudo con el imperativo de comportarse de manera polticamente correcta si Brasil quiere ser reconocido como actor serio y responsable por los pases desarrollados. Ante esta disyuntiva, en general Cardoso opt por el ltimo camino y busc consolidar el rol de Brasil desde un perfil econmico, en tanto gran mercado emergente, apelando a una estrategia de insercin internacional basada en la bsqueda de credibilidad. En cambio, Lula apunta a incidir en el sistema internacional desde una postura ms poltica, de corte autonomista
616
, pero la necesidad de evitar excesivas confrontaciones con los pases
desarrollados frena su capacidad de emprender polticas internas o externas demasiado osadas. En este sentido, por ejemplo, y contrariando toda expectativa previa, el gobierno de Lula se ajust a parmetros ortodoxos en el plano macroeconmico
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Por ltimo, cabe destacar que la estrategia de Itamaraty de construir un subsistema sudamericano termina fortaleciendo las tendencias a la fracturacin del concepto de Amrica Latina, sealadas por varios analistas
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. Por cierto, es interesante destacar que los autores
brasileos suelen atribuir tal fragmentacin, primordialmente, al accionar estadounidense en la regin, especialmente a su conceptuacin de Centroamrica y el Caribe como rea nodal para su propia seguridad nacional
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. De hecho, en el perodo estudiado la relacin Brasilia-
HURRELL (2008), op.cit., p. 57 [Traduccin propia]. LECHINI (2007a), op.cit., p. 284. 615 En el sentido dado por RENOUVIN, Pierre (1998): Historia de las Relaciones Internacionales, Akal, Madrid. 616 SOARES DE LIMA, op.cit., pp. 10-13. Ver tambin ALMEIDA, Paulo de (2004): Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula, en Revista Brasileira de Poltica Internacional, vol. 47, n 1, Braslia. 617 ARREDONDO, Valeria (2006): Brasil y el segundo mandato de Lula, en Anuario Desarrollo y Regin, n 5, IDR, Rosario, p. 221. Tambin ALBEROLA, Enrique (2004): Lula, Argentina y el futuro de las reformas en Amrica Latina, ARI n 137, Real Instituto Elcano; http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/568.asp 618 ATKINS, Pope (1991): Amrica Latina en el sistema poltico internacional, GEL, Bs.As., 1991, cap. 2. Tambin ROJAS ARAVENA, op.cit., p. 4; TOKATLIAN, Juan Gabriel: Sudamrica est partida en dos, en diario Clarn, 11/01/2000; http://www.clarin.com/diario/2000/02/11/i-01903d.htm ; CARRIQUIRY, Guzmn (2003): Amrica Latina en la globalizacin, en Archivos del Presente, ao 8, n 30, Buenos Aires, p. 121; MONETA, Carlos (2007): Realidades, espejismos y posibilidades de la integracin, en Revista Todava, n 16, Buenos Aires; http://www.revistatodavia.com.ar/todavia19/ 16.monetanota.html 619 HIRST (2003), op.cit., p. 40. Tambin PINHEIRO GUIMARES, Samuel (2004): El rol poltico internacional del MERCOSUR; http://www.amersur.org.ar/PolInt/Guimaraes.htm
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Washington se tens cada vez que Estados Unidos procur extender esta conceptuacin al rea andina. Este propsito, efectivamente, desembocaba no ya en la desagregacin latinoamericana, sino en la escisin de Sudamrica en una vertiente atlntica y otra pacfica, contrariando los objetivos diplomticos de Itamaraty. Argentina, en tanto, incapaz de inducir a Brasil a honrar plenamente la alianza bilateral, se vio tambin inhabilitada durante toda esta etapa -primero por su grave crisis y luego por cuestiones de poltica interna que forzaban al Palacio San Martn a distanciarse cuanto fuera posible del paradigma del alineamiento automtico y de las relaciones carnales- para siquiera intentar reencauzar el esquema de vinculacin triangular con Washington y Brasilia al que tan a menudo haba recurrido en la dcada anterior
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La debilidad argentina conllev, por un lado, un eclipse de su presencia internacional a nivel global sobre todo si se tiene en cuenta el activo involucramiento internacional deliberadamente procurado durante la ltima dcada del siglo XX-, quedando reducida, como se vio en la seccin II del presente captulo, al papel de acompaante de las iniciativas brasileas. Por otra parte, el pas experiment tambin un declive de su peso regional, ms evidente todava en el mbito sudamericano que en el mercosureo o en el de la relacin bilateral con Brasilia. El resultado fue que la poltica exterior argentina termin adscribiendo, en documentos y declaraciones, a la conformacin del espacio sudamericano. Pero dej en claro sus reparos mediante una serie de ostensibles gestos diplomticos, protagonizados principalmente por el presidente Kirchner, y ejecutados sobre todo cuando la conmocin nacional argentina comenzaba a amainar al ritmo de una rpida recuperacin econmica.
620
Ver, por ejemplo, SIMONOFF, op.cit., p. 100. Tambin BUSSO (2001), op.cit., p. 66.
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CONCLUSIONES Como se plante en la Introduccin, la investigacin presentada en esta tesis se origin en un intento de responder al interrogante de si la relacin argentino-brasilea poda realmente ser calificada de alianza estratgica, denominacin ampliamente utilizada por los gobiernos de ambos pases para referirse a sus relaciones recprocas. Una extensa revisin bibliogrfica permiti constatar que un escollo nodal para contestar tal interrogante radicaba en la carencia de una definicin precisa aplicable a la nocin de alianza estratgica bilateral. Consecuentemente, en el captulo 1 se parti del aporte terico de Hlio Jaguaribe, complementado con mltiples contribuciones de las principales corrientes tericas referidas a los fenmenos de integracin, para elaborar un concepto propio que orientase la investigacin. Dicho concepto entiende la mencionada alianza estratgica como una relacin bilateral prioritaria para ambas naciones, basada en la integracin econmico-comercial equitativa, la concertacin poltico-diplomtica consensual, y una cooperacin multidimensional que se desarrolla progresivamente en tres niveles: bilateral; en el seno del MERCOSUR; y finalmente en el mbito sudamericano. Como se expres oportunamente, se trata de un concepto teleolgico, y que al igual que muchas definiciones conceptuales de las Ciencias Sociales, contiene una serie de variables que a los efectos de esta tesis pueden ser consideradas como pautas de poltica exterior. En este caso, tales pautas fueron aplicadas al anlisis de la poltica exterior de uno de los miembros de la alianza, Brasil, y ms especficamente, de la diplomacia de Itamaraty. De esta manera, y teniendo en cuenta el tradicional hiato entre discurso y accin que suele presentarse en la esfera poltico-diplomtica, se lleg a la formulacin de la hiptesis de trabajo. sta sostena que las pautas de poltica exterior que se desprenden del concepto de alianza estratgica, a saber: integracin equitativa, concertacin consensual y cooperacin gradual, coinciden, entre 2000 y 2005, con la lexis oficial de la diplomacia brasilea referida a Argentina, pero no con la praxis efectiva de Itamaraty. Por lo tanto, en el captulo 2 se analiz el discurso de los cancilleres brasileos del perodo cuestin sobre la que no se ha encontrado ningn estudio sistemtico por parte de otros autores-, compulsndolo con la primera parte de esta hiptesis. Esto permiti encontrar una apreciable coincidencia entre las pautas de poltica exterior postuladas por el concepto propuesto y las declaraciones de los titulares de Itamaraty. En efecto, la integracin econmico-comercial equitativa tiene en la lexis de los Ministros de Relaciones Exteriores de Brasil referida a Argentina un lugar creciente a lo largo del perodo. En el caso de Lampreia hay que recurrir a la analoga, pero Lafer ya demuestra su apertura al dilogo sobre las controversias comerciales y Amorim llega a expresar un decidido respaldo, no slo a la idea de equilibrar el intercambio comercial binacional, sino tambin a la de procurar una distribucin menos desigual de las inversiones e incluso a fomentar activamente la reindustrializacin argentina. Esto, por cierto, sin desconocer que los cancilleres
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manifiestan su desacuerdo con la sucesin de salvaguardias comerciales implementadas por Buenos Aires, y no dejan de recordar que Brasil no est en condiciones de financiar la recomposicin de todo el parque industrial argentino, desmantelado por polticas macroeconmicas que la propia Argentina implement. Estos elementos abonan la interpretacin ofrecida en esta tesis, de que la evolucin en las posiciones de los cancilleres brasileos va espejando una coyuntura emprica determinada: la progresiva reactivacin de la economa argentina, acompaada por la enftica afirmacin por parte del gobierno de Buenos Aires de su voluntad industrialista, superando el recetario neoliberal tan taxativamente aplicado en la ltima dcada del siglo XX. En cuanto a la concertacin poltico-diplomtica consensual bilateral, ausente en el discurso de Lampreia aunque nuevamente pueda apelarse a la extrapolacin analgica-, s surge muy claramente en el de Lafer, y tambin en el de Amorim, en particular si se la subsume en el espacio del MERCOSUR, que result el punto de referencia obligado para ensamblar posiciones comunes ante las sensibles negociaciones comerciales en curso en el escenario internacional. Asimismo, cabe destacar un elocuente rasgo de continuidad diplomtica de Itamaraty: los tres funcionarios, aunque se enorgullecen de la creciente proyeccin internacional de su pas, se muestran renuentes a aceptar explcitamente la denominacin de lder regional para Brasil, destacando en su lugar la conveniencia del consenso y de las instancias multilaterales. La ltima variable, la cooperacin multidimensional gradual, tampoco figura en la lexis de Lampreia referida especficamente a Argentina, pero s en la atinente al MERCOSUR y especialmente Sudamrica. Lafer subraya la alianza con Buenos Aires, y Amorim lo hace ms claramente an, con la salvedad de que este ltimo tiende a desplazar la prioridad de Argentina e inclusive del MERCOSUR- hacia la dimensin sudamericana, si bien subrayando con frecuencia la importancia de Buenos Aires en este proceso. Tras haber confirmado de esta manera la primera parte de la hiptesis, en el captulo 3 se retomaron las tres pautas de poltica exterior contenidas en el concepto propuesto, cotejndolas esta vez con la praxis de Itamaraty, esto es, con las acciones concretas de la diplomacia brasilea en la etapa estudiada. Tambin aqu se logr verificar la hiptesis, pues aunque en varios momentos la poltica exterior brasilea se acerc a los postulados del concepto, la relacin bilateral en general qued a considerable distancia de las potencialidades de una genuina alianza estratgica al menos, tal como se la define en esta tesis. En primer lugar, se encar la problemtica de la integracin equitativa. Se constat la efectiva asimetra macroeconmica entre Brasil y Argentina, y se abordaron las distintas medidas, muchas de ellas adoptadas en el mbito de un MERCOSUR econmicamente estancado, a travs de las cuales Itamaraty fue respondiendo a las demandas argentinas. Cabe reconocer la gran relevancia de algunas de estas disposiciones, como la continuidad de los regmenes de excepcin para los sectores automotriz, azucarero y de bienes de capital. Sin embargo, esas medidas no apuntaron a la raz de los reclamos de Buenos Aires, centrados en
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la necesidad de poner fin a las prcticas distorsivas representadas por las amplias polticas de incentivos brasileos a diversas actividades productivas. En el mbito del dilogo bilateral para construir consensos ante terceros actores, surgi con claridad el impacto del debilitamiento internacional de Argentina derivado del derrumbe nacional de 2001-2002, que socav dramticamente la capacidad de maniobra diplomtica del Palacio San Martn. Paralelamente, Itamaraty redobl su estrategia de proyeccin internacional diversificada, reforzando el involucramiento de Brasil en diferentes escenarios globales. La conjuncin de estas dos dismiles realidades produjo una situacin en la cual el consenso fue mucho ms perceptible en la concertacin bilateral que en la arena global, escenario esta ltima de un despliegue diplomtico brasileo que Buenos Aires -privada de alternativas viables- termin acompaando desde un segundo plano. A su vez, tanto la lexis como la praxis de Itamaraty tendieron a destacar la importancia de la concertacin en el seno del MERCOSUR para sostener un frente unificado en las negociaciones comerciales internacionales, como lo exige el carcter de unin aduanera del bloque austral. En el terreno de la cooperacin, por otra parte, hubo muchas e importantes iniciativas binacionales, que confirmaron el lugar de Argentina como principal contraparte de Brasil en esta rea. No obstante, en esta etapa la dinmica cooperacin bilateral no bast para motorizar una plena reactivacin del MERCOSUR, pues muchos problemas nodales siguieron pendientes y los socios mayores a menudo circunscribieron su esfuerzo a la resolucin de sus diferendos bilaterales, prestando menor atencin a las necesidades de Uruguay y Paraguay. En el mbito sudamericano, se avanz promisoriamente en la constitucin de una zona de paz, seguridad y democracia, pero los programas de cooperacin en tanto coordinacin de polticas marcharon con lentitud, incluso el plan insignia de IIRSA, en gran medida debido a las crnicas estrecheces presupuestarias de los actores involucrados. Es precisamente en torno al proyecto sudamericano que la discrepancia entre Itamaraty y el Palacio San Martn fue ms evidente. Brasilia enfoc dicho proyecto bajo un prisma esencialmente poltico, mientras que Buenos Aires se restringi al inters comercial, y si bien particip del proceso de conformacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, evidenci frecuentemente sus objeciones al papel de liderazgo que cada vez ms asertivamente fue asumiendo Brasil. En el lustro estudiado, Itamaraty tendi a priorizar el espacio sudamericano ms que el mercosureo enfatizado por Argentina- e incluso ms que la relacin bilateral con la nacin platina. De hecho, en este aspecto puntual lexis y praxis de Itamaraty manifiestan mayor concordancia que en otros planos, pues en ambas dimensiones el proceso de convergencia sudamericano cobr una marcada centralidad. Tras concluir que, de hecho, la relacin binacional no se ajust plenamente a los parmetros de una alianza estratgica definidos para esta tesis, es necesario bosquejar un anlisis tentativo acerca de las razones que obstaculizaron tal ajuste. En primer lugar, es necesario reconocer que del concepto propuesto se derivan pautas ciertamente ambiciosas, las cuales requieren de una gran automoderacin por parte de Brasil en sus relaciones con
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Argentina, para evitar que las ostensibles asimetras estructurales entre ambos pases continen siendo agravadas por distorsiones derivadas de decisiones polticas que cercenan la operatividad de la alianza. Esta autolimitacin, que difcilmente se produzca de manera espontnea, implica para Brasil aceptar los inevitables costos de una autntica alianza con Argentina. Durante el lapso estudiado, por mucho que Itamaraty receptara esos costos en el plano discursivo, en la prctica mantuvo su tradicional renuencia a asumirlos. Tales costos tienen una faceta econmica, vinculada a la posicin de Brasil como principal economa regional, con mayor desarrollo industrial, pero sin la suficiente capacidad para instalarse como locomotora del crecimiento de sus vecinos, en especial si se consideran las extremas necesidades de desarrollo interno del propio pas. Tambin portan una faz poltica, habida cuenta de la creciente resistencia de la opinin pblica brasilea a lo que perciba como una continua serie de concesiones a Argentina. E igualmente aparecen en el terreno diplomtico, pues aunque Argentina fue un utilsimo acompaante en las escabrosas negociaciones internacionales que ambas naciones debieron enfrentar a lo largo del perodo, la crisis argentina, en la lectura de Itamaraty, impuso primero la necesidad de evitar que los trastornos econmicos del vecino afectaran la confianza internacional en el mercado brasileo, y luego la necesidad de diferenciarse diplomticamente de un pas vapuleado, inestable y absorbido por sus turbulencias domsticas. Por otra parte, el escenario internacional del perodo era sin dudas complejo. Mientras en Latinoamrica el desmoronamiento del modelo neoliberal en varias naciones propiciaba el giro a la izquierda de la regin, el mundo desarrollado se abroquelaba en un restrictiva agenda de seguridad y de combate al terrorismo internacional. Ante estos desafos, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil opt por combinar, segn las necesidades del caso, y no siempre sin tensiones, una activa estrategia de construccin de coaliciones negociadoras donde Argentina siempre fue una pieza valorada- y otra de proyeccin individual, a partir no slo de la profundizacin de sus lazos bilaterales con otras potencias emergentes y desarrolladas -incluyendo su conexin axial con Estados Unidos- sino tambin de su aspiracin de presentarse al mundo como referente y lder de un bloque sudamericano. En este ltimo proyecto Itamaraty invirti sus mayores esfuerzos, pero se encontr con la disidencia argentina por un lado, y con la actitud ambivalente del resto de las naciones del subcontinente por el otro. Ante las numerosas muestras de resistencia que suscitaron sus intentos de liderazgo regional, se comprende que el discurso de los cancilleres brasileos insista en denegar cualquier pretensin hegemnica de Brasilia, pretensin subrayada desde la academia por la mayora de los expertos abocados a analizar la poltica exterior brasilea. Este creciente protagonismo diplomtico de Brasil, orquestado como autntica poltica de Estado por una eximia cancillera, motivaba especiales suspicacias en su maltrecha aliada estratgica, abatida por una crisis interna devastadora que coartaba su capacidad externa. Incuestionablemente, la llegada al gobierno de la administracin Lula implic un viraje novedoso, pero se trat sobre todo de un cambio de lnea presidencial. Itamaraty apenas vari
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su estrategia, al punto que muchas de las iniciativas ms contundentes de acercamiento a Buenos Aires, como las cristalizadas en la visita de Estado de Lula a Argentina en octubre de 2003, resultaron esencialmente una iniciativa personal del primer mandatario o de su crculo poltico inmediato, ms que una decisin concordante con los lineamientos caractersticos del poderoso organismo de la diplomacia brasilea. De todas maneras, la sintona ideolgica y personal entre los recin asumidos Lula y Kirchner, en tanto encarnaban la esperanza de un cambio sociopoltico y econmico en sus respectivas naciones, no dej de ejercer un efecto positivo en el dilogo bilateral entre ambas cancilleras. De hecho, la perspectiva presidencial fue calando paulatinamente en Itamaraty, proceso reflejado en la evolucin discursiva del canciller Amorim, cada vez ms propenso a resaltar la importancia del vnculo bilateral en todos los mbitos. En la prctica, esta afinidad presidencial redund en algunos visibles avances en lo atiente a la integracin equitativa, la concertacin consensual y la cooperacin bilateral, pero no lleg a adquirir la entidad suficiente como para proyectar eficazmente hacia los planos mercosureo y sudamericano la coordinacin entre los dos gobiernos. Adems del factor de reorientacin del estilo poltico representado por los recambios presidenciales de 2003, otro elemento basal que contribuy favorablemente a la evolucin del vnculo bilateral fue la promisoria recuperacin econmica argentina registrada hacia el final del lapso estudiado. Ciertamente entra la multiplicacin de conflictos comerciales, pero atenu la presin previamente acumulada sobre la relacin binacional a consecuencia de la implosin nacional argentina de 2001-2002. En este sentido, y como se aclar al especificar la delimitacin temporal escogida en esta tesis, la investigacin comprendi apenas un quinquenio de relaciones argentino-brasileas, con las lgicas limitaciones coyunturales que ese recorte conlleva. Si se trae a colacin la trayectoria histrica de las mismas, el progreso logrado es irrebatible en la gran mayora de los campos. Precisamente desde esta ptica optimista, que trasciende el corto plazo, cobra mayor sentido una definicin ambiciosa del concepto, que funcione como una meta a alcanzar, sin por ello dejar de ser un instrumento para aquel objetivo final que tan claramente delinea Jaguaribe: el desarrollo autnomo, que ni Brasil ni Argentina podrn conseguir aisladamente. En efecto, la experiencia histrica ha demostrado que, individualmente, ninguno de los dos pases rene los requisitos de una genuina viabilidad nacional. Menos an en un contexto de permisibilidad internacional retaceada por el impacto de una globalizacin acelerada, que solidifica y profundiza las condiciones de asimetra a nivel mundial. Precisamente por estas caractersticas, el susodicho desarrollo autnomo deber comprender al MERCOSUR y a Sudamrica, espacios en los que Argentina es un actor demasiado relevante como para permanecer en perpetuo segundo plano. Tales espacios, por tanto, seguirn operando como el terreno principal donde la alianza estratgica bilateral tendr oportunidad de arraigarse y acrisolarse, para estar a la altura de las necesidades nacionales y de los desafos globales de ambos pases. De esta manera, modelando un subsistema regional que potencie una insercin
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internacional colectiva, las dos naciones estn destinadas a adentrarse juntas en el agitado sistema de relaciones internacionales que va configurndose en los albores del siglo XXI. En consecuencia, cabr a los ciudadanos argentinos y brasileos la responsabilidad de continuar dilucidando la naturaleza del vnculo bilateral, y proponer opciones siempre renovadas para fortalecerlo y corregir sus eventuales imperfecciones. En este sentido, la proposicin de un concepto de elaboracin propia para entender la relacin bilateral es uno de los principales aportes que esta tesis espera poder realizar al afianzamiento del lazo binacional. Al formular ese concepto, se ha intentado incorporar la irreductible complejidad de las relaciones binacionales, colocando como ejes los tres principales niveles temticos de las mismas: integracin, concertacin y cooperacin. Simultneamente, se procur plasmar tanto la presencia de evidentes asimetras entre ambas naciones rasgo pletrico de consecuencias estructurales-, como la perspectiva de proyeccin regional y global que es crecientemente indisociable del anlisis de las polticas exteriores contemporneas. En definitiva, contribuir a dotar de contenido al concepto de alianza estratgica constituye no slo un reconocimiento a la persistencia y consolidacin de una relacin que ha demostrado ser sumamente fructfera, sino y fundamentalmente- una apuesta al pleno desarrollo de las potencialidades que ella encierra.
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CUADERNOS DE POLITICA EXTERIOR ARGENTINA

Cuadernos de Poltica Exterior Argentina (abril-junio 2009) N 96 Pg. 1-146

Dr. Alfredo Bruno Bologna Director del CERIR

Cuadernos de Poltica Exterior Argentina (abril-junio 2009) N 96 Pg. 1-146

LA ALIANZA ESTRATGICA ARGENTINO-BRASILEA EN LA POLTICA EXTERIOR DE ITAMARATY* ** Sandro Schtremel

ARGENTINE-BRAZILIAN STRATEGIC ALLIANCE IN ITAMARATYS FOREIGN POLICY* Sandro Schtremel**

Cuadernos de Poltica Exterior Argentina (abril-junio 2009) N 96 Pg. 1-146

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CAPTULO 1 PRESENTACIN DEL ENFOQUE TERICO Y METODOLGICO

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a partir de la interaccin social. Esta

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que este autor subraya con insistencia:

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antineoliberal . Para l, la potenciacin de una "alianza estratgica seria, no retrica y verbal"

entre Brasil y Argentina consolidar al MERCOSUR, el cual ser a su vez el corazn

COOPERACIN GRADUAL: ALIANZA BILATERAL, MERCOSUR, SUDAMRICA

que pueden darse en una relacin binacional

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CUADRO II: Esquema inicial de trabajo

Cooperacin en mltiples reas

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momento puede sobrevenir una inversin de roles

que altere las posiciones relativas de los

. Esa misma experiencia europea ha sido esgrimida

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. Justamente para minimizar esa

. De hecho, Russell y Tokatlian recurren a los aportes del constructivismo para

. De esta manera, la autonoma relacional requiere compromiso, responsabilidad y

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, todas ellas nociones que con ricos

, pues el surgimiento de hegemonas tiende a resultar .

problemtico en asociaciones voluntarias de pases

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recproca mediante un proceso de negociacin al cual se le denomina coordinacin de polticas

. No se trata de una armona natural de intereses, sino que involucra activos

esfuerzos de adaptacin mutua individuos y gobiernos

problema fundamental de la poltica internacional guerra pasa a ser ilegtima

. Cuando un grupo de pases desarrolla

, y por eso mismo resulta ms difcil de concretar

. Tambin Keohane y Nye, al

paradigma de la seguridad cooperativa

segn la cual las democracias no guerrean entre s

. Este rol de zona central es el que Jaguaribe adjudica

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integracin capaz de permitir a sus miembros un desarrollo autnomo

. En esta perspectiva, la alianza estratgica

. En efecto, el avance de los esfuerzos regionales de cooperacin

, dando lugar a una dinmica particular designada como