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Referencias Legislativas

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las


Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin
ContenciosoAdministrativa.
Tema 9
El acto administrativo.
1. El acto administrativo
1.1. Concepto
1.2. Naturaleza jurdica
2. Clases de actos administrativos
2.1. Por los rganos de los que emana
el acto
2.2. Por la extensin de sus efectos a los
destinatarios
2.3. Por su contenido
2.4. Por su lugar en el procedimiento
administrativo
2.5. Por la posibilidad de ser recurridos
en va contencioso-administrativa
2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlos
2.7. Por el modo de exteriorizarse
3. Elementos del acto administrativo
3.1. Elemento subjetivo
3.2. Elemento objetivo
3.3. Elemento final
3.4. Elemento formal
3.5. Elemento causal
4. Validez y eficacia de los actos
administrativos; notificacin y
publicacin
4.1. Eficacia y validez
4.2. Notificacin y publicacin
5. La obligacin de resolver y
los actos presuntos
6. El silencio administrativo
6.1. Silencio administrativo en
procedimientos iniciados a solicitud
de interesado
6.2. Falta de resolucin expresa en
procedimientos iniciados de oficio
7. La ejecucin forzosa de
los actos administrativos
7.1. Suspensin de los actos
administrativos
7.2. Procedimientos de ejecucin
8. La invalidez de los actos
administrativos y sus grados
8.1. Nulidad de pleno derecho
8.2. La anulabilidad y las irregularidades
no invalidantes
9. Transmisibilidad, conversin,
conservacin y convalidacin
de actos administrativos
9.1. Transmisibilidad
9.2. Conversin y conservacin
9.3. Convalidacin
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Derecho Administrativo
Guin-resumen
1. El acto administrativo
1.1. Concepto
El concepto de acto administrativo es uno de los ms importantes de todo el Derecho
Administrativo por cuanto estos actos constituyen la piedra angular de todo el ordena-
miento jurdico-administrativo.
Tal como destaca FORSTHOFF, si tratamos de buscar una definicin que responda al
significado literal de las palabras, tendramos que decir que acto administrativo es cualquier
acto realizado por la Administracin como si fuese un particular, sin distinguir si dicha acti-
vidad es regulada o no por el Derecho pblico y sin hacer referencia a su objeto y a su fin.
Ahora bien, si queremos delimitar ms el concepto deberamos tener en cuenta que
el acto administrativo es el obrar de la Administracin con sometimiento al Derecho Admi-
nistrativo.
El origen del concepto es discutido por la doctrina. As, unos lo sitan en el Derecho
Administrativo francs, mientras otros lo sitan en Alemania.
GARCA DE ENTERRA sita el origen en la separacin de poderes realizado en la
Revolucin Francesa, manifestndose como un acto jurdico exento del control jurisdic-
cional de los Tribunales y sometido nicamente al control de la Administracin.
La doctrina alemana seala que el acto administrativo tiene una semejanza con una
sentencia judicial, es decir, como un acto que decide autoritariamente la situacin jurdica
del sbdito, en un caso concreto.
En el Estado de Derecho, la nocin de acto administrativo est ntimamente relacio-
nada con la sumisin de la Administracin Pblica a un determinado rgimen de derecho.
Ser, por tanto, el Estado de Derecho y en definitiva la adopcin del principio de legalidad,
la que permitir configurar a determinados actos de la Administracin como actos admi-
nistrativos.
De esta forma, segn GARRIDO FALLA, el acto administrativo trata de ejecutar o con-
cretar la ley y se convierte en requisito previo de toda operacin material realizada por la
Administracin Pblica.
Segn ZANOBINI, es acto administrativo cualquier declaracin de voluntad, de
deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administracin Pblica en
el ejercicio de una potestad administrativa.
ENTRENA CUESTA, de una forma ms breve, lo define como un acto jurdico reali-
zado por la Administracin con arreglo al Derecho Administrativo.
FERNNDEZ DE VELASCO lo define como toda declaracin jurdica,
unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual, la Administracin tiende a crear,
reconocer, modificar o extinguir situaciones jurdicas objetivas.
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La Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn de 26 de noviembre de 1992 (LRJ-PAC) no da un concepto de acto
administrativo, si bien el art. 53 presupone el mismo al decir:
Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o
a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al proce-
dimiento establecido.
El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y ser
determinado y adecuado a los fines de aqullos.
Por tanto, podemos concluir que en las definiciones ms bsicas del acto administrati-
vo confluyen dos elementos principales, como son, de un lado, la condicin de acto jurdi-
co, pues se trata de un hecho humano realizado por una voluntad consciente y exterioriza-
da, que produce efectos jurdicos. Y, adems, la necesaria participacin de la Administracin
como sujeto activo.
Sin embargo, como ponen de relieve diversos autores, hay que aadir a estos ele-
mentos que el contenido de un acto podr expresarse tambin, en determinadas ocasio-
nes, con una manifestacin no proveniente de la voluntad consciente, como podra ser la
expedicin de un certificado solicitado a una autoridad administrativa, o la emisin de un
informe o dictamen de un rgano consultivo, en los que se requiera simplemente una acti-
vidad de juicio registral o expedidor de un acto que, por su contenido y significacin jur-
dica, constituya un acto administrativo.
1.2. Naturaleza jurdica
Teniendo en cuenta lo anterior, el acto administrativo reviste una especial naturaleza
jurdica, caracterizada por los siguientes elementos:
1. El acto administrativo es un acto jurdico: consiste en una declaracin, lo cual
excluye las actividades materiales.
2. La declaracin puede ser de voluntad, de juicio, de conocimiento y de deseo.
Entre las declaraciones de juicio podemos citar los actos consultivos, los infor-
mes, los actos de intervencin y fiscalizacin financiera, etc.
Entre las declaraciones de conocimiento podemos citar los certificados, las ano-
taciones o registro de ttulos, los levantamientos de actas...
Como declaraciones de deseo, las propuestas o peticiones de un rgano a otro.
3. El acto administrativo ha de proceder de una Administracin, lo que implica que
no puedan ser considerados actos administrativos:
Los actos polticos del Gobierno.
Los actos jurdicos del interesado o administrado.
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Los actos de ejecucin material dictados por el poder judicial o legislativo.
Los contratos o convenios en cuanto son consecuencia de un acuerdo de
voluntades y no slo de la Administracin.
4. La declaracin administrativa debe ser consecuencia de una determinada potes-
tad administrativa.
5. El acto ha de estar regulado por el Derecho Administrativo. Desde esta perspec-
tiva, no sern actos administrativos los actos realizados por la Administracin con
sujecin al Derecho privado.
6. La potestad administrativa debe ser distinta de la potestad reglamentaria.
La naturaleza que se deriva de este especial carcter de declaracin jurdica volun-
taria, hace diferenciar a los actos administrativos de otros actos emitidos por la
Administracin:
Los reglamentos, que se estudian con las fuentes del Derecho Administrativo
y que son actos de carcter normativo (Reglamento de Espectculos Taurinos,
Reglamento de Minas, etc.). Renen las tres caractersticas de la definicin del
acto, pero su nota de normatividad hace que su naturaleza sea muy diferen-
te a la de los actos que al no ser normativos son simple aplicacin del orde-
namiento (en vez de integrarse en l) y se agotan en su cumplimiento.
Los contratos, que son actos, pero actos bilaterales, reducindose la catego-
ra de los actos administrativos a los actos unilaterales de la Administracin.
Se regulan en la Ley de Contratos del Sector Pblico (Ley 30/2007, de 30
de octubre).
Las operaciones materiales, que aunque sirvan de preparacin o de ejecu-
cin de los actos administrativos, no son actos jurdicos.
Los actos jurdicos de la Administracin realizados con sometimiento al
Derecho privado. Aqu la Administracin acta en el trfico jurdico como
un sujeto privado.
Tradicionalmente tampoco eran actos administrativos los actos polticos del Gobier-
no; en este caso se aduca que el Gobierno opera no como cabeza de la Administracin,
sino como titular de funciones constitucionales de relacin con otros poderes (en particu-
lar, con el legislativo). As, el acto por el que el Presidente del Gobierno disuelve las Cor-
tes y convoca nuevas elecciones no estara sometido al Derecho Administrativo, no sera
un acto administrativo y no sera controlable por el Juez. En la actualidad, a raz de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, se
somete a su control todo acto del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comu-
nidades Autnomas, cualquiera que sea la naturaleza del acto, en cuanto a la proteccin
jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la
determinacin de las indemnizaciones que resulten procedentes (Exposicin
de Motivos y art. 2 a) de la Ley).
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2. Clases de actos administrativos
No es posible establecer una clasificacin completa y exhaustiva de los actos admi-
nistrativos: podran hallarse casi tantas clasificaciones como posibles actos. Las que aqu se
proponen engloban las categoras ms importantes de actos.
2.1. Por los rganos de los que emana el acto
Acto simple, si el acto procede de un solo rgano administrativo; si dicho rga-
no es un rgano colegiado (compuesto por una pluralidad de personas) se rige
por normas distintas a si fuera unipersonal o monocrtico (compuesto por una
sola persona).
Acto complejo, si en su produccin intervienen dos o ms rganos administrativos.
2.2. Por la extensin de sus efectos a los destinatarios
Generales: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de per-
sonas (resolucin de convocatoria de oposiciones, por ejemplo).
Singulares o especiales: destinados a una o varias personas determinadas o deter-
minables (resolucin mencionando al funcionario o resolucin por la que el
Secretario General para la Administracin Pblica nombra a diez personas como
funcionarios del Cuerpo General Administrativo).
2.3. Por su contenido
Actos constitutivos: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situa-
ciones jurdicas. Pueden ser favorables, si amplan la esfera jurdica del destinata-
rio (concesin de una licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de grava-
men, si restringen tal esfera jurdica.
Actos declarativos: son los que acreditan un hecho o una situacin jurdica sin
incidir sobre su contenido (certificacin o notificacin, por ejemplo).
2.4. Por su lugar en el procedimiento administrativo
Acto de trmite es aquel que no decide el fondo de la cuestin ni da lugar a la
terminacin del expediente, sino que se limita a preparar la decisin final. (Ejem-
plo: providencia para que pase el expediente a otro rgano).
Acto definitivo, si decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendo
normalmente fin a ste. Por ello, contienen la voluntad del rgano
y en general han de ser notificados a los interesados (ejemplo:
denegacin de una licencia urbanstica). Contra estos actos caben
recursos.
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2.5. Por la posibilidad de ser recurridos en va
contencioso-administrativa
Acto impugnable es aquel que pone trmino a la va administrativa, que la agota,
no quedando otro recurso planteable. Se dice que causa estado y ya nica-
mente puede ser objeto de recurso ante el juez o Tribunal de lo contencioso-
administrativo.
El art. 25.1 de la LJCA (Ley 29/1998, de 13 de julio), dice textualmente que el
recurso contencioso-administrativo es admisible en relacin con las disposicio-
nes de carcter general y con los actos expresos y presuntos de la Administracin
Pblica que pongan fn a la va administrativa, ya sean definitivos o de trmite,
si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determi-
nan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o per-
juicio irreparable a derechos o intereses legtimos.
Son impugnables los actos:
Definitivos.
De trmite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto,
o causen indefensin.
En todo caso, tales actos deben poner trmino a la va administrativa.
De acuerdo con el art. 109 de la Ley 30/1992, ponen fin a la va administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere el
art. 107.2 (los que sustituyan el recurso de alzada o de reposicin en
supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la especifidad de la
materia as lo justifique).
c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior
jerrquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
d) Las dems resoluciones de rganos administrativos, cuando una disposicin
legal o reglamentaria as lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de
finalizadores del procedimiento.
Por su parte, la Disposicin Adicional decimoquinta de la LOFAGE establece que
ponen fin a la va administrativa los actos y resoluciones siguientes:
1. Los actos administrativos de los miembros y rganos del
Gobierno.
2. En particular, en la Administracin General del Estado:
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Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio
de las competencias que tienen atribuidas los rganos de los que son
titulares.
Los emanados de los rganos directivos con nivel de Director General
o superior, en relacin con las competencias que tengan atribuidas en
materia de personal.
3. En los Organismos pblicos adscritos a la Administracin General del Estado:
Los emanados de los mximos rganos de direccin unipersonales o
colegiados, de acuerdo con lo que establecen sus estatutos, salvo que
por ley se establezca otra cosa.
Acto no impugnable, si no cabe recurso ante la Jurisdiccin Contencioso-Adminis-
trativa, por existir an la posibilidad de un recurso ante la propia Administracin.
Tambin son actos no impugnables:
Los actos firmes (por haberse agotado el plazo para su impugnacin).
Los que sean reproduccin de otros anteriores que sean definitivos y firmes.
Los confirmatorios de acuerdos no recurridos en tiempo y forma.
2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlos
Acto reglado, cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el orde-
namiento; la Administracin no puede optar entre varias decisiones, sino que
tiene que atenerse a una determinada, acta sin juicio subjetivo posible, auto-
mticamente. (Ejemplo: jubilacin de un funcionario al llegar a la edad prevista,
admisin a las pruebas de una oposicin si se renen los requisitos sealados en
la convocatoria). Se ejercita una potestad reglada.
Acto discrecional, cuando alguno de sus elementos no est especificado por el
ordenamiento, quedando a la libre apreciacin de la Administracin respetando
en todo caso los lmites establecidos por la norma habilitante. sta no acta
automticamente, sino que puede optar entre varias alternativas. (Ejemplo: otor-
gar una subvencin o no otorgarla, u otorgarla en una cuanta inferior de la soli-
citada, construir una autopista Madrid-Mlaga o no construirla, o pasando por
Granada o hacerlo por Crdoba). Se ejercita entonces una potestad discrecional.
2.7. Por el modo de exteriorizarse
Acto expreso, si consiste en una manifestacin de voluntad expresa-
da por la Administracin, normalmente en forma escrita; es decir, se
trata de un acto administrativo tal como se deduce de la definicin
antes dada.
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Acto presunto, aqu se produce una ficcin jurdica, puesto que no se produce
ningn acto administrativo. Ante la ausencia de voluntad administrativa, la ley
sustituye la voluntad inexistente por una de carcter positivo o negativo, depen-
diendo de los casos. Es decir, transcurrido un cierto tiempo de inactividad de la
Administracin ante una peticin o solicitud, el solicitante puede entender,
segn los casos, que su peticin ha sido aceptada o rechazada. As pues, el silen-
cio administrativo se convierte, mediante esta ficcin, en acto administrativo. La
regla es que el silencio es positivo, es decir, se entender estimada la solicitud del
ciudadano; siendo muy limitados los casos de silencio negativo.
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CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
POR LA FORMA DE
EXTERIORIZACIN
POR LA POSIBILIDAD
DE RECURRIRLOS EN
VA CONTENCIOSA
POR LA POTESTAD
EJERCITADA AL
DICTARLOS
Generales: los que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de
sujetos.
Especiales: destinados a una o varias personas determinadas o
determinables.
Constitutivos: crean, modifican o extinguen relaciones o situacio-
nes jurdicas.
Declarativos: acreditan un hecho o una situacin jurdica sin incidir
sobre su contenido.
Definitivos: ponen fin al procedimiento (resoluciones).
De trmite: impulsan el procedimiento (informes, propuestas...).
Impugnables: pueden ser recurridos en dicha va. Como regla general,
debe tratarse de actos que agoten la va administrativa.
Inimpugnables: no admiten tal recurso. Un acto es firme cuando ha
sido impugnado mediante todos los recursos que
establece el Derecho positivo o cuando, notificado
en legal forma, se han dejado transcurrir los plazos
de presentacin de tales recursos.
Reglados: las normas regulan todos los aspectos y momentos de su
produccin.
Discrecionales: ejercitan una potestad cuyas condiciones de actuacin
no estn totalmente delimitadas por las normas.
Expresos: existe una clara e inequvoca exteriorizacin de la volun-
tad administrativa.
Presuntos: no existe tal exteriorizacin, pero el ordenamiento jurdico
permite suponer aceptada o denegada la solicitud, trans-
currido el plazo de resolucin (silencio positivo y negativo).
POR LOS RGANOS DE
LOS QUE EMANA
Acto simple: el acto procede de un solo rgano administrativo.
Acto complejo: en su produccin intervienen dos o ms rganos
administrativos.
POR SUS EFECTOS
POR SU
CONTENIDO
POR SU LUGAR EN EL
PROCEDIMIENTO
3. Elementos del acto administrativo
Los autores discrepan a la hora de enumerar los elementos que deben concurrir para
que un acto administrativo sea vlido. No obstante, suelen sealar como tales el elemen-
to subjetivo, el objetivo, el teleolgico o final, el causal y el formal.
Antes de iniciar el anlisis de cada uno de ellos, conviene destacar que no todos revis-
ten la misma importancia: mientras que el subjetivo y el objetivo debern concurrir en
todo acto administrativo, la exigencia de los restantes depender de lo que en cada caso
disponga el Derecho positivo.
3.1. Elemento subjetivo
El acto administrativo, tal como se ha especificado, slo puede ser producido por una
Administracin Pblica. Ahora bien, las entidades administrativas se estructuran y actan
a travs de rganos (Ministro, Director General, Alcalde, etc.). De ah que el acto admi-
nistrativo haya de ser dictado por aquel rgano al que el ordenamiento jurdico le atribu-
ya competencia para ello (el Ministro de Economa y Hacienda ser el rgano competen-
te para imponer la sancin de suspensin a un funcionario destinado en su Ministerio, por
estipularlo as la normativa aplicable al respecto). Por ltimo, el titular del rgano ha de
contar con la correspondiente legitimacin y hallarse en una situacin abstracta de impar-
cialidad.
As pues, para que podamos hablar de un acto vlidamente producido, su elemento
subjetivo requiere:
Que provenga de la Administracin.
Que lo dicte un rgano competente. La competencia se define como la medi-
da de la potestad que pertenece a cada rgano, es decir, la parcela de actuacin
que legalmente le corresponde. La competencia puede establecerse en funcin
del territorio (competencia territorial), de la materia (competencia funcional) o
del grado jerrquico del rgano (competencia jerrquica). Si el acto lo emite un
rgano incompetente (acto del Ministro de Educacin regulando el trfico
portuario, acto del portero del Ministerio destituyendo al Ministro) se produce
su nulidad o anulabilidad, segn la gravedad de la infraccin.
Que el titular del rgano est legalmente investido en su cargo (nombramiento,
toma de posesin).
Que se halle en una situacin abstracta de imparcialidad, no concurriendo en su
persona alguna de las causas de abstencin establecidas en el art. 28.2 de la Ley
30/1992:
a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en
cuya resolucin pudiera influir la de aqul; ser administrador de
sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pen-
diente con algn interesado.
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b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad
dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administra-
dores de entidades o sociedades interesadas y tambin con los asesores,
representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,
as como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el
asesoramiento, la representacin o el mandato.
c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimien-
to de que se trate.
e) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directa-
mente en el asunto, o haberle prestado en los ltimos aos servicios profe-
sionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
Si concurriese alguna de estas causas, el interesado podr recusar al funcionario
en los trminos establecidos en el art. 29 de dicha Ley.
En cualquier caso, la intervencin de autoridades y personal en quienes concu-
rran causas de abstencin, no implicar necesariamente la invalidez de los actos
en que hayan intervenido (art. 28.3).
3.2. Elemento objetivo
Es el objeto o contenido del acto: ya qued dicho que el acto consiste en una declara-
cin, y puede ser de voluntad (es el caso ms frecuente), pero tambin de juicio, de deseo
o de conocimiento. El objeto o contenido de esta declaracin puede ser un comporta-
miento de otra persona jurdica (un administrado, otro rgano administrativo), un hecho
(que se documenta o se califica), un bien (dinero, en una declaracin de deuda tributaria,
o una finca que se expropia), o una situacin jurdica (jubilacin, excedencia voluntaria).
El contenido debe ser lcito, posible, determinado o determinable y adecuado al fin
del acto.
Se dice que el acto tiene un contenido accidental o eventual cuando sus efectos se
encuentran condicionados: es decir, no se producen inmediatamente, sino que dependen
de un factor externo. Estos factores pueden agruparse en tres categoras:
Condicin: es un hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia del
acto (ejemplo: acto dictado en previsin de un cambio de sede del Ministerio).
Trmino: fecha en la cual comienza la eficacia del acto (trmino inicial) o finali-
za (trmino final).
Modo: es una carga impuesta a la persona en cuyo favor se dicta el
acto, que no surtir efectos hasta que dicha carga no se realice
(ejemplo: la subvencin solicitada se otorgar cuando el interesado
realice determinadas mejoras en su empresa o industria).
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3.3. Elemento final
Es la respuesta a la pregunta Para qu se ha dictado el acto? Y esta respuesta slo puede
ser una: la consecucin de un fin pblico, el perseguir un inters pblico (art. 103 de la Cons-
titucin: La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales).
Cualquier actividad de la Administracin que no persiga un fin pblico es ilegal (ejem-
plo: expropiacin de la finca vecina a la finca particular de un funcionario para construirse
una piscina y un gimnasio particulares). El nombre tcnico de esta ilegalidad es desvia-
cin de poder, y su consecuencia prctica es la anulabilidad del acto.
3.4. Elemento formal
El elemento formal es tanto el cauce procedimental que ha de seguir el acto hasta ser
dictado (procedimiento administrativo) como la forma exterior y concreta que ha de reves-
tir el acto cuando se emite. En otras palabras: el conjunto de trmites y de formalidades
por medio de los cuales se configura la voluntad administrativa.
Contrariamente a lo que se suele pensar, el procedimiento administrativo es una garan-
ta para los administrados, puesto que impide que la Administracin acte segn le parez-
ca: el procedimiento establece pautas y reglas en nico beneficio del administrado, y sin l
toda la actuacin administrativa sera arbitraria. De modo que es una de las ms importan-
tes muestras del sometimiento de la Administracin (del poder ejecutivo) al Derecho.
El vicio de forma (ausencia de alguna de las formalidades previstas en el ordenamien-
to), segn su gravedad o trascendencia para el administrado, produce, como veremos al
final del tema, la nulidad o la anulabilidad del acto.
Respecto al elemento formal entendido como procedimiento, hay que destacar que
los rganos colegiados (compuestos por una pluralidad de personas que normalmente
deciden reunidas) siguen un procedimiento especial para la formacin de su voluntad
(arts. 22 a 27 de la LRJ-PAC).
Respecto al mismo elemento entendido como la forma concreta y final del acto, decir
que normalmente es la forma escrita (aunque en estructuras fuertemente jerarquizadas,
como la militar, es frecuente que se utilice la forma verbal).
El art. 55 de la LRJ-PAC, seala al respecto:
1. Los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia.
2. En los casos en que los rganos administrativos ejerzan su competencia de forma
verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firma-
r por el titular del rgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expre-
sando en la comunicacin del mismo la autoridad de la que procede.
Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deber auto-
rizar una relacin de las que haya dictado de forma verbal, con expre-
sin de su contenido.
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3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza,
tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un
nico acto, acordado por el rgano competente, que especificar las personas u
otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.
3.5. Elemento causal
La causa del acto administrativo constituye el porqu del propio acto; es decir, la
razn justificadora de cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que un
acto administrativo se dicta.
Es evidente que la resolucin convocando un concurso para la provisin de una plaza
que no est vacante adolece de un defecto que acarrear su anulabilidad: falta el presu-
puesto la plaza vacante- que da soporte al propio acto.
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ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Planteamiento general
La Administracin, nica autora posible de los actos, acta a travs de rganos que deben ser competentes. Ade-
ms, el titular del rgano ha de contar con la correspondiente legitimacin y hallarse en situacin abstracta de
imparcialidad.
La competencia
Es irrenunciable y se ejercer por los rganos administrativos que la tengan atribuida, salvo casos de delega-
cin y avocacin.
Delegacin: implica conferir el ejercicio de la competencia a otros rganos administrativos, aunque no sean
dependientes jerrquicos.
Avocacin: se produce cuando el rgano superior asuma el conocimiento de un asunto que corresponde a
rganos dependientes.
Legitimacin
El titular debe reunir los requisitos necesarios (nombramientos, toma de posesin, etc.) para actuar en nombre de
la Administracin.
Imparcialidad
Causas de abstencin (art. 28)
Inters personal en el asunto; ser administrador de
entidad interesada o tener cuestin litigiosa con un
interesado.
Parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o
de afinidad dentro del segundo con cualquiera de los
interesados...
Amistad ntima o enemistad manifiesta.
Haber tenido intervencin como perito o testigo en el
procedimiento de que se trate.
Tener relacin de servicio (o haberla tenido en los dos
ltimos aos) con persona interesada.
Recusacin (art. 29)
Se plantear en cualquier momento del
procedimiento, por escrito.
En el da siguiente, el recusado manifestar si se da o
no la causa alegada.
En el 1er caso, el superior podr sustituirle acto segui-
do.
Si niega la causa, el superior resolver en el plazo de
tres das.
No cabe recurso contra tal resolucin.
Subjetivo
El acto ha de referirse a un objeto posible, lcito y determinado.
Su contenido podr estar integrado por una declaracin de voluntad, conocimiento, deseo o juicio.
Objetivo
Los actos se producirn por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de
expresin y constancia.
Si la competencia se ejerce de forma verbal, el funcionario que la reciba oralmente efectuar y firmar la cons-
tancia escrita del acto.
Los actos administrativos de una misma naturaleza (nombramientos, p.e.) podrn refundirse en un nico acto.
Formal
El acto debe tender a la satisfaccin del inters general, de lo contrario incurrir en desviacin de poder.
Final
Es la razn justificadora de cada acto; la circunstancia que justifica en cada caso que un acto se dicte.
Causal
4. Validez y eficacia de los actos administrativos;
notificacin y publicacin
4.1. Eficacia y validez
4.1.1. Eficacia
Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se pre-
sumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se
disponga otra cosa.
La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supedi-
tada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
Excepcionalmente, podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando:
a) Se dicten en sustitucin de actos anulados.
b) Produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho
necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y sta
no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas.
4.1.2. Validez
Un acto es vlido cuando rene todos los requisitos o elementos que exige el orde-
namiento; consecuentemente, un acto es invlido cuando carece de alguno de ellos, o, si
lo tiene, est viciado.
Los vicios o carencias del acto pueden ser ms o menos importantes: es justamente en
funcin de esta importancia como se establecen los diferentes niveles o grados de invalidez.
4.1.3. Relacin entre validez y eficacia
En lo referente a validez de los actos, el art. 57.1 de la LRJ-PAC establece que sern
vlidos desde la fecha en que se dicten; lo que aqu se hace es sentar la presuncin de vali-
dez de los actos administrativos: todo esto es vlido mientras no se demuestre su invalidez.
Y en lo referente a la eficacia, el mismo art. 57.1 de la LRJ-PAC aade que los actos sern
vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga
otra cosa, con lo cual, adems de presumirse vlido, el acto produce efectos inmediatamen-
te (salvo los casos, ya mencionados, del art. 57.2 de la Ley 30/1992). Esto implica que la
interposicin de un recurso administrativo no suspende la eficacia del acto, que sigue pro-
duciendo sus efectos. Este carcter no suspensivo de los recursos se justifica para impedir el
que pueda paralizarse la actividad administrativa, mediante recursos arbitrarios.
La validez hace referencia al contenido del acto, si se ha dictado por un
rgano competente, si cumple el supuesto legal, si el objeto es lcito o si rene
todos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento.
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Sin embargo, la eficacia hace referencia a los efectos jurdicos del acto, es decir, a la
publicacin, notificacin, o alguna condicin. Un acto que sea vlido puede ser declarado
nulo (art. 62 de la LRJ-PAC) o anulable (art. 63 de la LRJ-PAC). Al mismo tiempo, un acto
perfectamente vlido puede que sea ineficaz si est pendiente de su publicacin, notifica-
cin o alguna otra condicin que supedite su eficacia (art. 57 de la LRJ-PAC).
Ejemplo: el acto de nombramiento de un funcionario es vlido, pero slo es eficaz,
esto es, slo comienzan sus efectos, con la toma de posesin del nombrado.
4.2. Notificacin y publicacin
4.2.1 Notificacin
A) Ideas generales
Como medio de comunicacin entre el rgano administrativo que dicta el acto y su
destinatario, aparece la notificacin como un requisito formal ms.
Es un elemento importantsimo de la actuacin administrativa, puesto que su omi-
sin afectar a la eficacia del acto. As, el art. 57.2 de la Ley 30/1992 dice:
La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supe-
ditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
La notificacin no es un acto en s mismo, sino que es una prctica posterior donde
se comunica el contenido del acto, de la voluntad del rgano. De esto se deduce que la
notificacin no afectar a la validez del acto sino ms bien al grado de vinculacin del
administrado hacia ese acto.
Esta notificacin cumple, pues, tres objetivos:
1. Poner en conocimiento del administrado la voluntad del rgano.
2. Constituye una condicin para la eficacia de los actos administrativos.
3. Acta como presupuesto para que comiencen a computarse los plazos de los que
el administrado dispone para recurrir.
La Ley establece en el art. 58.1 qu actos deben ser notificados a los inte-
resados:
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nulidad (art. 62 de la LRJ-PAC).
vlido
anulabilidad (art. 63 de la LRJ-PAC).
ACTO
publicacin (art. 60 de la LRJ-PAC).
eficaz
notificacin (arts. 58 y 59 de la LRJ-PAC).
Se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afec-
ten a sus derechos e intereses, en los trminos previstos en el artculo siguiente.
B) Contenido
En cuanto al contenido, en virtud del art. 58.2 de la Ley 30/1992, la notificacin
incluir:
a) El texto ntegro de la resolucin.
b) Indicacin de si es o no definitivo en la va administrativa.
c) Expresin de los recursos que procedan.
d) rgano ante el que hubieran de presentarse los recursos y plazo para interpo-
nerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier
otro que estimen procedente.
C) Plazo
El mismo apartado 2 del art. 58 establece el plazo en que deben cursarse las notifica-
ciones:
Toda notificacin deber ser cursada en el plazo de diez das a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado.
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NOTIFICACIN
1. Comunicar al administrado la voluntad
del rgano.
2. Condicin para la eficacia del acto.
3. Presupuesto para el comienzo del cmputo
de los plazos para recurrir.
1. Texto ntegro de la resolucin.
2. Expresin de si el acto es definitivo en va administrativa.
3. Indicacin de los recursos que proceden.
4. rgano ante el que se puede recurrir y plazo.
1. OBJETIVOS
2. CONTENIDO
3. PLAZO
Diez das a partir de que el acto fue dictado.
D) Prctica
En cuanto a la forma de proceder a la notificacin, los 5 primeros apartados del art.
59 de la Ley 30/1992, lo establecen de una manera bastante minuciosa:
1. Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener cons-
tancia de la recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha,
la identidad y el contenido del acto notificado.
La acreditacin de la notificacin efectuada se incorporar al expediente.
2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se prac-
ticar en el lugar que ste haya sealado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello
no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio
conforme a lo dispuesto en el apartado primero de este artculo.
Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallar-
se presente ste en el momento de entregarse la notificacin, podr hacerse
cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga
constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin se har
constar esta circunstancia en el expediente junto con el da y la hora en que se
intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez en una hora dis-
tinta dentro de los tres das siguientes.
3. . Derogado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los
ciudadanos a los Servicios Pblicos, en lo relativo a la notificacin por medios
telemticos.
4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificacin de una actuacin
administrativa, se har constar en el expediente, especificndose las circunstan-
cias del intento de notificacin y se tendr por efectuado el trmite siguindose
el procedimiento.
5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el
lugar de la notificacin o el medio a que se refiere el apartado 1 de este artculo,
o bien, intentada la notificacin, no se hubiese podido practicar, la notificacin
se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento de su
ltimo domicilio, en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad Autnoma
o de la Provincia, segn cul sea la Administracin de la que proceda el acto a
notificar y el mbito territorial del rgano que lo dict.
En el caso de que el ltimo domicilio conocido radicara en el extranjero, la noti-
ficacin se efectuar mediante su publicacin en el tabln de anuncios del Con-
sulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.
Las Administraciones Pblicas podrn establecer otras formas de
notificacin complementarias a travs de los restantes medios de
difusin, que no excluirn la obligacin de notificar conforme a los
dos prrafos anteriores.
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En esta materia, el art. 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, establece para la prcti-
ca de la notificacin por medios electrnicos:
Para que la notificacin se practique utilizando algn medio electrnico se reque-
rir que el interesado haya sealado dicho medio como preferente o haya con-
sentido su utilizacin, sin perjuicio de los casos en que exista obligatoriedad de
utilizar esta forma de comunicacin. Tanto la indicacin de la preferencia en el
uso de medios electrnicos como el consentimiento citados anteriormente
podrn emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrnicos.
El sistema de notificacin permitir acreditar la fecha y hora en que se produzca
la puesta a disposicin del interesado del acto objeto de notificacin, as como la
de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificacin se entende-
r practicada a todos los efectos legales.
Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposicin transcurrieran diez das
naturales sin que se acceda a su contenido, se entender que la notificacin ha
sido rechazada con los efectos previstos en el artculo 59.4 de la Ley 30/1992 de
Rgimen Jurdico y del Procedimiento Administrativo Comn y normas concor-
dantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la impo-
sibilidad tcnica o material del acceso.
Durante la tramitacin del procedimiento el interesado podr requerir al rgano
correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios
electrnicos, utilizndose los dems medios admitidos en el artculo 59 de la Ley
30/1992, excepto en los casos en que exista obligatoriedad de utilizar esta forma
de comunicacin.
Producir los efectos propios de la notificacin por comparecencia el acceso elec-
trnico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas corres-
pondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.
E) Notificacin defectuosa
Podemos definir la notificacin defectuosa como aquella que no contiene todos los
requisitos exigidos en el art. 58.2 Ley 30/1992.
Sin embargo, la Ley 30/1992 en su art. 58.3, indica que:
Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno
de los dems requisitos previstos en el apartado anterior surtirn efecto a partir
de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conoci-
miento del contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin
o resolucin, o interponga cualquier recurso que proceda.
Por tanto, aqu se subsana el vicio por la manifestacin expresa o implcita.
La interposicin del recurso procedente y no la de cualquier otro con-
valida, pues, la notificacin defectuosa.
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Para GARCA DE ENTERRA, ante una notificacin defectuosa el interesado puede
optar entre darse por notificado interponiendo el recurso procedente o pedir a la Admi-
nistracin que se le practique nuevamente la notificacin con arreglo a la Ley.
Si el defecto de la notificacin practicada consiste en la errnea indicacin de los
recursos que proceden contra el acto notificado, es obvio que ningn perjuicio podr sufrir
el interesado que sigue puntualmente los trminos de aqulla.
Por ltimo, el apartado 4 del artculo 58, establece que:
4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de
entender cumplida la obligacin de notificar dentro del plazo mximo de dura-
cin de los procedimientos, ser suficiente la notificacin que contenga cuando
menos el texto ntegro de la resolucin, as como el intento de notificacin debi-
damente acreditado.
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Notificar en el tabln de
anuncios del
Ayuntamiento del ltimo
domicilio.
Se publicar en el BOE de
la CCAA o de la
provincia.
{
1. MEDIOS
2. LUGAR
3. IMPOSIBILIDAD DE
NOTIFICACIN
4. NOTIFICACIN
DEFECTUOSA
Cualquiera que permita tener constancia de la recepcin por
el interesado, de la fecha, identidad y del contenido del acto.
1. En el lugar sealado por el interesado, en procedimientos
iniciados a instancia de aquel.
2. Si es el domicilio: puede recibir la notificacin cualquier
persona que est all.
1. Porque se rechaza la notificacin: se tendr por notificado.
2. Porque los interesados Se proceder a:
son desconocidos.
3. Porque se ignora el lugar
de notificacin.
4. Porque no se pudo practicar
la notificacin intentada.
1. Regla General: ineficacia de la notificacin.
2. Caracterstica: le falta algn requisito esencial.
3. Excepcin: Surte efectos si el interesado realiza
actuaciones que demuestran el
conocimiento del acto o interpone recurso.
Convalidacin.
FORMA DE LA
FORMA DE LA NOTIFICACIN
4.2.2. Publicacin de los actos administrativos
Puede suceder tambin que nos encontremos ante una pluralidad de destinatarios o que
estemos ante un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En
ambos supuestos las notificaciones personales darn paso a las notificaciones a travs de la
publicacin en los trminos que establecen los arts. 59.6, 60 y 61 de la LRJ-PAC:
Artculo 59.6
6. La publicacin, en los trminos del artculo siguiente, sustituir a la notificacin
surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de perso-
nas o cuando la Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos, siendo, en este
ltimo caso, adicional a la notificacin efectuada.
b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concu-
rrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedi-
miento deber indicar el tabln de anuncios o medio de comunicacin donde se
efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a
cabo en lugares distintos.
Artculo 60
1. Los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo establezcan
las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de
inters pblico apreciadas por el rgano competente.
2. La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que el punto
2 del art. 58 exige respecto de las notificaciones. Ser tambin aplicable a la
publicacin lo establecido en el punto 3 del mismo artculo.
En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes,
podrn publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificndose
solamente los aspectos individuales de cada acto.
Artculo 61
Si el rgano competente apreciase que la notificacin por medio de anuncios o
la publicacin de un acto lesiona derechos o intereses legtimos, se limitar a
publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del conteni-
do del acto y del lugar donde los interesados podrn comparecer, en el plazo que
se establezca, para conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto y
constancia de tal conocimiento.
5. La obligacin de resolver y los actos presuntos
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su art. 42 (segn redaccin dada
por la Ley 4/1999, de 13 de enero) establece la obligacin que tiene la Admi-
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nistracin para dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cual-
quiera que sea su forma de iniciacin.
Se excepta de la obligacin de resolver, los supuestos de terminacin del procedi-
miento por pacto o convenio, as como los procedimientos relativos al ejercicio de dere-
chos sometidos nicamente al deber de comunicacin previa a la Administracin.
El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la
norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podr exceder de seis
meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o as venga previsto en
la normativa comunitaria europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo, ste
ser de tres meses. Este plazo y los previstos en el prrafo anterior se contarn:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya
tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin.
El transcurso del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y notificar la
resolucin se podr suspender en los siguientes casos:
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de deficien-
cias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por
el tiempo que medie entre la notificacin del requerimiento y su efectivo cum-
plimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido,
todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la Ley 30/1992.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un rgano
de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la peticin, que
habr de comunicarse a los interesados, y la notificacin del pronunciamiento a
la Administracin instructora, que tambin deber serles comunicada.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del
contenido de la resolucin a rgano de la misma o distinta Administracin, por
el tiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados,
y la recepcin del informe, que igualmente deber ser comunicada a los mismos.
Este plazo de suspensin no podr exceder en ningn caso de tres meses.
d) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes
propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorpora-
cin de los resultados al expediente.
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o con-
venio en los trminos previstos en el art. 88 de Ley 30/1992, desde la declara-
cin formal al respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso,
de las referidas negociaciones que se constatar mediante declara-
cin formulada por la Administracin o los interesados.
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Cuando el nmero de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran
suponer un incumplimiento del plazo mximo de resolucin, el rgano competente para
resolver, a propuesta razonada del rgano instructor, o el superior jerrquico del rgano
competente para resolver, a propuesta de ste, podrn habilitar los medios personales y
materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Excepcionalmente, podr acordarse la ampliacin del plazo mximo de resolucin y
notificacin mediante motivacin clara de las circunstancias concurrentes y slo una vez
agotados todos los medios a disposicin posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliacin del plazo mximo, ste no podr ser superior
al establecido para la tramitacin del procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliacin de plazos, que deber ser notifi-
cado a los interesados, no cabr recurso alguno.
Directamente relacionada con la obligacin de resolver y con el transcurso de los pla-
zos, se encuadra la denegacin presunta que supone el silencio administrativo negativo, y
la excepcin del silencio positivo, que se analizar en el siguiente epgrafe.
PARADA VZQUEZ, por su parte, reconoce la diferenciacin entre actos expresos o
tcitos en virtud del silencio administrativo, y aade: tambin se habla de actos presun-
tos porque la voluntad administrativa se deriva de hechos concluyentes. Como se ver a
continuacin, formalmente, la ausencia de respuesta, el silencio de la Administracin fren-
te a una peticin o el recurso de un particular, es un hecho jurdico, pues falta la declara-
cin de voluntad dirigida a producir efectos jurdicos como es propio de actos expresos. El
silencio es el comportamiento del que no manifiesta ninguna voluntad: qui tacet non uti-
que fatetur. Y aade PARADA que, a diferencia de otros rdenes como el civil, el Derecho
Administrativo atribuye al silencio un significado estimatorio o desestimatorio (de ah que
se hable de silencio positivo o negativo).
Ms conexin con el problema de la forma de la declaracin de voluntad administra-
tiva, como recuerda GARRIDO FALLA, presentan las declaraciones tcitas, que consisten
en comportamientos de la Administracin que, sin tener por fin manifiesto una voluntad,
directamente la presuponen. La ya extinguida jurisdiccin de agravios declar expresa-
mente que del silencio administrativo se distingue el acto administrativo tcito, en el que,
si bien se produce la misma abstencin del pronunciamiento principal, sin embargo, con-
siste en una declaracin indirecta o en una ejecucin que significa por s misma y sin pre-
cisin de una disposicin general que lo interprete o d valor, aquiescencia o repulsa.
Y desde este punto de vista, el mencionado autor concluye que todo el problema de
las declaraciones tcitas resulta ser una cuestin de interpretacin, a los efectos de cono-
cer lo que la Administracin ha querido. Seala ZANOBINI que estas declaraciones o actos
tcitos se produciran en todos aquellos acuerdos que no seran jurdicamente posibles sin
un acto precedente, lo que revelara la existencia de ste, como es el caso de
un funcionario que implica un precedente acto de nombramiento, o la con-
cesin de una subvencin a una institucin, que presupone el reconocimien-
to previo de su personalidad.
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6. El silencio administrativo
La regulacin del silencio administrativo, positivo o negativo, es la garanta que impi-
de que los derechos de los particulares se vacen de contenido por la inactividad de la
Administracin. Se establece tal garanta en el art. 43, y acta cuando los ciudadanos no
obtienen respuesta expresa de la Administracin dentro de plazo.
La Ley 4/1999 introduce una importante modificacin en la Ley 30/1992 en el
supuesto en que transcurrido el plazo para resolver una solicitud la Administracin no con-
testa al ciudadano, es decir, lo que conocemos como silencio administrativo. Tenemos que
establecer, en primer lugar, que la Administracin tiene la obligacin de resolver aun en el
supuesto que hayan transcurrido los plazos fijados en la Ley.
En cuanto al silencio administrativo, el art. 43, que lo regula en procedimientos ini-
ciados a solicitud del interesado, prev:
Como regla general el silencio positivo (es decir, se entender estimada la solicitud del
ciudadano), exceptundose slo cuando una norma con rango de ley por razones imperiosas
de inters general o norma de la Unin Europea establezca lo contrario. No podemos
olvidar que, cuando se regula el silencio, en realidad se estn tratando de establecer medidas
preventivas contra patologas del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la
Administracin que disea la propia Ley. Pues bien, estan situacin de falta de respuesta
por la Administracin nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que,
equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el inters de quien
ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas.
Se exceptan de la regla general de silencio positivo los procedimientos de ejercicio
del derecho de peticin, los de revisin de actos administrativos y disposiciones generales,
los iniciados de oficio y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes
o terceros la adquisicin de facultades sobre el dominio o servicio pblico.
La reforma de 1999 suprime la certificacin de actos presuntos que permita a la Admi-
nistracin, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificacin o
que transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuando
resultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Por todo ello, el silencio admi-
nistrativo positivo producir un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administracin
Pblica slo podr revisar de acuerdo con los procedimientos de revisin establecidos en la Ley.
Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficcin legal para
permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque,
en todo caso, la Administracin tiene la obligacin de resolver expresamente, de forma que
si da la razn al ciudadano, se evitar el pleito.
Por su parte, el art. 44 regula la inactividad de la Administracin en los procedimientos
iniciados de oficio.
Se diferencian los casos en los que pudiera derivarse el reconocimiento o
constitucin de derechos o situaciones jurdicas individualizadas, en los cuales los
interesados que hubieran comparecido podrn entender desestimadas sus pre-
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tensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de los
casos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o de intervencin suscepti-
bles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrn
entender caducado el procedimiento.
Dado el inters de los mencionados artculos 43 y 44, en los que se contempla la
materia del silencio, analizaremos ms detalladamente la distincin entre los procedi-
mientos iniciados a solicitud de interesado, y los que comiencen de oficio.
6.1. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud
de interesado
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolucin
que la Administracin debe dictar en la forma prevista en el art. 43.3, el vencimiento del
plazo mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima al interesado o interesados
que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo,
excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho
Comunitario establezca lo contrario.
Asimismo, el silencio tendr efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al
ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el art. 29 de la Constitucin, aquellos cuya
estimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros
facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico, as como los procedimientos de
impugnacin de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya
interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el
rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.
La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto
administrativo finalizador del procedimiento. La desestimacin por silencio administrativo
tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo
o contencioso-administrativo que resulte procedente.
La obligacin de dictar resolucin expresa a que se refiere el art. 42.1 de la Ley 30/1992,
se sujetar al siguiente rgimen:
a) En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa pos-
terior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa
posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin vincula-
cin alguna al sentido del silencio.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer
tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica,
pblica o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del
plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin
que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por
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cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del
silencio producido que pudiera solicitarse del rgano competente para resolver. Solicitado
el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de quince das.
6.2. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo estableci-
do sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracin
del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o,
en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individuali-
zadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas
sus pretensiones por silencio administrativo.
b) En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionado-
ras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables
o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que
declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos pre-
vistos en el art. 92 de la Ley 30/1992.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por
causa imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para
resolver y notificar la resolucin.
9-25
El acto administrativo
El interesado podr entender estimada la solici-
tud.
Es la regla general: slo ser negativo en los
casos previstos (ver cuadro adjunto).
Tiene consideracin de acto finalizador del pro-
cedimiento.
Puede acreditarse por cualquier medio, incluido
el certificado, el cual deber emitirse en el plazo
mx. de 15 das.
Produce efectos desde el vencimiento del plazo
en que debi dictarse y notificarse la resolucin.
La resolucin expresa posterior, en su caso, ser
siempre confirmatoria.
El interesado podr entender desestimada la solicitud.
Se producir:
1. Cuando lo establezca una norma con rango de ley
por razones imperiosas de inters general o de la
Unin Europea .
2. Si se ejercita el derecho de peticin (art. 29 de la
Constitucin).
3. Si la estimacin acarrease transferencia de facultades
relativas al dominio o al servicio pblico.
4. En los procedimientos de impugnacin de actos y
disposiciones (regla general).
5. Cuando se trate de procedimientos iniciados de
oficio de los que pudiesen derivar derechos para
los interesados (art. 44.1).
Permite interponer el recurso que proceda.
Acreditacin y momento de produccin de efectos: igual
que el silencio positivo.
La resolucin expresa posterior, en su caso, podr
confirmar o no la denegacin.
SILENCIO ADMINISTRATIVO
Positivo Negativo
Art. 43
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En todo caso, las Administraciones Pblicas informarn a los interesados del plazo
mximo normativamente establecido para la resolucin y notificacin de los procedimien-
tos, as como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha.
7. La ejecucin forzosa de los actos administrativos
Define GARRIDO FALLA la ejecutividad del acto administrativo como la cualidad jur-
dica que se reconoce a la Administracin para proceder a ejecutar los actos y operaciones
necesarias que su ejecucin comporta.
En este sentido, el decir que un acto es ejecutivo es tanto como confirmar que tiene
fuerza obligatoria y debe cumplirse, lo cual ocurre desde el momento en que (supuestos
los dems requisitos que de forma genrica condicionan su eficacia) el acto es definitivo,
con independencia de que sea firme.
De aqu se desprende la regla general del carcter no suspensivo de los recursos
administrativos y jurisdiccionales que se pueden utilizar para impugnar los actos admi-
nistrativos, recogida en nuestro Derecho, al establecer el art. 111 de la LRJ-PAC que la
interposicin de cualquier recurso no suspender la ejecucin del acto impugnado, salvo
en los casos en que una disposicin establezca lo contrario. No obstante, la Ley 4/1999,
de reforma de la LRJ-PAC, manteniendo la regla general de la no suspensin, introduce
en el artculo 111, con las cautelas adecuadas, algunos criterios que la jurisprudencia
haba manifestado reiteradamente sobre la tutela cautelar, autorizndose la posibilidad
de que la suspensin, en el marco del principio de razonabilidad, pueda prolongarse sin
solucin de continuidad hasta la sede jurisdiccional, tal y como veremos al estudiar los
recursos administrativos.
No obstante, tras la aprobacin de la Constitucin de 1978, se considera que los actos
administrativos sancionadores no son ejecutivos, de modo que la interposicin del corres-
pondiente recurso, administrativo o jurisdiccional, suspende su efectividad. As lo han
sealado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, que entienden que la presun-
cin de legalidad de los actos administrativos cede ante la presuncin de inocencia y el
principio in dubio pro reo, que recoge el art. 24 de la Constitucin.
Asimismo, la Exposicin de Motivos de la LRJPAC establece que: (la) potestad (de
la Administracin) que permite articular los medios de ejecucin que garanticen la efica-
cia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los lmites constitu-
cionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecucin, de modo que se res-
trinja al mnimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad.
7.1. Suspensin de los actos administrativos
Dice ROYO VILLANOVA que la eficacia de los actos administrativos puede quedar, en
ciertos casos, interrumpida por voluntad de un rgano pblico. Esto es lo que
se llama suspensin: interrupcin temporal de la ejecucin de un acto admi-
nistrativo. La suspensin puede alcanzar a la totalidad de las declaraciones
contenidas en el acto administrativo o solamente a parte de las mismas.
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La suspensin puede ser dictada por la misma autoridad que realiz el acto, por una
autoridad gubernativa y por la autoridad judicial. En cuanto a la suspensin gubernativa,
sta puede ser de oficio o en virtud de recurso.
Parece natural que la autoridad administrativa que ha realizado el acto pueda, en oca-
siones, suspender la ejecucin del mismo. Esta facultad guarda perfecta correspondencia
con los fines de la Administracin Pblica, a saber: la satisfaccin de los intereses generales.
Segn el art. 111 de la LRJPAC, la interposicin de cualquier recurso, excepto en los
casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto
impugnado, pero la autoridad a quien competa resolverlos, previa ponderacin, suficien-
temente razonada, entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspen-
sin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata
del acto recurrido, podr suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecucin del
acto impugnado en el caso de que dicha ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible
o difcil reparacin. Tambin podr suspenderse cuando la impugnacin se fundamente en
alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62 de la LRJPAC. El
acuerdo de suspensin ser motivado (art. 54 LRJPAC).
En virtud de la presuncin de legitimidad de los actos administrativos, stos son inme-
diatamente ejecutivos; adems, la Administracin tiene el privilegio de poder llevar a efec-
to, por s misma, su ejecucin.
Contra las actuaciones de los rganos administrativos no se admiten interdictos, siem-
pre que aqullos acten dentro de su competencia, y de acuerdo con el procedimiento
legalmente establecido.
Si la Administracin vulnera estos requisitos, acta por va de hecho y s que podran
emplearse aqu los interdictos.
La accin de oficio es sinnimo de ejecutoriedad esto es, que la Administracin
puede, a travs de los rganos competentes, en cada caso, proceder a la ejecucin for-
zosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin
de acuerdo con la ley; o en que por ley se exija la intervencin de los Tribunales (art. 95
de la LRJPAC).
El acto administrativo desempea, con respecto a su ejecucin, el papel de ttulo eje-
cutivo, y en base a ello:
La Administracin Pblica no puede iniciar actuacin material que limite dere-
chos de los particulares, sin que previamente haya sido adoptada la decisin que
le sirva de fundamento jurdico.
El rgano que autorice el acto de ejecucin material de resoluciones est obliga-
do a notificar al particular interesado la resolucin que autorice la
actuacin administrativa (art. 93 de la LRJPAC).
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7.2. Procedimientos de ejecucin
La LRJ-PAC (Ley 30/1992) enumera cuatro medios de ejecucin forzosa en el art. 96.
Son los siguientes:
El apremio sobre el patrimonio.
La ejecucin subsidiaria.
Las multas coercitivas.
La compulsin sobre las personas.
En cualquier caso, la Ley no impone a la Administracin la obligacin taxativa de uti-
lizar uno determinado al caso concreto. Desde esta perspectiva, la Ley establece que si la
Administracin tuviese varios medios de ejecucin entre los que pudiera elegir, aplicar el
menos restrictivo a las libertades individuales.
Por otra parte, si a la hora de ejecutar un acto la Administracin tuviese la necesidad
de entrar en el domicilio del afectado, deber obtener el consentimiento del mismo o, en
su defecto, la oportuna autorizacin judicial para proceder a la entrada.
Examinaremos, a continuacin, y por separado cada uno de los medios de ejecucin
forzosa que la Ley 30/1992 contempla.
7.2.1. El apremio sobre el patrimonio
Dice el art. 97 de la LRJ-PAC:
1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad lquida se
seguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento
recaudatorio en va ejecutiva.
2. En cualquier caso no podr interponerse a los administrados una obligacin
pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.
Es el procedimiento de que dispone la Administracin Pblica para el cobro de los cr-
ditos consistentes en cantidad lquida a favor. Fundamentalmente se emplea este procedi-
miento para el cobro de las deudas que tienen un carcter contributivo o fiscal, pero la
posibilidad hay que extenderla a cuantas liquidaciones tengan su origen en un acto admi-
nistrativo (por ejemplo, multas y procedimiento sobre los bienes de los responsables direc-
tos o subsidiarios frente a la Administracin por razn del manejo de caudales pblicos).
Pero hay que entender excluidas las deudas de tipo civil.
Este procedimiento se desarrolla a travs de la venta de bienes del destinatario del
acto, en la medida necesaria para que la Administracin haga efectiva la deuda.
Hay que tener en cuenta que no podr imponerse una obligacin de este
tipo (pecuniaria) que no estuviese establecida con arreglo a una norma de
rango legal.
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7.2.2. La ejecucin subsidiaria
Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que, por no ser perso-
nalsimos, puedan ser realizados por sujetos distintos del obligado; por ejemplo, la obliga-
cin que se imponga a un administrado de demoler una construccin realizada sin el opor-
tuno permiso, o de revocar la fachada de su casa. En estos casos, la Administracin realizar
el acto por s o a travs de las personas que determine a costa siempre del obligado, el cual
responde de los gastos, daos y perjuicios que se hayan producido, pudindose emplear por
la Administracin el procedimiento de apremio sobre el patrimonio (art. 98 de la LRJ-PAC).
7.2.3. La multa coercitiva
La Administracin podr, para conseguir la ejecucin de determinados actos a cargo
de los particulares obligados, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiem-
po que sean suficientes para cumplir lo ordenado. Pero slo en los siguientes supuestos
(art. 99 LRJ-PAC):
Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona
del obligado.
Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no lo estime con-
veniente.
Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
Debe observarse que para que estas multas puedan imponerse hace falta una Ley
especial que la autorice y determine su forma y cuanta. Adems, la multa coercitiva es
independiente de las que puedan imponerse en concepto de sancin y, por tanto, compa-
tible con ellas.
Con las multas coercitivas lo que la Administracin hace es enviar multas encadena-
das en el tiempo, una y otra vez, con el fin de hacer efectiva la prestacin. No tienen carc-
ter retributivo, sino que se orientan a forzar el cumplimiento de la obligacin legal que se
trate, por ejemplo los recargos de Hacienda o de las Cotizaciones a la Seguridad Social.
7.2.4. La compulsin sobre las personas
El art. 100 de la LRJPAC dispone que:
1. Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no
hacer o soportar podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las perso-
nas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del
respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitucin.
2. Si tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realiza-
se la prestacin, el obligado deber resarcir los daos y perjuicios, a
cuya liquidacin y cobro se proceder en va administrativa.
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A travs de este sistema, la Administracin utiliza la coaccin con el fin de poder eje-
cutar sus actos, sin necesidad de acudir a los Tribunales, en el supuesto que el afectado no
cumpla con su obligacin.
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Derecho Administrativo
CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO
POR EL ADMINISTRADO
ACTO ADMINISTRATIVO EFICAZ
ACTO FAVORABLE
EJECUCIN DE OFICIO
POR LA ADMINISTRACIN
ACTO DE GRAVAMEN
RESOLUCIN AADMINISTRATIVA DE EJECUCIN
NOTIFICACIN AL ADMINISTRADO
ACCIN
DE OFICIO
1. Apremio sobre
el patrimonio.
2. Ejecucin subsidiaria.
3. Multa coercitiva.
4. Compulsin sobre
las personas.
Compulsin
sobre las
personas
EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Apremio
sobre el
patrimonio
Multa
coercitiva
Ejecucin
subsidiaria
arts. 93 a 101
Los actos administrati-
vos sern inmediata-
mente ejecutivos, pre-
vio apercibimiento.
No se iniciar ninguna
accin ejecutiva sin
resolucin previa que
la fundamente.
La interposicin de un
recurso no suspende la
ejecucin del acto
impugnado, salvo que
sta pudiese causar per-
juicios de imposible o
difcil reparacin o se
fundamente en causa
de nulidad.
No se admitirn inter-
dictos contra las actua-
ciones de los rganos
administrativos.
Se utilizar cuando,
en virtud de acto
administrativo,
hubiese de satisfa-
cerse cantidad
lquida.
No podr imponer-
se obligacin pecu-
niaria que no estu-
viere establecida
con rango de ley.
Se impondrn en la
forma y cuanta que
las Leyes determinen.
Pueden reiterarse
por lapsos de tiempo
suficientes para
cumplir lo ordenado.
Es independiente de
las sanciones que
procedan y compati-
ble con ellas.
Procede:
- En actos personal-
simos, si no cabe o
no se cree conve-
niente la compul-
sin directa.
- En actos cuya eje-
cucin pueda el
obligado encargar
a otro.
Debe tratarse de
actos no personalsi-
mos que puedan ser
realizados por sujeto
distinto del obligado.
La Administracin
podr realizar el acto
por s o a travs de
las personas que se
determine, a costa
del obligado.
El importe podr
liquidarse provisio-
nalmente y antes de
la ejecucin.
Debe autorizarse la
Ley.
Se respetar la dig-
nidad de la persona
y los derechos esta-
blecidos en la
Constitucin.
Procede cuando se
trate de actos per-
sonalsimos de no
hacer o soportar.
Si el responsable de
una obligacin per-
sonalsima de hacer
no la ejecuta, resarci-
r daos y perjuicios.
REGLAS GENERALES
EJECUTIVIDAD INMEDIATA
INCUMPLIMIENTO POR EL ADMINISTRADO
8. La invalidez de los actos administrativos y sus grados
Hemos visto cmo la LRJ-PAC establece que los actos de las Administraciones Pbli-
cas sujetos al Derecho Administrativo (es decir, actos administrativos) se presumirn vli-
dos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga
otra cosa.
Si analizamos el contenido de esta disposicin legal, vemos que se presume la validez
y la eficacia por el hecho de ser un acto administrativo. Ello es lgico si pensamos que la
Administracin acta sometida al imperio de la Ley, respetando el ordenamiento jurdico.
Sin embargo, tal presuncin parece aventurada, por cuanto los interesados pueden discre-
par de tal aseveracin y por lo tanto alegar la invalidez en cualquier momento. Es decir, los
actos administrativos sern vlidos en tanto no se demuestre su invalidez.
8.1. Nulidad de pleno derecho
Un acto o negocio es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ine-
ficacia es intrnseca y por ello carece ab initio de efectos jurdicos sin necesidad de una pre-
via impugnacin. Este supuesto mximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de
consecuencias caractersticas: ineficacia inmediata del acto, carcter general o erga omnes
de la nulidad, e imposibilidad de sanarlo por confirmacin o prescripcin.
El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por s mismo, sin
necesidad de intervencin del juez, a quien, en todo caso, puede pedirse una declaracin
de nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o para
vencer la eventual resistencia de un tercero.
El carcter general significa que es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta en
contra y a favor de cualquiera. Cualquier persona puede instar la nulidad y, aun sin que
medie peticin de parte, el juez puede y debe apreciarla de oficio, y ello, adems, en cual-
quier momento, porque, dada su naturaleza, la accin no se extingue ni por
caducidad, ni por prescripcin.
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GRADOS
DE INVALIDEZ
1. Nulidad de pleno derecho.
2. Anulabilidad.
3. Irregularidad no invalidante.
4. Inexistencia.
La nulidad absoluta no puede sanarse por confirmacin puesto que no est en el
comercio de los hombres, ni en la esfera de la autonoma de la voluntad. La trascendencia
general de la misma supone, adems, la nulidad de los actos posteriores que traigan causa
del acto nulo, sin otra limitacin que la relativa a los terceros de buena fe que hayan podi-
do confiar en la validez del acto.
La nulidad absoluta se identifica con la nulidad de pleno derecho, regulada en el
art. 62. Segn el mismo, los actos de la Administracin son nulos de pleno derecho en
los siguientes casos:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia
o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de
sta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin
de la voluntad de los rganos colegiados.
f ) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisicin.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
Tambin sern nulas de pleno derecho (art. 62.2) las disposiciones administrativas
que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango supe-
rior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Siempre que pueda demostrarse cualquiera de los preceptos anteriores, el acto debe-
r declararse nulo. Estos actos se caracterizan por:
1. Carecer desde su inicio de eficacia. Aunque existan como tales, no pueden
producir efectos.
2. La sentencia o resolucin que establezca la nulidad de pleno derecho es una
sentencia declarativa, ya que tan slo declara lo que era realidad: que el acto
no existe.
3. La declaracin de nulidad tiene efecto desde el da en que se produce el acto.
4. Estos actos no pueden ser convalidados, por eso la declaracin de
nulidad puede ser solicitada en cualquier momento.
5. Cualquiera puede invocar la nulidad, tenga o no inters en el asunto,
ya que al afectar al orden jurdico se entiende que afecta a todos.
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Hay que tener en cuenta, sin embargo, que no slo los actos administrativos pueden
adolecer de nulidad absoluta, sino tambin las disposiciones de carcter general.
La Ley no se detiene a enumerar los supuestos de nulidad de disposiciones generales,
sino que afirma la nulidad de stas por infracciones de la jerarqua normativa y por no
respetar los principios establecidos en el art. 9.3 CE relacionados con las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
En este sentido, el art. 51 LRJ-PAC establece:
1. Las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la Constitucin o las leyes
ni regular aquellas materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autnomas.
2. Ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otra de
rango superior.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarn al orden de jerarqua que establez-
can las leyes.
8.2. La anulabilidad y las irregularidades no invalidantes
8.2.1. Actos anulables
Con independencia de estos actos nulos de pleno derecho existen otros actos que
pueden incurrir en otras infracciones del ordenamiento jurdico, si acaso no tan graves
como las que hemos visto, ya que aqullas afectaban a elementos esenciales de los actos
administrativos. As, podemos decir que si un acto administrativo incurre en infracciones
que no afecten a elementos esenciales o no produzcan indefensin nos encontraremos
ante actos anulables.
Respecto a estos actos, la LRJ-PAC no limita los supuestos que implican la anulabili-
dad, tal como lo hace con los nulos de pleno derecho, sino que anulable ser
todo aquello que no sea nulo de pleno derecho y es suficientemente impor-
tante como para que se considere irregular.
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CARACTERSTICAS
DE LOS ACTOS NULOS
1. Carecen de eficacia desde el inicio.
2. La sentencia que establezca la nulidad es declarativa.
3. La declaracin de nulidad tiene efectos retroactivos.
4. No pueden ser convalidados.
5. La legitimacin activa la tienen todos.
As, la LRJ-PAC, en su art. 63 establece:
1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infrac-
cin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.
2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a
la indefensin de los interesados.
3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para
ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza
del trmino o plazo.
La anulabilidad o nulidad relativa tiene unos efectos ms limitados. Su rgimen pro-
pio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jur-
dica. De acuerdo con estos presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y slo
ellos, pueden pedir la declaracin de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido el
cual, si no se produce reaccin, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. El ejerci-
cio de la accin de nulidad y el consentimiento expreso o tcito de quien puede ejercitar-
la producen el efecto sanatorio. Adems, el vicio es convalidable por el autor del acto aun
antes de que transcurra el plazo o se preste ese consentimiento, sin ms que subsanar la
infraccin legal cometida.
Estos actos anulables se caracterizan por las siguientes notas:
Tienen efectos en tanto no sean anulados.
La sentencia o resolucin que declare la anulacin es constitutiva, ya que modi-
fica (constituye) una nueva realidad jurdica; lo que exista y tenga efectos ya no
existe y por tanto no tiene efectos.
La anulacin tiene efectos desde el da en que es declarada, nunca antes.
Puede ser convalidada, por diversos sistemas, muy frecuentemente por el trans-
curso del tiempo que tiene el particular para interponer recurso sin hacerlo y por
tanto el acto deviene firme.
La anulacin slo puede ser invocada por una persona interesada, no por cual-
quiera.
La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular
afectado por el acto viciado. Para ello se reconoce a ste la posibilidad de reaccionar con-
tra el mismo y de solicitar la declaracin de nulidad del acto. Si esta reaccin del afectado
no se produce el ordenamiento se desentiende del vicio cometido, que, de este modo, se
considera purgado en aras de la seguridad jurdica, con la que se estima incompatible el
mantenimiento de una situacin de pendencia prolongada.
Por las mismas razones, la propia Ley permite la convalidacin de los
actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan, convalidacin que
producir efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (art. 67 LRJ-PAC).
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Derecho Administrativo
8.2.2. Irregularidad
En sentido estricto, la irregularidad no es una categora de la invalidez: los defectos
que la originan no son de entidad suficiente como para invalidar el acto. La doctrina deno-
mina irregularidades no invalidantes a estos vicios o defectos que no invalidan el acto:
Defectos de forma que no renen las condiciones del art. 63.2 (afectar a un ele-
mento esencial para alcanzar su fin y dar lugar a indefensin). De este modo,
como dijimos antes, un defecto de forma de carcter ordinario no invalida el acto.
Las actuaciones fuera del tiempo establecido tampoco invalidarn el acto, salvo
en el supuesto que el trmino o plazo sea verdaderamente esencial (63.3 de la
LRJ-PAC). Si la Administracin dicta el acto fuera del plazo legal, no se produce
automticamente la anulabilidad: es necesario ver si el plazo infringido era o no
esencial (ejemplo: si se produce retraso en una notificacin, normalmente no da
lugar a anulabilidad, en la medida en que el acto slo produce efectos desde su
notificacin; pero si se admite un candidato a una oposicin fuera del plazo legal
s se produce la anulabilidad).
Las consecuencias prcticas de esta tercera categora llamada irregularidad son mni-
mas, puesto que el acto sigue siendo vlido. Ahora bien, el art. 63.3 de la LRJ-PAC esta-
blece que la inobservancia del plazo no invalida el acto, pero puede dar lugar a responsa-
bilidad del funcionario causante de la demora.
En conclusin, la anulabilidad slo se produce en el caso de infraccin del ordena-
miento jurdico, es decir, cuando se incumplen normas jurdicas (art. 63 de la LRJ-PAC).
El acto ser irregular cuando cumple con los requisitos de legalidad pero tiene algn
defecto formal o externo. La irregularidad como regla general no determina la anulabilidad
del acto, salvo el supuesto del art. 63.2 de la LRJ-PAC. Vemoslo con un ejemplo: la Admi-
nistracin concede a un ciudadano una pensin de jubilacin, pero al notificrsela resulta
que equivoca la direccin y en vez de mandrsela a su domicilio se la manda a otro; o cuan-
do al solicitante le faltaba en la solicitud algn requisito no esencial; o cuan-
do se concede la pensin pero por ms dinero que el que le corresponde. Estos
son supuestos de irregularidad formal.
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CARACTERSTICAS DE
LOS ACTOS ANULABLES
1. Surten efectos hasta que sean anulados.
2. La sentencia que declare la nulidad es constitutiva.
3. La anulacin no tiene efectos retroactivos.
4. Pueden convalidarse.
5. La legitimacin activa la tienen slo las personas interesadas.
En cambio, si el solicitante pidi la pensin y en la solicitud false los datos, como,
por ejemplo, poner una fecha de cotizacin cuando en realidad no reuna el tiempo de
cotizacin, este defecto de forma determina la anulabilidad del acto de concesin de la
pensin.
9. Transmisibilidad, conversin, conservacin y
convalidacin
9.1. Transmisibilidad
Segn el art. 64 de la Ley 30/1992:
1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la de los sucesivos en el
procedimiento que sean independientes del primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las
partes del mismo independientes de aqulla salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.
Se trata, por parte de la Ley, de proteger todos aquellos actos que forman parte del
procedimiento y que sean vlidos, con independencia de que otros puedan ser nulos o
anulables. Partimos de la base de que todo acto administrativo es subsanable en cuanto a
los vicios que padezca.
9.2. Conversin y conservacin
La Administracin puede convertir los actos nulos o anulables en vlidos y eficaces,
siempre que contengan los elementos constitutivos de otro acto distinto vlido y eficaz,
produciendo los efectos de ste. Es decir, ante dos solicitudes iguales, una puede ser resuel-
ta de forma vlida y otra adolecer de vicios que hagan que esa resolucin sea invlida. La
Ley permite que se aplique al procedimiento invlido los efectos del vlido (art. 65).
En el supuesto de que determine la Administracin la nulidad de un procedimiento,
no tiene por qu declarar nulos todos sus actos. Puede conservar todos aquellos que sean
vlidos y modificar los invlidos. As, el art. 66 establece:
El rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la con-
servacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no
haberse cometido la infraccin.
Esto se encuentra ntimamente ligado al contenido del art. 64, ya estudiado.
Con todos estos procedimientos se est favoreciendo que la Administracin no vuel-
va a realizar actos que son perfectamente vlidos, y por lo tanto evitando
actuaciones innecesarias.
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Derecho Administrativo
9.3. Convalidacin
ntimamente ligado con el tema de la invalidez de los actos, la Ley establece qu
puede hacer la Administracin ante la presencia de estos actos y as, nos encontramos con
la llamada convalidacin de los actos. Ya hemos visto que esta convalidacin slo podr
efectuarse cuando se trate de actos anulables, nunca de actos nulos de pleno derecho.
As, el art. 67 establece:
1. La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de
que adolezcan.
2. El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto
anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.
3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la con-
validacin podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior
jerrquico del que dict el acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacion, podr ser convalidado el
acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.
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El acto administrativo
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