Sector Agropecuario

1 capitulo:
EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA
INTERNACIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA
El sector agropecuario ha recibido una
consideración y un tratamiento especiales en el
comercio internacional. El Acuerdo General de
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), entidad
rectora a nivel mundial de los asuntos comerciales
hasta 1994 (hoy sustituida por su sucesora, la
Organización Mundial del Comercio, OMC), permitió
desde sus inicios que los bienes del agro recibieran un
trato diferente al otorgado a las demás mercancías 1.
Diversos artículos del Acuerdo autorizaron la
utilización en el sector agropecuario de prácticas
proscritas para otros sectores productivos: las
restricciones cuantitativas a las importaciones fueron
permitidas, bajo determinadas circunstancias, según
el artículo XI, y los subsidios a las exportaciones—
que tienen el mayor efecto distorsionador de las
condiciones de competencia— fueron aceptados en el

comercio agrícola en virtud del parágrafo tercero del
artículo XVI.
Más aún, varias naciones consiguieron del GATT
un tratamiento excepcional para su sector
agropecuario. Estados Unidos logró en 1955 una
dispensa para imponer restricciones a un amplio
número de productos agrícolas. Los miembros de la
Comunidad Europea (hoy Unión Europea) han hecho
valer su arancel variable a la entrada de bienes del
campo y sus subvenciones a las exportaciones. Japón
no ha sido molestado por sus simpares barreras y
subsidios. Suiza, incluso, pudo introducir en su
Protocolo de Adhesión provisiones especiales que la
autorizaban a utilizar diversas cortapisas al comercio
agrícola.
La octava ronda de negociación del GATT, la
Ronda Uruguay, primera que abocó seriamente el
estudio de las distorsiones en el comercio agrícola
mundial, mantuvo la tradición de establecer
estipulaciones especiales para el sector agropecuario.

En efecto, éste fue objeto de un grupo particular de
negociación, en el cual se concentró la parte más
compleja y tirante de las discusiones, y mereció un
capítulo entero en el Acta Final que se acordó
después de más de siete años de negociaciones. Tal
capítulo incluye disposiciones diferentes para el agro
a las del Acuerdo General en materia de acceso a los
mercados, subsidios internos y a las exportaciones,
salvaguardias y otros tópicos del comercio de
mercancías.
Los acuerdos de integración y los tratados de
libre comercio también han otorgado un tratamiento
especial al sector agropecuario. La Comunidad
Económica Europea —hoy Unión Europea—, el Grupo
Andino, el Acuerdo de Libre Comercio de
Norteamérica (NAFTA), el Grupo de los Tres (G-3),
para mencionar sólo algunos ejemplos, establecieron
provisiones particulares, o completos regímenes
especiales, para el agro. Ellos contemplaron políticas
de protección y de salvaguardia diferentes a las

aplicadas al resto del comercio de mercancías,
reconociendo, así, las peculiaridades del sector.
Diversos procesos condujeron al establecimiento
de políticas preferenciales para el agro en los

2
distintos países. En los Estados Unidos, el papel
fundamental que desempeñó la dramática pérdida de
la capacidad de compra de los agricultores —iniciada
desde principios del segundo decenio de este siglo—
en la gestación de la crisis de sobreproducción
industrial que dio lugar a la Gran Depresión,
concientizó a esa nación sobre la necesidad de
establecer políticas diferenciales que permitieran
mantener un sector agropecuario dinámico, que
demandara bienes industriales y contribuyera a la
estabilidad económica y social del país.
Posteriormente, el rol estratégico que jugaron las
exportaciones de alimentos estadounidenses al Viejo
Continente en la Segunda Guerra Mundial y en la
posguerra, permitió establecer su importancia como
arma política vital. Más recientemente, su

contribución decisiva a impedir mayores desequilibrios
en la balanza comercial norteamericana reforzó la
determinación de otorgarle un trato preferencial y
condujo a la sofisticación del complejo andamiaje de
política sectorial que se venía construyendo desde los

3
albores de los años treintas.
Las naciones europeas sufrieron graves
trastornos en su agricultura durante la Segunda
Guerra, por la devastación de sus territorios, la
desorganización de sus economías y el impacto que
tuvo el reclutamiento en las áreas rurales. En
consecuencia, los alimentos escasearon durante la
conflagración y en los primeros años de la posguerra.
El espectro del hambre rondó sobre las poblaciones
europeas con particular intensidad, y sólo comenzó a
desaparecer cuando la masiva ayuda estadounidense,
cuyo aparato productivo agropecuario había sido
fuertemente estimulado a expandirse y tecnificarse,
se hizo presente. No obstante, Estados Unidos
aprovechó la coyuntura y la necesidad de alimentos

europea para consolidar su posición de preeminencia
en el mundo occidental. Ante esta situación, y con el
recuerdo fresco de la hambruna, los europeos
decidieron establecer políticas agrícolas que tendieran
a recuperar su seguridad alimentaria y que les
permitieran no volver a depender tan dramáticamente
del extranjero en esta materia. De tal forma, el
diseño y puesta en marcha de una política agrícola
común, que protegiera al agro europeo e incentivara
la autosuficiencia alimentaria, constituyó prioridad
fundamental de la naciente Comunidad Económica
Europea en el ocaso de la década de los cincuenta y
durante los sesenta. A este argumento se han sumado
recientemente la defensa del ingreso de los
agricultores, de su permanencia en el campo y de la
estabilidad de la economía y de la sociedad europeas
para justificar el sostenimiento del más costoso
armazón de política sectorial de que se tenga noticia.4
Otro tanto ha sucedido en el Japón. Empero, en
este caso se ha argüido, adicionalmente, la vinculación

de elementos culturales y de las tradiciones
nacionales con la agricultura para explicar la
existencia de tratamientos de privilegio a los
productores rurales 5. Tal vez con ellos se completan
los razonamientos de carácter global y estratégico
que han tenido los países desarrollados para
establecer políticas agropecuarias diferenciales y
preferenciales. En cualquier caso, el efecto de ellas
ha sido el de convertir al agro en el sector que
presenta mayores distorsiones en el mercado mundial,
en el cual las barreras protectoras se tornan
infranqueables y los subsidios y transferencias de
toda índole superan los trescientos mil millones de
dólares anuales, cifra que por sí sola explica por qué
sus flujos comerciales no dependen de las ventajas
comparativas entre naciones y regiones, sino de la
capacidad y generosidad de los diversos fiscos para
subvencionar a productores y exportadores.
En efecto, los productos agropecuarios están
sometidos en los países industrializados y en no pocas

naciones en desarrollo a elevados impuestos de
6
importación, a progresividad arancelaria y a una
amplia gama de barreras no arancelarias tales como
restricciones cuantitativas, impuestos internos
selectivos, fuertes regulaciones sanitarias y medidas

7
antidumping . Aunque gracias a lo acordado en la
Ronda Uruguay, las barreras diferentes a las
arancelarias deben desaparecer en virtud del proceso
de tarificación o arancelización establecido, los
altísimos niveles de aranceles resultantes de tal
proceso para varios bienes agropecuarios (superiores
en muchos casos al 100%, y que en no pocas
ocasiones alcanzan cifras 4, 5 o más veces superiores
a ésta) llevan a la virtual prohibición de su
importación. En estos casos, lo único que se podrá
importar en la práctica será una cantidad limitada que
va a tener un arancel más bajo, la cual quedaron
obligados a establecer los países como parte de los
denominados compromisos de acceso mínimo o de
acceso corriente que les exige abrir al menos el 3%
de su mercado -0.5%, al final del período de

8
transición . Lo anterior, prolonga en la práctica la
existencia de las cuotas de importación.
Adicionalmente, en los últimos años han cobrado
creciente importancia las trabas asociadas con la
calidad, la presencia de residuos tóxicos y químicos y
los condicionamientos ambientales, las cuales no están
contempladas en los acuerdos de la Ronda Uruguay.
Los subsidios internos y a las exportaciones, por
su parte, alcanzan montos cada vez más elevados, al
igual que los presupuestos asignados en las naciones
más ricas para sufragarlos. Mientras en 1.980 los
subsidios directos e indirectos otorgados a la
agricultura en los Estados Unidos, la Comunidad
Económica Europea y Japón ascendieron a US
$80.000 millones, en 1987 las transferencias totales
alcanzaban 297.800 millones, en 1990 (año en que
debía concluir la Ronda Uruguay) llegaron a los
298.100 millones y para 1992 a 353.700 millones. De
ellos, US $155.900 millones correspondieron a la
Comunidad Económica Europea; 91.100 a los Estados

Unidos y 74.000 al Japón. Estos últimos datos
equivalen a un subsidio por hectárea cultivada de 97
dólares en Estados Unidos, de 795 en la Comunidad y

9
de 9.708 en el Japón . Del valor total de la
producción agropecuaria, las transferencias a los
productores representan cerca del 48% en la Unión
Europea, 71% en el Japón y 28% en los Estados

10
Unidos . Tales cifras claramente muestran que los
subsidios representan una parte sustancial de los
ingresos de los productores y que, gracias a ellos, los
bienes agropecuarios estadounidenses y europeos se
exportan y se venden a precios inferiores a sus
costos de producción.
Las consecuencias más notables de la mencionada
política de subsidios, fuera de las de haber
trastocado la geografía de la producción mundial de
alimentos y la dirección de sus flujos comerciales, han
sido el deterioro ocasionado en las cotizaciones de los
principales bienes agrícolas, las mayores fluctuaciones
de ellas y el sobredimensionamiento del sector

agropecuario en las naciones industrializadas. En
efecto, de eliminarse los subsidios, se estima que los
precios internacionales subirían en 22% en trigo, 24
% en arroz, 14.1% en maíz, 18% en sorgo, 35% en
azúcar, 5% en soya, 7% en tortas oleaginosas, 11%
en aceites vegetales, 21% en carne roja y 58% en
productos lácteos, según un promedio de seis estudios
de equilibrio parcial y tres de equilibrio general
consultados (Véase Cuadro 1.1). Por efecto
únicamente de la Política Agrícola de la Unión
Europea, las oscilaciones de las cotizaciones
internacionales de los granos son un 20% mayores de
lo que serían en caso de que ella no existiera. De
igual manera, la eliminación de los subsidios
determinaría una contracción de las áreas cultivadas y
de las producciones de bienes agropecuarios que se
estima sería de 24% en el Japón, de 19% en la Unión
Europea, de 17% en Canadá y de 7% en los Estados
Unidos.
Las notables distorsiones reseñadas, ocasionadas
por la política sectorial de varios países
industrializados, han venido a constituir un nuevo
argumento en favor de otorgarle al agro un
tratamiento diferente, pues no se desea enfrentar a
los productores rurales a una competencia externa
tan alterada por las políticas de esas naciones y, por
ende, tan desigual. No sobra recordar, en todo caso,
que un cambio significativo se ha venido presentando
en diversos países en la estrategia y en los énfasis de
la política sectorial. En la mayoría de las naciones la
política agropecuaria se construyó sobre la base del
establecimiento de considerables barreras al acceso
de bienes producidos fuera de sus fronteras y de la
fijación de precios a los cuales el Estado se
comprometía a adquirir las cosechas, los cuales
usualmente no guardaban una relación cercana con las
cotizaciones internacionales.
Cuadro 1.1 : CALCULOS SOBRE EL IMPACTO DE LA
LIBERACION DEL SECTOR AGROPECUARIO SOBRE
LOS PRECIOS INTERNACIONALES
No obstante, los Estados Unidos, primer país
que hubo de lidiar con el problema de colocar en los
mercados externos crecientes y recurrentes
excedentes productivos, inició la modificación de la
política mencionada al sustituir gradualmente el papel
de las barreras protectoras y de los precios de
intervención por el pago de subsidios directos a los
agricultores (deficiency payments), los cuales
permitían mantener su nivel de ingresos a pesar de la
reducción que se presentara en los precios que
percibían por sus productos. Esta reducción facilitó, a
su vez, la colocación de los productos norteamericanos
en los mercados internacionales. En la medida en que
la competencia por los mercados con los países
europeos se agudizó, este cambio en la política
adquirió mayor importancia, razón por la cual la ley
agrícola aprobada el 23 de diciembre de 1985

introdujo nuevas provisiones que relajaron en mayor
medida el papel de los precios de soporte y que
permitieron al gobierno estadounidense dejar fluctuar
aún más los precios internos, de manera que los
bienes agrícolas y agroindustriaies recuperaran
competitividad en los mercados internacionales. Ellas
autorizaron, igualmente, a las autoridades federales
a compensar a los productores con nuevos y mayores

11
pagos y subsidios directos .
La Comunidad Económica Europea, por su parte,
había basado su Política Agrícola Común (PAC) en un
mecanismo que combinaba los precios de intervención
con elevados aranceles variables y otras barreras a
las importaciones, y con considerables subsidios a las
exportaciones. Esta política, muy exitosa en alcanzar
su objetivo inicial de recuperar la seguridad
alimentaria en el Viejo Continente, se había tornado
exageradamente costosa, debido a los considerables
excedentes agropecuarios que debía subvencionar para
colocarlos en los mercados internacionales, y

significativamente onerosa para los consumidores por
los altísimos precios que debían sufragar por los
bienes agrícolas. Por estas razones, y por la presión
ejercida por las otras partes contratantes del GATT
a lo largo de la Ronda Uruguay, las autoridades
comunitarias emprendieron la reforma de la PAC.
Dicha reforma, que se concretó en mayo de 1992,
inició tímidamente el proceso de reducir el papel de
los precios de intervención en la política sectorial y
de reemplazarlos gradualmente por subsidios directos
para sostener el ingreso de agricultores y ganaderos,
y por subvenciones orientadas a proteger los recursos
naturales y el medio ambiente a través de programas
de retiro de tierras reforestación, utilización de
métodos no intensivos de explotación y protección del
paisaje.
Pero no sólo los países industrializados han
acometido la modificación de sus políticas
agropecuarias en la dirección señalada, sino que
también algunas naciones en desarrollo han optado por

seguir ese camino. Este es el caso de México. En
efecto, con el objeto de prepararse para la entrada
en vigor del Acuerdo de Libre Comercio de
Norteamérica (NAFTA), este país cambió
radicalmente su política agropecuaria. De las
significativas barreras al acceso y lo elevados precios
de intervención pasó a una política masiva de
subsidios, conocida como PROCAMPO, que en el
primer año se estimaba costaría cerca de US$4.000
millones Se trata, en síntesis, de permitir que los
precios al productor desciendan a niveles cercanos a
los internacionales para que los productos agrícolas y
agroindustriales mexicanos puedan competir en el
mercado interno, en el ampliado y en el de terceros
países, pero compensando con pagos directos a los
agricultores para que puedan mantener su nivel de
ingreso.
La novedad de este esquema mexicano radica,
sin embargo, en que el subsidio no se va a otorgar
por tonelada producida sino por hectárea,

independientemente de las decisiones de siembra de
los productores, las cuales se deberán basar en las
condiciones del mercado y en sus ventajas naturales y
técnicas. En efecto, PROCAMPO otorga un subsidio a
todas las tierras que en 1993 estaban cultivadas en
nueve cultivos (algodón, arroz, cártamo, cebada,
fríjol, maíz, sorgo, soya y trigo), que cubrían el 85%
de la superficie cultivada en el país, sin importar cual
será su uso futuro. El monto de dicho subsidio
oscilaba entre cien y cuatrocientos dólares por
hectárea para la primera cosecha del programa y se
mantendrá en términos reales en esos niveles durante
diez años, fecha a partir de la cual presumiblemente
se comenzará a desmontar, hasta eliminarlo en el

12
lapso de los cinco años siguientes .
Esta nueva estrategia de política presenta, sin
lugar dudas, algunas ventajas considerables. Los
subsidios si otorgan de manera más clara y directa, o
transparente; su costo recae sobre el fisco y no
sobre los hombros de los consumidores, lo que debe

implicar un incremento en el consumo, aunque
moderado, dada la baja elasticidad precio de los
bienes agrícolas; su administración es más sencilla ya
que no implica el manejo físico de los productos por
parte de agencias gubernamentales; su puesta en
marcha debe llevar a la reducción sustancial de las
barreras al acceso, en especial de las no
arancelarias. No obstante, su costo fiscal la hace de
muy difícil, o de imposible, aplicación por parte de los
países pobres, mientras que los países poderosos
entre más ricos sean, más masiva y generosamente
pueden aplicarla. Esta ventaja se traduce,
innegablemente, en una ventaja competitiva no
asociada con las ventajas comparativas de las
naciones, por cuanto los subsidios abaratan
artificialmente los costos de producción de los bienes
agrícolas, lo que permite la disminución de sus precios
en los países que los otorgan.
Las políticas mencionadas han estado
acompañadas por el desarrollo de otros mecanismos

nuevos de intervención gubernamental en la
agricultura, los cuales buscan que dicha intervención
se haga de manera más ágil, eficiente y oportuna. En
el terreno del comercio exterior, la utilización de
salva guardias, medidas antidumping y contra
subsidios y, en general, de herramientas orientadas a
proteger selectiva y oportunamente a renglones del
agro contra situaciones de competencia desleal, ha
acompañado a las medidas de reducción de la
protección en frontera. En el campo interno, políticas
de incentivo al sector privado para que asuma
actividades que eran realizadas primordialmente por
el Estado, de estimulo para que los productores
almacenen sus cosechas y las entidades
gubernamentales sólo intervengan como última
instancia, de promoción a seguros y coberturas contra
riesgos naturales y de mercado, de facilitar con
pagos compensatorios la adquisición de Las cosechas
por parte del sector privado, de venta de los bienes
del agro sin su presencia física o a futuros, de
cubrimiento de las garantías y de pago de los costos

incrementales para que los pequeños productores
puedan tener acceso al crédito bancario, entre otras,
se han puesto en práctica en diversos países que han
modernizado su política sectorial.
Por su parte, los países que iniciaron el
desmonte de su vieja política sectorial, basada en
barreras a la importación e intervención del Estado en
la compra de las cosechas a precios preestablecidos,
y no la reemplazaron por una nueva política en la
dirección descrita, han afrontado serias dificultades
en su producción agropecuaria, en especial en la
orientada al consumo interno que compite con las
importaciones. Claros ejemplos de tal situación han

13
sido Chile, Brasil, Argentina, entre otros . Este
fenómeno se ha presentado fundamentalmente en
América Latina, ya que los países europeos,
norteamericanos y asiáticos, en términos generales, o
mantienen elevadas barreras proteccionistas y una
activa participación estatal en la comercialización de
las cosechas, o han ido reemplazando estas

herramientas de política por los apoyos y subvenciones
internas directas.
En síntesis, por diversos motivos —que van
desde la necesidad de mantener los ingresos y la
capacidad adquisitiva de los agricultores en bien del
desarrollo del conjunto de la economía y de la
estabilidad social del país, pasando por la importancia
concedida a la seguridad alimentaria nacional o al
dominio de los mercados internacionales de alimentos,
hasta argumentos culturales y relativos a las
tradiciones y valores nacionales— los países
industrializados y muchos en desarrollo han
establecido políticas diferenciales y de privilegio para
el sector agropecuario. Aunque algunos de ellos han
venido modificando y modernizando sus políticas
sectoriales, éstas continúan jugando un papel
fundamental en el apoyo y defensa del sector, y los
pocos países que simplemente las han desmontado han
sufrido situaciones críticas en sus áreas rurales. Los
acuerdos internacionales de comercio han reconocido

también un tratamiento especial al agro. Como
resultado, el comercio mundial de bienes
agropecuarios presenta las mayores distorsiones del
comercio de mercancías, cuya principal expresión son
la elevada protección y los enormes subsidios
otorgados por los países desarrollados, situación que
ha justificado aún más el mantenimiento de políticas
diferentes en el sector.
__________
1. Para un análisis más detallado sobre el tratamiento

diferencial que recibió la agricultura en el GATT ver,
entre otros, Leddy y Reinstein (1987), Zietz y Valdés
(1988) y Perry (1990 y 1994a). (Regresar)
2. Para un mayor detalle sobre los objetivos y la

evolución de la política agrícola en los países
desarrollados, ver Mejía, Millán y Perry Ltda.
(1986), OECD (1990) y Perry (1990 y
1994a).(Regresar)
3. Sobre la política agrícola estadounidense, ver

fuera de los estudios citados en la nota 2, Australian
Bureau of Agricultural and Resource Economics
(1989), OECD (1987), Owens (1985), Perry y
Perfetti (1987 y 1988), Roberts y Andrews (1994) y
United States Department of Agriculture (1984).
(Regresar)
4. Respecto a la política agrícola común ver, fuera de

los estudios citados en la nota 2, Australian Bureau
of Agricultural and Resource Economics (1985),
European Community (1981 y 1983), Koester y Bale
(1983 y 1984), Perry y Perfetti (1987 y 1988) y
Zietz y Valdés (1980).(Regresar)
5. En relación con la política agrícola japonesa ver,

fuera de los estudios citados en la nota 2, Australian
Bureau of Agricultural and Resource Economics
(1988), Ministry of Agriculture, Forestry and
Fisheries of Japan (1992), United States Department
of Agriculture (1988) y Zietz y Valdés (1980 y
1988).(Regresar)
6. La progresividad arancelaría consiste en que entre

mayor sea el grado de elaboración de un producto
mayor es el impuesto de importación que se cobra.
Las naciones en desarrollo se oponen a dicha práctica
a las desarrolladas pues les coarta su posibilidad de
desenvolvimiento industrial.(Regresar)
7. Perry (1990 y 1994a) y UNCTAD

(1989).(Regresar)
8. Debido a que la metodología definida para efectuar

la arancelización consistió en dividir el precio interno
sobre el internacional y que los precios internos en
muchos países industrializados eran muy altos, en
especial en los europeos y en el Japón, los aranceles
equivalentes fueron para muchos productos de tres
dígitos. En estos casos, tal situación conllevaba a la
reducción de las posibilidades de acceso de productos
importados, o en su virtual imposibilidad, al menos en
el período inicial del proceso de reforma. Para
evitarlo se definió que en los productos arancelizados
se debía establecer un contingente arancelario (o sea,
una cuota de importación) a un arancel más bajo, que
garantizara el mantenimiento de las actuales
condiciones de acceso al mercado en cuestión, o que
ofreciera un acceso mínimo en caso de que ellas
fueran muy modestas. En no pocos bienes, estas
cuotas van a ser, en la práctica, la única posibilidad
de acceso mientras el arancel consolidado continúe a
niveles tan elevados.(Regresar)
9. Los datos anteriores se basan en OECD (1991 y

1993), Perry (1990, 1991 y 1994a) y UNCTAD
(1989).(Regresar)
10. Es lo que se denomina el equivalente del Subsidio

al productor (PsP) medido en términos porcentuales.
Ver OECD (1993).(Regresar)
11. El objetivo central del cambio de la política

agrícola estadounidense -el establecimiento de los
subsidios directos (pagos de diferencia) y, en
especial, la disminución del papel de los precios de
soporte y su sustitución por dichos pagos, que se
concretó en la Ley agrícola de 1985- era el de
mejorar la competitividad de los productos
norteamericanos sin afectar el ingreso de los
productores, al permitir mayores fluctuaciones de los
precios que ellos percibían, y por tanto mayores
reducciones de los mismos para hacerlos más
competitivos, pero compensándolos con los pagos
directos. No obstante, este objetivo de la política ha
pasado desapercibido por algunos observadores en
Colombia; ver, por ejemplo, Jaramillo (1994). Que la
competitividad de la producción estadounidense era
preocupación principal de los diseñadores de la política
sectorial lo corroboran diversos estudios, entre ellos
los de Australian Bureau of Agricultural and Resource
Economics (1989), Owens (1985), United States
Department of Agriculture (1985 y 1988), Perry y
Perfetti (1987 y1988), Perry (1990 y 1994a) y
Roberts y Andrews (1994).(Regresar)
12 . Sobre PROCAMPO existen varias dudas y no

pocos malentendidos, que magnifican sus bondades. En
primer lugar, no es tan claro que vaya a ser un
programa temporal (quince años), puesto que el
desmonte de los subsidios en 5 años, luego de haber
acostumbrado a los agricultores a recibirlos
religiosamente, cosecha a cosecha, durante 10 años,
no será tan fácil, en especial si los subsidios agrícolas
otorgados por los socios mexicanos en el NAFTA no
han desaparecido. En segundo término, no es cierto
que el programa no cree distorsiones, ni induzca una
generación de excedentes productivos, por cuanto el
subsidio por hectárea no se otorga si ella no está en
una actividad productiva, de manera que quienes
quieran obtenerlo deberán cultivar, así el cultivo
propiamente dicho les reporte pérdidas (teóricamente
los agricultores seguirán produciendo siempre y
cuando las pérdidas que obtengan por hectárea sean
menores que el subsidio recibido, aunque incluso
pueden hacerlo así sean un poco mayores, para no
dejar inactivos recursos productivos que les reporten
entradas, v.gr., remuneración a la mano de obra
familiar). Otra cosa es que las distorsiones son
mayores cuando los subsidios, se vinculan con la
cantidad producida o con las siembras de un
determinado cultivo. Finalmente, no es claro el
supuesto efecto distributivo que se ha querido asociar
al programa, dado que el subsidio por hectárea no
será igual para todos los productores, sino que será
mayor para las zonas que han reportado mayor
productividad por hectárea, las cuales son
principalmente regiones de grandes productores
empresariales (caso de Sinaloa). Las anteriores
afirmaciones no buscar dementar un programa que,
sin lugar a dudas, es innovativo y tiene ventajas
interesantes, sino precisar sus pros y sus contras.
Sobre Procampo, ver Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidraúlicos (1993), Salazar (1994) y
Jornada de Campo, varios números.(Regresar)
13. Sobre los casos de los dos primeros países, ver

Cox (1994) y de Rezende (1994). En relación con el
tercero, ver Obschatko (1994).(Regresar)
2.capitulo:
LA SITUACIÓN DEL SECTOR A PRINCIPIOS DE

1993
Desde los albores de la década del noventa el
sector agropecuario colombiano enfrentó una profunda
crisis, la cual se reflejó en el decrecimiento del
Producto Interno Bruto sectorial, en la contracción de
la superficie cultivada, en el desmesurado incremento
de las importaciones y en la caída de las
exportaciones. Tal situación obedeció al deterioro de
la rentabilidad de un importante número de
actividades agropecuarias y a la pérdida de la
confianza de los productores en su quehacer y en la
política gubernamental. Con su aparición se agudizó un
problema secular del campo colombiano: las malas
condiciones de vida de sus moradores y la brecha que
existe entre sus ingresos y los de la población
urbana. A continuación analizamos estos aspectos.

EL DESEMPEÑO RECIENTE DEL SECTOR: UNA
COMPARACIÓN HISTÓRICA
Tras las dificultades afrontadas por el sector
agropecuario a principios de los ochenta, el Producto
Interno Bruto del sector registró un comportamiento
más satisfactorio en la segunda mitad de la década

1
(Véase Gráfico 2.1) . En 1989 se logró el mejor
desempeño del sector agropecuario no cafetero, con
tasas de crecimiento significativas del producto de los
distintos subsectores y con una expansión
considerable de la superficie cultivada (Véase Gráfico
2.2). Las mejores cotizaciones internacionales, el
favorable comportamiento climático y la política
sectorial ejecutada constituyeron las razones que
contribuyeron a tales resultados positivos.
Gráfico 2.1: EL GIRO DE LA POLITICA

AGROPECUARIA
Gráfico 2.2: VALOR REAL DE LA PRODUCCIÓN
AGRÍCOLA NO CAFETERA
Los precios internacionales de los principales
bienes agropecuarios venían registrando una tendencia
descendente a lo largo de la segunda mitad de la
presente centuria, que se había agudizado desde
finales de la década de los setenta (Véase Gráfico
2.3). No obstante, en cereales y oleaginosas
presentaron una recuperación desde mediados de
1988 debido a los problemas climáticos que asolaron a
las zonas productoras en los Estados Unidos y, en
menor medida, en las naciones exportadoras de
Suramérica y en algunos países asiáticos. Su
incremento fue significativo en varios productos, lo
que estimuló las siembras y el buen comportamiento
de la agricultura en el país.
GRÁFICO 2.3: PRECIOS AGRÍCOLAS
INTERNACIONALES, 1948-1995
La política sectorial, por su parte, había
buscado, desde 1986, estimular la producción
agropecuaria y otorgarle una protección más

razonable. En 1988 se formuló el Plan de Oferta
Selectiva, cuyo componente de corto plazo buscaba
superar las limitaciones que impedían una expansión de
la producción de los bienes seleccionados, otorgando
un estímulo de precios para lograr dicho aumento.
Teniendo en cuenta que los precios internacionales
estaban subiendo de manera sustancial y que los
inventarios nacionales de productos agropecuarios se
hallaban en niveles considerablemente bajos, se
incrementaron los precios de sustentación en términos
reales, en algunos casos en cuantías significativas. No
obstante, estos aumentos se hicieron de tal forma
que los precios fijados no superaran los costos del
producto internado, ni fueran mayores a aquellos que
regían en el mercado internacional. Como resultado, y
a pesar de que la protección implícita de estos bienes
se redujo moderadamente, las áreas cultivadas
mostraron una notoria expansión —la mayor de los
últimos tres lustros— lo que permitió un
abastecimiento holgado, a precios razonables, a pesar
de la delicada coyuntura de las cosechas externas 2.

Como es obvio, los productos que registraron los
mayores incrementos de la superficie sembrada
fueron los que contaban con precios de sustentación,
todos ellos importabIes excepto el arroz, cultivo que
presentó la mayor expansión. Como consecuencia, los
cereales y las semillas oleaginosas —que
representaban el grueso de las importaciones—
aumentaron su participación en el total de la
producción agrícola entre mediados de los ochenta y
1990. En su conjunto, esos productos (cebada, maíz,
sorgo, trigo, soya y palma africana) aumentaron su
participación en la producción agrícola del 12.6% en
1984-1986 al 16.4% en 1990.
Desde principios de la década del noventa los
precios internacionales retomaron, con inusitado
ímpetu, su secular tendencia descendente, y llegaron
en 1992 a su registro histórico más bajo (Véase
Gráfico 2.3). Esta situación coincidió con la
profundización de la apertura de la economía
colombiana y con el desmonte de la política de precios

de sustentación que había prevalecido por muchos
años. Las señales de precios para los productores
fueron desalentadoras. El desempeño del sector se
resintió, como lo mostraron las principales variables,
entre ellas el comportamiento del producto interno
bruto sectorial y el de las superficies sembradas.
La agricultura, excluido el café, mostró claros
síntomas de decaimiento desde 1991, cuando su
producto interno bruto sólo aumentó modestamente,
un 1.5%, mientras el café y el subsector pecuario
continuaban creciendo a tasas superiores (Véase
Gráfico 2.1). La producción del grano aún no parecía
resentirse del rompimiento del pacto de cuotas y del
colapso de las cotizaciones internacionales. Sin
embargo, en 1992 la crisis se agudizó y se
generalizó, pues los tres subsectores mencionados
reportaron tasas de crecimiento negativas. Como
resultado de ello, el sector registró, por segunda vez
en el último cuarto de siglo, una tasa de crecimiento
negativa (-2.0%), particularmente acentuada en el

caso de la agricultura no cafetera (-3.9%).
Las dificultades de la agricultura se hicieron
sentir con particular intensidad en los cultivos
transitorios, cuya valoración de la producción
disminuyó en 1991 (-3.1%) y, en mayor magnitud, en
1992 (-12.2%) (Véase Gráfico 2.2). Aunque en este
último año los rendimientos de diversos cultivos

3
bajaron , principalmente por problemas climáticos,
las dificultades de los cultivos semestrales no se
circunscribieron a este aspecto. La superficie
cosechada también se contrajo en porcentajes
significativos: 5.8% en 1991 y 12.4% en 1992. En
términos absolutos, el área sembrada con cultivos
permanentes se redujo en 436.000 hectáreas entre
1990 y 1992, y en este último año escasamente
superaba la cosechada cinco años atrás (2.062.000
has. en 1992 contra 2.010.000 en 1987).
Todos los cultivos semestrales contrajeron sus
superficies cultivadas en 1992; ya doce de los quince
lo habían hecho en 1991. Particularmente grave se

tornó la situación del algodón, el arroz, la cebada, el
fríjol, el maíz y la soya, aunque, incluso, productos
como la papa, cuyas exportaciones estaban creciendo,
vieron disminuir sus áreas cosechadas. Aunque algunos
cultivos permanentes redujeron las superficies
cultivadas en estos años (caña panelera, coco, fique,
tabaco negro y yuca), el incremento de otros
(especialmente caña de azúcar, banano, plátano,
palma africana y frutales) determinó en un aumento
de las áreas sembradas con este tipo de cultivos. En
conjunto, sin embargo, el área cosechada en la
agricultura colombiana se redujo un 6.1% en 1992,
después de haberse contraído un 3.7% en 1991,
dejando de cultivar 358.000 hectáreas. Esta
reducción de las siembras superó con creces aquella
experimentada durante la crisis agrícola de comienzos
de los años ochenta.
No sobra recordar que son los cultivos transitorios
los que primero se resienten en una crisis sectorial, y
que sus áreas cultivadas constituyen el mejor

termómetro de la situación del agro. Sin lugar a
dudas, son ellos en los que se presenta una mayor
movilidad del capital y de las inversiones. Sus
productores, cuando la situación se complica, dejan
de cultivar, o reducen las superficies que siembran.
Mientras tanto, en los cultivos permanentes, cuyos
gastos anuales son sólo de mantenimiento y el grueso
de la inversión ya se ha realizado, la crisis tiene un
impacto más gradual, que se refleja primero en la
paralización de nuevas siembras y en la disminución de
las actividades de mantenimiento —en especial,
fertilización y control de plagas— y sólo en casos muy
dramáticos en la destrucción del cultivo y la
consecuente contracción de las áreas sembradas. En
la ganadería las dificultades se manifiestan
usualmente en la alteración del ciclo productivo propio
de esta actividad.
La venta y utilización de insumos y maquinaria y la
evolución de la inversión sectorial proporcionan
información adicional sobre la situación del agro

durante estos años. A principios de la década del
noventa disminuyeron significativamente las ventas o
importaciones de tractores, plaguicidas, fertilizantes
y semillas mejoradas, pese a las bajas acaecidas en
los precios reales de todos ellos; particularmente
drásticas fueron las reducciones en las ventas de

4
fertilizantes compuestos y úrea en 1992 . Para el
caso de los tractores importados, mientras en 1988
entraron al país 1.361 unidades, en 1992 tan solo lo

5
hicieron 361 unidades . La inversión sectorial tuvo,
en general, una caída significativa en la fase inicial

6
de la crisis (Véase Gráfico 2.4) . Ello, sumado a las
condiciones climáticas, determinó la caída registrada
en 1992 en los rendimientos de ocho de los trece
cultivos permanentes analizados.
GRAFICO 2.4 : INVERSIÓN AGRÍCOLA COMO
PROPORCIÓN DEL PIB SECTORIAL
(PESOS DE 1975)
LAS CAUSAS DE LA CRISIS
Mucho se ha discutido sobre los factores que
generaron la grave crisis agrícola de principios de los
noventa. Incluso, se han utilizado modelos y se ha
acopiado una cuantiosa información sobre el
comportamiento de las lluvias, de los precios
internacionales, de la protección al sector, de las
acciones violentas, etc., variables todas que han
tenido una mayor o menor incidencia en la gestación
de aquella. Seguramente nadie niega ya que un cúmulo
de elementos negativos se juntaron para causar una
tan fuerte constricción de las labores agropecuarias,
en especial de los cultivos semestrales. Tampoco
nadie se aventura a negar el deterioro sufrido por la
rentabilidad de diversas actividades del sector. No
obstante, hay significativas diferencias de énfasis en
los diversos análisis, y algunos soslayan aspectos que
son dignos de tener en cuenta. A estos temas se hace
referencia a continuación.
La crisis de rentabilidad
Diversos trabajos han ilustrado el desmedro padecido
7
por la rentabilidad agropecuaria en 1991 y 1992 .
El Ministerio de Agricultura construyó, a partir de la
precaria información existente, indicadores de la
rentabilidad de los diferentes cultivos semestrales
desde 1980 y de algunos permanentes desde 1985.
En términos generales, estas series indican que la
rentabilidad experimentó una disminución considerable
entre 1980 y 1982, un período de alza entre 1983 y
1990 y un nuevo descenso pronunciado en 1991 y
1992 para la mayoría de los cultivos de la agricultura
no cafetera (Véanse Gráfico 2.5 y Cuadro 2.1).
GRAFICO 2.5: RENTABILIDAD DE LA

AGRICULTURA
CUADRO 2.1 :
INDICE
DE LA RENTABILIDAD PROMEDIO DE LA
AGRICULTURA NO CAFETERA
La crisis de rentabilidad de comienzos de los

años noventa fue particularmente marcada en los
cultivos transitorios. El menor ingreso neto al
productor estuvo asociado, en estos cultivos, con la
fuerte depresión de los precios reales al productor,
ya que los costos de producción experimentaron una
desaceleración apreciable, gracias a la disminución de
los precios reales de la maquinaria, los insecticidas,
los abonos y fertilizantes agropecuarios, mientras que
los jornales y los precios de los herbicidas tuvieron
una tendencia alcista. De esta manera, las
reducciones arancelarias y de la tasa de devaluación
nominal incidieron favorablemente en la evolución de
los costos agropecuarios, pero no alcanzaron a
compensar otros efectos adversos sobre los ingresos
netos de los productores, en particular la caída de las
cotizaciones internas. La disminución de la
rentabilidad no fue homogénea, sin embargo, para los
distintos cultivos. Fue muy marcada para la soya, el
ajonjolí y la cebada, así como para el arroz, si el
punto de referencia para este último es el lustro
1985-1989. Dicha caída fue más moderada para

otros cereales, en tanto que la papa y el fríjol se
escaparon a dicha tendencia.
Los cultivos permanentes distintos a café no
experimentaron, en conjunto, una disminución de la
rentabilidad durante estos años. La caída de los
precios reales fue compensada, en este caso, por una
disminución de los costos de producción,
especialmente en 1992. No obstante, este
comportamiento global estuvo muy afectado por el
aumento que experimentó el ingreso neto de los
productores de caña de azúcar. Otros cultivos
permanentes también atravesaron una fase de
marcado deterioro de su rentabilidad, en especial la
palma africana, la caña panelera, el tabaco negro, el
cacao y el plátano de consumo interno.
En el caso del café, los ahorros acumulados por el
Fondo Nacional del Café durante los años de bonanza
permitieron defender en gran medida los precios
internos reales del grano durante los dos años
cafeteros posteriores al colapso del pacto de cuotas

de mediados de 1989 (Véase Gráfico 2.6). Durante el
año cafetero 1991/1992, ante la prolongación de la
crisis en el mercado internacional del grano, las
precarias finanzas del Fondo obligaron al Comité
Nacional de Cafeteros a reducir el precio interno en
dos ocasiones (marzo y julio de 1992), con lo cual la
crisis de rentabilidad se extendió igualmente a este
cultivo. Este fenómeno se vio agudizado con los
aumentos en los costos de producción generados por
el desmonte del subsidio a los insumos y la rápida
expansión de la broca. Los efectos plenos de estos
últimos acontecimientos sólo se harían evidentes, sin
embargo, en los años siguientes, ya que el volumen de
la cosecha y, por lo tanto, la productividad media de
la caficultura, se mantuvieron en niveles elevados
hasta dicho año cafetero. En los posteriores, las
presiones sobre los costos generados por los precios
de los insumos y por la broca se vieron acentuados
con la reducción de la productividad inducida por la
disminución en las actividades de mantenimiento de las
plantaciones.
Factores externos e internos de la crisis
Algunos de los estudios desarrollados sugieren
que la principal causa de la crisis y del declive de la
rentabilidad fue la caída registrada en los precios
internacionales. La información disponible confirma
que los niveles alcanzados por los precios mundiales de
productos agrícolas fueron particularmente bajos
entre 1991 y 1993, y que en este último año llegaron
a su menor registro histórico del último medio siglo
(Véase Gráfico 2.3). En efecto, en dicho año, se
ubicaron 16% por debajo del nivel de 1990, 43% por
debajo del promedio del decenio del ochenta y 59%
del promedio del setenta. Los productos más
afectados fueron los cereales y algunos renglones de
exportación — café, algodón, azúcar y cacao —,
mientras que las oleaginosas prácticamente no
sufrieron los rigores de la depresión de las
cotizaciones mundiales.
________________
1. El Anexo Estadístico incluye una recopilación de las
principales estadísticas sectoriales.(Regresar)
2. Para un mayor análisis de lo sucedido en este

período, ver Rosas (1990) y Perry (1990).(Regresar)
3. En la mitad de los cultivos transitorios sucedió

este fenómeno: ajonjolí, algodón, cebada, girasol,
maíz, papa y trigo. Ver el Cuadro A4.(Regresar)
4.Bustamante de Henao (1994).(Regresar)
5. Para un análisis detallado de los problemas de

mecanización agrícola, agudizados a partir de la
crisis, ver Balcázar y Correa (1994).(Regresar)
6.Ver también los Cuadros AB y A9.(Regresar)
7.Ver Jaramillo y Junguito (1993), Jaramillo (1994),

Ministerio de Agricultura (1994e), Ocampo (1993a y
1994) y Sanint (1993).(Regresar) .6: COSTOS,
PRECIOS Y RENTABILIDAD DE LA CAFICULTURA
Empero, lo que estos modelos no han estimado
es el efecto que el cambio de la política de precios
internos tuvo sobre la rentabilidad. Hasta el inicio del
proceso de apertura, los precios de sustentación se
fijaban teniendo en cuenta diversos factores, entre
ellos las cotizaciones externas. No obstante, no
trasmitían la totalidad de sus fluctuaciones a mercado

doméstico, ya que, cuando las cotizaciones
internacionales aumentaban, los precios de
sustentación lo hacían en menor proporción, y cuando
descendían, los precios internos se iban ajustando
gradualmente, de forma que no causaran graves
traumatismos a la producción agrícola nacional. Sin
embargo, la manera como se fijaron desde el primer
semestre de 1991 y su posterior cambio por los
mínimos de garantía —ligados exclusivamente al
comportamiento de los precios externos, aunque con
la corrección que otorgaba el nuevo régimen de
franjas de precios— generaron una caída drástica en
términos reales (Véase Cuadro 2.2). Aunque
teóricamente existía una diferencia conceptual entre
los dos tipos de precios mencionados, en la práctica
ambos tenían el mismo efecto: establecer un piso a
los precios del mercado.
CUADRO 2.2:VARIACIÓN DE LOS PRECIOS

INTERNOS REALES
En consecuencia, el cambio metodológico puesto
en marcha en una coyuntura de bajos precios

externos tuvo un efecto nefasto sobre los precios
percibidos por los productores de los cultivos a los
que se les fijaban dichos precios —arroz, maíz,
sorgo, cebada, trigo, fríjol, soya y ajonjolí. El
mecanismo de estabilización puesto en marcha desde
1991, las franjas de precios, otorgaba una protección
especial para bajas drásticas de los precios externos
a través del sobrearancel. Empero, fue insuficiente
para impedir el fuerte impacto negativo del cambio de
las reglas de fijación de los precios internos en
momentos en los cuales las cotizaciones
internacionales se encontraban particularmente
deprimidas. Además, dadas la falta de armonización
de las franjas y de los aranceles con los países del
Pacto Andino —con quienes se habían eliminado todas
las restricciones al comercio intrasubregional— y las
preferencias arancelarias que algunos de ellos daban a
naciones exportadoras de los bienes cobijados por las
franjas colombianas, en innumerables ocasiones ni el
arancel ni el sobrearancel operaron, lo que hizo poco
relevante la existencia del sistema de franjas.

Los bienes no cobijados por dicho sistema debieron
afrontar el cambio en el esquema sin esa protección
adicional. Tal fue el caso del fríjol, que
anteriormente contaba con precios de sustentación y
con protección para- arancelaria, y que quedó por
fuera del sistema de franjas. Muchos otros productos
vieron desaparecer la protección de las cuotas y de
las licencias previas sin que se les dotara de ningún
mecanismo de defensa. Ni siquiera las herramientas
generalmente utilizadas en estos casos de apertura,
tales como cláusulas de salvaguardia relativamente
automáticas, estuvieron disponibles. Tales productos
debieron enfrentar, por lo tanto, la coyuntura
depresiva de las cotizaciones externas sin las armas
de antaño y sin instrumentos adicionales apropiados
para la nueva situación.
La amplia disparidad registrada en las
condiciones de financiamiento de la comercialización y
el almacenamiento de las cosechas internas con las de
las importaciones de bienes similares o sustitutos

añadió dificultades a la producción doméstica. Las
elevadas tasas de interés prevalecientes en Colombia,
en especial en 1991 y comienzos de 1992, como
resultado de la política monetaria restrictiva, hicieron
poco atractivo comprar los bienes agrícolas nacionales
en comparación con los importados. Ello fue tanto más
notorio cuanto las tasas de interés internacionales se
hallaban particularmente bajas debido a la recesión
en las naciones industrializadas. Para los
procesadores, las importaciones tenían, además, las
ventajas que su arribo al país podía programarse de
acuerdo con los requerimientos de las fábricas y que
sus condiciones de financiación eran incluso más
favorables que las de las bajas tasas de interés

8
predominantes en los mercados internacionales .
Este fenómeno pudo haber deprimido el precio
percibido por los cultivadores de sorgo, maíz, arroz y
algodón en un 14.7% en relación con el del producto

9
extranjero una vez internado .
La situación anterior, y el impresionante

aumento de las importaciones de bienes agropecuarios
en 1992 (Véase Cuadro 2.3), determinaron una
situación de sobre abastecimiento que mantuvo buena
parte de los precios al productor deprimidos hasta el
año siguiente. Como reflejo, los precios al consumidor
subieron muy moderadamente, al punto que los
productos agropecuarios se convirtieron hasta
mediados de 1993 en la fuente principal de
desaceleración de la inflación (Véase Gráfico 2.7).
GRÁFICO 2.7:ÍNDICE DE PRECIOS AL

CONSUMIDOR TOTAL, ALIMENTOS Y RESTO DE
LA ECONOMÍA
La revaluación del peso contribuyó, igualmente,
a deprimir los precios percibidos por los productores
colombianos y a restar competitividad al agro
nacional. En efecto, el abaratamiento adicional de las
importaciones agudizó la competencia a los bienes
nacionales en el mercado interno y, al encarecerlos en
dólares, les restó competitividad en los externos.
Como resultado de ello, y pese a que algunos
productos agropecuarios se beneficiaron de las

preferencias comerciales otorgadas por los países
vecinos, la balanza comercial agropecuaria sin café,
que había arrojado un superávit de US$ 982 millones
en 1991, se deterioró rápidamente, alcanzando sólo
US$ 559 millones en 1993 (Véase Cuadro 2.3).
La lamentable situación de la Caja Agraria, único
banco presente en numerosos municipios y zonas
rurales del país, coadyuvó a la agudización de las
dificultades de los productores agropecuarios. En

10
efecto, a los tradicionales problemas de la entidad
, que se habían agudizado en los años anteriores a la

11
crisis agropecuaria , desde 1990 se agregaron el
enorme aumento en las provisiones del fondo pensional
exigido por la Superintendencia Bancaria; la
suspensión y devolución de las inversiones forzosas
que beneficiaban a la entidad; la puesta en marcha
de un improvisado plan de retiro de personal, que la
dejó sin funcionarios capacitados para atender muchas
oficinas y diversas actividades; las desafortunadas
declaraciones de sus directivos sobre la mala situación

de la entidad, que generaron rumores sobre su posible
cierre y que crearon una gran desconfianza hacia ella.
Como resultado, numerosos ahorradores retiraron sus
depósitos, muchos clientes optaron por no pagar sus
deudas y la capacidad de la entidad de irrigar crédito
se vio seriamente comprometida. El colapso de la
cartera se vio acompañado, así, por un aumento sin
precedentes de la vencida, que alcanzó a representar
rápidamente una cuarta parte de los créditos
otorgados, y por un rápido deterioro de todos los
indicadores operacionales de la entidad (Véase Cuadro
2.4)
CUADRO 2.3: COMERCIO EXTERIOR

AGROPECUARIO, 1990-1994
CUADRO 2.4 : PRINCIPALES CUENTAS DE LA
CAJA AGRARIA
Otros problemas se sumaron a los ya
mencionados. Entre ellos, vale la pena destacar la

12
mayor sequía acaecida en los últimos cinco lustros y
la delicada situación de orden público, que significó

para numerosos productores rurales tener que
sufragar costos —de seguridad o de pago de la
vacuna— que no tienen que pagar sus competidores
externos y tener que manejar sus cultivos a larga
distancia.
Si a la depresión de las cotizaciones
internacionales y al desmonte de los antiguos
esquemas de sustentación y protección se agregan los
otros elementos negativos descritos en los párrafos
anteriores, a los cuales la literatura sobre el tema ha
hecho referencia, se obtendrá un cuadro de la
desalentadora coyuntura que atravesó el agro en los
albores de la década del noventa.
Un balance tentativo
El Cuadro 2.5 resume el resultado de uno de los
ensayos por cuantificar en forma comparativa los
efectos de distintos factores que afectaron la
actividad agropecuaria a comienzos de los años

13
noventa . Los estimativos se expresan en términos
de los efectos de distintas políticas y otros

determinantes de la actividad agropecuaria sobre el
valor real de la producción entre 1990 y 1993,
captando, así, tanto los impactos sobre la producción
física como sobre el precio real de los distintos
renglones sectoriales.
Los estimativos correspondientes indican que los
efectos conjuntos de la política sectorial y la
revaluación fueron devastadores para la producción de
cereales y oleaginosas, los dos renglones donde se
concentró la reducción de las áreas sembradas a
inicios de la década. Para el café y otros renglones
agrícolas (donde se encuentran una parte de los
exportables, como banano y flores, así como materias
primas como el algodón y el tabaco), los efectos
dominantes fueron la caída de los precios externos y
la revaluación. Tanto la producción de alimentos como
la ganadería fueron relativamente inmunes a los
efectos adversos de los factores mencionados, pero
la segunda se vio afectada negativamente por el
desplazamiento de la demanda de los hogares hacia

bienes industriales generado por la apertura en los
sectores no agrícolas.
En conjunto, la política gubernamental afectó
negativamente todos los subsectores agropecuarios
entre 1990 y 1993, generando una disminución en el
valor real de la producción sectorial del 14.4%, un
efecto muy superior al que tuvo la baja de los precios
externos, que deprimió el ingreso agropecuario
nacional en un 6.7% en este mismo período. La
política que tuvo efectos más importantes fue la

14
revaluación, que redujo dicho ingreso en un 9.4% ,
así como la apertura agropecuaria en el caso de los
cereales y las Oleaginosas. Conviene resaltar que la
política sectorial tuvo, según este estudio, efectos
globales modestos, debido a que el modelo utilizado
supone que la mano de obra y parte de las tierras
liberadas por la menor producción de cereales y
oleaginosas se empleó en la producción de otros
renglones agrícolas. Este supuesto parece altamente
debatible, ya que el sector agrícola experimentó

durante estos años una reducción simultánea de las
áreas sembradas y del empleo (ver más adelante). Si
se tuviera en cuenta este desempleo y subempleo de
recursos generado por la crisis, los efectos globales
de la política sectorial serían, sin duda, mayores.
CUADRO 2.5: CAUSAS DE LA CRISIS

AGROPECUARIA
CONDICIONES DE VIDA EN LAS ZONAS RURALES

15
La población que vive en las áreas rurales del
país (centros poblados y áreas dispersas), se redujo
de 10.4 a 9.4 millones de habitantes entre 1985 y
1993, según información de los censos de población,

16
con un decrecimiento del 1.3% anual . Para 1993
se estima que el 26% de la población colombiana se
encontraba en las áreas rurales. Sin embargo, el
concepto de ruralidad del censo no tiene en cuenta las
cabeceras municipales con características rurales,
población que por su sitio de residencia, por su

actividad económica y por sus condiciones de vida
pueden ser considerados como rural. Si esta población
también se incluye como tal, se estima que en 1993
el 36% de la población colombiana vivía en zonas
rurales.
El ingreso y el empleo en la población rural
En el campo colombiano, la población rural
depende fundamentalmente de su propio esfuerzo
laboral para la generación de sus ingresos. En efecto,
las entradas laborales representan el 88% dei ingreso
promedio familiar, 47% por salarios, 35% por trabajo
independiente y 6% por trabajo secundario (Véase
Cuadro 2.6). La creciente salarización de la población
rural es un proceso ya identificado en estudios
realizados desde la década del setenta y está
relacionada con el desarrollo de la agricultura
comercial, con el empobrecimiento de los campesinos y
con la creciente inserción de las familias campesinas
en los mercados laborales.

CUADRO 2.6: FUENTES DE INGRESO DE LOS
HOGARES Y PERSONAS DEL HOGAR POR
TRABAJADOR TOTAL RURAL
Los ingresos no laborales apenas representan el
12% del ingreso promedio de los hogares, siendo más
altos en el decil más rico de la distribución del
ingreso (19%) y en los hogares con jefatura femenina
(21% en promedio vs. 10% en los de la jefatura
masculina). En el caso de los más ricos, estos
ingresos corresponden a rentas de capital, mientras
que en los hogares con jefatura femenina están
relacionados con ayudas y transferencias familiares.
En las últimas décadas se ha observado una
creciente diversificación de actividades económicas en
las áreas rurales, que ha incidido sobre la demanda
laboral y las estrategias de supervivencia de los
hogares. En las zonas dispersas y en los caseríos, las
actividades agropastoriles son más frecuentes,
mientras que, en las cabeceras municipales rurales,
las tareas extraprediales, comerciales y de servicios,
han ganado terreno. Estas posibilidades de empleos

alternativos o complementarios con la actividad
agrícola han permitido, especialmente a la población
de mayores ingresos, compensar en parte los efectos
de la crisis de rentabilidad que ha enfrentado la
agricultura colombiana en los últimos años.
En el período comprendido entre 1988 y 1993, la
evolución del empleo rural presenta dos tendencias
muy diferentes. Mientras que entre 1988 y 1991
creció a un promedio anual del 4.2%, en el año de
1992 disminuyó un 3.7% (poco más de 200.000
empleos), como consecuencia de la agudización de la
crisis agraria (Véase Cuadro 2.7); las regiones más

18
afectadas fueron la Pacífica y la Oriental . En
1993 disminuyó un 0.4% adicional (20.000 empleos),
pero toda la reducción se concentró en la región
Central, sin duda como reflejo de la agudización de la
crisis cafetera; las otras regiones experimentaron, en
cambio, una recuperación del empleo.
CUADRO 2.7: PRINCIPALES INDICADORES DEL

MERCADO LABORAL RURAL
Las disminuciones en las fuentes de trabajo
rurales no se reflejan de manera notoria en
desempleo abierto. En efecto, la tasa de
desocupación se ha mantenido en niveles bajos,
reflejando sólo marginalmente los cambios cíclicos en
las condiciones del mercado de trabajo: se redujo del
4.6 al 4.2% entre 1988 y 1991, y aumentó al 4.4 y
4.9% en los dos años siguientes. Esto indica que el
mercado de trabajo se ha ajustado fundamentalmente
a través de cambios en la participación laboral de la
población y de migraciones internas;
desafortunadamente, este último fenómeno no se
capta adecuadamente en las encuestas de hogares de
carácter periódico.
Condiciones de vida y pobreza
Las condiciones y la calidad de vida de la
población rural han sido, proverbialmente, inferiores a
las de los moradores de las ciudades. La incidencia de
la pobreza es mayor entre los primeros que entre los

segundos, 69.5% y 46.4% en 1992, respectivamente.
El 37% de los habitantes rurales eran indigentes en
ese año, mientras que el 13% lo era en las zonas
urbanas. De esta manera, el 74% de los indigentes y
el 57% de los pobres del país estaban localizados en
las áreas rurales. Si la comparación se efectúa en
términos de necesidades básicas insatisfechas (NBI),
los resultados son similares: en 1993 las familias con
alguna necesidad básica insatisfecha eran el 20.6% en
las cabeceras municipales y el 58.9% en las zonas
rurales; los hogares en situación de miseria eran el
6.1% en las áreas urbanas, al tiempo que en las

19
rurales eran el 30.8% . Numerosas variables
constatan que las condiciones de vida son más difíciles
en el campo. La tasa de analfabetismo era, en 1993,
casi cuatro veces superior en las áreas rurales que en
las urbanas (22.8% y 6.6%, respectivamente). Los
años promedio de educación de los adultos eran más
del doble en las segundas que en las primeras (7.0
vs. 3.2). De la población ocupada en el campo, el 61%
no había terminado sus estudios de primaria, al

tiempo que el 29% no lo había hecho en las ciudades.
La inasistencia escolar llegaba al 12.8% en el primero
y al 2.7% en las segundas. Más aún, la escolaridad
de los jefes de hogar y de los cónyuges es, en
promedio, inferior a dos años y medio en los hogares
pobres rurales, lo que tiene una considerable
incidencia sobre sus ingresos, ya que el ingreso
laboral promedio de los trabajadores con primaria
incompleta equivale al 69% de quienes tienen la
primaria completa, al 42% de los que terminaron
secundaria y al 18% de los que ostentan título

20
universitario .
En 1993, la esperanza de vida era tres años
menor en el primero que en las segundas. La tasa de
mortalidad infantil era un 31.4% mayor en el campo
que en las ciudades. La población sin acceso a
servicios de salud era más del doble en las zonas
rurales que en las urbanas (28.5% y 13.6%) y la que
no contaba con acceso a la seguridad social era el
79.5% y el 45.4%, respectivamente. A las

significativas diferencias en los indicadores educativos
y de salud reseñados se agregan las peores
características de los lugares en que unos y otros
deben habitar. Mientras el 24.1% de las viviendas
rurales carecían de servicios sanitarios en 1992, en
las áreas urbanas esta cifra era del 1%. El
hacinamiento crítico era del veinte por ciento en el
sector rural y del 8.3% en el urbano. En 1993, el
55.6% de las viviendas rurales no contaban con
servicio de acueducto, el 31.9% no lo tenían de
energía y en el 31.1% el piso era de tierra, cifras
que en las viviendas urbanas eran de 10.6%, 3% y
7.1%, respectivamente.
El acceso de los pobres del campo a los recursos
productivos ha sido limitado. Cerca de un millón de
familias campesinas no tienen tierra, o la poseen en
insuficiente cantidad. En 1993 las dos terceras
partes de las explotaciones eran menores de cinco
hectáreas, contaban con un tamaño promedio de 1.8
hectáreas y detentaban únicamente la décima parte

de la superficie agrícola, y no precisamente la de
mejor calidad, ni la más convenientemente ubicada. El
vínculo de esta situación con la pobreza es claro: de
las parcelas poseídas por los habitantes rurales más
pobres —decil 1— el 85% eran menores de cinco
hectáreas.
La escasa y precaria dotación de tierra y de
otros recursos productivos, y los precios poco
remunerativos que con frecuencia perciben por sus
productos, ha llevado a estos labriegos a diversificar
sus fuentes de ingreso y a sobrecargarse de trabajo.
En 1993 las actividades comerciales generaron el

21
13.2% del empleo rural y las de servicios el 14.6%
, cuando en 1978 generaban el 3.5% y el 4.5%,
respectivamente. Cerca de la tercera parte de las
personas del decil más pobre realizaba más de un
trabajo simultáneamente. Los hombres de este decil
laboraban, en promedio, sesenta y siete horas
semanales, casi diez diarias si se incluyen sábados y
domingos, y más de once si se excluyen los domingos

(Véase Cuadro 2.6).
Las difíciles condiciones económicas en las áreas
rurales llevan a que numerosos niños engrosen el
mercado laboral. En 1992 el 25% de los infantes
entre los seis y los nueve anos se encontraban
trabajando; en los tres deciles de menores ingresos,
la proporción de niños trabajadores era cercano al
30%, mientras en los tres de mayores ingresos era
del 18%. Adicionalmente, y en buena medida por
razones asociadas con la violencia y con la migración
interna, los hogares con jefatura femenina
aumentaron del 7% en 1978 al 20% en 1993, lo que
agrava la situación puesto que, en promedio, estos
hogares perciben ingresos mensuales laborales
inferiores en un 23% a aquellos que cuentan con
jefatura masculina.
GRAFICO 2.8: RELACIONES ENTRE LOS JORNALES

AGRICOLAS Y EL DE OBREROS DE LA
CONSTRUCCION
La precaria situación de vida en las áreas
rurales y la brecha rural-urbana se agudizaron como

resultado de la crisis agraria de principios de los
noventa. El porcentaje de personas en pobreza crítica
—indigentes— en el campo, que había bajado de
33.1% en 1988 a 26.7% en 1991, aumentó a 31.2%

22
en 1992 . La brecha entre los jornales reales
urbanos y rurales, que se había reducido en forma
significativa en la década del setenta y, después de
un retroceso, nuevamente en el segundo lustro de los
años ochenta, se deterioró en forma significativa en
los primeros años de la década actual. De hecho,
durante varios años coincidieron la caída del jornal
real en las zonas rurales con un aumento de los
salarios urbanos (Véase Gráfico 2.8). De esta
manera, las penurias de los moradores rurales se
profundizaron con la crisis, y su deficiente calidad de
vida se alejó aún más de la prevaleciente en las zonas
urbanas.
____________
8. Vale la pena recordar que las exportaciones

agropecuarias de los países industrializados, en
especial las norteamericanas y las europeas, ofrecen
condiciones de financiación muy atractivas, con
amplios plazos e intereses subsidiados por los
respectivos gobiernos.(Regresar)
9. Ruiz (1994).(Regresar)
10. La Caja Agraria ha acusado graves dificultades

desde hace varios años, relacionadas parcialmente con
su función social y en parte con deficiencias
administrativas. En el primer aspecto, la entidad ha
debido mantener una serie de oficinas o de
actividades crediticias que le reportan pérdidas, por
los escasos volúmenes de operación y de préstamos,
respectivamente, pero que se han considerado
fundamentales desde el punto de vista social, por
cuanto es la única entidad que atiende numerosas
regiones apartadas e innumerables pequeños
productores. En el segundo, la Caja ha contado con
costos administrativos y de personal superiores a los
del resto del sistema financiero, mala calidad de la
cartera y diversas actividades no rentables ajenas a
su tarea crediticia propiamente dicha. El Gobierno
Nacional la ha tenido que refinanciar
recurrentemente, con papeles y promesas que la
mayoría de las veces no se han cumplido. Ver Perry
(1983 y 1990) y Tobón (1994).(Regresar)
11. En efecto, según lo indica el Cuadro 2.4, varios

indicadores de la Caja Agraria (especialmente en lo
relativo al crecimiento de las captaciones, la calidad
de la cartera y los gastos administrativos) se
deterioraron entre 1987 y 1990.(Regresar)
12. Veáse, al respecto, el Cuadro A14.(Regresar)
13. Lora (1994). Conviene resaltar que este ejercicio

es mucho más preciso que el de Lora y Herrera
(1994), utilizado ampliamente por el Banco Mundial
(1994b), tanto por la mayor desagregación del sector
agropecuario como por la especificación mucho más
cuidadosa de las políticas sectoriales.(Regresar)
14. Es necesario destacar que el autor no clasifica la

revaluación como una política sino como un shock
exógeno.(Regresar)
15. Para un análisis adicional sobre estos temas, ver

Gómez (1993), Henao (1994) y Ocampo (1994), Cap.
II.(Regresar)
16. Conviene recordar que el censo de 1993 está

siendo objeto de revisión, por lo cual la cifra
correspondiente a este año no es definitiva.(Regresar)
18. Para los detalles regionales de la evolución del

empleo, ver el Cuadro A15.(Regresar)
19. DNP (1995 a), Cap. 2(Regresar)
20. Ibid.(Regresar)
21. Los datos de este párrafo se basan en la

Encuesta de Caracterización Socioeconómica de la
política colombiana efectuada en 1993 por el SEI
para el Ministerio de Agricultura.(Regresar)
22. Henao (1994), Cuadro 2; Ocampo (1994), Cuadro
2.11.(Regresar)
3CAPITULO:
LAS BASES DE LA NUEVA POLÍTICA SECTORIAL
Las consideraciones presentadas en los dos
capítulos precedentes se tuvieron en cuenta al
emprender el diseño, en el segundo trimestre de
1993, de una nueva política sectorial, la cual, era
claro, debía desarrollarse en el marco del proceso de
internacionalización de la economía. No obstante, vale
la pena sintetizar las razones que justifican el
establecimiento de una política sectorial activa en tal
escenario y los objetivos que con ella se persiguen.
¿POR QUÉ UNA POLÍTICA SECTORIAL ACTIVA?
Sobre si se requiere contar con una política
sectorial activa en un proceso de apertura, o, si por

el contrario, el establecimiento de tal política se
opone a dicho proceso, ha habido un largo debate. En
este escrito no se pretende reproducirlo en detalle.
Simplemente se desea rememorar los argumentos que
llevaron al equipo directivo del Ministerio de
Agricultura a la decisión de poner en práctica dicha
política.
La primera razón, aunque no necesariamente la
más importante, es de estricto orden económico: la
existencia de considerables fallas, o imperfecciones,
en los mercados internacionales e interno de bienes
agropecuarios. En el primer capítulo quedó
suficientemente ilustrada la presencia de enormes
distorsiones en el mercado mundial, cuya principal
expresión son las elevadas barreras proteccionistas y
los cuantiosos subsidios que otorgan los países
industrializados y algunos en desarrollo a su agro, y
se constató el hecho de que dichos países han
establecido políticas especiales y preferenciales para
su sector agropecuario. Más aún, en ese capítulo se

reseñó el fenómeno de que los países que no han
mantenido una política y un tratamiento diferente
para el agro en procesos de apertura, han sufrido
graves crisis en este sector, precisamente por causa
de las imperfecciones mencionadas.
No obstante, las internacionales no son las
únicas razones, ni las únicas imperfecciones del
mercado de bienes agrícolas, que explican la
necesidad de la intervención estatal. La presencia de
oligopsonios o monopsonios en casi todas las cadenas
agroindustriales es otra de tales fallas. En efecto, en
la mayor parte de los productos agropecuarios, en
especial en aquellos que requieren alguna
transformación o son materias primas para la
industria, una gran cantidad de productores se
enfrentan a un solo o a unos pocos compradores, los
cuales, a su vez, venden el producto con destino a un
amplio número de consumidores. El carácter
monopsónico de los mercados es particularmente grave
a nivel de cada mercado local, lo que es

verdaderamente relevante para productores que
carecen de alguna infraestructura de transporte y
comercialización. De esta manera, la cadena de
comercialización es perfecta únicamente en sus
extremos (productores primarios y consumidores),
pero sufre de considerables imperfecciones en la
parte central, lo que facilita el ejercicio de posiciones
dominantes en el mercado, en perjuicio de
agricultores y consumidores, situación que se presenta
con frecuencia y que amerita la intervención
gubernamental. No sobra recordar que las más
elementales nociones de economía justifican, y
reclaman, la acción del Estado como respuesta a tales
fallas de mercado.
Adicionalmente, en vastas regiones productoras
de Colombia ocurre un fenómeno particular: la virtual
inexistencia de mercado, o de compradores, dada la
carencia de infraestructura vial y de almacenamiento,
la delicada situación de orden público que se vive, y
la falta de servicios bancarios y de servicios públicos.

En ellas, el sector privado no corre el riesgo de tener
puestos de compra, mucho menos de realizar
inversiones en infraestructura de secado y
almacenamiento. Otro tanto sucede con la provisión
de diversos servicios, incluidos los bancarios. Al
Estado le compete facilitar la realización de estas
actividades vitales para los productores, bien sea
efectuándolas directamente o incentivando a terceros
para que las adelanten.
Las características propias de la producción
agropecuaria hacen que la existencia de las
distorsiones e imperfecciones mencionadas sea aún
más grave. Los productos del agro son bienes
homogéneos, con baja elasticidad precio de la
demanda, lo que determina que cualquier pequeño
excedente, o la amenaza de importación en un
mercado bien abastecido, ocasionen una fuerte baja
del precio pagado al productor. Esta característica
puede convertirse en un arma contra los agricultores
si la utiliza alguien que, por su situación monopólica u

oligopólica, puede ejercer posiciones dominantes de
mercado. Además, el hecho que la producción agraria
no es continua, sino estacional, y por ende, que una
vez efectuadas las siembras ya se ha incurrido en
gastos significativos que no se van a recuperar sino
meses después, cuando se venda la cosecha, sin que
sea factible suspender o reprogramar el proceso
productivo, implica que cualquier situación de
depresión que se genere en el mercado luego de
efectuadas las siembras ocasiona perjuicios
difícilmente reparables.
Las especificidades y las distorsiones mencionadas,
unidas a la falta de movilidad de los recursos
productivos en el agro y a la existencia de factores
de concentración de los mismos, determinan que la
sola acción de las fuerzas del mercado, no contribuye
a una asignación eficiente de los recursos, ni a una
distribución más equitativa de ellos. Por el contrario,
los procesos de apertura y de reducción de la
intervención estatal, fuera de generar efectos

económicos adversos (como el desempleo de recursos
productivos, que no se reasignan automáticamente a
otras actividades), pueden concentrar la riqueza y los
medios de producción en el sector rural, a menos que
se acompañen de una Vigorosa acción gubernamental
especialmente en beneficio de los pobladores más
necesitados. Nuevamente el caso chileno constituye un

1
buen ejemplo de este último fenómeno .
En consecuencia, tanto razones de equidad,
como meramente económicas, reivindican la
importancia de otorgar al agro un tratamiento
especial en los procesos de internacionalización, y
sugieren la necesidad de mantener la acción y la
presencia gubernamental más que en cualquier otro
renglón de la economía. En efecto, el segundo
argumento que explica la necesidad de una política
agropecuaria activa trasciende el ámbito de lo
estrictamente económico: el sector agropecuario no es
importante únicamente por razones económicas, sino
que lo es, en igual o mayor medida, por razones

sociales y estratégicas. La importancia económica que
todavía tiene el sector agropecuario colombiano es
obvia. Su contribución al Producto Interno Bruto es
elevada (cercana al 19%, medida a precios de 1975),
su participación en la generación de empleo es
significativa (una cuarta parte del empleo total y un
58% del rural), su aporte a la generación de divisas
es considerable (más de US $3.600 millones en 1994,
si se incluye los productos agroindustriales, que
representan en conjunto más del 40% del total de
exportaciones de bienes), su papel como abastecedor
de alimentos y de materias primas y como
demandante de bienes industriales y de servicios es
fundamental para el desarrollo global del país.
Empero, la trascendencia del agro es aún mayor
en el área social. Según vimos en el capítulo anterior,
en las zonas rurales, incluidas las cabeceras que viven
de actividades de campo, vive aún un 36% de la
población colombiana, y es en ellas donde se
presentan los mayores problemas y porcentajes de

pobreza y los peores índices de calidad de vida. La
cobertura de infraestructura, servicios educativos y
de salud, servicios públicos y actividades recreativas
es deficiente, cuando existe, y los problemas de
hacinamiento, baja remuneración de la mano de obra,
trabajo infantil y falta de seguridad social, entre
otros, son bastante generalizados. La presencia y la
acción del Estado han sido precarias e insuficientes,
y lo modesto de la inversión pública efectuada en las
áreas rurales no ha permitido que se superen las
enormes carencias de sus moradores. En una palabra,
la delicada situación social del agro exige una política
gubernamental activa, con recursos presupuestales
adecuados, que permitan a sus habitantes salir del
nivel de vida medieval que aún están padeciendo.
Además las motivaciones de carácter estratégico,
tales como la paz, la soberanía sobre el territorio y
la seguridad alimentaria, se esgrimen en favor del
establecimiento de una política preferencial para el
agro. En efecto, secularmente las zonas rurales han
sido el escenario predilecto de la violencia, tanto en

2
Colombia como en otros países en desarrollo . En el
campo colombiano, específicamente, se han
presentado diversos tipos de conflictos y de
conflagraciones desde fines del siglo XVIII, con
carácter recurrente y en diversas ocasiones con
particular intensidad. Aunque recientemente la
violencia urbana ha aumentado en el país, las áreas
rurales continúan registrando muy altos índices al
respecto. En los ochenta, los costos para el sector
agropecuario asociados con la violencia, y los diversos
problemas que ella genera, se estima que equivalieron

3
a cerca del 16% del PIB sectorial . A principios de
los noventa los índices de violencia rural aumentaron
notoriamente. En no pocas oportunidades tan
dramática situación de orden público se ha explicado,
al menos en parte, por la escasa presencia del Estado
en el campo, o por una pérdida de la credibilidad de
los pobladores rurales en las instituciones y en los
propósitos gubernamentales.
De igual manera, esa presencia deficiente del

Estado, o su virtual inexistencia, en vastas regiones
del territorio nacional determina que los labriegos y
colonos colombianos son los únicos que lo están
ocupando físicamente y, por lo tanto, son el único
factor de soberanía en ellas. Esta es la realidad de
la casi totalidad de las zonas fronterizas colombianas
—en las regiones de la Amazonía y la Orinoquía, en la
Guajira, en parte de Norte de Santander y en todo
el límite con Panamá—, las cuales, con contadas
excepciones, han sido olvidadas por la acción
gubernamental y viven en condiciones de miseria y
marginamiento alarmantes. La seguridad alimentaria,

4
por su parte, ha sido un concepto bastante discutido
. Sus definiciones van desde quienes la entienden
como el más completo autoabastecimiento de
alimentos para la población de un país, hasta quienes
consideran que es un problema exclusivamente de
ingresos y capacidad de compra de los sectores más
pobres. Al parecer, su definición más adecuada no
está en ninguno de estos dos extremos. La seguridad
alimentaría de la nación, entendida como la garantía

de disponer de alimentos suficientes para los
moradores de un país, depende de la producción
interna de alimentos, de la disponibilidad de divisas,
de las facilidades físicas para importar y de la
posibilidad de encontrarlos en los mercados externos.
Diversas fórmulas se han inventado para medirla. En
cualquier caso, sin embargo, todos los países la
asocian con algún grado de auto abastecimiento,
hasta el punto de que así tuvo que consignarlo el
acuerdo final de la Ronda Uruguay del GATT. La
seguridad alimentaria de los individuos, por su parte,
no depende tan sólo de la disponibilidad de alimentos,
sino que está mayormente asociada con la distribución
del ingreso y con la consiguiente capacidad de compra
de los pobladores más pobres. Empero, tanto la
seguridad alimentaria nacional como la individual
requieren, para alcanzarlas, de la intervención del
Estado y del establecimiento de políticas específicas,
tal y como lo ha demostrado la experiencia
internacional.
De manera que razones económicas —asociadas
principalmente con las distorsiones prevalecientes en
los mercados internacional e interno—, sociales —
relativas a la lucha contra la pobreza— y estratégicas
—vinculadas con la paz, la soberanía territorial y la
seguridad alimentaria— demandan la presencia del
Estado y la ejecución de una política sectorial activa.
OBJETIVOS FUNDAMENTALES DE LA POLÍTICA
SECTORIAL
La política sectorial diseñada y desarrollada en
1993 y 1994 tenía cinco objetivos fundamentales.
Ellos eran la reactivación del sector, el mejoramiento
de su competitividad, una mayor equidad en su
desenvolvimiento, la sostenibilidad en su desarrollo y
el incremento de la eficiencia en la labor de las
entidades gubernamentales agropecuarias. El primero
de ellos, de corto plazo, se consideraba básico para
alcanzar los otros cuatro en el mediano plazo. En
efecto, la superación del clima de crisis y de
desesperanza que se vivía en el agro en 1992 y

principios de 1993, y la consecuente reactivación de
su producción, era prerrequisito sine qua non para
poner en marcha planes ambiciosos que buscaran
resolver problemas de fondo del sector y que
tendieran a enrutarlo por una senda de crecimiento
sostenido. Sin lugar a dudas, tales planes exigen
inversiones y compromisos de los sectores público y
privado que sólo se dan en un ambiente propicio al
desarrollo sectorial, el cual estaba lejos de primar
cuando se inició el diseño de la política que nos ocupa.
No obstante, dicha política no perseguía tan solo
una recuperación pasajera de la actividad
agropecuaria, sino que aspiraba a sentar las bases
para resolver los problemas centrales que podrían
comprometer en el futuro el buen desempeño
sectorial. En tal sentido, la posibilidad de que el
sector sobreviviera y creciera en un mundo cada vez
más interdependiente, y de que contribuyera al
crecimiento de la economía nacional y al mejor estar
de la población, dependía críticamente de mejorar su

competitividad. Sin ella, las fuentes de crecimiento
del sector —tanto en el mercado doméstico, como en
los externos— se agotarían y se retornaría a la
situación de crisis. Por lo tanto, a promover una
mayor competitividad del agro se encaminaron los
mejores esfuerzos de la política implantada, y el
componente de mediano plazo del Plan de Reactivación
puesto en marcha.
La reactivación y la mejora de la competitividad
sectorial debían favorecer a todos los productores
rurales, independientemente de su tamaño y
actividad. Sin embargo, ellas no eran suficientes para
combatir la pobreza y las desigualdades sociales, ni
para ofrecer un nivel de vida digno a los moradores
del campo. Para esto se requería otorgar una atención
preferencial a los sectores más deprimidos de la
población, en especial a los pequeños productores, a
los pescadores artesanales y a los jornaleros rurales,
a través de una estrategia coherente que tendiera a
superar las tradicionales carencias que los han

mantenido en esa situación de marginalidad. Este fue
el cometido del Programa de Desarrollo Rural
Campesino que se diseñó y se puso en ejecución. De
su éxito y de la resolución de tales problemas
dependía que el desarrollo agropecuario propugnado
fuera viable, o sostenible, socialmente.
Además de la factibilidad económica y social del
desarrollo promovido, era indispensable asegurar su
sostenibilidad ambiental. Tal vez el futuro de ninguna
actividad productiva depende tan dramáticamente de
la preservación y del adecuado aprovechamiento de
los recursos naturales renovables como la
agropecuaria, entendida esta en su sentido más
amplio. Y tal vez ninguna otra puede aprovechar la
megadiversidad presente en la heterogénea geografía
colombiana como ella. La conservación de esta ventaja
comparativa, el mantenimiento y mejoramiento de la
productividad y de la competitividad de los diversos
agroecosistemas e, incluso, la posibilidad de acceso

futuro de los bienes del agro colombiano a los
mercados internacionales más dinámicos y exigentes,
están asociados con la puesta en marcha de una
estrategia de desarrollo sostenible como la que
conformó el tercer plan, o línea de acción, definido
por el Ministerio de Agricultura.
Finalmente, para que la política y las estrategias
esbozadas tuvieran el impacto deseado era
indispensable hacer más eficiente al sector público
agropecuario, adecuarlo a los nuevos requerimientos
que al Estado le impone el modelo de desarrollo
implantado y, en especial, prepararlo para
relacionarse con una sociedad civil más actuante,
exigente y deliberativa. El cuarto gran campo de
trabajo del Ministerio se ocupó de este tópico, no
sólo con base en el impulso a los procesos de
modernización, o de reestructuración, del Ministerio y
de sus entidades adscritas y vinculadas, sino
apoyados en un conjunto de medidas y de actividades
tendientes a abrir espacios de participación y de

concertación y a modificar la cultura institucional de
dichas entidades. Los cuatro programas mencionados,
complementados con una cuantiosa legislación expedida
por el Congreso en 1993 y 1994, que le dio viabilidad
jurídica a varias de las propuestas e inquietudes del
Ministerio y de los gremios, conformaron el núcleo de
la política sectorial puesta en práctica en procura de
los cinco objetivos antes citados.
________
2. El fenómeno de que las áreas rurales han sido

escenario favorito de la violencia en numerosos países
ha sido ilustrado por numerosos investigadores
sociales, entre los que se destacan Eric Wolf y Eric
Hobsbawm. Los conflictos agrarios, o rurales, en
Colombia han sido objeto, igualmente, de una
abundante literatura. Para una síntesis de ellos ver,
entre otros, Perry (1994c) y los diversos artículos
publicados en Ministerio de Agricultura
(1994a).(Regresar)
3. Ver Misión de Estudios del Sector Agropecuario

(1990).(Regresar)
4. Sobre el tema de la seguridad alimentaria ver,

entre otros, Perry (1994b) y lo relativo al tema en el
informe de la Misión de Estudios del Sector
Agropecuario.(Regresar)
Capítulo 4
EL PLAN DE REACTIVACIÓN Y LA LEY AGRARIA
La crisis por la que atravesaba el sector en los
primeros años de los noventas generó la pérdida, o la
significativa disminución, de la rentabilidad de buena
parte de las actividades agropecuarias y de la
confianza de los productores en su quehacer y en la
política gubernamental. Se imponía, en consecuencia,
recuperarlas ambas, si se deseaba coadyuvar
prontamente a la reactivación agraria. Con este fin,
el Ministerio de Agricultura diseñó y puso en marcha
el Plan de Reactivación, el cual incorporaba, además,
una estrategia de mediano plazo orientada a

1
incrementar la competitividad sectorial . Para
lograrlo, llamó a los gremios del sector a discutir la
propuesta, a enriquecerla con sus aportes y a

promover conjuntamente las iniciativas en ella
incluidas.
Sin embargo, no era posible implantar algunas de
las medidas que se consideraban convenientes, pues el
marco legal existente no lo permitía. Por eso, cuando
los agricultores del país recolectaron un millón de
firmas para, por primera vez en Colombia, presentar
un proyecto de ley de iniciativa ciudadana, el
Ministerio de Agricultura acogió la idea y trabajó
mancomunadamente con los gremios y con el Congreso
para mejorar la propuesta y para incluir en ella las
normas que hicieran posible utilizar las herramientas
de política deseadas. Como resultado de esta labor de
concertación, se expidió la Ley 101 de 1993,
conocida como la Ley Agraria, la cual se erigió,
conjuntamente con la nueva Ley de Reforma Agraria,
en las normas más importantes para el sector
aprobadas por el Congreso durante el período que nos
ocupa. Conjuntamente con otras normas legales
aprobadas y la reglamentación de otras (la Ley de

Adecuación de Tierras, en particular), completó de
forma muy adecuada los instrumentos de política
puestos en marcha, los cuales conformaron el nuevo
marco de política sectorial. A describir los principales
aspectos del Plan de Reactivación y de la Ley Agraria
está dedicado este capítulo.
EL CORTO PLAZO: RECUPERACIÓN DE LA

RENTABILIDAD Y LA CONFIANZA
La recuperación de la deteriorada rentabilidad
de las actividades agropecuarias sólo podía lograrse,
en breve tiempo, incidiendo sobre las dos variables
que la determinan: los precios y los costos de
producción. No obstante, no existía una acción única
que permitiera resolver el problema, sino que era
necesario ejecutar un conjunto de acciones que
contribuyera a elevar los primeros y a abaratar los
segundos. No se deseaba, además, generar grandes
diferencias entre las cotizaciones internas y las
internacionales de los bienes del agro, pues ello,
aunque podría mejorar de manera inmediata la
rentabilidad, en poco tiempo crearía un problema más

grave que el que se estaba enfrentando, al provocar
flujos masivos, legales o de contrabando, de
productos agrícolas hacia el mercado colombiano
provenientes de países vecinos, o incluso de algunos
no tan cercanos, alentados por dicho diferencial. De
manera que no era suficiente, ni aconsejable, recurrir
al expediente de incrementar significativamente los
precios a los que compraba el gobierno y aumentar
enormemente tales compras, sino que se debía buscar
que, de manera moderada y selectiva, las cotizaciones
domésticas subieran, estimuladas por diversas
medidas gubernamentales, al tiempo que los costos de
producción disminuían.
Mejoramiento de los precios al productor
Con el fin de mejorar los precios percibidos por
los productores rurales se diseñaron y pusieron en
marcha una serie de medidas, algunas de las cuales
se enmarcaban en los tradicionales instrumentos de
política, y otras constituían herramientas nuevas,
diseñadas como parte de la nueva política sectorial.

Dentro de las primeras, decretó un reajuste adicional
2
en los precios mínimos de garantía para fríjol, maíz
blanco, maíz amarillo, sorgo, arroz y soya, con lo cual
su incremento anual se situó, en todos los casos,
cercano a la inflación de dicho año. Más aún, para
productos que se encontraban en una situación
particularmente crítica, incluidos algunos en que
tradicionalmente no había intervenido el IDEMA, se
fijaron precios de intervención, superiores a los
mínimos de garantía —arroz, algodón y capullo de
seda—, se suscribieron convenios con mandatos de
compra para su adquisición y procesamiento a precios
preestablecidos —leche—, o se determinó la compra
por parte del Instituto del producto procesado —
empaques de fique—.
Estas decisiones fortalecieron nuevamente al
IDEMA como agente de comercialización interna y se
tradujeron, por lo tanto, en un aumento de las
compras de dicho Instituto (Véase Cuadro 4.1). Esta
intervención se consideró necesaria, tanto por las

condiciones críticas que atravesaba la agricultura
como por las fallas de mercado analizadas en el
capítulo anterior. De manera complementaria, el
Ministerio propició la prórroga de los convenios de
absorción del trigo y la cebada y la posibilidad de
suscribir convenios similares para otros productos
cuando se considerara necesaria, decisión que sólo se
desarrollaría en forma plena a comienzos de la
Administración Samper (ver, al respecto, el capítulo
noveno). No obstante, al tiempo que se hacía un uso
activo de estos viejos mecanismos de la política
sectorial, en la Ley Agraria se diseñaron nuevos
instrumentos que permiten realizar una intervención
más ágil, oportuna y eficiente, sin una intervención

3
directa del IDEMA en el mercado de físicos .
La Ley 101 definió, en primer término, los
elementos que se deben considerar al fijar, cada
semestre, los precios mínimos de garantía, con base
en el cambio metodológico que ya había hecho el
ministerio y que había contribuido a que se

presentaran mayores incrementos en ellos —las
cotizaciones internacionales, el margen de protección
otorgado por el régimen arancelario, los costos
portuarios y los costos de almacenamiento de las
cosechas nacionales.
Adicionalmente, creó, a sugerencia del
Ministerio, dos nuevos mecanismos que pueden
contribuir a la recuperación de los precios percibidos
por los agricultores colombianos sin necesidad de que
el Estado intervenga en la compra de las cosechas. En
efecto, la Ley estableció que cuando los precios
mínimos de garantía, o los de intervención, sean
superiores a los del mercado, el IDEMA deberá,
adquirir las cosechas a esos precios, o pagar a los
productores una compensación equivalente a la
diferencia entre ambos. Esta última modalidad —
existente en otros países— permite al Instituto
facilitar, a través de un subsidio directo, las
transacciones entre agricultores y transforma. Edores
de las materias primas agrícolas cuando no se han

puesto de acuerdo en los precios, haciendo que los
precios fijados por la entidad actúen efectivamente
como mínimos del mercado. De esta manera, se
abarata la intermediación, se disminuyen las compras
directas del IDEMA y se garantizan remuneraciones
mínimas a los productores. En 1994 y fue utilizada
por vez primera por el Instituto para contribuir a la
venta de las cosechas de los productores del Ariari,
afectados por la caída de un puente que aisló la

4
región .
La otra disposición que obra en igual dirección es
la autorización, otorgada por la Ley Agraria, para que
los fondos de estabilización de precios de productos

5
agropecuarios de exportación pudieran actuar en el
mercado interno. Estos fondos, con los dineros del
capital semilla aportados por el Estado y de las
retenciones efectuadas en las épocas de altos
precios, incrementan con unas compensaciones los
precios de mercado en períodos de baja. Así,
estabilizan parcialmente los precios recibidos por los

productores de bienes agrícolas que registran fuertes
fluctuaciones de sus cotizaciones, sin que medie la
compra estatal de sus cosechas, y contribuyen a su
venta a precios no muy ruinosos cuando ellas se hallan
deprimidas. El que existía para el cacao de
exportación impidió la quiebra generalizada de los
cultivadores en una de las peores coyunturas del
mercado internacional. Y el que se creó para el
algodón con cualquier destino, aprovechando la
disposición de la Ley Agraria mencionada, contribuyó,
conjuntamente con la intervención del IDEMA en el
mercado de la fibra, a aliviar la crisis de este
renglón productivo afectado por una drástica caída de
su precio externo. Hacia el futuro, el Fondo de
Estabilización de Precios del Algodón contribuirá a
suavizar los fuertes ciclos de bonanza y depresión que
ha experimentado la fibra en las últimas décadas.
CUADRO 4.1: COMPRAS ANUALES DEL IDEMA EN

TERMINOS DE PRODUCTO SECO
En algunas ocasiones se requiere de la
intervención gubernamental en la comercialización de
las cosechas. Por ejemplo, cuando existe en el
mercado interno un pequeño excedente de un
determinado bien que, por las características
anotadas de la actividad agropecuaria, está
deprimiendo considerablemente el precio doméstico, y
que no es posible exportarlo por el nivel de las
cotizaciones externas. Para conjurar tal eventualidad,
la citada ley autorizó al IDEMA a exportar a pérdida
esos excedentes. Con esta norma se completaron los
instrumentos de política sectorial establecidos para
reducir el impacto negativo de los ciclos de bajos
precios sobre la producción agropecuaria nacional.
A las decisiones anteriores se sumaron varias
medidas de comercio exterior orientadas a combatir
las prácticas de competencia desleal y a perfeccionar
los instrumentos de protección de la producción
doméstica, las cuales debían coadyuvar a la tarea de

recuperar los precios internos de los bajos niveles que
ostentaban. Fue así como el Consejo Superior de
Comercio Exterior adoptó, a solicitud del Ministerio
de Agricultura, precios oficiales mínimos de
importación para sesenta posiciones arancelarias en
las que se presentaba evidencia de subfacturación de
las importaciones, elevó el arancel al fríjol, producto
muy sensible de la economía campesina, e introdujo
modificaciones al sistema de franjas de precios, de
tal manera que se pudiera expresar el sobrearancel
para los productos sustitutos y derivados en términos
advalorem, y no específicos, de forma que se
ofreciera una protección más razonable y coherente a
toda la cadena agroindustrial y se evitara la
preferencia que se estaba presentando a importar
bienes procesados o semi elaborados por el menor
arancel que debían de sufragar. A través de un
cambio en el precio de referencia utilizado, el
Ministerio elevó, además, la protección a la
producción de leche, captando, a través del
sobrearancel que genera el sistema de franjas, todo

el subsidio que los países más desarrollados conceden
a dicho producto. Por su parte, en octubre de 1992,
el Consejo Superior de Comercio Exterior había
adoptado una nueva franja para maíz y sorgo que
elevaba la protección a la producción interna de estos
cereales. Como consecuencia de estas medidas,
durante 1993 se aumentaron los márgenes de
protección para varios productos agropecuarios (Véase
Cuadro 4.2).
También en el seno del Consejo se sentaron las
bases para la creación de un régimen general de
salvaguardia que amparara las actividades
agropecuarias en aquellos casos en los que exista
amenaza de perjuicio para la producción nacional y en

6
los que dicho perjuicio efectivamente ocurra . Esta
normatividad fue usada por primera vez en junio de
1994 contra las importaciones de arroz vietnamita,
cuyos bajos precios respondían a subsidios implícitos
en el sistema económico prevaleciente en ese país.
Con anterioridad a la expedición de esta norma, había

sido necesario trasladar al régimen de licencia previa
cuatro posiciones arancelarias correspondientes a
trozos de pollo y aves y catorce de leche. En el
segundo caso, que se hizo de manera temporal, tal
decisión equivalía a la aplicación de medidas de
salvaguardia para la producción lechera nacional
afectada por una sobreproducción estacional,
ocasionada, parcialmente, por importaciones mayores
de las normales. No fue esta la consideración
utilizada en el caso de los trozos de pollo, a los
cuales se les otorgó el tratamiento de segundas o
saldos 7
, debido a que sus cuartos traseros son
vendidos en el exterior a bajos precios por los
Estados Unidos, dado el escaso consumo que registran
en su mercado interno. Según veremos en el capítulo
siguiente, el régimen andino de franjas de precios
habría de adoptar un mecanismo similar al de la leche
para captar, a través del sobrearancel, la diferencia
entre los precios del pollo entero y los trozos de
pollo, corrigiendo, así, por la vía arancelaria, la
competencia desleal generada por los segundos.

CUADRO 4.2: ARANCEL TOTAL PARA ALGUNOS
PRODUCTOS AGROPECUARIOS
La contribución de la Ley Agraria en esta
materia fue importante, ya que reiteró el trabajo que
venía adelantando el Ministerio de Agricultura. En ella
se señalaba que se debían crear mecanismos de
protección para el sector que permitan establecer,
entre otras medidas, derechos compensatorios,
precios de referencia y restricciones para-
arancelarias para neutralizar los subsidios que
distorsionan los precios, y que se debía diseñar un
régimen de salvaguardia que proteja la producción
nacional frente a incrementos considerables en las
importaciones o a caídas significativas de los precios
internacionales.
En el caso del café, entre agosto de 1993 y
comienzos de junio de 1994, es decir, antes de las
heladas brasileñas que generaron un fuerte aumento
de los precios internacionales, los precios internos se
incrementaron en cuatro ocasiones, para un total del
54.6%. Estos aumentos tuvieron como sustento la

reactivación de los precios internacionales, apuntalada
en parte en las acciones de los países productores,
liderados por Colombia, a través de retenciones del
grano asociadas a objetivos explícitos de sus
cotizaciones internacionales. Cabe resaltar, sin
embargo, que las finanzas cafeteras se mantuvieron
en déficit durante este período, lo que indica que
estos reajustes representaron también un esfuerzo
consciente del Comité Nacional de Cafeteros de
recuperar la menguada rentabilidad de los
productores; de hecho, en varias ocasiones, las alzas
internas antecedieron a las externas, en un claro
intento del Comité de trasladar por anticipado a los
productores las alzas esperadas en las cotizaciones
internacionales. Por su parte, ante las heladas
brasileñas, el 18 de julio de 1994 se estableció un
sistema por medio del cual el precio estaría sujeto a
las oscilaciones de las cotizaciones internacionales,
manteniendo como piso el precio de $142.000 por
carga establecido con anterioridad. Este sistema
permitió una recuperación rápida de los precios

internos en los meses siguientes, que se comenzó a
debilitar en los últimos meses del año debido a la
baja de los precios internacionales. En cualquier caso,
a fines de 1994, el precio interno al productor era un
111% superior al promedio de 1993. Como elementos
complementarios de la reactivación del precio interno,
el Ministerio de Agricultura incluyó a las zonas
afectadas por la broca del café en el programa de
emergencia para la generación de empleo, del cual se
habla más adelante, se abrieron nuevas líneas de
crédito de FINAGRO para la renovación de cafetales
y se trataron de articular los programas de
diversificación impulsados por la Federación Nacional
de Cafeteros con las políticas del Ministerio de
Agricultura. Para el mejoramiento de los precios
percibidos por los productores de otros bienes
agrícolas de exportación había menos opciones de
política sectorial. Fuera de explorar la factibilidad de
crear fondos de estabilización para productos que aún
no contaran con ellos, el Ministerio de Agricultura
solicitó al Gobierno Nacional mantener el CERT para

las exportaciones agropecuarias, y racionalizar su
asignación, pedido que fue aceptado, a pesar de la
decisión que se había tomado previamente de
sustituirlo por un sistema de devolución de impuestos

8
indirectos . Además, participó activamente en las
negociaciones internacionales y en las gestiones
orientadas a conseguir mejores condiciones de acceso
a los mercados externos para los bienes del sector.
Este tópico, por su trascendental importancia, en
especial en un modelo de internacionalización de la
economía, se aborda en detalle en el siguiente
capítulo de esta obra.
Reducción de costos
Alternativas para reducir de manera rápida los
costos de producción agropecuarios no había muchas,
en particular si se tiene en cuenta que ya a finales de
los ochentas esta estrategia había sido central en la
política sectorial y que las reducciones de los costos
de insumos y maquinaria generadas por la apertura y
la revaluación se había agotado en gran medida sin

aumentar la rentabilidad de los productores, debido a
la caída más severa que experimentaron
simultáneamente los precios internos reales en la

9
mayoría de los productos . Por otra parte, las
principales actividades que contribuyen a una
disminución significativa y permanente de dichos
costos no reportan resultados en un plazo breve, sino
que hacen parte de las estrategias tendientes a
mejorar la competitividad sectorial, elemento que hizo
parte del componente de mediano plazo del Plan de
Reactivación. No obstante, el Ministerio identificó
algunas acciones, dentro de las cuales se destacaba
un plan para difundir masivamente tecnologías
existentes que no habían sido suficientemente
adoptadas por los productores. El lanzamiento del
Plan de Choque Tecnológico, como se le denominó, se
llevó a cabo en el mes de julio de 1993 y tuvo una
duración inicial de un año. Gracias a él se aspiraba a
que los productores que adoptaran las tecnologías
transferidas redujeran en promedio en 20% sus
costos de producción, según estimativos del ICA. En

desarrollo de este plan se realizaron numerosos días
de campo en distintas zonas del país, se organizaron
cientos de conferencias y se elaboraron diversos
folletos y manuales.
También con el objetivo de reducir los costos
que gravaban al sector agropecuario se adoptaron
medidas tributarias y arancelarias importantes. Se
redujeron los impuestos a la importación de los
plaguicidas y de sus principios activos, previa la
celebración de un acuerdo con la industria de que tal
rebaja sería transferida a los precios que los
productores del agro debían sufragar por estos
insumos. Para supervisar el cumplimiento de este
compromiso se estableció un comité con los gremios
más representativos del sector. Al rebajar en tres
puntos la tasa de interés del crédito de fomento para
medianos y grandes productores, derogando las
normas que imponían una contribución para la
asistencia técnica obligatoria, la ley que creó el
seguro agropecuario, la 69 de 1993, contribuyó

igualmente al propósito de reducir los costos de las
10
actividades agropecuarias . Así mismo, se eliminó la
retención en la fuente para transacciones inferiores a
$390.000 y para las que se efectuaron a través de la
Bolsa Nacional Agropecuaria; posteriormente se
redujo para las restantes ventas de bienes
agropecuarios del 3 al 1.5%.
La Ley 101 de 1993, por su parte, concedió
autorización al Gobierno Nacional para eximir del IVA
a los servicios intermedios de la producción
agropecuaria, de la adecuación de tierras y de la
comercialización, la cual fue reglamentada por el
Decreto 621 de marzo de 1994. Con esta decisión se
dio cumplimiento a uno de los puntos comprendidos en
el Plan de Reactivación, desde su versión inicial, y que
no había podido concretarse por falta del instrumento
legal para llevarlo a cabo. La Ley Agraria consagró,
de la misma forma, disposiciones relativas al
tratamiento preferencial que requiere el agro para
adecuarse a la internacionalización de la economía,

algunas de las cuales deberían contribuir a reducir
costos y a restituir la rentabilidad sectorial. Tal es
el caso de los artículos que permiten el
establecimiento de subsidios directos a los
productores, tarifas preferenciales de energía
eléctrica y condiciones especiales para la
determinación del ajuste anual del avalúo catastral en
los predios rurales.
Medidas crediticias
Para lograr la reactivación del sector no
bastaba con restaurar la rentabilidad y la confianza
de los productores en su quehacer. Se requería,
asimismo, facilitar el acceso de los productores al
capital de trabajo, ya que muchos de ellos durante la
crisis habían incumplido el pago de sus obligaciones
bancarias, por lo que perdieron toda posibilidad de
recurrir al crédito institucional. Mucho menos podían
pensar en que sus propios recursos, menguados por la
crisis, les permitirían contar con el capital de trabajo
necesario para reactivar su proceso productivo. La

misma situación difícil por la que venía atravesando la
Caja Agraria y el aumento de su cartera vencida
habían contribuido a agudizar dicho problema, pues la
notoria disminución de su actividad y de su capacidad
para otorgar préstamos había coadyuvado a la
insolvencia de no pocos productores que se
encontraban ya en una posición financiera delicada.
11
Por esa razón, entre otras , el saneamiento
financiero y la capitalización de la Caja Agraria
constituyeron prioridad impostergable del trabajo del
equipo directivo del Ministerio. Para lograr este
propósito, a la capitalización por $24.060 millones
que se había llevado a cabo en diciembre de 1992, se
agregaron un año después nuevos recursos de capital
por $ 89.740 millones, que se hicieron mediante la
transferencia de acciones de BANCOLDEX, $7.854
millones en mayo de 1994, correspondientes a la
capitalización de multas impuestas por la
Superintendencia Bancaria, y $30.000 millones
adicionales apropiados en el presupuesto de 1994.

Adicionalmente, la Nación asumió temporalmente el
costo del pasivo pensional de la institución, para lo
cual se apropiaron $40.000 millones adicionales en el
presupuesto de 1994. A estas operaciones de apoyo
se sumo un programa de modernización y
descentralización de la entidad, que incluyó la
sistematización general de sus labores, el desarrollo
de instrumentos de operación y de control más
efectivos, el fortalecimiento de sus regionales y el
montaje de setenta y cuatro unidades de operación y
control, a las cuales se les delegaron las tareas

12
contables y administrativas . Con todas estas
acciones se buscaba que la Caja, antes que un
obstáculo, fuera un pivote del dinámico desempeño del
sector, al facilitar la ampliación de la cobertura del
crédito y el acceso a él.
Asimismo, con el objeto de permitir el arreglo
de la situación de los numerosos productores con
deudas vencidas, se puso en marcha un ambicioso plan
de refinanciaciones. En él se incluyeron la
profundización del programa de reestructuraciones
previsto por la Ley 34 de 1993, al ampliar su
cobertura a doce productos y extender los plazos
para acogerse al programa y para cancelar los
créditos; las realizadas por la Caja en condiciones
más favorables que las de la citada ley, en lo que se
conoció como el plan de choque de recuperación de
cartera; y las que beneficiaron a los productores
cafeteros dentro del programa adelantado por el
Fondo Nacional del Café y la Caja Agraria. De
manera puntual, la Caja llevó a cabo procesos de
refinanciación en condiciones excepcionales e algunas
regiones donde las condiciones que enfrentaban los
productores se consideraron particularmente críticas
(algunos municipios del Tolima y el Huila). Las líneas
establecidas por el IFI y BANCOLDEX para las
Comercializadoras de banano, que se encontraban en
una dramática situación de iliquidez por las
dificultades afrontadas en los mercados externos,
completaron las acciones relacionadas con el
saneamiento y el fortalecimiento de la capacidad

crediticia del sector. El resultado de dicho plan fue
la refinanciación de $ 266.000 millones de deudas de
productores —incluidos los cafeteros— y poco más de
$ 20.00 millones de las comercializadoras bananeras
La refinanciación de las deudas vencidas
enfrentaba un escollo: la falta de garantías de los
productores par acceder a préstamos nuevos, con los
cuales pudieran adelantar el proceso productivo y
pagar las deudas, por cuanto sus garantías quedaban
comprometidas en los créditos refinanciados. La Ley
Agraria estableció disposiciones que contribuyen a
resolver dicho círculo vicioso, al autorizar al Fondo
Agropecuario de Garantías para que aval los créditos
refinanciados, de manera que se liberen las garantías
de los agricultores para que ellos puedan accede a
nuevos préstamos. Además, estableció un nuevo
programa de refinanciaciones en condiciones aún
mejores que las del plan de choque de la Caja (diez
años de plazo, tres de gracia, a la tasa de interés

inicialmente pactada y con condonación obligatoria de
los intereses penales) y un específico para refinanciar
a los usuarios de la reforma agraria que se hallaran
vencidos en los créditos de producción que les hubiera
otorgado el INCORA con sus recursos propios.
CUADRO 4.3: REFINANCIAMIENTO DEL SECTOR

AGROPECUARIO SEGÚN INTERMEDIARIO
___________
1. Ver Ocampo (1993b), Cap. II.(Regresar)
2. El incremento adicional de los precios mínimos de

garantía fue adoptado mediante la resolución número
248 del 20 de abril de 1993.(Regresar)
3. Algunos de los nuevos instrumentos creados por la

ley, en especial el Fondo EMPRENDER, serán objeto
de atención más adelante.(Regresar)
4. Con anterioridad a la expedición de la Ley Agraria

se intentó utilizar un procedimiento como el descrito
para facilitar la comercialización de la cosecha de
algodón, pero legalmente no era posible. En
consecuencia, el IDEMA debió comprar la fibra de
algodón a un determinado precio a los agricultores y
venderla a los industriales a un precio inferior, el cual
era el máximo que ellos estaban dispuestos a pagar
por el producto. Esta fue la única manera de poder
ayudar a los agricultores para que recibieran un
precio que no fuera ruinoso.(Regresar)
5. Estos fondos estaban regulados previamente por el

Decreto 1226 de 1989, pero sólo eran aplicables a
las exportaciones de los productos
respectivos.(Regresar)
6. El Decreto de salvaguardia, el 809 del 21 de abril

de 1994, estableció la amenaza de perjuicio como
causal para invocarla únicamente para los bienes
agropecuarios. En los demás sectores económicos,
solamente se puede invocar la salvaguardia en casos
de perjuicio demostrado a la producción
nacional.(Regresar)
7. Cabe recordar que, desde el Decreto-Ley 444 de

1967, el régimen de comercio exterior colombiano ha
reservado la licencia previa para los bienes usados,
segundas y saldos.(Regresar)
8. De hecho, la decisión de no llevar a cabo dicha

sustitución para los productos agrícolas llevaría a la
decisión posterior del gobierno de aplazar la adopción
del sistema de devolución de impuestos
indirectos.(Regresar)
9. Sobre el primero de estos períodos, ver Perry

(1990); sobre el segundo, ver las consideraciones
contenidas en el capítulo segundo de esta
obra.(Regresar)
10. Esta medida fue ampliamente controvertida pues,
si bien nadie dudaba del efecto que tendría en
abaratar el costo del crédito, diversas personas la
criticaban argumentando que debilitaría la
tecnificación dei sector. El Ministerio, por su parte,
consideraba que la manera de fomentar la utilización
de la asistencia técnica no era haciéndola obligatoria,
sino con el mejoramiento de su calidad y con el apoyo
que se le brindara a través del sistema nacional que
se montó para ello, del cual se habla más adelante.
Más aún, la obligatoriedad de su utilización se
consideraba contraproducente, tal y como lo había
sido la de uso de otros insumos (v.gr., agroquímicos
atados a la concesión de crédito), por cuanto no
contribuye a incrementar su uso, la asocia a una
imposición onerosa del Estado y no a un elementos
indispensable para mejorar la competitividad y la
rentabilidad de los productores, atenta contra la
calidad en su prestación e, incluso, propicia la
creación de prácticas indebidas en la
profesión.(Regresar)
11. Sin lugar a dudas, la importancia concedida a

este tema tuvo que ver con muchos factores, entre
los que se cuenta, en lugar principalísimo, que la
mayoría de los pequeños productores agropecuarios y
del conjunto de productores ubicados en zonas
marginales no tienen acceso a ninguna otra fuente de
crédito institucional. Hoy, al parecer, ya nadie duda
de la importancia que tiene para el agro y para el
desarrollo rural mantener una Caja Agraria activa y
moderna, aunque se considere necesario modificar y
complementar diversos aspectos de su funcionamiento
y de la política crediticia para el sector. Algunos
analistas, incluso, consideran ésta como una de las
principales enseñanzas de la crisis (Jaramillo,
1994).(Regresar)
12. Para un análisis detallado de las medidas de

recuperación de la Caja Agraria, ver Tobón
(1994).(Regresar)
Aunque las medidas mencionadas facilitaron la
normalización de las condiciones crediticias a
numerosos productores, el peso de los pasivos
acumulados durante el período de crisis siguió siendo
un lastre para la reactivación sectorial. De hecho,
muchos deudores, especialmente de la Caja Agraria,
no se acogieron a los diferentes mecanismos de
refinanciación que se diseñaron. Dadas las
regulaciones cada vez más estrictas sobre provisión

de cartera de las entidades financieras, el
mantenimiento de una cartera vencida elevada y el
peso de los pasivos pensionales impidieron que la
recuperación de las captaciones y de los márgenes
financieros y la reducción de los gastos
administrativos de la entidad se reflejaran
plenamente sobre sus estados financieros (ver, al
respecto, el Cuadro 2.4 del capítulo segundo). Ello
llevaría a la nueva Administración a adoptar medidas
de refinanciación aún más radicales en 1995 y a
capitalizar de nuevo a la entidad.
Aún más importante, el cúmulo de decisiones en
materia crediticia poco avanzó en el terreno de
ampliar la cobertura del crédito institucional a un
mayor número de te pequeños productores. Aunque se
fortaleció el Fondo Agropecuario de Garantías y se
discutió extensamente la posibilidad de fomentar en
forma agresiva la participación de las cooperativas de
ahorro y crédito y otras entidades del sector
solidario en la financiación sectorial, el despegue al

del primero siguió siendo lento y poco se avanzó en el
segundo por limitaciones legales, en especial por la
incapacidad legal de las entidades mencionadas para
acceder directamente a los recursos de redescuento
de FINAGRO. Este tema ha sido posteriormente
objeto de algunas iniciativas gubernamentales y
parlamentarias y es, sin lugar a dudas, uno de los
principales problemas a resolver en el futuro cercano
por parte de los responsables de la política sectorial

13
.
Programas específicos para productos críticos
Los efectos de la crisis se manifestaron con
mayor virul encia en algunos renglones agropecuarios,
razón por la es cual, en el marco del Plan de
Reactivación, se diseñaron y ejecutaron programas
particulares, con medidas puntuales específicas, para
contribuir a su rescate. Tal vez el producto más
afectado por el duro trance que vivió el sector fue el
algodón. En el feraz valle del Cesar, otrora escenario
de la fabulosa bonanza del oro blanco, como se le

motejó, las tierras algodoneras quedaron desocupadas
o, cuando mucho, dedicadas a ganadería extensiva.
Otros departamentos sufrieron rigores similares,
aunque no tan dramáticos. En su apoyo se puso en
marcha un programa que incluyó la destrucción

14
gubernamental de las socas ; el establecimiento de
líneas especiales de crédito para pozos profundos, que
comprendían un subsidio equivalente al 30% del valor
del pozo y la garantía del FAG para quienes ya las

15
tuvieran comprometidas la intervención del IDEMA
en la comercialización de las cosechas de la fibra, y
la puesta en funcionamiento del Fondo de
Estabilización de Precios del Algodón, cuya cobertura
se amplió al mercado interno.
En el caso del arroz, otro de los cultivos
duramente afectados por la crisis, se promovieron
sucesivos acuerdos entre el Ministerio, Fedearroz, y
los industriales para el manejo de las cosechas, los
cuales incluían la fijación de precios mínimos de
intervención y el establecimiento de cupos para las

compras de arroz blanco del IDEMA, y se celebró un
convenio con Venezuela para el adecuado manejo del

16
comercio binacional de este producto .
La morera-seda fue objeto de un plan de
salvamento global, del cual hicieron parte la
capitalización de Cocosilk y el aporte de nuevos
recursos por parte del IFI a esta empresa, única
compradora del capullo; la refinanciación de las
deudas de los productores; la intervención temporal
del IDEMA en este mercado; la participación del Plan
Nacional de Rehabilitación en la financiación de la
extensión técnica en el Cauca y en Risaralda, y el
combate a los problemas fitosanitarios existentes en
este subsector.
El sector tabacalero atravesaba una profunda
crisis. Al problema recurrente de la disminución de la
demanda interna y externa por tabaco negro,
ocasionado por cambios en los hábitos de los
fumadores, se agregaba el enorme incremento del
contrabando de cigarrillos, que había llevado a las

compañías colombianas a reducir sus compras y que,
de continuar, las iba a poner a las puertas de un
cierre d sus operaciones. Cigarrillos de todas las
marcas y las procedencias, en especial venezolanos,
se habían tomado más de la mitad del mercado
doméstico, mientras los nacionales perdían terreno
agobiados por una carga impositiva de 124%, que
determinaba que tuvieran precios al público no
competitivos. Con el fin de resolver esta dificultad, la
Ley Agraria concedió facultades extraordinarias al
Presidente de la República para revisar el régimen
tributario aplicable a los cigarrillos y para crear el
Fondo de Compensación, cuyo objetivo era neutralizar
los efectos que esa revisión pudiera tener sobre las

17
finanzas departamentales . Tras una ardua
negociación entre los gobiernos nacional y seccionales,
que incluyó a la industria de cigarrillos, finalmente se
llegó a un acuerdo para reglamentar esta disposición,
rebajar los impuestos al 45% y aliviar, así, la
delicada situación de los cultivadores de la hoja.
Desafortunadamente, esta rebaja fue declarada

inexequible por la Corte Constitucional a mediados de
1995, por lo cual deberá ser objeto de una nueva ley.
Otro producto cultivado por indígenas y
campesinos de regiones muy pobres, que sufría una
severa crisis, era el fique. El desarrollo del mercadeo
a granel, la creciente utilización de empaques de
polipropileno y la competencia de fibras duras
importadas, venían agudizando las dificultades de
este cultivo, ya afectado por problemas tecnológicos,
fitosanitarios y de pobreza de suelos y aguas en las
zonas productoras. La reciente tendencia a revitalizar
su uso por razones ecológicas no había logrado
contrarrestar la caída en su consumo. La Ley Agraria
consagró un mecanismo orientado a promoverlo, al
establecer que quienes no empleen empaques
elaborados con este producto en el porcentaje que
determine el Ministerio de Agricultura, no podrán
acceder a ciertos beneficios fiscales. Además, el
IDEMA inició la adquisición de un millón cien mil
empaques de fique para sustituir los costales con

algún grado deterioro, con el fin de coadyuvar a
superar la negativa coyuntura del mercado.
Obviamente que productos como el tabaco negro
y fique requieren de soluciones mucho más completas,
complejas y de largo plazo, las cuales son el objeto
del programa de modernización y diversificación
diseñado algunos productos de economía campesina por
el Ministerio de Agricultura, cuya descripción se hace
en el sexto de este escrito.
El inicio de la reactivación sectorial
Las medidas anteriores sentaron las bases para
que el agro empezara a mostrar signos positivos. Pese
a la fuerte caída de la producción cafetera, el
Producto Interno Bruto sectorial experimentó un
crecimiento del 2.7% en 1993. Si se excluye el
grano, el PIB agropecuario se incrementó en un 5.7%,
el segundo mayor aumento de los últimos diez años.
La agricultura no cafetera creció en un 3.3%,
mientras el subsector pecuario lo hizo en un 7.9%. El
valor de la producción agrícola no cafetera aumentó

en 2.2% —1.8% los transitorios y 2.4% los
permanentes— y la superficie cosechada detuvo su
tendencia descendente (Véanse Cuadro 4.4 y Gráfico
2.3 del Capítulo 2). Excepto el algodón, el arroz y el
sorgo, los demás cultivos transitorios expandieron sus
áreas cultivadas en 1993. Todos los cultivos perennes
también incrementaron sus superficies, con la
excepción de arracacha y ñame, que registraron
contracciones moderadas.
En 1994, por su parte, la superficie cultivada
con transitorios aumentó en un 1.1%, el primer
incremento después de tres años seguidos de
contracción. Por segundo año consecutivo, el valor de
la producción de los dos grupos de productos de la
agricultura no cafetera registró un incremento: 1.1%
en el caso de los transitorios y 3.4% en el de los
permanentes. En su conjunto, el sector agropecuario
no cafetero creció un 3.7%, tasa que, aunque inferior
a la de 1993, supera el promedio de las dos últimas
décadas. Debido a la contracción de la producción

cafetera, el resultado global del sector fue, sin
embargo, mucho más modesto (un crecimiento del
1.9%).
Vale la pena resaltar que este incremento de la
producción coincidió con una recuperación de la
menguada rentabilidad de la agricultura no cafetera,
especialmente de cultivos semestrales. En efecto,
gracias a las medidas de política y a otras
circunstancias, tales como el mejoramiento de los
precios internacionales y el más normal
comportamiento de las lluvias, la rentabilidad de una
gran parte de los renglones de la producción sectorial
se incrementó en 1993 y 1994. En el primero de
estos años aumentó la rentabilidad de todos los
cultivos transitorios, excepto arroz y algodón, que
continuaron su descenso. Especialmente significativo
fue el incremento en la rentabilidad de los cultivos
transitorios importables. En los permanentes continuó
aumentando la del azúcar y se logró una recuperación
de la del tabaco negro, la palma africana y el

plátano. En 1994 se mantuvo la tendencia a la
recuperación de la rentabilidad de los cultivos
transitorios. En especial se mantuvo, con una pequeña
pérdida, la que se había logrado en los importables y
se inició la de los exportables en crisis (arroz y, más
tímidamente, algodón). En el de los permanentes, la
historia fue un tanto más compleja, pues la
recuperación de la rentabilidad del cacao coincidió con
la reversión de las ganancias que se habían logrado en
otros cultivos en 1993 (ver, al respecto, el Cuadro
2.1 y el Gráfico 2.5 del capítulo segundo).
Gracias a la recuperación de los precios, la
rentabilidad de la caficultura también se recuperó
parcialmente en el año cafetero 1993/94. Sin
embargo, la caída en la productividad, generada por
la rápida extensión de la broca y la reducción de los
cuidados culturales durante los años anteriores, se
tradujo en un aumento significativo en los costos
reales, que impidió que el aumento de los precios se
tradujese en un incremento firme de la rentabilidad.

CUADRO 4.4: COMPORTAMIENTO DE LAS
PRINCIPALES VARIALBLES SECTORIALES
La recuperación estuvo acompañada de un
aumento en los niveles de inversión. Este proceso
estuvo jalonado por el aumento en las importaciones
de maquinaria y las mayores inversiones, públicas y
privadas, en adecuación de tierras, ya que las
inversiones en nuevas plantaciones de cultivos
permanentes se redujeron. Por el contrario, aunque la
información disponible es incompleta, hay evidencia de
que el consumo de fertilizantes se mantuvo en niveles
bajos y que en algunos casos —el más notorio de los
cuales es el del arroz—, la recuperación de las
siembras coincidió con una reducción en el uso de
semillas mejoradas, lo cual afectó los rendimientos
por hectárea.
Conviene resaltar que la evolución de la tasa de
cambio real no apoyó el proceso de reactivación. En
efecto, pese a las medidas de protección, las

importaciones siguieron creciendo hasta 1994,
particularmente en el caso de los cereales. No
obstante, gracias al dinamismo de algunos renglones
de exportación, el ritmo de deterioro de la balanza
comercial agropecuaria no cafetera se redujo en dicho
año —cuando arrojó un superávit de US$ 517 contra
US$ 559 millones en 1993—, en tanto que la
recuperación de los precios del café permitió una
mejoría de dicha balanza para el conjunto del sector
Por último, es necesario anotar que, aunque el
empleo rural se redujo en 1993, lo hizo a un ritmo
muy inferior al de 1992 y se concentró
exclusivamente en la región central. En 1994, el
empleo rural aumentó un 1.4%, equivalente a cerca de
80.000 empleos, colocándose, así, por encima de los
niveles alcanzados en 1992. Este proceso coincidió,
además, con un aumento real de los jornales
agropecuarios, por primera vez en varios años. Sin
embargo, en las regiones Central y, especialmente,

Atlántica, los niveles de empleo siguieron siendo
inferiores a los de 1992. Además, la tasa de
desempleo abierta aumentó tanto en 1993 como en
1994, colocándose en este último año en el 5.6%. Ello
indica que el aumento del empleo coincidió en 1994
con una recuperación de la tasa de participación
laboral, que había disminuido apreciablemente en los
dos años anteriores (Véanse Cuadros 4.4 y 2.7 del
Capítulo 2).
Así las cosas, para 1994 se habían logrado
avances importantes en el camino de la reactivación.
Sin duda se mantenían problemas muy importantes:
tanto el empleo como las áreas sembradas seguían
siendo inferiores a los característicos antes de la
crisis; la rentabilidad de algunos cultivos, incluido el
café, seguía siendo baja; faltaba bastante camino por
recorrer en materia de reconvertir la agricultura
colombiana para adaptarla plenamente al nuevo
contexto de apertura; y sobrevivía el lastre del sobre
endeudamiento heredado de los años de la crisis. Sin

embargo, el sector ya había aumentado la producción
por dos años consecutivos y la rentabilidad,
particularmente de los cultivos semestrales, los más
afectados por la crisis, estaba en recuperación. Lo
que es más importante, como lo ilustra el resto de
esta obra, se había avanzado considerablemente en el
diseño de una nueva política sectorial acorde con la
nueva etapa que enfrenta la agricultura colombiana.
CRECIMIENTO SOSTENIDO DEL AGRO:
CAPITALIZACIÓN Y COMPETITIVIDAD
Las medidas de corto plazo esbozadas, y la
incipiente reactivación sectorial que ellas ayudaron a
gestar, podían verse truncadas si no se ponía en
marcha un conjunto de disposiciones que contribuyeran
a consolidar las actividades agropecuarias y que
propendieran por su competitividad. Por eso, la
política trazada por el Ministerio tenía como
componente principalísimo el diseño y ejecución de
programas y proyectos orientados a incidir en las
variables claves que determinan la competitividad del

agro colombiano. Este esfuerzo, de largo aliento,
constituía, en realidad, el núcleo central de la política
sectorial. Aspiraba sentar las bases de estrategias
tecnológicas, de adecuación de tierras, de
comercialización, que permitieran, como se señaló en
el capítulo precedente, capitalizar al sector y
promover su crecimiento sostenido, en un contexto de
equidad, sostenibilidad y eficiencia.
Fortalecimiento y reforma del sistema de generación
y transferencia de tecnología
Las labores de investigación y de
transferencia de sus resultados, críticas en el
desempeño y en la competitividad sectoriales, venían
afrontando innumerables problemas. Su concepción
continuaba basándose, primordialmente, en la filosofía
de la revolución verde, cuyo modelo, luego de
importantes contribuciones al desarrollo agropecuario,
afrontaba serias limitaciones. Los nuevos paradigmas
de desarrollo tecnológico tenían, en cambio, incipiente
presencia en el país. Su estructura institucional no se

adecuaba a los requerimientos del agro nacional, pues
no existía una instancia apropiada de definición de
política y de asignación de recursos públicos, y el ICA
se había recargado de funciones y de tareas, se
había centralizado y aislado de la sociedad rural a la
que debía servir, se hallaba limitado por su carácter
de entidad oficial, que tiene que regirse por las
normas y los trámites burocráticos que les son
propias, y ostentaba un inconveniente monopolio de la
ejecución gubernamental de la investigación sectorial.
Adicionalmente, el sistema que se había diseñado para
la transferencia tecnológica desde finales de la
década anterior no despegaba.
En consecuencia, la puesta en marcha de la
reforma a las concepciones y a la estructura
institucional de la investigación agropecuaria, que se
había formulado aprovechando los decretos de
modernización del Estado que se expidieron en
desarrollo del artículo 20 transitorio de la
Constitución de 1991, y el impulso al funcionamiento

del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología
Agropecuaria (SINTAP), eran fundamentales dentro
de la estrategia de mejoramiento de la competitividad
sectorial. Con la reforma mencionada se aspiraba
superar los problemas que afrontaba la generación de
tecnología agropecuaria en el país, puesto que ella
contemplaba la renovación de las concepciones que
guiaban esta labor —adoptando una visión integral,
que tuviera en cuenta los diversos componentes
biológicos, económicos, sociales y ambientales que
conforman los sistemas productivos presentes en el
agro colombiano— y de su organización institucional.
Esto último lo hacía con el establecimiento de
una instancia única, técnicamente capacitada para
definir las prioridades de investigación y para asignar
los recursos públicos destinados a esta actividad y
con el montaje de un esquema ágil y competitivo para
su ejecución. Gracias a la utilización de la novedosa
legislación de ciencia y tecnología que se había
expedido en el país en los albores del decenio del

18
noventa , se fomentó la creación de entidades
mixtas que realizaran la tarea investigativa financiada
por el Estado, las cuales debían competir por los
recursos presupuestales, y asociar a productores y a
universidades para hacer más relevantes los tópicos
de investigación y fortalecer la capacidad regional de
desarrollo tecnológico. Al basarse en disposiciones del
derecho privado, se facilitaba, además, una labor
investigativa más eficiente.
La puesta en marcha de este nuevo sistema de
generación de tecnología agropecuaria enfrentaba
diversas dificultades, cuya solución constituyó
prioridad del Ministerio. El fortalecimiento del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Agropecuaria
era fundamental para que pudiera actuar como la

19
única instancia de definición de política y de
asignación de recursos públicos para la investigación
sectorial, por lo que el Ministerio propendió por
cambios en su forma de funcionamiento que le
permitieran cumplir técnica, estable y objetivamente

tal función. El despegue de CORPOICA —la principal
entidad de investigación agropecuaria que surgió como
resultado del proceso de reforma analizado— y de las
demás corporaciones mixtas que se habían creado, o
que estaban en proceso de creación, el traslado a
ellas del personal y de los equipos e infraestructura
requeridos que venían haciendo parte del ICA y, en
especial, la delimitación y la precisión de las
funciones y actividades que debería adelantar cada

20
entidad , indispensable para el buen funcionamiento
del nuevo esquema, ocuparon lugar prominente entre
las preocupaciones y esfuerzos del Ministerio.
Por su parte, la transferencia de la tecnología
generada y de la adaptada en el país continuaba
siendo un cuello de botella para el mejoramiento de la
productividad y de la competitividad sectoriales.
Desde mediados de los ochentas se identificó este
escollo, por lo que en 1987 se dieron los primeros
pasos para descentralizar esta función, al trasladarla
a los municipios, y para implantar un sistema de apoyo

que les permitiera realizarla eficientemente. En
1989, el decreto 1946 creó y reglamentó dicho
sistema y, al poco tiempo, el Ministerio inició
conversaciones con la banca multilateral con el fin de
conseguirle financiación. En el transcurso de las
dilatadas negociaciones se fue formulando un completo
programa para facilitar el montaje del sistema y para
apoyar sus puntos débiles, al cual se motejó
PRONATTA (Programa Nacional de Transferencia de
Tecnología Agropecuaria) —enriqueciendo así las
innumerables siglas que se manejan en el sector. No
obstante, en 1993 la negociación del crédito aún no
había terminado, lo que obstaculizaba el adecuado
funcionamiento del SINTAP y su aporte a la
tecnificación del agro.
El equipo directivo del Ministerio se propuso
culminar la formulación del PRONATTA y la
negociación del préstamo con el Banco Mundial, lo que
logró en el primer semestre de 1994. En dicho año se
inició, además, la financiación de los proyectos

prioritarios que formaban parte de dicho programa
con recursos del presupuesto nacional y se fortaleció
la estructura institucional para su manejo,
adscribiendo su funcionamiento directamente al
despacho del viceministro y creando una unidad
técnica especializada, pequeña y de alto nivel.
Comenzó, también, un ambicioso programa de
formación de capacitadores que apoyen a las Unidades
Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria
(UMATA), encargadas de prestar el servicio a los
pequeños productores, y se incrementó
sustancialmente la partida de cofinanciación del DRI
para contar con recursos de asistencia técnica en
todas las secretarías departamentales de agricultura
y en la gran mayoría de los municipios del país.
Gracias a esta activa promoción del Ministerio, la
cobertura de las UMATA, que se había estancado en
los primeros años de la década, se amplió de 570 a
980 municipios.
Las acciones descritas sentaron las bases para

que los procesos de generación, adaptación,
transferencia y adopción de tecnología superen las
dificultades que afrontaban y puedan hacer un aporte
decisivo al mejoramiento de la productividad y de la
competitividad sectoriales. La promoción de los nuevos
paradigmas de desarrollo tecnológico y la puesta en
marcha de una estructura institucional moderna y ágil
para los sistemas de generación y de transferencia de
tecnología eran indispensables para ello. Se requería,
igualmente, incrementar sustancialmente los recursos
públicos asignados a estas actividades, ya que han
sido históricamente muy bajos, no sólo comparado con
los destinados por países desarrollados, sino incluso
en relación con los sufragados por naciones con similar
grado de desarrollo. Esta prioridad, iniciada en el
gobierno anterior, en especial con la negociación del
crédito del PRONATTA, va a recibir nuevos aires en
el actual gobierno, según se desprende de los diversos
documentos CONPES sobre política agropecuaria y

21
política científico - tecnológica .
La protección a las obtenciones vegetales
El avance de las actividades de investigación, el
fortalecimiento de las labores de transferencia y la
mayor competencia en la oferta de semillas mejoradas
a los agricultores colombianos requería, Igualmente,
que se protegieran los derechos de propiedad
intelectual sobre los resultados de investigación en el
campo del mejoramiento genético. El hecho de que en
Colombia no existiera legislación al respecto
desestimulaba al sector privado a invertir
recursos en investigación en este terreno, y
desincentivaba, por lo tanto, a los investigadores que
trabajaban en fitornejoramiento. Así mismo, las
variedades desarrolladas por el ICA y otras entidades
no contaban con suficiente difusión, dado que nadie
estaba dispuesto a invertir dinero en abrir mercado y
comercializar nuevos productos, que luego cualquier
competidor podía vender sin haber realizado las
inversiones iniciales requeridas para posicionar la
semilla en el mercado.
Más aún, diversas variedades obtenidas en el
país eran, después de probadas y difundidas en el
mercado nacional, comercializadas en otras naciones,
sin que quienes habían realizado el esfuerzo y la
inversión en Colombia recibieran alguna retribución.
En general, a las entidades públicas de investigación,
y a sus científicos, no les estaba reportando ninguna
gratificación la labor desarrollada en esta materia, y
eran terceros, que ningún esfuerzo habían hecho, los
que se beneficiaban económicamente de los
resultados.
En consecuencia, se imponía expedir una
legislación que protegiera la actividad investigativa.
Tras realizar numerosos seminarios y talleres, en los
que se asesoró de expertos nacionales e
internacionales en la materia, el Ministerio presentó
al Congreso un proyecto de ley para proteger las
obtenciones vegetales, al tiempo que inició la discusión
del tema con sus similares del Grupo Andino. Cabe
resaltar que, al promover la adopción de este

mecanismo de protección, implícitamente se desechó
la fórmula de patentar las innovaciones agrícolas,
fórmula que sólo ha sido adoptada por muy pocas
naciones. En octubre de 1993, se aprobó finalmente
la Decisión 345 del Grupo Andino sobre el tema, la
cual contenía sólo modificaciones menores respecto al
texto debatido y aprobado en primer debate en la
Comisión Quinta del Senado. Por esta razón, y
teniendo en cuenta que la norma andina se convirtió
de inmediato en legislación colombiana, se suspendió
el trámite del proyecto de ley en el Congreso.
Mediante el Decreto 533 del 8 de marzo de 1994, el
Gobierno colombiano dio plena aplicación a la Decisión

22
345, encargando al ICA el registro de obtentores .
De manera consciente con esta decisión, el país inició
en abril de 1994 las gestiones para adherirse a la
convención de la Unión de Protección a las

23
Obtenciones Vegetales (UP0V) firmada en 1974 .
La normatividad aprobada buscó proteger a
quienes inviertan en investigación genética, pero sin

afectar los derechos de los investigadores, de los
agricultores y de las comunidades nativas. Para el
primer caso quedó establecido que una variedad
obtenida y registrada puede utilizarse en procesos de
investigación posteriores tendientes a generar nuevas
variedades, sin tener que pagar por ello, las cuales,
una vez obtenidas, deberán demostrar sus
características propias —y diferentes respecto a las
demás— para poder ser incluidas en el registro
respectivo. En relación con el segundo, se definió que
un agricultor que utilice semillas provenientes de una
variedad registrada podrá, sin sufragar nada
adicional, seleccionar los mejores frutos para
continuar usándolos como semilla en posteriores
siembras, de manera indefinida. Respecto a las
terceras, la norma no abocó el caso de los recursos
genéticos nativos, o de los que han sido conservados,
o incluso mejorados, por las comunidades donde ellos
se encuentran, sino únicamente el de las variedades
que se han obtenido a través de un proceso
científico. De acuerdo con la Decisión 345, este tema

deberá ser objeto de normatividad andina especial
que aún no ha sido expedida.
De esta manera, se garantizó la propiedad
intelectual sobre los resultados de la investigación —
lo que, a no dudarlo, dará un impulso a la labor
pública y privada de fitomejoramiento—, sin generar
sobrecostos para los agricultores, ni poner en peligro
los principios de protección a los recursos genéticos
nativos y los derechos de las comunidades nativas
consagrados por la Cumbre de la tierra en 1992.
Impulso a la adecuación de tierras
Otra herramienta fundamental para mejorar la
competitividad de la producción agropecuaria es la
adecuación de tierras, en particular la dotación de
sistemas de riego y drenaje. En Colombia la actividad
realizada en esta materia ha sido escasa, y ha
afrontado numerosos problemas. De los cerca de
6.600.000 hectáreas que se estima son
potencialmente adecuables, únicamente se han
adecuado 768.000 hectáreas, 40% ni por parte del

Estado y 60% por el sector privado (Véase Cuadro
4.5). La labor gubernamental en esta materia ha sido
lenta, intermitente y costosa. En el pasado, incluso,
se llegó a dar un mantenimiento tan insuficiente a los
distritos construidos que fue necesario destinar
cuantiosos recursos de crédito internacional a la
rehabilitación de muchos de ellos, cuando las
necesidades de construcción de nuevos proyectos eran
apremiantes. Varios distritos se definieron más con
criterios políticos que técnicos —agronómicos,
económicos y sociales— y en algunos se presentaron
graves deficiencias técnicas en su diseño y ejecución

24
.
Con el objeto de superar dichos problemas, el
Ministerio promovió una nueva política de adecuación
de tierras que buscaba incentivar al sector privado a
invertir en este campo, promover la participación de
más entidades públicas y, sobre todo, privadas en la
ejecución de los proyectos y vincular a los usuarios dé
las obras a todo el proceso, desde la identificación y

diseño hasta el posterior manejo de los distritos. La
base de tales cambios fue la expedición de la Ley 41
de 1993, la cual creó el Consejo Superior de
Adecuación de Tierras (CONSUAT) corno instancia de
coordinación de la actividad sectorial y órgano
consultivo del Ministerio para la definición de la
política, en cuyo seno cuentan con vocería los
usuarios, los gremios y los campesinos; constituyó el
Fondo Nacional de Adecuación de Tierras (FONAT),
como ente financiador; estableció como organismos
ejecutores, además del HIMAT, —transformado
posteriormente en el Instituto Nacional de Adecuación
de Tierras, INAT—, a las entidades públicas o
privadas autorizadas por el CONSUAT; reglamentó
las asociaciones de usuarios y su forma de
participación en todas las etapas de los proyectos, la
cual se vuelve obligatoria; señaló los parámetros a
tener en cuenta en la determinación de los proyectos
prioritarios, y definió los incentivos a otorgar al
sector privado para que adecue tierras, desarrollando
un sistema de subsidios que, aunque beneficia a todos

los productores, tiene una incidencia claramente
redistributiva.
_________
13. Véanse algunas consideraciones adicionales sobre

estos temas en el capitulo sexto de este
libro.(Regresar)
14. Dadas las dificultades por las que atravesaban los

algodoneros, no destruyeron buena parte de las socas
de la cosecha en la Costa, lo que amenazaba con
crear un problema sanitario de características mucho
mayores al ya existente. Para atacar el problema, el
gobierno procedió a destruir las socas que quedaban,
y a establecer regulaciones, incluida la declaratoria
de emergencia sanitaria en la zona.(Regresar)
15. La competitividad del algodón del Cesar, y de

otros departamentos, en especial del Caribe seco, se
había deteriorado por diversos factores, dentro de
los que se contaban la muy escasa utilización de riego
-que determinaba la obtención de rendimientos muy
inferiores a los reportados con riego- y la virtual
inexistencia del control integrado de placas -lo que
había conllevado a la necesidad de fumigar hasta
veinte y más veces en una misma cosecha,
incrementando desmesuradamente los costos de
producción. Por eso, el plan establecido para este
cultivo hizo énfasis en incentivar la construcción de
pozos, opción más económica para regar en la zona, e
inició con los algodoneros la discusión relativa al
control de las plagas por métodos diferentes a los
químicos. Aunque esta línea fue utilizada muy
parcialmente, fue el primer ejemplo del incentivo a la
capitalización rural, que tendría precisamente su
desarrollo inicial más destacado en el caso de
inversiones en riego (ver más adelante).(Regresar)
16. A pesar de que el arroz es uno de los cultivos en

que el país presenta altas productividades y ventajas
comparativas, fue golpeado por la crisis. Fuera una
cosecha abundante y de unas importaciones previas
del IDEMA de dudosa necesidad, el mercado interno
recibió flujos del grano procedentes de Venezuela que
contribuyeron a su sobre abastecimiento. Inicialmente
los arroceros colombianos demandaron por subsidios al
vecino país ante la Junta d Acuerdo de Cartagena,
demanda que fue apoyada por el gobierno. No
obstante, luego de un informe preliminar que
reconocía la existencia de subsidios en ese país
cercanos al 10% del valor de la producción, se logró
negociar un acuerdo con el gobierno venezolano para
administrar el comercio fronterizo, por lo que se
desistió de la demanda. Acuerdos similares ya se
habían efectuado en el caso de la papa y el azúcar
colombiano, aunque en este último no habían
participado los gobiernos.(Regresar)
17. Una parte sustancial de los impuestos al consumo

de cigarrillos iban a engrosar los fiscos
departamentales, razón por la cual los mandatarios
territoriales se oponían a la rebaja de ellos. El
Gobierno Nacional argumentaba que la rebaja
permitiría a la industria colombiana recuperar una
porción fundamental del mercado, por lo que el
impacto de las finanzas departamentales no debería
ser muy grande, pues, aunque disminuía el impuesto
pagado por unidad, aumentaba la base gravable. Este
argumento no venció, por completo, la resistencia de
los gobernadores a la medida, por lo que fue
necesario completarla con mecanismos que los
compensaban del riesgo de deterioro de dichas
finanzas.(Regresar)
18. La Ley 29 de 1990, y los decretos que la

desarrollan, tales como el 393 y el 591 de 1991,
establecieron un marco normativo y flexible para la
labor de investigación y desarrollo tecnológico, el cual
fue propuesto por grupos de investigadores como
solución a los problemas que enfrentaba la actividad
oficial en este campo.(Regresar)
19. En sentido estricto, la definición de la política es

potestativa del Presidente de la República y de su
respectivo Ministro. No obstante, el Consejo
mencionado, que es presidido por el Ministro de
Agricultura -o por su delegado, que debe ser un
viceministro- y en el cual tiene asiento el Director de
Colciencias, debería en la práctica cumplir el papel de
definir la política científica y tecnológica para el
sector.(Regresar)
20. La complejidad y profundidad de la reforma

abocada generó, como es obvio, numerosos problemas
durante el período de transición. Estos fueron más
graves porque la reforma se basó en una disposición
que consagraba facultades muy limitadas para
efectuarla, dado que no permitía crear nuevas
entidades, ni dividirlas existentes. Por ello, aunque lo
que se deseaba era especializar completamente al
ICA en labores de prevención y control (sanidad y
control de calidad de insumos) y relevarlo de
actividades en el campo de investigación y
transferencia tecnológica, fue necesario dejarle
algunas funciones en este terreno, en particular en la
financiación y el seguimiento a las actividades de
investigación de las corporaciones mixtas en las que
participa como socio. Esta situación hizo aún más
compleja la reforma y contribuyó a generar conflictos
en el proceso de transición, a los cuales el Ministerio
debió dedicar considerable tiempo. El nuevo gobierno
decidió culminar este proceso de separación de
funciones, como se desprende del documento CONPES
"Programa de Modernización Agropecuaria y Rural"
(DNP y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
1994b), para lo cual tendrá que tramitar un proyecto
de ley.(Regresar)
21. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio

de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b y 1995);
Departamento Nacional de Planeación y
COLCIENCIAS (1994).(Regresar)
22. Cabe anotar, sin embargo, que por demoras

administrativas, este registro sólo se abrió en forma
definitiva a mediados de 1995.(Regresar)
23. Se prefirió ésta a la convención de 1991, que se
acerca más al principio de patentabilidad y que ningún
país ha ratificado todavía.(Regresar)
24. Para un análisis de este tema, ver Departamento

Nacional de Planeación (1977 y 1985) y Perry (1983
y 1990).(Regresar)
CUADRO 4.5 : ÁREA PARA RIEGO Y DRENAJE
POTENCIAL Y ACTUAL
La nueva estructura, más competitiva y participativa,
inició operaciones contando con recursos
significativos. Gracias a las exitosas negociaciones
efectuadas con la banca internacional, se avanzó
sustancialmente en la negociación de un crédito del
BID por US$140 millones con destino al programa de
adecuación de tierras, el Banco Mundial aceptó
reestructurar el crédito para pequeña irrigación
firmado en 1990 cuya ejecución se hallaba entrabada
por las condiciones estipuladas en el contrato del
empréstito —su monto total era de US$ 36.3
millones, suma que se agregaba a los US$ 55.6
millones de otro préstamo del Banco que estaba en
ejecución—, y el Japón entró a financiar con US$49

25
millones el proyecto Ariari I . Aunque los nuevos
recursos del BID y el Japón sólo estarán disponibles
en 1995, los recursos del Banco Mundial y las
contrapartidas del presupuesto nacional permitieron un
incremento sustancial de los recursos del HIMAT,
cuyo presupuesto aumentó un 111% en 1993 y otro
48% en 1994. Si a lo anterior se agregan los créditos
internos firmados con FONADE —$2.325 millones— y
los asignados por FINAGRO para préstamos en este
campo, se completa el panorama del esfuerzo
financiero que se inició en 1993 y 1994 para
dinamizar la actividad de adecuación de tierras.
Con los fondos públicos y externos mencionados,
con los subsidios y estímulos establecidos para los
particulares y con la vinculación de más entidades a la
actividad, se esperaba incrementar sustancialmente la
modesta labor de adecuación de tierras que se ha
realizado en el país. Con la participación de los
usuarios en todas las fases de los proyectos, y no
únicamente en la administración de los distritos una

26
vez construidos , se aspiraba a hacer más eficiente
esta labor, a garantizar un mayor compromiso de los
beneficiarios, a volver menos costosa la construcción
y la administración de los distritos y a establecer un
control social sobre los recursos asignados por el
gobierno.
Quizá uno de los principales temas que definió
el CONSUAT fueron los subsidios que recibirían los
productores agropecuarios por sus inversiones en
adecuación de tierras a través de dos mecanismos
creados por la Ley: el 50% de subsidio a pequeños
productores y la posibilidad de recuperar
parcialmente las inversiones realizadas por el INAT y
otros organismos ejecutores tras un proceso de
concertación al interior del CONSUAT y de discusión
con las entidades multilaterales, se diseñó un sistema
de subsidios que tiene dos características
sobresalientes: (a) beneficia con mayores incentivos a
los pequeños y medianos productores, de acuerdo con
una estratificación basada en el número de Unidades

Agrícolas Familiares, UAF, que posean dentro del
27
distrito y (b) otorgan un subsidio del 100% a las
obras principales de beneficio general, uno intermedio
(hasta el 70% para los predios más pequeños) para la
red de obras principales pero de uso exclusivo de los
usuarios y para las obras secundarias, y uno más
reducido (hasta el 30%) para las prediales. Este
esquema se perfeccionó en la nueva Administración y,
sin duda, deberá ser objeto de ajustes posteriores
con base en las experiencias que se desprendan de su
aplicación.
Otros tres temas ocuparon la atención del
Ministerio en cuanto a adecuación de tierras. El
primero fue cambiar el énfasis en las regiones andina
e interandina hacia la Costa Atlántica y la Orinoquia,
zonas en las que un menor porcentaje de suelos se
han adecuado de los potencialmente adecuables,
dando prioridad a estas dos regiones en la realización
de los estudios de identificación, factibilidad y
diseño. El segundo tópico fue el relativo a la urgencia

de proteger las cuencas en las que existen o se van a
desarrollar proyectos de irrigación, de manera que no
vaya a escasear el recurso hídrico y a quedar
subutilizada una costosa infraestructura. El tercero
fue el de fortalecer la investigación en manejo de
aguas y utilización del riego, única forma de lograr
que las inversiones en este terreno se utilicen
adecuadamente y contribuyan a diversificar la
estructura productiva de las regiones donde se
efectúan, en especial hacia cultivos de alto valor
unitario.
Las actividades enunciadas sentaron las bases
para que la cantidad de tierras adecuadas en
Colombia aumente de forma notoria, y para que las
inversiones en este campo se utilicen racional y
eficientemente, aspectos ambos fundamentales para
mejorar la competitividad de la producción
agropecuaria nacional.
El incentivo a la capitalización rural
Tal vez la herramienta más novedosa que se

constituyó para fomentar la tecnificación del agro
colombiano y para propender por su competitividad
fue el Incentivo a la Capitalización Rural. En virtud
de este mecanismo, creado en la Ley Agraria por
propuesta del Ministerio, toda persona natural o
jurídica que realice proyectos de inversión en el
sector agropecuario, en actividades que propendan por
el mejoramiento de la competitividad y por el
establecimiento de un sistema sostenible de
producción, recibirá un subsidio gubernamental
equivalente, como máximo, al 40% del valor del
proyecto. El incentivo se abona al capital de la
deuda, una vez se cumplan las etapas de elegibilidad,
otorgamiento y verificación de la ejecución de las
inversiones propuestas en el respectivo proyecto. La
reglamentación inicial, expedida por la Comisión
Nacional de Crédito, definió como elegibles los
proyectos de adecuación de tierras, de mejoramiento
de la comercialización y de modernización y
reconversión tecnológica y/o de cultivos. Para el
primero estableció un subsidio del 30% y para los dos

últimos de 20%, excepto para proyectos de pequeños
productores, en cuyo caso se elevaba al 30% - Estos
últimos proyectos podían ser amparados, además, por
el Fondo Agropecuario de Garantías.
Adicionalmente, el Ministerio efectuó un análisis
detallado del tipo de proyectos de mejoramiento
tecnológico a los cuales se les podría extender el
beneficio del subsidio. Empero, la Comisión consideró
prudente no hacer una reglamentación muy compleja
en sus primeras fases. Con base en el trabajo
realizado y en otros que se llevaron a cabo bajo la
nueva Administración, el 17 de noviembre de 1994 la
Comisión amplió el incentivo a una serie de actividades
tendientes a producir insumos u ofrecer servicios
fundamentales para adelantar una agricultura
competitiva y sostenible cuyo desarrollo en el país

28
es aún incipiente , y elevó los montos a 40% para
pequeños productores y 30% para los demás, en
cualquiera de los proyectos elegibles.
Aunque inicialmente la entrega del lCR enfrentó

algunos problemas asociados con la falta de una buena
difusión a los productores y a los intermediarios
financieros, hasta mayo de 1995 se han otorgado o
declarado elegibles proyectos que recibirán $ 4.362
millones en subsidios, que corresponden a inversiones
en el sector de unos $23.781 millones. Los proyectos
de adecuación de tierras han sido los más
beneficiados con el incentivo y para finales de 1995
se espera que dicho estímulo financiero se extienda a
la adquisición de maquinaria y equipo en el sector
CUADRO 4.6 : INCENTIVOS A LA
CAPITALIZACIÓN RURAL (lCR) OTORGADOS
Con este mecanismo, Colombia inició la
aplicación d lo que tiende a ser, en la órbita
internacional, la nueva política sectorial: el
otorgamiento de subvenciones, o pagos directos, a los
productores, de los que conforman el conjunto de
ayudas permitidas por el GATT de 1994. Pero lo hizo
de una manera modesta, como corresponde a un país

con su situación fiscal, y sin incurrir en algunos de los
aspectos más criticados de políticas similares. En
efecto, los recursos presupuestales asignados al
incentivo en el Plan de Desarrollo para el período
1995-1998 —$91.399 millones, expresados en pesos
de 1994—, son cifras perfectamente manejables,
pero pueden generar un efecto considerable en
términos de capitalización del sector.
De esta manera, la primera crítica que se le
hace a este tipo de política, relativa a sus elevados
costos presupuestales, no viene al caso en el esquema
colombiano. Tampoco la referente a que los subsidios
no tienen ningún impacto sobre el mejoramiento

29
productivo del agro , por cuanto este es un subsidio
a la inversión en actividades que tengan incidencia
positiva en la competitividad y en la sostenibilidad de
la producción. En particular, la subvención está
orientada a estimular la inversión privada en aquellos
renglones considerados como limitantes severos a la
competitividad sectorial, esto es, adecuación de

tierras, mejoramiento tecnológico y modernización de
la comercialización y del procesamiento primario.
La crítica relacionada con la presunta
concentración del subsidio en los agricultores grandes
fue tenida en cuenta por el Ministerio en la
reglamentación de la ley, al establecer un tope
máximo a lo que puede recibir como incentivo un
productor (400 salarios mínimos), porcentajes
diferenciales de subsidio para los pequeños
productores y facilidad de acceso al FAG para
resolver el problema de las garantías de los
campesinos. Además, se inició un proceso de difusión
para que las secretarías de agricultura, las UMATA y
otras entidades promovieran y asesoraran la
presentación de proyectos por parte de pequeños
productores.
Modernización de los canales de comercialización
Otro de los puntos estratégicos para el
mejoramiento de la competitividad sectorial es, sin
lugar a dudas, el fortalecimiento y la modernización

de los canales de comercialización, puesto que con
mucha frecuencia lo que se gana en competitividad a
nivel de finca se pierde en el mercadeo de los
productos. Diversos fenómenos inciden en tal
situación, desde las gigantescas deficiencias que en
infraestructura de transporte y de comercialización
tiene el país, hasta la falta de organización de los
productores y su escaso interés en mejorar el proceso
a todo lo largo de la cadena y, por ende, en adecuar
el producto desde la finca para su mercadeo. Las
pérdidas en que se incurre por esto último son
enormes, y los sobrecostos cuantiosos, pues
usualmente se transporta más basura, agua y
productos dañados, o deteriorados, que bienes
preparados para su consumo fi nal o para su
procesamiento industrial.
La estrategia diseñada por el Ministerio
buscaba atacar los diversos impedimentos que se
erigían para que el país contara con una moderna y
eficiente comercialización de las cosechas. Además de

la puesta en marcha de instrumentos novedosos de
intervención del IDEMA, a la que ya ir se hizo
referencia al comienzo de este capítulo, tal
estrategia incluyó, entre otras actividades, la
propuesta de crear una instancia de concertación del
desarrollo de la infraestructura de transporte entre
el Ministerio del ramo, el de Agricultura y Planeación
Nacional, para que las necesidades del sector se
tuvieran en cuenta en los planes generales; el
fortalecimiento de mecanismos de transacción de las
mercancías sin su presencia física, y de ventas a
futuros y coberturas de riesgos; el desarrollo del
mercadeo a granel; el establecimiento de un marco
institucional y normativo para el adecuado
funcionamiento de las centrales de abasto; y el
impulso a la Corporación Colombia Internacional.
No obstante, su elemento más novedoso fue la
creación de un nuevo mecanismo para promover la
conformación de empresas de comercialización de
propiedad de los productores, las cuales deberían ser

los vehículos por excelencia para la modernización de
las respectivas cadenas, desde la fase de la
preparación del producto en finca hasta su entrega a
los procesadores o a los vendedores finales.
La experiencia internacional, y la vivida por el
agro colombiano, han demostrado la importancia de
que los productores agropecuarios participen del
proceso de comercialización de sus productos a través
de empresas especializadas en el tema, de las cuales
sean accionistas. Esta modalidad permite que los
productores, con la parte del margen de
comercialización que se apropian, se defiendan mejor
en los períodos de bajos precios y puedan capitalizar
más rápido y tecnificarse en los de altas
cotizaciones. Empero, su ventaja no se limita a dicho
aspecto, sino que es fundamental para que los
productores agreguen volúmenes, ganen poder de
negociación frente a unos procesadores o
intermediarios generalmente concentrados y se
empapen de los problemas y requerimientos de la

comercialización. Esto último coadyuva a que preparen
cada vez mejor en su finca el producto para
mercadearlo, pues les va a permitir enterarse de las
significativas disminuciones de ingreso que tienen, y
del problema que generan a lo largo de toda la cadena
por no hacerlo. De igual manera, facilita que estén al
tanto de los cambios que se están presentando en el
mercado para que se adecuen a ellos.
Para promover esta estrategia, la Ley Agraria
autorizó al IDEMA a constituir un fondo con el fin de
que, actuando como inversor de riesgo mediante el
aporte de capital semilla y de recursos de
preinversión, fomente la creación y el fortalecimiento
de empresas de comercialización y de procesamiento
primario en las que los productores participen como
accionistas. Dicho fondo, denominado Fondo
EMPRENDER, debe vender su participación en las
empresas una vez ellas comiencen a dar utilidades y
se estabilicen económicamente, de forma que los
productores consoliden su dominio accionario en ellas.

Como se verá en el capítulo relativo a la política de
desarrollo rural, los pequeños productores deben ser
los principales beneficiarios de esta iniciativa, aunque
no necesariamente los únicos.
El tema de la infraestructura de transporte
constituyó preocupación del equipo directivo del
Ministerio desde cuando se comenzó a diseñar la
nueva política. El atraso que el país registra en esta
materia, el casi nulo desarrollo de sistemas de
transporte multimodal y de las modalidades más
baratas de transporte de bienes agrícolas —la fluvial
y la férrea—, los enormes costos que se registran en
el transporte de los productos, en especial desde la
finca hasta los puntos de compra de procesadores o
expendedores al público, y el hecho de que la política
de transporte privilegiaba la construcción de
infraestructura para unir los mercados internacionales
con los centros de consumo detrimento de la conexión
de estos últimos con las zonas productoras, llevaron
al Ministerio de Agricultura a proponer, en la versión

inicial del Plan de Reactivación, la conformación de un
comité de alto nivel, integrado por Ministerios de
Transporte y Agricultura y por el Departamento
Nacional de Planeación, para discutir las prioridades
de inversión y para garantizar que en ellas se tuviera
en cuenta los intereses y las necesidades del sector
agropecuario. Sin embargo, las urgencias del día a día
no permitieron que a tópico tan vital para el agro se
le pusiera la atención que requería, por lo que su
puesta en marcha continua siendo una de las
prioridades de la política para el sector.
Aspecto fundamental para modernizar la
comercialización agropecuaria es el desarrollo de las
bolsas especializadas y de mecanismos de ventas a
futuro y de cobertura de riesgos. Las primeras, en
sus etapas iniciales, permiten que las transacciones
de productos no tengan que efectuarse con su
presencia física y constituyen un vehículo para
relacionar, de manera amplia y rápida, a vendedores
con compradores, con lo que contribuyen a romper

factores monopólicos asociados con los mercados
regionales que cuentan con escasa presencia de
compradores. En Colombia se había creado una Bolsa
Nacional cuyo desempeño había dependido casi
totalmente de la realización de ventas del IDEMA en
ella. Su desarrollo era, en consecuencia, incipiente e
inestable, a pesar de ser considerado como uno de los
pioneros en Latinoamérica. Su fortalecimiento hacía
parte de la estrategia de modernización de la
comercialización trazada por el Ministerio. En
consecuencia, se apoyaron los planes que los
directivos de la entidad se habían propuesto, se
coadyuvó al desarrollo de planes de los directivos en
la entidad se había propuesto, se coadyuvó al
desarrollo y reglamentación de la cámara arbitral —
esencial para que hubiera confianza en un sistema de
intercambio no presencial de las mercancías—, y se
promovió la expedición de un decreto que exceptuaba
del pago de la retención en la fuente a las
transacciones efectuadas en la Bolsa, con lo que se le
extendía un tratamiento tributario especial del que ya

gozaban las bolsas de valores. Las acciones
mencionadas, en especial la última, contribuyeron al
significativo incremento de las transacciones
efectuadas en la Bolsa Nacional Agropecuaria, cuyos
volúmenes se multiplicaron casi siete veces entre
1992 y 1994, al tiempo que los valores de las
mercancías transadas se multiplican más de diez
veces (Véase Cuadro 4.7).
Adicionalmente, el Ministerio propendió por el
desarrollo y la vinculación entre organismos similares
en el Grupo Andino, e inició, con los directivos de la
Bolsa, el estudio de la posible utilización de los
mecanismos de ventas a futuro y de cobertura de
riesgos por parte de la entidad. En este aspecto, se
consideró preferible prolongar la fase de consolidación
y de perfeccionamiento de los mecanismos iniciales de
venta de físicos, aún incipientes a pesar de los
avances reportados, antes de abordar el montaje de
procedimientos más complejos, los cuales, sin
embargo, deben impulsarse en un futuro cercano. En

todo caso, para permitir el surgimiento de tales
mecanismos, la Ley Agraria autorizó a las Bolsas de
Productos Agropecuarios a desarrollar mercados de
futuros y opciones de cobertura de los riesgos
inherentes a las fluctuaciones de precios.
La deficiencia en infraestructura moderna de
comercialización de granos y de perecederos ha sido
otro de los inconvenientes que ha enfrentado el
mercadeo agrícola. En relación con la primera, en
numerosas zonas, en especial de reciente vinculación a
la producción agropecuaria, existe aún déficit de
capacidad de almacenamiento, no obstante el esfuerzo
emprendido por el IDEMA desde finales de los
ochentas para subsanarlo, y las facilidades para el
manejo de graneles es insuficiente, en casi todo el
país. En algunas regiones es posible que el sector
privado construya de esa infraestructura, o esté
dispuesto a hacerlo en asocio con el Estado. En otras,
por diversos motivos, principalmente de orden público,
es previsible que los particulares no inviertan en esta

actividad, por lo que le corresponde al Estado
adelantarla. Por esta razón, como uno de los aportes
para resolver esta dificultad, la Ley Agraria facultó
al IDEMA para que, en cumplimiento de su función de
apoyo a comercialización, construya o cofinancie la
construcción de infraestructura física comercial.
Adicionalmente, otros mecanismos creados en
desarrollo de dicha ley, como Fondo EMPRENDER y el
Incentivo a la Capitalización se presume que deben
ayudar a estimular al sector privado para que invierta
en infraestructura de mercadeo, tanto para granos
como para perecederos.
Con respecto a los mercados mayoristas, y
especialmente a las centrales de abastos, la Ley
Agraria reiteró política definida en los decretos de
modernización del Estado de cesar la participación
accionaria de entidades oficiales del orden nacional en
ellas, aunque amplió el plazo para que el proceso se
pudiera adelantar de forma adecuada y cuidadosa, y
autorizó al Gobierno Nacional para reglamentar los

objetivos de interés público y los mecanismos de
vigilancia sobre tales mercados. De esta manera se
propendía por implantar un esquema que había
demostrado resultados positivos, en el cual el
gobierno apoyaba o promovía proyectos de mercados
mayoristas, pero su propiedad en manos de los
comerciantes que invirtieran ellos. Esto le permitía
dejar de tener una enorme inversión que terminaba
subvencionando a comerciantes grandes, y entrar, ya
sin intereses accionarios, a reglamentar las centrales,
de forma que se propugnara por su modernización y
por el rompimiento de monopolios y carteles en la
formación de precios.
CUADRO 4.7: Principales productos transados en la

bolsa popular agropecuaria
La creación de nuevos renglones agroindustriales de
exportación fue un objetivo central de la creación de
la Corporación Colombia Internacional en diciembre de
1992, como un instrumento conjunto de acción de los
sectores público y privado. La concresión de este
objetivo requería, sin embargo, la realización de

diversos estudios orientados E a definir una
estrategia en este campo. La realización de estos
análisis permitió, a comienzos de 1994, definir un
claro derrotero a las actividades de este nuevo
instrumento de la política sectorial, que se
materializó en la promoción y posterior conformación
de PROMAGRO en abril de 1995. Simultáneamente, la
Corporación llevó a cabo, con la asesoría de la
Fundación Chile, entidad líder en su ramo, los
estudios orientados a desarrollar un sello de calidad
para los productos agroindustriales de exportación. En
marzo de 1994, la Superintendencia de Industria y
Comercio autorizó a esta entidad a expedir
certificados de calidad para frutas y hortalizas
frescas y productos orgánicos, con lo que se
constituyó, con ICONTEC, en los primeros organismos
de certificación autorizados para operar en el marco
del Sistema Nacional de Normalización, Certificación
y Metrología.
Herramientas complementarias para fomentar la

competitividad sectorial
El incremento de la modernización agropecuaria
demandaba la realización de acciones en otros
campos, así como el establecimiento de estímulos y de
instrumentos para que los productores afrontaran
exitosamente el reto propuesto Dentro de las
numerosas herramientas utilizadas, tres merecen
especial mención, por la importancia que se les
concedió en el conjunto de la política sectorial. Se
trata del fortalecimiento de la parafiscalidad, del
mejoramiento de la sanidad agropecuaria y de la
creación del seguro agropecuario.
Los fondos parafiscales, basados en
contribuciones que voluntariamente se impone un
gremio de productores, venían funcionando para
algunos cultivos desde hace varios años y habían
contribuido, en unos más que en otros, al

30
mejoramiento de su productividad . El Ministerio
consideró que esta era una herramienta interesante
para que el sector privado pudiera jugar un papel más
protagónico en la política y en el desarrollo sectorial,

por lo que promovió la creación de nuevos fondos y
propendió por su reglamentación, a través de un
marco legal común. En el primer aspecto, concertó
con los gremios y presentó al Congreso de la
República siete proyectos de ley de creación de
nuevos fondos: ganadero, avícola, hortofrutícola,
palma africana, de leguminosas (incluido el fríjol
soya), algodonero y porcícola. Los cinco primeros
fueron aprobados y los dos últimos quedaron en
trámite. Con ellos y los ya existentes, más de tres
cuartas partes de la producción sectorial ha quedado
cobijada por este mecanismo.
Con el fin de establecer un marco legal global
para los distintos fondos, el Ministerio incorporó en la
Ley Agraria un capítulo, el quinto, dedicado al tema.
Entre las materias que trata se destaca la definición
de las áreas a las que se deben destinar los recursos
que se recauden por concepto de estas
contribuciones, las cuales buscan superar diversos
escollos para el mejoramiento de la competitividad y

de los ingresos de los subsectores objeto de cada
fondo. Ellas son la investigación, la transferencia de
tecnología, la asesoría y la asistencia técnica; la
adecuación de la producción y el control sanitario; el
desarrollo y mejoramiento de la comercialización; el
fomento de las exportaciones; y la ejecución de
programas económicos, sociales y de infraestructura
para beneficio del subsector objeto de la
contribución.
De igual manera, la Ley estableció que los
fondos para fiscales deben ser administrados por los
gremios que gocen de representatividad a nivel
nacional, pero permite que lo hagan también las
colectividades beneficiarias de las contribuciones,
previa la celebración, en cualquiera de los dos casos,
de contratos que se firmen para el efecto con la
Nación. La determinación de esta segunda opción es
funda mental para los casos en los cuales no haya
gremios suficientemente representativos, o de que
sea necesario declarar la caducidad del contrato con

ellos, pues abre la posibilidad de otra alternativa en
que también sean los interesados quienes tengan el
manejo de los recursos que aportan.
En relación con la sanidad agropecuaria, el
Ministerio adelantó diversas labores para mejorarla,
consciente de la importancia que tiene para el sector

31
en cualquier esquema , pero en especial en uno de
apertura, en el cual se presentan mayores riesgos de
introducción de plagas y enfermedades. Además de
fortalecerla institucionalmente, con la especialización
determinada en la reforma del ICA, se amplió la
infraestructura de experimentación, en especial con
los laboratorios de Mosquera e Ibagué; se impulsó un
ambicioso programa de investigación aplicada; se
promovieron convenios y trabajo de cooperación con
diversos países y organismos internacionales, y se
introdujeron dos iniciativas importantes en la Ley
Agraria. La primera fue la creación del Fondo
Nacional de Protección Agropecuaria, administrado
por el ICA, cuyo objetivo es el de facilitar un manejo

mas ágil y oportuno de las actividades de sanidad, ya
que en numerosas ocasiones la falta de recursos, o
las demoras del proceso presupuestal, determinaban
que las actividades de prevención, control o
erradicación no se efectuaran con la celeridad y con
la oportunidad que ellas requieren. La segunda
consistió en autorizar al ICA para adelantar su labor
a través de otras entidades oficiales o particulares,
mediante delegación o la celebración de contratos o
convenios, lo que permitirá descentralizar esta
función, o no efectuarla de manera directa por el
Instituto cuando ello no sea conveniente. De esta
manera, se inició la creación de un verdadero sistema
de sanidad agropecuaria con cobertura nacional, que
pueda aglutinar diversas entidades —públicas y
privadas, nacionales, departamentales y municipales—
y sumar esfuerzos para la realización de una labor en
la que los privados tienen una responsabilidad
fundamental.
Por su parte, la Ley 69 de 1993, estableció el

seguro agropecuario y creó el Fondo Nacional de
Riesgos Agropecuarios. Dado el cúmulo de
experiencias desfavorables con el manejo de esquemas
de este tipo, a nivel nacional e internacional, esta
Ley previó el montaje gradual y cuidadoso de esta
herramienta de protección contra los riesgos
naturales y climáticos. La Ley Agraria determinó en
forma complementaria, que el Estado podría subsidiar
el pago de las primas, lo que debe facilitar su puesta
en marcha y hacerlo accesible a todos los
productores. Ordenó, por otra parte, que las partidas
provenientes del Presupuesto Nacional con destino al
mencionado Fondo sean asignadas a título de
capitalización, disposición que busca garantizar, desde
el comienzo, su solvencia y buen funcionamiento.
Mejoramiento de los sistemas de información y
estadística
La información con que se cuenta en el sector
agropecuario es incompleta y poco fiable, por decir lo
menos. Innumerables decisiones de política deben

tomarse por intuición, pues las estadísticas y las
cifras disponibles poco ayudan. En estas condiciones,
acertar en la solución de los problemas coyunturales
del agro y en el diseño de una política de largo
aliento es bastante difícil. Prever las dificultades
es poco menos que imposible, por lo que ellas
toman de sorpresa al sector, lo que con información
adecuada no sucedería. Además, las discusiones entre
gobierno y gremios
acerca de la validez de los datos que cada uno
esgrime son
recurrentes y desgastadoras.
Por esas razones, el Ministerio se propuso
adoptar un sistema estadístico más completo, técnico
y confiable. En diversos campos se trabajó para
conseguirlo. Se emprendió el diseño de una red
nacional de información agropecuaria, a la cual se
involucren las entidades descentralizadas y las del
orden territorial, que permita organizar toda la
información sobre el sector, garantizar su

disponibilidad para los distintos usuarios, promover su
constante actualización y establecer procedimientos
de control y chequeo, todo ello con base en sistemas
modernos de comunicación e informática. Para su
coordinación se creó, por Resolución 1048 de 1993, el
Comité Asesor del Sistema de Información del Sector
Agropecuario.
Bajo dicha orientación, se montó un sistema de
información georeferenciado, cuya utilidad es bien
conocida para el mejoramiento de la información física
y de infraestructura, y que facilita la identificación
de las regiones con mayores necesidades para la
priorización, o focalización, de acciones e inversiones.
Por su parte, para la generación de información sobre
áreas, producción y rendimientos —sin duda la mayor
fuente de controversias—, el Ministerio suscribió un
contrato con el DANE, gracias al cual esta entidad
llevó a cabo, a partir de 1994, el proceso de
actualización
metodológica que debe servir de base para la

realización
de modernas encuestas agropecuarias, las cuales
sustituirán, a partir de 1996, el obsoleto esquema de
estadísticas por consenso, que ha sido objeto de
inútiles polémicas sobre su confiabilidad.
Con el fin de contar con mejor información sobre
costos de producción se hizo una evaluación de las
diversas metodologías empleadas, con el fin de definir
la que resulte más apropiada a las características del
sector, de manera que se pueda iniciar el proceso de
unificación y validación de dicha metodología y de tal
información. El montaje de un sistema de información
de precios y mercados fue, también, parte de dicho
esfuerzo. Después de numerosos intentos por
iniciarlo, finalmente se logró ponerlo en marcha con
base en una labor conjunta y articulada con todas las
centrales de abasto existentes en el país, para lo que
se firmó un convenio con el organismo que las
agremia, Acoabastos. La creación de una unidad de
inteligencia de mercados, que conozca lo que está

sucediendo en los principales países competidores o de
destino de las exportaciones colombianas, se enunció
como una necesidad, pero no se logró avanzar en este
terreno.
____________
25. En 1995 esta cifra se amplió a US$ 69.8

millones.(Regresar)
26. Anteriormente la participación de los usuarios se

limitaba a administrar algunos distritos, luego de
varios años de finalizada su construcción. En diversos
casos los usuarios se negaban a administrar obras con
las que no tenían un real compromiso desde su
iniciación, algunas de las cuales presentaban fallas
técnicas y no era factible mantenerlas con las tarifas
recaudadas por el agua.(Regresar)
27. La Unidad Agrícola Familiar se define como la

cantidad de tierra necesaria, en una región
determinada, para generar un ingreso familiar
equivalente a tres salarios mínimos. Aunque fue
diseñado originalmente como un concepto para la
reforma agraria, su uso se ha extendido a
prácticamente todas las áreas de la política
agropecuaria.(Regresar)
28. Tales como la producción de agentes de control

biológico, material vegetal in vitro, derivados de la
biotecnología, semillas mejoradas para campesinos,
embriones, alevinos, abonos biológicos y orgánicos,
maquinaria de cosecha y poscosecha y para pequeña
agricultura, y el establecimiento de laboratorios de
análisis de suelos, vegetales y calidad de
aguas.(Regresar)
29. Esta es una de las criticas que con mayor

frecuencia se le hacen en México a PROCAMPO. Ver,
por ejemplo, las críticas de varios analistas en la
Jornada del Campo del 26 de octubre dé
1993.(Regresar)
30. En estos casos, la decisión de establecer la

contribución es voluntaria de un gremio, pero su pago
es obligatorio una vez la cree la ley. En Colombia
existían fondos parafiscales para el café, el arroz,
los cereales (diferentes al arroz), el cacao y, más
recientemente, la panela. El primero de ellos ha
contado con características muy peculiares desde su
fundación, mientras que los otros presentan muchas
similitudes. Aunque no se dispone de una evaluación
sobre su desempeño y su impacto, parece existir
consenso en que han reportado ventajas a sus
contribuyentes en mejoramiento productivo, aunque
con experiencias muy diferentes en distintos
sectores.(Regresar)
31. Los problemas sanitarios aumentan costos y

pérdidas, restan posibilidades de colocación a los
bienes agropecuarios en los mercados externos,
influyen en su calidad, etc. En algunas actividades en
Colombia llegan a ser determinantes en su
rentabilidad (v. gr. ganadería y algodón).(Regresar)
Capítulo 5
EN PROCURA DE MEJORES CONDICIONES
EXTERNAS PARA LA INTERNACIONALIZACIÓN
DEL AGRO
Pese al relativo aislamiento que ha
caracterizado a la economía nacional durante la mayor
parte de su historia, el desarrollo del agro colombiano
ha estado siempre relacionado, en mayor o menor
medida, con la situación de los mercados

1
internacionales . Desde los tiempos remotos de las
bonanzas decimonónicas del tabaco, del añil y de la
quina, pasando por la época de la irrupción del país
como exportador cafetero en la segunda mitad de la
pasada centuria y de su dramática dependencia de los

ciclos del grano para fomentar su desenvolvimiento
económico, hasta los períodos más cercanos de
diversificación de la estructura productiva y
exportadora, cuando diversos cultivos comenzaron a
civilizar las planicies cálidas y feraces de las regiones
interandina, costera y orinocense, y a quitar así, la
preeminencia agrícola a las laderas y mesetas de los
Andes, las condiciones externas han incidido
decisivamente en el devenir agropecuario colombiano.
Los mercados internacionales ofrecieron oportunidades
de crecimiento fundamentales para diversas ramas de
la producción y para diferentes regiones agrícolas, en
especial a medida en que se fueron agotando las
posibilidades y las políticas de sustitución de
importaciones, y aunque no constituyeron el destino
mayoritario de las cosechas colombianas, si fueron,
en numerosos casos, el elemento dinámico del
desarrollo de las mismas.
Tal influencia debe ser mucho mayor en un
escenario de internacionalización de la economía

colombiana, cuyo telón de fondo son los avances en
las comunicaciones y en los transportes que relacionan
crecientemente los mercados, incluidos los más
lejanos y desconocidos. Su conocimiento se convierte,
en consecuencia, en elemento fundamental para los
productores y para los responsables de la política
sectorial, y la realización de conversaciones de
negociaciones internacionales con miras a conseguir
condiciones externas propicias al desarrollo
agropecuario exige cada vez mayor atención. Dichas
negociaciones tornan cada vez más frecuentes y
complejas, y lo que en ellas se define condiciona
crecientemente el desempeño sectorial. Ya no sólo
definen las condiciones de acceso de los bienes del
agro colombiano a los mercados internacionales, o la
política arancelaria y para-arancelaria aplicable al
sector, lo que de por sí es suficientemente
importante sino que incluso pueden limitar las opciones
de la política sectorial de manera significativa.
Por las razones anotadas, el Ministerio dedicó

considerables tiempo y esfuerzos a tales
negociaciones. Las principales, aunque no las únicas,
se analizan a continuación. Ellas fueron la Ronda
Uruguay del GATT y las relativas a acuerdos de
integración o de libre comercio. El objetivo
fundamental perseguido fue el de propender por el
establecimiento de condiciones favorables para el
desarrollo agropecuario, en especial la creación de
mayores facilidades para la colocación de los bienes
agrícolas exportable colombianos, actuales y
potenciales, en los mercados internacionales, y el
mantenimiento de márgenes importante para futuras
negociaciones y para el manejo de la política sectorial
doméstica, en especial aquella orientada a los
productos sensibles caracterizados por mercados
internacionales altamente distorsionados.
La agricultura y la ronda Uruguay del GATT
La octava ronda de negociación del GATT se
lanzó en Punta del Este (Uruguay) en septiembre de
1986, como respuesta a la agudización de tendencias

proteccionistas que se venían presentando en los
últimos años, las cuales se manifestaban,
especialmente, en la intención europea de crear un
bloque comercial aparentemente cerrado, en la
creciente utilización de barreras no arancelarias, en
la cada vez más frecuente violación de las reglas y
disposiciones del Acuerdo General y en la
impresionante elevación de los subsidios y de las
trabas al comercio agrícola en las naciones
industrializadas.
La Ronda Uruguay abordó por primera vez con
seriedad el tema del comercio de bienes
agropecuarios. En efecto, en las anteriores
negociaciones este tópico sólo se había tratado de
manera marginal y los pocos resultados que se
obtuvieron, en especial en productos agropecuarios
tropicales, fueron muy modestos. Por esta razón,
como se señaló en el primer capítulo, la agricultura se
hallaba virtualmente al margen de las regulaciones del
GATT, y muchas prácticas terminantemente

prohibidas para otros sectores de la producción de
mercancías eran permitidas en el caso del agro.
Incluso, varios países consiguieron del GATT
dispensas y tratamientos excepcionales que los
autorizaban a imponer diversas cortapisas al comercio
de productos agrícolas. Por todas las razones
anteriores, el agropecuario era el sector que más
distorsiones y barreras al acceso —arancelarias y no
arancelarias, comerciales y técnicas— registraba al
comenzar la Ronda Uruguay. Además de que su
comercio internacional no contaba con reglas de juego
claras y con mecanismos de solución de controversias.
Adicionalmente, la guerra de subsidios entre varios
países industrializados, para lograr el dominio de los
mercados internacionales, se había agudizado
considerablemente, con lo que los tradicionales
exportadores de bienes del agro que no lo subsidiaban
perdían ingresos y mercados.
La situación descrita, y en particular la presión de

2
los países del Grupo Cairns , que se constituyó en
las primeras fases de la Ronda como un bloque de
países exportadores d de bienes agrícolas que
abogaban por la mayor liberación del comercio
agrícola mundial, determinó que a la agricultura se le
otorgara una significativa importancia en las
negociaciones y que se crearan considerables
expectativas. No obstante, los intereses en juego
eran grandes y contrapuestos, lo que dificultó desde
un principio la negociación. Mientras los países del
Grupo Cairns, los Estados Unidos y algunos otros
países que cuentan con ventajas comparativas
abogaban por una reforma profunda y una amplia
liberación del comercio agrícola, la Comunidad
Económica Europea, otros países del viejo continente
y Japón deseaban que el acuerdo al que se llegara
fuera muy limitado y parcial, pues no querían
enfrentar a sus agricultores a una competencia
internacional sin subsidios.
La desaveniencia agrícola determinó el fracaso de
la Revisión de Mitad de Período, en Montreal en

1988, de la que se esperaba un impulso sustancial en
las negociaciones, y la frustración de la prevista
terminación de la Ronda en la reunión ministerial de
Bruselas, en diciembre de 1990, por lo que al
Presidente de la reunión le tocó prorrogar
indefinidamente las negociaciones en espera de
condiciones más propicias. Un año después, en un
nuevo y desesperado intento por culminar la Ronda, el
entonces Director General del GATT, Arthur Dunkel,
presentó un proyecto de Acta Final que incluía muchos
de los puntos y de las formulaciones que finalmente
se aprobaron, y proponía, específicamente, en el caso
de la agricultura, la tarificación de todas las medidas
de protección frente a las importaciones; una
reducción del 36% en promedio para los aranceles
tarificados y una reducción mínima de 15% por
partida arancelaria; un compromiso de acceso mínimo
(es decir, de participación de las importaciones en los
mercados nacionales) para todos los productos del
3%, que se aumentaría gradualmente hasta alcanzar
un 5%; una disminución del 20% en los montos de la

ayuda interna, del 36% en los de los subsidios a las
exportaciones y del 24% de las cantidades
subvencionables; y un acuerdo para evitar que las
normas fitosanitarias fuesen utilizadas con propósitos
proteccionistas. De acuerdo con esta propuesta,
dichas reducciones y la apertura del mercado tendrían
lugar en forma gradual durante el período 1993-
1999. Se proponía, igualmente, exceptuar de los
compromisos de reducción a una amplia lista de
subvenciones internas, en lo que se denominó como la
caja verde, bajo el supuesto de que ellas no
generaban distorsiones en el comercio agrícola
internacional.
El acuerdo definitivo, alcanzado a finales de 1993
y suscrito en Marrakech en abril de 1994, tras una
intensa negociación final bilateral entre Estados
Unidos y la Unión Europea, que dejó como
espectadores a todos los demás países, cambió muy
marginalmente tales porcentajes, aunque efectuó
otras modificaciones de fondo. En efecto, la única

modificación presentada en los porcentajes —
indudablemente importante— fue la de disminuir del
24 al 21% el compromiso de reducción de las
cantidades exportadas con subsidio. No obstante, se
ampliaron las ayudas no sujetas a compromisos de
reducción (caja verde), con lo que se legalizó buena
parte de los subsidios internos que hacen parte
central de la política agrícola de los países
industrializados, en especial de Estados Unidos y la
Unión Europea. Igualmente, se incluyó una norma
nueva, conocida como cláusula de paz, que será
aplicable durante nueve años, con la cual se hace más
difícil la imposición de derechos compensatorios, o de
cualquier otra medida correctiva de defensa contra
los subsidios internos y externos establecidos por los
países que estuviesen cumpliendo los compromisos de
reducción. La mayoría de estas modificaciones había
sido convenida previamente en el llamado Acuerdo de
Blair House entre Estados Unidos y la Unión Europea,
o adoptadas bajo presión intensa de Francia en las
últimas semanas de las negociaciones.

En síntesis, lo finalmente acordado dista mucho de
lo que deseaban en un principio la mayoría de
naciones. Aunque no se puede negar que se presentó
un avance, en especial en la incorporación de la
agricultura a las disciplinas del GATT y en contar con
mayores reglas y disciplinas, los compromisos de
reducción de la protección y especialmente, de los
subsidios, fueron muy modestos. En consecuencia, los
países industrializados podrán seguir subsidiando su
agricultura, aunque con algunas restricciones, lo que
les permitirá mantener en buena medida su
participación en los mercados mundiales, a pesar de
sus dudosas ventajas comparativas, en tanto que el
resto de países se verán limitados para utilizar
mecanismos de defensa contra la competencia desleal
de aquellos.
Cabe anotar que, al igual que otros actores, el
Grupo de Cairns fue abrumado por el bilateralismo
que caracterizó la fase final de las negociaciones.
Tanto en la reunión de Bangkok, que tuvo lugar en

junio de 1993, como en la de Ginebra, de octubre del
mismo año, que contó con la participación del nuevo
Director del GATT, Peter Sutherland, el Grupo
reclamó la conveniencia de retornar a la mesa
multilateral. Defendió, además, la necesidad de un
acuerdo definitivo en el cual se respetaron los
principios básicos del proyecto de Acta Final de
Dunkel en materia agrícola — el mayor acceso a los
mercados, la reducción de los subsidios a la
producción y a las exportaciones, y normas
fitosanitarias que no obstaculicen el comercio— y
rechazó las propuestas de aquellos países, en especial
Francia, quepretendían debilitar aún más el acuerdo
agrícola e incluso posponer nuevamente las
negociaciones agrícolas. No obstante, la cohesión del
Grupo se había debilitado. En Bangkok, los miembros
latinoamericanos tuvieron que ejercer una presión
considerable para evitar que Australia y Nueva
Zelandia consignaran en el comunicado un apoyo del
Grupo de Cairns al Acuerdo de Blair House. Indonesia
presentó, además, una propuesta orientada a

exceptuar de la liberación ciertos productos agrícolas
de particular interés nacional (el arroz). En el
comunicado de Ginebra, Canadá consignó, por su
parte, el rechazo al principio general de tarificación.
Gracias al éxito final, la cohesión se restableció en la
reunión de Montevideo, en mayo de 1994, en la cual
los países miembros acordaron mantener el Grupo
como un instrumento de seguimiento y presión para el
cumplimiento de los compromisos adquiridos por los
países firmantes de la Ronda en materia agrícola.
Estrategia negociadora de Colombia a lo largo de la
Ronda
Desde un principio Colombia fue un participante
activo en los temas agrícolas de la Ronda. Cuando se
inició la conformación del Grupo de Cairns, Colombia
decidió entrar a participar en él. Dos razones
fundamentales motivaron tal determinación: la
primera, que se comprendía que el mejor escenario
para el desarrollo de la agricultura colombiana es
aquel en el cual no se presentan trabas al acceso de

sus productos a los principales mercados externos y
los precios internacionales no se hallan deprimidos por
los subsidios; la segunda, que se entendía que, sin
formar parte de una alianza estratégica que tuviera
un peso significativo, el país difícilmente podría jugar
un papel relevante en las negociaciones y defender de
manera adecuada sus intereses.
Con dicha participación, Colombia buscó dos
objetivos básicos. Uno, de carácter general, era
contribuir al logro de la mayor liberalización posible
del comercio agrícola, en especial en lo relativo al
desmonte de los subsidios y a la desgravación en los
grandes mercados de los bienes que exporta. El otro
consistía en conseguir unas disposiciones
particularmente favorables para los países en
desarrollo, de manera que se hiciera realidad lo que
se llamó el trato especial y diferenciado para estas
naciones. Este segundo objetivo, fuera de basarse en
un enunciado global del GATT que pretende favorecer
a las naciones en desarrollo, partía del supuesto de

que las distorsiones en el comercio agrícola
internacional no las han creado dichos países, sino que
son consecuencia fundamental de la política sectorial
de los países industrializados y que, en consecuencia,
es a ellos a quienes corresponde corregirlas.
Para luchar por estos objetivos, la estrategia
seguida fue la de apoyar los planteamientos del Grupo
de Cairns en los temas generales, pero dejando que
el protagonismo y lo central de la negociación lo
llevaran otros países, en especial Australia, como
Presidente del Grupo, y concentrar los esfuerzos
colombianos en lo relativo al trato especial y
diferenciado para los países en desarrollo, tópico en p
el cual no todos los miembros de Cairns estaban
interesados. En este segundo aspecto, vale la pena
señalar que Colombia y Brasil tuvieron el protagonismo
durante la Ronda, y que nuestro país fue el principal
actor en lo relativo a la defensa de los productos
tropicales.
En efecto, dentro del grupo de agricultura,

Colombia y Brasil fueron quienes más insistieron en el
establecimiento la de normas especiales y más
favorables para las naciones en desarrollo. Muchas
de las propuestas formuladas por estos n dos países
fueron incorporadas en los planteamientos del Grupo
de Cairns, en el proyecto Dunkel y, posteriormente, a
en el acuerdo final sobre la agricultura. Algunas otras
fueron recortadas o desechadas. No obstante, en
buena medida lo que se logró en esta materia —que
fue importante, como se verá más adelante— se debió
al esfuerzo colombo-brasilero y a que, por propuesta
suya, el Grupo de Cairns acogió y defendió esas
iniciativas.
En el caso de los productos tropicales, Colombia
propendió, desde la reunión ministerial de Punta del
Este, porque este fuera un grupo especial y
prioritario de la negociación. Gracias a ello, y al
apoyo de otros países en desarrollo, las declaraciones
de esa reunión y de la Revisión de Mitad de Período
recogieron tales planteamientos, a pesar de la

oposición, generalmente velada, de algunas naciones
desarrolladas, en especial de Estados Unidos. Esta
última quería que el grupo de tropicales fuera
absorbido por el de agricultura, lo que finalmente
logró. Al fin de cuentas, lo único que quedó en el
Acta Final fue una enunciación gaseosa de que los
países desarrollados deberían otorgar mayores
reducciones en las barreras al acceso para los bienes
de interés de los países en desarrollo, incluidos los
productos tropicales. Y ni siquiera esta formulación se
cumplió en todos los casos. Empero, gracias a la
insistencia de Colombia, a veces solitaria, algunos
países sí otorgaron mayores desgravaciones en algunos
de los productos tropicales.
Respecto a las ofertas de negociación, Colombia
hizo propuestas acordes a lo que estuvieran
dispuestos a ofrecer otros países. Cuando, en octubre
de 1991, se pusieron sobre la mesa las primeras
ofertas de negociación que cuantificaban los
compromisos de reducción, Colombia apoyó la oferta

del Grupo de Cairns, la cual proponía compromisos de
reducción de los subsidios y de la protección muy
significativos. Posteriormente, en 1992, cuando se
veía que los resultados de la negociación iban a ser
inferiores a los esperados, porque muchos países
desarrollados no estaban dispuestos a ofrecer más,
Colombia presentó una oferta bastante más modesta.
Finalmente, una vez efectuadas las últimas
modificaciones al acuerdo después de las
negociaciones bilaterales de Estados Unidos con la
Unión Europea, Colombia modificó su oferta,
haciéndola aún más magra.
En esencia, la oferta definitiva presentada
buscaba que los compromisos asumidos no
comprometieran el mantenimiento de una adecuada
protección a los productos más sensibles, no quitaran
posibilidades de modificación de la política —incluida
la arancelaria— a los gobiernos siguientes y otorgaran
un amplio margen de negociación para el futuro. Este
último punto se consideró vital cuando se pudo prever

que las naciones industrializadas iban a arancelizar a
niveles muy altos, y que, en consecuencia, en las
próximas negociaciones —previstas para fines de siglo
— partirían de aranceles consolidados elevados, por lo
quienes no tengan una situación similar se van a ver
en dificultades en la negociación. Las características
específicas de dicha oferta se resumen más adelante.
El trato especial y diferenciado a los países en

desarrollo
Como se señaló, la presión de los países en
desarrollo, y especialmente de Colombia y Brasil,
permitió que el enunciado general del trato especial y
diferenciado para los países en desarrollo se hiciera
realidad en el grupo agricultura. Sin él, dichos países
hubieran salido mal librados de la negociación
agrícola, por cuanto visto reducir modestamente la
protección y los subsidios los países desarrollados,
quedándose sin mecanismos defensa y con la obligación
de abrir sus mercados en la proporción. Por eso, las
cláusulas especiales que se revisten fundamental
importancia.
En virtud del trato especial y diferenciado, los
países desarrollo cuentan con mayores plazos (diez
años en vez. seis) para aplicar sus compromisos de
reducción, los a su vez, son inferiores a los de los
países desarrollados —las dos terceras partes de los
porcentajes mencionados anteriormente—.
Adicionalmente, se estableció la posibilidad de que
iniciaran a niveles altos la reducción arancelaria para
los productos que no tenían consolidados —lo que se
denominó tipos máximos— y que no contaban con
restricciones arancelarias al momento del acuerdo
agrícola. Este punto era de fundamental importancia,
ya que muchos países en desarrollo habían adelantado
durante la Ronda procesos de apertura económica,
que los había conducido a eliminar la mayoría de las
restricciones no arancelarias y a reducir aranceles,
de manera que si hubieran tenido que partir de los
aranceles vigentes, habrían tenido que consolidar la
inmensa mayoría de su arancel agropecuario a niveles
muy bajos, y sólo hubieran tenido la posibilidad de
consolidaciones más altas en los productos que, por

disponer de restricciones no arancelarias, podían
arancelizar. Tal era el caso colombiano.
Así mismo, se consiguió la exclusión de los
compromisos de reducción de una serie de subsidios
internos y a las exportaciones no permitidos a los
países desarrollados. En efecto, quedaron exentas
de los compromisos de reducción las subvenciones a la
inversión de disponibilidad general (como nuestro
incentivo a la capitalización rural), la ayuda para
estimular la diversificación con el objeto de
abandonar cultivos ilícitos y las subvenciones a los
insumos agrícolas para productores pobres, siempre y
cuando ellas hagan parte de los programas de
desarrollo agrícola y rural. Además, cuando la ayuda
interna sea inferior al 10% el valor de la producción,
en vez del 5% que rige para los países desarrollados,
no tiene que incluirse en los compromisos de
reducción. Finalmente, los subsidios para reducir los
costos de comercialización de las exportaciones
agropecuarias y las subvenciones a fletes y tarifas de

transporte, internas e internacionales, para los
productos exportables,quedaron excluidas de los
compromisos de reducción de los países en desarrollo.
Los países más pobres, o menos adelantados, como se
les llamó, quedaron exentos de los compromisos de
reducción. Se estableció, por su parte, que se
tomarán medidas para no perjudicar a los países en
desarrollo importadores netos de alimentos, o para
buscar alguna forma de compensación por los mayores
precios que presumiblemente tendrán que pagar por
sus importaciones.
La oferta agrícola colombiana
Con base en las disposiciones mencionadas sobre
trato especial y diferenciado y en los magros
resultados de la negociación agrícola, Colombia
presentó su oferta definitiva.
Ella le otorga un amplio margen de juego para
mover su política agrícola, incluida la de comercio
exterior, pues el arancel consolidado más bajo al final

del período de reforma (año 2004) será del 70% para
3
los productos agropecuarios .En síntesis, la oferta
colombiana, en lo que respecta a acceso a los
mercados, arancelizó los productos más sensibles —los
de franjas y los que cuentan con precios mínimos de
importación— a niveles que fluctúan entre 83% y
332% para 1995, que se reducirán hasta quedar
entre el 75 % y 227 % en el año 2004. Los restantes
productos, excepto las tres partidas que ya se habían
consolidado en la Ronda Tokio y cuyos aranceles
quedaron iguales, se consolidaron a un nivel de 100%
—basados en la posibilidad de ofrecer topes máximos
—, el cual se irá reduciendo hasta 70%, como máximo
en el año 2004. Para cumplir con las disposiciones
relativas a acceso mínimo y corriente se
establecieron, para los productos arancelizados, unos
contingentes arancelarios, o aranceles cuota, cuyo
arancel consolidado más bajo será del 75% en el
período 1995-2004 (Véase Cuadro 5.1).
En lo relativo a ayuda interna y subsidios a las

exportaciones, la oferta colombiana partió de niveles
elevados en los cuales se cuantificaron todas las
subvenciones que existían en el período de base
(1986-1988), y muchas de las cuales ya se han
eliminado o reducido. De esta manera, el país no va a
tener ninguna dificultad para cumplir con sus
compromisos de reducción —la mayoría los ha cumplido
ya—, máxime si se tiene en cuenta que, como se
mencionó el trato especial y diferenciado autoriza a
utilizar una serie de subvenciones, internas y a la
exportación, que podrían aplicarse en caso necesario.
CUADRO 5.1: Oferta agrícola colombiana

arancelizada en la ronda Uruguay y del GATT
En resumen, y si se tiene en cuenta que el país
consiguió algunas reducciones arancelarias importantes
para productos que le interesan en mercados claves,
se puede decir que Colombia, gracias a su estrategia
de negociación, logró beneficios en la Ronda, a pesar
de los magros resultados de ella en materia agrícola y
del modesto impacto que va a tener sobre los precios
internacionales en los mercados altamente

distorsionados. Los consiguió, además, sin poner en
riesgo a su sector agropecuario y conservando un
margen sustancial para hacer cambios en su política
agropecuaria y para futuras negociaciones.
EL AGRO Y LOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN Y
DE LIBRE COMERCIO
En el ocaso de la década del ochenta se vivió
un resurgir de los procesos de integración en todas
las regiones del globo, como resultado de las
dificultades afrontadas por las negociaciones
multilaterales de la Ronda Uruguay del GATT y del
hecho de que los países europeos lucían más
interesados en su bloque comercial, que en los
resultados de las negociaciones multilaterales. Su
influencia se hizo sentir en estas latitudes, y el país
emprendió una dinámica actividad integracionista. Se
revitalizó el desfalleciente Pacto Andino, se
promovieron acuerdos de libre comercio con. México y
Venezuela (Grupo de los Tres), Chile, Centroamérica y
Caribe, y se manifestó el interés de entrar a

participar del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLC o NAFTA), conformado por Estados
Unidos, Canadá y México. La importancia de estos
acuerdos, y de estos mercados, para la agricultura se
hizo más evidente cuando se constató lo modesto
de los resultados de la Ronda Uruguay en esta
materia.
La armonización de la política agropecuaria andina
A principios de 1992, los países del Grupo
Andino eliminaron todas las restricciones para el
intercambio de mercancías entre ellos, tanto
arancelarias como no arancelarias con la excepción de
Perú, que se marginó temporalmente de este proceso.
Por la misma época comenzó la negociación de un
arancel común frente a terceros países - el Arancel
Externo Común, AEC— con el cual se debería
completar una verdadera Unión Aduanera Andina. La
integración, incluso, superó el terreno puramente
comercial al extenderse a otros campos, tales como el
de transporte.
La armonización de algunos elementos de la
política agropecuaria hizo parte de tal proceso.
Especialmente importante se consideró la de las
franjas de precios, por cuanto, además de ser parte
del AEC, constituía la herramienta de defensa de los
productos sensibles del agro frente a las
fluctuaciones de las cotizaciones internacionales y,
parcialmente, a los subsidios que otorgan las naciones
industrializadas a estos bienes. También se tuvo en
cuenta la necesidad de eliminar las subvenciones
internas que alteraban las condiciones de competencia
entre los países miembros, y cualquier otra política
que tuviera un efecto similar. No obstante, por su
importancia y complejidad, los mayores esfuerzos se
orientaron hacia la armonización de las franjas.
Conviene resaltar que Colombia era el país más
interesado en lograr la armonización de la política
agropecuaria. El poseer la agricultura más grande de
los países andinos—genera cerca del 60% del PIB
agropecuario de la subregión—, así como la de mayor

tradición y experiencia, y presuntamente la más
competitiva, hacía que las distorsiones existentes al
interior del Grupo, y la competencia desleal de
terceros países que pudiera presentarse, podrían
afectar sus posibilidades de colocación de sus
productos en los mercados nacional y subregional. No
sobra recordar que los mercados de los países del
Pacto —en especial el venezolano y, en menor medida,
el peruano— presentan posibilidades de exportación
nada despreciables para numerosos bienes
agropecuarios, algunos de ellos de considerable
importancia para el agro colombiano. En consecuencia,
la falta de armonización de la política podría incidir
negativamente en su expansión potencial e, incluso,
poner en peligro su producción actual.
El Ministerio, obrando en concordancia con tal
prioridad, lideró las negociaciones y fue el promotor
del acuerdo preliminar al que se llegó, en las
reuniones de viceministros de agricultura en
Cartagena, y de ellos y de los ministros en Caracas,

en septiembre y octubre de 1993, respectivamente.
Desafortunadamente, las controversias que se
suscitaron posteriormente en Venezuela en torno a
este acuerdo impidieron que fuese acogido por la
Junta del Muerdo de Cartagena. La segunda fase de
negociaciones, que se llevó a cabo con el nuevo
gobierno venezolano, acogió, con ligeras
modificaciones, el convenio anterior. Así se
protocolizó en la reunión de viceministros de
agricultura y representantes alternos ante la Junta
del Acuerdo (Viceministro de Comercio Exterior en el
caso colombiano) el 5 de agosto de 1994 en Caracas.
En este acuerdo, se unificaba el número de franjas,
los productos marcadores y los que cubría cada una
de ellas, los mercados de referencia, y se establecía
una metodología común para fijar los pisos y los
techos de cada franja y para calcular el sobrearancel
o el descuento arancelario, según fuera el caso. Como
resultado, el número de productos cobijados por las
franjas aumentaba moderadamente en Colombia, pero
la mayoría de los pisos se establecían en niveles muy

cercanos a los existentes y los sobrearanceles para
los bienes derivados se calculaban de acuerdo a la
metodología utilizada por nuestro país.
De esta manera, los preacuerdos no implicaban
cambios sustanciales para Colombia y, más bien, en
varios casos mejoraban y racionalizaban la protección
otorgada por las franjas. Incorporaban a ellas algunos
productos que no estaban cobijados por las franjas
colombianas y que era necesario incluirlos, pues ello
garantizaba una protección más coherente a lo largo
de las diversas cadenas (v.gr el pollo y los sebos).
Establecían, no obstante, un periodo de transición
para que Venezuela adoptara las franjas de la leche y
el maíz amarillo y Ecuador la de trigo, pues ambos
países consideraban traumático hacerlo desde un
principio por la magnitud del ajuste requerido.
Empero, determinaban también un mecanismo de
defensa relativamente automático para que los países
que cumplían con la franja armonizada pudieran
establecer derechos correctivos a las exportaciones

de quienes no lo hacían, equivalentes a las diferencias
en los niveles de protección que unos y o otros
otorgaban. De esta forma, se buscaba que la puesta
en práctica del nuevo esquema no ocasionara
sobresaltos adicionales en el agro de los países
miembros.
Igualmente, señalaban la necesidad de renegociar
juntamente los acuerdos de alcance parcial que
diversos socios del Pacto tenían en el marco de
ALADI, los cuales podían crear perforaciones al AEC
y al sistema andino de franjas. Dichos acuerdos eran
los responsables, por ejemplo, de la presencia de
oleaginosas, aceites y cereales de terceros países en
el mercado venezolano, que entraban pagando
aranceles inferiores al nominal y que creaban
competencia en dicho mercado y en el nacional a las
cosechas colombianas. Así, los preacuerdos sobre el
sistema andino de franjas propendían porque las
ventajas de un mercado ampliado para la agricultura
no se vieran afectadas por tratamientos especiales o

por incumplimientos del arancel común.
Con algunas modificaciones, en especial en los
plazos concedidos a Venezuela para que ponga en
funcionamiento las franjas armonizadas del maíz y de
la leche, estos preacuerdos fueron aprobados
finalmente por la Comisión del Acuerdo de Cartagena
mediante la Decisión 371 del de diciembre de 1994.
Desafortunadamente, no fue ni ha sido posible desde
entonces acordar un mecanismo común para que los
países apliquen los derechos correctivos asociados al
mantenimiento de distintos niveles de protección a los
productos que hacen parte del sistema de franjas.
Por este motivo, cada país ha sido autorizado para
hacerlo de manera unilateral. En uso de dicha
facultad, el gobierno colombiano estableció, por
primera vez, derechos correctivos para algunas
importaciones provenientes de Venezuela a mediados
de 1995.
La agricultura en el Grupo de los Tres
El mercado mexicano es, probablemente, el más

atractivo de América Latina, por su tamaño, por su
ubicación geográfica y por su participación en el
Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte
(TLC o NAFTA). Por esta razón, se le otorgó tanta
importancia a las negociaciones adelantadas en el
marco del Grupo de los Tres con miras a firmar un
tratado de libre comercio. No obstante, la
participación en el TLC tornaba cualquier
negociación con México delicada y compleja, pues
podía conducir a la triangulación de productos de
Estados Unidos y Canadá, que podrían generar una
competencia no deseada a los bienes nacionales. Este
aspecto es particularmente delicado en el campo
agropecuario, donde los cuantiosos subsidios de los
norteamericanos distorsionan las condiciones de
competencia de manera sustancial.
_______
1. Sobre la escasa vinculación de la economía

colombiana con los mercados internacionales en el
ocaso de la colonia y durante todo el siglo XX, ver
Ocampo (1984).(Regresar)
2. El grupo Cairns lo conformaron catorce países, de
muy diversos grados de desarrollo y de los distintos
continentes, la mayoría de los cuales no
subvencionaban su agro y estaban perdiendo mercados
frente a los bienes subsidiados. Estos países eran
Australia, Nueva Zelanda, Hungría, Canadá, Malasia,
Tailandia, Filipinas, Indonesia, Fiji, Argentina, Brasil,
Colombia, Chile y Uruguay. Ellos respondían por cerca
del 25% de las exportaciones mundiales de productos
agropecuarios.(Regresar)
3. El arancel consolidado no es necesariamente el que

se deba aplicar en el país, pero este último no puede
superar al nivel consolidado, a menos que se invoque
una salvaguardia, con base en un procedimiento
complejo.(Regresar)
Como consecuencia de que los bienes agrícolas
norteamericanos, una vez culminado el período de
transición que establece el TLC, entrarán a
México sin arancel, los precios internos de estos
productos descenderán en dicho país al nivel de los
internacionales, por lo que, si no se deseaba arruinar
buena parte de la agricultura mexicana, era necesario

otorgarles subsidios a sus productores que les
permitieran competir en las nuevas circunstancias. Tal
situación fue una de las principales razones que
determinaron al gobierno mexicano a modificar su
política agraria y a crear PROCAMPO. Ello, sin
embargo, alteró las condiciones de competencia con
este país, pues, si bien sus subsidios son menos
distorsionantes que los estadounidenses, tienen el
efecto de reducir los costos de producción por

5
hectárea .Con ello, la negociación con México se
tornaba aún más compleja y delicada, y requería de
un tratamiento diferente para la agricultura del que
recibieron otros sectores económicos en las
negociaciones del Grupo de los Tres.
El acuerdo al que finalmente se llegó reflejó ese
trato particular. La mayoría de los productos en
franja y otros productos sensibles para Colombia y
Venezuela, así como los que lo eran para México,
quedaron al margen del proceso de desgravación. A
otro grupo de bienes delicados, pero de gran interés

para alguna de las partes, se le definió un esquema
especial de desgravación a quince años, el cual se
aplica siempre y cuando una comisión de trabajo que
se creó pueda llegar a un acuerdo sobre la manera
como el azúcar de Colombia y Venezuela entre a
participar del arancel —cuota que México establecerá

6
como resultado del TLC . Los demás productos
agropecuarios quedaron cobijados por el esquema de
desgravación lineal a diez años que se definió para el
resto de mercancías.
De conformidad con lo así dispuesto, el 76.3% de la
oferta agrícola exportable colombiana tendrá acceso
preferencial al mercado mexicano, incluidos productos
tan significativos como el café, el azúcar, las flores y
el cacao y sus derivados, y otros que tienen potencial
exportador, tales como arroz, aceite de palma, jugos
y pulpas de frutas tropicales, lácteos y productos
forestales. Este logro se obtuvo, sin embargo, sin
poner en peligro a los sectores más sensibles de la
producción agropecuaria nacional, ya que el 57.5% de

las importaciones colombianas de dichos productos
quedaron exceptuadas del proceso de desgravacion 7 .
Otros acuerdos y otros temas de comercio exterior
Como parte de la actividad integracionista
emprendida, el gobierno colombiano entabló
negociaciones con Chile, los países centroamericanos y
los del Caribe, tendientes a establecer acuerdos de
libre comercio. En el caso de Chile, las perspectivas
son más importantes para la industria que para el
agro, en especial para la fabricante de bienes
intermedios. No obstante, en virtud del convenio
establecido, el 80.8% de la oferta agrícola
exportable colombiana fue incluida en la nómina de
desgravación inmediata, y otro 12.8% adicional en las
de desgravación a tres y cinco años. Mientras tanto,
el 58.4% de las importaciones sectoriales se exceptuó
del programa de liberación, el 32.1% se incluyó en las
listas de desgravación gradual y únicamente el 9.5%
quedó incorporado en la de liberación inmediata.
Aunque esta negociación abre, también, interesantes

posibilidades de exportación al agro nacional, sin
comprometer de manera riesgosa a los productos más
sensibles del sector, dos de los bienes con mayores
posibilidades quedaron cobijados por la lista de
excepciones: el azúcar y la carne de bovino. Las
conversaciones futuras con los chilenos deben, en
consecuencia, realizar esfuerzos importantes por
conseguir algún tipo de acceso preferencial para estos
productos, bien sea incorporándolos a las nóminas de
desgravación, o estableciendo un contingente a un tipo
arancelario especial para las exportaciones
colombianas.
Las negociaciones con las naciones del istmo
centroamericano, por su parte, sufrieron numerosos
contratiempos, que llegaron, incluso, a la revisión de
los avances logrados para volver a comenzar las
conversaciones. Además del escaso tiempo con que
contaban los negociadores, dada la cantidad de
convenios en discusión, las diferencias de intereses y
de opiniones entre los distintos países

centroamericanos, dificultó la negociación. Los
intentos que hicieron de nombrar un sólo país para
que se entendiera con Colombia y Venezuela, cuya
posición había sido previamente unificada, no
prosperaron, y las deliberaciones tuvieron siempre
como contraparte cinco naciones con posiciones
divergentes, lo cual las tomó muy complejas. El sector
agropecuario, en el cual existen escasos espacios de
complementación con dichos países, contó con la mesa
de negociación más difícil y donde mayores
entrabamientos surgieron.
Si a los acuerdos descritos se agregan los
tratamientos preferenciales otorgados por los Estados
Unidos (Ley de Preferencias Arancelarias Andinas-
ATPA) y por la hoy Unión Europea (Programa Especial
de Cooperación de las Comunidades Europeas-PEC),
gracias a los cuales parte fundamental de la oferta
exportable agropecuaria puede entrar sin aranceles a

8
esos mercados , los mayores del orbe, se completa
un panorama halagüeño para las exportaciones del

agro colombiano, a pesar de los pobres resultados de
la Ronda Uruguay en este tópico. Sin embargo,
numerosos interrogantes surgen sobre su desempeño
futuro. En este sentido, el comportamiento del tipo
de cambio, la mejora de la competitividad, el agresivo
aprovechamiento de las oportunidades existentes —
hasta hoy poco utilizadas—, y el surgimiento de
nuevas barreras técnicas al comercio, conforman una
agenda de ternas vitales.
Sobre los primeros de tales tópicos volveremos mas
adelante. En relación con el último de ellos, la labor
que se realice en materia sanitaria, de estímulo a la
agricultura orgánica o biológica y de establecimiento
de un sistema integral de certificación de calidad,
incidirá de manera decisiva en el éxito exportador del
agro colombiano. La tarea ya iniciada por CORPOICA
y por la Corporación Colombia Internacional en este
terreno debe fortalecerse, al igual que la promoción
por parte de la segunda de proyectos piloto de
exportación en productos nuevos, con gran potencial

en los mercados externos. Igualmente, la Corporación
debería estudiar las necesidades de dotación de
infraestructura física para la exportación de estos
bienes, tal como la creación de sistemas de acopio y
de frío en puntos claves de la cadena de exportación
—puertos, aeropuertos, etc.—, tanto en el país como
en los principales destinos, y la forma de promover su
construcción y desarrollo.
_________
5. Ver a este respecto, el primer capítulo de este

libro.(Regresar)
6. Debido a lo acordado en el TLC, México debió

elevar su arancel para azúcar al nivel prohibitivo
consolidado por Estados Unidos en el GATT. Sin
embargo, se estipuló que, cuando una fórmula
definida para el caso determine que la producción
doméstica no alcance a cubrir los requerimientos de
abastecimiento, México podrá establecer un arancel-
cuota por una cantidad equivalente al déficit, a un
tipo arancelario bajo. Aunque es casi seguro que este
déficit será recurrente, era necesario definir
claramente qué porcentaje de la cuota será para los
socios mexicanos en el G-3, cuál será su arancel y
cuáles los procedimientos para hacerla operativa.
Llegar a un resultado satisfactorio para Colombia y
Venezuela en esta materia es la labor de la comisión
de trabajo que creó el acuerdo de libre comercio. En
caso de que esto no sea posible, el azúcar y los
productos cobijados por la desgravación a quince anos
no llevarían a cabo tal desgravación. Entre ellos se
incluyen los productos de mayor interés para México,
y varios de interés para Colombia y
Venezuela.(Regresar)
7. Algunos autores han hablado de un desequilibrio en

la negociación agrícola, porque a Colombia se le
desgrava una menor proporción de su oferta que a
México (Moscardi, 1994). No obstante, la cifra
mexicana en dichas comparaciones incluye ganado en
pié, producto que es exportable a Estados Unidos,
pero no a Colombia. Si se excluye este producto,
sustancial en el conjunto e las exportaciones
sectoriales mexicanas, el porcentaje desgravado a
México reduce notoriamente.(Regresar)
8. El ATPA tiene una duración de diez años y vence

en noviembre de 2004. La única exportación agrícola
colombiana importante exceptuada es el azúcar. El
PEC estaba próximo a vencerse en 1994, por lo que el
gobierno colombiano buscó su prolongación, la cual se
logró a fines de dicho año, aunque ene! caso del
sector agropecuario sólo por doce meses y con una
ampliación de los productos exceptuados o sujetos de
restricciones. El gobierno adelanta nuevamente
negociaciones orientadas a prorrogar dichos beneficios
para el agro.(Regresar)
Ç
Capítulo 6
POLÍTICA PARA EL CAMPESINADO: EL PLAN DE
DESARROLLO RURAL
La persistencia de las inequidades y de la
pobreza en las áreas rurales del país, la ampliación
de la brecha de ingresos por habitante entre las
ciudades y el campo, la condición de marginamiento
que aún ostentan numerosas zonas y moradores
rurales, exigían la formulación de una política
específica para los habitantes pobres del agro
colombiano, que contribuyera a aliviar el impacto que
la crisis había tenido sobre su nivel de vida y a
superar los obstáculos que les impedían convertirse en
productores modernos y mejorar su calidad de vida.
No bastaba con los resultados positivos que la política
de reactivación debería tener sobre el conjunto de
productores del agro. Por eso, se diseñó y se puso en

marcha el Plan de Desarrollo Rural Campesino, con el
que se otorgaba, con base en una concepción holística
de su desarrollo, un tratamiento preferencial a este

1
sector de la población . Este plan buscaba dar
respuesta al objetivo de equidad que la política
contempló desde el inició de su formulación.
Con el fin de combatir el impacto que la crisis había
tenido sobre los productores pobres del campo y de
facilitar su tránsito al modelo de internacionalización
de la economía, se diseñaron los programas de
generación de empleo y de modernización y
diversificación de cultivos. Por otra parte, para
propiciar el mejoramiento de su calidad de vida y su
desarrollo productivo, se implantaron programas y
políticas tendientes a facilitar su acceso a los
recursos productivos, a la infraestructura y a los
servicios sociales y públicos, de los cuales
tradicionalmente no han dispuesto en la cantidad y
calidad necesarias. No obstante, la puesta en
práctica de todos ellos contó con una modificación

sustancial en la concepción que había guiado a las
actividades de desarrollo rural: los campesinos y las
comunidades rurales, de sujetos pasivos de la acción
y de la política gubernamentales, debían pasar a
convertirse en los protagonistas y orientadores de sus
propios procesos de desarrollo. Esta filosofía, básica
en todo el plan, implicó la adopción de cambios
sustanciales en la manera de adelantar los proyectos
y de aplicar las diversas herramientas de política, así
como de modificaciones importantes en la estructura
institucional del sector público agropecuario, tal y
como se ilustra en la descripción de los diferentes
programas que se hace a continuación.
LA NUEVA CONCEPCIÓN Y LA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARA EL DESARROLLO
RURAL
La atención preferencial que se quería otorgar a
los campesinos en un plan coherente e integral,
basado en una nueva concepción sobre su rol
protagónico en el desarrollo rural, partía del

convencimiento de que sin ella no sería posible
solucionar los problemas sociales del agro. La simple
inclusión del campesinado en las diversas herramientas
de política sectorial, o el establecimiento de algunos
programas específicos para ellos, no había dado,
hasta el momento, el resultado esperado. La acción
paternalista del Estado, en la cual unos funcionarios
bien intencionados definían desde sus despachos lo
que requerían los campesinos de las diversas comarcas
del país, tampoco había resuelto los problemas que
aquejan a este sector de la población. Como cualquier
sociedad, la sociedad rural colombiana debía tomar en
sus manos su propio destino si quería lograr su
desarrollo, pues no es posible imponer desde afuera
el desarrollo de una comunidad. El gobierno debía
facilitarlo, poniendo a su alcance todas las
herramientas que requieren para su avance y
otorgándoles un nivel de interlocución apropiado.
Este último aspecto era crítico, por cuanto no
existía una instancia gubernamental con el nivel

requerido para poder coordinar los diferentes
programas y las diversas entidades oficiales que
tienen que ver con la atención al campesinado. Para
crearla, el Ministerio aprovechó las facultades
extraordinarias que la Ley Agraria concedió al
Presidente de la República para modificar la
estructura interna de la entidad y conformó el
Viceministerio de Desarrollo Rural, al cual adscribió

2
tres direcciones generales y una oficina especial .
Las tres primeras deberían encargarse de propender
por el desarrollo social, productivo y empresarial de
los campesinos, respectivamente, y la última debía
coordinar y encauzar las acciones que el Ministerio
venía adelantando con el fin de que la mujer rural
tuviera un tratamiento adecuado, no discriminatorio,
en todas las políticas y actividades de las entidades
del sector, y que ellas contemplaran sus
características particulares, en lo que se conoce como
la planificación con perspectiva de género. Más aún,
para reflejar el énfasis que se le otorgaba al
desarrollo campesino y de las comunidades rurales, se

modificó el nombre del propio Ministerio, que pasó a
denominarse Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
A la creación del viceministerio se sumó la del
Consejo Nacional de Desarrollo Rural y Reforma
Agraria, efectuada por la Ley de Reforma Agraria,
instancia en la cual, bajo la presidencia de Ministro,
participan todas las entidades que tienen que ver con
el desarrollo rural, tanto las que están adscritas
como las que no lo están. Este Consejo debe facilitar
al Ministerio, y a su nuevo viceministerio, coordinar el
conjunto de la acción del Estado orientada al sector
campesino, de manera que se le pueda dar una
atención integral y coherente.
Las anteriores no fueron las únicas innovaciones
institucionales que se efectuaron para hacer operativa
la nueva política de desarrollo rural. La Ley Agraria
estableció, igualmente, la obligación para los
municipios de crear Consejos Municipales de
Desarrollo Rural, en los cuales se debe discutir y

priorizar los proyectos de inversión locales en las
zonas rurales y, en especial, los que se van a
presentar al sistema nacional de cofinanciación.
Dichos Consejos deben tener presencia mayoritaria de
los representantes de las comunidades campesinas, de
manera que su conformación refleje la filosofía
relativa al rol protagónico de ellas. De igual manera,
la citada ley autorizó al Fondo DRI a cofinanciar
programas de desarrollo rural directamente con las
organizaciones campesinas o con las comunidades
rurales organizadas, con lo que se incrementó su papel
activo y decisorio en esta materia y se hizo posible el
apoyo gubernamental a ellas, así las autoridades
municipales no cumplan con su deber de cofinanciar

3
tales programas .
Finalmente, en la transformación del HIMAT en el

4
Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT
, se conformó una subdirección con funciones y
responsabilidades en el trabajo con la comunidad, la
cual debe propender porque los proyectos de

adecuación de tierras, en especial los de pequeña
irrigación, sean concertados con las comunidades
rurales, desde su fase de identificación hasta su
culminación. En las demás entidades, y en todo el
quehacer institucional del sector público agropecuario,
se propugno porque esta nueva concepción se
impusiera, y porque los funcionarios oficiales
promovieran un papel activo en las comunidades
rurales y modificaran su rol al de asesores,
facilitadores y colaboradores de ellas.
ATENCIÓN A SECTORES EN CRISIS
La política de desarrollo rural contempló un
componente coyuntural que, como se mencionó,
buscaba atender a los pequeños productores y a los
pobladores pobres del campo más afectados por la
crisis y por el cambio en el modelo de desarrollo.
Dentro de las diversas acciones que se adelantaron en
este frente, vale la pena destacar los programas de
generación de empleo y de modernización y
diversificación de cultivos, los cuales constaban de

paquetes comprensivos de atención a sectores
específicos, previamente determinados.
El programa de generación de empleo
Una de las manifestaciones más claras, y de las
consecuencias más graves, de la crisis que afectó al
sector a principios de los noventas, fue la reducción
del empleo y los ingresos rurales en varias zonas de
la geografía agraria nacional. Desde los primeros
documentos que planteaban la nueva estrategia de
política, el apoyo a los afectados por este fenómeno
se consideró fundamental. En su procura se formuló el
programa de emergencia de generación de empleo, el
cual, tras identificar los municipios con mayor
incidencia de este problema, concertó con las
comunidades afectadas la financiación de proyectos
intensivos en el uso de mano de obra y que,
preferiblemente, tuvieran un impacto en el buen
desempeño futuro del sector agropecuario o en el
mejoramiento de la calidad de vida en las áreas
rurales.
Los cultivos más golpeados por la crisis de 1991-
1993 fueron el algodón, el arroz, el tabaco, el sorgo
y el café de zonas marginales —este último afectado
por la caída de las cotizaciones internacionales y por
la irrupción de la broca—, cuya superficie cultivada se
contrajo, en conjunto, en cerca de 300.000
hectáreas, lo que, se estima, ocasionó la pérdida de
cerca de 100.000 empleos permanentes. En
consecuencia, los principales municipios que cultivaban
dichos productos, y en los cuales un chequeo realizado
por el Ministerio constató el problema de desempleo,
fueron las áreas seleccionadas para la ejecución del
programa. Cerca de un centenar de municipios de la
Costa Atlántica, el piedemonte llanero y la región
andina se focalizaron como beneficiarios del
programa.
Los proyectos preferidos, por cumplir con las
condiciones arriba esbozadas, fueron los de
construcción y mejoramiento de vías, construcción y
ampliación de acueductos veredales, reforestación de

cuencas degradadas, comercialización y agroindustria
rural, pequeña irrigación, piscicultura, mejoramiento
de la vivienda rural y manejo integrado de la broca.
Un equipo de profesionales de alto nivel fueron
contratados para que concertaran con las comunidades
y con la autoridades territoriales los proyectos a
ejecutar, dentro de la constante de darle a las
primeras mayor protagonismo en el manejo de los
asuntos públicos que les competen. El manejo de los
recursos fue asignado al Fondo DRI. Para el arranque
del programa, en 1993, se asignaron $900 millones y
para 1994 $5.800 millones del Presupuesto Nacional,
montos a los cuales se adicionaba la suma
cofinanciada por los municipios. El nuevo gobierno
incrementó estos últimos a $8.800 millones. Todos
ellos fueron ejecutados y permitieron, conjuntamente
con los dineros aportados por otras fuentes, realizar
obras por un valor cercano a los $16.000 millones en
los dos años mencionados, las cuales generaron un
millón y medio de jornales, aproximadamente.

El esfuerzo mencionado, al igual que otros que llevó
a cabo el Ministerio, como el que se describe en el
siguiente aparte, ayudaron a mitigar los efectos
negativos de la crisis sobre los pobladores más pobres
del campo, y constituyeron una novedad, puesto que
en el país no se contaba con experiencias, ni mucho
menos con instrumentos, que permitieran al Gobierno
Nacional acudir con presteza en ayuda de tales

5
moradores en coyunturas como la que se vivió .
El programa de modernización y diversificación de
cultivos
Varios productos cultivados por campesinos e
indígenas venían atravesando una crisis profunda, la
cual, en algunos de ellos, se agravó con el cambio del
modelo de desarrollo. Es el caso del trigo y la
cebada, los cuales afrontaban, de antaño, una difícil
situación, pues la tecnología utilizada en la mayoría
de los cultivos determinaba que los rendimientos
fueran muy bajos y, en ocasiones, la calidad del
producto dejara mucho que desear. Con rendimientos

tan magros no era posible que los agricultores
obtuvieran una remuneración que les permitiera vivir
dignamente, así los precios internos hubieran sido, en
algunas oportunidades, relativamente altos. La
tecnología y las variedades desarrolladas en los
últimos años por el ICA y por CORPOICA podrían
permitir a algunos cultivadores mejorar su
productividad y su nivel de vida. Otros no lo podían
hacer, porque la calidad de su tierra era mala y para
ella no servían las variedades mencionadas, y porque
no contaban con agua para defenderse en caso de
sequía. La situación descrita empeoró desde principios
de la década del noventa, pues el desmonte de los
precios de sustentación, y su sustitución por los
mínimos de garantía, cuyo monto permaneció
estancado en los últimos semestres, deterioró la
remuneración recibida por los labriegos, en especial la
de aquellos que producían volúmenes modestos.
Adicionalmente, la industria cervecera colombiana
comenzó a disminuir las cantidades que compraba de
cebada, dada su preferencia por la cebada

importada.
Los productores de fique, por su parte, nunca han
obtenido ingresos aceptables pues las cantidades que
produce cada familia son insuficientes. Además de la
poca tierra que poseen, generalmente de deficiente
calidad, las tecnologías de producción del fique y, en
especial, las de desfibrado, son muy primitivas, lo
que hace que su productividad sea muy baja. Desde
hace algunos años se ha venido investigando cómo
mejorar dichas técnicas; sin embargo la demanda por
fique ha comenzado a disminuir, tanto por el aumento
de la demanda de empaques de fibras plásticas como
por el mercadeo a granel. Aunque se han buscado
usos alternativos para el fique (fabricación de papel,
cordelería, etc.), y el auge de la ecología puede
llevar a una sustitución creciente de los sacos de
polipropileno por los de la fibra, aún no se prevé que
estos hechos puedan frenar la caída de la demanda
que está ocasionando el aumento del mercadeo a
granel. Para empeorar las cosas, amplias zonas

fiqueras están afectadas por una grave enfermedad:
la macana.
El cultivo del tabaco negro se ha realizado,
secularmente, en pequeñas parcelas, utilizando
métodos rudimentarios de laboreo y de secado de la
hoja. La escasa producción familiar ha hecho
imposible el mejoramiento de la situación de vida de
los productores. En los últimos años, además, han
disminuido las compras de tabaco negro, tanto para el
mercado interno como para la exportación, debido a
que cada vez se consumen menos cigarrillos y cigarros
fabricados con su hoja. En efecto, fuera de que las
campañas en contra de estos productos han llevado a
una disminución de los fumadores, quienes siguen
haciéndolo prefieren cada vez más el tabaco rubio.
Adicionalmente, en Colombia el contrabando ha
reducido el mercado de los cigarrillos nacionales, por
los elevados impuestos que éstos deben pagar, lo que
ha disminuido aún más la demanda de tabaco negro.
Para esos cultivos, y para sus regiones

productoras, el Ministerio formuló el programa de
modernización y diversificación de cultivos, con el que
se proponía tecnificarlos u ofrecer alternativas
productivas más rentables. Se aspiraba, así, a
superar los obstáculos que han impedido a los
campesinos e indígenas de esas zonas mejorar su
producción y su nivel de vida. No obstante, estos
programas tropezaron con una serie de dificultades:
la calidad y la cantidad de tierra que posee cada
familia limita, en la mayoría de los casos, cualquier
cambio o cualquier mejoría; la escasez de agua
dificulta la adopción de cultivos más intensivos y
rentables; y el predominio del minifundio no hace
viable programas de adquisición de más tierra para
cada familia en las actuales zonas productoras. Se
requiere, por lo tanto, el diseño y ejecución de planes
integrales de desarrollo, basados en soluciones
innovativas y no convencionales, que ataquen cada uno
de los limitantes identificados para hacer competitiva
la producción y para mejorar la calidad de vida de
estos moradores del campo.

El programa cubrió más de ochenta municipios en
los departamentos de Nariño, Cauca, Boyacá,
Cundinamarca, Santander, Huila, Tolima, Sucre y
Bolívar. Cerca de 100.000 familias, que sembraban
unas 126.000 hectáreas, constituían su población
objetivo. Con ella, y con las autoridades locales, el
Ministerio debatió y concertó los proyectos a
ejecutar, que conformaban los planes integrales
mencionados. Para financiarlos se apropiaron, en
1994, $1.490 millones del Presupuesto Nacional, a
los que se sumaron más de $3.200 millones
provenientes de los convenios de modernización y
diversificación firmados con las industrias harinera y
cervecera.
El nuevo gobierno incorporó a la yuca a este
programa. El tubérculo es probablemente el principal
cultivo de la economía campesina en la Costa
Atlántica, y desde hace años se ha venido trabajando
en el montaje de pequeñas plantas de secado con el
fin de restarle perecibilidad y, mejorar así, la

capacidad de negociación y los precios de venta de los
campesinos que la siembran. No obstante, subsistían
algunas dificultades, ya que se estaban sembrando
variedades que, aunque de buena calidad para
consumo humano, se estaban destinando a la industria
de alimentos para animales, la cual puede trabajar
con calidades diferentes de tubérculos que dan mayor
rendimiento por hectárea. La industria había
recurrido a importar alguna yuca de Tailandia, cuyos
precios eran bajos y cuya utilización como calorías
para los alimentos balanceados ha crecido
considerablemente. Desde principios de 1994 el
Ministerio intervino con el objeto de promover un
acuerdo entre industriales y agricultores para el
mejoramiento del producto, para promover la siembra
de las variedades más productivas y para garantizar
la absorción de las cosechas.
Pero fue definitivamente la nueva administración la
que le dio un impulso decisivo al programa de
modernización del cultivo de la yuca, al apropiar

recursos por $500 millones en 1994 y formular un
programa a cuatro años con un costo total de $4.700
millones, gracias al cual se aspira a incrementar los
rendimientos, promover la siembra de variedades
adecuadas al uso que se les vaya a dar, fomentar su
procesamiento primario y aprovechar las significativas
y diversas oportunidades para su utilización industrial,
todo lo cual debe redundar en el mejoramiento de la
situación de vida de los campesinos costeños.
MAYOR ACCESO A LOS RECURSOS PRODUCTIVOS,
A LOS SERVICIOS Y A LA INFRAESTRUCTURA
La población pobre del agro ha carecido desde
tiempos inmemoriables de acceso a los recursos
productivos, a la infraestructura de apoyo y a los
servicios sociales y públicos, razón que ha
determinado su incapacidad para convertirse en
productores dinámicos y modernos y de ostentar una
satisfactoria calidad de vida. Mayoritariamente se
localiza en terrenos poco fértiles, que hacen parte de
microclimas ‘deficitarios en agua, o en regiones

aisladas, donde la presencia del Estado, sí la ha
habido, ha sido débil y, en muchas ocasiones, de poca
ayuda y nada amable. La superación de estas
carencias seculares fue objetivo central del plan de
desarrollo rural. Para su puesta en marcha se crearon
nuevos programas, se fortalecieron algunos en curso y
se modificaron varias herramientas de política, de
,modo que se hicieran compatibles con la preeminencia
otorgada a la iniciativa y a la participación decisoria
de las comunidades.
Cambio sustancial en la reforma agraria: la Ley 160
de 1994
Parte fundamental de la política de desarrollo
rural que nos ocupa fue la expedición de una nueva
ley de reforma agraria, que modificó los
procedimientos en la materia, de acuerdo con la nueva
filosofía y las nuevas prioridades. Dentro de los
numerosos cambios que tal ley efectuó, dos son dignos
de resaltar. En primer lugar, se estableció un
procedimiento para la acción reformista que otorga la

iniciativa a los campesinos interesados en adquirir una
parcela. En segundo término, la ley estableció la
obligación de incorporar en los anteproyectos de
Presupuesto Nacional partidas suficientes para
culminar el programa redistribuyo en dieciséis años y
para garantizar que las entidades que hacen parte del
sistema de reforma agraria, que ella misma crea,
puedan cumplir adecuadamente sus funciones y
prestar los servicios complementarios.
En relación con el primer aspecto, vale la pena
destacar que el nuevo procedimiento establecido
permite que los campesinos seleccionen el predio que
desean adquirir e inicien un proceso de negociación
directa y voluntaria con el propietario para comprarlo.
El INCORA debe asesorarlos a todo lo largo del
proceso y otorgar un subsidio para la transacción,
equivalente al 70% del valor de la Unidad Agrícola
Familiar (UAF) en la región. Para financiar el 30%
restante podrán conseguir un préstamo, el cual se
otorgará a la tasa de interés más favorable del

mercado. El Instituto deberá, igualmente, promover
la constitución de inmobiliarias rurales que
contribuyan a facilitar la puesta en marcha de este
mecanismo y que coadyuven a dinamizar el mercado de
tierras.
El procedimiento explicado presenta varias
ventajas. Otorga la iniciativa a los campesinos, tanto
en la selección del predio, como en la iniciación del
proceso de adquisición, de manera que ellos ya no
tendrán que esperar a que el Instituto comience
acciones en la zona y los escoja para ser
adjudicatarios de la reforma. Elimina la
intermediación estatal en la selección de predios y de
usuarios y en la negociación de los predios, lo que
contribuye a agilizar las transacciones y a eliminar
potenciales focos de corrupción. Establece un subsidio
directo para los beneficiarios del programa
redistributivo, con lo que lo hace más claro y

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transparente . Propicia la negociación voluntaria y
directa, con lo que se combate el elemento de

conflicto que ha estado asociado con esta política,
aspecto vital en un país agobiado por la violencia.
No obstante, la ley mantiene una vía especial para
la intervención del INCORA cuando no exista acuerdo
entre propietarios y campesinos, y conserva la
facultad de efectuar procesos de expropiación por vía
judicial y, cuando se reglamente la norma
constitucional correspondiente, por la vía
administrativa. Empero, privilegia la negociación
voluntaria entre los campesinos y los propietarios,
incluso en las formas de pago estipuladas, por cuanto
en este caso el valor del predio se cancela la mitad
en bonos agrarios y la mitad en efectivo, mientras en
los procesos de negociación entre el Instituto y los
propietarios se paga el 60% en bonos y el resto en
efectivo yen los de expropiación la totalidad en
bonos.
Otros aspectos de la ley que vale la pena resaltar
son los relativos al ordenamiento de la colonización, a
la creación de las “zonas de reserva campesina” y a la

concertación con las comunidades. En torno a la
colonización, la ley estableció normas tendientes a
impedir el acaparamiento de ‘los baldíos nacionales, a
evitar su explotación en contra de la vocación del
suelo o de actividades destructoras de los recursos
naturales, y a reservar determinadas zonas para la
colonización campesina y otras para el desarrollo
agropecuario empresarial. En estos dos últimos casos,
la determinación de unas u otras zonas se hace
depender de las características agroecológicas de los
baldíos y de las socio- económicas de la región en la
cual se hallan ubicados. Solamente en las de
desarrollo empresarial, cuyo objetivo sea un
aprovechamiento económico sustentable, plenamente
demostrable, se pueden titular superficies superiores
a una Unidad Agrícola Familiar. De esta manera, se
aspiraba, con la ley, a que la colonización y la
adjudicación de baldíos se efectué de manera
ordenada, con propósitos redistributivos y con fines
productivos que concuerden con la vocación de sus
suelos y que consulte las necesidades del desarrollo

regional y de las comunidades rurales.
La creación de “zonas de reserva campesina” es
otra de las grandes innovaciones de la Ley. Estas
zonas podrán ser delimitadas en cualquier región
donde se lleve a cabo la“reforma agraria, con el
propósito de evitar la concentración ulterior de la
propiedad. En particular, la norma establece que la
Junta Directiva del INCORA podrá establecer los
tamaños máximos de las propiedades que se podrán
poseer en dichas zonas. Esta figura fue sugerida
inicialmente para evitar el proceso de concentración
de la propiedad en zonas de colonización, que ha
tenido históricamente unos efectos sociales y
ecológicos desafortunados, ya que han obligado a los
colonos pobres a continuar tumbando el monte y, tras
realizar un cultivo civilizador, sembrar pastos que

7
terminan engrosando las propiedades ganaderas .
Sin embargo, su propósito va más allá del
ordenamiento de la colonización. Permite, en
particular, controlar la concentración de la propiedad

en zonas de alto conflicto social donde se lleven a
cabo procesos de reforma agraria.
Por otra parte, la ley creó los Comités
Departamentales de Desarrollo Rural y Reforma
Agraria, dependientes de los Consejos Seccionales de
Desarrollo Agropecuario, como instancias de
concertación de las autoridades territoriales, las
entidades nacionales y las comunidades y
organizaciones campesinas. Con ellos se completan los
escenarios de participación comunitaria para el
desarrollo rural en la órbita territorial, puesto que la
Ley Agraria ya había creado los Consejos Municipales
para tal efecto. La Ley 160, precisó, además, las
funciones y las atribuciones de estos últimos, y les
asignó responsabilidades en materia de reforma
agraria en las localidades donde ella se esté
adelantando. De esta manera, a las comunidades
rurales no sólo se les otorgó iniciativa y protagonismo
en la ejecución de la política reformista, sino que se
les dieron atribuciones en materia de planificación en

el orden territorial.
El programa de pequeña irrigación
Una de las principales restricciones que han
enfrentado los campesinos para mejorar su economía,
además de la escasez de tierra y de su mala calidad,
ha sido la deficiente dotación de agua de sus parcelas
o, en algunas regiones, su indefección frente a las
inundaciones periódicas. La falta de agua limita las
alternativas productivas, determina menores
rendimientos y ocasiona numerosos daños y pérdidas
en las cosechas. Para superar esta carencia, se había
diseñad o y puesto en marcha, desde la segunda
mitad de los ochentas, un programa de pequeña
irrigación, el cual había afrontado dos dificultades: el
fatigoso cumplimiento de los requisitos para la
elegibilidad de los proyectos y la casi nula
concertación de los mismos con la comunidad.
El crédito que se había firmado en enero de 1990
con el ‘Banco Mundial para financiar el programa de
pequeña irrigación (BIRF 3113-co) establecía

condiciones de difícil cumplimiento para que un
proyecto pudiera optar por los fondos. Por esta
razón, muy poco del préstamo se había ejecutado y el
programa andaba a paso lento. El Ministerio decidió,
entonces, emprender su renegociación, la cual se
concretó favorablemente. En efecto, la condición de
que los pequeños usuarios tenían que pagar en
efectivo y por anticipado el 20% del costo del
proyecto, imposible de cumplir para ellos, se modificó
por la de contribuir con el 10% de ‘dicho costo en
mano de obra y pagar otro 10% en un plazo de tres
años. La otra condición de difícil cumplimiento —la de
garantizar que los usuarios contaran con asistencia
técnica— se mantuvo, por su fundamental importancia
para el buen suceso futuro de los proyectos; el
HIMAT (INAT) estableció, entonces, un convenio con
el Fondo DRI que permitiera asegurar tal asistencia.
De esta manera, se sentaron las bases para
desempantanar el programa de pequeña irrigación y
para poder fortalecer la acción de dotar con riego a
los campesinos.
Por su parte, los proyectos de pequeña irrigación
habían sido formulados por los funcionarios públicos
sin contar con la aquiescencia de la comunidad. Por
eso, en innumerables ocasiones, una vez construidos,
la infraestructura era subutilizada, o totalmente
desaprovechada. Las ventajas del riego eran
desconocidas por los beneficiarios y la disposición a
cambiar de cultivos era baja. Para empeorar las
cosas, con frecuencia el Instituto no continuaba
asesorándolos y apoyándolos cuando terminaban las
obras. Como correctivo a estos tropiezos, la Ley de
Adecuación de Tierras (Ley 41 de 1993) y sus
decretos reglamentarios establecieron la participación
obligatoria de los beneficiarios en todas las fases de
los proyectos, el interés de la comunidad como uno de
los criterios de priorización y el requisito de que a los
usuarios se les prestara asistencia técnica después de
culminadas las obras. Además, en la transformación
del HIMAT en INAT se creó una subdirección
encargada de trabajar con la comunidad y de darle la
asistencia técnica requerida.

El programa de pequeña irrigación no se consideró
como la única solución para dotar de agua a los
campesinos. Igualmente importante era su vinculación
a los proyectos de riego medianos y grandes. Por eso,
tanto la mencionada ley como la citada
reestructuración tendieron a modificar el énfasis en
pequeña irrigación por la atención al pequeño
productor, fuera cual fuere el tamaño de los
proyectos. La ley estableció un subsidio del 50% a los
pequeños productores y la reglamentación posterior de
los mecanismos de recuperación de inversiones
establecieron también subsidios diferenciales en favor

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de pequeños y medianos productores . La
reorganización unificó la subdirección técnica del
INAT, para que se encargara de todo tipo de
proyectos, grandes y pequeños.
Por otra parte, en diversos programas para el
campesinado impulsados por el Ministerio, tales como
el de modernización y diversificación de cultivos, se
promovieron soluciones sencillas y económicas para que

los campesinos pudieran almacenar agua en sus
parcelas, de manera que puedan defenderse en las
épocas de verano. Fue así como en varias zonas
secularmente deficientes en agua, en especial de
Santander y Boyacá, se ejecutaron programas de
construcción de reservorios en las fincas de los
campesinos, los cuales constituyeron el primer alivio
con que estos labriegos han contado frente a la
sequía que desde siempre les ha limitado sus
posibilidades de tecnificación y de diversificación.
En todo caso, las acciones señaladas constituyeron
tan solo un escalón en la labor de propiciar el acceso
al agua de ‘los campesinos. La mayoría de ellos aún no
cuenta con este insumo esencial. En muchos casos las
regiones donde habitan son bastante secas. En ellas,
se requieren soluciones innovativas, que permitan
recolectar y aprovechar la poca agua disponible, las
cuales, seguramente, deben combinarse con la
utilización de variedades y cultivos resistentes a la
sequía y con labores de reforestación de las

respectivas cuencas. En tal sentido, el camino por
recorrer es todavía muy largo y se requieren aún
esfuerzos considerables y persistentes para superar
este escollo.
La asistencia técnica descentralizada y participativa
La prestación de un adecuado servicio de
asistencia técnica a los pequeños productores es
fundamental para incentivar su mejoramiento
productivo y su transformación en agricultores
modernos y exitosos. Como se señaló en el capítulo
cuarto, desde fines del pasado decenio se
introdujeron modificaciones sustanciales en la
organización institucional, de la asistencia técnica,
con el traslado de esta función a los municipios y la
creación del sistema nacional de transferencia
tecnológica que los apoya. Este sistema estableció la
obligación que tenían todos ellos de constituir
Unidades Municipales de Asistencia Técnica
Agropecuaria (UMATA), o de contratar con una
entidad especializada su constitución y la prestación

del servicio, las cuales deberían proveer este insumo
fundamental a los pequeños productores de la
respectiva localidad. Sin embargo, el proceso de
constitución de las UMATA se había estancado, por lo
cual muchos municipios no contaban con este
instrumento de apoyo a los pequeños productores ni
acceso al sistema de cofinanciación para apoyar su
funcionamiento.
Con el fin de solucionar las falencias mencionadas,
el Ministerio promovió activamente la creación de las
UMATA, amplió los recursos de cofinanciación del
DRI para apoyarlas, culminó la formulación del
Programa Nacional de Transferencia de Tecnología
Agropecuaria PRONATTA, y la negociación del crédito
para financiarlo con el Banco Mundial. De esta
manera, se amplió la cobertura de las UMATA de 570
a 980 municipios y se sentaron las bases(para apoyar
en forma estable este esquema de asistencia técnica
descentralizada. Adicionalmente, la Ley Agraria
aportó dos elementos fundamentales para contribuir al

adecuado funcionamiento del sistema. Por una parte,
permitió asegurar la prestación de la asistencia
técnica, ya que en aquellos casos en los que los
municipios no asuman la obligación de crear la
UMATA, los beneficiarios de la asistencia podrán
organizar y contratar el servicio con gremios o
entidades privadas, y tendrán derecho a la
cofinanciación del Fondo DRI. Por otro lado, la ley
previó la creación de la Comisión Municipal de
Tecnología y Asistencia Técnica Agropecuaria,
dependiente del Consejo Municipal de Desarrollo
Rural, en la cual tendrán representación mayoritaria
los usuarios del servicio y contarán con vocería los
gremios de profesionales del agro, y cuyas funciones
son, entre otras, las de velar por el adecuado
funcionamiento de la UMATA, orientar la distribución
de los recursos y determinar las zonas y los
productos que requieran atención prioritaria.
Estableció, además, que la vinculación del personal,
cuando la UMATA haga parte de la estructura
administrativa del municipio, se debe hacer con

sujeción a las normas y procedimientos de la carrera
administrativa, con lo que se propende por su
conformación técnica y por la estabilidad de los
funcionarios.
Las disposiciones explicadas tienden a otorgar una
mayor iniciativa y un mayor control a los campesinos
beneficiarios sobre la prestación del servicio municipal
de asistencia técnica. Les da herramientas para
exigir, y conseguir, su prestación, independizándola
de la voluntad de los gobernantes locales. Les permite
combatir la utilización de la UMATA con criterios
políticos y clientelistas, y propicia una mayor
estabilidad de los asistentes técnicos, problema que
en algunas regiones era una de las mayores trabas
para que ellas funcionaran adecuadamente. Les hace
posible, igualmente, orientar la acción de los
extensionistas hacia los sitios y las actividades que se
consideren prioritarias para el desarrollo rural del
municipio. Por su parte, la presencia de los gremios
de profesionales del agro debe contribuir a una labor

más técnica de dichas unidades. En síntesis, con
estas normas se facilita que los usuarios de la
asistencia técnica, así como los profesionales del
agro, tengan una participación decisoria en la
dirección y orientación de este servicio.
Mayor acceso de los campesinos al crédito
A las actividades e iniciativas desplegadas por la
cartera de agricultura con miras a sanear
financieramente y a modernizar a la Caja Agraria,
tradicional banco de los campesinos, y a
reestructurar y refinanciar los préstamos de los
agricultores vencidos, en especial de los pequeños,
reseñadas en el capítulo cuarto, se sumaron otras
labores que también tenían como objetivo central
facilitar el acceso al crédito a estos productores. La
principal fue la relacionada con el despegue y el
fortalecimiento del Fondo Agropecuario de Garantías
(FAG). Este organismo, creado en 1993, había tenido
un arranque lento y complicado, en buena medida
debido a que los requisitos para obtener sus servicios

eran de difícil cumplimiento para los campesinos y, en
parte, también, en razón al poco interés mostrado
por los intermediarios financieros y a la incipiente
campaña de divulgación sobre su operación.
_________
1. Los principales elementos de esta política quedaron

delineados en el Documento CONPES respectivo. Vero
Ocampo (1993b), Cap. III. (Regresar)
2. En el proyecto de ley de reforma agraria, del que

se habla más adelante, el Ministerio había incluido
unas facultades similares con el objeto de crear dicho
viceministerio. Sin embargo, como la Ley Agraria hizo
un tránsito más rápido, se utilizaron las facultades
que se habían solicitado en ella con el mismo
fin.(Regresar)
3. Como la cofinanciación debe hacerse con las

entidades territoriales, podía presentarse el caso de
comunidades que no tenían acceso a ningún tipo de
cofinanciación nacional, ni de recursos públicos,
porque las autoridades locales no querían apoyar sus
iniciativas.(Regresar)
4. Como resultado de la creación del Ministerio del

Medio Ambiente, el Instituto Colombiano de
Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras,
HIMAT, se transformó en el Instituto Nacional de
Adecuación de Tierras, INAT, y cedió las funciones
en materia de hidrología y meteorología, a las cuales
hace alusión su antiguo nombre, a un nuevo Instituto
que se constituyó, dependiente de dicho Ministerio,
con funciones de investigaciones e información en
variables ambientales (el IDEAM).(Regresar)
5. Sorprende, en consecuencia, la afirmación de

personas supuestamente bien informadas respecto a
que "reducir el efecto de la crisis sobre la población
rural más pobre" no había parte de los objetivos
centrales de la acción del Ministerio, ni que las
medidas tomadas fueron adecuadas para tal fin. Ver
el prólogo de Armando Montenegro en González y
Jaramillo (1994).(Regresar)
6. En el mecanismo anterior el subsidio estaba

incorporado en la tasa de interés del crédito que se
le daba al beneficiario para la compra de
tierra.(Regresar)
7. Este es uno de los temas centrales de los trabajos

de Alfredo Molano, quien contribuyó decisivamente a
la gestación de esta nueva figura legal.(Regresar)
8.Ver, al respecto, el capitulo cuarto de esta

obra.(Regresar)
Con el fin de superar estos inconvenientes, se
fortaleció el FAG con recursos del presupuesto
nacional, se modificaron y simplificaron sus normas y
procedimientos, se inició su descentralización con la
creación de los comités asesores departamentales y
se inició una agresiva campaña de divulgación entre
los intermediarios financieros, las entidades públicas
y privadas relacionadas con la atención al campesinado
y los potenciales usuarios. A principios de la
Administración Samper se profundizaron estas
acciones, con la decisión de suscribir un convenio
entre FINAGRO y la Caja Agraria, cuyo objetivo era
establecer metas concretas de otorgamiento de
certificados de garantía a pequeños productores, así
como con la determinación de modificar el sistema de
garantías, para comprometer a los intermediarios

9
financieros a que las compartan .
La falta de interés de los intermediarios
financieros en la adjudicación de crédito a los
pequeños productores estaba asociada con el menor

margen que recibían por estos préstamos, en
comparación con el percibido en sus operaciones con
medianos y grandes agricultores y ganaderos. El
Ministerio gestionó, entonces, recursos del
presupuesto nacional para incrementar dicho margen e
igualarlo al de los demás productores —sin
trasladarlo, sin embargo, al costo de crédito—, con lo
que se comenzó a corregir esa discriminación.
En la materia que nos ocupa falta mucho por
hacer. La cobertura del crédito institucional en el
sector campesino y de pequeños productores es aún
muy baja. Su expansión requiere medidas innovativas.
En una de ellas se estuvo trabajando como parte de
la política de desarrollo rural. Se trata de la
ampliación del redescuento de FINAGRO a
cooperativas de ahorro y crédito y otras entidades
del sector solidario, las cuales por sus características
de entidades regionales o muy descentralizadas, por
su estructura financiera y por su notable presencia en
las zonas rurales, pueden llegar a mayor número de

campesinos, a costos más bajos. Sin embargo, las
rígidas normas legales conspiraron contra tal
propósito, puesto que muy difícilmente dichos entes
pueden cumplir los requisitos para ser vigiladas por la
Superintendencia Bancaria, lo que es precondición
para poder redescontar en FINAGRO.
Este escollo debe superarse, si se desea hacer más
accesible el crédito institucional a los labriegos. A
ello apuntan algunas iniciativas legales en trámite.
Pero eso no basta. Se requiere establecer otros
estímulos para interesar a los intermediarios
financieros —a los actuales o a los que puedan surgir
— en llevar crédito a los campesinos, de manera que
se fomente una mayor competencia en esta actividad.
Mecanismos como el utilizado en México, mediante los
cuales el gobierno compensa a los intermediarios por
los costos increméntales que representa llevar crédito
a pequeños productores, deben estudiarse y montarse
a la mayor brevedad. El fomento a las cajas o
cooperativas locales de ahorro crédito, de propiedad

de los propios productores, es otra idea interesante.
El Fondo EMPRENDER: los campesinos y la
modernización del mercadeo
Una de las iniciativas más interesantes y
promisorias aprobadas en la Ley Agraria fue la
creación de un fondo de capital de riesgo en el
IDEMA, para que el Instituto cofinancie a los
productores en la conformación y fortalecimiento de
empresas de comercialización y de procesamiento
primario de sus productos. En ella confluyen dos
estrategias básicas de la política sectorial puesta en
marcha: (a) la de modernización de los canales de
comercialización, atacando los problemas que se
presentan a todo lo largo de una cadena, desde la
finca hasta el consumidor, lo que requiere involucrar a
los productores primarios, tal como se planteó en el
capítulo cuarto; y (b) la de incentivar a los
campesinos y a las comunidades rurales a que se
apropien de sus propios procesos de desarrollo y se
conviertan en sus protagonistas principales, explicada

al principio del presente capítulo.
El Fondo EMPRENDER, creado para el efecto,
aunque no limita su acción a los pequeños productores,
sí hace de ellos sus beneficiarios por excelencia. Lo
hace además, no sólo por razones de índole social,
plenamente justificables, sino porque en la
comercialización de sus productos es donde se
encuentran los mayores atrasos, los más graves
problemas y los más elevados costos del conjunto del
mercadeo agrícola. Los diversos diagnósticos han
ilustrado con lujo de detalle la gran cantidad de
intermediarios que actúan en las cadenas de
comercialización de los bienes de la economía
campesina, las dificultades asociadas con mercadear
productos que se cosechan en bajos volúmenes y se
venden al público en cantidades igualmente magras en
las tiendas de las barriadas, la variedad y el costo de
los medios de locomoción utilizados por los campesinos
para llevar sus productos a los centros de acopio, y
de allí a los de consumo o de mayoreo, la absoluta

falta de selección y de preparación de tales
productos para su comercialización, y las dramáticas
pérdidas en que se incurre en el proceso. Los bienes
de la agricultura comercial, a pesar de los problemas
que aún enfrentan, utilizan, sin lugar a dudas, canales
de mercadeo más modernos.
En consecuencia, el Fondo EMPRENDER otorga
prioridad a los proyectos de pequeños productores,
tal y como lo establece la reglamentación que ya se
ha expedido. Para garantizar que la participación de
ellos sea real y efectiva, el Fondo no realiza aportes
que superen, en conjunto con otras entidades
públicas, el 49% del capital accionario de la empresa,
a menos que consideraciones especiales lleven a su
órgano directivo a autorizar porcentajes superiores.
Puede, también, cofinanciar la preinversión, con lo
que contribuye a la adecuada preparación de los
proyectos hasta que se asegure que cumplen criterios
de rentabilidad económica, pues en caso contrario no

10
son sujetos de cofinanciación . Una vez la
respectiva empresa alcance la estabilidad económica,
técnica y administrativa, la Junta Directiva del
IDEMA ordenará la venta de la participación
accionaria a los socios privados.
De esta manera, con un apoyo inicial del Estado, los
campesinos podrán crear empresas de comercialización
en las cuales sean los mayores propietarios, y las
cuales cumplan con todos los requisitos gerenciales y
técnicos para ser verdaderas sociedades comerciales,
con capacidad para modernizar las cadenas de
comercialización de sus productos y para afrontar con
éxito los avatares del mercado de bienes
agropecuarios. Ello, en conjunto con las otras políticas
de comercialización diseñadas y con las de
infraestructura, debe permitir superar buena parte
de las dificultades que el mercadeo de sus cosechas
ha significado para los pequeños productores.
El programa de vivienda rural
De las políticas ejecutadas para mejorar la
calidad de vida del campesinado, tal vez la más

novedosa fue la de vivienda, puesto que con ella se
modificaron radicalmente los esquemas que se habían
puesto en marcha en el pasado y que habían tenido un
impacto muy reducido en el mejoramiento de las
viviendas de los moradores rurales. El nuevo programa
estableció el otorgamiento de un subsidio para las
familias de bajos ingresos de las áreas rurales que
participaran en proyectos de construcción, o
mejoramiento, de la vivienda que fueran iniciativa de
las respectivas comunidades. El Plan Nacional de
Rehabilitación, el Fondo DRI y las entidades
territoriales se encargaron de su promoción, y ellas y
diversas organizaciones no gubernamentales
trabajaron con las comunidades en el diseño y
tramitación de los proyectos ante la Caja Agraria,
entidad encargada de su ejecución.
Debido a que el problema en dichas zonas es más de
malas condiciones de la vivienda que de déficit
cuantitativo, se privilegiaron los proyectos de
mejoramiento. Dentro de ellos, los que incluían el

componente de saneamiento básico fueron los que
tuvieron mayor demanda. Esta fue tan grande que los
recursos asignados, sin duda cuantiosos, no
alcanzaron para satisfacer todas las expectativas. Lo
sentido de este tema para los moradores del campo y
lo atractivo del programa generó una avalancha de
solicitudes, a pesar de que la reglamentación y la
forma de calificación establecidas hacían las veces de
filtro. Para esta última se estableció una fórmula
según la cual el puntaje obtenido dependía del índice
de necesidades básicas insatisfechas del respectivo
municipio, de la participación e inerés de la comunidad

11
y de las otras fuentes de cofinanciación definidas .
En algo más de año y medio se adjudicaron y
declararon elegibles proyectos que otorgaban
subsidios por $96.173 millones y beneficiaban a más
de 100.000 familias, El valor total de los proyectos
cofinanciados era de $160.273 millones. No
obstante, la demanda insatisfecha de proyectos
elegibles era, a mediados de 1994, superior a los

$100.000 millones, cifra que refleja claramente el
interés despertado por este programa.
Además de que los recursos eran insuficientes,
fuera cualquiera la cantidad asignada al programa, se
contó con una dificultad adicional. Los subsidios se

12
concentraron en unos cuantos departamentos y
muchas regiones pobres y marginadas recibieron
porcentajes muy bajos. En aquellos sitios en que las
autoridades departamentales o locales, o en que el
PNR o el DRI, desplegaron una intensa actividad de
promoción y de acompañamiento a las comunidades
rurales, los proyectos fueron numerosos y bien
elaborados, pero donde ello no ocurrió la cobertura
fue muy modesta. Es necesario, por lo tanto,
establecer mecanismos que permitan una distribución
regional más equilibrada de los subsidios y apalanquen
mayores recursos regionales y locales para expandir
el programa.
La dotación de infraestructura y de servicios
Los restantes programas de apoyo al mejoramiento

de la calidad de vida de la población pobre del campo
siguieron el esquema de entregar la iniciativa a las
comunidades, y fueron ejecutados principalmente a

13
través del Fondo DRI . Las asignaciones
presupuestales del Fondo para proyectos de
construcción y mejoramiento de vías y de acueductos
y saneamiento básico aumentaron notoriamente, y los
proyectos de electrificación, tras varios años sin
presupuesto, volvieron a ser cofinanciados en 1994.
En este año el Fondo adquirió, igualmente, cobertura
nacional, superando la limitación de que sólo
cofinanciaba a algo más de un 60% de los municipios
del país.
El presupuesto del Fondo DRI, que había crecido
un 59% en 1993, se incrementó en un 88% adicional
en 1994, alcanzando, en este último año, más de
$130.000 millones, incluido el programa de vivienda
de interés social del que se habló en el numeral
anterior, y las adiciones presupuestales que para éste
y otros programas del DRI se hicieron a comienzos de

la Administración Samper. Estos recursos, y los
aportados adicionalmente por las entidades
territoriales y las comunidades, contribuyeron al
mejoramiento de la infraestructura y de los servicios
en las áreas rurales, aunque son todavía
insignificantes ante la magnitud de las necesidades
que existen en este terreno. Todos los proyectos
cofinanciados fueron discutidos y concertados con las
comunidades y con las autoridades locales, quienes
lideraron su ejecución, en concordancia con la
filosofía establecida para toda la política de
desarrollo rural. El fortalecimiento de estas
inversiones, basado en el notorio aumento de los
recursos que se le asignen y en la cada vez mayor
participación decisoria de la comunidad en todas las
fases de los proyectos, es uno de los principales
retos que de la política estatal, pues la superación de
las descomunales carencias que aún vive el campo
colombiano en esta materia debe ser una clara
prioridad nacional.
Seguridad social para los campesinos: la Caja de
Compensación Familiar Campesina
Los campesinos colombianos y buena parte de los
jornaleros del agro no han contado con la posibilidad
de acceder a la seguridad social. Sólo el 3.3% de la
población rural estaba cubierta en 1993 por algún
esquema de seguridad social. El subsidio familiar, las
actividades recreativas y culturales, los planes de
capacitación, eran prácticamente desconocidos en el
agro nacional. Las cajas de compensación existentes
cuando mucho cobijaban a los asalariados de las
grandes empresas agrícolas, y no habían demostrado
ningún interés en el resto de la población rural. La
Caja Agraria tenía una dependencia de subsidio
familiar con baja cobertura e infinidad de problemas.
La Ley 101 de 1994 creó la Caja de Compensación
Familiar Campesina —que sustituyó de pleno derecho a
la Unidad de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja
Agraria— con el objeto de llevar el subsidio familiar y
de extender la seguridad social a los pobres del

campo. Esta entidad, además de continuar prestando
los servicios de dicha unidad, ampliándolos y
modernizándolos, fue autorizada a adelantar planes
de extensión del subsidio familiar para “trabajadores
del sector primario no asalariados y de menores
recursos” con fondos provenientes del presupuesto
nacional. La misma ley estableció, igualmente, un
mecanismo en virtud del cual las cajas cuya relación
de recaudos a pagos de subsidio en el sector primario
sea superior al promedio nacional deberán redistribuir
sus excedentes hacia las cajas en que dicha relación

14
sea inferior al promedio, de manera que los
sectores y regiones de mayores ingresos colaboren
con la prestación del servicio en los más pobres y en
las más aisladas.
L as disposiciones anteriores buscaban garantizar
que la política de ampliar el subsidio familiar y la
seguridad social a los campesinos y habitantes rurales
de bajos ingresos contara con los mecanismos y los
recursos adecuados para su ejecución. La nueva caja

se creó para adelantar esta política, y constituye el
vehículo idóneo para hacerlo, pues es una entidad
especializada en este terreno, y la única que tiene
experiencia y una infraestructura para este efecto —
la que heredó de la unidad respectiva de la Caja
Agraria. Y los recursos que le puede asignar el
presupuesto nacional deben complementar los que ella
destine a este fin y los que, a ella o a otras cajas,
sean trasladados en virtud del mecanismo de
compensación mencionado. Este mecanismo, debe
estimular, además, a que otras cajas se interesen por
prestar sus servicios en las zonas rurales más pobres
del país.
Con estos instrumentos y con el desarrollo de
aquellos que creó la nueva Ley de Seguridad Social
(Ley 100 de 1993) y con los recursos asignados a la
política social por el nuevo gobierno, debe hacerse
posible, por primera vez en la historia del país, que
los pobladores menos favorecidos del agro cuenten
con servicios de subsidio familiar y de seguridad

social.
POLÍTICA PARA LA MUJER RURAL
La preocupación por las difíciles condiciones de
vida de las mujeres campesinas tiene más de una
década, pero ha ido en aumento con el transcurrir del
tiempo. Además de la mala situación económica que
afecta a los pobres del campo, las mujeres deben
soportar el exceso de trabajo que les significa
participar en las labores productivas y realizar las
tareas domésticas en condiciones particularmente
precarias y arcaicas. La sociedad rural no las valora
con justicia, ni les otorga el trato que se merecen, ni
les reconoce su aporte al progreso y desarrollo de sus
comunidades. Las mujeres jefe de hogar, cuyo número
ha ido creciendo con rapidez, afrontan una situación
especialmente delicada, pues son objeto de la
discriminación existente en la remuneración al trabajo
y en la prestación de los servicios de las entidades
gubernamentales.
La política para atender a las mujeres rurales se
inició, en el decenio del ochenta, con la formulación y
puesta en práctica de proyectos, pequeños y aislados,
que buscaban facilitar su incorporación al proceso
productivo. Aunque tuvieron algún impacto y
contribuyeron, en muchos casos, a la organización de
las mujeres y a crear conciencia sobre su situación y
sobre sus derechos, tales proyectos general-ente se
convirtieron en una actividad marginal de las pocas
entidades públicas que los adoptaron, y un tanto
extraña al conjunto de su quehacer institucional. En
no pocas ocasiones, además, concentraron sus
esfuerzos en trabajos artesanales y de poca
incidencia económica, muchas veces en labores que
constituían una prolongación de las agobiantes y
frustrantes tareas domésticas.
La concepción de la política puesta en marcha por
el ministerio de Agricultura, como parte de la
actividad de desarrollo rural que nos ocupa, aspiraba
a corregir tales fallas y a superar sus limitaciones.

Buscaba que en el diseño de todos sus programas, las
entidades tuvieran en cuenta las peculiares
características de las mujeres para que, en
concordancia con ellas, pudieran ser beneficiarias de
su acción. De esta forma, de los proyectos marginales
se debía pasar a la incorporación de la dimensión de
género en el conjunto de la labor de las entidades, y
las mujeres ya no debían ser usuarias de unos pocos
proyectos específicos sino de todos los programas
institucionales.
Sin embargo, aquellos no debían tampoco
desaparecer, pero debían modificarse para que se
orientaran a actividades económicamente importantes
y rentables, que preferiblemente permitieran a las
mujeres del campo diversificar sus quehaceres hacia
labores distintas a las domésticas, que las pusieran
en contacto con el mundo exterior y les dieran una
visión de él que superara la estrecha que se podían
formar dentro de las cuatro paredes de sus hogares.
Así mismo, los proyectos deberían tender a facilitar y

a acortar las tareas domésticas, las cuales
demandan, en el campo, tiempo y esfuerzos muy
superiores a los exigidos en las ciudades.
La política, en síntesis, partió de tres criterios
fundamentales: que a las mujeres, cuyo papel es
fundamental en la lucha por el desarrollo y por
mejores condiciones de vida en sus comunidades, se
les debe facilitar su participación en dichos procesos,
reconociendo sus diferencias y particularidades; que
la labor del Estado debe propender por el incremento
de la productividad del trabajo doméstico y del
trabajo productivo femenino; y que la acción
gubernamental debe atender prioritariamente a las
mujeres pobres, a las jefes de hogar y a las víctimas

15
de la violencia .
La concreción de la nueva concepción requirió de un
trabajo arduo, que incluyó la realización de un
agresivo programa de capacitación y de difusión, el
establecimiento de una estructura institucional para
impulsarla, y la creación de un equipo especializado

que trabajara con el Ministerio y con sus entidades
adscritas y vinculadas. En el primer aspecto, se
adelantó la elaboración de material pedagógico y
divulgativo, se efectuaron seminarios y talleres
dirigidos a funcionarios públicos y a mujeres rurales y
se dictaron numerosas conferencias. La capacitación a
los funcionarios de las entidades nacionales y
territoriales estaba orientada a sensibilizados en el
tema y a prepararlos en los tópicos de la planeación
con perspectiva de género. La dirigida a las mujeres
rurales se centraba en los aspectos de organización,
participación en las instancias decisorias, formulación
de proyectos e inducción en la política.
Para la implantación de la política se creó una
secretaría técnica en el Ministerio, la cual con la
reestructuración se convirtió en oficina, se estableció
un comité coordinador con la consejería respectiva de
la Presidencia de la República y se firmaron convenios
con UNICEF y con el ICA. En todas las entidades
adscritas al Ministerio se adelantó una labor

tendiente a identificar las modificaciones requeridas
para que los servicios ofrecidos se adecuaran a las
necesidades de las mujeres del campo y a definir los
cambios institucionales que la incorporación de la
perspectiva de género demandaba. En doce
departamentos se inició un trabajo similar, que incluyó
la adecuación de los sistemas de información para que
recopilaran la relativa a las necesidades de las
mujeres. La identificación y preparación de proyectos
productivos que cumplieran con las características
antes esbozadas también hizo parte de las tareas
realizadas.
En fin, se sentaron las bases para rescatar a la
política para la mujer rural de su condición
subalterna, y para emprender una labor que coadyuve
a que a las mujeres del ampo se les facilite, de
acuerdo con sus peculiaridades, restar su decisivo
concurso al desarrollo y al mejorestar de los
moradores rurales y se les reconozca su contribución
y su papel en la consecución de tales objetivos. Sin

ello, la meta de una vida digna y amable en el campo
será una quimera.
____________

de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b).(Regresar)
10.Este criterio es fundamental, pues no se quiere

promover empresas que no sean rentables y a las que,
por ende, deba subsidiar eternamente el
gobierno.(Regresar)
11. Los subsidios podían representar como máximo el

setenta y cinco por ciento del valor de los proyectos.
Sin embargo, como el mayor porcentaje cofinanciado
por otras fuentes representaba aumento del puntaje,
en la mayoría de los casos solicitaban subsidios que
cofinanciaran un porcentaje menor que el máximo
establecido.(Regresar)
12. Tres departamentos -Cauca, Sucre, y Cesar-

recibieron el 37.8% de las subvenciones
asignadas.(Regresar)
13. Otras entidades, entre ellas los demás fondos de

cofinanciación, también la participaron en la
financiación de la infraestructura y los
servicios.(Regresar)
14. A partir de 1994, los recursos para el programa
de vivienda de interés social se asignaron al
presupuesto del Fondo DRI, pero la Caja siguió siendo
la entidad ejecutora. En dicho programa, como se
señaló, el incremento del presupuesto también fue
sustancial.(Regresar)

de Agricultura (1994a).(Regresar)
Capítulo 7
POR UN DESARROLLO AGROPECUARIO
SOSTENIBLE
La creciente destrucción de los recursos
naturales y el dramático deterioro del ambiente
ocasionado, en buena medida, por los modelos de
desarrollo prevalecientes en el ‘mundo contemporáneo,
despertó un inusitado interés por la ecología y desató
un verdadero fervor por las estrategias de desarrollo
que no los degradan. El desarrollo sostenible, como se
le denominó, se convirtió en un tema central de los
debates públicos y de las políticas gubernamentales.

El sector agropecuario es, tal vez, aquel en el cual se
ha difundido más rápidamente la necesidad de
propender por este tipo de desarrollo, y uno de los
que más ha intentado una aproximación a lo que por él
puede entenderse. No obstante, el debate continua
abierto, una definición clara y universalmente
aceptada del tema no parece existir todavía y, menos
aún, unos lineamientos precisos de la manera como se
puede poner en práctica el deseado desarrollo
agropecuario sostenible.
Entretanto, el Ministerio de Agricultura dió pasos
que contribuyeran a lograr dicho objetivo. Tres
fueron los temas principales que se trabajaron en
este terreno: la reorganización institucional del
sector ambiental y de recursos naturales renovables,
la Estrategia Nacional para la Conservación de la
Biodiversidad y el fortalecimiento de la investigación
tendiente a desarrollar sistemas sostenibles de
producción.
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PROPIA DEL

SECTOR AMBIENTAL: LA LEY 99 DE 1993
La debilidad institucional del sector ambiental
fue identificada, en los diversos diagnósticos sobre el
tema, como uno de los problemas que facilitaban el
daño que se estaba registrando en los recursos
naturales del país. La adscripción de las funciones en
esta materia al Ministerio de Agricultura, la poca
jerarquía y las innumerables funciones del
INDERENA, los conflictos de funciones de este
Instituto con las corporaciones regionales, se
reconocían como dificultades que limitaban seriamente
la acción gubernativa. Por eso, desde hace años se
estimaba necesario dotar al medio ambiente de una
estructura institucional propia, independiente de
cualquiera de los demás ministerios, con un apropiado
nivel jerárquico y con la que se resolvieran los

1
conflictos y los vacíos existentes .
La Ley 99 de 1993 —“por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector
Público encargado de la Gestión y Conservación del

Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental y se dictan
otras disposiciones”— constituyó una solución a dichos
problemas. Como rector que era hasta entonces de la
política ambiental, correspondió al Ministerio de
Agricultura impulsar la aprobación de esta Ley. Ella
creó una organización institucional independiente,
completa, con una acertada división de funciones y de
tareas y con un nivel jerárquico elevado.”’A la cabeza
de ella se ubicó al Ministerio del Medio Ambiente
como ente de definición de políticas, de planificación,
de coordinación y de decisión en materias ambientales
de gran impacto nacional (la explotación petrolera y la
gran minería; la construcción de vías troncales,
ferrocarriles, puertos y aeropuertos nacionales y de
grandes embalses y distritos de riego; el trasvase de
aguas entre cuencas hidrográficas, etc.). A su cargo
quedó también el manejo del sistema de parques
nacionales, a través de una Unidad Administrativa
Especial. La administración de los recursos naturales
renovables y del ambiente quedó a cargo de ocho

Corporaciones de Desarrollo Sostenible, encargadas
del manejo de los ecosistemas nacionales más

2
estratégicos , dependientes directamente del
Ministerio, y de veintiséis Corporaciones Autónomas
Regionales. Las labores de información, investigación
y transferencia de tecnología fueron asignadas a
cinco entidades especializadas, cuatro de las cuales
tienen la forma jurídica de corporaciones civiles sin
ánimo de lucro, regidas por el derecho privado, en
concordancia con la legislación de ciencia y tecnología
a la que se hizo referencia en el capítulo cuarto.
La ley, así mismo, dotó de recursos económicos a las
entidades y al sistema ambiental, de manera que
puedan ‘financiar su tarea. A las corporaciones
autónomas se les asignaron, entre otros, los recursos
provenientes de las tasas retributivas y

3
compensatorias ; las tasas de aprovechamiento del
agua; un porcentaje del impuesto predial; las
transferencias que les deben hacer las empresas
generadoras de hidroelectricidad; los derechos

causados por el otorgamiento de licencias, permisos,
concesiones y salvoconductos; los derechos,
contribuciones, tasas, tarifas, participaciones y
multas que perciban; las transferencias de las
entidades territoriales efectuadas con recursos
provenientes de la participación en regalías y los
recursos que asigne ,la ley del Fondo Nacional de
Regalías. De igual manera, se crearon el Fondo
Nacional Ambiental y el Fondo Ambiental de la
Amazonía, a los cuales también se les asignaron
recursos y fuentes de financiación. Se aspiraba, con
estas disposiciones, a que los recursos asignados
fueran suficientes para el funcionamiento y para la
actividad propia de las entidades ambientales.
Cabe resaltar los espacios y los mecanismos de
participación ciudadana creados por la ley para la
gestión ambiental. La ley reguló lo referente al
derecho que asiste a los ‘ciudadanos de intervenir en
los procedimientos y trámites administrativos
relacionados con el ambiente, a la necesidad de

publicitar las actuaciones oficiales en la materia, a
las audiencias públicas que se pueden solicitar cuando
existen decisiones sobre este tema en trámite, al
derecho ciudadano de pedir información relacionada
con elementos susceptibles de producir contaminación
y con el monto y la utilización de los recursos
destinados a la preservación ambiental, etc. Creó,
además, el Consejo Nacional del Ambiente, en el cual
tienen asiento representantes de las minorías étnicas,
de los gremios de la producción, de las organizaciones
no gubernamentales, de los municipios, de los
departamentos y de la comunidad académica.
En consecuencia, la Ley 99 de 1993 no sólo creó una
estructura institucional para el manejo de los temas
ambientales, sino que le asignó recursos para su
financiamiento y desarrolló el principio de la
participación ciudadana en su órbita. En su fase de
despegue ha demostrado que el principal objetivo que
se perseguía, el de elevar el nivel de jerarquía y de
prioridad de los temas ambientales, se ha logrado

ampliamente, pero también se han enfrentado
problemas, asociados a la atomización de las

4
corporaciones autónomas regionales , la escasa
capacidad de dirección que sobre ellas tiene el
Ministerio y la interpretación contradictoria de las
competencias de unas y otras. La experiencia servirá
de base para el ajuste que deberá experimentar el
nuevo esquema institucional.
LA ESTRATEGIA NACIONAL PARA LA
CONSERVACIÓN Y USO SOSTENIBLE DE LA
BIODIVERSIDAD
Tras el lanzamiento de la Estrategia Global de

5
Biodiversidad en 1992 y de la Cumbre de la tierra
de Río, donde se suscribió la Convención de la
Biodiversidad, el Ministerio de Agricultura, a través
del INDERENA, emprendió la formulación de una
estrategia nacional en la materia. Su objetivo era
conocer a profundidad el estado de los activos
biológicos del país —los segundos más diversos del
planeta, después de los brasileros— y los factores

causantes de su deterioro, adoptar medidas de
protección de ellos y formular políticas para
propender por su uso sostenible. En una primera fase
constaba de cuatro componentes fundamentales, a
saber: la elaboración de un estudio nacional sobre
biodiversidad, la definición de una estrategia para
conservar y fortalecer el Sistema de Parques
Nacionales Naturales, la expedición de normas legales
sobre recursos genéticos y el desarrollo de la política

6
forestal .
Para la formulación de la Estrategia se creó un
comité coordinador, presidido por el Ministro de
Agricultura y con representación amplia de las
entidades públicas relacionadas con el tema, de la
comunidad científica y de la sociedad civil. La
secretaría técnica se le encomendó al INDERENA, el
cual debería conformarla con personal propio y con
especialistas contratados específicamente para
desarrollar esta labor. Se definió una metodología que
combinaba la deliberación participativa con la

ejecución de estudios y consultorías especializadas
sobre diferentes temas. Y se inició el trabajo en los
cuatro componentes de la fase inicial.
Respecto al primero de ellos, el INDERENA, con la
colaboración del Instituto de Ciencias Naturales y el
Centro de Investigación para el Desarrollo de la
Universidad Nacional, abordó la realización del
estudio, cuyos resultados deberían ser la definición
de las necesidades y de las prioridades de
investigación, la identificación de las amenazas
actuales y potenciales a la conservación de la
biodiversidad, la determinación de las posibilidades de
incorporación de los recursos genéticos a la economía
nacional, el establecimiento de las opciones de
protección y manejo in situ y ex situ de dichos
recursos y la estimación de los costos que la
realización de las acciones de conservación
demandarán en los próximos años.
El diseño de una estrategia para el fortalecimiento
del Sistema de Parques Nacionales Naturales se

consideró una prioridad para el INDERENA y para el
futuro Ministerio del Medio Ambiente, puesto que con
él se busca conservar in situ la biodiversidad de las
áreas más ricas del territorio nacional y en las que
aún existen especies y recursos en peligro de
extinción. El Sistema cubría cerca de nueve millones
de hectáreas protegidas en cuarenta y dos unidades
ubicadas a todo lo largo y ancho de la geografía
colombiana. Sin embargo, su control y manejo
resultaba deficiente por la pobre asignación
presupuestal y por la debilidad institucional del
INDERENA. La estrategia debía mejorar la
planificación de estas áreas, estimar su valor
económico, promover el apoyo regional y de las
comunidades locales, fortalecer institucional y
financieramente el sistema y propiciar la investigación
en ellas.
La Cumbre de Río y su Convención de
Biodiversidad, la creciente tendencia a patentar o a
establecer otra formas de protección a la propiedad

intelectual de las variedades mejoradas y el
desarrollo de la biotecnología, pusieron de presente la
necesidad de establecer formas de protección de los
recursos genéticos, en especial en los países que son
ricos en este campo, de manera que tengan una
participación equitativa en los beneficios económicos
que de ellos se puedan derivar. De allí la importancia
de expedir normas legales que regulen las condiciones
de acceso a los recursos biológicos silvestres y
domesticados por parte de investigadores,
mejoradores y usuarios; que determine las condiciones
para su introducción y salida del país y para su
comercialización; que estipule las regalías u otros
derechos que debe percibir el país por su utilización;
que establezca incentivos para la investigación y para
el desarrollo tecnológico basado en ellos, y que
garantice los derechos de las comunidades campesinas
e indígenas que han mejorado o perpetuado
determinadas especies. Un grupo de trabajo con
funcionarios del Ministerio, el INDERENA, el ICA y
CORPOICA elaboró un primer borrador de dicho

estatuto de protección de los recursos genéticos. De
acuerdo con lo estipulado en la Decisión 345 del
Grupo Andino, por medio de la cual se protegieron las

7
obtenciones vegetales , dichas normas de protección
deben ser presentadas ante la Comisión del acuerdo
de Cartagena para su adopción como norma andina.
En materia forestal, se aceleró la ejecución del
Plan de Acción Forestal en los Trópicos, formulado
desde fines de los ochentas, se fortaleció financiera
y técnicamente la Corporación Nacional de
Investigaciones Forestales (CONIF) y se tramitó la
Ley 139 de 1994, que creó un nuevo incentivo a la
reforestación con fines comerciales, el Certificado de
Incentivo Forestal, CIF. Este mecanismo permite
subsidiar el 75% de los costos de establecimiento de
plantaciones de especies autóctonas, el 50% de dichos
costos para especies introducidas, el 50% de los
costos de mantenimiento hasta el quinto año y el 75%
de los costos de mantenimiento de las áreas de
bosque natural que queden cobijadas dentro de un

proyecto de reforestación. Este incentivo será
manejado por FINAGRO, pero los proyectos deben
ser presentados ante las Corporaciones Autónomas
Regionales y deben incluir un Plan de Establecimiento
y Manejo Forestal, la demostración de que las
plantaciones se van a realizar en suelos de aptitud
forestal en los cuales no ha habido en los últimos
cinco años bosque nativo, y la celebración de un
contrato en el cual se estipulen las obligaciones
emanadas de dicho Plan. Aunque el despegue de este
incentivo ha sido lento, demostrará ser un
instrumento decisivo para el desarrollo de un sector
en el cual se combinan en forma única la protección
ambiental y el desarrollo agropecuario, en una
actividad particularmente promisoria, aunque de larga
gestación.
UNA NUEVA CONCEPCIÓN DEL DESARROLLO
TECNOLÓGICO AGROPECUARIO: HACIA SISTEMAS
SOSTENIBLES DE PRODUCCIÓN
En la segunda posguerra, cuando aún el mundo no

contaba con una disponibilidad holgada de alimentos,
la preocupación por el incremento de la producción
agrícola llevó a la creación de una serie de centros
internacionales de investigación especializados en
diversos cultivos alimenticios, los cuales recibieron
generosa financiación de los donantes públicos y
privados de los países industrializados. Su labor se
concentró en la obtención de variedades precoces de
alto rendimiento, que al permitir un mayor número de
cosechas al año y una mayor producción por hectárea
en cada una de ellas, contribuyeran a alejar las
posibilidades de una escasez global de alimentos. La
investigación incluía la definición de las composiciones
y las cantidades de insumos más adecuadas que
debían agregarse a ellas para lograr las mayores
producciones esperadas. Tales insumos eran,
principalmente, plaguicidas y fertilizantes químicos,
maquinaria autopropulsada y riego.
La revolución verde, como se le motejó, tuvo un
impacto considerable en el incremento de la

productividad y de la producción agropecuarias, y
contribuyó de manera decidida a resolver carencias
de alimentación en diversas regiones del globo.
Empero, ocasionó numerosos problemas de degradación
de los recursos naturales renovables que conformaban
su base productiva. La compactación y salinización de
los suelos, la contaminación química de las aguas, la
reducción de la cobertura arbórea y la deforestación,
la destrucción de la fauna benéfica y de no pocos
microorganismos, fueron algunas de sus más graves
consecuencias ambientales. Pero, incluso, la salud
humana comenzó a verse afectada por los alimentos
producidos con la utilización indiscriminada de insumos
químicos.
En los países en desarrollo, y tropicales, como
Colombia, dicha tecnología presentó un problema
adicional. Por ser inicialmente desarrollada en los
países industrializados y templados, era más
apropiada a sus características agro-ecológicas y a su
dotación de recursos, por lo que las naciones del

trópico debían incurrir en tres costos incrementales:
el de su adaptación a sus peculiares condiciones, el de
importar buena parte de los insumos requeridos y el
de ocasionar deterioros en los ecosistemas en los
cuales se aplicaba una tecnología diseñada para
características ambientales muy distintas.
Las razones anteriores, y la preocupación
creciente por los asuntos ambientales y por una
alimentación más sana, generaron una abundante
crítica a los efectos negativos de la revolución verde,
y determinaron a numerosos investigadores a buscar
nuevos paradigmas de desarrollo tecnológico que
corrigieran los yerros y defectos del hasta entonces
prevaleciente. Surgieron, así, tecnologías de labranza
mínima, control integrado de plagas, incorporación
natural de nutrientes al suelo, fertilización no
convencional, obtención de variedades resistentes y
más eficientes en la toma de nutrimentos,
recirculación y aprovechamiento de desechos,
sistemas mixtos de cultivo y sistemas múltiples de

producción, etc. Poco a poco, una concepción más
integral y un enfoque holístico se fue desarrollando,
en virtud de los cuales los diversos agroecosistemas
deben ser mejor estudiados, para comprender su
funcionamiento e identificar sus limitaciones y sus
potenciales, y los diferentes aspectos biológicos,
económicos, sociales y ambientales de ellos y de los
sistemas productivos, al igual que las relaciones entre
ellos, deben ser tenidos en cuenta en la investigación
y en la generación de la nueva tecnología.
Esta tecnología se espera que sea sostenible
desde los puntos de vista económico, social y
ambiental. No se trata, en consecuencia, de
contemplar exclusivamente el último aspecto, puesto
que si no reporta utilidades a los productores, ni
incorpora los elementos sociales y de equidad que
faciliten su adopción y su perdurabilidad, no pasará
de ser una curiosidad científica sin mayor efecto
práctico. Este es, precisamente, el reto de la
agricultura sostenible: demostrar su factibilidad

económica y social. Ello debe ser posible, ya que el
estudio a fondo de los ecosistemas y el conocimiento
de sus ventajas y potenciales debe permitir generar
una tecnología más apropiada y más rentable para
cada uno de ellos, que sea ambientalmente sostenible,
dado que también se analizan sus limitaciones.
La importancia de dar un vigoroso impulso a las
nuevas tecnologías, absolutamente fundamental para
un país con la diversidad y la riqueza de
agroecosistemas que tiene Colombia, no pasó
desapercibida para el Ministerio de Agricultura.
Diversas actividades promovió o apoyó en tal sentido.
El impulso a la incorporación de estos paradigmas en
la investigación agropecuaria, efectuado tanto en la
reforma del ICA como en los lineamientos de política
aprobados por el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología Agropecuaria; la activa participación en
eventos de agricultura sostenible, orgánica y
biológica; la creación del Consejo Nacional de
Agricultura Orgánica, y el apoyo al establecimiento de

un sistema de certificación, fueron las principales
realizaciones en la materia.
De los anteriores, tal vez merezca destacarse lo
realizado en CORPOICA, por ser el mayor esfuerzo
sobre el tema, y el más sistemático, que se ha
efectuado en Colombia. En efecto, la Corporación,
principal entidad de investigación agropecuaria del
país, modificó radicalmente los esquemas y las
estrategias de investigación que prevalecían en su
antecesor, el ICA, para dar paso a las nuevas
tecnologías y a las nuevas concepciones. Se
establecieron programas y proyectos nacionales,
regionales y locales de investigación. Los primeros
buscan fortalecer la capacidad científica básica del
país y de la entidad en los diversos tópicos y
aspectos que se consideran estratégicos para mejorar
la competitividad de los diversos agroecosistemas y
para solucionar los problemas que en ellos afrontan
los productores, pero rompiendo la tradicional
aproximación disciplinaria, y dando importancia a los

distintos elementos biológicos, ecológicos y
socioeconómicos. Los segundos tienden a conocer en
detalle los agroecosistemas predominantes en una
determinada región, a identificar y priorizar sus
problemas y a encontrarles soluciones, contando con
el apoyo de los programas nacionales relevantes. Los
terceros aspiran a adaptar esas soluciones a las
condiciones específicas de las explotaciones
agropecuarias, contando con la participación activa de
los productores en el proceso de experimentación, de
manera que se lleguen a generar sistemas de
producción sostenibles en finca.
Los resultados de este novedoso esquema
tardarán un tiempo en conocerse. Numerosos
problemas teóricos y prácticos no se han resuelto
todavía. No obstante, CORPOICA está trabajando
juiciosamente en ellos, en varios en colaboración con
otras entidades nacionales o internacionales. Esta
labor, y la que en sentido similar vienen adelantando
unas cuantas instituciones públicas y privadas y un

número creciente de investigadores, debe contribuir a
que la sostenibilidad se convierta en un concepto
práctico, accesible y atractivo para los productores
del agro, y a que coadyuve a mejorar su rentabilidad
y su competitividad y a elevar la calidad de vida de
todos los colombianos sin comprometer la de las
generaciones venideras.
__________
1. Sobre los antecedentes del tema y los lineamientos

generales de lo que debería ser tal reorganización,
ver Mejía, Millán y Perry Ltda.(1985). En este
estudio se presenta una discusión de diferentes
alternativas de organización institucional, y unas
consideraciones relativas la necesidad de que el
ambiente fuera tratado como un sector diferente de
los demás.(Regresar)
2. Amazonía (dividida en dos Corporaciones), Chocó,

Sierra Nevada de Santa Marta, El Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Serranía
de la Macarena, Urabá y La Mojana.(Regresar)
3. Las primeras se sufragan cuando se adelantan

actividades nocivas al ambiente de vertimento o
disposición de desechos o desperdicios. Las segundas
para contribuir a pagar los gastos de mantenimiento
de la renovabilidad de los recursos naturales
renovables.(Regresar)
4. Pese a que el Gobierno insistió en la necesidad de

un esquema de corporaciones en el cual su jurisdicción
coincidiera de alguna manera con el de ecosistemas,
este criterio no prevaleció y prevaleció en gran
medida el de hacerlas coincidir con los límites
departamentales.(Regresar)
5. Esta estrategia, de carácter orbital, fue

elaborada por el Instituto de Recursos Mundiales
(WRI), la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) y
el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), luego de la realización de
numerosos seminarios y consultas en las que
participaron entidades nacionales e internacionales,
públicas y privadas.(Regresar)
6. Ver Ocampo (1993b), Cap. IV.(Regresar)
7. Véase, al respecto, la sección correspondiente del

capítulo cuarto de este libro.(Regresar)
Capítulo 8
MODERNIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN DEL
SECTOR PÚBLICO AGROPECUARIO

Los cambios presentados en el escenario
internacional y en el entorno nacional determinaron la
necesidad de hacer modificaciones en la organización
institucional del sector. La creciente importancia de
las negociaciones internacionales, tanto las
multilaterales como las regionales y bilaterales; el
incremento de la competencia en todos los ámbitos y
la consecuente exigencia por la mejora de la
competitividad; el Ímpetu que adquirieron los temas
ambientales; el cada vez mayor papel protagónico del
sector privado y de la sociedad civil; la demanda por
mayor eficiencia y por una definición clara del rol del
Estado; la fuerte tendencia a la descentralización y a
la autonomía regional; los requerimientos de una
activa participación de las comunidades en los asuntos
públicos, fueron, entre otros, fenómenos que
conllevaron a la urgencia de que el sector público
agropecuario adecuara su estructura y organización a
los nuevos tiempos.
La constitución colombiana de 1991, que reflejó

varios de tales cambios, en especial los relativos a las
relaciones entre el Estado y la sociedad civil,
estableció la necesidad de modernizar las entidades
gubernamentales de la órbita nacional, para lo cual su
artículo 20 transitorio autorizó al Ejecutivo a
reestructurarlas. Con base en esta disposición, buena
parte de las entidades adscritas y vinculadas al
Ministerio de Agricultura modificaron su estructura
interna: el ICA, el INCORA, el HIMAT, el IDEMA,
el Fondo DRI y la Caja Agraria. Igualmente, en
virtud de ellas se determinó que las entidades
nacionales cesaran su participación accionaria en

1
VECOL y las centrales de abasto .
Posteriormente, el Congreso de la República aprobó la
creación del Ministerio del Medio Ambiente. Esta
novedad tuvo implicaciones sobre el Ministerio de
Agricultura, al cual estaba adscrito con antelación el
tema ambiental; determinó, en particular, el traslado
del INDERENA (durante el período de su liquidación)
al nuevo Ministerio y la especialización del antiguo

HIMAT en la tarea de adecuación de tierras. De
igual manera, la Ley Agraria otorgó facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional para
reestructurar al Ministerio de Agricultura, las cuales
fueron utilizadas con la expedición del decreto 1279
del 22 de junio 1994. Asimismo, introdujo cambios a
lo establecido en diversos decretos de modernización
de las entidades con el fin de complementarlos, o
modificar aspectos que ya no se veían convenientes.
El conjunto de normas mencionadas definieron el
nuevo marco institucional del sector. Aunque varios de
los cambios ya han sido explicados, en este capítulo
se analizan diversos tópicos y aspectos de ellos, y se
hace referencia a algunas actividades
complementarias y al apoyo presupuestal que
recibieron las iniciativas del Ministerio.
EL NUEVO MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL
El primer aspecto digno de una somera explicación
es la reforma del Ministerio de Agricultura, la cual

mantuvo muchos de los aspectos novedosos de la
realizada con el Decreto 501 de 1989 e introdujo
muchos otros, fundamentales para responder a los
cambios en los escenarios nacional e internacional que
se habían presentado, a los problemas que se habían
evidenciado con la estructura vigente y a las nuevas
concepciones de la administración.
De las primeras, tal vez lo más notable fue la
ratificación de una serie de organismos colegiados de
dirección del sector y del Ministerio que facilitan el
trabajo compartido y de equipo que debe caracterizar
a una organización compleja, tales como el Comité de
Gabinete del Ministro, integrado por los niveles
directivos del Ministerio; el Comité de Coordinación
Ejecutiva, conformado por los directivos del
Ministerio, los gerentes y directores de las entidades
del sector y el jefe de la Unidad de Desarrollo
Agrícola del Departamento Nacional de Planeación; y
el Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura, al
que asisten directivos del Ministerio y los Secretarios

de Agricultura de los departamentos.
Dentro de las segundas merecen destacarse la
creación de tres viceministerios, la eliminación de
niveles jerárquicos intermedios, el establecimiento de
toda una área de desarrollo rural y el paso a
direcciones generales de temas que habían adquirido
creciente interés. En general, se buscó crear una
estructura más plana, con menos niveles burocráticos
y con grupos de trabajo flexibles y de alto nivel. La
creación de los tres viceministerios, en lugar de uno,
debe servir para descongestionar el trabajo del
Ministro, mejorando al mismo tiempo el diálogo con los
múltiples Interlocutores sectoriales —diversos
gremios, asociaciones campesinas y los Secretarios de
Agricultura—, distribuir mejor las funciones y atender
áreas que no estaban siendo adecuadamente
atendidas. Debe permitir, igualmente, realizar un
trabajo más estrecho entre los viceministros y los
funcionarios del Ministerio, ya que cada uno de
aquellos tiene a su cargo algunas de las direcciones y

oficinas donde se agrupan los profesionales y técnicos
de la entidad.
La creación del Viceministerio de Desarrollo Rural —
con sus direcciones de desarrollo social, productivo y
empresarial y la oficina de mujer—, así como el
cambio de nombre del Ministerio, al que ya se hizo
referencia, reflejan la determinación de darle mayor
prioridad a este tópico, y de contar con una
estructura adecuada para poner en marcha la política
para el campesinado y para el desarrollo rural que se
reseñó en el capítulo sexto. La del Viceministerio de
Desarrollo Agropecuario y Pesquero aspira a
establecer una instancia apropiada de relación con los
gremios y los productores, y de solución de los
problemas específicos y coyunturales que presentan
los diferentes cultivos y las diversas actividades
pecuarias y pesqueras. Los especialistas por producto
se agrupan en las tres direcciones subsectoriales —
agrícola y forestal, pecuaria y pesquera y acuícola—
que dependen de este viceministerio.

El Viceministerio de Coordinación de Políticas tiene
a su cargo el diseño de las estrategias de mediano

2
plazo , y debe trabajar más por instrumentos de
política que por productos específicos. Dos de las
direcciones generales que le están adscritas cubren
temas que habían adquirido importancia trascendental
en los últimos años, y que aparecían como
subdirecciones en el anterior esquema: desarrollo
regional y comercio exterior y negociaciones
internacionales. Una tercera, la de política sectorial,
cuenta con los especialistas en diversos instrumentos
de política —tecnología, crédito, adecuación de
tierras, mercado—, mientras que los especialistas en
asuntos macroeconómicos —una de las innovaciones de
la reforma, que destaca la dependencia de la
agricultura de las decisiones macroeconómicas— se
ubican como asesores dependientes directamente del
despacho del Ministro.
Adicionalmente, se elevó el número de profesionales
especializados y se disminuyeron los restantes cargos,

con lo que la planta del Ministerio se recortó y se
adecuó a la función planificadora y de diseño de
política que le corresponde. La adscripción de los
profesionales a las distintas direcciones se puede
modificar fácilmente, pues no quedó fijada por
decreto. En la discusión sobre la conformación
funcional o por producto se tomó una decisión
pragmática de hacer una estructura matricial que
combinara las dos, de acuerdo con las necesidades
dictadas por la experiencia. Como se ve, se
estableció una estructura pequeña, plana,
especializada, desburocratizada y flexible, apropiada
a las necesidades y requerimientos actuales.
OTRAS MODIFICACIONES INSTITUCIONALES
De las transformaciones institucionales
posteriores a los decretos de modernización de las
entidades, expedidos en el ocaso de 1992, vale la
pena destacar las realizadas en el HIMAT y en el
IDEMA y las que buscaban completar la estructura de
planificación descentralizada y participativa que se

venía implantando en el sector.
En virtud de la ley que creó el Ministerio del Medio
Ambiente, al antiguo HIMAT se le suprimieron las
funciones que tenía en hidrología y meteorología, las

3
cuales pasaron al IDEMA . En consecuencia, el
Instituto reformado se especializó en las labores de
adecuación de tierras, y, en tal sentido, cambió su
nombre por el del Instituto Nacional de Adecuación
de Tierras, INAT. Adicionalmente, la Ley 41 de
1993, ya explicada, modificó la estructura del
subsector y la filosofía de su trabajo. Estos cambios
debían reflejarse en las normas sobre estructura y
funciones de la entidad. Así lo reglamentó el Decreto
1278 de 1994. En desarrollo de él, la Junta
Directiva reestructuró internamente la entidad,
aglutinando en una sola subgerencia las labores
técnicas relacionadas con la preinversión en los
proyectos y con su realización, independientemente de
si ellos eran de pequeña, mediana o gran irrigación, y
creando una subgerencia que debía de encargarse de

las dos labores de mayor trabajo con la comunidad: la
de promover y concertar su participación activa y
decisoria en todas las fases de los proyectos y la de
darles asistencia técnica en riego y en el manejo de
aguas y de los distritos. De esta forma, se buscaba
superar dos de los obstáculos identificados para el
buen funcionamiento de esta actividad, como eran la
escasa vinculación de los beneficiarios a los proyectos
y las limitaciones técnicas para el aprovechamiento de
la infraestructura construida.
Tal vez la entidad que sufrió más transformaciones
como efecto de la Ley Agraria fue el IDEMA, dado el
nuevo impulso otorgado a su labor y los novedosos
instrumentos de que se le dotó para adelantarla.
Dichas innovaciones, que partieron del convencimiento
de la necesidad de contar con una entidad
gubernamental fuerte y capaz de intervenir de
manera moderna en los mercados agrícolas, tal y
como sucede en la mayoría de países del mundo,
debían estipularse con claridad en el estatuto interno

del Instituto. La Junta Directiva expidió el Acuerdo
010 de mayo de 1994, el cual fue aprobado por el
Decreto 1311 del mes siguiente, con el fin de
incorporar la facultad de intervenir en cualquier zona
del país, y no sólo en las marginales, cuando fallas
del mercado o situaciones de desabastecimiento lo
ameriten, y de detallar las nuevas herramientas de
que puede disponer para cumplir su objetivo. Entre

4
estas últimas, vale la pena recordar las siguientes :
los pagos de compensaciones que cubran la diferencia
entre los precios de mercado y los fijados por el
gobierno y que permiten mercadear las cosechas sin la
adquisición de ellas por parte del Instituto; la
concurrencia en el pago de costos de almacenamiento,
cuando se requiera; la exportación a pérdida de
excedentes productivos que deprimen los precios al
productor; y el apoyo a la creación de empresas de
comercialización en las cuales los productores sean
accionistas.
Finalmente, diversas disposiciones, enunciadas a lo

largo de este escrito, tendieron a completar y
perfeccionar el andamiaje institucional construido
para poner en práctica un proceso de planificación
sectorial descentralizado y participativo. La
determinación de que las actividades de las entidades
requerían de la participación y de la concertación con
la comunidad, la definición de que el Fondo DRI podía
cofinanciar directamente con las organizaciones
campesinas y las comunidades rurales organizadas, la
creación de los Consejos Municipales de Desarrollo
Rural —con sus comisiones de asistencia técnica— y
de los Comités Departamentales de Desarrollo Rural y
Reforma Agraria como dependencia de los CONSEA,
el fortalecimiento del Consejo Nacional de
Secretarios de Agricultura y la creación del Consejo
Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino, fueron, entre otras, medidas orientadas
hacia tal objetivo.
Vale la pena resaltar, finalmente, dos elementos
que no han sido señalados. En primer lugar, la

creación, en la Ley 101, de la Comisión Nacional
Agropecuaria como máximo organismo de concertación
de la política sectorial y de participación ciudadana en
los asuntos del sector, la cual previó una amplia
representación de los gremios, de los campesinos y de
los profesionales del sector. Ella, a más de sus
funciones de recomendación y de evaluación de la
política, debe realizar audiencias públicas cuando
cuatro de sus miembros lo soliciten, y los servidores
del Estado se hallan obligados a proveer la
información que les requiera. Estos dos mecanismos
aspiraban a facilitar la ejecución de un sano control
social sobre la actividad de las entidades del sector
público agropecuario.
En segundo término, dentro del proceso de
descentralización se determinó la conformación de las
Unidades Especializadas de Cofinanciación, UDECO,
en las secretarías de planeación de los
departamentos, encargadas de asesorar a los
municipios en la tarea de formular y presentar los

proyectos al sistema nacional de cofinanciación y de
servir de filtro técnico en este proceso. Las
secretarías de agricultura deben apoyar a estas
unidades en la formulación de los proyectos
sectoriales. Con la creación de las UDECO se decidió
eliminar las oficinas territoriales del Fondo DRI, pues
estos órganos de carácter departamental pasaron a
asumir sus funciones y tareas. No obstante, la
debilidad de muchos departamentos y la complejidad
del sistema de cofinanciación diseñado dificultaron el
cambio y han generado traumas y frenos al proceso
de descentralización.
DIFUSIÓN DE LA POLÍTICA Y CAMBIO DE LA

CULTURA INSTITUCIONAL
Para contar con un sector público agropecuario
más eficiente, era necesario, además de la
reorganización institucional, superar dos obstáculos,
contra los que se estrellaban todos los intentos de
modificar y mejorar la política: su desconocimiento
por parte de numerosos funcionarios del sector y la
actitud tradicionalista y pasiva de no pocos de ellos.

Indudablemente, una de las mayores frustraciones
que sufren quienes han ocupado cargos directivos en
el sector público es la de constatar en las distintas
regiones cómo muchas de las políticas, programas y
proyectos diseñados no se ponen en práctica, o no
tienen el efecto esperado, por cuenta de esos dos
obstáculos. Su superación se convirtió en obsesión del
equipo directivo del Ministerio de Agricultura.
Varias estrategias se pusieron en marcha con dicho
fin. En dos oportunidades se efectuaron seminarios en
todas y cada una de las regiones del país, en los que
los directivos del Ministerio y de sus entidades
explicaban detenidamente los cambios presentados en
el contexto nacional e internacional, y las
modificaciones de política por ellos ocasionadas, a un
auditorio conformado por los directivos regionales y
departamentales y por otros funcionarios de esas
órbitas; daban lugar a la generación de debates y a
la discusión de las inquietudes, y estimulaban a que
eventos similares se realizaran con los demás

funcionarios. Numerosos foros tuvieron lugar en los
más diversos parajes del país, en los que, con la
presencia de productores y funcionarios, los
directivos del sector expusieron y debatieron los más
diversos aspectos de la política. Una gran cantidad de
folletos y cartillas fueron publicadas y distribuidas en
todo el país por parte del Ministerio y de varias de
sus entidades. La realización de videos y de cuñas y
de entrevistas escritas, radiales y televisivas también
formaron parte de esta campaña de divulgación.
Adicionalmente, se dio la orientación de que toda
actividad de capacitación interna o externa de las
entidades, toda reunión de trabajo interna y todo
acto público fueran utilizados, en lo posible, para
difundir y explicar la política a propios y extraños. El
programa de formación de capacitadores y, en
general, las actividades del SINTAP también fueron
aprovechadas con tal propósito, al igual que las
diferentes reuniones y talleres que se efectuaron con
las autoridades departamentales y locales. La antigua

Subdirección de Regionalización del Ministerio jugó un
papel particularmente activo en esta labor.
Las acciones precedentes no fueron suficientes. Por
lo tanto, el Ministerio inició un programa de
internalización de la política y de cambio de la cultura
institucional que cobijaba a todas las entidades del
sector y contaba con el apoyo de asesores
especializados en este tópico. Con él, a través de una
serie de talleres y de métodos y mecanismos
novedosos, se comenzó la conformación de una red de
formadores o promotores, que cubriera vertical y
horizontalmente a todas las entidades. Ellos se debían
encargar de promover el conocimiento y la discusión
de la política, de manera que se comprendiera, se
enriqueciera y se compartiera; de incentivar el
desarrollo de una actitud más innovadora y
participativa en los funcionarios, para que pudieran
afrontar el nuevo reto de apoyar las iniciativas y el
protagonismo de las comunidades y responder a sus
demandas, y de estimular una cultura de trabajo en

equipo entre las distintas entidades y las diferentes
dependencias de ellas, sin temor a la disparidad de
opiniones que pudiera existir entre las distintas
personas. Su trabajo debería permear todos los
niveles y todas las regionales y localidades de las
entidades.
Con este programa, que quedó apenas iniciado, se
completaron las actividades ejecutadas en materia
institucional. Sin embargo, en lo relativo al desarrollo
de un sector público ágil y eficiente, que cuente con
unos funcionarios creativos, informados, con buena
formación y con una actitud positiva al cambio, y que
utilice sistemas administrativos y gerenciales
modernos, todavía hay mucho camino por recorrer.
MAYORES RECURSOS PRESUPUESTALES PARA EL

SECTOR
La puesta en marcha de las nuevas política y
organización institucional sectoriales requería de un
trato presupuestal más generoso en materia de
inversión, pues no bastaba con hacer más eficiente el

gasto público, sino que se necesitaba también
aumentarlo. En los últimos cinco lustros el asignado al
agro había estado usualmente por debajo del 9% del
presupuesto general de inversión. En algunos años,
incluso, había llegado a representar tan solo el 6%
del total —en 1975, 1982, 1984 y 1985—. En
relación con el Producto Interno Bruto del sector, el
presupuesto ha sido, así mismo, modesto: sólo ha
superado excepcionalmente el 3% de aquel, y en
algunas ocasiones ha sido inferior al 2% (Véanse
Gráfico 8.1 y Cuadro 8.1). Numerosos estudios y
documentos habían criticado el bajísimo presupuesto
que en repetidas ocasiones se le ha asignado al
sector, y a sus diferentes actividades, en especial a
las de atención al campesinado, generación y
transferencia de tecnología, adecuación de tierras y
comercialización.
Cuadro 8.1: Presupuesto de inversiones del
ministerio de agricultura, 1971-1995
El Ministerio se propuso conseguir un incremento

significativo en la asignación de los recursos
gubernamentales para el agro, el cual efectivamente
obtuvo. Después de que en 1993 el presupuesto

5
básico del sector había crecido un 10.6% en
términos reales, en 1994 se logró un aumento real del
31.4%. Aun si se tiene en cuenta el recorte
decretado a mediados de 1995, el presupuesto de
este año tuvo un crecimiento real adicional del 7.0%.
Como resultado de los mayores recursos, la
participación del sector en el presupuesto de inversión
de la nación es nuevamente cercana al 10% y la
relación entre los recursos de inversión del gobierno y
el PIB agropecuario se encuentra desde 1994 en el
nivel más alto del último cuarto de siglo —cerca del
4.5%—.
___________
1. Decretos 2141, 2137, 2135, 2136, 2132, 2138,

respectivamente. El plazo inicial para la desvinculación
accionaria en VECOL y las centrales de abasto, de un
año, fue ampliado con la Ley Agraria, la cual eliminó
la obligación legal de desvincularse de
ALMAGRARIO.(Regresar)
2. Con lo que se creó una dependencia cuya función
exclusiva debe ser la política de mediano plazo, y que
no debe inmiscuirse en el agobiante día a
día.(Regresar)
3. Instituto de Hidrología, Meteorología y Asuntos

Ambientales.(Regresar)
4. Estos instrumentos fueron explicados en el capítulo

cuarto de este libro.(Regresar)
5. Para efectos comparativos, se excluyen de dicho

presupuesto básico dos tipos de recursos: (a) las
capitalizaciones de la Caja Agraria y de FINAGRO,
que tienen un patrón irregular a lo largo del tiempo, y
(b) el Fondo de Cosechas del IDEMA, que sustituyó
en los últimos años los ingresos que derivaba
previamente el Instituto del ejercicio del monopolio de
importaciones, los cuales no se incluyen en años
anteriores por carecer de una cuantificación
precisa.(Regresar)
Capítulo 9
DESARROLLOS DE LA POLÍTICA SECTORIAL Y
PERSPECTIVAS DEL AGRO
La tarea adelantada en el Ministerio puso su
grano de arena en la gestación de una conciencia
nacional relativa a la necesidad de otorgar al agro un
tratamiento especial y privilegiado, consecuente con
su importancia económica, social y política y con sus
características particulares. Este logro recompensa,
por sí solo, los esfuerzos realizados. Hoy en día,
como se señaló, nadie duda de la importancia de
contar con una política sectorial activa y con un
contexto macroeconómico favorable a la actividad
agropecuaria. Tampoco se desconoce que éste es un
sector cuyo comportamiento y naturaleza son
diferentes a los del resto de la economía. Los rasgos
peculiares de esta actividad, de sus mercados
internacionales, de sus políticas sectoriales, ya no son
sólo del dominio de unos pocos iniciados. En
consecuencia, su influjo debe ser duradero y debe
coadyuvar a labrar un mejor futuro para el agro
colombiano y ayudarle a afrontar mejor los retos que

le esperan. A estos temas se hace referencia a
continuación.
LA POLÍTICA AGRARIA EN LOS INICIOS DE LA
ADMINISTRACIÓN SAMPER
Los cambios de mentalidad y de percepción
descritos se reflejaron en los lineamientos y en las
prioridades establecidas por el gobierno que se
posesionó el 7 de agosto de 1994. En muchos
aspectos fortalecieron, enriquecieron o profundizaron
la política diseñada y ejecutada desde el segundo
trimestre del año anterior. El plan de desarrollo, por
ejemplo, reivindicó la necesidad de la política
sectorial, señaló la urgencia del apoyo estatal a la
modernización agro pecuaria como requisito básico
para el éxito de la internacionalización de la economía
y elevó la participación del sector en la asignación de
los recursos públicos. Puso, igualmente, un mayor
énfasis en algunos temas que se venían trabajando y
que son claves para el desarrollo sectorial, tales como
el perfeccionamiento de las herramientas de defensa

de la producción nacional frente a mercados
internacionales altamente distorsionados, el
fortalecimiento de las actividades de generación y
transferencias de tecnología, el pleno desarrollo de
los nuevos incentivos a la inversión rural —incluidos
aquellos a la adecuación de tierras—, la búsqueda de
instrumentos alternativos de crédito para pequeños
productores y la adopción de mecanismos que
compensen los mayores costos en que se incurre en
esta actividad crediticia, la puesta en marcha de la
nueva Ley de Reforma Agraria, la consolidación de
otros instrumentos de la política de desarrollo rural
campesino, y el desarrollo de un sistema de
prevención de riesgos y de manejo de crisis en el
sector 1 .
El plan trajo a colación un elemento novedoso de la
mayor importancia: los acuerdos sectoriales de
competitividad. Con ellos se busca unificar esfuerzos
entre el gobierno y los particulares involucrados en
una determinada rama o actividad productiva

alrededor de la superación de limitantes que impiden
el mejoramiento de la competitividad, en especial de
los considerados estratégicos para lograr el
significativo incremento de ella. Dichos acuerdos han
sido fundamentales en el desarrollo económico de los
países asiáticos exitosos, y han contribuido
decisivamente a crear sus ventajas competitivas. En
Colombia, por el contrario, los sectores público y
privado se han visto más como enemigos que como
aliados en la lucha por el desarrollo. Los acuerdos
alcanzados, cuando los ha habido, han tendido más a
proteger determinados intereses particulares y
coyunturales que a superar limitaciones de mediano
plazo al desenvolvimiento económico y social del país.
Otro tanto ha sucedido entre los agricultores y los
industriales que procesan bienes agrícolas. Las peleas
por la parte de ratón del negocio no les deja llegar a
alianzas estratégicas que los proyecten
internacionalmente, lo que es fundamental si se tiene
en cuenta que ninguna rama agroindustrial
exportadora se ha desarrollado en el mundo sobre la

base de la importación de las materias primas o del
estrangulamiento económico de alguno de los dos
sectores, el agrícola o el industrial.
La puesta en marcha de los mencionados acuerdos
debe estimular la adopción de una cultura de la
competitividad y del trabajo colaborativo entre
Estado y particulares, e internamente dentro de
estos últimos, que contribuya al mejoramiento
continuo de la actividad productiva. Coincide,
también, con la nueva tendencia a que el sector
privado participe más activamente de los asuntos
públicos y a que la concertación sustituya a la
confrontación. Un primer paso hacia el desarrollo de
esta cultura de concertación se había dado en los
albores del nuevo gobierno con el impulso que se le dio
a los convenios de absorción de las cosechas, los
cuales se habían desarrollado tímidamente en la
anterior administración únicamente para dos productos
—el trigo y la cebada—.
En efecto, a los diez días de iniciado el gobierno,

el CONPES aprobó un documento que estableció las
2
orientaciones de la política sectorial . En él se
definió el fortalecimiento presupuestal de algunos
programas en curso, la complementación de otros y la
formulación de nuevas iniciativas. Entre estas últimas,
a la que mayores esfuerzos dedicó el nuevo gobierno
en su etapa inicial fue a la concreción de convenios en
las diversas ramas agroindustriales que garantizaran
la adquisición de las cosechas y que comenzaran a
debatir posibles planes de mediano plazo para la
mejora de la competitividad. Aunque este último
aspecto se trabajó de manera incipiente y tangencial,
el sólo hecho de sentar a industriales y agricultores,
con el concurso de los funcionarios públicos, a acercar
posiciones y a trabajar mancomunadamente por un
subsector, creó un precedente significativo para el
posterior desarrollo de acuerdos de más largo aliento
y con objetivos de mayor proyección.
El marco general para dichos acuerdos fue
desarrollado en forma mucho más amplia en junio de

1995, cuando el CONPES aprobó la política de
3
competitividad agropecuaria y pesquera . Esta
política detalla las bases de la reconversión del sector
y sus instrumentos de apoyo, incluida la reorientación
de las actividades de ciencia y tecnología, la
capacitación de recursos humanos, los incentivos a la
inversión privada en el agro, los apoyos que la política
de infraestructura ofrece a la actividad agropecuaria,
la política de comercialización y de regulación de
mercados y el diseño de normas de calidad. Este
ambicioso marco de política debe permitir, en el
contexto de los acuerdos sectoriales de
competitividad, que las labores del Ministerio y del
sector privado se concentren, por fin, en la solución
de los problemas estructurales del sector en un
contexto de internacionalización, más que en el
desgastador conflicto diario sobre el mercadeo de las
cosechas, la competencia de las importaciones o

4
emergencias de uno u otro tipo .
En el campo de las acciones tendientes a mejorar

la competitividad sectorial, conviene resaltar la
ampliación del incentivo a la capitalización rural —
tanto a través del incremento de los montos de los
incentivos como de su extensión a la compra de
maquinaria y equipo—, la consolidación de los
incentivos a la adecuación de tierras y el estímulo a
la participación del sector privado en la construcción
de infraestructura de riego, drenaje y control de
inundaciones. Como se mencionó, la acción del Estado
ha sido muy lenta y costosa en esta actividad; por
este motivo, el cumplimiento de las metas que se han
planteado en esta área exige el concurso del sector
privado. En consecuencia, el régimen de concesiones
privadas para la construcción de distritos,
acompañado del programa de subsidios y estímulos
directos para que los productores acometan la
construcción de los proyectos, debe coadyuvar a
propulsar la adecuación de tierras aptas para la
producción agropecuaria intensiva.
Los documentos señalados consolidaron igualmente

la nueva filosofía de la acción del IDEMA, al
establecer que se convertirá progresivamente en una
entidad administradora de incentivos y subsidios a la
comercialización, de manera que intervenga en el
mercado sin recurrir a la adquisición directa de las
cosechas. Esta última forma de intervención sólo
tendrá lugar en las zonas rurales y urbanas
marginales, o como alternativa de última instancia.
Para este efecto, se propuso revivir una idea que
finalmente no se puso en marcha en el anterior
gobierno, la de negociar en bolsa los certificados de
depósito de mercancías agropecuarias, los cuales
serían adquiridos por el Instituto únicamente en el
caso de que el agricultor no encuentre un mejor
comprador en el mercado. El desarrollo de esta nueva
política de comercialización ha avanzado, sin embargo
a un ritmo lento y debe ser, por lo tanto, objeto de
atención prioritaria en el futuro inmediato. Por su
parte, aunque la creación de PROMAGRO, bajo el
impulso de la Corporación Colombia Internacional, ha
representado un avance importante de la política de

comercialización internacional, éste es apenas el punto
de partida para el desarrollo de iniciativas orientadas
a dinamizar nuevos renglones agroindustriales de
exportación.
El nuevo gobierno decidió, igualmente, perfeccionar
y culminar la reforma del ICA. El postulado de
especializar a este Instituto en las labores de
prevención sanitaria, control de insumos y registro de
obtenciones vegetales, y que el Ministerio retome el
liderazgo en el diseño de la política de investigación,
la cual debe ser ejecutada por las corporaciones
mixtas y otras entidades, tiende a superar los
problemas que subsisten como rémoras del viejo
esquema y que no permitieron resolver las limitadas
facultades otorgadas por la Constitución del 1991 al
Ejecutivo. La especialización debe resultar en
fortalecimiento y beneficio de ambas actividades,
tanto de las de generación y transferencia de
tecnología, como de las de prevención y control, unas
y otras vitales en un proceso de internacionalización

de la economía.
En materia de desarrollo rural, la política diseñada

5
por el nuevo gobierno incluyó la ampliación
considerable de las acciones de reforma agraria y del
programa de vivienda rural, así como medidas
agresivas orientadas a solucionar los problemas de
crédito de los pequeños productores. En materia de
reforma agraria, el desarrollo pleno de la nueva ley
servirá para cumplir el programa más ambicioso que
en esta materia se haya formulado en la historia del
país. Las metas fijadas en vivienda rural triplican, a
su vez, los resultados de la administración anterior,
respondiendo, así, a la inmensa popularidad de este
nuevo esquema de apoyo al bienestar campesino. Por
su parte, la nueva refinanciación de deudas puesta en
marcha a partir de abril de 1995 contiene para los
pequeños productores condonaciones implícitas de más
del 40%, las cuales deben facilitar una solución
definitiva al problema de los pasivos acumulados
durante los años de la crisis. El gobierno ha

propuesto, además, mecanismos novedosos para
vincular a nuevos intermediarios financieros al
otorgamiento de crédito a los campesinos. En este
último tema, se viene diseñando un mecanismo para
compensar a los intermediarios los mayores costos que
les representa llevar crédito a los pequeños
productores, y modificar las normas que impiden a las
cooperativas y a otras entidades redescontar sus
operaciones en FINAGRO.
Todas estas acciones están acompañadas de un
sólido compromiso presupuestal. En los primeros
meses, el gobierno aumentó los recursos destinados
en 1994 para algunos programas rurales prioritarios
—vivienda rural, reforma agraria, generación de
empleo, transferencia de tecnología y compra de
cosechas en zonas de desastre—. En el Plan de
Desarrollo se incluyeron recursos para el sector por
$2.4 billones (expresados en pesos de 1994), cuya
composición se detalla en el Cuadro 9.1. Aunque los
recursos destinados al desarrollo campesino —en

especial a los programas de reforma agraria, vivienda
rural y fomento al crédito campesino— reciben el
mayor impulso relativo, también se amplían aquellos
orientados al desarrollo científico y tecnológico del
sector, incluida la transferencia de tecnología, y
aquellos orientados al fomento de la inversión rural,
tanto a través de el incentivo a la capitalización rural
como de los programas de adecuación de tierras. Con
las inversiones estimadas, se espera que el gasto
público en el sector supere un 5% del PIB
agropecuario a partir de 1996 , un nivel
sustancialmente más alto que el promedio histórico y
que los registros ya elevados de dicha inversión en
1994 y 1995 (Véase Cuadro 9.1).
CUADRO 9.1 : Plan de inversiones 1995-1998
Sector agropecuario, forestal y
pesquero
DESARROLLO DE LA POLÍTICA SECTORIAL
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FUTURO DEL
AGRO COLOMBIANO
La creación de una conciencia nacional sobre la
importancia y sobre las peculiaridades del agro y el
diseño de una política sectorial activa y moderna han
despejado en gran parte el futuro del sector. Sin
embargo, existen numerosos escollos e imponderables,
tanto en el frente externo como en el interno, que
deben ser objeto de atención detallada.
No sobra recordar, en primer término, que las
tendencias proteccionistas en el comercio
internacional están lejos de ser derrotadas. Pese a
los avances globales alcanzados en la Ronda Uruguay
del GATT, las prácticas proteccionistas tradicionales
continúan en boga. La utilización de amenazas y
retaliaciones bilaterales en el campo comercial
también está al orden del día. Prueba de las primeras
ha sido el régimen bananero de la Unión Europea o las
decisiones norteamericanas contra las exportaciones
de flores de Colombia. Muestra de las segundas han

sido las amenazas del Congreso estadounidense de
proceder contra las exportaciones colombianas si el
país no satisface las calificaciones unilaterales que
dicho organismo establece de la lucha contra el
narcotráfico, o las amenazas de retaliación que ha
hecho el mismo país si Colombia no renuncia al sistema
ya de cuotas de exportación de banano a la Unión
Europea. Estos son algunos de los numerosos ejemplos
que se podrían dar para ilustrar el comportamiento
del denominado nuevo proteccionismo.
A estas tendencias, se agrega el parco acuerdo
agrícola incorporado al Acta Final de la Ronda
Uruguay, firmada en Marrakech. Las diversas
simulaciones han concluido que el impacto de dicho
acuerdo sobre los precios internacionales de productos
agrícolas será muy modesto. La pérdida de mercados
de los países industrializados que subsidian a su agro
será, igualmente, gradual y poco significativa, ya que
podrán mantener innumerables subvenciones internas
que distorsionan las condiciones de competencia y

abrir sólo en forma limitada sus mercados internos.
De esta manera, los mercados internacionales no
ofrecerán oportunidades ilimitadas y generalizadas al
agro colombiano, sino unas muy localizadas y
específicas. Entre estas últimas, además de las
existentes en los mayores mercados del mundo donde,
de contera, Colombia cuenta con acceso preferencial
para numerosos bienes agrícolas, son dignas de
atención las que se pueden presentar con los países
socios en procesos de integración o en acuerdos de
libre comercio. La superación de los inconvenientes
que aún subsisten en estos pactos determinará la
mayor o menor importancia que ellos puedan tener
para las exportaciones agropecuarias colombianas.
Por otra parte, a la competencia de los bienes
subsidiados en los mercados interno, regional y
mundial se viene sumando la de países que con base
en una tierra o en una mano de obra baratas han
irrumpido en la arena internacional. Algunas naciones
asiáticas y unas cuantas latinoamericanas se

encuentran entre ellos. Colombia no cuenta con la
primera ventaja, aunque podría lograrla si se civilizan,
con tecnología adecuada y con inversiones en
infraestructura, las límites llanuras orientales y
algunos extensos y feraces territorios de las costas
Atlántica y Pacífica hoy subaprovechados, y si logra
controlar factores que han distorsionado en forma
considerable el precio de la tierra en nuestro país,
entre los que se destaca el narcotráfico y la inflación
especulativa de activos inmobiliarios que experimentó
el país en los últimos años. La segunda es una dudosa
ventaja comparativa, que es incompatible con un
modelo de desarrollo con equidad. Por el contrario, el
mejoramiento de la remuneración al trabajo y de la
calidad de vida de toda la población rural —ambas aún
muy deficientes en Colombia, pero menos que en
algunos de sus competidores— debe ser un objetivo
explícito de la política de desarrollo.
En consecuencia, la competencia en los mercados
internacionales no será fácil para los productores

nacionales. El incremento de la productividad y la
competitividad es, por lo tanto, un imperativo. En
este frente se yerguen, a su vez, diversas
dificultades y amenazas, de las cuales tal vez la más
analizada ha sido la del peligro revaluacionista. La
bonanza petrolera en ciernes ha alertado sobre el
riesgo de que los ingresos adicionales de divisas
puedan llevar al país a una enfermedad holandesa,
cuyos efectos serían nefastos para las actividades
exportadoras y competitivas con las importaciones,
dentro de las cuales se incluye el grueso de la
producción agropecuaria, así como para la
diversificación de la estructura económica nacional.
Algunos trabajos han estudiado y estimado el impacto
negativo que tal situación tendría sobre el agro y

6
sobre los ingresos rurales . La conclusión parece
clara: la mejor política sectorial sería impotente ante

7
un inadecuado manejo cambiario .
Otro de los factores que conspira contra el
mejoramiento de la productividad y la competitividad

sectoriales es la situación de orden público en el
campo. Muchos agricultores no pueden ir a sus fincas,
lo que dificulta enormemente un manejo gerencial de
las explotaciones y la tecnificación de los procesos
productivo y de comercialización. A no pocos, de los
más variados estratos sociales, les toca pagar por su
seguridad, sea que sufragen la llamada vacuna o que
tengan que contratar su propia seguridad, con lo que
incurren en un costo que no tienen sus competidores
de otras latitudes. Numerosos productores han visto
mermado su capital y debilitado su ánimo por el
flagelo del secuestro. Y todos han sido víctimas de la
zozobra y de la incertidumbre que genera la delicada
situación que se vive en las zonas rurales, aún las más
cercanas a las urbes, teóricamente las más seguras,
cuyos precios se han elevado enormemente por cuenta
de su presunta tranquilidad.
El atraso que registra la infraestructura en el país
también atenta contra el mejoramiento competitivo

8
del agro colombiano . Los sobrecostos ocasionados
por la deficiente red de transporte y de
comunicaciones, las dificultades causadas por la
precaria prestación de servicios públicos en las zonas
rurales y las pérdidas generadas por la falta de
facilidades de almacenamiento y de refrigeración,
son, entre otros, impedimentos para el desempeño
competitivo de la agricultura del país. Los avances
alcanzados en este terreno han buscado más vincular
a los centros de consumo con los mercados
internacionales que integrarlos con las zonas
productoras, lo que le otorga ventajas a los bienes
extranjeros sobre los nacionales incluso en los
mercados domésticos. Llegar a los internacionales es,
para muchos productos agropecuarios, una verdadera
proeza que conlleva elevados costos y desventajas.
El Plan de Desarrollo de la nueva Administración ha
establecido como una de sus prioridades el desarrollo
de la infraestructura vial. Como parte de dicha
política, se han incrementado en forma notoria los
recursos destinados a la red secundaria y terciaria,

que tiene una incidencia decisiva para el desarrollo
agropecuario, ya que es precisamente la que une las
zonas agrícolas con las ciudades y las vías troncales.
El proceso de descentralización vial en curso,
mediante el cual dichas redes pasarían a ser
administradas por las entidades territoriales, deberá
ser objeto de seguimiento especial, para garantizar
que las mayores inversiones redunden en un
mejoramiento de la infraestructura vial más crítica
para el agro. La reestructuración del Fondo Nacional
de Caminos Vecinales —ordenada por la Ley 188 de
1995, por la cual se expidió el Plan Nacional de
Desarrollo—, debería servir para establecer
mecanismos de coordinación entre el Ministerio de
Transporte, el de Agricultura y Desarrollo Rural y el
Departamento Nacional de Planeación para la
orientación de las inversiones viales de mayor impacto
relativo en el desarrollo rural.
Si bien es cierto que los aspectos precedentes,
cuya influencia sobre la competitividad sectorial es

innegable, están por fuera de la órbita directa de
competencia del Ministerio de Agricultura, existen
elementos de la política agropecuaria que tienen un
papel igualmente decisivo. Los diversos estudios sobre
competitividad sectorial que se encuentran en curso
deben permitir la formulación de proyectos
específicos que contribuyan a mejorar la
competitividad de determinadas actividades
agropecuarias en zonas específicas del territorio
nacional, y a establecer si la política diseñada cuenta
con las herramientas apropiadas para resolver los
problemas que se identifiquen, de manera que se
pueda completar, corregir o adaptar mejor a las
necesidades reales de los productores de las diversas
comarcas rurales del país. Ellos deben permitir,
además, definir las nuevas necesidades de
investigación y transferencia de tecnología, entre las
cuales se cuentan, sin duda, aquellas relacionadas con
el manejo de los ecosistemas tropicales, la producción
de bienes comercializables orientados a mercados
dinámicos y las tecnologías de manejo post-cosecha.

En este terreno —el del mejoramiento de la
competitividad— urge un decidido compromiso de los
gremios de la producción. Su papel ya no puede
limitarse al contestatario que han ejercido, con mayor
o menor fortuna, en el pasado. El nuevo rol que está
llamada a jugar la sociedad civil en el mundo actual
los obliga a asumir responsabilidades de trabajo
conjunto, serio y ponderado con las autoridades
gubernamentales en procura de la modernización del
agro y del mejoramiento de la calidad de vida de sus
moradores, participando activamente en la
formulación de propuestas que tiendan a tales fines,
en la elaboración de programas y proyectos y en la
promoción de su ejecución. El fortalecimiento de los
fondos parafiscales y los acuerdos sectoriales de
competitividad deben servir de marco para una nueva
fase de desarrollo gremial, en la cual hagan
definitivamente el tránsito de críticos a socios del
gobierno en la tarea de construir un sector
agropecuario más competitivo.

La política sectorial debe experimentar, como es
obvio, desarrollos y ajustes que permitan acrecentar
su eficacia en la nueva etapa del desarrollo
agropecuario del país. Este proceso debe ser, en
primer término, el resultado de la experiencia que se
vaya acumulando en el manejo de los nuevos
instrumentos de política, en especial del nuevo
esquema institucional de investigación y transferencia
de tecnología y de los incentivos a la capitalización
rural y a la adecuación de tierras. La puesta en
marcha de la nueva política de comercialización y la
definición de mecanismos que permita al Ministerio de
Agricultura participar en el diseño de la política de
infraestructura vial son elementos adicionales a los
cuales ya hemos hecho alusión. A ellos quisiéramos
agregar tres temas que no han sido todavía objeto de
desarrollos de política: el desarrollo de una legislación
antimonopolio y de promoción de la competencia en los
mercados agrícolas; el impulso a la adopción de
tecnologías y procedimientos de preparación de los
productos en finca para su posterior mercadeo; y el

diseño y puesta en marcha de un plan de construcción
de infraestructura de almacenamiento.
Sobre el primer tema, vale la pena señalar que en
los mercados agropecuarios se presenta con inusual
frecuencia el ejercicio de posiciones dominantes de
mercado, principalmente por los transformadores de
las materias primas de origen agropecuario, las cuales
ocurren en detrimento y perjuicio de productores
rurales y consumidores, ambos considerablemente
dispersos y con escasa capacidad negociadora. Las
imperfecciones de estos mercados, antes
mencionadas, las posibilitan, y la puesta en marcha de
un modelo de apertura y desregulación económica, que
da mayor libertad a los mercados, las facilitan. Por
eso, la expedición de una legislación práctica y
adecuada a las características y necesidades del
sector agropecuario es fundamental para evitar tales
abusos cuando un modelo de desarrollo como el
implantado en Colombia se pone en marcha, tal y
como lo demuestra la experiencia internacional en la

materia.
En relación con el segundo asunto, no sobra
recordar que la falta de preparación de los bienes
agropecuarios en finca, o en zona de producción,
determina que se incurra en cuantiosas pérdidas y
sobrecostos en el proceso de mercadeo y que se
afecte gravemente su calidad y su presentación, como
ya se mencionó. La estrategia de promover empresas
de comercialización de propiedad de los productores
agropecuarios debe contribuir a solucionar este
problema. No obstante, ella, por si sola, no es
suficiente. Se requiere realizar campañas educativas
al respecto, como la que puso en marcha el Ministerio
en 1993 sobre productos perecederos; identificar y
transferir tecnologías sencillas de secamiento,
enfriamiento, selección y embalaje en finca, y
establecer incentivos para quienes adopten tales
técnicas. Esto es, incluso, más importante cuando se
piensa incursionar en los mercados externos, caso en
el cual se requiere también facilitar los

procedimientos de revisión aduanera de los
contenederos en finca, o en puertos secos en zonas
de producción, de forma que se evite abrirlos para su
revisión en los puertos o aeropuertos de exportación.
El diseño y puesta en marcha de un plan de
construcción de infraestructura de comercialización y
almacenamiento, por su parte, es básico para superar
los déficit que se presentan en la de granos,
especialmente en las nuevas regiones cultivadoras, y
para salir del absoluto atraso que en materia de
enfriamiento y otras prácticas de conservación
registra el país. La creación del Fondo EMPRENDER y
del incentivo a la capitalización rural, y la
autorización dada por la Ley Agraria al IDEMA para
construir, o cofinanciar dicha infraestructura, deben
contribuir a resolver esta dificultad. Pero se
requiere, en todo caso, la elaboración de un plan
detallado que establezca la infraestructura que hace
falta, la que debe construir el Instituto, la que debe
cofinanciar y la que debe dejar en su totalidad al

sector privado, en el cual se definan las prioridades y
las fuentes de financiamiento.
En lo relativo a la política de desarrollo rural, la
experiencia que se vaya acumulando con el uso de los
sistemas de negociación voluntaria y subsidios directos
a la compra de tierra desarrollados en la nueva Ley
de Reforma Agraria darán lugar, sin lugar a dudas, a
ajustes que permitan consolidar estos novedosos
esquemas. En diversos apartes de esta obra hemos
hecho alusión, además, a la necesidad de promover la
vinculación de nuevos intermediarios financieros al
otorgamiento de crédito a los campesinos, en especial
del sector solidario y de permitirles el acceso al
redescuento en FINAGRO. Entre los mecanismos
sugeridos se encuentra el reconocimiento, a cualquier
intermediario financiero, de los mayores costos de
otorgar crédito a pequeños productores o de operar
en zonas rurales apartadas. Se espera finalmente,
que tanto un esquema de esta naturaleza como el
acceso directo de las cooperativas de ahorro y

crédito al redescuento de FINAGRO, entren a
funcionar plenamente en 1996, una vez despejados,
en este último caso, los obstáculos de carácter legal.
Una de las mayores frustraciones de la política de
desarrollo campesino ha sido la lentitud de los
resultados del programa de modernización y
diversificación de cultivos para productos de economía
campesina particularmente críticos —cebada, trigo,
tabaco y fique—. Ello obedece, como lo hemos
señalado, a las escasas alternativas que tienen
muchos de estos productores, debido a la baja
calidad de los suelos y la escasez de agua en las
zonas donde cultiva, así como a otras dificultades
propias de los procesos de reconversión en el agro
asociadas a la lentitud de la transferencia de
tecnología y la dificultad para desarrollar nuevas
redes de comercialización. Por este motivo, es
necesario desarrollar un programa mucho más
ambicioso en este frente, que combine la experiencia
acumulada con subsidios directos a los productores

para que modernicen sus actividades agropecuarias,
cambien sus productos tradicionales e incluso se
relocalicen en zonas más aptas para la producción de
cultivos alternativos.
Un elemento de esta política que, sin embargo,
debe ser objeto de la política de desarrollo campesino
es la adopción de esquemas sencillos y baratos de
recolección de aguas lluvia para irrigación de los
pequeños productores rurales. Definitivamente el
ritmo que ha mostrado el HIMAT —hoy INAT— de
construcción de obras que le lleven agua a estos
labriegos es desconsolador. La disminución de la
disponibilidad de aguas en numerosas zonas
campesinas es dramática, lo que está coartando día a
día sus posibilidades de reconversión y diversificación.
La ejecución de un plan masivo —y rápido— de
dotación de agua a esos campesinos para riego
suplementario, con base en modelos y técnicas
innovativas y en la participación de varios ejecutores,
es impostergable.
La superación de las dificultades que enfrenta el
sistema nacional de cofinanciación y la adecuada
puesta en práctica de la opción de cofinanciación
directa a las comunidades rurales y a las
organizaciones campesinas, prevista en la Ley 101 y
ya reglamentada, es prerrequisito para la consecución
de los objetivos propuestos por la política de
desarrollo rural. Sin ellos, la gestación de procesos
auto-sostenidos y autónomos de desarrollo de las
comarcas campesinas, que transformen a sus
integrantes en verdaderos empresarios y que eleven
su calidad de vida, seguirá siendo una lejana utopía.
De similar trascendencia es la elevación del nivel
educativo en el campo, la mejora en la formación de
profesionales y técnicos relacionados con el
desenvolvimiento del sector y la adecuada
capacitación y actualización de todas las personas que
se dedican a los quehaceres agrícolas. En cualquier
sociedad, incluidas las rurales, el grado de educación
y de capacitación de sus integrantes es, cada día

más, la principal, o una de las principales, ventajas
competitivas. La adquisición de un nivel de vida digno
y el logro de una sociedad democrática y tolerante
también dependen críticamente de aquel. Estos
temas, deben ser objeto de atención prioritaria por
parte del Ministerio de Agricultura, el cual, valga la
verdad, nunca se ha preocupado por este tema, como
si el hecho de que no sea de su jurisdicción no lo
hiciera vital para alcanzar el desarrollo del sector y
el mejoramiento de la calidad de vida rural.
Por último, la asignación de recursos
presupuestales adecuados y la decisión política de
continuar y profundizar la ejecución de una estrategia
coherente, integral y comprensiva de superación de la
pobreza y de las inequidades en las áreas rurales y
de desarrollo sostenible y sostenido del agro, como la
que se diseñó y ha continuado, bajo renovado ímpetu,
bajo la actual Administración, son esenciales para
conseguir los objetivos esbozados. Los programas y
los subsidios selectivos y focalizados para combatir la

miseria y las carencias, las estrategias y los
estímulos para aumentar la competitividad —actuando
en especial en los; temas tecnológico, de adecuación
de tierras y de modernización de la comercialización—
y las políticas para generar un ambiente propicio para
el crecimiento del sector —principalmente en materia
macroeconómica, de orden público, de infraestructura
y de educación— podrán enriquecerse, modificarse o
profundizarse, pero sin ellas el futuro del agro, y el
del país, no serían claros. Por el contrario, sus
acertadas elaboración y ejecución permitirán sacar
provecho de la riqueza natural y genética de los
variados y hermosos ecosistemas que conforman la
geografía nacional.
__________
1. Ver Departamento Nacional de Planeación (1995),

pp. 199-208; Departamento Nacional de Planeación y
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b,
1994c y 1995).(Regresar)

de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b).(Regresar)
de Agricultura y Desarrollo Rural (1995).(Regresar)
4. Hasta mediados de 1995, el Ministerio había

firmado las bases del acuerdo de competitividad de
acuicultura y estaba promoviendo el del banano.
Participó igualmente en el desarrollo del acuerdo de la
cadena textil-confecciones. Sin embargo, no se había
avanzado en el desarrollo de acuerdos para las
cadenas agroalimentarias más complejas: cereales -
concentrados - actividades pecuarias intensivas, de
oleaginosas y de productos lácteos.(Regresar)

de Agricultura y Desarrollo Rural
(1991994c).(Regresar)
6.Ver, por ejemplo, Lora y Herrera (1994) y Banco

Mundial (1994b).(Regresar)
7. Además de los anteriores, ver el discurso de José

Antonio Ocampo en la instalación del Foro Nacional
Agropecuario, en Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural (1994d), pp. 19-30 y en Ocampo
(1994), Anexo III.(Regresar)
8. Sobre este tema, ver los capítulos respectivos en

González y Jaramillo (1994).(Regresar)

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El sector agropecuario ha recibido una

consideración y un tratamiento especiales en el

comercio internacional. El Acuerdo General de

Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), entidad

rectora a nivel mundial de los asuntos comerciales

hasta 1994 (hoy sustituida por su sucesora, la

Organización Mundial del Comercio, OMC), permitió

desde sus inicios que los bienes del agro recibieran un

trato diferente al otorgado a las demás mercancías 1.

Diversos artículos del Acuerdo autorizaron la

utilización en el sector agropecuario de prácticas

proscritas para otros sectores productivos: las

restricciones cuantitativas a las importaciones fueron

permitidas, bajo determinadas circunstancias, según

el artículo XI, y los subsidios a las exportaciones—

que tienen el mayor efecto distorsionador de las

condiciones de competencia— fueron aceptados en el

Más aún, varias naciones consiguieron del GATT

un tratamiento excepcional para su sector

agropecuario. Estados Unidos logró en 1955 una

dispensa para imponer restricciones a un amplio

número de productos agrícolas. Los miembros de la

Comunidad Europea (hoy Unión Europea) han hecho

valer su arancel variable a la entrada de bienes del

campo y sus subvenciones a las exportaciones. Japón

no ha sido molestado por sus simpares barreras y

subsidios. Suiza, incluso, pudo introducir en su

Protocolo de Adhesión provisiones especiales que la

autorizaban a utilizar diversas cortapisas al comercio

La octava ronda de negociación del GATT, la

Ronda Uruguay, primera que abocó seriamente el

estudio de las distorsiones en el comercio agrícola

mundial, mantuvo la tradición de establecer

estipulaciones especiales para el sector agropecuario.

negociación, en el cual se concentró la parte más

compleja y tirante de las discusiones, y mereció un

capítulo entero en el Acta Final que se acordó

después de más de siete años de negociaciones. Tal

capítulo incluye disposiciones diferentes para el agro

a las del Acuerdo General en materia de acceso a los

mercados, subsidios internos y a las exportaciones,

salvaguardias y otros tópicos del comercio de

Los acuerdos de integración y los tratados de

libre comercio también han otorgado un tratamiento

especial al sector agropecuario. La Comunidad

Económica Europea —hoy Unión Europea—, el Grupo

Andino, el Acuerdo de Libre Comercio de

Norteamérica (NAFTA), el Grupo de los Tres (G-3),

para mencionar sólo algunos ejemplos, establecieron

provisiones particulares, o completos regímenes

especiales, para el agro. Ellos contemplaron políticas

de protección y de salvaguardia diferentes a las

reconociendo, así, las peculiaridades del sector.

Diversos procesos condujeron al establecimiento

de políticas preferenciales para el agro en los

fundamental que desempeñó la dramática pérdida de

la capacidad de compra de los agricultores —iniciada

desde principios del segundo decenio de este siglo—

en la gestación de la crisis de sobreproducción

industrial que dio lugar a la Gran Depresión,

concientizó a esa nación sobre la necesidad de

establecer políticas diferenciales que permitieran

mantener un sector agropecuario dinámico, que