Treinta aos de poltica educativa descentralizada con efectos tardos en calidad y equidad de la educacin. Ausencia de enfoque territorial?

Luis Bertoglia, Dagmar Raczynski Consuelo Valderrama

Septiembre 2011

NDICE PRESENTACIN 1. 2. 2.1 2.2 2.3 ELEMENTOS DE CONTEXTO: EL PROCESO DESCENTRALIZADOR CHILENO LA POLTICA EDUCATIVA DE CHILE EN LOS LTIMOS 30 AOS: AUSENCIA DE MIRADA /ENFOQUE TERRITORIAL Los aos 1980: la municipalizacin de la educacin Los aos 1990 2005: Mercado + Estado y escasa incorporacin de sostenedores, directivos y docentes. Los aos 2005 -2010. La poltica educativa incorpora paulatinamente a los actores locales y muestra una preocupacin incipiente por la educacin pblica de provisin local. 3. 3.1 a) b) c) d) CMO SE GESTIONA LA EDUCACIN MUNICIPAL? FORTALEZAS, DEBILIDADES Y DESAFOS Efectos visibles de los cambios en la poltica educativa Cobertura, asistencia, desercin escolar: masificacin sistema escolar Establecimientos y matrcula municipal y particular subvencionada: deterioro de la matrcula e imagen del sector municipal de la educacin. Acentuada segregacin social en el sistema escolar Calidad estancada de los aprendizajes de los alumnos, con seales de repunte y cierra de brecha social en los aprendizajes hacia el final del periodo 3.2 a) b) Caractersticas de la gestin municipal de la educacin: distancia con respecto a una gestin territorial de la educacin Heterogeneidad en la educacin municipal comunal Caractersticas de la gestin municipal de la educacin: existe gestin territorial de la educacin? Cmo gestionan su educacin los municipios? Cun importante la gestin municipal de la educacin en los resultados de aprendizajes que obtienen establecimientos? Realizan los municipios una gestin territorial de la educacin? 4. LAS RAZONES QUE EXPLICAN ESTOS RESULTADOS, CON SUS EVIDENCIAS 56 40 41 40 28 31 21 21 25 21 17 10 13 10 4 6

4.1 4.2 4.3 4.4 5.

Factores propios de la gestin municipal Factores asociados al entorno de actores Factores estructurales Factores derivados de la normativa que rige el sistema (Factores extra comunales y municipales) CMO AVANZAR EN LA GENERACIN DE UNA POLTICA QUE RESPONDA A LAS NECESIDADES ESPECIFICAS DE CADA TERRITORIOS?

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* La reproduccin o difusin de parte o de todos los contenidos en cualquier formato est prohibida a menos que sea para usos sin fines de lucro y con la debida autorizacin. Las opiniones expresadas en este documento son las del autor y no reflejan necesariamente las opiniones del Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA) ni del Centro de Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canad). Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no suponen de parte del FIDA juicio alguno sobre la condicin jurdica de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras o limites. Se han utilizado las denominaciones pases desarrollados y pases en desarrollo por resultar convenientes desde el punto de vista estadstico sin que ello represente necesariamente juicio alguno sobre la etapa alcanzada por una zona o pas determinados en el proceso de desarrollo.

* Reproduction and/or dissemination of part or all of the contents in any form is prohibited unless for non-profit use and with proper attribution. The opinions expressed in this publication are those of the authors and do not necessarily represent those of the International Fund for Agricultural Development (IFAD) or of the International Development Research Center (IDRC, Canada). The designations employed and the presentation of material in this publication do not imply the expression of any opinion whatsoever on the part of IFAD concerning the legal status of any country, territory, city or area or of its authorities, or concerning the delimitation of its frontiers or boundaries. The designations developed and developing countries are intended for statistical convenience and do not necessarily express a judgement about the stage reached by a particular country or area in the development process.

TREINTA AOS DE POLTICA EDUCATIVA DESCENTRALIZADA CON EFECTOS TARDOS EN CALIDAD Y EQUIDAD DE LA EDUCACIN. AUSENCIA DE ENFOQUE TERRITORIAL?
Luis Bertoglia, Dagmar Raczynski, Consuelo Valderrama Septiembre de 2011

PRESENTACIN
El artculo tiene por objetivo analizar por qu las polticas educacionales aplicadas en Chile a partir de la municipalizacin en los 80 slo han logrado fortalecer en situaciones excepcionales una gestin territorial de la educacin. Antes de plantear las preguntas e hiptesis generales que orientan el texto es importante sealar cmo entendemos el concepto de gestin territorial y por extensin el de gestin territorial de la educacin. Siguiendo a Shejtmann y Verdece (2004) el territorio no es un espacio fsico objetivamente existente, sino una construccin social, es decir, un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propsito compartido por mltiples agentes pblicos y privados. Desde una perspectiva similar, para Boisier (2003, 2007) gestin territorial supone la construccin social del territorio, la existencia de actores comprometidos con su desarrollo, con capacidades de organizar los factores de su propio desarrollo. Aade que el desafo para el Estado es pensar el desarrollo a escala nacional y simultneamente pensar como estimular y no ahogar capacidades e iniciativas de desarrollo presentes en la diversidad de territorios, con recursos humanos y naturales diferentes, con identidades y trayectorias distintas. Siguiendo estos lineamientos, gestin territorial supone que los distintos actores pblicos y privados- involucrados en una determinada temtica en un territorio reflexionan sobre el futuro del mismo, concuerdan objetivos de desarrollo -social, econmico y cultural- de corto, mediano y largo plazo, definen estrategias de accin, con participacin activa de todos los que residen en el territorio. Lo anterior, entre otros, exige que la poltica pblica y sus programas muestren flexibilidad para acoger y articular las necesidades, demandas e iniciativas de los habitantes de la sociedad local (territorio) con la oferta pblica de servicios y beneficios Un buen Sistema de Gestin Territorial debe incorporar la perspectiva territorial (la visin, opinin y participacin de quienes habitan en ese territorio, los recursos y semillas de desarrollo endgeno ah existentes) en los productos, bienes y servicios que entregan las instituciones pblicas y tambin privadas. Una adecuada gestin territorial en materia de educacin, en el mbito comunal, requiere as de la activa colaboracin y participacin de los actores involucrados sostenedores de establecimientos escolares, directivos y docentes, apoderados, estudiantes, como mnimo; y trabajar participativamente con ellos, definir metas compartidas de largo, mediano y corto plazo para el sistema escolar local, metas que apunten a un sistema inclusivo, de mejora gradual de la calidad, de disminucin en las brechas y desigualdades. En esta gestin importa la administracin y uso eficiente de los recursos humanos como financieros disponibles. No obstante, esta gestin es incompleta e insuficiente para mejorar la calidad de la educacin mientras no incluya acciones

en el plano tcnico pedaggico de apoyo a los establecimientos escolares. La administracin y gestin de los recursos debe estar al servicio de la gestin tcnico-pedaggica. Adicionalmente, el sistema escolar -como todo subsistema- est inserto en un entorno mayor, y requiere de coordinacin con este y con otros subsistemas presentes en ese entorno. Para ello, es clave que la autoridad poltica del territorio y los distintos servicios pblicos y el sector privado ah presentes se comuniquen entre s, se articulen y generen acciones sinrgicas en beneficio del objetivo final de ms equidad y calidad, menos exclusin y segregacin, ms oportunidades futuras para los escolares insertos. A modo de ejemplo, en el mbito especifico de la enseanza escolar de colegio tcnico profesionales se requiere construir una relacin con el sector productivo, comercial y de servicios, que van a contratar a los estudiantes que se estn formando en estos liceos. Una hiptesis general gua del anlisis de las pginas siguientes es que en Chile no ha habido una poltica ni un marco normativo que facilite la gestin territorial de la educacin escolar. Las caractersticas de la poltica educacional de los ltimos 30 aos -topdown, diseada y aplicada sin participacin de los actores responsables de la gestin de la educacin en los territorios; que no considera fortalecer las capacidades de gestin de la educacin en los municipios; y no incorpora distinciones segn caractersticas de las comunas y sus habitantes [tamao y distribucin espacial de la poblacin, disponibilidad de caminos y transporte, nivel socioeconmico de las familias, escolaridad de la poblacin adulta, actividades econmicas y situacin de empleo, nivel de pobreza y identidades tnicas y sociales]- hacen casi imposible generar una gestin territorial de la educacin en el sentido definido y orientada a generar igualdad de oportunidades en el acceso a una educacin de calidad. Hay por tanto agudas dificultades para la gestin territorial de la educacin, que se derivan de atributos del modelo que subyace al sistema educacional chileno subsidio a la demanda, competencia por matrcula entre proveedores de educacin pblicos y privados, con y sin fines de lucro, donde los privados pueden seleccionar alumnos y estn sometidos a pocas regulaciones y escasa fiscalizacin, en contraste con pblicos constreidos por estrictas regulaciones laborales (estatuto docente) y de uso de recursos. En este contexto, no es posible esperar una decidida gestin territorial de la educacin, pese a lo cual, como veremos, en algunos territorios, donde los factores estructurales y del entorno de actores juegan a favor, y especialmente donde los sostenedores municipales estn empoderados en su rol, se logra obtener buenos resultados. Analizar la hiptesis es de alto inters y pertinencia en Chile porque el pas ha enfrentado durante 2011 una crisis mayor, con movilizaciones estudiantiles que se han extendido por varios meses, 1 que cuentan con el respaldo de amplios sectores de la ciudadana , y una de cuyas demandas es la desmunicipalizacin de la educacin pblica de gestin local. En este marco el artculo se propone responder a dos preguntas: i) por qu, despus de 30 aos de administracin municipal de la educacin, pocos municipiosy slo en los ltimos 5-8 aos
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Ya en el ao 2006 la Revolucin Pingina expres el descontento estudiantil con la educacin pblica y, en general, con el modelo que rige la educacin. Este ao 2011, la crisis y movilizacin social est presente simultneamente en la educacin escolar y en la educacin superior. Este documento se centra en la educacin escolar y no en la superior.

han asumido la responsabilidad por apoyar la gestin tcnica-pedaggica en los establecimientos que tienen a su cargo? y ii) cmo se comportan los obstculos o factores que han demorado o impedido estos desarrollos en la mayora de los municipios? Para dar respuesta a estas preguntas el artculo se ordena en 5 secciones. La primera se detiene en elementos de contexto general del proceso descentralizador chileno, sus caractersticas y principales y nudos crticos. La segunda da cuenta de las caractersticas de la poltica educacional del perodo, diferenciando entre las polticas de la dcada del 80 y la de 1990 en adelante. La tercera seccin se detiene los resultados generales de estas polticas y sus efectos sobre la gestin municipal de la educacin, las fortalezas, debilidades, obstculos y oportunidades, que esta enfrenta. La cuarta seccin discute especficamente las razones por las cuales en Chile no ha habido casi gestin territorial de la educacin. La quinta seccin ofrece lineamientos de propuesta para avanzar en la generacin de una poltica que responda a las necesidades educativas especficas de cada territorio. Se argumenta que estos lineamientos requieren, previa o concomitantemente, la toma de decisiones claras en torno a la institucionalidad y normativa que hoy rige el sistema de educacin escolar.

1.

ELEMENTOS DE CONTEXTO: EL PROCESO DESCENTRALIZADOR CHILENO

Esta seccin describe el contexto institucional poltico administrativo en que transcurre el proceso descentralizador chileno. Vale decir, se trata de caracterizar el marco poltico-institucional y de 2 polticas en que opera la descentralizacin de la educacin, tema que abordamos en la seccin 2 . El proceso descentralizador chileno se inicia a fines de la dcada de los 70, en el contexto de la dictadura militar, con la regionalizacin entendida como la definicin de una nueva estructura poltico administrativa para el pas. En 1974 el pas se divide en 13 regiones (hoy son 15), 51 provincias (hoy son 54) y 325 comunas (actualmente son 346), a cargo de intendentes, gobernadores y alcaldes, designados y por tanto de confianza del gobierno de la poca. Se constituye una Subsecretara de Desarrollo Regional, SUBDERE, dependiente del Ministerio del Interior y se crea y reglamenta el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), principal instrumento que define las inversiones pblicas en las regiones. Adicionalmente se crean, en cada regin, las Secretara Regionales Ministeriales (SEREMI). Al iniciarse la dcada de 1980, siempre bajo el gobierno militar, se redefine y amplia rol de los municipios. Se les asigna el papel de ser agente del desarrollo econmico y social de las comuna; se les traspasa la administracin de la totalidad de los establecimientos fiscales de educacin bsica y secundaria, as como los consultorios de atencin primaria en salud y la administracin de los programas sociales dirigidos a los hogares en condiciones de indigencia y pobreza en la comuna. Lo que interesa resaltar aqu es que si bien el propsito declarado de este proceso fue acercar la solucin de los problemas sociales a las necesidades de la gente y obtener as soluciones ms pertinentes, oportunas, rpidas, con menor burocracia administrativa, en el origen del proceso
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Esta seccin se apoya fuertemente en Raczynski y Serrano (2001).

descentralizador chileno existi una lgica del dispersar y dividir para gobernar. Por otra parte, la descentralizacin fue impuesta y oper con autoridades designadas y de confianza del gobierno en cada nivel subnacional. Al ser las autoridades designadas, las prioridades y decisiones nacionales primaban sobre las necesidades particulares de las regiones, provincias y comunas; los espacios abiertos a las autoridades subnacionales para definir un camino de desarrollo propio se encontraban restringidas. As mismo, los instrumentos de asignacin de recursos estaban en manos de los ministerios sectoriales, que salvo excepciones operaban sin consulta a las autoridades subnacionales. De este modo, el proceso de descentralizacin deleg tareas a los 3 niveles subnacionales que stos deban ejecutar siguiendo los lineamientos centrales-sectoriales . Entre los niveles subnacionales, en ese entonces, slo el municipal contaba con un presupuesto propio. El monto de ste variaba en funcin de parmetros de poblacin y de la recaudacin de impuestos de bienes races, patentes comerciales y de vehculos y otros correspondientes a la comuna segn la legislacin vigente. Como exista una asociacin lineal fuerte entre riqueza de la comuna y recursos municipales propios, acertadamente se cre el Fondo Comn Municipal (FCM), instrumento vigente que redistribuye recursos desde las comunas ms ricas a las ms pobres, diminuyendo en parte las diferencias de recursos entre los municipios. Hasta hoy, el monto de los recursos propios en cada municipio es muy inferior a los recursos que le son transferidos desde los ministerios para la administracin de la educacin, salud e inversiones en vivienda, equipamiento, infraestructura sanitaria que se concretizan en las comunas. De esta forma, el proceso descentralizador chileno coherente con el carcter autoritario del gobierno militar y tambin con la tradicin presidencialista y centralista del Estado chileno, se tradujo en una delegacin de la ejecucin de tareas hacia los niveles subnacionales, continuando con la tendencia histrica de privilegiar soluciones nacionales nicas y estandarizadas por sobre soluciones que se adecuaran a las realidades regionales y locales, traspasando as responsabilidades pero no poder de decisin. A partir de 1990, ao en que asume el primer gobierno democrtico post dictadura, se toman medidas que van profundizando la descentralizacin y especialmente, reorientndola en direccin a traspasar capacidades y poder de decisin a los territorios subnacionales. Cada uno de los cuatro ltimos gobiernos democrticos todos ellos de la misma coalicin poltica, la Concertacin de Partidos por la Democraciapropuso metas, compromisos y reformas tendientes a reforzar el proceso de descentralizacin y a dar cuenta del compromiso del ejecutivo con el traspaso de mayor poder, autonoma y capacidad de gestin a las regiones y las comunas. No obstante, la descentralizacin del Estado chileno no fue vista como un proceso sistmico, sino que oper por parcialidades: incorporacin de nuevas disposiciones, instrumentos, recursos e instructivos que tienen origen en momentos o situaciones particulares y muchas veces son producto de soluciones de compromiso surgidas de negociaciones diversas y de presiones corporativas y polticas. Esto significa que las decisiones y los instrumentos que se disean no

Cabe agregar que Chile es estado unitario que se rige por un rgimen presidencialista concentracin del poder y de las iniciativas de poltica en la presidencia- rasgo histrico que se exacerb bajo la dictadura militar.

siempre apuntan en la misma direccin y algunas, incluso, son contrarias a la descentralizacin (Raczynski y Serrano, 2001, p. 16). Brevemente, entre medidas tomadas que profundizan la descentralizacin, en el mbito poltico son emblemticas dos fechas: 1992 al decretarse la eleccin democrtica de concejales (y entre stos del Alcalde) en el nivel comunal, seguida en 2004 por la eleccin en papeletas distintas de Alcalde y Concejales; y 1993 cuando se crean los gobiernos regionales (GORE) y el Consejo Regional (CORE), rgano representativo de eleccin indirecta por parte de los concejales municipales de cada regin. Actualmente, existe en el Congreso Nacional un Proyecto de Ley que hace referencia a la Eleccin Popular de Consejeros Regionales, iniciativa que va en la misma direccin de las sealadas anteriormente. De aprobarse, quien preside el CORE ya no ser el Intendente Regional (autoridad poltica designado) sino que un Consejero Regional elegido por sus pares. En el mbito de la descentralizacin fiscal se han ampliado el papel de los gobiernos regionales y la administracin municipal en la asignacin de recursos asociados al FNDR y la creacin de dos nuevos instrumentos: los recursos ISAR (Inversiones Sectoriales de Asignacin Regional) y los fondos IRAL (Inversiones Regionales de Asignacin Local A ello se suma la posibilidad de que las regiones firmen convenios de programacin y/o transferencia de recursos, con los Ministerios, representados en regiones por las respectivas Secretaras Regionales Ministeriales. Paralelamente, se han desplegado esfuerzos para fortalecer los equipos tcnicos a cargo de los gobiernos regionales y municipios, as como acciones de fortalecimiento institucional y expansin de competencias en el mbito de la planificacin, poniendo en marcha y exigiendo el uso de instrumentos de trabajo como la formulacin de estrategias y planes de desarrollo regional, planes de desarrollo comunal, planes de desarrollo de la educacin municipal y planes locales de salud. A su vez, algunos Ministerios y servicios pblicos, han delegado algunas de sus funciones a niveles subnacionales, lo que en algunos casos ha implicado el traspaso de responsabilidades decisorias y de asignacin de recursos a estos niveles. Especficamente, el rol de los municipios como agentes de desarrollo econmico y social se ampla: a su involucramiento en la administracin de la educacin bsica, media y la atencin primaria de la salud, se suma una activa participacin en la ejecucin de una oferta importante, creciente y gradual, de programas sociales y productivos de baja escala. A medida que los esfuerzos de descentralizacin se han ido ampliando y profundizando, han ido apareciendo tanto los avances como los cuellos de botella. Reiteradamente, estudios y evaluaciones de programas hacen mencin a problemas de gestin por parte de municipios y gobiernos regionales, tales como la falta de claridad de la misin y objetivos institucionales, el peso desmesurado de los procedimientos en la cultura organizacional, la ausencia de evaluacin de resultados, la carencia de incentivos para una gestin eficaz y eficiente. Al mismo tiempo, se reconoce que la implementacin del proceso ha enfrentado obstculos asociados al peso de la tradicin presidencialista y centralista que se traslada al nivel regional (Intendente), dificultades serias de coordinacin intersectorial (entre acciones que surgen de cada Ministerio y servicio) por

tiempos, secuencias, requisitos y culturas organizacionales distintas, el peso desmedido de lo sectorial en el diseo e implementacin de las polticas y programas, los que son diseadas a nivel central con detalle excesivo, sin participacin de actores pblicos regionales y menos de la ciudadana, provocando problemas de pertinencia de las soluciones (soluciones poco pertinentes o incompletas, desfases entre los tiempos tcnicos previstos y los tiempos sociales, llegada de la solucin en momentos no oportunos, etc.). Estas situaciones de particularmente notorias en lo que concierne los programas sociales (Concha y otros, 2001). Estas situaciones han contribuido a generar relaciones de incomprensin y desconfianza entre el nivel nacional y los niveles subnacionales, en particular el nivel municipal. Especficamente, a nivel de la administracin municipal, se plantea que son bombardeados por ofertas de programas que implican requerimientos de apoyo y ejecucin, que pocas veces son financiadas desde el gobierno central y que son difciles de articular entre s y poner al servicio del territorio y de las prioridades que los municipios pueden haber definido en sus propios planes de desarrollo comunal. Tras estos problemas o nudos en el proceso de descentralizacin chileno se esconde una debilidad mayor. Desde nuestra perspectiva, ha sido un proceso incompleto restringido, por limitaciones como las sealadas, al mbito institucionalestatal, olvidando que el test de la descentralizacin se expresa en el encuentro entre el mbito institucional, estatal y el societal. Es por ello que el proceso requiere reconocer y estimular el surgimiento de actores regionales y locales autnomos del Estado y, a la vez, incorporarlos a las decisiones, buscando un encuentro sinrgico, potenciador y creativo entre lo estatal y lo societal. De otra forma, el proceso no lograr generar energa regional y local para encarar el desarrollo y hacer frente a los problemas que tiene pendientes nuestra sociedad, como el de la igualdad de oportunidades, la superacin de la pobreza, la construccin de un sistema escolar inclusivo y de calidad. Como se ha sealado al inicio del texto, la gestin territorial requiere de actores provenientes de distintos mbitos (productivos, sociales, acadmicos, estatales, privados, etc.) que se identifican con el territorio, lo miran y conjuntamente piensan y se esfuerzan por su desarrollo. La poltica pblica chilena, incluida la de descentralizacin, hasta la fecha ha carecido de una visin del territorio. Si bien ha habido esfuerzos de profundizacin de la descentralizacin, a nivel de planificacin regional y local y en la gestin de los recursos, el estilo de planificacin dominante es centralizado, desde arriba y con dificultades serias de articulacin entre los distintos servicios y ministerios, sin participacin de actores ajenos mbito estatal. De esta forma las acciones e inversiones que llegan a los territorios que no son pocas-- tienen dificultades para responder a las necesidades, urgencias, tiempos, motivaciones y capacidades de los actores en stos. En la seccin siguiente se da cuenta de cmo esta situacin opera en el mbito educativo.

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LA POLTICA EDUCATIVA DE CHILE EN LOS LTIMOS 30 AOS: AUSENCIA DE MIRADA / ENFOQUE TERRITORIAL 4

La poltica educativa es un buen ejemplo del carcter sectorial, centralizado, no localizado espacialmente y con un enfoque que, salvo excepciones, no incorpora a los actores que operan en la base del sistema (sostenedores de establecimientos educacionales y directivos, docentes, estudiantes y apoderados en las unidades educativas). Tampoco considera las particularidades del entorno y/o territorio en que opera la educacin municipal y particular subvencionada. Esta seccin entrega una panormica retrospectiva de la poltica educativa de Chile. La primera subseccin describe el drstico cambio de organizacin del sistema y de orientacin de la poltica educativa ocurrido en la dcada de 1980 con la municipalizacin de la educacin y la segunda da cuenta de las polticas de la dcada de 1990, que se superponen al sistema creado en los aos de 1980, combinacin que no logra los resultados esperados. La seccin 3 se detiene en la dcada de 2000 en la cual se observa un importante giro de la poltica, que refuerza elementos descentralizadores al incorporar a los actores locales y cambiar parcialmente algunas reglas del juego implantadas en la dcada de 1980. Este cambio de giro es consecuencia de lecciones aprendidas en los aos anteriores, de influencias internacionales y la acumulacin de conocimiento sobre claves para lograr mejoras en la calidad de la educacin, y, muy importante, de las movilizaciones estudiantiles que demandan cambios en el sistema y logran un apoyo cada vez ms visible de apoderados y sectores amplios de la ciudadana. Una de las demandas del movimiento, no la nica, es la desmunicipalizacin de la educacin. 2.1 Los aos 1980: la municipalizacin de la educacin

La educacin formal en el pas se expandi a lo largo del siglo pasado (la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria data de 1920), conformando un sistema mixto pblico-privado, que se apoyaba en dos principios clave: la libertad de enseanza y la libertad de los padres de elegir el tipo de educacin que quieren para sus hijos. Hasta 1980, la educacin fiscal era la columna vertebral del sistema, que administraba directamente ms del 90% del presupuesto del sector, y porcentajes tambin mayoritarios de los establecimientos escolares y la matrcula escolar, y era el empleador directo de la gran mayora de los docentes. El sistema era coordinado por el Ministerio del ramo y profesores y escuelas dependan directamente de ste. El concepto central era el de Estado Docente. Las polticas y acciones se encaminaban a extender y masificar la cobertura de la enseanza primaria, cuya obligatoriedad se extiende de 6 a 8 aos en 1968, seguidos desde ese entonces por 4 aos de educacin secundaria o media. El predicamento de la poca era que el desarrollo econmico del pas requera de una poblacin ms escolarizada y que al Estado le corresponda un rol imprescindible en promover, socializar e integrar a la poblacin marginal urbana y a la poblacin rural a los valores y pautas de conducta modernas, lo que se lograra extendiendo los servicios de educacin y salud a todo el territorio nacional. Se construyen escuelas, hospitales, consultorios y postas de salud y se asegur la formacin de docentes, mdicos y personal de salud que pudiera entregar a la poblacin los servicios requeridos. Es
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Esta seccin se apoya fuertemente en Cox (2003) y Raczynski y Munoz (2007).

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tambin el perodo de la historia nacional en que Chile construye su Estado, fomenta y protege el desarrollo de un sector industrial nacional. Es el perodo en que expanden los estratos medios. Hasta 1974 funcionan las escuelas normales, que haban sido creadas en 1842, y hasta 1981, el Instituto Pedaggico dependiente de la Universidad de Chile, ambas instancias formadoras de profesores. En la dcada de 1980, en pleno perodo militar y habindose impuesto el modelo neoliberal en el plano de la economa, se hace un giro sustantivo y se pasa de la nocin del Estado Docente al Estado Subsidiario. Congruente con este enfoque, la gestin de los establecimientos escolares fiscales, hasta entonces administrados directamente por el MINEDUC, se traspas a las municipalidades, por medio de un convenio entre el MINEDUC y el Alcalde como representante del municipio, en el cual la municipalidad se comprometa a proveer el servicio educacional dotando a las escuelas de los recursos e insumos necesarios para el desarrollo de la actividad educativa. La administracin municipal de la educacin queda a cargo ya sea de Departamentos municipales de educacin (DAEM o DEM) o Corporaciones municipales de derecho 5 privado . Esta reforma estimul la creacin de establecimientos particulares subvencionados por el Estado (aunque gratuitos para la familia), los que hasta ese momento existan en pequea proporcin y en manos de organismos de iglesias, e impuso un nuevo mecanismo de financiamiento para la educacin municipal y particular subvencionada: un subsidio a la demanda (voucher) que se paga directamente al sostenedor de establecimientos educacionales (municipio o particular subvencionado) segn la asistencia de los estudiantes a clases en el mes anterior. Se instala as en Chile un sistema universal de subsidio a la demanda, unos de los pocos a nivel mundial, como ha sido reconocido en diversos trabajos La mayor parte de los pases que operan con este mecanismo 6 lo hacen para segmentos particulares de la poblacin y del sector educativo . Como hemos sealado, estas polticas rompen con la tradicin del Estado Docente. Al transferir al sector privado y a los municipios la administracin de los establecimientos escolares y hacerlos competir por matrcula, se instalan los principios de mercado y de competencia en el funcionamiento del sector educacin. La apuesta era que bajo esta modalidad de administracin los padres elegiran colegio en base al criterio de resultados de aprendizaje que logran los alumnos en los establecimientos y que los establecimientos competiran por matrcula mejorando la calidad de su enseanza, lo que llevara a un espiral de mejora en la calidad de la educacin. Como se ver en la seccin 3, estas reformas no se tradujeron en mejoras en la calidad de la educacin; los efectos ms visibles del cambio fueron el aumento en el nmero y matrcula en los establecimientos particulares subvencionados, y un descenso gradual y constante, que perdura hasta el presente, en la matrcula municipal. Al mismo tiempo se acenta una fuerte segmentacin (segregacin) social entre establecimientos educacionales, donde los municipales en promedio concentran a la poblacin de menor nivel socioeconmico, socialmente ms vulnerable y los

En el pas existen 54 Corporaciones, figura legal que fue congelada a partir del ao 1988. Ver Ley N 18.695 del 31 de marzo de 1988. 6 Ver entre otros, Waslander y otros (2010).

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particulares subvencionados acogen preferente, aunque no nicamente, a la poblacin en mejor posicin relativa. Es importante anotar algunas caractersticas de la forma en se implement este modelo, sus principios organizativos y cmo el traspaso afect a los profesores fiscales. El traspaso de la educacin fiscal a la gestin municipal se hizo sin consultar a los municipios. Se impuso a stos, quisieran o no asumir la responsabilidad de gestionar establecimientos educacionales y tuvieran o no capacidades para hacerlo y sin hacer distingos segn caractersticas de la comuna. Ms aun, a los municipios se les asign el rol de administrar los colegios traspasados sin definir lo que ello inclua y sin explicitar una responsabilidad en el plano tcnico-pedaggico y por la calidad de la educacin. Tampoco hubo consideracin de la heterogeneidad existente entre los municipios en cuanto a recursos propios y, ms determinante, en cuanto a la existencia o disponibilidad de competencias para gestionar la educacin. En el plano de los docentes hubo desde el inicio oposicin con la medida porque con la municipalizacin dejaron de ser empleados pblicos, perdiendo derechos laborales y beneficios de desarrollo profesional y el respaldo de un el gremio docente fuerte 7. En trminos de asignacin de recursos, se defini la unidad de subsidio escolar (USE), con un valor plano, similar para todas las comunas, sin reconocer diferencias en el costo de ensear segn matrcula de los establecimientos, caractersticas sociales de la poblacin atendida, disponibilidad y necesidades de transporte para los estudiantes, entre otros factores, ms all de la definicin de un monto adicional de recursos por el factor ruralidad y ejercicio docente en condiciones difciles. Es justo reconocer que hubo dos consideraciones que reconocen particularidades que pueden asociarse a atributos de los territorios. una asignacin de recursos no asociada al nmero y asistencia de los nios a clases en el caso de escuelas rurales (uni, bi y tridocentes de baja matricula) y una asignacin que se suma al sueldo de los profesores cuando laboran en condiciones difciles (de acceso y/o vulnerabilidad social). Inicialmente el valor plano de la USE parece haber sido realista, aunque la nica evidencia al respecto es que empezaron a surgir escuelas particulares subvencionadas, lo que sugiere que el monto era suficiente para cubrir los requerimientos de la provisin de educacin. Sin embargo, con la crisis externa que impact fuertemente al pas en 1982-85, con una cada del PIB cercana al 15%, el valor de la USE se redujo fuertemente. Entre 1982 y 1990 el gasto pblico en educacin se redujo en un 27% y pas del 4.9% al 2.5% del PIB y el valor real de la USE se redujo en un 20% en el mismo perodo (Gonzlez, 2003). Como consecuencia de esta reduccin de los recursos que el gobierno central aportaba a travs de la subvencin a los administradores de educacin, el ritmo de creacin de escuelas subvencionadas se redujo; y hubo una cada fuerte en la remuneracin de los docentes, acentuando la insatisfaccin y resistencia del gremio con la poltica en curso, en particular entre los docentes que se desempeaban en el sector municipal. Ello ocurre, pese a que los municipios, en porcentaje variable, aportaron recursos de su propio presupuesto a la
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Es importante mencionar que el gobierno militar rest atribuciones y por ende poder a todos colegios profesionales, incluido el de profesores.

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educacin, esfuerzo que sin embargo, solo logr paliar muy parcialmente la cada en los recursos que aportaba el gobierno central; y se tradujo en que un porcentaje creciente de municipios acumularan dficit en educacin (Serrano y Berner, 2002). La responsabilidad por la provisin de la educacin se dispers en varios centenares de sostenedores: ms de trescientos de carcter municipal, todos ellos sin experiencia y sin capacitacin en la administracin de establecimientos escolares, a los que se sumaron progresivamente ms de 3 mil sostenedores privados de caractersticas distintas (con y sin fines de lucro, personas naturales y jurdicas, la mayora dueos de un colegio y unos pocos de una red de 8 colegios, religiosos y laicos, de distinto tamao de matrcula, etc.) . En este sistema diversificado y disperso, el Ministerio redujo su labor antes de 1980 determinante- a la fiscalizacin del rgimen de las subvenciones y al control de la asistencia de los alumnos (mecanismo de financiamiento). De esta forma, la responsabilidad sobre la calidad de la enseanza en colegios qued librada a la oferta y demanda del mercado, con la esperanza que oferentes y demandantes de educacin presionaran hacia arriba la calidad de la misma, independiente de las caractersticas del territorio y su entorno, las capacidades municipales y las motivaciones que llevaban al sector privado a incursionar en el rea. Las reglas de juego con las cuales los establecimientos escolares municipales y particulares subvencionados compitieron por matrcula de estudiantes en esta dcada fueron similares, con la excepcin de un aspecto determinante: los establecimientos particulares podan seleccionar a los alumnos que postulaban a entrar, mientras los establecimientos municipales, al ser garantes del derecho de acceso a una educacin bsica gratuita para la poblacin en edad escolar, y contar con vacantes deban aceptar a todos los estudiantes que postulaban. En sntesis, entre 1980-90, el Estado se retira del sector educacin (y de otros sectores) y entrega la provisin de servicios de educacin a las municipalidades y al sector privado subvencionado, abandonando la concepcin de Estado Docente que domin en las 5 dcadas anteriores; la municipalizacin de la educacin y el nuevo sistema de financiamiento de la educacin se decreta e impone, sin legitimidad poltica, sin definir con precisin el rol que le corresponda al municipio y sin prepararlo para asumir la nueva responsabilidad traspasada. 2.2 Los aos 1990-2005: Mercado + Estado y escasa incorporacin de sostenedores, directivos y docentes

Con la vuelta a la democracia en Chile (1990) se produjeron cambios sustantivos respecto al marco general de la poltica y en el rol del Estado en la educacin. A nivel de principios se pasa de la conviccin de un rol subsidiario del Estado -que limita su papel en educacin casi exclusivamente a la asignacin de recursos segn asistencia de los estudiantes a clases- a la de un Estado promotor que refuerza el rol tcnico pedaggico de apoyo a los establecimientos escolares por parte del MINEDUC.

Brunner, Elacqua y otros (2006); Corvaln, Elacqua y Salazar (2010).

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Sin entrar en detalle , la prioridad inicial fue crear las condiciones polticas, laborales y financieras favorables para un cambio: construir consensos con actores dentro y fuera del sector educacional en torno a las prioridades que era indispensable encarar (acuerdos gobierno-oposicin en torno al tema educacional); responder a la deuda del Estado y de la Sociedad con los docentes (estatuto docente y mejoramiento de las remuneraciones y condiciones laborales de los docentes); y asegurar el financiamiento que requera el cambio que se buscaba (incremento del gasto pblico y privado en educacin (reforma tributaria y financiamiento compartido). En aos posteriores, se implementaron medidas de carcter estructural y obligatorio para el conjunto del sector: la reforma curricular y la jornada escolar completa. En relacin a lo primero, el nuevo currculo define un ncleo de objetivos de conocimiento esperados por subsector de aprendizaje y nivel, con la idea de que en ese marco los establecimientos educacionales elaboraran sus propios planes y programas de estudio. En la prctica esta facultad se ha ejercido de modo limitado, ya que slo alrededor de un 14% de los establecimientos tiene programas propios. Los crticos al nuevo currculum sealaban que este sealaba mximos y no dejaba espacio para la adecuacin e innovacin. Desde esferas oficiales, el bajo porcentaje de programas propios se ha asociado a la ausencia de tradicin y prcticas de elaboracin curricular a nivel de los establecimientos y sus docentes; de inadecuadas condiciones laborales y organizacionales en los establecimientos (falta de tiempo y de instancias de trabajo en equipo) que permitan hacerlo; y la ausencia de incentivos y acciones especficas para fomentar la elaboracin curricular propia. En relacin a lo segundo, la jornada escolar completa (JEC) extiende el tiempo escolar de alumnos, profesores y directivos. Gradualmente la jornada pas de un da de trabajo escolar organizado en media jornada a uno de jornada completa. En promedio el tiempo escolar en la enseanza bsica se increment en un 24% y en la enseanza media en un 18%, ampliando en la prctica el espacio temporal que los estudiantes permanecen en la escuela, y en teora, el espacio temporal en el que los estudiantes pueden aprender. A lo largo de la dcada, el Ministerio despleg mltiples acciones directamente dirigidas a mejorar la calidad y equidad en los aprendizajes: la implementacin de un conjunto amplio de programas de mejoramiento escolar diseados y financiados por el MINEDUC e implementados a travs de sus estructuras. Algunos de estos fueron universales para todos los colegios subvencionados y otros focalizados en establecimientos con altos ndices de vulnerabilidad social y bajos resultados de aprendizaje. En este marco se insertan programas como el P-900, MECE bsica y media, Bsica Rural, los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME), el Programa Intercultural Bilinge, Liceo para Todos, Montegrande, Escuelas Crticas, por nombrar los ms importantes. Se suma el programa ENLACES de informtica educativa e iniciativas de formacin inicial y en servicio (perfeccionamiento) de los docentes. La apuesta era que estos esfuerzos intencionados desde el Estado mejoraran las condiciones materiales en que tiene lugar la enseanza aprendizaje, 10 expandiran las capacidades y mejoraran la enseanza de los docentes .
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La secuencia de acciones y su fundamentacin se desarrolla en detalle en Cox, ed. (2003) Estos esfuerzos, como cabe esperar, implicaron una expansin significativa del gasto pblico y privado en educacin como porcentaje del PIB, tal como se puede observar en la Figura 1. En moneda de valor constante el gasto pblico en educacin se triplic entre 1990 y 2008.
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Figura 1. Gasto total en educacin en relacin al PIB (1990-2008) Gasto total en educacin como porcentaje del PIB, por fuente de financiamiento pblico y privado, segn periodo 1990-2008.

Fuente: MINEDUC. Departamento de Recursos Financieros, Educacin en Chile 2007-2008. Fig. 22 Banco Central de Chile. Departamento de Cuentas Nacionales. Clculos efectuados sobre la base de informacin proporcionada por las fuentes antes mencionadas.

Al mirar globalmente estas polticas destacan los siguientes elementos: No se tocaron las bases del sistema que se implant en la dcada de 1980 sino que a ste se le sumaron medidas y acciones en el plano de los recursos, infraestructura y equipamiento, oportunidades de capacitacin docente, apoyo tcnico-pedaggico a escuelas y liceos, etc. Salvo excepciones por ejemplo, Montegrande y los PME- los programas de mejoramiento educativo se impusieron a las escuelas y liceos sin espacio para adecuar la forma, contenido y temporalidad del programa y los apoyos que definan a la realidad y necesidades de los establecimientos. En este plano el sector educacin no es excepcin a la tradicin centralista y de arriba hacia abajo propia de la poltica pblica chilena. Entre las iniciativas no hubo ninguna orientada a fortalecer el rol del sostenedor de establecimientos educacionales. Las polticas se dirigieron directamente a los establecimientos escolares, saltndose al sostenedor, evidenciando que las decisiones administrativo-financieras estaban en manos de los sostenedores y las tcnico-

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pedaggicas y curriculares en manos de los establecimientos escolares. Esta bicefalia (Romn, 2006) afect en particular a los establecimientos municipales, herederos de la educacin fiscal y por razones histricas dependientes y obedientes frente a las demandas y ofertas del MINEDUC. Se acentu as la separacin entre las decisiones en el plano tcnico-pedaggico y las administrativas, de asignacin de recursos y de contratacin de personal, decisiones que, siguiendo la experiencia de los pases que obtienen buenos resultados de aprendizaje, deben colaborar y dialogar, buscando que las segundas se ordenen y apoyen a las primeras. En otras palabras, las decisiones administrativas, de recursos humanos y financieras deben estar al servicio de las estrategias pedaggicas y tomarse en funcin del objetivo central de todo establecimientos escolar que es la mejora 11 en la formacin y los aprendizajes de los estudiantes . Hubo dos medidas que entrabaron y pusieron en desventaja a los establecimientos municipales frente a los particulares subvencionados. Estas medidas son el Estatuto Docente y la Ley de Financiamiento Compartido. El Estatuto Docente es una respuesta a la deuda social que el Estado tena con los docentes, producto de las reformas de los aos 80. Con el Estatuto, los docentes acceden nuevamente a parte de sus derechos adquiridos en el pasado (inamovilidad laboral, aumento de salarios segn trienios, fijacin de salarios por el Estado, entre otros). Estas bondades del Estatuto impactan negativamente las finanzas de la educacin municipal ya que la gestin de recursos humanos [fijacin de planta y de los sueldos docentes] pasa a ser externa al municipio o Corporacin municipal y la disponibilidad de recursos educaciones de que disponen. Con la Ley de Financiamiento Compartido de 1993 se autoriza a las escuelas particulares subvencionadas, que as lo decidan, solicitar un cobro mensual por alumno matriculado. Esta modalidad no est abierta a las escuelas municipales ya que ellas son garante del derecho a una educacin bsica gratuita. En la enseanza media, los liceos municipales, pueden exigir un co-pago previa consulta a los apoderados. La poltica de cofinanciamiento, como concluyen varios estudios, es un factor clave en la concentracin de alumnos de bajo nivel socioeconmico en escuelas municipales (el descreme de los mejores alumnos y/o los de hogares con una mejor posicin econmica relativa y su traslado al sector privado en busca de una supuesta mejor educacin) y brechas significativas de recursos por alumno entre el sector particular subvencionado y el municipal, lo que sin duda hace menos competitivas a las escuelas y liceos municipales ver seccin 3.1).

2.3

Los aos 2005-2010. La poltica educativa incorpora paulatinamente a los actores locales y muestra una preocupacin incipiente por la educacin pblica de provisin local

Hacia mediados de la dcada de 2000, se observa un giro en las polticas educativas. Este giro se explica por circunstancias variadas, no ajenas a la ausencia visible de resultados en calidad y equidad de la educacin, por la acumulacin de conocimiento a nivel internacional sobre la
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Ver entre otros Hargreaves (2004), McKinsey (2007), Fullan (2007), Delannoy y Guzman (2009).

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importancia de la gestin escolar en la mejora en calidad de la educacin, y en reaccin a las movilizaciones estudiantiles de 2006 y aos siguientes. El giro implica que gradualmente las polticas educativas abren espacios que estimulan y acogen iniciativas y acciones que parten desde los establecimientos y tmidamente desde el sostenedor. Un antecedente de este giro es el diseo e implementacin a partir de 2003 del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Gestin Escolar (SACGE), un dispositivo cuyo propsito es promover el mejoramiento de las prcticas institucionales en escuelas y liceos, para lo cual instala un circuito o itinerario de mejoramiento escolar, que parte de la realidad de cada 12 establecimiento . Hay varias otras medidas al inicio de la dcada de 2000 que relevan la importancia de la dimensin pedaggica en la gestin de los establecimientos escolares que slo corresponde mencionar ac: el Marco de la Buena Enseanza y de la Buena Direccin; el sistema de evaluacin de los docentes del sector municipal; poltica de profesionalizacin de los directivos que busca fortalecer su liderazgo pedaggico; la concursabilidad quinquenal de directores en el sector municipal. En al ao 2006, con posterioridad a la movilizacin estudiantil, por razones un tanto ajenas al 13 sector educacional , gobierno y parlamento concuerdan la creacin de un Fondo de Apoyo al Mejoramiento de la Educacin Municipal, de un monto equivalente al subsidio entregado al sistema de transporte en la capital. Estos recursos se destinan a apoyar mejoras sustantivas en los 14 procesos de gestin de la educacin municipal, y son entregados a todos los municipios del pas . Su importancia radica en que representa la primera iniciativa post 1980 que discrimina positivamente a la educacin municipal. Siguiendo la lnea de la discriminacin positiva, en 2005 el ejecutivo enva al parlamento el proyecto de ley de subvencin preferencial, cuyo objetivo es compensar las desigualdades sociales de origen que afectan a los nios y nias de los sectores ms modestos, entregando un aporte adicional a los establecimientos que los acogen y comprometiendo con ellos una estrategia de mejoramiento educativo (MINEDUC, 2010). La ley, despus de una larga discusin en el Congreso, se promulga en 2008, con lo cual lo se modifica la subvencin plana existente desde los aos 1980, asumiendo que el Estado debe poner ms recursos ah donde ms se necesita: en los nios de mayor vulnerabilidad socioeconmica, que son ms difciles y caros de educar. No obstante, como argumentan Weinstein, Fuenzalida y Muoz (2010) la principal novedad de la SEP
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El circuito parte con el traspaso de un modelo o esquema de auto evaluacin institucional del establecimiento, que es validado por un panel de externos que est en conocimiento del modelo de calidad de gestin escolar que gua la autoevaluacin y tiene competencias en la elaboracin y costeo de planes de mejora. Este panel trabaja en torno al diagnstico y a un posible plan de mejora con la comunidad escolar y el sostenedor. Para la implementacin del plan de mejora se consideran recursos del Ministerio (Fondo concursable PME de Apoyo a la Gestin Escolar) y del sostenedor. 13 Dficit financiero crtico del nuevo sistema Transantiago, sistema de transporte urbano del rea metropolitana de Santiago, que se traduce en un significativo subsidio estatal a este sistema que se aprob en el Parlamento atado a la generacin de un fondo equivalente en beneficio de la educacin municipal. 14 Se entrega a los municipios que postulan al Fondo con arreglo a un plan concreto de mejora elaborado por cada municipalidad, que si es aprobado se formaliza en la firma de un convenio de hasta dos aos de duracin entre la municipalidad, MINEDUC y Subsecretara de Desarrollo Regional (SUBDERE), dependiente del Ministerio del Interior. Este Fondo inicia su operacin en 2007 y persiste, con modificaciones, hasta el presente.

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no es la introduccin del principio de discriminacin positiva en la asignacin de recursos presente en la poltica educativa desde 1990, sino la asociacin de dichos recursos financieros con la exigencia por una mayor calidad del servicio educativo, y la generacin de un compromiso de igualdad de oportunidades firmado entre el Ministerio y los sostenedores de escuelas. Estos ltimos se comprometen a que cada escuela a su cargo que acoge a alumnos con vulnerabilidad socioeconmica establezca un plan de mejora que fortalezca los procesos de aprendizaje en su interior y eleve los aprendizajes de los alumnos. De esta forma la SEP i) reconoce el rol del sostenedor como agente que intermedia entre la poltica nacional y los establecimientos escolares; ii) modifica el modelo centralizado donde la responsabilidad por la mejora escolar recaa sobre el MINEDUC a uno en que hay directrices y estmulos de poltica para gradualmente compartir esta responsabilidad entre el MINEDUC y los sostenedores de educacin y los directivos y docentes de los establecimientos. Por primera vez, a las unidades educativas, con respaldo y apoyo de su sostenedor se les exige resultados en materia tcnico-pedaggica, con compromisos precisos de mejora de la calidad (puntajes SIMCE mnimos para cada establecimiento para no salir del sistema y metas educativas medibles y pblicas que deben ser alcanzadas en un plazo establecido explcitamente) y obligaciones con los alumnos (no seleccin de alumnos, exencin de cobros a los estudiantes vulnerables, retencin de estudiantes), con la gestin del establecimiento (uso ntegro de los recursos SEP segn el plan de mejora, formulado e implementado participativamente), con las familias y la comunidad escolar (informacin sobre el convenio SEP, los resultados que se obtengan y reporte sobre uso de recursos). La Ley SEP supone un cambio importante en las funciones del MINEDUC, que debe pasar de un rol de formulacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de la poltica rol en que es a la vez juez y parte- a un rol regulador que se preocupa que el sistema funcione bien, monitorea la labor de los actores y agentes descentralizados e interviene con apoyo tcnico directo o va contratacin de asistencia tcnica, ah donde es necesario. De esta forma, el Ministerio genera reglas y controles que presionan y condiciones que facilitan que los sostenedores, directivos y docentes 15 asuman y pongan en marcha procesos continuos de mejora de resultados . La SEP reconoce y define un rol tcnico-pedaggico a los sostenedores de establecimientos escolares. Va dirigida a sostenedores municipales y particulares subvencionados y beneficia con mayor intensidad a los primeros en la medida en que estos concentran una mayor cantidad y proporcin de alumnos socialmente vulnerables en sus establecimientos. Junto con el Fondo de
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Concomitante a la SEP, en el ao 2008, previo acuerdo poltico entre el gobierno y la oposicin, se aprueba en el Parlamento la Ley General de la Educacin que sustituye la Ley Orgnica Constitucional de la Educacin, aprobada en el ltimo ao del gobierno militar (1989). La LGE da origen a una nueva arquitectura institucional (exigiendo la creacin de una Agencia de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin y una Superintendencia de Educacin, ambas aprobadas por Ley en abril 2011, y la creacin del Consejo Nacional de Educacin cuyas atribuciones son: aprobar la bases curriculares nacionales y los programas de estudios que elabore el MINEDUC; aprobar los estndares de calidad que elabore el MINEDUC; aprobar el plan nacional evaluacin de la calidad de los aprendizajes de los estudiantes; aprobar normas sobre calificacin y promocin que elabore el MINEDUC; servir de instancia de apelacin de los establecimientos cuyos programas de estudio propios hayan sido rechazados por el MINEDUC; y asesorar al Ministro de Educacin en materias que este le consulte).

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Mejoramiento de la Gestin Municipal de la Educacin son las nicas dos iniciativas implementadas dirigidas a fortalecer la gestin de la educacin municipal, garantes del derecho de acceso a educacin obligatoria (12 aos desde 2003) y gratuita. Ms all de los elementos de cambio de giro en la poltica educativa sealados, la administracin municipal de la educacin sigui siendo cuestionada, tal como desde su nacimiento en los aos 1980. Pese a las inyecciones de recursos y esfuerzos globales por mejorar el sistema escolar desplegados a partir de 1990, no ha habido respuestas de fondo a la deteriorada situacin de esta educacin. La situacin hace crisis con la movilizacin estudiantil del ao 2006 y las de aos siguientes. En 2006 el tema es abordado por un Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la 16 Educacin , que no pudo llegar a acuerdo respecto a un modelo de administracin futuro para la educacin municipal, si se mantena a nivel comunal o se recentralizaba hacia un nivel superior (provincial, regional o nacional). Tampoco lleg a acuerdo respecto a modificaciones en el sistema de financiamiento de la educacin, sobre el Estatuto Laboral que rige a los profesores, ni la posibilidad de los establecimientos escolares con subvencin escolar de seleccionar alumnos (Larroulet y Montt, 2010). En el debate parlamentario para la aprobacin de la Ley General de Educacin (LGE) el gobierno se comprometi a presentar un proyecto de fortalecimiento a la educacin pblica, el que envi al Congreso en 2008. Este proyecto no gener consenso y no fue discutido, siendo retirado de tramitacin en enero de 2010. En marzo del mismo ao asume un nuevo gobierno, liderado por la coalicin Alianza por Chile (de derecha en el espectro poltico chileno). En mayo de 2010, este gobierno conform un nuevo panel de expertos para una Educacin de Calidad con la finalidad de tratar dos grandes temas: lineamientos para una nueva carrera docente y nuevas frmulas para administrar la educacin municipal. El panel entrega el informe respecto a este ltimo tema en marzo de 2011. Este Informe plantea que el actual modelo de organizacin de la educacin de gestin pblica, salvo excepciones, no asegura su buen desempeo; que los cambios de institucionalidad no deben hacer perder las races locales de esta educacin; y propone la creacin de agencias locales de educacin (ALE) de giro nico, de carcter comunal o supracomunal; con las competencias administrativas y tcnico-pedaggicas suficientes para gestionar los establecimientos bajo su 17 responsabilidad . No corresponde comentar esta propuesta en estas pginas, lo importante para los propsitos de este artculo es que reconoce explcitamente que lo local / territorial incide y

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Consejo integrado por 80 integrantes proveniente de distintos mbitos del quehacer educativo y de orientaciones polticas diversas. Se esperaba que estas propuestas fuesen discutidas en el parlamento, para dar origen a reformas legales que apuntaran a mejorar los problemas que motivaron las movilizaciones. Sin embargo, la principal reforma legal que surgi de lo anterior fue la Ley General de Educacin (LGE), promulgada en agosto de 2009 que deroga la Ley Orgnica Constitucional de Educacin, aprobada por el gobierno militar unos das antes de dejar el poder en marzo de 1990. 17 Cada ALE tendra un Consejo directivo de al menos 5 integrantes, que designa el director ejecutivo, seleccionado por una terna elaborada por el sistema de alta direccin pblica.

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condiciona la gestin de la educacin y, a su vez, que la educacin de gestin local, debe 18 responder a las necesidades y ser pertinente a la realidad local en la cual se inserta . En sntesis, en la segunda mitad de la ltima dcada la poltica educativa hace un giro: reconoce al sostenedor como actor clave con un rol tanto administrativo como de apoyo a la gestin pedaggica y lo responsabiliza directamente de los resultados educativos que obtienen los establecimientos a su cargo. En este desarrollo jug un rol central la implementacin de la Ley SEP, la creacin del Fondo de Apoyo al Mejoramiento de la Educacin Municipal y las movilizaciones estudiantiles. El elemento que sigue ausente, pero que est adquiriendo ms visibilidad, es el fortalecimiento de la educacin de gestin pblica, es decir, municipal. Las propuestas en discusin reconocen su raz local y la urgencia que sta mire y responda con pertinencia a la realidad local donde se inserta, construyendo sobre sus fortalezas y enfrentando los desafos que sta impone. En el marco del panorama de prioridades de polticas descrito y en base a evidencia emprica cuantitativa y cualitativa, la seccin siguiente da cuenta de los resultados de las polticas descritas sobre la cobertura, calidad y equidad de la educacin y las caractersticas, fortalezas y debilidades que muestra la gestin de la educacin municipal despus de tres dcadas de municipalizacin de la educacin.

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Especficamente, se propone que los colegios pblicos dejen de ser gestionados por las municipalidades, basados en un diagnstico que indica que los municipios como sostenedores no han logrado construir, ms all de casos excepcionales, las suficientes competencias en sus organizaciones para asegurar una gestin tcnico-pedaggica que busque dar respuesta a los desafos de calidad y equidad que el pas espera satisfacer para su educacin. Las ALE seran de giro nico. Sus lineamientos los definir un consejo directivo, integrado por una mayora de miembros seleccionados va Alta Direccin Pblica, y una minora de representantes de los apoderados y ex alumnos, escogidos por eleccin directa. La propuesta plantea ALE supracomunales para las comunas de menor poblacin, sin ahondar en el tema. Pese a que la propuesta plantea separar las ALE de los ciclos polticos locales, entrega un rol preponderante al Alcalde en la designacin de los integrantes del Consejo Directivo de la ALE y en la designacin del director ejecutivo de la ATE, invalidando al menos parcialmente el predicamento anterior.

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3.

CMO SE GESTIONA LA EDUCACIN MUNICIPAL? FORTALEZAS, DEBILIDADES, DESAFOS

Esta seccin muestra con informacin emprica, primero los efectos ms visibles de las polticas reseadas para posteriormente dar cuenta de las caractersticas de la gestin municipal de la educacin.

3.1.

Efectos visibles de los cambios en la poltica educativa

A continuacin se da cuenta de la trayectoria que ha tenido el sistema escolar desde 1990 en adelante en cuanto a matricula, desercin escolar; crecimiento de la educacin particular subvencionada frente a la municipal; cambios en la composicin social del alumnado y resultados de aprendizaje. Se ver que el efecto visible ms claro y permanente de las polticas ha sido la masificacin de la cobertura de matrcula, en particular la enseanza media, lo que a su vez, ha implicado una composicin social ms heterognea de los alumnos y un patrn no aleatorio de distribucin de los alumnos segn nivel socioeconmico entre el sector municipal y el particular subvencionado y al interior de ambos, dando cuenta de una acentuada segregacin social entre los establecimientos; tendencias que son concomitantes con una ponderacin cada vez ms fuerte del sector particular subvencionado en la matricula total del sistema y en cuanto a nmeros de establecimientos escolares. En trminos de aprendizaje se observa un estancamiento en los puntajes que los alumnos y establecimientos obtienen las pruebas nacionales, con un repunte a partir del ao 2000, siguiendo la prueba internacional PISA, y a partir de 2008, en las pruebas nacionales SIMCE lectura 4to bsico. Lo interesante es que este repunte se localiza fundamentalmente en alumnos y establecimientos de nivel socioeconmico bajo, por lo que se observa una cierre leve, en la fuerte brecha social en aprendizaje que caracteriza a Chile. En lneas generales, estas tendencias se observan con diferentes intensidades en todas las regiones y la mayora de las comunas en el pas. a) Cobertura, asistencia, desercin escolar: masificacin del sistema escolar

Los efectos ms visibles de los cambios en la poltica reseados fue el aumento en la cobertura del sistema escolar, en particular en la enseanza media (figura 2) y, concomitantemente, una cada en la desercin escolar (figuras 3 y 4), tendencias que con diferencias en su intensidad o magnitud estn presentes en todas las regiones del pas. Los indicadores en general son siempre mayor en la educacin primaria que en la secundaria. Cualquiera sea el ao que se considere la desercin es siempre ms frecuente para estudiantes de los quintiles de ingreso ms bajos que para los de quintiles ms altos. Las razones principales tras la desercin, segn las encuestas nacionales CASEN y de la Juventud se asocian a problemas de necesidad econmica, bsqueda de empleo, falta de inters y razones de familia (embarazo, crianza del hijo/a. formacin de familia, falta de apoyo familiar). La gravitacin de estas situaciones en la desercin escolar muestra diferencias segn sexo, nivel socioeconmico y residencia en un entorno urbano o rural, como se aprecia en el cuadro 1. Las razones econmica pesan ms en los jvenes mientras que los familiares lo hacen en las jvenes. Los factores de necesidad econmica incluidos la falta de apoyo

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familiar, pesan ms en los niveles socioeconmicos ms bajos que en los ms altos. La necesidad econmica es factor clave en el entorno rural. En este entorno, adems es menor la oferta de colegios de enseanza secundaria. Por su parte, evidencia cualitativa y de estudios en localizacin especificas sugieren que los indicadores son menos favorables cuando existen dificultades de desplazamiento interno para la poblacin en edad escolar y tambin en territorios con oportunidades de trabajos temporales o actividades productivas que requieren mano de obra juvenil (sector frutcola y de recoleccin de hongos, rosa mosqueta) y donde el clima de invierno es ms extendido y fro, e imprevisto (regiones del sur del pas) y con mayores ndices de pobreza (comunas especificas a lo largo de todo el pas).

Figura 2. Tasa bruta de matrcula por nivel de enseanza segn perodo, 1990-2008.

Fuente: MINEDUC. Departamento de Estudios y Desarrollo. Educacin en Chile 2007-2008. Fig. 22 I Instituto Nacional de Estadsticas, INE. Chile hacia el 2050-Proyecciones de Poblacin 1990-2020, Agosto 2008. Clculos efectuados sobre la base de informacin proporcionada por las fuentes antes mencionadas. Nota: Bsica, incluye Enseanza bsica de nios y jvenes, Educacin especial y Educacin bsica de adultos. Media, incluye los tipos de Enseanza media, de nios, jvenes y adultos

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Figura 3. Tasa de Desercin enseanza bsica (1991-2008), segn sexo.

Fuente: MINEDUC. Departamento de Estudios y Desarrollo. Educacin en Chile 2007-2008. Fig. 18 I

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Figura 4. Tasa de Desercin enseanza media (1991-2008), segn sexo.

Fuente: MINEDUC. Departamento de Estudios y Desarrollo. I Educacin en Chile 2007-2008. Fig. 19 I

CUADRO N 1

RAZONES PARA NO ESTUDIAR SEGN SEXO, TRAMO ETARIO, NIVEL SOCIOECONMICO, LOCALIDAD Y NIVEL EDUCATIVO
Muestra: Slo quienes no estudian actualmente Respuesta Mltiple Total Menciones (Porcentajes)
Sexo Tramo Etario Nivel Socioeconmico C2 C3 D E Localidad Urbano Rural 38,8 34,2 25,8 21,6 13,0 8,1 6,9 6,7 44,7 34,0 18,6 18,3 17,5 6,9 8,3 8,7 Nivel Educativo Secund. Inferior 42,1 34,7 18,1 24,1 16,2 9,3 8,0 7,9 Tc. Sup. 37,7 37,9 40,0 10,7 6,3 2,7 4,7 5,1 Univ. Superior 26,9 28,1 53,5 10,6 4,8 3,4 3,4 3,2

Total Hombre Mujer 15-19 20-24 25-29 ABC1 Problemas o necesidad econmica Por trabajar/buscar empleo Termin su educacin Por la crianza/cuidar a su hijo/a Por falta de inters Por embarazo/ embarazo de la pareja Porque no tuvo apoyo familiar Se cas/ form su propia familia 39,7 34,2 24,7 21,1 13,7 7,9 7,1 7,0 43,6 45,8 24,3 6,2 15,1 2,6 6,5 4,5 36,1 23,3 25,0 35,1 12,5 12,9 7,7 9,3 38,9 24,1 19,2 11,0 16,6 7,9 6,5 1,3 45,7 34,9 18,5 23,2 15,5 9,1 7,2 6,6 35,3 36,7 31,0 22,3 11,6 7,0 7,2 9,0 20,0 20,2 51,9 12,8 4,0 3,0 0,5 5,6

31,7 46,8 42,9 42,0 34,9 38,0 33,2 32,7 34,6 23,1 18,7 13,0 17,7 21,6 24,7 19,2 9,1 13,6 16,5 20,2 7,1 4,5 6,2 8,1 5,0 8,2 9,0 7,8

9,4 13,0 7,7 4,4

Fuente: Sexta Encuesta Nacional de Juventud (INJUV, 2009, cuadro 15.

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b)

Establecimientos y matrcula municipal y particular subvencionada: deterioro de la matricula e imagen del sector municipal de la educacin

Un segundo efecto altamente visible de los cambios en las polticas reseados es la redistribucin de la matrcula entre el sector municipal y el particular subvencionado, favorable a este ltimo, como se observa en la figura 5 del Anexo. En 1980 la matricula en la educacin fiscal representaba el 78 % de la matricula nacional, la en el sector particular con financiamiento estatal el 15 % y la particular pagada el 7%. La matricula fiscal, municipal a partir de 1981, cae fuertemente a lo largo del perodo, siendo superada por particular subvencionada alrededor de 2008, ao en que representa apenas el 44 % de la matricula total. La figura 5 revela que las tendencias son distintas en la enseanza primaria que en la secundaria. En la primaria la matricula escolar en el sector municipal disminuye en trminos absolutos debido a razones demogrficas (disminucin del grupo de edad que corresponde a este nivel de enseanza), adems a las asociadas el traslado de estudiantes al sector particular subvencionado. En el nivel secundario la matricula en el sector municipal disminuye porcentualmente, pero no en nmeros absolutos. Ello es resultado que en el grupo de edad correspondiente a este nivel ha seguido creciendo (las estimaciones demogrficas indican que disminuira en nmeros absolutos en la presente dcada) y que la tasa de matrcula en 19 este nivel era inicialmente ms baja, mostrando por tanto un mayor espacio para crecer . ). A lo largo de todo el perodo la matrcula particular sin subvencin estatal cay de 9,1% en 1990 a 6,9% 20 en 2008 . Estas cifras dan cuenta de una migracin de estudiantes desde los establecimientos municipales a los particulares subvencionados y en menor medida de los particulares pagados a 21 los particulares subvencionados .

19 20

Para mayores detalles ver Larraaga et al. (2009), Parte II. Pp. 49-75. La matrcula particular no subvencionada baja desde 9,1 % en 1990 a 6,9 en 2008. Porcentajes inferiores al 2% corresponden a matrcula en el sector administracin delegada. (MINEDUC, indicadores de Educacin en Chile 20072008, http://w3app.mineduc.cl/mineduc/ded/documentos/Indicadores_2007-2008.pdf). 21 Como factor de contexto es importante registrar que la evolucin de la matrcula tambin responde a factores de demografa (cambios en el tamao de la poblacin en edad escolar). Larraaga y otros (2009, pp.52-56) estima el peso que en los cambios de matrcula tienen el factor demogrfico, el factor cobertura y el de redistribucin, siendo este ltimo el ms gravitante.

26

Figura 5. Evolucin de la matricula segn nivel de enseanza y dependencia administrativa

Matrcula Educacin Bsica 1990-2007
1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0
19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07

Mun Part Sub Part Paga

Matrcula Educacin Media 1990-2007

500.000 450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0
19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07

Mun Part Sub Part Paga

Fuente: Larraaga et al. (2009, p.51-52) a partir de Bases de datos Mineduc.

27

La intensidad de esta redistribucin de la matrcula desde el sector municipal al particular subvencionado tiene directa relacin con una multiplicacin en la oferta de establecimientos educacionales en el sector particular subvencionado. Entre 1990 y 2007 el total de establecimientos escolares del sector particular subvencionado creci en casi un 40% (de 2.425 a 3.343; 37% en enseanza bsica y 105% en enseanza media) mientras que la oferta de establecimientos municipales cae desde 6.000 a 5.572), una cada del 10% en la enseanza bsica y un aumento del 30% en la enseanza media, muy inferior al aumento del 105% en el sector particular subvencionado. La oferta de establecimientos particulares subvencionados es urbana y en sectores de las ciudades densamente poblados donde residen familias jvenes. La oferta municipal sigue siendo mayoritaria en la educacin bsica de reas rurales. Los establecimientos de enseanza media son mayoritariamente urbanos. En 2007, apenas el 7,3 % eran rurales, tanto municipales como particulares (Larraaga et al., 2009, p.57-58)
Cuadro 2. Nmero de establecimientos por dependencia y nivel de enseanza, 1990, 2000 y 2007 Municipal Total Bsica y Media 1990 2000 2007 Bsica 1990 2000 2007 Media 1990 2000 2007 538 597 700 626 759 1.287 322 479 481 1.486 1.835 2.468 5.705 5.561 5.179 2.236 2.467 3.074 508 694 584 8.449 8.722 8.837 6.000 5.893 5.572 Part Subv 2.425 2.685 3.343 Part Pagado 522 706 596 Total 8.947 9.284 9.511

Fuente: Larraaga et al.(2009, p.60) a partir de Bases de datos Mineduc.

28

c)

Acentuada segregacin social en el sistema escolar

La masificacin del sistema escolar inevitablemente conlleva una incorporacin al mismo de la poblacin en edad escolar antes excluida que corresponde mayoritariamente a hijos e hijas de familias de nivel socioeconmico bajo y/o baja escolaridad paterna / materna de modo que el volumen total de escolares se hace socialmente ms heterogneo. Esta situacin es ms notoria mientras ms estratificada y desigual socialmente es una sociedad. Chile es uno de los pases de mayor concentracin y desigualdades de ingreso, situacin que tiene consecuencias en el sistema escolar. La composicin social del alumnado es distinta entre el sector municipal y el particular subvencionado y la redistribucin de matrcula entre ambos sectores no es aleatoria en composicin social de los estudiantes. Los alumnos que se matriculan en el sector municipal son en promedio, y en mayor proporcin que quienes lo hacen en el sector particular subvencionado, de nivel socioeconmico bajo. Ms importante, al desagregar internamente ambos sectores se detecta que la segregacin social es alta entre los establecimientos escolares al interior de cada sector. Si bien la evidencia no es del todo concluyente, parece apuntar a un aumento de la segregacin 22 social escolar al interior de cada sector . Valenzuela y otros (2009) entrega evidencia para zonas urbanas desagregadas por comuna. A nivel nacional y en zonas urbanas, el sector socialmente ms segregado (homogneo) es el particular pagado, seguido por el particular subvencionado y, finalmente, el municipal, con ndices de disimilitud en el ao 2006, considerando las caractersticas 23 sociales de alumnos de 4to bsico, de 0,98, 0,53 y 0,38, respectivamente . En palabras de los autores la segregacin socioeconmica (NSE) de los estudiantes en el sistema escolar chileno es elevada lo cual es consistente a nivel internacional, pues Chile presenta el mayor grado de segregacin para los estudiantes de alto NSE que rindieron la prueba PISA en el ao 2000. Esta conclusin es aplicable tanto a los estudiantes ms vulnerables como aquellos de mayor NSE, y ha sido verificada tanto en educacin bsica como media. Esta alta segregacin socioeconmica aument a nivel nacional y en la mayor parte de las regiones y comunas urbanas del pas entre 1999 y 2006. El 86% de las 159 comunas urbanas incluidas en el estudio aument su nivel de segregacin escolar entre 1999 y 2006. La figura 6 del Anexo extrada de dicho trabajo, muestra que el ndice de disimilitud comunal vara entre 0,84 en la comuna de Las Condes (urbana, de estrato medios y altos, en la zona oriente del rea metropolitana de Santiago) y 0,21 en la de Los lamos (rural, de estrato bajo, localizada en la
22

Larraaga (2009, p. 56-57) presenta evidencia que indica que tomando el sector municipal y el particular subvencionado, sin diferenciar segn establecimientos al interior de cada uno, que el porcentaje de poblacin en los 2 quintiles inferiores de ingreso se mantuvo entre 1996 y 2006 en la enseanza bsica municipal y en la particular subvencionada, siendo mayor en la primera. En la enseanza media el porcentaje aumento en colegios municipales y particulares subvencionados como consecuencia del aumento en la cobertura de este nivel de enseanza ms por la redistribucin de la matrcula entre ambos sectores. En este caso el anlisis de la composicin socioeconmica de la matrcula se realiza por tipo de sostenedor y no por establecimiento escolar. 23 Se trata del ndice de disimilitud de Duncan, cuyo valor terico flucta entre 0 y 1, donde el valor 0 corresponde a una distribucin aleatoria de las caractersticas sociales de los estudiantes y el valor 1 a una situacin en que todos los estudiantes del establecimiento muestran similares caractersticas sociales. En la enseanza media los valores correspondientes a cada sector en 2006 son 0,91, 0,49 y 0,38.

29

provincia de Arauco en la Regin del Bio Bio). En el extremo alto del ndice estn las comunas que concentran una poblacin de NSE alto en el rea metropolitana de Santiago (Las Condes, Vitacura, Lo Barnechea, Providencia y La Reina). En el otro extremo, adems de Los lamos, se localizan comunas de NSE bajo del rea metropolitana de Santiago (como Lo Espejo, Pudahuel, Renca, Cerro Navia), Alto Hospicio en la regin de Tarapac, Molina en la regin de Maule y Penco en la de Bio Bio. En los niveles intermedios hay todo tipo de comunas urbanas grandes, de tamao intermedio y con fuertes componentes rurales de todas las regiones. El trabajo estima distintos modelos de regresin mltiple con el ndice de disimilitud comunal (segregacin) como variable dependiente y 24 14 variables independientes , relacionadas con atributos de la oferta educacional, grado de segregacin residencial, pobreza, matrcula total y una dummy de pertenencia o no a la regin metropolitana. Los resultados revelan que las variables que ms aportan a la variabilidad intercomunal en segregacin escolar son la participacin de la matrcula particular pagada; el nmero de colegios particulares subvencionados con financiamiento compartido; el grado de segregacin residencial.

24

El anlisis se hace con las 51 comunas urbanas para las cuales se cont con informacin. Las 14 variables independientes son: segregacin residencial comunal Censo 2002; nmero de escuelas municipales; nmero de escuelas subvencionadas sin financiamiento compartido; nmero de escuelas subvencionadas con financiamiento compartido; nmero de escuelas privadas pagadas; participacin matrcula 4to bsico municipales; participacin matrcula 4to bsico particular subvencionada sin fines de lucro; participacin matrcula 4to bsico particular subvencionada con fines de lucro; participacin matrcula 4to bsico Part. Pagado; porcentaje de Estudiantes vulnerables en la comuna; porcentaje de estudiantes de NSE intermedio en la comuna; pobreza comunal 2000; matrcula urbana total 4to bsico; dummy regin metropolitana.

30

Figura 6. ndice de Disimilitud a nivel comunal en escuelas urbanas. 4 bsico, 2006, 30% de alumnos con menor NSE (114 comunas, slo algunos nombres sealados)
0,9
Las Condes Vitacura

0,8

Lo Barnechea

0,7

0,6

Providencia La Reina Parral uoa Puerto Varas Talagante La Florida Iquique Santiago Maip Curic Recoleta Los Angeles Quillota Huechuraba Arica Cruz La Ligua Quinta Normal Illapel Nueva Imperial Lebu El Monte Ro Bueno Victoria Bulnes Conchal Pudahuel Alto Hospicio Paillaco La Padre Hurtado Cerro Navia Lo Prado Chaaral Lo Espejo Gorbea Donihue Diego de Almagro Los Lagos Cunco Los Alamos Teodoro Schmidt Montepatria Toltn

0,5

Quintero

0,4

0,3

0,2

0,1

0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fuentes: Valenzuela y otros (2009). Se agradece la gentiliza de Juan Pablo Valenzuela de enviar la informacin original que sustenta este grfico.

31

d)

Calidad estancada de los aprendizajes de los alumnos, con seales de repunte y cierre de brecha social en los aprendizajes hacia el final del perodo

En Chile los resultados de aprendizaje, desde fines de los aos 1980 se miden por la prueba SIMCE. Estas pruebas se aplican al universo de alumnos de 4to bsico, 8vo bsico y 2do medio con una metodologa que hace comparable en el tiempo desde 1999 las mediciones en cada nivel, no entre los niveles. A continuacin se presentan los resultados de la prueba SIMCE 4to bsico para el perodo 20052010, a nivel nacional, por dependencia y por nivel socioeconmico. La informacin da cuenta de una estabilidad en los resultados de aprendizaje entre 1999 y 2007 a nivel nacional, segn dependencia y segn nivel socioeconmico. A partir de esa fecha se observa una mejora en los resultados, en particular en lectura. Esta se concentra en establecimientos que acogen una mayor proporcin de estudiantes de NSE bajo (figura 7A, B, C y D). Esta tendencia positiva se 25 observa tambin al comparar el desempeo de Chile en la prueba PISA entre 2000 y el 2006 . Los resultados PISA tambin revelan que Chile es uno de los pases en los cuales existe una relacin ms estrecha entre el NSE y los resultados de aprendizaje que obtienen los estudiantes. No obstante, est por verse si estas seales son sustentables, esto es, la tendencia permanece en el tiempo, o si corresponde a alguna coyuntura o acciones puntuales.

25

Ver Informe PISA 2006, 2009 y el Informe McKinsey (2007). Comparativamente con otros pases, en PISA, TIMMS, LLECE y TERCE, en el contexto latinoamericano Chile muestra un desempeo relativamente favorable; mientras que al compararse con los pases de la OECD su desempeo es deficiente en promedio y tambin al comparar los resultados que obtienen estudiantes chilenos provenientes de familias de los mejores niveles socioeconmicos con estudiantes de familias en similar situacin en los otros pases.

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Figura 7. Evolucin porcentajes promedio SIMCE en 4to bsico (2005-2010) y 2do medio (2001-2010) A. Evolucin puntajes promedio 4 Bsico 2005-2010 en Lectura

B. Evolucin puntajes promedio 4 Bsico 20052010 en Educacin Matemtica

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C. Evolucin puntajes promedio 2 Medio 2001-2010 en Lectura

D. Evolucin puntajes promedio 2 Medio 2001-2010 en Matemtica

Fuente: Resultados Nacional SIMCE 2010, 4 bsico y 2do medio, www.SIMCE.cl grficos 1.2. 1.2, 2.1 y 2.2

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Los resultados SIMCE segn dependencia administrativa, controlando por nivel socioeconmico de los alumnos, son ambiguos. La informacin agregada para 4to bsico, ao 2010 (cuadro 3) muestra que el factor socioeconmico es el determinante y que al controlar por ste las diferencias segn dependencia administrativa son menores, favorables al sector municipal en nivel ms bajo y al 26 sector particular subvencionado en los niveles medios . La figura 8A y B muestra los puntajes SIMCE promedio 4 bsico y 2 medios para cada regin, respectivamente, y en cada caso la diferencia respecto del puntaje promedio nacional y las variaciones respecto a la medicin anterior. En 4to bsico en trece de las 15 regiones se observan mejoras en al menos una prueba, siendo lenguaje la prueba que tuvo mejoras en 13 regiones. Las diferencias interregionales en lenguaje 4 bsico en 2010 fluctan entre 260 y 275 puntos y las en matemticas entre 247 y 257. La regin metropolitana, la de Magallanes y la de Los Lagos son las que en promedio obtienen los mejores resultados en ambos pruebas mientras que tres regiones del Norte -Atacama, Antofagasta y Tarapac- son las que obtienen puntajes promedios ms bajos. No obstante, llama la atencin el hecho que las diferencias entre regiones no son muy fuertes o grandes. En 2 medio destaca la regin metropolitana de Santiago con 264 puntos en lenguaje y en matemticas. Las regiones con puntajes ms bajos Las dos del norte (Arica-Parinacota y Tarapac, a las que suma en la prueba de matemticas la regin de la Araucana y la de los Ros. Los promedios regionales, como se ver en la seccin siguiente, esconden importantes diferencias intercomunales e intra comunales en resultados SIMCE.

26

Existe una extensa acumulacin de estudios que, con sofisticadas y diversas tcnicas estadsticas, se detienen en explicar las diferencias en resultados SIMCE entre establecimientos escolares de ambos sectores y entre estudiantes que asisten a establecimientos en cada sector. Los resultados no son concluyentes. Un estudio reciente basado en una metodologa de estimacin de valor agregado corrobora que no habra diferencia entre ambos sectores. No obstante, otro tambin reciente, con los mismos datos, llega a una conclusin contraria (Carrasco y San Martn, 2011; y Arzola y Troncoso, 2011).

35

Cuadro 3. Puntajes promedio 4 Bsico 2010 segn Grupo Socioeconmico y Dependencia Administrativa
Comprensin del Medio Social y Cultural MUN PSUB PPAG MUN PSUB PPAG MUN PSUB PPAG Bajo 251 248 - (+) 227 218 229 225 Medio Bajo 255 (+) 260 234 238 236 (+) 242 Medio 267 (+) 275 248 (+) 256 251 (+) 260 Medio Alto 287 290 275 277 274 278 Alto 299 (+) 305 291 (+) 301 289 (+) 298 Nacional 258 276 303 237 258 299 240 261 297 (+): Indica que el puntaje promedio es significativamente superior al puntaje promedio de los establecimientos de otras Dependencias Administrativas para este Grupo Socioeconmico. MUN: Establecimientos Municipales. PSUB: Establecimientos Particulares Subvencionados. PPAG: Establecimientos Particulares Pagados. - : Indica que la categora no tiene estudiantes o tiene menos del 0,5% del total de estudiantes. Nota: El promedio total se calcula sobre la base de todos los estudiantes de cada Dependencia Administrativa y Grupo Socioeconmico, incluidos los alumnos y alumnas de categoras con menos del 0,5% del total. Fuente: Resultados Nacional SIMCE 2010, 4 bsico y 2do medio, www.SIMCE.cl tabla 1.10 Grupo Socioeconmico Lectura Educacin Matemtica

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Figura 8A. Puntajes promedio 4 Bsico 2010 por regin, variacin respecto de la evaluacin anterior y diferencia con el promedio nacional

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: Indica que el puntaje promedio de la regin es similar al de la evaluacin anterior. : Indica que el puntaje promedio de la regin es significativamente ms alto que el de la evaluacin anterior. (-) : Puntaje promedio significativamente inferior al promedio nacional 2010. : No es posible reportar variacin respecto de la evaluacin anterior porque el porcentaje de estudiantes de establecimientos Municipales que rindieron la prueba 2009 fue insuficiente. Nota 1: El porcentaje indicado en el mapa corresponde a la proporcin de estudiantes evaluados en la regin, respecto del total nacional. Nota 2: Las variaciones se calculan sobre la base de aquellos establecimientos que rindieron las pruebas SIMCE 2010 y 2009 en Lectura y Educacin Matemtica, y SIMCE 2010 y 2008 en Comprensin del Medio Social y Cultural (94% y 92% de establecimientos y un 95% y 94% de los estudiantes que rindieron SIMCE 2009 y 2008 respectivamente).

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Figura 8B Puntajes promedio 2 Medio 2010 por regin, variacin 2010-2008 y diferencia con el promedio nacional

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: Indica que el puntaje promedio de la regin es similar al de la evaluacin anterior. : Indica que el puntaje promedio de la regin es significativamente ms alto que el de la evaluacin anterior. (+) : Puntaje promedio significativamente superior al promedio nacional. (-) : Puntaje promedio significativamente inferior al promedio nacional. Nota 1: El porcentaje indicado en el mapa corresponde a la proporcin de estudiantes evaluados en la regin, respecto del total nacional. Nota 2: Las variaciones se calculan sobre la base de aquellos establecimientos que rindieron las pruebas SIMCE 2010 y 2008 (94% de establecimientos que corresponden al 97% de los estudiantes que rindieron SIMCE 2010). Fuente: Resultados Nacional SIMCE 2010, 4 bsico y 2do medio, www.SIMCE.cl Figura 1.1 y 2.1

40

3.2.

Caractersticas de la gestin municipal de la educacin: distancia con respecto a una gestin territorial de la educacin

Esta seccin se detiene en la educacin municipal, cubriendo dos temas: a) la heterogeneidad poblacional y socioeconmica, de oferta educativa y de resultados SIMCE entre las comunas; y b) caractersticas de la gestin educativa que realizan los municipios, su cercana o lejana con una gestin territorial de la educacin. a) Heterogeneidad en la educacin municipal comunal Chile tiene 346 comunas, de estas una no administra establecimientos educacionales. Las 345 comunas que administran educacin tienen tamaos poblacionales, ndices de pobreza y 27 composiciones sociales del alumnado muy distintas . En el 10% de las comunas ms pequeas, el nmero promedio de habitantes en 2002 (ao ltimo censo) era de slo 2.450 mientras que en el 10% de las comunas ms pobladas alcanzaba a un promedio cercano a 210.000 habitantes. En cuanto a nivel socioeconmico, tomando como indicador, el promedio de aos de escolaridad del padre y de la madre del estudiante, tambin revela situaciones altamente diversas, con comunas donde este indicador no alcanza a la educacin bsica completa (8 aos) y comunas donde el promedio supera los 12 aos de escolaridad, lo que en Chile corresponde a al menos un ao de educacin terciaria. El cuadro 4 muestra el porcentaje de estudiantes en enseanza municipal en 9 tipos de comuna segn tamao y nivel socioeconmico. Coherente con informacin presentada en secciones anteriores se observa una clara correlacin del tamao de la comuna y de su nivel socioeconmico con el porcentaje de estudiantes que estudian en el sector municipal. El porcentaje de matrcula municipal en comunas pequeas y de bajo nivel socioeconmico casi duplica al de comunas de tamao medio y grande de nivel socioeconmico alto, lo que revela que las preferencias de inversin de la educacin particular subvencionada estn sesgadas hacia comunas de mayor tamao y comunas con habitantes de mayor nivel socioeconmico.
Cuadro 4 Porcentaje estudiantes en enseanza municipal, por tipo comuna (promedios simples comunales)
Tamao comuna Nivel socioeconmico de la comuna (promedio escolaridad padres) Pequeo (Menos de 25.000 hbtes; 172 comunas) Mediano (entre 25.000 y 100.000 hbtes; 76 comunas) Grande (mas de 100.000 hbtes: 46 comunas) Total

Bajo (menor o igual a 83.9 71.3 .. 82.1 9,5 aos; 172 comunas) Medio (entre 9,5 y 11 76.2 57.8 48.1 65.5 aos, 107 comunas) Altos (ms de 11 aos; 79.5 37.0 42.7 48.8 52 comunas) Total 81.9 59.0 44.1 72.0 Fuente: Adaptado de Larraaga et al. 2009, p. 81, a partir de MINEDUC, base matrcula
27

La informacin que se presenta proviene directamente de Larraaga et al. (2009), Parte II, captulo III.

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El cuadro 5 presenta un dato muy relevante: la heterogeneidad en nivel socioeconmico entre 28 los estudiantes del sector municipal segn tipo de comuna . Se aprecia que la heterogeneidad es menor en los establecimientos municipales de comunas de mayor tamao y mayor nivel socioeconmico. Esto significa que la composicin social de estudiantes municipales es ms homognea en estas comunas, que son, como se vio antes, aquellas donde la matrcula municipal es menor, corroborando que la emigracin de alumnos del sector municipal al particular subvencionado se concentra en los estratos medios y altos de la poblacin escolar. En definitiva, el sector municipal capta la mayor parte de los estudiantes en las comunas ms pequeas y pobres, siendo en ellas mayor la heterogeneidad segn nivel socioeconmico, mientras que en las comunas ms grandes o de mayor riqueza atiende preferentemente a la poblacin de menor nivel socioeconmico.
Cuadro 5 Diferencias en promedio aos de escolaridad paterna entre estudiantes municipales (P90-P10), segn tipo comuna SES comuna Pequeo Bajo Medio Alto Total 7.31 7.05 5.89 7.18 Tamao comuna Mediano 7.28 6.82 6.50 6.89 Grande .. 6.31 6.73 6.58 Total 7.30 6.85 6.52 7.03

Fuente: Extrado de Larraaga et al. 2009, p. 84 en base MINEDUC, SIMCE, 4to bsico 2005.

b)

Caractersticas de la gestin municipal de la educacin: existe gestin territorial de la educacin?

En esta seccin se profundiza en torno a las caractersticas de la gestin educacional que realizan los municipios. La informacin corresponde a una encuesta al universo de los encargados de educacin municipal en los 345 municipios del pas que administran educacin y 29 estudios de caso en profundidad de gestin municipal. Se cubren temas de recursos, organizacin de la unidad a cargo de la educacin en el municipio, de gestin administrativa, gestin tcnico-pedaggica y se identifican las tensiones e incertidumbres que cruzan esta gestin. La informacin refiere a la 29 situacin de los municipios alrededor de 2007 .
Esta diversidad se mide por la brecha entre los percentiles 90 y 10 de la variable promedio de escolaridad de los padres de estudiantes del sector municipal. 29 La informacin proviene de Raczynski y Salinas (2008, 2009) y Raczynski (2010). En la coyuntura presente la realidad puede ser parcialmente distinta. De un lado, las responsabilidades que han tenido que asumir los
28

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La seccin se inicia sintetizando algunos atributos claves de cmo ocurre la gestin municipal de la educacin, contina entregando los resultados globales de un estudio economtrico que muestra que en los municipios que tienen una gestin ms slida de su educacin logran mejores resultados SIMCE y concluye sobre la brecha que existe entre la gestin que se hace de la educacin con un gestin territorial de la misma, en el sentido definido al inicio de este artculo. Cmo gestionan su educacin los municipios?

La evidencia se sintetiza bajo 8 enunciados: Primero: el compromiso municipal con la educacin no es bajo. Si bien la preocupacin por la gestin administrativa y financiera (que incluye acciones para evitar la cada en la matricula) es la que se seala con mayor frecuencia como prioridad de la gestin, existe conciencia sobre la responsabilidad que en el mbito tcnico pedaggico tiene el jefe de educacin municipal. En el segundo semestre de 2007, el 70% de los jefes de educacin municipal considera que la poltica ms adecuada para fortalecer la educacin pblica consiste en fortalecer la gestin de los municipios, antes que traspasar los establecimientos al Ministerio de Educacin. Esta opinin es menos extendida (63%) en comunas de menor tamao y con importantes componentes de ruralidad, que tienen menor disponibilidad de recursos monetarios y humanos destinados a la educacin. En los estudios de caso, slo unos pocos Alcaldes e integrantes del Concejo Municipal de este tipo de comunas plantearon la entrega de la educacin como alternativa deseada por ellos. Segundo: los temas de financiamiento y manejo de recursos son crticos en la educacin municipal, ya que se manejan en contexto de escasez y con un nivel contable bsico, con poco detalle. A la vez, no se ejercita la opcin de delegacin de gestin financiera hacia los directores de establecimientos, y por parte de los sostenedores no hay mayor ejercicio de rendicin de cuentas. En su gran mayora, los sostenedores municipales reclaman escasez de recursos para gestionar la educacin, lo que es especialmente importante si se considera que la subvencin escolar es la 30 principal fuente de financiamiento . El costo fijo en educacin ms fuerte es la planilla de sueldos 31 docentes .
municipios en el marco de la SEP a partir de 2008, con una mayor explicitacin del rol de los sostenedores, las disponibilidad de ms recursos para la educacin, y la firma de compromisos de resultados, hacen suponer una mayor preocupacin del sostenedor municipal por apoyar a sus establecimientos en el plano tcnico-pedaggico. De otro, la movilizacin estudiantil 2011 con una demanda fuerte por desmunicipalizar hace pensar lo contrario. Las noticias de prensa sobre la reunin de la ACHM en torno al tema dan cuenta de posiciones encontradas en torno a la propuesta de desmunicipalizar la educacin (prensa del 1-09-2011).
30

A la que se suma, desde el MINEDUC, la subvencin por mantenimiento y en algunos colegios el factor de correccin por desempeo en condiciones difciles, y desde muchos municipios, un aporte de sus ingresos propios, ya sea para

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La brecha de los gastos respecto a los ingresos es mayor en municipios con baja matrcula escolar, colegios y cursos de menor tamao, situaciones que tienden a concentrarse en comunas de menor poblacin y con rasgos ms rurales, pese a que los colegios en sta situacin tienen acceso al beneficios especiales (piso de ruralidad y, a veces, desempeo en condiciones difciles). Por otra parte, en municipios grandes, que acumulan una masa significativa de alumnos, la subvencin 32 escolar puede cubrir la casi totalidad de los costos fijos si existe una gestin financiera ordenada . Los municipios tienen distintos sistemas y niveles de claridad respecto a la gestin financiera de la 33 educacin que realizan, pero en general es una gestin de poco detalle . La gestin de los recursos financieros, por lo general, es centralizada en el DAEM o Corporacin y los recursos que manejan los directores de establecimientos escolares se limitan a una caja chica, a los aportes, a veces nada de despreciables, del Centro de Padres y Apoderados y, en la enseanza media, los montos por co-financiamiento, cuando se trata de liceos y esta modalidad ha sido aprobada por 34 los padres . Finalmente, la rendicin de cuentas desde el DAEM o la Corporacin, con algunas excepciones, se limita a informes al Concejo Municipal. La rendicin de cuenta del Jefe de Educacin no es un tema que sea exigido por los directores, docentes, apoderados o comunidad escolar, pese a que con frecuencia estos actores desconfan del manejo de recursos realizado en los DAEM o Corporaciones.

pagar los costos fijos que el monto de los ingresos por subvencin no alcanza a cubrir o para financiar proyectos adicionales. El aporte municipal directo a la educacin va desde 0% hasta el 30% del presupuesto total del municipio. El promedio nacional, segn registros oficiales SINIM, llega al 10-11% y es mayor en comunas rurales que en urbanas (en trminos relativos, no de monto de recursos). 31 sta absorbe al menos el 80% de los recursos provenientes de la subvencin escolar y con frecuencia se acerca al 100%. Tanto es as que 2/3 de los 33 casos de municipios estudiados declaran atraso en el pago por algn concepto, ya sea pago de imposiciones previsionales, remuneraciones, asignacin por perfeccionamiento y otros. 32 Esta situacin se observa en municipios que se atrevieron a implementar procesos totales o parciales de racionalizacin del personal, cubriendo los costos econmicos y polticos de corto plazo que conlleva el proceso (pago de indemnizaciones y bonos de retiro, gastos asociados a sumarios y demandas legales), logrando una mejora en la situacin financiera de la educacin en el mediano y largo plazo. Al respecto, el 84% de los jefes de educacin municipal seala que ha llevado adelante adecuaciones en su planta docente, poltica estimulada desde el MINEDUC desde el ao 2007. Esta cifra posiblemente se encuentra inflada porque los estudios de caso mostraron que para los jefes de educacin el traslado de docentes entre los establecimientos a su cargo se entiende como adecuacin de la planta docente (mejor asignacin de recursos). 33 Aunque la encuesta seala que la mitad dispone de un sistema contable en que cada colegio es un centro de costos, los estudios de caso revelan que la informacin por establecimiento es muchas veces incompleta incluyendo slo la planilla de sueldo que le corresponde a cada uno y no otros gastos como los servicios, mantencin, insumos, etc. 34 La modalidad de administracin delegada, prevista en la normativa, tiene escaso uso. En los 29 estudios de caso de municipios slo uno haba delegado la mayor parte de los recursos hacia sus establecimientos, previa capacitacin y definicin de reglas para la administracin de los recursos a nivel de establecimiento, que incluy la definicin de un sistema de incentivos monetarios de uso libre que beneficiaba al establecimiento en caso de responder simultneamente a metas de eficiencia en la administracin de recursos y de mejora en resultados educativos, concordadas entre las partes. En la encuesta al universo de jefes de educacin, no ms de 13% declara trabajar con los colegios bajo un sistema de administracin delegada.

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Tercero: hay grandes diferencias entre sostenedores a nivel de la disponibilidad de competencias tcnicas en los DAEM o la unidad de educacin de las Corporaciones, y en consecuencia debilidades en capacidades de gestin tcnico pedaggica en apoyo a la mejora en la calidad de la enseanzaaprendizaje en los establecimientos. Por una parte, se observa debilidad en las competencias disponibles a nivel de jefes de educacin: el 20% de los municipios no tiene un Jefe de Educacin y en los que tienen este con frecuencia no tiene dedicacin exclusiva al cargo. Los jefes de educacin en su mayora son profesores, por lo que no necesariamente tienen competencias de gestin, pese a que gran parte se ha especializado 35 en materias relacionadas . A nivel del resto del personal, el personal ms frecuente en la unidad que gestiona la educacin realiza tareas de transporte y administrativas y secretariales, seguidas por las de contabilidad y finanzas y slo en un tercer lugar aparece el personal en el rea tcnico pedaggica, compitiendo por este lugar con el personal en actividades extraescolares y el correspondiente a 36 tareas de diagnsticos y evaluacin social de estudiantes . La dotacin de personal vara fuertemente de un DAEM o Corporaciones a otro. En general, mientras ms rural y menos poblada es la comuna del municipio menor es la dotacin de personal. En las comunas de tamao mediano y grande la dotacin de personal y su composicin dependen de la forma en que se organiza la unidad de educacin, las tareas que asumen directamente como 37 parte de su rol, las que subcontratan con terceros y las que delega a los establecimientos . Contar con un encargado pedaggico en la unidad de educacin es un paso importante que refleja preocupacin por materias tcnico-pedaggicas por parte de las autoridades municipales. Sin embargo, su existencia no garantiza una gestin efectiva en este plano. Los estudios de caso sugieren que no siempre los profesionales tienen las competencias o la iniciativa suficiente para encarar la tarea de mejorar la educacin a su cargo. De esta forma, la profesionalizacin y
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La mayora de los Jefes de Educacin (92%) tienen ttulo de profesor (70% universitario, 20% normalista y 2% de instituto profesional). El resto son profesionales de otras reas: ingeniero civil, psiclogo, abogado, administrador pblico. El 89% ha seguido algn curso de especializacin en administracin de educacin, gestin educativa, evaluacin, orientacin. 36 En promedio, en la unidad de educacin de los municipios (DAEM o Departamento de Educacin de la Corporacin) trabajan 16 personas. De estos, 7 son profesionales, 6 administrativos, 3 auxiliares, chferes, estafetas, y otros. Por rea de trabajo, considerando slo a los que tienen contrato jornada completa y media jornada, en promedio 2,4 personas se dedican al rea de finanzas y contabilidad y este personal nunca est ausente; 1,6 personas se desempean en el rea tcnico pedaggica, pero un 39% de los DAEM o Corporaciones no tiene personal contratado para esta rea; 1,4 personas son responsables de actividades extracurriculares (proyectos especficos), pero tambin el 39% no dispone de este personal; 1,3 personas trabajan en temas de diagnstico y evaluacin social de estudiantes, pero el 49% no tiene personal dedicado a esta tarea; el resto, 3,4 personas trabajan en actividades de transporte y administrativas y secretariales. 37 En los municipios que han desplegado acciones sistemticas en el plano tcnico-pedaggico, algunos cuentan con equipos relativamente grandes; otros con un equipo pequeo y externalizan muchas tareas a una o ms empresas expertas segn necesidad; y otros con un equipo central de tamao mediano que trabaja conformando redes colaborativas con directivos y docentes de los establecimientos escolares en temas especficos, pudiendo tambin externalizar tareas.

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consolidacin de equipos tcnicos en educacin es en muchos municipios un desafo pendiente. En la encuesta un 33% de los jefes de DAEM o Corporacin plantean que necesitan de asesora en materias tcnico pedaggicas y un 14% perfeccionamiento de su personal. Cuarto: El principal instrumento de planificacin de la educacin a nivel municipal, el PADEM, no tiene, salvo excepciones, utilidad a la hora hacer gestin educativa con una mirada de mediano y largo plazo. Si tiene utilidad para programar y ordenar las inversiones y acciones anuales que se propone llevar adelante la unidad de educacin. Los municipios reglamentariamente deben elaborar cada ao el Plan Anual de Educacin Municipal (PADEM), instrumento que se espera sea formulado con la participacin de los directivos y docentes de los establecimientos educacionales. Los PADEM en general incluyen antecedentes bsicos sobre la educacin comunal (nmero de establecimientos, matrcula, resultados SIMCE, planta docente), estiman la matrcula y definen la dotacin de personal y los proyectos de inversin a nivel de establecimiento y el DAEM o la unidad de educacin de la Corporacin. Los PADEM deben ser sancionados por el Concejo Municipal y reciben observaciones del nivel provincial y/o regional de MINEDUC. Entre sus propsitos resaltan dos: facilitar la adecuacin de la planta docente a la matrcula, en un marco regido por el Estatuto Docente; e identificar y priorizar los proyectos municipales anuales de inversin, adquisicin de equipamiento, apoyo y de perfeccionamiento docente. Al respecto, ms del 90% de los municipios cuenta con un PADEM actualizado, lo que indica que es un instrumento que se encuentra instalado en el conjunto del sistema. Supone que ha sido elaborado con participacin activa de los colegios; que plantea una imagen futura para la educacin comunal; y constituye una carta de navegacin para el trabajo municipal en educacin. Sin embargo, los estudios de caso revelan cuadro menos positivo y con falencias en varios aspectos: 38 o la participacin en el proceso de elaboracin de los PADEM es poco sustantiva . 39 o se trata de un instrumento que en la prctica tiene poca utilidad . o contiene una visin y misin que no se traducen en planes concretos, por lo que no 40 sirven como gua para la inversin .
La participacin de los establecimientos escolares en la elaboracin del PADEM muchas veces se limita a consultas informales y superficiales o a la entrega desde el municipio de una imagen objetivo general para la educacin en la comuna con la solicitud que en ese marco cada establecimiento defina y acote su proyecto educativo institucional o a una reunin en la cual se entrega informacin sobre el contenido del PADEM ya elaborado, situaciones que ponen el carcter participativo del PADEM. 39 Se detecta que el PADEM con frecuencia es un documento que es calificado por los directores de establecimientos escolares y, a veces, los propios encargados de DAEM o Corporacin como letra muerta, sin incidencia mayor en la gestin de la educacin municipal en la comuna.
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Por su carcter anual, el PADEM representa una mirada de corto plazo a la educacin municipal. Si bien plantea una visin general y misin que enmarcara la administracin/gestin de la educacin en la comuna, esta visin y misin no se traducen en metas estratgicas y caminos concretos y plazos para lograrlas. En ausencia de estos elementos, no es evidente cmo y por qu las inversiones y actividades que ao a ao enuncia este plan de una comuna contribuiran a acercar la educacin municipal al horizonte deseado.

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Entre otras falencias, destaca su falta de mirada territorial .

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Sin embargo, es justo sealar que hay excepciones. Existen municipios que adoptan una mirada estratgica, planifican acorde a ella, y definen metas y actividades de corto, mediano y largo plazo. En esta perspectiva algunos municipios han desarrollado instrumentos de planificacin de la educacin propios, de plazos mayores a los anuales ya sea en funcin del perodo del Alcalde (4 aos), de alguna fecha local significativa u otro. Estos casos ensean que para tener xito es fundamental transmitir el sentido del proyecto a los actores involucrados, hacerlos partcipes del proceso, revisar peridicamente con ellos los avances y los pendientes, apoyar a los establecimientos donde se detectan debilidades o fallas, etc. Quinto: La mayora de los sostenedores no tiene una prctica slida de iniciativas en el mbito de soporte tcnico pedaggico. Sin embargo, Si bien los sostenedores declaran realizar una amplia gama de acciones en la dimensin gestin tcnico - pedaggico y curricular, esto no siempre es as. Los estudios de caso muestran que existe un espectro heterogneo de municipios que va desde aquellos con una gestin tcnicopedaggica nula (se limitan a administrar burocrticamente proyectos obligatorios que llegan desde el Ministerio) hasta aquellos que tienen un proyecto fuerte y propio en pos de la calidad de la educacin e interesantes iniciativas asociadas. El grueso de los municipios est en una situacin intermedia, con una inquietud pedaggica todava no acabadamente formulada e iniciativas de 42 accin incipientes .

En concreto, se trata de: i) falta de diferenciacin en su diagnstico de la realidad de la educacin en la comuna, en particular la ausencia de una mirada especifica a las fortalezas y debilidades de cada establecimiento; ii) ausencia en el diagnstico a una mirada a los establecimientos particulares subvencionados en la comuna que existen o cuya existencia se avecina; iii) definicin de objetivos y metas anuales poco realistas, ya sea sabidamente inalcanzables, a raz de demandas exageradas de los establecimientos (PADEM como petitorio) o muy operativas, menores o poco desafiantes; iv) ausencia o debilidad en los mecanismos de seguimiento y evaluacin de su implementacin y resultados; y v) relacin remota del PADEM con otros instrumentos de planificacin superiores como el PLADECO. 42 El cuadro 6 entrega ejemplos provenientes de los estudios de caso, del tipo de soporte que los municipios dan a sus establecimientos.

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Cuadro 6 Ejemplos de soporte tcnico-pedaggico que el DAEM o Corporacin provee a sus establecimientos educacionales
TIPOS DE SOPORTE 1. Trabajo sistemtico y consolidado en red con actores de los colegios municipales CARACTERSTICAS Reuniones de trabajo regulares con directores de colegios, coordinadas por uno o ms profesionales responsables del DAEM o Corporacin. Redes de trabajo especficas con los distintos actores de la comunidad escolar: redes de directores o equipos directivos, de UTPs, de profesores por especialidad y/o niveles, otras. En estas reuniones se comunican, negocian y acuerdan objetivos, expectativas, metas, y se hace un seguimiento de ellas; al mismo tiempo se comparten experiencias y metodologas de trabajo OBJETIVOS Fortalecer una visin comn entre sostenedor y establecimientos Fortalecer el liderazgo directivo en cada colegio y de los profesores en el aula Apoyar la gestin directiva Modificar la organizacin del trabajo escolar al interior de las escuelas (planificacin, supervisin docente del UTP, etc.) Modificar las prcticas de aula en subsectores especficos

2. Supervisin / apoyo directo desde el DAEM o Corporacin a los colegios

Visitas planificadas o sorpresa en base a Fortalecer el trabajo directivo y las pauta preestablecida, negociada o no, con practicas en el aula los establecimientos Hacer cumplir normas de Observacin de aula funcionamiento de los establecimientos Retroalimentacin a los establecimientos supervisados y mejoramiento de los Recoger inquietudes de la instrumentos de supervisin comunidad escolar Coordinacin con DEPROV para supervisin compartida

3. Diagnstico y evaluacin Estudios y actividades centradas en los Levantar evidencias objetivas sobre de los procesos escolares y resultados de aprendizaje o de procesos los procesos y logros de los colegios aprendizajes escolares (diagnsticos cualitativos) Implementar estrategias pedaggicas Aplicacin de pruebas especiales (SIMCE y didcticas diferenciadas comunales, otras) y anlisis de resultados por alumno, curso y colegio para distintas reas Seguimiento continuo de los avances y correccin (perfeccionamiento ad hoc, de docentes, reforzamiento de alumnos) , a veces apoyado en sistemas de informacin adaptados para la tarea 4. Capacitacin / Capacitacin, talleres metodolgicos y Mejorar-actualizar las capacidades y perfeccionamiento docente prcticas docentes en el aula traspaso de materiales pedaggicos al aula en distintas reas del aprendizaje, pero especialmente en: lenguaje, matemticas e ingls. Contratacin de asesora tcnica externa, empresas y universidades Replicacin de las metodologas externas en otras reas del aprendizaje 5. Asesora en gestin escolar a directivos Contratacin de asesora tcnica externa, Mejorar los procesos de gestin ya sean universidades u otras instituciones institucional y pedaggica de los especializadas en educacin establecimientos, incentivando el

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Apoyo en elaboracin de diagnstico y elaboracin de planes de mejoras para los establecimientos Trabajo sistemtico con los directivos y otros actores escolares 6. Incentivos econmicos Premios a los profesores cuyos cursos por desempeo, distintos a logran mejor desempeo en pruebas de los del nivel central aprendizaje Premios a cursos con mejor asistencia Premios a directivos con mejor gestin financiera en sus colegios 7. Incorporacin de Inversin en tecnologas como pizarras o tecnologas de aprendizaje agendas electrnicas, etc. en el aula Capacitacin a profesores para su uso en clases Generalmente, financiado mediante donaciones de fundaciones externas 8. Otros

auto-diagnstico, la planificacin con foco pedaggico y el liderazgo directivo

Incentivar mejoras en el desempeo escolar y en la asistencia mediante sana competencia entre los docentes y alumnos

Innovar en las metodologas de enseanza a travs de tecnologas que acerquen y motiven a los alumnos

Varios Contratacin de asistencia tcnica especializada en otros temas Convivencia, valores y temas transversales Acciones para involucrar a los apoderados en el aprendizaje de sus hijos Jornadas de nivelacin en horario extraescolar para alumnos retrasados Concursos exigentes para el cargo de director

Fuente: Estudios de caso de 33 municipios. Salinas & Raczynski (2009)

Sexto: Debilidad del trabajo en red con otros actores internos y externos al sector educacin. Si bien los sostenedores se vinculan en el trabajo con actores que no son parte del sistema escolar municipal, stos son fundamentalmente otras unidades municipales, especficamente con las que atienden las necesidades sociales de las familias de la comuna y, en menor medida, otros actores del territorio. Los vnculos se asocian a proyectos especficos, y no dan cuenta de un trabajo en red. El trabajo en red cuando existe corresponde a actores del sistema escolar municipal. Sptimo: el rol del Alcalde en la educacin da cuenta de una tensin entre lo tcnico y lo poltico Los estudios de caso dan cuenta de tensiones poltico-tcnicas, entre el municipio y su unidad de educacin. La preocupacin del Alcalde por la educacin se expresa a travs de actitudes muy diversas, que se pueden agrupar en tres tipos bsicos y que conllevan una definicin del sentido de su preocupacin por la educacin en la comuna: i) administracin de la educacin lo que corresponde a la realizacin de las tareas bsicas en educacin que la reforma de la dcada de 1980 traspas a los municipios-; ii) uso de la educacin con fines polticos que corresponde a decisiones y acciones de los alcaldes que obedecen a criterios polticos-; y iii) gestin de la educacin en la comuna - alcaldes que actan como lderes en educacin, fijan objetivos educativos ambiciosos y viables, y respaldan la gestin de los DAEM-Corporaciones, administrando los recursos traspasados y gestionando recursos de otras fuentes (empresas, donaciones, apoyos

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de diverso tipo) para la educacin en su comuna-, alternativa que evidentemente, para fines de mejorar la educacin comunal, es la ptima. Las dos anteriores son deficientes. En la primera lo que el municipio hace en educacin depende bsicamente de las competencias e iniciativa del jefe de la unidad de educacin y los recursos que tiene a su alcance. Si estos elementos no estn presentes la situacin educacional a lo ms se reproduce en el tiempo, opera la inercia; y cuando el jefe de educacin innova y desarrolla un proyecto este suele carecer de continuidad en el tiempo. En la segunda situacin las relaciones entre los actores involucrados en la educacin pueden ser complejas y conflictivas. Cuando existen iniciativas por mejorar la educacin, no hay acuerdo en torno a ellas y si alguna se inicia rara vez perdura. Octavo: el marco institucional y normativo y las prcticas del Ministerio del ramo imponen lmites que restringen las posibilidades de accin de la gestin de la educacin municipal. Desde la perspectiva de los jefes de educacin y los entrevistados en los estudios de caso, existen restricciones para la gestin de la educacin municipal que derivan del marco normativo e institucional. En particular mencionan i) la rigidez que impone el Estatuto Docente; ii) la obligacin de la educacin municipal de recibir a todo tipo de alumnos y la posibilidad de la educacin subvencionada de seleccionar alumnos; iii) los mayores costos reales de la educacin municipal por estar localizada en reas rurales (colegios pequeos, cursos de pocos alumnos) y en reas urbanas por recibir alumnos con ndices altos de vulnerabilidad; iv) las mayores facilidades que las normas y la poltica entregan a los privados para crear nuevas escuelas y las restricciones burocrticas que los municipios tienen para hacerlo, teniendo que lidiar con establecimientos antiguos, con infraestructura deteriorada, localizada en reas que no son de expansin urbana que es donde en la actualidad se concentra la mayor demanda familiar por educacin; v) los procedimientos administrativos y legales engorrosos, lentos, poco claros as como definiciones imprecisas, incluso incoherentes, respecto a las funciones, atribuciones y responsabilidades que corresponden a los actores involucrados en el sistema; vi) la solicitud reiterada de entrega de informacin administrativa en formatos cambiantes y diversos que llegan a los establecimientos escolares y a los sostenedores, con descoordinacin desde distintas unidades del Ministerio. Estas opiniones dan cuenta de un sistema educacional que se dice descentralizado pero cuyo motor principal es centralizado y contina aplicando las prcticas centralistas de antao que delegan, imponen, exigen, sin consultar y sin respetar decisiones locales tomadas previamente; y de asimetras en las reglas que gobiernan la competencia por matricula entre establecimientos educacionales. Cun importante la gestin municipal de la educacin en los resultados de aprendizaje que obtienen los establecimientos?

Larraaga y otros (2009, parte II, captulo IV) contrastan diversos modelos economtricos (regresiones multinivel que consideran los estudiantes, el establecimientos escolar, las gestin municipal de la educacin y caractersticas de la comuna) que estiman la importancia de caractersticas de los alumnos y sus familias, de caractersticas, insumos y procesos educativos en los establecimientos y de caractersticas propias de la comuna y de elementos de la gestin

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municipal de la educacin en el rendimiento escolar, medido a travs de la prueba SIMCE . Los resultados se muestran en los cuadros 7 y 8.
Cuadro 7. Coeficientes de regresin y test T de variables explicativas de SIMCE 4to bsico y segundo medio de estudiantes del sector municipal
SIMCE 4 Bsico 2005 URBANO RURAL 2.457 2.327 (36.28)*** (10.01)*** -24.943 -22.739 (47.72)*** (12.51)*** 4.879 2.415 (14.58)*** (2.09)** SIMCE II medio 2003 1.387 (23.89)*** -21.969 (60.51)*** 10.85 (33.56)*** 1.672 (4.47)*** 14.203 (61.46)*** 1.919 (4.26)*** 2.375 (5.65)*** 0.817 (2.39)**

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Nivel socioeconmico Repitencia Gnero Asistencia a pre-escolar Expectativas de los padres Establecimiento TP Establecimiento HC Hrs. Docentes/Matrcula - media 2003 Cambio (Hrs. Docentes/Matrcula) 2000-2005 Remuneraciones estimadas/Subvenciones Edad promedio docentes educacin bsica Edad promedio docentes educacin bsica 2 ndice de gestin del establecimiento ndice comunal de gestin pedaggica ndice comunal de gestin financiera ndice comunal de asociatividad Dispersin comunal (hrs. docente/matrcula) Comuna importadora Ingreso municipal/poblacin municipal (millones $) Poblacin comunal (miles de personas) Corporacin Municipal Matrcula P. subvencionada/Matrcula municipal Aporte municipal educacin / mat. Comunal (miles $) Constante

6.57 (52.80)***

6.438 (14.97)***

Observaciones R-cuadrado Robust t statistics in parentheses * significant at 10%; ** significant at 5%; *** significant at 1%

0.169 (3.36)*** -3.279 (3.70)*** -1.817 (2.46)** 0.018 (2.44)** 7.878 (36.25)*** 0.448 (7.01)*** 0.625 (4.24)*** -0.197 -1.36 2.376 (8.53)*** 3.825 (8.06)*** 10.502 (3.36)*** 0.001 -0.68 -2.762 (6.47)*** -1.892 (6.74)*** 0.013 (4.29)*** 222.648 (12.19)*** 86133 0.15

3.436 (2.32)** -2.641 (-0.93) -0.222 (-0.12) 0.004 -0.22 9.141 (14.58)*** -0.364 (-1.4) 0.256 -0.37 0.871 (1.66)* -2.308 (2.62)*** -3.394 (1.84)* -24.635 (1.86)* -0.164 (2.59)*** -1.143 (-0.44) -3.489 (2.46)** 0.025 (2.24)** 200.561 (4.68)*** 7367 0.14

-34.544 (27.45)*** 0.132 (2.31)**

15.005 (75.00)*** -0.508 (8.46)*** 0.47 (3.35)*** 0.519 (3.67)***

6.927 (19.22)*** 64.726 (24.94)*** 0.007 (3.14)*** 1.897 (4.61)*** -0.044 (0.28) 0.024 (6.10)*** 187.222 (69.33)*** 80819 0.34

Fuente: Larraaga et al. (2009) p. 120 Variables construidas a partir de bases Mineduc, SINIM y Encuesta Educacin Municipal 2007, Politeia-MINEDUC.

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Las estimaciones se hicieron para alumnos de 4to bsico (2005), diferenciando entre comunas urbanas y comunas rurales; y para el conjunto de alumnos de 2do medio (2003). Las regresiones se realizaron sobre los datos individuales de los estudiantes, por lo que las variables a nivel de municipio y comuna son comunes para todos los estudiantes que estudian en el sector municipal en una misma comuna y las variables de los establecimientos son compartidas por todos quienes asisten a un mismo establecimiento.

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Cuadro 8. Efectos de variables explicativas del nivel SIMCE de estudiantes del sector municipal en 4to bsico (urbano y rural) y 2do educacin media** Variables explicativas Cambio (Horas Docentes/Matrcula) 2000-2005 Remuneraciones est. / Subvenciones ndice de gestin del establecimiento ndice comunal de gestin pedaggica ndice comunal de gestin financiera ndice comunal de asociatividad Dispersin comunal (horas docente/ matrcula) Comuna importadora (!) Ingreso municipal/poblacion municipal (millones de $) Poblacin comunal (miles de personas) Corporacin (!) Matrcula P.subv./ matrcula mun Aporte municipal a la educacin / mat. Mun (miles de $) * -2,8 -3,5 1,8 * -3,0 4,6 * 3,54 * 3,9 3,8 1,2 4to bsico Urbana 0,4 -1,7 17,6 4,1 2,2 * * 2,8 -4,6 -3,4 -4,1 -6,1 6,9 12,42 1,87 1,90 * 23,6 Rural 3,7 2do medio 1,04 -14,33 40,55 -4,64 1,59 1,80

* Variables no significativas ** En este cuadro el efecto de cada variable sobre SIMCE para una mejor interpretacin de los resultados se expresa en una unidad de medida comn: corresponde a la variacin de la variable explicativa equivalente a la diferencia entre el quintil quinto y primero de la misma (evaluada en valores promedios del quintil), ponderada por el coeficiente de regresin, lo que permite conocer la importancia cuantitativa del efecto de cada variable, ms all de la unidad de medida utilizada en cada caso. Estas estimaciones se realizaron slo para las variables a nivel de establecimiento, municipio y comuna, controlando por las diferencias en caractersticas personales de los alumnos incluidas en la regresin. Fuente: Extraido de Larraaga y otros (2009). Variables construidas a partir de bases MINEDUC, SINIM y Encuesta Educacin Municipal 2007, POLITEIA-MINEDUC.

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El estudio considera tres variables independientes que miden la gestin municipal de la educacin: un ndice de gestin pedaggica, un ndice de gestin financiera y uno de trabajo en red. El primero tiene un efecto positivo en los resultados de aprendizaje en la educacin bsica en comunas urbanas; signo positivo pero no significativo en los mismos en comunas rurales; y signo negativo en educacin media. El segundo, muestra una relacin positiva con los resultados de los alumnos, pero de magnitud reducida tanto en la enseanza bsica urbana como en la enseanza 44 media y relaciones estadsticamente no significativas en la educacin bsica rural . El ndice de trabajo en red muestra efectos estadsticamente significativos solo en comunas rurales, donde mayores niveles de asociatividad se relacionan de manera significativa con mejores resultados de los alumnos, siendo la magnitud del efecto es baja. Estos resultados indican que mientras ms fuerte es la gestin municipal de la educacin en sus dimensiones pedaggica, financiera y de trabajo en red, contante otros factores, los estudiantes que estudian en el sector municipal tienen mejores resultados SIMCE que cuando la gestin municipal es dbil. Los efectos son consistentes, aunque de magnitud baja, en la educacin bsica urbana. Como lo plantean los autores del trabajo, es probable que ello se deba a que la gestin de la educacin de los municipios hasta la fecha haya privilegiado la educacin bsica sobre la media. La educacin rural, por su parte, representa un subsector del sistema, que siguiendo este estudio y otros representa una realidad particular por su dispersin geogrfica, bajo nmero de alumnos, enseanza multigrado, etc. El hecho que el ndice de trabajo en red muestre un efecto significativo solo en el sector rural probablemente es consecuencia de la existencia en el pasado de un programa especial de educacin rural que fomentaba este tipo de trabajo. Donde este contina, apoyado ahora por el municipio, favorece los resultados de aprendizaje de los estudiantes. En reas urbanas este efecto no se observa, posiblemente porque los municipios que han implementado un trabajo en red continuo centrado en materias tcnico pedaggicas son pocos, como se desprende de los estudios de caso. Los efectos estimados para la gestin municipal son de magnitud baja, resultado que no es sorprendente porque los estudios sin excepcin indican que los resultados de aprendizaje se juegan en el aula y el colegio y dependen fuertemente del nivel socioeconmico de los estudiantes. La variable ms importante a este nivel de establecimiento-aula considerada en el estudio es un ndice de gestin escolar, que considera elementos de gestin de clima y liderazgo organizacional, gestin de recursos y gestin curricular. Todos los resultados reportan una relacin positiva, significativa y de alto impacto entre el ndice y los resultados de los alumnos. El efecto es mayor en la enseanza media que en la bsica, resultados que es coherente, con la ausencia de un efecto de gestin municipal en esta ltima. En cuanto al nivel socioeconmico de los estudiantes los coeficientes las variables se comportan de acuerdo a lo conocido. El estudio incluy tambin variables que reflejan el tamao de la poblacin comunal, el ingreso municipal per cpita y la competencia del sector municipal con el particular subvencionado. Los resultados son los siguientes:
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Asociado a ello, se observa que el aporte municipal per cpita a la educacin muestran una relacin positiva con los resultados de aprendizaje de los alumnos.

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En educacin bsica y media en comunas urbanas los resultados SIMCE tienen una relacin positiva de magnitud baja con el ingreso municipal per cpita. En comunas rurales la relacin es negativa y dbilmente significativa. Esto es, controlando por las otras variables consideradas, la riqueza de la comuna y del municipio solo afecta marginalmente los resultados SIMCE de los estudiantes del sector municipal. En comunas rurales el tamao de la poblacin comunal tiene un efecto negativo en el SIMCE de enseanza bsica; esto es, a medida que aumenta el tamao de las comunas rurales, constante las otras variables consideradas, caen los resultados SIMCE en el sector municipal. En la enseanza bsica urbana el efecto del tamao de la comuna no es significativo. En la enseanza media, los aprendizajes de los estudiantes del sector municipal, constante otros factores, aumentan con el tamao de la comuna. Los liceos de comunas grandes obtienen mejores resultados que los liceos de comunas con menos habitantes. En enseanza bsica, urbana y rural, la competencia del sector municipal de la educacin con el sector particular subvencionado (medida por el porcentaje de matrcula en este ltimo) tiene un efecto negativo sobre los resultados SIMCE de estudiantes de establecimientos municipales, resultados que es coherente con el hecho que los colegios particulares subvencionados atraen a los alumnos de mejor nivel social y rendimiento mientras que los alumnos que enfrentan ms dificultades acadmicas y de vulnerabilidad social se concentran en los colegios municipales. Sin embargo, una hiptesis complementaria o adicional que puede estar operando es que al perder matricula, los colegios municipales operan con dficit financiero, situacin que, a su vez, impacta negativamente la gestin pedaggica en los establecimientos y, por ende, los resultados de los alumnos. En la enseanza media la competencia del sector privado subvencionado es menos fuerte y no muestra un efecto significativo en los resultados SIMCE de los estudiantes del sector municipal.

En sntesis, i) la gestin educacional a nivel de establecimiento est asociados a mejores resultados educativos en la enseanza bsica y la media y en comunas claramente urbanas como en las con fuertes componentes rurales; ii) la gestin municipal de la educacin tanto los de gestin pedaggica como financiera, tienen un efecto positivo significativo, aunque bajo, sobre los resultados SIMCE; iii) el tamao del municipio no tiene efectos importantes en las comunas urbanas, mientras que presenta un efecto negativo en las comunas rurales; iv) la competencia con el sector privado subvencionado tiene efecto negativo sobre el rendimiento de los alumnos en la enseanza bsica. Realizan los municipios una gestin territorial de la educacin?

La seccin anterior [b)] verifica que una gestin municipal ms fuerte en la dimensin financiera y en la pedaggica aporta a la calidad de la educacin que reciben los estudiantes insertos en este sector. Al mismo tiempo, la evidencia presentada en la seccin a) revel que hay municipios que se acercan y otros que estn lejos de lo que en la seccin inicial del articulo se plante como gestin territorial de la educacin. En los estudios de caso se pudo identificar varios municipios en los que la gestin municipal de la educacin es activa y presiona y empuja la mejora de los

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aprendizajes y cuida que las decisiones administrativas y financieras estn al servicio de las tcnico-pedaggica; planifica su trabajo de acuerdo a objetivos de mediano y largo plazo consensuados entre los actores del sistema escolar y cuenta con estrategias concretas en apoyo al logro de dichos objetivos. Se observ que, en general, estos municipios comparten los rasgos siguientes: Autoridades municipales (Alcalde y Concejo Municipal) atribuyen importancia y dan respaldo poltico claro e incentivan el trabajo en el plano tcnico-pedaggico, respetan la poltica educacional local decidida y frenan la gravitacin de presiones polticas partidarias y clientelares, y de demandas de corto plazo que interfieren en el funcionamiento cotidiano de sus establecimientos. La unidad de educacin cuenta con disponibilidad de recursos humanos con dedicacin exclusiva al tema pedaggico que, capacitados y comprometidos con la tarea, trabajan en contacto estrecho con los establecimientos, ya sea directamente o contratando el apoyo experto de terceros y siendo contraparte exigente de stos. Orden y eficiencia en la administracin financiera de la educacin, es un factor necesario para una gestin tcnico - pedaggica de excelencia y con continuidad en el tiempo. Un plan de desarrollo para la comuna en el cual la educacin es un eje clave; lo que significa la existencia de una visin estratgica para la educacin en la comuna compartida entre las autoridades municipales (Alcalde y Concejo Municipal) y entre stas y el DAEM o Corporacin. Una poltica local de educacin que se expresa en metas ambiciosas y al mismo tiempo realistas, estrategias concretas de accin, las que se implementan planificadamente, definiendo responsables y mecanismos de rendicin de cuentas y se evalan con consecuencias; y se busca asesora tcnica en los temas en los cuales los resultados esperados son dbiles. Los directivos de los colegios y los docentes estn y se sienten incorporados y partcipes de la visin estratgica y la poltica educativa municipal y su implementacin. Los eslabones ms dbiles en los municipios que se acercan a una gestin territorial de la educacin son dos. Primero, el trabajo en red entre directivos y docentes centrado en temas de reflexin y aprendizaje compartido sobre herramientas y prcticas de gestin escolar y de aula alternativas, las condiciones en que obtienen buenos y aquellas en que no obtienen resultados, las necesidades de perfeccionamiento, y de apoyo especializado, entre otros; y la gestin de redes con actores externos al sector educacin (sector productivo, universidades, organizaciones sociales y territoriales, etc.). Segundo, una mejor comprensin e instrumentos para incorporar de modo explicito las caractersticas del territorio y sus habitantes en la gestin de la educacin comunal. En esta lnea, una situacin de especial complejidad corresponde a la gestin municipal de la educacin en 45 comunas con fuertes componentes de ruralidad y una alta cuota de escuelas rurales ; de igual es
La educacin rural - escuelas muy chicas, dispersas, con pocos alumnos - tiene un costo mayor que las escuelas rurales En las comunas de mayor tamao, con un porcentaje ms bajo de escuelas rurales, estas tampoco se financian. La
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importante construir puentes con el sector productivo y el de educacin superior y trabajar con rigurosidad y decisin la relacin en Chile casi siempre conflictiva, entre la familia y la escuela. Otra lnea importante es alinear la demanda y la oferta de educacin, lo que incluye informacin y comunicacin y no slo competencia por matrcula con los establecimientos particulares subvencionados y sus sostenedores.

4.

Las razones que explican estos resultados, con sus evidencias

Tal como veamos precedentemente, han transcurrido ya cerca de 30 aos desde que en Chile se dieron los primeros traspasos de servicios de educacin a la administracin municipal, y el sistema se encuentra actualmente convertido en un nudo crtico de la agenda pblica en materia educativa. En distintos mbitos (poltico, tcnico, gremial, etc.), y dependiendo del tipo de actor consultado (estudiantes, sociedad civil, empresarios, centros de estudios, mundo acadmico, mundo poltico), existen algunos que abogan por la desmunicipalizacin (entregar la administracin a un ente nuevo que sera creado para este fin en el nivel regional o provincial, algunos defienden la creacin de servicios educacionales dependientes directamente del Ministerio de Educacin); y otros que se manifiestan a favor de distanciar la gestin de la educacin de la gestin municipal, sin desvincularla de sus races locales. A estos extremos se suman posturas intermedias que plantean que no corresponde optar por una u otra alternativa (que significara un diseo poltico-institucional homogneo para las distintas regiones o zonas del pas), sino que la respuesta depende de las condiciones particulares de las comunas y sus municipios, de modo que en algunas ser adecuado y pertinente fortalecer la gestin que el municipio hace de la educacin, mientras en otras corresponder apoyar / fortalecer una asociacin o alianza entre municipios para mejorar la calidad de la educacin que recibe la

insuficiencia en recursos en este caso es menos acuciante porque las escuelas rurales coexisten con escuelas urbanas que subsidian los mayores gastos de las rurales. La solucin tcnica obvia es fusionar las escuelas que no son rentables entre s con otra rentable. La evidencia de los estudios de caso revela importantes dificultades de naturaleza sociopoltica para tomar decisiones de fusin y cierre de escuelas. El cierre es resistido tanto por la comunidad como por el director y los docentes como por el Alcalde. La comunidad valora su escuela, smbolo de la localidad, con frecuencia construida en el pasado con aportes de sta, lugar en que han estudiado tres o cuatro generaciones, sede de reuniones y celebraciones comunitarias, a veces con un director que es lder de la localidad. La escuela es lugar de reunin comunitaria, da acceso a Internet y facilita la conexin hacia el exterior. El director y los docentes, en general de edad ms bien avanzada, no desean perder su puesto ni jubilar, ni trasladarse a otra escuela, lo que podra adems significar un cambio de residencia. Los casos estudiados dan cuenta de algunas fusiones o cierres de escuelas, proceso que tom al menos un ao de preparacin para que la comunidad aceptara la idea y para definir participativamente con ella, el destino de la infraestructura escolar (centro comunitario, jardn infantil, consultorio o posta de salud, sede de un servicio municipal, por nombrar algunas alternativas). En comunas rurales muchas veces no existen liceos y no es rentable crear uno en ellas. Para los alumnos de escuelas rurales el paso a cursos ms avanzados y a la enseanza media es un traslado difcil que en un porcentaje no despreciable de los estudiantes implica repitencia y desercin del sistema escolar. En este contexto, cabe preguntar si no convendra que escuelas/liceos ms grandes, con buenos resultados educativos de comunas vecinas, apadrinen a un grupo de escuelas rurales, apoyando en ellas el trabajo de los docentes de aula y acercando a los alumnos a la realidad de la enseanza y la cultura escolar de los establecimientos en que les tocar continuar sus estudios.

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poblacin, pudiendo ser dismiles los criterios para asociar dos o ms municipios, incluyendo la alternativa de crear un ente administrativo nuevo a nivel regional o provincial. Con el trmino condiciones particulares de las comunas y sus municipios se alude a ciertos factores que adquieren un peso y una importancia variable dependiendo del tipo de territorio que estemos analizando. Al respecto, es importante explicitar que la visin territorial de la gestin educativa requiere de un actor que la lidere. A nuestro juicio, sin duda alguna este actor es el sostenedor, quien debe asumir el protagonismo y tratar de mover estos factores, como piezas de ajedrez presentes en su territorio, a favor de los alumnos, cerrando brechas y con foco en lograr educacin de calidad. Los factores o piezas de este ajedrez son, en nuestra perspectiva, al menos 4, unas ms movibles que otras. Ordenadas de ms a menos controlables por parte del sostenedor, la primera corresponde a los factores propios de la gestin municipal; la segunda, a los factores del entorno; la tercera a los factores estructurales; y la cuarta, al marco normativo institucional que, como hemos sealado al inicio de este artculo, impone un rayado de cancha que no propicia una gestin con visin territorial.

Esquema 1: Complejo de factores que inciden a nivel de territorio en la calidad de la educacin

MARCO NORMATIVO INSTITUCIONAL Estructura Entorno Gestin Municipal

Fuente: elaboracin de los autores

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A continuacin describimos cada uno de estos factores, y presentamos ejemplos de sostenedores que logran mover estas piezas a su favor, o al menos considerarlas de modo de lograr un mejor desempeo. 4.1. Factores propios de la gestin municipal

A este nivel se pueden distinguir razones de dos tipos, una de carcter ms tcnico y otra de corte poltico. Por una parte, las caractersticas que asuma la gestin municipal de la educacin, as como el compromiso sustantivo que el municipio (DAEM o Corporacin) haya asumido en materia de gestin tcnico-pedaggica son claves para obtener buenos resultados y alcanzar una mayor calidad de la educacin que se imparte en dicha comuna. La capacidad de gestin con la que cuente el equipo responsable en materia educacional liderado por el Alcalde-, puede traducirse, por ejemplo, en el apalancamiento de mayor cantidad de recursos, poder contar con una mejor planta profesional (tanto en nmero como en caractersticas particulares de los docentes), y desarrollar y trabajar una visin que promueva la participacin e integracin real de los distintos actores de la comunidad escolar, entendiendo la gestin territorial de la educacin como una tarea que excede al Municipio. Esta capacidad de gestin que incorpore la diversidad de actores presentes en el territorio, debiera verse reflejada por ejemplo en la elaboracin de un PADEM que, en cuanto principal instrumento de planificacin de la educacin en una comuna, debiera ser capaz de guiar en el mediano y largo plazo la gestin educacional. Sin embargo, como veamos en secciones precedentes, este instrumento en la mayora de los casos- no slo es evaluado como de poca utilidad, sino que adems es cortoplacista y no incorpora una visin territorial y de articulacin de actores. En esta lnea puede decirse que constituye un esfuerzo aislado de planificacin sectorial si se quiere- pues tampoco establece una relacin virtuosa con otros instrumentos de incidencia comunal como el PLADECO. Por otra parte est el factor poltico que se ve reflejado con claridad en la voluntad poltica del alcalde o alcaldesa. Con esto nos referimos, al peso que ste tenga en el nivel decisional en las Gobernaciones Provinciales y sobretodo en la capital regional, pudiendo gestionar recursos y proyectos con el Director Provincial de Educacin, los sectorialistas del Gobierno Regional, con los Secretarios Regionales Ministeriales, y/o en la Intendencia.

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Un ejemplo de sostenedor empoderado en su rol, y que por tanto utiliza toda la batera disponible de recursos tcnicos y polticos para mejorar el desempeo educativo, es el caso de la Corporacin Municipal de Educacin de Maip. La Corporacin se ha ocupado de darle respaldo poltico a una gestin pedaggicamente planificada, financieramente ordenada y con seguimiento continuo, lo que da cuenta de un sostenedor que maneja con habilidad los factores polticos y tcnicos que dan forma a su gestin. Todas estas capacidades estn adems puestas al servicio del contexto estructural de la comuna, caracterizado por una amplia oferta educacional particular subvencionada, que impone como desafo ofrecer una educacin municipal competitiva. Como aspecto de pendiente abordar por parte de la Corporacin, queda el entorno interno, esto es, la relacin con los colegios. Por otra parte, la Corporacin de Salud y Educacin de uoa es tambin un caso muy ilustrativo donde el sostenedor se ha hecho cargo de su rol gestionador, considerando tambin a los actores claves del entorno interno. En concreto, en dicho caso son los directores y el equipo tcnico de cada establecimiento educacional los responsables de definir polticas propias, en el mbito financiero y pedaggico, para lo cual han recibido capacitacin y asesora organizada desde la Corporacin Municipal. Adems el sostenedor se ocupa de 46 autoevaluarse y con arreglo a esa evaluacin, hacer las mejoras necesarias e 47 incentivarlas econmicamente , lo cual es posible en tanto la gestin financiera 48 de cada establecimiento se encuentra ordenada . Se observa entonces un sostenedor que mueve a su favor las piezas que estn ms bajo su control (su propia gestin y la de su entorno directo, los colegio), al cual sin embrago le falta considerar los factores estructurales, en este caso, referidos a la vulnerabilidad social de gran parte de su alumnado. En efecto, si bien la educacin municipal de Nuoa ha mejorado sus resultados SIMCE, casi todos los colegios, salvo 3 4, permanecen con resultados estancados, y corresponden a aquellos que reciben a un alumnado en condiciones de mayor vulnerabilidad social.
Fuente: extractos de Anexo Informe de Casos MINEDUC - Politeia (2008).

Desde el 2004 se realiza un SIMCE comunal que se aplica en marzo y noviembre de cada ao, de 1ero bsico a 4to medio, cuyos resultados son analizados por una asesora externa, que entrega un diagnstico por curso y alumno en cada colegio para cada unidad temtica a evaluar. Segn las insuficiencias detectadas en la medicin se definen y realizan capacitaciones de reforzamiento a directivos y a docentes. A su vez, la medicin en marzo es insumo para la definicin de metas a alcanzar en noviembre del mismo ao, las que se negocian entre la Corporacin y cada establecimiento, y son evaluadas a fines de ao. 47 De alcanzar las metas, el colegio recibe uno o ms bonos econmicos (uno correspondiente a eficiencia en la gestin financiera y dos atados a una buena gestin acadmica y logro de las metas de aprendizaje). 48 Los bonos se financian con los propios supervit que logra cada establecimiento al administrar sus recursos, y en ese sentido son autofinanciados.

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4.2.

Factores asociados al entorno de actores

Este tipo de factores hacen referencia fundamentalmente a la capacidad o no que tiene un equipo de educacin municipal para construir redes de apoyo y colaboracin tanto en el mbito interno municipal, especficamente otras unidades municipales, como en el mbito externo, incluyendo aqu la comunidad educativa y otros actores de la comuna, incluso aquellos que puedan encontrarse ms all de los lmites comunales. Una educacin de calidad e igualitaria para todos los jvenes de una comuna en particular, no debe ser slo responsabilidad de los establecimientos educacionales y de la Municipalidad, sino que de toda una comunidad, debiendo los primeros tener la capacidad de convocar e incorporar en la gestin educacional a todos los actores o la mayora de ellos- presentes en un territorio, comprometindolos con el tema de la calidad de vida y las oportunidades de los nios y jvenes en el territorio. Hacemos referencia a organizaciones funcionales y territoriales de la comuna, ONGs, fundaciones, mundo privado, etc. Una comunidad organizada que participa y se involucra activamente en la gestin de la educacin debiera repercutir en una educacin ms pertinente a la realidad local. La literatura sobre mejora escolar es reiterativa en sealar como la nica manera de generar mejoras en el aprendizaje es que los actores insertos en el sistema asuman y hagan suyo los impulsos de cambio que vienen desde el exterior. Vale decir, se requiere un enfoque que comprenda la dinmica de los actores no de manera aislada sino que en su mutua relacin, y trabaje con ellos una visin comn para la educacin en el territorio. Este visin debe ser capaz de identificar a los actores que quieran y puedan hacerse parte de un proceso e impulsarlo (y a los que puedan poner resistencia), trabajando con ellos en torno a su experiencia previa (lo que han hecho o hacen), sus proyectos y aspiraciones (lo que quisieran hacer) y sus capacidades, recursos y restricciones (lo que podran hacer). Sealbamos anteriormente que este tipo de factores toman mayor relevancia en comunas donde los factores estructurales son adversos y adquieren un peso especfico mayor, reflejado en que el trabajo en red es estadsticamente determinante slo en comunas rurales. Por su parte el sexto enunciado (seccin 3.2.a) hace referencia a que la gestin educacional se caracteriza por una debilidad del trabajo en red, entendiendo sta tanto con actores internos (la comunidad educativa asociada al establecimiento: directores, profesores, auxiliares, alumnos, padres y apoderados) como externos. La capacidad para armar redes de colaboracin est alojada sin dudas en el sostenedor, el que debe comprender que la gestin educacional debe llevarse a cabo mirando su entorno, de manera participativa, identificando y haciendo uso de las oportunidades que en l se encuentren. El trabajo articulado con los actores internos es clave para trabajar y desarrollar una visin comn y alineada respecto a lo que se quiere hacer en el tema de educacin al interior del Municipio, vinculando de manera virtuosa instrumentos como el PADEM y el PLADECO, atendiendo necesidades sociales de las familias de los alumnos (Dideco), y/o relacionando las especialidades de los Liceos Tcnico Profesionales con las lneas definidas como prioritarias por una Oficina o Departamento de Fomento o Desarrollo Productivo, entre otros ejemplos.

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Ahora bien, la capacidad de articular redes con los actores externos al municipio y a la comuna misma son fundamentales para suplir determinados servicios (recursos humanos y financieros) que no se encuentran en el territorio. Aqu la vinculacin con otros Municipios (de la misma provincia por ejemplo), con la Gobernacin Provincial o con la Secretara Regional Ministerial son claves para gestionar actividades educativas que de otro modo (trabajando individualmente) seran muy difciles de conseguir; el establecimiento de convenios de colaboracin con otros servicios pblicos podra facilitar el desarrollo de competencias ms pertinentes para alumnos que estudien especialidades vinculadas al sector agrcola (convenios con CONAF, SAG, INDAP, etc.), o al sector pesquero (SERNAPESCA, IFOP, otros); el generar instancias de acercamiento pblico privadas podra repercutir en contar con mallas para las especialidades de los Colegios Tcnico Profesionales que estn ms vinculados con lo que el mercado va a requerir, ajustando entonces la oferta (especialidades de los colegios TP) a la demanda (requerimientos especficos de las empresas del sector). La Direccin de Educacin Municipal de Puerto Montt tiene una gestin institucional fuerte en lo tcnico pedaggico -con grandes esfuerzos por realizar capacitacin docente- y eficaz en lo financiero. Pero lo central del caso es que ha sabido vincularse con actores del entorno externo a la comunidad educativa. Es as como un agente externo al municipio ha propiciado la implementacin de innovacin metodolgica en un rea que ha sido identificada como necesaria para la educacin de la comuna. Ese agente es un especialista presente en la propia regin, de manera tal que la vinculacin con l ha implicado el enriquecimiento de las redes sociales, maximizando las capacidades presentes en el territorio. Por su parte, la Corporacin de Desarrollo Social de Providencia ha hecho un esfuerzo deliberado por sumar a todos los actores del entorno educativo, promoviendo un trabajo tcnico pedaggico planificado, en equipo, concreto y participativo, que tiene a la base un buen clima organizacional. Hay tambin hay claridad en las reglas de juego, transparencia en la informacin y prcticas de trabajo coherentes que atraviesan todo el sistema, y condiciones que apuntan a la dignificacin del profesor. Todo lo anterior se da en un marco en que el sostenedor acompaa a los establecimientos, estando siempre al lado de stos y apoyando el liderazgo de los directores en su colegio, y de los profesores en el aula. Tambin hay iniciativas que apoyan a 49 los alumnos que se quedan atrs y trabajo con los padres . En estos trminos, el sostenedor ha entendido que su gestin institucional no puede desligarse del entorno o la comunidad educativa donde se desarrolla.
Fuente: extractos de Anexo Informe de Casos MINEDUC - Politeia (2008).
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Cada colegio tiene una Escuela de padres y define con ellos el contenido o temas que se trabaja en la escuela. Los padres se integran al programa de formacin en valores que llevan adelante los colegios con apoyo de la Corporacin, desde la enseanza prebsica hasta 4to medio y que incluye material que los alumnos trabajan con sus padres, apoyando la comunicacin en la familia. Tambin se estimula la figura de padres colaboradores que apoyan en tareas varias: entrada y salida del colegio, almuerzos, recreos entretenidos, preparacin de materiales de aula, organizacin de actividades recreativas, etc.

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4.3.

Factores estructurales

Hacen referencia a factores tales como el tamao de la poblacin de una comuna o localidad determinada; su actividad y estructura productiva y el dinamismo econmico que sta conlleva; su dinmica en cuanto al movimiento de su poblacin, por ejemplo fenmenos migratorios campociudad para localidades ms rurales; el aislamiento geogrfico, condiciones climticas y las posibilidades de conectividad y accesibilidad que sta tenga en las distintas estaciones del ao; y la oferta educacional (segn nivel, modalidad y dependencia administrativa) que exista en dicho territorio. Un ejemplo concreto de esta situacin, donde este tipo de factores se encuentran presentes e inciden negativamente en la calidad de la educacin, se da en la regin de Aysn, en el extremo austral de Chile. Un territorio extenso escasamente poblado, con comunas y localidades de pocos habitantes y con fuertes impedimentos de acceso entre las comunas de la regin y de sta hacia comunas de otras regiones. Estas circunstancias imponen dificultades serias a una gestin eficiente de la educacin por parte de cada comuna aisladamente. Por otra parte, el trabajo articulado entre comunas por ejemplo al alero de la Asociacin Regional de Municipios de Aysn (AREMU)- tampoco resulta sencillo producto de estos mismos factores. En la prctica, una gestin educacional exitosa en comunas como Las Guaitecas, Lago Verde, Tortel u OHiggins, por sealar aquellas con mayores ndices de aislamiento dentro de esta regin, depende en gran medida no slo factores tcnicos (gestin municipal) propiamente tal, sino que tambin de la capacidad que tenga la comunidad educativa de articular redes de colaboracin y apoyo tanto en el entorno cercano como con aquellas organizaciones /instituciones que se encuentran ms all de los lmites comunales. La capacidad para llevar a cabo un trabajo colaborativo aqu toma un peso sustantivo y fundamental si se les compara por ejemplo con comunas donde los factores estructurales son menos necesarios de considerar. Esto se relaciona directamente con lo indicado en la seccin anterior, donde se seala que el trabajo en red muestra efectos estadsticamente significativos slo en comunas rurales, donde mayores niveles de asociatividad se relacionan de manera significativa con mejores resultados de los alumnos, hecho que no ocurre en comunas urbanas de mayor tamao.

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Los factores estructurales son variables mucho ms difciles de modificar por parte de los sostenedores. Pueden ser asumidos como condiciones dadas, pero tambin como espacios de transformacin. As lo ha entendido la Corporacin Municipal de Puente Alto. Las variables estructurales en este caso tienen que ver con aspectos demogrficos y sociales, siendo la comuna ms populosa de Chile (ms de 400 mil habitantes), con altos ndices de pobreza (30 % segn la encuesta CASEN 2003) y con poblaciones socialmente difciles (por ejemplo, El Volcn). Pese a ello, el sostenedor se ha propuesto Ser y ser reconocidos como la mejor Educacin Municipal de Chile, manifestando una fuerte voluntad de cambio, expresada en una poltica municipal de educacin explicita, clara y consolidada que se articula en entorno a mltiples acciones y programas articulados entre s, con un norte y metas claras, compartido por los variados actores y agentes involucrados. La gestin institucional que all se realiza se caracteriza por su planificacin formulada en base a un diagnstico que define donde priorizar intervenciones, como organizar el sistema local de educacin municipal y cmo abordar materias tcnicas pedaggicas. Ms all de esto, hay claridad respecto de las caractersticas sociales de las comunas, de manera que las estrategias no slo tienen una dimensin tcnico - pedaggica, sino tambin una dimensin social. Apuntan en esta direccin, estrategias tales como los variados beneficios para 50 los alumnos de educacin media , y en general, el apoyo complementario en 51 materias de ayuda social, bienestar individual y familiar .
Fuente: extractos de Anexo Informe de Casos MINEDUC - Politeia (2008).

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Entre estos beneficios, se encuentran:

Plan de educacin superior al que pueden postular todos los alumnos de colegios municipalizados de la Comuna: 125 becas anuales en el Preuniversitario Cepech; 30 premios de excelencia acadmica de $1.000.000 por ao de carrera, a los mejores alumnos con ms de 600 puntos en la PSU, para que solventen sus estudios en educacin superior, teniendo que mostrar rendimiento satisfactorio; becas PSU y apoyo en la postulacin a crdito para estudios universitarios, becas y ayudas econmicas. Programa PentaUC para alumnos talentosos. Alrededor de 132 alumnos de los colegios municipalizados de la comuna de 5 Bsico a 4 medio participan de este programa de talentos.

Para los alumnos de enseanza media que no sobresalen por sus talentos y/o rendimiento acadmico para diferenciarlos de otros alumnos, darles un reconocimiento y un plus a su formacin se les entrega un curso de manejo y carn de manejar y/o un curso de primeros auxilios. 51 Al respecto, se considera no slo el apoyo social asistencial eficiente, sino tambin un trabajo intenso con la familia en que esta se responsabiliza e incorpora a la tarea de formacin integral del nio y joven. Esto incluye la implementacin de un completo plan de educacin sexual y familiar desde pre-kinder hacia delante, inspirado en programas y materiales elaborados en USA, Per y Colombia.

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4.4.

Factores derivados de la normativa que rige el sistema (factores extra comunales y municipales)

La evidencia presentada es fuerte y robusta en dar cuenta que el sistema escolar en su conjunto y la poltica educativa de las ltimas tres dcadas, han mejorado las condiciones materiales en que opera el sistema (ms recursos, ms infraestructura, ms equipamiento, etc.). Slo recientemente da seales de una mejora en los aprendizajes y cierre de la brecha social y est por verse la continuidad de estas seales. Por otro lado, ha llevado a un deterioro de la educacin pblica, defendiendo reglas de juego asimtricas con respecto al sector particular subvencionado, las que junto con la no incorporacin de su sostenedor como actor clave y una imposicin de directrices de poltica, programas y acciones y exigencias a los establecimientos municipales creando situaciones difciles. Estos factores operan transversalmente afectando a todos los sostenedores municipales de educacin. Entre ellos, el Estatuto Docente que rigidiza la gestin de recursos humanos, la modalidad de asignacin de recursos (USE) que implica ingresos insuficientes e inestables en circunstancias que los costos son fijos, la obligacin de los sostenedores municipales de aceptar a todos los alumnos en circunstancias que los sostenedores privados les es permitido seleccionar alumnos, por nombrar algunos. Los casos anteriormente expuestos dan cuenta de que diversas constelaciones de factores, exigen respuestas distintas por parte de los sostenedores. As por ejemplo, en comunas urbanas, metropolitanas y con alta matrcula, los factores estructurales pesan proporcionalmente menos que en aquellas rurales, aisladas y con baja matrcula, por lo que para los sostenedores de las primeras ser suficiente apostar la mayor parte de sus energas a una gestin institucional de calidad y en segundo lugar, a generar relaciones con el entorno. Por el contrario, en las comunas donde ms pesan los factores estructurales, se requiere de mayor cooperacin del entorno, de manera tal que la gestin institucional debe hacer lo suyo para lograr esta cooperacin, en aras de incidir en los factores estructurales. En otras palabras, si en un determinado territorio hay muchos factores estructurales jugando en contra (por ejemplo, dispersin geogrfica de la poblacin, alta vulnerabilidad), ser ms necesario que nunca que el sostenedor, quien realiza la gestin institucional, logre cooperacin de los actores del entorno interno (responsabilizacin de los directores y profesores de cada escuela rural) y externo (convenios por ejemplo con empresas de transportes y telecomunicaciones para lograr llegar a zonas aisladas, trabajo conjunto con centros de padres y otras organizaciones sociales para identificar situaciones de mayor vulnerabilidad y canalizar apoyos). Ser muy necesario tambin que la gestin institucional que se realice est legitimada por las autoridades, es decir, que los factores polticos jueguen a favor, y tambin que la gestin tcnica sea de calidad y se haga cargo de acortar las brechas existentes al interior del mismo territorio.

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5.

Cmo avanzar en la generacin de una poltica que responda a las necesidades especficas de cada territorio?

Los estudios disponibles coinciden en sealar que existe un nmero importante de comunas donde la gestin local de servicios es poco viable e ineficiente (problemas de escala en comunas menor tamao, aisladas geogrficamente y con dificultades de accesibilidad interna, y economa local en deterioro) y otro grupo donde la gestin municipal de la educacin se enfrentan con importantes debilidades y amenazas (entre ellas, dficit en recursos humanos, ausencia de herramientas de gestin tcnica-pedaggica, competencia con proveedores privados de servicios), que podran ser reducidas con alianzas intermunicipales como tambin con la articulacin y construccin de una visin comn y consensos estratgicos entre los actores involucrados. Siguiendo a Boisier, ste seala que, en procesos de desarrollo regional las autoridades nacionales y/o regionales, deben preguntarse respecto a (i) cmo ayudar a sus respectivos territorios a posicionarse como entes competitivos, modernos, equitativos y participativos y, a partir de esta inquietud, intentar resolver (ii) cul es la configuracin territorial ms adecuada para ello y que ofrece las mayores posibilidades de xito. Vinculado con la idea de Boisier, la Subsecretara de Desarrollo Regional ha planteado como inters y propsito centrales el avanzar en un nuevo modelo conceptual y poltico de descentralizacin debidamente consensuado por los actores involucrados en el proceso (SUBDERE, 2006). De esta forma, una poltica que responda a las necesidades especficas de cada territorio debe transitar desde la desconcentracin administrativa a la descentralizacin territorial, cuyos rasgos definitorios son actores regionales y locales fortalecidos y una gestin participativa y de cogestin entre actores estatales, municipales, sociales, gremiales y privados (empresariales). En esta lnea, y como marco general de una propuesta para la generacin de una poltica que responda a las necesidades especficas de cada territorio, Boisier recalca que en la mayora de los pases latinoamericanos, la divisin poltico-administrativa tradicional corresponde a zonas histricas de poblamiento, pero que es urgente establecer mltiples ordenamientos territoriales organizados jerrquicamente y basados en lo que l llama Regin Pivotal, entendida sta como el menor territorio organizado que simultneamente presenta atributos de complejidad sistmica, de cultura capaz de generar identidad y de resiliencia. Las regiones pivotales pueden asociarse con otras regiones, o simplemente con otros territorios organizados, en forma libre, voluntaria y democrtica, sometiendo la asociacin al nico requisito de la contigidad geogrfica, para dar origen a regiones de mayor tamao, denominadas Regiones Asociativas. (Boisier, 1999). Concretamente, y para la elaboracin de una poltica que pueda dar cuenta de lo anteriormente sealado, es necesario disear una propuesta de un modelo de gestin de la educacin, sea ste asociativo o en alianza entre todas o algunas de las comunas de una regin determinada, debe establecerse una ruta crtica de su implementacin y el diseo de un sistema de acompaamiento, soporte tcnico y seguimiento de su implementacin.

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Esta idea no tiene a la base el supuesto de desmunicipalizar la educacin ni se cuestiona que la gestin de la educacin debe ser descentralizada, sino que se reconoce que los municipios del pas enfrentan situaciones y desafos dismiles en la tarea de administrar y gestionar educacin a su cargo y que mejorar la calidad y equidad de la educacin en una comuna depende de las condiciones en el punto de partida. Hay municipios/comunas en que una gestin de calidad de la educacin no es objetivamente viable, ya sea por su tamao, por la escasez de profesionales y competencias tcnicas, por sus dificultades de acceso interno y externo, sea por otro factor. En estas situaciones una gestin conjunta y en red entre varias comunas puede ser una alternativa de salida, siendo resorte de de cada territorio el cmo se define y organiza esta gestin conjunta. Consideramos que esta capacidad de gestin que debe estar instalada en los Municipios o en el actor/institucionalidad que se haga cargo de la gestin de la educacin, debe necesariamente considerar que los sistemas locales pueden y posiblemente deben tener distinta escala territorial y adoptar formas organizativas diversas, dependiendo de las caractersticas del territorio (poblacin y su distribucin, pobreza, actividades productivas y situacin de trabajo, riesgos y vulnerabilidades especificas presentes) y de las capacidades presentes para gestionar la educacin. La particularidad de un sistema local de educacin es que en su accionar parte de la realidad del territorio y desde ella re-construye la poltica educativa nacional y estimula acciones, tanto en el plano tcnico-pedaggico como administrativo-financiero, que sea necesarias para levantar la educacin de acuerdo a sus propios condiciones y caractersticas. Para lograr lo anterior, el trabajo parte de las prcticas y capacidades de los actores locales y regionales, y construye con ellos el significado y la direccin del cambio educativo que se busca, factor que se aborda en el siguiente punto. En esta lnea parece fundamental salir de la lgica sectorial para gestionar la educacin en el entendido que, como hemos sealado previamente, no es slo el sector educacin el responsable de que se cuente o no en un territorio determinado con una adecuada gestin educacional que repercuta en la mejora de la misma. Un ejemplo de lo anterior es lo que ocurre con los liceos tcnico profesionales, en los cuales, en la determinacin de sus especialidades y la gestin de lugares (empresas) donde sus alumnos hagan primero sus prcticas y luego puedan insertarse laboralmente, los empresarios privados deben cumplir un rol fundamental, que acerque la demanda laboral con la oferta (alumnos egresados). Dado el momento crtico en materia de reformas que vive el sistema educativo chileno, existe hoy una gran oportunidad para innovar y profundizar una real gestin descentralizada y local de la educacin pblica, una gestin tcnico-poltica de la educacin a nivel local con mirada estratgica de mediano-largo plazo. Poner prioridad, revalidar y asignar recursos especiales a la educacin pblica, garante del derecho a 12 aos de educacin obligatoria, apoyar la calidad de su gestin y, por ende los resultados que obtiene, es una demanda estudiantil y ciudadana que no puede esperar ms. Educacin de calidad es un requerimiento para el desarrollo futuro del pas. Asimismo, el servicio educativo es un elemento clave de un sistema de proteccin social y obedece al compromiso gubernamental con la igualdad de oportunidades y un sistema nacional de proteccin social con derechos garantizados para toda la poblacin y garantas adicionales para la poblacin en condiciones de mayor vulnerabilidad social.

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