Jrg Huffschmid, geboren 1940, ist Professor fr Wirtschaftswissenschaft an der Universitt Bremen und Mitglied der Memorandum-Gruppe.

Buchverffentlichungen unter anderem: Die Politik des Kapitals. Konzentration und Wirtschaftspolitik in der Bundesrepublik; (Hg. zus. mit Herbert Schui) Gesellschaft im Konkurs? Handbuch zur Wirtschaftskrise 1973-76 in der BRD; (Hg.) Rstungs- oder Sozialstaat?.

Jrg Huffschmid

Wem gehrt Europa?

Wirtschaftspolitik und Kapitalstrategien Band 1: Wirtschaftspolitik in der EG

Distel Verlag

DISTEL H E F T E Beitrge zur politischen Bildung

H e r a u s g e g e b e n v o n Uli D i e t e r i c h u n d M a r i o n v o n H a g e n

1994 by D I S T E L V E R L A G , S o n n e n g a s s e 11, 7 4 0 7 2 H e i l b r o n n . Alle Rechte vorbehalten. Satz ( B e r t h o l d G a r a m o n d ) : F o t o s a t z s e r v i c e F e l d h o f f e r G m b H , H e i l b r o n n . D r u c k u n d B i n d u n g : Fritz S t e i n m e i e r , N r d l i n g e n . Umschlagentwurf: Jrgen Knauer, Heilbronn. ISBN 3-929348-03-9

Inhalt

Band 1: Wirtschaftspolitik in der EG Einleitung: Vollendung des Binnenmarktes - Krise der Europischen Gemeinschaft - Neuordnung Europas 1. Kapitel: Politische Grndung - konomischer Aufstieg - Politisch-konomische Doppelkrise: Entwicklungsphasen der EG 1.1 Westeuropische Wirtschaftsverflechtung statt gesamteuropischer Integration: Politische Beschrnkungen der Grndungsphase 1.2 Marktintegration im Takt der Wirtschaftsdynamik: Die Europische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 1.3 Von der Rivalitt zum Abschlu: Die Marginalisierung der EFTA 1.4 Westeuropische Erblasten und osteuropische Umbrche: Die Doppelkrise der EG 2. Kapitel: Im Namen von Markt und Mark: Wirtschaftspolitik in der EG 2.1 Von aktiver Steuerung zu marktradikaler Enthaltsamkeit: Die Demontage wirtschaftspolitischer Programmatik 2.2 Deregulierung statt Gestaltung: Der unvollendete Binnenmarkt 2.3 D o m i n a n z der DM statt europischer Wirtschaftspolitik: Das Europische Whrungssystem 2.4 Zwischen Enthaltsamkeit und Wirtschaftskrieg: Industriepolitik in der EG

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61 62 77 90 118

3. Kapitel: Stillstand, Zentralisierung oder gesamteuropische Demokratisierung: Wohin treibt Europa? 3.1 Die Vertiefung der Integration: Kein vorrangiges Interesse fr das europische Kapital 3.2 Stagnation der Integration 3.3 Hierarchische Integration 3.4 Demokratische Integration

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Band 2: Kapitalstrategien in Europa

1. Kapitel: Konkurrenz, Konzentration, Vernetzung: Positionskmpfe im Binnenmarkt - Uberblick 1.1 Die Spitzenkonzerne der Welt: Europa knapp behauptet 1.2 Strategische Neuformierung in Europa: Verflechtung im Binnenmarkt 1.3 Zwischenbilanz: Verflechtung und Vernetzung der Zentren - Aufkauf der Peripherie - Die europische Dimension wirtschaftlicher Vermachtung 1.4 Europische champions und global players: Widersprche der Formierung 2. Kapitel: Der Kampf ums Telefon: Globalisierung und Neuordnung der Telekommunikation 2.1 U m b r u c h und Neuformierung: Ein Sektor in Bewegung 2.2 Vom gesellschaftlichen Versorgungsauftrag zur Unternehmensfrderung: Telekommunikationspolitik in Europa 2.3 Wem gehren die globalen Netze?: Die Entfesselung der Telefongesellschaften 2.4 Hoflieferanten unter Druck: Der Kampf um die N e u o r d n u n g der Gerteindustrie 2.5 Zwischenbilanz: Von der gesellschaftlichen Versorgung zum Kampf um den Weltmarkt 3. Kapitel: Show-down in Europa: Automobilstrategien 3.1 Fordismus in der Krise: Die Japaner k o m m e n 3.2 Westeuropa als Schlachtfeld der 90er Jahre 3.3 Protektionismus und Subventionen: Automobilpolitik der EG

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3.4 Positionen und Strategien: Automobilkonkurrenz in Europa 3.5 Zwischenbilanz: Mehr Konkurrenz - weniger Beschftigung - mehr Autos 4. Kapitel: Bankenmacht im Binnenmarkt: Die Neuformierung der Finanzdienstleistungen 4.1 Nationale Oligopole unter Internationalisierungsdruck: Banken und Versicherungen 4.2 Privatisierung, Liberalisierung, Deregulierung: Raum fr das europische Finanzkapital 4.3 Mehr Konzentration gegen mehr Konkurrenz: Das Finanzkapital formiert sich 4.4 Zwischenbilanz: Mehr Bankenmacht im Binnenmarkt 5. Kapitel: Die Zubereitung des Hinterlandes: EG-Politik und Westkonzerne im Osten 5.1 Nach dem Zusammenbruch: Abhngiger Kapitalismus 5.2 Halbherzige Hilfen zum eigenen Nutzen: Die OsteuropaPolitik der EG 5.3 Zurckhaltung und strategische Zugriffe: Westkonzerne im Osten 5.4 Autos im Osten: Privatisierung durch Fiat und VW 5.5 Telekommunikation: Siemens in der Offensive 5.6 Banken: Viel Vorsicht und eine fhrende Mitteleuropabank 5.7 Zwischenbilanz: Von der Konfrontation in die Abhngigkeit

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Einleitung Vollendung des Binnenmarktes - Krise der Europischen Gemeinschaft - Neuordnung Europas

Das Jahr 1993 brachte zwei markante Einschnitte in der Geschichte der Europischen Gemeinschaften (EG): 1 Am 1. Januar 1993 schlug offiziell die Stunde der vier groen Freiheiten in der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Mit dem Jahreswechsel sollten die wirtschaftlichen Grenzen zwischen ihren Mitgliedslndern verschwunden, der einheitliche europische Binnenmarkt vollendet sein: Alle Beschrnkungen im zwischenstaatlichen Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr wrden aufgehoben sein, die Menschen knnten berall in den 12 Mitgliedslndern wohnen und arbeiten. So steht es seit 1986 im Vertrag ber die Europische Wirtschaftsgemeinschaft. Am 1. November 1993 trat der Vertrag von Maastricht 2 in Kraft, durch den eine Europische Union mit einer eigenen Unionsbrgerschaft gegrndet, eine gemeinsame Auen- und Sicherheitspolitik

Die A b k r z u n g EG wird im folgenden fr die drei Organisationen Europische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), Europische G e m e i n s c h a f t fr Kohle u n d Stahl (EGKS oder M o n t a n u n i o n ) u n d Europische A t o m g e m e i n s c h a f t (Eurat o m ) verwendet. Sie werden seit 1967 offiziell mit d e m Sammelbegriff Europische Gemeinschaften bezeichnet. Der Begriff Europische Gemeinschaft im Singular taucht erst im Maastrichter Vertrag ber die Europische U n i o n v o m D e z e m b e r 1991 auf (vgl. die folgende Funote). D o r t wird u . a . die E W G in Europische Gemeinschaft u m b e n a n n t . D a n e b e n bestehen die Europische A t o m gemeinschaft u n d die M o n t a n u n i o n als eigene Organisationen weiter. Da der Montanunion-Vertrag von 1951 (in Kraft seit 1952) fr die D a u e r v o n 50 J a h r e n geschlossen wurde, luft er im Jahre 2002 aus. Der Euratom-Vertrag v o n 1957 dagegen ist - ebenso wie der EWG-Vertrag - fr u n b e s c h r n k t e Zeit geschlossen worden. Es handelt sich um d e n Vertrag ber die Europische Union sowie 17 Protokolle u n d 33 Erklrungen, die ihm beigefgt sind. Sie w u r d e n auf d e m EG-Gipfeltreffen v o m 9./10. D e z e m b e r 1991 in Maastricht v o n den Staats- u n d Regierungschefs der 12 Mitgliedslnder beschlossen u n d als Schluakte am 7.2.1992 in Maastricht v o n den A u e n m i n i s t e r n u n t e r z e i c h n e t .

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und mehr Kooperation in der Rechts- und Innenpolitik der Mitgliedslnder eingefhrt, die Europische Wirtschaftsgemeinschaft in Europische Gemeinschaft u m b e n a n n t und der Fahrplan fr eine Europische Whrungsunion verabschiedet wurden. Ein Jahr groer institutioneller und politischer Fortschritte fr die EG also. Allerdings ist der Ubergang zum Binnenmarkt nicht so radikal ausgefallen wie Gesetzestext und politische Programme verkndet haben. Grenzkontrollen wird es auch in Zukunft geben, Steuergrenzen bestehen weiter. Viele Richtlinien zur Beseitigung von Beschrnkungen im zwischenstaatlichen Handels-, Kapital- und Dienstleistungsverkehr sowie beim Grenzbertritt von Personen sind zwar von der EG verabschiedet, aber von den Mitgliedslndern noch nicht umgesetzt worden. Auch die Europische Union ist nicht das geworden, was die Vertreter einer engeren Politischen Union sich vorgestellt haben; die Bestimmungen des Maastrichter Vertrages ber die gemeinsame Auen- und Sicherheitspolitik beispielsweise sind so vage, da ihre Umsetzung zunchst kaum ber die Versuche gemeinsamer Erklrungen hinausgehen drfte. Trotz dieser Abstriche sind beide Ereignisse aus der Sicht ihrer politischen Trger und Betreiber jedoch Fortschritte und Erfolge in historischen Dimensionen. Zumindest fr den europischen Binnenmarkt wird diese Sicht auch von den groen EG-Unternehmen geteilt: Zum einen hat das Programm zur Verwirklichung der vier Freiheiten einen enormen Konzentrations- und Zentralisationsschub in Gang gesetzt, der regelmig mit dem Hinweis auf den groen Binnenmarkt politisch begrndet und gefrdert wurde und in der ffentlichkeit weitgehend unbeanstandet blieb. Zum anderen befreit die mit dem Binnenmarktprogramm verbundene grte Deregulierung in der Wirtschaftsgeschichte die Unternehmen von lstigen Beschrnkungen und zustzlichen Ausgaben im innereuropischen Handel und war von ihnen schon lange gefordert worden. Angesichts dieser Erfolgsgeschichte ist der fast vollstndige Mangel an Enthusiasmus bemerkenswert, mit dem das Herannahen beider Termine und der offizielle Beginn von Binnenmarkt und Europischer U n i o n in der ffentlichkeit begleitet wurden. Zwar sprachen der Prsident und verschiedene Mitglieder der Europischen Kommission sowie fhrende Regierungspolitikerinnen der Mitgliedslnder bei beiden Gelegenheiten von einem historischen Augenblick und dem bergang in eine neue Epoche in der Ge-

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schichte Europas. Das aber waren wenig mehr als pflichtgeme Erklrungen von Amtstrgerinnen. In Presse, Funk und Fernsehen herrschten zurckhaltende und skeptische Kommentare vor; Umfragen brachten wenig Begeisterung und viele Fragezeichen zutage. Von der europischen Aufbruchstimmung, die bis Anfang der 90er Jahre die verffentlichte und wohl auch die ffentliche Meinung geprgt hatte, war nichts brig geblieben. Sie hatte einer Ernchterung Platz gemacht, die vielfach in Frustration und Ablehnung umschlug. 3 Dieser europapolitische Stimmungswechsel dauert schon lnger an. Er hatte die D n i n n e n im Juni 1992 veranlat, den Vertrag von Maastricht abzulehnen. Die mit 50,5% denkbar knappe Zustimm u n g bei dem Referendum vom September 1992 in Frankreich ist ebenfalls kein Zeichen fr Europa-Euphorie. In Deutschland und England erbringen Meinungsumfragen kein besseres Bild. Nur in den Lndern, die von der EG viel Geld bekommen, gibt es noch eine deutlich berwiegende Europa-Sympathie. Auch die am 18. Mai 1993 wiederholte Volksabstimmung in Dnemark, bei der es zu 56% Ja-Stimmen kam, ist kein Zeichen fr eine Wende: Dieses immer noch recht knappe - Ergebnis kam nur unter einem fast ein Jahr lang dauernden Wechselbad von Drohungen und Lockungen zustande, und erst, nachdem Dnemark auf dem Gipfeltreffen der EG im Dezember 1992 in Edinburgh die Erlaubnis erhalten hatte, sich an wesentlichen weiteren Integrationsprojekten - vor allem an der Whrungsunion und der militrischen Integration - nicht zu beteiligen. 4 Schlielich: Das grne Licht des deutschen Bundesverfassungsgerichtes im Oktober 1993 gegenber dem Vertrag von Maastricht zieht der weiteren politischen Integration Europas sehr viel

Die Financial Times (im folgenden zitiert: FT) bemerkt in ihrer Beilage z u m Binn e n m a r k t v o m 19.1.1993, S. IV: So hatte m a n sich das nicht vorgestellt. Der Einheitliche B i n n e n m a r k t f f n e t e seine Geschftstore genau in d e m M o m e n t , als die W i r t s c h a f t schwcher wurde. Weit e n t f e r n t d a v o n , eine neue wirtschaftliche D y n a m i k a n z u k n d i g e n , fllt der J a n u a r 1993 mit steigender Arbeitslosigkeit, W h r u n g s t u r b u l e n z e n u n d ffentlicher U n z u f r i e d e n h e i t z u s a m m e n . Die Europische G e m e i n s c h a f t erlebt keinen Ausbruch von Zuversicht u n d Kreativitt, s o n d e r n die Rckkehr zu j e n e m Trbsinn, der d e m B i n n e n m a r k t p r o g r a m m vorausgegangen war. Vgl. die Schluerklrung des E d i n b u r g h e r Gipfels, in: Presse- u n d I n f o r m a t i o n s amt der Bundesregierung: Bulletin (im folgenden n u r : Bulletin), Nr. 140 v o m 28.12.1992, S. 1289ff.

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engere Grenzen, als dies bei Abschlu des Vertrages im Dezember 1991 von den meisten Regierungschefs - allen voran Helmut Kohl und Francois Mitterrand - erwartet worden war. Fr diese zunehmende Skepsis bis Ablehnung gegenber der EG gibt es im wesentlichen drei Gruppen von G r n d e n : Erstens fllt die wirtschaftliche und politische Vertiefung der europischen Integration zeitlich mit der tiefsten Wirtschaftskrise der EG und in fast allen ihrer Mitgliedslnder seit dem Zweiten Weltkrieg zusammen. Die Wirtschaftsaussichten der Gemeinschaft haben sich in den letzten Monaten dramatisch verschlechtert. Statt der erhofften Erholung wird das Wachstum 1993 nun schon im dritten Jahr hintereinander schwach bleiben; frhestens 1994 ist mit einer Rckkehr zu etwas hheren Wachstumsraten zu rechnen. Infolge dieser Wachstumsschwche n i m m t die Arbeitslosigkeit zu und drfte sich allenfalls erst im Verlauf des Jahres 1994 stabilisieren; gleichzeitig sind die Haushaltsdefizite wieder so hoch wie zu Beginn der 80er Jahre. 5 Auf der Grundlage dieser pessimistischen Einschtzung prognostizierte die Europische Kommission in ihrem Jahreswirtschaftsbericht 1993 ein durchschnittliches Wirtschaftswachstum der EWGMitgliedslnder um 0,75%. Diese Prognose mute schon im Mai 1993 als zu optimistisch korrigiert werden: Das Wachstum werde allenfalls noch ein halbes Prozent betragen, es sei aber auch ein Rckgang des Sozialproduktes um ein viertel Prozent mglich. 6 Doch auch diese pessimistische Variante war noch zu optimistisch: Der Rckgang wird wohl noch strker sein. 7 Nicht besser sehen die Aussichten fr die Arbeitslosigkeit aus: Die Zahl der Arbeitslosen knnte 1993 etwa 17 Millionen erreichen (einschlielich der neuen deutschen Lnder) oder, als Anteil an den zivilen Erwerbspersonen gemessen, ein Niveau in der Grenordnung von 1985 (11%). In diesem wichtigen Bereich werden somit die in der zweiten Hlfte der 80er Jahre erzielten Fortschritte in den ersten drei der 90er Jahre wieder verlorengehen. 8 Wieder untertrieben: Bis September 1993 erhhte sich die Zahl der Arbeitslosen auf 17,9 Millionen Personen,

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Kommission der Europischen G e m e i n s c h a f t e n : Jahreswirtschaftsbericht 1993, in: Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, S. 3. Vgl. FT v o m 17.5.1993, S. 1. Vgl. Wirtschaftswoche (im f o l g e n d e n : Wiwo), Nr. 44 v o m 29.10.1993, S. 14. Jahreswirtschaftsbericht 1993, a . a . O . , S. 6.

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und schon im Herbst 1993 wurde fr 1994 eine Rekordarbeitslosigkeit in H h e von 20 Millionen erwartet. 9 Zweitens werden vielen Menschen jetzt auch die Schattenseiten des Binnenmarktes bewut. Diese liegen nicht in erster Linie darin, da einige Hindernisse beim Grenzbergang, im zwischenstaatlichen Handelsverkehr oder bei der Niederlassungsfreiheit noch nicht beseitigt worden sind. Probleme bereiten vielmehr die Folgen der weitreichenden Deregulierungen, die der Binnenmarkt mit sich bringt. Er wird beispielsweise mit Sicherheit zu einer drastischen Zunahme des LKW-Verkehrs fhren und damit die Zerstrung der Umwelt beschleunigen. Verbraucherverbnde in einzelnen Lndern weisen darauf hin, da mit dem Binnenmarkt bislang dort aus Grnden des Gesundheitsschutzes nicht zugelassene Lebensmittel in den Handel kommen. Gewerkschaften sehen die Gefahr des Sozialdumpings und der Aushhlung ihrer mhsam erkmpften sozialen Rechte. Selbst kleine und mittlere U n t e r n e h m e n beklagen sich: Fr sie n i m m t - Deregulierung hin oder her - der brokratische Aufwand zu, den der Binnenmarkt ihnen beim Export auferlegt, weil die Mitgliedslnder sich nicht auf eine vernnftige Regelung der Umsatzsteuer in der EG einigen konnten. Der dritte und vermutlich entscheidende Grund fr die mangelnde Begeisterung anllich des bergangs zu Binnenmarkt und Europischer Union liegt in der Tatsache, da weitgehend unklar ist, wie es mit der europischen Integration weitergeht. Wird in absehbarer Zeit ein neues Projekt auf den Weg gebracht werden, das eine hnliche politische und ffentliche Zugkraft entwickelt wie das beim Binnenmarkt zumindest in den ersten f n f Jahren der Fall war? Oder wird die EG so weiterwursteln wie in den letzten beiden Jahren, wird es in den 90er Jahren ein nach den 70er Jahren zweites Jahrzehnt der Integrationskrise geben - unter ganz anderen und sehr viel komplizierteren weltpolitischen Bedingungen als damals? Haben sich die Mglichkeiten der bisherigen Struktur und Funktionsweise der EG im Laufe der Zeit erschpft, ist sie also historisch am Ende? Wird sie sich in Einzelstaaten oder Kleingruppen jeweils weniger Lnder auflsen? Oder wird sie in einer greren gesamteuropischen Gemeinschaft aufgehen, und wie wrde deren Struktur aussehen? Auf alle diese Fragen gibt es keine berzeugenden Antworten, jede enthlt
9 Vgl. W i w o , Nr. 44 v o m 29.10.1993, S. 21.

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eine Entwicklungsrichtung, die kurz nach Beginn des Binnenmarktes und der Europischen Union nicht ausgeschlossen werden kann. Fr diese Unsicherheit ber die Zukunft Europas sind vor allem zwei Bndel von Ursachen verantwortlich: Zum einen nehmen die Widersprche zwischen den einzelnen Mitgliedslndern zu. Die wirtschaftlichen, sozialen und politischen Unterschiede zwischen ihnen und unterschiedliche Interessen waren durch die politische Dynamik des Binnenmarktprozesses zeitweise verdrngt oder verdeckt worden. Sie treten jetzt aber - auch als Folge des Binnenmarktes und der unter deutschem Einflu betriebenen Wirtschaftspolitik - wieder strker in den Vordergrund. Das fhrt zu neuen Spannungen und Konflikten. Der Versuch, diese durch das Projekt Whrungsunion als neues integrationspolitisches Zugpferd fr die 90er Jahre zu bndigen, ist gescheitert, wenige Monate nachdem dieses in Maastricht beschlossen worden war: Das Europische Whrungssystem (EWS), auf dem die Whrungsunion aufbauen sollte, ist im September 1992 in eine dramatische Krise geraten, von der es sich nicht wieder erholt hat. Im August 1993 wurde es faktisch weitgehend aufgelst. Die finanziellen Kompromisse, die in Edinburgh im Dezember 1992 beschlossen worden sind, werden die Zunahme der regionalen Unterschiede und damit weiterer sozialer Sprengstze in der EG nicht verhindern. Aus der Sicht der Grndungsmitglieder m u die Erweiterung der EG in den 70er und 80er Jahren im nachhinein als Irrweg erscheinen: Irland, Griechenland, Portugal und Spanien belasten die Gemeinschaft konomisch, Dnemark und England haben sich zu politischen Strenfrieden entwickelt. Zum anderen hat sich das europische und weltpolitische Umfeld der EG innerhalb krzester Zeit radikal verndert: Der Wegfall der Ost-WestKonfrontation hat eine der wesentlichen Geschftsgrundlagen fr die EG beseitigt. Mit der deutschen Vereinigung hat ein anderes wesentliches Fundament der EG - die Einbindung Deutschlands in eine westeuropische Gesamtstruktur - dramatische Risse erhalten. Auf beides gibt es bislang keine berzeugende Antwort. Gegenber Osteuropa untersttzt die EG vor allem rhetorisch und politisch eine marktradikale Schocktherapie, die zu konomischen und sozialen Katastrophen fhrt. 1 0 Die konomische Aufbauhilfe ist demge10 Vgl. die kritische Einschtzung der wirtschaftspolitischen Strategie in O s t e u r o p a

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genber so gering, da es 1992 zu einem Nettoabflu von Kapital aus den meisten osteuropischen Lndern kam. 11 Obgleich das reale Pro-Kopf-Einkommen dieser Lnder weniger als die Hlfte des Durchschnitts fr die vier rmsten EG-Lnder betrgt, erhalten letztere 15mal so viel unentgeltliche Hilfe wie die mittel- und osteuropischen Lnder und diese wiederum 8mal soviel wie die Nachfolgestaaten der UdSSR. 12 Auch die Marktffnung der EG gegenber einigen osteuropischen Lndern im Rahmen der sog. Europa-Vertrge ist halbherzig und insbesondere bei denjenigen sensiblen Gtern wie Stahl, Textilien und landwirtschaftlichen Erzeugnissen, auf deren Ausfuhr diese Lnder angewiesen sind, sehr gering. 13 Im brigen schottet die EG sich vor allem gegenber der Zuwanderung der Menschen aus den ehemaligen sozialistischen Lndern Osteuropas ab. Fr das Deutschland-Problem gibt es berhaupt keine europische Konzeption mehr. Die Vereinigung der beiden deutschen Staaten hat der Bundesrepublik zugleich die unbeschrnkte nationale Souvernitt beschert, die ihr bisher durch die westlichen Siegermchte des Zweiten Weltkrieges mit Billigung der anderen europischen Staaten in einigen Teilen vorenthalten worden war. Die Bundesregierung redet seitdem hufig von grerem Gewicht sowie einer daraus folgenden greren politischen Verantwortung Deutschlands in der Welt und natrlich besonders in Europa. In erster Linie betreibt sie dabei eine als Normalisierung bezeichnete Aufwertung ihrer militrischen Position: Die Beschrnkungen, die dem Einsatz der Bundeswehr in der Verfassung auferlegt worden waren, sollen mglichst schnell beseitigt werden. In den verteidigungspolitischen Richtlinien v o m November 1992 14 bereitet die Bundesregierung die Bundeswehr und die ffentlichkeit auf die neue Rolle der Bundesrepu-

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d u r c h die W i r t s c h a f t s k o m m i s s i o n f r E u r o p a der Vereinten N a t i o n e n : E c o n o m i c C o m m i s s i o n for Europe (ECE): E c o n o m i c Survey of Europe 1991-1992, New York 1992, S. 4 7 f f . ; ausfhrlicher u n d radikaler: Agenda 92 for S o c i o - E c o n o m i c Reconstruction of Central and Eastern Europe, W i e n 1992. Vgl. E C E : E c o n o m i c Survey of Europe 1992-1993, New York 1993, S. 247. Maastricht: A u s b l e n d u n g O s t e u r o p a s ein Fehler, in: DIW-Wochenbericht, 15/1992, S. 189. Vgl. Zu den Assoziierungsabkommen mit Polen, Ungarn u n d der Tschechoslowakei, in: DIW-Wochenbericht, 50/1991, S. 701 ff. Vgl. Verteidigungspolitische Richtlinien fr d e n Geschftsbereich des Bundesministers der Verteidigung v o m 26.11.1992, Ministeriumsdrucksache.

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blik als militrische Ordnungs- und weltweite Interventionsmacht vor: Zu den Ansprchen an das Militr gehre in Zukunft nicht mehr die alleinige Fhigkeit zur umfassenden Verteidigung gegen eine stndig drohende Aggression, sondern flexible Krisen- und Konfliktbewltigung im erweiterten geographischen Umfeld. 1 5 Dabei geht sie von einem weiten Begriff vitaler Sicherheitsinteressen Deutschlands aus, die notfalls auch durch militrische Gewalt zu schtzen seien. Dazu gehrten u.a. die Aufrechterhaltung des freien Welthandels und des ungehinderten Zugangs zu Mrkten und Rohstoffen in aller Welt im Rahmen einer gerechten Weltwirtschaftsordnung. 1 6 Dieser Wunsch nach Weltmacht 17 wird die Einbindung und Kontrolle Deutschlands in einen europischen Zusammenhang schwieriger machen. Das gilt trotz der groen und gegenwrtig die anderen Aspekte berlagernden wirtschaftlichen Probleme, die die deutsche Vereinigung und das daran anschlieende wirtschaftspolitische Versagen der Bundesregierung in diesem Zusammenhang mit sich gebracht haben: 1 8 In Ostdeutschland ist die Zahl der Arbeitspltze in kurzer Zeit halbiert, sind ganze Industrieregionen deindustrialisiert worden. Im Westen ist der kurze Vereinigungsboom ausgelaufen und von einer tiefen Rezession abgelst worden. Die finanziellen Belastungen aufgrund der hemmungslosen Vereinigungspolitik werden berall sprbar und fhren zu dramatischem Sozialabbau. Soziale Spannungen und politische Aggressivitt nehmen zu, aber die deutsche Bundesregierung unternimmt nichts, um die Ursachen fr beides wirksam zu bekmpfen. Die allgemeine Frustration richtet sich in dieser Situation auch gegen die europische Integration, deren Krise als Quelle weiterer Unsicherheit erscheint und von der eine Schwchung der DM und neue soziale Zumutungen erwartet werden. Diese Anti-EGStimmung ihrerseits wird von den Krften aufgegriffen und demagogisch angeheizt, die keine europische Integration wollen, sondern

15 Ebenda, S. 26. 16 Ebenda, S. 5. 17 Vgl. Wolfram Wette: Der Wunsch nach Weltmacht, in: Die Zeit, Nr. 31 v o m 30. Juli 1993, S. 4. 18 Vgl. hierzu Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik: M e m o r a n d u m 93: Beschftigungspolitik statt Sozialabbau - industrielle Kerne sichern, Kln 1993; Herbert Schui: Die k o n o m i s c h e Vereinigung Deutschlands. Bilanz u n d Perspektiven, H e i l b r o n n 1991.

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die Wiederherstellung deutscher Gromachtposition und -politik in Europa betreiben. Der Vertrag von Maastricht vom Dezember 1991 war im wesentlichen eine berhastete, fast panikartige Reaktion auf die unerwartete neue Situation. Er enthlt hauptschlich zwei Groprojekte, die sich auf die beiden Hauptprobleme beziehen: Mit der Whrungsunion sollen die Unterschiede und Widersprche zwischen den Mitgliedslndern berbrckt und der innere Zusammenhalt der EG gestrkt werden. Dieses Vorhaben ist nicht tragfhig: Es zwingt der EG einen wirtschafts- und whrungspolitischen Kurs auf, der vor allem durch das Expansionsinteresse des deutschen Kapitals bestimmt ist und diesem dauerhafte Konkurrenzvorteile im Kampf um hhere Weltmarktanteile gegen amerikanische u n d japanische Konzerne verschaffen soll. Von den weniger entwickelten EGMitgliedslndern verlangt dieser Kurs enorme Anpassungsopfer in Form niedrigerer Einkommen und hherer Arbeitslosigkeit. Dies drfte innenpolitisch kaum durchsetzbar sein. - Seit Beginn der 90er Jahre n a h m e n die Widersprche und Interessengegenstze zwischen den Mitgliedslndern der EG zu. Der Austritt Italiens und Englands aus dem EWS im September 1992 war ein erheblicher integrationspolitischer Rckschritt. Im August 1993 folgte die Rettung des EWS durch seine faktische Suspendierung. Sinn der Politischen Union soll es sein, der Gemeinschaft grere Einheitlichkeit nach auen zu geben, sie als gleichberechtigten Partner gegenber den USA und Japan zu profilieren und geschlossenes Auftreten gegenber Osteuropa zu ermglichen. Die Bestimmungen des Vertrages von Maastricht ber eine Gemeinsame Auen- u n d Sicherheitspolitik (GASP) leisten dies jedoch nicht. Sie sind vielmehr auerordentlich d n n und dokumentieren vor allem die Unsicherheiten und unterschiedlichen Interessen hinsichtlich einer solchen gemeinsamen Politik. Es besteht allerdings die reale Gefahr, da die EG versucht, ihre europapolitische Konzeptionslosigkeit durch den schnellen Aufbau einer europischen Militrmacht zu berdecken. Schon 1988 hatten die Regierungen Frankreichs und Deutschlands eine deutsch-franzsische Brigade gebildet. Im Vorfeld zum Gipfeltreffen in Maastricht ernannten sie diese zur Keimzelle einer knftigen europischen Streitmacht. Mittlerweile haben auch Belgien und Spanien Truppen fr dieses Eurokorps zur Verfgung gestellt, das am 5. November 1993 in Straburg offiziell in Dienst gestellt

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wurde. 19 In die gleiche Richtung einer Militarisierung europischer Auenpolitik zielt die Erklrung zur Westeuropischen Union, die zum Vertragswerk von Maastricht gehrt. Die Mitgliedslnder betonen dort ihre Absicht, die Westeuropische Union (WEU) als Verteidigungskomponente der Europischen Union zu entwickeln. Die WEU ihrerseits kndigte in ihrer Petersberger Erklrung vom 19. Juni 1992 an, einen Planungsstab zur Vorbereitung von Eventualplnen fr den Einsatz von Streitkrften unter der gide der WEU einzurichten. 2 0 Die Umsetzung der angeblichen Notwendigkeit, spezifische europische militrische O p t i o n e n zu ermglichen, 21 ist inzwischen weit fortgeschritten. Da die EG sich gegenwrtig in einer tiefen wirtschaftlichen und politischen Krise befindet, ist unbersehbar. Weitgehend unklar sind jedoch der Charakter dieser Krise, damit auch die weiteren Perspektiven der EG und die Handlungsmglichkeiten, die aus der Krise herausfhren. Grundstzlich sind drei sehr unterschiedliche Interpretationen mglich: Die erste versteht die aktuellen Probleme weitgehend als zyklische Integrationskrise, vergleichbar dem Abschwung in einem Konjunkturzyklus, dessen wesentliche Grundlagen und Mechanismen hierdurch nicht beeintrchtigt werden. In dieser Sicht ist die politische Dynamik der EG-Integration weitgehend an die wirtschaftliche Growetterlage in den Mitgliedslndern gebunden. Diese Deutung kann durch Hinweise auf die Geschichte der EG gesttzt werden: Nach einem strmischen Integrationsfortschritt whrend des Nachkriegsbooms in den 60ern geriet die EG whrend und im Gefolge der Weltwirtschaftskrise in den 70er Jahren in ein anhaltendes politisches Tief. ffentliche Zweifel an ihrer Zukunftsperspektive waren an der Tagesordnung. Mit der wirtschaftlichen Belebung in den 80er Jahren gab es jedoch wieder einen Integrationssprung - am deutlichsten verkrpert im Projekt Binnenmarkt 1993. Wenn jetzt in den 90ern - angesichts der neuen Wirtschaftskrise - wieder die Probleme in der Gemeinschaft dominieren und Stillstand droht, so folgt das dem frheren Muster. Fr grundlegende Zukunftszweifel besteht demnach kein Anla. Es ist vielmehr zu erwarten, da nach der -

19 Vgl. Bulletin, Nr. 98 v o m 10.11.1993, S. 1100. 20 Vgl. Bulletin, Nr. 68 v o m 23.6.1992, S. 649ff. 21 Bulletin, Nr. 106 v o m 1.12.1993, S. 1181.

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mglicherweise etwas lnger dauernden - Krise wieder ein neuer Fortschritt der europischen Integration folgen wird. Die zweite Interpretation geht ebenfalls davon aus, da die Integrationskrise vor allem auf die schwache wirtschaftliche Entwicklung und das damit verbundene Auseinanderdriften der Mitgliedslnder zurckzufhren ist. Sie sieht - und propagiert - jedoch eine andere Entwicklung fr die 90er Jahre: In dieser Sicht werden die integratio n s h e m m e n d e n Wirkungen der Wirtschaftskrise durch die mit dem Vertrag von Maastricht beschlossene intensivere politische Integration mehr als ausgeglichen werden. Das konomische Zyklusmuster wird also durch einen neuen integrationspolitischen Wachstumsschub berlagert. Dessen treibenden Krfte sind die beiden in Maastricht beschlossenen Hauptprojekte der EG fr die 90er Jahre: Die schrittweise Herstellung der Wirtschafts- und Whrungsunion sowie die zunehmend engere Politische Union. Eine dritte, grundstzlich andere - und hier vertretene - Interpretation versteht die aktuellen Probleme der EG als Hinweis auf eine sehr viel weiter reichende Krise. 22 In dieser Sicht ist die politische und gesellschaftliche Grundlage, auf der die EG-Integration in den letzten 40 Jahren stattgefunden hat, mittlerweile teils verschwunden, teils historisch erschpft und nicht mehr tragfhig: Z u m einen ist mit dem Kalten Krieg die politische Basis fr die territoriale Beschrnkung der europischen Integration auf Westeuropa entfallen. Zum anderen hat die konzeptionelle Verengung der Integration auf Marktverflechtung im Laufe der letzten beiden Jahrzehnte zu einer Anhufung von Problemen gefhrt, die nicht in einem periodischen Abschwung mit anschlieendem Aufschwung zu bereinigen sind. Sie signalisieren vielmehr eine Transformationskrise der EG. Die territorialen, institutionellen und politischen Grundlagen der bisherigen Integration mssen grundlegend verndert werden. Diese Transformationskrise hat gerade begonnen. In ihr stehen die Brche und Risse der alten Struktur im Vordergrund. Welche neuen Konstellationen und Strukturen sich im Laufe der 90er Jahre herausbilden werden, ist noch nicht erkennbar. Mit der Krise der EG beginnt aber zugleich die Neuformierung Europas. Sie findet als Kampf um europische Hegemonie und Do22 Vgl. hierzu auch H a n s A r n o l d : Europa am Ende? Die Auflsung von EG und N A T O , M n c h e n / Z r i c h 1993.

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Einleitung

minanz statt und ist eingebettet in die zunehmende globale Konkurrenz zwischen den drei groen kapitalistischen Blcken Amerika, Pazifikraum und Europa. Auf beiden Ebenen hat es schon in den 70er und 80er Jahren zunehmende Rivalitten und Krfteverschiebungen gegeben. Global waren letztere vor allem zugunsten Japans und zu Lasten der USA erfolgt, whrend die Position (West-)Europas in der Welt sich seit den 60er Jahren nur wenig verndert hat. Innereuropisch war die Entwicklung vor allem durch das Heranwachsen Deutschlands zum wirtschaftlich strksten und wirtschaftspolitisch tonangebenden Land der EG geprgt. Der Zusammenbruch des Sozialismus in Osteuropa betrifft in erster Linie Europa, und zwar auf beiden Ebenen: Er knnte zum einen Europas Stellung in der Welt entscheidend verndern, wenn der Wegfall der Ost-West-Spaltung dazu genutzt wird, einen einheitlichen gesamteuropischen Block zu bilden, der ein greres Gewicht im Kampf um Weltmacht und Weltmrkte erhalten wrde. Z u m anderen steht allerdings die - innereuropische - Frage, ob und wie ein solcher Block zustandekommt, unter wessen Fhrung er steht und wie stark sein innerer Zusammenhalt ist. Wird das konomische Gewicht und die wirtschaftspolitische Fhrungsrolle Deutschlands zu einer gesamteuropischen Hegemonie und Vormachtstellung ausgebaut? K o m m t es zum weiteren Ausbau der bereits bestehenden kleinen deutsch-franzsischen Fhrungsallianz, oder werden die traditionellen innereuropischen Konflikte und Rivalitten eine neue europische Formierung verhindern? Welche Rolle spielen die europischen und globalen Strategien der fhrenden europischen Konzerne bei der Herausbildung und fr die Ausrichtung und Festigkeit eines einheitlichen europischen Kapitalismus? Schlielich: bietet die Aufgabe einer N e u o r d n u n g Europas mglicherweise auch die Chance einer Entwicklung, die statt auf Hegemonie und autoritrer Formierung auf demokratischer Integration beruht und statt auf aggressive Vorherrschaft auf den Weltmrkten auf friedliche internationale Kooperation setzt? In diesem Buch soll den wesentlichen Krften, Strategien und Konstellationen nachgegangen werden, die einerseits zu dem merkwrdigen Zusammentreffen von Erfolg des Binnenmarktes und Krise der EG gefhrt haben und andererseits auch die mglichen Entwicklungen der europischen Integration in den 90er Jahren weitgehend bestimmen. Dabei spielen wirtschaftliche Faktoren zwar nicht die

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ausschlielich bestimmende, aber doch eine ganz entscheidende Rolle. Auf sie konzentriert sich daher die Analyse. Da die gesamtwirtschaftliche Entwicklung, Strukturen und Krfteverhltnisse in der EG und ihren Mitgliedslndern - auf der Grundlage einer bestimmten Ausstattung mit Boden, Rohstoffen und Menschen - im wesentlichen das Ergebnis der jeweiligen Wirtschaftspolitik und der Strategien von Unternehmen, hierbei in erster Linie der fhrenden Konzerne, sind, stehen diese im Mittelpunkt. Der Gesamttitel der folgenden Darstellungen, Analysen und berlegungen, die Frage Wem gehrt Europa? thematisiert also die bestimmenden Interessen und Krfte der Wirtschaftspolitik in Europa und die Strukturen und Strategien europischer Konzerne bei der Neuformierung des europischen Kapitals. Der erste Band behandelt die Entwicklungsphasen der europischen Integration (1. Kapitel), die Ausgangsposition und allmhliche Vernderung der wirtschaftspolitischen Programmatik und wesentliche aktuelle Felder und Projekte europischer Wirtschaftspolitik: Binnenmarkt, Whrungsunion, Industriepolitik (2. Kapitel; auf die Behandlung der Agrarpolitik wird dagegen ganz verzichtet, Regionalund Sozialpolitik werden nur am Rande gestreift). Er schliet mit berlegungen zur weiteren Perspektive der europischen Integration unter dem Einflu der dominierenden wirtschaftspolitischen Formierungstendenzen (3. Kapitel). Im zweiten Band stehen die Strategien der groen Konzerne in Europa sowie ihre Flankierung durch die EG zur Diskussion - als branchenbergreifende Konzentrations-, Kooperations- und Konkurrenzstrategien (1. Kapitel) und als branchenbezogene Neuformierung von Marktstrukturen, Unternehmensnetzen und privat-staatlichen Verflechtungen: Telekommunikation (2. Kapitel), Automobilbau (3. Kapitel), Finanzdienstleistungen (4. Kapitel). Er schliet mit einer Bestandsaufnahme und einem Ausblick auf die gerade erst begonnene Besetzung strategischer Startpositionen westeuropischer Konzerne in Osteuropa (5. Kapitel). Aus den Analysen beider Bnde ergibt sich ein widersprchliches Bild: Whrend in der Wirtschaftspolitik das Binnenmarktprogramm zu einer Verdichtung der wirtschaftlichen Integration beigetragen hat und sich allmhlich auch ein protektionistisch-expansionistischer Konsens in der Festung Europa herstellt, h e m m e n die unzureichende Bekmpfung regionaler Disparitten, die Vernachlssigung

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Einleitung

kologischer und sozialer Probleme und die Unfhigkeit zur wirksamen Bekmpfung der Arbeitslosigkeit die Fortfhrung der Integration, und die im Vertrag von Maastricht verordnete Austerittspolitik zur Verwirklichung der Whrungsunion vertieft die Spannungen zwischen den Mitgliedslndern. Die Unternehmensstrategien fhren zu groen europischen Konzernen und Komplexen, die einerseits versuchen, die europischen Mrkte zu beherrschen und vor Konkurrenz aus den USA oder Japan abzuschotten, andererseits aber als global operierende Gesellschaften oder Gruppen berseeische Mrkte anpeilen und daher globale Marktffnungsstrategien betreiben und ihrerseits mit derartigen Strategien konfrontiert werden. Die Frage Wem gehrt Europa? ist noch nicht abschlieend beantwortet. Wesentliche Marktformierungen, wirtschaftspolitische Hegemoniemuster und Formierungstendenzen sind erkennbar, ohne sich jedoch bereits fest etabliert und fr die absehbare Zeit durchgesetzt zu haben. Sie werden in den folgenden Kapiteln nachgezeichnet. Die Analyse der realen wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Entwicklungstendenzen in Europa soll zugleich Hinweise und Ansatzpunkte fr den Versuch liefern, die dominierenden Formierungsmuster zu durchbrechen, eine alternative Konzeption europischer Integration zu entwickeln und reale Eingriffsperspektiven aufzuzeigen.

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1. Kapitel Politische Grndung - konomischer Aufstieg Politisch-konomische Doppelkrise: Entwicklungsphasen der EG

Am Anfang der Europischen Gemeinschaften stand das Scheitern einer gesamteuropischen Integrationspolitik (Abschnitt 1.1). Sie ging in den ersten Gefechten des Kalten Krieges unter. Europische Integration wurde Westintegration und Ostintegration. Westeuropische Integration blieb auf die Wirtschaft beschrnkt. Um engere gesellschaftliche und kulturelle Verflechtungen kmmerte sich die europische Politik allenfalls am Rande. Und es blieb auch nicht bei einer, es wurden zwei rivalisierende Integrationsstrukturen geschaffen. Nach diesen politischen Weichenstellungen entwickelte sich die Europische Gemeinschaft im Takt des wirtschaftlichen Wachstums (Abschnitt 1.2). Im Boom vedichteten sich die gegenseitigen Verflechtungen, in der Krise wurden sie dnner. Wirtschaftliche Integration wurde auf Marktdurchdringung, Wirtschaftspolitik auf restriktive Geldpolitik reduziert. Solange das Wirtschaftswachstum anhielt, erschienen derartige Verflachungen und Verengungen als integrationspolitische Weisheit. Ihr Zwischenziel war der einheitliche Binnenmarkt. Die Wirtschafts- und Whrungsunion sollte dem Ganzen die Krone aufsetzen. Da die EWG auf dem Weg dorthin die EFTA an den Rand des Geschehens gedrngt und als Rivalen ausgeschaltet hat, gehrt zu ihrer Erfolgsgeschichte (Abschnitt 1.3). Ende der 80er Jahre gert die EWG jedoch in eine doppelte Krise (Abschnitt 1.4): Zum einen bleiben die segensreichen Wirkungen des Binnenmarktes aus. Statt dessen machen sich die Folgen einer marktideologisch bornierten Integrationspolitik strend bemerkbar: Die Arbeitslosigkeit steigt, aber die EG kann sich nicht zu einer gemeinsamen wirksamen Beschftigungspolitik aufraffen. Die regio-

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Entwicklungsphasen der EG

nale Polarisierung n i m m t trotz europischer Regionalpolitik nicht ab. Von europischer Sozialpolitik kann nach mehr als dreiig Jahren EWG immer noch nicht die Rede sein. Die Umweltpolitik bleibt notorisch unterbelichtet. Zu den traditionellen Defiziten gehrt es auch, da die europischen Institutionen immer noch nicht nach demokratischen Spielregeln arbeiten. Dazu kommen pltzlich vllig neue Probleme: Die Bundesrepublik schluckt die ehemalige DDR und wird noch grer. Die Verdauungsprobleme sind riesig, und sie fhren zu Rechtsradikalismus und Auslnderfeindlichkeit. Politik u n d Wirtschaft in Osteuropa brechen zusammen. Die dortigen Lnder drngen in die EG; Jugoslawien zerfllt, die Nachfolgestaaten zerstren sich in blutigen Kriegen. Die EG hat nichts getan, um die Konflikte im Vorfeld einzudmmen und den Krieg zu verhindern. Wenn sie nach seinem Ausbruch fr militrische Intervention pldiert, dann zeigt dies nur ihre politische Konzeptions- und Hilflosigkeit. Auch der Vertrag von Maastricht ist Ausdruck dieser Hilflosigkeit. Business as usual lautet die Durchhalteparole. Unterschiedliche wirtschaftliche, soziale und kologische Probleme nehmen zu, aber die EG beschliet ungerhrt die Wirtschafts- und Whrungsunion. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts ist die politische Geschftsgrundlage der EG entfallen; diese aber tut so, als wre nichts geschehen und betreibt weiter die politische Union der Zwlf. Es werden D m m e gegen Flchtlinge gebaut. Schlielich erinnert sich die EWG der militrischen Karte: die Westeuropische Union (WEU) wird aus ihrem 40jhrigen Randdasein hervorgeholt. Sie soll der militrische Arm der EG werden.

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1.1 Westeuropische Wirtschaftsverflechtung statt gesamteuropischer Integration: Politische Beschrnkungen der Grndungsphase

Fnf Jahre und einen Tag nach der bedingungslosen Kapitulation der faschistischen deutschen Wehrmacht - am 9. Mai 1950 - verkndete der franzsische Auenminister Robert Schuman den Plan, die Gesamtheit der franzsisch-deutschen Kohle- und Stahlproduktion einer gemeinsamen H o h e n Behrde zu unterstellen, in einer Organistion, die den anderen europischen Lndern zum Beitritt offensteht. 1 Noch am gleichen Tag stimmte Konrad Adenauer dem Vorschlag uneingeschrnkt zu. Die Vertragsverhandlungen begannen am 20. Juni 1950. An ihnen nahmen auch Vertreter Belgiens, der Niederlande, Luxemburgs und Italiens teil. Am 18. April 1951 wurde der Vertrag zur G r n d u n g einer Europischen Gemeinschaft fr Kohle und Stahl (EGKS - M o n t a n u n i o n ) unterschrieben. Er trat nach der Ratifikation durch die sechs Mitgliedslnder am 23.7.1952 in Kraft. 2 Nach den Bestimmungen des Montanunion-Vertrages 3 sollen die Grundstoffindustrien der beteiligten Lnder weitgehend miteinander verflochten und einheitlich reguliert werden. Dem sollen ein gemeinsamer Markt und gemeinsame politische Steuerung durch eine supranationale zentrale Institution dienen. Diese Hohe Behrde koordiniert die Produktion u n d Verteilung von Kohle, Eisen und Stahl, hat aber auch weitergehende Befugnisse: Sie kann im Fall einer manifesten Krise Produktionsquoten fr die einzelnen Mit-

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Vgl. Pascale Fontaine: Eine neue O r d n u n g fr Europa. Vierzig Jahre S c h u m a n Plan (1950-1990), in: Europische D o k u m e n t a t i o n , 3/1990, S. 46. Vgl. zu dieser ersten Phase Wilfried Loth: D e r Weg nach Europa. Geschichte der europischen Integration 1939-1957, G t t i n g e n 1991; Ludolf H e r b s t : O p t i o n fr den Westen. Vom Marshallplan bis z u m deutsch-franzsischen Vertrag. Deutsche Geschichte der neuesten Zeit, M n c h e n 1989; Albert Statz: Zur Geschichte der westeuropischen Integration bis zur G r n d u n g der E W G , in: Frank D e p p e (Hg.): Europische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Zur politischen k o n o m i e der westeuropischen Integration, Reinbek 1975, S. 110-174. Vgl. Bundeszentrale fr politische Bildung: Europa - Vertrge u n d Gesetze, B o n n 1975, S. 3 - 6 9 .

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gliedslnder und Unternehmen festsetzen (Art. 58), im Falle einer Mangellage die Prioritten bei der Verwendung der Produktion bestimmen und das Produktionsaufkommen entsprechend verteilen (Art. 59). Auch Hchst- und Mindestpreise kann sie zentral festsetzen (Art. 61). In dieser - noch heute bestehenden - weitreichenden Lenkungskompetenz unterscheidet sich der Montanunions-Vertrag vom spteren Vertrag ber die Europische Wirtschaftsgemeinschaft. Die enge wirtschaftliche Integration entsprach dem Zwang zu greren Mrkten, den die Groproduktion gerade im Grundstoffbereich mit sich brachte. Sie traf auch die Interessen der beteiligten Konzerne an einer politisch sanktionierten kartellartigen Organisation ihrer Geschfte. Die entscheidende Bedeutung der M o n t a n u n i o n liegt jedoch nicht in ihrer wirtschaftlichen Substanz, sondern in ihrem doppelt politischen Charakter: Als erste supranationale europische Organisation stellt sie einerseits einen Erfolg europischer Integrationsbemhungen dar. Die kleine Zahl der teilnehmenden Lnder und die Beschrnkung auf wirtschaftliche Fragen markieren andererseits aber auch das Scheitern aller weitergehenden Vorstellungen von europischer Integration. Diese Beschrnktheit der M o n t a n u n i o n , die im spteren Vertrag ber die Europische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) modifiziert, aber nicht berwunden wird, durchzieht die gesamte Geschichte der europischen Gemeinschaften - trotz Erweiterung der Mitgliederzahl von 6 auf 12 und trotz verschiedener Versuche, ber die wirtschaftliche Integration hinauszukommen. Sie ist ein wesentlicher Grund fr die aktuelle Krise der EG. Dabei hatte es in den 40er Jahren nicht an ernsthaften Plnen fr umfassendere europische Vereinigungen gefehlt, die sich nicht allein, in der Regel nicht einmal primr auf die wirtschaftliche Integration richteten. 4 Sie wurden vor allem durch Angehrige von Widerstandsbewegungen in den vom Faschismus besetzten Lndern und in Deutschland sowie von Mitgliedern verschiedener Exilgruppen

Vgl. hierzu auer Wilfried Loth (Der Weg . . . , a . a . O . , S. 9 - 4 7 ) Walter Lipgens (Hg.): Europa-Fderationsplne der Widerstandsbewegungen 1940-1945, M n chen 1968; ders. (Hg.): 45 Jahre Ringen um die europische Verfassung. D o k u m e n t e 1 9 3 9 - 1 9 8 4 . Von den Schriften der Widerstandsbewegung bis z u m Vertragsentwurf des Europischen Parlaments, B o n n 1986, S. 191ff.; Wilfried Loth (Hg.): Die Anfnge der europischen Integration 1945-1950, Bonn 1990.

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der G r n d u n g s p h a s e

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entwickelt. Sie sahen teils regionale osteuropische oder westeuropische Verbindungen, teils gesamteuropische Fderationen vor. Bezglich der Herkunft ihrer Trger und des Inhaltes ihrer gesellschaftspolitischen Ziele unterschieden sie sich teilweise erheblich. Fast alle aber hatten aus den Erfahrungen des Weltkrieges und der unmittelbaren Nachkriegszeit zwei Leitvorstellungen abgeleitet: 5 Erstens msse die nationalstaatliche Anarchie berwunden und durch ein System kollektiver Sicherheitsstrukturen ersetzt werden. Denn die innereuropische Nationalstaatlichkeit sei die Quelle von Aggressivitt, Konflikten und Kriegen. In ein System kollektiver europischer Sicherheit msse auch das besiegte Deutschland einbezogen werden; nur so sei zu verhindern, da die konomische Potenz Deutschlands sich erneut in aggressiver Expansion entlade. Die Vertreter sozialdemokratischer und sozialistischer Positionen betonten berdies die Anarchie und Aggressivitt nationalstaatlich gesttzter imperialistischer Expansionsstrategien; sie verbanden mit der Vorstellung eines integrierten Europas zugleich die Vision eines demokratischen Sozialismus in Europa. Zweitens msse etwas gegen den Machtverlust der europischen Staaten getan werden, der im Verlaufe des Krieges offensichtlich geworden war. Die Rolle weltpolitischer Fhrungsmchte war schon whrend des Krieges an die USA und die Sowjetunion gefallen und wurde unmittelbar danach gefestigt: erstere als militrische, politische und wirtschaftliche Supermacht, letztere als zwar konomisch in kaum vorstellbarem Ausma zerstrte, aber militrisch ungebrochene und politisch gestrkte Weltmacht. Um nach wie vor eine magebliche Rolle in der Weltpolitik spielen zu knnen, msse Europa seine Ressourcen zusammenlegen und einen dritten weltpolitischen Machtblock bilden. Die breite europische Einigungsbewegung fand in den ersten Nachkriegsjahren einen Kristallisationspunkt im Konzept der Dritten Kraft zwischen Ost und West. Ihr gemeinsamer Nenner k o m m t in der programmatischen Erklrung zum Ausdruck, die die - im Dezember 1946 gegrndete - Union Europenne des Fderalistes im April 1947 verabschiedete: Wir wollen nicht ein dahinsiechendes Europa als Spielball widerstreitender Interessen, beherrscht durch

Vgl. Wilfried Loth: D e r Weg . . . , a . a . O . , S. 2 8 f f .

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Entwicklungsphasen der EG

entweder einen angeblich liberalen Kapitalismus, der die menschlichen Werte der Macht des Geldes unterordnet, oder einen Staatstotalitarismus, dem jedes Mittel recht ist, sein Gesetz auf Kosten der Menschenrechte und der Rechte der Gemeinschaften durchzusetzen. Wir wollen ein Europa als offene Gesellschaft, d. h. dem Osten wie dem Westen gegenber freundschaftlich gesinnt, bereit, mit allen zusammenzuarbeiten. 6 Derartige Konzeptionen hatten sptestens 1947 aber bereits keine Durchsetzungschancen mehr. Sie zerbrachen an den neuen weltpolitischen Konfliktlinien, die im Jahre 1917 entstanden und durch die Anti-Hitler-Koalition nur zeitweise berlagert worden waren. Nach dem militrischen Zusammenbruch des Faschismus wurde der Systemgegensatz zwischen Kapitalismus und Sozialismus, geographisch stilisiert als Ost-West-Gegensatz, fr ber 40 Jahre zur beherrschenden Achse und zum strukturierenden M o m e n t der Weltpolitik. Da die Grenze zwischen den Systemen mitten durch Europa lief, muten Versuche einer gesamteuropischen Vereinigung scheitern: Stalin lehnte jede Einbeziehung Osteuropas in eine gesamteuropische Integration ab, weil er davon berzeugt war, da sich Deutschland in einer solchen Formation aufgrund seiner wirtschaftlichen Strke schnell wieder zur Hegemonialmacht und erneut zur lebensbedrohenden Gefahr fr die Sowjetunion entwickeln wrde. Sein Interesse und seine Politik richteten sich darauf, einen der Sowjetunion vorgelagerten osteuropischen Einflubereich als Schutzgrtel vor neuen Aggressionen aus dem Westen zu schaffen. Bei dieser Politik konnte er sich auf die politische Anerkennung und Verankerung sttzen, die kommunistische und sozialistische Gruppen sich durch ihren Widerstandskampf gegen den Faschismus bei der Bevlkerung geschaffen hatten. Die sowjetische Regierung untersttzte teilweise mit massiven politischen Interventionen und mit Hilfe der Roten Armee - die Grndung von sowjetfreundlichen Volksdemokratien in fast allen Lndern Osteuropas. Die Vereinigten Staaten und England als die beiden fhrenden westliche Mchte erkannten zwar zunchst - besonders in der Konferenz von Jalta vom Februar 1945 - das sowjetische Bedrfnis nach einer europischen Sicherheitszone an. Zugleich aber muten sie befrchten, da mit dem Ende des Krieges die Positionen des soziali6 Zit. nach ebenda, S. 32.

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stischen Lagers in der Welt erheblich gestrkt wrden. Das empfanden sie als Bedrohung kapitalistischer Grundstrukturen im Westen. Hiergegen machten sie bereits mobil, als die Vorgnge in Osteuropa, die spter als Belege fr den sowjetischen Expansionismus angefhrt wurden, noch gar nicht geschehen waren. Schon weniger als ein Jahr nach dem Kriegsende, am 5. Mrz 1946, prgte der englische Premierminister Winston Churchill den Begriff des Eisernen Vorhangs, der sich durch Europa ziehe. Im September des gleichen Jahres forderte er eine Art Vereinigte Staaten von Europa zu schaffen; gemeint war eine Verbindung westeuropischer Staaten gegenber der Sowjetunion und den unter ihrem Einflu stehenden Lndern. 7 Im Mrz 1947 erffnete dann der amerikanische Prsident Harry Truman auch offiziell den Kalten Krieg: In einer Botschaft an den Kongre lie er wissen, da die Welt in zwei Lager zerfalle, die freie Welt auf der einen und die totalitre auf der anderen Seite. Die Vlker der Welt mten sich entscheiden, auf welcher Seite sie stehen wollten. 8 Die Menschen und Vlker in Europa konnten die verbreiteten Ideen einer gesamteuropischen Vereinigung als Dritte Kraft und Mittler zwischen Ost und West nicht verwirklichen. Statt dessen wurden sie in das Politikmuster des Kalten Krieges hineingepret und selbst zu Objekten der Ost-West-Konfrontation. Statt gesamteuropischer Fderation gab es Westintegration unter Aufsicht und Anleitung der USA und Ostintegration unter Fhrung der Sowjetunion. Vor diesem Hintergrund des Kalten Krieges beeinflute eine widersprchliche Interessenkonstellation den konkreten Gang der westeuropischen Integration, die 1952 zur M o n t a n u n i o n fhrte. In ihr hatten drei Gruppen von Interessen magebliches Gewicht: Erstens die Interessen der amerikanischen Regierung: Sie richteten sich in erster Linie und fast ausschlielich auf die Eingrenzung (Containment) und das Zurckdrngen (roll-back) des kommunistischen Einflubereiches. Militrische Hebel hierzu waren einerseits der - allerdings schon bald gescheiterte - Versuch zum Ausbau der atomaren berlegenheit und andererseits die G r n d u n g der NATO als westli-

7 8

Vgl. ebenda, S. 44. Vgl. z.B. Ludolf H e r b s t : O p t i o n . . . , a . a . O . , S. 35ff. - Zur Geschichte des Kalten Krieges vgl. H e l m u t Wolfgang K a h n : Der Kalte Krieg, 3 Bde., Kln 1986, hier besonders Band 1.

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ches Militrbndnis unter dem O b e r k o m m a n d o der USA. Eine eigenstndige spezifisch europische Westintegration auf militrischem Gebiet lag nicht im Interesse der USA und fand daher nicht statt. Der Brsseler Vertrag von 1948 zur Grndung der spter so genannten Westeuropischen Union, der auch eine Koordination auf sicherheits- und militrpolitischem Gebiet vorsah, 9 blieb daher bis Ende der 80er Jahre weitgehend irrelevant. Wirtschaftlich sollte Westeuropa nach den Interessen der USA jedoch zum starken und attraktiven Gegenpol des osteuropischen Sozialismus gemacht werden. Der wirtschaftliche Wiederaufbau wurde durch die 1948 gegrndete Organization for European Economic Cooperation (OEEC) und die Marshallplanhilfe untersttzt - und natrlich auch im Sinne amerikanischer politischer und wirtschaftlicher Interessen gesteuert. Insofern stellte er auch ein gutes Geschft fr die amerikanischen Konzerne dar. 10 Dabei war es von Anfang an - oder zumindest seit der Ablehnung des Morgenthau-Planes durch die amerikanische Regierung schon 1945 - klar, da dieser Aufbau nicht an Westdeutschland vorbeigehen konnte: Die sptere Bundesrepublik mute sowohl aufgrund ihrer zentralen geographischen Lage als auch wegen ihrer wirtschaftlichen Strke eine zentrale Rolle in der antikommunistischen Globalpolitik der USA spielen - und insofern natrlich auch politisch und wirtschaftlich gestrkt werden. Dieser sich aus der Logik des Kalten Krieges ergebende schnelle Wiederaufstieg Westdeutschlands stie sich aber - zweitens - hart mit den Interessen Frankreichs. Dort waren die Erfahrungen des deutsch-franzsischen Krieges, des Ersten Weltkrieges und zuletzt des faschistischen berfalls und der deutschen Besetzung groer Teile Frankreichs von 1940 bis 1945 sehr lebendig. Sie hatten zu der Forderung gefhrt, Deutschland fr immer kriegsunfhig zu machen. Dazu sollte dem Land die Verfgung ber die kriegswichtigen Grundstoffindustrien entzogen werden. Dieser Forderung war unmittelbar nach Kriegsende durch alliierte Verfgungen Rechnung getragen worden. Am 28.12.1948 unterzeichneten die drei westalliierten Siegermchte und die Benelux-Staaten das Ruhrstatut, auf dessen Basis am 28.4.1949 die Ruhrbehrde errichtet wurde. Diese hatte weitgehende Eingriffskompetenzen bei der Steuerung der
9 Vgl. Wilfried Loth: Der Weg . . . , a . a . O . , S. 5Off. 10 Vgl. hierzu besonders eingehend Albert Statz, a . a . O . , S. 118ff.

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Montanindustrie des Ruhrgebietes. 11 Ende der 40er Jahre zeichnete sich jedoch ab, da die enge Einbindung Westdeutschlands in den antikommunistischen Block ber kurz oder lang zu mehr wirtschaftlicher Souvernitt Deutschlands fhren mte. Die von den Alliierten verfgten Demontagen und Produktionseinschrnkungen fr Westdeutschland wurden zunchst gebremst und schlielich ganz aufgegeben. Damit begann fr die Bundesrepublik der Wiederaufstieg zur strksten Wirtschaftsmacht Europas. Der franzsische Vorschlag zur Verflechtung und Unterstellung der Kohle-, Eisen- und Stahlindustrie - als Grundlage wirtschaftlicher Strke und als militrische Basisindustrien - unter gemeinsame franzsisch-deutsche Regie m u daher als eine Art Notbremse angesehen werden: Die deutsche Wirtschaftsmacht und das sich daraus ergebende Aggressionspotential sollten durch die Einbindung in gemeinsame Entscheidungsstrukturen wenigstens teilweise kontrolliert werden. Im Vordergrund des Schuman-Planes standen daher nicht spezifisch wirtschaftliche Interessen, sondern eindeutig der Gedanke der Friedenssicherung. 12 Das konnte nach Lage der Dinge aber nur heien: Schutz vor einer erneuten Auflage deutscher Gromacht- und Aggressionspolitik. Was fr Frankreich eine Rckzugsposition war, bedeutete - drittens - fr die Interessen der Bundesrepublik einen groen Schritt nach vorne: Der Vorschlag zur Grndung der M o n t a n u n i o n bot dem noch nicht ein Jahr alten deutschen Weststaat die Chance, aus der internationalen Isolierung als Aggressor und Kriegsverbrecher herauszutreten und einen gleichberechtigten Platz in einem Teilbereich der westlichen Wertegemeinschaft einnehmen zu knnen. 1 3 Es war absehbar, da dieser Weg schon bald zu einer weitgehenden Rckgabe der nationalen Souvernitt und zur Aufhebung der meisten

11 Vgl. Ludolf H e r b s t : Die Bundesrepublik in d e n Europischem G e m e i n s c h a f t e n , in: Wolfgang Benz (Hg.): Die Geschichte der Bundesrepublik D e u t s c h l a n d , Frankfurt a . M . 1989, S. 2 1 5 f . ; H a n s D i c h g a n s : M o n t a n u n i o n . M e n s c h e n u n d I n s t i t u t i o n e n , D s s e l d o r f / W i e n 1980, S. 39ff. 12 Durch die Z u s a m m e n l e g u n g der G r u n d i n d u s t r i e n u n d die Errichtung einer n e u e n H o h e n Behrde, deren E n t s c h e i d u n g e n f r Frankreich, D e u t s c h l a n d u n d die anderen t e i l n e h m e n d e n Lnder b i n d e n d sein werden, wird dieser Vorschlag den ersten G r u n d s t e i n einer europischen Fderation bilden, die zur Bewahrung des Friedens unerllich ist. Aus der Erklrung v o m 9. Mai 1950, in: Pascale Fontaine, a . a . O . , S. 47. 13 Vgl. Ludolf H e r b s t : Die Bundesrepublik . . . , a . a . O . , S. 2 1 5 f f .

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Entwicklungsphasen der EG

Produktionsbeschrnkungen fhren wrde. Diese Aussichten lieen die Regierung Adenauer ohne Zgern die erheblichen planwirtschaftlichen Elemente des Montanunion-Vertrages akzeptieren, die schon damals in der wirtschaftspolitischen Debatte von Ludwig Erhard als systemfremde Strfaktoren der Marktwirtschaft kritisiert wurden. 1 4 Da die wirtschaftliche Westintegration in der Tat zunchst der einzig gangbare Weg zur Wiederaufwertung Westdeutschlands in Westeuropa war, erwies sich wenig spter: Schon zu Beginn der 50er Jahre hatten die Regierung der USA und Adenauer die Remilitarisierung der BRD ins Gesprch gebracht. Der franzsische Verteidigungsminister Pleven griff die Idee - wiederum in einem Akt unfreiwilliger U m a r m u n g - auf und entwickelte das Konzept einer Europischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG), in die auch deutsche Truppen integriert werden sollten. Die Regierungsvertreter der sechs Montanunions-Mitglieder unterzeichneten im Mai 1952 einen entsprechenden Vertrag. Seine Ratifizierung scheiterte jedoch im Sommer 1954 in der franzsischen Nationalversammlung. 1 5 Die Wiederaufrstung der Bundesrepublik wurde erst 1955 durchgesetzt. Im gleichen Jahr wurde Westdeutschland auch Mitglied der NATO. Neben der EVG blieben auch verschiedene Versuche erfolglos, die M o n t a n u n i o n um weitere Sektoren zu erweitem und zu einer Art Politischen Union zu vertiefen. 16 Dabei waren die politischen Triebkrfte, die zu ihrer Grndung gefhrt hatten, auch Mitte der 50er Jahre noch aktuell: Gegenber dem kommunistischen Block im Osten sollte eine starke westeuropische Front gebildet werden. Das Problem, die konomisch strker werdende und selbstbewuter auftretende Bundesrepublik in europische Strukturen einzubinden, war nach wie vor ungelst. Darber hinaus wuchs mit den Jahren das Bedrfnis der westeuropischen Regierungen, gegenber der

14 Ludwig Erhard betrieb seine erfolgreiche Wirtschaftspolitik in einem entschiedenen planfeindlichen Sinne. Selbst das Wort 'Plan' blieb fr ihn lange Zeit verp n t . Ludwig Erhard hatte stets eine S a m m l u n g spektakulrer Fehlprognosen greifbar, w e n n er auf 'Plan' angesprochen wurde. Die Bearbeitung des T h e m a s S c h u m a n p l a n wurde deshalb ins Bundeskanzleramt gelegt. In einem Kabinettsausschu b e r n a h m Adenauer selbst das Wort. H a n s Dichgans, a . a . O . , S. 57. 15 Vgl. dazu Wilfried L o t h : Der Weg . . . , a . a . O . , S.91ff. 16 Vgl. Walter Lipgens (Hg.): 45 Jahre Ringen . . . , a . a . O . , S. 316ff.

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westlichen Vormacht USA mehr konomisches Gewicht und politische Eigenstndigkeit zu entwickeln. Ein Fortschritt des politischen Projektes der westeuropischen Einigung konnte unter diesen Bedingungen nur in der Fortfhrung und Erweiterung der wirtschaftlichen Integration bestehen. Nach mhsamen Verhandlungen einigten sich die sechs Mitgliedslnder der M o n t a n u n i o n schlielich in den am 25. Mrz 1957 unterzeichneten und am 1. Januar 1958 in Kraft getretenen Rmischen Vertrgen auf zwei neue Projekte: die Europische Atomgemeinschaft (Euratom) und die Europische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Die erste knpft insoweit an die M o n t a n u n i o n an, als es sich um eine sektorale Integration handelt. Im Unterschied zur M o n t a n u n i o n sind die supranationalen Kompetenzen von Euratom jedoch sehr gering. Fr die Weiterentwicklung der Europischen Gemeinschaften hat die Atomgemeinschaft kaum eine Rolle gespielt. Deshalb wird sie hier nicht weiter behandelt. Mit der EWG dagegen wurde eine neue, sektorbergreifende und ganz anders als die M o n t a n u n i o n funktionierende Organisation geschaffen. 17 Sie hat die weitere Entwicklung der westeuropischen Integration entscheidend geprgt. Im Hinblick auf eine gesamteuropische Perspektive, die in den letzten Jahren unerwartet neue Aktualitt gewonnen hat, stand die Entstehungsgeschichte der europischen Integration nach dem Zweiten Weltkrieg also unter einem ausgesprochen ungnstigen Stern. Sie war durch drei wesentliche politische Beschrnkungen geprgt: Europische Integration fand erstens als getrennte Ostintegration und Westintegration jeweils innerhalb der beiden antagonistischen Systemblcke statt. Im Westen blieb sie zweitens auf die wirtschaftliche Seite beschrnkt. Auch diese ausgednnte Version der wirtschaftlichen Westintegration umfate drittens aber nicht einmal alle oder auch nur die Mehrheit der westeuropischen Staaten, sondern nur sechs Lnder. Dies lag vor allem an den Rivalitten zwischen Frankreich und England, die beide die politische Fhrung in Westeuropa anstrebten. 1 8

17 Zur Entstehungsgeschichte der E W G vgl. H a n n s Jrgen Ksters: Die G r n d u n g der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft, Baden-Baden 1982. 18 Dieser Aspekt wird hier nicht weiter behandelt. Vgl. hierzu ausfhrlicher Wilfried Loth: Der Weg . . . , a . a . O . , S. 76ff.

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Entwicklungsphasen der EG

1.2 Marktintegration im Takt der Wirtschaftsdynamik: Die Europische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG)

Auch der Vertrag zur Grndung der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. Mrz 195719 beschrnkt die europische Einigung auf wirtschaftliche Integration. Er bezieht sich jedoch nicht auf einzelne Sektoren, sondern auf die gesamte Wirtschaft, geht insofern weiter als der Montanunion-Vertrag. Andererseits bleibt er hinter diesem zurck, denn er enthlt nur wenige und schwache Bestimmungen zur wirtschaftspolitischen Steuerung. Eine Ausnahme hiervon bildet die Landwirtschaft, fr die eine dichte sektorale Regulierung vorgesehen ist. Zwar bestimmt der Vertrag in Artikel 2, da die Integrationsziele durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten erreicht werden sollen. Diese grundstzliche Parallelitt und Gleichrangigkeit von Marktintegration und wirtschaftspolitischer Integration wird jedoch im weiteren Vertragstext nicht durchgehalten: Es gibt dort umfangreiche und detaillierte Bestimmungen zur f f n u n g der Mrkte und Sicherung des Wettbewerbs zwischen den Mitgliedslndern. Die wenigen Ausfhrungen ber die wirtschaftspolitische Koordinierung bleiben demgegenber allgemein und unbestimmt. Der EWG-Vertrag setzt in erster Linie auf die integrativen Wirkungen des gemeinsamen Binnenmarktes. Trotz verschiedener Versuche, diese konzeptionelle Schlagseite durch die Ausarbeitung wirtschaftspolitischer Programme zu berwinden, setzte sich diese Linie auch in der integrationspolitischen Praxis durch. 2 0 Integration sollte im wesentlichen als Marktintegration stattfinden. Diese Weichenstellung brachte es mit sich, da der Verlauf der Integration eng an die konomische Gesamtdynamik der EWG gebunden blieb: Aufschwungsphasen brachten Fortschritte der Integration, Abschwnge und Krisen fhrten zu Stagnation und Auflsungserscheinungen. Dies lt sich deutlich an den vier Hauptphasen der wirtschaftlichen Entwicklung in Westeuropa nach dem Zwei19 In Kraft getreten am 1.1.1958. Vgl. Bundeszentrale fr politische Bildung: Europa . . . , a . a . O . , S. 7 4 - 1 7 4 20 Vgl. ausfhrlicher u n t e n , Kapitel 2.1.

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ten Weltkrieg nachzeichnen, die in Schaubild 1 - das sich auf den groben Indikator des Wachstums des Bruttoinlandsproduktes der heutigen 12 EG-Mitgliedslnder bezieht - erkennbar sind: Bis 1973 lagen die Steigerungsraten auf einem sehr hohen Niveau. Dann folgte ein tiefer Einbruch, der 1975 erstmals zu einer absoluten Abnahme der gesamtwirtschaftlichen Produktion fhrte und nach einer kurzen Erholung ab 1979 erneut deutlich sinkende Wachstumsraten brachte. Seit dem Beginn bis fast zum Ende der 80er Jahre stiegen die Wachstumsraten im Zeichen einer weltweiten Revitalisierung des Kapitalismus auch in der EG acht Jahre ununterbrochen an - wenn sie auch das Niveau der 50er Jahre nicht mehr erreichten. Ende der 80er Jahre kndigte sich ein neuer konjunktureller Abschwung an, der mittlerweile in eine tiefe Wirtschaftskrise bergegangen ist. In der ersten Phase des relativ lange Nachkriegsaufschwungs ging die Marktintegration strmisch voran. Bereits am 1. Juli 1968, anderthalb Jahre frher als im EWG-Vertrag vorgesehen, hatten die Mitgliedslnder der EWG die Zollunion verwirklicht: die letzten Zollschranken untereinander waren beseitigt, gemeinsame Zlle gegenber Drittlndern waren eingefhrt. Die gegenseitige Marktdurchdringung nahm erheblich zu: 1958 hatte der Anteil der IntraEWG-Exporte 21 an den gesamten Ausfuhren der Gemeinschaft bei einem knappen Drittel (30,1%) gelegen. Er stieg bis 1969 auf knapp die Hlfte (48,2%). Bei den Einfuhren entwickelte sich der IntraEWG-Anteil von 29,6% auf 48,1%. 2 2 Weniger deutlich als diese Zunahme der Marktverflechtung ist allerdings die Wohlstandssteigerung, die hierdurch bewirkt wurde. Das gilt auch dann, wenn man/frau die Entwicklung des Wohlstandes ausschlielich an der gesamtwirtschaftlichen Wachstumsrate mit. Wo - methodisch sehr schwierige und immer angreifbare - Versuche u n t e r n o m m e n wurden, die handelsschaffenden und dadurch wohlstandssteigernden Wirkungen der Marktverflechtung von der allgemeinen, also auch ohne diese Verflechtung zustandegekommenen Wachstumsdynamik zu trennen, sind die Resultate ernchternd. Die

21 Dabei handelt es sich um den Anteil der A u s f u h r e n der 6 EWG-Mitglieder, der in die Mitgliedslnder geliefert wird. 22 Vgl. Statistisches Amt der Europischen G e m e i n s c h a f t e n : Statistische G r u n d z a h len der G e m e i n s c h a f t , Brssel 1966, S. 111 u n d 114; dto. 1970, S. 83 u n d 87.

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Entwicklungsphasen der EG

Schaubild 1: Wirtschaftswachstum in der EG*, 1961-1993

*Bezogen auf die 12 Mitgliedslnder der EG. Quelle: Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, S. 207.; DIW-Wochenbericht, 11/1994, S. 155.

ausgefeilteste dieser Studien 23 kommt zu dem Ergebnis, da die Errichtung einer Zollunion der EWG das Wachstum des Sozialproduktes um insgesamt nicht mehr als 0,15 Prozentpunkte erhht habe. Gegenber der Marktverflechtung blieb die wirtschaftspolitische Integration der EWG deutlich zurck. Zwar wurde 1965 der Fusionsvertrag geschlossen, der vorsah, da die Organe der drei Gemeinschaften - EGKS, Euratom, EWG - ab 1967 weitgehend zusammengelegt wurden. Zu einer Annherung der Wirtschaftspolitik kam es jedoch nicht, weder gesamtwirtschaftlich noch strukturpolitisch. Im Gegenteil: Auf dem einzigen Feld, auf dem eine dichte gemeinsame Regulierung vorgesehen war - bei der Landwirtschaft huften sich die Konflikte. Sie eskalierten dramatisch, als die franzsische Regierung 1965 zur Politik des leeren Stuhls berging und den gemeinsamen Beratungen fernblieb. Sie kehrte erst zurck, als sich die Regierungen der anderen Mitgliedslnder im Luxemburger
23 Vgl. Bela Balassa: Trade Creation and Trade Diversion in the European C o m m o n Market: An Appraisal of the Evidence, in: Bela Balassa (ed.): European Economic Integration, Amsterdam 1975, S. 79-118.

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Schaubild 2: Arbeitslosigkeit in der EG*, 1961-1993

*Bezogen auf die 12 EG-Mitglieder. Quelle: Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, S. 200.

Kompromi darauf verstndigt hatten, auch dann keine Mehrheitsentscheidungen zu fllen, wenn dies nach dem Wortlaut des EWGVertrages zwar mglich wre, aber vitale Interessen eines Mitgliedslandes beeintrchtigen wrde. Da ein solcher Beschlu die Herausbildung einer gemeinsamen Wirtschaftspolitik langfristig blockieren wrde, war absehbar. Die zweite Phase der EWG-Integration dauerte von Mitte der 70er bis Anfang der 80er Jahre. Das Wachstum der Wirtschaft brach in Westeuropa (wie in den USA und in Japan) abrupt ab. Gleichzeitig nahm die Arbeitslosigkeit ebenso sprunghaft zu: Die Arbeitslosenquote der 12 heute zur EG gehrenden Lnder hatte zwischen 1960 und 1974 immer unter 3% gelegen. Von 1974 (2,8%) bis 1979 stieg sie auf fast das Doppelte (5,4%), und in den folgenden sechs Jahren bis 1985 verdoppelte sie sich noch einmal auf 10,8% (vgl. Schaubild 2). Seit Mitte der 70er Jahre ist die anhaltende u n d trendmig steigende Massenarbeitslosigkeit das soziale Hauptproblem der EG. Die tiefe Krise der Weltwirtschaft - das durchschnittliche jhrliche Wirtschaftswachstum der 12 heutigen EG-Mitgliedslnder sank

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Entwicklungsphasen der EG

von 4,8/o in der ersten Phase auf 2 , 0 % in der zweiten - brachte auch eine Krise der europischen Integration mit sich. Zum einen nahm die Marktverflechtung wegen des schwachen Wirtschaftswachstums 24 nicht mehr zu. Der Anteil des Intra-EG-Handels lag zu Beginn der 70er und zu Beginn der 80er Jahre bei gut 50%. 2 5 Z u m anderen vertiefte sich das wirtschafts politische Integrationsdefizit. Angesichts der allgemeinen Akkumulationsschwche und der strukturellen Umbrche vor allem im Energiebereich (lpreiserhhungen) wre eine gemeinschaftliche Politik zur gesamtwirtschaftlichen Stabilisierung, zur rationalen Steuerung des sektoralen Strukturwandels und zur Sicherung der Energieversorgung dringend erforderlich gewesen. Eine vorausschauende Gemeinschaftspolitik htte darber hinaus bereits M a n a h m e n gegen die - Anfang der 70er Jahre bereits erkennbare und auch in der EG thematisierte 26 - Umweltzerstrung ergreifen und Weichen fr einen kologischen U m b a u der westeuropischen Wirtschaft stellen knnen. Nichts von alledem geschah. 27 Dabei hatte es zunchst so ausgesehen, als knnten die 70er Jahre einen weiteren groen Sprung in der Wirtschaftsintegration bringen. Diesen Anschein weckte jedenfalls der Werner-Bericht und der darauf aufbauende Werner-Plan von 1970. Den Hintergrund von beidem bildete die Erkenntnis der Mitgliedslnder der EWG, da die wirtschaftspolitische Integration in den 60er Jahren unbefriedigend geblieben war: Auf der Haager Konferenz beauftragten sie daher im Dezember 1969 den luxemburgischen Ministerprsidenten und Finanzminister Pierre Werner, einen Bericht ber die Lage der EG und

24 Das W a c h s t u m des Bruttosozialproduktes der 6 EG-Grndungsmitglieder, das in den 60er J a h r e n im J a h r e s d u r c h s c h n i t t bei 4 , 9 % p . a . gelegen hatte, sank in den 70ern auf 3 , 2 % p . a . Vgl. Europische W i r t s c h a f t , Nr. 54/1993, Tabelle 10, S. 207. 25 A u s f u h r e n 1970: 5 3 , 5 % ; 1980: 5 6 , 1 % ; E i n f u h r e n 1970: 5 0 , 3 % ; 1980: 4 9 , 5 % . Vgl. Europische Wirtschaft, Nr. 52/1993, S. 25. 26 Schon auf d e m Gipfeltreffen 1972 in Paris formulierten die Regierungschefs die Notwendigkeit einer gemeinsamen Umweltpolitik. 1973 verabschiedete der Ministerrat sogar das erste Aktionsprogramm der Europischen G e m e i n s c h a f t fr den Umweltschutz. Vgl. Kommission der Europischen G e m e i n s c h a f t e n : Die Umweltpolitik in der Europischen G e m e i n s c h a f t , i n : Europische D o k u m e n t a tion, 5/1990, S. 9. 27 Vgl. z.B. fr d e n U m w e l t s c h u t z Christian Hey/Jutta J a h n s - B h m : kologie u n d freier B i n n e n m a r k t - Die G e f a h r e n des n e u e n Harmonisierungsansatzes, das Prinzip der Gleichwertigkeit u n d C h a n c e n fr verbesserte Umweltstandards in der EG, Freiburg 1989.

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Vorschlge fr ihre weitere Entwicklung auszuarbeiten. Der WernerBericht ber die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Whrungsunion in der Gemeinschaft 2 8 kam erstens zu dem Schlu, da der gemeinsame Binnenmarkt durch die Existenz nicht-tarifrer Handelshemmnisse (unterschiedliche Sicherheitsvorschriften, nationale Normen, Steuern etc.) behindert werde und drngte auf deren Beseitigung. Zweitens forderte er angesichts des wirtschaftspolitischen Integrationsdefizits, da der Binnenmarkt durch ein hheres Ma an wirtschafts- und whrungspolitischer Koordination und durch gemeinsame Aktivitten ergnzt werden msse. Er entwickelte einen Vorschlag, wie die wirtschafts- und whrungspolitische Integration in drei Stufen vorangebracht und nach 10 Jahren - also im Jahre 1980! - mit der Errichtung einer Wirtschafts- und Whrungsunion abgeschlossen werden knnte. Der Ministerrat der EWG akzeptierte die Diagnose des WernerBerichtes zwar und schlo sich in allgemeiner Form auch den Forderungen an. Er zog daraus jedoch keine verbindlichen Konsequenzen. Die theoretisch begrte gemeinschaftliche Politik blieb propagandistische Makulatur. Praktisch fand sogar eine strkere Renationalisierung der Wirtschaftspolitik statt: Unter dem Druck der Wirtschaftskrise und der Forderungen der nationalen Unternehmen praktizierten die Regierungen der EG-Lnder - wie die anderer Lnder - vorwiegend die traditionelle Politik nationaler Wirtschaftssteuerung zugunsten ihrer Unternehmen. Nach innen hie das Einkommensumverteilung zugunsten der Gewinne und anderer Subventionen. Nach auen wurden einerseits vor allem in Frankreich und England - die nationalen Mrkte strker abgeschirmt - und in diesem Zusammenhang kam es zu einer Aufwertung und Ausweitung der nicht-tarifren Handelshemmnisse zwischen den EG-Staaten. Zum anderen betrieben einzelne Lnder eine Politik der forcierten internationalen Expansion. In dieser Hinsicht verhielt sich insbesondere die Bundesrepublik besonders rigoros. Der Erfolg ihrer Beggar-my-neighbour-Politik ging vor allem zu Lasten anderer europischer Lnder: Die BRD erzielte whrend der gesamten 70er Jahre hohe und steigende Auenhandelsberschsse, die sich fr das Jahrzehnt insgesamt auf 154,6 Mrd. US$

28 Vgl. Amtsblatt der Europischen G e m e i n s c h a f t e n , C 1 3 6 v o m

11.11.1970.

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Schaubild 3: Handelsbilanz der groen europischen Lnder 70er Jahren

Quelle: SVR 1993/1994, S. 306.

summierten. Fr die vier nchstgreren Lnder Frankreich, England, Italien und Spanien 29 ergaben sich demgegenber Handelsbilanzdefizite in H h e von 8,6 Mrd. US$ (Frankreich), 48,4 Mrd. US$ (England), 16,3 Mrd. US$ (Italien) und 47,0 Mrd. US$ (Spanien) vgl. Schaubild 3.30 Trotz mehrerer Anlufe gelang es whrend der 70er Jahre auch nicht, nach dem Zerfall des Bretton-Wood-Systems die Whrungspolitik wenigstens im Rahmen der EWG zu koordinieren. Erfolge in diesem Bereich stellten sich erst ein, nachdem 1979 das Europische Whrungssystem (EWS) geschaffen worden war. Das aber gehrt schon in die nchste Phase. Diese dritte Phase der wirtschaftlichen Integration umfate die 80er Jahre. In ihnen wurde die EWG durch den Beitritt Griechen-

29 England, Dnemark und Irland waren 1973 Mitglied der EG geworden, Spanien 1986. 30 Vgl. Jahresgutachten 1992/93 des Sachverstndigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR), Bundestagsdrucksache 12/3774, S. 284; eigene Berechnungen.

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lands (1981) sowie Portugals und Spaniens (1986) erneut erweitert. konomisch waren sie durch die berwindung der tiefen Krise und eine deutliche Revitalisierung des Kapitalismus in den drei groen Zentren der Welt (Japan, Nordamerika, Westeuropa) gekennzeichnet. Die neue Dynamik beruhte vor allem auf vier Grundlagen. Diese sind: 31 - erstens umfassende Rationalisierungen sowie die Entwicklung und Einfhrung neuer Technologien auf der Basis der Mikroelektronik; - zweitens eine Welle von Konzentrations- und Zentralisationsprozessen; - drittens ein neuer Schub der Internationalisierung und Globalisierung, und - viertens eine Deregulierungsoffensive, die auf Gewinnsteigerung durch Sozialabbau und Einschrnkung gewerkschaftlicher Positionen sowie auf die Privatisierung von Staatsvermgen zielte. Im Laufe der 80er Jahre hat sich das Wirtschaftswachstum in den meisten kapitalistischen Lndern wieder beschleunigt. 32 Das hat jedoch kaum Folgen fr die Arbeitslosigkeit gehabt: Sie ist bis 1985 weiter stark gestiegen und hat dann nur wenig abgenommen. Obgleich die 80er Jahre berwiegend ein Jahrzehnt der wirtschaftlichen Erholung der EG waren, lag die durchschnittliche Arbeitslosenquote mit 9,6% mehr als doppelt so hoch wie im Jahrzehnt davor (4,1%), das wesentlich durch die Weltwirtschaftskrise Mitte der 70er Jahre geprgt war. Auch die beschftigten Arbeitnehmerinnen hatten wenig von dem neuen Wirtschaftswachstum. Seine Zuwchse sind als steigende Gewinne vor allem den Kapitalbesitzern zugute gekommen. Die Nettorealeinkommen der Arbeitnehmer sind in den USA stark gesunken, in der EWG nur geringfgig gestiegen. berall hat es eine teilweise drastische Umverteilung des Volkseinkommens zugunsten der Profite und zu Lasten der Lhne und Gehlter gegeben. Der Anteil der Lhne und Gehlter am Volkseinkommen der 12 EG-Lnder, der im

31 Vgl. Jrg H u f f s c h m i d : Das B i n n e n m a r k t p r o j e k t 92 - H i n t e r g r n d e u n d Storichtung, in: Frank D e p p e / J r g Huffschmid/Klaus-Peter Weiner (Hg.): 1992 - Projekt Europa, Politik u n d k o n o m i e in der Europischen G e m e i n s c h a f t , Kln 1989, S. 4 7 f f . 32 Es hatte v o n 1974 bis 1982 im J a h r e s d u r c h s c h n i t t 2 , 0 % betragen u n d stieg v o n 1983 bis 1990 auf 2 , 8 % an. Vgl. Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, Tabelle 10, S. 207.

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Durchschnitt der Jahre 1974 bis 1982 bei 75,0% gelegen hatte, nahm in der Zeit von 1983 bis 1990 auf 71,3% ab. 33 Gleichzeitig haben sich die weltwirtschaftlichen Polarisierungstendenzen weiter verstrkt: Ein groer Teil der Lnder der Dritten Welt ist weiter an die Peripherie der Weltwirtschaft gedrngt worden. 3 4 Schlielich hat in den 80er Jahren die Zerstrung und Verschmutzung der Umwelt in einem dramatischen Mae zugenommen. 3 5 Der Marktintegration hat die allgemeine Wachstumsbelebung jedoch einen neuen Schub gegeben. Der Anteil des Intra-EG-Auenhandels, der - bezogen auf die mittlerweile 12 EG-Mitgliedslnder 1985 bei rund 55% lag, stieg bis 1990 auf rund 60%. 3 6 Erstmals kam es auch zu einer bemerkenswerten Welle innergemeinschaftlicher Kapitalverflechtungen: Die Zahl der Fusionen innerhalb der EWG, an denen mindestens eins der 1000 grten Unternehmen der EWG beteiligt war, nahm von 116 im Jahre 1985/86 auf 511 im Jahre 1989/90 zu. 37 Auch bei der wirtschaftspolitischen Integration hat das vergangene Jahrzehnt einige Fortschritte gebracht. Sie bezogen sich allerdings vor allem auf die Untersttzung und Begleitung der Marktintegration: - Das bislang spektakulrste Integrationsprojekt der EG, die Vollendung des Binnenmarktes bis z u m Jahresende 1992, wurde Mitte 1985 von der Europischen Kommission auf den Weg gebracht und 1986 vom Ministerrat beschlossen. Es zielt auf die Beseitigung aller nichttarifren Handelshemmnisse und die Verwirklichung der vier groen Freiheiten des Binnenmarktes: Ungehinderter Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr sowie persnliche Niederlassungsfreiheit in der gesamten EWG. Gegenstand auch dieses politischen Pro-

33 Es handelt sich um die um Vernderungen in der Erwerbsttigenstruktur bereinigte L o h n q u o t e . Fr die USA betrugen die e n t s p r e c h e n d e n Werte 7 2 , 4 % fr die 70er u n d 71,8/o fr die 80er Jahre. In Japan sank die L o h n q u o t e von 7 9 , 6 % auf 7 5 , 8 % in den gleichen Zeitrumen. Vgl. ebenda, Anhang, Tabelle 31, S. 228. 34 Vgl. United Nations D e v e l o p m e n t Programme, H u m a n D e v e l o p m e n t Report 1992, New York 1992, insb. S. 3 4 f f . 35 Vgl. Lothar G u e n d l i n g / B e a t e Weber (Hg.): Dicke Luft in Europa. Aufgaben u n d Probleme der europischen Umweltpolitik, Heidelberg 1988. 36 Er betrug 1990 bei den Exporten 6 1 , 2 % , bei den I m p o r t e n 5 9 , 0 % ; vgl. Europische Wirtschaft, Nr. 52/1993, S. 25. 37 Vgl. im einzelnen u n t e n , Band 2, Kapitel 1.

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jektes ist also die Marktintegration, nicht die Konzeption einer gemeinsamen gestaltenden Wirtschaftspolitik. Es wurde zwar nicht wie die Zollunion vor 25 Jahren vorzeitig realisiert, aber wie die Zollunion gehrt es zu den wenigen politischen Erfolgsprojekten der EG. - Einen hnlichen Erfolgsanspruch hat bis vor kurzem auch das 1979 eingefhrte Europische Whrungssystem erhoben. Es schreibt die gegenseitigen Wechselkurse der teilnehmenden Lnder mit einer gewissen Bandbreite fest und verbindet dies mit einer Interventionspflicht der zentralen Notenbanken, wenn der Marktkurs an die Grenzen dieser Bandbreite stt. Im Herbst 1992 ist der Erfolgsmythos des EWS allerdings so nachhaltig zerstrt worden, da England und Italien das System verlassen haben. Immerhin konnte die Bundesrepublik ihre Politik der Handels- und Leistungsbilanzberschsse zu Lasten der europischen Nachbarn auch in den 80er Jahren fortsetzen und sogar erheblich ausbauen. Hierauf wird im folgenden Kapitel ausfhrlich eingegangen. - Nach der neoliberalen Wirtschaftslehre brauchen Mrkte zu ihrer Entfaltung nicht nur ungehinderte Bewegungsfreiheit von Gtern und Produktionsfaktoren, sondern auch eine funktionierenden Geldverfassung mit stabilen Preisen. Wenn diese beiden Voraussetzungen erfllt sind, wird der konomische Proze optimal ablaufen. Weitere wirtschaftspolitische Interventionen sind nicht erforderlich. Wo sie dennoch erfolgen, stren sie den reibungslosen und effizienten Ablauf der Wirtschaft. Insofern gehren Marktradikalismus und monetaristischer Geldradikalismus zusammen. Sie bilden den Kern des wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsels, der sich in den 80er Jahren weitgehend durchsetzte und wirtschaftspolitische Enthaltsamkeit in allen anderen Bereichen forderte: keine Beschftigungs- und Arbeitsmarktpolitik, keine Struktur-, Regional- und Sozialpolitik. Allgemein: keine Politik, die Strukturen und Prozesse konkret gestalten will. Dieses markt- und geldradikale wirtschaftspolitische Paradigma hat auch die Integrationspolitik der EWG in den 80er Jahren dominiert. Es hat sich allerdings nicht vollstndig durchgesetzt. In einigen Bereichen gab es zaghafte Anstze, eine ber die Marktliberalisierung hinausgehende Gemeinschaftspolitik zu entwickeln: Die starke und z u n e h m e n d e regionale Polarisierung - die durch die Erweiterung der EWG um Griechenland, Portugal und Spanien akzen-

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Entwicklungsphasen der EG

tuiert wurde - fhrte zur Herausbildung einer europischen Regionalpolitik. Die akuten Probleme der Umweltzerstrung veranlaten die EG, ihre bislang entwickelten Anstze zu verstrken. Die Debatte um die europische Wettbewerbsfhigkeit gegenber den USA und Japan war der Hintergrund fr die Entwicklung einer gemeinsamen Forschungs- und Technologiepolitik. Alle drei Politikbereiche wurden in der ersten greren Revision des EWG-Vertrages, der Einheitlichen Europischen Akte (EEA), die am 1.7.1987 in Kraft trat, zu Gegenstnden gemeinschaftlicher Politik erklrt. Hinsichtlich der Prioritten, der Verbindlichkeit und der Gemeinschaftskompetenz blieben sie freilich weit hinter den Bestimmungen ber den Binnenmarkt und hinter dem EWS-Mechanismus zurck. Auch allgemeinere, ber die Wirtschaft hinausgehende Dimensionen der westeuropischen Integration wurden in den 80er Jahren erneut aufgegriffen: Bereits 1979 wurden die Mitglieder des Europischen Parlamentes erstmals direkt von den Brgerinnen und Brgern der EWG gewhlt - was allerdings nichts an der im EWG-Vertrag festgeschriebenen Kompetenz- und Machtlosigkeit des Parlamentes nderte. Anfang der 80er Jahre lebte auch die Diskussion ber eine europische Verfassung wieder auf. 1984 billigte das Europische Parlament sogar einen entsprechenden Verfassungsentwurf - konnte allerdings nicht verhindern, da er weder von der Europischen Kommission noch vom Ministerrat aufgenommen wurde und in der Versenkung verschwand. Immerhin wurden Anstze einer strkeren auenpolitischen Zusammenarbeit der Mitgliedslnder verstrkt und als Europische Politische Zusammenarbeit (EPZ) in die Einheitliche Europische Akte eingebracht. Politische Aspekte haben die Diskussionen in den 80er Jahren ber die Zukunftsperspektiven der EWG und der europischen Integration mehr als in den beiden vorangegangenen Jahrzehnten beeinflut. Sie konnten aber keine eigenstndige und tragfhige Dynamik entwickeln. Auch im vergangenen Jahrzehnt ist der Gang der europischen Integration im wesentlichen durch konomische Prozesse bestimmt worden. Sie fand als wirtschaftliche Integration statt, und wirtschaftliche Integration beschrnkte sich im wesentlichen auf Marktintegration. Am Ende der dritten Entwicklungsphase produzierte die EWG wie am Ende der ersten Phase - einen Plan zur Weiterfhrung und Vertiefung der europischen Integration - durch Errichtung einer

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Wirtschafts- und Whrungsunion. Die hnlichkeiten des im April 1989 vorgelegten Delors-Planes3S mit dem Werner-Plan von 1970 sind bemerkenswert: Beide stellten fest, da es im Zuge des krftigen Wachstums des jeweils vergangenen Jahrzehntes Fortschritte bei der Marktintegration gegeben habe, hinter denen die wirtschaftspolitische Integration zurckgeblieben sei. Beide wollten dies korrigieren und schlugen einen dreistufigen bergang zu einer Wirtschafts- und Whrungsunion vor. Diese sei jedoch nur mglich, wenn das Produktivittsniveau und die wesentlichen wirtschaftlichen Strukturen der Mitgliedslnder zuvor weitgehend aneinander angeglichen wrden. Um diese Konvergenz zu erreichen, sei - neben der Vollendung der Marktintegration - eine schrittweise enger koordinierte oder gemeinsame makrokonomische Steuerung der Wirtschaft erforderlich. In beiden Fllen ist diese Forderung weitgehend Rhetorik geblieben.

1.3 Von der Rivalitt zum Anschlu: Die Marginalisierung der EFTA

Bis Anfang Dezember 1992 schien es eine ausgemachte Sache, da mit dem Beginn des Jahres 1993 nicht nur der EG-Binnenmarkt vollendet sein wrde. Gleichzeitig sollte der grere Europische Wirtschaftsraum (EWR) erffnet werden. Ihm wrden neben den 12 Mitgliedslndern der EG die 7 Mitgliedslnder der Europischen Freihandelszone (EFTA) angehren: sterreich, Schweden, Finnland, Norwegen, Island, die Schweiz sowie Liechtenstein. Die Schweizer Bevlkerung hat den Beitritt ihres Landes am 6. Dezember 1992 jedoch mit deutlicher Mehrheit abgelehnt. Damit war der EWR zunchst auf Eis gelegt. Im Laufe des Jahres 1993 wurde der Vertrag noch einmal berarbeitet. Am 1.1.1994 trat er

38 A u s s c h u zur P r f u n g der Wirtschafts- u n d W h r u n g s u n i o n : Bericht zur Wirtschafts- u n d W h r u n g s u n i o n in der EG, Luxemburg 1989, i n : Europa-Archiv, 10/1989, S. D 2 8 3 - 3 0 4 .

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Entwicklungsphasen der EG

ohne die Schweiz in Kraft. Faktisch handelt es sich dabei um einen Anschlu an die EG: Die EFTA bernimmt die Regeln des EG-Binnenmarktes, auf deren Ausarbeitung und Gestaltung sie keinen Einflu hatte und weiterhin keinen Einflu haben wird. 39 Faktisch wird der EWR keine politische Bedeutung mehr haben. Denn der schon vor lngerer Zeit begonnene Zerfall der EFTA hat sich in den letzten drei Jahren rapide beschleunigt. Er wird in absehbarer Zeit in das Ende dieser Organisation m n d e n . Nach sterreich (1989) haben 1991 auch Schweden und 1992 Finnland, Norwegen und die Schweiz formelle Antrge auf Beitritt zur EWG gestellt. Mit den ersten vier Lndern haben die Verhandlungen Anfang 1993 begonnen. Sie wurden im Mrz 1994 abgeschlossen und sollen vorbehaltlich der Zustimmung durch Volksabstimmungen - 1995 zur EG-Mitgliedschaft fhren. Die Schweizer Regierung hat ihren im Frhjahr 1992 gestellten Beitrittsantrag trotz des negativen Ausgangs des EWR-Referendums nicht zurckgezogen, nahm an den Verhandlungen allerdings nicht teil. Damit wird die rivalisierende Koexistenz zweier Integrationsgebilde in Westeuropa zugunsten der EG beendet, an deren Beginn sehr unterschiedliche politische und wirtschaftliche Konzeptionen standen. 4 0 Politisch handelte es sich bei den Grndungslndern der EFTA41 um eine merkwrdige Interessenkoalition: sterreich, die Schweiz und Schweden (sowie spter Finnland) verband vor allem eine Position der politischen Neutralitt. Sie fgte sich nicht in das Konfrontationsschema ein, das den Grndungsproze von M o n t a n u n i o n , Euratom und EWG von Anfang an mit bestimmt hatte. England

39 Mit d e m E W R wird ganz Westeuropa n o c h strker 'Einflugebiet' der Europischen Union, in: Handelsblatt (im folgenden zitiert: HB) v o m 14.12.1993, S. 9. 40 Vgl. hierzu Wilfried Loth: Der Weg . . . , a . a . O . , S. 7 6 f f . ; Ludolf H e r b s t : O p tion . . . , S. 184ff. 41 Es handelte sich um England, D n e m a r k , Schweden, Norwegen, die Schweiz, sterreich u n d Portugal, deren Regierungschefs am 4. J a n u a r 1960 die Stockholmer K o n v e n t i o n zur S c h a f f u n g einer Europischen Freihandelsassoziation unterschrieben. Diese trat am 3.5.1960 in Kraft. Vgl. Marcel A . G . v. Meerhaeghe: International E c o n o m i c Institutions, D o r d r e c h t u . a . 1987, S. 316ff. - Mittlerweile sind 1972 England u n d D n e m a r k u n d 1985 Portugal aus der EFTA ausu n d der EG beigetreten. Island schlo sich der EFTA am 1.3.1970 an, u n d Finnland, das sich 1961 assoziiert hatte, wurde z u m 1.1.1986 Vollmitglied.

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und Portugal, die spter aus der EFTA aus- und der EG beitraten, sahen demgegenber in erster Linie ihre kolonialen Interessen und Positionen in der EWG nicht ausreichend bercksichtigt. konomisch waren die EFTA-Lnder vor allem an einer Ausdehnung der Freihandels auf der Grundlage der Freihandelsregeln des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (General Agreement on Tariffs and Trade - GATT) von 1947 und im Rahmen der Organization for European Economic Cooperation (OEEC, spter: Organization for Economic Cooperation and Development, OECD) interessiert. Die im EWG-Vertrag vorgesehene - wenn auch nicht realisierte - weitergehende wirtschaftspolitische Integration lehnten sie berwiegend ab. England schlug Ende der 50er Jahre vor, eine groeuropische Freihandelszone zu schaffen. Sie htte die Zollschranken zwischen den Mitgliedslndern beseitigt, ihnen aber die Mglichkeit gelassen, die Handelsbeziehungen zu Drittlndern auton o m zu gestalten. Dieser Vorschlag scheiterte am Widerstand Frankreichs: Die franzsische Regierung befrchtete den Ruin der Landwirtschaft, wenn die englischen Commonwealth-Importe Zugang zum kontinentalen Markt erhielten. Sie betrachtete England berdies als trojanisches Pferd der USA, aus deren Vorherrschaft Westeuropa sich befreien msse. So kam es nach der Grndung der EWG und dem franzsischen Veto nur zu einer kleineuropischen Freihandelszone. Das konomische Potential der EFTA war zunchst durchaus beachtlich. Die sieben Grndungslnder umfaten eine Gesamtflche von 1,3 Mio. km 2 und hatten eine Bevlkerung von 90 Millionen. Ihr zusammengefates Sozialprodukt belief sich auf 112 Mrd. US$, ihr Export auf 26 Mrd. US$. 42 Im Vergleich zur EWG war die Flche der EFTA-Lnder um 10% grer, die Bevlkerung gut halb so gro (52,6%). Ihr Sozialprodukt lag bei 4 1 % und ihr Export bei 4 7 % der entsprechenden EWG-Werte. Dreiig Jahre spter haben die sechs EFTA-Lnder zwar immer noch 1,3 Mill. km 2 Territorium. Dies sind mittlerweile aber nur noch knapp 60% der Flche der EG. Die Bevlkerung der EFTA betrug 1992 ca. 33,1 Mill. Einwohner, weniger als 10% der

42 Vgl. O E C D : National Accounts Statistics 1 9 6 0 - 1 9 7 1 , o . O . , o.J. [Paris 1973], S. 10 u n d 16; eigene Berechnungen.

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Entwicklungsphasen der EG

345 Mill. Menschen in der EG. Das EFTA-Sozialprodukt liegt bei 13,7%, der Export bei 17,5% der EG-Werte. 43 Drastisch verndert hat sich auch die Weltmarktposition der beiden Organisationen. 1960 hatten ihre jeweiligen Anteile am Welthandel (gemessen am Export ohne Intra-Block-Handel) auf ungefhr gleichem Niveau gelegen: 15% fr die EWG, 13% fr die EFTA. Bis Ende der 80er Jahre stieg der EG-Anteil auf 18%, der EFTA-Anteil sank auf 6%. 4 4 O h n e Ausklammerung des Intra-Block-Handels brachte es die EFTA 1990 auf rund 7 % , die EG dagegen auf rund 4 0 % Welthandelsanteil. 45 Diese Gewichtsverschiebungen haben nichts mit der spezifischen konomischen Leistungskraft oder Produktivitt in den EFTA-Lndern zu tun. In dieser Hinsicht kann auch die marginalisierte EFTA es mit der EG gut a u f n e h m e n : Ihr reales Pro-Kopf-Einkommen (auf der Basis von 1985) lag 1990 mit 13200 US$ im Durchschnitt um gut 30% hher als das der EG (9100 US$); es stieg in den 80er Jahren mit 2 , 1 % pro Jahr geringfgig schneller als in der EG (2,0%). Die Arbeitslosenquote der EFTA lag 1990 bei 2 , 5 % , die der EG betrug mit 8;4% mehr als das Dreifache. 4 6 Der weltwirtschaftliche Bedeutungsverlust der EFTA ist auf den ersten Blick offensichtlich vor allem auf die bertritte Englands (sowie Dnemarks und spter Portugals) von der EFTA zur EG zurckzufhren. Ihm liegen aber strukturelle Faktoren zugrunde, die die Positionen der EFTA-Lnder in der Weltwirtschaft und in Westeuropa langfristig unterhhlt und damit auch die bertritte veranlat haben. Drei Einflsse sind hier besonders hervorzuheben: Erstens waren von Anfang an die regionalen und sektoralen Strukturen der EFTA-Lnder sehr viel ungnstiger als die der EWG: Territorial bildete letztere (mit Ausnahme Italiens) den relativ kompakten Kern Westeuropas; die EFTA dagegen zerfiel in verschiedene Teile, die (mit Ausnahme der Schweiz und sterreichs) an der europi43 Vgl. E u r o p e a n Free Trade Association: EFTA Trade 1992, G e n f 1994, A n h a n g , Tabelle 1. 44 Vgl. Reinhard Senti: Ausbau der Beziehungen EFTA - EG aus der Sicht der EFTA-Staaten, in: Reinhard Rack (Hg.): 30 Ja h r e d a n a c h : N e u e Perspektiven fr die Beziehungen der EFTA-Staaten zur Europischen G e m e i n s c h a f t , BadenBaden 1987, S. 25 f. 45 Vgl. FT v o m 23.10.1991, S. 2. 46 Vgl. J. T h a l m a n n : Europischer W i r t s c h a f t s r a u m : Die Q u a d r a t u r des Kreises, in: EG-Magazin, Nr. 7-8/1991, S. 6ff.

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schen Peripherie lagen. 47 Sektoral handelte es sich bei der EG um traditionelle entwickelte Industrielnder. Bei der EFTA reichte die Palette von einem ganz unterentwickelten Land wie Portugal ber agrarische (Dnemark) oder im wesentlichen vom Fischfang lebende Staaten (Norwegen, spter Island) bis zu einem hochentwickelten Industrieland wie England und einem Finanz- und Tourismuszentrum wie der Schweiz. Nach der Auenhandelstheorie David Ricardos die ja auch an den beiden Lndern England und Portugal demonstriert wurde - wren damit die besten Ausgangsbedingungen fr einen regen Handelsaustausch innerhalb der EFTA gegeben. Dieser fand auch statt: Die Intra-EFTA-Verflechtung stieg von 11,1% in 1959 auf 19,1% in 1972. 48 Sie sank dann allerdings bis Ende der 80er Jahre wieder auf rund 14%. 4 9 Dies reichte nicht zur Formierung eines lebensfhigen Wirtschaftsblockes. D e n n : Zweitens war und ist die wesentliche auenwirtschaftliche Bezugsregion der EFTA die EWG. Schon 1973 exportierten die Lnder der Freihandelszone 51% ihrer Gesamtausfuhr in die EWG, dreimal soviel wie in die anderen EFTA Lnder (17,5%). 1992 war der EWGAnteil auf 60% gewachsen, der EFTA-Anteil auf 12% gesunken. Die Intra-Block-Verflechtung hat sich in den 80ern gegenber den 70er Jahren verringert, die Verflechtung mit - und Abhngigkeit von der EWG - genauer den vier groen EWG-Lndern 5 0 - vertieft. Hierzu haben auch die Freihandelsabkommen beigetragen, die im Laufe der Jahre 1972 u n d 1973 - im Zusammenhang mit dem EG-Beitritt Englands, und Dnemarks - zwischen der EWG und allen EFTALndern abgeschlossen und bis Anfang der 80er Jahre umgesetzt wurden. Diese z u n e h m e n d e konomische Verflechtung drfte der wesentliche Grund dafr gewesen sein, da England und Dnemark die EFTA verlieen und der EWG beitraten. Dies hat seinerseits natrlich zur weiteren Verdichtung der konomischen Beziehungen beigetragen. Der Zusammenhalt der EFTA wurde schwcher, und

47 Vgl. hierzu Per Magnus W i j k m a n : Patterns of P r o d u c t i o n and Trade in Western E u r o p e : Looking Forward After Thirty Years, EFTA E c o n o m i c Affairs Departm e n t , Occasionsl Papers, Nr. 32, Geneva 1990, S. 9ff. 48 Vgl. Philippe G. Neil: EFTA in the 1990s: T h e Search for a N e w Identity, in: J o u r n a l of C o m m o n Market Studies, Vol. XXVIII, Nr. 4, J u n e 1990, S. 328. 49 Vgl. GATT: International Trade 1988-89, Geneva 1989, A n h a n g , Tabelle A 3 ; eigene Berechnungen. 50 Vgl. E u r o p e a n Free Trade Association, a . a . O .

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Entwicklungsphasen der EG

ihre Abhngigkeit von der vergrerten EG n a h m zu. 51 Immerhin ist auch fr die EWG die EFTA mit einem Anteil von rund einem Viertel ihrer Ex- und Importe der wichtigste Auenhandelspartner. Drittens stellte das Binnenmarktprojekt die EFTA-Lnder vor neue Probleme: Die nicht-tarifren Handelshemmnisse in der EWG haben bisher (nach Abschlu der Freihandelsabkommen) den IntraEG-Handel genauso behindert wie den zwischen EG und EFTA. Das ndert sich mit der Vollendung des Binnenmarktes: Innerhalb der EG werden die Barrieren beseitigt, gegenber der EFTA wrden sie bestehen bleiben. Faktisch wrde das eine Diskriminierung der EFTA bedeuten. 5 2 Dieses Problem htte dadurch gelst werden knnen, da die EFTA an der Beseitigung der nicht-tarifren Handelshemmnisse von vornherein beteiligt worden wre. Dies sah die im April 1984 - also noch vor dem Beginn des Binnenmarktprojektes - gemeinsam von EWG und EFTA abgegebene Luxemburger Erklrung 53 vor: Die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen beiden Organisationen sollte ber den Bereich des Freihandels ausgedehnt und dadurch ein dynamischer europischer Wirtschaftsraum geschaffen werden. Das Interesse der EWG, dieses Abkommen zgig umzusetzen, war jedoch gering und hat von Jahr zu Jahr abgenommen. Mit dem Binnenmarkt-Projekt hatte sich ihre strategische Konzeption offensichtlich gendert: Sie lief jetzt darauf hinaus, die Zwlfergemeinschaft zunchst als Block zu konsolidieren und erst auf dieser Grundlage die Auenbeziehungen neu - und dann mit grerer Autoritt - zu gestalten. Diese Strategie ist rational, wenn das konomische und politische Gewicht des Blocks ausreicht, wesentliche Bedingungen der Erweiterung zu diktieren. Das war offensichtlich seit Mitte der 80er Jahre aufgrund der strukturell schwachen Position der EFTA der Fall. Im Juni 1990 begannen die formellen Verhandlungen ber den

51 Per M a g n u s W i j k m a n , a . a . O . , S. 17. 52 Auf d e m EG-Markt d r o h t somit erstmals seit d e m F r e i h a n d e l s a b k o m m e n 1972 eine deutliche Benachteiligung fr EFTA-Firmen ... O t m a r Lahodynsky: Die EFTA im Europischen Warteraum, in: EG-Magazin, 1-2/1993, S. 21; vgl. auch Nikolaus van der Pas: K o n z e p t u n d Realisierungschancen fr eine Vertief u n g der Beziehungen zwischen EG u n d EFTA, in: Reinhard Rack (Hg.), a . a . O . , S. 15 f. 53 Wortlaut in: Europa-Archiv, 12/1984, S. D 3 3 9 f .

Die Marginalisierung der EFTA

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EWR. Die Vertreter der EG vertraten dabei harte Positionen. Sie liefen letzlich darauf hinaus, da die Bedingungen fr den EWR von der EG formuliert und von der EFTA akzeptiert werden. Die EFTALnder, die den Anschlu an den Binnenmarkt wirklich nicht verlieren wollen, mssen der Gemeinschaft also folgen und deren Bestimmungen bernehmen. 5 4 Die EFTA-Lnder hatten wenig Handlungsspielraum. Sie waren nicht in der Lage, sich aus der wirtschaftlichen Abhngigkeit und der daraus folgenden politischen Bevormundung durch die EG zu befreien. Sie hatten aber auch nicht die Option, beides durch schnellen Beitritt zur EG zu unterlaufen. Die ungleichen Krfteverhltnisse prgten auch die Einigung vom Oktober 1991 und den endgltigen - fast 1000seitigen - Vertrag, der Anfang Mai 1992 in Lissabon unterzeichnet wurde: 5 5 Erstens bernimmt die EFTA den bereits bestehenden - gut 1400 Rechtsakte umfassenden - Rechts- und Regelungsbestand der EG fast vollstndig und setzt ihn in den Mitgliedslndern um. Zweitens werden von dieser bernahme die Agrarpolitik und die Bestimmungen ber Freizgigkeit weitgehend ausgenommen. In den umstrittenen Fragen des Alpentransits und der Fischereizonen macht die EG befristete Zugestndnisse. Fr einige weniger bedeutende Bereiche gelten verlngerte bergangsfristen. Drittens zahlen die EFTA-Lnder in den europischen Kohsionsfonds zugunsten Portugals, Griechenlands, Spaniens u n d Irlands innerhalb von f n f Jahren einen Betrag von 425 Mill. ECU an Zuschssen und 2,0 Mrd. ECU an zinsverbillgten Darlehen. 5 6 Viertens wird die EFTA auch knftig nur mitreden, nicht aber mitentscheiden drfen, wenn neues europisches Recht geschaffen wird. Die EG bleibt bei ihrer ausschlielichen Entscheidungskompetenz. Die EFTA kann EG-Regeln dann akzeptieren oder ablehnen. Im ersten Fall werden sie zum Recht fr den EWR, im anderen Fall nicht. Die EFTA-Staaten, die die grten Handelspartner der EG darstellen, mssen neue EG-Regeln im wesentlichen ohne Mitspracherecht bernehmen. Bei Ablehnung, die kollektiv mglich wre, kann die EG als Ausgleichsmanahme ganze Vertragsteile zum Schaden der

54 Nikolaus v o n der Pas, a . a . O . , S. 19. 55 Vgl. HB v o m 24.10.1991, S. 12. 56 Vgl. FT v o m 23.10.1991, S. 2.

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Entwicklungsphasen der EG

EFTA aufkndigen . . . Fr demokratische Staaten kann der EWR nur als bergangslsung akzeptabel sein. 57 Der EWR-Vertrag hat die konomische Marginalisierung der EFTA in politische Unterordnung umgesetzt. In dem neuen Europischen Wirtschaftsraum gibt es auch formell eine Hierarchie zugunsten der EG. Ihre Grundlage ist nicht eine hhere konomische Produktivitt oder Leistungsfhigkeit, sondern in erster Linie die schiere Gre der EG. In einer EFTA-Verffentlichung aus dem Jahre 1990 heit es: Durch ihre bloe Gre bt die EG eine starke Anziehungskraft und starken Einflu auf alle Lnder in ihrer Nhe aus . . . Die Gemeinschaft ist zum europischen Hegemon geworden. Die EG dominiert jetzt den Verlauf der europischen Integration, bestimmt ihre Richtung und ihr Tempo. Wohin die EG fhrt - wie zur Vollendung des Binnenmarktes - sehen sich die anderen veranlat zu folgen. Begeistert oder zgernd - andere Lnder stellen fest, da ihre Kooperation mit der EG zu den Bedingungen der EG erfolgt. 58

1.4 Westeuropische Erblasten und osteuropische U m b r c h e : Die Doppelkrise der EG

Seit Beginn der 90er Jahre befindet sich die Europische Gemeinschaft in einer fr sie vllig neuen und sehr prekren Situation. Es handelt sich um ein unbersichtliches Gemisch brisanter Probleme: alter und neuer, wirtschaftlicher und politischer, interner und von auen kommender. 5 9 Zu ihrer Lsung hat die EG kein Konzept. Statt dessen betreibt sie eine Durchhaltepolitik, die den neuen Realitten nicht gerecht wird.

57 O t m a r Lahodynsky, a . a . O . , S. 19f. 58 Per M a g n u s W i j k m a n , a . a . O . , S. 19. 59 Vgl. z u m f o l g e n d e n : Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik: M e m o r a n d u m '92. Gegen den k o n o m i s c h e n Niedergang - Industriepolitik in O s t d e u t s c h l a n d ,

Die Doppelkrise der EG

53

Problemlage

1:

Die

Marktfixierung

bedroht

die

Lebensqualitt

konomisch steht am Beginn dieses Jahrzehnts eine deutliche Abschwchung der Dynamik, die die 80er Jahre prgte. 1993 herrschte in den meisten Mitgliedslndern Rezession. Die wirtschaftliche Gesamtentwicklung scheint dem groben Zehnjahresrhythmus treu zu bleiben: Aufschwung in den 60ern, Krise in den 70ern, Revitalisierung in den 80ern. Jetzt k o m m t wieder ein Jahrzehnt Stagnation und Krise. Ob der erreichte Stand der Integration das besser aushalten wird als in den 70er Jahren, ist fraglich. Immerhin hat eine der als besonders fest gepriesenen Sulen der EG, das Europische Whrungssystem, im Herbst 1992 dramatische Risse erhalten und ist im Sommer 1993 zusammengebrochen. Auerdem hat der Problemdruck seit den 70er Jahren erheblich zugenommen. Ende der 60er Jahre waren in den 12 Lndern, die heute zur EWG gehren, 3,1 Millionen Menschen arbeitslos, die Arbeitslosenquote lag mit 2 , 5 % auf einem sehr niedrigen Niveau. 6 0 Im September 1993 gab es 17,9 Millionen Arbeitslose, die Q u o t e betrug gut 11%. 6 1 Langzeitarbeitslosigkeit und Armut sind Massenerscheinungen in der europischen Wohlstandsgesellschaft geworden. Die Bereitschaft und Kompetenz der EG, hiergegen eine wirksame Wirtschaftspolitik zu betreiben, sind jedoch nicht vorhanden. Die Beschrnkung der Integration auf Marktliberalisierung und Deregulierung hat die konomischen Probleme vergrert und gleichzeitig die Fhigkeit vermindert, sie durch eine geeignete Politik zu lsen oder zumindest zu vermindern. Weder gibt es eine breit angelegte Beschftigungspolitik der EG noch ist eine solche geplant. Die im Dezember 1992 mit groem propagandistischem Aufwand beschlossene Gemeinschaftsinitiative zur Frderung von Wachstum und Beschftigung k o m m t nach wie vor nicht zustande. Zwar fordert die EG-Kommission in ihrem Jahreswirtschaftsbericht 1993 mit

Kln 1992, 7. Kapitel: Europa in den 90er J a h r e n : Fr eine gesamteuropische Integrationspolitik, S. 1 9 7 - 2 4 4 ; Jrg H u f f s c h m i d : b e r w i n d u n g o d e r Vertiefung der Spaltung Europas? Pldoyer f r eine andere Integrationspolitik der EG, in: Bltter fr deutsche u n d internationale Politik, Nr. 3/1992, S. 3 1 6 - 3 2 8 ; H a n s Arnold: Europa am Ende? Die A u f l s u n g v o n E G u n d N a t o , M n c h e n 1993. 60 Vgl. O E C D : Labour Force Statistics 1970-1990, Paris 1992, S. 32. 61 Vgl. Eurostat: T h e m e n k r e i s 3, Reihe B, Arbeitslosigkeit, Nr. 11/1993, S. 8.

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Entwicklungsphasen der EG

Bezug auf diese Initiative, die im Haushaltsbereich vorhandenen Spielrume . . . zur Frderung von Investitionen der Privatwirtschaft und zur Verlagerung ffentlicher Ausgaben auf Infrastrukturmanahmen und andere wachstumssttzende Vorhaben zu nutzen. 6 2 Sie stellt aber im gleichen Bericht fest, da der unbefriedigende Zustand der ffentlichen Haushalte in den meisten Mitgliedstaaten . . . auch den haushaltspolitischen Spielraum im gegenwrtigen Konjunkturabschwung stark eingeschrnkt habe. 63 Die Beschftigungsinitiative erschpft sich also in der Einrichtung eines Europischen Investitionsfonds, in H h e von 2 Mrd. ECU, aus dem Brgschaften und Subventionen fr Zuschsse an kleine und mittlere Unternehmen finanziert werden sollen. Im brigen konzentriert sich die Kommission auf die Forderung nach Lohnzurckhaltung, Deregulierung des Arbeitsmarktes und Subventionsabbau. Das zum Brsseler Gipfeltreffen im Dezember 1993 von Kommissionsprsident Delors vorgelegte Weibuch ber Wachstum, Wettbewerbsfhigkeit, Beschftigung 64 enthlt allerdings zustzlich den Vorschlag fr ein umfangreiches ffentliches Investitions- und Beschftigungsprogramm. ber dessen Finanzierung konnten sich die Regierungen der Mitgliedslnder jedoch nicht einigen; daher wurde der Vorschlag an die Finanzminister zur weiteren Prfung berwiesen und wird damit faktisch auf absehbare Zeit nicht umgesetzt. Die Fixierung der Integration auf die Marktperspektive rcht sich jetzt auch in anderen Bereichen der gesellschaftlichen Reproduktion: - Die regionalen Unterschiede in der Wirtschaftskraft und in den Lebensverhltnissen sind whrend des letzten Jahrzehnts durchweg nicht kleiner, in einigen Fllen sogar grer geworden. Die ProKopf-Einkommen der 10 rmsten Regionen betragen weniger als ein Drittel derer in den 10 reichsten Regionen. 65 Derartige Unterschiede

62 K o m m i s s i o n der Europischen G e m e i n s c h a f t e n : Jahreswirtschaftsbericht 1993, K o m ( 9 3 ) 44 endg. v o m 3.2.1993, S. 24. 63 E b e n d a , S. 31 64 Vgl. K o m ( 9 3 ) 700 endg. v o m 5.12.1993. 65 Vgl. K o m m i s s i o n der Europischen G e m e i n s c h a f t e n : Die Regionen in den 90er J a h r e n . Vierter periodischer Bericht ber die s o z i o k o n o m i s c h e Lage u n d Entwicklung der Regionen der G e m e i n s c h a f t , L u x e m b u r g 1991, S. 19.

Die Doppelkrise der EG

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sind mehr als doppelt so hoch wie in den USA. 66 Sie widersprechen dem Programm und dem gesetzlichen Auftrag der EG. Die europische Regionalpolitik hat die Wohlstandskluft in Europa im konomischen Aufschwung der 80er Jahre nicht vermindern k n n e n ; die Wahrscheinlichkeit, da sie dazu in dem gesamtwirtschaftlich schwcheren Umfeld dieses Jahrzehnts fhig sein sollte, sind gering. - Von einer europischen Sozialpolitik kann nach vierzig Jahren europischer Integration nach wie vor kaum die Rede sein. Zwar haben 11 Mitgliedslnder - alle auer England - im Dezember 1989 eine feierliche, aber rechtlich unverbindliche Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer 67 angenommen. Das auf dieser Grundlage ausgearbeitete Aktionsprogramm 6 8 blieb jedoch ebenso wie die die Charta selbst weitgehend Makulatur. Den wenigen und bescheidenen Fortschritten z.B. bei der Arbeitssicherheit stehen anhaltende Blockaden in fast allen anderen Bereichen gegenber: vom Kndigungsschutz ber Mindesturlaub und -entlohnung bis zu den bescheidensten Formen der betrieblichen und berbetrieblichen Mitbestimmung. 6 9 Auch der Versuch, in den Maastrichter Vertrag ber die Europische Union neue sozialpolitische Bestimmungen einzufhren, scheiterte am Widerstand Englands und landete in einem Protokoll zum Vertrag. - hnlich verhlt es sich mit der Umweltpolitik. Die EG hat das Thema Umwelt zwar in der Einheitlichen Europischen Akte zum Gegenstand gemeinschaftlicher Politik erklrt. Faktisch bleibt diese von wenigen Ausnahmen abgesehen - jedoch nachrangig gegenber

66 Vgl. ebenda. 67 Abgedruckt in: Soziales Europa, Nr. 1/1990, S. 51 ff. 68 Vgl. A k t i o n s p r o g r a m m zur A n w e n d u n g der Gemeinschaftscharta der sozialen G r u n d r e c h t e der Arbeitnehmer, K o m ( 8 9 ) 568 endg. v o m 29.11.1989, abgedruckt in: Soziales Europa, Nr. 1/1990, S. 5 7 f f . 69 Vgl. K o m m i s s i o n der E G : Erster Bericht ber die A n w e n d u n g der Gemeinschaftscharta der sozialen G r u n d r e c h t e der Arbeitnehmer, in: Soziales Europa, Nr. 1/1992, insbes. S. 14ff.; (Zweiter) Bericht der K o m m i s s i o n . . . ber die A n w e n d u n g der G e m e i n s c h a f t s c h a r t a der sozialen G r u n d r e c h t e der Arbeitnehmer, Kom (92) 562 endg. v o m 23.12.1992, insbes. S. 2 9 f . ; vgl. auch Wolfgang D u b l e r : Die soziale D i m e n s i o n des Binnenmarkts - Realitt oder Propagandafigur?, in: Wolfgang D u b l e r / W o l f g a n g Lecher (Hg.): Die Gewerkschaften in den 12 EG-Lndern. Europische Integration u n d Gewerkschaftsbewegung, Kln 1991, S. 2 8 5 f f ; Klaus Busch: U m b r u c h in Europa. Die k o n o m i s c h e n , kologischen u n d sozialen Perspektiven des einheitlichen Binnenmarktes, Kln 1992, Kapitel 9: Die soziale D i m e n s i o n des Binnenmarktes, S. 258 ff.

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Entwicklungsphasen der EG

der Marktintegration. 7 0 Liberalisierung der Mrkte und Deregulierung fr die Privatwirtschaft, das sind die Prioritten der Politik. Umweltschutz hat diesen Prioritten zu weichen und wird daher trotz der mittlerweile fnf verabschiedeten Umweltaktionsprogramme - in den Hintergrund der europischen Politik gedrngt.

Problemlage 2: Der fr die europische

Umbruch im Integration

Osten fordert neue

Konzepte

Ende der 80er Jahre wurde die EG schlagartig mit ganz neuen, von auen k o m m e n d e n Problemen konfrontiert, auf die sie in keiner Weise vorbereitet war. Die deutsche Vereinigung war die erste territoriale Erweiterung der EG, die das Gewicht Deutschlands nicht verringerte, sondern vergrerte. Ihre Schwierigkeiten, Kosten und Perspektiven belasten den inneren Zusammenhalt der EG in vierfacher Weise: Erstens mute die EG den neuen Bundeslndern erhebliche Mittel - es handelt sich um 3 Mrd. ECU fr die Zeit von 1991 bis 1993 und um weitere 14 Mrd. ECU fr die anschlieenden sechs Jahre bis Ende 1999 71 - aus dem EG-Haushalt zur Verfgung stellen. Zweitens sinkt die Bereitschaft der deutschen Bundesregierung, die erforderliche krftige Aufstockung der Mittel fr die europischen Strukturfonds durchzusetzen. Von dieser Zurckhaltung sind in erster Linie die armen EG-Lnder betroffen. Drittens schadet die Hochzinspolitik, die die Bundesbank mit der Begrndung betreibt, dadurch die Finanzierung der deutschen Einheit ohne Inflationsdruck zu gewhrleisten, allen anderen Mitgliedslndern der EG, natrlich am meisten denen, die ihre Wirtschaft aus konjunkturellen Grnden ankurbeln wollen.

70 Vgl. 1992. T h e E n v i r o n m e n t a l D i m e n s i o n . Task Force Report on the Environm e n t and the Internal Market, Brssel 1989; Klaus Busch, a . a . O . , S. 228ff., Kapitel 8: Die kologische D i m e n s i o n des B i n n e n m a r k t e s ; M a n f r e d Vohrer (Hg.): kologische Marktwirtschaft in Europa, Baden-Baden 1992, insbes. die kritische Bilanz von Ernst Ulrich Weizcker (S. 9ff.) u n d v o n d e m bis E n d e 1992 f r U m w e l t s c h u t z zustndigen Kommissar Carlo Ripa di Meana (S. 28ff.). 71 Vgl. Integration der ostdeutschen Wirtschaft in die G e m e i n s c h a f t , in: Europische Wirtschaft, Nr. 46/1990, S. 195ff., insbes. S. 205; Sddeutsche Zeitung v o m 21.7.1993, S. 1.

Die Doppelkrise der EG

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Viertens steht hinter alldem die Perspektive, da Deutschland, wenn die innerdeutschen Integrationsprobleme einmal berwunden sind, noch grer und einflureicher sein wird als bisher und kaum daran gehindert werden kann, europische Gromachtpolitik zu betreiben. Der Zusammenbruch der politischen Herrschafts- und wirtschaftlichen Steuerungssysteme in Osteuropa hat die Geschftsgrundlage von 40 Jahren europischer Integration - die Spaltung Europas in zwei Systemblcke - innerhalb weniger Monate hinfllig gemacht. Die EG ist pltzlich und unerwartet gefordert, ihre Strategie auf eine vllig neue gesamteuropische Konstellation einzustellen und ein neues Verhltnis zu Osteuropa zu entwickeln. 72 Die Perspektive einer gesamteuropischen Integration erscheint erstmals nach ber 40 Jahren wieder am Horizont politischer Mglichkeiten. Vorerst allerdings berwiegen die Schwierigkeiten und die akuten wirtschaftlichen u n d politischen Probleme. Osteuropa braucht dringend finanzielle Hilfe und politische Untersttzung. Die EG erscheint aus osteuropischer Sicht als eine Insel wirtschaftlichen Wohlstandes und politischer Stabilitt. Im Vergleich zu den Verhltnissen in Osteuropa ist sie das auch. Daher drngen die osteuropischen Staaten in die EG, und die Menschen kommen, um in Westeuropa ihr materielles Auskommen zu sichern. Die Perspektiven der meisten osteuropischen Lnder ist unsicher: Fast nirgendwo ist politische Stabilitt gewhrleistet, berall befindet sich die Wirtschaft in tiefer Krise, die H o f f n u n g auf Besserung ist dnn. Wirtschaftliches u n d politisches Chaos droht. Die EG hat bislang weder eine angemessene noch eine erfolgversprechende Antwort auf die neuen Herausforderungen gefunden, die sich ihr seit Beginn dieses Jahrzehnts stellen. Ihre Reaktionen sind vielmehr eine Mischung aus trotziger Fortsetzung der bisherigen Politik, halbherzigen Hilfen und panikartigen Abwehr- oder zumindest Verdrngungsgesten.

72 Erste Anstze dazu w u r d e n 1991 v o n den auenpolitischen Forschungsinstituten der Mitgliedslnder vorgelegt. Vgl.: Die EG u n d die jungen D e m o k r a t i e n in Europa. Ein gemeinsamer Bericht westeuropischer Auenpolitik-Institute, Baden-Baden 1991; dazu auch Christian D e u b n e r (Hg.): Die Europische G e m e i n s c h a f t in einem n e u e n Europa. H e r a u s f o r d e r u n g e n u n d Strategien, Baden-Baden 1991. Zur kritischen Auseinandersetzung mit diesen Anstzen vgl. u n t e n , Kapitel 3.

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Entwicklungsphasen der EG

Fortsetzung der Whrungsunion

Marktfixierung:

Die

Wirtschafts-

und

Trotz der wirtschaftlichen, sozialen und kologischen Krise berwiegt in der EG die Business-as-usual-Haltung. In Maastricht wurde nicht die Korrektur, sondern die Fortsetzung der marktbornierten Integrationsstrategie beschlossen. Deren in den vergangenen Jahrzehnten angehufte Probleme wurden nur nebenbei gestreift und haben im Vertrag kaum Niederschlag gefunden. Eine Ausnahme hiervon sind die Bestimmungen ber einen Kohsionsfonds zugunsten von Verkehrs- und Umweltinvestitionen in den vier rmeren Lndern. Im Zentrum der Neufassung des EWG-Vertrages steht aber die europische Wirtschafts- und Whrungsunion (WWU). Insbesondere die Whrungsunion soll als neues Zugpferd der EG in den 90er Jahren die Schubkraft bei der wirtschaftlichen Integration entwickeln, die das Binnenmarktprojekt ab Mitte der 80er Jahre gebracht hatte. Damit wird das verengte Integrationskonzept der 80er auch fr die 90er Jahre festgeschrieben. Wirtschaftspolitik, darauf luft die Quintessenz der Maastrichter Beschlsse hierzu hinaus, solle sich darauf konzentrieren und beschrnken, Inflation und Haushaltsdefizite zu bekmpfen und den Wechselkurs stabil zu halten. Dies schaffe die Rahmenbedingungen, unter denen die Marktkrfte optimal zur Entfaltung kmen. Entsprechend sind auch die Kriterien gefat, die ein Mitgliedsland erfllen m u , um Zugang zur W W U zu erhalten. 73 Es ist absehbar da diese Konzeption nicht aufgehen kann und statt zur Angleichung (Konvergenz) zu weiterer wirtschaftlicher und sozialer Polarisierung innerhalb der EG fhren wird: Die konomisch schwcheren Lnder, die versuchen, die Anforderungen fr die W W U zu erfllen, werden durch Antiinflations- und kontraktive Haushaltspolitik ihr Wirtschaftswachstum drosseln und zustzliche Arbeitslosigkeit produzieren. Wer den Konvergenzkriterien nicht gengt, darf nicht Mitglied der W W U werden und wird auf diese Weise von der Entwicklung des harten Kernes abgekoppelt. Die in Maastricht eingeschlagene wirtschaftspolitische Strategie verkennt,

73 Vgl. dazu u n t e n , Kapitel 2.3.

Die Doppelkrise der EG

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da eine Angleichung der Wirtschaftskraft von Volkswirtschaften mit unterschiedlicher Struktur und Leistungsfhigkeit nicht durch eine einheitliche Politik herbeigefhrt werden kann, die alle Probleme ber den Kamm der Inflationsbekmpfung und Haushaltsdisziplin schert. Unterschiedliche Ausgangslagen erfordern vielmehr unterschiedliche Strategien, damit hnliche Ergebnisse erzielt werden.

Fortsetzung

der Abgrenzung:

Politische

Union

als Abwehrgeste

Mit Blick auf die Vergrerung Deutschlands und die Zusammenund Umbrche in Osteuropa hat die EG das Konzept der Politischen U n i o n (PU) forciert. Am 18. April 1990 schlugen der franzsische Staatsprsident Francois Mitterrand und der deutsche Bundeskanzler Helmut Kohl in einem Brief im Vorfeld des EG-Gipfels an den Prsidenten des Europischen Rates vor, 74 die Wirtschafts- und Whrungsunion sowie die Politische Union beschleunigt voranzutreiben, mit dem Ziel, da diese grundlegenden Reformen - die Wirtschafts- und Whrungsunion wie die Politische U n i o n - am 1. Januar 1993 nach Ratifizierung durch die nationalen Parlamente in Kraft treten. 75 Die Interessenkonstellation, die in diesem Vorschlag zum Ausdruck kommt, gleicht in verblffender Weise der, die 1950 zur Grndung der M o n t a n u n i o n fhrte. Es handelt sich um - erstens das Interesse an einer Abgrenzung gegenber Osteuropa (das 1950 zu Beginn des Kalten Krieges vor allem von den USA formuliert, aber von den Montanunion-Lndern mitgetragen wurde); - zweitens das Interesse Frankreichs an einer Einbindung der grer gewordenen und daher auch - wenn auch erst nach einer bergangszeit - mchtiger werdenden Bundesrepublik in gemeinsame Politikstrukturen, und - drittens das Interesse Deutschlands, durch eine solche Struktur jedes Strfeuer gegen die deutsche Einigung zu unterbinden. Obwohl die Konturen dessen, was eine Politische Union sein sollte, weitgehend unklar waren, wurde das Konzept vorangetrieben
74 Wortlaut in: Europa-Archiv, 11/1990, S. D 2 8 3 . 75 Ebenda.

60

Entwicklungsphasen der EG

und fand im Dezember 1991 als Europische Union seinen Niederschlag im Vertrag von Maastricht, der seit dem 1. November 1993 in Kraft ist. Was die Politische Union fr die innere Struktur der EG genau bedeutet und wie sie die Prozesse der gemeinschaftlichen Politik verndern wird, ist bis heute nicht klar. Zur Kontrolle deutscher Gromachtambitionen drfte ihr institutionelles Gerst kaum geeignet sein, da nationale Alleingnge in allen Fragen auerhalb der Wirtschafts- und Whrungspolitik nach wie vor mglich sein werden. Ob das politische Zusammenwachsen der Vlker der EG durch die neugeschaffene europische Brgerschaft - die neben die nationale Staatsbrgerschaft tritt - besonders gefrdert wird, kann auch bezweifelt werden. Darauf k o m m t es aber auch nicht in erster Linie an. Die Signale der Politischen U n i o n sind in erster Linie nach auen gerichtet; und in dieser Richtung sind sie glasklar. Die EG bringt damit unmiverstndlich zum Ausdruck, da sie auch unter den ganz neuen europischen Konstellationen unverndert an ihrer Prioritt fr eine kleineuropische Formierung und Festigung der alten EG - oder einer verkleinerten Kern-EG - festhlt. Insofern stellt der Maastrichter Vertrag eine Abwehr aller berlegungen und Aufforderungen dar, die darauf hinauslaufen, angesichts der neuen Verhltnisse die Hauptrichtungen und -strukturen europischer Integrationspolitik neu zu berdenken. Ergnzt wird dieses Signal nach auen durch die auch in den Vertrag eingegangene Absichtserklrung der EG, sich in absehbarer Zeit auch als Militrmacht zu etablieren und zu diesem Zweck die Westeuropische Union wiederzubeleben.

61

2. Kapitel Im Namen von Markt und Mark: Wirtschaftspolitik in der EG

Nach der politischen Grndung ist die konkrete Ausformung der EG ber 30 Jahre lang im wesentlichen durch die wirtschaftliche Entwicklung und die Wirtschaftspolitik geprgt worden. Dabei hat es einen bemerkenswerten Wandel der Konzeptionen ber die politische Steuerung konomischer Prozesse gegeben: Die Europische Kommission hatte zunchst die Parallelitt und Gleichrangigkeit zwischen der Etablierung des Binnenmarktes und aktiver gesamtwirtschaftlicher und strukturpolitischer Steuerung vertreten u n d entsprechende Programme vorgelegt. Diese Orientierung stie auf heftigen Widerstand aus Deutschland und wurde relativ schnell zugunsten rein marktwirtschaftlicher Konzepte zurckgedrngt. Im Maastrichter Vertrag spielt sie keine Rolle mehr (Abschnitt 2.1). Statt dessen fixierte sich die EG unter deutschem Einflu mehr und mehr auf Marktliberalisierung und Deregulierung. Diese Ausrichtung gipfelte Mitte der 80er Jahre in dem Programm zur Vollendung des EG-Binnenmarktes bis Ende 1992 (Abschnitt 2.2). Entsprechend wurde Wirtschaftspolitik beschrnkt auf die Bereitstellung gnstiger Entfaltungsbedingungen fr die Marktkrfte, und dies im wesentlichen durch eine Kombination von Anti-Inflationspolitik und Whrungspolitik im Rahmen des Europischen Whrungssystems (EWS). Diese wirtschaftspolitische Strategie begrndete zugleich die deutsche D o m i n a n z in der EWG (Abschnitt 2.3). Unter dem Druck hrterer internationaler Konkurrenz geht allerdings auch die EG zu einer Industriepolitik ber, deren ursprnglich horizontaler Ansatz zunehmend durch pragmatische neomerkantilistische Branchenpolitik ersetzt wird (Abschnitt 2.4).

62

Wirtschaftspolitk in der EG

2.1 Von aktiver Steuerung zu marktradikaler Enthaltsamkeit: Die Demontage wirtschaftspolitischer Programmatik

Fusion der Wirtschaftspolitik: sion von 1962

Das

Memorandum

der

Kommis-

In allen Grndungslndern der EWG hatte der Staat beim Wiederaufbau der Wirtschaft nach dem Zweiten Weltkrieg eine wesentliche Rolle gespielt. Seine Bedeutung spiegelte sich auch in den vorherrschenden wirtschaftspolitischen Konzeptionen wider, die weitgehend durch sozialdemokratische und sozialistische Planungs- und Programmierungsvorstellungen geprgt waren. Auf die strksten Vorbehalte stieen diese Tendenzen in der Bundesrepublik, insbesondere bei Wirtschaftsminister Ludwig Erhard. Demgegenber war der erste Prsident der Europischen Kommission, der Deutsche Walter Hallstein, der aus dem Auswrtigen Amt kam, von der Notwendigkeit staatlicher Wirtschaftsregulierung berzeugt. Er ging davon aus, da die moderne freiheitliche Wirtschaftsordnung nicht bestehen kann ohne eine stndige Prsenz des Staates in der Wirtschaft. Genaugenommen handelt es sich nach den Vorstellungen Hallsteins sogar um eine doppelte Prsenz: Einmal wird vom Staat ein rechtlicher Rahmen auf allen Gebieten der Wirtschaft und auf allen Gebieten, die mit der Wirtschaft in Berhrung stehen, gesetzt; zum anderen greift der Staat ein durch stndige Vernderung der Gegebenheiten, durch ein tgliches wirtschaftspolitisches Handeln in zahllosen Akten, kurz: durch eine 'Politik' im eigentlichen Sinne. Die in diesen beiden Tatsachen sich manifestierende Prsenz des Staates ist speziell gemeint, wenn wir von der Wirtschaftsunion sprechen. Es gilt, diese Einwirkung der sechs Mitgliedstaaten auf die Wirtschaft so miteinander vereinbar zu machen, da aus dem Gebiet der Mitgliedstaaten ein neuer einheitlicher Wirtschaftsraum entsteht, in dem die sechs Staaten sich prsentieren in einer gemeinsamen wirtschaftlichen O r d n u n g und in einer gemeinsamen Politik. 1 Der EWG-Vertrag nennt in Artikel 2 die beiden Hauptinstru-

Walter Hallstein: Die Europische G e m e i n s c h a f t , D s s e l d o r f / W i e n 5. Aufl. 1979, S. 29.

Die D e m o n t a g e wirtschaftspolitischer Programmatik

63

mente, mit deren Hilfe die Ziele der Wirtschaftsgemeinschaft erreicht werden sollen. Es sind die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten. Hallstein und die erste EWG-Kommission verstanden dies als doppelten Handlungsauftrag: Die Zollgrenzen zwischen den Mitgliedslndern sollten mglichst schnell abgeschafft, zugleich sollten Schritte fr eine gemeinsame Wirtschaftspolitik gegangen werden, die ber die Liberalisierung des innergemeinschaftlichen Handels hinausgingen. Am 24. Oktober 1962 legte die Kommission ein M e m o r a n d u m vor, das ihre Vorstellungen ber die wirtschaftliche und wirtschaftspolitische Integration whrend der zweiten Entwicklungsphase der Gemeinschaft enthielt, die nach dem Vertrag 1962 beginnen sollte. 2 Das M e m o r a n d u m beginnt mit der lapidaren Feststellung: Die sogenannte wirtschaftliche Integration Europas ist wesentlich ein politisches Phnomen (Tz. 1). Ziel dieser Integration sei erstens die Verschmelzung der sechs Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten zu einer umfassenden Wirtschaftsunion (Tz. 2) und zweitens eine ber die Wirtschaftsunion hinausreichende politische Union (Tz. 3). Der Akzent der Wirtschaftspolitik liege jetzt - das war 1962, also 5 Jahre nach Grndung der EWG - nicht mehr, wie bei der Zollunion, auf einem negativen Aspekt, . . . sondern auf etwas Positivem: dem Handeln der ffentlichen Gewalt mit Bezug auf die Wirtschaft. Was noch zu verwirklichen ist, ist die fortschreitende Fusion der nationalen Wirtschaftspolitiken in eine gemeinsame kurzfristige und langfristige Politik (Tz. 2). D e n n : Diese Zusammenfassung oder Abstimmung der einzelnen wirtschaftspolitischen M a n a h m e n der Staaten oder der Gesetzesrahmen folgt . . . aus der Logik der Sache (ebenda). Auf dieser Basis schlug die Kommission drei Gruppen von Manahmen zur wirtschaftspolitischen Steuerung vor: Gesamtwirtschaftliche Steuerung: Die Haushalte der Mitgliedslnder sollten soweit angereichert und vervollkommnet werden, bis von einem einzigen Wirtschaftsbudget fr die gesamte Gemeinschaft gesprochen werden kann (Tz. 92). Ferner sei eine mehrjhrige rich-

Vgl. Europische Wirtschaftsgemeinschaft, K o m m i s s i o n : M e m o r a n d u m der K o m m i s s i o n ber das A k t i o n s p r o g r a m m der G e m e i n s c h a f t fr die zweite Stufe, Brssel, 1962. - Die Verweise auf Textziffern (Tz.) beziehen sich auf diese Fassung.

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Wirtschaftspolitk in der EG

tungweisende europische Programmierung (Tz. 105) erforderlich, um eine gerechtere Verteilung zu gewhrleisten und dabei gleichzeitig zwischen Verbrauch und Investitionen ein Verhltnis zu wahren, das die knftige Aufwrtsentwicklung der Wirtschaft nicht in Frage stellt (Tz. 102). Regionalpolitik: Die Kommission ging davon aus, da die groen Unterschiede in den Lebensbedingungen und im wirtschaftlichen Entwicklungsstand der europischen Regionen . . . im Rahmen einer liberalen Wirtschaftspolitik und mit Hilfe eines unverflschten Wettbewerbs nicht ohne weiteres ausgeglichen werden knnen, sondern da zunchst eine Verstrkung der bestehenden Unterschiede befrchtet werden mu (Tz. 121). Hiergegen sei eine aktive Regionalpolitik erforderlich. Whrungspolitik: Das M e m o r a n d u m thematisierte bereits 1962 die immanenten Instabilitten und Gefahren des Whrungssystems von Bretton Woods (Tz. 129) und sprach sich fr die Schaffung einer europischen Reservewhrung (Tz. 130) und die Einrichtung eines Rates der Notenbankprsidenten (Tz. 132) aus. Diese sehr weitgehenden Vorstellungen ber die wirtschaftspolitische Steuerung auf EG-Ebene waren nicht Ausdruck einer Regulierungswut der EG-Kommission. Sie entsprachen vielmehr dem vorherrschenden Verstndnis von Wirtschaftspolitik in den meisten der sechs Mitgliedslnder der EWG und wurden daher auch auf die europische Ebene bertragen. In diesem Sinne uerte sich auch der Wirtschafts- und Sozialausschu. 3

Deutsche Kritik: Weg in

die

Planungsbrokratie

Grundstzliche und scharfe Kritik kam jedoch unmittelbar nach Erscheinen des Memorandums von deutscher Seite, in erster Linie vom damaligen Wirtschaftsminister Erhard und seinen Spitzenbeamten. 4 Vor dem Europischen Parlament bestritt Erhard am 20. No3 Stellungnahme des Wirtschafts- u n d Sozialausschusses v o m 29.1.1964 zu d e m M e m o r a n d u m der K o m m i s s i o n ber das A k t i o n s p r o g r a m m der G e m e i n s c h a f t fr die zweite Stufe, in: Amtsblatt der Europischen G e m e i n s c h a f t e n (im folg e n d e n zitiert: Abi.), Nr. 38 v o m 5.3.1964, S. 644. Vgl. hierzu die Darstellung bei Karl Albrecht: Planifikateure beim Werk. Wirtschaft zwischen Zwang u n d Freiheit, D s s e l d o r f / W i e n 1964, S. 2 9 9 f f . ; Karl-

Die D e m o n t a g e wirtschaftspolitischer Programmatik

65

vember 1962 in einer harten Auseinandersetzung mit Walter Hallstein und dem franzsischen EWG-Kommissar Robert Marjolin die Machbarkeit und Vernnftigkeit einer vorausschauenden volkswirtschaftlichen Planung oder Programmierung. 5 Da das Verhalten der Menschen prinzipiell nicht im voraus erfa-, prognostizier- und planbar sei, msse jeder Versuch dazu in Behrdenbrokratie enden. Diese Position wurde von dem damaligen deutschen Kommissionsmitglied Hans von der Groeben mit aller Hrte in der Kommission vertreten. Das Hauptargument dabei war, da die Programmierungsvorstellungen mit einer wettbewerblichen Konzeption, die ja ebenfalls im EWG-Vertrag enthalten war, nicht vereinbar seien. 6 Schon nach kurzer Zeit hatte sich die deutsche Position in der Kommission soweit durchgesetzt, da von einer Programmierung der wirtschaftlichen Entwicklung nicht mehr die Rede u n d das Mem o r a n d u m der Kommission in der Sache weitgehend vom Tisch war. Am 26. Juni 1963 verabschiedete die Europische Kommission eine Empfehlung an den Rat ber die Mittelfristige Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft, die den deutschen Vorstellungen weitgehend entsprach. 7 Statt von Programmierung der wirtschaftlichen Entwicklung ist jetzt nur noch von Vorausschtzungen, Prognosen und Projektionen die Rede, die fr die private Wirtschaft keine Verbindlichkeit htten. Weder ber eine erwnschte wirtschaftliche Entwicklung noch ber eine akzeptable Verteilung des Sozialproduktes sollten Aussagen gemacht werden. Gegenstand der gemeinsamen Programmierung soll nicht mehr die wirtschaftliche Entwicklung, sondern nur die gemeinsame Wirtschafts politik sein. Ein derartiges Programm wrde sich an die Mitgliedstaaten und die europischen Institutionen wenden. Es wre ein Instrument zur Koordinierung der
h e i n z Kieps: Langfristige Wirtschaftspolitik in Westeuropa. Die n e u e n wirtschaftspolitischen K o n z e p t i o n e n u n d ihre Problematik, Freiburg/Br. o.J. [1967], S. 4 2 6 f f . ; Wolfgang Hielscher: Mglichkeiten u n d Probleme mittelfristiger Plan u n g in der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft, Diss. M a i n z 1967, S. 30ff. Vgl. Ludwig E r h a r d : Planification - kein Modell fr Europa, in: ders.: G e d a n k e n aus f n f J a h r z e h n t e n , Reden und Schriften, herausgegeben v o n Karl H o h m a n n , Dsseldorf u.a. 1988, S. 770ff. Vgl. H a n s v o n der G r o e b e n : A u f b a u j a h r e der Europischen G e m e i n s c h a f t . Das Ringen um den G e m e i n s a m e n Markt u n d die Politische U n i o n (1958-1966), Baden-Baden 1982, S. 206 ff. Abgedruckt in: Sonderbeilage z u m Bulletin der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft, Nr. 8/1963; vgl. auch Hielscher, a . a . O . , S. 3 4 f . ; u n d Kieps, a . a . O . , S. 435ff.

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Wirtschaftspolitk in der EG

Wirtschaftspolitik und keinesfalls der Aktivitt einzelner Wirtschaftssubjekte. 8 Im April 1964 beschlo der Ministerrat die Einrichtung eines Ausschu fr mittelfristige Wirtschaftspolitik 9 , dessen Aufgabe darin bestehen sollte, regelmig einen Vorentwurf fr ein Programm fr die mittelfristige Wirtschaftspolitik zu erarbeiten. Dieser habe die groen Linien der von den Mitgliedstaaten und den Institutionen der Gemeinschaft fr die zugrunde gelegte Periode beabsichtigten Wirtschaftspolitik darzulegen und darauf gerichtet zu sein, ihre Koordinierung zu gewhrleisten. 10 Mit diesen Programmen gben die Regierungen ihrer Absicht Ausdruck, auf dem vom Programm erfaten Gebiet entsprechend den darin vorgesehenen Leitgedanken zu handeln. 11 Aus europischer Programmierung und Fusion der Wirtschaftspolitik waren Absichtserklrungen und Koordinierung geworden. Trotz dieser Abschwchungen wurde das erste Programm dieser Art erst im Frhjahr 1967 verabschiedet. Der Grund fr die Verzgerung drfte im anhaltenden deutschen Widerstand liegen, der erst nach der Regierungsbeteiligung der Sozialdemokratie im November 1966 aufhrte.

Die Programme fr eines Verfalls

mittelfristige

Wirtschaftspolitik:

Chronik

In der Zeit zwischen 1967 und 1982 hat die EWG f n f Programme zur mittelfristigen Wirtschaftspolitik verabschiedet. Ihr Umfang, ihre Struktur und ihr Inhalt sind symptomatisch fr die wechselnde Bedeutung und schlieliche Verdrngung einer zunchst breit angelegten gemeinschaftlichen Koordination der Wirtschaftspolitik aus der Agenda der EWG. Dieser Proze verlief in aufflliger Parallelitt zur politischen und wirtschaftspolitischen Entwicklung in Deutschland: Er beginnt zeitgleich mit der Beteiligung der SPD an der Gro-

8 Zitiert bei Hielscher, a . a . O . , S. 36f. 9 Vgl. Beschlu 6 4 / 2 4 7 / E W G v o m 15. April 1964 ber die Einsetzung eines Ausschusses fr mittelfristige Wirtschaftspolitik, in: Abi. v o m 22.4.1964, S. 1031 ff. 10 Ebenda, S. 1032. 11 Ebenda.

Die D e m o n t a g e wirtschaftspolitischer Programmatik

67

en Koalition im November 1966 und mit der Verabschiedung des Gesetzes zur Frderung der Stabilitt und des Wachstums der Wirtschaft im Sommer 1967, das die Instrumente makrokonomischer Steuerung bereitstellt. Er spiegelt die nderung sozialdemokratischer Wirtschaftspolitik in der Folge der Wirtschaftskrise Mitte der 70er Jahre wider. Und er endet mit dem Sturz der Regierung Schmidt im Herbst 1982. In den ersten drei Programmen fr mittelfristige Wirtschaftspolitik 1 2 wird die Erhardsche Grundsatzkritik an jeder Form der Programmierung und Planung deutlich abgeschwcht und durch das Konzept einer umfassenden - wenn auch indikativen, also nicht gesetzesverbindlichen - Steuerung der Wirtschaft berlagert. Sie soll in enger Abstimmung und Koordination zwischen den Mitgliedslndern, teilweise auch direkt als gemeinschaftliche Politik durchgefhrt werden. Die Steuerung soll sich zum einen auf die gesamtwirtschaftlichen Aggregate durch Beeinflussung der Angebots- und der Nachfragebedingungen beziehen. Sie strebt aber darber hinaus auch eine gezielte Strukturpolitik fr einzelne Sektoren - wie z.B. den Schiffbau oder die Elektronik im 2. Programm - oder Querschnittsbereiche Regionalpolitik, Berufsausbildung und Forschungs- u n d Technologiepolitik - an und entwickelt (ebenfalls im 2. Programm) eine geschlossene Konzeption der Grundstze einer allgemeinen Strukturpolitik. 13 Den H h e p u n k t der gesamtwirtschaftlichen und strukturpolitischen Programmierungsambitionen stellt das 3. Programm fr die Zeit von 1971 bis 1975 dar - zeitgleich mit der Diskussion des Orientierungsrahmen 85 der deutschen Sozialdemokratie. 14 Es konzentriert sich auf kompatible quantitative Orientierungsdaten fr den Zeitraum 1971-1975 und legt die globale Wirtschaftspolitik sowie die wichtigsten strukturellen M a n a h m e n fest, die sowohl auf einzelstaatlicher als auch auf gemeinschaftlicher Ebene durchzufhren sind. 15 Die Beschrnkung der Wirtschaftspolitik auf die beiden Ziele Beschftigung und Wachstum wird abgelehnt, ihre Ausweitung

12 Vgl. 1. P r o g r a m m : Abi. v o m 25.4.1967, S. 1 5 1 3 f f . ; 2. P r o g r a m m : Abi. L129 v o m 30.5.1969, S. l f f . ; 3. P r o g r a m m : Abi. L49 v o m 1.3.1971, S. 5ff. 13 Abi. L129 v o m 30.5.1969, S. 3. 14 Vgl. Peter von O e r t z e n / H o r s t E h m k e / H e r b e r t Ehrenberg (Hg.): T h e m a : Wirtschaftspolitik. Materialien z u m O r i e n t i e r u n g s r a h m e n 85. Text u n d Diskussion, Bonn-Bad Godesberg 1974. 15 Abi. L49 v o m 1.3.1971, S. 8.

68

Wirtschaftspolitk in der EG

auf den Gesamtbereich Verbesserung der Lebensbedingungen gefordert. Dazu gehren insbesondere: - eine vermehrte Bereitstellung ffentlicher Leistungen . . . ; - energischere Bekmpfung der schdlichen Auswirkungen des Wachstums auf die Umwelt . . . ; - grere Gleichheit der Startchancen . . . ; - eine gerechtere Einkommens- und Vermgensverteilung . . . ; - Anpassung des sozialen Schutzes an die gesellschaftspolitischen Erfordernisse der Gegenwart ,.. 16 Das vierte Programm17 fr die Zeit von 1976 bis 1980 steht ganz unter dem Eindruck der groen Wirtschaftskrise Mitte der 70er Jahre und des Scheiterns des Versuchs, eine gemeinschaftliche Anti-KrisenPolitik durchzufhren. Die Bilanz fr den Zeitraum des dritten Programms weist einen Mierfolg aus. Das Ziel einer Wachstums- und Stabilittsgemeinschaft wurde nicht erreicht, die Wirtschafts- und Whrungsunion stagnierte, und die Gemeinschaft war unfhig, gemeinsam konstruktive Antworten auf die mit der Krise zusammenhngenden Fragen zu finden. 18 Das Programm bezeichnet die Wiederherstellung der Vollbeschftigung in den k o m m e n d e n vier Jahren als das oberste Ziel fr das wirtschaftspolitische Handeln der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten. 19 Hierzu seien ein hohes Wachstum (4,5%-5,0/o p.a.) und eine niedrige Inflationsrate (4/o-5%) in der Gemeinschaft erforderlich. Zur Strkung der Gemeinschaft sollten jhrlich Geld-, Kredit- und Haushaltspolitik festgelegt werden. Sie knnten zwar fr verschiedene Lnder unterschiedlich ausfallen, jedoch sollte die Verpflichtung zu ihrer Einhaltung fr alle gleich sein. 20 Diese guten Vorstze sind in der Folge nicht verwirklicht worden. In der zweiten Hlfte der 70er Jahre fand vielmehr in einigen Lndern der EG - allen voran in England und in der BRD - ein durch16 E b e n d a , S. 10. 17 I n : Abi. L101 v o m 25.4.1977, S. l f f . 18 E b e n d a , S. 9 (Tz. 29). - In bemerkenswerter Schonungslosigkeit wird dieses Scheitern auf unterschiedliche institutionelle Regelungen u n d Interessen in den einzelnen Lndern z u r c k g e f h r t : Die gemeinschaftliche Koordinierung stt auf Priorittsunterschiede, die der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten zugr u n d e liegen u n d die auf wirtschaftlichen, institutionellen u n d sozialen Unterschieden beruhen (Tz. 34). 19 Ebenda, S. 4 (Tz. 2). 20 Ebenda, S. 28 (Tz. 130).

Die D e m o n t a g e wirtschaftspolitischer Programmatik

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greifender Wechsel der wirtschaftspolitischen Grundorientierung ein Paradigmenwechsel - statt. Der Einsatz eines differenzierten Instrumentariums zur makro- und strukturpolitischen Steuerung der Wirtschaft fiel fortan dem Verdikt der Vergeblichkeit, wenn nicht sogar der Kontraproduktivitt anheim. Damit wurde natrlich auch einer gemeinschaftsweiten Koordinierung der Wirtschaftspolitik die politische Grundlage entzogen. Das fnfte und letzte Programm21 v o m 28.6.1982 bringt diese Abkehr von der - schon zuvor erheblich ausgednnten - Konzeption gemeinsamer Wirtschaftspolitik geradezu demonstrativ zum Ausdruck. Das gesamte Programm, das nicht fr einen bestimmten Zeitraum, sondern nur mittelfristig angelegt ist, besteht aus insgesamt eineinhalb Seiten und ist kein qualifizierter Plan, sondern eine Art Orientierungsrahmen fr die nationale Politik und fr die Aktionen auf Gemeinschaftsebene. 2 2 Die allgemeinen Ziele - dauerhaftes und ausgewogenes Wachstum und hhere Beschftigung . . . sowie weitere Fortschritte in der Inflationsbekmpfung 2 3 - werden akzeptiert. Im brigen aber konstatiert das Programm unterschiedliche Auffassungen . . . bei den Zielprioritten . . . Einige Mitgliedstaaten waren der Ansicht, da mittelfristig die Beschftigungslage nur durch eine konsequente Stabilisierungspolitik (Geld-, Haushaltsund Einkommenspolitik) verbessert werden kann . . . Andere Mitgliedstaaten vertraten dagegen die Auffassung, da eine gezielte Sttzung der Inlandsnachfrage fr eine raschere Besserung der Beschftigungslage ratsam sei . . . Auerdem sollten nach Auffassung dieser Mitgliedstaaten die Bemhungen um eine wirtschaftliche Wiederbelebung durch eine aktive Strukturpolitik ergnzt werden. 24 Unter diesen Bedingungen blieb die Forderung, sich um eine str-

21 22 23 24

I n : Abi. L236 v o m 11.8.1982, S. lOff. E b e n d a , S. 11 (Tz. 1). Ebenda (Tz. 2). E b e n d a (Tz. 3). - Der v o n der K o m m i s s i o n erarbeitete Entwurf des 5. Programmes war v o n der belgischen Delegation d a h i n g e h e n d kritisiert w o r d e n , d a er zu ausschlielich den A k z e n t auf die Stabilisierungspolitiken (restriktive Geldu n d Haushaltspolitik, D m p f u n g der Lhne) u n d das natrliche Spiel der Marktkrfte legt. D e m g e g e n b e r enthielt die v o n den Belgiern vorgeschlagene besser ausgewogene Strategie als Schwerpunkte u.a. eine gezielte S t t z u n g der Inlandsnachfrage u n d M a n a h m e n zur Arbeitsteilung u n d spezielle Beschftigungspolitiken. Diese Position wurde von der dnischen Delegation weitgehend geteilt. Vgl. Europische Wirtschaft, Nr. 9/1981, S. 49f.

70

Wirtschaftspolitk in der EG

kere Konvergenz zu bemhen, zwangslufig folgenlose Deklamation. Weitere Programme zur mittelfristigen Wirtschaftspolitik sind nach 1982 nicht mehr verabschiedet worden. Der Ausschu fr mittelfristige Wirtschaftspolitik war schon 1974 mit dem Ausschu fr Konjunkturpolitik und dem Ausschu fr Haushaltspolitik zum Ausschu fr Wirtschaftspolitik zusammengelegt worden. Dessen Vorentwurf fr ein Programm mittelfristiger Wirtschaftspolitik ist - erstmals in der Geschichte der EWG - 1981 vom Ministerrat nicht b e r n o m m e n worden. Seitdem spielt der Ausschu fr Wirtschaftspolitik keine Rolle mehr. Die wirtschaftspolitisch relevanten Entscheidungen werden vielmehr in den 80er Jahren vom Ausschu fr Whrungspolitik vorbereitet.

Von Die

der Konvergenz zur multilateralen Umorientierung der Wirtschaftspolitik

berwachung:

Am 12. Mrz 1990 h o b der EG-Ministerrat seine eigene Entscheidung vom 18.2.1974 zur Erreichung eines h o h e n Grades an Konvergenz der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten der EWG 25 formell auf. Er setzte an ihre Stelle eine Entscheidung zur Erreichung einer schrittweisen Konvergenz der Politiken und der wirtschaftlichen Ergebnisse whrend der ersten Stufe der Wirtschafts- und Whrungsunion. 2 6 Das klingt nicht sehr anders. Es bringt aber eine praktisch lngst erfolgte weitreichende wirtschaftspolitische Umorientierung der EWG auch formell zum Ausdruck. Die Konvergenzentscheidung von 1974 war ein Sptprodukt des sog. Werner-Berichtes vom Oktober 19 7 0 27 und der dazugehrigen Entschlieung des Ministerrates vom 22. Mrz 1971. 28 Beide sahen

25 7 4 / 1 2 0 / E W G , in: Abi. L63 v o m 5.3.1974, S. 16ff. 26 E n t s c h e i d u n g des Rates v o m 12.3.1990, in: Abi. L78 v o m 24.3.1990, S. 2 3 f . 27 Vgl. Bericht an Rat u n d Kommission ber die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- u n d W h r u n g s u n i o n in der G e m e i n s c h a f t , in: Abi. C 1 3 6 v o m 11.11.1970, S. l f f . Vgl. z u m H i n t e r g r u n d auch: Rainer H e l l m a n n : Wirtschaftsu n d whrungspolitische Z u s a m m e n a r b e i t zwischen EG-Staaten, in: Wolfgang Filc/Claus Khler (Hg.): A u t o n o m i e , Kooperation u n d Devisenmrkte, Berlin 1990, S. 207ff. 28 Vgl. Abi. C 2 8 v o m 27.3.1971, S. l f f .

Die D e m o n t a g e wirtschaftspolitischer Programmatik

71

vor, die EWG innerhalb der nchsten zehn Jahre zur Wirtschaftsund Whrungsunion (WWU) weiterzuentwickeln. Dabei werde sich allerdings die Schaffung der Whrungsunion ... insbesondere auf parallele Fortschritte in der Konvergenz und spter der Vereinheitlichung der Wirtschaftspolitik sttzen mssen. 29 In der ersten Stufe, die von 1971 bis 1973 geplant war, solle der Rat Vorschriften fr eine verstrkte und dadurch wirksamere Koordinierung der kurzfristigen Wirtschaftspolitik festlegen. Ferner wurde beschlossen die Grundzge der Wirtschaftspolitik auf Gemeinschaftsebene sowie die quantitativen Orientierungen fr die wichtigsten Elemente der ffentlichen Gesamthaushalte festzulegen und die Instrumente der Wirtschaftspolitik schrittweise zu harmonisieren. 3 0 Die Umsetzung des Werner-Planes kam jedoch nicht voran. Der Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems in den Jahren 1971 bis 1973 und der Beginn der lpreissteigerungen 1973 waren Vorboten der Wirtschaftskrise und riefen bei den Mitgliedslndern unterschiedliche Reaktionen hervor. Deshalb verabschiedete der Rat im Februar 1974 eine Richtlinie ber die Stabilitt, das Wachstum und die Vollbeschftigung in der Gemeinschaft 3 1 und bekrftigte mit der Konvergenzentscheidung noch einmal seine grundstzliche Orientierung auf wirtschaftspolitische u n d wirtschaftliche Konvergenz. Gleichzeitig gab er ein langsameres Tempo bei ihrer Verwirklichung vor. Nach wie vor hielt er aber fest: Die schrittweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Whrungsunion setzt unbedingt voraus, da die Konvergenz der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten bereits jetzt erreicht wird und in h o h e m Mae erhalten bleibt. 32 Zu diesem Zweck soll der Ministerrat in jedem Jahr drei Sitzungen durchfhren, auf denen die Leitlinien fr die von der Gemeinschaft und in jedem Mitgliedstaat zu verfolgende Wirtschaftspolitik beschlossen werden (Artikel 1 der Konvergenzentscheidung). Grundlage fr derartige Entscheidungen sollten a. Fnfjahresprojektionen fr die wichtigsten makrokonomischen Gren (Art. 2); b. kompatible Orientierungsdaten fr die wesentlichen Elemente der Volkswirtschaftsbudgets (Art. 3) und c. ein Jahreswirtschaftsbericht (Art. 4)

29 30 31 32

E b e n d a , S. 3. Ebenda. Vgl. R L 7 4 / 1 2 1 / E W G v o m 18.2.1974, in: Abi. L63 v o m 5.3.1974, S. 19f. E b e n d a , S. 16.

72

Wirtschaftspolitk in der EG

sein. Der Rat gibt mit der Annahme des Programms (fr mittelfristige Wirtschaftspolitik) seiner Absicht Ausdruck, auf dem vom Programm erfaten Gebiet nach den dort vorgesehenen Leitlinien zu handeln (Art. 6). Er kann sogar - allerdings nur einstimmig Entscheidungen, Richtlinien oder Empfehlungen beschlieen, die zur Verwirklichung des Programms erforderlich sind (Art. 6). In der Praxis wurde diese Entscheidung wenig spter zu Makulatur. Wirtschaftspolitik ist nicht koordiniert, sondern im wesentlichen in nationaler Autonomie - oder Scheinautonomie - der Mitgliedslnder betrieben worden. Dieser Zustand ist von Mitte der 70er bis Mitte der 80er Jahre wenig thematisiert und kaum beklagt worden. Er mute sich aber strend bemerkbar machen, sobald auf anderen Gebieten Integrationsfortschritte stattfanden. Das war ab Mitte der 80er Jahre der Fall, als das Projekt zur Vollendung des Binnenmarktes auf den Weg gebracht wurde und der Grad gegenseitiger Marktdurchdringung sprunghaft anstieg. Der Rckstand der positiven Integration wirtschaftspolitischer Gestaltung gegenber der negativen Integration durch Liberalisierung und Deregulierung wurde in der zweiten Hlfte der 80er Jahre erneut auf wissenschaftlicher Ebene kritisiert - z.B. durch den Padoa-Schioppa-Bericht von 198833 und den Delors-Bericht vom April 1989. 34 Beide forderten mehr Anstrengungen zur Herstellung wirtschaftspolitischer Konvergenz. In dieser Situation ersetzte der Ministerrat im Mrz 1990 die Konvergenzentscheidung von 1974 durch ein System der multilateralen berwachung. Damit entfllt die Verpflichtung, wirtschaftliche Orientierungsdaten und Leitlinien sowie Projektionen fr die Wirtschaftspolitik zu erarbeiten. Ein Programm fr mittelfristige Wirtschaftspolitik - seit 1982 ohnehin nicht mehr vorgelegt - ist nicht mehr vorgesehen. Die Mglichkeit verbindlicher Entscheidungen und Richtlinien - bislang nie angewandt - wird gestrichen. Statt dessen berprft der Ministerrat im Rahmen des neuen Systems der multilateralen berwachung mindestens zweimal im Jahr alle Aspekte der Wirtschaftspolitik sowohl in kurz- als auch in ln33 Vgl. Tommaso Padoa-Schioppa: Effizienz, Stabilitt u n d Verteilungsgerechtigkeit. Eine Entwicklungsstrategie fr das Wirtschaftssystem der Europischen Gemeinschaft, W i e s b a d e n 1988. 34 Vgl. Ausschu zur P r f u n g der Wirtschafts- u n d W h r u n g s u n i o n : Bericht zur Wirtschafts- u n d W h r u n g s u n i o n in der Europischen G e m e i n s c h a f t , in: Europa-Archiv, 10/1989, S. D 2 8 3 - 3 0 4 .

Die D e m o n t a g e wirtschaftspolitischer Programmatik

73

gerfristiger Perspektive (Art. 1). Statt auf Programme und Leitlinien wird auf den Lernproze der Mitgliedslnder gesetzt. Durch den Lernproze sollte die multilaterale berwachung z u n e h m e n d zu kompatiblen Wirtschaftspolitiken mit entsprechenden konkreten Verpflichtungen der Mitgliedstaaten fhren (Art. 2). uerstenfalls kann der Rat (unverbindliche) Anregungen und Empfehlungen aussprechen. Indem die Mitgliedslnder den bislang mglichen institutionalisierten Druck abschaffen und durch einen Konsens im Lernproze ersetzen, ziehen sie auf den ersten Blick eine vernnftige Konsequenz aus den negativen Erfahrungen der Vergangenheit. Zugleich aber bringen sie damit eine grundlegende wirtschaftspolitische Umorientierung zum Ausdruck. Es handelt sich nicht um eine Verabschiedung aus der Wirtschaftspolitik berhaupt, sondern vor allem um die Einfhrung eines anderen Konzeptes von Wirtschaftspolitik. In der Entscheidung vom Mrz 1990 heit es weiter, es gehe darum, den Konsens ber die wirtschaftspolitischen Grundberzeugungen weiter zu festigen (Art. 2). Das knne nicht politisch erzwungen werden, sondern erfordere die Bereitschaft, aus Erfahrung zu lernen (ebenda). Hiermit sind aber nicht die schmerzlichen Rckschlge gemeint, die der EWG durch nationale Alleingangspolitik entstanden sind. Vielmehr verweist der Text ausschlielich auf die bei der Zusammenarbeit im Rahmen des Europischen Whrungssystems und bei der Entwicklung der ECU gesammelten Erfahrungen (ebenda). Damit erhlt die Whrungspolitik eine hervorragende Rolle im System der multilateralen berwachung. Sie wird dadurch nachdrcklich unterstrichen, da die Arbeiten des Rates zur multilateralen berwachung . . . v o m Whrungsausschu vorbereitet werden (Art. 3), nicht vom Wirtschaftsausschu. Die formale nderung der Kompetenzen bringt die inhaltliche Vernderung der Konzeption von Wirtschaftspolitik zum Ausdruck: Ein - nie realisiertes, aber immer mit guten Grnden programmatisch angestrebtes - System der differenzierten wirtschaftspolitischen Steuerung wird eingeschrnkt auf die Grundstze der Preisstabilitt, eines gesunden ffentlichen Finanz- und Whrungsgebarens, gesunder Zahlungsbilanzen und offener wettbewerbsfhiger Mrkte (Art. 1). Von makrokonomischer Steuerung, Beschftigungs-, Regional- oder Strukturpolitik ist nicht mehr die Rede. Diese inhaltliche Umorientierung entspricht in einer Hinsicht der

74

Wirtschaftspolitk in der EG

Realitt, nmlich den frustrierenden Erfahrungen, da Versuche koordinierter oder gemeinschaftlicher Wirtschaftspolitik immer wieder an den Gegenstzen der Interessen und der Unfhigkeit zu Kompromissen auf der Seite der Mitgliedstaaten scheiterten. Die Illusion der neuen Konzeption liegt allerdings in dem Glauben, da statt sich gegenseitig blockierender Interessen und Krfte n u n ein System einfacherer, unpolitischer und sachneutraler Regeln der Wirtschaftspolitik, nmlich Geld- (bzw. Wechselkurs-)Stabilitt und Haushaltsdisziplin, die wirtschaftspolitische Steuerung bernehme. Tatschlich werden hierdurch nur verwickelte und widersprchliche Krfteverhltnisse durch eindeutige Machtverhltnisse abgelst: Die Deutsche Bundesbank, deren Politik sich in den 80er Jahren zum Anker der Geldwertstabilitt - bei anhaltender Massenarbeitslosigkeit - fr die meisten Mitgliedslnder entwickelt hatte, schickt sich n u n an, die Richtlinienkompetenz fr die Wirtschaftspolitik insgesamt zu bernehmen.

Haushaltsaufsicht statt Maastricht

Wirtschaftspolitik:

Der

Vertrag

von

Die Demontage aller wirtschaftspolitischen Vorstellungen, die sich nicht auf restriktive Geld- und Whrungspolitik beschrnken, wird durch den Vertrag von Maastricht in Rechtsvorschriften umgesetzt. Von den vier Kapiteln des Abschnitts ber Wirtschafts- und Whrungspolitik im neuen EG-Vertrag35 befassen sich drei mit Whrungs-, eins mit Wirtschaftspolitik. Letzteres lt sich weit ausfhrlicher ber das aus, was Wirtschaftspolitik nicht darf, als darber, was sie darf oder gar soll: Die Wirtschaftspolitik soll zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft beitragen und im Einklang mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb stehen (Art. 102 a). Ihre Koordinierung in der EG erfolgt durch das skizzierte Verfahren

35 Titel VI im Dritten Teil (Die Politiken der G e m e i n s c h a f t ) des n e u e n EG-Vertrages, in: Europischer Unionsvertrag. Vertrag ber die Europische U n i o n (Maastricht-Vertrag) mit smtlichen Protokollen u n d Erklrungen. Vertrag zur G r n d u n g der Europischen G e m e i n s c h a f t (EG-Vertrag), Beck-Texte im dtv, M n c h e n 1992, S. 127ff.

Die D e m o n t a g e wirtschaftspolitischer Programmatik

75

der multilateralen berwachung. Der Rat verabschiedet Empfehlungen ber die Grundzge der Wirtschaftspolitik. Wenn er feststellt, da ein Mitgliedstaat sich hieran nicht hlt, kann er die erforderlichen Empfehlungen an den betroffenen Mitgliedstaat richten (Art. 103). Es gibt aber weder inhaltliche Orientierungen - wie etwa die Konzeption einer Beschftigungs- oder die einer Konjunkturpolitik - noch verbindliche Vorschriften fr positive Gemeinschaftsaktionen der Wirtschaftspolitik. Die Bestimmungen darber, was Wirtschaftspolitik nicht darf, sind demgegenber konkret, rigoros und verbindlich. Sie richten sich smtlich auf die Finanzierung ffentlicher Haushalte: ffentliche Stellen drfen weder von den nationalen Zentralbanken noch von einer zuknftigen europischen Zentralbank Kredite erhalten (Art. 104), noch darf ihnen bevorrechtigter Zugang zu Finanzinstituten eingerumt werden (Art. 104a). Weder die EG noch einzelne Mitgliedstaaten haften fr die ffentlichen Schulden eines anderen Mitgliedslandes (Art. 104 b). Vor allem aber sind bermige Haushaltsdefizite zu vermeiden. In dem langen Artikel 104 c etabliert der neue EG-Vertrag ein Verfahren, durch das die bermigkeit ffentlicher Defizite erstens festgestellt und zweitens abgebaut werden soll. Zu diesem Zweck berwacht [die Kommission] die Entwicklung der Haushaltslage und der H h e des ffentlichen Schuldenstandes in den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Feststellung schwerwiegender Fehler. Die Feststellung solcher Fehler richtet sich im wesentlichen an zwei Kriterien aus, die in einem Protokoll ber das Verfahren bei einem bermigen Defizit niedergelegt sind: 36 Ein bermiges Defizit wird vermutet, wenn die ffentliche Neuverschuldung 3% oder der gesamte ffentliche Schuldenstand 60% des Bruttoinlandsproduktes (zu Marktpreisen) eines Mitgliedslandes bersteigt. In diesem Fall stehen dem Rat eine Reihe von eskalierenden M a n a h m e n zur Verfgung, um das Mitgliedsland zur O r d n u n g zu rufen: Zunchst spricht er eine interne Empfehlung aus, das Defizit in einer bestimmten Zeit abzubauen. Dann wird diese Empfehlung verffentlicht. Wenn auch die Festsetzung einer weiteren Frist nicht zu dem gewnschten Erfolg fhrt, knnen gegenber besonders verstockten Haushaltssndern der Zugang zu Krediten von der

36 Vgl. ebenda, S. 46f.

76

Wirtschaftspolitk in der EG

Europischen Investitionsbank erschwert, die Hinterlegung bestimmter unverzinslicher Depots verlangt und Geldbuen in angemessener Hhe verhngt werden. Alle diese M a n a h m e n kann der Rat mit Zweidrittelmehrheit verabschieden. 3 7 Anders als bei den anderen Empfehlungen zur Wirtschaftspolitik gibt es bei den Manahmen fr die Beseitigung von als bermig angesehenen Haushaltsdefiziten durchaus Druckmittel, mit deren Hilfe sie tatschlich durchgesetzt werden knnen. Diese Bestimmungen im Vertrag von Maastricht sind nicht Ausdruck eines Strebens nach Haushaltsdisziplin im Sinne eines Ausgleichs zwischen ffentlichen Einnahmen und Ausgaben: Bestimmungen fr die Feststellung und Beseitigung eines bermigen Haushaltsberschusses gibt es nicht, obgleich ein solcher ebenfalls gesamtwirtschaftlich schdliche Folgen haben kann. Es geht also nicht um Gleichgewicht, sondern um die Einschrnkung staatlicher Ausgaben. Eine so verstandene Haushaltspolitik ist Teil einer Austerittsstrategie, zu deren wesentlichen Zielen die Einschrnkung der von Hallstein geforderten Prsenz des Staates in der Wirtschaft gehrt. Damit sind die wirtschaftspolitische Phantasie und das wirtschaftspolitische Arsenal der EG aber auch schon erschpft. Von den ursprnglichen hochgesteckten Zielen einer gemeinsamen Gestaltung der europischen Wirtschaft durch gezielte politische Rahmenund Struktursteuerung ist nichts geblieben. Sie wurden ersetzt durch das Vertrauen in die unbegrenzten, effizienz- und wohlstandssteigernden Krfte des Marktes im Rahmen einer stabilen Geldverfassung. Die neuen Leitvorstellungen heien deregulierter Binnenmarkt und restriktive Geldpolitik.

37 Wobei die S t i m m e n des b e t r o f f e n e n Mitgliedslandes nicht mitgerechnet werden.

Der u n v o l l e n d e t e

Binnenmarkt

77

2.2 Deregulierung statt Gestaltung: Der unvollendete Binnenmarkt

Gut 10 Jahre nach der Grndung der EWG war die erste Hlfte des Weges zum Gemeinsamen Markt geschafft: Mitte 1968 hatten die Mitgliedslnder die Zlle und Mengenbeschrnkungen im Handel untereinander beseitigt und gemeinsame Zlle gegenber Drittlndern eingefhrt. Die Zollunion war perfekt. 38 Fr die zweite Hlfte des Weges brauchte die EG fast ein Vierteljahrhundert. Am 1. Januar 1993 begann offiziell der groe europische Binnenmarkt, ein Raum o h n e Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital . . . gewhrleistet ist.39 In der Zwischenzeit hatte sich das Konzept des Binnenmarktes allerdings wesentlich verndert. Aus der Vorstellung eines gemeinsam gestalteten freien Marktes wurde die Orientierung auf einen weitgehend deregulierten Wirtschaftsraum, in dem sich die vier groen Freiheiten ungehindert entfalten sollten.

Staatliche

Regulierungen

als

Handelshemmnisse

Der Unterschied liegt in der Behandlung der sog. nicht-tarifren Handelsbeschrnkungen. Dabei handelt es sich um politisch-administrative Bestimmungen, die entweder ausschlielich fr Importe oder fr den gesamten Warenverkehr innerhalb eines Landes gelten. Sie betreffen z.B. die Zulassung von Arzneimitteln, die erlaubten oder verbotenen Zustze in Lebensmitteln und Vorschriften ber deren Kennzeichnung, bestimmte Normen etwa fr Steckdosen, Zulassungsbestimmungen fr Automobile oder die Geschftsttigkeit von Banken usw.
38 Vgl. K o m m i s s i o n der Europischen G e m e i n s c h a f t e n : Der B i n n e n m a r k t - jetzt aktiv, Luxemburg 1992, S. 6. 39 So die D e f i n i t i o n in Art 8 a des EWG-Vertrages, der d u r c h die Einheitliche Europische Akte (EEA) 1986 in den ursprnglichen Vertrag von 1957 eingefgt wurde u n d in seinem ersten Satz auch die Terminsetzung e n t h l t : Die Gemeinschaft trifft die erforderlichen M a n a h m e n , um bis z u m 31. D e z e m b e r 1992 . . . den B i n n e n m a r k t schrittweise zu verwirklichen.

78

Wirtschaftspolitk in der EG

Derartige nationalstaatliche Bestimmungen werden in der Regel mit der Sicherheit, Gesundheit, Transparenz und sonstigem Arbeits- und Verbraucherschutz begrndet. Sie haben sich in konkreten historischen Interessen- und Krftekonstellationen herausgebildet und unterscheiden sich daher von Land zu Land teilweise erheblich. Waren, die ausgefhrt werden, mssen den Vorschriften des Importlandes angepat werden. Das verursacht zustzliche Kosten und kann - als Nebeneffekt - ihre Markt- und Wettbewerbsfhigkeit beeintrchtigen. Nationale Standards und Vorschriften knnen aber auch den Nebeneffekt zum eigentliche Ziel haben, nmlich in der Absicht erlassen werden, auslndischen Konkurrenten den Zugang zum inlndischen Markt zu erschweren. Dies wird nie offen gesagt, ist jedoch vielfach dennoch offensichtlich. Hierunter fllt etwa die von Frankreich 1982 gebte Praxis, fr alle importierten Videocassettenrecorder eine Inspektion und Registrierung in Poitiers - weit abseits der wirtschaftlichen Zentren des Landes - zu verlangen 40 oder fr Holzbearbeitungsmaschinen besondere Sicherheitsvorschriften zu fordern, die vom Arbeitsministerium in langwierigen und teuren Verfahren berprft werden. 41 Wenn dann die Inspektions- und Registrierstellen auch noch schlecht ausgestattet sind und schleppend arbeiten, verzgert, erschwert und verteuert das die Importe erheblich, und das ist ja auch der Zweck der bung. Die Wirkung ist die gleiche wie die von Zllen oder Mengenbeschrnkungen an der Landesgrenze. Hinter dieser Art von Beschrnkungen stehen in der Regel einflureiche Wirtschaftsgruppen. Sie verbrmen ihre Interessen an geschtzten Mrkten als Gebote nationaler Sicherheit oder des Verbraucherschutzes. In allen entwickelten Lndern bestehen Tausende derartiger staatlicher Einzelregulierungen konomischer Prozesse. Auch marktwirtschaftliche Systeme sind eben Produkte gesellschaftlicher Konstruktion, bei der Politik eine wichtige Rolle spielt. Hierin zeigt sich die stndige Prsenz des Staates in der Wirtschaft, von der Walter Hallstein sprach, ohne die die moderne freiheitliche Wirtschaftsordnung nicht bestehen kann.
40 Vgl. Laura d'Andrea Tyson: W h o ' s Bashing W h o m ? Trade Conflicts in HighTechnology Industries, Washington 1992, S. 222. 41 Vgl. Harry Flam: Product Markets and 1992: Full Integration, Large Gains?, in: J o u r n a l of E c o n o m i c Perspectives, Vol. 6, Nr. 4, Fall 1992, S. 16.

Der unvollendete

Binnenmarkt

79

Die

Mhen

der

Harmonisierung

Fr die Theorie und Politik des Binnenmarktes stellen die Unterschiede bei den nationalen Vorschriften fr Waren u n d Dienstleistungen unabhngig von ihrer mehr oder weniger ehrenhaften Begrndung ein Problem dar: Sie verstoen gegen den Grundsatz der unbeschrnkten Handels- und Wettbewerbsfreiheit und sind insofern ein wesentliches Hindernis auf dem Weg zum einheitlichen Binnenmarkt. Dieses Problem war auch den Verfassern des EWG-Vertrages von 1957 schon bekannt, und sie hatten den Weg zu seiner Lsung klar formuliert. Er besteht in der Angleichung derjenigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die sich unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes auswirken (Art. 100 EWG-Vertr.). Dies wurde zunchst als Auftrag verstanden, unterschiedliche nationale Bestimmungen zu ndern und auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen. Das ehrgeizige Ziel derartiger Harmonisierungskonzepte. bestand in einer positiven gemeinsamen Gestaltung der europischen Integration: An die Stelle der jeweiligen nationalen Rechtsvorschriften sollten fr alle regelungsbedrftigen Gebiete einheitliche europische Vorschriften treten. In der Praxis erwies sich die geplante Harmonisierung jedoch als auerordentlich schwierig, und in den 70er Jahren kam sie faktisch zum Stillstand. Dies lag vor allem an vier G r n d e n : Erstens ist die Zahl der unterschiedlichen Regulierungen auerordentlich gro. Die EG Kommission ging Ende der 80er Jahre davon aus, da sie noch immer bei ber 100000 liege. 42 Ihre Harmonisierung wrde den grten Teil der Arbeitskapazitt der EWG beanspruchen. Zweitens waren die Details der harmonisierungsbedrftigen Bestimmungen oft so komplex, da die Regierungsvertreter und erst recht der Ministerrat schlicht berfordert waren, mit ihnen kompetent umzugehen. Drittens lie sich vielfach aufgrund unterschiedlicher Interessen der Mitgliedslnder kein gemeinsamer Nenner finden. Jedes Land

42 Vgl. E u r o p e a n E c o n o m y , Nr. 35/1988, S. 49.

80

Wirtschaftspolitk in der EG

versuchte, seine jeweiligen nationalen Regelungen als europische Norm durchzusetzen und den eigenen Unternehmen dadurch einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Denn fr sie wrde jeder Anpassungsbedarf bei der Ausweitung des Marktes entfallen. Viertens erforderte jede Harmonisierung einstimmige Beschlsse des Ministerrates. Jedes Land konnte also eine Entscheidung wirksam blockieren, die den eigenen Interessen zuwiderlief. Aufgrund dieser Rechts- und Interessenlage zogen sich Harmonisierungsverhandlungen ber Vorschriften von vergleichsweise geringfgiger wirtschaftlicher Bedeutung, wie z.B. ber die Klassifikation des Umfangs und der Gre von EWG-pfeln oder die Kennzeichnung von Textilien, auerordentlich lange hin. Verabschiedet wurden dann oft mehrere Richtlinien als Pakete, in denen fr jede Regierung und die hinter ihr stehende Interessengruppe etwas enthalten war. Zur Systematik, Einheitlichkeit und Transparenz des europischen Rechtes trgt ein solches Verfahren natrlich nicht bei. In den 70er Jahren geriet das System von zwei Seiten so unter Druck, da die Harmonisierung praktisch nicht vorwrts kam: Z u m einen veranlate die konomische Krise verschiedene Regierungen zu nationalen Alleingngen in der Wirtschaftspolitik. Zum anderen entwickelte sich die Diskussion ber Ressourcen- und Umweltzerstrung und die kologiebewegung in den Lndern mit sehr unterschiedlicher -Intensitt und ihre praktischen Folgen gingen entsprechend unterschiedlich in nationale Politik ein. Zu den bestehenden Regulierungsunterschieden traten also neue hinzu. 4 3 Die Harmonisierungssackgasse war offensichtlich, der Binnenmarkt kam nicht voran.

43 Whrend der Rezession vervielfachten sie [ = d i e nicht-tarifren Handelsbarrieren] sich jedoch, da jeder Mitgliedstaat - nicht n u r gegenber dritten Lndern, s o n d e r n auch gegenber den Partnerstaaten in der G e m e i n s c h a f t - zu schtzen versuchte, was er als seine kurzfristigen Interessen ansah . . . Die Vorschrift des EWG-Vertrags, da die Beschrnkungen des freien Dienstleistungsverkehrs 'whrend der bergangszeit . . . schrittweise a u f g e h o b e n werden' gelangte nicht n u r in der bergangszeit, s o n d e r n in wichtigen Bereichen b e r h a u p t nicht zur Anwendung. Bedauerlicherweise hat sich daran nichts gendert. E G - K o m m i s s i o n : Volle n d u n g des Binnenmarktes. W e i b u c h der K o m m i s s i o n an den Europischen Rat (Mailand, den 28./29. J u n i 1985), Kom(85) 310 endg. v o m 14.6.1985, S. 5.

Der unvollendete

Binnenmarkt

81

Deregulierung giewechsel

statt

Harmonisierung:

Integrationspolitischer

Strate-

Dieser Stillstand wurde Mitte der 80er Jahre durchbrochen. Auf dem Mailnder Gipfel Ende Juni 1985 legte die Kommission das mittlerweile berhmte Weibuch zur Vollendung des Binnenmarktes44 vor. Es enthielt eine schonungslose Bestandsaufnahme der noch bestehenden zwischenstaatlichen Schranken im europischen Markt - und ein neues Konzept fr ihre Beseitigung. Die Hindernisse fr den Gemeinsamen Markt teilte die Kommission in drei Gruppen ein: - Die materiellen Schranken, die darin bestehen, da es nach wie vor Grenzkontrollen zwischen den Mitgliedstaaten gibt. - Die technischen Schranken: Sie liegen in den unterschiedlichen Rechtsvorschriften und betreffen nicht nur den Warenverkehr, sondern auch das ffentliche Auftragswesen sowie die drei brigen Freiheiten: Freizgigkeit, Dienstleistungen und Kapitalverkehr. - Die Steuerschranken, die vor allem in der Existenz unterschiedlicher Mehrwert- und Verbrauchsteuern liegen und unterschiedliche Preise bei Gtern bewirken, deren Kosten und Preise ab Werk gleich sind. Damit diese Schranken bis Ende 1992 beseitigt werden knnten, schlug das Weibuch vor, die bisherige Strategie fr die Beseitigung der technischen Schranken radikal zu ndern. Die Erfahrung zeige, da eine Strategie, die gnzlich auf der Harmonisierung aufbaut, zu viel reglementieren wrde, zu zeitraubend und unflexibel wre und Innovationen ersticken knnte. 45 Die hieraus gezogene Schlufolgerung luft auf das Gegenteil des bisherigen Harmonisierungsansatzes hinaus. Whrend bisher von der Vereinheitlichung der Rechtsvorschriften die Rede war, heit es jetzt, der Gemeinsame Markt bedeutet nicht, da berall die gleichen Regeln gelten mssen, sondern da sich Waren, Personen und Gesellschaften innerhalb der Gemeinschaft frei bewegen knnen sollten. Abgesehen von gewissen zwingenden Ausnahmen . . . sollte allgemein folgender Grundsatz Geltung erhalten: Wenn ein Erzeugnis in einem Mitgliedsland recht-

44 Ebenda. 45 E b e n d a , S. 18 (Tz. 64).

82

Wirtschaftspolitk in der EG

mig hergestellt und in Verkehr gebracht worden ist, ist nicht einzusehen, warum es nicht berall in der Gemeinschaft ungehindert verkauft werden sollte. 46 Dieser Schwenk von der Harmonisierung zur gegenseitigen Anerkennung wird in einem argumentativen Doppelschritt begrndet: Erstens: Die Ziele nationaler Rechtsvorschriften - wie der Schutz der menschlichen Gesundheit, des menschlichen Lebens und der Umwelt - decken sich in den meisten Fllen. 47 Zweitens: Hieraus folgt, da die Vorschriften und Kontrollen, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen, zwar verschiedene Formen a n n e h m e n knnen, im Kern aber auf das Gleiche hinauslaufen und daher normalerweise in allen Mitgliedstaaten anerkannt werden sollten . . . Was fr Waren gilt, gilt auch fr Dienstleistungen und fr Personen. Wenn Brger der Gemeinschaft oder Gesellschaften die Voraussetzungen fr eine Ttigkeit in einem Mitgliedstaat erfllen, gibt es keinen stichhaltigen Grund, warum diese Brger oder Gesellschaften nicht auch in anderen Teilen der Gemeinschaft ihre wirtschaftliche Ttigkeit ausben sollen. 48 Vom Gesichtspunkt der Logik ist diese Argumentation abenteuerlich: Weil die Ziele bereinstimmen, mssen auch die Mittel als gleichwertig angesehen werden. Politisch wird so die in zwischenstaatlichen Verhandlungen vielfach kontroverse Frage, welche Mittel besser und welche mglicherweise ungeeignet sind, dadurch umgangen, da sie zur Nicht-Frage erklrt wird: Was im Harmonisierungskonzept als Ziel angestrebt wurde, wird in der Strategie der gegenseitigen Anerkennung als Wirklichkeit unterstellt. Mit wenigen Ausn a h m e n : Die Harmonisierung von Rechtsvorschriften ... wird sich knftig darauf beschrnken, zwingende Erfordernisse fr Gesundheit und Sicherheit festzulegen, die in allen Mitgliedstaaten vorgeschrieben sein mssen .., 49 Um die nach wie vor erforderliche Harmonisierung in diesen wenigen Bereichen weiter zu entlasten, schlgt das Weibuch ferner
46 47 48 49 E b e n d a , S. 17 (Tz. 58). Ebenda. Ebenda. Ebenda, S. 19 (Tz. 65). - Allerdings war der Bereich der G e s u n d h e i t wenig zuvor als ein Paradebereich h e r v o r g e h o b e n worden, in dem die n a t i o n a l e n Vorschriften im Kern aber auf das gleiche hinauslaufen u n d daher normalerweise in allen Mitgliedstaaten anerkannt werden sollten.

Der unvollendete

Binnenmarkt

83

vor, da sich die gesetzgeberische Harmonisierung in Zukunft darauf beschrnken [wird], die Grundvoraussetzungen fr die Verkehrsfhigkeit eines Produktes in der ganzen Gemeinschaft festzulegen. 50 Die Einzelheiten sollen auerhalb der Kommission geregelt werden. Dieser grundstzlichen Revision der bisherigen Integrationskonzeption folgten konkrete Vorschlge: Das Weibuch enthielt eine Liste mit rund 280 M a n a h m e n , auf die die Mitgliedstaaten sich einigen mten, um die vier Freiheiten des Binnenmarktes zu verwirklichen. Die meisten betrafen gesundheits- und veterinrmedizinische Bestimmungen, andere die Liberalisierung der Verkehrs-, Finanzund Telekommunikationsmrkte. Schlielich wurde auch die Angleichung der Mehrwert- und Verbrauchsteuern gefordert. Der Ministerrat begrte und akzeptierte diesen Vorschlag fr einen radikalen Wechsel der Integrationsstrategie. Das neue Konzept und die M a n a h m e n , die das Weibuch vorgeschlagen hatte, wurden beschlossen. Die 1986 verabschiedete und am 1.7.1987 in Kraft getretene Einheitliche Europischen Akte fgte das D a t u m Ende 1992 als verbindlichen Termin fr die Vollendung des Binnenmarktes (als Art. 8 a) und die Mglichkeit der gegenseitigen Anerkennung unterschiedlicher Rechtsvorschriften (in Art. 100 b) in den EWG-Vertrag ein. Die Regierungen gingen sogar noch weiter: Fr die verbleibende notwendige Restharmonisierung verlangt ein ebenfalls neu in den EWG-Vertrag eingefgter Artikel 100 a nicht mehr Einstimmigkeit, sondern nur noch eine qualifizierte Mehrheit. 5 1 Das schrnkt die Mglichkeit einzelner Lnder ein, durch ihr Veto den Fortgang der Integration zu behindern. Bei der Harmonisierung soll dabei in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau ausgegangen werden. 52 Allerdings gilt die Mglichkeit von Mehrheitsentscheidungen nicht fr die Bestimmungen ber die Steuern, die Bestimmungen ber die Freizgigkeit und die Bestimmungen ber die Rechte u n d Interessen der Arbeitnehmer (Art 100 a, Abs. 2). In diesen Bereichen ist nach wie vor Einstimmigkeit erforderlich - u n d damit Blockademglichkeit gegeben.
50 E b e n d a , S. 19f. (Tz. 68). 51 Fr eine qualifizierte M e h r h e i t sind nach Artikel 148 des EWG-Vertrages mindestens 54 v o n 76 S t i m m e n im Ministerrat erforderlich. 52 Art. 100 a, Abs. 3 EWG-Vertrag.

84

Wirtschaftspolitk in der EG

Wohlstand fr

alle:

Die propagandistische

Begleitung

Die Vollendung des Binnenmarktes als grte Deregulierung in der Wirtschaftsgeschichte 53 war von Mitte der 80er bis Anfang der 90er Jahre das entscheidende europapolitische Projekt. Es pate ausgezeichnet in eine Zeit, in der der Kapitalismus sich nach der groen Krise von Mitte der 70er bis Anfang der 80er Jahre in aller Welt erholte und durch technologische Modernisierung und verstrkte Internationalisierung neue Kraft entwickelte. Das Binnenmarktprojekt war zwar nicht die Ursache, wohl aber eine hervorragende ideologische, politische und konomische Begleitung der kapitalistischen Revitalisierung in der EG, und es hat diese sicher auch akzentuiert. 54 Politisch-ideologische Untersttzung erfuhr das Projekt durch den von der Kommission in Auftrag gegebenen Cecchini-Bericht. 55 Es handelt sich um die stark, teilweise entstellend verkrzten und popularisierten Ergebnisse einer Untersuchung unter der Leitung des italienischen Bankiers Paolo Cecchini ber die Vorteile des Binnenmarktes bzw. ber die Kosten, die der europischen Wirtschaft durch dessen Ausbleiben entstnden. 5 6 Der Cecchini-Bericht behauptete, da die Vollendung des Binnenmarktes die europische Wirtschaft krftig beleben wrde: Das Wachstum wrde - nach Ablauf einer ungefhr sechsjhrigen bergangszeit - um 4,5% hher, die Inflation um 6,1 Prozentpunkte niedriger ausfallen als unter Status-quo-Bedingungen. Der Binnenmarkt sei gut fr mindestens 1,8 Mill. zustzliche Arbeitspltze. Die Handelsbilanz wrde um 1,0 und die ffentlichen Haushalte wrden um 2,2 Prozentpunkte des Bruttoinlandsprodukts entlastet. 57

53 So der ehemalige EG-Kommissar Karl-Heinz Narjes, in: C o m m i s s i o n of the E u r o p e a n C o m m u n i t i e s , Panorama of EC Industry 1989, Brussels/Luxembourg 1988, S. VII. 54 Vgl. Jrg H u f f s c h m i d : Das B i n n e n m a r k t p r o j e k t 92 - H i n t e r g r n d e u n d Storichtung, in: Frank Deppe/Jrg Huffschmid/Klaus-Peter Weiner (Hg.): 1992 - Projekt Europa. Politik u n d k o n o m i e in der Europischen G e m e i n s c h a f t , Kln 1989, S. 3 9 - 6 0 . 55 Paolo C e c c h i n i : Europa '92. Der Vorteil des Binnenmarktes, Baden-Baden 1988. 56 Eine ausfhrlichere u n d differenziertere Analyse erschien unter dem Titel The e c o n o m i c s of 1992 in: E u r o p e a n E c o n o m y , Nr. 35/1988. Ihr liegen detaillierte Einzelstudien zugrunde, die die Europische K o m m i s s i o n in 16 Bnden unter d e m Titel The C o s t of Non-Europe 1989 verffentlicht hat. 57 Vgl. Paolo Cecchini, a . a . O . , S. 130ff., insbes. Tabelle 10.2, S. 134.

Der u n v o l l e n d e t e

Binnenmarkt

85

Die methodische Grundlage dieser Verheiungen war ebenso einfach wie zweifelhaft: Die U n t e r n e h m e n werden die Kostensenkungen, die durch die Beseitigung der nicht-tarifren Handelshemmnisse entstehen, in vollem Umfang in Preissenkungen weitergeben, und dies wird zu unmittelbaren Vorteilen fr die Verbraucherinnen fhren. Das wird bei unvernderter nominaler zu einem Anstieg der realen Nachfrage fhren. Die Steigerung der Produktion und die Restrukturierung der Unternehmenslandschaft wrden zu grenbedingten Kostensenkungen (economies of scale) fhren, die ihrerseits - wegen des gestiegenen Wettbewerbsdrucks - erneut in sinkende Preise weitergegeben wrden. Die diesem individuellen und gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtsschub entgegenwirkenden Faktoren werden zwar in den ausfhrlichen Einzeluntersuchungen, die dem Bericht zugrundeliegen, teilweise herausgearbeitet, in der popularisierten Fassung aber nicht erwhnt. Sie bestehen vor allem in den Wirkungen der Unternehmenskonzentration: Im Zuge der Restrukturierung der europischen Wirtschaft nehmen die grenzberschreitenden Unternehmenszusammenschlsse zu. Es entstehen Konzerne in neuen G r e n o r d n u n gen. Sie knnen den steigenden Wettbewerbsdruck durch steigende Marktmacht kompensieren. Ob das Ergebnis in sinkenden Preisen oder nur in hheren Profiten besteht, bleibt dabei offen. Wenn es aber nicht zu Preissenkungen kommt, ist die Wirkungskette unterbrochen: aus sinkenden Kosten werden nicht zustzliche Nachfrage, Produktion, Beschftigung und erneute Kostensenkungen. Die Kette wird vielmehr kurzgeschlossen: Sinkende Kosten bringen steigende Gewinne und sonst nichts. 58 Mittlerweile werden die Zweifel an den verbraucherfreundlichen und wachstumsfrdernden Wirkungen des Binnenmarktes auch bei denjenigen lauter, die zunchst nur die Vorteile des Binnenmarktes betont hatten: - Einer der prominenten Mitverfasser des Cecchini-Berichtes, Alexis
58 Vgl. zur Kritik am Cecchini-Bericht Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik: M e m o r a n d u m 89, Kln 1989, 6. Kapitel: B i n n e n m a r k t 92: Gegen grenzenlose Liberalisierung - demokratische Wirtschaftspolitik in der EG, S. 2 8 6 - 3 6 5 . - Eine kurze u n d v e r n i c h t e n d e Kritik bt auch Gene Grossman v o n der amerikanischen Princeton University nicht nur an der propagandistischen, s o n d e r n auch an der a u s f h r l i c h e n Studie der E G - K o m m i s s i o n , vgl. Journal of International Economics, Nr. 28 (1990), S. 385ff. Vgl. auch Harry Flam, a . a . O . , S. 7 - 3 0 .

86

Wirtschaftspolitk in der EG

Jacquemin, relativiert: Die erwarteten Wohlstandswirkungen von Unternehmensstrategien, die sich auf den Binnenmarkt vorbereiten, sind zweischneidig: Auf der einen Seite werden diese Strategien eine gesunde Umstrukturierung und Rationalisierung mit sich bringen und zu Wettbewerbsvorteilen fr Europa fhren, die mit mehr aktuellem oder potentiellem Wettbewerb auf Gter- und Kapitalmrkten vereinbar sind. Auf der anderen Seite knnen sie - absichtlich oder nicht - durch verschiedene Formen von Konzentration oder Kooperation den mchtigen Platzhaltern erlauben, die Kontrolle ber die industrielle Dynamik nach 1992 zu behalten. 59 - Das IFO-Institut in Mnchen, das in der zweiten Hlfte der 80er Jahre eine Grundlagenstudie fr den Cecchini-Bericht erarbeitet hatte, beurteilt die Wirkungen des Binnenmarktes 1993 deutlich skeptisch: 60 Z u m einen knne nicht zuverlssig mit den vom Cecchini-Bericht in Aussicht gestellten Preissenkungen gerechnet werden. 61 Z u m anderen seien sachgerechte Verbraucherinformation und wirksamer Verbraucherschutz nicht immer gewhrleistet. 62 Schlielich sei auch die Einschtzung vieler Verbraucherinnen nicht ganz von der H a n d zu weisen, da durch die Vollendung des Binnenmarktes die Regulierung der Wirtschaft z u n e h m e n knnte. 63

Unsichtbarer Nutzen Binnenmarktes

Sichtbare

Probleme:

Zwischenbilanz

des

Mittlerweile ist der Stichtag ab-, der Binnenmarkt offiziell angelaufen. Bis zum August 1992 waren 90% der im Weibuch aufgelisteten M a n a h m e n vom Ministerrat in der Form unmittelbar geltender Verordnungen oder verbindlicher Richtlinien verabschiedet worden. Die Mitgliedstaaten hatten die Richtlinien allerdings im Durch-

59 Alexis J a c q u e m i n : C o r p o r a t e Strategy and C o m p e t i t i o n Policy in the Post-1992 Single Market, in: William James Adams (ed.): Singular Europe. E c o n o m y and Polity of the E u r o p e a n C o m m u n i t y after 1992, A n n Arbor 1992, S. 135. 60 Vgl. Michael Breitenacher: EG-Binnenmarkt bringt d e m Verbraucher n e b e n Vorteilen auch Risiken, in: IFO-Schnelldienst, 9/1993, S. 3 - 1 0 . 61 Ob sich die Vollendung des Binnenmarktes allerdings in einem generellen D r u c k auf die Preise auswirken wird, erscheint fraglich (ebenda, S. 5). 62 E b e n d a , S. 6. 63 E b e n d a , S. 9.

Der u n v o l l e n d e t e

Binnenmarkt

87

schnitt erst zu rund 7 5 % in nationales Recht umgesetzt. 64 Ende 1992 hatten die EG-Behrden 95% ihres Harmonisierungsprogrammes abgearbeitet - allerdings war erst knapp die Hlfte der Manahmen von allen Mitgliedslndern in nationales Recht umgesetzt. 65 Der Binnenmarkt war am Jahresanfang 1993 zwar nicht vollendet, aber doch zu einem erheblichen Teil geschaffen. Zweifellos hat die weitere f f n u n g der innereuropischen Grenzen Vorteile fr Menschen und U n t e r n e h m e n in der EG gebracht. Der Grenzbergang ist leichter geworden. Es bestehen keine - oder fast keine - Beschrnkungen mehr fr den individuellen Einkauf in auslndischen Mitgliedslndern. Es gibt eine einheitliche Kennzeichnung fr die meisten Waren, die in der EG angeboten werden. Auch fr die U n t e r n e h m e n entfallen Wartezeiten an der Grenze bei Import und Export. Der Proze der Angleichung europischer Normen hat begonnen. Beides erleichtert potentiell den Zugang zu auslndischen Mrkten. Eine kritische Beurteilung dessen, was das Binnenmarktprojekt bislang fr die europische Integration gebracht hat, m u aber auch auf vier wesentliche Defizite verweisen: Erstens gibt es wichtige Bereiche, in denen der Binnenmarkt nicht verwirklicht worden ist und wohl auch in absehbarer Zeit nicht verwirklicht wird. Beispiele: - Nach wie vor verzichten die Mitgliedstaaten nicht auf Personenkontrollen an ihren Grenzen zu anderen Mitgliedstaaten. Das gilt nicht nur fr England, Irland und Dnemark, die dies von vornherein angekndigt haben, sondern faktisch auch fr alle anderen Lnder. 66 - Weil die Arbeitgeberverbnde jede verbindliche Mitbestimmungsregelung ablehnen, k o m m t auch die Vereinheitlichung des europischen Aktienrechtes seit ber 10 Jahren nicht von der Stelle. 67 - Da die Mitgliedstaaten sich nicht auf einheitliche Stze fr die

64 Vgl. M o n a t s b e r i c h t e der D e u t s c h e n B u n d e s b a n k , O k t o b e r 1992, S. 18. 65 Vgl. Lionel Barber: Now C o m e s the Hard Part, in: Financial Times (im folgenden zitiert: FT) v o m 19.1.1993, Beilage z u m B i n n e n m a r k t , S. II. 66 Vgl. Andrew Hill: Hang on to y o u r Passport, in: FT v o m 19.1.1993, Beilage z u m B i n n e n m a r k t , S. II. Vgl. auch H a n d e l s b l a t t v o m 23.9.1992, S. 9; Sddeutsche Zeitung (im folgenden zitiert: SZ) v o m 30.11.1992, S. 6. 67 Andrew Hill: Divided we stand still, in: FT v o m 19.1.1993, Beilage, S. XI.

88

Wirtschaftspolitk in der EG

Mehrwertsteuer einigen konnten, kam es zu einem bergangskompromi bis 1996. Er schafft die Warenkontrollen zwar an den Grenzen ab, verlagert sie aber dafr in die Unternehmen hinein und belastet diese mit erheblichem brokratischen Zusatzaufwand. 6 8 Zweitens sind die in Aussicht gestellten Vorteile fr die Verbraucherinnen bislang noch wenig sprbar: 6 9 Die Mglichkeit, Waren fr den individuellen Gebrauch in Lndern mit niedrigen Mehrwertsteuerstzen einzukaufen, gilt z.B. nicht fr so wichtige Bereiche wie Automobile. 7 0 Der Kapital- und Zahlungsverkehr in der EG ist zwar seit dem 1.7.1990 weitgehend liberalisiert; aber eine Studie der europischen Verbraucherverbnde vom Januar 1993 stellte fest, da berweisungen Wochen oder gar Monate unterwegs waren. Die Gebhren betrugen im Schnitt 14%, in Einzelfllen bis zu 39 Prozent. Zum Vergleich: Im inlndischen Zahlungsverkehr sind es nur 0,4 Prozent im Schnitt. 71 Zwar hat sich der Preisanstieg in der EG gegen Ende der 80er Jahre verlangsamt. Dies ist aber nicht auf den Binnenmarkt, sondern auf die allgemeine konomische Entwicklung in allen kapitalistischen Lndern zurckzufhren. In Japan und den USA ist der Rckgang der Inflation von 1986 bis 1992 jedenfalls deutlich strker als in der EG ausgefallen. 72 Auch die vom Cecchini-Bericht vorausgesagte Nivellierung der bislang sehr unterschiedlichen Preise fr gleiche Gter in verschiedenen Mitgliedslndern in der Nhe des niedrigsten Niveaus ist bisher nicht eingetreten. Das liegt zum einen an den nach wie vor bestehenden Steuerunterschieden, zum anderen aber auch an der nach wie vor differenzierenden Preispolitik groer Konzerne in den einzelnen Lndern. 7 3 Noch im Frhjahr 1992 waren Tischfernseher des gleichen Typs in Italien mehr als doppelt so teuer wie in Deutschland (217%); Videorecorder kosteten in Italien

68 Besonders in D e u t s c h l a n d b e f r c h t e n U n t e r n e h m e n u n d Verbnde, da mit der Verlagerung der Steuerkontrollen in Betriebe u n d B e h r d e n der 'Papierkrieg' grer statt kleiner werde. Frankfurter Allgemeine Z e i t u n g (im f o l g e n d e n zitiert: FAZ) v o m 11.11. 1992, S - 1 7 . Vgl. auch J o n a t h a n S. Schwarz: There's a long long trail awinding, in: FT v o m 19.1.1993, Beilage S. XI. 69 Vgl. Werner Rck: Der grenzberschreitende Verbraucher: Herr Michel in Straburg, in: EG-Magazin 1-2/1993, S. 12-15. 70 Vgl. FAZ v o m 13.11.1992, S. 17. 71 SZ v o m 30./31.1.1993, S. 24. 72 Vgl. Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, Statistischer Anhang, Tabelle 24. 73 Vgl. Einheitliche Preise nicht in Sicht, in: SZ v o m 2.11.1992, S. 24.

Der unvollendete

Binnenmarkt

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31% mehr als in Holland, und fr Filmaufnahmekameras waren in Italien 4 5 % mehr zu zahlen als in Deutschland. 7 4 Drittens sind die segensreichen gesamtwirtschaftlichen Wirkungen des Binnenmarktes bislang ausgeblieben. Gegenber der Zeit von Mitte bis Ende der 80er Jahre ist das Wirtschaftswachstum in der EG whrend der ersten drei Jahre dieses Jahrzehnts geringer ausgefallen und n i m m t weiter ab. 75 Die Q u o t e der Arbeitslosen hat sich erhht und n i m m t weiter zu. 76 Das Haushaltsdefizit lag in den letzten drei Jahren mit 4 , 7 % des Bruttoinlandsproduktes hher als in der zweiten Hlfte der 80er Jahre (3,9%). 7 7 Selbst die Leistungsbilanz, die von 1986 bis 1988 noch einen kleinen berschu aufwies, ist seitdem in ein - ebenfalls noch kleines - Defizit gerutscht. 78 England befand sich von 1990 bis 1 9 9 2 , Deutschland und die meisten anderen Mitgliedslnder der EG befinden sich seit Mitte 1992 in einer Rezession. Die ausgeprgten konjunkturellen Ausschlge sind durch den Binnenmarkt nicht geglttet, Wachstum und Beschftigung sind nicht gefrdert, die unterschiedlichen strukturellen Probleme Italiens, Englands und Spaniens sind durch die dichtere Verflechtung nicht gemildert worden. Viertens hat die weitgehende Fixierung der Integrationspolitik auf Marktliberalisierung und auf Deregulierung dazu gefhrt, da soziale, regionale und kologische Aspekte und Probleme weitgehend vernachlssigt worden sind. Das Binnenmarktprojekt war als globales marktradikales Wachstumsprojekt gestartet worden. Es hat aber einerseits die erwarteten Wachstums- und Beschftigungsleistungen nicht erbracht, andererseits jedoch bereits einen Teil der absehbaren schdlichen Nebenfolgen hervorgerufen; weitere sind absehbar: Die Zunahme des LKW-Verkehrs hat zu mehr Umweltverschmutzung gefhrt. Bei voller Marktliberalisierung wird er aber bis zum Jahre 2010 um weitere 4 2 % zunehmen. 7 9 Die regionale Polarisierung setzt

74 Vgl. FT v o m 3.8.1992, S. 3. 75 Es lag im D u r c h s c h n i t t der Jahre 1 9 8 6 - 1 9 8 9 bei 3 , 3 % , fr die Jahre 1990-1992 dagegen n u r bei 1,8% p r o Jahr. Vgl. Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, Statistischer Anhang, Tabelle 10, S. 207. 76 Vgl. ebenda, Tabelle 3, S. 200. 77 Vgl. ebenda, Tabelle 56, S. 251. 78 Vgl. ebenda, Tabelle 43, S. 240. 79 Christian Schneider: Mit d e m Wachstum werden auch die Staus wachsen, in: SZ v o m 2.9.1992, S. 8.

90

Wirtschaftspolitk in der EG

sich unter dem Einflu der Marktliberalisierung und trotz der europischen Regionalpolitik weiter fort. Die laufende Restrukturierung und Konzentration der Unternehmen (vgl. hierzu unten, Band 2) bedeutet immer auch Rationalisierung und Vernichtung von Arbeitspltzen. Den Fortschritten bei der Herstellung des europischen Binnenmarktes entspricht kein Fortschritt bei der Bewltigung der Probleme, die er hervorruft.

2.3 D o m i n a n z der DM statt europischer Wirtschaftspolitik: Das Europische Whrungssystem

Stetiger Aufstieg und jher Absturz: system in der Krise

Das

Europische

Whrungs-

Mit den dramatischen whrungspolitischen Ereignissen des September 1992 und des August 1993 zerbrach eine der wichtigsten Erfolgsgeschichten der europischen Integration. Die Stabilitt der innergemeinschaftlichen Whrungs- und Wirtschaftsbeziehungen wurde nachhaltig erschttert, das Europische Whrungssystem (EWS) brach faktisch zusammen. Dabei war der Erfolg dieses Systems bis dahin beeindruckend. 8 0 Es war 1979 auf Initiative des deutschen Bundeskanzlers Helmut Schmidt und des franzsischen Staatsprsidenten Giscard d'Estaing geschaffen worden, um die Unsicherheiten wenigstens fr die EG zu beschrnken, die nach dem Zerfall des Dollar-Systems von Bretton Woods die internationalen Whrungsbeziehungen beherrschten. Durch das EWS sollten die kurzfristigen und starken Schwankungen der Wechselkurse zwischen den Mitgliedslndern begrenzt und die
80 Vgl. zur E n t s t e h u n g , der Entwicklung u n d d e m M e c h a n i s m u s des E W S z.B. M a n f r e d Wegner: Die E n t d e c k u n g Europas. Die Wirtschaftspolitik der Europischen G e m e i n s c h a f t . Ein G r u n d r i , Baden-Baden 1991, Kap. 6; J. van Ypersele/ J . C . v. Koeule: Das Europische Whrungssystem, Serie Europische Perspektiven, Luxemburg 1991; Daniel Gros/Niels T h y g e s e n : E u r o p e a n M o n e t a r y Integration, L o n d o n / N e w York 1992.

Das Europische W h r u n g s s y s t e m

91

innergemeinschaftlichen Handelsbeziehungen damit auf eine sicherere Kalkulationsgrundlage gestellt werden. Das System frei schwankender wurde durch ein Regime beinahe fester, nur in engen Grenzen schwankender Wechselkurse abgelst, die allerdings von Fall zu Fall im gegenseitigen Einvernehmen an neue wirtschaftliche Daten angepat werden sollten. Das EWS wurde 1979 zunchst mit 8 Mitgliedslndern begonnen. Im Juni 1989 trat Spanien, im Oktober 1990 England, im April 1992 Portugal bei. Damit gehrten im Sommer 1992 mit Ausnahme Griechenlands alle Mitgliedslnder der EG dem EWS an. Anpassungen der Wechselkurse (realignments) gab es in den ersten vier Jahren (von 1979 bis 1983) siebenmal, in den darauffolgenden vier Jahren (Frhjahr 1983 bis Januar 1987) weitere viermal und seitdem bis zum September 1992 berhaupt nicht mehr. 81 Die Leitkurse zwischen den Whrungen der am EWS teilnehmenden Lnder sind also mehr als f n f Jahre lang unverndert geblieben. Dies ist von den Regierungen und Notenbanken in der ffentlichkeit als Zeichen fr die Annherung der Wirtschaftsstrukturen und die Stabilitt der Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Mitgliedslndern der EWG interpretiert worden. Das war ein Irrtum. Vielmehr zeigten die Whrungsturbulenzen des September 1992, da die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den Mitgliedslndern in den letzten Jahren nicht stabiler, sondern instabiler geworden sind. Diese Tatsache war lange Zeit whrungspolitisch berdeckt worden. Jetzt brach sie sich in einer turbulenten Woche Bahn: Zunchst wertete am 12. September die italienische Lire um 7% ab. Vier Tage spter (am 16.9.) verlieen Italien und England das EWS, am folgenden Tag wurde die spanische Pesete um 5% abgewertet. Auch danach gab es keine Ruhe: Zum 22. November m u t e n die Pesete erneut und erstmals der portugiesische Escudo um jeweils 6% abwerten. Zum 1. Februar 1993 folgte das irische Punt mit einer 10/oigen Abwertung, und am 13. Mai 1993 wurde der Kurs der Pesete zum drittenmal um 8% und der des Escudo zum zweitenmal um 6,5% zurckgenommen. Schlielich wurden die zulssigen Schwankungsbreiten der Wechselkurse am 1. Au-

81 Mit A u s n a h m e einer Abwertung der italienischen Lire um 3 , 7 % am 8.1.1990, die im Z u s a m m e n h a n g mit d e m bergang v o n einer 6 % i g e n zu der normalen 2 , 2 5 % i g e n zulssigen Schwankungsbreite stand.

92

Wirtschaftspolitk in der EG

gust 1993 um mehr als das Sechsfache, von 2,25 % auf 15% in beide Richtungen 8 2 ausgeweitet. Das kam der Beendigung des EWS und der Einfhrung eines Systems frei schwankender Wechselkurse gleich. Von Stabilitt kann also keine Rede sein. Innerhalb einer Woche sind im September 1992 zwei groe Mitgliedslnder der EG aus dem EWS ausgestiegen, ihre Whrungen verloren in wenigen Tagen mehr als 10% ihres bisherigen Wertes. 83 Von den verbliebenen neun Whrungen haben drei im Laufe der folgenden neun Monate ebenfalls deutlich abwerten mssen, die Pesete sogar dreimal. Irland, Spanien und Portugal haben zur Sttzung ihrer Whrungen zu Kapitalverkehrskontrollen gegriffen, ein Mittel, das ihnen seit dem 1.1.1993 nicht mehr zur Verfgung steht. 84 Die Erschtterungen des EWS haben auch andere europische Lnder in Mitleidenschaft gezogen: Schweden, Norwegen und Finnland, die ihre Whrungen im Laufe der letzten beiden Jahre freiwillig an den ECU gekoppelt hatten, gaben diese Bindung im letzten Viertel des Jahres 1992 auf und lassen seitdem ihre Wechselkurse frei schwanken. Das fhrte zu einem Wertverlust der schwedischen Krone um 12,3% und der Finnmark um 11,7% gegenber den OECD-Whrungen im Laufe des Jahres 1992. 85 Die weitere Zukunft des EWS ist vllig offen. Dieser elementare Umschlag von scheinbarer Ruhe und Stabilitt in fast chaotische Instabilitt wirft ein neues Licht auf die Struktur und die Zukunft der europischen Whrungsunion. Sie sollte an die Erfolge des EWS anknpfen, diese weiterentwickeln und nach den Vorgaben des Maastrichter Vertrages sptestens am 1.1.1999 zu einer einheitlichen Whrung in der EG fhren. 8 6 Nach dem August 1993 ist nicht nur diese Perspektive unsicherer geworden. Eine Analyse der Grnde fr die schweren Erschtterungen des EWS verdeutlicht, da eine Whrungsunion nach dem Mu82 Mit A u s n a h m e des Verhltnisses zwischen DM u n d h o l l n d i s c h e m G u l d e n , das weiterhin bei einer Schwankungsmarge von 2 , 2 5 % blieb. 83 Insgesamt lag der Wert der italienischen Lire gegenber den W h r u n g e n v o n 18 Industrielndern der O E C D E n d e 1992 um 1 3 , 7 % , der des englischen P f u n d e s um 12,3% u n t e r d e m Jahresanfangs. Vgl. SZ v o m 7.1.1993, S. 19. 84 Die vollstndige Liberalisierung des Kapitalverkehrs in der E W G ist fr die meisten Mitgliedslnder bereits z u m 1.7.1990 in Kraft getreten. Irland, Spanien u n d Portugal wurden lngere bergangsfristen bis A n f a n g 1993 eingerumt. 85 Vgl. SZ v o m 7.1.1993, S. 19. 86 Vgl. Vertrag ber die Europische U n i o n (Maastricht-Vertrag), a . a . O . , Art. 109j.

Das Europische W h r u n g s s y s t e m

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ster des Maastrichter Vertrages auf absehbare Zeit kein sinnvolles Integrationsprojekt sein kann: Die im Vertragstext und im Statut ber die europische Zentralbank enthaltene monomanische Fixierung der Geldpolitik auf Inflationsbekmpfung wrde nicht zur Annherung, sondern zur weiteren regionalen Polarisierung der konomischen und sozialen Lebensverhltnisse in der EG beitragen. Diese Tendenz wrde dadurch verstrkt, da weder einzelne Staaten noch die Gemeinschaft durch expansive Finanzpolitik gegensteuern drfen. Beide sind verpflichtet, ihre Haushaltspolitik in erster Linie an der Vermeidung bzw. Senkung von Defiziten auszurichten. Die dadurch angeheizten Konflikte aber wrden entweder z u m Zerfall der EG fhren, oder sie wrden durch eindeutige Herrschafts- und Unterwerfungsverhltnisse entschieden. Derartige Konsequenzen sind weder zwangslufig mit dem Konzept einer Whrungsunion verbunden noch folgen sie aus der Eigendynamik des EWS. Struktur und Grundkonzeption des EWS weisen vielmehr in eine andere Richtung: Sie lassen zumindest die Mglichkeit offen, wenn sie nicht sogar eigentlich darauf angelegt sind, eine Politik zur Annherung der realkonomischen Leistungsfhigkeit in den einzelnen Mitgliedstaaten whrungspolitisch zu untersttzen. Die Art allerdings, wie die deutsche Bundesregierung und die Bundesbank das EWS instrumentalisiert haben, hat diese positiven Perspektiven weitgehend verschttet. Sie wird daher in den meisten anderen Mitgliedslndern auch als Diktat der Bundesbank kritisiert und ist letzlich verantwortlich fr den Zusammenbruch des EWS.

Konvergenz, des EWS

durch

Whrungspolitik:

Das

Solidarittspotential

Der Grundgedanke des EWS luft darauf hinaus, die Ursachen fr die Wechselkursschwankungen zwischen den Mitgliedslndern der EG dadurch zu beseitigen, da diese sich gegenseitig bei dem Versuch sttzen, ihre konomische Leistungsfhigkeit aneinander anzunhern und auf ein gemeinsames oder zumindest vergleichbares Niveau zu bringen. Derartige Untersttzung kann auch durch whrungspolitische M a n a h m e n erfolgen, die einen Ausgleich der Handels- bzw. Leistungsbilanz erleichtern, ohne auf den Druck in Rich-

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Wirtschaftspolitk in der EG

tung auf Produktivittssteigerung und Preisstabilisierung zu verzichten. Von seiner Konstruktion her htte das EWS in diese Richtung funktionieren knnen. Es besteht im wesentlichen aus sechs Elementen: 8 7 Erstens wurden fr das Verhltnis der Whrungen zueinander Leitkurse festgesetzt und verabredet, da die tatschlich auf den Devisenmrkten zustandekommenden Wechselkurse in nur engen Margen - in der Regel von - 2 , 2 5 % bis + 2 , 2 5 % , fr einige Lnder 88 zunchst um 6% nach oben und unten - um diese schwanken drfen. So entstand ein relativ stabiles Parittengitter gegenseitiger Wechselkurse. Zweitens wurde ein obligatorischer Interventionsmechanismus verabredet. Er soll dafr sorgen, da diese Schwankungsbreiten auch tatschlich eingehalten werden. Wenn also beispielsweise an den Devisenmrkten die Nachfrage nach DM und das Angebot an franzsischen Francs so gro werden, da der marktmige Wechselkurs zwischen beiden um mehr als 2,25% vom Leitkurs abzuweichen droht, 8 9 dann mssen die Bundesbank und die franzsische Notenbank solange fr DM franzsische Francs kaufen, bis sich der Marktkurs innerhalb der Schwankungsmarge stabilisiert. Damit diese Interventionspflichten auch tatschlich erfllt werden knnen, wurde drittens ein Kredit- und Beistandsmechanismus eingerichtet. Er stellt den betroffenen Lndern ber einen schon frher geschaffenen Europischen Fonds fr whrungspolitische Zusammenarbeit (EFWZ) ausreichende Devisenkredite zur Verfgung. Sie werden zu marktblichen Bedingungen verzinst und sind in der Regel nach 45 Tagen oder drei Monaten zurckzuzahlen. Viertens wurde festgelegt, da die Leitkurse regelmig berprft werden sollen. Sie knnen im gegenseitigen Einvernehmen durch die Finanzminister verndert werden, wenn sie ber einen lngeren Zeitraum an ihre Interventionspunkte stoen. In diesem Fall ist eine Parittennderung sinnvoll, um den Aufbau einer permanenten
87 Vgl. z.B. M a n f r e d Wegner, a . a . O . , S. 120ff. - Wegner unterscheidet allerdings n u r vier Elemente, weil er die Wechselkursfixierung, d e n Interventionsmechanismus u n d die Mglichkeiten der N e u a n p a s s u n g der Wechselkurse z u s a m m e n f a t . 88 Zuletzt n o c h Spanien u n d Portugal. 89 Das heit also, w e n n f r die DM ein Preis in Francs geboten wird, der um m e h r als 2 , 2 5 % ber d e m Mittelkurs liegt, oder a n d e r s h e r u m f r den Franc ein DM-Preis zu zahlen ist, der um m e h r als 2,25 % unter d e m Leitkurs liegt.

Das Europische W h r u n g s s y s t e m

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Schuldnerposition eines schwcheren bzw. einer permanenten Glubigerposition eines strkeren Landes zu verhindern. Fnftens wurde der ECU (=European Currency Unit) als Whrungskorb geschaffen, in dem die verschiedenen Whrungen im Verhltnis der jeweiligen relativen konomischen Strke der Mitgliedslnder enthalten sind. Er dient im wesentlichen als Bezugs- und Rechengre, als Instrument fr den Saldenausgleich zwischen den EWS-Notenbanken und in noch bescheidenem, aber steigenden Mae auch als Anlagewhrung. 9 0 Schlielich wurde sechstens ein Abweichungsindikator festgesetzt. Er liegt bei 75% der zulssigen Schwankungsmarge u n d dient als wirtschaftspolitisches Frhwarnsystem: Wenn eine W h r u n g diesen Schwellenwert erreicht, sollen wirtschaftspolitische M a n a h m e n durch die betroffenen Mitgliedslnder ergriffen werden, die ihre W h r u n g wieder in die Nhe des Leitkurses zurckfhren. Ein solches System kann als Ausgleichs- und Vergemeinschaftungsinstrument zwischen Lndern mit unterschiedlichen konomischen Ausgangssituationen, Leistungs- und Preisniveaus funktionieren - wenn die jeweils strkeren Lnder einen solchen Kurs der Politik mittragen. D a n n handelt es sich um ein System solidarischer Gemeinschaftspolitik, in dem die Strkeren einen Teil der Entwicklungs- u n d Anpassungslasten fr die Schwcheren mit bernehmen. Dies kann ber echte Zentralbankinterventionen oder ber Anpassungen der Leitkurse erfolgen: Zu den Zentralbankinterventionen: Unterschiedliche Produktivitts- u n d / o d e r Inflationsraten fhren in einem System quasi-fester Wechselkurse dazu, da Importe fr die schwcheren Lnder mit hheren Inflationsraten billiger werden und also z u n e h m e n ; es entsteht eine Defizit-Situation. Die Lnder mit niedrigerer Inflation steigern ihren Export und erzielen Auenhandelsberschsse. Auf den Devisenmrkten n e h m e n die Nachfrage nach der harten Whrung des Niedrigpreislandes und das Angebot an weicher W h r u n g

90 1991 entfielen auf den E C U 1 7 , 1 % der N e t t o e m i s s i o n e n auf d e m internationalen Anleihemarkt. Der E C U war damit hinter d e m Dollar (19,6%), aber vor d e m Yen ( 1 4 , 6 % ) die zweitstrkste Anlagewhrung fr N e u e m i s s i o n e n geworden. 1992 fiel er allerdings auf Platz 5 zurck. E n d e 1992 lauteten 7 , 6 % des gesamten internationalen Anleihebestandes auf E C U (Dollar: 3 2 , 3 % ; Yen: 1 6 , 2 % ; D M : 1 0 , 3 % ; sFr.: 8 , 7 % ) . Vgl. Bank fr internationalen Zahlungsausgleich: 63. Jahresbericht (1. April 1 9 9 2 - 3 1 . Mrz 1993), Basel 14. J u n i 1993, S. 128.

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Wirtschaftspolitk in der EG

des Hochpreislandes zu. Das lst eine entsprechende Aufwertungstendenz der harten und eine Abwertungstendenz der weichen Whrung aus. Sptestens bei Erreichen der Interventionspunkte mssen die Zentralbanken eingreifen, hartes Geld auf den Markt bringen (das hierdurch etwas weicher wird) und weiches Geld aus dem Markt nehmen (was dieses etwas hrter macht). Das zustzliche harte Geld erhht im Hartwhrungsland - wenn es nicht durch geldpolitische M a n a h m e n vollstndig stillgelegt (sterilisiert) wird! - die Nachfrage, damit die Produktion, Beschftigung, die Importe und je nach Konjunkturlage tendenziell auch die Preise. Durch die Belebung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage steigen auch die Importe im Hartwhrungsland. Das baut den Auenhandelsberschu ab und wirkt als Konjunkturmotor fr das Weichwhrungsland. Steigende Preise im Hartwhrungsland verringern zudem die Inflationsunterschiede und frdern den Umstieg von preisbedingten Importen zur Binnennachfrage in den schwcheren Lndern. Damit wird das dortige Handelsbilanzdefizit verringert. Beide Wirkungen zusammen wirken produktions- und beschftigungsfrdernd. Sofern die Zentralbanken durch ihre Interventionen auf den Devisenmrkten die umlaufende Menge der schwachen Whrung verringert haben, wird gleichzeitig ein Druck auf die Preise in den Weichwhrungslndern ausgebt. 91 Im Endeffekt knnen abgestimmte whrungspolitische Interventionen dazu fhren, da Produktion und Beschftigung in beiden Lndern angekurbelt werden und die Inflationsraten sich einander annhern. Zur Anpassung der Leitkurse: Wenn dieser Mechanismus ber lngere Zeit nicht den gewnschten Erfolg bringt, besteht darber hinaus die Mglichkeit, die weiche Whrung ab- und die harte Whrung aufzuwerten. Hierdurch werden im Defizitland die Importe verteuert und die Exporte gefrdert. Wenn diese Primrwirkungen dazu fhren, da Importe verstrkt durch Inlandsproduktion ersetzt werden, und das Hartwhrungsland keine neue Exportoffensive startet, werden dadurch Tendenzen zum Abbau des Defizits ausgelst. Der gleiche Proze schrnkt die berschuposition des Hartwhrungslandes ein.

91 Dieser positive Effekt wird allerdings d a n n verzgert, w e n n die Zentralbank zur Finanzierung ihrer D e v i s e n i n t e r v e n t i o n e n auf die Beistandskredite des E F W Z zu-

Das Europische W h r u n g s s y s t e m

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Beide Mechanismen laufen darauf hinaus, da bei auenwirtschaftlichen Ungleichgewichten nicht nur die schwchere Seite, sondern beide Seiten einen Beitrag zu deren Bereinigung zu leisten haben. Es herrscht also keine totale Asymmetrie der Anpassungsprozesse; schwache Defizit- und Schuldenlnder wren nicht mehr Alleinanpasser; auch die whrungsstarken Glubigerlnder knnten . . . zu einer guten, d. h. expansiven Glubigerpolitik gezwungen werden, wodurch sich das Anpassungsproblem fr die Schuldner erleichtert. Das bedeutet: Wer Leistungsbilanzberschsse erzielt, m u stets die Rolle einer Wachstumslokomotive spielen ,.. 92 Ob ein solches Konzept tatschlich funktioniert, hngt also wesentlich von der Kooperationsbereitschaft der beteiligten Lnder ab. Insbesondere das strkere, das Hartwhrungsland m u bereit sein, einen Proze zur Verminderung seines Auenhandels- oder Leistungsbilanzberschusses hinzunehmen. Diese positiven Mglichkeiten gemeinschaftlich abgestimmter Whrungspolitik werden allerdings durch die z u n e h m e n d e Bedeutung der internationalen Geldstrme und der Whrungsspekulation eingeschrnkt: wenn die W h r u n g eines - vermutlich oder tatschlich - schwcheren Landes unter spekulativen Abwertungsdruck gert, d . h . in groen Mengen auf die Devisenmrkte geworfen wird, steigt der Aufwand enorm, der ntig ist, um diese Bewegung zu stoppen und den Wechselkurs innerhalb der vereinbarten Bandbreite zu stabilisieren. Nach der Liberalisierung des Kapital- und Devisenverkehrs in der EG ab dem 1.7.1990 93 ist die whrungspolitische Stabilisierung weiter erschwert worden. Entscheidend fr ihren Erfolg sind die H h e der Reserven und das zinspolitische Instrumentarium der jeweiligen Zentralbank sowie ihre Bereitschaft, beides im Kampf gegen die Spekulation einzusetzen. Die politische Gestaltungsperspektive des EWS besteht theoretisch darin, da die wirtschaftliche Entwicklung einschlielich der Inflationsraten sich nicht automatisch beim Durchschnitt der Mitgliedslnder einpendelt, sondern in Richtung auf Wachstum bei mglichst
rckgreift. In diesem Fall tritt die binnenwirtschaftliche Geldmengenverringer u n g erst bei der R c k z a h l u n g dieser Kredite ein. 92 W i l h e l m H a n k e l : Dollar u n d E C U . Leitwhrungen im Wettstreit, Frankfurt a . M . 1992, S. 71. 93 Verlngerte bergangsfristen bis z u m 1.1.1993 gab es dabei fr Spanien, Irland u n d Portugal.

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Wirtschaftspolitk in der EG

niedrigen Inflationsraten gelenkt werden kann. Insbesondere die Neuanpassung der Wechselkurse ist ein Instrument, dessen Einsatz die Geschwindigkeit und Hrte der erforderlichen Anpassungen so steuern kann, da einerseits Rezessionen und bermige soziale Hrten vermieden werden, andererseits jedoch der Anpassungsdruck auf Produktivitt und Preise im Hochpreisland erhalten bleibt. In diesem Sinne kann auch die Ausrichtung der Politik an einer Ankerwhrung sinnvoll sein, die bestimmten, allgemein akzeptierten Stabilittskriterien gengt. Allerdings sollte es sich nicht um einen Anker handeln, der keinerlei Bewegungsspielraum lt. Vorzuziehen ist eine Art Schleppanker, von dem starke Beharrungs- und Fixierungstendenzen ausgehen, der dem gesamten Schiff aber dennoch eine langsame Bewegung erlaubt. Erforderlich ist eine gemeinsame Strategie, die abwgt zwischen antiinflationren (aber auch wachstumsbremsenden und beschftigungsmindernden) Impulsen auf der einen und Wachstums- und beschftigungsfrdernden (aber mglicherweise auch preistreibenden) M a n a h m e n auf der anderen Seite. Diese Abwgung sowie die Mischung beider Elemente in der dann faktisch eingeschlagenen Strategie ist prinzipiell politischer Natur. Es k o m m t also darauf an, da sie in einem demokratischen Diskussions- und Willensbildungsproze erfolgt - was die Integration der beteiligten Lnder sicher frdern wrde. Praktisch sind diese Mglichkeiten einer solidarischen Gemeinschaftspolitik mit dem EWS allerdings nie genutzt worden.

Sttze

der DM-Dominanz: Die

Praxis

des

EWS

Die Einfhrung des EWS Ende der 70er Jahre stie in der bundesdeutschen wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion auf heftige Kritik. 94 Diese richtete sich vor allem gegen die - oben skizzierten - positiven Elemente des Systems. Sie erschienen den Kritikern nicht als Hebel zu Annherung der konomischen Leistungsfhigkeit der einzelnen Lnder durch solidarische Politik, sondern schon damals nicht anders als dies heute bei der Diskussion um die Whrungsunion der Fall ist - als Gefahr fr die innere Stabilitt und interna-

94 Vgl. M a n f r e d Wegner, a . a . O . , S. 119ff.

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tionale Position der D M : Beides werde durch das EWS als Inflationsgemeinschaft Schaden nehmen. 9 5 Diese Kritik spiegelt die besondere Position der Bundesrepublik und die sich daraus ergebende Interessenlage bundesdeutscher Unternehmen. Fr sie ging es Ende der 70er Jahre nicht (mehr) in erster Linie um gemeinschaftlichen Integrationsfortschritt, sondern um die Erhaltung und den Ausbau der bereits erzielten Vorsprnge und Dominanzpositionen in der EG. 96 Beide waren einerseits Ergebnis einer besonderen politisch-konomischen Konstellation nach dem Zweiten Weltkrieg, andererseits auf die von Anfang an merkantilistische Auenhandelspolitik der Bundesrepublik zurckzufhren: 9 7 Relativ geringe Kriegszerstrungen, massive Aufbauhilfen, eine kooperative Gewerkschaftsbewegung u n d daher vergleichsweise bescheidene Lohnsteigerungen hatten bundesdeutschen Unternehmen schon ab Ende der 50er Jahre wieder Zutritt zu den und Wettbewerbsvorteile auf den internationalen Mrkten verschafft. Vergleichsweise h o h e Produktivittssteigerungen und niedrige Inflationsraten im Nachkriegsaufbau fhrten schnell zu einer Unterbewertung der DM, deren Kurs im Rahmen des 1944 geschaffenen Bretton-WoodsSystems festgesetzt worden war. Trotz mehrerer Wechselkursnderungen hielt diese Unterbewertung bis zum Zerfall des Nachkriegswhrungssystems an u n d bescherte der Bundesrepublik anhaltende Handels- und nur selten unterbrochene Leistungsbilanzberschsse. Sie wurden nicht durch eine expansive Wirtschaftspolitik und damit

95 Vgl. als besonders prononciertes Beispiel fr diese Kritik das Jahresgutachten 1978/79 des Sachverstndigenrates, Bundestagsdrucksache 8/2313, Tz. 344 ff. 96 Pointiert drckt dies der Sachverstndigenrat in seinem o . a . Jahresgutachten 1978/79 aus: Der h o h e Rang des Ziels der Geldwertstabilitt gehrte zu d e n g r u n d l e g e n d e n Bedingungen, unter d e n e n die W i r t s c h a f t der Bundesrepublik entstand u n d Erfolg hatte. Soll es bei diesem h o h e n Rang bleiben, so m t e das Europische W h r u n g s s y s t e m v o n v o r n h e r e i n auf einen Konsens der Partner gegrndet sein, d a Politik zur W a h r u n g v o n Geldwertstabilitt den Rang einer Spielregel hat. D e r neue Anlauf zu m e h r europischer Integration mag vielfltige F o r m e n e r h h t e r Solidaritt u n t e r den Partnern verlangen. Ausdrcklich sollte gelten, da Solidaritt auf Kosten des Geldwerts nicht verlangt werden darf (ebenda, Tz. 365). 97 Vgl. hierzu H a n s j r g H e r r : Der Merkantilismus der Bundesrepublik in der Weltwirtschaft, in: Klaus Voy/Werner Polster/Claus T h o m a s b e r g e r (Hg.): Marktwirtschaft u n d politische Regulierung, Beitrge zur Wirtschafts- u n d Gesellschaftsgeschichte der Bundesrepublik D e u t s c h l a n d (1949-1989), Band 1, M a r b u r g 1991, S. 2 2 7 f f .

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verbunden steigende Importe in Richtung auf einen internationalen Ausgleich abgebaut, sondern durch restriktive Anti-Inflationspolitik stabilisiert und ausgebaut. Wollte man eine wirtschaftspolitische Handlungsregel fr die Bundesrepublik aufstellen, so liee sich diese durch das strikte Anstreben von Leistungsbilanzberschssen bei gleichzeitig geringer Inflationsrate definieren, wobei der 'merkantilistische Instinkt' ... der westdeutschen Gesellschaft schon Defizite der Handelsbilanz zum Tabu erklrt. Als Resultat der Verfolgung dieser beiden Ziele ergibt sich die eigentmliche Kombination von Hrte der DM - nomineller Aufwertung - und realer Unterbewertung - ausgedrckt in der Erzielung permanenter Leistungsbilanzberschsse. Beides kann mit dem Ausdruck stabilittsorientierte Unterbewertung zusammengefat werden. 98 Im Fixkurssystem von Bretton Woods hat diese konomische Expansionsstrategie die auenwirtschaftliche Position der BRD massiv gestrkt. 99 (Die politisch erzwungene Aufwertung von 1961 war viel zu gering, als da sie die reale Unterbewertung der DM htte abschaffen knnen.) Die an steigenden Leistungsbilanzberschssen orientierte Auenwirtschaftspolitik der Bundesregierung wurde so zum wesentlichen Motor fr Wachstum und Beschftigung in der Bundesrepublik - wie sie umgekehrt zur Wachstumsbremse und zum Import von Arbeitslosigkeit fr jene Lnder wurde, in denen die deutsche Offensive Leistungsbilanzdefizite hervorrief. Die dominante Position der Bundesrepublik in der westeuropischen Wirtschaft fhrte zu einer weiteren Strkung der DM: Sie entwickelte sich allmhlich von einem stabilen Zahlungsmittel zu einer starken Anlage- und Reservewhrung. Die DM wurden auf den internationalen Anleihe- und Devisenmrkten nicht mehr nur zum Zwecke der Begleichung von Rechnungen, sondern z u n e h m e n d auch als Mittel der Vermgenssicherung und Kapitalanlage nachgefragt. Ende 1992 lauteten 10,3% aller internationalen Anleihen auf DM. 100 Frderlich fr eine derartige Position war eine Politik der hohen Zinsen bei knappem und wertstabilem Geld. Die wachstums98 Ebenda, S. 236f. 99 Vgl. H a n s j r g H e r r / A n d r e a s Westphal: Europisches W h r u n g s s y s t e m : D M - C l u b oder demokratisches Westeuropas, in: WSI-Mitteilungen, 7/1988, S. 428f. 100 Vgl. Bank fr internationalen Zahlungsausgleich: 63. Jahresbericht, a . a . O . , S. 128.

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h e m m e n d e n Wirkungen, die von knappem und (daher) teurem Geld fr die Binnenwirtschaft ausgingen, wurden durch weitere Internationalisierung kompensiert, d . h . exportiert. Die konservative Kritik am EWS war insofern schlssig, als die whrungs- und auenwirtschaftliche Vormachtposition der Bundesrepublik durch eine gemeinschaftliche, auf Ausgleich der Leistungsfhigkeit gerichtete Whrungspolitik in der Tat abgebaut oder zumindest relativiert worden wre. Sie war jedoch insofern falsch, als solidarische Whrungspolitik von der Kooperationsbereitschaft der Bundesregierung und der Bundesbank abhngig war. Diese aber war nicht bzw. nur zu deutschen Bedingungen gegeben. Die Bundesregierung stand nach dem Zerfall des Bretton-WoodsSystems allerdings unter Handlungszwang. D e n n die Beendigung des Regimes der fixen Wechselkurse drohte auch die Grundlage des deutschen auenwirtschaftlichen Erfolges zu beseitigen, die permanente Unterbewertung der DM. Frei und unkalkulierbar schwankende Wechselkurse erschwerten auch bundesdeutschen Unternehmen die weitere internationale Expansion. Wie aus Schaubild 4101 hervorgeht, ist die DM in den Jahren 1973 bis 1979 jedes Jahr real aufgewertet worden, d . h . der nominale Auenwert der DM n a h m strker zu als die Preisunterschiede zwischen der Bundesrepublik und den anderen Mitgliedslndern der EG. Die Stabilisierung der Wechselkurse stellte daher ein vorrangiges Interesse der exportorientierten deutschen Unternehmen dar. Sie sollte gleichzeitig eine neue Grundlage fr die Stabilisierung und den Ausbau der deutschen Hegemonialposition in der EG schaffen. Vor diesem Hintergrund erhlt das 1979 geschaffene EWS eine spezifische, fr die Interessen der Bundesrepublik instrumentalisierbare Bedeutung. Fr ein Land mit einer groen und stabilen Whrung bot - und bietet - dieses System nmlich auch andere Optionen als die der gemeinschaftlichen Ausgleichspolitik. Diese O p t i o n ist von der Bundesbank in den 80er Jahren z u n e h m e n d erfolgreich

101 Berechnungen nach v o n der Bundesbank zur Verfgung gestellten Zahlen ber den realen Auenwert der DM gegenber den E G - W h r u n g e n v o n 1973 bis 1993 (Ende 1972 = 100). Vgl. Entwicklung u n d Bestimmungsfaktoren des Auenwerts der DM, in: Deutsche B u n d e s b a n k : M o n a t s b e r i c h t N o v e m b e r 1993, S. 4 1 f f . ; Erweiterte Bandbreiten im E W S : ein notwendiges Provisorium, in: DIW-Wochenbericht, 36/1993, S. 494.

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Schaubild 4: Realer Auenwert der DM gegenber den EG-Whrungen* ( 1 9 7 2 = 100), 1973 - 1993

*Bezogen auf die 12 EG-Mitgliedslnder. Quelle: Deutsche Bundesbank; eigene Berechnungen.

realisiert worden. Die Kombination von relativ stabilen und immer seltener korrigierten Wechselkursen im EWS und strikter Inflationsbekmpfung verschaffte der DM wieder jene Unterbewertung, von der bundesdeutsche Unternehmen in den 60er Jahren profitiert hatten und die seit 1973 verlorengegangen war. Schaubild 4 zeigt, da ab 1980 die reale Aufwertung der deutschen W h r u n g zwischen 1973 und 1979 von einer Abwertungstendenz abgelst wurde, deren Wirkung bis 1992 anhielt. Fr die gesamte Zeit nach der G r n d u n g des EWS bis Anfang der 90er Jahre (mit Ausnahme von 1987, dem Jahr der letzten Wechselkursanpassung vor 1992) sind die aufsummierten nominalen Aufwertungen der DM gegenber den anderen EG-Lndern insgesamt schwcher gewesen als die Unterschiede in den Preissteigerungsraten. Anders gesagt: trotz immerhin elf nominaler Aufwertungen der DM konnten Auslnder aus anderen EGLndern mit ihrem (in DM gewechselten) Geld in der Bundesrepublik billiger einkaufen als zu Hause. Die Kombination von nominaler Aufwertung und realer Abwertung als Kern bundesdeutscher Au-

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Schaubild 5: Kumulierte Leistungsbilanzberschsse bzw. -defizite (-) der f n f grten EG-Lnder* in den 70er und 80er Jahren, in Mrd. $

*Bezogen auf den Stand Ende der 80er Jahre. Quelle: SVR 1993/1994, S. 306.

enwirtschaftspolitik hat die DM als Leit- oder Ankerwhrung innerhalb des EWS etabliert und mehrere Ziele gleichzeitig erreicht: Erstens hat die Bundesrepublik in den 80er Jahren erneut hohe und gegenber den 70er Jahren erheblich gestiegene Handels- und Leistungsbilanzberschsse erzielt (vgl. Schaubild 5). Fr das gesamte Jahrzehnt beliefen sich letztere auf 212,7 Mrd. US$, das sind fast fnfmal soviel wie die berschsse in den 70er Jahren (45,0 Mrd. US$). Die anderen EG-Lnder, mit Ausnahme der Niederlande, muten dagegen durchweg hohe Leistungsbilanzdefizite hinnehmen. Fr England und Spanien stiegen die schon in den 70er Jahren vorhandenen Defizite (-8,8 bzw. - 8 , 3 Mrd. US$) auf gut das Dreifache (-28,0 Mrd. US$) bzw. knapp das Dreifache (-22,7 Mrd. US$); in Frankreich und Italien verwandelten sich die berschsse der 70er Jahre (9,4 bzw. 5,0 Mrd. US$) in dramatische Defizite (-29,4 bzw. - 4 3 , 6 Mrd. US$). 102 Im Durchschnitt der 80er Jahre betrug der
102 Berechnungen nach Jahresgutachten 1992/93 des Sachverstndigenrates zur

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deutsche Leistungsbilanzberschu 2 , 6 % des Bruttoinlandproduktes (BIP); ihm standen Leistungsbilanzdefizite gegenber, die fr Frankreich 0 , 5 % , fr Italien 0 , 8 % , fr Spanien 1,0% und fr England 1,2% des BIP ausmachten. 1 0 3 Zweitens wurde aufgrund der nominalen Aufwertung und hoher Zinsen die DM als internationale Reservewhrung weiter gestrkt: Ihr Anteil an den Weltdevisenreserven verdoppelte sich zwischen 1981 und 1990 von 10,2% auf 20,8%. 1 0 4 Drittens hat die Bundesbank die anderen Lnder unter den Druck einer Stabilittspolitik gezwungen, die eine Senkung der Inflationsraten durch Produktionsdrosselung und hhere Arbeitslosigkeit erkauft: Die durchschnittliche jhrliche Preissteigerungsrate fr die 12 Mitgliedslnder der EG, die in den 70er Jahren bei 10,9% gelegen hatte, sank im Durchschnitt der 80er Jahre auf 6,7% und lag in den letzten 5 Jahren des Jahrzehnts bei 5,0%. 1 0 5 Die Wachstumsrate der industriellen Produktion verminderte sich in den 80er Jahren im Vergleich zu den 70ern von jahresdurchschnittlich 2 , 8 % auf 1,7%; 1 0 6 und die Arbeitslosenquote, die in den 70er Jahren bei 4 , 1 % gelegen hatte, stieg auf 9,6%, also auf mehr als das Doppelte. 1 0 7 Diese erfolgreiche Verteidigung deutscher D o m i n a n z im EWS gelang dadurch, da die Bundesbank eine kompromilose Antiinflationspolitik betrieb. Sie exportierte dabei nicht nur Arbeitslosigkeit in die anderen Lnder des EWS, sondern nahm auch einen Sockel von damals rund 2 Millionen Arbeitslosen in der BRD in Kauf. Um die monetre Stabilitt zu erhalten, lie die Bundesbank es erstens nicht zu, da die aufgrund hoher Leistungsbilanzberschsse anfallenden Devisenzuflsse - sofern sie nicht zur Finanzierung des steigenden Kapitalexportes verwendet wurden 1 0 8 - die Geldmenge vermehrten und dadurch einen expansiven gesamtwirtschaftlichen
Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (im folgenden zitiert: SVR), Bundestagsdrucksache 12/3774, S. 284. Vgl. Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, Statistischer A n h a n g , Tabelle 43, S. 240. Vgl. Geschftsberichte der D e u t s c h e n Bundesbank, fr 1982: S. 69, fr 1990: S. 67. Vgl. Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, Statistischer Anhang, Tabelle 23, S. 220. E b e n d a , Tabelle 11. E b e n d a , Tabelle 3. In den 80er Jahren e r h h t e sich der Kapitalexport der BRD v o n 28 Mrd. DM in

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Impuls verursachten. Sie sterilisierte diese Devisenzuflsse vielmehr, indem sie durch entsprechende gegenlufige Offenmarktgeschfte die Geldmenge stabilisierte und so die expansiven Impulse verhinderte, die fr eine solidarische Gemeinschaftspolitik erforderlich gewesen wren. 109 Durch diese deflationr wirkende Politik zementierte sie zugleich die Unterbewertung der DM, die Inflationsunterschiede gegenber den anderen Lndern und damit die Leistungsbilanzberschsse. Die relativ zahlreichen Neufestsetzungen der Wechselkurse (Realignments) in den ersten Jahren des EWS bewirkten zweitens zwar regelmig eine nominale Aufwertung der DM gegenber den meisten anderen EWS-Whrungen; sie konnten die Inflationsunterschiede zwischen ihnen jedoch nicht beseitigen und daher auch die reale Abwertung der DM zwar zeitweise bremsen, aber nicht beenden. Zudem wirkte die Bundesbank mit der Zeit erfolgreich darauf hin, weitere Realignments zu vermeiden. Dabei fand sie weitgehende Zustimmung bei den Regierungen der anderen Mitgliedslnder, die jede Abwertung ihrer Whrungen - und nur um Abwertungen konnte es sich handeln - als Prestigeverlust und Zurckstufung in der innereuropischen Whrungshierarchie empfanden und daher zu vermeiden versuchten. Diese Politik der stabilittsorientierten Unterbewertung von seiten der Deutschen Bundesbank ist das Gegenteil einer integrationsfrdernden Gemeinschaftspolitik: Sie verweigert die Rolle der europischen Wachstumslokomotive, die berschulndern in einem auf Ausgleich angelegten Verbund zukommt. Die schwcheren Defizitlnder stehen damit vor der Wahl zwischen zwei beln: Sie knnen entweder weitere Defizite auf Dauer h i n n e h m e n , manvrieren sich damit aber in eine internationale Schuldnerposition hinein, die ihre politische und nationale Souvernitt ber kurz oder lang einschrnken wird. Oder sie versuchen, das Defizit aus eigener Kraft zu beseitigen; das erfordert eine rigorose Austerittspolitik, deren soziale Kosten das Risiko der politischen Instabilitt mit sich bringen. In dieser Situation haben die meisten Mitgliedslnder des EWS 1980 auf 107 Mrd. DM in 1990. Die Direktinvestitionen stiegen von 1980 bis 1990 von 8,5 M r d . DM auf 38,3 M r d . D M . Vgl. SVR: Jahresgutachten 1992/93, Bundestagsdrucksache 12/3774, S. 364. 109 Vgl. J o h n R. Garrett: M o n e t a r y Policy C o o r d i n a t i o n in the European C o m m u nity, in: Review of Radical Political E c o n o m i c s , Vol. 2 0 ( 2 + 3 ) , 1988, S. 163ff.

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Wirtschaftspolitk in der EG

und einige andere Lnder, die nicht Mitglieder der EG sind, wie sterreich, Schweden, Norwegen u.a. - in den 80er Jahren die zweite Alternative gewhlt. Sie haben sich die von der Bundesbank vorgegebenen Stabilittsstandards zu eigen gemacht und ihre Whrung an die DM als europischen Stabilittsanker gebunden. Unter dem Diktat dieser Bindung waren die 80er Jahre fr die meisten von ihnen ein Jahrzehnt der Austerittspolitik. Whrungspolitisch schlug sich das in einer Politik der Feinsteuerung nieder: Die jeweiligen Zentralbanken haben schon auf kleinste Abweichungen des Marktkurses vom Leitkurs mit geldpolitischer Gegensteuerung reagiert und nicht erst gewartet, bis der Abweichungsindikator oder gar die Interventionspunkte erreicht waren. Das hat - logischerweise - zu jener Stabilitt der gegenseitigen Wechselkurse gefhrt, die dann als Stabilitt der innergemeinschaftlichen Wirtschaftsstrukturen und -beziehungen miverstanden wurde. Es hat aber wegen der wachstumsh e m m e n d e n Wirkung der Austerittspolitik ihre Leistungsbilanzsituation - wie gezeigt - nicht verbessert. Weshalb wurde diese Strategie dann berhaupt betrieben? Die O p t i o n fr Austerittspolitik liegt deshalb nahe, weil ihr Erfolg die politische Macht der Kapitaleigner strkt und die wirtschaftlichen und sozialen Kosten vor allem von anderen Schichten zu tragen sind. Gedmpftes Wirtschaftswachstum und hohe Arbeitslosigkeit knnen mit hohen Unternehmensgewinnen und mit der rasanten Expansion einzelner, vor allem international operierender Konzerne vereinbar sein. Sie bieten einen gnstigen politischen Rahmen fr eine umfassende konservative Offensive. Diese richtet sich - unter der Fahne des Kampfes gegen verkrustete Bonzen- und Brokratiestrukturen - gegen den sozialen Besitzstand der unteren Schichten und die gewerkschaftlichen Rechte der Arbeitnehmerinnen. Diese Perspektive ist fr die konomischen und politischen Eliten auch der schwcheren EG-Mitgliedslnder attraktiv. Wenn fr Lohnund Sozialabbau die Politik der Bundesbank oder der anonyme Sachzwang des EWS verantwortlich gemacht werden knnen, schafft das politische Entlastung und lenkt von den Profiteuren - und Hintermnnern - dieser Politik im eigenen Land ab. Die durch den Druck der Bundesbank erzwungene whrungspolitische Stabilittsgemeinschaft ist insofern auch eine Gemeinschaft der oberen Klassen zur Stabilisierung der konomischen und politischen Herrschaftsverhltnisse.

Das Europische W h r u n g s s y s t e m

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Septemberkrise:

Konflikte

in

neuen

Dimensionen

Mit dem Whrungskrach vom September 1992 haben sich aber die Grenzen dieser Unterwerfungsstrategie gezeigt. 110 Die Austerittspolitik hat in Italien und England zur scharfen Drosselung des Wirtschaftswachstums, zur Vertiefung der Rezession und zu einem weiteren Anstieg der Arbeitslosigkeit gefhrt. Diese Verschlechterung der gesamtwirtschaftlichen Situation schlug sich in der Bewertung der W h r u n g nieder und verursachte einen Abzug von Geldern aus dem englischen Pfund und der italienischen Lire, die verstrkt in die DM flossen. Um das Geld im Land zu halten bzw. zurckzuholen m u t e n die englische und italienische Regierung die Zinsen heraufsetzen. Das schadete der Konjunktur, dem Wachstum und der Beschftigung, konnte aber den Kapitalabflu nicht stoppen. Er wurde vielmehr durch Abwertungsspekulationen verstrkt und schwoll Mitte September zu einem unkontrollierbaren Flu an. In dieser Situation erwies sich das EWS auch fr die Bundesbank als problematisch. Aufgrund der Interventionsverpflichtung mute sie Mitte September in wenigen Tagen ber 60 Mrd. DM an Devisen - meist Lire und Pfund - kaufen. 111 Schon dieser Betrag lie sich nicht mehr problemlos sterilisieren 112 o h n e die Mindestfinanzierung der konomischen Sanierung in Ostdeutschland zu gefhrden. Bei einem weiteren spekulativen Kapitalzuflu wrde die deutsche Politik des knappen Geldes unweigerlich zusammenbrechen.

110 Eine plastische Rekonstruktion der Ereignisse v o m S e p t e m b e r 1992 enthlt eine zweiteilige Serie v o n Peter N o r m a n in der Financial Times: Teil 1: The m o n e tary tragedy of errors that led to currency chaos (FT v o m 11.12.1992, S. 2); Teil 2: The day G e r m a n y planted a currency time b o m b (FT v o m 12./13.12.1992, S. 2). 111 Das schlug sich im Wochenausweis der d e u t s c h e n B u n d e s b a n k u n t e r d e m Posten 1.3.2 der Aktiva, bei den sonstigen F o r d e r u n g e n als U n t e r g r u p p e der Forderungen an den Europischen Fonds fr w h r u n g s p o l i t i s c h e Z u s a m m e n a r beit im R a h m e n des Europischen Whrungssys tems nieder: Sie beliefen sich am 7. S e p t e m b e r auf 2,4 Mrd. D M , am 15. S e p t e m b e r auf 25,9 Mrd. DM u n d am 23. S e p t e m b e r auf 63,3 M r d . D M . 112 I m m e r h i n v e r m i n d e r t e sich - wie aus den e n t s p r e c h e n d e n Wochenausweisen der B u n d e s b a n k hervorgeht - das Volumen der im R a h m e n v o n O f f e n m a r k t g e schften durch die B u n d e s b a n k angekauften Wertpapiere v o m 7. bis z u m 23. S e p t e m b e r v o n 144,2 Mrd. DM auf 96,8 M r d . D M . D a d u r c h w u r d e n d e n Kreditinstituten 47,4 M r d . DM an Liquiditt e n t z o g e n , der D e v i s e n z u f l u also zu einem erheblichen Teil nach d e m bewhrten M u s t e r sterilisiert.

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Wirtschaftspolitk in der EG

Auch eine eilig e m p f o h l e n e A b w e r t u n g der Lire um 7% k o n n t e die Situation n i c h t m e h r stabilisieren. Angesichts der weiter eskalierenden Devisenabflsse zogen die englische u n d italienische Regierung - letztere u n t e r d e m Z u s p r u c h oder d e m D r u c k v o n B u n d e s b a n k u n d Bundesregierung 1 1 3 - die N o t b r e m s e : Sie verlieen das EWS u n d befreiten die B u n d e s b a n k d a m i t v o n der mittlerweile u n h e i m lich g e w o r d e n e n u n d f f e n t l i c h problematisierten 1 1 4 Interventionspflicht. Das f h r t e zu e i n e m b e t r c h t l i c h e n Fall der jetzt frei am Markt gebildeten Wechselkurse, b e e n d e t e auf der a n d e r e n Seite aber relativ schnell die spekulativen Kapitalabflsse. Die englische Regier u n g senkte die Z e n t r a l b a n k z i n s e n u n d signalisierte d a m i t eine wirtschaftspolitische K e h r t w e n d u n g : fort v o n der u n b e d i n g t u n d faktisch ausschlielich auf I n f l a t i o n s b e k m p f u n g u n d Stabilisierung des Wechselkurses gerichteten Politik, h i n zu einer m o n e t r u n d fiskalisch gesttzen A n k u r b e l u n g v o n W i r t s c h a f t s w a c h s t u m u n d Beschftigung. D a m i t kndigte sie faktisch die i n n e r e u r o p i s c h e Stabilittsgemeinschaft u n t e r Aufsicht u n d F h r u n g der D e u t s c h e n Bundesb a n k auf. Das hat den Weg aus der Rezession erleichtert, auf d e m E n g l a n d sich - als A u s n a h m e v o m allgemeinen Rezessionstrend in der EG - seit J a h r e s e n d e 1992 b e f i n d e t . Die n a t i o n a l e u n d merkantilistisch orientierte Antiinflations- u n d Unterbewertungsstrategie der B u n d e s b a n k hat offensichtlich schlie113 Eine Verhandlung ber ein Realignment ist eine Sache der Regierungen u n d nicht der N o t e n b a n k e n . Aber wir h a b e n die Bundesregierung gebeten, da sie uns aus dieser Zwangslage dadurch befreit, da ein Realignment in Gang gesetzt wird. Dankenswerterweise ist die Bundesregierung n o c h am Freitagabend auf unser Petitum eingegangen, u n d seither sind die Verhandlungen gelaufen. Bundesbankprsident H e l m u t Schlesinger in einer Pressekonferenz am 14. September 1992 nach der Abwertung der italienischen Lire, in: D e u t s c h e B u n d e s b a n k : Auszge aus Presseartikeln, Nr. 63 v o m 16. September 1992, S. 2. - Die Initiative ging also von der deutschen Seite aus u n d f h r t e i n n e r h a l b eines Tages zur italienischen Abwertung. 114 Schlesinger sagte in der Pressekonferenz v o m 14. S e p t e m b e r 1992, die Bundesb a n k sei d u r c h ihre I n t e r v e n t i o n e n am Devisenmarkt in den Vortagen in eine Situation g e k o m m e n , in der wir als die strkste W h r u n g im E W S u n d damit als diejenige, die das alles a u f z u n e h m e n hatte, uns nicht m e h r in der Lage gesehen haben, unsere Geldpolitik f o r t z u f h r e n . D e u t s c h e B u n d e s b a n k : Auszge aus Presseartikeln, Nr. 63 v o m 16. September 1992, S. 2. Hieraus zog er spter die Schlufolgerung: Unbegrenzte obligatorische I n t e r v e n t i o n e n u n t e r den Zentralbanken in d e m Ausma, wie gehabt, sind kein Beitrag zur Stabilitt des Systems, im Gegenteil; aber sie sind ein gewaltiger Anreiz fr die Spekulation. Deutsche Bundesbank, Auszge aus Presseartikeln, Nr. 86 v o m 3. D e z e m b e r 1992, S. 3.

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lich d e n Bogen b e r s p a n n t . Da sie d e n schwcheren L n d e r n wie Italien u n d E n g l a n d keine Zeit, keinen Spielraum u n d keine U n t e r s t t z u n g f r die Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Leistungsfhigkeit gegeben hat, h a b e n die Defizite dieser Lnder z u g e n o m m e n . Um K a p i t a l a b f l u zu v e r m e i d e n , m u t e n sie die Zinsen heraufsetzen, z u m S c h a d e n f r die i n l n d i s c h e n I n v e s t i t i o n e n u n d die K o n junktur. Dies u n d die d a u e r h a f t prekre Leistungsbilanz waren die G r u n d l a g e f r A b w e r t u n g s s p e k u l a t i o n e n . Die n o t w e n d i g e n Sttz u n g s a k t i o n e n , u m diese a b z u w e h r e n , w u r d e n i m m e r teurer. Schlielich wollte die B u n d e s b a n k n i c h t m e h r m i t h a l t e n . Sie veranlate die italienische Regierung zu einer A b w e r t u n g . Um e i n e m solchen prestigeschdigenden Schritt zu v e r m e i d e n , verlie England das EWS. Italien folgte, um n i c h t zu einer e r n e u t e n A b w e r t u n g gez w u n g e n zu werden. A n f a n g August 1993 brach das EWS d a n n z u s a m m e n . Frankreich hatte seine Devisenreserven zur S t t z u n g des Franc a u f g e b r a u c h t . Die B u n d e s b a n k war n i c h t bereit, i h r e n - zu d e n K e r n b e s t a n d t e i l e n der EWS-Vereinbarungen g e h r e n d e n - u n b e s c h r n k t e n Sttzungsv e r p f l i c h t u n g e n n a c h z u k o m m e n . 1 1 5 D i e a n d e r e n Mitglieder des EWS weigerten sich, weiterhin eine H o c h z i n s p o l i t i k zu betreiben, die ihre W i r t s c h a f t massiv schdigte. Das einfachste Mittel hiergegen wre eine krftige A b w e r t u n g ihrer W h r u n g e n gewesen. Dies widersprach j e d o c h ihren Vorstellungen v o n n a t i o n a l e m Prestige. Die Ausw e i t u n g der S c h w a n k u n g s b r e i t e n auf m e h r als das Sechsfache k o m m t allerdings auf das gleiche h i n a u s . Sie erlaubt d e n L n d e r n jedenfalls, ihre Zinsen zu senken u n d ihre K o n j u n k t u r a n z u k u r b e l n , o h n e sogleich einen A b f l u ihres Kapitals b e f r c h t e n zu m s s e n . D e n n die Flucht in die DM wird f r die W h r u n g e n der schwcheren L n d e r u n t e r A b w e r t u n g s b e d i n g u n g e n teurer u n d d a h e r weniger attraktiv. D e r Kollaps des EWS hat deutlich g e m a c h t , d a die V o r m a c h t p o sition der DM n i c h t g r e n z e n l o s d u r c h die Strategie der stabilittori-

115 Institutionalistisch gesehen h a n d e l t es sich bei der A u f h e b u n g der Interventio n s v e r p f l i c h t u n g um einen von deutscher Seite erzwungenen Vertragsbruch, da die Partner im System an einer A u fr e c h t e r h a l t u n g der Wechselkursparitten interessiert waren. Werner Polster/Klaus Voy: Achsenbruch? Die Krise des Europischen Whrungssystems u n d die Z u k u n f t von Maastricht, in: Bltter fr deutsche u n d internationale Politik (im folgenden zitiert: Bltter ...), Nr. 10/1993, S. 1204.

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Wirtschaftspolitik in der EG

entierten Unterbewertung aufrechterhalten werden kann. Sie wird einerseits dadurch untergraben, da der Aufwand, der ntig ist, sie zu erhalten, letzlich auch die Mittel der Bundesbank bersteigt. Andererseits stt sie an politische Grenzen, ab denen die Belastungen fr die Partnerlnder grer sind als die Vorteile der Austerittspolitik. Es ist nicht zu erwarten, da sie die neugewonnenen wirtschaftspolitischen Handlungsspielrume in absehbarer Zeit aufgeben und sich in ein neues DM-dominiertes Integrationskonzept zurckholen und einbinden lassen werden. Bundesregierung und Bundesbank stehen damit vor der Alternative, die europische Integration ernsthaft weiterzuverfolgen und eine Erosion ihrer Dominanzposition hinzunehmen, oder aber zu versuchen, letztere nach der jngsten Krise wiederaufzubauen und dadurch zur weiteren Desintegration der EG beizutragen. 116 Da diese neue Problemkonstellation im Dezember 1991 noch nicht bekannt war, ist sie auch in die Konzeption der Schritte zur Whrungsunion nicht eingegangen, die im Vertrag von Maastricht festgelegt wurde - und an der die deutsche Bundesregierung auch in der zweiten Jahreshlfte 1993 noch festhielt.

Die WirtschaftsDominanz?

und

Whrungsunion:

Desintegration

oder

Die wesentliche Bedeutung einer Whrungsunion liegt in ihrem politischen Signalcharakter. Die unwiderrufliche Verknpfung verschiedener Whrungen oder besser noch ihr Ersatz durch eine neue Einheitswhrung demonstriert den festen Willen zur Vereinigung und schafft Fakten auf dem Weg dorthin, die sehr schwer wieder rckgngig zu machen sind. 117 Zugleich bertragen die Mitgliedslnder einer
116 Vieles spricht dafr, da sich die Bundesrepublik entweder fr die Rolle des J u n i o r p a r t n e r s der U S A mit unregulierten Kapitalmrkten mit dem Preis v o n Wechselkursturbulenzen u n d R c k n a h m e der europischen Integration oder fr die weitere Integration Westeuropas mit der weltwirtschaftlichen Reduzierung der Rolle der DM u n d damit der b u n d e s r e p u b l i k a n i s c h e n H e g e m o n i e entscheiden mu. Hansjrg Herr/Andreas Westphal: Z u m Verhltnis v o n realwirtschaftlicher u n d m o n e t r e r Integration Westeuropas, in: Prokla, 75/1989, S. 76f. 117 D a dies d e n n o c h nicht ganz u n m g l i c h ist, zeigt der Zerfall der S o w j e t u n i o n u n d die E i n f h r u n g neuer W h r u n g e n in verschiedenen Nachfolgestaaten.

Das Europische W h r u n g s s y s t e m

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Whrungsunion die Zustndigkeit fr die Geldpolitik an eine gemeinsame Zentralbank. Dadurch verzichten die einzelnen Lnder auf ein entscheidendes Stck nationalstaatlicher Souvernitt zugunsten einer supranationalen Institution. Der politische Symbolwert dieses Verzichts ist nicht geringer als ihre wirtschaftspolitische Bedeutung. Der wirtschaftliche Nutzen einer Whrungsunion zwischen den 12 Mitgliedslndern der EG ist dagegen weniger eindeutig. Der Delors-Bericht von 1989118 betrachtete sie zwar als logische Folge einer bestimmten konomischen Integrationsstufe, begrndete aber weder ihre konomische Notwendigkeit noch ihren Nutzen im einzelnen. Ein Versuch hierzu findet sich in einer Studie der EG-Kommission aus dem Jahre 1990. 119 Dort werden 16 Mechanismen angefhrt, ber die eine Wirtschafts- und Whrungsunion vorteilhaft fr die EG wirkt. Abgesehen vom Wegfall von Informations- und Transaktionskosten und der Beseitigung der Gefahr spekulativer Attacken auf eine W h r u n g der Mitgliedslnder hngen diese Wirkungen aber von sehr spezifischen Annahmen und Voraussetzungen ber die Weitergabe von Kostensenkungen in Preissenkungen ab. Da diese vorliegen, m u stark bezweifelt werden. Kritische Auseinandersetzungen mit dieser Studie 120 k o m m e n daher zu dem Ergebnis, da der wirtschaftliche Vorteil einer Whrungsunion eher gering sei. Ihm gegenber seien die Kosten zu bercksichtigen, die durch den Ver-

118 Ausschu zur P r f u n g der Wirtschafts- u n d W h r u n g s u n i o n : Bericht zur Wirtschafts- u n d W h r u n g s u n i o n in der Europischen G e m e i n s c h a f t , Brssel 1989. 119 Ein Markt, eine W h r u n g . Potentielle N u t z e n u n d Kosten der Errichtung einer Wirtschafts- u n d W h r u n g s u n i o n - eine Bewertung, in: Europische Wirtschaft, Nr. 44, O k t o b e r 1990. 120 Vgl. z.B. Charles R. Bean: E c o n o m i c and M o n e t a r y U n i o n in Europe, in: Journal of E c o n o m i c Perspectives, Vol. 6, N o . 4, Fall 1992, S. 3 1 f f . - Interessanterweise setzt sich auch das Direktoriumsmitglied der D e u t s c h e n Bundesbank, O t m a r Issing, kritisch m i t dieser Studie auseinander. Er stellt fest, d a die theoretischen Kriterien eines o p t i m a l e n W h r u n g s r a u m e s keinesfalls fr die Erricht u n g einer Europischen Wirtschafts- u n d W h r u n g s u n i o n sprechen u n d d a der bergreifende Ansatz einer Kosten-Nutzen-Analyse jedoch in der Regel kaum zu operationalen Handlungsanweisungen f h r e u n d k o m m t zu d e m S c h l u : Alles in allem betrachtet fllt es daher a u e r o r d e n t l i c h schwer, quasi auf d e m Reibrett zu b e s t i m m e n , welches Wirtschaftsgebiet sich fr eine einheitliche W h r u n g eignet u n d welches nicht. O t m a r Issing: Stabiles Geld in D e u t s c h l a n d u n d Europa, in: Deutsche B u n d e s b a n k : Auszge aus Presseartikeln, Nr. 87 v o m 8. D e z e m b e r 1992, S. 7.

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Wirtschaftspolitik in der EG

zicht auf den Wechselkurs als wirtschaftspolitisches Steuerungsinstrument entstnden. Da auch diese Kosten allerdings nicht besonders hoch seien, msse die wirtschaftliche Gesamtwirkung einer Whrungsunion als gering angesehen werden. 121 Wichtiger als diese allgemeinen berlegungen fr die Beurteilung der in Maastricht beschlossenen Whrungsunion sind die konkreten Festlegungen, die bereits fr die einheitliche Geldpolitik der Europischen Zentralbank (EZB) und fr die Finanzpolitik der Mitgliedslnder getroffen wurden. Letztere wurde oben in Abschnitt 2.1 schon als einseitig gegen Haushaltsdefizite u n d auf Austerittspolitik fixierte Vorschriften analysiert und kritisiert. Die Regeln fr die Geldpolitik sind nicht weniger einseitig und monomanisch auf Inflationsbekmpfung fixiert. Die Verbindung zwischen beiden stellen die sog. Konvergenzkriterien dar. Bei einer Betrachtung der Reaktionen auf die whrungspolitischen Beschlsse von Maastricht fllt allerdings zunchst auf, da die berwiegende deutsche Kritik hieran die gleiche ist wie die damals am EWS geuerte: Mit der Whrungsunion verlasse die BRD den Pfad der stabilittspolitischen Tugend, beuge sich den laxeren Vorstellungen und Forderungen anderer Lnder und begebe sich letzlich in eine Inflationsgemeinschaft. Dadurch werde die Hrte der deutschen Whrung untergraben und der deutsche Wohlstand gefhrdet. 122 Wie begrndet ist diese Kritik, und wie sehen die Mglichkeiten der Bundesbank aus, ihr Interesse an der DM-Dominanz in die Wirtschaftsunion einzubringen? Der Vertrag von Maastricht sieht vor, da bis sptestens zum 1.1.1999 eine europische Whrungsunion geschaffen wird, in der es entweder eine einheitliche Whrung oder aber unwiderruflich kei-

121 Vgl. ebenda, S. 41. - Der Vorsitzende des amerikanischen Bundesamtes fr Wirtschaftsforschung, Martin Feldstein, geht n o c h weiter: Es ist mglich, alle Vorteile des Freihandels o h n e eine einheitliche W h r u n g zu haben. Tatschlich k n n t e der Ubergang zu einer Einheitswhrung zu einer Verringerung des innereuropischen Handels f h r e n . Vermutlich v e r m i n d e r t er sogar den wirtschaftlichen Wohlstand dadurch, da er die Arbeitslosigkeit steigert u n d die zyklischen Schwankungen in einzelnen Lndern verstrkt. U n d er k n n t e eine h h e r e als die aktuelle Inflationsrate bewirken. M a r t i n Feldstein: The case against E M U , in: The E c o n o m i s t v o m 13. J u n i 1992, S. 19. 122 So z.B. Herbert Giersch in: Wiwo, Nr. 25 v o m 12.6.1992, S. 53/56.

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nerlei Schwankungsmargen zwischen den nationalen Whrungen mehr geben soll. Dieses Ziel soll in drei Stufen erreicht werden: Auf der ersten Stufe, die bereits am 1. Juli 1990 begonnen hat, soll der Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedslndern liberalisiert werden und eine strkere monetre und wirtschaftspolitische Kooperation der Mitgliedslnder stattfinden, insbesondere hinsichtlich der Bekmpfung von Inflation und Haushaltsdefiziten. Von Beschftigungs-, Struktur-, Regional- oder Umweltpolitik ist nicht die Rede. Die zweite Stufe hat am 1. Januar 1994 begonnen 1 2 3 und sieht eine weitere Verdichtung der wirtschaftspolitischen Kooperation vor. Ein europisches Whrungsinstitut mit Sitz in Frankfurt a. M. soll diese Kooperation koordinieren und Vorbereitungen fr die dritte Stufe der Whrungsunion treffen. 124 Auf der dritten Stufe, die entweder am 1.1.1997 mit der Mehrheit der Mitglieder oder - wenn die Voraussetzungen dafr zu diesem Zeitpunkt noch nicht gegeben sind - sptestens am 1.1.1999 mit den Mitgliedslndern beginnen soll, die sich dafr qualifiziert haben, 1 2 5 werden die Wechselkurse zwischen den Whrungen der teiln e h m e n d e n Lnder unwiderruflich ohne jede Schwankungsmarge festgelegt. 126 Die geldpolitische Kompetenz der Mitgliedslnder geht an eine europische Zentralbank ber. 127 Sie soll von den Regierungen der Mitgliedslnder vllig unabhngig sein 128 und in erster Linie das Ziel der Inflationsbekmpfung verfolgen. 129 Um sich fr die Teilnahme an dieser dritten Stufe der Whrungsunion zu qualifizieren, mssen die Mitgliedslnder bestimmte Konvergenzkriterien erfllen: 130 - Die Inflationsrate darf hchstens um 1,5 Prozentpunkte ber der des Durchschnitts der drei preisstabilsten Lnder liegen.

123 Vgl. Art. 109e des n e u e n EG Vertrages, in: Europischer Unionsvertrag . . . , a . a . O . , S. 138f. 124 Vgl. ebenda, Art. 109f, S. 139ff., sowie das Protokoll ber die Satzung des Europischen Whrungsinstituts, S. 3 7 f f . 125 Vgl. ebenda, Art. 109j, S. 142ff. 126 Vgl. ebenda, Art. 1091, Abs. 4, S. 146. 127 Vgl. ebenda, Art. 105, S. 132f. 128 Vgl. ebenda, Art. 107, S. 134. 129 Das vorrangige Ziel des ESZB [Europisches System der Zentralbanken] ist es, die Preisstabilitt zu gewhrleisten. E b e n d a , Art. 105, Abs. 1, Satz 1, S. 132. 130 Vgl. ebenda, Art. 109j, Abs. 1, S. 142ff.

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Wirtschaftspolitik in der EG

- Das Haushaltsdefizit darf nicht hher als 3 % , die gesamte Staatsschuld nicht hher als 60% des Bruttoinlandsproduktes sein. - Der durchschnittliche langfristige Nominalzinssatz darf hchstens 2 Prozentpunkte ber dem der drei preisstabilsten Lnder liegen. - Die Wechselkurse drfen in den letzten beiden Jahren weder verndert worden noch starken Spannungen ausgesetzt gewesen sein. Diese Bestimmungen - die 1991 nur von Frankreich und Luxemburg und 1993 nur von Luxemburg erfllt wurden 1 3 1 - tragen offensichtlich die Handschrift der Deutschen Bundesbank. 1 3 2 Deren Stellung zur Whrungsunion war jedoch von Anfang an zwiespltig und hat sich schon kurz nach dem Gipfel von Maastricht eher zu Skepsis und versteckter Ablehnung des gesamten Projektes entwickelt. Dem entspricht folgende widersprchliche Interessenlage: Einerseits hat die Whrungsunion als Ausdruck der Vertiefung von wirtschaftlicher und wirtschaftspolitischer Integration in der EG einen sehr hohen politischen Symbolwert und m u daher als politisches Ziel akzeptiert werden. Das kann der Bundesbank um so leichter fallen, als sie ihre stabilittspolitischen Vorstellungen in der konzeptionellen Konkretisierung dieses Zieles voll durchgesetzt hat. Wrde die Whrungsunion so realisiert, wie sie im Vertrag von Maastricht vorgesehen ist, so wre das der Versuch der EG, auf globaler Ebene die Politik gegenber den Konkurrenten USA und Japan durchzusetzen, die Deutschland in der EG gegenber den anderen Mitgliedslndern seit den 60er Jahren betrieben hat: einen durch stabilittsorientierte Unterbewertung des ECU gesttzten Handelsmerkantilismus bei gleichzeitiger Profilierung des ECU als Anlage- und Reservewhrung. Das durch die Konvergenzkriterien von Maastricht umrissene innereuropische Austerittsprogramm ist das gleiche, das Bundesregierung und Bundesbank als weltmarktorientierte Modernisierung in der BRD durchgesetzt haben und auf dem ihre konomische Dominanz gegenber den europischen Nachbarn beruht. Seine Realisierung wrde zu Lasten der USA und Japans gehen und dort entsprechend heftige Gegenreaktionen und Konflikte hervorrufen. Diese

131 Vgl. Jahresgutachten 1993/94 des SVR, Bundestagsdrucksache 12/6170, S. 142. 132 Es m u keineswegs verschwiegen werden, da die b u n d e s d e u t s c h e N o t e n b a n k verfassung u n d die whrungspolitischen E r f a h r u n g e n Deutschlands hierbei den O r i e n t i e r u n g s r a h m e n abgegeben haben. O t m a r Issing, a . a . O . , S. 8.

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Aussicht schreckt aber weder Bundesbank noch Bundesregierung: Beide sind auf die konomische Konfrontation mit den beiden andern Zentren der kapitalistischen Weltwirtschaft ausgerichtet u n d bereiten sich darauf vor, der amerikanisch-japanischen Herausforderung entgegenzutreten. Die Skepsis der Bundesbank gegenber der Whrungsunion bezieht sich vielmehr auf deren Aussicht, jemals in dem festgelegten Sinn verwirklicht zu werden. 133 Die Zweifel hierin sind seit dem Zusammenbruch des EWS - zu recht - noch grer geworden. Es hat sich gezeigt, da mehrere Lnder schon jetzt nicht bereit u n d / o d e r nicht in der Lage sind, die binnenwirtschaftlichen Lasten einer europischen Stabilittspolitik zu tragen und zu verarbeiten. Diese Lasten wrden aber fr viele Lnder dramatisch wachsen, wenn sie versuchen wrden, die Konvergenzkriterien von Maastricht zu erfllen: Die dazu erforderliche harte Austerittspolitik wrde in Rezessionen fhren, die Arbeitslosigkeit erhhen, die Masseneinkommen vermindern und die regionalen und sozialen Ungleichheiten verschrfen. Es wird z u n e h m e n d fraglich, ob eine solche Rokur politisch durchsetzbar ist. Wenn sie aber nicht durchsetzbar ist, werden Abstriche an der Antiinflationsfixierung der geplanten Whrungsunion erforderlich. Ausgabenprogramme zur Ankurbelung der Konjunktur u n d zur Frderung der Beschftigung, Struktur- und Regionalprogramme werden gefordert und verwirklicht. Das ist wirtschaftlich und sozial vernnftig und zu begren. Es weicht aber die Unterbewertungsstrategie auf und schwcht insofern die auenwirtschaftliche Konkurrenzund berlegenheitsposition der Whrungsunion. Damit verliert aber auch die Position des ECU als Vermgenssicherungs- und Anlagemedium an Boden. Das ist zwar gesamtwirtschaftlich nicht schlimm, geht aber gegen die Interessen derer, die in groem Umfang Geldvermgen halten. Dazu mchte die Bundesbank es unter keinen Umstnden kommen lassen. Daher besteht sie auf der uneingeschrnkten Erfllung der Konvergenzkriterien. Gleichzeitig wei sie aber, da es damit fr die Mehrzahl der Mitgliedslnder nichts werden wird. Konsequen-

133 Vgl. z.B. H a n s Tietmeyer: Europa auf dem Weg zur m o n e t r e n Integration E r f a h r u n g e n u n d Perspektiven, in: Deutsche B u n d e s b a n k : Auszge aus Presseartikeln, Nr. 90 v o m 15. D e z e m b e r 1992, S. 5ff.

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Wirtschaftspolitik in der EG

terweise setzt sie z u n e h m e n d auf die whrungspolitische Spaltung der EG: Die Whrungsunion soll von jenen Mitgliedslndern mglicherweise sogar vorzeitig - realisiert und praktisch vorgelebt werden, die die merkantilistische Globalstrategie mittragen und ihre Kosten nach innen durchzusetzen in der Lage sind. Die anderen Lnder knnen sich dieser Whrungsunion spter theoretisch anschlieen, sobald sie sich dazu in der Lage fhlen - und sofern die bisherigen Mitglieder dem zustimmen. Faktisch wird es darauf hinauslaufen, da diejenigen Lnder, die drauen bleiben, der gleichen aggressiven Handels- und Whrungspolitik von Seiten der kleinen Whrungsunion ausgesetzt werden, die sie bislang vor allem von der BRD erfahren hatten. Wenn sie sich nicht strker als bisher zur Wehr setzen, werden sie als permanente Defizit- und Schuldnerlnder in die konomische Peripherie und politische Fremdbestimmung, zumindest aber Einflulosigkeit abgedrngt. Wenn sie sich aber strker als bisher gegen diese Perspektive wehren, fhrt das zu intensiveren Konflikten innerhalb der traditionellen EG. Statt einer Verdichtung der europischen Integration wre dann erst einmal Desintegration die Aussicht fr den Rest des Jahrzehnts. Die Kritik an den Maastrichter Beschlssen richtet sich also nicht gegen das Konzept einer Whrungsunion als wesentlichem Bestandteil der europischen Integration. 134 Gerade die Ereignisse in und nach dem September 1992 und im August 1993 haben deutlich gemacht, welche Gefahren von spekulativen Attacken fr die Stabilitt ausgehen und wie vorteilhaft es wre, diese Gefahr durch die Einfhrung einer Whrungsunion ein fr alle Mal zu beseitigen. Wer dies nicht will, m u vermutlich die zulssigen Schwankungsmargen zwischen den Wechselkursen vergrern oder die Interventionspflichten einschrnken. 1 3 5 Auch wenn ihr unmittelbarer wirtschaftlicher Nutzen umstritten und wohl eher gering ist - der politische Stellenwert einer Whrungsunion ist in jedem Falle sehr hoch. Das macht sie zu einem wichtigen Instrument einer erfolgreichen Integrationsstrategie. Die Kritik richtet sich vielmehr gegen die einseitige Beschrnkung der Geldpolitik in der Whrungsunion auf Inflationsbekmpfung,

134 Wobei hier o f f e n b l e i b e n kann, ob eine W h r u n g s u n i o n m e h r als M o t o r der europischen Integration oder als ihre abschlieende K r n u n g zu betrachten wre. 135 Vgl. Charles R. Blean, a . a . O . , S. 32f.

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gegen die restriktiven finanzpolitischen Vorschriften, die die gemeinsame Geldpolitik begleiten, und gegen die Konvergenzkriterien, die garantieren sollen, da nur solche Lnder Zutritt zur Whrungsunion erhalten, die sich diesen Vorschriften unterwerfen. Diese Bestimmungen sind aus innereuropischen wie aus weltwirtschaftlichen Grnden abzulehnen: - Innereuropisch fhren sie zu einer markanten konomischen und sozialen Polarisierung, als deren Ergebnis sich eine kleine Gruppe von Lndern mit Deutschland und Frankreich an der Spitze als wirtschaftliche und politische Vormacht herausbilden und die anderen Lnder nach ihren Interessen ausrichten wrde. Die Folgen wren entweder mehr Konflikte und Desintegration oder Unterwerfung und hierarchische Integration. - Weltwirtschaftlich heizt die mit der Whrungsunion verbundene merkantilistische Strategie die Widersprche zwischen den drei kapitalistischen Zentren an. Es gibt nicht nur keine Gewhr dafr, da die zunchst nur handels- und whrungspolitischen Konflikte nicht allgemeinpolitischen Charakter annehmen und unkontrollierbare Ausmae annehmen. Da im Unterschied zu frheren Zeiten gegenwrtig und auf absehbare Zeit keine dritten Gebiete mehr zur Verfgung stehen, auf deren Rcken und zu deren Lasten diese Konflikte ausgetragen werden knnen, ist die Wahrscheinlichkeit derartiger Eskalationen gegenwrtig sogar grer als frher. Angesichts dieser doppelt unerfreulichen Perspektiven der in Maastricht konzipierten Whrungsunion m u die Tatsache beruhigen, da sie nach dem Zusammenbruch des EWS wohl keine Realisierungschancen mehr hat. Eine Alternative zur deutschen Dominanz in Europa ist damit freilich noch nicht gegeben.

118

Wirtschaftspolitik in der EG

2.4 Zwischen Enthaltsamkeit und Wirtschaftskrieg: Industriepolitik in der EG

Von der sektoralen technologien

Strukturpolitik zur Frderung von

Schlssel-

Zu den zahlreichen neuen Aufgaben, die nach dem Vertrag von Maastricht in die Zustndigkeit der EG fallen sollen, gehrt auch die Industriepolitik. Der neue Artikel 130 ist mit Industrie berschrieben, sein erster Absatz lautet: Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten sorgen dafr, da die notwendigen Voraussetzungen fr die Wettbewerbsfhigkeit der Industrie der Gemeinschaft gewhrleistet sind. Diese Formulierung wie auch der Rest des Artikels geben keine klare Auskunft ber das knftige Profil einer neuen Industriepolitik in der EG. Dieses wird sich erst in den nchsten Jahren in einem vermutlich langwierigen Proze herausbilden, der schon heute durch scharfe Kontroversen und offensichtliche Widersprche geprgt ist. Dabei ist Industriepolitik kein neues Thema in den europischen Gemeinschaften. Sie hat vielmehr eine lange, bis an den Beginn der 50er Jahre zurckreichende Tradition: 136 Der Montanunions-Vertrag von 1951 war ein Abkommen ber die industriepolitische Steuerung der Sektoren Kohle, Eisen und Stahl durch gemeinschaftliche Interventionen. Im EWG-Vertrag von 1957 finden sich zwar keine vergleichbar intensiven Bestimmungen fr einzelne Sektoren auer der Landwirtschaft. Aber auch in der EWG haben die Diskussionen ber Industriepolitik von Anfang an eine wichtige Rolle gespielt: In dem - in Abschnitt 2.1 schon behandelten - M e m o r a n d u m der Kommission vom Oktober 1962 wurde die Wirtschaftspolitik unterteilt in gesamtwirtschaftliche Steuerung (Politik der Wirtschaftsentwicklung) und sektorale, landwirtschaftliche und regionale Strukturpolitik. 137 Daneben gab es eigene Kapitel zur gemeinsa-

136 Vgl. hierzu Franz Fendel: Industriepolitik der Europischen Wirtschaftsgemeinschaft. Entwicklungen, Bestimmungsfaktoren u n d Beispielflle: Stahl (EGKS), Schiffbau u n d Kunstfaser, F r a n k f u r t a . M . / B e r n 1981. 137 Vgl. Europische Wirtschaftsgemeinschaft, K o m m i s s i o n : M e m o r a n d u m der

Industriepolitik in der EG

119

men Energiepolitik und zur Verkehrspolitik. Auch nachdem die umfassenden Steuerungsambitionen aufgrund des deutschen Widerstandes weitgehend entschrft worden waren, behielt die sektorale Strukturpolitik in den Programmen fr mittelfristige Wirtschaftspolitik eine wichtige Rolle. Im 2. Programm legte die Kommission - wie erwhnt - neben einer geschlossenen Konzeption der Grundstze einer allgemeinen Strukturpolitik 138 auch ausfhrliche Analysen und Handlungsvorschlge fr zwei Sektoren vor: Den Schiffbau 1 3 9 als schon damals - krisenbedrohten und die elektronische Industrie 140 als - schon damals - strategischen Schlsselsektor fr die gesamte Gemeinschaft. Im Zusammenhang mit diesen Programmen hat die Europische Kommission intensiv an einer eigenstndigen Konzeption fr Industriepolitik gearbeitet. 1967 wurde eine Abteilung Industriepolitik in der Generaldirektion III eingerichtet. Im Mrz 1970 n a h m die Kommission ein M e m o r a n d u m Die Industriepolitik der Gemeinschaft an, 141 das weitgehende Vorschlge zur Frderung grenzberschreitender Unternehmenskonzentration (u. a. durch Schaffung europischer Rechtsformen fr Unternehmen) sowie zur gemeinschaftlichen sektoralen Struktursteuerung (u.a. durch gezielten Einsatz ffentlicher Nachfrage u n d Finanzierungsinstitutionen) enthielt. 142 Das war allerdings auch zunchst der H h e p u n k t industriepolitischer Aktivitt der EWG. Danach wurde es stiller um das T h e m a : In den 70er Jahren lhmte die allgemeine Wirtschaftskrise auch auf diesem Gebiet die Bereitschaft der Mitgliedslnder, sich bei gemeinschaftlichen Aktionen zu engagieren. Die Regierungen versuchten vielmehr im Alleingang, sich dem Abschwung zu entziehen, die einen durch Ausdehnung der ffentlichen Nachfrage und nationale Industriepolitik (z.B. Frankreich und Spanien), die anderen mit forcierter Auenexpansion (Deutschland). Der Aufschwung der 80er Jahre war begleitet von einem wirtschaftspolitischen Paradigma-

138 139 140 141 142

K o m m i s s i o n ber das A k t i o n s p r o g r a m m . . . , a . a . O . , Kap. VII (Wirtschaftspolitik), S. 5 7 ff. Vgl. Abl. L129 v o m 30.5.1969, S. 3. Vgl. ebenda, S. 41 ff. Vgl. e b e n d a , S. 4 4 f f . Vgl. K o m m i s s i o n der Europischen G e m e i n s c h a f t e n : Die Industriepolitik der G e m e i n s c h a f t , M e m o r a n d u m der K o m m i s s i o n an d e n Rat, Brssel 1970. Vgl. hierzu Franz Fendel, a . a . O . , S. 1 5 5 f f , insbes. 171 f.

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Wechsel zugunsten neoliberaler Orientierungen. Die fast ausschlieliche Ausrichtung der EG-Wirtschaftspolitik auf die Vollendung des Binnenmarktes und seine geldpolitische Flankierung lie kaum Raum fr industriepolitische Vorste auf Gemeinschaftsebene. Eine markante Ausnahme von dieser Abstinenz stellt die Stahlindustrie dar - fr die mit dem Montanunions-Vertrag allerdings auch ein ausdrcklicher und weitgehender Steuerungsauftrag vorlag und ein geeignetes Instrumentarium zur Verfgung stand. Die EGKS und EG haben whrend der Krise in der zweiten Hlfte der 70er und der ersten Hlfte der 80er Jahre u.a. durch Festsetzung von Mindestpreisen und durch Produktionsquoten sowie durch M a n a h m e n zur sozialen Milderung und zur Modernisierung der alten Stahlregionen dazu beigetragen, da die in den 70er Jahren aufgebauten berkapazitten ohne den befrchteten regionalen und sozialen Kahlschlag erheblich vermindert wurden. 1 4 3 In anderen Sektoren, wie vor allem im Schiffbau, wurden die Versuche zur Abfederung der langen Krise und zur sozialvertrglichen Frderung des Strukturwandels mit EWG-Subventionen und Gemeinschaftsprogrammen untersttzt, die hauptschlich aus dem (1975 geschaffenen) Regionalfonds und dem Sozialfonds der EWG finanziert wurden. Insofern handelte es sich im strengen Sinne nicht um M a n a h m e n einer - nicht existenten gemeinschaftlichen Industriepolitik, sondern um EG-Regional- und Sozialpolitik 1 4 4 deren industriepolitische Wirkungen jedoch unbersehbar und beabsichtigt waren. Bis in die Hochzeit der Binnenmarkteuphorie hinein ist die Industriepolitik also nie ganz aus der EWG, am wenigsten aus der Kommission, verdrngt worden. Faktisch handelte es sich dabei um Kon-

143 Vgl. H e n r y Krgenau: Stahlpolitik u n d Strukturanpassung in der EG-Stahlindustrie, H a m b u r g 1986; H e n n i n g Klodt/Jrgen Stehn u . a . : Die Strukturpolitik der EG, T b i n g e n 1992, S. 115ff.; H u g o Dicke u . a . : EG-Politik auf d e m Prfstand. W i r k u n g e n auf W a c h s t u m u n d Strukturwandel in der Bundesrepublik, T b i n gen 1987, S. 5 9 f f . ; Sebastian Kerz: Bewltigung der Stahlkrisen in den USA, J a p a n u n d der Europischen G e m e i n s c h a f t , insbesondere der Bundesrepublik D e u t s c h l a n d , G t t i n g e n 1991; Jrgen S t e h n : S t a h l k r i s e n m a n a g e m e n t : Lehren der Vergangenheit fr die Wirtschaftspolitik, in: Wirtschaftsdienst, III/1993, S. 147 ff. 144 Das G e m e i n s c h a f t s p r o g r a m m Renaval war beispielsweise darauf gerichtet einen Beitrag zur U m s t e l l u n g der von der U m s t r u k t u r i e r u n g der Schiffbauindustrie b e t r o f f e n e n Regionen zu leisten.

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zeptionen und M a n a h m e n zur sektoralen Strukturpolitik. Sie bezogen sich auf zwei sehr unterschiedliche Gruppen von Branchen: Zum einen sollten Branchen untersttzt werden, die in einer strukturellen Krise stecken oder von einer solchen bedroht sind. Bei dieser Orientierung spielten arbeitsmarkt-, regional- und sozialpolitische oder Grnde der Versorgungssicherheit eine wesentliche Rolle. Klassische Sektoren dieser Art waren beispielsweise auf nationaler und europischer Ebene die Energieerzeugung und -Versorgung, die Textilindustrie, der Schiffbau und die Stahlindustrie. Darber hinaus bezog sich Industriepolitik aber auch von Anfang an auf Sektoren, die als Wachstums- oder Zukunftsbereiche angesehen wurden, wie in den 60er Jahren die Elektro- und die Atomindustrie, in den 70ern die Luftfahrt- und in den 80ern die Informatik- und die Telekommunikationsindustrie. Sie sollten als Schlsselsektoren fr die gesamte konomische Entwicklung und als wichtige Standbeine in der internationalen Konkurrenz gefrdert werden. Von der Konzeption der Frderung von Schlsselbranchen ist es nur ein kleiner Schritt zur Umorientierung der Industriepolitik von der sektoralen Strukturpolitik zur Querschnittspolitik: Sie richtet sich nicht auf einzelne Industriebranchen, sondern vor allem auf die Frderung bestimmter Schlsseltechnologien, die fr mehrere oder viele Sektoren relevant sind und deren breite Einfhrung damit die technologische Grundlage einer Volkswirtschaft verndert. Industriepolitik berschneidet sich weitgehend mit Forschungs- und Technologiepolitik. Technologiepolitik ist im Grunde eine auf Modernisierung gerichtete Spielart der Industriepolitik. 145 Forderungen nach einer gemeinschaftlichen Forschungs- und Technologiepolitik wurden in der EWG schon in den 60er Jahren erhoben. 1 4 6 Sie waren die Reaktion auf Berichte ber technologische Rckstnde Europas gegenber Amerika, die ihren Niederschlag beispielsweise in dem Bestseller von Jean Jacques Servan-Schreiber ber die amerikanische Herausforderung fanden. 1 4 7 Ab Mitte der 70er

145 J o a c h i m S t a r b a t t y / U w e Vetterlein: Europische Technologie- u n d Industriepolitik nach Maastricht, in: Aus Politik u n d Zeitgeschehen, Beilage zur Wochenzeit u n g Das Parlament, B10-11/1992, S. 16. 146 Vgl. Michael Felder: Forschungs- u n d Technologiepolitik zwischen Internationalisierung u n d Regionalisierung, FEG Studien Nr. 1, M a r b u r g 1992, S. 82f. 147 Vgl. Jean Jacques Servan-Schreiber: Le defi Americain, Paris 1967 (deutsch: Die amerikanische H e r a u s f o r d e r u n g , H a m b u r g 1968).

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Jahre kam es - hauptschlich als Folge der Energiekrise - zu gemeinschaftlichen Forschungsprojekten, vor allem auf dem Gebiet der Nuklearenergie. Im brigen aber betrieben die Mitgliedslnder ihre eigene Strategie der Modernisierung und des Aufbaus nationaler Fhrungskonzerne. Erst als sich Anfang der 80er Jahre erneut eine technologische Lcke in Form eines Entwicklungsrckstands Europas gegenber den USA und Japan auf dem Gebiet der Mikroelektronik und Informatik abzuzeichnen schien, 148 begann auf Initiative der Europischen Kommission eine verstrkte Kooperation auf Unternehmensebene, die dann auch auf die Regierungen ausgedehnt wurde und in dem ersten groen gemeinsamen Forschungs- und Technologieprojekt ESPRIT mndete. 1 4 9 1983 verabschiedete der Ministerrat das Erste EG-Forschungsrahmenprogramm 1984-87. Zwei Jahre spter beschlo der Gipfel in Mailand die Schaffung einer Europischen Technologiegemeinschaft, und 1986 wurde mit der Einheitlichen Europischen Akte der EWG-Vertrag u.a. um einen Abschnitt ber Forschung und Technologie erweitert. Whrend die konkrete Gemeinschaftspolitik in diesem Bereich zunchst noch vor allem unter dem Eindruck der Olpreisexplosion der 70er Jahre zustande kam und in erster Linie unter dem Gebot der Versorgungssicherheit stand, nderte sich diese Orientierung bald: 150 Der Anteil der gemeinschaftlichen Forschungsausgaben fr Energie ging im Laufe der 80er Jahre von zwei Drittel auf ein Fnftel zurck, der Anteil, der fr die Bereiche industrielle Wettbewerbsfhigkeit und wissenschaftliches und technisches Potential verwendet wurde, stieg von einem Sechstel auf zwei Drittel. Insgesamt blieben die Fortschritte der gemeinschaftlichen Forschungs- und Technologiepolitik als Kernstck einer Industriepolitik jedoch aus zwei Grnden bescheiden:
148 Vgl. Jrg Stremmel: Die Technologiepolitik der Europischen G e m e i n s c h a f t , in: D e p p e / H u f f s c h m i d / W e i n e r , a . a . O . , S. 129ff. 149 Eine gute N a c h z e i c h n u n g dieses Prozesses gibt Wayne S a n d h o l t z : ESPRIT and the Politics of International Collective Action, in: J o u r n a l of C o m m o n Market Studies, Vol. XXX, N o . 1, March 1992, S. 1 ff. Die e n t s c h e i d e n d e Rolle v o n U n t e r n e h m e n u n d U n t e r n e h m e n s a l l i a n z e n bei der Formierung einer europischen Technologiepolitik wird auch herausgearbeitet bei Lynn Krieger M y t e l k a / M i c h e l Delapierre: The Alliance Strategies of E u r o p e a n Firms in the I n f o r m a t i o n Technology Industry and the Role of ESPRIT, in: J o u r n a l of C o m m o n Market Studies, Vol. XXVI, N o . 2, D e c e m b e r 1987, S. 231 ff. 150 Vgl. H e n n i n g Klodt/Jrgen Stehn u . a . , a . a . O . , S. 98ff.

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Zum einen war und ist das finanzielle Engagement der Gemeinschaft gering: Die Summe der fr gemeinschaftliche Forschungsausgaben der EG angesetzten Mittel blieb bislang mit Ausnahme der Jahre 1984 und 1985 in jedem Jahr unter 4% der gesamten EGHaushalts (whrend der Anteil fr die gemeinschaftliche Agrarpolitik bis heute bei ber 50% liegt). 151 Das Gesamtbudget der EG war bis 1985 in jedem Jahr geringer als 2% und liegt seitdem zwischen 2,0% und 2 , 4 % der ffentlichen Ausgaben in den Mitgliedslndern. Gemeinschaftliche europische Forschungs- und Entwicklungsausgaben machen einen kleinen Bruchteil dessen aus, was die einzelnen Mitgliedstaaten fr diesen Zweck ausgeben. Insgesamt ist Forschungs- und Technologiepolitik in Europa immer noch vorwiegend nationale, bilaterale oder multilaterale Kooperation verschiedener U n t e r n e h m e n und Lnder. Zum anderen sorgte auch die ideologische Gesamtausrichtung der 80er Jahre dafr, da ein weiterer Ausbau nicht zustande kam: berspitzt gesagt, sollte die Vollendung des Binnenmarktes die industriepolitischen Probleme der EG gleich mit erledigen: durch die Effizienzsteigerung als Folge des einheitlichen Binnenmarktes wrde die Wettbewerbsfhigkeit der europischen Industrie quasi automatisch gesteigert und die - ohnehin nie genau nachgewiesene - technologische Lcke geschlossen. Unter dem Druck dieser Markt- und Deregulierungseuphorie ist die sektorale Industriepolitik weitgehend zurckgedrngt worden. Demgegenber hat sich ein sog. horizontaler Ansatz durchgesetzt. Dabei fand zugleich eine Verschiebung und Ausdnnung der wirtschaftspolitischen Zielsetzungen statt: Whrend sie zunchst noch ein ganzes Bndel von Orientierungen umfaten, einschlielich sozialer und regionalpolitischer, sind sie mittlerweile auf eine Generalzielsetzung zusammengeschrumpft: die Frderung und Strkung der internationalen Wettbewerbsfhigkeit der europischen Wirtschaft.

151 Vgl. K o m m i s s i o n der E u r o p i s c h e n G e m e i n s c h a f t e n : Ausgabe 1993, SEK(93) 1100-D, S. 2 2 - 2 4 , 2 6 f .

Haushaltsvademekum,

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Die neue

Theorie

der

Industriepolitik:

Der

horizontale Ansatz

Auf dieser Grundlage hat die Kommission im Oktober 1990 ein industriepolitisches Gesamtkonzept vorgelegt, das den Titel trgt: Industriepolitik in einem offenen und wettbewerbsorientierten Umfeld: Anstze fr ein Gemeinschaftskonzept. 1 5 2 Sie will damit den Mangel beheben, der in dem Fehlen eines angemessenen konzeptionellen Rahmens besteht. Dazu gehrt auch, da die Idee der globalen Wettbewerbsfhigkeit, die hufig als Ziel der Industriepolitik hingestellt wird, . . . verschwommen und zweideutig (S. 7) ist. Die Kommission geht davon aus, da das Umfeld fr die europische Industrie vor allem deshalb schwieriger geworden ist, weil der Wettbewerb auf dem Weltmarkt und dem Gemeinschaftsmarkt immer globaler und gleichzeitig unerbittlicher wird (S. 9). Daraus folge: Der Lebensstandard und der Beschftigungsstand in der Gemeinschaft werden weiterhin davon abhngen, ob die Industrie im internationalen Wettbewerb zu bestehen vermag (S. 9). Um diese zentrale Herausforderung zu bestehen, m u die Gemeinschaft im technologischen Wettbewerb an vorderer Stelle stehen, hohe Produktivittsgewinne erzielen, ausreichend in Ausbildung investieren und einen raschen strukturellen Wandel akzeptieren. Zu dieser industriellen Strategie gibt es keine Alternative, damit die Gemeinschaft ihr hohes Wohlstandsniveau halten und weiter verbessern kann (S. 9). Um dieses Hauptziel erreichen zu knnen, mssen die Unternehmen dauerhaft hohe Investitionen ttigen und die dazu erforderlichen Ressourcen erwirtschaften, was wiederum bedeutet, da die Erhaltung des Rentabilittsniveaus oberstes Gebot sein m u . Die Folgen auf dem Gebiet der Lohn- und Steuerentwicklung sollten voll anerkannt werden (S. 9). Im brigen m u die Fhigkeit zur Verbreitung technologischer Innovationen gefrdert und das Humankapital stndig weiterentwickelt werden (S. 10). Zur Bewltigung dieser Herausforderungen hat der Staat nur begrenzte Aufgaben zu bernehmen. Seine Rolle ist vor allem die eines Katalysators und innovativen Wegbereiters. Die Hauptverant152 Mitteilung der Kommission an den Rat u n d an das Europische Parlament v o m 27. O k t o b e r 1990, abgedruckt in: Bulletin der Europischen G e m e i n s c h a f t e n , Beilage 3/1991 (die Seitenzahlen in K l a m m e r n beziehen sich auf diesen Text).

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wortung fr die industrielle Wettbewerbsfhigkeit liegt bei den Unternehmen selbst, aber dafr mssen sie vom Staat klare und berechenbare uere Rahmenbedingungen und Perspektiven fr ihre Ttigkeit erwarten knnen (S. 7). Aus dieser nicht besonders przisen Umschreibung leitet die Kommission drei Kernelemente einer gemeinschaftlichen Industriepolitik ab: Erstens sind stabile und langfristige Rahmenbedingungen fr ein wirksames Funktionieren der marktwirtschaftlichen Prinzipien zu schaffen ... Zweitens sind die wichtigsten Katalysatoren fr den strukturellen Anpassungsproze zu entwickeln ... Drittens sind die Instrumente zur Beschleunigung der strukturellen Anpassungsprozesse zu entwickeln (S. 10). Der Kern des Prozesses, in dem die Wirtschaft ihre Wettbewerbsfhigkeit entwickelt und erhlt, ist nach Ansicht der Kommission die strukturelle Anpassung an die stndig wechselnden Signale des Marktes. Industriepolitik sttzt sich also im wesentlichen auf ein positives Konzept der industriellen Anpassung (S. 20). Der Staat kann und m u die Voraussetzungen fr diese strukturelle Anpassung schaffen, er kann als ihr Katalysator wirken und er kann sie beschleunigen. In diesen drei Funktionen besteht - und erschpft sich! - die industriepolitische Aufgabe der Gemeinschaft: Die Voraussetzungen fr den strukturellen Anpassungsproze schafft die Politik in erster Linie durch die als zentrale Aufgabe bezeichnete Erhaltung eines wettbewerbsorientierten Umfelds (S. 12ff.). Dies ist ein anderer Name fr die Wettbewerbspolitik, die zu den traditionellen Bestandteilen des EWG-Vertrages gehrt. Als weitere, wenn auch nicht zentrale Voraussetzungen fr den Anpassungsproze werden Abschreibungserleichterungen fr die Unternehmen, eine gute Ausbildung der Arbeitskraft, der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt (der in erster Linie durch Abbau von Reglementierungen und flexible Arbeitszeiten gewhrleistet werden soll) und ein hohes Umweltschutzniveau genannt. Als Katalysator des Anpassungsprozesses taucht in erster Linie die Vollendung des Binnenmarktes auf, gefolgt von der Einbettung der EG in ein System des offenen Welthandels (S. 16 ff.). Der Binnenmarkt kann deshalb als eine industriepolitische M a n a h m e par excellence betrachtet werden (S. 16). Die ausfhrlichen Erluterungen

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hierzu sind im wesentlichen eine Kurzfassung des Weibuches von 1985 zum Binnenmarkt. Sie werden ergnzt durch zwei kurze Abstze ber gesamteuropische Netze. Darunter sind eine dichte, zeitsparende und kostenwirksame Verkehrsinfrastruktur, auf europischer Ebene integrierte Telekommunikationsnetze, eine richtig konzipierte Verknpfung der nationalen Energiesysteme und Ausbildungsnetze zwischen Hochschulen, Unternehmen und Forschungszentren der Gemeinschaft zu verstehen (S. 19). Diese gesamteuropischen Netze tauchen im Vertrag ber die Europische Union als transeuropische Netze (Art. 129 b) wieder auf. Zu den flankierenden M a n a h m e n zur Beschleunigung der industriellen Anpassung (S. 20ff.) zhlt in erster Linie die Frderung der technologischen Kapazitt der Gemeinschaft (S. 20). Dabei handelt es sich vor allem um die sog. Breitentechnologien, die die ganze Wirtschaft berhren und deren Beherrschung wesentlich fr die Wettbewerbsfhigkeit aller Wirtschaftsbereiche ist. Ausgehend von den alarmierenden Meldungen von einer Verschlechterung ihrer [der EG] Position in verschiedenen Bereichen der fortgeschrittenen Technologien fordert die Kommission ein Zusammengehen von Unternehmen, ffentlicher Hand und Forschern, um zu einem sehr hohen Niveau globaler Wettbewerbsfhigkeit zu finden (S. 21). Dieses Zusammengehen m u sich dabei auf die Rahmenbedingungen fr die Planung, Entwicklung, Verbreitung und N u t z u n g der Technologien konzentrieren (S. 21). Als weitere beschleunigende Faktoren werden die Frderung kleiner und mittlerer Unternehmen, die bessere Ausbildung und der bessere Einsatz der Arbeitskraft und die Dynamisierung der unternehmensbezogenen Dienstleistungen genannt - bei letzterem mit Verweis auf den Binnenmarkt. Industriepolitik besteht in dieser Sicht im wesentlichen aus der Vollendung des Binnenmarktes, der f f n u n g oder dem Offenhalten der Weltmrkte und der Strkung der technologischen Basis der EG und ihrer Mitgliedslnder. Dieses Konzept basiert auf dem Prinzip des Freihandels und der Wettbewerbsfhigkeit der Mrkte, dem Prinzip, da diese Politik ein gnstiges Umfeld fr unternehmerisches Handeln beinhaltet und hierfr alle Gemeinschaftspolitiken, die Einflu auf industriepolitische Aktivitten haben, einbezogen und aufeinander abgestimmt werden und da industrielle Probleme auf regionaler oder sektorieller Ebene z u n e h m e n d durch horizontale M a n a h m e n gelst werden mssen (S. 24). Denn es habe

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sich in den 70er und 80er Jahren gezeigt, da interventionistische sektorale Politiken kein wirksames Instrument zur Frderung der strukturellen Anpassung sind (S. 22). Konsequenterweise fat die Kommissionsmitteilung die auf dieser Grundlage empfohlenen industriepolitischen M a n a h m e n in drei Gruppen zusammen, die 1. ein besseres Funktionieren des Binnenmarktes gewhrleisten . . . ; 2. das Funktionieren des internationalen Marktes strken . . . ; 3. solche Anpassungsmanahmen verfolgen, die darauf abzielen, ein gnstiges wirtschaftliches Umfeld fr Privatinitiative und Investitionen in der Gemeinschaft herzustellen ... (S. 24f.). Die Kommission hlt sich allerdings eine Hintertr fr sektorale Strukturpolitik offen. Sie stellt fest, da von Zeit zu Zeit Probleme spezifischer Sektoren auf der Ebene der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten angegangen werden mssen. Dazu zhlt sie zunchst die klassischen Krisensektoren Stahl, Textil und Schiffbau. In Bruch aller bisherigen Systematik fhrt sie dann fort: Auerdem mute sich die Gemeinschaft in besonderem Mae mit solchen Gebieten beschftigen, die eine Schlsselfunktion fr die Entwicklung der europischen Industrie und der europischen Wirtschaft insgesamt bernehmen knnen, wie die Informationstechnologie, der Luftfahrzeugbau und die Meerestechnik. Dies wird sie auch in Zukunft fortsetzen. Trotzdem ist es unabdingbar, da M a n a h m e n , die auf einzelne Sektoren gerichtet sind, vollstndig mit den dargestellten allgemeinen Grundstzen der Industriepolitik bereinstimmen (S. 22).

Die Relativierung der striepolitik

Theorie fr die

Praxis:

Pragmatische

Indu-

Die Kommission hat in den beiden auf seine Verabschiedung folgenden Jahren ihren horizontalen industriepolitischen Ansatz fr f n f Bereiche konkretisiert: Die Elektronik- und Informatikindustrie, 1 5 3

153 Vgl. Mitteilung der K o m m i s s i o n an den Rat: Die europische Elektronik- u n d I n f o r m a t i k i n d u s t r i e : Situation, C h a n c e n u n d Risiken, Aktionsvorschlge, abgedruckt in: Bulletin der E u r o p i s c h e n G e m e i n s c h a f t e n , Beilage 3/91, S. 2 7 f f .

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die Biotechnologie, 154 den Flugzeugbau, 155 die Automobilindustrie 1 5 6 und den maritimen Sektor. 157 Dabei haben sich deutliche Vernderungen gegenber der rigorosen Markt- und Querschnittsorientierung ergeben. Das Grundmuster der Argumentation ist in allen Fllen hnlich und lt sich in vier Punkte zusammenfassen: 1. Es handelt sich jeweils um strategische Industrien in dem Sinne, da ihre Lage und Entwicklung von wesentlicher Bedeutung fr die Wettbewerbsposition und Perspektive der gesamten Wirtschaft der Gemeinschaft sind. Daher gibt es eine politische Verantwortung der Mitgliedslnder und der Gemeinschaft fr die Entwicklung und Strkung dieser Sektoren. Diese erstreckt sich auch darauf, die Gefahr von Versorgungsschwierigkeiten, insbesondere im Bereich der Mikroelektronik zu vermindern. 1 5 8 2. Die aktuelle Wettbewerbsschwche dieser Industrien auf dem Weltmarkt ist vor allem Folge des historischen Erbes-. Die nationale Zersplitterung hat zur Herausbildung mehrerer, voneinander vor allem durch unterschiedliche Normen und nationalstaatlich begrenzte Auftragsvergabe abgeschotteter Mrkte gefhrt. Die jeweiligen nationalen Fhrungskonzerne sind jedoch zu klein, um die Kostenvorteile groer Produktionsserien zu realisieren und auf dem Weltmarkt mithalten zu knnen. Aufgabe der Politik ist es daher, einheitliche europische Standards - z.B. in der Kfz-Zulassung, der Telematik und der Kontrolle des Luftraums - zu schaffen, das ffentliche Auftragswesen zu liberalisieren und die Kooperation europischer Unternehmen zu erleichtern. Hierin liegt der strategische Stellenwert

154 Vgl. Frderung eines wettbewerbsorientierten Umfeldes fr die industrielle A n w e n d u n g der Biotechnologie in der G e m e i n s c h a f t , abgedruckt in: Bulletin der Europischen G e m e i n s c h a f t e n , Beilage 3/91, S. 45ff. 155 Vgl. Mitteilung der Kommission an den Rat: Die europische L u f t f a h r t i n d u strie: B e s t a n d s a u f n a h m e u n d mgliche G e m e i n s c h a f t s a k t i o n e n , K o m ( 9 2 ) 152 endg. v o m 29. April 1992. 156 Vgl. Mitteilung der K o m m i s s i o n an den Rat, das Europische Parlament u n d den Wirtschafts- u n d Sozialausschu: Die europische A u t o m o b i l i n d u s t r i e : Situation u n d vorrangige A k t i o n e n , K o m ( 9 2 ) 166 endg. v o m 8. Mai 1992. 157 Vgl. Mitteilung der K o m m i s s i o n an den Rat: Die maritimen Industrien vor n e u e n H e r a u s f o r d e r u n g e n , K o m ( 9 1 ) 335 endg. v o m 20. September 1991; sowie Mitteilung der K o m m i s s i o n an den Rat, das Europische Parlament u n d den Wirtschafts- u n d Sozialausschu: Die europischen maritimen I n d u s t r i e n : Weitere Schritte zur Strkung ihrer Wettbewerbsfhigkeit, Kom(92) 490 endg. v o m 18. N o v e m b e r 1992. 158 Die europische Elektronik- u n d Informatikindustrie, a . a . O . , Tz. 31.

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der Vollendung des europischen Binnenmarktes als industriepolitische M a n a h m e par excellence. 3. Die Entwicklungsperspektive der jeweiligen Sektoren und die Strategie der in ihnen fhrenden U n t e r n e h m e n beschrnkt sich nicht auf die europische Dimension, sondern erstreckt sich auf alle drei Zentren des entwickelten Kapitalismus. Diese Globalisierung wird jedoch durch die mangelnde Offenheit der dortigen Mrkte aufgrund formeller oder struktureller Zugangsbarrieren behindert. Die Gemeinschaft m u daher darauf hinwirken, faire und gerechte Bedingungen fr den Wettbewerb und den Marktzugang auf internationaler Ebene durchzusetzen. Zu diesem Zweck m u notfalls auch auf das handelspolitische Instrumentarium zurckgegriffen werden: Lnder, die nach der Meinung der EG diese Bedingungen nicht schaffen, sollen mit Anti-Dumping-Verfahren und anderen Manahmen ihrerseits diskriminiert und zur O r d n u n g gerufen werden. Es leuchtet theoretisch ein und wird empirisch reichlich besttigt, da hier eine Quelle immer neuer Konflikte liegt. 4. Schlielich bewirken der enorme Mittelaufwand und zeitliche Vorlauf neuer Zukunftsprojekte, da einzelne Unternehmen zu deren Entwicklung gar nicht mehr alleine in der Lage sind. Die politische Aufgabe der Gemeinschaft besteht daher darin, ihre Kooperation zu ermglichen und zu frdern. Dazu m u einerseits das Wettbewerbsrecht gelockert und zweitens gemeinschaftliche Forschung gefrdert und auch aus Mitteln der EG teilfinanziert werden. Beides kann sich nicht mehr auf die Grundlagenforschung beschrnken. Die EG kann vielmehr eine zweite FTE[= Forschung und technologische Entwicklung]-Generation in Erwgung ziehen, die von vorwettbewerblichen zu marktnheren Projekten reicht, um mit dem uerst h o h e n Tempo des technologischen Fortschritts . . . Schritt zu halten, die steigende Nachfrage zu befriedigen und bei der zunehmenden Globalisierung der Mrkte weiterhin eine aktive Rolle zu spielen. 159 Eine solche Strategie der ffentlich gefrderten und finanzierten Forschung werden Drittlnder allerdings zum Anla nehmen, mangelnde Chancengleichheit und Marktoffenheit zu beklagen und ihrerseits politisch zu intervenieren. Die konkrete Anwendung des horizontalen Ansatzes der europischen Industriepolitik weicht also von der reinen Markt- und Quer159 Ebenda, Tz. 37.

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schnittsorientierung durchaus ab. Auch das industriepolitische Arbeitsprogramm der Europischen Kommission 1 6 0 fr 1993 liest sich erheblich anders als das horizontale Konzept von 1990. Zwar geht es insgesamt darum, dieses Konzept in kohrenter Weise umzusetzen, und nach wie vor gelte: Industriepolitik und Marktwirtschaft bilden keinen Gegensatz. Jedoch: Die Strkung der internationalen Wettbewerbsfhigkeit erfordert . . . mancherorts eine industriepolitische Flankierung, um den industriellen Strukturwandel zu flankieren und die europischen Krfte zu bndeln. Zwar: Horizontale Industriepolitik will nicht unternehmerische Verantwortung durch staatliche Politik ersetzen. Jedoch: Dies bedeutet . . . keine industriepolitische Abstinenz. D e n n : ffentliche Ziele, wie z.B. im Umweltschutz, sind strker als bisher auf ihre industriepolitischen Implikationen zu berprfen, wie auch die ffentlichen Mittel gezielter zur Steigerung der internationalen Wettbewerbsfhigkeit einzusetzen sind. Nach Ausfhrungen ber die horizontalen Elemente der Industriepolitik folgen dann immerhin 10 Ausgewhlte Wirtschaftsbereiche, 161 derer sich die Kommission im Jahre 1993 besonders annehmen will. Nach innen heit das: Umweltschutz darf nur soweit gehen, wie er die Position der europischen Unternehmen auf dem Weltmarkt nicht gefhrdet. Der gezieltere Einsatz der ffentlichen Mittel fr die Strkung der internationalen Wettbewerbsfhigkeit enthlt die Forderung nach Umverteilung ffentlicher Ausgaben von den Bereichen Soziales und Umweltschutz zugunsten der Industriefrderung. Nach auen fhrt diese Politik - bei Abwesenheit eines globalen handels-, industrie- und wettbewerbspolitischen Kooperationsrahmens - zwangslufig zu zwischenstaatlichen Konflikten. Diese gewinnen in einer weltweiten Rezession besondere Schrfe, hren aber auch danach nicht auf. Dabei geht es verbal um die Herstellung der fairen und gerechten Bedingungen fr den internationalen Handel, die von der jeweils anderen Seite miachtet werden. In Wirklichkeit sollen jedoch die eigene Position auf dem Weltmarkt durch politische Interventionen verbessert u n d / o d e r die Position der Konkurren-

160 Arbeitsprogramm VP B a n g e m a n n 1993, Manuskript. 161 N m l i c h Telekommunikation, A u t o m o b i l e , Stahl, Maritime Technologie, Flugzeuge, Elektronik, Ernhrungsindustrie, Pharmazie, Biotechnologische Industrien, C h e m i e . E b e n d a , S. 8 ff.

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ten auf dem eigenen Markt verschlechtert werden. Fr ersteres ist die Airbus-Strategie der EWG ein herausragendes Beispiel, 162 fr letzteres die Durchsetzung eines Selbstbeschrnkungsabkommens gegenber den japanischen Automobilkonzernen: In ihrem industriepolitischen Konzept fr die Automobilindustrie setzt die Kommission wie gewhnlich in erster Linie auf den Wettbewerb. Sie erwhnt, da sie beschlossen hat, den Automobilmarkt bis zur Jahrhundertwende vollkommen zu liberalisieren. 163 Das D a t u m m u stutzig machen. Wieso erst zur Jahrhundertwende? Die Kommission erwhnt in ihrer gesamten Mitteilung an den Rat nicht ein einziges Mal, da sie den Marktzugang fr japanische Autos im Sommer 1991 zunchst einmal bis zum Ende des Jahrhunderts beschrnkt, d.h. auf dem damaligen Stand eingefroren hatte. 164 Eine Begrndung fr diese, dem horizontalen Ansatz diametral widersprechende Politik wurde jngst in einem bemerkenswerten Beitrag vom Vizeprsidenten der EG-Kommission und zustndigen Kommissar fr Industriepolitik, Martin Bangemann, gegeben. 165 Seine Ausfhrungen relativieren den marktradikalen Ansatz der Kommission betrchtlich. Sie etablieren jedoch kein neues theoretisches Konzept, sondern fordern eine pragmatische Industriepolitik. Diese zeichnet sich dadurch aus, da die problematischen binnenwirtschaftlichen und sozialen Implikationen einer allein an der internationalen Wettbewerbsfhigkeit ausgerichteten Industriepolitik sehr deutlich werden. Bangemann grenzt sich von der marktwirtschaftlichen Orthodoxie ab und fordert, die politischen Realitten zu erkennen u n d zu akzeptieren. Gegenber der Forderung nach weltweitem Freihandel bestnden diese darin, da es die nationalen Schutzmanahmen nun einmal gibt und die Mitgliedstaaten dieses kostbare Faustpfand[!] nur dann aus der H a n d geben, wenn eine entsprechende

162 Vgl. hierzu die ausfhrliche Analyse v o n Laura d'Andrea Tyson: W h o ' s Bashing W h o m ? Trade Conflicts in High-Technology Industries, Washington 1992, 5. Kapitel: Industrial Policy and Trade M a n a g e m e n t in the C o m m e r c i a l Aircraft Industry, S. 155ff. 163 Die europische A u t o m o b i l i n d u s t r i e . . . , a . a . O . , S. 3. 164 Vgl. ausfhrlicher hierzu u n t e n , Band 2, Kap. 3. 165 Vgl. Martin B a n g e m a n n : Gibt es eine marktwirtschaftliche Industriepolitik?, in: IFO-Schnelldienst, 17-18/1993, S. 2 6 - 2 9 .

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industriepolitische Flankierung erfolgt. 166 Was hier zunchst wie ein widerwilliges Anerkennen unerfreulicher Realitt erscheint, erhlt dann jedoch eine positive Wendung. Wo das Ausleseprinzip zur massenhaften Vernichtung von Arbeitspltze fhre, msse staatlich und europisch gegengesteuert werden. D e n n : In demokratischen Gesellschaften wird nicht ohne weiteres hingenommen, da ganze Industriebereiche absterben oder Regionen verden. 167 U n d : Um mehr Marktwirtschaft durchzusetzen, m u man auch denen eine Perspektive geben, deren Arbeitspltze durch die f f n u n g der Mrkte bedroht werden. 168 Dies ist eine bemerkenswerte Abweichung von der Vorstellung, da uneingeschrnkte Konkurrenz automatisch zu optimalen konomischen Ergebnissen fhre - jedenfalls da, wo demokratische Prozesse bei der Beurteilung dessen, was optimal ist, eine Rolle spielen. Industriepolitik unter diesen Kriterien hat also die Aufgabe, Produktionsprozesse und -strukturen so zu beeinflussen, da die ruinsen Folgen hemmungsloser Marktkonkurrenz nicht auftreten. Unvermittelt spielen regional- und beschftigungspolitische Argumente eine Rolle fr die Konzeption marktwirtschaftlicher Industriepolitik. Das gleiche liee sich unschwer auch fr kologische Faktoren geltend machen. Fhrt man/frau diesen Gedanken weiter, so lt sich hieraus eine positive Konzeption von Industriepolitik - auf nationaler oder europischer Ebene - ableiten: 169 Industriepolitik ist in dieser Sicht die Beeinflussung der materiellen Produktionsstrukturen und -prozesse unter den drei Zielen: - Sicherung einer eigenstndigen Produktionsgrundlage fr die Versorgung der Gesellschaft mit materiellen Konsum-, Investitions- und Infrastrukturgtern, - Sicherung eines regional ausgeglichenen hohen Beschftigungsstandes und - Erhaltung der natrlichen Lebens- und Produktionsgrundlagen.

166 167 168 169

Ebenda, S. 27. Ebenda, S. 28 Ebenda. Vorsichtige Anstze dazu f i n d e n sich in verschiedenen Arbeiten von Uwe Krmer, vgl. z . B . : Entwicklungsagentur Staat. Industriepolitik u n d Wirtschaftskultur in Westeuropa, in: Bltter . . . , Nr. 7/1992, S. 839ff.

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Damit ist keine Absage an Wettbewerb auf den nationalen und internationalen Mrkten verbunden. Es wird jedoch ein Rahmen fr die Konkurrenz etabliert. Er bietet die Grundlage fr politische Interventionen und wirtschaftspolitische Steuerung, wenn Konkurrenz zu katastrophalen kologischen oder sozialen Folgen fhrt oder die Eigenstndigkeit eines Landes oder einer Lndergruppe bedroht. Er bietet auf der anderen Seite keine Grundlage fr die Entwicklung internationaler Marktberlegenheit, durch die andere Lnder oder Lndergruppen bedroht werden. Sinnvolle Industriepolitik m u auf mittelfristigen Ausgleich der Leistungsbilanzen und auf gleichberechtigte Zusammenarbeit, nicht auf Handels- und Leistungsbilanzberschsse und auf berlegenheit abzielen.

Vom Pragmathmus zum Wirtschaftskrieg um den Der aggressive Kern der neuen Industriepolitik

Weltmarkt:

Die europische Industriepolitik hat diese positive Perspektive bislang jedoch nicht angenommen. Ihr geht es in erster Linie um Strkung der eigenen Position. Dafr m u z.B. der europischen Automobilindustrie ein geschtzter Raum fr eine grndlichen Restrukturierung und Steigerung der Produktivitt geschaffen werden. Wenn dieser Zweck erfllt ist und die europischen Unternehmen so stark geworden sind, da sie auf allen Mrkten der Welt konkurrenzfhig sind, gilt die Forderung nach Marktffnung wieder uneingeschrnkt. Was aber, wenn sich die dann technologisch zurckgebliebenen Lnder durch neue Zutrittsbarrieren vor den europischen Marktoffensiven zu schtzen versuchen? Fr den EG-Kommissar Bangemann folgt aus dem Unterschied zwischen dem theoretisch begrndeten horizontalen Ansatz der europischen Industriepolitik und dem, was der Druck der Verhltnisse von ihm fordert, die Einsicht: Fr industriepolitisches Handeln gibt es keine klaren theoretischen Anleitungen. Industriepolitik ist immer auch eine Gefhlsangelegenheit. 1 7 0 Hinter dieser theoretischen Bescheidenheit verfolgt das neue Konzept einer pragmatischen Industriepolitik jedoch eine klare politische Linie: Sie be-

170 Martin B a n g e m a n n , a . a . O . , S. 28.

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steht in der Strkung der Position der europischen Unternehmen in Europa und auf dem Weltmarkt. Dieses Ziel wird pragmatisch mit jeweils verschiedenen Mitteln verfolgt: Wo bereits starke europische Konzerne existieren, drngt Industriepolitik horizontal auf die f f n u n g der Mrkte in aller Welt. Wo demgegenber die Gefahr besteht, da europische Unternehmen den japanischen oder amerikanischen unterlegen sind, wird politische Intervention und Strkung gefordert. Fr pragmatische Industriepolitik geht es nicht um die Aufstellung von Spielregeln, bei deren Anwendung das Ergebnis offen ist. Es geht vielmehr um die Fixierung von Ergebnissen - globale Expansion und Strke auf dem Weltmarkt - zu deren Durchsetzung pragmatisch die von Fall zu Fall am gnstigsten erscheinenden Spielregeln festgesetzt werden. Die inneren Widersprche dieser Konzeption mssen sich in zunehmender Aggressivitt und eskalierenden Konflikten zwischen den relevanten Konkurrenten am Weltmarkt entladen. Das folgt zwingend aus der Logik kapitalistischer Konkurrenz: Schon in ihrer harmlosen Form als Ausleseproze mittelstndischer Unternehmen auf Mrkten fr Standardgter gibt es neben Gewinnern auch Verlierer. Diesen droht konomischer Abstieg oder Ruin, falls sie nicht schnell Wege finden, ihrerseits zu Gewinnern zu werden. Das ist bei groen Konzernen und internationalen Mrkten nicht anders, insbesondere im Bereich der Hochtechnologien. Rckstndige Unternehmen, Branchen oder Lnder sehen sich von Abstieg in die Zweitklassigkeit oder in ihrer Existenz bedroht. Hiergegen mobilisieren sie wirtschafts-, handels- und auenpolitische Interventionen. Die internationalen Marktfhrer halten dagegen: Sie versuchen, ihre Vorsprnge auszubauen, alle strategischen Positionen fr zuknftige Entwicklungen zu besetzen und Newcomer nicht h o c h k o m m e n zu lassen. Jede Seite prangert Verzerrungen des nationalen und internationalen Wettbewerbs durch die Konkurrenten an und trgt selbst zu solchen Verzerrungen bei. Marktkonkurrenz eskaliert zum erbitterten Kampf um globale Vormachtpositionen, bei dem wir es faktisch mit der Geltung wehrwirtschaftlicher Regeln zu tun haben. 1 7 1

171 So ein frherer Vizeprsident der EG-Kommission u n d fr Industriepolitik zustndiger Kommissar. Vgl. Karl-Heinz Narjes: Europische Technologiepolitik - Ein Versto gegen die Marktwirtschaft?, in: Ernst-Joachim M e s t m c k e r / H a n s Mller/Hans-Peter Schwarz (Hg.): Eine O r d n u n g s p o l i t i k fr Europa. Festschrift

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Die jngere Diskussion ber ein industriepolitisches Konzept der EG fr die 90er Jahre 172 ist weitgehend durch eine scharfe Polarisierung der Positionen gekennzeichnet: Die Vertreterinnen der Marktorthodoxie 1 7 3 bestehen auf Binnenmarkt und freiem Welthandel als optimaler Industriepolitik. Sie knnen sich allenfalls noch mit der gemeinschaftlichen Frderung von Berufsausbildung und Weiterqualifikation sowie von vorwettbewerblicher Forschung anfreunden. 1 7 4 Die Gegenposition hlt das neoklassische Marktkonzept fr vllig ungeeignet, um die reale Welt mit fortgeschrittener Internationalisierung, Konzernierung und Hochtechnologiekonkurrenz abzubilden und daraus geeignete wirtschaftspolitische Schlufolgerungen zu ziehen. Die Informationswirtschaft und -gesellschaft kann nicht allein durch die unsichtbare Hand des Marktes geschaffen werden. Wohin der Markt Deutschland und Europa steuert, wenn es auer ihm nichts gbe ...? Er fhrt zur Kolonisierung Europas; er fhrt dazu, da die Europer die Arbeitskrfte fr die japanischen Fabriken und Hotels in Europa stellen und da die interessanten, hochbezahlten Arbeitspltze vor allem in bersee sein werden; er fhrt dazu, da Europa weltpolitisch in die Zweitklassigkeit und Einflulosigkeit sinkt. Ende 1992, das Datum, zu dem die Europische Gemeinschaft den einheitlichen offenen Binnenmarkt verwirklicht, knnte dann ironischerweise als das D a t u m in die Geschichte eingehen, zu dem Europa - nach einer 500jhrigen zentralen Rolle in der Weltpolitik - von der Weltbhne abzutreten begann: 1492 bis 1992.175 In

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fr H a n s v o n der G r o e b e n zu seinem 80. Geburtstag, Baden-Baden 1987, S. 278. Vgl. als berblick z.B. Uwe Kremer: Industriepolitik im Vormarsch? Eine Zusammenstellung zur aktuellen industriepolitischen Diskussion, in: WSI-Mitteilungen 5/1992, S. 2 7 4 f f . ; Marlies H u m m e l : Industriepolitik - kontrovers, in: IFO-Schnelldienst 17-18/1993, S. 3ff., sowie die brigen Beitrge in diesem der Industriepolitik gewidmeten H e f t . Vgl. z.B. Georg B l e t s c h a c h e r / H e n n i n g Klodt: Braucht Europa eine neue Industriepolitik?, Kiel 1991; J o a c h i m Starbatty/Uwe Vetterlein: Europische . . . , a . a . O . ; D i e t m a r Keller: Eine gezielte Frderung v o n Schlsselbranchen fr Europa?, in: Wirtschaftsdienst 1992/IV, S. 183ff.; H e n n i n g Klodt/Jrgen Stehn u . a . , a . a . O . , S. 152ff. N i c h t einmal dies scheint einigen Vertretern dieser R i c h t u n g m a c h b a r oder sinnvoll zu sein. Vgl. J o a c h i m Starbatty/Uwe Vetterlein: Die Technologiepolitik der Europischen G e m e i n s c h a f t , Baden-Baden 1990. Konrad Seitz: Die japanisch-amerikanische H e r a u s f o r d e r u n g . Europas H o c h -

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dieser Sicht stellt sich der Weltmarkt als Kriegsschauplatz dar, auf dem mit allen Mitteln um die Vorherrschaft gekmpft wird und die Europer in Gefahr sind, von Amerikanern und Japanern aufgerieben und unterworfen zu werden. Aus der ra der Geopolitik treten die fortgeschrittenen Industrielnder in eine ra der Geo-konomie. Wo die 'groen Mchte' einst um Territorien, Kolonialreiche und Einflusphren kmpften, da kmpfen sie jetzt um technologische Fhrerschaft und Beherrschung der globalen Hochtechnologiemrkte. 176 In diesem Kampf gibt es keinen Frieden und auch die Bndnisse sind instabil. Die Alternative heit vielmehr Sieg oder Untergang. Daraus leitet sich die Forderung ab, alle Mittel fr den Sieg zu mobilisieren. Die Haupt- und Wunderwaffe dazu heit internationale Wettbewerbsfhigkeit. 177

Das

Evangelium

der

Wettbewerbsfhigkeit

Von Riccardo Petrella: L'evangile de la competitivite, in: Le M o n d e Diplomatique, September 1991, S. 32.

Es gibt Wrter, die zu bestimmten Zeiten wie Gesetze wirken, zu Recht oder, zu Unrecht. So ein Wort ist heute die Wettbewerbsfhigkeit. Die Ideologie u n d die Praxis, die sich auf dieses Wort sttzen, sind katastrophal . . . Das Evangelium der Wettbewerbsfhigkeit beruht auf einigen einfachen Ideen: Wir befinden uns in einem erbarmungslosen technologischen, industriellen und wirtschaftlichen Weltkrieg. Es kommt darauf an, zu berleben, sich nicht tten zu lassen. Das Mittel dazu ist die Wettbewerbsfhigkeit. O h n e sie gibt es keine Rettung, weder kurz- noch langfristig; kein Wachstum, keinen wirtschaftlichen und sozialen Wohlstand, keine Autonomie und

technologieindustrien k m p f e n ums b e r l e b e n , in: Aus Politik u n d Zeitgeschichte. Beilage der Wochenzeitschrift Das Parlament, B 10-11/1992, S. 15. 176 Ebenda, S. 4f. 177 Vgl. zur Kritik auch Jrg H u f f s c h m i d : Wettbewerb oder Wettbewerbsfhigkeit? Brisante W a n d l u n g eines wirtschaftspolitischen I m p e r a t i v s , in: Andreas Schikora u . a . (Hg.): Politische k o n o m i e im Wandel. Festschrift fr Klaus Peter Kisker, M a r b u r g 1992, S. 9 7 f f .

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politische Unabhngigkeit; die Hauptaufgabe des Staates, der Schulen, Gewerkschaften, der K o m m u n e n usw. besteht darin, ein mglichst gnstiges Klima fr die Unternehmen zu schaffen, damit sie in diesem Krieg planetarischen Ausmaes wettbewerbsfhig werden oder bleiben. Die Wettbewerbsfhigkeit hat ihre Evangelisten, ihre Theologen, ihre Prediger - und, wohlgemerkt, ihre Glubigen: die ffentliche Meinung, die mit diesem Diskurs bombardiert wird. Die Evangelisten sind einige Dutzend Wirtschaftswissenschaftler und Experten mit internationalem Renommee. Sie haben in den USA, in Europa und in Japan die Naturgesetze der modernen k o n o m i e - d . h . des Marktes - kodifiziert und dabei schlecht u n d recht - zahlreiche Anleihen bei den philosophischen Theorien von Hobbes, Darwin, Spencer und Nietzsche gemacht. Die Theologen haben sich in den 80er Jahren ausgebreitet: Wir verdanken ihnen eine enorme Menge an Arbeiten und Artikeln, die Organisation Hunderter von Konferenzen und Seminaren, in denen dargelegt wird, da die Wettbewerbsfhigkeit nicht nur eine Angelegenheit des einzelnen Unternehmens ist (MikroWettbewerbsfhigkeit), auch nicht die einer Industriebranche oder Region (Meso-Wettbewerbsfhigkeit), sondern da sie sich auf die ganze Welt und das System insgesamt bezieht (MakroWettbewerbsfhigkeit). Nach diesen Theologen ist die Wettbewerbsfhigkeit wie die Gnade Gottes: man hat sie oder man hat sie nicht. Sie ist unteilbar. Die sie haben, werden erlst. Wer die Snde begeht, nicht wettbewerbsfhig zu sein, wird zum Untergang verurteilt. Die Prediger des neuen Kultes gehen in die Dutzende von Tausenden in aller Welt. Man trifft sie berall: In den Universitten wie in den Parlamenten, in der City von London wie im Internationalen Whrungsfonds oder in Sao Paulo, in der Kommission der Europischen Gemeinschaften wie in den Industrie- und Handelskammern von Lyon, Barcelona und Mailand. Diejenigen von ihnen, die am meisten berzeugt sind und am besten berzeugen knnen, sind die Unternehmensberater - was die phantastische Z u n a h m e ihrer Zahl u n d ihrer Glaubwrdigkeit in den letzten Jahren erklrt . . .

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Die frohe Botschaft der in den Rang einer Ideologie erhobenen Wettbewerbsfhigkeit beglckt allerdings nur einen verschwindend kleinen Teil der Weltbevlkerung. Fr den Rest sind ihre Folgen verheerend und die Schden betrchtlich, die sie anrichtet. Vor allem zelebriert sie, indem sie die Ware zur einzigen Wahrheit erklrt, das Prinzip der Ausgrenzung. Alle sind zum Essen geladen, aber nur eine kleine Handvoll Menschen, Gruppen, Regionen oder Lnder - nmlich die, die in den G e n u der Gnade kommen, wettbewerbsfhiger zu sein als die anderen knnen u n d drfen sich wirklich an den Tisch setzen. Ironie der Sachzwnge: Je mehr die Wettbewerbsfhigkeit die Ausgrenzung vorantreibt und dadurch die Zahl der Akteure auf dem Markt vermindert, desto mehr verlieren die Mrkte ihren wettbewerblichen Charakter, auf dessen Grundlage Wettbewerbsfhigkeit eine mgliche Verhaltensweise der konomischen Akteure ist. Ausgrenzung beschrnkt sich nicht auf U n t e r n e h m e n ; sie trifft auf fundamentalere Weise die einzelnen Menschen u n d sozialen Gruppen. Sie trifft auch ganze Lnder und sogar Kontinente (wie Afrika), sei es weil sie keine groen Mrkte sind, sei es weil sie kulturell unfhig sind, der Bewegung zu folgen. Die Wettbewerbsfhigkeit vergesellschaftet auf diese Weise die Tatsache, da die Wahrheit auf der Seite des Strkeren im Bereich der Technologie, der Industrie und des Handels ist. Sie etabliert einen absoluten Vorrang fr das Bessersein auf diesen Gebieten und legitimiert so die Aufrechterhaltung struktureller Ungleichheiten zwischen Individuen, sozialen Gruppen, Regionen, Lndern. Die Vorstellung, da die Kluft zwischen den entwickelten Lndern des Nordens (und einigen Inseln des Nordens im Sden) u n d dem Rest der Welt unvermeidlich ist, wird so gerechtfertigt. Die Ideologie der Wettbewerbsfhigkeit verstrkt und erweitert den Vorrang der Kriegslogik in den Beziehungen zwischen Unternehmen, konomischen Akteuren, Stdten und Staaten. Die Vorstellung der Weltwirtschaft, die sie unterbreitet, ist sehr simpel: Die Unternehmen sind nichts als Armeen, die sich bekmpfen, um Mrkte zu erobern und errungene Positionen zu verteidigen. Ihre Fhrer werden wie Generle u n d Strategen dargestellt. In der Schlacht sind alle Mittel recht: Forschung und Entwicklung,

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Patente, staatliche Subventionen, Finanzspekulationen, Preisdumping, Standortverlagerungen, Fusionen und Beteiligungen. Die Logik des Krieges erstreckt sich sogar auf die der Partnerschaft: Das ist der Sinn der neuen Welle von Allianzen und strategischen A b k o m m e n zwischen europischen, amerikanischen und japanischen Unternehmen, die die Internationalisierung u n d Globalisierung von U n t e r n e h m e n und Volkswirtschaften, die interne Organisation von U n t e r n e h m e n und die Beziehungen zwischen weltweiten Unternehmensnetzen und lokalen Staaten vllig umwerfen. Der Druck, der in diesem kriegerischen Klima auf die Beschftigten ausgebt wird, ist enorm. Jeder Angestellte kmpft unter enormem Stre um sein berleben, unter dem Druck der Umsatzzahl oder der Profitrate, die das U n t e r n e h m e n festgesetzt hat. Diese Kriegslogik reduziert die Rolle des Staates auf ein gigantisches System juristischer, brokratischer und finanzieller Techn o k r a t e , das der konomischen Leistungsfhigkeit des Unternehmens dienen soll. Der Staat ist nicht mehr der politische Ausdruck des kollektiven ffentlichen Interesses. Er wird zu einem Akteur unter anderen, mit der Aufgabe, die gnstigsten Bedingungen fr die Wettbewerbsfhigkeit der U n t e r n e h m e n zu schaffen. Das Allgemeininteresse reduziert sich so auf das Interesse der gigantischen Firmen, die um die Weltmrkte kmpfen. Es ist offensichtlich, da diese Ideologie das Gegenteil jeder Art von demokratischer Beteiligung ist. Und welch eine wissenschaftliche und kulturelle Verarmung der Diskussionen ber die Wirtschaft, das menschliche Leben, die Gesellschaft sie bewirkt! Das Nachdenken und die notwendigen Debatten ber Wissenschaft, Erkenntnis, Technologie, Reichtum, Wohlstand, Fortschritt, Ethik, die Nord-Sd-Beziehungen, Krieg und Frieden, die Umwelt - sie alle werden (auerhalb kleiner Zirkel von Spezialisten) auf einige Parolen zusammengestrichen, die um das Unternehmen, den Markt, das Management, Technologietransfer, Innovation und Diffusion kreisen. Akzeptiert werden nur Diskussionen, die der Kultur des Besserseins, der Logik des Wirtschaftskrieges und technologischen Imperativen folgen . . .

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3. Kapitel Stillstand, Zentralisierung oder gesamteuropische Demokratisierung: Wohin treibt Europa?

Angesichts der Krise der EG und der Umbrche in Osteuropa stellt sich die Frage nach der Zukunft der europischen Integration. Da es hierfr keine Zwnge oder eindeutigen O p t i o n e n des europischen Kapitals gibt (Abschnitt 3.1), sind verschiedene Entwicklungen mglich: Einerseits legen die aktuellen Probleme es nahe, da die 90er Jahre durch eine Stagnation der Integration geprgt werden. Ihre Brisanz liegt darin, da sie vermutlich mit Desintegration in einigen Teilbereichen - z.B. beim Kapitalverkehr - verbunden wre, in deren Folge es zu letzlich unkalkulierbaren Konflikten in Europa kommen kann (Abschnitt 3.2). Als Alternative hierzu erscheint die Beschleunigung der Integration. Sie knnte in der konkreten Situation, in der die EG sich Anfang der 90er Jahre befindet, wohl nur als hierarchische Formierung erfolgen (Abschnitt 3.3). Dabei wird es Deutschland vermutlich nicht gelingen, sich als struktur- und politikbestimmende Vormacht zu etablieren. Wahrscheinlicher ist vielmehr die Bildung eines kleineuropischen Kerns aus Deutschland und Frankreich und evtl. den Benelux-Staaten, um den herum sich die anderen europischen Lnder in mehreren Ringen unterschiedlicher Leistungskraft und Abhngigkeit herumgruppieren. Dieses Muster konzentrischer Kreise hat hnlichkeit mit dem europischen Growirtschaftsraum unter Fhrung des Deutschen Reiches, der in den 20er und 30er Jahren vielfach propagiert wurde. Bei genauerer Betrachtung berwiegen jedoch die Unterschiede zwischen diesem faschistischen Expansionskonzept und den aktuellen Tendenzen der autoritren Formierung Europas. Eine Weiterfhrung der europischen Integration als demokratische Integration (Abschnitt 3.4), die nicht diesem hierarchischen Muster folgt, m t e sich erstens als gesamteuropisches Projekt ffnen und den osteuropischen Lndern

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schnell demokratische Mitwirkungsmglichkeiten bei der Gestaltung des neuen Europas geben. Sie sollte zweitens ihren wirtschaftspolitischen Kurs in Richtung auf mehr politische Rahmensetzung und Steuerung ndern; und drittens sollte sie auf den Aufbau einer europischen Militrmacht verzichten und sich strikt als Friedensprojekt verstehen.

3.1 Die Vertiefung der Integration: Kein vorrangiges Interesse fr das europische Kapital

Bevor im folgenden die mglichen Tendenzen und anschlieend eine sinnvolle Entwicklungskonzeption fr die europische Integration diskutiert werden, stellt sich zunchst die Frage, ob es zwingende wirtschaftliche Grnde oder berwiegende Interessen des Kapitals gibt, die in eine bestimmte Richtung zuknftiger europischer Integration drngen. Fr die europischen Unternehmen war das wichtigste integrationspolitische Ereignis der letzten 20 Jahre das Projekt zur Vollendung des EG-Binnenmarktes. Fr die fhrenden Unternehmen war es zugleich ein Erfolg: es hat den Revitalisierungs-, Konzentrationsund Internationalisierungsproze des westeuropischen Kapitals nach der tiefen Krise der 70er Jahre freundlich begleitet, hier und da aktiv vorangetrieben, vor allem aber politisch legitimiert und aus der Schulinie ffentlicher Kritik herausgenommen. Die Positionen der europischen Fhrungskonzerne sind auf den auereuropischen Weltmrkten gestrkt und auf den jeweiligen Heimatmrkten nicht geschwcht worden. Die innergemeinschaftliche Marktliberalisierung hat den Zugang der vor allem aus Deutschland, Frankreich und England kommenden Fhrungsunternehmen der EG zu den Lndern verbessert, in denen bisher aus historischen Grnden relativ abgeschottete nationale Regulierungssysteme herrschten: Italien, Spanien, Portugal und Griechenland. Die Liberalisierung hat diesen Lndern auf der einen Seite eine negative Auenhandelsbilanz und die bernahme mageblicher nationaler Unternehmen durch die EG-Fhrungskonzerne, auf der anderen Seite aber auch Subventio-

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nen aus Brssel und gelegentliche Neuinvestitionen gebracht. In den kleineren Lndern spielt sich im brigen bislang auch der Hauptteil der innereuropischen Konkurrenz der Groen ab, die in den Zentrallndern in ein Netz gegenseitiger Beteiligungen, Verflechtungen, Kooperationen und strategischer Allianzen eingebettet ist und hierdurch abgemildert wird. Fr verschiedene Sektoren - vor allem landwirtschaftliche Produkte, Textilien, Stahl und Autos - betreibt die EG-Kommission eine gemigt protektionistische Politik, die den Unternehmen recht ist (vgl. dazu im einzelnen unten, Band 2). Ein Interesse des europischen Kapitals an einer Weiterfhrung der wirtschaftlichen Integration ber den bisherigen Umfang hinaus ist jedoch nicht eindeutig begrndbar. Einer Ausweitung und Vertiefung der europischen Sozial-, Regional- und Umweltpolitik beispielsweise stehen die U n t e r n e h m e n ohnehin seit langem ablehnend gegenber; die Einfhrung von EG-weiten Mitbestimmungsregelungen wird von ihnen erbittert bekmpft. Es kann auch bezweifelt werden, ob die in Maastricht beschlossene berfhrung des Europischen Whrungssystems (EWS) in eine Whrungsunion bis zum Ende dieses Jahrzehnts aus der Sicht des Kapitals eine besondere Dringlichkeit hat. Immerhin hielten Anfang 1992 nur die Hlfte von 500 befragten Managern multinationaler Unternehmen aus 60 Lndern die voraussichtlichen Wirkungen der europischen Whrungsunion fr sehr positiv (3%!) oder positiv (47%); die andere Hlfte beurteilte die Effekte als neutral bzw. unsicher (41%) oder negativ (9%). 1 Das EWS war in erster Linie ein politischer Hebel, um die wirtschaftspolitische Ausrichtung der Mitgliedslnder auf der Linie der Bundesbank zu vereinheitlichen. Davon haben nicht nur deutsche Unternehmen - diese allerdings am meisten - profitiert: soweit der strikte deutsche Austerittskurs in den Nachbarlndern zu Lohndruck und Sozialabbau fhrte, war er auch fr die dortigen U n t e r n e h m e n attraktiv. Die berfhrung des EWS in die Whrungsunion sollte diese Linie der Austerittspolitik fortsetzen und festschreiben. Mittlerweile n e h m e n deren Vorteile jedoch relativ ab: Wo Lohn- und Soziallabbau zu Rezession fhren, werden auch die U n t e r n e h m e n z u n e h m e n d von Nachfrage- und Auftragsmangel betroffen. 2 berdies zeichnet sich ab, da die
1 2 Vgl. IFO-Schnelldienst, 2 4 / 1 9 9 2 , S. 22. Regelrechte Panik befllt die Wirtschaftselite, w e n n sie an die gewaltigen Anpas-

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Durchsetzung der Whrungsunion wegen der damit verbundenen Polarisierungen und politischen Konflikte nur mglich sein wrde, wenn sie von hheren Transferzahlungen der EG an die rmeren Lnder und Regionen begleitet wrde. Das aber liegt weder im Interesse der reicheren Lnder noch in dem ihrer Unternehmen. Die wesentlichen Vorteile einer Whrungsunion bestehen in der Einsparung von Informations- und Transaktionskosten beim Umtausch verschiedener Whrungen sowie in der Verhinderung der Whrungsspekulation. Erstere spielen aber fr die groen Unternehmen, die auf dem europischen Binnenmarkt und im auereuropischen Ausland agieren - und auch bei einer europischen Einheitswhrung nach wie vor den Dollar- und Yen-Kurs im Auge behalten m t e n - eine vernachlssigenswerte Rolle. Der Wegfall der letzteren bedeutet fr die Banken in der EG zunchst die Beseitigung einer attraktiven Provisionsquelle. 3 Fr Spekulanten in aller Welt bringt sie den Verlust eines wesentlichen Teils ihres Bettigungsfeldes und damit eine Verringerung ihrer Chancen fr schnelle Bereicherungen. Beide Gruppen drften daher zu den Verlierern und Gegnern der Whrungsunion gehren. Eine Whrungsunion ist zur Erleichterung des innereuropischen Zahlungsverkehrs ohne Zweifel praktisch. Sie hat jedoch keine besondere Vordringlichkeit fr Unternehmen, die bereits heute international ttig sind. Wesentlich fr die Verhltnisse in der EG ist vielmehr, da die Kapital- und Absatzmrkte der bisher weniger zugnglichen Lnder geffnet werden; dafr ist der Binnenmarkt zustndig. In der Konkurrenz zu entwickelten Drittlndern wie Japan und den USA bringen Zollunion, europische Handelspolitik sowie Industriepolitik den europischen Unternehmen die Vorteile, an denen sie im Zusammenhang mit Europa interessiert sind. Gegenber Osteuropa schaffen die bereits abgeschlossenen Assoziierungs- und zweiseitigen Handelsvertrge soviel Anbindung, wie erforderlich ist, um diese Lnder attraktiv fr westeuropische Unternehmen zu machen und ihnen komparative Vorteile gegenber den USA und Japan zu sichern.
sungslasten denkt, die alle Lnder vor d e m Eintritt in die W h r u n s u n i o n zu bewltigen haben. Wirtschaftswoche (im f o l g e n d e n : Wiwo), Nr. 42 v o m 9.10.1992, S. 14. Die Banken verlieren die satten Provisionen aus d e m Geschft mit Euro-Devisen, i m m e r h i n a n n h e r n d 4 0 % der Fremdwhrungsertrge (ebenda).

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Fr die mageblichen europischen U n t e r n e h m e n der EG ist der Stand der wirtschaftlichen Integration also zufriedenstellend. Gegenber der Whrungsunion hat fr sie die Entwicklung einer europischen Industriepolitik zur Strkung der Fhrungskonzerne gegenber den japanischen und amerikanischen Konkurrenten wahrscheinlich Vorrang. Eine umfassende politische Integration in einer Europischen Union (EU), auf die wesentliche nationale Souvernittsrechte bergingen, drfte bei ihnen sogar auf erhebliche Vorbehalte stoen. D e n n nach wie vor werden in den meisten Bereichen die Unternehmensinteressen in erster Linie durch die Regierungen der Mitgliedslnder und nicht durch die EG vertreten. Eine zu Lasten der Nationalstaaten vergrerte Rolle und Kompetenz der EU bedeutet fr sie neue Unsicherheiten, kompliziertere Abstimmungsprozesse und erschwerten Zugang zu den politischen Entscheidungszentren. Eine Vertiefung der Integration macht fr sie nur dann Sinn, wenn sie mit besseren politischen Durchsetzungschancen verb u n d e n ist. Das wrde eine Straffung und Hierarchisierung europischer Strukturen erfordern. Aus diesen berlegungen folgt, da die Krise der EG fr die europischen Unternehmen nicht so dramatisch ist, da sie ein elementares Interesse an grundlegenden Vernderungen htten. Fr die weitere Entwicklung der europischen Integration sind daher verschiedene Varianten mglich, die nicht aus zwingenden Erfordernissen des europischen Kapitals folgen. 4 Ihre Extrempunkte bilden erstens die Stagnation und teilweise Auflsung der Integration; sie wrden sich ergeben, wenn keine neuen Integrationsinitiativen ergriffen werden. Wenn es zu neuen Vorsten kommt, knnten diese zweitens in der Durchsetzung eines autoritren Integrationsmusters in Europa unter deutscher und franzsischer Fhrung k o m m e n ; in diese Richtung laufen aktuell reale Tendenzen. Als Alternative hierzu ist schlielich drittens eine Demokratisierung der Integrationspolitik anzusehen, die Osteuropa konsequent in eine gesamteuropische Perspektive einbezieht.

Vgl. zur aktuellen Diskussion: Europa 1993. Der steinige Weg zur Europischen U n i o n , in: Europa-Archiv, 13-14/1993; Europische Integration, PVS S o n d e r h e f t 23 (1992); Wolfgang Wessels: Erweiterung, Vertiefung, Verkleinerung. Vitale Fragen fr die Europische U n i o n , in: Europa-Archiv, Nr. 10/1993, S. 3 0 8 f f . ; Dieter Senghaas: Zwischen Globalisierung u n d Fragmentierung. Ein Beitrag zur

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3.2 Stagnation der Integration

Fr einen lngeren Stillstand der europischen Integration sprechen verschiedene wirtschaftliche und politische Grnde: Zu den wirtschaftlichen Hemmnissen gehren natrlich erstens die in den letzten Jahren aufgetretenen Mngel und Schden der bisherigen Europapolitik. Sie haben Widerstnde hervorgerufen und Konflikte verschrft; beides erschwert die Fortsetzung der Integration in ihrer bisherigen Form. Zweitens wirkt die aktuelle wirtschaftliche Rezession in Europa hnlich wie in den 70er Jahren als harte Integrationsbremse. Drittens sind die Anforderungen an eine weiterfhrende Politik heute - nachdem ein mit der Vollendung des Binnenmarktes vergleichbares Projekt nicht zur Verfgung steht - ungleich hher und schwerer zu erfllen als in den 80er Jahren. Das gilt sowohl fr eine positiv gestaltende europische Regional-, Umwelt- und Sozialpolitik und die dazu erforderliche Erhhung des EG-Haushaltes als auch fr die weitere Fortsetzung einer Austerittspolitik als Hauptlinie der Integration: Letztere stt auf z u n e h m e n d e n Widerstand bei den rmeren Lndern, die durch diese Politik noch tiefer in die Rezession getrieben werden. Erstere aber empfinden die reicheren Lnder als Zumutung, die die bertragungen zu zahlen htten. Daher breiten sich unbersehbare Zeichen von Desintegration aus und Lnder wie Deutschland, die Niederlande und Frankreich [beginnen] allmhlich unter der EG-Mitgliedschaft zu leiden ... So liegt die Annahme nahe, da der Klub, zumal nach der Erweiterung, in Einzelgruppen zerfllt. 5 Politisch bewirkt die sehr unterschiedliche, weitgehend aber katastrophale innenpolitische Lage der wichtigsten Mitgliedslnder, da fr sie andere Probleme Vorrang haben als die europische Integration: In Italien ist die Einbindung fast der gesamten politischen und wirtschaftlichen Fhrung in ein umfassendes Netz der Korruption aufgedeckt worden; dies hat das etablierte Parteiensystem des Landes innerhalb weniger Monate weggefegt. Deutschland wird mit den Fol-

Weltordnungsdebatte, in: Bltter fr deutsche u n d internationale Politik (im folg e n d e n : Bltter ...), Nr. 1/1993, S. 50ff. Sddeutsche Zeitung (im f o l g e n d e n : SZ) v o m 15./16.5.1993, S. 11.

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gen des Beitritts der frheren D D R nicht fertig; mit der konomischen Polarisierung gehen zunehmende Aggressivitt, Gewaltttigkeit, Rechtsradikalismus und Rassismus einher. In Frankreich ist die sozialdemokratische Regierung abgewhlt worden, in Spanien kann sie nur in einer schwierigen Koalition berleben; in England steht umgekehrt die konservative Regierung unter Druck. berall lt sich eine zunehmende Entfernung der Politik von den Brgerinnen beobachten, auf die diese mit der berhmten Politik-Verdrossenheit reagieren. Diese Situation allgemeiner Frustration und Verunsicherung ber die europische Integration wird von den Krften genutzt, die die Weiterfhrung der bisherigen Integration gar nicht wollen und statt dessen auf einen aggressiven Nationalismus setzen. Auch die neue Position Deutschlands in der EG ist mglicherweise weiterer Integration eher hinderlich: Einerseits werden zur Sanierung der neuen Bundeslnder groe Geldmengen auch aus dem Haushalt der EG bezahlt. Andererseits wird Deutschland nach einer - vielleicht lngeren - bergangszeit eine noch strkere Position in der Gemeinschaft haben als bisher. Das bislang ohnehin schon labile Gleichgewicht zwischen den vier groen europischen Lndern Deutschland, Frankreich, England und Italien ist durch das Ausscheiden Italiens und Englands aus dem Wechselkursmechanismus des EWS im Herbst 1992 bereits empfindlich gestrt worden. Eine weitere Strkung Deutschlands wrde es endgltig zerstren, mit der Folge, da die Konflikte zunehmen wrden. Was heit Stagnation der Integration vor diesem Hintergrund? Es heit zunchst und vor allem, da die Whrungsunion und die Politische Union nicht vorankommen und faktisch auf Eis gelegt werden. Bei der Whrungsunion ist dies mit der faktischen Auflsung des EWS am 1. August 1993 bereits weitgehend geschehen. Zu einer gemeinsamen Politik gegenber Asylsuchenden und Immigrantinnen in die Mitgliedslnder der EG k o m m t es nicht; daher fallen auch die physischen Grenzen und Grenzkontrollen zwischen den Mitgliedslndern der EG nicht weg; insofern bleibt der Binnenmarkt unvollendet. Auf der anderen Seite werden die innergemeinschaftlichen Grenzen nicht geschlossen, und es wird auch nicht zwangslufig zu spektakulren Rckschritten des Integrationsniveaus - etwa der Abschaffung des Binnenmarktes - kommen. Bestimmte fr die nchsten Jahre geplante und eingeleitete Liberalisierungsprojekte in Bereichen, in denen es enge Verflechtungen zwischen nationalen Regie-

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W o h i n treibt Europa?

rungen und Fhrungskonzernen gibt - wie z.B. in der Telekommunikation - werden allerdings kaum weiterverfolgt. Auch ohne allgemeinen Integrationsfortschritt wird es nach wie vor - und angesichts der internationalen Konkurrenz verstrkt - Kooperationen zwischen Unternehmen aus verschiedenen Mitgliedslndern geben, und die jeweiligen Regierungen werden diese Kooperationen gemeinsam frdern. Das wird jedoch - wie bisher auch! weniger eine Angelegenheit der EG, sondern eine der einzelnen Unternehmen und Regierungen und bi- oder multilateraler Abkommen zwischen ihnen sein. Eine Stagnation der EG-Integration ist im brigen vereinbar mit einer strkeren wirtschaftlichen und politischen Verflechtung zwischen benachbarten Lndern in Europa nach dem Muster der Benelux-Staaten. Sie bietet sich geradezu an fr die skandinavischen Lnder, die Alpen- und die Mittelmeerlnder. England wrde seine besonders engen Beziehungen zu Irland und den USA weiter verdichten. Das Problem dieser an sich ja attraktiven Perspektive liegt in dem Verhltnis der kleineren regionalen Integrationsrume zu den groen Lndern Deutschland, Frankreich und England sowie zu den USA und Japan als auereuropischen Konkurrenzmchten. Europische Regional- und Strukturpolitik zum Vorteil der rmeren Lnder und Regionen wrden unter diesen Bedingungen wahrscheinlich eine noch geringere Rolle spielen als bisher. Mangelnde Fortschritte bei der Integration sind allerdings nicht identisch mit Passivitt der politischen und wirtschaftlichen Akteure in den Mitgliedslndern. O h n e den institutionellen Rahmen der EG werden sie ihre unmittelbaren Interessen offener und weniger abgestimmt verfolgen als bisher. Das kann eine Dynamik in Gang setzen, in deren Verlauf der Integrationsstillstand in Desintegration umschlgt und einen neuen Ausbruch lngst berwunden geglaubter Konflikte hervorruft. Beispielsweise gibt die Aufgabe des EWS den kleineren Lndern - und erst recht einer Gruppe kleinerer Lnder die Mglichkeit, ihr Auenhandelsdefizit durch entsprechende Abwertungen in Grenzen zu halten - sofern sie gleichzeitig eine energische, auf Importsubstitution gerichtete Wirtschafts- und Industriepolitik betreiben. Das knnte von den bisherigen berschulndern als Handelsbeschrnkung aufgefat werden, gegen die sie mit gleichen Mitteln zurckschlagen. Die Folge wre ein selektives Schlieen zunchst einzelner, und dann von immer mehr Mrkten. Von

Stagnation der Integration

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einem europischen Binnenmarkt knnte dann bald keine Rede mehr sein. berdies knnen die groen Lnder - vor allem Deutschland - aufgrund ihrer besseren Devisenlage die Whrungsposition der kleineren Lnder relativ beliebig manipulieren - es sei denn, jene schrnkten die Freiheit des Kapitalverkehrs o d e r / u n d die freie Konvertibilitt ihrer Whrungen ein. Das wre dann ein Rckschlag fr die europische Integration, der sich auch negativ auf die dominierenden Lnder und Unternehmen auswirken wrde. Fr den Ausgang der Konflikte wird letzlich das konomische und politische Krfteverhltnis entscheidend sein. Konkret heit das, da die Entwicklung in Europa in diesem Muster wesentlich durch die Interessen Deutschlands, Frankreichs und Englands bestimmt wird. Es wird keine institutionellen und nur sehr geringe faktische Einflumglichkeiten der kleineren Lnder auf die Politik der groen und ihrer Unternehmen geben. Diese Dominanzstruktur k o m m t allerdings auch bei einer Weiterfhrung und Vertiefung der bisherigen Integration heraus. O h n e sie werden die innereuropischen Konflikte nur offener zutage treten und hrter ausgetragen. Das bringt Elemente der politischen Unkalkulierbarkeit mit sich und bietet dritten Lndern und U n t e r n e h m e n Ansatzpunkte zur Instrumentalisierung der innereuropischen Konflikte. Beides ist gefhrlich fr die politische Stabilitt und fr die konomische Vorherrschaft auf den Heimatmrkten in Europa. Daher halten die europischen Regierungen trotz der schweren Mngel und gegen einen groen Teil der ffentlichen Meinung mit erstaunlicher Zhigkeit am Programm von Maastricht fest, obgleich wesentliche Teile davon offensichtlich nicht realisierbar sind. Es geht um die Herstellung von Stabilitt und O r d n u n g in Europa. Da fr beides die Strkeverhltnisse der beteiligten Lnder mageblich sind, luft eine solche Politik auf die Herstellung einer hierarchisch-autoritren Formierung Europas hinaus.

150

W o h i n treibt Europa?

3.3 Hierarchische Integration

Fr eine schnelle Vertiefung der wirtschaftlichen u n d / o d e r der politischen Integration gibt es keine zwingenden konomischen Grnde und Interessen. Forderungen in dieser Richtung werden daher vielfach mit traditionellen auen- und machtpolitischen Argumenten begrndet: Um einen greren Einflu in der Welt zu haben und den USA und Japan gleichberechtigt gegenbertreten zu knnen, msse Europa mit einer Stimme reden, und das knne es nur, wenn es sich enger zusammenschliee. Natrlich bringt ein solcher europischer Zusammenschlu auch - vorhersehbare und beabsichtigte - konomische Vorteile fr die Stellung europischer Unternehmen auf den Weltmrkten mit sich. Zunchst und vor allem hat er jedoch Konsequenzen fr die innere Struktur und Verfassung Europas. Denn auenpolitische Strke erfordert klare Fhrungsstrukturen. Diese sind weder in den Institutionen der bisherigen Integration gegeben noch werden sie durch den Maastrichter Vertrag erzwungen. Die Weltstellung Europas ist nur auf der Grundlage neuer Fhrungsstrukturen zu haben. Die Fortfhrung der europischen Integration mit dieser Zielsetzung fhrt daher zur hierarchischen Integration. An einer auenpolitischen Machtentfaltung sind jedoch nicht alle Mitgliedslnder der EG gleichermaen interessiert. Die meisten knnen zu ihr ohnehin nichts oder kaum etwas beitragen. Das gilt fr Portugal, Griechenland, Irland und Dnemark und - abgesehen von einem gewissen zentraleuropischen Symbolwert - auch fr die Benelux-Staaten. Spanien und Italien sind zwar groe und machtbewute Lnder, ihre konomische Position macht sie jedoch eher zu einer Belastung als zu einem Gewinn fr europische Strke. England ist ein besonderes Problem und - vor allem wegen der nach wie vor sehr engen konomischen und politischen Verflechtung mit den USA und wegen der starken Prsenz japanischer Unternehmen in England - eher ein Sprengsatz in einer westeuropischen Rivalittsformation gegenber den USA und Japan. Als Kern eines machtpolitisch harten und konomisch potenten Europas bleiben letzlich Frankreich und Deutschland. Die Neustrukturierung Europas wird daher im wesentlichen durch die Aktionen dieser beiden Lnder bestimmt werden. Dabei bestehen theoretisch zwei Mglichkeiten: Entweder beide versuchen jeweils im AI-

Hierarchische

Integration

151

leingang eine wirtschaftliche und politische Fhrungsposition aufzubauen und das brige Europa an den eigenen Interessen auszurichten. Oder beide Lnder schlieen sich zu einer Allianz zusammen, die den strukturbestimmenden Kern der neuen europischen Hierarchie ausmacht.

Deutschland

als

europische

Hegemonialmacht?6

Die These, da die Entwicklung in Europa seit Ende der 80er Jahre auf eine gesamteuropische Hegemonialposition Deutschlands hinauslaufen werde, 7 kann sich auf folgende Faktoren sttzen: Erstens ist Deutschland nach dem Beitritt der ehemaligen D D R das mit Abstand bevlkerungsreichste Land der EG: 23,3% der Gesamtbevlkerung der EG waren 1992 Deutsche. 8 Zweitens fllt Deutschland nach dem Verschwinden des innereuropischen Systemgegensatzes schon geographisch eine strategische Zentralposition bei der N e u o r d n u n g Europas zu. Die seit den 70er Jahren fhrende Position im Osthandel hat schon frh zu vergleichsweise engen Kontakten Deutschlands in Osteuropa gefhrt. Diese werden durch die Einverleibung der D D R erheblich verstrkt. Eine vergleichbar enge Verbindung zu West- und Osteuropa hat kein anderes Land. Drittens entfllt auf Deutschland mehr als ein Viertel (1992: 27,4%) 9 des gesamten Bruttoinlandsproduktes der EG. Viertens ist die Bundesrepublik mit Abstand der grte Exporteur der EG; trotz der wirtschaftlichen Probleme nach der deutschen Vereinigung erzielte Deutschland auch in den letzten drei Jahren hohe Handelsbilanzberschsse. Diese sind zwar von 1990 (105 Mrd. DM) auf 1991 (22 Mrd. DM) scharf gefallen, aber 1992 bereits wie-

7 8 9

Vgl. zur Diskussion Michael B o n d e r / B e r n d Rttger/Gilbert Ziebura: Deutschland in einer n e u e n Weltra. Die unbewltigte H e r a u s f o r d e r u n g , O p l a d e n 1992; J o a c h i m B i s c h o f f / M i c h a e l M e n a r d : Weltmacht D e u t s c h l a n d ? , H a m b u r g 1992; Ulrich Wickert (Hg.): Angst vor D e u t s c h l a n d , H a m b u r g 1990. W i e sie z. B. von d e m amerikanischen Historiker Robert Gerald Livingston vertreten wird. Vgl. Der Spiegel, Nr. 4 v o m 20.1.1992, S. 3 6 f f . Vgl. Europische W i r t s c h a f t , Nr. 54/1993, Tabelle 1, S. 198. BIP zu jeweiligen Marktpreisen in E C U , vgl. Europische W i r t s c h a f t , Nr. 54/1993, Tabelle 5, S. 202.

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W o h i n treibt Europa?

der auf 34 Mrd. DM und 1993 auf knapp 60 Mrd. DM gestiegen. Sie bestehen gegenber allen groen EG-Lndern und der EG insgesamt. 10 Fnftens ist Deutschland das Land mit der strksten Whrung und den mit Abstand hchsten Whrungsreserven der EG: Von den 349 Mrd. ECU Bruttowhrungsreserven der EG Ende 1992 wurden 98 Mrd. DM oder gut 2 8 % von Deutschland gehalten. 11 Sechstens hat sich das Gewicht Deutschlands in der innergemeinschaftlichen Kapitalverflechtung in den letzten Jahren weiter erhht: Von den 53 Mrd. DM an deutschen Direktinvestitionen in den Jahren 1990 und 1991 gingen mit 42 Mrd. DM rund vier Fnftel in die EG-Lnder. Umgekehrt kam nur etwas mehr als ein Drittel (15 Mrd. DM von 42 Mrd. DM) der auslndischen Direktinvestitionen in Deutschland aus der EG. Insgesamt war das deutsche Unternehmensvermgen in den anderen Lndern der EG mit 132 Mrd. DM fast doppelt so hoch wie das Unternehmensvermgen der anderen EG-Lnder in Deutschland (67 Mrd. DM). 12 Siebtens ist die Abhngigkeit Osteuropas von Deutschland sehr viel grer als von der EG: Rund zwei Fnftel des gesamten osteuropischen Auenhandels und mehr als die Hlfte des osteuropischen Auenhandels mit der EG wurden 1992 mit Deutschland abgewikkelt. 13 Mehr als die Hlfte (57,8%) der Hilfszusagen der EG-Mitgliedslnder an Osteuropa (ohne GUS) kommt aus Deutschland. Unter Einschlu der Zusagen durch EG-Institutionen liegt der deutsche Anteil bei gut einem Drittel (35,7%); und von den Zusagen fr die Nachfolgestaaten der Sowjetunion (mit Ausnahme der baltischen Staaten) stammen drei Viertel aus Deutschland. 1 4 Deutsche Unternehmen nehmen in den meisten Lndern (auer Ruland) fhrende Positionen als Investoren im Osten ein, und die Verschuldung Osteuropas beim Westen besteht daher zu einem groen Teil gegenber Deutschland. 1 5
10 Vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht, Mrz 1994, Statistischer A n h a n g X, Auenwirtschaft, Tabelle 1 u n d 2. 11 Vgl. Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, Tabelle 49, S. 245. 12 Deutsche B u n d e s b a n k : M o n a t s b e r i c h t , April 1993, S. 41. 13 Vgl. UN E c o n o m i c C o m m i s s i o n for E u r o p e : E c o n o m i c Survey of Europe in 1992-1993, New York 1993, S. 130f. 14 Vgl. ebenda, S. 240. 15 Vgl. Rolf J u n g n i c k e l : N e u e Trends der internationalen Direktinvestitionen, in: Wirtschaftsdienst, VI/1993, S. 323.

Hierarchische

Integration

153

Achtens begnstigt neben dem konomischen Gewicht auch die wirtschaftspolitische Fhrungsrolle eine Hegemonialposition Deutschlands in Europa. Da das europische Whrungsinstitut und spter die europische Zentralbank mit mageblichen Kompetenzen fr die europische Geld- und damit Wirtschaftspolitik ihren Sitz in Frankfurt haben, deutet darauf hin, da die H o f f n u n g e n auf eine gesamteuropische Einbindung und Z h m u n g deutscher Geldpolitik weitgehend Illusion bleiben werden und da statt dessen eine noch strkere Durchsetzung deutscher Vorgaben in Europa zu erwarten ist. Neuntens schlielich k o m m e n 24 der 100 grten europischen Industriekonzerne, 1 6 12 der 50 grten europischen Banken, 12 der 50 grten europischen Versicherungen, 8 der 20 grten Maschinenbau- und ebenfalls 8 der 20 grten Handelsunternehmen Europas aus Deutschland. 1 7 Ob diese Tatsachen als Grundlage fr eine erfolgreiche Hegemonialstrategie Deutschlands in Europa ausreichen, kann jedoch bezweifelt werden: 1 8 Erstens hat die deutsche Vereinigung zunchst einmal groe und anhaltende wirtschaftliche Schwierigkeiten mit sich gebracht. Hierdurch ist die hervorragende Position Deutschlands in der EG seit Beginn der 90er Jahre nachhaltig geschwcht worden. Die nominelle Aufwertung der DM gegenber anderen Whrungen wird nicht mehr durch niedrigere Inflationsraten kompensiert. 1991, 1992 und 1993 ist es daher zum erstenmal seit 10 Jahren zu einem deutschen Leistungsbilanzdefizit gekommen. Zweitens hat die Geld- und Zinspolitik der Bundesbank in den letzten Jahren den Bogen berspannt und das EWS zum Scheitern gebracht. Italien und England haben sich der deutschen wirtschaftspolitischen Richtlinienkompetenz entzogen, in den anderen Lndern wchst die Kritik an und der Widerstand gegen die deutsche Politik.
16 Vgl. Die Zeit, Nr. 40 v o m 1.10.1993, S. 44. 17 Vgl. W i w o , Nr. 52 v o m 24.12.1993, S. 133, 137f. 18 Vgl. z.B. Reinhard R o d e : D e u t s c h l a n d : Weltwirtschaftsmacht oder berforderter E u r o - H e g e m o n ? , in: Leviathan, Nr. 2 / 1 9 9 1 , S. 2 2 9 f f . ; Volker Rittberger: Die Bundesrepublik D e u t s c h l a n d - eine Weltmacht? Auenpolitik nach vierzig Jahren, in: Aus Politik u n d Zeitgeschichte, Beilage zur W o c h e n z e i t u n g Das Parlament, Nr. 4-5/1990, S. 3 f f ; M e i n h a r d Miegel: Kein kolossaler Wirtschaftsgigant, in: SZ v o m 15.2.1990, S. 35.

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Wohin treibt Europa?

Drittens ist Frankreich, das aufgrund historischer Erfahrungen eine deutsche Alleinhegemonie unter keinen Umstnden zulassen wrde, zwar wirtschaftlich schwcher als Deutschland, aber doch nicht soviel und nicht auf allen wesentlichen Bereichen soviel schwcher, da es gezwungen wre, sich einer deutschen Hegemonie unterzuordnen: Das Bruttoinlandsprodukt ist mit einem EG-Anteil von 19,1% zwar deutlich geringer als das Deutschlands. Aber die franzsische Wachstumsrate lag in den 80er Jahren leicht ber der deutschen, 19 die Inflationsrate liegt mittlerweile unter der deutschen, 2 0 und auch Frankreich hat 1992 einen Handelsbilanzberschu und im Unterschied zu Deutschland sogar einen Leistungsbilanzberschu erzielt. 21 Zwar kommen nur 19 der 100 grten Industriekonzerne, aber fnf der 10 und neun der 50 grten Banken sowie drei der 10 und 12 der 50 grten Versicherungen Europas, sieben der 20 grten europischen Baukonzerne (Deutschland: drei) und f n f der 20 grten europischen Elektrounternehmen (Deutschland: sechs) aus Frankreich. 22 Viertens schlielich verfgt Deutschland nicht ber Atomwaffen und rangiert damit in militrischer Hinsicht - trotz aller Versuche zur Aufwertung der Bundeswehr - auf absehbare Zeit hinter den beiden europischen Atommchten Frankreich und England. Diese Tatsachen schlieen eine deutsche Alleinhegemonie in Europa zwar nicht fr alle Zeiten aus. Sie machen sie aber fr eine berschaubare Zeit sehr unwahrscheinlich. Das gilt in noch grerem Mae fr Frankreich: Das Land ist zwar Atommacht und hat ausgeprgte Fhrungsambitionen. Es m u aber immer die wirtschaftliche berlegenheit des deutschen Nachbarn frchten und hat keine Aussicht, diesen seinen Interessen unterzuordnen. Es ist somit absehbar, da keines der beiden groen kontinentaleuropischen Lnder in der Lage ist, im Alleingang die Fhrung bei der Neustrukturierung Europas zu bernehmen. Wenn sie es dennoch versuchen, wird es zu anhaltenden Konflikten mit wechselnden Bndnissen kommen. Die europische Integration wird in die-

19 Vgl. Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, Tabelle 10, S. 207. 20 Vgl. K o m m i s s i o n der Europischen G e m e i n s c h a f t e n : Jahreswirtschaftsbericht 1993, in: Europische Wirtschaft, Nr. 54/1993, S. 30. 21 Vgl. ebenda. 22 Vgl. Wiwo, Nr. 52 v o m 24.12.1993, S. 130f., 137f.

Hierarchische

Integration

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sem Fall stagnieren, d . h . dem oben bereits diskutierten Muster folgen.

Deutsch-franzsische

Fhrungs-Allianz

Die Alternative hierzu liegt in einer deutsch-franzsischen Allianz. Ihr wrde die politische und wirtschaftliche Fhrungsrolle in Europa mehr oder minder automatisch zufallen. Auf beide Lnder zusammen entfllt knapp die Hlfte des EG-Sozialproduktes. 43 der 100 grten europischen Industriekonzerne, sieben der 10 grten Banken, 21 der 50 grten Banken, 24 der 50 grten Versicherungen Europas stammen aus Frankreich oder Deutschland. In der Chemieindustrie und der elektronischen Datenverarbeitung sind es jeweils acht, in der Fahrzeugindustrie und der Elektroindustrie jeweils 11 und im Handel sind es 15 der 20 europischen Fhrungsunternehmen, die aus Deutschland oder Frankreich kommen. 2 3 Bei einer Zusammenfassung von Industrie- und Dienstleistungsunternehmen entfallen von den 100 grten europischen Konzernen 63 auf Deutschland (35) und Frankreich (28).24 Die kombinierte Strke dieser beiden Lnder kann daher der Kern einer machtpolitisch basierten Weiterfhrung der europischen Integration sein. Dabei wre es aus europa-optischen Grnden erwnscht, wenn sich die BeneluxStaaten oder auch Dnemark, die dies von ihrer konomischen Struktur her knnten, von Anfang an diesem Kern anschlieen. Unabdingbare Voraussetzung ist dies jedoch nicht, und ber besonderen Einflu werden die kleinen Lnder nicht verfgen. Institutionell sind Deutschland und Frankreich schon seit langem durch ein dichtes Netz von Beratungen und Abstimmungen miteinander verflochten. 2 5 Sie beruhen seit n u n m e h r 30 Jahren auf dem lyse-Vertrag ber die deutsch-franzsische Zusammenarbeit vom 22. Januar 1963. Er sieht halbjhrliche Konsultationen zwischen dem deutschen Regierungschef und dem franzsischen Staatsprsidenten vor. Das Europische Whrungssystem geht auf eine Initia-

23 Vgl. ebenda, S. 1131 ff. 24 Vgl. ebenda, S. 122. 25 Vgl. Robert Picht (Hg.): D e u t s c h l a n d , Frankreich, Europa. Bilanz einer schwierigen Partnerschaft, M n c h e n 1978.

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W o h i n treibt Europa?

tive des deutschen Bundeskanzlers Helmut Schmidt und des franzsischen Staatsprsidenten Giscard d'Estaing zurck. Auch das europische Forschungsverbundnetz EUREKA entsprang 1985 einer deutsch-franzsischen Initiative. Z u m 25. Jahrestag der Unterzeichnung des lyse-Vertrages wurde die institutionelle Verflechtung im Jahre 1988 durch mehrere Zusatzeinrichtungen verdichtet. 2 6 Dazu gehren u.a.: - Ein deutsch-franzsischer Verteidigungs- und Sicherheitsrat, dem die Regierungs- und Staatschefs sowie die Auen- und Verteidigungsminister angehren. Er tritt mindestens zweimal im Jahr zusammen, arbeitet gemeinsame Konzeptionen aus und stimmt die Sicherheitspolitik ab. Auf dieser Grundlage wurde im Januar 1988 auch die Aufstellung eines gemeinsamen deutsch-franzsischen Truppenverbandes beschlossen, der Ende 1990 seinen Dienst aufnahm. 2 7 - Ein deutsch-franzsischer Finanz- und Wirtschaftsrat aus den Wirtschafts- und Finanzministern sowie den Notenbankprsidenten beider Lnder. Sie treten alle drei Monate zusammen und errtern die wirtschaftliche Lage sowie die Wirtschafts- und Whrungspolitik mit dem Ziel einer mglichst weitgehenden Abstimmung. 2 8 1989 folgte die Einrichtung eines deutsch-franzsischen Umweltrates. 29 Anfang 1993 gab es 1600 Partnerschaften zwischen deutschen und franzsischen Stdten und Gemeinden und 3 000 Partnerschaften zwischen Schulen beider Lnder. 30 Auch wirtschaftlich kann sich eine deutsch-franzsische Allianz auf eine Vielzahl von Tatsachen und gemeinsamen Interessen sttzen: 3 1 Beide Lnder befinden sich in etwa auf dem gleichen Entwicklungsniveau, beide haben vergleichbare konomische Strukturen und sind sehr stark miteinander verflochten. Fr beide Lnder ist das jeweils andere der wichtigste Handelspartner: 18% der franzsischen Exporte gehen nach Deutschland, 13% der deutschen Exporte nach Frankreich. Frankreich ist der zweitgrte auslndische Investor in Deutschland, mit Abstand der grte in den neuen Bundesln-

26 Vgl. Presse- u n d I n f o r m a t i o n s a m t der Bundesregierung: Bulletin (im folgenden n u r : Bulletin), Nr. 11 v o m 27.1.1988, S. 82 ff. 27 Vgl. Bulletin, Nr. 125 v o m 23.10.1990, S. 1312f. 28 Bulletin, Nr. 11 v o m 27.1.1988, S. 83. 29 Vgl. Bulletin, Nr. 121 v o m 8.11. 1989, S. 1038. 30 Vgl. Bulletin, Nr. 8 v o m 25.1.1993, S. 58. 31 Vgl. hierzu auch: T h e E c o n o m i s t v o m 6.3.1993, S. 19ff.

Hierarchische

Integration

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dem. Franzsische U n t e r n e h m e n haben rund 1000 Tochtergesellschaften in Deutschland, deutsche Unternehmen etwa 2000 in Frankreich. In den Monaten nach der Septemberkrise 1992 des EWS ist der franzsische Franc mehrfach unter starken Abwertungsdruck geraten, whrend die DM aufgewertet hat. Bei dieser Gelegenheit hat es einen bemerkenwerten Schulterschlu der Zentralbanken beider Lnder gegeben: In einer gemeinsamen Erklrung haben sie unterstrichen, da die im EWS festgesetzten Leitkurse ihrer beiden Whrungen den fundamentalen Daten ihrer Volkswirtschaften entsprchen, da kein Anla zu ihrer nderung bestnde und da sie diese Kurse daher nach den Regeln des EWS verteidigen wrden. 3 2 Die spanische Pesete, der portugiesische Escudo und das irische Punt wurden dagegen von der Bundesbank nicht gesttzt und muten abwerten. 33 Die wirtschaftliche Kooperation zwischen Deutschland und Frankreich lt sich weiter ausbauen und vertiefen: Da die grundlegenden konomischen Verhltnisse weitgehend bereinstimmen, ist zwischen beiden Lndern sogar eine Whrungsunion mglich, ohne da dies zu konomischen Einbrchen fhren wrde. Eine solche Whrungsunion ist zwar konomisch nicht zwingend. Sie wrde jedoch der Whrungsspekulation den Boden entziehen und damit die seit September 1992 immer wieder aufgebrochenen Unsicherheiten und Schwierigkeiten auf diesem Gebiet beseitigen. In diesem Sinne vermutete der Chef-Volkswirt der Deutschen Girozentrale, HansHelmut Kotz, nach der franzsischen Wahl vom Frhjahr 1993: Die neue Regierung strebt eine Fusion von Mark und Franc an. Da eine diesbezgliche Initiative in den deutsch-franzsischen Vertrag eingebunden ist, wre sie weit weniger als eine Gefhrdung des MaastrichtProzesses zu deuten, sondern als der direkte bergang zu einer kleinen europischen Whrungsunion. Sie liee es . . . berdies zu, da sich weitere Partner zgig daran beteiligen knnten. bri-

32 Vgl. D e u t s c h e B u n d e s b a n k : Auszge aus Presseartikeln, Nr. 66 v o m 25.9.1992, S. 1, u n d Nr. 2 v o m 8.1.1993, S. 1. 33 Nach der irischen Punt-Abwertung am 31.1.1993 kritisierte der irische Finanzminister Bertie Ahern die B u n d e s b a n k scharf: Wir h a t t e n g e h o f f t , d a die multilaterale Hilfe k o m m e n wrde, um die wir die G e m e i n s c h a f t u n d speziell die Bundesbank gebeten hatten. Statt dessen gab es bilaterale Hilfe fr Frankreich, die sich gegen uns auswirkte. Financial Times (im f o l g e n d e n : FT) v o m 1.2.1993, S. 1.

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gens: Auch das EWS wurde zunchst auerhalb des Rahmens der blichen EG-Prozeduren entwickelt. 34 Wirtschaftspolitisch kann eine deutsch-franzsische Allianz sich auf der Linie des Merkantilismus treffen: der handelspolitische Abwertungsmerkantilismus der Bundesbank wrde durch den industriepolitischen Merkantilismus der franzsischen Politik ergnzt, und beide wrden mit Einschrnkungen im jeweils anderen Land b e r n o m m e n werden. Eine deutsch-franzsische Wirtschaftsunion schliet harte Konkurrenzkmpfe zwischen den verschiedenen nationalen Fhrungskonzernen - Siemens gegen Alcatel, Volkswagen gegen Renault und Peugeot, Elf Aquitaine gegen ARAL, Air Liquide gegen Ruhrgas deshalb nicht aus, weil die Chancen nicht vllig einseitig verteilt sind. Sie erffnet aber auch Perspektiven fr staatlich gesttzte Verflechtungen zwischen ihnen (auf dem Gebiet der Atomstromerzeugung: Siemens und Framatome; bei Verkehrsflugzeugen: DASA und Aerospatiale; in der Telekommunikation: France Telecom und Deutsche Bundespost Telekom), die die Frage der europischen Vorherrschaft eindeutig zugunsten der hieraus entstehenden Gruppen entscheiden wrden. Politisch liegen die Dinge komplizierter, da hier zunchst sehr unterschiedliche Interessen bestehen. Frankreich verfolgt seit den 50er Jahren eine Politik, die darauf abzielt, Deutschland politisch zu kontrollieren oder einzubinden. 3 5 Die deutsche Interessenlage hat sich dagegen in den beiden letzten Jahren verndert: Zunchst war der Bundesregierung nach dem Kollaps der DDR vor allem daran gelegen, die politischen Verhandlungen ber die Vereinigung strungsfrei ber die Runden zu bringen und dabei keine Gromachtambitionen sichtbar werden zu lassen. Daher hat sie immer wieder betont, da die Vereinigung Deutschlands nur im Rahmen und in en-

34 H a n s - H e l m u t K o t z : Tandem am Scheideweg, in: Die Zeit, Nr. 17 v o m 23.4.1993, S. 33. - Auch der frhere franzsische Premier R a y m o n d Barre sprach sich nach der Septemberkrise fr eine kleineuropische W h r u n g s u n i o n mit Frankreich u n d Deutschland als Z e n t r u m aus (vgl. FT v o m 9.11.1992, S. 2). S c h o n vorher hatte der frhere deutsche B u n d e s b a n k p r s i d e n t Karl O t t o Pohl die Etablierung einer gemeinsamen N o t e n b a n k u n d Geldpolitik zwischen Frankreich, D e u t s c h l a n d , D n e m a r k u n d den Benelux-Staaten vorgeschlagen (vgl. SZ v o m 7.1.1992, S. 19). 35 Vgl. Ernst Weidenfeld: Welches D e u t s c h l a n d soll es sein? Frankreich u n d die deutsche Einheit seit 1945, M n c h e n 1986.

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Integration

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ger Verbindung mit einer engeren europischen Integration erfolgen solle und werde. Insofern trafen sich die unterschiedlichen Interessen von Kohl und Mitterrand in der Initiative vom April 1990, in der sie den Regierungen der anderen EG-Lnder die schnelle Schaffung der Politischen Union zeitgleich mit der Vollendung des Binnenmarktes vorschlugen. 3 6 Nach der Vereinigung scheint das deutsche Interesse an der europischen Integration jedoch nachzulassen. 37 Deutschland beginnt, sein greres Gewicht in der Auenpolitik in mehr Einflu und grere Handlungsfreiheit umzusetzen. Schon 1991 demonstrierte die Bundesregierung in der Frage der Anerkennung Sloweniens u n d Kroatiens ihren Willen, auenpolitische O p t i o n e n notfalls auch im Alleingang in der EG durchzusetzen. Die Zahl der deutschen Mitglieder im Europaparlament wird ab der nchsten Wahl auf 99 erhht, und der deutsche Sitz im UNOSicherheitsrat drfte nur noch eine Sache von Monaten sein. Da Deutschland aber dennoch nicht in der Lage ist, eine europische Hegemonialposition aufzubauen, der Frankreich sich unterwerfen mte, ist eine Bndnis die rationalste Strategie zur Verwirklichung auch der deutschen Ansprche. Die deutsch-franzsische Allianz wird daher von beiden Seiten als Kern und Basis einer neuen europischen Struktur betrieben. Den Fhrungs- und Gestaltungsanspruch der Regierungen beider Lnder brachte Helmut Kohl am 13. Oktober 1993 in einer Rede vor dem franzsischen Senat unmiverstndlich zum Ausdruck: Nach einer Erinnerung daran, wem das Verdienst fr die Beschleunigung der europischen Integration zukomme, 3 8 stellte er klar, wer die Fden bei der Gestaltung Europas in der H a n d hlt und wer mitmachen darf, zu deutsch-franzsischen Konditionen: Deutsche und Franzosen mssen gemeinsam den Kern der Europischen U n i o n bilden . . . Wir laden unsere europischen Partner herzlich ein, an diesem Werk mitzuarbeiten - aber wir werden uns nicht davon abbringen lassen, diese Union fort-

36 Vgl. Europa-Archiv, 11/1990, S. D 2 8 3 . 37 Vgl. Roger de Weck: Deutschland wird deutscher. Nach der Wiedervereinigung schwindet das Interesse an Europas Einheit, i n : Die Zeit, Nr. 11 v o m 6.3.1992, S. 1. 38 Unsere Botschaft v o m 16. April 1990 war die eigentliche G e b u r t s s t u n d e der Verh a n d l u n g e n , die z u m Vertrag von Maastricht g e f h r t haben, in: Bulletin, Nr. 89 v o m 20.10.1993, S. 1006.

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W o h i n treibt Europa?

zuentwickeln und sie gemeinsam mit jenen zu vollenden, die daran mitwirken wollen. 39 Auch in der Militrpolitik ergriffen die deutsche und die franzsische Regierung die Initiative und bildeten 1988 die deutsch-franzsische Brigade. Im Vorfeld der Konferenz von Maastricht berraschten sie dann die anderen Regierungen mit der Mitteilung, da diese erweitert werden und den Kern zu einem europischen Korps darstellen knne. 4 0 Eine deutsch-franzsische Allianz ist allerdings kein Selbstlufer. Ihre Bildung wird durch historische Erinnerungen, rivalisierende politische Fhrungsansprche und konomische Konkurrenz immer wieder gestrt und durchkreuzt. Unterschiede in der Stellung zur internationalen Handelspolitik (insbesondere zum GATT) und in der Landwirtschaftspolitik haben das deutsch-franzsische Verhltnis 1992 und 1993 verschiedentlich belastet. Es ist auch mglich, da die Verbindung durch uere Faktoren zu Fall gebracht wird. Danach sah es im Sommer 1993 aus: Trotz der umfangreichen Sttzungsaktionen der Bundesbank gerieten der Franc und eine Reihe anderer Whrungen Ende Juli so unter den Druck der Devisenspekulation, da das EWS nur durch die Abschaffung seiner wichtigsten Spielregeln gerettet werden konnte. Hierfr war auch die Zinspolitik der Bundesbank mitverantwortlich, was in Frankreich hart kritisiert wurde. Wenn die deutsch-franzsische Allianz scheitert, kommt es nicht zu einer europischen Formierung, die weltpolitisch eine relevante Rolle neben den USA und Japan spielen kann. Hierauf wollen beide Lnder aber nicht verzichten. In der Allianz-Konstruktion mssen sie zwar ihre Ansprche auf Alleinfhrung in Europa zurckschrauben. Auf der anderen Seite gibt es fr beide Seiten erhebliche Vorteile: Fr Frankreich wre damit das Leitmotiv der franzsischen Integrationspolitik, nmlich die politische Einbindung Deutschlands, auf eine verquere Weise zu guter Letzt doch noch realisiert. Deutschland knnte darauf vertrauen, sich auf diesem Wege ber kurz oder lang als Atommacht etablieren zu knnen. Beide zusammen stellen eine wirtschaftliche und politische Macht dar, die in Europa mageblich und in der Welt ein wichtiger Faktor ist.
39 Ebenda, S. 1007. 40 Vgl. Bulletin Nr. 117 v o m 18.10.1991, S. 931.

Hierarchische

Integration

161

Hierarchische konzentrischen

Neustrukturierung Kreise

Gesamteuropas:

Das

Modell

der

Eine von einem deutsch-franzsischen Zentrum ausgehende Neugestaltung Europas kann in relativ undramatischen Formen verlaufen. Sie findet auch nicht als abrupter Bruch mit der bisherigen Politik statt. Es handelt sich eher um einen schleichenden Proze der Umorientierung, der durch Initiativen und Vorgaben der beiden Kernlnder bereits begonnen hat und weiter bestimmt wird. Das Ergebnis ist jedoch eine ausgeprgte Hierarchisierung europischer Strukturen. Innerhalb der EG kann die neue Politik als Fortsetzung der europischen Integration firmieren. An der weiteren Perfektionierung des Binnenmarktes wrde gearbeitet. Die vorgesehene Whrungsunion wrde von wenigen Lndern vorzeitig verwirklicht - und dabei bliebe es dann auch. Das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten wrde sich zum Europa der unterschiedlichen Machtpotentiale verfestigen. Darin wrde die EG als eigenstndige supranationale Organisation faktisch gegenber den deutsch-franzsischen Gemeinschaftsvorgaben in den Hintergrund treten und in deren Interesse instrumentalisiert werden. Das wrde nicht mit diktatorischer Geste diktiert, sondern mit freundlich paternalistischer Entschiedenheit geschehen. Hierzu gibt es im wesentlichen zwei Hebel: Einerseits lt sich Einflu ber die Haushaltspolitik der EG ausben. Die schwachen Lnder sind auf die Mittel in h o h e m Mae angewiesen, die fr Regional- und Strukturpolitik im EG-Haushalt vorgesehen sind. Deutschland und Frankreich dagegen sind - neben England - Nettozahler. Von ihrer Finanzierungsbereitschaft hngen H h e und Struktur der Untersttzung fr die rmeren Lnder wesentlich ab. Andererseits wird der DM-Franc-Verbund die Rolle einer europischen Reservewhrung spielen, von der die anderen Lnder in hohem Mae abhngig sind. Es liegt in der Logik der Strategie, da die Schaffung einer kleineuropischen Whrungsunion mit einer weitgehenden Auflockerung des Rest-EWS verbunden wird. Der erste Schritt dazu ist bereits getan: Am 1. August 1993 sind die gegenseitigen Schwankungsmargen der EWS-Whrungskurse von (idR) 2,25%

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W o h i n treibt Europa?

auf 15% (jeweils nach oben und unten) 4 1 ausgeweitet worden. Das k o m m t einer Aufhebung der Pflicht der Notenbanken zur Stabilisierung der Wechselkurse durch Whrungsinterventionen in unbegrenzter H h e gleich. Diese faktische Abschaffung des EWS ist durch einfachen Beschlu der Akteure erfolgt, ohne da der EG-Vertrag oder das Abkommen von Maastricht auer Kraft gesetzt werden muten. Eine solche whrungspolitische Neustrukturierung bietet fr die Kernlnder zwei wesentliche Vorteile: Die Lockerung oder Aufhebung der Interventionspflicht schafft greren geldpolitischen Spielraum nach innen (vorher hatten die im Rahmen der Sttzungskufe auf die Devisenmrkte geworfenen DM in Deutschland aus dem Markt genommen werden mssen, um die Aufblhung der Geldmenge zu vermeiden). Darber hinaus ermglicht sie es, gegenber den einzelnen Mitgliedslndern eine selektive Interventions- und Sttzungspolitik zu betreiben - und diese daher von bestimmten Bedingungen abhngig zu machen. Die Kerngruppe der EG k o m m t damit gegenber den schwcheren Lndern in eine Position, in der der Internationale Whrungsfonds (IWF) gegenber der Dritten Welt schon lange ist. Den Randlndern der EG bleibt kaum etwas anderes brig als sich an die Fhrungswhrung zu hngen, ohne von den Vorteilen des Interventionsmechanismus profitieren zu knnen. Die EFTA-Lnder werden ohne grere Probleme ber den Groen Europischen Wirtschaftsraum mit der EG verbunden. Wegen der Ablehnung durch die Bevlkerung der Schweiz wurde dieser zwar nicht wie ursprnglich geplant, am 1.1.1993, zugleich mit der Vollendung des europischen Binnenmarktes, sondern erst am 1.1.1994 erffnet. Faktisch existiert er aber in vieler Hinsicht dennoch bereits seit lngerer Zeit. Die EFTA-Lnder haben ohnehin im Durchschnitt ein hheres Pro-Kopf-Einkommen als die Mitgliedslnder der EG und gehren konomisch eher zum EG-Kern als die Sdlnder. Politisch und rechtlich sind sie allerdings immer noch Lnder zweiter Klasse: Sie mssen die konomischen Regulierungen der EG bernehmen, drfen aber nicht ber ihr Zustandekommen mitentscheiden. Aus diesem Grunde haben sie - mit Ausnahme Islands - die Mitgliedschaft in der EG beantragt. Nach ihrem
41 N u r zwischen der DM u n d dem hollndischen G u l d e n wurde die alte Schwankungsbreite v o n 2 , 2 5 % beibehalten.

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Beitritt wren sie Nettozahler der EG. Ihr Einflu auf die deutschfranzsisch dominierte Politik bliebe allerdings gering. Insofern befinden sie sich in einer hnlichen Position wie die Benelux-Staaten. Gegenber Osteuropa bleibt das deutliche Dominanzverhltnis bestehen. Es beruht auf vier Sulen: a. der hohen Verschuldung dieser Lnder (mit Ausnahme Rumniens) gegenber Westeuropa, insbes. der BRD; b. der Abhngigkeit von Kapital- und Technologiezufuhr aus dem Westen; c. der hohen Bedeutung westeuropischer Mrkte fr osteuropische Produkte; d. der selektiv-strategischen Positionierung westlicher Konzerne in diesen Lndern. Kerneuropa kann durch geeignete Auflagen in Osteuropa eine harte Privatisierungs- und Deflationierungspolitik durchsetzen und die Lhne und Sozialausgaben niedrig halten. Das schadet zwar der gesamtwirtschaftlichen und sozialen Entwicklung, ntzt aber den dort investierenden Konzernen im weltweiten Konkurrenzkampf. Auch bestimmte Rohstoffe (l aus Rumnien, l und Gas aus Ruland) sind attraktiv. Die von den Ressourcen her naheliegende Rolle als Getreide- und Nahrungsmittellieferant fr Kerneuropa wird Osteuropa allerdings in absehbarer Zeit nicht bernehmen. Dazu bedrfte es nmlich einer grundlegenden Revision der gemeinschaftlichen Agrarpolitik. Diese ist zwar seit langem dringend erforderlich, wird aber seit ebenso langer Zeit erfolgreich sabotiert. Im Ergebnis einer solchen kleineuropisch dominierten Strategie entsteht ein europischer wirtschaftlicher Groraum in der Form konzentrischer Kreise: Im Zentrum oder innersten Kreis liegen Deutschland und Frankreich mit einer eigenen Whrungsunion und einer auf weltweite Ordnungsaufgaben, Flchtlingseindmmung und Machtentfaltung gerichteten auenpolitischen Strategie. Ihnen sind die Benelux-Lnder eng angegliedert. Der zweite Kreis besteht aus zwei unterschiedlichen Lndergruppen: erstens den Lndern mit hnlicher wirtschaftlicher Struktur, aber geringerer absoluter wirtschaftlicher Potenz und folglich geringerem politischen Einflu und teilweise anderer europapolitischer Orientierung (Dnemark, EFTA-Lnder); zweitens die kleinen und konomisch schwachen Mitgliedslnder mit h o h e n Inflationsraten und Haushaltsdefiziten (Portugal, Spanien, Griechen-

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W o h i n treibt Europa?

land, Irland, Italien). Gegenber der ersten Gruppe kann Kerneuropa Einflu ber die Zinspolitik der deutsch-franzsischen Zentralbank, gegenber der zweiten auerdem durch Struktur- und Kreditpolitik nehmen. Einen dritten Kreis bilden einerseits die osteuropischen und andererseits die Lnder der Dritten Welt, mit denen die EG die AKP-(Afrika, Karibik, Pazifik)Abkommen geschlossen hat, und deren Politik stark durch alle Arten von Konditionalitten von Seiten des Zentrums gesteuert werden kann. Die Figur der konzentrischen Kreise, die aus der europapolitischen Diskussion der 20er und 30er Jahre stammt und durch die faschistische Wirtschaftswissenschaft zur Legitimierung deutscher Expansionspolitik benutzt wurde, erlebt gegenwrtig eine Renaissance. So hat nach Informationen der Sddeutschen Zeitung der damalige Vizeprsident und heutige Prsident der Deutschen Bundesbank, Hans Tietmeyer, auf einem nichtffentlichen Seminar der Deutschen Bank fr die Wirtschaftsintegration . . . ein Modell konzentrischer Kreise entworfen. Im Zentrum stnden Lnder mit hoher Konvergenz, die eine starke europische Whrungseinheit bilden knnten. Dieser Kern werde von einigen Lndern mit h o h e m StaatsDefizit und h o h e n Lohnkosten umringt. In den dritten Kreis knnten auch die Lnder Osteuropas einbezogen werden. 42 Das frhere Mitglied des Sachverstndigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Prof. Ernst Heimsttter, vertrat 1991 eine hnliche Position: ... werden sich um Kerneuropa konzentrische Ringe abfallender wirtschaftlicher Aktivitt legen, deren Produktivittsniveau aus dem Kontakt mit Europa flieen und das weit ber dem derzeitigen Stand liegen wird. 43 Die gleiche Figur, mit etwas anderem Inhalt, benutzt auch Egon Bahr, einer der intellektuellen Vter der neuen Ostpolitik, die die sozial-liberale Koalition seit Anfang der 70er Jahre betrieben hatte: In einem Pldoyer fr eine Ost-Erweiterung der EG in Form konzentrischer Kreise44 zhlt er die gesamte EG und die EFTA-Lnder zum ersten, inneren Kreis. Der anschlieende zweite Kreis besteht aus den vier Lndern Polen, Ungarn, der tschechischen und der slowakischen Republik; sie sollen

42 Vgl. SZ v o m 16.9.1991, S. 22. 43 Ernst H e l m s t d t e r : O s tdeutschland wird erst in J a h r z e h n t e n Produktivittsanschlu g e f u n d e n haben, in: Handelsblatt v o m 2 0 . / 2 1 . 9 . 1 9 9 1 , S. 8. 44 Vgl. SZ v o m 12.1.1993, Beilage, S. IX.

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Integration

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bis zum Jahre 2000 Mitglieder der EG werden. Dahinter k o m m t ein dritter Kreis von Staaten, fr die es die Perspektive einer Mitgliedschaft zur Europischen Gemeinschaft nicht gibt, auch nicht die einer prferenzierten Assoziation, nmlich fr Ruland und die anderen neuen Republiken im Sden der ehemaligen Sowjetunion . . . Fr diese Staaten sehe ich eine qualifizierte Zusammenarbeit, die sich auf konkrete Projekte konzentriert, die im europischen Interesse liegen: zum Beispiel Kommunikationsverbund (funktionierende Kommunikationssysteme sind unerlliche Voraussetzungen fr Investitionen, haben wir in Ostdeutschland erfahren), Anschlu und Ausbau an die europischen Verkehrssysteme, europischer Verkehrsverbund und, nicht zu unterschtzen, die Umstellung in diesen Lndern auf europische Industrienormen.

Europa im Kampf um den heien Krieg?

Weltmarkt:

Vom

Handelskrieg zum

Der Kampf Europas auf den und um die Weltmrkte ist der Kampf relativ weniger europischer Konzerne und einer greren Zahl von Spezialanbietern. Er wird mit Untersttzung der Regierungen gefhrt, in denen die U n t e r n e h m e n ihren Hauptsitz haben. Fr die Mitgliedslnder der EG liegt die Kompetenz fr die Handelspolitik zwar bei der EG-Kommission. Das schliet zustzliche export- oder internationalisierungsfrdernde M a n a h m e n der Regierungen aber nicht aus. Sie folgen in der Regel zwei unterschiedlichen Mustern merkantilistischer Strategien: Nach dem einen, eher deutsch geprgten, Muster untersttzt die Regierung die Expansion ihrer Konzerne durch eine deflationistische Auenwirtschaftspolitik, die im Inland durch eine restriktive Geld- und Kreditpolitik abgesichert wird. Der schwache Punkt dieser Politik ist ihre Anflligkeit gegenber Abwertungen des Dollar: Ein billigerer Dollar schafft den amerikanischen Exporteuren Konkurrenzvorteile in Europa und auf Drittmrkten. Die gleichzeitige Verteuerungen amerikanischer Einfuhren htte wegen der relativ niedrigen Importquote der USA vergleichsweise geringe negative Rckwirkungen. Auerdem haben wichtige Lieferlnder der USA (wie OPEC und Mexiko) ihre Whrungen an den Dollar gebunden; eine Abwertung des Dollar gegenber Yen und europischen Whrungen wrde

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die Einfuhrpreise in den USA fr die aus diesen Lndern kommenden Waren also gar nicht berhren. Nach dem anderen, eher von Frankreich verfolgten, Muster betreiben die Regierungen eine strategische Industriepolitik, deren auenwirtschaftliches Pendant die sog. strategischen Handelspolitik ist. Die einfache Quintessenz beider luft darauf hinaus, da die Regierung die eigenen Unternehmen - ungeachtet aller Freihandelsund Deregulierungspostulate - durch Subventionen und Protektionismus in die Lage versetzen soll, bestimmte zukunftstrchtige Mrkte zu besetzen - wodurch letzten Endes die Kosten der Subvention spter mehr als kompensiert, per Saldo also der Wohlstand eines Landes gesteigert wrde. 45 Auenorientierte Industriepolitik zur Frderung der Wettbewerbspositionen europischer Unternehmen wird in der EG eine zunehmende Rolle spielen. Sie wird in verschiedenen Formen auftreten: als Politik zur Strkung der Grundlagen und Rahmenbedingungen fr eine starke Position im internationalen Wettbewerb; als branchenbezogene Erhaltungs- oder Expansionsstrategien (z.B. fr den Automobil-, Textil- oder Werftensektor) und als direkte Unternehmensfrderung fr Alcatel, Bull, Thomson, Siemens, DASA u.a. Die marktideologische Kritik wird den Vormarsch der Industriepolitik nicht verhindern - denn sie ist weder eine Snde wider das Privateigentum noch ein Versto gegen das Profitprinzip. Der Einzug strukturpolitischer Steuerung in die Marktwirtschaft ist an sich noch kein Fortschritt in Richtung auf demokratische und soziale Wirtschaftspolitik. Industriepolitik ist vielmehr eine Leerformel fr eine Politik, die beabsichtigt, die Wirtschaft (auch) anders als durch das freie Spiel der Krfte zu steuern. Das kann durch demokratische Struktur- und Branchenpolitik ebenso geschehen wie durch autoritre, allein profitorientierte kapitalistische Planung ohne demokratische Kontrolle von Ziel und Formen. In einem hierarchisch strukturierten Europa drfte sie die zweite Form annehmen.

45 Vgl. hierzu Paul R. Krugman (Hg.): Strategie Trade Policy and the New International Economics, C a m b r i d g e / L o n d o n , 1986. - Diese Position ist theoretisch u n d politisch interessant: Theoretisch wird in A b w e i c h u n g von neoklassischen Positionen zugestanden, da der volkswirtschaftliche N u t z e n eines Landes durch Beschrnkungen des Freihandels gesteigert werden kann. Politisch wird genau dies gefordert. Unbercksichtigt bleibt dabei allerdings immer, wem der zustzliche volkswirtschaftliche N u t z e n z u g u t e k o m m t .

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Integration

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Die internationale Expansionspolitik des europischen Growirtschaftsraumes unter Fhrung von Frankreich und Deutschland bzw. einer kleineuropischen Kernzone richtet sich also in traditioneller imperialistischer Weise mit Deflations-, Industrie- und strategischer Handelspolitik gegen die anderen kapitalistischen Zentren. Damit stellt sich die Frage, ob zu erwarten ist, da die Rivalitten und Konflikte auch in traditioneller Weise eskalieren und sich in neuen zwischenimperialistischen Kriegen entladen werden? Obwohl nach den Erfahrungen der letzten drei Jahre nichts ausgeschlossen werden kann, spricht sehr viel gegen eine solche Mglichkeit. Ein wesentliches Hindernis einer solchen Eskalation besteht vor allem in der fortgeschrittenen engen Kooperation, Vernetzung und Verflechtung zwischen wichtigen groen Konzernen der Triade. Im zwischenimperialistischen Kampf um den Weltmarkt berlagern sich heute strker als frher traditionelle nationalstaatlich bzw. durch Kerneuropa gefhrte Auenwirtschafts-, Industrie- und strategische Handelspolitik auf der einen und Vernetzung und strategische Allianzen zwischen global operierenden Konzernen auf der anderen Seite. Letztere ersetzen die alten Konfrontationsmuster nicht, treten aber neben sie und grenzen ihre Eskalationspotentiale ein. Strategische Allianzen sind zwar im Einzelfall labil, viele werden wieder aufgelst und manche kommen trotz Ankndigung gar nicht zustande, aber als allgemeine Entfaltungs- und Internationalisierungsform groer Unternehmen haben sie gegenwrtig ein greres Gewicht als jemals zuvor.

Exkurs: Europische Imperialpolitik?

Groraumwirtschaft:

Kontinuitt

deutscher

Es bietet sich an, die beginnende Herausbildung eines hierarchisch geprgten groen europischen Wirtschaftsraumes unter deutschfranzsischer Fhrung mit frheren Konzeptionen einer europischen Groraumwirtschaft zu vergleichen. Sie wurden von deutschen Wirtschaftsfhrern, Politikern und Wissenschaftlern seit Beginn dieses Jahrhunderts in verschiedenen Varianten entwickelt und
46 Vgl. die umfassende Darstellung u n d D o k u m e n t a t i o n bei Reinhard O p i t z (Hg.): Europastrategien des deutschen Kapitals 1 9 0 0 - 1 9 4 5 , Kln 1977; zur Mitwirkung

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propagiert. 46 Ihr Kern bestand jeweils in dem Konzept eines um das Deutsche Reich zentrierten und auf deutsche Wirtschaftsinteressen ausgerichteten Growirtschaftsraumes. Sie wurde von der damaligen Wirtschaftswissenschaft eingehend - und brigens auch unter dem Titel Europische Wirtschaftsgemeinschaft 4 7 - behandelt und als natrliche und notwendige Reaktion auf die Auflsung weltwirtschaftlicher Zusammenhnge in der groen Krise Anfang der 30er Jahre hingestellt. 48 Damit diente sie der faschistischen Politik zur Begrndung und Rechtfertigung ihrer militrischen Aggressionen und Unterwerfung insbesondere der ost- und sdosteuropischen Lnder und Vlker. Trotz der augenflligen Unterschiede kann ein Vergleich beider

deutscher U n t e r n e h m e n an der Ausarbeitung u n d U m s e t z u n g dieser Politik vgl. auch George W Hallgarten/Joachim Radkau: Deutsche Industrie u n d Politik. Von Bismarck bis in die Gegenwart, Frankfurt a . M . 1986, S. 227ff. 47 Vgl. als ein Beispiel u n t e r vielen den v o m Verein Berliner Kaufleute u n d I n d u strieller u n d der W i r t s c h a f t s h o c h s c h u l e Berlin gemeinsam herausgegebenen Samm e l b a n d Europische Wirtschaftsgemeinschaft, Berlin 1942. 48 Vgl. z.B. Andreas Predhl: Stabilisierung u n d Weltwirtschaft, in: Europische G r o r a u m w i r t s c h a f t , Leipzig 1942. - Predhl stellt hier fest, da die Entwicklung der liberalen Wirtschaft zur Blockierung der Ausgleichsmechanismen, zu Krise, E n t a r t u n g u n d Z u s a m m e n b r u c h g e f h r t h a b e u n d eine autoritre Wirts c h a f t s f h r u n g . . . schlechthin Vorbedingung fr ein stetiges W a c h s t u m der vollbeschftigten Volkswirtschaft u n d damit der einzige Ausweg aus der Krise der Weltwirtschaft sei (S. 161). Zwar sei nationale A u t o n o m i e u n d Autarkie der Wirtschaft das Ziel der Wirtschaftspolitik, aber: Gerade weil die Wehrhaftigkeit Ziel der deutschen Autarkiebestrebungen ist, u n d weil dieses Ziel im engen Raum der deutschen Volkswirtschaft nicht erreichbar ist, drngt auch die Autarkietendenz ebenso wie die bloe A u t o n o m i e ber diesen R a u m hinaus zu n e u e n Sicherungen des weltwirtschaftlichen Austauschs, u n d zwar nicht n u r zur engeren Zus a m m e n a r b e i t mit beliebigen d a f r geeigneten Lndern wie die A u t o n o m i e , sondern z u m Z u s a m m e n s c h l u mit nahegelegenen, im Kriegsfall erreichbaren Rum e n des europischen Kontinents. Sowohl A u t o n o m i e als auch Autarkie f h r e n also die deutsche Volkswirtschaft zu d e m , was wir den europischen wirtschaftlichen G r o r a u m zu n e n n e n pflegen (S. 165). Eine gesamteuropische W h r u n g s u n i o n lehnt Predhl allerdings ab, weil sie n u r in d e n Fllen mglich wre, in denen die vlkischen Voraussetzungen fr eine Vereinigung mit d e m deutschen Reich gegeben sind (S. 167). N a c h d e m Krieg ist Predhl keinesfalls abgewickelt worden. Er wurde schnell wieder ordentlicher Professor u n d Institutsdirektor in Mnster, tat sich schon bald nach d e m Krieg mit e i n e m gewendeten L e h r b u c h ber Auenwirtschaft, Weltwirtschaft, Handelspolitik u n d Whrungspolitik (Gttingen 1949) hervor u n d schrieb - z u s a m m e n mit seinem Assistenten Harald Jrgensen - schon 1961 wieder in d e m f r die Fachwelt m a g e b l i c h e n Handw r t e r b u c h der Sozialwissenschaften d e n Artikel ber Europische Integration (Tbingen 1961, S. 371 ff.).

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Konzeptionen vor allem auf drei argumentative hnlichkeiten verweisen: 49 1. In beiden Konzeptionen findet die Regulierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen vor allem ber die Formierung regionaler Blcke statt. Fr die faschistische Wirtschaftskonzeption waren Weltwirtschaftskrise und der endgltige Zusammenbruch des Goldstandardsystems Demonstrationen fr die offensichtliche berholtheit der auf Freihandel basierenden Regulierungsprinzipien und fr die Notwendigkeit einer a u t o n o m e n nationalen Wirtschaftspolitik. Da industrielle Entwicklung aber Groproduktion hervorbringt und einen internationalen Absatzradius erfordert, mute Internationalisierung von einem Zentrum aus als Block-Internationalisierung politisch organisiert werden, wobei die kartellartigen Spitzenorganisationen der Wirtschaft eine entscheidende Rolle spielten. Gegenwrtig gibt es zwar ein weit verbreitetes Bekenntnis zu weltweitem Freihandel und umfassender Liberalisierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Faktisch findet aber eine starke Regionalisierung und wirtschaftspolitische Blockbildung statt. Trotz des als groer Erfolg gefeierten Abschlusses der GATT-Verhandlungen n e h m e n protektionistische M a n a h m e n und Tendenzen zwischen den drei groen kapitalistischen Wirtschaftszentren deutlich zu. Internationale Freihandelspolitik wird zunehmend durch nationale oder blockbezogene Industrie- und Handelspolitik verdrngt oder ersetzt. Deren Ziel ist nicht die ffentlich geforderte allseitige Liberalisierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen, sondern die Abschottung der eigenen und f f n u n g der anderen Mrkte sowie die Besetzung exklusiver strategischer Positionen fr zuknftige Entwicklungen. 2. Die Blockintegration findet in hierarchischer Form statt. Die faschistische Konzeption sah die Steuerung der Groraumwirtschaft durch das Deutsche Reich und nach dessen Interessen vor, die allerdings auch die Interessen der peripheren Ergnzungsgebiete sein sollten. Auch diese sollten industrialisiert werden. Es wurde jenseits der aktuell vordringlichen Kriegsereignisse - eine gesamteuropische Friedenskonzeption entwickelt, in der die Lenkung im we49 Vgl. zur wirtschaftlichen Regulierung whrend der Zeit des Faschismus Lotte Z u m p e : W i r t s c h a f t u n d Staat in D e u t s c h l a n d 1933 bis 1945, Berlin ( D D R ) 1979.

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W o h i n treibt E u r o p a ?

sentlichen ber Geldpolitik (Markkernwhrung, Devisenbewirtschaftung, selektive Kreditpolitik) und ber regionale Investitions- und Produktionsplanung erfolgen soll. Demokratische Beratungs- und Entscheidungsprozeduren wurden grundstzlich zugunsten autoritrer Strukturen und Prozeduren abgelehnt. Auch eine hierarchische Regulierung des groen europischen Wirtschaftsraumes der 90er Jahre wrde vor allem ber die Geldund Kreditpolitik der kleinen Whrungsunion sowie durch Wirtschaftsvertrge der EG mit Osteuropa und den AKP-Lndern erfolgen. Auch hierbei setzten sich die Interessen der Zentrumslnder weitgehend durch, auch hier mit der Behauptung, im bestem Interesse der ueren Ringe zu wirken. Demokratische Beratungs- und Entscheidungsformen wrden eine grere Rolle als im faschistischen Friedenskonzept spielen, wren aber auch in den Beziehungen der Kern- zu den Randlndern materiell kaum verankert und trten weit hinter den unmittelbaren Einflu der dominanten Interessen zurck. 3. Die europische Blockformation dient als Basis und Aufmarschgebiet fr die weltweite Konfrontation gegenber Ost und West. a. Im Faschismus richtete sich diese Konfrontation gegen den angelschsischen Block im Westen und den russischen Bolschewismus im Osten. Von beiden sah sich die faschistische Konzeption bedroht, angegriffen und in ihrer Existenz gefhrdet. b. Heute sind die Hauptrivalen und Gegner des europischen Wirtschaftsraumes die USA und Japan. Die Art, in der etwa Konrad Seitz die Existenzbedrohung Europas durch diese beiden Mchte und die Gefahr des Rckfalls ins finsterste Mittelalter oder des Abstiegs zur technologischen Kolonie schildert, wenn Europa sich nicht zur militanten Gegenwehr rstet, 50 oder die W a h r n e h m u n g japanischer und amerikanischer Konkurrenz als offenen und gnadenlosen Krieg durch den Vorstandsvorsitzenden des Volkswagenkonzerns 51 stehen in Form und Inhalt der Einkreisungsrhetorik zur Zeit des Faschismus nur wenig nach. (Allerdings handelt es sich im ersten

50 Vgl. Konrad Seitz: Die amerikanisch-japanische H e r a u s f o r d e r u n g . Europas H o c h t e c h n o i o g i e i n d u s t r i e n k m p f e n ums berleben, in: Aus Politik u n d Zeitgeschichte, Beilage zur W o c h e n z e i t u n g Das Parlament, Nr. B10-11/1992, S. 3ff., insbes. S. 9 u n d 15. 51 Vgl. Der Spiegel, Nr. 31 v o m 2.8.1993, S. 86ff.

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Fall um die Meinung eines Beamten im Auswrtigen Amt, nicht um die Meinung des Amtes, im zweiten Fall um die Ideen eines Konzernchefs und nicht der Industrie insgesamt.) Diesen strukturellen hnlichkeiten stehen jedoch wesentliche Unterschiede gegenber: 1. Das organisierende Zentrum der gesamteuropischen Formation ist nicht Deutschland allein, sondern eine kleineuropische Koalition von Deutschland und Frankreich. Das hat Konsequenzen fr die Einheitlichkeit der Interessen: Im Vergleich zum deutschen Faschismus ist sie sehr viel geringer, die inneren Widersprche und Konflikte sind grer. 2. Die gesamteuropische Formierung erfolgt nicht auf der Basis militrischer Eroberung oder unter der D r o h u n g militrischer Besetzung, sondern mit wirtschaftlichen und politischen Mitteln. Die militrische Komponente einer hierarchischen europischen Gesamtkonzeption richtet sich auf punktuelle Interventionen zur Sicherung europischer Interessen auerhalb des eigenen Groraumes. 3. Daher steht auch nicht die Konzentration aller Krfte auf schnelle und umfassende Aufrstung und Militarisierung der Wirtschaft im Vordergrund der Formierungspolitik. Es werden weder kriegswichtige Rohstoffe erbeutet noch Zwangsarbeiterinnen ins europische Zentrum verschleppt. Die Politik richtet sich bekanntlich eher darauf, Zuwanderungen aus dem Sden wie dem Osten abzuwehren und technologiegetriebenes inflationsfreies Wachstum zu gewhrleisten. Angesichts der groen Haushaltsprobleme sollen die Militrausgaben - bei gleichzeitiger Verbesserung der militrischen Eingreiffhigkeit und Schlagkraft - verringert werden. 4. Osteuropa m u nicht nur nicht militrisch erobert werden, sondern ist wirtschaftlich und politisch zusammengebrochen und sucht von sich aus den Anschlu an das europische Zentrum. Aus dessen Sicht ist es jedoch - ungeachtet des profitablen Engagements einzelner Konzerne - ein politisch instabiles und konomisch wenig attraktives Hinterland. Die westliche Strategie richtet sich nicht auf eine gezielte Entwicklung und systematische Einbindung dieser Lnder in einen konsistenten gesamteuropischen Verbund, sondern auf die f f n u n g und Offenhaltung aller konomischen O p t i o n e n ohne weitreichendes flchendeckendes konomisches Engagement. 5. In den Konzeptionen der 20er und 30er Jahre ber einen europischen Growirtschaftsraum spielten Markt und Konkurrenz als

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Steuerungsmechanismen eine sehr geringe Rolle und wurden weitgehend abgelehnt. Die Wirtschaft war zwangskartelliert und wurde einerseits durch private Wirtschaftsgruppen u n d Wirtschaftsfhrer nach dem Prinzip der Selbstverwaltung, andererseits durch enge Verflechtungen mit den staatlichen Wirtschaftsbehrden und den Parteiapparaten gelenkt. Arbeits- und Sozialbeziehungen wurden autoritr festgelegt. In der aktuellen europischen Formierungskonzeption spielen Markt und Konkurrenz zwar auch nicht die ausschlieliche Rolle, die ihnen die Propaganda andichtet, aber doch eine ungleich grere als im Faschismus. Auf den Gtermrkten berwiegen oligopolistische Anbieterstrukturen, auf dem Arbeitsmarkt gibt es nach wie vor relativ weitreichende Tarifautonomie. Die Aushebelung und Aushhlung sozialer und gewerkschaftlicher Rechte erfolgt nicht durch autoritre Formierung, sondern durch marktradikale Privatisierung sozialer Risiken und Individualisierung von Arbeitsverhltnissen. Deregulierung, sog. Haushaltskonsolidierung und Privatisierung in der EG sowie die schockartige Einfhrung von Privat- und Marktwirtschaft in Osteuropa fhren zu ganz anderen Formen der Disziplinierung und Demoralisierung der Bevlkerung als militrische Besetzung und autoritre Formierung. 6. Schlielich gibt es wesentliche Unterschiede im Stand internationaler Expansion und ihrer politischen Untersttzung. In den 30er Jahren waren deutsche Konzerne wegen der weitgehenden und zun e h m e n d e n Isolierung Deutschlands bei ihren Internationalisierungsstrategien wesentlich auf vorherige politische Absicherung und zunehmend auf militrische Unterwerfung anderer Lnder angewiesen, deren Rohstoffe und Unternehmen sie dann bernahmen. In dieser Hinsicht hat sich die zunchst vorhandene Interessendifferenzierung zwischen der von vornherein strker auf militrisch-territoriale Expansion gerichteten Schwerindustrie auf der einen und der mehr an Handelsexpansion interessierten Elektroindustrie auf der anderen Seite und der Chemieindustrie irgendwo zwischen beiden in der zweiten Hlfte der 30er Jahre zunehmend zugunsten der militrischen Strategie nivelliert. 52 Dies ist heute aufgrund des weit fort-

52 Vgl. zur Diskussion der M o n o p o l g r u p p e n vor u n d im Faschismus Kurt Gossweiler: G r o b a n k e n , I n d u s t r i e m o n o p o l e , Staat. k o n o m i e u n d Politik des staatsmonopolistischen Kapitalismus in Deutschland 1914-1932, Berlin ( D D R ) 1971;

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geschrittenen Internationalisierungs- und des immerhin betrchtlichen Globalisierungsgrades der fhrenden europischen Konzerne grundstzlich anders. Zwar drfte das strukturbestimmende Prinzip der Weltwirtschaft in den nchsten ein bis zwei Jahrzehnten wohl die strkere Ausprgung der drei regionalen Blcke und ihrer Rivalitten werden. Andererseits reicht deren Verzahnung ber die zwar nach wie vor national basierten, aber global operierenden Konzerne, deren Mrkte und Produktionssttten in allen drei Regionen sowie ber strategische Allianzen zwischen ihnen aber bereits soweit, da sie an einer ihren jeweiligen Besitzstand in den anderen Regionen gefhrdenden Eskalation der Blockkonfrontation nicht interessiert sein drften, und diese deshalb auch nicht stattfinden wird. Es hat sich also ein eigenartiges Muster etabliert: einerseits dient die hierarchische Neustrukturierung des groen europischen Wirtschaftsraumes in h o h e m Mae der Verbesserung politischer und konomischer Positionen europischer Fhrungskonzerne fr den Kampf um den Weltmarkt. Andererseits nehmen die bereits erzielten Globalisierungserfolge etwa von Siemens, Bayer, Nestle, ABB oder Alcatel in auereuropischen Lndern und von Ford, General Motors, AT&T, IBM, NEC, Mitsubishi, Toyota u. a. in Europa der politischen Blockkonfrontation soweit die Spitze, da sie vermutlich nicht in zwischenimperialistische Kriege umschlagen werden. Das militrische Element wird hierdurch allerdings nicht aus den internationalen Beziehungen verschwinden. Seine Rolle wird wahrscheinlich sogar zunehmen. Denn erstens hat der Zusammenbruch des Sozialismus in Osteuropa und die Auflsung der Sowjetunion bereits zu blutigen Kmpfen in und zwischen Nachfolgestaaten gefhrt, u n d es ist absehbar, da diese z u n e h m e n werden. Zweitens bereiten die Europische U n i o n , die WEU und die NATO sich politisch und militrisch auf Eingriffe in diese Auseinandersetzungen vor. Drittens werden verstrkt Militrschlge der entwickelten Lnder - unter Fhrung der U N O oder der USA oder als eigenstndige europische Aktionen - in den Lndern der Dritten Welt stattfinden, um dort O r d n u n g zu schaffen und europische Interessen zu sichern. Schlielich ist es viertens auch vorstellbar, da wie zu Zei-

Dietrich E i c h h o l t z : M o n o p o l e u n d Staat in D e u t s c h l a n d 1933-1945, i n : o.V.: M o n o p o l e u n d Staat in D e u t s c h l a n d 1917-1945, Berlin (DDR) 1966, S. 33 ff.

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ten der Ost-West-Konfrontation Stellvertreterkriege in Lndern der Dritten Welt gefhrt werden. Ihr Ziel ist nicht die Sicherung von Einflubereichen fr den Sozialismus oder den Kapitalismus, sondern die Sicherung von Einflugebieten fr die USA, Europa oder Japan. Im Vergleich zu diesen akuteren Kriegsszenarien ist die Gefahr einer militrischen Grokonfrontation zwischen den drei imperialistischen Blcken auf absehbare Zeit gering. Fazit: Ein Vergleich der aktuellen mit frheren europischen Formierungstendenzen unter deutscher Fhrung offenbart neben strukturellen Kontinuitten wesentliche Unterschiede in Form und Inhalt der Formierung. Letztere schrnken die analytische Produktivitt und politische Sinnhaftigkeit des Kontinuittstopos stark ein.

3.4 Demokratische Integration

Weder Stagnation der Integration noch ihre hierarchische Formierung bieten erfreuliche Perspektiven fr die Zukunft Europas. Fr eine andere Entwicklung, die das durch diese beiden Extreme eingegrenzte Spektrum berwindet, ist die Ausgangssituation nicht gut. Sie mte sich gegenber den Krften durchsetzen, die eine autoritre Strategie betreiben; gleichzeitig htte sie die Trgheit der Politikerinnen zu berwinden, die aus Konzeptionslosigkeit in einer ganz neuen Situation so weitermachen wie bisher. Hierzu fehlen zur Zeit sowohl eine gesellschaftliche Bewegung als auch ein tragfhiges Alternativkonzept. Beide beeinflussen sich gegenseitig: Konzepte werden erst konkret, wenn Menschen sich fr sie in Bewegung setzen; und Bewegungen knnen nur auf der Grundlage von Konzepten gestaltend wirken. Im folgenden geht es nur darum, auf der Grundlage der analysierten Entwicklungen einige wesentliche Storichtungen zu diskutieren, in denen die europische Integration fortgefhrt werden mte, wenn sowohl Stagnation als auch autoritre Formierung vermieden

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werden sollen. 53 Sie lassen sich unter den drei Titeln zusammenfassen: - gesamteuropische f f n u n g ; - Kurswechsel der europischen Wirtschaftspolitik; - radikale Friedensorientierung.

Gesamteuropische

ffnung

Eine angemessene Neuorientierung europischer Politik geht zweckmigerweise von der wichtigsten Vernderung der Weltpolitik und der internationalen Konstellationen seit den 50er Jahren aus. Das ist der Zusammenbruch des auf der russischen Oktoberrevolution aufbauenden Sozialismus mit der Sowjetunion als Zentrum. Fr Osteuropa ist dieser Kollaps gleichzeitig der Beginn einer Transformation, dessen Ergebnis noch offen ist. Es wird sehr stark davon beeinflut, welchen Platz und Stellenwert die osteuropischen Lnder wirtschaftlich und politisch in einem europischen Gesamtzusammenhang einnehmen knnen. Das aber hngt wesentlich von der Politik der neuen Europischen U n i o n und Deutschlands ab. Westeuropische Politik gegenber Osteuropa besteht aber hauptschlich darin, erstens dort mglichst schnell Privateigentum und Markt als Grundlage von Wirtschaft und Gesellschaft einzufhren, zweitens dafr zu sorgen, da der osteuropische Kapitalismus als abhngiger Kapitalismus entsteht und drittens das politische Geflle

53 Vgl. zur Diskussion in diese R i c h t u n g : E u r o p a d a n a c h , A u e n - u n d Sicherheitspolitik nach d e m Zerfall der S o w j e t u n i o n u n d d e m Wiederaufstieg D e u t s c h lands, in: Bltter . . . , Nr. 4/1992, S. 405ff, u n d 5/1993, S. 5 6 4 f f . ; Dieter Senghaas: Die Neugestaltung Europas, in: Aus Politik u n d Zeitgeschichte, Beilage zur W o c h e n z e i t u n g Das Parlament, B 18/1991, S. 11ff.; ders.: Was sind der Deutschen Interessen?, in: Bltter . . . , Nr. 6/1993, S. 6 7 3 f f . ; Michael B o n d e r / B e r n d Rttger/Gilbert Ziebura: D e u t s c h l a n d in einer neuen Weltra. Die unbewltigte H e r a u s f o r d e r u n g , O p l a d e n 1992; Gerda Z e l l e n t h i e n : Die Schimre des europischen Superstaats. Z u m Streit um die Ratifizierung des Unionsvertrags v o n Maastricht, in: Bltter . . . , Nr. 6/1992, S. 6 9 8 f f ; Jrg H u f f s c h m i d : berwind u n g oder Vertiefung der Spaltung Europas? Pldoyer fr eine andere Integrationspolitik der EG, in: Bltter . . . , Nr. 3/1992, S. 3 1 6 f f . ; ders.: Die EG in den 90er J a h r e n : Desintegration, hierarchische oder demokratische Integration? in: Beirat fr wirtschafts-, gesellschafts- u n d umweltpolitische Alternativen (Hg.): Vom obsoleten z u m adquaten marktwirtschaftlichen D e n k e n , M a r b u r g 1992, S. 265ff.

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bei den Mglichkeiten zur Gestaltung Europas aufrechtzuerhalten (vgl. dazu unten, Band 2, Kapitel 5). Die Alternative hierzu liegt in einer gesamteuropischen f f n u n g auf politischer und wirtschaftlicher Ebene: Auf politischer Ebene erhalten die osteuropischen Lnder mglichst schnell reale Mitsprache- und -entscheidungsrechte bei der europischen Politik. Die Orientierung ist dabei ein schneller Beitritt zur EU. Er ist in den Assoziierungsvertrgen als vage Perspektive enthalten, die aber nicht konkretisiert wird. Das geschieht jetzt durch die Festsetzung eines Termins fr den Beitritt - etwa 1996. Die Ernsthaftigkeit ihrer Aufnahmebereitschaft unterstreicht die EU dadurch, da sie die auf dem EG-Gipfel vom Juni 1993 in Kopenhagen hoch angesetzten wirtschaftlichen, politischen und rechtlichen Beitrittshrden herabsetzt. Den osteuropischen Lndern werden hnlich wie das bei Griechenland, Spanien und Portugal geschehen ist - Ausnahme- und Ubergangsregelungen fr die Marktffnung und die schrittweise Vernderung ihrer rechtlichen und institutionellen Normen eingerumt. Bei den Wahlen zum Europischen Parlament (EP) im Jahre 1994 whlen auch die assoziierten Lnder ihre Vertreterinnen. Diese arbeiten bis zum Beitritt als Beobachterinnen mit Rederecht im EP und seinen Ausschssen sowie in den anderen Institutionen der EU mit. Eine solche gesamteuropische f f n u n g erfordert, da die EU ihre bisherigen Prioritten der politischen Integrationsstrategie ndert. Die Absicht, die bisherigen EG-Mitgliedslnder mglichst schnell zu einer Politischen Union zusammenzufassen, deren Struktur dichter ist als die der seit November 1993 bestehenden Europischen Union, m u aufgegeben werden. An die Stelle einer KernUnion, die den anderen europischen Staaten geschlossen gegenbertreten und ihnen die Struktur und Grundlinien europischer Politik faktisch vorschreiben knnte, tritt die politische Kooperation und Koordination bis hin zu einzelnen gemeinsamen auenpolitischen Aktionen. Sie ist in der EG seit Beginn der 70er Jahre unter dem Titel Europische Politische Zusammenarbeit (EPZ) betrieben und 1986 in der Einheitlichen Europischen Akte auch formell institutionalisiert worden. Das deutsche und franzsische Drngen auf eine festere und verbindlichere supranationale Regelung seit Beginn der 90er Jahre ist bei einigen Mitgliedslndern nicht auf Zustimmung gestoen. Die Bestimmungen im Vertrag von Maastricht ber

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eine Gemeinsame Auen- und Sicherheitspolitik (GASP) gehen daher nur wenig ber das Niveau der EPZ hinaus. In diese politische Kooperation knnen die osteuropischen Lnder sofort einbezogen werden. Eine militrische und militrpolitische Identitt der EG hat es bislang nicht gegeben. Sie ist auch nicht wnschenswert fr eine Staatengruppe, die sich nicht an den traditionellen Leitbildern militrisch gesttzter Machtpolitik, sondern an friedlicher Zusammenarbeit und internationalem Ausgleich orientiert. Gesamteuropische Integration auf politischer Ebene richtet sich in erster Linie nicht nach auen, sondern nach innen. Ihr Ziel ist die Herstellung eines europischen Zusammenhanges durch intensive Kommunikation und Teilnahme aller Lnder an der Willensbildung ber die und Gestaltung der europischen Politik. Die Herstellung demokratischer Strukturen in Europa erschpft sich daher auch nicht darin, den osteuropischen Lndern bestimmte Rechte und Mitbestimmungsmglichkeiten zu gewhren. Die Mechanismen der bisherigen innergemeinschaftlichen Diskussion und Entscheidungen bedrfen selbst grndlicher Vernderung. Die nach wie vor geringen und weit hinter den Ansprchen brgerlicher Demokratie zurckbleibenden Rechte des Europischen Parlamentes sollten gegenber der Kommission und dem Ministerrat gestrkt und gegenber den nationalen Parlamenten genau abgegrenzt werden. In diesem Zusammenhang gewinnt auch das Projekt einer gesamteuropischen Verfassung wieder Bedeutung. In wirtschaftlicher Hinsicht heit gesamteuropische f f n u n g vor allem, da die EU und ihre Mitgliedslnder den osteuropischen Lndern bei der Modernisierung und Umgestaltung ihrer Wirtschaft intensiver und besser helfen als bisher. Das knnen sie aber nur, wenn sie mit ihren eigenen wirtschaftlichen Problemen besser fertig werden. Hierzu bedarf es eines weitgehenden Kurswechsels in der Wirtschaftspolitik.

Kurswechsel

europischer

Wirtschaftspolitik

Die Erfahrungen in West- wie in Osteuropa zeigen deutlich, da eine Wirtschaftspolitik, die sich auf Liberalisierung, Deregulierung und restriktive Geldpolitik beschrnkt, zwar die Profitraten des Kapitals steigern kann (und insofern in dessen Interesse liegt), aber weder

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konjunkturelle noch strukturelle Krisen verhindert noch sichere und akzeptable Lebensbedingungen fr die meisten Menschen garantiert. Die marktideologische Behauptung, da alle Ansprche an die Wirtschaft dann am besten befriedigt werden, wenn die U n t e r n e h m e n sich selbst bzw. dem Markt berlassen werden und die Zentralbank das Geld knapp hlt, da es also ein oder zwei Universalinstrumente gibt, die alle wirtschaftspolitischen Ziele erfllen knnen - diese Behauptung ist durch die Wirklichkeit reichlich widerlegt. Wirtschaftspolitik ist komplizierter. Sie strebt mehrere Ziele an, die erstens nicht automatisch durch den Markt erfllt werden und zweitens eigenstndiger Politik bedrfen. Solche Ziele sind: - Vollbeschftigung bei ausreichenden E i n k o m m e n ; - moderne und bedrfnisgerechte Produktion; - Erhaltung der natrlichen Umwelt; - stabile Preise; - regionaler und sozialer Ausgleich. Im Laufe der Herausbildung staatlicher Wirtschaftspolitik sind viele wirtschaftspolitische Instrumente entwickelt worden. Keins kann alle Ziele auf einmal erreichen, manche stehen miteinander im Widerspruch. Zielgerechte Wirtschaftspolitik erfordert also den Einsatz einer Kombination verschiedener Instrumente. Ihre Bestimm u n g erfolgt in einem oft mhsamen politischen Abstimmungsproze. Die Reduktion von Wirtschaftspolitik auf ein einziges Instrument vereinfacht diesen Proze zwar. Sie lst aber keine Probleme, sondern trgt zu ihrer Verschrfung bei. Diesem verkrzten Kurs der Wirtschaftspolitik ist die EG in den letzten beiden Jahrzehnten mehr und mehr gefolgt, und der Mierfolg, gemessen an den unterschiedlichen Zielen, ist offensichtlich. Ein Kurswechsel ist lange berfllig. Die EG m u sich aus den marktradikalen und monetaristischen Illusionen befreien und zu dem differenzierten gesamtwirtschaftlichen und strukturpolitischen Instrumentarium zurckkehren, das in den 60er Jahren intensiv diskutiert wurde (vgl. oben, Kapitel 2.1): Neben Fiskal- und Geldpolitik vor allem Umwelt-, Regional-, Industrie-, Technologie- und Sozialpolitik. Das heit nicht, da alle Anstze bisheriger europischer Wirtschaftspolitik umgestrzt und durch neue ersetzt werden sollen. Es geht vielmehr darum, erstens das Spektrum der wirtschaftspolitischen Ziele und Eingriffe zu erweitern und zweitens Fehlentwicklun-

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gen zu korrigieren, die durch die Enge der bisherigen Wirtschaftspolitik verursacht wurden. So kann und soll der erforderliche Kurswechsel den europischen Binnenmarkt nicht rckgngig machen. Er wird aber nicht das alles andere berragende Projekt bleiben, dessen Verwirklichung Vorrang vor allen anderen Zielen hat. Europischer Binnenmarkt bleibt eine wichtige Orientierung der Wirtschaftspolitik, aber es treten andere gleichberechtigt daneben. Nachdem der Binnenmarkt in den letzten 10 Jahren das einzige Kernprojekt der EG war, tritt er jetzt mehr in den Hintergrund. Demgegenber rcken Probleme vor, die bislang vernachlssigt worden sind und bei denen es daher besondere Mngel und Defizite gibt: Umwelt, Sozialpolitik, Regionalentwicklung, Verbraucherschutz etc. Dazu kommen jetzt die Probleme Osteuropas hinzu. Ein Kurswechsel europischer Wirtschaftspolitik in den 90er Jahren sollte sich vordringlich auf folgende drei Schwerpunkte konzentrieren: - berwindung der Rezession in Westeuropa; - Entwicklung in Ost- und Sdeuropa; - kologisierung der gesamteuropischen Wirtschaft. berwindung der Rezession in Westeuropa Der monetaristische Kurs der Wirtschaftspolitik hat dazu beigetragen, die aktuelle Rezession zu vertiefen und zu verlngern. Eine europische Beschftigungsinitiative, die auf dem EG-Gipfel im Dezember 1992 in Edinburg angekndigt wurde, hat weder auf dem Gipfel vom Juni 1993 in Kopenhagen noch im Dezember 1993 in Brssel konkrete Gestalt angenommen. Das von Kommissionsprsident Delors vorgelegte Weibuch ber Wachstum, Wettbewerbsfhigkeit, Beschftigung wurde zwar akzeptiert und das darin enthaltene Investitionsprogramm fr transeuropische Netze im Prinzip begrt; hinsichtlich seiner Finanzierungsvorschlge meldeten die Regierungen Deutschlands, Englands und Hollands jedoch Kritik und Widerspruch an. Daher wurde das Paket an die Finanzminister zur Beratung berwiesen und damit erneut vertagt. 54 Ein auf berwindung der Rezession und Massenarbeitslosigkeit

54 Vgl. SZ v o m 13.12.1993, S. 2.

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gerichteter Kurswechsel in der Wirtschaftspolitik mte als zentrale Elemente eine Senkung der Zinsen in der EG, ein umfangreiches Investitions- und Beschftigungsprogramm und weitreichende Arbeitszeitverkrzungen enthalten. Das erste senkt die Kosten der Kapitalbeschaffung und macht gleichzeitig die Geldvermgensbildung weniger attraktiv; das zweite kurbelt die Nachfrage an und fhrt zur besseren Auslastung der Kapazitten; das dritte senkt das individuelle Arbeitsangebot zugunsten einer greren Zahl von Beschftigten. Die EG verfgt - bei einem Gesamthaushalt in H h e von 1,2% des Sozialprodukts der EG-Mitglieder - nicht ber eigene Mittel zur Auflage eines Beschftigungsprogrammes in relevanten Dimensionen. Verschuldung und deficit spending sind ihr verboten. Ihre unmittelbaren konjunkturellen Ankurbelungsmglichkeiten beschrnken sich im wesentlichen auf die zgige Verausgabung der Mittel der Strukturfonds. Sie kann aber darber hinaus Konzeptions-, Ansto- und Koordinationsfunktionen erfllen, um Antikrisenund Beschftigungsprogramme der Mitgliedslnder auf den Weg zu bringen. Im Rahmen der multilateralen berwachung (vgl. oben, Kapitel 2.1) knnte sie ein Ausgabenprogramm zur berwindung der Rezession vorschlagen und koordinieren. Ein Dreijahresprogramm in H h e von 100 Mrd. ECU pro Jahr - knapp 2% des Sozialproduktes der EG - wrde vermutlich einschlielich der Multiplikatorwirkungen erhebliche Produktions- und Beschftigungswirkungen mit sich bringen. Letztere wrden in einer Grenordnung von ber drei Millionen liegen. Die Mittel wrden berwiegend fr ffentliche Investitionen innerhalb der einzelnen Mitgliedslnder verwendet. Ein Teil ginge aber auch in lnderbergreifende Infrastrukturprogramme und wrde z.B. fr die transeuropischen Netze verwendet, die nach dem Vertrag von Maastricht geschaffen werden sollen. Wenn derartige Projekte zgig verwirklicht werden, erhht das erstens unmittelbar die effektive Nachfrage und kurbelt dadurch die Konjunktur an. Darber hinaus verbessert es mittelfristig die Entwicklungsbedingungen der europischen Wirtschaft. Es k o m m t also in erster Linie darauf an, da die EG-Kommission die Blockadehaltung einiger groer EG-Mitgliedslnder - vor allem Deutschlands - gegenber einer dringend erforderlichen expansiven Haushaltspolitik berwindet. Das gleiche gilt fr die Zinsen. Nach der faktischen Suspendierung des EWS drfte es sehr viel leichter fr

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die Mitgliedslnder sein, eine krftige Zinssenkung durchzufhren. Diese ruft den Konjunkturaufschwung zwar nicht hervor, sttzt ihn aber. Eine im wesentlichen keynesianische Politik der Rezessionsbekmpfung durch expansive Haushaltspolitik ist schwer mit dem Vertrag von Maastricht zu vereinbaren. Vllig unmglich ist sie allerdings nicht: Die extensive Auslegung allgemeiner Klauseln, nach denen alle sonstigen einschlgigen Faktoren bei der Feststellung eines bermigen Haushaltsdefizits (Art. 104 c) bercksichtigt werden sollen, oder von Ausnahmemglichkeiten fr einzelne Mitgliedstaaten (Art. 109 k) kann im Einzelfall angesichts der akuten Rezession und weiter steigender Arbeitslosigkeit zur Begrndung eines konjunkturellen Sofortprogramms genutzt werden. Um ein dauerhaft flexibles konjunkturpolitisches Reagieren zu ermglichen, m u der Vertrag von Maastricht jedoch gendert werden. Die Fixierung auf mglichst geringe Haushaltsdefizite m u korrigiert, das Spektrum der wirtschaftspolitischen Handlungsmglichkeiten erweitert werden. Da es in der EG gegenwrtig aber nicht drei, sondern 17 Millionen Arbeitslose gibt, kann auch ein umfangreiches Investitions- und Beschftigungsprogramm das Problem der europischen Arbeitslosigkeit nicht lsen. Erforderlich ist vielmehr zustzlich eine weitreichende Umverteilung der Arbeit auf mehr Beschftigte durch eine einschneidende Verkrzung der Arbeitszeit. Hierber mssen sich in erster Linie die Tarifparteien in den einzelnen Lndern einigen. Parlamente und Regierungen knnen eine Verkrzung der Wochen-, Jahres- und Lebensarbeitszeit jedoch durch Ausbau der sozialen Sicherungen z.B. bei Teilzeitarbeit frdern - und die EG kann hierzu Empfehlungen und Anregungen aussprechen. Statt eine Reform des Arbeitsmarktes in Richtung auf eine strkere Deregulierung und einen Abbau des sozialen Schutzes zu propagieren, sollte europische Politik zur berwindung der Massenarbeitslosigkeit einen Vorschlag zu einer EG-weiten Verkrzung der Arbeitszeit ausarbeiten. Bei rund 110 Millionen unselbstndig Beschftigten in der EG 55 liegt der rechnerische Effekt einer Arbeitszeitverkrzung um 2 0 % - was der

55 Vgl. Eurostat: Statistische G r u n d z a h l e n der G e m e i n s c h a f t , 30. Ausgabe, Brssel/ Luxemburg 1993, S. 146.

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Einfhrung der Vier-Tage-Woche entspricht - bei 22 Mill. potentiellen zustzlichen Arbeitspltzen. Selbst wenn davon aufgrund von Produktivittssteigerungen und Sickerverlusten nur die Hlfte realisiert wrden, kme das einer zustzlichen Beschftigung von 11 Millionen Personen gleich. Zusammen mit den Wirkungen eines Beschftigungsprogrammes (3 Millionen) knnte dadurch das Problem der Massenarbeitslosigkeit wesentlich entschrft und mittelfristig berwunden werden. Wie die Vereinbarung bei Volkswagen in Deutschland zeigt, ist eine solche drastische Arbeitszeitverkrzung keine pure Illusion. Ihre Formen mten allerdings im einzelnen sehr viel differenzierter gestaltet werden, um auf breite Akzeptanz zu stoen. Immerhin wird gegenwrtig in mehreren Lndern der EG auer in Deutschland beispielsweise in Frankreich und in Spanien intensiv ber Arbeitszeitverkrzungen diskutiert, auch von Regierungs- und Unternehmerseite. Hier sollten Europisches Parlament und Europische Kommission eingreifen und ihrerseits Vorschlge ausarbeiten. Untersttzung der wirtschaftlichen Entwicklung in Ost- und Sdeuropa Ein zweiter Schwerpunkt der notwendigen wirtschaftspolitischen Kurskorrektur bezieht sich auf die wirtschaftlich schwachen Lnder und Regionen. Sie lagen bisher hauptschlich im Sden der EG; seit Beginn der 90er Jahre sind die osteuropischen Lnder hinzugekommen. Ihr konomisches Niveau liegt noch weit unter dem der SdLnder, und sie haben entsprechend grere Probleme. Um eine weitere Polarisierung im Sden und Osten zu verhindern, ist eine intensivere wirtschaftspolitische Untersttzung und Steuerung erforderlich. Fr die Sd-Lnder und die bisherigen Problemregionen in der EG gibt es Anstze einer Politik der regionalen Entwicklung durch den Einsatz der Strukturfonds, dessen Umfang zwischen 1994 und 1999 verdoppelt werden wird. Die notwendige Untersttzung Osteuropas und der in diesem Zusammenhang erforderliche Ressourcentransfer von Westen nach Osten sollte nicht zu Lasten der schwchsten Lnder und Regionen in der alten EG erfolgen. - Wesentliche Hebel zur Untersttzung Osteuropas sind: a. Die Aufstockung der finanziellen und technischen Hilfe. Dabei geht

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es nicht um den insgesamt in Aussicht gestellten Mittelrahmen dieser ist recht beachtlich (vgl. unten, Band 2, Kapitel 5). Es geht vielmehr erstens darum, da zugesagte Mittel auch tatschlich zgig und mit einem M i n i m u m an brokratischer Verzgerung ausgezahlt werden. Zweitens ist es wichtig, den Anteil der nicht rckzahlbaren Zuschsse an der Gesamtuntersttzung zu erhhen. Dies kann vor allem im Rahmen der von der EG finanzierten technischen Hilfsprogramme PHARE und TACIS geschehen. Wenn diese beiden Programme fr die nchsten 5 Jahre jeweils auf 2,5 Mrd. ECU pro Jahr aufgestockt wrden, htte das eine sprbare Wirkung. b. Die Beschleunigung und Erweiterung der Marktffnung durch die EG. Die auf dem Gipfel im Juni 1993 in Kopenhagen angekndigten Schritte in diese Richtung bedeuten nur einen sehr geringen Fortschritt. Sie beziehen sich kaum auf die fr Osteuropa besonders wichtigen sog. sensiblen Bereiche: Textil, landwirtschaftliche Erzeugnisse und Stahl. Eine sofortige unbegrenzte und unregulierte Marktffnung wrde allerdings die aktuellen Rezessionsprobleme in der alten EG erheblich verschrfen. Dies ist vermeidbar, wenn die osteuropischen Lnder wie EG-Lnder behandelt und die vorhandenen Regulierungsmglichkeiten tatschlich eingesetzt werden. Die aktuelle Stahlkrise kann beispielsweise durch die Anwendung der Artikel 58 und 61 des Montanunions-Vertrages, d . h . durch Festlegung von Produktionsquoten und Mindestpreisen unter Einbezug der osteuropischen Lnder so gesteuert werden, da der Schaden minimiert wird. Prinzipiell hnliche Instrumentarien gibt es auch fr die Landwirtschaft und die Textilindustrie. Die Erweiterung ihres Anwendungsrahmens durch die Einbeziehung der osteuropischen Lnder in die bisher nur fr die EG geltenden Regelungen m u allerdings gegen den Protest und Widerstand der U n t e r n e h m e n durchgesetzt werden, die durch diese Regelungen bisher gegenber den osteuropischen Konkurrenten begnstigt waren. c. Ein Beitrag zur Stabilisierung der Whrungen. Er kann durch die Aufnahme der osteuropischen Lnder in das EWS geleistet werden. Dieses ist fr die alten EG-Lnder durch die groen neuen Schwankungsbreiten von 15% nach oben und unten faktisch ausgesetzt oder zu einem System freier Wechselkurse geworden. Fr die osteuropischen Lnder kann es jedoch einen ersten Stabilittsrahmen fr ihre Whrungen abgeben: Die Leitkurse werden in gemeinsamen Verhandlungen festgesetzt. Wenn die Marktschwankungen die Inter-

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ventionspunkte erreichen, greifen die betroffenen Notenbanken bis zu einem bestimmten Hchstbetrag ein. Wird dieser Betrag berschritten, mssen die Leitkurse neu festgesetzt werden. Damit ein solches System funktionieren kann, m u der Devisenmarkt allerdings zunchst vor spekulativen Wellen geschtzt werden. Daher sind Beschrnkungen der freien Whrungskonvertibilitt und des Kapitalverkehrs unvermeidlich. Zur Erleichterung der Interventionen sollte den osteuropischen Zentralbanken der Zugang zu den Mitteln des Europischen Fonds fr Whrungspolitische Zusammenarbeit (EFWZ) begrenzt und befristet erleichtert werden. Dazu m u dieser Fonds von den westlichen Lndern aufgestockt werden. kologisierung Gesamteuropas Der dritte Schwerpunkt eines wirtschaftspolitischen Kurswechsels in Europa ist die Abkehr von der nach wie vor dominierenden undifferenzierten Wachstumsorientierung hin zu einer Politik umweltvertrglicher Entwicklung. Dies erfordert zum einen M a n a h m e n zur Sanierung und Reparatur der beschdigten Umwelt in Ost- aber auch in Westeuropa, soweit das mglich ist. Z u m anderen handelt es sich darum, durch einen entsprechenden Umbau der Infrastruktur und der Produktionsmethoden Wirtschaft und Gesellschaft umweltvertrglicher zu gestalten. Bei der kologisierung der europischen Infrastruktur stehen vor allem der Verkehr und die Energieversorgung im Zentrum. Hierauf bezieht sich auch das - noch nicht weit fortgeschrittene - Konzept der transeuropischen Netze, das in Art. 1 2 9 b - d des Maastrichter Vertrages festgeschrieben ist. Unter der Prioritt des Umweltschutzes sollte das Schwergewicht des Programmes auf dem Ausbau des Eisenbahn- und des Wasserverkehrs gelegt werden und sich nicht auf den Autobahnbau konzentrieren. Die EG kann hier im Rahmen ihrer Strukturpolitik einen - sehr begrenzten - Einflu nehmen. Der U m b a u des Produktionsapparates zur Schonung der Umwelt erfordert vor allem Vernderungen in der Landwirtschaft, der chemischen, der Lebensmittelindustrie und im Automobilbau. Hier sind administrative und konomische Instrumente einzusetzen. Zu ersteren gehren Verbote bestimmter Stoffe oder Verfahren, Grenzwerte, Prfungen u.a. konomische Instrumente des kologischen Umbaus sind im wesentlichen spezifische Abgaben (wie die Energie-

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Steuer) u n d S u b v e n t i o n e n (fr kologische Modernisierung, Forschung u n d Entwicklung). Gegenwrtig sind die institutionellen Mglichkeiten der EG zur Initiierung u n d U m s e t z u n g eines kologischen U m b a u s in Europa sehr gering. Wo sie direkt Mittel vergibt, wie in der Regionalpolitik oder bei den H i l f s p r o g r a m m e n fr O s t e u r o p a , kann u n d sollte sie diese mit einer kologischen Lenkung verbinden. Auf die Dauer kann das aber n u r gelingen, wenn der U m b a u auch da in Gang k o m m t , wo derartige Mittel nicht flieen u n d daher ein Konsens der Mitgliedslnder hergestellt werden m u . Der Umweltschutz ist ein Bereich, dessen lebenswichtige Bedeutung mittlerweile unbestritten ist, dessen D u r c h s e t z u n g aber i m m e r wieder aufgrund v o n Einzelinteressen verhindert wird. Im R a h m e n der Reform der europischen Institutionen in Richtung auf m e h r Demokratie ist es daher sinnvoll, d e m europischen Parlament als der Institution, die ein europisches Allgemeininteresse gegenber den Einzelinteressen der Mitgliedslndern n o c h am ehesten unabhngig vertreten kann, auf diesem Gebiet - hnlich wie bei der Aufu n d Feststellung des Haushaltes - weitgehende K o m p e t e n z e n f r den Erla verbindlicher Umweltmindeststandards zuzuweisen. Aus dieser kurzen Skizze eines wirtschaftspolitischen Kurswechsels fr Europa geht zweierlei hervor: 1. In allen drei Schwerpunktbereichen k n n e n die aufgelaufenen Probleme nicht den Mrkten berlassen werden. Sie erfordern vielm e h r umfangreiche u n d differenzierte politische Eingriffe u n d Steuerungen. Statt weiterer Deregulierung steht Reregulierung auf der Tagesordnung. Sie m u allerdings darauf achten - u n d das m a c h t ihre Schwierigkeit aus - die Ineffizienz, institutionellen Blockierungen u n d u n d e m o k r a t i s c h e n Strukturen politischer Regulierung nicht nur der Zentralverwaltungswirtschaften in O s t e u r o p a s o n d e r n auch privater Wirtschaftsmacht u n d brokratischer Apparate im Westen zu vermeiden. Die Alternative zur undemokratisch-brokratischen Regulierung ist nicht Deregulierung u n d Markt sondern demokratische Regulierung marktfrmiger u n d gesellschaftlicher Produktion. 2. Ein wirtschaftspolitischer Kurswechsel kostet viel Geld. In allen drei Schwerpunkten werden h o h e Betrge bentigt. D a m i t stellt sich die Frage der Finanzierung. Das notwendige K o n j u n k t u r p r o g r a m m kann weitgehend durch staatliche N e t t o k r e d i t a u f n a h m e finanziert

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werden, die im anschlieenden Konjunkturaufschwung wieder getilgt wird. Teilweise trifft dies auch auf Modernisierungsinvestitionen in Osteuropa zu: Wenn sie Erfolg haben und die Produktion in Gang bringen, knnen aus dieser Produktion auch die Kredite zurckgezahlt werden. Bei ffentlichen Altlastensanierungen und Sozialausgaben ist das anders: Ihr monetrer Rcklauf ist, wenn er berhaupt erfolgt, langfristig und nicht zuzurechnen. Sie sollten daher vorwiegend aus den laufenden Produktionsergebnissen finanziert werden. Das erfordert einen erheblichen Ressourcentransfer. Er sollte ber hhere Steuern bei den reichen Lndern und Steuerpflichtigen aufgebracht und an die armen Lnder und Personen weitergeleitet werden. Um diesen Proze zu erleichtern, ist es auf Dauer unerllich, die Eigenmittel der EG erheblich zu erhhen. Eine Anhebung auf 3% des Sozialproduktes (gegenber jetzt 1,2%) ab 1995 wrde gegenber den aktuellen Haushaltsplanungen in den nchsten drei Jahren zustzlich jeweils rund 200 Mrd. DM in die Kassen der EG bringen und damit bessere Startbedingungen fr eine neue Wirtschaftspolitik schaffen.

Internationale

Friedensorientierung

Die aktuellen Tendenzen zur hierarchischen Formierung Europas beruhen auf einer Konzeption, die durch Konkurrenz, Macht und militrische Strke gekennzeichnet ist. Die Alternative hierzu orientiert sich an Kooperation, Demokratisierung und Abbau des militrischen Elementes in den internationalen Beziehungen. In einer Zeit, in der nach dem Zusammenbruch des Sozialismus politische Instabilitten, aggressiver Nationalismus und Kriege rapide zugenommen haben, scheint diese Alternative besonders weltfremd zu sein. Der aktuelle Ausbruch von Gewalt folgt jedoch keinen naturgesetzlichen Zwngen. Er ist im wesentlichen Ausdruck und Ergebnis politischer Perspektivlosigkeit auf der einen und des politischen Versumnisses der EG, Perspektiven anzubieten, auf der anderen Seite. Die Beziehungen Europas zu den beiden anderen kapitalistischen Zentren Japan und USA werden durch wirtschaftliche und militrische Faktoren geprgt. Auf beiden Gebieten hatten die USA nach dem Zweiten Weltkrieg eine berwltigende berlegenheit; hierauf

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grndete sich ihre Fhrungsrolle in der Welt. Die wirtschaftliche berlegenheit ist im Laufe der letzten beiden Jahrzehnte zwar nicht verlorengegangen, aber doch deutlich relativiert worden. Die militrische Bedeutung der USA als Schutzmacht fr Europa ist mit dem Zusammenbruch des Sozialismus faktisch verschwunden. Militrische Macht wird von den USA aktuell vor allem zur Durchsetzung der eigenen Interessen und zur Sicherung der politischen Fhrungsrolle in aller Welt benutzt. Europa hat begonnen, sich auf den gleichen Weg zu begeben und Militrmacht als Instrument des internationalen Einflusses aufzubauen. Die weitere Perspektive liegt in wachsender militrischer Konkurrenz, die im besten Falle zur Aufteilung der Welt in militrische Vorherrschaftszonen, im schlechteren Fall zu unkalkulierbaren Stellvertreterkriegen fhrt. Die Alternative hierzu liegt in dem Verzicht auf den Aufbau Europas zur Militrmacht. Die Beziehungen zwischen den drei kapitalistischen Zentren werden statt dessen im wesentlichen durch konomische Faktoren bestimmt. Das ist vor allem die Konkurrenz der multinationalen, global agierenden Konzerne in allen drei Zentren und in anderen Teilen der Welt. Diese Konkurrenz findet gegenwrtig bereits in den USA und in Europa (weniger in Japan) statt. Sie hat in einigen Bereichen zu Spannungen und Aggressivitten in den Lndern gefhrt, deren Unternehmen durch Konkurrenten aus den anderen Zentren verdrngt worden sind. In manchen Bereichen - z.B. Telekommunikation, Automobilbau - wird Europa ein besonders umkmpfter Markt der 90er Jahre sein. Daher ist es sinnvoll, ein Regime einzufhren, das eine besonders aggressive Zuspitzung der internationalen Konkurrenz und ihr Umschlagen in internationale Wirtschaftskriege verhindert. Ein solcher Rahmen knnte in der Verabredung bestehen, da der Aufbau von anhaltenden Leistungsbilanzdefiziten bzw. -berschssen zwischen den drei Blcken durch politische Steuerung verhindert werden soll. Hierdurch wird die Entstehung anhaltender berlegenheits- und Unterlegenheitspositionen vermieden, die Ursache fr politische Spannungen und Konflikte sind. Der Welthandel mte hierdurch nicht eingeschrnkt werden: Leistungsbilanzberschsse knnen nicht nur durch partielle Marktschlieung, sondern auch durch Marktffnung abgebaut werden. Die drei Regionen sind jeweils auch gro genug, da Wettbewerb und die Herstellung optimaler Betriebsgren innerhalb ihrer Grenzen mglich sind.

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W o h i n treibt E u r o p a ?

Auch gegenber den Lndern der Dritten Welt kann Europas Aufgabe nicht darin liegen, unter Einsatz militrischer Gewalt dort fr Ordnung und die Wahrung europischer Interessen zu sorgen. Die EG sollte vielmehr dazu beitragen, die katastrophale wirtschaftliche Situation dieser Lnder zu verbessern, die zum grten Teil das Erbe des europischen Kolonialismus und postkolonialer Abhngigkeiten ist. Hilfe kann sich nicht darauf beschrnken, diese Lnder zu Rohstofflieferanten zu machen. Sie soll sich vielmehr am Ziel einer eigenstndigen Entwicklung orientieren. Gleichzeitig gehrt es zu einer kooperativen internationalen Politik, da Europa sich als reicher Kontinent ffnet fr die Zuwanderung von Menschen aus armen Lndern. Ein erheblicher Teil der heutigen Bevlkerung der EU stammt aus verschiedenen Zuwanderungswellen whrend der letzten zwei Jahrhunderte. Darunter hat Europa nicht gelitten. Weitere Wellen aus dem Osten und dem Sden stehen bevor. Sie wren nur durch festungsartiges Einigeln und letzlich z u n e h m e n d aggressive bis militaristische Abwehraktionen zu verhindern (mglicherweise nicht einmal dadurch). Wenn eine solche Eskalation vermieden werden soll, m u Zuwanderung in Europa akzeptiert, vorbereitet, reguliert und politisch begleitet werden. Die gefhrlichste Entwicklung in Europa ist gegenwrtig die wachsende Bereitschaft zum Einsatz militrischer Gewalt. Europa ist auf dem Weg, zunchst zum Juniorpartner der USA bei militrischen Interventionen in aller Welt, danach zum militrischen Konkurrenten und Herausforderer der USA zu werden. Die deutsche Bundeswehr entledigt sich mit atemberaubender Geschwindigkeit der ihr seit dem Zweiten Weltkrieg auferlegten (Selbst-)Beschrnkungen. Die WEU etabliert sich als militrischer Arm der EU und bereitet eigenstndige Militreinstze vor. Eine hierzu radikal alternative europische Friedenspolitik kann sich offensichtlich nicht auf den schwankenden Willen der Politikerinnen verlassen, es nicht zum Krieg k o m m e n zu lassen. Internationale Politik ist nur dann verlliche Friedenspolitik oder besser nicht-militrische Politik, wenn sie einfach nicht ber die materiellen Mglichkeiten, d . h . Soldaten und Waffen, verfgt, um ihre Interessen notfalls auch mit militrischer Gewalt durchzusetzen. Die wichtigste objektive Voraussetzung fr eine vollstndige Abrstung in Europa ist erfllt: es gibt keinen potentiellen militrischen Aggressor mehr. Die Auengrenze Europas kann durch eine halbe Mil-

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lion Grenzschutzpolizisten bewacht werden, zu deren Ausrstung die Produktion von 5 bis 10 Waffen- und Munitionsfabriken ausreicht. Nichts ist falscher als der Slogan: Si vis pacem, para bellum Wenn du Frieden willst, bereite dich auf den Krieg vor. Alle Erfahrungen belegen vielmehr das Gegenteil: Wer nur lange genug den Krieg vorbereitet (und sei es um des Friedens willen), der wird ihn auch fhren. Anscheinend kann nur der Mangel an militrischen Mitteln den Druck und die Bereitschaft erzeugen, schwierige Probleme, Interessengegenstze und Konflikte ausschlielich mit friedlichen Mitteln zu lsen. Daher sollte europische Politik, die nicht auf militrische Macht setzt, auch nicht ber militrische Macht verfgen und vollstndig abrsten. Hierdurch wrden im brigen produktive Mittel freigesetzt, die - nach einem oft schwierigen Umstellungs- und Konversionsproze - zur Lsung der konomischen, kologischen und sozialen Probleme Europas beitragen.