A usage officiel

Confrence Europenne des Ministres des Transports European Conference of Ministers of Transport

CEMT/CM(2004)6

06-May-2004 ___________________________________________________________________________________________ Franais - Or. Anglais

CONFERENCE EUROPEENNE DES MINISTRES DES TRANSPORTS

CONSEIL DES MINISTRES

CEMT/CM(2004)6 A usage officiel Conseil des Ministres

SURETE DES TRANSPORTS Sret du transport des conteneurs travers les diffrents modes : Conclusions et Recommandations Ce document sera examin sous le point 3 "Principaux blocs de discussion : Sret des transports" du projet d'ordre du jour de la session de Ljubljana du Conseil des Ministres. Les Ministres sont invits approuver les Conclusions et Recommandations contenues dans ce rapport et prendre note des informations donnes. Franais - Or. Anglais JT00163625
Document complet disponible sur OLIS dans son format d'origine Complete document available on OLIS in its original format

LA SURETE DU TRANSPORT DES CONTENEURS A TRAVERS LES DIFFERENTS MODES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

1. Contexte Une nouvelle vague de mesures de scurit renforces a rsult des faiblesses du systme de transport rvles par les attaques terroristes de septembre 2001 et soulignes davantage par les attentats du printemps 2004 dans les transports publics et les trains de banlieue Moscou et Madrid. Ces mesures, dont beaucoup sont dcrites dans la Note sur la Sret et le Terrorisme dans le secteur des transports : Problmes Cls et Actions [CEMT/CM(2004)21] ont t conues pour assurer le maximum de protection contre les activits terroristes dans les diffrents modes de transport, partir du dispositif existant de sret des transports qui sest dvelopp au fil des ans. Cependant, ces efforts se sont essentiellement ports sur les modes individuels. Il est de plus en plus reconnu que des faiblesses supplmentaires peuvent exister aux points de liaison entre modes, tout au long de la chane de transport. Dans ce contexte, la CEMT et lOCDE ont conjointement prpar ce rapport pour examiner la sret du transport des conteneurs travers les transports terrestres et maritimes, rpondant ainsi aux mandats du Conseil des Ministres de la CEMT Bucarest en mai 2002 et celui du Comit des transports maritimes de lOCDE Paris en juillet 2002. Cette tude,1 dont les conclusions sont rsumes dans cette Note, met en exergue les vulnrabilits de la chane du transport des conteneurs, en examinant les problmes de sret qui concerne, en particulier, les conteneurs maritimes lors de leur passage travers cette chane. Le rapport est centr sur les conteneurs maritimes, car ceux-ci constituent la catgorie de conteneurs la plus nombreuse utilise dans le commerce international ; en outre, ils sont vritablement intermodaux et omniprsents. La rflexion du rapport est axe galement autour du risque potentiel que ces conteneurs soient utiliss par les terroristes pour acheminer une arme nuclaire, radiologique, biologique ou chimique (NRBC), scnario qui motive la plupart des mesures scuritaires prises dans ce secteur lheure actuelle. Le transport conteneuris est un systme hybride qui consiste acheminer des marchandises dans des colis spciaux (les conteneurs) au moyen de diffrents modes de transport. Alors que les modes de transport relvent en gnral des autorits de transport, les marchandises relvent des autorits des douanes et du commerce. Le rle des Ministres du Transport est important : premirement, en cas de
1 Rapport sur la Sret des conteneurs travers les modes [CEMT CM(2004)22]

Ltude met laccent sur la sret des conteneurs maritimes travers la chane de transport intermodal.

Rles des autorits de transport et des douanes

CEMT/CM(2004)6 catastrophe impliquant le systme de transport, les ministres des transports sont parmi les premiers appels intervenir pour faire face la crise. Deuximement, les autorits de transport ont leur mot dire sur la manire dont les oprateurs manutentionnent les conteneurs. Elles peuvent ainsi dfinir des rgles de manutention des conteneurs qui simposent eux. En outre, elles jouent un rle important comme contrleur daccs au march du transport de marchandises par le biais de contrles rglementaires ainsi que de lagrment des entreprises de transport, et des oprateurs et de lhomologation des vhicules. Troisimement, les autorits de transport ont aussi un rle jouer pour amliorer la transparence et la communication dinformations relatives aux acteurs manutentionnant et transportant des envois conteneuriss. 2. La chane du transport conteneuris Le systme de transport de conteneurs se caractrise par une interaction complexe entre une multitude dacteurs, de secteurs, dautorits de tutelle, de modes de transport, de systmes dexploitation, de sphres de responsabilit, de cadres juridiques. Cette complexit, jointe l'absence d'organisme unique de contrle de l'ensemble de cette chane, a men bon nombre d'Etats et de professionnels penser que le systme pouvait tre utilis des fins malintentionnes par des groupes terroristes. De nombreuses inquitudes concernant la sret de la chane de transport conteneuris sont lies lomniprsence des petites et moyennes entreprises qui oprent au sein du systme, notamment en ses points les plus excentrs. Les conteneurs circulent sur un rseau de points nodaux et de liaisons travers de multiples modes de transports et infrastructure. La chane de transport conteneuris n'est pas uniformment sre et le niveau de soutien de protection offert aux conteneurs et leur contenu peut varier considrablement d'un point nodal et d'un mode l'autre. Le risque de violation de la sret de l'un de ses maillons peut compromettre la sret de toute la chane. Il convient de garder prsent l'esprit que le flux matriel des conteneurs le long de la chane de transport soulve plusieurs questions de sret ; par exemple : Le lieu exact d'empotage revt une importance capitale pour la scurit parce qu'il est le dernier maillon de la chane de transport conteneuris o il est possible d'identifier de visu le contenu du conteneur ; Les conteneurs sont le plus vulnrables quand ils sont immobiliss et le moins vulnrables quand ils sont en mouvement.

Le transport conteneuris est vulnrable aux actes terroristes, en partie cause des interactions complexes entre une multitude dacteurs et de systmes.

Les flux physiques des conteneurs ne sont pas uniformment srs travers la chane.

La transmission dinformations concernant lenvoi revt une importance capitale.

L'information concernant l'envoi, la rception et le traitement des informations relatives ce transport revt une importance capitale pour les transports de conteneurs parce que le contrle et la comparaison de ces flux permet de dceler des discordances qui pourraient tre rvlatrices d'interventions de groupes terroristes et/ou de malfaiteurs. Tous les intervenants de la chane de transport de conteneurs devraient tendre vers un systme dans lequel toute partie responsable de la production de

CEMT/CM(2004)6 donnes relatives la sret fournirait ces donnes aux douanes ds leur cration i.e. ds le chargement du conteneur. Cest un objectif envisageable entre le moyen et le long termes, car un tel systme ncessite entre autres une certaine forme de protocole didentification des envois (tels que lUnique Consignment Reference number de lOrganisation Mondiale des Douanes) et des directives sur la fourniture pralable des donnes aux douanes. 3. Evaluation du risque Une valuation approfondie et complte des risques na pas encore t ralise. Les terroristes vont-ils utiliser des conteneurs comme moyen de transport d'armes NRBC ? Il nexiste pas de rponse toute faite, notamment parce que beaucoup d'administrations publiques charges de surveiller les diffrents maillons de la chane de transport de conteneurs n'ont pas ralis d'valuation approfondie et complte des risques de ce scnario. Les mesures de sret visant contrer le terrorisme doivent tre proportionnelles la menace et en tenir compte, cette menace tant appele varier dans lespace et dans le temps. Un envoi illicite peut tre achemin de deux faons diffrentes. Dans le premier cas, un conteneur "honnte" est repr, intercept, ouvert pour cacher l'envoi illicite l'intrieur, re-scell et rinsr dans le flux normal des changes. Dans le second cas, l'acheminement de l'envoi illicite s'opre dans un environnement commercial faussement normal: la mthode "du cheval de Troie" se concrtise par la cration (ou le rachat) d'une entreprise commerciale honnte qui se btit une bonne reprsentation en ralisant des oprations commerciales normales avant de basculer, brutalement, dans le monde des transports illgaux. Les autorits de transport peuvent contribuer pour une large part djouer la menace de dtournement de conteneurs en renforant la sret tout au long de la chane. Pour ce faire, il leur faut veiller ce que les oprateurs de transport prennent en compte les mesures de sret concernant lintgrit et le scellement des conteneurs, la scurisation de laccs aux conteneurs et la facilitation du suivi des conteneurs ce rle est surtout important pour les autorits charges des transports terrestres, qui doivent contrler les maillons vulnrables des extrmits de la chane de transport de conteneurs. En revanche, les autorits de transport disposent dune marge de manoeuvre infiniment moins grande pour agir face la stratgie du cheval de Troie. Face cette dernire menace, lefficacit du contrle douanier revt une importance primordiale. 4. Mesures pour scuriser les conteneurs

Les scnarios du conteneur intercept et du cheval de Troie

En gnral, les mesures mises en uvre pour attnuer la menace associe ces scnarios sont axes sur les aspects suivants : Cinq catgories de mesures de sret Radioscopie ou autres systmes de vrification du contenu des conteneurs. Systmes destins assurer l'intgrit physique des conteneurs. Mesures de scurisation de l'environnement du conteneur pendant le parcours de la chane de transport.

CEMT/CM(2004)6

Systmes de localisation et de suivi des conteneurs introduits dans la chane logistique. Systmes de transmission et de traitement des informations relatives lenvoi.

Toutes ces mesures ne sont pas galement adaptes pour faire chec aux menaces de dtournement de conteneurs ou de leur utilisation comme cheval de Troie . Les moyens techniques de scurisation de l'intgrit des conteneurs et de leur environnement ne servent pas grand chose dans le cas d'application de la mthode du Cheval de Troie . La radioscopie est l'un des meilleurs moyens d'identification des deux formes de menace et le renseignement et les informations sont des armes indispensables dans la lutte contre la pratique de la mthode du Cheval de Troie . 5. Les autorits de transport doivent centrer leur action sur les maillons faibles de la chane. Les autorits de transport, la sret des conteneurs et le terrorisme

La sret de la chane de transport de conteneurs exige un cadre intermodal global qui intgre des mesures sur lensemble de la chane. Il existe certes un tel cadre pour le centre de la chane, qui couvre les ports et le transport maritime, selon les prescriptions de la Convention SOLAS et du Code ISPS, mais pas encore de dispositif analogue sur les franges de systme. Le spectre dune utilisation des conteneurs pour acheminer des armes NRBC a motiv une action internationale visant renforcer la sret de la chane de transport conteneuris. De srieuses questions demeurent quant la capacit et/ou la volont des terroristes dutiliser le conteneur comme mode de livraison darmes NRBC. Ces questions devraient tout moins faire lobjet dun examen plus approfondi dans le cadre dvaluations nationales/internationales des risques dutilisation de la chane de transport conteneuris des fins terroristes. Il est important pour les autorits de transport de diffrencier les risques, car des mesures de sret inadaptes peuvent ralentir ou bloquer la circulation des biens aux plans national et international. Les mesures de sret renforce ne doivent toutefois pas tre considres dans tous les cas comme une obstruction aux activits commerciales lgitimes. De fait, certaines dentre elles contribuent faciliter les changes et les cots de ces mesures peuvent tre rcuprs, tout au moins partiellement, par une meilleure efficience dans la chane logistique. Des mesures appropries doivent tre choisies -- la radioscopie des conteneurs, la vrification de lintgrit du conteneur proprement dit, le contrle de laccs aux conteneurs, le suivi des conteneurs et lvaluation des risques pour les conteneurs daprs lanalyse de donnes caractre commercial --. pour faire chec aux menaces de dtournement de conteneurs ou de leur utilisation comme cheval de Troie. Toutes ces mesures ne sont pas galement adaptes ; celles qui pourront tre efficaces dans un scnario ne le seront pas ncessairement dans lautre.

Des valuations plus approfondies des risques -- ralises avec les autorits de transports -sont ncessaires.

La sret et la facilit des changes peuvent aller de pair.

CEMT/CM(2004)6

Les mesures de sret doivent tre adaptes aux menaces

Les autorits de transport doivent utiliser des instruments daction dont elles disposent pour renforcer la sret de la chane de transport conteneuris : Elles doivent tablir les rgles relevant de leur comptence applicables la manutention des conteneurs par les oprateurs, afin dintroduire des critres de sret et de dfinir des procdures en ce qui concerne laccs aux conteneurs, leur intgrit et leur suivi. En tant que contrleur daccs au march du transport de marchandises par le biais des contrles rglementaires ainsi que de lagrment des entreprises de transport, les autorits de transport doivent galement adopter des critres de sret dans le processus dimmatriculation des vhicules et dagrment des oprateurs et des personnels, et contrler la conformit continue ces critres de sret. Enfin, elles doivent communiquer aux services douaniers des informations relevant de leur comptence, sur les oprateurs qui pourraient se rvler utiles dans le processus de vrification des conteneurs.

Les autorits de transport disposent dimportants instruments daction.

Dans la mise en uvre des mesures ci-dessus, les autorit des transport devraient tre guides par les principes suivants : 2

Intgrit des conteneurs Principes directeurs pour scuriser la chane de transports conteneuriss Etant donn quils sont les principaux acteurs ayant un contact rel avec le contenu des conteneurs, cest aux chargeurs et/ou aux oprateurs qui empotent les conteneurs quincombe le rle principal dans la scurisation de la chane de transport conteneuris. Les chargeurs et/ou les oprateurs qui empotent les conteneurs doivent suivre les procdures de sret tablies, dresser une liste vrifiable des mesures de sret et veiller ce que le conteneur soit, au minimum, protg par un scell mcanique ultra sr. Les technologies de scellement lectronique ne sont pas encore commercialement prtes tre utilises dans le rseau mondial de manutention des conteneurs, en raison essentiellement de la multiplicit des normes d'exploitation concurrentes et incompatibles qui y prvalent. Ces conflits finiront sans aucun doute par se rsoudre, mais d'ici l, les autorits de transport et/ou les services douaniers ne devraient pas imposer l'utilisation de scells

Pour une description dtaille de ces principes, voir le rapport complet sur la sret des conteneurs travers les modes [CEMT/CM(2004)22]

CEMT/CM(2004)6 lectroniques. 3 Accs aux conteneurs Cest dans les cours de triage, les haltes et les parkings routiers, et dans les terminaux dexpdition et de chargement que les conteneurs sont le plus exposs. La scurisation de ces zones est donc essentielle dans la mesure du possible. En outre, il convient de rduire la dure des arrts dans les terminaux en rationalisant et en optimisant le processus de manutention des conteneurs. Afin de minimiser les risques daccs non autoriss, il convient de scuriser ces installations multimodales sur le plan matriel. Laccs aux zones de scurit devrait tre subordonn un contrle daccs par identification formelle des employs et des visiteurs et ces zones devraient tre sous surveillance constante. Les oprateurs de transport doivent vrifier la fiabilit de leurs employs selon des critres de sret. . Ils devraient aussi vrifier les uns auprs des autres les antcdents du personnel quils envisagent de recruter en conformit avec les lois nationales et dvelopper des protocoles concernant laccs aux conteneurs des candidats prsentant un risque important du point de vue de la sret.

Traage des conteneurs Le traage des conteneurs ne doit pas ncessairement tre centr sur les donnes en temps rel mais plutt en temps opportun . Les autorit des transport doivent veiller ce que les organismes publics comptents aient accs ces donnes en tant que de besoin. Lorsque les systmes de traage en temps rel sont indiqus, ils ne devraient pas tre utiliss sans un systme traditionnel de traage et de contrle par goulets dtranglement en complment.

Coopration avec les services douaniers : radioscopie des conteneurs et documentation commerciale La vrification et la radioscopie des conteneurs sont des oprations complmentaires mais diffrentes. La vrification de la totalit des conteneurs est possible, mais pas la radioscopie. Les autorits de transport doivent prter leur concours aux douanes pour la vrification des conteneurs en veillant ce que celles-ci

Il convient dtablir une distinction nette entre, dune part, les donnes relatives au scell lectronique qui intressent la sret (tat du scell et numro du conteneur) et, dautre part, les donnes qui concernent la gestion de la chane logistique (bordereau dexpdition, chargeur, identit du destinataire, etc.). Les donnes qui intressent la sret devraient terme devenir obligatoires, mais non celles qui concernent la gestion de la chane.

CEMT/CM(2004)6 disposent de linformation confidentielle (concernant les oprateurs de transport, les titulaires de licences, etc.) ncessaire lvaluation des risques des conteneurs en conformit avec la loi nationale. Les autorits de transport devraient aussi militer en faveur du concept de communication de renseignements pralables aux douanes et de lutilisation dune rfrence unique de lenvoi par les oprateurs de transport.

6.

Recommandations adresses expressment aux autorits de transport terrestres et maritimes

Recommandations pour la mise en uvre

Les Ministres ont adopt dun commun accord un certain nombre de recommandations pour amliorer la sret des transports qui prsenteraient galement des avantages pour lamlioration de la sret du transport conteneuris. Dtailles ci-aprs, ces recommandations doivent tre mises en uvre et les initiatives actuelles, amliores. Par exemple, lapplication de la Dclaration ministrielle de la CEMT relative la lutte contre le terrorisme dans les transports, adopte par les Ministres en 2002, contribuera dans une large mesure au renforcement de la sret de la chane de transport conteneuris terrestre. Plus prcisment, les Ministres sont convenus : de promouvoir un cadre intermodal coordonn pour la scurit dans le secteur des transports, en collaboration avec dautres organes comptents de leurs Etats ; de partager autant que faire se peut avec dautres Etats,lexprience acquise et les pratiques exemplaires mises en uvre,en matire de sret des transports et de lutte contre le terrorisme afin damliorer la comprhension et la coopration dans ce domaine ; de soutenir lvaluation ncessaire des risques et de la vulnrabilit ainsi que la formation du personnel aux procdures durgence aux niveaux tant unimodal et intermodal que rgional et local.

Les Ministres ont galement adopt, la runion du Conseil de 2001, des conclusions sur la lutte contre la dlinquance et la fraude dans les transports, qui prvoient la dsignation de points de contact dans les ministres pour traiter toutes les questions relatives la dlinquance et la sret. A ce stade, certains ministres semblent avoir donn suite ces conclusions, mais beaucoup dautres non. Ceci continuera tre important, tant donn que les problmes de sret persisteront comme problmes pour les ministres des transports et plus gnralement les gouvernements, dans un avenir proche.

CEMT/CM(2004)6

En outre, la Rsolution n 97/2 de la CEMT relative la dlinquance et la fraude dans les transports internationaux contient des dispositions qui peuvent tre adaptes pour contrer les menaces terroristes dans la chane de transport conteneuris. 4 La cration dun groupe de travail intergouvernemental pour mettre en uvre une stratgie commune en matire de sret du transport conteneuris faciliterait la coordination ncessaire entre les autorits de transport, les douanes et les services de police et de sret. Cette Task Force pourrait tre tablie dans le contexte plus large dune coordination intergouvernementale des questions de sret travers le secteur des transports, conformment aux recommandations dtailles dans la Note Politique et le Projet de Dclaration sur la Sret et le Terrorisme dans le secteur des transports CM(2004)5. Sur le plan maritime, le cadre dapplication obligatoire que constituent la convention SOLAS et le code ISPS rgit dj les mesures de sret applicables aux navires hauturiers exploits sur les lignes internationales et aux ports intervenant dans les changes internationaux. Cependant, daucuns craignent que la date limite du 1er juillet 2004 fixe pour la mise en conformit au code ISPS nait pas t prise suffisamment au srieux par certains exploitants de navires et/ou ports. Les autorits maritimes devraient tout le moins : ! Veiller ce que les ports et les navires relevant de leur comptence se conforment aux conditions du code ISPS dici la date limite, qui se rapproche rapidement. En outre, elles devraient tout mettre en uvre pour sassurer que la mise en conformit soit effective, et non sur papier seulement. Sassurer de la stricte conformit au code ISPS des navires entrant dans leur port aprs le 1er juillet 2004. Faire en sorte que les dispositions de base du code ISPS sappliquent galement aux navires et aux ports qui ne sont pas couverts par le code (comme cela sest dj fait dans certains pays). Par exemple, le Rglement du Parlement Europen et du Conseil relatif l'amlioration

! !

Cette Rsolution recommande notamment aux ministres des Transports : dtablir des contacts plus troits avec la police et les autorits douanires ainsi quavec les organisations professionnelles pour faire en sorte que lchange dinformations sur les faits dlictueux ou criminels, les tendances de la criminalit et les malfaiteurs ait lieu en tant que de besoin ; de vrifier que les oprateurs auxquels sont accordes des licences et autorisations sont de bonne foi et nont pas dantcdents judiciaires concernant des dlits perptrs sur des vhicules ou des marchandises ; de tenir jour des renseignements sur les multircidivistes, de leur retirer leur licence ou de leur refuser des autorisations ; de dispenser des informations et des conseils aux oprateurs sur les moyens dviter les vols, sur les pratiques sres, sur les itinraires recommands, sur les aires de stationnement places sous surveillance et sur les prcautions prendre ; dencourager la cration daires de stationnement et de centres de fret pour les camions et les units de chargement (conteneurs, remorques, caisses mobiles) placs sous surveillance et srs. Les normes de protection de ces sites doivent tre dfinies en fonction de niveaux ou de critres tablis dun commun accord.

CEMT/CM(2004)6 de la sret des navires et des installations portuaires [COM(2003)229] encourage les pays envisager dtendre lapplication du code ISPS aux navires et ports non rgis par le code. Dans ce contexte, il sera essentiel dassurer la coordination avec les navires fluviaux non viss par le code, en particulier dans les rgions dinterface entre voies navigables intrieures, mer et ports. ! Les pays Membres de la CEMT qui ne font pas partie de lUE devraient envisager dappliquer eux aussi les dispositions pertinentes du rglement de lUE [COM(2003)229] afin de contribuer assurer la sret globale du transport maritime europen. Par ailleurs, chaque pays pourrait envisager dtendre lapplication du Code ISPS, actuellement limite aux installations portuaires et aux terminaux, lensemble de la zone portuaire et aux zones adjacentes ayant une incidence directe ou indirecte sur le port (par exemple, installations ferroviaires, entrepts). Cette dmarche est formule dans la proposition de Directive du Parlement Europen et du Conseil relative l'amlioration de la sret des ports [COM(2004)76/Final].

10