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Estado e povos indgenas no Brasil

Antonio Carlos de Souza Lima Maria Barroso-Hoffmann


Na busca de pensar os elementos necessrios a um novo regime de relaes entre Estado e povos indgenas no Brasil, os participantes do seminrio Bases para uma nova poltica indigenista (Museu Nacional, 1999) no procuraram abordar o que ainda h a ser feito para a crtica do regime tutelar e das formas de exerccio de poder a ele correlatas. O objetivo do seminrio, como tivemos oportunidade de mencionar, no foi criticar a Fundao Nacional do ndio (funai), a principal e supostamente nica executora da tutela de Estado sobre os povos indgenas1. Em vez disso, os participantes foram convidados a apresentar suas reflexes sobre um possvel quadro de relaes sociais e polticas capaz de subsidiar a construo de novos princpios e novas morfologias institucionais para prticas administrativas em que o agenciamento por parte dos povos indgenas, em especial de aes de controle social, correspondesse, prenunciasse ou justificasse a plena aplicao de princpios estabelecidos no texto constitucional de 1988. Tratou-se, em suma, de reunir expositores que efetivamente pudessem enunciar o que havia de novo a esse respeito, quer como ao implementada, quer como horizonte poltico ou intelectual.
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Quanto ao seminrio realizado nos dias 29 e 30 de junho de 1999, com financiamento da Fundao Ford e da Fundao Carlos Chagas Filho de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (faperj), nas dependncias do Museu Nacional/ufrj, remetemos a Souza Lima & Barroso-Hoffmann (2002a) e pgina do Laboratrio de Pesquisas em Etnicidade, Cultura e Desenvolvimento (laced), http://www.laced.mn.ufrj.br, na qual se pode en contrar seu temrio, o relatrio final e seus principais textos, bem como o en dereo para obteno do video-relatrio elaborado a partir dele. Em Oliveira (1988) e em Souza Lima (1995), est a crtica do regime tutelar e das formas de exerccio do poder que o atualizaram. Em Corra (2000), encontra-se uma boa contextualizao dos estudos que trataram da tutela do Estado aos povos indgenas no Brasil. Em Ramos (2002) e Vianna (2002), a tutela nas prticas de colonizao do Estado brasileiro e nas relaes de menoridade para a infncia, respectivamente, so objeto de notvel aprofundamento.

O conjunto das contribuies, inicialmente concebido para ser apre sentado em dois volumes, levou deciso de ampliar a parte sobre direitos indgenas2, ensejando a concepo de um terceiro livro Alm da tutela: bases para uma nova poltica indigenista III , cabendo a este o papel de reunir os textos relativos s relaes entre administrao pblica e povos indgenas. O resultado permite divisar numerosos aspectos que devem ser considerados quando se pensa tanto na situao de desigualdade social em que vivem os povos indgenas no Brasil quanto nas possibilidades de construir uma ao de Estado que torne sua superao possvel. A poltica indigenista brasileira, guardadas as conjunturas especficas, surgiu de ideais que nos permitem rel-la como poltica compensatria avant la lettre. nesse sentido que a quebra progressiva do regime tutelar, seja pela construo de alianas efetivas com setores sociais dos quais os povos indgenas estavam apartados cisma que certa postura indigenista continua a reproduzir na tradio populista de deixar ao ndio o que do ndio , seja pelo esgotamento e crise da Fundao Nacional do ndio ou pelas mudanas jurdicas promovidas ps-1988, gerou um espao vazio que vem sendo e deve continuar a ser criativamente preenchido. Das alianas entre povos indgenas e seringueiros no Acre, com seu carter prototpico para aes em toda regio amaznica, como indicado pelo texto da senadora Marina Silva, e da necessidade de construo de alianas similares com os sem-terra e com os sem-trabalho, calcadas na interculturalidade, como prope Antonio Brand, passando pela prtica administrativa de demarcao participativa instaurada com o Projeto Integrado de Proteo das Populaes e Terras Indgenas da Amaznia Legal (pptal/funai), abordada pelos textos de Artur Nobre Mendes e Joo Pacheco de Oliveira e Marcelo Manuel Piedrafita Iglesias3, at a possibilidade de uma gesto descentralizada e flexvel da poltica
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Em Souza Lima & Barroso-Hoffmann (2002b), encontra-se um conjunto de artigos, nem todos originrios do seminrio, referentes aos princpios de Di reito que decorrem, entre outros contextos, da Constituio de 1988. Alguns dos textos abordam problemas do contexto legislativo, o qual deveria ter gerado uma ampla legislao infraconstitucional que efetivamente instrusse a administrao de um Estado reconhecidamente pluritnico e multicultural. O texto de Joo Pacheco de Oliveira e Marcelo Piedrafita Iglesias o nico deste volume que no foi gerado por uma interveno no contexto de seminrio de 1999, ocasio em que o primeiro refletiu acerca das organizaes indgenas no Brasil e o segundo atuou como relator de uma das mesas (cf. http://www. laced.mn.ufrj.br). O texto resulta de uma consultoria prestada pelos autores ao pptal por meio da Agncia de Cooperao Tcnica Alem [Deutsche Gesells chaft Fuer Technische Zusammenarbeit, gtz], rgo do governo alemo que
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indigenista federal, contida nas idias de programas regionais e progra mas tnicos, na viso de Marcio Santilli e do Instituto Socioambiental, assomam aqui os esboos de uma administrao pblica participativa que, decorrendo do suposto da pluralidade tnica e cultural, contemple as sociodiversidades indgena e brasileira. So muitos os obstculos e desafios divisados no sentido de aproxi mar o universo das mudanas jurdicas daquelas que de fato permitam ultrapassar a excluso social. So exemplos a construo de um acesso diferenciado representao parlamentar, no mbito seja estadual, seja federal (que poderia se beneficiar tambm de uma reforma eleitoral); os meios de aquisio de maior capacidade tcnica e poltica pelos povos indgenas, sem que a disposio a inovar signifique descaracterizar os parmetros prprios da cada um deles; e a formao de indgenas no nvel de terceiro grau. Os problemas, contudo, esto tambm do lado dos brancos. Existe a necessidade de formao de pessoal no indgena dotado de disposies para gerir conflitos e repassar contedos, criando na prtica uma esfera de argumentao pautada por um sentido tico-moral (Cardoso de Oliveira 1996) em que os agentes da administrao pblica federal ou de ongs estejam de fato imbudos da responsabilidade de romper com a mediao depreciativa e falsamente protetora que o exerccio da tutela de Estado instaurou. Para isso, preciso que existam processos de seleo e treinamento de antroplogos, lingistas, advogados, economistas, pedagogos, educa dores, mdicos, enfermeiros, dentistas, agrnomos, bilogos, engenheiros florestais, para citarmos apenas formaes absolutamente necessrias ao exerccio cotidiano de aes de governo por aparelhos de Estado, ongs ou organizaes indgenas. Um passo nessa direo seria, seguindo as sugestes de Franchetto, avaliar numerosos aspectos da poltica federal de educao indgena e sua execuo pelos estados e municpios ou, partindo das colocaes de Ubiratan Pedrosa Moreira, propor algo semelhante para as aes de sade para os povos indgenas, inclusive no sentido de construir o controle social indgena sobre as intervenes a eles destinadas. Nos oito textos que se seguem, esses diagnsticos, idias e propos tas surgem sem a pretenso de compor um programa de aes federais para os povos indgenas. Lidos em conjunto, todavia, contm diretrizes para que se cunhe um universo de planos e prticas que pode ter larga
atua como parceiro da funai nas atividades de demarcao de terras indgenas desde 1995. Sua insero se fez no sentido de complementar e ampliar o texto de Artur Nobre Mendes, subsidiando uma etnografia das demarcaes e, de modo mais amplo, das prticas participativas.
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repercusso sobre a ao do Estado em face at mesmo de outros segmentos sociais da populao brasileira, que hoje percebemos como cultural e etnicamente diferenciada. E reunidos aos demais volumes desta srie, formam um amplo quadro do que se precisa saber (e saber-fazer) para, olhando ainda mais acuradamente para povos indgenas especficos, com suas diferenas histrico-culturais, projetos de futuro diversos, posies variadas em ecmenos e diante de ocupaes regionais muito distintas, comearmos por tatear no dilogo intertnico necessrio para que nossos ideais de uma sociedade mais justa e os deles ganhem corpo. Mas o que nos ensinam os autores aqui coligidos, a partir de suas posies e tomadas de posio? O texto da senadora Marina Silva situa a questo indgena do ponto de vista de seus interlocutores na cena po ltica brasileira. Inicia-se com um breve panorama sobre o andamento dos projetos vinculados aos povos indgenas no Congresso Nacional e sobre as dificuldades que lhes so antepostas pela base essencialmente conservadora que hoje domina o Legislativo brasileiro4 a includas as bancadas da Amaznia , impedindo a votao, entre outros, dos projetos relativos aprovao da Conveno 169 da oit5, ao Estatuto do ndio e lei que disciplina o acesso aos recursos da biodiversidade. Em contraste com a situao desfavorvel aos interesses dos povos indgenas no mbito do Legislativo, Marina Silva destaca a experincia dos governos estaduais do Acre e do Amap como exemplos de posturas inovadoras voltadas para a criao de alternativas ao modelo de centralizao tutelar da questo indgena, por meio das quais se tem buscado uma reviso das relaes com o poder pblico calcadas na participao das comunidades indgenas como elaboradoras e gestoras de programas. Detendo-se no exame do caso do Acre, estado que representa no Senado, ressalta as circunstncias e as particularidades da trajetria dos movimentos populares e das organizaes da sociedade civil que per mitiram a associao, pioneira no pas, entre os interesses indgenas e os de outros setores sociais marginalizados no caso, o dos seringueiros , conhecida como Aliana dos povos da floresta. Essa articulao foi pioneira tambm no cruzamento das temticas indgena e ambiental no pas e na obteno de alianas de ordem variada em escala internacional.
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Tal situao, referente ao perodo em que foi realizado o pronunciamento da senadora, ainda vige no presente momento, conquanto possa se alterar sig nificativamente na prxima legislatura (cf. Ramos 2002 e Sprandel 2002). A Conveno 169 foi finalmente ratificada pelo Congresso Nacional em junho de 2002.

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Silva comenta a proposta de criao de um acesso diferenciado representao poltica para os povos indgenas no nvel das instncias legislativas do estado do Acre. Assim, o debate sobre a necessidade de buscar formas de relacionamento entre os povos indgenas e as redes sociais regionais que minimizem a assimetria dos presentes formatos de representao poltica, sempre favorveis, em termos numricos, aos no-ndios, nas esferas municipais, estaduais e federais, e apresentar de maneira realista as dificuldades de articulao poltica nas escalas re gional e local, muitas vezes subestimadas nos planos de regionalizao da poltica indigenista federal. No campo da educao, explica e defende a proposta de estabelecimento da discriminao positiva para os ndios no ensino de 3 grau, acentuando o sentido de longo prazo da medida, primeira vista distante de uma realidade em que apenas uma parcela nfima dos ndios consegue ter acesso ao ensino fundamental. A senadora destacou ainda a tramitao do projeto de lei comple mentar pelo qual as unidades da federao com unidades de conservao da natureza ou terras indgenas demarcadas em seus territrios tero direito a 2% do Fundo de Participao dos estados e do Distrito Federal (FPE). Para tanto, prope-se a reduo do percentual do FPE destinado s unidades da federao localizadas no Norte, Nordeste e Centro-Oeste de 85% para 84%, e aos demais estados de 15% para 14%6. Esse projeto, de sua autoria, foi aprovado no Senado Federal no dia 4 de dezembro de 2002, e seguir para a Cmara, configurando-se talvez em um estmulo para que de fato comecem a ser criados mecanismos de fomento que transcendam o uso de recursos internacionais. Antonio Brand ressalta a inverso do sentido das aes voltadas para a integrao dos ndios representada pela Constituio de 1988, ao mesmo tempo em que constata que as alteraes no arcabouo legal no implicaram necessariamente mudanas nas prticas do Estado, sobretudo nas condies objetivas do exerccio da cidadania. Adverte, desse modo, para os riscos de que o reconhecimento dos direitos tnicos se torne letra morta caso no seja acompanhado de aes que questionem os rumos impostos pela sacralizao do mercado e suas leis no atual modelo de globalizao.

O FPE constitudo por fraes dos impostos sobre renda (IR) e sobre pro dutos industrializados (IPI) arrecadados pela Unio. Agradecemos a Marcia Anita Sprandel por essa infromao e pelos dados que qualificam os efeitos do projeto, se aprovado.

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Indicando a excluso da maioria da populao brasileira dos pro cessos econmicos atualmente em curso, Brand analisa suas implicaes para os povos indgenas. Ressalta a decalagem entre a situao socio econmica da maioria da populao no indgena e a dos indgenas na maior parte do pas, uma vez que o recurso s ofertas de trabalho na economia regional, sobretudo no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do pas, apresenta-se muitas vezes como a nica alternativa de sobrevivncia para os povos indgenas confinados em reas de terra incompatveis com o desenvolvimento de seus modos tradicionais de existncia. No caso do Mato Grosso do Sul, essa situao os aproxima dos demais setores sem-terra, sem-teto e sem-trabalho, o que torna prioritria a rediscusso dos processos de demarcao de terras indgenas. Brand cita a absoro de indgenas nas administraes regionais da funai como mecanismo auxiliar do Estado no gerenciamento dos pro blemas gerados por sua omisso em intervir para suportar alternativas de auto-sustentao dos povos indgenas, criticando aqueles que avaliam o grau de compromisso das diversas instncias governamentais com esses povos pelo nmero de ndios em seus quadros. Apoiando-se em uma viso que aposta nos benefcios da interculturalidade, descarta a afirmao simplista de que o fundamental deixar que os prprios ndios resolvam seus problemas, salientando a necessidade da contribuio de pesquisadores e tcnicos visando a um real intercmbio entre o conhecimento cientfico ocidental e os saberes e experincias dos povos indgenas. No s indica a importncia de uma base antropolgica para aqueles da sociedade envol vente que estaro envolvidos nesses processos, como tambm enfatiza a formao de agentes indgenas para lidar com seu entorno na busca da autonomia que o texto constitucional lhes confere. Artur Nobre Mendes apresenta as linhas gerais do Projeto Inte grado de Proteo s Populaes e Terras Indgenas da Amaznia Legal (pptal/funai)7, definindo-o como experincia inovadora do Estado brasileiro no sentido da incorporao dos povos indgenas, da sociedade civil e da cooperao internacional problemtica da demarcao de terras indgenas. O projeto incorpora ambies mais amplas, preten dendo funcionar como laboratrio para a experimentao de polticas pblicas voltadas para a questo indgena e buscando contribuir particu larmente para a criao de mecanismos de controle social das aes do
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Atual presidente da funai, o antroplogo Artur Nobre Mendes era coorde nador do pptal poca da realizao do seminrio Bases para uma nova poltica indigenista, em junho de 1999.

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Estado por parte dessas populaes e para a gerao de formas qualifi cadas de sua participao na estrutura da funai e do Estado. Em relao regularizao fundiria, o autor enfatiza tanto o objetivo inicial do pptal, solucionar o problema do atraso no prazo constitucional para sua concluso, previsto para 1993, quanto o modelo de finan ciamento proposto, assentado em contribuies do Banco Mundial e do governo alemo, com contrapartida do governo brasileiro. Dimensionado para atuar exclusivamente na Amaznia Legal, o projeto se prope a garantir recursos para a demarcao e a proteo e vigilncia das terras demarcadas, dentro de um modelo que atua diretamente junto s comu nidades indgenas com o intuito de capacit-las para essas tarefas, em vez de voltar-se para um esforo de fortalecimento institucional da funai. A perspectiva de trazer as comunidades indgenas para o centro das prticas demarcatrias traduziu-se na implementao de um novo estilo de proce dimento administrativo, que passou a ser conhecido como demarcao participativa, alternativa aos modelos tradicionais vigentes, assentados na contratao, pela funai, de empresas de topografia e demarcao, sem uma colaborao dos ndios que ultrapassasse sua mera utilizao como mo-de-obra para a realizao de tarefas de menor importncia8. Artur Mendes cita, entre as vantagens decorrentes dos novos proce dimentos, a possibilidade de evitar erros grosseiros nas demarcaes, tais como a excluso, das extenses demarcadas, de aldeias ou reas essenciais subsistncia dos povos indgenas. Menciona tambm os principais mecanismos administrativos introduzidos pelo pptal para viabilizar essas demarcaes participativas, entre os quais a incluso da exigncia em edital da realizao de reunies pr e ps-demarcao entre os ndios e as empresas de topografia e medio contratadas. A principal contribuio do pptal, entretanto, situada por Mendes na busca de mecanismos para o crescente controle social pelos povos indgenas na definio e execuo das polticas desenvolvidas pela funai, algo inexistente dentro do perfil tutelar da instituio vigente at 1988. Por fim, cita a criao pioneira de uma instncia de deciso paritria a Comisso Paritria do pptal, composta por quatro representantes indgenas e quatro representantes governamentais como o melhor exemplo dessa nova viso. Em dilogo direto com a exposio de Mendes, ainda que resul tante de um contexto diferente, Joo Pacheco de Oliveira e Marcelo Piedrafita Iglesias apresentam suas observaes sobre os processos de de
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Para uma anlise crtica da ao da funai na demarcao de terras indgenas em meados dos anos 1980, ver Oliveira & Almeida (1998).

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marcao participativa implementados pelo pptal. Seu texto historia os procedimentos demarcatrios institudos pelo indigenismo brasileiro, chamando a ateno para as transformaes que marcaram a passagem de uma viso estritamente tcnica, calcada na atuao de empresas de topografia e agrimensura, para uma que passou a considerar a dimenso poltica como fato central dos processos demarcatrios, nos quais a participao indgena ganhou status de motor principal9. Essa radical alterao de perspectiva associou-se a transformaes no cenrio jurdico-poltico tanto nacional quanto internacional, poden do-se destacar como seus marcos a Constituio brasileira de 1988 e a Diretriz Operacional 4.20 do Banco Mundial, estabelecida em 199110. Em ambos os casos, registrou-se o surgimento de novas posturas, voltadas para o reconhecimento e a afirmao dos direitos indgenas, substituindo-se, no quadro interno, o paternalismo e o regime tutelar vi gentes, e introduzindo-se, no externo, um conjunto de medidas ligadas ao fomento da participao indgena na gesto das polticas pblicas a elas destinadas. O pptal, institudo no bojo desses novos cenrios, trouxe consigo uma proposta administrativa diferenciada em relao s prticas at ento utilizadas pela funai, na qual as organizaes indge nas passaram a ter peso indito. Segundo os autores, a nova proposta representou a passagem do modelo assimilacionista, associado ao velho indigenismo estabelecido sobre prticas autoritrias e salvacionistas, para um modelo pluralista de montagem das estruturas de Estado, no qual ganhou espao um indigenismo de participao e co-responsabi lidade apoiado no dilogo intercultural. Examinando as diversas modalidades de demarcao implemen tadas pelo pptal a partir de seu efetivo funcionamento em 1996, o texto detalha as principais estratgias utilizadas, ressaltando as especifi cidades ligadas aos diferentes formatos de organizao das populaes indgenas, assim como as injunes jurdicas que determinaram o afastamento das organizaes indigenistas de apoio dos processos de demarcao, em favor de um modelo de repasse direto de recursos para as organizaes indgenas. Entre 1997 e 2001, o pptal viabilizou a

Para aspectos variados da demarcao de terras indgenas antes do perodo do pptal, ver Oliveira (1998). Para um panorama geral das questes trazidas pelos trabalhos do pptal, Kasburg & Gramkow (1999) e Gramkow (2002). Sobre a od 4.20 e seu processo recente de rediscusso, ver Oliveira (2002). Para questes mais gerais quanto idia de participao tal como proposta em documentos do Banco Mundial, Salviani (2002).
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demarcao de 22,7 milhes de hectares, correspondentes a dez terras indgenas da Amaznia Legal, consolidando um modelo de demarcao participativa que, embora condicionado na prtica s condies objeti vas de organizao indgena encontradas nos diferentes locais, pretendeu garantir a sustentabilidade na ocupao e preservao dos espaos delimitados por meio do engajamento das populaes envolvidas. Com o objetivo de fornecer subsdios para evitar a participao me ramente formal das comunidades indgenas nos processos demarcatrios tendncia verificada em diversas ocasies (cf. o artigo de Mendes, neste mesmo volume) , os autores citam uma srie de questes a serem levadas em conta pelos rgos de planejamento, destacando a necessidade de fortalecer as organizaes indgenas nas reas de logstica, administrao, relaes interinstitucionais e atividades tcnicas de campo. Nesse sentido, torna-se evidente que o processo de demarcao participativa implementado pelo pptal, ao visar o controle e manejo efetivo de seus territrios pelos povos indgenas, avana em face dos procedimentos jurdicoadministrativos de regularizao fundiria anteriores, mas depende essencialmente da capacidade diferenciada das organizaes indgenas de absorver tecnologias e formas de representao poltica e gesto organizacional com base em modelos polticos no indgenas. Inmeras sugestes so dadas pelos autores, contemplando desde as diferentes necessidades de capacitao tcnica para a gesto das organizaes indgenas at os aspectos ligados aquisio de materiais e equipamentos que propiciem o acompanhamento e o controle das demarcaes pelos ndios, assim como a urgncia de esclarecer a socie dade brasileira, em escala regional e nacional, quanto ao significado e alcance das demarcaes participativas. Em relao a esse ltimo ponto, destacam quatro frentes principais a serem trabalhadas: a) o esclarecimento de todas as partes envolvidas quanto aos mecanismos legais associados retirada dos ocupantes no ndios das terras indgenas, bem como a elaborao de estratgias indgenas que permitam lidar com as possveis situaes de conflito criadas nesse momento do processo; b) os quadros das empresas de demarcao contratadas, os quais, muitas vezes impregnados por uma viso colonialista, obstaculizam a efetiva colaborao dos representantes indgenas nas demarcaes, impondo-lhes uma participao meramente formal ou de carter subalterno; c) os integrantes da estrutura administrativa da velha funai, algumas vezes desprovidos de condies objetivas para colaborar com as demarcaes participativas, outras indiferentes ou desmotivados, ou ainda francamente hostis implantao das novas rotinas; d) a necessidade de esclarecimento da opinio pblica de modo
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geral em relao aos novos procedimentos de demarcao, tendo em conta o surgimento de mecanismos de contra-informao acionados por interesses contrariados. Estes tm procurado deslegitimar as demarcaes participativas, desacreditando-as para o pblico, ao apre sent-las como iniciativas autnomas de movimentos e setores sociais independentes, e no como parte de polticas pblicas decorrentes de atos e decises governamentais, plenamente de acordo com o quadro jurdico institucional em vigor no pas. Pacheco de Oliveira e Piedrafita encerram o artigo chamando a ateno para as implicaes histricas e culturais dos processos de demarcao, apresentados como parte dos processos de territorializao em curso entre os povos indgenas no Brasil, por meio dos quais atuam inmeros mecanismos de reorganizao social. Ainda que associados construo de discursos tnicos articulados e coerentes, esses mecanismos no supem uma homogeneidade de projetos culturais ou polticos por parte dos ndios, estando sujeitos a enquadramentos histricos distintos, correspondentes s situaes especficas das diversas comunidades. O sucesso de quaisquer desses projetos depender em grande medida do grau de motivao das diferentes comunidades para atualizar suas culturas no mundo contemporneo, isto , de sua capacidade de incorporar novas experincias, sem prejuzo da reproduo de seu patrimnio cognitivo e da manuteno de valores tidos por seus membros como centrais. Sem isso, os esforos na direo de uma perspectiva pluralista por parte do Estado brasileiro, apoiada, ao menos em seu formato atual, na cooperao internacional e na sociedade civil, correm o risco de transformar em meras obras de fachada experincias concebidas originalmente como portadoras de enorme densidade e consistncia social. Marcio Santilli e o Instituto Socioambiental (isa) apresentam uma proposta de modelo administrativo para a gesto governamental das polticas incidentes sobre os povos indgenas, baseada na descentraliza o da estrutura da funai, por meio da criao de programas regionais e tnicos que teriam como objetivo atender pluralidade das situaes indgenas no pas, buscando, ao mesmo tempo, constituir uma estrutura menos vulnervel aos vcios do clientelismo. Nesse novo formato, a concepo tutelar que norteou tanto o spi quanto a funai seria substituda por uma perspectiva na qual a administrao de Estado deixaria de deter o monoplio da intermediao das relaes entre os povos indgenas e outros setores sociais, passando a ser vista como parceira na implementao de aes de fomento para resoluo de problemas sociais. Os povos indgenas teriam reconhecida, assim, sua condio de sujeitos polticos no exerccio direto de seus direitos e de suas relaes.
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Essa alterao no papel do Estado ajustar-se-ia no apenas s novidades introduzidas pela Constituio de 1988, mas tambm s transformaes ocorridas entre os povos indgenas nos ltimos trinta anos, entre elas o surgimento de organizaes responsveis pela representao poltica junto ao Estado como parte da sociedade civil, mediando hoje seu relacionamento com uma pluralidade de interlocutores municpios, estados, agncias de governo federal, missionrios, antroplogos, ongs, madeireiros, garimpeiros , rompendo na prtica, at certo ponto, com o modelo tutelar para o qual a funai foi concebida e organizada11. Ao lado dessa crise da tutela, Santilli e o Instituto Socioambiental analisam a crise mais geral ligada reforma do Estado parcialmente empreendida ao longo dos dois governos de Fernando Henrique Car doso, situando a proposta dos programas como parte da demanda das buscas por alternativas ao caminho da mera destruio do aparelho de Estado, cujas conseqncias afetaram de forma mais dramtica as reas sociais e os setores mais pobres da populao. No projeto proposto, o Estado continuaria responsvel pela garantia de assistncia nas reas de educao e sade, assumindo papel de fomento em relao a projetos culturais, econmicos e ambientais indgenas. Propondo uma transio gradual para essa nova morfologia para a ao indigenista de Estado, no qual se prev uma participao ativa das organizaes indgenas e de seus colaboradores e a aceitao de modelos diferenciados para os programas, atendendo diversidade dos povos e situaes indgenas, o projeto considera prioritrias para o incio de sua implantao as regies geogrficas do pas em que as organizaes indgenas se apre sentem mais fortalecidas. Cada regio teria um oramento prprio, e a dinmica de funcionamento dos programas seria ditada pela capacidade indgena de articulao, buscando-se evitar que as reas mais avanadas na busca de solues sejam impedidas ou desestimuladas de atuar pela centralizao, pelos impedimentos jurdico-administrativos tendentes homogeneizao ou por interesses esprios de redes sociais detentoras de interesses poltico-econmicos contrrios aos dos indgenas12.

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Para numerosos aspectos trazidos pelo texto constitucional, ver Alm da tu tela: bases para uma nova poltica indigenista III, nesta mesma coleo. Encontra-se, no momento, na homepage do isa (www.socioambiental.org), na seo Transio fhc/Lula, o seguinte texto de abertura de um longo documento, que parece indicar o desejo de demonstrar a praticabilidade do modelo apresentado no artigo aqui includo: De 26 a 30/11/02, cem delegados indgenas estiveram reunidos na maloca da Foirn, junto sede da

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O texto deixa em aberto a discusso sobre as disparidades entre os povos indgenas no que diz respeito aos recursos naturais de que dispem, o que, sem dvida, mais at que a capacidade de articular-se politicamente, tem sido fator decisivo para sua possibilidade de obter apoio, sobretudo na esfera internacional. Nesse sentido, a aplicabilidade desse modelo a situaes fora da Amaznia Legal pode ser muito reduzida, o que indica a necessidade de evitar que se reproduzam, dessa vez na escala tnica, as desigualdades e assimetrias que atingem o conjunto da sociedade brasileira. Se a gesto territorial hoje um ponto prioritrio na agenda da poltica indigenista, as condies e limitaes para o exerccio do usufruto exclusivo dos recursos naturais nas terras indgenas precisam ser mais bem definidas, para que no se repitam com os povos indgenas as situaes de esbulho a que at hoje vm sendo expostos amplos setores da populao brasileira. O fim da tutela implica no apenas buscar uma atualizao do formato administrativo do Estado que corresponda a um novo mo mento, mas tambm dar um passo adiante na discusso sobre o tipo de insero que os povos indgenas pretendem ter na sociedade brasileira. Afinal, por mais que os laos transnacionais sejam hoje uma realidade concreta e operante para diversos povos, a insero diferenciada e simtrica em uma comunidade poltica nacional pautada por ideais to minuciosamente regulados pela Conveno 169, diploma do direito internacional de funo prospectiva, invocada mais de uma vez no seminrio de 1999 e nesta introduo, constitui-se ainda, at onde se sabe, fonte essencial para fornecer ou retirar instrumentos essenciais construo de novos projetos de futuro dos povos indgenas. Antonio Carlos de Souza Lima discute os problemas ligados formao dos profissionais encarregados de lidar com as questes indgenas, a partir da constatao da carncia no apenas de pessoal qualificado, como tambm de mecanismos institucionais propiciadores de capacitao adequada. Situando a questo sobretudo no ngulo das carncias da sociedade envolvente e do aparelho de Estado sem
organizao em So Gabriel da Cachoeira,para a realizao da vii Assemblia Ordinria. Ao final, foi aprovado o Programa Regional de Desenvolvimento Indgena Sustentvel do Rio Negro [...]. Assinado por lideranas de 22 etnias organizadas em 50 associaes de base filiadas Foirn, o documento afirma que no bastam a demarcao das terras indgenas e algumas aes isoladas do Governo Federal. necessrio um conjunto integrado de projetos com escala regional, capaz de valorizar a diversidade socioambiental dessa regio nica do noroeste da Amaznia brasileira.

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excluir a necessidade de capacitao dos povos indgenas para gerir seus prprios problemas , o texto dialoga, em primeiro lugar, com os antroplogos, examinando suas possibilidades de insero profissional em um quadro que ampliou significativamente o mercado de trabalho extra-universitrio e que impe uma reflexo mais detida sobre os dilemas enfrentados nessas novas posies. Recusando a perspectiva ingnua, muitas vezes adotada pelos recm-formados, de situar os antroplogos como meros aliados das povos indgenas, Souza Lima indica a necessidade de ampliar o conhecimento desses profissionais em relao ao universo das ideologias em jogo nos mundos sociais com que se depararo e prepar-los para acionar os instrumentos disponibilizados pela disciplina no cotidiano de suas prticas, exercendo nestas a mesma desnaturalizao que se pede a um antroplogo em campo. Assumindo a posio de profissionais do estranhamento, estariam contribuindo para o fortalecimento de uma atitude dialgica, negociando e traduzindo significados entre ndios e no-ndios, lendo e gerindo os conflitos inerentes vida social. Ao sublinhar a urgncia quanto produo de dados concretos sobre essas situaes sociais, Souza Lima destaca a importncia de tornar pblicas e analisar as experincias brasileiras em antropologia da ao, transformando sua sistematizao em rotina. O segundo grupo de profissionais enfocados pelo texto o dos tcnicos em indigenismo da funai. Aps um breve resumo sobre as formas de treinamento a que essa categoria vem sendo submetida a partir dos cursos de indigenismo oferecidos entre 1970 e 1985 pela funai para seus concursados13, indica mais uma vez as vantagens da pro duo de conhecimento escrito como instrumento para a transmisso de contedos e rotinizao, em detrimento da oralidade, que passou a vigorar como registro preferencial nessa rea, em parte devido falta de recursos e ao isolamento social e geogrfico com que os tcnicos se con frontariam ao irem para campo. Ateno especial dada concepo do curso de 1985 como experincia inovadora, por ter situado a tarefa indigenista menos como mediao tutelar e mais como assessoramento dos povos indgenas, inspirado em outros modelos de experincia indi genista. Da mesma forma que no caso dos antroplogos, Souza Lima ressalta a importncia do registro e da reflexo sobre as prticas reali zadas, sobretudo em um quadro no qual a precariedade das rotinas e
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Para uma investigao mais aprofundada sobre a experincia de treinamento dos tcnicos em indigenismo, cf. Saldanha (1996).

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dos processos de treinamento para a ao com povos indgenas foi e ainda muito grande. Quanto aos indgenas, uma vez que a capacitao para a concor rncia aos novos mecanismos de fomento tem sido indicada como uma de suas principais necessidades, Souza Lima considera que esta deve vir acompanhada de formao especializada nos problemas que circundam as questes indgenas terreno em que a antropologia voltada para o estudo de problemas de desenvolvimento e polticas pblicas est parti cularmente capacitada a contribuir, inclusive no que diz respeito ao repasse de mtodos e tcnicas. O texto se encerra indicando a produo de conhecimento como fator essencial para atuaes mais conseqentes em quaisquer reas, sobretudo nas de trabalhos prticos, considerando que, para constru-lo, um curso voltado para profissionais de nvel univer sitrio de diversas reas jurdicas, sanitrias, educacionais e de poltica cultural , com a exigncia de um trabalho final escrito, seria uma con tribuio importante, atingindo tanto profissionais que ocupam posies na administrao pblica quanto integrantes da cooperao internacional e os indgenas envolvidos. Iniciativas como essa so apresentadas como caminho para a retirada da ao indigenista da categoria de memria, tornando-a parte do fazer cotidiano e conferindo-lhe os signos daquilo que realmente veicula: a implementao de polticas de Estado14. Com as alteraes implantadas pelos Decretos presidenciais n. 23, 24, 25 e 26, de 4 de fevereiro de 1991, as tarefas de assistncia s populaes indgenas no tocante a questes de sade, educao, desenvolvimento rural e meio ambiente exercidas pela funai, salvo excees pontuais, com monoplio e enorme precariedade , deram ensejo ao surgimento de uma poltica nacional de educao indgena, cumprida hoje uma dcada de existncia, bem como, em perodo mais recente, criao de uma poltica nacional de sade indgena, objetos dos dois textos que encerram este volume. Bruna Franchetto debate o modelo da educao bilnge intercul tural especfica e diferenciada que norteia atualmente os programas de educao indgenas, chamando a ateno para os marcos missionrios que o geraram e para a possibilidade de alterar sua perspectiva muitas vezes catequizadora em benefcio de ideologias e prticas libertadoras,
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Nessa direo, ver Little (2002), no primeiro volume desta srie. Veja-se tambm a proposta de um curso de gesto em etnodesenvolvimento em http://www.laced.mn.ufrj.br\produtos\cursos.

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que permitam a aquisio crtica de conhecimentos e sua utilizao criativa e autnoma por parte de povos minoritrios e diversos. Fran chetto condena a utilizao da retrica em prol da educao bilnge por parte do Estado como uma espcie de panacia tardia para os males da integrao a qualquer custo, ao mesmo tempo em que ressalta a timidez das medidas efetuadas no Brasil para o efetivo reconhecimento dos chamados direitos lingsticos, apesar do reconhecimento, pela Constituio de 1988, do carter pluricultural e multilngue do pas. Na esfera das ongs, detecta a presena de duas posies antag nicas no que diz respeito associao entre o princpio da autodeter minao e a educao bilnge. De um lado, situa as propostas que se pretendem crticas e inovadoras em relao ao modelo missionrio da educao bilnge, as quais, em que pese a nfase em noes como as de participao e co-autoria ndio-branco, raramente levam em conta de maneira efetiva os discursos indgenas sobre escola, educao, alfa betizao e escrita. Quando o fazem, apenas no sentido de introduzir melhorias nos respectivos projetos, que permanecem inquestionveis em sua existncia. Do outro, h os que defendem a separao radical entre a escola, lcus da relao com o mundo exterior, e a comunidade, centro da defesa lingstica e cultural, sublinhando como condies essenciais para que tal separao no seja destrutiva a garantia da integridade territorial de cada povo, a existncia de alternativas de sobrevivncia dignas e o respeito s demandas formuladas pelos ndios. Ao analisar sua experincia como membro de um projeto governa mental de formao de professores da Terra Indgena do Xingu, Franche tto sublinha as duas principais dificuldades enfrentadas. A primeira se relaciona tentativa de lidar com a enorme heterogeneidade de povos e lnguas artificialmente reunidas no territrio do Xingu como se ali houvesse, de fato, uma unidade. A segunda seria, ao lado do experi mentalismo inevitvel do projeto, a difcil leitura das representaes e reivindicaes dos prprios indgenas. Entre estes, alm dos que reagem de maneira positiva ao projeto, encarando-o como possibilidade de resgate e revitalizao lingstica e cultural, h os que consideram a introduo do saber e da lngua indgena na escola espao/tempo por excelncia do saber e da lngua dos brancos uma apropriao autori tria e perigosa, alm de uma retrica que mascara o oferecimento de uma educao de qualidade inferior e guetificante. Ao fim, Bruna Franchetto chama a ateno para a pluralidade de alternativas hoje oferecidas aos ndios no campo educacional de

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projetos de ongs a escolas pblicas e missionrias , assim como para a heterogeneidade de reaes e expectativas dos diferentes povos indge nas s diversas propostas apresentadas. Considera que faltam avaliao, debate e reflexo sobre esse quadro complexo, embora a escolarizao dos povos indgenas no esteja deixando de avanar por causa disso, muitas vezes em cima de prticas autoritrias e enganadoras. O ltimo texto, de Ubiratan Pedrosa Moreira, historia as circuns tncias ligadas transferncia da gesto da sade das populaes indgenas do mbito da funai para o mbito do Ministrio da Sade. Localiza o incio desse processo em 1986, quando, por ocasio da 1 Conferncia Nacional de Sade dos Povos Indgenas, esboou-se a idia de que o conceito de distrito sanitrio, ligado organizao geral dos servios de sade no pas com base em uma definio territorial da clientela, tambm poderia ser utilizado na assistncia s populaes indgenas como distritos sanitrios especiais indgenas. O texto se concentra nas polmicas desencadeadas a partir de 1998, quando a lei n. 9.648 atribuiu definitivamente a responsabilidade sobre a sade dos povos indgenas ao Ministrio da Sade, provocando forte reao por parte de algumas comunidades indgenas, que enca raram a medida como passo decisivo no processo de esvaziamento da funai decorrente da abortada reestruturao da administrao pblica federal, meta inicial do governo Fernando Henrique Cardoso. Moreira debate as crticas provenientes sobretudo de segmentos Xavante e Kayap , caracterizando o novo modelo administrativo como resultado de discusses promovidas junto a organizaes indgenas, grupos de indigenistas e ongs, chamando a ateno para as vantagens do modelo de distritos sanitrios. Este, assentado sobre a implantao de uma rede de servios de sade permanente, apresentado como mais eficiente que o modelo de equipes de sade volantes, at ento em vigor. Moreira acentua ainda as possibilidades de articulao dos distritos sanitrios rede nacional do Sistema Unificado de Sade (sus), a convenincia da adoo da proposta de criao de plos-base para complement-los e a necessidade de implantao de sistemas de informao que permitam uma eventual reorientao das aes desenvolvidas. Apesar de registrar a presena de recursos financeiros suficientes para a implantao da nova estrutura, o autor condiciona seu sucesso ao engajamento efetivo das comunidades indgenas no processo, nica forma de garantir o controle social do mesmo por essas comunidades e sua correta implementao.

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Aproximar, porm, esses contedos e mold-los em formas sociais mais estveis, que sejam os artefatos culturais continentes e emblemticos do novo momento em construo, implica manter uma atividade incessante. necessrio, pois, estabelecer outros momentos de interlocuo similares aos do seminrio que ensejou os trabalhos reunidos neste livro, isto , rotiniz-los como hbito de dilogo inter cultural pautado em uma tica de respeito diferena. Uma nova poltica indigenista, de carter realmente participativo, s poder surgir com a produo, no cotidiano, da esfera de argumentao indicada por Roberto Cardoso de Oliveira (1996) e de sua reverberao para alm de eventos pontuais. Construir novos mapas sociais situando os povos indgenas nos quadros de suas alianas e conflitos, em escala tanto regional quanto local, e desenhar novas cartografias que permitam ultrapassar precon ceitos arraigados e as fortes e difusas heranas coloniais de nossa sociedade podem ser pontos de partida para o trabalho em comum. Temos aqui subsdios para que o Estado deixe de uma vez por todas sua posio de tutor e exera as de protetor de seus cidados e de campeo das aes de compensao pelos danos historicamente causados aos povos indgenas.

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