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Garantas juveniles: una respuesta a la crisis del empleo juvenil?

Qu es una garanta juvenil?


El concepto de garanta juvenil supone el derecho de un grupo definido de jvenes al trabajo, capacitacin o educacin, as como una obligacin para el Servicio Pblico de Empleo (SPE) u otra autoridad pblica de proporcionar los servicios y/o implementar los programas en un perodo de tiempo dado. En contraste con las polticas activas del mercado de trabajo tpicas, las garantas juveniles proporcionan el derecho a ciertas medidas para aquellos jvenes que cumplan ciertos criterios preestablecidos. Los pases nrdicos de Europa fueron los primeros en implementar las garantas juveniles en los aos 1980 y 1990. Estos incluyen Suecia (1984), Noruega (1993), Dinamarca (1996) y Finlandia (1996). Recientemente, otros pases han emprendido programas de empleo juvenil similares. Es el caso de Austria, Alemania, Pases Bajos y Polonia.1

No todos los programas vigentes actualmente establecen un derecho al trabajo, educacin o capacitacin. En Alemania, por ejemplo, el gobierno y los interlocutores sociales se han comprometido en asegurar un nmero suficiente de puestos en el sistema dual de aprendizaje, a pesar que los jvenes no estn autorizados a participar en una medida activa por ley. Asimismo, la obligacin que tiene el SPE en los Pases Bajos y en Polonia de proporcionar servicios de colocacin y de acceso a medidas de activacin para un grupo definido de jvenes no conlleva a una un reclamo por parte de los participantes a un trabajo, capacitacin o insercin a la educacin. Tambin vale la pena resaltar que algunas garantas, tales como aquellas establecidas en Dinamarca, no solo garantizan un derecho, sino, al mismo tiempo, suponen una obligacin de parte de los jvenes desempleados registrados a participar en las medidas.2 En el presente documento, los programas que presentan un derecho de participacin para el grupo objetivo son designados como garantas, mientras que aquellos que no presentan un derecho de ese tipo son
(acceso 11 Marzo 2013); M. Mascherini: Youth guarantee: Experiences from Finland and Sweden, Fundacin Europea por la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, Dubln, 2012; e Informacin Shultz: Youth unemployment in Nordic Countries: A study on rights of and measures for young jobseekers, Albertslund, 2011. 2 Comisin Europea, Peer country papers on youth guarantees, op. cit.

Para mayor informacin sobre las garantas juveniles en Europa, ver Comisin Europea: Peer country papers on youth guarantees, Bruselas, 2011, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=964&langId=es

denominados programas de empleo juvenil similares.

Principales caractersticas
Mientras que los objetivos fundamentales tales como asegurar una transicin sin complicaciones de la escuela al trabajo y prever el desempleo de largo plazo, son generalmente similares entre los pases, existen diferencias respecto al diseo de los programas de garantas. Estas diferencias conciernen principalmente los tipos de medidas, los criterios de eleccin, la duracin y la compensacin. Tipos de medidas. Las medidas proporcionadas dentro del alcance de las garantas y programas de empleo juvenil similares, pueden ser clasificadas como sigue: i) educacin y capacitacin, incluyen la educacin general, formacin profesional y capacitacin y capacitacin en el mercado de trabajo; ii) servicios y programas de empleo, incluyen la planificacin del empleo, asistencia a la bsqueda de trabajo y subvenciones al empleo; y iii) otras medidas activas del mercado de trabajo, incluyen obras pblicas, servicios comunitarios y programas de creacin de empresas. Algunos pases como Dinamarca, Finlandia, Alemania y Suecia, proporcionan una amplia gama de medidas, que cubren las tres categoras. Otros pases ofrecen un nmero ms restringido de medidas.3 Las garantas juveniles y programas de empleo juvenil similares son comnmente gestionadas a travs de oficinas de empleo a nivel municipal. Consecuentemente, las estrategias de
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implementacin difieren de acuerdo al contexto local. En Austria y en los Pases Bajos, por ejemplo, el diseo de programas est alineado con los requisitos locales, tales como el apoyo especial a jvenes con antecedentes de migracin.4 Criterios de eleccin. Aunque existen diferencias entre los pases respecto a los criterios que definen la elegibilidad de los participantes en las medidas, los siguientes criterios forman parte, generalmente, de la mayora de garantas juveniles. Edad: Todas las garantas y programas de empleo juvenil similares definen los criterios de eleccin de acuerdo a la edad. En general, la edad de los participantes va entre 15 y 29 aos. En Noruega, por ejemplo, solo las personas de menos de 20 aos, tienen el derecho de recibir una oferta para educacin, capacitacin o participacin en las medidas del mercado de trabajo. Otros jvenes son elegibles para la llamada iniciativa de seguimiento, la cual motiva los jvenes a participar en la bsqueda de trabajo activa. Los jvenes de ms de 20 aos pueden participar en las medidas activas del mercado de trabajo, pero no pueden reclamar su participacin. De la misma forma, en Austria, se proporcionan medidas diferentes a los participantes de menos de 18 aos y a aquellos entre 19 y 24.5 Duracin del perodo de desempleo: la elegibilidad de los jvenes puede tambin depender de la duracin del perodo de
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Comisin Europea: Peer country papers on youth guarantees, op. cit.; Ministerio Finlands de Empleo y Economa: Youth guarantee 2013: Proposal for the realization of the youth guarantee, Helsinki 2012; y Y. Guidoum: Case study of cities response to the crisis: Rotterdam, Saint Denis, URBACT, 2012.

Ibid. Ministerio Federal de Trabajo, Asuntos Sociales y Proteccin al consumidor de Austria: Juventud y trabajo en Austria, Viena, 2011; Comisin Europea, Peer country papers on youth guarantees, op. cit., p1.; e Informacin Schultz, Youth unemployment in Nordic Countries: A study on rights of and measures for young jobseekers, op. cit.
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desempleo. Las intervenciones tpicas comienzan mayormente entre uno a seis meses desde el momento del registro con el SPE. Este criterio puede aplicarse junto con otros criterios de eleccin. En Dinamarca, por ejemplo, los jvenes entre 18 y 19 aos pueden participar en la garanta en el plazo de un mes desde el registro con el SPE, contrariamente a los 3 meses necesarios para los jvenes mayores.6 Nivel educativo: algunos criterios adicionales que son importantes para definir el grupo objetivo estn relacionados la mayor parte del tiempo al nivel educativo. Finlandia y Polonia, por ejemplo, han extendido la elegibilidad a jvenes que han completado la educacin terciaria.7 En Alemania, se proporciona 6 a 12 meses de aprendizaje a jvenes que han terminado la educacin obligatoria y que no han completado an un aprendizaje dual. 8 Duracin de la intervencin. La duracin de las medidas vara sustancialmente entre los programas. En Suecia, la participacin en una garanta juvenil est restringida a una duracin mxima de 15 meses. La garanta danesa permite participar a los jvenes desempleados elegibles en las medidas de activacin hasta seis meses. El perodo de activacin puede, sin embargo, ser renovado si la persona contina desempleada despus de la participacin en el primer programa.9 En Polonia, los cursos de capacitacin pueden durar hasta 12 meses, mientras que la prctica laboral puede durar hasta un ao. El perodo mximo de
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participacin en una capacitacin dentro del marco de la garanta juvenil finlandesa es de 12 meses. De la misma forma, la participacin en las medidas de capacitacin vocacional en Alemania puede durar entre 6 y 12 meses.10 Compensacin. El monto de compensacin durante la participacin en una garanta vara entre pases y programas. En algunos casos, la compensacin es condicional a la experiencia de trabajo, edad y nivel educativo. En Suecia, las personas autorizadas a recibir beneficios laborales, reciben un monto adicional de coronas suecas equivalente a 27 euros por da si participan en medidas del mercado de trabajo. Los jvenes de menos de 25 que no reciben beneficios laborales, reciben beneficios de desarrollo as como un monto de coronas suecas equivalente a 16 euros por da si han completado la educacin superior, y un monto adicional de coronas suecas equivalente a 6 euros por da si no han completado la educacin superior y tienen menos de 20 aos. 11 Los jvenes que participan en aprendizajes en supra-compaas en Austria, reciben 240 euros por mes durante los primeros 2 aos y 555 euros durante el tercer ao.12 En Polonia, los participantes en las medidas activas del mercado de trabajo, reciben becas de hasta 120
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Comisin Europea, Peer country papers on youth guarantees, op. cit. 7 Ibid. 8 Agencia Federal de Empleo de Alemania: Betriebliche Einstiegsqualifizierung [Educacin profesional de nivel inicial], Nrnberg, 2010. 9 Comisin Europea, Peer country papers on youth guarantees, op. cit

Ministerio de Trabajo y Polticas Sociales de Polonia, Active Labour Market Programmes, Warsaw, 2012; y Agencia Federal de Trabajo de Alemaina, Betriebliche Einstiegsqualifizierung, op. cit., p.3. 11 Informacin Schultz, op. cit., p.1. 12 Aprendizaje en supra-compaas es la capacitacin proporcionada por instituciones de capacitacin que pertenecen al gobierno federal a jvenes que no son capaces de asegurar una posicin de aprendizaje en una compaa. Este aprendizaje de capacitacin es considerado como equivalente al aprendizaje en una compaa. Para mayor informacin, ver Ministerio federal del trabajo, asuntos sociales y proteccin al consumidor de Austria, Juventud y trabajo en Austria, op. cit., p.2.

por ciento del beneficio de desempleo, si participan en una prctica laboral, aprendizaje u otro programa de capacitacin. Los jvenes desempleados quienes cursan estudios superiores ms all del nivel obligatorio, reciben una beca equivalente al 100 por ciento del beneficio laboral.13

Cul es el impacto?
Existe una limitada evidencia sobre el impacto y la efectividad de las garantas juveniles. De acuerdo a una evaluacin de la garanta juvenil sueca llevada a cabo en el 2011, los jvenes desempleados de 24 aos que participaron en el programa en 2008, pudieron encontrar un trabajo ms rpidamente que el grupo de control de participantes en otras medidas del SPE. Sin embargo, los participantes en la garanta tenan el mismo riesgo que sus pares del grupo de control de quedar desempleados a un ao de finalizada la intervencin. Tambin, el efecto positivo en el perodo de busca de empleo tendi a disminuir en 2009, lo cual indica que la poltica puede ser menos efectiva durante perodos de crisis econmica. No obstante, la garanta juvenil sueca logr apoyar ms de 53,000 personas en 2010, proporcionando medidas de transicin de la escuela al trabajo a un gran nmero de jvenes durante la reciente recesin econmica.14 Finlandia report en el 2011 que su SPE proporcion apoyo a ms del 83 por ciento de jvenes en busca de empleo, dentro del perodo de tres meses posteriores al registro como desempleado, comparado a 79 por ciento en 2010. Evidencia estadstica mostr que la
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garanta juvenil finlandesa result en una reduccin del desempleo a travs de asistencia laboral directa o mayor capacitacin para el empleo. En Austria, a pesar de las altas tasas de desercin experimentadas por los jvenes participantes en la garanta, cerca del 58 y 63 por ciento de los jvenes que participaron en el aprendizaje en el 2010 fueron integrados en el mercado laboral despus de 3 y 12 meses, respectivamente.15 Estos resultados sugieren que las garantas juveniles pueden ser eficaces en alcanzar el objetivo fundamental de asegurar una transicin sin complicaciones de los jvenes hacia el marcado laboral. Pueden jugar un papel importante en mantener los jvenes conectados al mercado laboral o en educacin, y de ese modo, prevenir los efectos adversos que resultan del desempleo de larga duracin, incluyendo aquellos relacionados a los efectos negativos sobre los salarios. Se necesita una mayor investigacin, incluyendo estudios de seguimiento y de impacto, a fin de obtener un entendimiento ms profundo del impacto de las garantas juveniles sobre las perspectivas de empleo de los jvenes a corto y mediano plazo. Por ejemplo, se ha constatado que la garanta juvenil sueca no trata factores estructurales, incluyendo la falta de calificaciones y habilidades, y por lo tanto, no ofrece soluciones a largo plazo. Otro aspecto que influencia la efectividad de las garantas juveniles est relacionado con la distorsiones del mercado de trabajo que stas pueden generar. Estas distorsiones ocurren cuando los jvenes podran haber encontrado un trabajo
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Ministerio de trabajo a polticas sociales, Active Labour Market Programmes, op. cit., p.3. 14 Servicio pblico de empleo sueco, The youth job programme: An evaluation of whether the programme increased the participants' chances of becoming employed, Estocolmo, 2011.

M. Mascherini, L. Salvatore, A. Meierkord y J.Jungblut: Ni-Ni Jvenes ni estudian ni trabaja: caractersticas, costos y respuestas polticas en Europa, Fundacin europea para la mejora de las condiciones de vida y trabajo, Dubln, 2012; y M. Mascherini, Youth guarantee: Experiences from Finland and Sweden, op.cit

sin participar en la garanta (prdida de eficiencia) o cuando los participantes sustituyen empleadores no-subsidiados (efecto de sustitucin). Adems, la evidencia sugiere que la tasa de xito de las intervenciones es mayor para nuevos participantes en el mercado de trabajo que para los desempleados de larga duracin.16 Esto es de particular importancia para tratar las necesidades de los grupos de jvenes desfavorecidos quienes, como mencionado, pueden enfrentar tambin problemas estructurales. Finalmente, las garantas juveniles actuales estn disponibles solamente a los jvenes registrados con el SPE. No proporcionan apoyo a los jvenes sin empleo que no estn en los registros de las oficinas de empleo. Dada la proporcin significante de jvenes que estn fuera del alcance de los servicios de empleo en varios pases, sera importante extender la participacin de estos jvenes, incluso, a travs de diseos flexibles y estrategias de extensin. Los pre-requisitos para esquemas de garanta juvenil que funcionen bien, pueden resumirse como sigue: 1. Intervenciones oportunas para un grupo objetivo bien definido: los criterios de eleccin deben ser diseados para permitir una activacin temprana, con medidas implementadas de una forma oportuna y dirigindose a aquellos grupos de jvenes que ms necesitan apoyo. Una definicin precisa del grupo objetivo es un pre-requisito importante para implementar la garanta. Es tambin crucial para mejorar las perspectivas del mercado laboral de los jvenes desfavorecidos
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quienes enfrentan mltiples barreras para su integracin al mercado laboral. 2. Capacidad administrativa bien establecida y flexibilidad presupuestaria: la efectividad de las garantas juveniles est relacionada a la capacidad del SPE de administrar las medidas del mercado de trabajo. Una implementacin exitosa requiere de una infraestructura bien establecida y un financiamiento adecuado a fin de poder alcanzar la obligacin de entregar las medidas previstas por la garanta. La capacidad para establecer acuerdos de cooperacin con las organizaciones de empleadores, trabajadores, escuelas e instituciones de capacitacin, y organizaciones no-gubernamentales, es otro factor de xito. Adems, evidencia en Finlandia sugiere que la flexibilidad presupuestaria es importante. La alta demanda de medidas de apoyo a los jvenes desempleados a raz de la reciente crisis econmica y financiera result ser un reto para el SPE finlands. Un aumento del presupuesto fue necesario para apoyar un mayor nmero de jvenes candidatos que en base a la garanta tuvieron la oportunidad de participar en las medidas del mercado de trabajo. El mayor financiamiento fue utilizado para reclutar personal adicional y expandir las medidas activas del mercado de trabajo.17 3. Sistemas de educacin y capacitacin fuertes: la escuela es un determinante importante de los resultados del mercado laboral. Evidencia de Austria sugiere que las calificaciones formales son clave para obtener un empleo estable para los jvenes. La educacin y las polticas de capacitacin deben permitir al SPE recurrir a una variedad de medidas, incluyendo la segunda oportunidad de
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N. Duell y K. Vogler-Ludwig; The role of Public Employment Services in youth integration: A Review of European good practice, Mnich, Economix y Bruselas, Comisin europea, 2011; y Mascherini, Youth guarantee: Experiences from Finland and Sweden, op. cit.

M. Mascherini, Youth guarantee: Experiences from Finland and Sweden, op. cit

la educacin, EFP, y programas de aprendizaje. Los sistemas duales de Austria y Alemania, por ejemplo, han probado ser extremadamente exitosos en la reduccin del desempleo entre los jvenes.

El camino a seguir
Las garantas juveniles estn cobrando importancia en su lucha contra la crisis del empleo juvenil actual. La mayor parte de los pases mencionados han obtenido buenas experiencias con las garantas juveniles. Sin embargo, une limitada evidencia sobre el impacto a largo plazo sugiere que los sistemas de monitoreo de rendimiento y de evaluacin del impacto necesitan ser mejorados sustancialmente. Se necesitan mayores esfuerzos en la recoleccin de datos, monitoreo de la implementacin, investigacin sobre el impacto utilizando criterios mltiples, para un mejor diseo e implementacin de medidas rentables en el presente contexto de restricciones presupuestarias. Mientras que las garantas juveniles pueden tener un papel significante en la reduccin de las marcas dejadas por el desempleo de larga duracin y de la desconexin de los mercados laborales entre los jvenes, hombres y mujeres, soluciones de largo plazo y estructurales para la crisis del empleo juvenil requieren una combinacin de intervenciones tanto a nivel macroeconmico como microeconmico, como se promueve en el Llamado a la Accin para enfrentar el desafo del empleo juvenil de la OIT 2012.18 Para mayor informacin contactar el Departamento de Poltica de Empleo de la OIT (employment_policy@ilo.org) y el Programa de Empleo Juvenil (youth@ilo.org).

Cules son los costos?


La estimacin de costo ms reciente de la OIT sugiere que las garantas juveniles pueden ser implementadas a un costo anual de aproximadamente 0.5 a 1.5 por ciento del PIB, incluyendo los costos administrativos y de compensacin. Los costos difieren dependiendo de la disponibilidad de la infraestructura administrativa para la implementacin de las garantas a una mayor escala y el tamao de la poblacin elegible. Considerando los altos costos a corto y largo plazo del desempleo juvenil y la inactividad de los individuos y la sociedad, los beneficios de las garantas juveniles pueden, potencialmente, superar los costos. Es importante remarcar que unas garantas juveniles exitosas requieren de una infraestructura que funcione bien a fin de producir garantas como aquellas que se producen en los pases nrdicos de Europa. Garantas juveniles de larga tradicin han evolucionado en las ltimas tres dcadas. Estas han sido re-diseadas frecuentemente para integrar lecciones de implementacin y buenas prcticas. La posible transferencia de la experiencia de estas garantas a otros pases que poseen una infraestructura menos desarrollada y menos experiencia, as como su extensin a un mayor grupo de jvenes elegibles, debe tomar en consideracin los requerimientos de recursos adicionales asociados a caractersticas especficas nacionales.

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Texto completo de la Resolucin del 2012 de la Conferencia Internacional del Trabajo La crisis del empleo juvenil : un llamado a la accin puede ser encontrado en la pgina web de la OIT: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--relconf/documents/meetingdocument/wcms_187080.pdf

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