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Atividade Financeira do Estado

Ponto: Atividade Financeira Estado e Direito Financeiro


1. O Estado e as necessidades da sociedade

do

O mundo vive atualmente uma realidade de necessidades individuais ilimitadas, ou seja, alm daquelas essenciais (alimentao, sade, segurana, educao, etc.), existe uma infinidade de outras comodidades que passaram a integrar a vida das pessoas, como por exemplo, telefonia celular, internet, dentre tantas outras. Nesse contexto, faz-se necessrio destacar o papel do Estado. certo que a existncia do Estado surge da carncia de um responsvel pelo bem comum, mas o que seria o bem comum? Difcil e complexa a conceituao do bem comum nesse contexto, mas utilizando-se das palavras do Prof. Kiyoshi Harada: "Podemos conceitu-lo como sendo um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno desenvolvimento das potencialidades humanas, ao mesmo tempo em que estimula a compreenso e a prtica de valores espirituais."1 A Constituio Federal traz expressamente os objetivos do Estado: Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II- garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV- promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. O Estado, portanto, apresenta-se como responsvel pela satisfao das necessidades da sociedade, cabendo aos governantes eleitos pelo povo transformar as necessidades individuais em pblicas, ou seja, o Poder Executivo, com a aprovao do Poder Legislativo, atravs dos oramentos, transforma os interesses individuais em pblicos, quando sero desfrutados pela sociedade. Importante apresentar a diferena entre a necessidade coletiva e a necessidade pblica. Ora, como dito, existem inmeras necessidades presentes no cotidiano da sociedade, essas so as necessidades coletivas, pois compreendem toda e qualquer necessidade, de outro lado, as necessidades pblicas seriam aquelas que foram objeto de deciso poltica e sero beneficiadas pelos esforos do Estado. Dessa forma, as necessidades pblicas so inseridas no ordenamento jurdico pela sua presena no texto constitucional ou infraconstitucional por ocasio de decises polticas.

Jardel Arajo

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Nesse contexto que temos trs necessidades pblicas bsicas: servios pblicos, poder de polcia e interveno no domnio econmico. 2. Noes preliminares sobre a Atividade Financeira do Estado certo que o Estado precisa de recursos financeiros para desenvolver suas atividades, mormente quando se fala em satisfao da necessidade pblica, sendo instrumento essencial a Atividade Financeira do Estado para a satisfao dessas necessidades. A grande maioria dos autores que escrevem sobre o Direito Financeiro ao tratar da Atividade Financeira do Estado traz o clssico conceito do Mestre Aliomar Baleeiro assim apresentado a atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensvel as necessidades, cuja satisfao o Estado assumiu ou cometeu aquelas outras pessoas de direito pblico2. Diante do conceito apresentado, conclui-se que a Atividade Financeira do Estado o instrumento necessrio para a satisfao das necessidades pblicas, pois no desenvolvimento de/a que o Estado ir conseguir concretizar a satisfao das necessidades pblicas. Diante das concepes ora apresentadas podemos enforcar trs pontos: Conceitos: toda aquela marcada ou pela realizao de receita ou pela administrao do produto arrecadado, ou ainda, pela realizao de um dispndio ou investimento, a procura de meios para satisfazer as necessidades pblicas. Pode-se dizer que a atividade pela qual o Estado gerencia o patrimnio pblico, suas buscas de arrecadao, as formas de realizao de despesa e o controle e fiscalizao destas atividades. "... tudo aqui/o que incumbi ao Estado prestar, em decorrncia de uma deciso poltica, inserida em norma jurdica, necessidade pblica" Regis Fernandes de Oliveira e Estevo Horvart. "...consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensvel s necessidades, cuja satisfao o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito pblico." Aliomar Baleeiro. Necessida des coletivas e papel do Estado: O carter coletivo de uma determinada necessidade dado tanto pelos sujeitos que a representem como pelos meios utilizados para satisfaz-las, de forma que podemos afirmar que tarefa do Estado a realizao do bem comum atravs da satisfao das necessidades coletivas (segurana, lazer, sade, educao, previdncia, emprego, defesa nacional, alimentao, esporte, habitao, transporte, etc). Jardel Arajo

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Fatores histricos: Antigamente, em tempos do absolutismo, mantenha-se a figura do Estado na figura do rei ento quando o mesmo precisava de recursos e/e confiscava de seus sditos, quando o Estado precisava de mo-de-obra requisitava de seus sditos, ou ainda invadia povoados vizinhos e saqueava suas riquezas e seu povo tornava-se escravo. No decorrer da histria, dentro do contexto atual, temos a figura do Estado de direito, ou seja, o Estado atua diante dos mandamentos legais, alm disso, o Estado que em outros tempos apenas tinha como papel o fornecimento de segurana, hoje passa a desenvolver diversas atividades, lazer, sade, educao, previdncia, emprego, defesa nacional, alimentao, esporte, habitao, transporte, etc. Diante desta realidade, o custo para que o Estado tem para desenvolver o seu papel hoje se apresenta de forma diferenciada o que implica em uma realidade financeira mais agitada que no passado. 3. Poder Financeiro (parcela do poder estatal) O poder financeiro se apresenta com uma parte do poder detido pelo Estado dentre tantos outros que ele detm para que possa desenvolver o seu papel. Importante destacar a relao financeira estabelecida pelos entes polticos (Unio, Estados, DF e Municpios) que participam da estrutura do Estado, bem como o exerccio do poder financeiro estabelecido no mbito de cada entidade, ento vejamos: 3.1. Vertical (Dentro das estruturas do estado - Unio, Estados, Territrios e DF); Como se sabe, existe uma relao entre os entes polticos de coexistncia e harmonia todos direcionados ao cumprimento do papel do Estado, relao esta denominada pacto federativo. Neste pacto firma-se a autonomia de cada uma dessas entidades polticas (administrativa, legislativa, etc.) com a repartio de atribuies e atributos de cada uma dessas entidades que forma a federao. Sendo assim, so criados vrios mecanismos de controle para que essas entidades que fazem parte do todo (Federao) possam agir em conjunto e em benefcio prprio e do todo, em alguns casos essa autonomia pode ser diminuda em razo das regras constitucionalmente estabelecidas, como por exemplo, na interveno prevista nos art. 34 e seguintes da Constituio Federal, quando nos casos previstos na lei maior admite-se a que um ente poltico intervenha em outro. 3.2. Horizontal administrativa) (auto-governo, auto-organizao, autonomia legislativa e

Essa relao estabelece-se entre os entes e rgos que formam cada uma das entidades polticas, ou seja, a uma relao financeira no interior de cada uma das entidades polticas (Unio, Estados, DF e Municpios). Jardel Arajo

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4. Fazenda Pblica a) Subjetiva - confuso com o prprio Estado; b)Objetiva - recursos e obrigaes financeiras; 5. Atividade instrumental O fim no obter recursos e realizar gastos, mas sim arrecadar para atingir certos objetivos de ndole poltica, econmica ou administrativa. 6. Extenso da Atividade Financeira do Estado a) Concepo Geral e Majoritria: obteno de receita para suprir necessidades pblicas (garantir D. Fundamentais e prestar serv. pb), excludas as entidades de dir. privado e adm. Indireta regida pelo dir. privado; OBS: E o controle do Tribunal de Contas das Empresas Pblicas e de Economia Mista? Os interesses da Fazenda Pblica (complexos de diretos e obrigaes) no se confundem com os interesses destas entidades, tal controle no retira a agilidade negociai delas. b) Concepo Extremista: incluindo o Banco Central e o SFN - entidades de direito privado-seguradoras, bancos e corretoras - (art.164 e 192 da CFJ). 7. D. financeiro X D. Tributrio X D. Administrativo X D. Constitucional 8. Cincia das Finanas

Ponto: Responsabilidade fiscal - A Atividade Financeira do Estado e a Lei de Responsabilidade Fiscal I - Caractersticas da Atividade Financeira do Estado: a) Poder- dever do Estado - O Estado no pode existir sem a sem o atendimento das necessidades pblicas, esse sua atribuio principal; b) A Atividade Financeira do Estado tem um conceito dinmico na medida em que varia conforme a interferncia do Estado no cotidiano da sociedade, ou seja, existir uma atividade financeira do Estado mais intensa ou menos intensa consoante as convices poltico-ideolgicas ento vigentes. A ttulo de exemplos podemos enumerar: - Pensamento liberal: figura do Estado mnimo, garantindo apenas a justia e sociedade (Adam Smith). - Pensamento socialista: Estado Mximo, so apresentadas as funes do Estado em satisfazer as mais diversas necessidades da coletividade, inclusive na atividade econmica. - Pensamento social-democrata - o Estado participa ativamente no processo Jardel Arajo

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produtivo. P. ex. em pocas de recesso ou depresso econmica, o Estado proporciona o fomento do emprego e renda nacional. II - A Lei de responsabilidade fiscal A Lei Complementar n.e 101/2000 foi inspirada nas experincias da Nova Zelndia com a implementao de normas disciplinadoras do controle de gastos do poder central aliados ao princpio do "accoutability". O princpio do "accoutability" na realidade no corresponde fielmente a nenhum vocbulo de nossa lngua de forma que as idias que dele decorrem so as seguintes: - Um sistema de controle de gastos associado a atribuio de responsabilidades dentro da democracia. Esse sistema de controles est fundamentado em um controle tcnico (desenvolvido pelo Tribunal de Contas, do Ministrio Pblico, das Agencias Reguladoras e das Ouvidorias entre outros) e outro Social (desenvolvido pela sociedade). - Atribuio de responsabilidades de uma boa gesto, transparncia e prestao de contas. A idia da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) est bem esboada no artigo 1 da referida Lei trazida abaixo: Art. 1a Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. l9 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito. Inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. 22 As disposies desta Lei Complementar obrigam a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. 3S Nas referncias: l - Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, esto compreendidos: a)o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico; b)as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes; II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; III- a Tribunais de Contas est5o includos: Tribunal de Contas da Unio, Tribunal de Contas do Estado Jardel Arajo

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e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municpios e Tribunal de Contas do Municpio. Como visto no artigo mencionado acima a Lei de Responsabilidade Fiscal tem aplicao nas trs entidades polticas: Unio, Estados e Municpios. importante destacar que a LRF no traz previso de tioos penais, mas to somente sanes institucionais, o que no significa dizer que inexistem tipos penais para aqueles que de forma irresponsvel prejudicam as finanas pblicas, pois a Lei n.s 10.028/2000(Lei de Crimes Fiscais) acrescentou ao Cdigo Penal alguns artigos (art.359A ao art.359H). Desta forma, podemos elencar algumas sanes institucionais previstas na LRF: a) proibio de recebimento de transferncias voluntrias (art. 25, 32 da LRF); Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferncia voluntria a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a tftufo c'e cooperao, auxilio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legai ou os destinados ao Sistema nico de Sade. l2 S3o exigncias para a realizao de transferncia voluntria, alm das estabelecidas na tei de diretrizes oramentrias: I - existncia de dotao especfica; II- (VETADO) III- observncia do disposto no Inciso X do art. 167 da Constituio; IV- comprovao, por parte do beneficirio, de: a)que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, emprstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto prestao de contas de recursos anteriormente dele recebidos; b)cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e a sade; c)observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, de inscrio em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d)previso oramentria de contrapartida. 2 vedada a utilizao de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. 32 Para fins da aplicao das sanes de suspenso de transferncias voluntrias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a aes de educao, sade e assistncia social.
b) proibio de contratao de emprstimos; c) proibio de obteno de garantias de outros entes;

Portanto, pode-se dizer que se exige do gestor pblico: Ao planejada, restritiva e transparente; - Equilbrio oramentrio - "gastar no mximo o que se arrecada" - R=D; - Aumento de arrecadao e restrio renuncia de receitas; - Controle efetivo dos gastos, limites ao endividamento pblico; Jardel Arajo

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- Metas fiscais anuais; - Divulgao ampla; Ponto: Regulamentao do Direito Financeiro e Competncia Legislativa 1. Tratamento Constitucional ao Direito Financeiro: Devido a importncia dada as Finanas Pblicas nosso legislador constituinte achou por bem tratar do assunto em titulo prprio, seno vejamos: Ttulo: Tributao e oramento (a partir do art.145) - Cap. 1 - Sistema Tributrio Nacional - Cap. 2 - Das Finanas Pblicas - Seo l - Noes Gerais; - Seo 2 Dos Oramentos; 2. Trip que regula a atividade financeira do Estado: a) C F 88; b) Lei 4.320/64 - "Lei da Contabilidade Pblica" ou "Lei Geral dos Oramentos" c) Lei Complementar 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal - Norma de Finanas Pblicas e gesto fiscal: Planejada, restritiva e transparente. P. Ex. Renuncia de receitas, aumento permanente de despesas, anteci pao de receitas oramentrias (AROs). 3. Competncia Legislativa Art. 24. Competncia concorrente: I- Financeiro II- Oramento 1 - Normas Gerais - L. 4320/64 2 - Competncia Suplementar Complementar - e o DF? 3 - Competncia Suplementar Supletiva - Plena 4 - Suspenso de Efeitos E os Municpios? Art.30, II. E os Oramentos municipais? Legislam sim. Embora os concursos pblicos no admitam, j que est expressa a competncia concorrente, que no admite os municpios. - Alexandre de Moraes - Modelos de Competncia

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- Cumulativo - No cumulativo 1. Consideraes acerca de algumas espcies normativas que regem o direito financeiro. Art. 59 CF a) EC - art. 60, restries s EC: Materiais: 42; sistema de repartio tributria fere o pacto federativo. Procedimentais: l, II e II; Circunstanciais: 5; Exemplos: EC n242/03 - vinculao de receitas - art. 167, IV e EC n.2 20/98 Contribuies sociais - art. 167 XI; ADCT art. 76 a DRU - EC n.2 56/07. b) LC - Art.69-Maioria Absoluta Em matria Financeira: - Art.163. l a VII, -165, 9 -169. c) MP-art.62, 12, l, d) e II, d) Lei Delegada - Limitaes: art.68, l2, l a III; e) LO - As mais conhecidas so as Leis Oramentrias art. 165; - Ateno as vedaes aplicveis a atividade legislativas como um todo, especial: art. 167 da CF, I a III, V a VI, VIII, IX e 1. O ordenamento jurdico nacional que regula a AFE se sustenta no trip: (I) CF/88, (II) Lei n. 2 4.320/64 ou Lei da Contabilidade Pblica (estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal) e (III) Lei Complementar n. 2 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF estabelece normas de finanas pblicas na gesto fiscal). Chama-se ateno para o processo legislativo das normas jurdicas primrias, e posteriormente o papel de cada uma no D. Financeiro. Para tal vale analisar os arts. 24 e 59 da CF/88. Comea-se pelo art. 24. Jardel Arajo

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"Art.24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II - oramento; 1. s No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2. A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender suas peculiaridades. 4. A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Este dispositivo sobre as matrias que podem ser legisladas pelos entes da Federao. Mas no de qualquer jeito. O artigo vai exatamente determinar as regras de elaborao de normas jurdicas concorrentemente. Neste assunto, vale relembrar as lies do mestre Alexandre de Moraes sobre o FEDERALISMO e DISTRIBUIO DE COMPETNCIA LEGISLATIVA. Para a COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE, tm-se dois modelos: I - CUMULATIVO: No h limites prvios ao exerccio da competncia legislativo concorrente. II - NO - CUMULATIVO ou VERTICAL: Existem limites prvios, em nvel constitucional, ao exerccio da competncia legislativo concorrente. Modelo adotado pela Repblica Federativa do Brasil, na medida em que a Unio tem, por disposio constitucional, o papel de editar normas gerais. Aos demais entes, cabe a COMPETNCIA SUPLEMENTAR. Ser mostrado o que significa esta Competncia Suplementar. A melhor doutrina a classifica em Competncia Legislativa Suplementar COMPLEMENTAR e Competncia Legislativa Suplementar SUPLETIVA. A Competncia Legislativa Suplementar COMPLEMENTAR j se esclarece por si etimologicamente, vai, pois, complementar a legislao federal produzida pela Unio, que a ela compete editar normas gerais (lembre da Lei n. 2 4.320/64, que estatui normas gerais... referida acima!!!!!! Foi a Unio quem a editou e os demais entes da Federao s podem complement-la!!!). Nota-se que o dispositivo se refere aos Estados, sem mencionar o Distrito Federal, infere-se pelo caput do art. 24, que esta atribuio se estende ao DF. Para os Municpios, o art. 30, II, da CF/88, concede tambm a Competncia Suplementar Complementar ("Compete aos Municpios suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;"). Jardel Arajo

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A Competncia Legislativa Suplementar SUPLETIVA, por outro lado, manifesta-se na omisso ou na inao legislativa da Unio, como reza o 3. s, do art. 24, da CF/88, acima transcrito, permitindo aos Estados e ao DF legislar plenamente. Como a CF/88 s autorizou os Municpios a complementar a legislao federal ou estadual, no que couber no receberem, tais entes, atribuio legislativa plena, ou seja, os Municpios no possuem competncia suplementar supletiva. Faz-se necessrio esclarecer que o DF tem competncias legislativas reservadas aos Estados e aos Municpios ( 1. s, art. 32, da CF/88) e este ente s pode exercer competncia legislativa plena na omisso da Unio, nos moldes do 3. s, do art. 24, da CF/88, quando se reveste de Estado-membro, porquanto o municpio est excludo de praticar competncia legislativa plena. O assunto que se passa a abordar o art. 59, da CF/882, so as chamadas normas jurdicas primrias, tendo seu fundamento de validade diretamente da Lei Maior, e o papel de cada uma delas para o Direito Financeiro. (l) A EMENDA CONSTITUCIONAL: norma jurdica superior, pois se incorpora CF/88 para atualiz-la ao sabor das mudanas requeridas pelo tecido social e as repercusses nas vrias reas insertas na prpria Constituio, contudo est sujeita ao Controle de Constitucionalidade, posto que se limita s regras do art. 603, da CF/88, que so restries PROCEDIMENTAIS (o passo a passo na forma de emendar), MATERIAIS (assuntos imunizados supresso de seu contedo) e CIRCUNSTANCIAIS (situaes impeditivas da atividade reformadora constitucional). A rigidez da CF/88 gritante em razo deste procedimento legislativo especialssimo, bem diferente da elaborao das leis em geral. Para o Direito Financeiro, este instrumento normativo hbil para regular ou alterar/acrescentar dispositivos constitucionais, merecendo registro os exemplos do art. 167, IV e XI, assim como o art.76, do ADCT (DRU = Desvinculao das Receitas da Unio, diminuindo a base de clculo para as vinculaes, excetuando-se os pargrafos do mesmo dispositivo). No se pode olvidar que a FEDERAO no poder ser suprimida por EC, direta ou indiretamente, logo o sistema de repartio de receitas tributrias tambm no poder ser abolido, em homenagem ao FEDERALISMO FISCAL da CF/88. No caso da DRU tivemos nova Emenda Constitucional n.2 56 prorrogando novamente o prazo at 2011. (II) A LEI COMPLEMENTAR: Tem aprovao consumada por maioria absoluta das casas legislativas do Congresso Nacional. Sua ao normativa expressamente definida na CF/88, restando, por excluso, Lei Ordinria o que no for de competncia da Lei Complementar. Em matria financeira, sua funo : 1- Art. 163. Lei complementar dispor sobre: I - finanas pblicas; II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico; III - concesso de garantias pelas entidades pblicas; Jardel Arajo

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IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica; V- fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta; (Redao dada pela Emenda Constitucional n& 40, de 2003) VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; VII- compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional. 2 - Art. 165... 9- Cabe lei complementar I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes or amentrias e da lei oramentria anual; II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. 3 - Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. Art. 69. As leis complementares sero aprovadas por maioria absoluta. V-se que a elaborao de normas gerais aplicadas ao Direito Financeiro instrumentalizada por Lei Complementar, e a Unio, como reza o art. 24, da CF/88, j abordado, tem a incumbncia de produzi-la. Pergunta-se, ento, como a Lei n.9 4.320/64 que institui normas gerais de Direito Financeiro, aplicadas a todos os entes da federao lei ordinria e norma positiva? Porque a Lei Ordinria, em 1964, poderia tratar de normas gerais, porquanto ainda no existia nesta data a Lei Complementar que surgiu na CF 67/69, e esta lei formalmente lei ordinria e materialmente Lei Complementar, posto que foi recepcionada pela atual Constituio. (III) A LEI ORDINRIA: meio comum para as aes oramentrias do Poder Pblico, ou seja, quando um ente da federao programa construir uma escola pblica, deve fixar tal despesa nas leis oramentrias, como reza o art. 165 da CF/88(LEIAM A NTEGRA), verbis: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias;

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III - os oramentos anuais. Enquanto a Lei Complementar dispe sobre normas gerais, tendo maior nvel de abstrao normativa, estipulando modelos ou padronizaes que serviro de aplicao elaborao das leis oramentrias, estas como leis ordinrias, tero contedo concreto, ou melhor vo fixar despesa X, aquisio de material de consumo de escritrio; ou despesa Y, fixada no programa de governo "ENSINAR E PROFISSIONALIZAR OS JOVENS", voltado para adolescentes de 14 a 18 anos, que no tenham concludo o ensino fundamental e qualific-los para o mercado de trabalho, atravs de formao tcnica (informtica, mecnica, refrigerao, qumica, tele-atendimento etc.). Nestes casos citados, no h qualquer nvel de abstrao normativa, tm, assim, contedo especfico, por isso que se afirma que a Lei Oramentria tem natureza de LEI FORMAL. Respeitam-se unicamente as formalidades de sua elaborao, contudo no cria direito subjetivo, aprecivel em sede de interpretao. Na CF/88, a interseco da Lei Ordinria e Finanas Pblicas convergem para o ORAMENTO (fixao de despesas pblicas, previso de receitas pblicas e aplicao destes recursos, de acordo com planejamento previamente estabelecido - propostas oramentrias), como acima descrito no art. 165, da CF/88. Quando o gestor pblico precisa adequar ou mudar a execuo do oramento j definido pela Lei Oramentria, devem levar em considerao as determinaes do art. 167, que exige autorizao legislativa, via Lei Ordinria, ou se no recair nas vedaes, copia-se: Art. 167. So vedados: I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes; VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa; VIII - a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos fiscais e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5; IX - a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa. A CF/88 delineia o tratamento que o legislador ordinrio deve regular em Lei Complementar sobre despesa com pessoal, ou seja, regras gerais, mas alm Jardel Arajo

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destas, imperioso sua fixao na Lei Oramentria Anual e na Lei de Diretrizes Oramentrias: Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 1. A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero ser feitas: (Renumerado do pargrafo nico, pela Emenda Constitucional n* 19, de 1998). I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; (Includo pela Emenda Constitucional n* 19, de 1998). II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998). (TEXTO NO ORIGINAL SEM GRIFO). (II) A LEI DELEGADA: instrumento normativo editado pelo presidente da Repblica que dever solicitar a delegao ao Congresso Nacional. E ser que qualquer matria poder ser delegada ao presidente? O art. 68, da CF/88, vai responder, e, mais, excluir da esfera de delegao a legislao que verse sobre Plano Plurianual, Diretrizes Oramentrias e Oramentos, ipsis literiss: Art. 68. As leis delegadas sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, que dever solicitar a delegao ao Congresso Nacional. 1. No sero objeto de delegao os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional, os de competncia privativa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matria reservada lei complementar, nem a legislao sobre: l - organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais; III - planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos; 2. A delegao ao Presidente da Repblica ter a forma de resoluo do Congresso Nacional, que especificar seu contedo e os termos de seu exerccio. 3. Se a resoluo determinar a apreciao do projeto pelo Congresso Nacional, este a far em votao nica, vedada qualquer emenda. (SEM GRIFO NA ORIGINAL). (III) A MEDIDA PROVISRIA: ato normativo do Presidente da Repblica que poder edit-la em caso de relevncia e urgncia. Em exame perfunctrio, a medida provisria tem objetivo de agilizar a regulamentao de determinadas situaes que exigem celeridade incompatvel com o procedimento legislativo Jardel Arajo

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ordinrio, inobstante a Lei Maior requisitar trmite legislativo para apreciar este ato normativo. Aprofundar o assunto no campo para o estudo em questo, objeto muito mais do Direito Constitucional, do que propriamente do Direito Financeiro. Recorde-se da emenda constitucional n. 2 32/2001, que alterou o mecanismo de produo da Medida Provisria e imps novas limitaes. Para as Finanas Pblicas, interessa especificamente o l.9, do art. 62, pelo qual ser reproduzido: Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional. 12 f vedada a edio de medidas provisrias sobre matria: (Includo pela Emenda Constitucional n. 32, de 2001). l - relativa a: (Includo pela Emenda Constitucional n2 32, de 2001) a)... b)... c)... d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3^; (Includo pela Emenda Constitucional n. 9 32, de 2001). II-... III - reservada a lei complementar; (Includo pela Emenda Constitucional n. 32, de 2001). SEM GRIFO NA ORIGINAL. IV-... A exceo inserida na art. 167, 3.2, da CF/88, referente a abertura de crditos extraordinrios, que poder ser feita por Medida Provisria. Esta ressalva necessria esclarecer, sucintamente. Ponto: Princpios Gerais do Direito Financeiro I. Princpios Gerais do Direito Financeiro: - Princpio X Regra: - Norma princpio: + genricos/ casos em geral, abstratos, Aspecto nuclear (Celso Antnio) das diversas situaes, promove a unidade e uniformidade ao conjunto de regras, sistematizam o ramo do direito; alta carga valorativa; - Classificao de princpios: Jardel Arajo

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a) b) c) d)

Univalentes ou Universais: a qualquer conhecimento, a lgica p.ex. Plurivalentes: a vrios ramos da cincia; P. da causalidade. Monovalentes: apenas a um ramo da cincia; P. Gerais do Dir. Setoriais: determinado setor da cincia; no-confisco.

Norma regra: mais prxima da concretude se aplica a fatos determinados, casos especficos, descrevem fatos, -Tipos: Explcitos(legislao) e lmplcitos(ex. CF Art. 59. 2); - Diviso Utilizada por Ricardo Lobo Torres: a) da idia de justia: economicidade, redistribuio de rendas e desenvolvimento econmico; Obs.: Ideais de Justia no direito financeiro: -> Justia: fiscal, extrafiscal e parafiscal; -> Justia: distributiva - tratar os desiguais na medida de suas desigualdades, exercendo-se uma tributao em patamares mais elevados para proporcionar servios mais adequados aos que mais necessitam; comutativa - h uma relao de troca, uma contraprestao, p. ex. as taxa e contribuies, o Contribuinte paga e recebe uma contraprestao em troca;
b) da idia de equidade: entre regies, entre os entes federados; Est ligado ao

raciocnio de que todos os entes federados tm direito a tratamento equivalente. O objetivo dever ser no sentido de promover a reduo de desigualdades entre as regies. c) idia de segurana: legalidade, clareza, anterioridade, anualidade, publicidade, unidade, universalidade, exclusividade, no -afetao, especialidade e equilbrio. Obs.: A idia de segurana denota exatamente conferir aos particulares o mnimo de proteo ao que diz respeito utilizao do dinheiro pblico. - Economicidade: Este princpio ir informar o oramento e as contas pblicas uma vez que haveria de ser equacionada a relao custo benefcio, ou seja, deve se avaliar se o custo dos servios/obras a serem realizadas, por exemplo, justificam os benefcios que sero trazidos com tais gastos.

- Redistribuio de rendas e desenvolvimento econmico; O princpio da redistribuio de rendas se relaciona com a capacidade contributiva, ou seja, com a capacidade pessoal dos indivduos em estarem recolhendo os impostos devidos, de forma grosseira pode-se dizer que quem tem mais deve Jardel Arajo

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pagar mais tributos. Como tcnicas de tributao informativas deste princpio pode-se apontar a seletividade (tributao da mercadoria/bem em razo de sua essencialidade, P. ex. no caso da tributao das mercadorias que integram a cesta bsica, diferentemente do que acontece com as bebidas alcolicas) e progressividade (tributao em patamares mais elevados para patrimnios maiores, p.ex. Imposto de Renda). - Equidade: entre regies, entre os entes federados e entre geraes; Promover o desenvolvimento das regies do pas com o intuito de reduzir as desigualdades sociais e regionais. - Legalidade, algumas matrias privativas de LC, a restrio a utilizao de Mps e L. Delegadas. -> Exceo legalidade: art. 167,32, crditos extraordinrios em situaes imprevisveis e urgentes. - Princpio da clareza, A lei dever ser interpretada em sua literalidade, existindo neste contexto uma reduo da atividade interpretativa, em especial no que diz respeito a classificao de despesas e receitas evitando-se classificaes distanciadas da realidade. - Princpio da anterioridade, Vinculado s idias da no surpresa e da segurana jurdica, se apresenta em diferentes formas no mbito do direito tributrio e no mbito dos direito financeiros. No direito tributrio se apresenta em duas modalidades: a anterioridade comum e a anterioridade nonagesimal ou mnima. As cujas modalidade existem para evitar que determinada lei tributria tenha aplicao imediata surpreendendo assim os contribuintes A anterioridade no direito financeiro diz respeito necessidade de oramento prvio ao incio do exerccio financeiro (1 de janeiro a 31 de dezembro). - Princpio da anualidade, O princpio da anualidade se apresentava tanto no direito financeiro quanto no direito tributrio, no entanto neste ltimo caso no foi recepcionado pela CF 88, uma vez que foi substituda pelo princpio da anterioridade. Sendo assim, a anualidade permanece apenas no direito financeiro quando se determina que o Poder Legislativo todos os anos autorize a realizao de gastos. Jardel Arajo

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- Princpio da publicidade, Faz-se necessrio que os atos praticados pelo Estado sejam transparentes, sendo claros com que efetivamente o Estado est gastando e onde se est obtendo a receita necessria. Publicao X Publicidades - so coisas distintas, a publicao se faz com uma finalidade especifica, enquanto a publicidade deve contemplar o que de fato ocorre. - Princpio da unidade De acordo com tal princpio o oramento dever ser uno, no quer dizer que necessariamente se apresentar em um nico documento, pois sabe-se que o oramento brasileiro se divide nas leis oramentrias(PPA, LDO e LOA, sendo esta ltima subdividida). O que se exige que o oramento, mesmo previsto em mais de um documento seja sistemtico e harmnico. - Princpio da universalidade Todas as despesas e receitas sem excluso devero constar no oramento. - Princpio da exclusividade O oramento no conter dispositivos que no aqueles que prevem receitas e autorizao de despesas. a proibio de oramentos com caudas, ou seja, no poder constar a criao de cargos pblicos, aumentar alquotas ou fixar remunerao de servidores, pois tais assuntos devero ser tratados em leis prprias. - Princpio da no-afetao ou no vinculao da receita Tal princpio determina que as receitas pblicas no podero ser vinculadas a determinadas despesas, rgos ou fundos. No Brasil esta vedao diz respeito apenas as receitas de impostos conforme determina o art.167, IV, e 42 da CF. -> Exceo a no-afetao: Transferncias tributrias constitucionais (arts. 157-159, CF); Aplicao mnima de receitas na manuteno e desenvolvimento do Ensino(Art.212-CF); Mnimo de investimentos na sade (art.198, 22) Garantias s operaes de crdito, previsto no art.38 da LRF, permite um percentual mnimo de seus impostos futuros. Criados por meio de Emendas Constitucionais so formas de vinculao a Fundos Especiais art. 80 da ADCT (EC n.a 31), no sendo afronta a no-afetao por ser criado por EC; Atividade da Administrao Tributria - EC n.2 42/03, e Art.37, XXII. Jardel Arajo

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DRU - EC 56/07 - Art. 76 da ADCT, o clculo das transferncias obrigatrias da repartio tributria no constar destes 20% que esto desvinculados, da mesma forma os mnimos previstos para investimentos para sade e educao. Possibilidade de interveno (federal ou estadual) em casos de no repasse dos crditos referentes s receitas tributarias, investimentos em sade e educao. (art. 34 e ss da CF). - Princpio da especialidade (especificao ou discriminao) e equilbrio. Os oramentos devem discriminar e especificar os crditos, os rgos a que tocam e o tempo em que devem se realizar as despesas. A Lei 4.320/64 externa tal princpio no seu art. 5, quando determina que o oramento no consignar dotaes globais para atender s despesas, e ainda no art. 15, que determina a discriminao de despesas, no mnimo por elementos. 2 Parte - Execuo Oramentria A execuo do oramento compreender a prtica dos atos necessrios ao cumprimento do planejamento financeiro concretizado nas leis oramentrias, ou seja, a realizao das despesas previstas (GASTAR) e a realizao de receitas previstas (ARRECADAR), sendo disciplinada a execuo oramentria no art. 70 do Decreto 200/67 e no Ttulo VI da Lei 4.320/64 - DA EXECUO DO ORAMENTO. Art. 70. Publicados a lei oramentria ou os decretos de abertura de crditos adicionais, as unidades oramentrias, os rgos administrativos, os de contabilizao e os de fiscalizao financeira ficam, desde logo, habilitados a tomar as providncias cabveis para o desempenho das suas tarefas. Os processos de despesas pblicas e receitas pblicas sero estudados oportunamente em cada um dos tpicos especficos dos temas, no entanto alguns pontos pertinentes ao cumprimento dos oramentos cabem a sua explanao, seno vejamos. Disponibilizao dos valores aos Poderes e rgos (Dotaes Oramentrias) Importante destaque se d ao momento em que as dotaes oramentrias so liberadas em favor dos Poderes e rgos Pblicos, tema disciplinado pelo art. 168 da Constituio Federal com a nova redao dada pela Emenda Constitucional de n.9 45/2004, vejamos o artigo: Art. 168 da CF. Os recursos correspondentes s dotaes oramentrias, compreendidos os crditos suplementares e especiais, destinados aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, serlhes-o entregues at o dia 20 de cada ms, em duodcimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, 9. Jardel Arajo

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Logo, o famoso duodcimo corresponde a frao de 1/12 das dotaes globais previstas nas leis oramentrias destinado a cada um dos rgos e poderes, devendo ser liberado at o dia 20 de cada ms. Visando a manuteno do Equilbrio Oramentrio as cotas a serem liberadas podero ser alteradas durante o exerccio, observados o limite da dotao e o comportamento da execuo oramentria. (Art.50, Lei n. 4.320/64). Como visto, o oramento mera previso de despesas o que significa que durante a execuo do oramento podem ser identificadas situaes em que no teremos dotaes oramentrias suficientes (insuficincia de recursos em razo de erros no planejamento oramentrio) ou ainda por necessidades que so imprevisveis, cabendo ainda o destaque para dotaes oramentrias(receitas) que ficaram sem uma destinao especfica em razo de veto, emenda ou rejeio da LOA.

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Nesses casos que estaremos diante dos chamados crditos adicionais previstos na Lei 4.320/64 em seus arts. 40 ao 46, valendo conferir as observaes no quadro abaixo:
Tipos Finalidade Autorizao Legislativa Necessidade de autorizao legislativa; autorizao na prpria LOA ou lei especifica Abertura e Incorporao Decreto(executivo): incorporam-se ao oramento adicionando-se dotao oramentria a que se destinou reforar. Especiais Atender a despesas no previstas no oramento (casos novos) Necessidade de autorizao em lei especfica. Decreto(executivo): incorporam-se ao oramento, mas conservam sua especificidade, demonstrando-se a conta dos mesmos, separadamente. No exerccio em que foi aberto (at 31/12). S para o exerccio segui nt e qua ndo o ato de autorizao tiver sido PROMULGADO nos ltimos 4(quatro) meses do exerccio. Nesse caso, os saldos so incorporados, por decreto, ao oramento seguinte(crditos com vigncia plurianual) Extraordinrios Atender a despesas imprevisveis e urgentes Independe Na Unio, a abertura se d por meio de medidas Provisrias; Nos Estados, DF e Municpios, a abertura se d por decreto do executivo ou por medida provisria se houver a previso na Constituio ou Lei Orgnica do Municpio. Se este dever ser enviado ao Legislativo. Incorporam-se ao oramento, mas conservam sua especificidade, demonstrando-se a conta dos mesmos separadamente. No exerccio em que foi aberto (at 31/12). S para o exerccio segui nt e qua ndo o ato de abertura(MP ou Decreto) tiver sido editado nos ltimos 4(quatro) meses do exerccio. Nesse caso, os saldos so incorporados, por Decreto, ao oramento seguinte (crditos com vigncia plurianual). No Sim Vigncia Prorrogao Indicar a Fonte

Suplementares

Reforar despesas j previstas no oramento

No exerccio em que foi aberto (at 31/12).

Improrrogvel

Sim

Ademais durante a execuo do oramento devero ser observadas as previses do art.167 da Constituio Federal, trazido abaixo: Art. 167. So vedados: I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Jardel Arajo

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Legislativo por maioria absoluta; - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvada a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8; IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvada a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem assim o disposto no 4 deste artigo; (Redao d a d a p e l a E m e n d a C o n s t i t u c i o n a l n . , d e 1 9 9 3 ) IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade e para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, e 212, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo: (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 29, de 2000) IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo; (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 42, de 19.12.2003) V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes; VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa; VII- a concesso ou utilizao de crditos ilimitados; VIII - a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5; IX - a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa. X - a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, Jardel Arajo

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inclusive por antecipao de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (Includo pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998) XI - a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201. (Includo pela Emenda Constitucional n. 20, de 1998). 1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. 2 - Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio financeiro subsequente. 3 - A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62. 4 - permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157,158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta. (Includo pela Emenda Constitucional n. 3, de 1993).

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