Avatares de Prometeu: duas dcadas de avaliao e regulao das polticas educacionais

Silvia Cristina Yannoulas Talita Santos de Oliveira Universidade de Braslia

Resumo
O estudo apresenta uma reviso de literatura sobre o desenvolvimento da avaliao como instrumento fundamental na implementao de reformas educacionais contemporneas. Primeiramente, sistematiza a utilizao do conceito de Estado avaliador na literatura recente. Em segundo lugar, discute a utilizao da teoria da regulao para a anlise das polticas e sistemas educacionais. Finaliza comentando a utilizao do conceito de Estado avaliador e da teoria da regulao pela literatura brasileira recente sobre polticas educacionais. Palavras-chave: Avaliao. Estado avaliador. Poltica educacional. Regulao.

. A elaborao do artigo contou com o apoio do Programa Observatrio da Educao da Capes-Inep (Obeduc) e de Bolsa de Ps-doutoramento Snior do CNPq. Agradecemos os comentrios dos especialistas no processo de arbitragem, pois possibilitaram o aprimoramento do texto.

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Avatars of Prometheus: two decades of evaluation and regulation of the educational policies
This study presents a review of the literature about the development of evaluation as a fundamental tool in the implementation of contemporary educational reforms. Firstly, it systematizes the use of the concept of Evaluative State in the recent literature. Secondly, it discusses the use of Regulation Theory for the analysis of educational policies and systems. It concludes by commenting on the use of the concept of Evaluative State and Regulation Theory in the recent Brazilian literature on educational politics. Keywords: Evaluation. Evaluative state. Educational policy. Regulation.

Avatares de Prometeo: dos dcadas de evaluacin y regulacin de las polticas de educacionales

El presente estudio presenta una revisin de la literatura sobre el desarrollo de la evaluacin como instrumento fundamental de la implementacin de reformas educacionales contemporneas. Primero sistematiza la utilizacin del concepto Estado Evaluador en la literatura reciente. En segundo lugar, discute la utilizacin de la teora de la Regulacin para analizar las polticas y sistemas educativos. Finaliza comentando la utilizacin del concepto de Estado Evaluador y la teora de la Regulacin por la literatura brasilea reciente sobre polticas educativas. Palabras clave: Evaluacin. Estado evaluador. Poltica educacional. Regulacin.

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Introduo
A avaliao educacional sistemtica constitui um dos mecanismos mais utilizados na virada do milnio para reestruturar o papel do Estado em matria de polticas educacionais. Os especialistas concordam em apontar que a centralidade outorgada avaliao das polticas educacionais se articula de maneira funcional com a retirada parcial das responsabilidades do Estado nas questes sociais e o incentivo competitividade no mercado. Por meio dos sistemas de avaliao, so reorientadas as prticas desenvolvidas pelas instituies e sistemas educacionais, que tentam adapta-ser s novas lgicas imperantes, pois a no adaptao coloca em questo sua prpria supervivncia. No caso do ensino superior, grande o poder de controle outorgado s avaliaes, devido ao atrelamento dos resultados aos processos de reconhecimento de instituies educacionais, o credenciamento de cursos, a outorga de recursos financeiros para pesquisa, publicao, participao em eventos, entre outros aspectos. No caso da educao bsica, os indicadores de desempenho escolar podem ser utilizados pelos empresrios como critrio seletivo na hora de contratar mo de obra, ou pelas famlias com recursos na hora de escolher o local de estudos para seus filhos. A expresso avaliao educacional remete avaliao dos alunos e conduo da relao pedaggica, que em ingls seria assesment. Mas tambm possui uma segunda acepo, mais recente e vinculada preocupao com o crescimento das despesas pblicas destinadas educao e com a eficcia do gasto nas polticas educacionais, dependente da governana dos sistemas educacionais, que em ingls seria educational evaluation. (Chatel, 2011) Na atualidade h uma sobreposio parcial dos dois registros, que acompanha a conceituao instrumental da conduo da ao pblica educacional pela via dos resultados. Em grande medida, isso se deve ao fato de que as novas formas de governana dos sistemas educacionais tomam por base os mecanismos e resultados das avaliaes nacionais e internacionais, que mais punem do que apontam caminhos ou perspectivas para o desenvolvimento futuro. A palavra avatar significa processo de transformao, metamorfose, mutao (Houaiss; Villar, 2001). Da sua escolha para identificar o propsito do estudo. O Estado, em permanente metamorfose em tempos de neoliberalismo e restrio oramentria, assume formas variadas na sua relao com a sociedade civil, redefinindo constantemente os termos da autonomia das instituies educacionais. Essas metamorfoses foram analisadas por pesquisadores das polticas educacionais, que estudaram as variadas aparncias ou formatos assumidos pela avaliao nos processos de reformas educacionais, analisando suas transformaes no decorrer do tempo e em diferentes latitudes. Por sua vez, o termo metamorfose alude dialtica do igual e do diferente, no sentido de identificar as transformaes histricas ou espaciais do formato da avaliao educacional, destacar as principais cristalizaes que trazem

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simultaneamente o novo e o permanente. Conforme Castel (2010), uma metamorfose faz tremer certezas e recompe a paisagem, porm sem constituir novidade absoluta por estar inscrita no contexto de uma mesma problematizao. Assim, queremos explorar as formulaes recentes em torno da avaliao educacional como maneiras por meio das quais as polticas definem e regulam a educao formal nos tempos atuais. Trata-se de uma proposta meta-avaliativa, um compromisso com o mapeamento conceitual e poltico em torno das polticas educacionais. Os apontamentos anteriores explicam o texto, mas tambm necessrio esclarecer o contexto do artigo. O projeto de pesquisa que deu origem s reflexes teve por objetivo localizar e comparar a utilizao do conceito Estado avaliador na produo cientfica recente (sobre o projeto, ver: Yannoulas; Souza; Assis, 2009). O projeto objetivou apontar lacunas na reflexo sobre as transformaes no Estado e seus impactos nas polticas pblicas, especialmente considerando a tenso entre proviso de servios e avaliao de servios educacionais, bem como a autonomia das instituies. Foi realizada uma procura intensiva em bases abertas (Scientific Electronic Library On Line - Scielo e Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertaes BDTD), visando localizar produes acadmicas recentes que incluam o Estado avaliador entre suas palavras-chave. O perodo considerado incluiu duas dcadas de produo cientfica, de 1988 a 2008. No presente texto, propomos uma releitura e ampliao desses resultados, incorporando reflexes que tomam por base a teoria da regulao. O propsito geral do artigo resgatar as vises crticas sobre a ao reguladora do Estado em matria educacional, recuperando os principais argumentos utilizados na literatura cientfica recente. Reconhecemos que se trata de um tema complexo, especialmente pela nossa posio necessariamente interessada ao interior do sistema educacional. Entretanto, acreditamos na necessidade de analisar criticamente o papel da avaliao na determinao e na regulao das polticas educacionais.

O conceito de Estado avaliador

importante situar a emergncia do conceito de Estado avaliador entre os especialistas em polticas educacionais. No final da dcada de 1980, o interesse na questo da avaliao de polticas sociais demonstrado pelos governos neoconservadores e neoliberais de pases centrais comeou a ser traduzido pela expresso Estado avaliador. Neave (1988) utilizou a expresso para chamar a ateno sobre a mudana na relao estabelecida entre o Estado e as instituies europeias ocidentais de educao superior. Outros autores, como Burton Clark e Frans Van Vught, contriburam para o desenvolvimento inicial do arcabouo

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analtico destinado a entender a educao superior em tempos de neoliberalismo (sobre a histria do conceito, ver Enders, Van Vught, 2007). Segundo Neave (1988), o Estado avaliador consiste numa racionalizao e numa redistribuio geral das funes (e dos poderes) entre o centro e a periferia, de maneira tal que o centro conservaria o controle estratgico global por meio de mecanismos polticos constitudos pela definio de metas para o sistema educacional ou para um nvel do sistema, e o estabelecimento de critrios e processos de controle de qualidade do produto. Poucas reas de atuao do Estado escapam ao controle exercido pelo Estado avaliador, pois o resultado da avaliao utilizado para distribuir os recursos humanos e financeiros entre as instituies que oferecem um servio. O conceito formulado por Neave est de acordo com um modelo de gesto pblica que se orienta por resultados atingidos pela instituio potencialmente beneficiria dos recursos financeiros. O foco do controle por parte do Estado avaliador no se concentra nos processos, mas nos resultados. O novo tipo de controle realizado pelo Estado permitiu a adaptao gradativa das prprias instituies de educao superior europeias, introduzindo os valores e a lgica capitalista racional prpria do setor produtivo. Elliot (2002) tambm utilizou o conceito de Estado avaliador para analisar a realidade do Reino Unido na virada do milnio. O autor pontuou que o Estado abandonou progressivamente seu papel de provedor de servios pblicos para erigir-se como o ente regulador do mercado educacional privatizado por excelncia. Isso significa o abandono do conceito de educao como bem pblico, necessrio para o desenvolvimento de uma ordem social justa e democrtica. A relao entre o Estado e essas entidades se fundamenta no princpio da responsabilidade contratual, e so criadas instncias visando ao exerccio dos procedimentos de auditoria e avaliao externa. No contexto da literatura europeia, a francesa Van Zanten (2011) diferencia o modelo do quase-mercado e o modelo do Estado avaliador. Opondo-se a uma interpretao homognea e monoltica, a autora destaca que observaes mais detalhadas mostram a influncia convergente da eficcia como princpio organizador da avaliao dos sistemas educacionais, porm com implementao de diversos modelos. Assim, por exemplo, alguns autores gostam de distinguir uma via neofordista (dos governos da nova direita, orientada pela flexibilizao, pela privatizao, pelo individualismo competitivo, pelas lgicas de mercado), de uma via ps-fordista (dos governos modernistas de esquerda, orientada pela focalizao em setores chave, que investe em capital humano e na pesquisa). Afonso (1999, 2001) tambm realiza a mesma distino conceitual. Com a crise do Estado provedor, assistimos ao surgimento dos tipos de propostas: o Estado avaliador associado ao neoconservadorismo (que prope uma interveno mais forte do Estado no controle da oferta de servios educacionais) e o quase-mercado avaliador (associado ao neoliberalismo, que prope a regulao dos servios pelo mercado e menos interveno do Estado).

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Para Afonso (1999), a expresso Estado avaliador significa que o Estado adotou um ethos competitivo, importando para o domnio pblico modelos de gesto privada cuja nfase posta nos resultados ou produtos. Para Afonso, o aparecimento do Estado avaliador no se constitui num fenmeno que pode ser atribudo exclusivamente s modificaes do final do sculo XX. Esse fenmeno se fez presente desde o momento em que os governos assumiram a tarefa de financiar a educao, bem como a de definir as normas dentro das quais se desenvolvem tais instituies. Na Amrica Latina, a partir da dcada de 1980, surgem as agncias nacionais de credenciamento e avaliao institucional em matria de educao superior (sendo o caso brasileiro precursor), manifestao latino-americana das tendncias europeias de constituio do Estado avaliador. Mas os contextos de aplicao so muito diferentes, pois, se na Europa o movimento pela centralidade da avaliao como mecanismo de governana significou uma diminuio relativa do controle administrativo, no contexto da Amrica Latina o deslocamento pareceria ser ao contrrio: a avaliao permitiu maior controle sobre as instituies (especialmente no caso das instituies de educao superior com larga tradio de autonomia universitria). Segundo Brunner (1990), os desafios em matria de educao superior para os Estados latino-americanos teriam aumentado aps reinstalao das democracias, pois a educao superior massificou-se e diversificou-se num contexto de restries oramentrias prprias dos tempos neoliberais e, ao mesmo tempo, num contexto de liberdade e promoo de direitos civis e polticos. Essa situao causou a crise dos antigos modelos de relacionamento entre Estado e sociedade civil em matria de educao superior. O Estado abandonou parcialmente suas antigas funes educacionais e passou a exercer, em maior medida, a funo de regular a educao superior, por meio de avaliaes e credenciamentos peridicos. Essa nova modalidade de regulao redefiniria e ampliaria o papel dos intelectuais e acadmicos na prpria conduo da educao superior, pois eles seriam a pea chave dos processos avaliativos e autoavaliativos, por meio da participao nos organismos de governo universitrio e na formulao de polticas cientfico-tecnolgicas. Assim, o Estado avaliador presente na Amrica Latina surgiu associado massificao e diversificao, bem como ao controle de gastos e resultados, pretendendo assegurar mais eficincia e manuteno do controle sobre aquilo que considera qualidade superior e competitividade. Possui predominantemente uma funo tcnico-burocrtica, com uma finalidade economicista. Como consequncia, os tipos de avaliao realizados revelam algumas tendncias semelhantes: so externas, realizadas por entes externos instituio, e so exgenas, decididas fora da instituio (em contraposio s avaliaes internas e endgenas); so somativas, e no formativas; esto focadas nos resultados, e no nos processos pedaggicos ou na efetividade social das polticas educacionais; so realizadas

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majoritariamente ex-post e direcionadas a estimular a competitividade das 2 instituies de educao superior que compem o quase-mercado educacional.

Ampliando a reviso de literatura: a teoria da regulao

Outro enfoque para a mesma problemtica pode ser dado ao se observar a educao pblica como parte da administrao pblica. Para Dutercq (2011), a histria da administrao da educao faz parte da histria da administrao pblica, com um modelo construdo na primeira parte do sculo XX, baseado originalmente na organizao hierrquica taylorista e na racionalidade burocrtica. A partir do final do sculo XX, o modelo original foi progressivamente sendo substitudo por um modelo de gesto participativa e com base na racionalidade instrumental. Esse modelo instrumental se organiza em torno dos seguintes princpios norteadores: eficcia dos servios pblicos e dos investimentos que lhes so concedidos, melhoria do servio aos usurios, rigor da gesto e transparncia na ao. Como consequncia direta da implantao desse segundo modelo, foi estabelecida uma cultura da avaliao (Dutercq, 2011, grifos do autor). Os referenciais da ao administrativa atual so hbridos, feitos de conhecimentos administrativos, empresariais, polticos e pedaggicos oriundos dos diferentes universos que compem a administrao da educao. Entretanto, a avaliao onipresente. Pons (2011) tambm destaca o carter hbrido do novo modelo. O autor entende que a administrao da educao no passou totalmente de um modelo para outro, de uma regulao fundada no controle de conformidade e obrigao de meios (regulamentao) para uma regulao centrada na obrigatoriedade de resultados (avaliao). Para a melhor compreenso dessa heterogeneidade, procuramos auxlio na teoria da regulao. O termo regulao, mais utilizado para caracterizar as transformaes recentes dos sistemas educacionais, guarda semelhanas com o conceito de Estado avaliador, por compartilhar a origem europeia e o esprito crtico na maneira de observar as polticas educacionais em tempos neoliberais. Os autores regulacionistas consideram que as novas formas de gesto e financiamento da educao so solues tcnicas e polticas para a racionalizao dos recursos existentes e a transparncia na sua utilizao eficiente. Os regulacionistas compreendem a poltica educacional, conforme indicado por Oliveira (2011), como resultado da ao de grupos de interesse, visibilizando o prprio processo de construo das polticas. A teoria foi concebida em meados da dcada de 1970, dentro do Centre pour
2. A classificao das funes e tipos de avaliao pode ser consultada em Dias Sobrinho (2003) e Allal (2011).

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la recherche conomique et ses applications (Cepremap). Michel Aglietta (1982), economista francs, considerado na literatura econmica internacional o fundador da Escola Francesa da Regulao. Sua obra publicada em 1976, Rgulation et crises du capitalisme, sentou as bases para o desenvolvimento da escola. Os regulacionistas passaram a designar crise da regulao ao processo de crise do sistema vigente, evidenciando a desarticulao de uma fase de funcionamento duradoura (de um padro de regulao) e a incipiente constituio de uma nova fase de expanso capitalista, que geraria necessariamente uma nova estrutura capaz de recriar as bases para outra regulao. Tendo o fordismo se centrado na hegemonia da relao salarial sobre as demais formas institucionais, uma nova fase de expanso capitalista seria consequentemente acompanhada pela substituio da forma institucional at ento dominante: a relao salarial foi perdendo espao para a moeda. Segundo a abordagem regulacionista, o capitalismo um sistema naturalmente instvel, sujeito a crises cclicas. Porm, ele consegue se reproduzir durante determinado perodo, atravs da criao de um aparato regulatrio que, uma vez aceito pelos agentes econmicos, tende a agir de forma anticclica. Outro conceito fundamental o de modo de regulao, entendida como um conjunto de leis, valores e hbitos que medeiam a relao com o regime de acumulao e mantm a coeso social. Para Oliveira (2005), o debate sobre a regulao das polticas educacionais consequncia do ciclo de reformas educacionais iniciadas na dcada de 1990. Embora o termo regulao tenha sido utilizado na economia e na sociologia desde seus primrdios, ele se consolida a partir dos processos de privatizao no contexto do modelo neoliberal. No caso da privatizao de empresas estatais responsveis pelos servios prioritrios ou essenciais (energia, alimentos, comunicao, entre outros), foram criadas agncias de regulao para controlar o atendimento s demandas da populao. Esse tipo de regulao foi objeto de grandes discusses polticas e econmicas (no Brasil, foi criada a Associao Brasileira de Agncias de Regulao). Oliveira (2005) observa que o interesse na regulao das polticas educacionais relativamente recente, porm gradativamente crescente, com um nmero significativo de autores que procuram compreender se estamos diante de uma nova organizao das relaes entre Estado e sociedade, em que os tradicionais papis so revistos. Contudo, a autora observa que, no mbito educacional, esta discusso ainda se encontra restrita aos meios acadmicos. Conforme podemos deduzir da consulta aos dicionrios especializados, ampla a gama de estudos e pesquisas correlatas problemtica da regulao educacional: administrao educacional, avaliao de polticas educacionais, tenso entre centralizao e descentralizao, eficcia dos sistemas educacionais, relao entre Estado e educao, instrumentos da poltica educacional, comparao entre sistemas educacionais, polticas educacionais, reformas educacionais, autonomia

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dos estabelecimentos, entre outros verbetes de consulta obrigatria para se compreender a relao entre sociedade, Estado e educao na virada do milnio. Maroy (2011a) entende que, se o termo regulao utilizado com relativo sucesso, tambm grande a polissemia que o acompanha. Inicialmente utilizado com um sentido funcionalista (equilbrio dentro de um organismo mecnico ou vivo), aps as crises de legitimidade dos Estados de providncia, o termo passou a ser reconsiderado, abandonando o sentido anterior de regulamentao pelo poder pblico para passar a nomear as novas formas de interveno e papis do Estado em contextos de governana no mais de modo funcionalista, como propriedade ou funo do sistema educacional (regulamentao), mas como um complexo processo, dinmico, contraditrio, incompleto, resultante de uma multiplicidade de aes em um campo especfico (a educao entre eles). Maroy (2011b) destaca a existncia de um novo modo de regulao psburocrtico, com fundamento na avaliao, mas distingue duas variantes ou modelos de governana possveis, como o fazem outros autores j mencionados: o Estado avaliador (governana por resultados) e o quase-mercado. No primeiro caso, os profissionais dos estabelecimentos de ensino so estimulados a melhorar a qualidade pela obrigao de submeter suas prticas a procedimentos de avaliao. O desenvolvimento da regulao pela via da avaliao estabeleceria uma mudana na maneira de controlar o trabalho docente. No caso da regulao pelo quase-mercado educacional, estrutura-se como funo do Estado a de oferecer informao relevante e pertinente livre escolha dos servios educacionais pelos usurios. Ambos os entendimentos desse novo tipo de regulao opemse ao modelo anterior, burocrtico-profissional, por isso so denominados psburocrticos: no encontram sua legitimidade na racionalidade ou na lei, mas nos resultados e na eficcia (racionalidade instrumental, contrria ao engajamento cvico e solidrio). Para Dale (2011), a natureza e o significado da regulao tero sofrido mudanas nos ltimos anos, passando do que tem sido apreendido como uma forma de regulao determinada por regras, que opera a priori, por meio dos inputs isto , das normas, orientaes, recursos, programas fornecidos ao sistema educativo, para uma forma de regulao determinada por objetivos, que atua a posteriori, baseada em determinadas realizaes (outputs) do sistema. A base da regulao reside nos resultados (outcomes) determinados para o sistema. Assim, os resultados requeridos do funcionamento dos sistemas educativos devem ser traduzidos em desempenhos/produtos/sadas imediatos exibidos pelas instituies educacionais e perante os quais estas sero avaliadas. Dale argumenta que a agenda supranacional para educao e formao se constitui j como parte desta ltima forma de regulao e que as avaliaes do tipo dos estudos Pisa (Programme for International Student Assessment) representam uma ilustrao desse mecanismo de controle de resultados.

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Reformas educacionais, regulao e Estado avaliador

Cabe realizar breves consideraes sobre o desenvolvimento histrico da relao entre sociedade, Estado e educao, pela sua relao direta com a questo da governana e regulao dos sistemas educacionais. Green (2011) aponta que a melhor forma de compreender a criao dos sistemas educacionais considerla parte do longo processo de construo dos Estados europeus (do sculo XVIII ao incio do sculo XX). No sculo XIX, as redes de escolas elementares foram consolidadas com a ajuda do Estado, e progressivamente a gratuidade do ensino e a escolaridade obrigatria foram estabelecidas, e as escolas tcnicas proliferaram para responder s demandas do novo modelo de produo taylorista-fordista. A escolarizao tornou-se mais regrada, organizada hierarquicamente por idade, num sistema no qual os diferentes elementos estavam sistematicamente entrelaados. O controle desse sistema passou cada vez mais para as mos dos Estados, ainda que sempre tenham sido registrados questionamentos e tenses, especialmente com a Igreja. No incio do sculo XX, o controle dos Estados europeus em matria educacional aumentou, enquanto os sistemas se foram fortificando e incluindo novos nveis e modalidades. Entretanto, os debates sobre o papel do Estado no se apaziguaram, e as crticas foram formuladas por diversos atores e setores polticos no decorrer da segunda metade do sculo XX. Os movimentos de esquerda questionavam a persistncia da desigualdade educacional conforme a classe social; os movimentos feministas e raciais, conforme o gnero e a raa/etnia, entre outros. A nova direita, apoiada pelas recomendaes dos organismos internacionais, propiciou a privatizao e a constituio de um quase-mercado educacional: so mercados porque substituem o monoplio dos fornecedores do Estado por uma diversidade de fornecedores independentes e competitivos; so quase porque diferem dos mercados convencionais em aspectos importantes (sobre a questo, ver: Afonso, 1999). Finalmente, no final do sculo XX, a internacionalizao das polticas educativas diminuiu o controle dos Estados sobre os sistemas educacionais. Nesse aspecto, as avaliaes desenvolvidas pela OCDE (Organisation for Economic Cooperation and Development) so exemplares. Na Amrica Latina, os contornos da nova regulao das polticas educacionais assumem caractersticas especficas, as quais merecem meno. Krawczyk e Vieira (2012) discorrem sobre as semelhanas e diferenas das reformas educacionais empreendidas por pases latino-americanos, especialmente considerando Argentina, Brasil, Chile e Mxico nos anos de 1990. Especificidades e particularidades das concretizaes nacionais das reformas educacionais estimuladas no contexto da mundializao so tratadas considerando a historicidade inerente a cada caso. Mas tambm so abordadas as caractersticas comuns no que se refere ao processo de regulao poltica e estratgia de mudana, aos cmbios estruturais na organizao e na gesto dos sistemas educacionais (organicidade do sistema educacional), e ao

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papel da avaliao na reconfigurao da relao sociedade, Estado e educao. Essa transformao est vinculada ao novo modelo de integrao social vigente, que desmonta o projeto solidrio prprio do Estado de bem-estar e do desenvolvimento keynesiano e rearticula os trs elementos sob a perspectiva da mundializao e da competio no novo estgio de acumulao capitalista (que acentua as desigualdades). No caso da Amrica Latina, esse processo do final do sculo XX deve ser especificado: os Estados de bem-estar no tinham atingido o mesmo grau de expanso e consolidao quando comparados com os europeus, e grande parte dos pases estava passando por um processo de democratizao aps longas ditaduras militares. Conforme Krawczyk e Vieira (2012), reconhecendo as especificidades apontadas e as complexidades inerentes historicidade de cada pas, possvel observar semelhanas nas alteraes do modo de regulao na Amrica Latina, com a presena de uma matriz ps-burocrtica de coordenao das polticas educacionais, nas quais o controle hierrquico substitudo pelo autocontrole, a obrigao de meios pela obrigao de resultados, a regulamentao pela avaliao. A reforma global substituda por micromudanas induzidas do centro para a periferia do sistema educacional, que possuem trs elementos destacados: a descentralizao da gesto do sistema educacional, a incorporao da gesto privada na gesto pblica, a autonomia institucional como capacidade de administrar os problemas e captar recursos, combinada com a (co)responsabilizao dos indivduos e mobilizao da comunidade para o provimento e a qualidade da educao escolar3. Sistematizando as semelhanas nas reformas educacionais latino-americanas, Duarte (2010) prope a existncia de trs geraes de reformas: um primeiro movimento ou gerao de reformas, que focou sua ateno na ampliao de acesso/cobertura (no caso do Brasil, universalizao do ensino fundamental, diferena dos outros pases analisados, que focaram na expanso do nvel mdio) e, paralelamente, na descentralizao (transferncia de responsabilidades e recursos); um segundo movimento ou gerao de reformas, reforando modos de controle e responsabilizao das escolas e seus professores por meio dos resultados educacionais (criao dos sistemas centralizados de avaliao, visibilizao dos resultados e desempenhos educacionais; estabelecimento de parmetros curriculares de aplicao obrigatria em territrio nacional, que padronizam as prticas docentes); e um terceiro movimento ou gerao de reformas, que buscou redefinir as relaes entre responsabilidades pblicas e direito educao, enfatizando as questes relativas participao democrtica e ao controle social das polticas
3. As autoras destacam a especificidade do caso brasileiro, pois a histrica pouca responsabilidade do Estado com a proviso de educao diferencia a implementao do novo modelo. (Krawczyk; Vieira, 2012, p. 151)

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educacionais (com duas consequncias importantes: criao de instncias colegiadas e fortalecimento da figura do diretor ou diretora como gestor ou gestora, e no como professor ou professora).

Estado avaliador e regulao brasileira

A conceituao de Estado avaliador e de regulao educacional presente na literatura especializada marcada pela introduo de mecanismos de mercado nas polticas educacionais, segundo os quais o controle sobre os resultados subordinado a mera lgica burocrtica, tecnicista e economicista. Pode-se observar ainda que as prticas avaliativas exercidas pelo Estado esto conformadas pelas orientaes dos organismos internacionais, principalmente pelo Banco Mundial. Essas orientaes estabelecem critrios de avaliao voltados para produtividade, rentabilidade e menor custo, as quais impactam de maneira negativa o trabalho docente (sobre o assunto, ver os trabalhos de: Yannoulas; Souza; Assis, 2009; Duarte, 2011). Sousa (2003) e Sousa e Portella (2003) utilizam o modelo de quase-mercado para interpretar a aplicao, na gesto dos sistemas educacionais, dos princpios e valores da iniciativa privada, caracterstica do Governo FHC. Para os autores, a avaliao um processo capaz de direcionar projetos e aes, trazendo como consequncia a reproduo e intensificao das desigualdades educacionais e sociais. Medidas tais como a privatizao das empresas estatais, a desregulamentao da economia, tendo por escopo estimular os investimentos privados, a realizao de parcerias com o setor empresarial para ampliao da oferta de servios pblicos e o fortalecimento do papel regulador/avaliador do Estado caracterizam essa tendncia. principalmente na anlise da educao superior que o conceito Estado avaliador se tem expandido. A avaliao da educao bsica como mecanismo regulador da poltica educacional assume caractersticas e contornos especficos, principalmente devido ao fato de estar atrelada ao direito educao e obrigatoriedade escolar. Os efeitos perversos da regulao transnacional, consequncia da emergncia e difuso do Pisa, foram examinados detalhadamente por Carvalho (2009, 2011). Existem caractersticas semelhantes na aplicao de processos de avaliao como instrumentos de controle da educao bsica e da educao superior, porm entendemos que a longa histria da obrigatoriedade escolar no caso da educao bsica, e da autonomia universitria no caso da educao superior latino-americana, estabelece contextos diferentes para o  exerccio desse controle4 . A discusso sobre a obrigatoriedade do nvel superior de educao ainda no
4. Dupriez (2011) aborda a histria da autonomia dos estabelecimentos escolares de educao bsica. Vaccarezza (2006) e Cunha (2006) abordam a questo da autonomia universitria e autonomia cientfica.

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atingiu plenamente os sistemas educacionais latino-americanos, entretanto a autonomia universitria remonta aos incios do sculo XX. Com relao ao caso brasileiro, faz-se necessrio um esclarecimento adicional: a educao bsica pblica no depende prioritariamente da esfera federal de governo (sendo responsabilidade dos Municpios e das outras unidades da Federao), mas sim a educao superior pblica, o que estabelece poderes regulatrios diferenciados para cada nvel. Dias Sobrinho (2003, 2004) um dos autores mais destacados na utilizao do conceito Estado avaliador para compreender as metamorfoses da relao entre Estado e sociedade civil com relao educao superior. O autor aponta para o papel tcnico, tico e poltico que desempenha a avaliao, de grande impacto nas transformaes e reformas da educao superior (e da prpria sociedade). Dias Sobrinho diferencia dois paradigmas relacionados ao exerccio da funo avaliativa: um paradigma que vincula a avaliao lgica de mercado, de carter meritocrtico e desenvolvido visando ao controle (no qual a universidade vista como uma empresa, num vasto mercado de formao, e as instituies que no apresentam resultados satisfatrios devem ser punidas); e outro paradigma, de carter formativo, que pensa a avaliao como um bem pblico, produtor de sentidos (no qual a universidade vista como formadora de cidados e produtora de prioridades de pesquisa e currculos). A preocupao do autor est vinculada ao exerccio autoritrio da avaliao dos programas e instituies universitrias por parte do Estado, vivenciada na Europa e tambm na Amrica Latina. O controle pelo Estado tem assumido a funo de uma tecnologia de poder, fiscalizao e at interveno estatal sobre indivduos, instituies e sistema educacional. Os sentidos da avaliao so amplos e complexos, envolvendo determinao das variveis estudadas, dos modos e condies de produo, da difuso que dada aos resultados, do tratamento dado pela mdia, dos sistemas de premiao e financiamento atrelados aos resultados, do envolvimento tico e poltico dos especialistas vinculados ao poder, entre outros aspectos relevantes. Projetos de diversa natureza e autoria foram cogitados para o desenvolvimento da avaliao da educao superior brasileira, e autores como Palharini (2004), Queiroz (2011) e Sousa (2011) sistematizaram os conflitos em torno das propostas governamentais em diferentes perodos da histria recente, especialmente no que se refere autodeterminao, autonomia universitria e autoavaliao. O exerccio da avaliao institucional como mecanismo para controlar ou limitar a autonomia universitria foi amplamente estudado por Cunha (1999, 2006). Para Dourado, Oliveira e Cattani (2003), a educao superior no Governo FHC foi caracterizada pela diversificao e diferenciao de instituies e cursos, expanso acelerada de vagas no setor privado e ajustamento das instituies pblicas a uma perspectiva gerencialista e produtivista, sob a compreenso de que a universidade deveria formar profissionais e gerar tecnologias a servio das necessidades do capital produtivo, subordinando sua produo acadmica

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s demandas do mercado. Essa reconfigurao da educao superior brasileira teria acontecido, em grande medida, como consequncia da implementao de um amplo sistema de avaliao, que
produziu uma classificao dos cursos e das instituies como forma de assegurar a pretensa qualidade de ensino. O parmetro do controle de qualidade no mercado acadmico , portanto, o consumidor dos servios e produtos universitrios. o consumidor, bem informado, quem decide e faz a escolha, em funo do que pode consumir. (Dourado; Oliveira; Cattani, 2003, p. 25, grifos dos autores)

O Estado brasileiro concentrou seus esforos na elaborao de estratgias para diminuir sua participao no financiamento e no fornecimento direto de servios educacionais, mas exercendo cada vez mais o controle dos resultados dos servios educacionais. Esse tipo de controle incentivado por alguns organismos internacionais que atuam como financiadores de polticas, os quais, sob o pretexto de ajuda financeira, interferem nas polticas nacionais de educao, alm de agirem como agentes na globalizao do conhecimento e do capitalismo. Essa situao implica a adoo de uma cultura de gesto nos moldes empresariais e, ao mesmo tempo, a criao de mecanismos de responsabilizao social. Oliveira, Fonseca e Amaral (2006) retomam a questo dos impactos que diferentes procedimentos e modalidades de avaliao da educao superior trazem para a prpria cultura acadmica: a definio do trabalho docente e o plano de carreira, a gesto das instituies de educao superior, as definies curriculares e, em definitivo, a estruturao do campo da educao superior. Os autores avaliam o sentido poltico e tico que ancora as diretrizes terico-conceituais da avaliao no Brasil, ressaltando que a questo nuclear a ser respondida esta: para que se quer avaliar? Os autores argumentam que a avaliao deveria servir ao propsito de contribuir para a formulao de juzos equilibrados e para a tomada de decises que incidiro diretamente sobre o aperfeioamento do processo de desenvolvimento das IES, tendo em vista a qualidade do trabalho acadmico.

Sintetizando
A literatura cientfica aponta que o Estado brasileiro se relaciona de diversas maneiras com as polticas pblicas de educao: financia (total ou parcialmente, segundo os nveis do sistema educacional) as polticas educacionais por meio de diversos programas e aes (por exemplo, construo de edifcios, aquisio de equipamentos, salrios dos docentes universitrios, assistncia estudantil, apoio pesquisa, apoio participao em eventos, entre outros); regula o mercado educacional (por exemplo, credenciamento e recredenciamento de instituies privadas por meio da Secretaria de Educao Superior Sesu); e, finalmente,

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controla o desempenho institucional (por exemplo, as avaliaes da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Capes sobre a criao e o  funcionamento de programas de ps-graduao no Brasil)5 . Em linhas gerais, as produes localizadas apontam para um fortalecimento da regulao e da avaliao (segunda e terceira maneira de relao indicadas), em detrimento da participao relativa do Estado no financiamento (primeira). As produes tambm analisam o duplo carter (tcnico e poltico) da avaliao educacional, ressaltam a instaurao de um Estado mnimo no que diz respeito responsabilidade pela promoo e manuteno de polticas educacionais, e a paralela instaurao de um Estado mximo no que se refere ao controle e avaliao do desempenho institucional - repare-se: do desempenho institucional, e no do desempenho da poltica educacional como um todo. Por isso, com maior facilidade o foco da discusso atual sobre polticas educacionais se distancia dos pontos centrais dos planos de educao ou de governo, como, por exemplo, a diminuio da desigualdade social, que no considerada ao avaliar as instituies. A avaliao no um processo neutro, mas um processo essencialmente poltico. As instituies so avaliadas a partir do princpio meritocrtico que impera na educao formal ou escolarizada, ou nos sistemas de cincia e tecnologia, e no de outros princpios fundamentais democracia, quais sejam os de justia social e equidade.

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5. Ver anlise original em Yannoulas; Souza e Assis, 2009.

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Silvia Cristina Yannoulas professora do Departamento de Servio Social e do Programa de Ps-graduao em Poltica Social da Universidade de Braslia (SER/ UnB) e lder do Grupo de Pesquisa Trabalho, Educao e Discriminao (TEDis). Email: silviayannoulas@unb.br Talita Santos de Oliveira formada em Servio Social pela Universidade de Braslia - UnB. Mestranda do Programa de Ps-graduao em Poltica Social da UnB. Membro do Grupo de Pesquisa Trabalho, Educao e Discriminao TEDis da UnB. Email: talitaoliveira@gmail.com

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