Serie Doc.

Investigaciones

ANALISIS DE IMPACTO DE LAS POLITICAS DE TURISMO EN LA REGION DEL PANTANAL

Programa de Comercio y Pobreza en Latinoamrica
Luis Neri

Santa Cruz - Bolivia 2008

Contenido
I. Introduccin .................................................................................................................... 4 II. Metodologa .................................................................................................................... 5 III. El pantanal y actores en la actividad de turismo ............................................................. 6 IV. Contexto legal ................................................................................................................. 7 V. Iniciativas bilaterales de turismo .................................................................................... 8 VI. Impactos de las polticas de turismo ............................................................................... 8 VII. Principales hallazgos .................................................................................................... 11 VIII. Reflexiones metodolgicas ........................................................................................... 12 Bibliografa ............................................................................................................................... 13 Anexo 1: Lista de las personas entrevistadas y que participaron de la validacin de los hallazgos del presente estudio .................................................................................................. 16 Anexo 2: Caractersticas de los municipios de Puerto Suarez, Puerto Quijarro y San Matas . 17 Anexo 3: Instrumentos jurdicos que afectan al sector de turismo ........................................... 18 Anexo 4: Atribuciones de las diferentes entidades gubernamentales....................................... 21

Resumen ejecutivo
La evidencia generada sobre las polticas de gobierno sobre las actividades de turismo en la regin del pantanal es prcticamente inexistente. Esto se debe en gran parte a que no han habido esfuerzos para individualizar a los actores involucrados en dichas actividades, lo cual no permite que se pueda documentar si han existido o no impactos sobre las poblaciones que obtienen ingresos provenientes de actividades tursticas. Este estudio de caso intenta echar luz sobre el vnculo entre turismo y polticas pblicas a travs de la identificacin de los actores en la actividad del turismo, el contexto legal que lo norma, las iniciativas bilaterales de turismo y los impactos de polticas fiscales sobre turismo. Los hallazgos de este estudio sugieren que en la regin del pantanal el vnculo entre el turismo y las polticas complementarias es muy dbil, lo cual se evidencia a travs de la falta de planificacin y recursos asignados por parte gobiernos municipales, departamentales y nacionales para incentivar la actividad turstica. Estos priorizan proyectos de infraestructura o productos tursticos ya posicionados para trabajar en ellos, dejando de lado y postergando aquellos programas que beneficiaran de manera ptima los pequeos emprendimientos tursticos. Los esfuerzos por desarrollar el turismo han sido iniciativas aisladas, generados por los sectores locales que han desarrollado su actividad de manera individual y sin coordinacin con otras instancias. Los actores que participan del turismo en la regin del pantanal consideran que esta actividad les permitira salir de su postergacin del desarrollo y entrar como protagonistas econmicos de su regin.

I.

Introduccin

El presente documento expone un anlisis sobre las polticas complementarias nacionales, departamentales y municipales que afectan al sector de frontera. Este anlisis intenta, adicionalmente, interpretar los esfuerzos de Bolivia y Brasil para lograr un contexto normativo legal en el que se desarrolle el turismo de la regin del Pantanal. El Programa COPLA busca generar evidencias de la forma en que las polticas comerciales y complementarias han estado afectando a los segmentos ms vulnerables de determinados grupos sociales (como ser mujeres y jvenes). Estas polticas comerciales consisten en instrumentos, como aranceles, cuotas de importacin, y medidas sanitarias y fitosanitarias, que los gobiernos utilizan para influenciar los flujos de importacin y exportacin. A su vez, estos flujos afectan los medios de vida de la gente comn y corriente que vive tanto en zonas urbanas como rurales (donde generalmente se manifiestan los mayores bolsones de pobreza). Cuando las polticas comerciales afectan negativamente a uno o ms sectores de la poblacin local, los gobiernos tienden a implementar las denominadas polticas complementarias que son medidas gubernamentales orientadas a compensar los efectos negativos que pudieron haber causado las polticas comerciales. Estas polticas complementarias se materializan en distintas formas: subsidios directos a los perdedores de una determinada reforma comercial, ayudas indirectas (como ser construccin de infraestructura que no solo beneficia a los perdedores sino a toda la poblacin local), crditos a tasas preferenciales, etc. Las polticas comerciales, gestadas a travs de reformas comerciales, afectan a los bienes tangibles (como ser aranceles de importacin aplicados a bienes transables). Los bienes no tangibles, como los servicios de turismo, no estn afectados por las polticas comerciales por que los aranceles no se aplican a servicios. Los bienes no tangibles estn afectados por polticas complementarias. En base a esta clarificacin del alcance de las polticas comerciales y complementarias, el presente documento analiza el impacto de las polticas complementarias sobre el sector de turismo en el pantanal Boliviano. Despus de esta introduccin, la segunda seccin presenta la metodologa utilizada. La tercera seccin provee algunas caractersticas de la regin sujeta del presente estudio de caso e identifica a los actores involucrados en la actividad de turismo. La cuarta seccin provee el marco legal que rige las actividades tursticas a nivel nacional, departamental y municipal. Considerando que la regin del pantanal es una zona fronteriza entre Bolivia y Brasil, la quinta seccin elabora sobre los esfuerzos entre ambos pases para desarrollar el turismo en el pantanal. La sexta seccin analiza los impactos de las polticas de turismo a nivel del pantanal. La sptima seccin presenta los principales hallazgos de este estudio. Finalmente, la octava seccin presenta algunas reflexiones que muestran los problemas que se afrontaron al elaborar este estudio, y tambin sugiere algunos caminos que se podran seguir para mejorar la calidad del presente estudio de caso.

II.

Metodologa

El presente estudio de caso ha manejado una investigacin de tipo causal en el que se han identificado situaciones y eventos como efecto del impacto de las polticas de turismo sobre la regin del Pantanal. Es una investigacin no experimental porque no se tiene control del objeto de estudio, simplemente se analizan los efectos de la aplicabilidad de las polticas de turismo, en los actores, sectores y determinadas situaciones, en la regin del Pantanal (Del Ri y Velsquez, 2005). Se utiliz un criterio de triangulacin metodolgica1 en la que se: 1) hizo una revisin bibliogrfica, 2) realizaron 18 entrevistas y organizaron mesas de dilogo y 3) realiz una observacin cualitativa. La revisin bibliogrfica sirvi para documentar la informacin existente sobre de la normativa legal y de estudios realizados sobre la actividad turstica a nivel nacional, regional y municipal; se realiz la sistematizacin de esta informacin de la cual se obtuvieron indicadores plasmados en este estudio. Las 18 entrevistas y las mesas de discusin sirvieron para recabar informacin de primera mano de los actores pblicos y privados de la regin del Pantanal (zonas geogrficas correspondientes a los municipios de Puerto Surez, Puerto Quijarro y San Matas) que intervienen en la actividad turstica. Esta informacin fue socializada en mesas de trabajo en los dos de los tres municipios mencionados (Puerto Surez y Puerto Quijarro), donde se presentaron los hallazgos iniciales de este estudio y se validaron las conclusiones contenidas en el mismo (el Anexo 1 proporciona una lista de las personas entrevistadas y de las que participaron de la validacin de los hallazgos del presente estudio). La observacin cualitativa permiti conocer cualidades y atribuciones de las leyes normativas, instituciones y los actores que trabajan en el sector turismo de la regin del Pantanal. La revisin bibliogrfica revela que casi no existen datos estadsticos sobre el pantanal boliviano y se desconoce el impacto cuantitativo que las polticas comerciales han tenido sobre los agentes econmicos dedicados a actividades de turismo. Por ejemplo, no se pudo cuantificar el impacto que las polticas de fiscales (sean gubernamentales, prefecturales o municipales) generan en mujeres o jvenes que obtienen parte de sus ingresos de actividades relacionadas con el turismo. Por lo tanto, las lecturas o impresiones que surgen de este estudio de caso se han basado en informacin proporcionada por actores claves que viven en la zona del pantanal y que estn altamente familiarizados con actividades de turismo. En este contexto, y a iniciativa de la Agencia de Desarrollo Econmico Local de las comunidades de Puerto Surez y Puerto Quijarro, se vio oportuno convocar a los representantes de los principales sectores, que intervienen en la actividad turstica, para socializar la informacin obtenida, a travs de las entrevistas personales, y hacerlas de conocimiento pblico para que sta sea validada entre todos los actores. Los resultados generales de este encuentro son los siguientes.

Combinacin de dos o ms teoras, fuentes de datos, mtodos de investigacin, en el estudio de un fenmeno singular (Kimchi, Polivka y Stevenson, 1991).

III. El pantanal y actores en la actividad de turismo

Este estudio se ha realizado en la zona del pantanal, especficamente en los municipios de Puerto Surez, Puerto Quijarro y San Matas, ubicados a 750 km aproximadamente al este del departamento2 de Santa Cruz, frontera con el Brasil (el Anexo 2 presenta caractersticas de estos tres municipios). El pantanal se encuentra ubicado en el corazn de Sud Amrica y es un inmenso humedal que contiene el mayor reservorio de agua dulce del continente y, junto al acufero Guaran, es la reserva de agua dulce ms grande del planeta compartido por Bolivia, Brasil y Paraguay. En su territorio existe una importante flora y fauna que contiene especies nativas y, en cuanto a aves, sirve de espacio de reportaje para las aves migratorias que viajan anualmente de un continente a otro. Por sus caractersticas naturales se ha convertido en un destino turstico interesante a nivel mundial, aunque gran parte del territorio, especialmente el que se encuentra en el Brasil, sufre por el avance de la economa soyera que ha talado una inmensa cantidad de bosques lo que est poniendo en peligro no solamente el destino turstico, sino el propio humedal. La parte boliviana es la que mejor se conserva debido a las escasas vas de acceso, a su poco desarrollo agropecuario e industrial y a que gran parte del territorio se encuentra protegido por leyes que la declaran reservas naturales y territorios comunitarios de origen. Por esta razn es que el pantanal se ha convertido en una especie de santuario para las especies vivas que huyen del acoso de la agroindustria brasilera y todava es posible, en los humedales bolivianos, ver la vida silvestre en estado natural. Por ser una depresin natural importante que ha sido rellenada por el vaciamiento de tierra desde el escudo precmbrico, se han formado meandros que son muy vistosos como paisajes naturales por donde se puede navegar y realizar actividades al aire libre sin molestar a las especies que viven en la zona. Por ello mismo tiene recursos pisccolas importantes y contiene la reserva de saurios ms grandes de la regin. Al ser parte de los contrafuertes del escudo precmbrico tiene cuevas naturales muy importantes que sirven para visitas de expertos en espeleologa y gemlogos ya que en la zona existen ricos yacimientos de la gema conocida como amatista y, en las orillas de las lagunas, que son de aguas mansas, playas de arenas blancas lo que facilita el camping, el buceo y la pesca deportiva. La zona est prcticamente despoblada, la poblacin asentada en territorio pantanero est ubicada en menos del 10% del territorio, es decir en Puerto Surez, Puerto Quijarro y San Matas, quedando lo dems del territorio sin mucha intervencin humana y quienes lo habitan son los indgenas Ayoreos que estn en esa zona desde tiempos prehispnicos y tienen en el rea sus lugares sagrados, sus rutas de emigracin que alcanza hasta Paraguay y sus lugares de asentamiento, caza y recoleccin. Los actores que intervienen en el turismo en la regin del pantanal estn conformados por el sector pblico y privado, en el que se identifican: el gobierno municipal, los operadores tursticos, los guas tursticos, los pueblos indgenas, el sector hotelero, gastronmico, transporte, asociacin de navegantes, y asociacin de artesanos, quienes desde la actividad que realizan presentan diversos problemas que ataen directamente a su sector y a la actividad turstica. Es necesario remarcar, que aparte de los operadores tursticos, ninguno de estos actores depende exclusivamente del turismo como su fuente de ingreso. Inclusive los guas tursticos tienen otras actividades que ayudan a completar sus fuentes de ingreso.
2

En Bolivia, un departamento es el primer nivel en el cual el pas est geogrficamente dividido (es equivalente a lo que sera una provincia en Argentina o un estado en el Brasil).

IV.

Contexto legal

El marco legal sobre la que se rige el turismo en Bolivia est presidido por la Constitucin Poltica del Estado compuesta por las leyes y convenios internacionales aprobados por el parlamento Boliviano y las normas promulgadas por el Poder Ejecutivo (Decretos Supremos, Resoluciones Ministeriales y Resoluciones Administrativas), dentro de las cuales se encuentran las normas municipales, ordenanzas y resoluciones (el Anexo 3 muestra los instrumentos jurdicos que definen la accin del Estado sobre el sector de turismo). El contexto institucional en el que se desarrolla la actual Ley de Promocin y Desarrollo de la Actividad Turstica en Bolivia es la siguiente: Ministerio de Desarrollo Econmico; Vice Ministerio de Turismo (VMT); Prefecturas; Gobiernos Municipales; Agencias de Turismo. Es a travs del VMT que se formula y ejecuta la estrategia nacional de turismo. El VMT, conforme a disposiciones de la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo de Bolivia, forma parte del Ministerio de Desarrollo Econmico, quin norma las funciones del VMT, las que principalmente consisten en: proponer polticas, reglamentos e instructivos para el desarrollo del sector turismo a nivel nacional; vigilar la aplicacin y cumplimiento de las normas y reglamentos generales de la actividad turstica; impulsar acciones en el exterior orientadas a la promocin del turismo receptivo; proponer polticas de turismo interno en regiones con potencial turstico o ecolgico; establecer y desarrollar un sistema de informacin sobre la oferta turstica nacional; formular, mantener y actualizar el Catlogo Turstico Nacional; y proponer polticas y programas de capacitacin en turismo, coordinando su ejecucin con prefecturas y municipios. Entonces a nivel nacional, el VMT tiene la misin de fomentar el turismo sostenible como un instrumento de desarrollo integral basado en indicadores de economa, identidad cultural, preservacin del medio ambiente (Honorable Congreso Nacional. Ley 2074. Ttulo III: art. 9. 2000: 2). El VMT, en teora, otorga a las prefecturas departamentales la facultad de ejecutar y administrar programas y proyectos de promocin y desarrollo turstico, y a los gobiernos municipales funciones relacionadas con promover los recursos tursticos de su jurisdiccin territorial (el Anexo 4 que contiene las atribuciones de las diferentes entidades gubernamentales). La estrategia nacional de turismo formulada por el VMT define las polticas orientadas a efectivizar el desarrollo del turismo sostenible, con el fin de priorizar el apoyo al ecoturismo y turismo comunitario e indgena en la perspectiva de generar mayores beneficios y para las comunidades rurales (Ministerio de Produccin y Microempresa, 2006). Estas polticas son: 1) Promocin y desarrollo de la actividad turstica comunitaria que busca fortalecer a los pueblos indgenas originarios y comunidades rurales como agentes de desarrollo local basado en el ecoturismo y turismo local; 2) Promocin de la imagen turstica de Bolivia (desarrollo de mercados) con el propsito de buscar posicionamiento turstico internacional del pas aprovechando las ventajas naturales, las particularidades culturales y la biodiversidad del pas; y 3) Fortalecimiento y ampliacin de los destinos tursticos del pas de manera de fortalecer los destinos tursticos para consolidar y ampliar la oferta turstica del pas.

V.

Iniciativas bilaterales de turismo

Los acercamientos que ha habido entre los gobiernos de Bolivia y Brasil han sido con la finalidad de explorar proyectos relacionados con infraestructura caminera, ordenamiento territorial, infraestructura productiva, seguridad alimentaria, recursos financieros, y manejo de las potencialidades de los recursos naturales. Solamente en este ltimo punto se observa un componente de promocin turstico. Especficamente los acercamientos ms formales se dieron entre las alcaldas de la regin del pantanal boliviano (Puerto Surez, Puerto Quijarro y San Matas) con la prefectura de Mato Grosso Do Sul (Brasil) donde se estableci una agenda de trabajo con el objetivo de lograr una mayor integracin binacional. Esta agenda trat temas como servicios bsicos, complementariedad econmica, desarrollo econmico transfronterizo, gestin de recursos naturales y medio ambiente, seguridad ciudadana, y turismo. El otro acercamiento importante fue el encuentro de gobernadores de la Zona de Integracin del Centro Oeste de Amrica del Sur (Zicosur), en la que se inaugur la carretera Transpantanal. Finalmente otra iniciativa result de una invitacin de Brasil a Bolivia a que los municipios de frontera bolivianos (donde est asentado el pantanal), sean parte del sistema de municipalizacin del turismo brasilero con la finalidad de desarrollar una sola promocin de toda la bioregin y se desarrolle el sector en el lado boliviano. La implementacin de esta invitacin no estuvo libre de escollos porque en la frontera boliviano-brasilera se desarrollan actividades ilcitas que obstaculizan cualquier intento de formalizacin y ordenamiento del rubro turstico. Adicionalmente, los gobiernos municipales de ambos lados de la frontera no han tenido la habilidad y voluntad poltica suficiente como para desarrollar una campaa sostenida de comunicacin que permita hermanar la frontera y liberar las barreras que le impiden confraternizar adecuadamente. Estos pocos acercamientos muestran que los gobiernos de turno de Bolivia y Brasil no han hecho grandes esfuerzos para desarrollar acuerdos conjuntos que beneficien directamente al sector de turismo en el pantanal. Sin embargo, estos acercamientos tienen proyecciones de progresar en la a medida que los municipios involucrados conformen una mancomunidad del pantanal que promueva sostenidamente la actividad turstica.

VI.

Impactos de las polticas de turismo

Del contexto legal anteriormente mencionado se desprende que en Bolivia no hay polticas complementarias en el sentido de polticas pensadas para compensar al sector turismo, sino que estas polticas tienen un carcter de ser polticas de apoyo directo al sector de turismo. En el pantanal boliviano, los municipios que son afectados por estas polticas son Puerto Surez, Puerto Quijarro y San Matas que cuentan con la mayor extensin del rea pantanera boliviana. En estos municipios se viene desarrollando el turismo de manera espontnea gracias a la potencialidad de atractivos existentes y al posicionamiento del pantanal como un atractivo natural a nivel internacional. De las entrevistas y mesas de dilogo con autoridades de estos tres municipios, queda el mensaje de que en la zona del pantanal el rubro del turismo no es una actividad que se la considere como importante porque Bolivia es un pas acostumbrado a exportar materia prima y a recibir muy poco excedente por el valor agregado siendo, entonces, el turismo una especie

de actividad de ocio que no recibe la atencin que se les da a otras actividades econmicas. Por eso es que el negocio del turismo en el pantanal se ha venido desarrollando de manera casi natural, ante la mirada desconfiada de estantes y habitantes del territorio nacional. De acuerdo a las entrevistas y mesas de dilogo en estos municipios, las polticas de apoyo directo al sector de turismo no ha logrado una reduccin efectiva de la pobreza como se esperaba, debido a varios factores entre los que destaca la falta de efectividad y recursos econmicos asignados a la implementacin de la estrategia nacional de turismo. Ms an, los entrevistados (operadores tursticos) indicaron que en la regin del pantanal no se ha generado una actividad turstica que explote los atractivos tursticos existentes, porque las iniciativas de desarrollo locales estn enfocadas a la generacin de recursos econmicos a partir de otras actividades como el comercio, ganadera, minera y otros. Otro factor que afecta al bajo impacto de estas polticas es que las capacidades de los operadores tursticos es limitada, quienes brindan un servicio deficiente y aprovechan parcialmente los atractivos tursticos locales, lo cual no estimula la generacin de empleo y recursos econmicos. Adicionalmente, funcionarios de estos tres municipales indicaron que el turismo no es una prioridad para sus respectivos municipios, por lo que no asignan significativos recursos al mismo (Puerto Surez, Puerto Quijarro y San Matas, 23 al 26 de Junio, 2008). Indicaron que para los municipios las prioridades estn centradas en obras de infraestructura (caminos, agua potable, postas sanitarias, etc), que responden a las demandas de los pobladores de los municipios. El problema del turismo parece ir ms all de la regin del pantanal e inscribirse en un marco nacional. De acuerdo a un informante del VMT, el problema del turismo en Bolivia es estructural, ya que solo existen acciones aisladas y que son ms el resultado de alguna iniciativa individual que del conjunto de la ciudadana. Una limitante fundamental es que VMT solamente tiene recursos para normar los servicios tursticos y no posee fondos para el desarrollo de productos, destinos e inversiones en el sector turstico lo cual contribuira a mejorar el sector. Tambin se observa una falta de coordinacin entre distintos organismos gubernamentales. Por ejemplo, la tarea de desarrollar nuevos destinos tursticos e infraestructura turstica no solamente es competencia del VMT, sino tambin de los viceministerios de cultura, de obras pblicas, y de asuntos indgenas. Sin embargo, se observa una falta de coordinacin y transversalizacin para hacer del turismo un tema de agenda nacional. Paralelamente, el VMT ha estado sujeto a presiones de los hoteleros y los operadores tursticos del departamento de La Paz (donde se concentra la mayor afluencia turstica y una de las mejores infraestructuras hoteleras de Bolivia), que le han exigido movilizar los pocos recursos que posee para promocionar el turismo en este departamento, en desmedro del resto del pas. Sin embargo, el sector del turismo local del pantanal no est conforme con esta falta de prioridad otorgada por el gobierno central. Las instituciones locales de turismo utilizan mecanismos estatales para presentar sus demandas de polticas de apoyo ante los gobiernos locales. Este mecanismo consiste en que las instituciones de turismo (e.g. operadores tursticos y guas principalmente) elaboran propuestas de apoyo a su sector, las cuales son presentadas tanto al gobierno municipal y nacional. Sin embargo estas instituciones no estn adecuadamente organizadas con una entidad que las agrupe y las represente. Esto contribuye a que el sector de turismo sea postergado en trminos de atencin por parte del estado y de los gobiernos departamentales. En el pantanal no se tiene

una poltica clara respecto a un factor fundamental que consiste en crear capacidades de planificacin entre organismos privados e instancias municipales para que se pueda acudir de manera conjunta en busca de soluciones con orientacin empresarial lo cual, a su vez, facilitara la obtencin de recursos para proyectos (sean estos recursos pblicos o privados, nacionales o internacionales) destinados a mejorar la oferta y calidad de servicios tursticos en el pantanal. De acuerdo a la visin de operadores y guas tursticos, las polticas de turismo del gobierno y las iniciativas privadas de turismo no tienen correspondencia, porque mientras que las primeras pregonan construir una cultura turstica solidaria y participativa donde los beneficios del turismo se distribuyan equitativamente, los puntos de vista privados apuntan a realizar inversiones sostenible basada en la rentabilidad de sus capitales (Conclusin de las mesas de dilogo en Puerto Surez y en Puerto Quijarro, Junio 2008). El trabajo de algunas ONGs en el pantanal ha estado ayudando a fortalecer el sector del turismo. Por ejemplo las organizaciones indgenas, por impulso de WWF, PROBIOMA y FAUNAGUA3, vienen realizando experiencias de turismo comunitario fomentando el desarrollo e implementacin de albergues tursticos, capacitacin de recursos humanos y diseo de nuevos productos para incorporar a estas organizaciones a la industria del turismo. La dificultad mayor que enfrentan estas ONGs es la sostenibilidad de sus intervenciones. Las organizaciones indgenas beneficiarias (como los Ayoreos) frecuentemente han terminado gastando ms recursos de lo que les ingresaba, con el resultado de que los emprendimientos tursticos mueran lentamente. En la cadena del turismo, los sectores indgenas (que son los segmentos ms pobres del pantanal Boliviano) tienen dificultades frente a sus competidores privados porque no cuentan con la experiencia suficiente para salir a competir en un mercado que exige innovacin permanente. Actualmente en la zona del pantanal, las mujeres y jvenes Ayoreos que dependen del turismo se limitan (en regiones donde hay turismo comunitario) a cobrar una contribucin a los turistas que ingresan a sus comunidades. En algunos casos, estos jvenes y mujeres tambin trabajan de guas locales, quedndose con algunos excedentes de la actividad turstica generada. El trabajo de gua de estas mujeres y jvenes est orientado casi exclusivamente al paseo por sitios naturales, patrimoniales, y reas de reserva ecolgica. No se ha podido cuantificar el ingreso que perciben estas mujeres y jvenes proveniente de actividades tursticas. Sin embargo, se ha identificado que las actividades tursticas en el pantanal generan ingresos en tres componentes: 1) el componente directo del ingreso turstico percibido por empresas y guas tursticos; 2) componente indirecto del ingreso turstico percibido otros sectores dedicados comercializar bienes y servicios a turistas (e.g. alimentos, transportistas, artesanos, etc); y 3) componente inducido del ingreso turstico percibidos por otros agentes de la economa (como impuestos al gobierno) que ni abastecen a la produccin turstica, ni forman parte de la misma, pero que sin embargo, se ven beneficiados por una mejora general de la capacidad de gasto local inducida por la dinamizacin econmica introducida por la actividad turstica. Por otro lado, la impresin obtenida de las entrevistas con funcionarios de los gobiernos municipales fue una actitud pasiva hacia las demandas de iniciativas de apoyo al sector del turismo. Esto deriva en que los sectores afectados, como los operadores de turismo, se
3

WWF (World Wild Fund) que brinda apoyo en infraestructura con el proyecto del Muelle y capacitacin a mujeres en trabajos de artesanas y atencin al turista. PROBIOMA (Productividad Biosfera y Medio Ambiente) brinda la capacitacin en temas de ecoturismo; FAUNAGUA (Conservacin y manejo de recursos hidrobiolgicos) otorga asistencia tcnica para el plan de manejo de lagarto y pesca.

mantengan en statu quo y no mejoren la calidad de sus servicios, capacitacin de su personal y otros, debido a que perciben que la inversin que implicaran estas mejoras no sera recuperable en un plazo razonable. Paralelamente la falta de infraestructura turstica en el pantanal (carreteras adecuadas, y buenos servicios hoteleros) tambin coadyuvan para que exista un limitado flujo de turistas. De las entrevistas con estos actores claves, se infiere que en la regin del pantanal, adems de la falta de inversin estatal en proyectos de turismo, existe una falta de agresividad del sector privado. En la actualidad, las alcaldas de los municipios del pantanal a travs de sus agencias de desarrollo econmico local, tienen proyectado la conformacin de un comit impulsor del turismo en el pantanal boliviano, con la participacin de los diferentes sectores anteriormente mencionados. Informantes de las distintas alcaldas visitadas indicaron que un objetivo de dicho comit ser que cada municipio genere un plan de desarrollo integral de turismo, de manera de encontrar sinergias y complementariedad entre los distintos planes. Frente a esta realidad, se plantea una alternativa que cambie esta situacin, proponiendo la conformacin de una entidad promotora que represente al sector turismo para exponer las demandas de todos los sectores involucrados, generando una cultura turstica participativa como medio de desarrollo econmico sostenible para la regin. Esta entidad debera articular la conformacin de alianzas estratgicas para aprovechar sinergias entre actores de la sociedad civil y organismos diversos, que ayuden a potenciar las caractersticas que diferencian al pantanal de otros atractivos en Bolivia. Entonces, se debera promover un turismo responsable y sostenible que contemple la sensibilizacin y compromiso del visitante con el delicado equilibrio ecolgico del pantanal.

VII. Principales hallazgos

Existe un marco legal establecido que rige al turismo, con polticas tursticas orientadas a normar el desarrollo del turismo; Normativamente las polticas de turismo estn orientadas a no ser excluyentes ni discriminatorias, pretendiendo promover la participacin de todos los actores de manera de contribuir a la reduccin de la pobreza; En prctica, los planes de desarrollo local de los municipios de Puerto Surez, Puerto Quijarro y San Matas incluyen la promocin del turismo siguiendo los lineamientos del VMT, pero debido a limitaciones financieras, falta de coordinacin con otras instituciones locales y falta de capacidad institucional, las actividades tienen dificultades en lograr los objetivos de impulsar sosteniblemente las actividades de turismo en el pantanal; La actividad turstica se ha venido desarrollando de manera espontnea en el pantanal, gracias a la gran potencialidad de atractivos existentes y no as por actividades promocionales; En el pantanal no se ha generado una planificacin para la actividad turstica que explote los atractivos tursticos existentes, como actividad de desarrollo econmico,

porque las iniciativas de desarrollo estn enfocadas a la generacin de recursos econmicos a partir de otras actividades como el comercio, ganadera, minera y otros; El gobierno nacional enfatiza sus proyectos en regiones tursticas ya posicionadas y no as en la regin del pantanal, postergando el desarrollo turstico de la regin: Los municipios del pantanal tienen proyectado la conformacin de un comit impulsor del turismo en el Pantanal Boliviano, con la participacin activa de los diferentes sectores (pblico, privado y comunidades rurales e indgenas); Entre los gobiernos de Bolivia y Brasil existen esfuerzos limitados que han logrado tmidos acercamientos para la promocin turstica del pantanal;

VIII.

Reflexiones metodolgicas

En la realizacin del trabajo se visitaron los tres municipios anteriormente mencionados. En estos municipios se visitaron a funcionarios de los gobiernos municipales, a operadores tursticos, a guas tursticos (de los Ayoreos), a hoteles, propietarios de restaurantes, choferes de transporte, miembros de una asociacin de navegantes, y un miembro de una asociacin de artesanos. Con estos actores se verific la ausencia de datos estadsticos que ayuden a cuantificar el impacto de las polticas de gobierno y complementarias sobre sus niveles de ingresos. No se cuenta con registros de las personas que entran a la regin como visitantes o turistas en ninguna de las instancias encargadas a nivel regional. Esto se debe a que como la actividad es manejada de manera espordicamente, los servidores tursticos no ven la necesidad ni la importancia de realizar una cuantificacin de sus visitantes. Adicionalmente existieron problemas logsticos con la agenda de reuniones con cada uno de estos actores, as como tambin problemas de comunicacin (falta de confianza de los mismos para revelar datos sobre el turismo local). Dado que muchos de los actores no dependen del turismo como su principal fuente de ingresos, muchos de los entrevistados mostraron un inters parcial para hablar sobre temas de turismo. La calidad de este estudio podra mejorarse, obviamente, a travs de una disponibilidad de informacin cuantitativa, la cual permitira llegar a conclusiones mucho ms confiables. Con informacin cuantitativa se podran estimar medidas de tendencia central y dispersin, as como indicadores chi-cuadrado que permitiran hacer inferencias generales sobre el comportamiento de determinados grupos bajo estudio. Los hallazgos que se obtendran de estas inferencias podran ser corroboradas a travs de reuniones participativas con un mayor nmero de actores, lo cual dara un espectro ms amplio de opiniones para considerar.

Bibliografa
Comisin Mundial sobre Ambiente y Desarrollo (Comisin Brundtland), 1987. s/a. El Desarrollo Sostenible; Delgadillo, C., Urcullo, G., y Lazo, A. 2004. Estructura del Sector Turismo en Bolivia. UDAPE. La Paz; Del Ro O. y Velzquez T., 2005. Planificacin de la investigacin en comunicacin: fases del proceso; en: Berganza Conde Mara Rosa & Ruiz San Romn Jos; (coord.) Investigar en Comunicacin: gua prctica de mtodos y tcnicas de investigacin social en comunicacin; Madrid; Mc Graw Hill; Gallicchio, Enrique. 2004 El desarrollo local en Amrica Latina. Estrategia poltica basada en la construccin de capital social. Programa de Desarrollo Local Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH). Uruguay; Gutierrez Adauto, Jorge Antonio. 2007. Mancomunidades y Turismo. Atrapando el pez. La Paz; Honorable Congreso Nacional. 1992. Ley 1330 de Participacin y Reglamentos. Bolivia; Honorable Congreso Nacional. 1992. Ley 1333 Orgnica de Medio Ambiente. Bolivia; Honorable Congreso Nacional. 1994. Ley 1551 de Participacin Popular. Bolivia; Honorable Congreso Nacional. 1994. Ley de Reforma Educativa. Bolivia; Honorable Congreso Nacional. 1995. Ley 1654 de Descentralizacin Administrativa. Bolivia; Honorable Congreso Nacional. 1995. Ley 1654 de Descentralizacin Administrativa. Bolivia; Honorable Congreso Nacional. 1999. Ley 2028 de Municipalidades. Bolivia; Honorable Congreso Nacional. 2000. Ley 2064 de Reactivacin Econmica. Bolivia; Honorable Congreso Nacional. 2000. Ley 2074, de Promocin y Desarrollo de la actividad Turstica en Bolivia. Bolivia; Honorable Congreso Nacional. La Constitucin Poltica del Estado. Bolivia; Honorable Congreso Nacional. Ley de Organizaciones del Poder Ejecutivo y su Decreto Reglamentario. Bolivia; Honorable Congreso Nacional, Ministerio de La Presidencia, Viceministerio de Descentralizacin. Portal de la Descentralizacin. 2007 Pantanal Grande. www.Descentralizacion.gov.bo;

INE Statistic Information, (Instituto Nacional de Estadstica). 2007; Informe de la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Comisin Brundtland. 1987. Nuestro Futuro Comn. Oxford University Press; Kimchi J, Polivka B, Stevenson JS. Triangulation: Operational Definitions. Metodology Corner. Rev. Nursing Research; 1991;40(6); Ministerio de Comercio Exterior e Inversin, Viceministerio de Turismo. 1998. Perfil del Turismo Receptivo; Ministerio de Produccin y Microempresa. Viceministerio de Turismo. Plan Nacional de Turismo 2006-2011. 2006. Hacia la Construccin de un Turismo Sostenible de Base Comunitaria, La Paz, Bolivia; Padilla Osinaga, Paz. 2008. Cadena turismo comunitario Pantanal. DFID ODI; PLADEPA. 2006. Bases Estratgicas para el Desarrollo del Pantanal Boliviano. Santa Cruz Bolivia; Plan de Desarrollo Municipal Puerto Quijarro 2005. Puerto Quijarro, Bolivia; HAM, 2005. Plan de Desarrollo Municipal Puerto Surez. Puerto Surez, Bolivia; Prefectura del departamento de Santa Cruz de la Sierra. 2000. Plan Departamental de Desarrollo Social, 2000 2010. Santa Cruz Bolivia; Rodolfo Tllez, Jos. 1998. Legislacin Turstica de Bolivia; Rojas Rivero, Carlos. 2002. Servicios Empresariales para el Desarrollo del Turismo Comunitario Sostenible. (REDTURS) OTI. Programa de Desarrollo de pequeas empresas (SEED); S/A Brasil apoyar a Bolivia para completar corredor. www.carreterasyvias/blogspot.com 2008. (11 de junio 2008); S/A Desarrollo Humano. www.desarrollohumano.org.ar/Glosario.asp (10 de junio 2008); S/A El Pantanal boliviano. www.turismobolivia.bo/loader_es. (13 de junio 2008); S/A Gobiernos locales de Bolivia y Brasil planifican el desarrollo del Pantanal. www.Bolpress.com/2008. (13 de junio 2008); S/A Reunin preparatoria sobre manejo pesquero del pantanal; S/A Trabajo en el Pantanal (Bolivia - Brasil). www.impactallance.org/ev_es. (13 de junio 2008); Soria, Fabin, 2007. Relatos de este lado del mundo. Ideas en blanco y negro de una vida de colores. Santa Cruz, Bolivia. 2007;

Unidad de Turismo de la Prefectura de Santa Cruz. 2005. Santa Cruz, Bolivia; Viceministerio de Descentralizacin. Gobiernos locales de Bolivia y Brasil comienzan a planificar el desarrollo de la regin del Pantanal. www.descentralizacion.gov.bo 2007; Viceministerio de Turismo. 2004 Bolivia-Lo Autntico An Existe. Estadsticas de Turismo. Ministerio de Desarrollo Econmico. La Paz. Bolivia; Viceministerio de Turismo, 2006. Plan Nacional de Desarrollo. Bolivia; Viceministerio de Turismo, 2008. Polticas tursticas. La Paz. Bolivia.

Anexo 1: Lista de las personas entrevistadas y que participaron de la validacin de los hallazgos del presente estudio
INSTITUCIN
1) AGENCIA DE DESARROLLO ECONOMICO LOCAL ADEL (ALCALDIA) 2) CMARA HOTELERA PTO. SUAREZ 3) CMARA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - CAINCO 4) COOPERATIVA DE PESCADORES GERMAN BUCH 5) SINDICATO DE TAXISTAS 10 DE NOVIEMBRE 6) ASOCIACIN DE ARTESANAS GERMAN BUCH 7) GUIA DE TURISMO 8) SUB-PREFECTURA 9) AGENCIA DE DESARROLLO ECONOMICO LOCAL ADEL (ALCALDIA) 10) SCRETARIA DE TURISMO (ALCALDA) 11) DIRECCION DE MEDIO AMBIENTE (ALCALDA) 12) ASOCIACION DE NAVEGANTES 13) CAMARA HOTELERA PTO. QUIJARRO 14) HOTEL BIBOSI 15) GUIA DE TURISMO 16) COOPERATIVA DE TAXISTAS 23 DE MARZO 17) HOTEL JODANGA GROUP 18) HOTEL LA CASCADA

CONTACTO
Jos Carlos Gngora Jos Luis Trigo Remberto Jordn Carlos Cspedes Richard Mendez

LUGAR

Puerto Surez Predo Banegas Lucia Mndez Leonardo Jercke Jos Luis Martnez Colombo Rolando Fernndez Patricia Tejerina Marco Dasilva Bismarck Zacharias Adolfo Vaca Fortunato Soria Willy Sols Gustavo Osinaga Andrs Linale Marli Camacho Puerto Quijarro

Anexo 2: Caractersticas de los municipios de Puerto Suarez, Puerto Quijarro y San Matas
PUERTO SUREZ Ubicado en el extremo Este del departamento de Santa Cruz a 600 km. PUERTO QUIJARRO Ubicado en el extremo Este del departamento de Santa Cruz a 660 km

Poblacin aproximada 22.419 habitantes, Poblacin aproximada 16.455 habitantes, concentrndose el 60% en el rea urbana y concentrndose el 97% en el rea urbana y el 40% en el rea rural. 3% en el rea rural e indgena. La topografa del municipio es relativamente plana, caracterizada por zonas de inundacin debido a la depresin entre las serranas de Santiago y El Carmen. Clima: clido tropical, temperatura promedio 26,3C (16C a 31,9C) Actividad econmica: Comercio, agricultura, ganadera, forestal, caza, minera y turismo En el relieve del municipio se observa una zona baja y anegadiza, que se encuentra al pie de las estribaciones de la serrana hasta conectar con la poblacin vecina de Puerto Surez Clima: clido tropical, temperatura promedio de 27C, (12C a 42C). Actividad econmica: Comercio y servicios, agroindustria, turismo y minera.

La flora y fauna de ambos municipios es rica en diversidad y representa uno de los atractivos turstico ms importantes del mundo.

SAN MATAS

Ubicado al extremo Este, a 850 Km. de la capital del departamento de Santa Cruz de la Sierra. Poblacin aproximada de 13.073 habitantes, concentrndose el 41,08% en el rea urbana y 58,92% en el rea rural. la topografa est formada por llanuras, cadenas montaosas, planicies y valles bajos donde se distinguen las serranas de los Tajibos, Las Conchas, Lcuma, Sunsas, Bella Boca y Can Paurito. En la zona Noroeste del Municipio se presenta una topografa plana con ondulaciones leves y una ligera gradiente de Oeste a Este. En la parte Suroeste, la topografa es muy variable y se caracteriza por presentar cadenas montaosas, planicies y valles bajos. climtica de bosque lluvioso/sabana, temperatura temperatura media anual es de 25.7 C (15,0 C a 34,0 C) comercio, agricultura, ganadera, forestal, mimera

Anexo 3: Instrumentos jurdicos que afectan al sector de turismo

INSTANCIA Constitucin Poltica del Estado Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo y sus decretos reglamentarios Ley de Privatizacin y reglamentos (N 1330 - 24/04/1992) ACCIONES Reconoce el carcter multitnico y pluricultural del pueblo boliviano, contribuyendo por ende a definir el Etno Ecoturismo. Otorga competencia administrativa al Ministerio de Comercio Exterior e Inversin y a su Viceministerio de Turismo (VMT), como los rganos oficiales encargados de formular polticas y normas para el desarrollo del turismo. Promueve la inversin y atrae recursos financieros, tecnolgicos y gerenciales para que realicen sus operaciones de manera eficiente. Define el turismo como una actividad estratgica para el desarrollo integral del pas, otorgando al turismo receptivo la calidad de actividad de exportacin fundamental para la generacin de divisas; manifiesta en el captulo II aspectos referidos a las Unidades Departamentales de Turismo: Articulo 13.- Las Prefecturas Departamentales a travs de sus Unidades Departamentales de Turismo, fomentarn en sus Planes de Desarrollo la actividad turstica, conforme a la Ley de Descentralizacin Administrativa. Articulo 14.- Las Unidades Departamentales de Turismo tienen por funciones y atribuciones comunes: a) Ley de Promocin y Desarrollo de la Actividad Turstica en Bolivia y Reglamento (N b) 2074 - 14/04/2000) c) d) Promover la planificacin, programacin, fomento y desarrollo del turismo departamental en forma orgnica, observando las disposiciones de la materia. Organizar, participar, fomentar y apoyar la ejecucin de los programas de promocin turstica de su Departamento. Hacer cumplir los reglamentos sectoriales emanados por el VMT. Recibir, verificar, tramitar y autorizar las solicitudes de inscripcin de los prestadores de servicios tursticos, determinando la calidad de los servicios, en el marco de las disposiciones de los reglamentos sectoriales del turismo y del artculo cuarto de la Ley N 1314. Orientar, informar y asistir a los sectores pblicos y privados de la actividad turstica, en aquellas actividades tursticas que no sean de competencia municipal. Apoyar a las Municipalidades en la elaboracin y articulacin de los Planes de Desarrollo Turstico Municipal en el marco de la Estrategia Departamental

e)

f)

g) h)

de Turismo. Contar con un inventario de los atractivos tursticos departamentales. Recabar informacin para fines estadsticos y de planificacin turstica departamental y de control fiscal del Gobierno.

Artculo 15 De Las Municipalidades.- conforme la facultad conferida a los Gobiernos Municipales en materia de turismo, establecida en el artculo octavo de la Ley N 2074 concordante con el artculo octavo, pargrafo I numeral 13 de la Ley de Municipalidades N 2028, que establece en el mbito de su competencia el de promover e incentivar el turismo en el marco de las polticas y estrategias nacionales y departamentales, cada Municipalidad fomentar e integrar expresamente a la actividad turstica. Artculo 16.- Son atribuciones de las Municipalidades en materia de turismo: a) La planificacin y formulacin de proyectos tursticos en su jurisdiccin, en coordinacin con los lineamientos y polticas del Plan de Desarrollo Departamental. b) Contar con un inventario de atractivos tursticos municipales c) Organizar y promover ferias y festividades tursticas. d) Velar por el ornato y mantenimiento de plazas, parques, paseos y dems sitios tursticos e histricos de la localidad. e) Realizar y mantener el sealamiento vial y sealizacin turstica en su localidad. f) Velar y apoyar a la Unidad de Turismo Departamental de su jurisdiccin, por una prestacin de servicios tursticos adecuada en su Municipio. g) Fomentar la actividad turstica con los incentivos impositivos municipales para desarrollarla. h) Coadyuvar con la Polica Turstica a travs del cuerpo de la Polica Municipal por la seguridad de las actividades tursticas y de los turistas. Ley de Reactivacin Econmica (N 2064 - 03/04/2000) Establece incentivos al turismo en materia tributaria. Posiciona la vocacin turstica que Reconoce la personera de los 327 Municipios y establece la coparticipacin de los recursos econmicos para inversiones pblicas y mejorar la calidad de vida de las comunidades. A nivel del sector turstico se ha identificado 168 Municipios con vocacin turstica, de los cuales 68 Municipios estn considerados como prioritarios que deben ser contemplados en los planes

Ley de Participacin Popular (N 1551 - 20/04/1994)

de desarrollo municipal y en sus planes operativos anuales (Incluye al Pantanal). Ley de Reforma Educativa (N 1565 - 07/07/1994) Promueve la vivencia de clases prcticas para la formacin de oficios y mandos medios tcnicos (turismo).

Permite un incremento de la inversin en los sectores relacionados con energa elctrica, telecomunicaciones y Ley de Capitalizacin transporte ferroviario y areo, favoreciendo otros que (N 1544 - 21/03/1994) coadyuvan de forma implcita al desarrollo de los sectores relacionados con el turismo. Regula, controla y supervisa las actividades de los sectores Ley del SIRESE y de telecomunicaciones, electricidad y transporte, Reglamentos (N 1600 - 28/01/1994. contribuyendo a un mejor desempeo de los sectores relacionados al turismo. Otorga autonoma y control administrativo departamental, adems de formular y ejecutar los Planes Departamentales y Ley de Descentralizacin ejecutar los Planes Departamentales de Desarrollo Econmico y Social, as como el de administrar y Administrativa promocionar el turismo departamental y ejecutar polticas, (N 1654 - 28/07/1995) planes y proyectos que benefician al sector, aprovechando el potencial turstico de cada departamento. Protege y conserva el medio ambiente y los recursos naturales, regulando las acciones del hombre con relacin a Ley del Medio Ambiente la naturaleza y promoviendo el desarrollo sostenible con la (N 1333 - 27/04/1992), finalidad de mejorar la calidad de vida de la poblacin. Esta disposicin legal se relaciona directamente con la actividad turstica (Ecoturismo4) en lo que se refiere al recurso de la promocin turstica en reas Protegidas.

El turismo ecolgico conocido tambin como ecoturismo, requiere para su desarrollo la atencin y definicin de polticas intersectoriales con la participacin de las comunidades locales, instituciones pblicas, Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) y la empresa privada, para que esta modalidad de turismo sostenible, se inserte dentro el marco general de desarrollo sostenible.

Anexo 4: Atribuciones de las diferentes entidades gubernamentales

ENTIDAD ATRIBUCIONES Proponer polticas, reglamentos e instructivos para el desarrollo del sector turismo a nivel nacional. Vigilar la aplicacin y cumplimiento de las normas y reglamentos generales de la actividad turstica. Impulsar acciones en el exterior orientadas a la promocin del turismo receptivo. Proponer polticas para promover el turismo interno y las regiones con potencial turstico o ecolgico. Establecer y desarrollar un sistema de informacin sobre la oferta turstica nacional. Formular, mantener y actualizar el Catlogo Turstico Nacional. Proponer polticas y programas de capacitacin en turismo, coordinando su ejecucin con prefecturas y municipios. Ejecutar y administrar programas y proyectos de promocin y desarrollo turstico, emanados por el ente rector en coordinacin con los Gobiernos Municipales. Promover y promocionar los recursos tursticos en su jurisdiccin territorial, ejecutando las acciones y programas acordes con los objetivos y estrategias que formule el Ministerio de Desarrollo Econmico. Brindar al turista todas las facilidades que hagan de Bolivia un lugar atractivo para visitar. Tambin se encuentran las empresas operadoras de turismo receptivo, los establecimientos de hospedaje, las empresas de transporte turstico, empresas arrendadoras de vehculos, restaurantes y peas folklricas, empresas organizadoras de congresos y ferias internacionales, guas de turismo, museos, polica turstica y todos aquellos servicios afines al turismo.

VICEMINISTERIO DE TURISMO

PREFECTURAS

GOBIERNOS MUNICIPALES

AGENCIAS DE TURISMO

Fuente: Elaboracin propia en base a la Ley 2074.