Rapport Thematique Finances Publiques Locales

LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES
Rapport public thmatique
Cour des comptes Les finances publiques locales octobre 2013 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Sommaire
DLIBR ......................................................................................... 9 INTRODUCTION ...........................................................................13 CHAPITRE I - LVOLUTION DENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES ................................................21
I - Les finances locales en 2012 ................................................................ 22 A - Les finances locales au regard de la trajectoire des finances publiques .................................................................................................. 22 B - Les finances des collectivits territoriales et de leurs groupements en 2012 ......................................................................................................... 27 II - Les perspectives densemble des finances locales .............................. 35 A - Lvolution attendue pour 2013 ......................................................... 36 B - Les volutions prvisibles en 2014 et au-del .................................... 42 C - Un dispositif de gouvernance insuffisant ............................................ 51 III - lments de comparaisons internationales : Allemagne, Italie, Royaume-Uni ........................................................................................... 54 A - Un pouvoir fiscal et un recours lemprunt encadrs ........................ 55 B - Des budgets locaux sous surveillance ................................................. 56 C - Une consolidation comptable pour le seul Royaume-Uni ................. 57
CHAPITRE II - LVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATGORIE DE COLLECTIVITS....................................61

I - Les finances des communes et des intercommunalits ........................ 62 A - Les finances communales ................................................................... 62 B - Les finances intercommunales ............................................................ 70
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II - Les finances dpartementales ............................................................ 80 A - Lexcution en 2012 ............................................................................ 80 B - Les volutions attendues pour 2013 ................................................... 88 C - Les volutions prvisibles pour 2014 et au-del ................................. 92 III - Les finances rgionales ...................................................................... 94 A - Lexcution en 2012 ............................................................................ 94 B - Les volutions attendues en 2013 ...................................................... 99 C - Les volutions prvisibles pour 2014 et au-del ............................... 101
CHAPITRE III - LA QUALIT ET LA FIABILIT DE LINFORMATION FINANCIRE LOCALE ............................. 105

I - La ncessit dune mise en cohrence du cadre budgtaire et comptable ............................................................................................................... 106 A - Les enjeux de la fiabilit des comptes locaux ................................... 106 B - Une complexit relle ....................................................................... 110 C - Les diffrents acteurs ........................................................................ 112 II - Llaboration et la prsentation des budgets : des amliorations apporter ................................................................................................. 117 A - Le calendrier budgtaire ................................................................... 117 B - La prsentation du budget ................................................................ 120 C - Le contenu des budgets : la sincrit des prvisions de recettes et de dpenses ................................................................................................ 123 III - Les comptes : une qualit renforcer, des rformes conduire ...... 126 A - Llaboration des comptes de lexercice ........................................... 126 B - Les oprations de bilan et le hors bilan ............................................ 134 C - Les volutions en cours ..................................................................... 139 D - Les rformes de plus grande ampleur .............................................. 141 IV - Une centralisation nationale des budgets et des comptes perfectible ............................................................................................................... 145 A - La difficile centralisation des budgets et des comptes au niveau national .................................................................................................. 146 B - Une amlioration souhaitable de linformation financire nationale ................................................................................................................ 146
CHAPITRE IV - LES PREMIERS EFFETS DE LA RFORME DE LA FISCALIT LOCALE SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES ...................................................... 151
SOMMAIRE
I - Une rforme dampleur soumise de fortes contraintes ................... 153 A - Une importante modification du panier de ressources des collectivits locales..................................................................................................... 153 B - Une mise en uvre tale et peu visible pour les collectivits locales ................................................................................................................ 158 II - Un effet diffrenci sur les ressources des collectivits locales ........ 165 A - La poursuite de la progression globale des ressources des collectivits territoriales ............................................................................................ 166 B - Un effet diffrenci selon les catgories de collectivits et selon les collectivits elles-mmes ....................................................................... 179
CHAPITRE V - LES DPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITS LOCALES ...................................................... 195

I - Laccroissement des dpenses de personnel et les difficults de lanalyse de ses causes ........................................................................... 196 A - Les dpenses de rmunration : le maintien dune dynamique....... 199 B - Les effectifs : une stabilisation confirmer ...................................... 205 C - Les outils de connaissance et danalyse des dpenses de personn el, instruments dune gouvernance partage ............................................. 209 II - Une ncessaire matrise des dpenses de personnel ........................ 216 A - Le cadre national de la politique de lemploi public local ................. 217 B - Les leviers propres aux collectivits locales ...................................... 223
CHAPITRE VI - LACCS AU CRDIT DES COLLECTIVITS LOCALES ...................................................................................... 249

I - Lvolution de loffre de crdit .......................................................... 251 A - Un environnement redevenu favorable ........................................... 252 B - Un march de crdit aux collectivits locales progressivement solvabilis et de nouveau attractif ......................................................... 253 C - Un recours de plus en plus important au march obligataire .......... 260 D - Un recours au crdit court terme encore difficile ......................... 264 II - Un nouveau contexte encore marqu par des incertitudes .............. 266 A - La recomposition de loffre de financement ..................................... 267 B - Les problmes poss par les emprunts structurs ........................... 270 C - Un renforcement ncessaire de linformation financire ................. 284
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III - Les perspectives pour 2013 et au-del ............................................. 288 A - Une amlioration des conditions financires sur le march............. 289 B - La satisfaction des besoins de 2013 et au-del ................................. 292
CONCLUSION GNRALE ........................................................ 299 RCAPITULATIF DES ORIENTATIONS ET RECOMMANDATIONS .............................................................. 303 ANNEXES ..................................................................................... 309 RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITS ET DES ORGANISMES CONCERNS ..................................... 329
Les rapports publics de la Cour des comptes - laboration et publication -
La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des rapports publics thmatiques. Le prsent rapport est un rapport public thmatique. Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles et les enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dun rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des procdures de contrle et de publication.
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Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre -rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent en formation plnire ou ordinaire, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. * Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La documentation Franaise.
Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil (formation plnire), a adopt le prsent rapport intitul Les finances publiques locales. Le rapport a t arrt au vu du projet communiqu au pralable aux administrations, collectivits et organismes concerns et des rponses adresses en retour la Cour. Les rponses sont publies la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs.
Ont particip au dlibr : M. Migaud, Premier prsident, M. Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet, Mme Ratte, M. Vachia, prsidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Hespel, Bayle, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Rmond, Ganser, Cazanave, Mmes Bellon, Levy-Rosenwald, MM. Pannier, Paul, Lebuy, Mme Pappalardo, MM. Cazala, Frangialli, Andrani, Banquey, Mme Morell, MM. Perrot, Louis Gautier, Braunstein, Mmes Franoise Saliou, Lamarque, MM. Phline, Barb, Bertucci, Jean Gautier, Tournier, Mme Seyvet, M. Vivet, Mme Moati, MM. Charpy, Sabbe, Ptel, Maistre, Mme Malgat-Mly, MM. Martin, Tnier, Lair, Hayez, Mmes Trupin, Froment-Vdrine, M. Frentz, Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Uguen, Prat, Mme Gadriot-Renard, MM. Baccou, Castex, Spulchre, Arnauld dAndilly, Mousson, Mmes Bouygard, Vergnet, MM. Feller, Chouvet, Clment, Le Mer, Mme de Kersauson, M. Rousselot, Mme Esparre, MM. Monteils, Geoffroy, Glimet, Mme Latare, MM. Mourier des Gayets, de la Guronnire, Aulin, Vallernaud, Jamet, Mme Fontaine, M. Ecalle, Mme Prin, M. Ortiz, Mme Bouzanne des Mazery, MM. Bouvard, Basset, Fulachier, conseillers matres, MM. Schott, Klinger, Carpentier, Blairon, Jouanneau, Sarrazin, conseillers matres en service extraordinaire.
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Ont t entendus : - en sa prsentation, M. Vachia, prsident de la formation interjuridictions charge des travaux sur lesquels le rapport est fond et de la prparation du projet de rapport ; - en son rapport, M. Bertrand, rapporteur gnral, rapporteur du projet devant la chambre du conseil, assist de MM. Advielle, prsident de chambre rgionale des comptes, rapporteur gnral de la formation interjuridictions charge de prparer le rapport, Lion, conseiller rfrendaire, Barbaste, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, rapporteurs gnraux adjoints de cette mme formation, de Mme Dokhlar, conseillre rfrendaire, et M. Dugueperoux, prsident de section de chambre rgionale des comptes, rapporteurs de cette mme formation, et de M. Vallernaud, prsident de chambre rgionale des comptes, contre-rapporteur devant cette mme formation ; - en ses conclusions, sans avoir pris part au dlibr, M. Johanet, procureur gnral, accompagn de M. Lefort, avocat gnral.
*** M. Grard Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, le 8 octobre 2013.
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Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar, puis dlibr, le 12 juillet 2013, par une formation interjuridictions prside par M. Vachia, conseiller matre, et compose de M. Cazanave, Mmes Malgat-Mly et Dmier, conseillers matres, MM. Banquey et Bertucci, prsidents de chambre rgionale des comptes, Ecalle, conseiller matre, Le Potier, Kovarcik, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, et, en tant que rapporteur gnral, M. Advielle, prsident de chambre rgionale des comptes, en tant que rapporteurs gnraux adjoints, MM. Lion, conseiller rfrendaire et Barbaste, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, en tant que rapporteurs, Mme Dokhlar, conseillre rfrendaire, MM. Dugueperoux, prsident de section de chambre rgionale des comptes, Danile, premier conseiller de chambre rgionale des comptes et, en tant que contre-rapporteur, M. Vallernaud, prsident de chambre rgionale des comptes. Le projet de rapport a t examin et approuv, le 23 juillet 2013, par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de MM. Migaud, Premier prsident, Bayle, Bertrand, rapporteur gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet et Mme Ratte, prsidents de chambre, et M. Johanet, procureur gnral, entendu en ses avis.
Introduction
1 - Une mise en perspective des finances locales
La Cour prsente pour la premire fois un rapport public consacr aux finances locales, comme elle le fait chaque anne pour ltat et pour la scurit sociale ainsi que pour les finances publiques prises dans leur ensemble. Cette publication est le fruit dun travail commun de la Cour et des chambres rgionales des comptes. Elle a vocation tre prennise selon un rythme annuel. Des rapports publics thmatiques portant sur diffrents aspects de la gestion et des finances des collectivits territoriales ont t rgulirement publis depuis plus de vingt ans. En octobre 2009, un rapport public thmatique a trait de la conduite par ltat de la dcentralisation et abord notamment les questions de financement et de rationalisation de la dpense publique territoriale. Plus rcemment, en juillet 2011, un rapport public thmatique a port sur la gestion de la dette publique locale. En mai 2010, le conseil des prlvements obligatoires a consacr un rapport la fiscalit locale. Par ailleurs, le rapport public annuel comprend des chapitres relatifs la gestion publique locale ; celui de 2013 a voqu la situation et les perspectives financires des dpartements. Depuis 2006, le rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques publi en vue du dbat dorientation des finances publiques, en application de larticle 58-3 de la loi organique relative aux lois de finances, contient des dveloppements sur les finances du secteur public local. Pour autant, la Cour navait, jusquau prsent rapport, jamais consacr une publication entire lapprciation densemble des finances publiques locales. Jusqu prsent, la loi nimpose pas, au contraire des deux autres secteurs des finances publiques, ltat et la scurit sociale, la transmission au Parlement dun tel rapport. Toutefois, une disposition en ce sens figure dans le texte du projet de loi de modernisation de laction publique et daffirmation des mtropoles adopt en premire lecture par le Parlement en juillet 2013. Une telle publication se justifie pleinement par les enjeux que les finances locales reprsentent : la dpense des administrations publiques locales (242,5 Md en 2012) reprsente plus de 20 % des dpenses des
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administrations publiques, la dette locale (173,7 Md) contribue prs de 10 % de la dette publique franaise, les collectivits territoriales ralisent plus de 70 % de linvestissement public (52,6 Md) et les transferts financiers sous toutes formes de ltat aux collectivits territoriales atteignent 100 Md. Au-del de ces donnes, lapprciation des finances des administrations publiques locales participe du diagnostic de la situation densemble des finances publiques. Le respect des engagements europens de la France, rsultant notamment du pacte europen de stabilit et de croissance de 1996 rvis en mars 2005 et du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) de mars 2012, les concerne au mme titre que ltat et la scurit sociale. La loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, prise en application de ce trait, englobe bien dans son champ les administrations publiques locales qui participent de lobjectif dquilibre global quelle dfinit mme si les instruments pour y contribuer ny sont pas prciss. Le prsent rapport sinscrit ainsi dans la perspective de la ncessaire contribution des collectivits territoriales au retour lquilibre des comptes publics. Comme celles de ltat ou de la scurit sociale, les finances locales sont soumises aux problmatiques defficacit et defficience. Les collectivits territoriales ne sauraient sabstraire du contexte dans lequel elles se situent. Les ressources dont elles bnficient participent dun prlvement densemble sur les mnages et les entreprises. Quil sagisse de dotations de ltat ou de la fiscalit qui leur est affecte, ces ressources proviennent du mme contribuable qui est la fois national et local. Lutilisation optimale de chaque euro prlev est ainsi plus que jamais ncessaire. Linterpntration des finances locales avec celles de ltat et de la scurit sociale appelle une responsabilit collective quant lemploi des deniers publics. Lexamen des finances publiques locales renvoie la question de leur gouvernance. Les donnes financires agrges disponibles au plan national sont en effet la rsultante des dcisions prises par chacune des collectivits territoriales et par chacun des tablissements publics de coopration intercommunale pour lutilisation des ressources dont ils ou elles bnficient. Ces dcisions sont mises en uvre dans les conditions prvues par la loi, dans le cadre de la libre administration des collectivits territoriales dfinie par larticle 72 de la Constitution et de leur autonomie financire telle quelle rsulte de son article 72-2.
INTRODUCTION
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Si la loi impose aux collectivits territoriales, sous le contrle du reprsentant de ltat et des chambres rgionales et territoriales des comptes, dadopter un budget dont les sections de fonctionnement et dinvestissement sont respectivement en quilibre rel et nautorise le recours lemprunt que pour financer des investissements, il nexiste aucune disposition lgislative permettant de dfinir une norme dvolution des dpenses opposable aux collectivits prises individuellement ou dans leur ensemble. Des travaux prparatoires llaboration dun nouveau pacte de confiance et de responsabilit entre ltat et les collectivits territoriales ont t lancs par le Premier ministre, le 14 mars 2013. Ils ont abouti, au terme dun dialogue entre le Gouvernement et les instances reprsentatives des lus locaux, des dcisions du Premier ministre prsentes le 16 juillet 2013 et prises en compte dans le projet de loi de finances pour 2014. Cependant, le dispositif de gouvernance permettant dassocier les collectivits territoriales la dfinition de leur contribution au redressement des finances publiques reste construire sur la dure.
2 - Une double approche des finances locales

Lapprciation des finances locales doit prendre en compte le caractre dcentralis de lorganisation de la Rpublique (article 1er de la Constitution) : il nexiste pas dquivalent la loi de finances pour ltat et la loi de financement de la scurit sociale. Lintrt du prsent rapport est donc de croiser une approche globale partir de donnes nationales agrges et une approche locale partir des examens de la gestion raliss par les chambres rgionales des comptes1. Pour ce faire, conformment aux dispositions de larticle L. 111-9-1 du code des juridictions financires, la Cour et les chambres rgionales des comptes ont constitu une formation commune pour prparer ce nouveau type de rapport annuel. Le prsent rapport rsulte ainsi de travaux effectus sur la base denqutes conduites auprs des administrations centrales et dchanges avec les quatre grandes associations dlus locaux2. Dans le cadre dun accord conclu avec la Cour des comptes, la direction gnrale des
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Le prsent rapport ne couvre pas la situation des collectivits doutre-mer de larticle 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Caldonie. Pour des raisons techniques, le dpartement de Mayotte est galement exclu du champ, mais sera rintgr dans le prochain rapport. 2 Association des maires de France, Assemble des dpartements de France, Association des rgions de France, Assemble des communauts de France.
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finances publiques transmet dsormais cette dernire, selon un rythme convenu, les balances comptables des collectivits territoriales et tablissements publics locaux extraites de son infocentre, lequel centralise les comptes de gestion des collectivits et tablissements publics locaux produits par leurs comptables publics. Des requtes appropries ont pu ainsi tre effectues sur les donnes de 2012 et des annes antrieures3. Il repose galement sur les renvois de rapports dobservations rendus par les chambres rgionales des comptes dans le cadre dune enqute spcifique mene sous lgide de la formation commune. Cette enqute permet de corroborer des constats gnraux, voire de les expliquer et dillustrer des problmatiques nationales au moyen dexemples locaux. Ceux-ci mentionnent aussi bien de bonnes pratiques que des observations critiques. Les renvois concernent cette anne 118 collectivits : 4 rgions pour une population totale de 11 742 000 habitants ; 28 dpartements pour une population totale de 15 836 000 habitants ; 20 groupements de communes fiscalit propre pour une population totale de 3 852 000 habitants ; 66 communes grandes ou moyennes pour une population totale de 4 775 000 habitants. Ces observations ont, de plus, t compltes par les renvois effectus par les chambres rgionales des comptes sur la base dun questionnaire particulier qui leur a t adress en dbut danne 2013 et qui portait sur les perspectives en matire dinvestissements, dvolution de la masse salariale et de conditions daccs au crdit. Cette enqute complmentaire, qui avait pour objectif de permettre une meilleure apprhension des conditions dquilibre des collectivits pour lanne en cours, et qui portait sur les seules collectivits faisant lobjet dun examen de gestion ce moment-l, a donn lieu 70 renvois concernant : 1 rgion pour une population totale de 3 539 000 habitants ;
Le primtre retenu, qui est identique celui utilis par ladministration pour ses analyses et ses publications, ne prend pas en compte les oprations imputes sur des budgets annexes. Compte tenu des limites de la comptabilit locale, l'analyse est conduite partir des seules oprations relles en recettes et dpenses, c'est--dire celles ayant donn lieu encaissement ou dcaissement.
INTRODUCTION
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6 dpartements pour une population totale de 5 262 000 habitants ; 18 groupements fiscalit propre pour une population totale de 3 795 000 habitants ; 45 communes grandes ou moyennes pour une population totale de 1 769 000 habitants.
La mthodologie des travaux sur les dpenses de personnel Au plan national, lutilisation de la base, gre par la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) des donnes comptables de lensemble des collectivits territoriales a permis une analyse de lvolution globale et par catgorie de la masse salariale des collectivits locales. Ces investigations ont t compltes par : - une instruction auprs des administrations centrales comptentes, appuye sur leurs rponses des questionnaires et lanalyse des donnes de 4 leurs nombreux rapports et publications ; - des entretiens avec lINSEE et le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et lanalyse de leurs travaux ; lexamen dautres travaux manant du dispositif de statistique publique ou de ra pports tablis la demande du Gouvernement ou du Parlement ; - lanalyse de lensemble des fiches de la commission consultative d'valuation des normes (CCEN) sur les dcrets fonction publique pour les annes 2011 et 2012. Les analyses de la Cour sappuient galement sur les rapports dobservations dfinitives des chambres rgionales des comptes, qui rsultent des examens de gestion quelles effectuent chaque anne au titre de leurs programmes de contrle. Leur programmation repose sur une analyse des risques et des enjeux au niveau de chacun des territoires ; elle concerne, pour une large part, les collectivits moyennes ou grandes5. Sur cette base sont publis environ 450 rapports de chambre rgionale des comptes chaque anne sur les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux.
Les collectivits locales en chiffres ; rapports annuels de lobservatoire des finances locales ; rapports annuels sur ltat de la fonction publique ; rapports annuels sur ltat de la fonction publique et les rmunrations annex au projet de loi de finances ; pour les annes impaires, les synthses nationales des rapports au comit technique paritaire sur ltat des collectivits territoriales ; en 2013, ltat des lieux des effectifs de la fonction publique territoriale. 5 Il existe environ 500 collectivits de plus de 50 000 habitants.
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Dans ce cadre, ont t retenus 113 rapports dobservations dfinitives qui ont trait plus particulirement des questions de personnel6 (deux rgions, 15 dpartements, 20 groupements fiscalit propre, 76 communes dont 21 de plus de 50 000 habitants et 35 de 10 000 50 000 habitants). Le choix a t fait de ne pas mentionner toutes les collectivits concernes par telle ou telle observation mais de slectionner un certain nombre dexemples : les collectivits cites illustrent la fois les pratiques critiques et les bonnes pratiques.
Pour la commodit de lecture du prsent rapport, lexpression collectivits locales dsigne lensemble des collectivits territoriales et de leurs groupements fiscalit propre.
3 - Une analyse densemble complte par trois thmes particuliers

Les trois premiers chapitres du rapport examinent les finances locales et la qualit de linformation financire selon une approche transversale. Le premier chapitre prsente une apprciation densemble des quilibres macro-conomiques des finances des collectivits territoriales et de leurs groupements fiscalit propre. Il met notamment en vidence le caractre difficilement soutenable dune hausse tendancielle des dpenses un rythme plus lev que celle des recettes. Il se termine par une prsentation synthtique de quelques lments de comparaison sur la gouvernance des finances publiques locales chez nos principaux voisins europens. Le deuxime chapitre examine les quilibres financiers au sein de chacune des catgories de collectivits et met en vidence des situations trs diffrencies selon les catgories et au sein de chacune dentre elles. Ces diffrences appellent des modalits adaptes pour mettre en uvre la baisse des concours financiers de ltat programme pour 2014 et 2015. Le troisime chapitre traite de la qualit et de la fiabilit de linformation financire locale. Une amlioration des tats financiers des collectivits territoriales et des tablissements publics locaux ainsi que du dispositif de remonte des donnes financires au niveau national apparat ncessaire.
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Une partie de ces rapports est incluse dans les renvois mentionns au 2 de la prsente introduction, la slection ayant t pour ce chapitre tendue dautres rapports.
INTRODUCTION
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Les chapitres suivants sont consacrs trois thmes particuliers. Le quatrime chapitre prsente les premires consquences de la rforme de la fiscalit locale. La suppression de la taxe professionnelle a entran une modification de la structure des recettes de chacune des catgories de collectivits, laquelle affecte de faon diffrente les rgions, les dpartements et le secteur communal. Elle tend renforcer les ingalits de ressources entre collectivits dune mme catgorie et rend plus complique la prvision budgtaire compte tenu de labsence de stabilisation du nouveau dispositif. Le caractre durable du ramnagement opr apparat en question. Le cinquime chapitre analyse les dterminants de la dpense de personnel des collectivits territoriales et de leurs groupements. Il fait apparatre que si les dcisions lgislatives et rglementaires constituent un des dterminants de la dpense de personnel de collectivits locales, il nen demeure pas moins que les dcisions propres aux collectivits locales contribuent, pour une large part, laugmentation de cette dpense et que dimportantes marges existent pour mieux la matriser. Le sixime chapitre est consacr laccs des collectivits territoriales aux financements bancaires et obligataires qui revtent une importance particulire pour linvestissement local. Les conditions de cet accs se sont amliores en 2012 et 2013. Des rponses restent nanmoins apporter au problme des emprunts structurs sensibles contracts par les collectivits territoriales et leurs groupements.
Chapitre I Lvolution densemble des finances des collectivits locales

Lapprciation densemble des finances locales est susceptible de relever de deux rfrentiels. Dune part, les comptes individuels des collectivits territoriales et de leurs groupements sont tenus selon les rgles de la comptabilit publique et ladministration peut en tablir lagrgation. Dautre part, les collectivits territoriales et leurs groupements relvent de la catgorie des administrations publiques locales (APUL) au sens du rglement (CE) n 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au systme europen des comptes nationaux et rgionaux de la communaut. Lappareil statistique qui permet de prsenter le compte des administrations publiques locales en comptabilit nationale est aliment, aprs retraitements, par les donnes agrges de la comptabilit publique. En leur qualit dAPUL, les collectivits territoriales et les tablissements publics de coopration intercommunale contribuent au solde global des administrations publiques tandis que le montant de leur dette est pris en compte dans lendettement public de la France. Le respect des engagements europens de la France les concerne ainsi au mme titre que ltat et la scurit sociale : les finances des collectivits locales contribuent lquilibre global dfini par la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques.
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Dans le cadre de ces engagements, des objectifs de rduction des dficits publics ont t fixs tant par la loi de programmation des finances publiques du 31 dcembre 2012 que par le programme de stabilit de la France prsent en avril 2013. Ces objectifs sinscrivent dans une stratgie de matrise des dpenses publiques et de rduction, terme, du taux des prlvements obligatoires. Les collectivits territoriales et leurs groupements ont vocation participer la mise en uvre de cette stratgie et la rduction des dficits publics. Lapprciation de lvolution des finances locales doit sinscrire dans la perspective du redressement des finances publiques tel quil ressort du cadre ainsi trac. Pour autant, la situation financire globale des collectivits locales dcoule dun ensemble de facteurs - nature et dynamisme des recettes, offre de services publics, dpenses dintervention, choix dinvestissements, modalits de financement - dont lanalyse, partir des donnes de la comptabilit publique, doit pouvoir rendre compte. Le prsent chapitre expose dabord les donnes essentielles de lexercice 2012 au regard des exercices prcdents. Puis il interroge les perspectives pour 2013, 2014 et au-del et, ce titre, il aborde la question du mode de gouvernance des finances locales. Il est complt dans cette optique par quelques lments de comparaison internationale.
I - Les finances locales en 2012

A - Les finances locales au regard de la trajectoire des finances publiques
Le champ des administrations publiques locales 7 comprend les collectivits territoriales communes, dpartements et rgions ainsi que les groupements de communes fiscalit propre mtropoles, communauts urbaines, communauts dagglomration et communauts de communes et un certain nombre de syndicats intercommunaux et de syndicats mixtes. cet ensemble, sajoutent les organismes divers
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Les APUL ne couvrent pas la totalit du secteur public local qui comprend en outre des organismes classs en socits non financires, tels que les rgies autonomie financire et dotes de la personnalit morale, les syndicats intercommunaux relevant du secteur marchand, les offices publics de lhabitat (ex offices publics damnagement et de construction et offices publics dhabitations loyer modr) ou encore les caisses de crdit municipal.
LVOLUTION DENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES
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dadministration locale (ODAL) qui correspondent diverses catgories dorganismes comptence spcialise sur le territoire dune commune ou dun dpartement et aux chambres consulaires.
Collectivits territoriales, groupements de communes, collectivits 8 locales, APUL Les collectivits territoriales de la rpublique dfinies larticle 72 de la constitution comportent : - les 36 767 communes ; - les 101 dpartements y compris les cinq dpartements doutre-mer ; - les 26 rgions ; Les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) dsignent les diffrentes formes de coopration entre communes. Il en existe deux types : - les 2 456 groupements fiscalit propre (GFP), caractriss par une fiscalit directe locale et des comptences obligatoires (mtropole, communauts urbaines, communauts dagglomration, syndicats dagglomration nouvelle et communauts de communes) ; - les groupements financs par les contributions des communes membres, notamment les 9 720 syndicats vocation unique, les 1 302 syndicats vocation multiple et les 3 275 syndicats mixtes. Les collectivits territoriales et leurs groupements fiscalit propre constituent le champ de cette enqute. En comptabilit nationale, les collectivits locales regroupent les collectivits territoriales comptence gnrale (communes, dpartements et rgions), les groupements de communes fiscalit propre et certaines activits des syndicats de communes. Les administrations publiques locales (APUL) comprennent les collectivits locales et les organismes divers dadministration locale (ODAL), principalement des tablissements publics locaux (centres communaux d'action sociale, caisses des coles, services dpartementaux d'incendie et de secours, les tablissements publics locaux d'enseignement (collges, lyces d'enseignement gnral et professionnel), les associations rcratives et culturelles finances majoritairement par les collectivits territoriales et les chambres consulaires (commerce et industrie, agriculture et mtiers).
Sources : INSEE et Les collectivits locales en chiffres 2013 , DGCL.
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COUR DES COMPTES
Les dpenses des collectivits territoriales et de leurs groupements reprsentent plus de 90 % de celles des APUL. Les donnes de comptabilit nationale relatives aux APUL intgrent ainsi des lments qui ne relvent pas de la gestion des collectivits locales. Nanmoins, cette gestion dtermine en grande partie lvolution des finances du secteur et leur contribution au dficit et lendettement public.
1 - Une contribution limite au dficit public a) Une situation proche de lquilibre

En 2012, le dficit9 des administrations publiques locales a doubl, passant de 1,5 Md 3,1 Md. Cette progression fait suite quatre annes de rduction ou de stabilisation. Pour autant, ce dficit reste peu lev. Il reprsente 1,3 % des dpenses du secteur, 3 % de lensemble des dficits publics et 0,15 point de produit intrieur brut (PIB). Cette situation de quasi-quilibre est une caractristique des finances locales sur longue priode. Depuis 1996, le solde des APUL tend en effet osciller autour de lquilibre en raison des rgles budgtaires qui sappliquent aux collectivits locales et de la capacit quelles ont eue dajuster leurs recettes laugmentation continue de leurs dpenses. Tableau n 1 : les comptes des administrations publiques locales (Md)
2008 Recettes 213,0 Dpenses 222,4 Solde - 9,4 Source : Donnes INSEE 2009 223,9 229,8 - 5,9 2010 227,8 229,2 - 1,4 2011 233,8 235,3 - 1,5 2012 239,4 242,5 - 3,1
En 2012, les dpenses ont progress plus vite (+ 7,2 Md, soit + 3 %) que les recettes (+ 5,6 Md, soit + 2,4 %). Dans un contexte de quasi-stagnation des transferts courants entre administrations publiques, la hausse des recettes fiscales (4,4 Md, soit + 3,8 %) nest pas suffisante pour couvrir laugmentation des dpenses de fonctionnement (+ 4 Md, soit + 3,3 %), la hausse des transferts verss par les collectivits (+ 1,9 Md, soit + 3 %) et celle de linvestissement (+ 1,5 Md, soit + 3,6 %).
9
Au sens de la comptabilit nationale, le dficit correspond au besoin de financement rsultant de la diffrence entre lensemble des dpenses hors remboursement demprunts et lensemble des recettes hors souscription demprunts.
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Laugmentation plus rapide des dpenses par rapport aux recettes se traduit par une lgre diminution de lpargne brute 10 (- 1 %), qui passe de 42,2 Md en 2011 41,8 Md en 2012.
b) Une dette contribuant pour prs de 10 % lendettement public

La dette des administrations publiques locales atteint 173,7 Md la fin de 2012, en augmentation de 4,2 % (7,1 Md) par rapport 2011. Cet endettement reprsente 9,5 % de lensemble de la dette publique franaise. Son accroissement en 2012 est mettre en regard du besoin de financement des administrations publiques locales (3,1 Md) dune part, et de laugmentation de leurs dpts au Trsor (4 Md)11, dautre part. Laugmentation de la dette publique locale en 2012 sinscrit dans une tendance amorce compter de 2003. Aprs une priode de dsendettement entre 1996 et 2002, la reprise de lendettement, favorise par des taux dintrt faibles au dbut des annes 2000 sest poursuivie depuis lors.
2 - Une volution des dpenses suprieure aux objectifs de la loi de programmation des finances publiques a) Le solde des APUL
Les dpenses des administrations publiques locales sont celles qui, au sein des administrations publiques, ont progress le plus fortement au cours des trente dernires annes, en passant de 8,6 % en 1983 11,7 % du PIB fin 2011, avec une croissance moyenne en volume de 3,1 % par an12. Le niveau lev et la dynamique des dpenses locales ne rsulte que pour un peu plus de la moiti (1,67 %) des effets de transferts de comptence. Le reste de la hausse des dpenses locales, soit 1,38 point de PIB a eu lieu champ de comptences constant. La loi du 31 dcembre 2012 de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017 fixe des objectifs gnraux pour les finances publiques et dfinit une trajectoire dvolution des dpenses et des recettes des diffrents sous-secteurs dadministration publique. Larticle 2 donne une volution du solde effectif par sous-secteur des
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Lpargne brute ou autofinancement correspond la diffrence entre les recettes relles et les dpenses relles de fonctionnement, hors oprations exceptionnelles. 11 Sur le surcrot dendettement par rapport aux besoins, voir le chapitre VI du prsent rapport. 12 Source : annexe au projet de loi de finances pour 2013.
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COUR DES COMPTES
administrations publiques. Cette volution participe de la trajectoire densemble des finances publiques dfinie par la loi de programmation. Le programme de stabilit de la France pour 2013-2017, prsent en avril 2013, contient des projections un peu plus prudentes : un solde lquilibre entre 2015 et 2017. Le dficit des administrations publiques locales en 2012 (- 0,15 point de PIB) est conforme ce qui tait envisag par la loi de programmation. Toutefois, les tendances respectives de lvolution des recettes et des dpenses des APUL rendent incertaine la perspective dun strict quilibre en 2015 et celle dun excdent en 2016 et en 2017. Lannonce par le Gouvernement dune rduction des dotations de ltat de 1,5 Md en 2014 et de 1,5 Md supplmentaires en 2015, intgre au programme de stabilit pour la priode 2013-2017 prsent en avril 2013, est de nature renforcer le caractre incertain de cette projection en labsence dun freinage significatif des dpenses du secteur.
b) Lvolution des dpenses

La trajectoire des finances publiques envisage par la loi de programmation retient, pour le secteur des APUL, une croissance annuelle moyenne des dpenses de 0,7 % en volume entre 2014 et 2017. La croissance en volume retenue pour 2012 tait de 0,4 point et celle pour 2013 de 0,8 point. La progression des dpenses des administrations publiques en 2012 apparat en dcalage par rapport cette trajectoire. Compte tenu de linflation (+ 1,9 %), laugmentation des dpenses des APUL en valeur (+ 3 %) correspond une croissance de 1,1 % en volume, soit 0,7 point de plus que la prvision de la loi de programmation. Le programme de stabilit prvoit un ralentissement plus important sur la priode 2015-2017 au cours de laquelle la croissance serait limite 0,5 % en volume. La progression de la masse salariale prvue par la loi de programmation (+ 2,5 % en valeur en moyenne annuelle sur la priode) est dpasse en 2012 (+ 3,1 %). Il en va galement ainsi pour les dpenses dinvestissement qui ont augment de 3,6 % en 2012 pour une projection de 2,2 % par an en moyenne. Sagissant des dpenses sociales des collectivits territoriales, dont la loi de programmation ne quantifie pas lvolution attendue, lhypothse retenue dune dclration des dpenses lies au revenu de solidarit active (RSA) demeure improbable dans le contexte conomique actuel.
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c) Lvolution des recettes

En ce qui concerne les recettes fiscales, la loi de programmation retient une hypothse dvolution spontane proche de celle du PIB. La croissance des recettes fiscales en 2012 (3,8 % en valeur) est au-dessus de cette hypothse. Toutefois, au regard de la conjoncture susceptible de peser sur les produits de la fiscalit conomique et sur les droits de mutation titre onreux, cette hypothse nassure pas que la croissance spontane des ressources permettra de couvrir laugmentation tendancielle des dpenses. Compte tenu de la baisse des dotations de ltat en 2014 et 2015, le respect des objectifs de solde suppose donc un freinage de la dpense.
B - Les finances des collectivits territoriales et de leurs groupements en 2012

Les finances locales peuvent galement tre apprcies partir des comptes des collectivits territoriales et de leurs groupements fiscalit propre dont les balances comptables des seuls budgets principaux sont agrges au plan national par la direction gnrale des finances publiques (DGFiP). Plus troit que le champ des APUL, ce primtre permet de rendre compte, de faon plus spcifique, de lvolution des finances des collectivits locales et de leurs groupements13.
13
Les diffrences de primtre et de mthode comptable induisent des carts de chiffres avec les donnes de lINSEE, qui suivent les rgles de la comptabilit nationale. Par ailleurs, les donnes ici utilises sont tires des balances comptables des collectivits et tablissements publics locaux (CEPL) de lanne 2012 actualises mai 2013 sur la base des requtes effectues par la Cour. Des carts peuvent ainsi exister par rapport la publication de la DGFiP intitule premires tendances date de fvrier 2013.
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COUR DES COMPTES
Cette analyse permet de mieux apprcier les consquences des dcisions de gestion prises par les collectivits elles-mmes et de mieux prendre en compte les contraintes particulires qui psent sur ces dcisions. Le primtre retenu 14 , qui est identique celui utilis par ladministration pour ses analyses et ses publications15, nintgre pas les oprations imputes sur des budgets annexes16. Lanalyse conduite sur les seuls budgets principaux des collectivits se heurte elle-mme labsence de fiabilit des donnes comptables au niveau du bloc communal affrentes aux flux croiss qui permettrait lagrgation des oprations entre les communes et les groupements fiscalit propre. Pour le secteur communal, lanalyse en masse des recettes et des dpenses seffectue en consquence sur la base de donnes comprenant des doubles comptes nayant pu tre limins17. Il en rsulte une incertitude de plusieurs centaines de millions deuros sur certains postes de dpenses et notamment sur le poste des dpenses de personnel des groupements18. Il demeure cependant possible dapprcier, sur la base des donnes disponibles, les grandes volutions qui ont affect, en 2012, la situation financire de lensemble form par les collectivits territoriales et leurs groupements (voir tableau en annexe 1). Ces volutions confirment les tendances que met en vidence lanalyse des donnes issues de la comptabilit nationale19.
14
Le primtre retenu inclut les dpartements doutre-mer mais pas les collectivits doutre-mer ni pour des raisons techniques cette anne le dpartement de Mayotte. 15 Cest notamment le cas du rapport annuel de lobservatoire des finances locales dont le dernier a t publi le 9 juillet 2013. Si la base de donnes et le primtre sont identiques, des carts de chiffres peuvent nanmoins exister avec les donnes de la Cour, essentiellement pour les investissements, en raison de diffrences mthodologiques lies au retraitement par celle-ci des oprations dordre. 16 Labsence de fiabilit des donnes comptables qui devraient permettre la consolidation des oprations des budgets principaux et des budgets annexes des collectivits constitue un obstacle la prise en compte des donnes financires imputes sur ces budgets annexes. Voir sur ce point le chapitre III du rapport portant sur la qualit et la fiabilit de l'information financire locale. 17 Voir sur ce point le chapitre III du rapport portant sur la qualit et la fiabilit de l'information financire locale. 18 Voir sur ce point le chapitre V du rapport portant sur les dpenses de personnel. 19 Des carts peuvent exister dans les donnes dvolution pour des raisons de diffrence de primtre.
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Tableau n 2 : volution des recettes et des dpenses des collectivits locales

En Md Produits rels de fonctionnement Charges relles de fonctionnement pargne brute Recettes relles dinvestissement (hors emprunts) Dpenses relles dinvestissement (hors emprunts) Encours de la dette Ratio de dsendettement* 2010 178,44 148,75 29,69 19,25 50,02 124,14 4,2 2011 184,98 152,85 32,12 19,36 51,70 127,78 4,0 2012 188,21 157,70 30,51 19,48 52,60 132,90 4,4 2012/2011 1,7 % 3,2 % -5,0 % 0,6 % 1,8 % 4,0 % 2012/2010 5,5 % 6,0 % 2,7 % 1,2 % 5,2 % 7,1 %
* Ce ratio, qui rapporte lencours de la dette lpargne brute, mesure la capacit de dsendettement des collectivits. Source : Cour des comptes daprs donnes DGFiP
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COUR DES COMPTES
Graphique n 1 : ressources totales des collectivits en 2012
Dotations et participations de l'tat 27 %
Autres recettes 6%
Fiscalit 50 %
Fiscalit directe 32 % Fiscalit indirecte 18 %
Recettes d'investissement 9%
Emprunts souscrits 8%
Source : Cour des comptes d'aprs donnes DGFiP
En 2012, les recettes totales hors emprunts des collectivits territoriales et de leurs groupements se sont leves 208 Md pour un montant de dpenses totales hors remboursement demprunt de 210 Md, en hausse de 2,8 % par rapport 2011. Dans un contexte marqu par la seconde anne dapplication de la rforme de la fiscalit locale et par le desserrement de loffre de crdit, les collectivits locales ont globalement maintenu leur effort dquipement en dpit dun repli de leur pargne brute. linverse de lanne prcdente, la croissance des charges de fonctionnement a t plus leve que celles des recettes de fonctionnement. Si le recul de lautofinancement sest accompagn dune augmentation de la dette, la capacit de dsendettement demeure globalement satisfaisante.
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Graphique n 2 : total des emplois des collectivits en 2012
Autres charges Charges de gestion courante Subventions financires Dpenses 2% Autres dpenses 10 % 7% sociales des 1% dpartements 13 % Dpenses d'quipement 17 % Investissement 29 % Dpenses de personnel 25% Achats de biens et services 13 %
Subventions d'quipement verses 6%
Emprunts rembourss 5% Autres dpenses 1%
1 - Une volution des charges de fonctionnement plus rapide que celle des produits de fonctionnement
Avec une progression de 3,2 %, les charges de fonctionnement (157,7 Md) ont augment plus rapidement que les produits de fonctionnement (188,2 Md) dont laugmentation est reste limite 1,7 %. En consquence, lpargne brute (30,5 Md) a recul de 5 %.
a) Une volution modre des produits de fonctionnement

La faible progression des produits de fonctionnement rsulte notamment de la stabilisation en valeur des dotations et participations de ltat (60,8 Md) et de la progression modre (+ 2,5 %) des recettes fiscales (112,9 Md). Au sein de celles-ci, la fiscalit directe (72,2 Md) a cependant progress de 4 %, principalement en raison de leffet base, tandis que la fiscalit indirecte (41,1 Md) est reste atone (- 0,1 %).
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COUR DES COMPTES
Graphique n 3 : recettes des collectivits en 2012 (section de fonctionnement)
Autres recettes 8%
Dotations et participations de l'Etat 32%
Fiscalit directe 38% Fiscalit 60% Fiscalit indirecte 22%
Laugmentation de la fiscalit directe locale rsulte de plusieurs phnomnes 20 . La progression de la fiscalit pesant sur les mnages (+ 4,2 %) est principalement imputable lvolution des bases et, dans une moindre mesure, celle des taux. Pour les communes, leffet base est lorigine de 93 % de la hausse de 2012, il en explique 56 % pour les groupements fiscalit propre et 50 % pour les dpartements21. De la mme manire, le produit de la cotisation foncire sur les entreprises a volu de 4,7 % en raison dun effet base et de 0,6 % la suite de la progression des taux. Lvolution des montants de base de la cotisation foncire des entreprises (CFE) sexpliquerait en partie par celle des bases minimum fixes par les communes et les EPCI. Compte tenu des effets trop importants de ces hausses pour les petites entreprises, les commerants et les artisans, la loi de finances rectificative du 29 dcembre 2012 a autoris les collectivits prendre en charge, en tout ou partie, la fraction de CFE correspondant laugmentation de base minimum de 2012 dcide en 2011.
20 21
Bulletin dinformation statistique de la DGCL N 92 dcembre 2012. Les rgions ne peroivent plus de taxes mnages .
33
La progression du produit de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) en 2012 (+ 3,2 %) rsulte du dynamisme de la recette mais aussi dun changement dans son mode de versement aux collectivits locales. En 2011, celles-ci avaient peru le montant de la CVAE correspondant lexercice 2010. compter de 2012, elles peroivent un montant gal aux encaissements de lanne prcdente quelle que soit lanne dimposition laquelle ceux-ci se rattachent22.
b) Une croissance plus soutenue des charges de fonctionnement

Graphique n 4 : dpenses des collectivits en 2012 (section de fonctionnement)
Charges financires 3% Subventions 10 % Autres charges de gestion courante 14 % Dpenses sociales des dpartements 18 %
Autres 1% Dpenses de personnel 35 %
Achats de biens et services 19 %
Laugmentation des charges de fonctionnement rsulte notamment de la croissance des dpenses de personnel (+ 3,3 %) dont le montant (54,8 Md) reprsente 35 % du total. Aprs une hausse de 2,4 % en 2011, cette progression manifeste les difficults de matrise de la masse salariale 23 . Les dpenses sociales des dpartements (28,2 Md) ont progress de 5,6 % et reprsentent presque 20 % des charges des collectivits. Les autres charges de gestion courante (22,5 Md), qui
22 23
Ces encaissements peuvent inclure des rgularisations sur exercices antrieurs. Sur ce point, voir le chapitre V portant sur les dpenses de personnel.
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COUR DES COMPTES
comprennent les contributions obligatoires et les participations, ont stagn (+ 0,8 %). Les achats de biens et de services (30 Md), qui reprsentent le troisime poste de dpenses, ont cru, pour leur part, de 2,8 %. Si les charges financires (4,5 Md) ont augment de 5 %, leur part dans les dpenses de fonctionnement reste infrieure 3 %.
2 - Le maintien de leffort dquipement24

Les collectivits locales ont maintenu leur effort dquipement, les dpenses dinvestissement hors emprunt, en progression de 1,8 %, slevant 52,6 Md. Cette lgre progression est principalement porte par les communes et les intercommunalits25. Cette augmentation, relativement faible au regard du cycle lectoral municipal 26 , poursuit la reprise de linvestissement local enregistre en 2011 (+ 3,3 %). Toutefois, cette reprise (+ 2,6 Md cumuls en 2011 et 2012) ne compense pas le net inflchissement intervenu en 2009 et 2010 (- 4,4 Md).
3 - Une dette locale qui augmente

Au 31 dcembre 2012, lencours de la dette des collectivits territoriales et de leurs groupements, sur le primtre des seuls budgets principaux, slevait 132,9 Md, en progression de 4 % par rapport 2011. Cette progression na pas cess depuis le dbut des annes 2000. En euros courants, la dette a augment de 56 % depuis 2002. Toutefois, de faon globale, la capacit de dsendettement de lensemble des collectivits et groupements, mesure par le rapport entre lencours de la dette et lpargne brute, demeure satisfaisante. Elle slve un peu plus de 4 annes en 2012. Cet indicateur est cependant fragile dans la mesure o la chute de lpargne brute en raison dune absence de matrise des dpenses de fonctionnement entranerait une rapide dgradation de ce ratio et traduirait lapparition dune situation financire proccupante. Dans un contexte de rduction des concours de ltat et dincertitude sur lvolution des recettes fiscales, la prservation de marges financires par une action sur les dpenses apparat ncessaire.
quipement propre et subventions dinvestissements verses. Sur ce point, voir le chapitre II portant sur l'analyse par catgorie de collectivit. 26 Il est statistiquement observ que les dpenses dinvestissement des commun es sont faibles en dbut de mandat, dans la mesure o les programmes correspondants sont en cours dlaboration, puis sacclrent afin que ces programmes soient achevs avant les lections suivantes.
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II - Les perspectives densemble des finances locales

Le rapport de la Cour au Parlement sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2013 comporte notamment une analyse des risques de drapage des finances publiques au regard des prvisions de dpenses. Cette apprciation globale porte en particulier sur les perspectives financires des administrations publiques locales. Les volutions dcrites ci-aprs compltent cette apprciation en soulignant les enjeux qui sattachent un certain nombre de points particuliers pour lanne 2013 et au-del. Lvolution de la situation financire des collectivits territoriales et de leurs groupements dpend de la dynamique respective des dpenses et des ressources. Sagissant de ces dernires, leur volution est fonction des modalits dassociation des collectivits territoriales leffort de redressement des comptes publics et des effets de la rforme de la fiscalit locale intervenue en 2010. Pour les dpenses, il est ncessaire de prendre en compte les facteurs externes qui interviennent dans leur augmentation mais aussi les facteurs relevant de la pleine responsabilit des collectivits. Les perspectives pour lanne 2013 dcoulent de dispositions issues de la loi de finances rectificative pour 2012 du 29 dcembre 2012 ainsi que de la loi de finances pour 2013. Cependant, des marges dincertitudes existent quant au dynamisme de la fiscalit locale et aux dcisions de gestion que sont susceptibles de prendre les excutifs locaux. Au-del de 2013, les perspectives dpendent pour partie des suites de la confrence sur les finances locales qui sest tenue le 12 mars 2013 sous la prsidence du Premier ministre et qui tait destine lancer les travaux prparatoires llaboration dun nouveau pacte de confiance et de responsabilit entre ltat et les collectivits territoriales. Six axes de rflexion ont t dfinis cette occasion : la rpartition des efforts dconomies entre les chelons des collectivits territoriales aprs lannonce de la baisse des dotations de ltat pour 2014 et 2015, lvaluation des dpenses contraintes, lvolution des ressources des diffrentes catgories de collectivits, la prquation, laccs au crdit, lavenir de la contractualisation tat-rgions. lissue de cette confrence, deux groupes de travail ont t mis en place au sein du comit des finances locales, le premier sur la prquation et la baisse des dotations, le second sur les ressources des collectivits et les dpenses imposes.
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COUR DES COMPTES
Les dcisions prises par le Gouvernement, reprenant largement la dlibration du comit des finances locales, ont t annonces le 16 juillet 2013 lors dune deuxime confrence sur les finances locales prside par le Premier ministre. Le relev de conclusions de cette confrence tient lieu de pacte de confiance et de responsabilit entre ltat et les collectivits territoriales. Le projet de loi de finances pour 2014 en prvoit la mise en uvre. Les dcisions annonces par le Premier ministre laissent ouverte la question dun dispositif appropri de gouvernance des finances locales.
A - Lvolution attendue pour 2013

1 - Les ressources a) Le gel des dotations de ltat
En 2012, lensemble des transferts financiers de ltat aux collectivits territoriales sest lev 100,59 Md montant similaire celui de lexercice prcdent. Ce montant comprend des concours budgtaires (73,51 Md) mais galement le produit de la fiscalit transfre au titre de la compensation des transferts de comptences effectus dans le cadre de la dcentralisation (27,08 Md). Les concours budgtaires se dcomposent en des prlvements sur recettes 27 (55,58 Md), des dpenses du budget gnral (16,73 Md) et des dpenses de comptes daffectation spciale (1,2 Md)28. Jusquen 2007, la progression des dotations prenait en compte la croissance du produit intrieur brut. partir de 2008, les concours financiers de ltat ont t rgis par une norme dvolution sappliquant un ensemble de dotations (prlvements sur recettes ou dotations budgtaires) dont le primtre et le taux dindexation ont volu dans le temps. En 2009, lenveloppe progressait selon un taux correspondant linflation prvisionnelle augmente de 0,50 %, soit 2 % au total. En 2010, lindex dvolution tait limit linflation prvisionnelle
Un prlvement sur recettes constitue une rtrocession directe dun montant de recettes de ltat au profit des collectivits locales en vue de couvrir des charges qui incombent ces dernires et non ltat. Ces prlvements reprsentent les troisquarts des concours budgtaires de ltat aux collectivits locales. 28 Compte daffection spciale Contrle de la circulation et du stationnement routiers - programme 754 et compte daffectation spciale Financement national de dveloppement et de modernisation de l'apprentissage (cr par la LFR du 29 juillet 2011).
27
37
(+ 1,2 %). Toutefois, par drogation, la dotation globale fonctionnement augmentait de 0,6 % de plus que linflation.
de
Dans le cadre de leffort de matrise des dpenses, et conformment aux dispositions de la loi de programmation des finances publiques pour la priode 2011 2014, certaines dotations ont t geles en valeur. Lenveloppe dite norme (50,5 Md) comprend lensemble des prlvements sur recettes, hors fonds de compensation de la TVA (FCTVA) et dotations issues de la rforme de la fiscalit locale29, ainsi que les crdits budgtaires de la mission Relations avec les collectivits territoriales et de la dotation gnrale de dcentralisation de la formation professionnelle. Le gel en valeur de cette enveloppe, qui reprsente un quart des ressources des collectivits locales (hors emprunt), a t reconduit en 2013. La stabilisation en valeur de lenveloppe norme constitue une incitation au freinage des dpenses des collectivits locales. Le gel des dotations na cependant pas la mme porte pour chacune des catgories de collectivits. Cette porte dpend de lvolution des ressources, notamment fiscales, dont ces dernires disposent par ailleurs. cet gard, la rforme de la fiscalit locale de 2010 na pas la mme incidence pour le bloc communal, pour les dpartements et pour les rgions. La contrainte financire est ainsi moins leve pour les communes et les intercommunalits prises dans leur ensemble que pour les autres catgories de collectivits30.
b) Les effets de la rforme de la fiscalit locale

Pour 2013, les taxes mnages 31 devraient principalement continuer voluer sous leffet de laugmentation des bases avec stabilisation des taux, compte tenu de la perspective des lections municipales de 2014. Sagissant de la fiscalit conomique, les notifications de CVAE transmises aux collectivits au mois de mars 2013 (16,3 Md) traduisent une augmentation surprenante du produit distribu en 2013 (+ 7,5 %) sur la base des encaissements effectus par ladministration en 2012. Cette
29
Il sagit de la dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle et de la dotation de garantie des reversements des fonds dpartementaux de taxe professionnelle. 30 Voir sur ce point les chapitres II et IV du prsent rapport. 31 Taxe dhabitation, taxe foncire sur les proprits bties, taxe foncire sur les proprits non bties.
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COUR DES COMPTES
croissance (+ 1,14 Md) rsulterait de laugmentation du nombre dentreprises prises en compte (+ 15,2 %) et du dynamisme de certains secteurs dactivit, en particulier pour les entreprises exerant une activit financire et dassurance. Si cette augmentation constitue, en moyenne, une heureuse surprise pour lensemble des collectivits, certaines ont pu recevoir une notification qui, linverse, tait en diminution par rapport lanne dernire. Ces situations illustrent les incertitudes qui accompagnent encore la mise en place des impositions conomiques qui ont remplac la taxe professionnelle32. Pour autant, la forte croissance du produit de la CVAE vers en 2013 aux collectivits pourrait compenser en partie le gel des dotations de ltat et rduire, toutes choses gales par ailleurs, lincitation la matrise des dpenses. En ce qui concerne la fiscalit indirecte, les donnes disponibles restent dinterprtation dlicate, lvolution du march immobilier demeurant incertaine en 2013 comme elle la t tout au long de lanne 2012. La comparaison des recettes de droits de mutation titre onreux pour le premier trimestre 2013 avec celle du premier trimestre 2012 indique cependant un recul de 32 % des encaissements en 2013. Ces donnes doivent tre interprtes avec prudence compte tenu des mthodes de comptabilisation. Certains versements, enregistrs sur des comptes dimputation provisoires, sont en effet susceptibles de ntre pas intgrs aux montants comptabiliss, tandis que dautres dpartements tablissent un titre annuel de recettes marg au fur et mesure des encaissements.
c) La prquation
Le produit de la fiscalit locale directe et indirecte reprsente 60 % des recettes de fonctionnement des collectivits territoriales prises dans leur ensemble. La territorialisation de ces ressources induit une forte diffrenciation qui tend saccentuer entre collectivits. En effet, les collectivits dont les bases fiscales sont importantes peuvent appliquer des taux modrs alors que celles dont les bases sont plus rduites sont souvent pousses pratiquer des taux levs. La prquation, dont la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit le principe dans la Constitution33, vise rduire les ingalits de ressources entre territoires. Elle prend deux formes : la prquation dite verticale qui consiste en
32 33
Sur ce point, voir chapitre IV du prsent rapport. Article 72-2, 5me alina : la loi prvoit des dispositifs de prquation destins favoriser lgalit entre les collectivits territoriales.
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une rallocation des moyens lintrieur des dotations verses par ltat, la prquation dite horizontale qui fait jouer des mcanismes de solidarit entre les ressources des collectivits locales appartenant une mme catgorie (rgions, dpartements, bloc communal). La rforme de la fiscalit locale accrot la diffrenciation territoriale et rend ncessaire un renforcement des dispositifs de prquation. Laugmentation de la part des dotations de ltat consacre la prquation sest effectue en 2013, comme les deux annes prcdentes, dans un contexte de gel en valeur de lenveloppe norme . En 2013, les montants consacrs la prquation verticale au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) slvent 7,54 Md soit 18,17 % de celle-ci. Sy ajoutent 430 M au titre des fonds de prquation de la taxe professionnelle 34 . Au total, la prquation verticale slve 7,97 Md et reprsente 15,7 % de lenveloppe norme . Les montants consacrs la prquation verticale ont progress de 4,14 % par rapport 2012 et de 3 Md par rapport 2004. La cration de deux nouveaux fonds de prquation horizontale en 2013 a port cinq le nombre de ces dispositifs, pour un volume global de 1,01 Md, une part importante de ce montant concernant le bloc communal (590 M). La prquation horizontale slve en 2013 398 M pour les dpartements et 22 M pour les rgions35. Leffet de la hausse de la prquation sur les dpenses des collectivits locales, prsente parfois comme favorable au freinage de celles-ci36, demeure cependant incertain.
d) Le financement de linvestissement par lemprunt

En 2012, les collectivits territoriales et leurs tablissements publics craignaient de connatre des difficults daccs au crdit. Cependant, lexception de certaines collectivits trs endettes ou prouvant des difficults financires particulires, le financement des investissements prvus pour lexercice 2012 a pu tre assur. Pour 2013, les perspectives de financement ne soulvent pas dinquitude et les besoins des collectivits territoriales devraient tre
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Maintenus sous forme dun prlvement sur recettes de ltat aprs la rforme de 2010. 35 Voir sur ce point le chapitre 2 du rapport. 36 Voir sur ce point le rapport Carrez-Thnault de mai 2010.
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COUR DES COMPTES
couverts contribuant ainsi, toutes choses gales par ailleurs, au soutien de linvestissement local37.
2 - Les dpenses
Lestimation de lvolution globale des dpenses des collectivits territoriales et de leurs groupements ne peut porter que sur les grandes tendances, une apprciation plus prcise ne pouvant relever que dune analyse par catgorie de collectivits 38 . Cependant, certains facteurs communs sont susceptibles dtre relevs.
a) Le fonctionnement
Lvolution des charges de fonctionnement, dont 2012 marque la poursuite de la reprise depuis 2011, aprs la dclration constate entre 2008 et 201039, constitue un enjeu essentiel pour la participation effective des collectivits locales au redressement des finances publiques. La dynamique densemble des dpenses des collectivits locales rsulte de diffrents facteurs. Les besoins en services et quipements de proximit lis aux volutions dmographiques (croissance de la population franaise de 10 millions dhabitants entre 1982 et 2012 et vieillissement de la population) doivent tre pris en compte. Il en est de mme de la mise en uvre de normes de toute nature dont lincidence financire ne cesse de crotre. Cette dernire se serait leve 1,3 Md en 201240. Les transferts de comptence ont souvent t loccasion dune remise niveau importante dun patrimoine public ingalement entretenu. De plus, les collectivits locales ont gnralement dcid de consacrer la gestion des comptences transfres des moyens suprieurs ceux que ltat y consacrait antrieurement. Il en dcoule une charge prenne non compense par ltat qui ny est nullement tenu41. Enfin, les dcisions
37
Le chapitre VI du prsent rapport revient en dtail sur lvolution des conditions de recours lemprunt des collectivits territoriales. 38 Voir sur ce point le chapitre II de ce rapport. 39 Alors que la progression des charges de fonctionnement stait ralentie entre 2008 et 2010 (5,6 % en 2008, 3,9 % en 2009 et 2,2 % en 2010), on constate nouveau une augmentation de celles-ci sur les deux dernires annes (+ 2,8 % en 2011 et + 3,2 % en 2012). 40 Source : direction gnrale des collectivits locales. 41 Voir sur ce sujet, Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, volume 1. La situation et les perspectives financires des dpartements, p. 73-75. La Documentation franaise, fvrier 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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dinvestissement induisent une augmentation des dpenses de fonctionnement qui met en vidence limportance des choix dinvestissement en priode de financements plus contraints. Cet ensemble de facteurs ne laisse pas augurer un ralentissement spontan de la dpense des collectivits que le gel des dotations depuis 2011 na pas suffisamment inflchi. Si les effectifs des collectivits tendent se stabiliser, les instruments de la matrise de la masse salariale ne sont pas gnraliss et les bnfices attendus des mutualisations de services ne sont pas encore perceptibles 42 . Sagissant des achats de biens et de services , ce poste est contraint par des facteurs externes (hausses des cots de lnergie, de la construction et des travaux publics, des primes dassurance, et de linflation). Lvolution des dpenses dintervention des collectivits territoriales dpend pour lessentiel de celles des dpartements dont la hausse reprsente 72 % de laugmentation totale observe en 2012. Compte tenu de laugmentation des dpenses au titre du revenu de solidarit active (RSA) et de la poursuite de la monte en charge de la prestation de compensation du handicap (PCH)43, le rythme de croissance des dpenses dintervention des collectivits locales ne devrait pas connatre un ralentissement significatif en 2013 par rapport 2012. Au total, lanne 2013 ne devrait pas connatre un inflchissement significatif des dpenses de fonctionnement des collectivits locales en dpit des efforts en ce sens entrepris par certaines dentre elles comme le montrent plusieurs exemples appartenant lchantillon ayant concouru lenqute de la Cour et des chambres rgionales des comptes. La matrise des dpenses de personnel et la mutualisation des services constituent des sources majeures dconomies44. Dautres pistes existent. La rationalisation du patrimoine immobilier et les dpenses dentretien (qui reprsentent un enjeu de 3 Md) sont des sources dconomies potentielles. Il en va de mme dune politique dachat plus efficiente en ce qui concerne les charges de gestion courante (29,7 Md en 2012). Une meilleure coordination et une rationalisation des interventions conomiques des diffrents niveaux de collectivits (5 Md en 2012) pourraient rduire les dpenses les moins utiles tout en renforant les actions les plus structurantes. La Cour reviendra sur ces sujets dans ses prochains rapports sur les finances locales.
42 43
Voir sur ce point le chapitre V du prsent rapport. Voir sur ce point le chapitre II du prsent rapport. 44 Voir sur ce point le chapitre V du prsent rapport.
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COUR DES COMPTES
b) Linvestissement
Port essentiellement par le secteur communal, leffort dquipement des collectivits devrait augmenter avec lachvement des oprations lies au cycle lectoral des communes. Lamlioration des conditions daccs au crdit bancaire et le dveloppement de lemprunt obligataire pourraient compenser en 2013 une ventuelle contraction de lpargne brute.
B - Les volutions prvisibles en 2014 et au-del

Au-del de 2013, les perspectives dvolution des finances locales sont fortement lies lassociation des collectivits et groupements leffort de redressement des finances publiques et notamment aux conditions et modalits de la baisse des dotations prvue dans le projet de loi de finances pour 2014 et qui devrait tre prolonge en 2015.
1 - Les ressources a) La baisse des dotations

Lors dune communication au comit des finances locales, le 15 fvrier 2013, le Gouvernement a annonc la rduction des dotations de ltat de 1,5 Md en 2014 et de 1,5 Md supplmentaires en 2015. Cette rduction, qui est le double de celle qui tait prvue dans la loi de programmation des finances publiques du 31 dcembre 2012, a t intgre au programme de stabilit de la France pour la priode 20132017. La rduction correspond 3 % de lenveloppe norme en 2014 et 6 % en 2015. Faisant suite au gel pendant trois annes conscutives dune partie des concours financiers de ltat, cette diminution indite renforce la participation des collectivits locales leffort de redressement des finances publiques. Elle implique que les collectivits puissent trouver un nouveau modle financier ne dgradant pas le quasi-quilibre structurel de leurs comptes. Les modalits dapplication de la baisse des dotations sont importantes dans la mesure o les marges de manuvre des diffrentes catgories de collectivits ne sont pas identiques. Un groupe de travail a t mis en place sur ce sujet au sein du comit des finances locales pour conduire la rflexion et faire des propositions. Plusieurs hypothses ont t prsentes par ladministration aux associations dlus, dans le cadre de ce groupe. In fine, un scnario a t
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retenu et prsent par le comit des finances locales lors de la runion du 25 juin 2013. La dlibration du comit, prise la majorit de ses membres, souhaite que la baisse des dotations soit considre comme une contribution exceptionnelle la rduction du dficit de ltat, quelle soit lisse sur trois ans et que soit mis en place un dispositif prservant la capacit dinvestissement des collectivits locales. Elle propose que la baisse des concours financiers soit rpartie au prorata des ressources totales des diffrents niveaux de collectivits. Ce mcanisme se traduira pour chaque anne par une baisse de 840 M pour le bloc communal, 476 M pour les dpartements et 184 M pour les rgions. Cette modalit dapplication de la baisse des dotations attribue aux dpartements une quote-part dans leffort qui apparat peu compatible avec les difficults financires de nature structurelle que rencontrent nombre dentre eux. LAssemble des dpartements de France (ADF) avait formul dautres propositions qui nont pas t retenues. Elle avait tout dabord suggr une rpartition en fonction de la part des catgories de collectivits dans les dpenses totales hors allocations universelles de solidarit. Cette clef de rpartition, plus favorable, ramenait la contribution des dpartements 404 M chaque anne. Une solution plus favorable encore aurait rsult dune rpartition prenant en compte pour 50 % la part de chacune des catgories de collectivits dans la croissance des dpenses (hors RSA, APA et PCH) entre 2010 et 2011. La contribution dpartementale aurait alors t rduite 202 M par an. LADF avait ultrieurement accept que la part de chaque chelon dans la croissance des dpenses hors allocations universelles de solidarit ne soit prise en compte que pour 35 %. Finalement, lors de la deuxime confrence des finances locales qui sest tenue le 16 juillet 2013, le Premier ministre a annonc que, pour 2014, la baisse des dotations de ltat seffectuerait conformment aux propositions du comit des finances locales, cest--dire sans modulation en fonction des difficults particulires de la catgorie des dpartements, de nouvelles ressources leur tant par ailleurs attribues. Le projet de loi de finances pour 2014 met en uvre cette dcision. Les modalits de la baisse des dotations au sein de chaque niveau de collectivits sont cependant diffrentes. Au sein du bloc communal, le comit a souhait que la rpartition entre groupements et communes seffectue au prorata des recettes relles de fonctionnement ce qui fera supporter 70 % de la baisse aux communes
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COUR DES COMPTES
et 30 % aux intercommunalits45. Cette rpartition a t confirme par le projet de loi de finances pour 2014. En outre, pour le bloc communal, la baisse sera uniforme sans effet de prquation. Elle sera calcule pour les communes sur la dotation de base reue (au sein de la dotation globale de fonctionnement), dont elle reprsenterait environ 0,7 % et, pour les intercommunalits, sur la part de la dotation globale de fonctionnement constitue par la compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle. Les communes et les intercommunalits ont souhait que soient bien distingues la question de la baisse des dotations qui constitue pour elles une contribution exceptionnelle la rsorption du dficit de ltat et la question de la prquation qui vise corriger les ingalits de ressources entre collectivits. Il y aura toutefois en parallle la baisse des dotations un renforcement de la prquation. Pour les dpartements, la baisse sera prquatrice. Le projet de loi de finances pour 2014 prvoit quelle soit module en fonction dun indice synthtique mesurant le niveau de charges (apprci selon le revenu par habitant) et le niveau de marge de manuvre fiscale (apprci en fonction du taux de taxe foncire). Les dotations de prquation seront galement augmentes de 10 M. Pour les rgions, la baisse des dotations sera calcule au prorata de leurs recettes totales hors emprunt et hors prlvement du fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR). Aucune des modalits ainsi envisages ne prend vritablement en compte les marges de manuvre financires dont dispose ou ne dispose pas chacune des catgories de collectivits. Le choix des critres de rpartition de la baisse des dotations est rapprocher de la recherche concomitante de lattribution de nouvelles ressources aux dpartements, pour le financement des allocations de solidarit, et aux rgions afin de leur redonner davantage de pouvoir fiscal (voir paragraphe ci-aprs). Les nouvelles ressources fiscales accordes aux dpartements et aux rgions telles quelles ont t annonces par le Premier ministre le 16 juillet 2013, auront pour effet dattnuer significativement la porte de la baisse des concours financiers prvue dans le programme de stabilit de la France. Elles correspondent un transfert de leffort dajustement
45
La proportion serait de 77/23 en retraitant les transferts de ressources entre intercommunalits et communes.
45
budgtaire sur le contribuable (national ou local) par lintermdiaire dun prlvement accru sur les recettes fiscales de ltat et de la cration dimpositions locales nouvelles.
b) Des incertitudes sur la fiscalit locale

Les perspectives dvolution de la fiscalit locale demeurent incertaines moyen terme, le schma de financement des collectivits territoriales et de leurs groupements ne paraissant pas stabilis. Si la mise en place de dotations de compensation a permis de pallier les pertes rsultant de la suppression de la taxe professionnelle, la substitution de dotations budgtaires des ressources fiscales affecte toutefois diffremment les trois catgories de collectivits : au sein des ressources fiscales, la part de la fiscalit directe (hors dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle) a recul, entre 2009 et 2011, de 8 points pour les rgions et de 12 points pour les dpartements ; le recul nest que de 4 points pour le secteur communal46. Pour ce dernier, la dynamique future des ressources fiscales reposera en grande partie sur lvolution des bases et des taux de la fiscalit mnages tandis que pour les rgions, cette dynamique sera uniquement fonction de la variation de la valeur ajoute des entreprises. Sagissant des dpartements, lvolution de leurs ressources fiscales restera fortement dpendante de celle de la fiscalit indirecte (et notamment des droits de mutation titre onreux). Au-del de ces lments, la rforme se traduit par une forte diffrenciation des situations individuelles au sein de chaque catgorie de collectivits, qui accrot les ingalits de ressources. Compte tenu de ces lments, des ajustements de fiscalit locale sont prvisibles. Si la Cour a ainsi propos une rallocation de fiscalit locale entre le secteur communal et les dpartements afin de redonner ces derniers de plus grandes marges fiscales 47 , les associations dlus sollicitent en revanche la cration de nouvelles ressources.
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Voir sur ce point le chapitre IV de ce rapport. Voir sur ce point Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, volume 1. La situation et les perspectives financires des dpartements, p. 65-116. La Documentation franaise, fvrier 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr La Cour estime 5 Md la charge nette des dpartements en 2011 ce titre.
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COUR DES COMPTES
Les dpartements Les dpartements ont demand loctroi de ressources nouvelles pour financer la part non compense des trois allocations universelles de solidarit, laquelle tend crotre fortement depuis le transfert de la responsabilit de celles-ci aux dpartements48. Un groupe de travail, mis en place par le Premier ministre, runissant lAssemble des dpartements de France et les services de ltat, devait faire des propositions sur ce point dans le courant du mois de mai. Cette question a t renvoye larbitrage du Premier ministre : celui-ci est intervenu le 16 juillet 2013. Lors de la runion du 16 juillet 2013, le Premier ministre a annonc quun fonds de compensation de 830 M sera mis en place, compter de 2014, au bnfice des dpartements par transfert de frais de gestion de la taxe foncire sur les proprits bties aujourdhui perus par ltat. Le projet de loi de finances pour 2014 met en uvre cette dcision. Ainsi ltat assurera-t-il dsormais sans rmunration la collecte dune part significative des impts locaux. La rpartition de ce fonds, dont le montant reprsente 55 % de la baisse des dotations, serait effectue selon des critres prquateurs se rapportant aux ressources et aux charges des dpartements. Ceux-ci reposent notamment sur le potentiel fiscal, le revenu par habitant, leffort fiscal, ainsi que les dpenses sociales des dpartements. Le recours un principe de prquation pour la rpartition de ces ressources nouvelles est bienvenu dans la mesure o elle rduit leffet daubaine pour les dpartements les plus riches. Par ailleurs, les dpartements seront autoriss, pour une dure de deux ans (2014 et 2015) relever le plafond de perception des droits de mutation titre onreux hauteur de 4,5 % au lieu de 3,8 % aujourdhui, soit une hausse potentielle de prs de 20 % des droits de mutation pour les dpartements dont le montant estim pour 2013 pourrait tre voisin de 7 Md. Prvu par le projet de loi de finances pour 2014, ce relvement, qui est susceptible dapporter aux dpartements des ressources denviron 0,9 Md en 2014 et 1,2 Md en 201549, serait de nature compenser la baisse du montant des droits de mutations par rapport 2012. La cohrence de cette dernire mesure avec lvolution rcente de la fiscalit immobilire ou avec celle de lensemble de la fiscalit locale nest pas assure.
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Revenu de solidarit active (RSA), allocation personnalise dautonomie (APA) et prestation de compensation du handicap (PCH). 49 Source : projet de loi de finances pour 2014.
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Les rgions la demande du comit des finances locales, ladministration a prsent au groupe de travail constitu en son sein diverses analyses techniques portant sur les pistes de nouvelles ressources fiscales sollicites par les rgions. Celles-ci tendaient toutes augmenter la fiscalit conomique : taxes sur le numrique, taxes sur les autoroutes, versement transport, taxes et redevances sur les bureaux, taxe spciale dquipement, cration dun nouvel impt forfaitaire sur les entreprises de rseaux (IFER) portant sur les canalisations de transports de produits chimiques. Lors de sa runion du 25 juin 2013, le comit des finances locales a demand que, pour les rgions, soient plus particulirement examines laffectation dun versement transport interstitiel additionnel, lextension de la taxe damnagement toutes les rgions, lattribution dune imposition dans le secteur du numrique et linstauration dune fiscalit sur les autoroutes. Le 16 juillet 2013, le Premier ministre a annonc le renforcement de lautonomie financire des rgions avec lattribution de ressources plus dynamiques, dans le cadre de la rforme du financement de lapprentissage. Le projet de loi de finances pour 2014 met en uvre cette dcision. compter de 2014, la compensation financire des transferts de comptences intervenus en matire de formation professionnelle, alloue sous forme de crdits budgtaires, sera en partie remplace par les frais de gestion actuellement perus par ltat au titre de la taxe dhabitation, de la cotisation foncire des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE), ainsi que par une fraction supplmentaire de taxe intrieure sur la consommation des produits nergtiques (TICPE). La part de la dotation gnrale de dcentralisation formation professionnelle (DGDFP) ainsi remplace par des ressources fiscales reprsentait 901 M en 2013. compter de 2014, lui seront substitues des ressources fiscales hauteur de 601 M au titre du transfert des frais de gestion prcits et hauteur de 300 M au titre de la TICPE. lavenir, le transfert des frais de gestion sera index sur lvolution moyenne de ces frais, corrle aux impts locaux auxquels ils se rapportent. Ces perspectives montrent la tentation dun recours la fiscalit pour desserrer la contrainte financire pesant sur les deux catgories de collectivits locales concernes. Dans un contexte de prlvements obligatoires levs, ces orientations, prises dans leur globalit, pourraient
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COUR DES COMPTES
rduire lincitation la matrise des dpenses publiques locales par ailleurs attendue.
c) La prquation
La suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par une nouvelle fiscalit conomique complte par des dotations de compensation est favorable aux territoires riches en bases tertiaires et rsidentielles et dfavorable aux territoires dominante industrielle. Si les mcanismes compensatoires mis en place ont permis de neutraliser ces effets sur les premires annes dapplication de la rforme, les ingalits tendront saccentuer en raison du caractre fig des dotations de compensation50. Cette situation rend ncessaire un renforcement des mcanismes de prquation. Dans un contexte de stagnation puis de rduction des concours financiers de ltat aux collectivits territoriales, les marges de progression de la prquation verticale apparaissent rduites. En outre, la modification du calcul des potentiels fiscaux et financiers des collectivits affecte la mesure de la richesse et le classement dun certain nombre dentre elles. Le renforcement de la prquation devrait ainsi reposer sur des mcanismes de prquation horizontale. La mise en place du fonds de prquation des droits de mutation titre onreux des dpartements, en 2011, celle du fonds de prquation intercommunal et communal (FPIC) en 2012, ainsi que celle des fonds de prquation de la CVAE des dpartements et des rgions en 2013 sinscrivent dans cette perspective. Si la prquation opre par le FPIC est appele monter en puissance, les dispositifs dpartementaux et surtout rgionaux demeurent insuffisants51. Le 16 juillet 2013, le Premier ministre a annonc que les ressources consacres la prquation en 2014 seraient augmentes. Au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), les dotations de prquation progresseraient de 120 M. Par ailleurs, au sein de la prquation horizontale, le fonds de prquation des ressources intercommunales et communales serait augment de 210 M pour atteindre 570 M, conformment ce que prvoyait la loi, tandis que le fonds de solidarit des communes dle-de-France serait port 250 M.
50 51
Voir sur ce point le chapitre IV de ce rapport. Sur ces mcanismes particuliers, voir le chapitre II de ce rapport.
49
Pour le FPIC, le comit des finances locales a souhait en outre que des ajustements soient apports par la loi de finances pour 2014 : le relvement 25 % de la pondration du revenu par habitant dans lindice utilis pour dterminer le prlvement ; une meilleure prise en compte progressive de leffort fiscal ; le relvement 13 % du plafond au titre du FPIC. Des ajustements sont galement prvus pour le FSRIF. Le relev de conclusions du 16 juillet 2013 reprend ces orientations qui sont mises en uvre par le projet de loi de finances pour 2014. Dans la perspective dun accroissement de la prquation, les pistes ouvertes en juillet 2013 par le rapport de la mission inspection gnrale de ladministration/inspection gnrale des finances, qui tendent en renforcer lefficience et en assurer le recentrage, devraient tre prises en considration, notamment sagissant du dveloppement de la prquation horizontale . *** Au total, le transfert de fiscalit de ltat aux dpartements (830 M) rduira due concurrence leffet de la baisse des dotations aux collectivits territoriales sur le solde budgtaire de ltat. La substitution de ressources fiscales des dotations au bnfice des rgions ne sera neutre pour ltat que la premire anne. moyen terme, cette substitution aura pour effet de le priver de la croissance spontane des recettes fiscales transfres au dtriment, toutes choses gales par ailleurs, de sa propre situation budgtaire.
2 - Les dpenses
Le ralentissement du rythme dvolution des concours financiers de ltat, compter de 2008, et le gel des dotations composant lenveloppe norme ont globalement contribu ralentir la croissance des dpenses des collectivits locales. La baisse annonce pour 2014 et 2015 devrait accentuer cette tendance sous rserve de ce qui est dit cidessus. Compte tenu de lexistence de facteurs externes concourant laugmentation des charges des collectivits, linflchissement de la dpense globale ncessiterait ladoption de mesures dconomies.
a) Limpact des facteurs externes

La croissance de certaines charges des collectivits locales rsulte pour partie de dcisions prises par ltat. Au regard de lobjectif de matrise des dpenses locales, celui-ci devrait faire en sorte de rduire limpact de ses dcisions sur lquilibre financier des collectivits.
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COUR DES COMPTES
Ltat pourrait ainsi contribuer faciliter la matrise des dpenses des collectivits territoriales en tant plus attentif la question du cot des normes quil dicte et celle des conditions de leur application. Une rduction significative du stock en vigueur et une diminution du flux des normes nouvelles contribueraient au ralentissement de la croissance des dpenses locales. cet gard, les propositions dallgement du stock et du flux de normes contenues dans le rapport remis au Premier ministre le 26 mars 2013 par MM Lambert et Boulard sont en cours dexpertise par ladministration. Dores et dj, plusieurs mesures adoptes par le comit interministriel de modernisation de laction publique (CIMAP), le 2 avril 2013, vont dans ce sens : toute proposition de texte rglementaire nouveau ne sera accepte que si elle saccompagne dune mesure de simplification correspondante ; les valuations pralables lensemble des textes rglementaires seront gnralises et renforces, en particulier pour mieux prendre en compte limpact financier des textes sur les collectivits territoriales. Dautres mesures ont t annonces dans le relev de conclusions du 16 juillet 2013. Ltat pourrait galement encourager la recherche dune meilleure efficience de linvestissement local en favorisant le recentrage des dpenses sur les actions prioritaires. Dans son rapport public annuel 2013 52 , la Cour recommande dviter les cofinancements dpartementrgion en matire dinvestissement et suggre lintroduction dun plafond de subventionnement pour les projets conduits par dautres collectivits. De mme, lappel au financement, en complment de ltat, pour le financement de grands projets dinfrastructure pourrait tre reconsidr. Au-del, et pour lensemble des collectivits, pourrait tre dfinie une obligation de soumettre une tude dimpact pluriannuel net sur les charges de fonctionnement des oprations dinvestissement suprieures un plancher dfinir.
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Voir Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, volume 1. La situation et les perspectives financires des dpartements, p. 96-97. La Documentation franaise, fvrier 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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b) La ncessit dune matrise des facteurs internes dvolution des dpenses

Dans la perspective de la recherche dconomies permettant de compenser tout ou partie de la baisse des dotations de ltat, plusieurs pistes pourraient tre envisages. Dune manire gnrale, la matrise de la dpense salariale des collectivits locales constitue un enjeu majeur. Le chapitre 5 du prsent rapport revient sur la problmatique des dterminants de la dpense de personnel. La rationalisation de la gestion du patrimoine immobilier, la mise en uvre dune politique dachat plus efficiente et la rationalisation des interventions conomiques des collectivits pourraient de mme contribuer aux conomies.
3 - Le risque du bouclage par lendettement

En labsence dinflchissement des dpenses, la baisse des concours financiers de ltat aux collectivits territoriales risque de se traduire par une rduction de lpargne brute et, par voie de consquence, de lautofinancement des investissements. Dans ce contexte, lalternative serait de rduire ces derniers ou de davantage recourir lendettement. Linvestissement tant principalement port par le secteur communal, qui se trouvera en 2014 et 2015 en dbut de cycle lectoral, il nest pas exclu que leffort dquipement flchisse. Cependant, le recours lendettement pourrait constituer une tentation dans un contexte dlargissement de loffre de crdit et de rduction des marges bancaires. Les dispositions lgislatives relatives lquilibre budgtaire, qui portent sur la capacit rembourser lannuit de la dette en capital par des ressources dfinitives, ne constituent pas, cet gard un frein suffisant. La rduction des marges budgtaires induite par la baisse des dotations et par la rforme de la fiscalit locale rendrait cependant risque cette seconde option.
C - Un dispositif de gouvernance insuffisant

Le processus de dialogue entre le Gouvernement et les associations reprsentant les collectivits territoriales qui sest droul au printemps 2013 pose question dans le contexte actuel de participation attendue du secteur public local aux engagements de redressement des finances publiques. Les moyens de gouvernance globale des finances publiques locales qui permettraient davoir des instruments comparables ceux existant pour ltat et la scurit sociale sont limits ou indirects.
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COUR DES COMPTES
Si la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques prvoit que les lois de programmation peuvent comporter des orientations pluriannuelles relatives lencadrement des dpenses, des recettes et du solde ou au recours lendettement de tout ou partie des administrations publiques53 et donc des APUL, elle ne cre pas de vritable encadrement. Elle indique simplement que la loi de programmation peut comporter des rgles relatives la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale ainsi qu linformation et au contrle du Parlement sur cette gestion. Ces rgles peuvent en particulier avoir pour objet dencadrer les recettes, les dpenses et le solde ou le recours lendettement de tout ou partie des administrations publiques 54 . Ces rgles nexistent que trs partiellement aujourdhui. Jusqu prsent, les lois de programmation tant antrieures la loi organique que celle, immdiatement postrieure, du 31 dcembre 2012 pour les annes 2012-2017, dfinissent, en ce qui concerne les APUL, des objectifs de solde sur la base dune trajectoire de recettes et de dpenses explicite en annexe, dans un exercice qui est principalement de prvision, faute de pouvoir sappuyer sur des outils de prescription tels que les lois de finances pour ltat et la loi de financement de la scurit sociale pour la scurit sociale. Nanmoins, la loi de programmation 55 fixe un cadre lvolution de lenveloppe des concours financiers de ltat : cest linstrument principal de rgulation des dpenses locales dont le lgislateur dispose, sous la rserve essentielle des mesures transversales applicables la rmunration des fonctionnaires 56 . Celle pour 2012-2017 indique que les collectivits territoriales contribuent leffort de redressement des finances publiques selon des modalits llaboration desquelles elles sont associes . Le rapport annexe cette loi de programmation prvoit qu un pacte de confiance et de solidarit sera ngoci avec les collectivits territoriales afin notamment de dterminer les modalits, partir de 2014, de participation des collectivits territoriales leffort de redressement .
53 54
Article 2, avant-dernier alina. Article 4 : le conseil constitutionnel a estim que cet article qui dfinit un domaine de comptence facultatif ntait pas contraire la Constitution eu gard son obj et. 55 Article 13. 56 Et compte tenu par ailleurs des rgles que la loi peut imposer la gestion des finances locales en application des articles 34, 72, troisime alina et 72-2 de la Constitution : il en est ainsi de la rgle dor encadrant ladoption des budgets locaux (article L. 1612-4 du CGCT), des dispositifs de prquation des ressources entre collectivits et du rgime de la fiscalit locale.
53
On ne saurait trop souligner lutilit dun tel pacte, la France tant amene prendre des engagements pour lensemble des administrations publiques, dont il est essentiel que ltat soit en mesure de garantir leffectivit, y compris donc leur respect par les collectivits territoriales. La participation des collectivits territoriales leffort de redressement des comptes publics est ainsi appele se renforcer. Elle ne sera cependant effective que si la baisse des concours financiers de ltat hauteur de 4,5 Md en cumul sur deux ans ne saccompagne pas dune hausse symtrique des impts locaux mais se traduit par des conomies dans les dpenses des collectivits territoriales. La situation actuelle de la gouvernance globale des finances locales reste insatisfaisante et mriterait dtre renforce sous un double aspect : dune part, les dispositions de la loi organique cites plus haut permettent denvisager de poser dans la loi des rgles plus contraignantes en matire dvolution attendue des recettes et des dpenses du secteur public local, ce que justifie la situation prsente des finances publiques ; dautre part, une instance nationale pourrait tre le cadre permanent dassociation des collectivits territoriales aux mesures de redressement, tant en amont des lois de programmation et de finances pour rendre un avis sur leur nature et leur tendue quen aval dans la dclinaison des orientations au sein dun pacte qui soit le cadre des engagements fermes et rciproques de ltat et des collectivits territoriales en ce domaine.
Le Haut conseil des territoires , dont la cration est prvue par le projet de loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles, pourrait remplir ce rle et contribuer ainsi la dfinition de la programmation pluri annuelle des finances des administrations publiques locales dans la perspective du rtablissement des comptes publics. En ltat, toutefois, le texte adopt en premire lecture par le Parlement le 23 juillet 2013, prvoit simplement que le Haut conseil peut tre consult sur la politique du Gouvernement lgard des collectivits territoriales et sur la programmation pluriannuelle des finances publiques . Au total, la Cour estime quun pacte de gouvernance financire devrait tre conclu entre ltat et les collectivits territoriales. Conformment aux dispositions des articles 72 et 72-2 de la Constitution et la loi organique du 17 dcembre 2012, ce pacte serait encadr par des rgles inscrites dans la loi de programmation des finances publiques.
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COUR DES COMPTES
III - lments de comparaisons internationales : Allemagne, Italie, Royaume-Uni

Un bref aperu des finances publiques locales des proches voisins europens de la France montre quau-del des diffrences dorganisation, la question de la matrise des dpenses publiques conduit ces pays mettre en place un cadre lintrieur duquel se dploient les relations financires entre ltat et les collectivits territoriales. Ce cadre prsente une double caractristique : il tend, dune part, favoriser une gouvernance densemble des finances publiques en y intgrant systmatiquement les finances des administrations publiques locales. Dautre part, il pose des limites contraignantes lexercice par les collectivits de leur autonomie fiscale . En 2011, les dpenses des administrations locales57 (2 110 Md) reprsentaient un peu moins du tiers des dpenses totales des administrations publiques de lUnion europenne. La part relative agrge de lAllemagne, de la France, de lItalie et du Royaume-Uni slevait un peu moins de 60 % de lensemble. Au sein de ce groupe de quatre pays, la dpense des tats fdrs et des collectivits locales dAllemagne reprsentait 43 % du total, les 57 % restant se rpartissant parts peu prs gales entre les trois autres pays. Limportance du poids relatif de lAllemagne tient au fait que les Lnder y exercent des comptences ailleurs dvolues ltat central notamment en matire fiscale, judiciaire, policire, carcrale ou ducative. Ds lors, leurs dpenses et celles de leurs collectivits locales reprsentent 46 % des dpenses des administrations publiques. Cette proportion est plus faible en Italie (31 %) et au Royaume-Uni (27 %) qui demeurent, des degrs divers et malgr les avances significatives de la dcentralisation58, des tats davantage centraliss. Nanmoins, le partage des domaines lgislatifs entre le lgislateur national et le lgislateur rgional est une caractristique commune ces trois pays.
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Source Eurostat, donnes mises jour en mai 2013. Lois dites de dvolution au Royaume-Uni et rforme constitutionnelle de 2001 en Italie.
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A - Un pouvoir fiscal et un recours lemprunt encadrs

Si en Italie et en Allemagne, la lgislation fiscale est partage entre le lgislateur national et lchelon dcentralis, les dispositifs lgislatifs pour lune, constitutionnel pour lautre, confrent respectivement ltat central et ltat fdral un pouvoir fiscal prpondrant. En Italie, les transferts de ltat (essentiellement une quote-part de TVA) reprsentent 40 % environ des ressources de lensemble des collectivits. Cette proportion est de 50 % pour les recettes fiscales propres et 10 % pour les recettes non fiscales. En Allemagne la loi fondamentale impose le partage du produit des impts dits communs entre la fdration et les tats fdrs. Ainsi, limpt sur le revenu et limpt sur les socits sont-ils rpartis par moiti entre la fdration et les tats fdrs. La loi prvoit les modalits de rpartition de la TVA, dont les communes peroivent une partie depuis 1998. Pour lexercice 2012, les impts communs reprsentaient 79 % du produit fiscal 59 (compte non tenu des impts communaux), ceux de la fdration 18 % et ceux des tats fdrs 3 %. Aprs rpartition, 46 % du produit est all la fdration, 43 % aux Lnder, 5 % lUnion europenne et 6 % aux communes. En outre, diffrents mcanismes de prquation modifient la rpartition du produit des impts communs en fonction de la population et de la situation conomique respective des Lnder. Au Royaume-Uni, la lgislation fiscale est de la comptence quasi exclusive du Parlement national, si bien que lautonomie fiscale des Gouvernements rgionaux (cosse, Pays-de-Galles, Irlande du Nord) et de leurs collectivits locales, tout comme celle des collectivits de lAngleterre, est trs faible. Ainsi, en 2011, les dpenses des collectivits territoriales taient finances 64 % par des dotations dtat en Angleterre60, et plus de 80 % en cosse, en Irlande du Nord et au Pays de Galles. Les autres ressources proviennent de la fiscalit locale. Au Royaume-Uni, comme en Italie, le recours lemprunt des collectivits territoriales pour financer leurs investissements est soumis des dispositions lgislatives contraignantes. La part de lendettement de
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Source : Rapport mensuel du ministre fdral des finances, janvier 2013, page 21. Le Royaume-Uni nest pas concern par la rgionalisation.
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COUR DES COMPTES
ces collectivits dans lendettement total tait de 5 % au Royaume-Uni et de 9,8 % en Italie, contre 30 % en Allemagne61.
B - Des budgets locaux sous surveillance

Exception faite de la faiblesse de la fiscalit locale et des procdures qui encadrent le recours lemprunt, les collectivits territoriales du Royaume-Uni jouissent dune large autonomie dans ltablissement et lexcution de leurs budgets. Lattribution des dotations dtat est suivie au moyen doutils de pilotage, pralablement ngocis entre le directeur du Trsor et les secrtaires dtat des Gouvernements rgionaux. Le principal instrument fixe des plafonds de dpenses pour trois ans. Cette autonomie est dsormais plus contrainte en Allemagne depuis la rvision constitutionnelle de 2010. Larticle 109 de la loi fondamentale affirme en effet le principe dune responsabilit conjointe face aux engagements europens en matire budgtaire, et instaure par ailleurs, entre ltat fdral et les Lnder, une cl de rpartition dventuelles sanctions imposes par lUnion europenne. Cr en 2009, le conseil de stabilit, compos des ministres fdraux des finances et de lconomie et du ministre des finances de chaque Land, complte, en Allemagne, le dispositif constitutionnel de contrle des dficits de la fdration et des tats fdrs. Sous rserve du renforcement de son indpendance, il devrait devenir linstitution charge du contrle de la rgle de lquilibre des budgets au sens du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire (TSCG). La responsabilit conjointe de ltat italien et de ses collectivits territoriales a t inscrite dans la constitution aprs la ratification du TSCG. Cependant ce principe avait t affirm, ds 1998, par la loi crant un pacte de stabilit interne auquel sont soumises toutes les collectivits territoriales qui doivent, depuis 1999, respecter des objectifs pluriannuels de rduction de dpenses. La coordination des finances publiques relve du pouvoir lgislatif partag entre les rgions et ltat, mais le principe constitutionnel de lunit conomique de la Rpublique justifie que les budgets des collectivits territoriales soient tablis dans le respect des objectifs de programmation nationale et autorise ladministration centrale intervenir dans la gestion des collectivits qui ne respectent pas les objectifs de programmation.
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Source : Commission europenne, donnes 2010.
57
Le respect des objectifs du pacte de stabilit interne est contrl par la Cour des comptes italienne qui tablit annuellement, depuis 1999, deux rfrs (un pour les rgions, un autre pour les collectivits infra rgionales) soumis lexamen du Parlement. Dans ces rapports, sont aussi analyses en dtail les volutions des rsultats de fonctionnement, de linvestissement, de lendettement, des engagements hors bilan, ou encore des comptes et budgets en dsquilibre.
C - Une consolidation comptable pour le seul Royaume-Uni

En Italie, les donnes comptables 62 prsentes par la Cour des comptes dans ses rapports annuels au Parlement sur les finances rgionales, provinciales et communales sont consolides par celle-ci. Pour ce faire, elle sappuie sur les travaux dun collge de commissaires aux comptes constitu auprs de chaque collectivit et dont elle normalise lactivit, qui va au-del dune stricte certification des comptes. Depuis 2010, la Cour des comptes publie un rapport sur la coordination des finances publiques dans lequel est analyse lintgralit des recettes, des dpenses et de la dette du secteur public. Ce rapport ne repose pas nanmoins sur une consolidation de toutes les donnes comptables certifies des administrations publiques. Au terme dune rforme de trs grande ampleur de la comptabilit publique, le ministre de lconomie devrait procder, partir de 2014, la consolidation des comptes de tout le secteur public. Une telle consolidation est effectue, annuellement, depuis 2010, par la direction du Trsor 63 au Royaume-Uni partir des comptes pralablement certifis denviron 1500 entits considres comme publiques ou exerant des activits caractre public, parmi lesquelles figurent de trs nombreuses collectivits territoriales. Le premier rapport sur les comptes consolids des administrations du Royaume a t prsent la Chambre des communes en novembre 2011 pour lexercice financier 2009-2010. Il comprend, entre autres, le certificat et le rapport du contrleur, vrificateur gnral du Royaume-Uni, qui a mis quatre rserves dont la principale est un dsaccord sur la dfinition de la notion dentit publique utilise par le Trsor pour dterminer le primtre de la consolidation. Les finances publiques locales consolides sont donc apprcies dans le cadre de ce rapport, dont les donnes ont t utilises
62 63
Disponibles en droits constats et en encaissements-dcaissements. Her Majesty Treasury.
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COUR DES COMPTES
par lOffice de surveillance budgtaire64 dans son premier rapport sur la soutenabilit fiscale. En Allemagne, seul le conseil de stabilit offre une information globale sur la situation budgtaire de la fdration dans son ensemble. La consolidation des comptes locaux, des fins statistiques, porte sur des donnes non harmonises. En effet, labsence dharmonisation des rgles comptables applicables aux administrations publiques, ainsi que lhtrognit des modalits des contrles des comptes des collectivits dcentralises interdisent, pour linstant, toute consolidation comptable des comptes locaux. Trs abouti au Royaume-Uni, ou en cours de perfectionnement du fait des exigences du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) en Allemagne ou en Italie, le cadre lintrieur duquel se dploient les relations financires entre ltat et les collectivits territoriales, vise dabord apprhender les finances locales au niveau consolid comme une des trois composantes des finances du secteur public. Ainsi, la prvision de la dpense locale fait partie de la prvision de toutes les administrations publiques. Il vise ensuite donner ltat les moyens dassurer les responsabilits qui dcoulent de ses obligations europennes travers un pouvoir fiscal prpondrant et des instruments ngocis de rgulation comme en Italie ou Royaume-Uni, ou par le partage et la prquation des ressources fiscales comme en Allemagne. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Lexamen de la situation financire des collectivits locales en 2012 met en vidence la poursuite dune hausse tendancielle des dpenses que la contrainte budgtaire na pas suffisamment frein. La croissance des charges de fonctionnement, qui ont progress un rythme plus lev que les recettes, sest acclre. Si la contribution des administrations publiques locales au dficit des administrations publiques franaises demeure proche de lquilibre, cette hausse tendancielle des dpenses de fonctionnement nest soutenable que par une augmentation de la fiscalit ou des transferts financiers de ltat. Dans un contexte o il convient, au contraire, de limiter la pression fiscale et de rduire le dficit de ltat, la participation des collectivits locales la stratgie de redressement des finances publiques, telle notamment que dfinie dans le programme de
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Office for Budget Responsibility.
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stabilit prsent en avril 2013, implique, de leur part, un effort particulier de matrise des dpenses. La baisse programme des dotations de ltat en 2014 et en 2015 devrait constituer cet gard une incitation forte. Toutefois, les modalits retenues pour cette baisse en 2014 et loctroi de nouvelles ressources aux dpartements ainsi quaux rgions rduisent cette incitation. Le transfert de ressources fiscales de ltat aux dpartements hauteur de 830 M rduit de 55 % leffet de la baisse des dotations sur le budget de ltat. Le relvement de 20 % du plafond du taux des droits de mutation titre onreux est destin compenser la baisse attendue du produits de ces droits en apportant des ressources estimes 0,9 Md pour 2014 et 1,2 Md pour 2015 aux dpartements. Au total, ceux-ci bnficieront dun montant de ressources supplmentaires de 1,7 Md en 2014 et de 2 Md en 2015. La substitution de ressources fiscales, hauteur de 0,9 Md, des dotations dont le montant tait gel, permettra galement aux rgions de desserrer la contrainte financire. Les arbitrages rendus rpondent aux attentes des collectivits territoriales dont la participation au rtablissement de lquilibre des comptes public se trouvera globalement amoindrie au moyen dun transfert de cet effort sur ltat et sur les contribuables. Toutes choses gales par ailleurs, il est de nature rduire la recherche par les collectivits de vritables pistes dconomies permettant de freiner lvolution de la dpense locale. Dans le contexte actuel, il et t prfrable que la contribution des collectivits soit tablie en fonction des capacits contributives respectives des diffrentes catgories de collectivits dans le cadre dune vritable solidarit entre celles-ci. Cela aurait favoris une meilleure allocation de la ressource au niveau local et constitu une vritable incitation la rationalisation et loptimisation de la dpense du secteur. Pour 2015, il serait souhaitable que la baisse des dotations soit effectue selon une logique de prquation entre catgories de collectivits pour mieux prendre en compte leurs capacits contributives respectives au regard de leurs charges et favoriser une plus grande matrise des dpenses de leur part. Cette alternative prsenterait, en outre, lavantage de ne pas peser sur les ressources budgtaires de ltat, contrairement aux choix effectus pour 2014. linstar de ce qui se met en place dans les principaux pays voisins de la France, il apparat ncessaire de dfinir une gouvernance densemble pour le secteur public local donnant ltat les moyens
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COUR DES COMPTES
dassumer les responsabilits qui dcoulent de ses obligations europennes. Pour cela, il serait utile de dfinir un cadre lgislatif mettant en uvre, pour les collectivits territoriales, larticle 4 de la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la gouvernance et la programmation des finances publiques. Ce dispositif pourrait tre prpar aprs consultation du futur Haut conseil des territoires qui serait aussi le lieu de conclusion dun pacte tat/collectivits territoriale dclinant les orientations ainsi fixes. Il permettrait ainsi aux collectivits territoriales dentrer davantage dans une logique damlioration de lefficience des finances publiques de notre pays. La Cour formule les recommandations suivantes : 1. prciser, en application de larticle 4 de la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, les rgles dencadrement des dpenses, des recettes et du solde des administrations publiques locales justifies par les engagements de redressement des finances publiques pris dans le programme de stabilit de la France ; 2. dcliner les rgles ainsi poses dans un pacte de gouvernance des finances locales labor au sein du Haut conseil des territoires ou de toute autre instance quivalente ; 3. mettre en uvre, pour 2015, la baisse des concours financiers de ltat selon une logique de prquation entre les catgories de collectivits et au sein de celles-ci.
Chapitre II Lvolution des finances locales par catgorie de collectivits

Lapprciation de la situation et des perspectives financires de chacune des catgories de collectivits territoriales prolonge lanalyse densemble sur le secteur public local. Elle prend en compte les particularits de lquilibre financier des communes, des intercommunalits, des dpartements et des rgions, ainsi que les trajectoires parfois divergentes des unes et des autres. Elle rend mieux compte des problmatiques de gestion auxquelles sont confronts les excutifs locaux. Elle permet didentifier les marges de manuvre respectives de chacune de ces catgories. La rforme de la fiscalit locale induite par la suppression de la taxe professionnelle accentue les diffrences dvolution entre catgories. La spcialisation fiscale partielle qui laccompagne, la nature des ressources qui composent le panier de recettes de chacune dentre elles, les diffrences qui en rsultent au regard de la capacit agir sur les taux sont autant de facteurs de diffrenciation65. La nature des services rendus par chacune des catgories de collectivits induit galement des diffrences dans la structure et dans la dynamique des dpenses. Ainsi, le financement de services de proximit
65
Voir sur ce point le chapitre IV du prsent rapport.
62
COUR DES COMPTES
par le secteur communal, de dpenses daide sociale par les dpartements et dinfrastructures de transport, essentiellement ferroviaires, par les rgions constituent autant de spcificits prendre en compte dans lapprciation des conditions de lquilibre financier. Pour autant, chaque catgorie de collectivits contribue la dpense publique globale et se trouve soumise aux contraintes financires qui rsultent de leffort de redressement des finances publiques prvu par la loi de programmation et les engagements europens de la France. La capacit de chacune dentre elles participer cet effort dessine ainsi les contours dun cadre commun danalyse. La diffrenciation des situations conduit examiner successivement lvolution des finances du secteur communal, regroupant les communes et les tablissements de coopration intercommunale, celle des dpartements et celle des rgions.
I - Les finances des communes et des intercommunalits

Compte tenu des limites actuelles du dispositif de centralisation des comptes locaux, une prsentation agrge de lvolution de lensemble constitu par les communes et les tablissements publics de coopration intercommunale nest pas possible. Cette carence est regrettable dans la mesure o seule une telle prsentation permettrait den rendre compte de faon pleinement cohrente eu gard aux interpntrations entre les deux niveaux. Dans ces conditions, la situation et les perspectives financires des communes et des intercommunalits sont prsentes successivement.
A - Les finances communales

1 - La situation en 2012
En 2012, les charges de fonctionnement des communes ont progress plus rapidement que les recettes correspondantes, entranant un lger recul de lpargne brute (voir tableau en annexe 2). Leffort dquipement, qui a t soutenu, a t financ par un recours accru lemprunt. La capacit moyenne de dsendettement des communes, bien quen lgre progression par rapport 2011 demeure cependant globalement satisfaisante.
LVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATGORIE DE COLLECTIVITS
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Tableau n 3 : volution des finances communales 2010 2012

En Md Produits rels de fonctionnement Charges relles de fonctionnement pargne brute Recettes relles dinvestissement (hors emprunts) Dpenses relles dinvestissement (hors emprunts) Encours de la dette Ratio de dsendettement 2010 74,16 62,42 11,74 10,92 21,70 59,35 4,95 2011 76,61 63,82 12,79 10,88 22,95 60,04 4,60 2012 77,88 65,30 12,58 10,99 23,68 61,50 4,80 2012 /2011 1,7 % 2,3 % - 1,6 % 1,0 % 3,2 % 2,4 %
Source : Cour des comptes donnes DGFiP
a) Une progression modre des produits de fonctionnement en 2012.

En 2012, la progression des produits rels de fonctionnement des communes (77,9 Md) sest ralentie (+ 1,7 % contre + 3,3 % en 2011). Si la fiscalit (47 Md), qui reprsente plus de 60 % de ces ressources, a augment de 2,7 %, les dotations et participations de ltat (22,2 Md) ont recul de 0,9 %. La fiscalit directe (31,8 Md) reprsente 68 % des ressources fiscales des communes auxquelles il convient dajouter la fiscalit reverse par les groupements fiscalit propre (9,3 Md). La fiscalit indirecte (6,4 Md) nen reprsente que 13 %. La progression du produit fiscal des communes est imputable celle de la fiscalit directe (+ 3,4 %), alors que la fiscalit indirecte est reste stable. lissue de la rforme induite par la suppression de la taxe professionnelle, les communes disposent ainsi de ressources leur apportant de relatives marges budgtaires66. A contrario, dans un contexte de gel dune partie des dotations de ltat, les dotations et participations verses aux communes (22,2 Md en prenant en compte la dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle) ont recul de 0,9 % en 2012.
66
Sur ce point voir le chapitre IV de ce rapport.
64
COUR DES COMPTES
b) Un taux de progression des charges de fonctionnement stable par rapport 2011

Les charges relles de fonctionnement des communes (65 Md) ont progress de 2,3 %, soit un taux quivalent celui de 2011. Au sein de celles-ci, les charges de personnel (34,1 Md), qui reprsentent 52 % du total, ont augment de 2,6 % 67 et les achats de biens et services (16,7 Md) de 3 %. Les charges de gestion courante (11,2 Md) se sont stabilises par rapport 2011 (+0,1%), en dpit de laccroissement des subventions de fonctionnement verses (+ 1,7 %). Les charges financires (2,3 Md) ont augment de 3,4 % en 2012 aprs une hausse suprieure 6 % en 2011. Elles reprsentent 3,5 % des charges de fonctionnement, comme en 2011.
c) La baisse de lpargne brute des grandes communes

Les charges de fonctionnement ayant progress davantage que les recettes correspondantes en 2012, les communes ont dgag une pargne brute (12,6 Md) en diminution de 1,6 % par rapport 2011. Cette diminution affecte particulirement les communes dont la population est comprise entre 10 000 et 100 000 habitants, ainsi que la Ville de Paris. linverse, lpargne brute progresse dans les petites communes : + 5 % pour celles de moins de 500 habitants et + 2,8 % pour celles de 500 3 500 habitants. Cette dernire catgorie dgage par ailleurs un quart de lpargne brute de lensemble des communes, soit une proportion trs suprieure sa part dans les produits (18 %) et dans les charges (16 %) de lensemble des communes. En valeur, le total de lpargne brute dgage par les communes de moins de 500 habitants est presque quivalent au montant dgag par la strate 50 100 000 habitants, alors que ces deux strates reprsentent respectivement 4 et 11 % des produits et charges de fonctionnement de lensemble des communes. Ce constat est rapprocher de la progression des charges de personnel qui reprsentent une part beaucoup plus importante dans les dpenses des grandes communes68.
67 68
Sur ce point voir le chapitre V de ce rapport. Sur ce point voir le chapitre V de ce rapport.
65
d) La poursuite de la progression des investissements en 2012

Les dpenses dinvestissement (23,7 Md) ont augment de 3,2 % en 2012, un rythme toutefois infrieur celui de 2011 (+ 5,8 %). Cette volution sur deux annes fait suite la baisse constate en 2010 (- 6,2 %). Un peu moins dun quart de ces dpenses est port par les communes de 500 3 500 habitants et un autre quart par les communes de 10 000 50 000 habitants. Au sein des dpenses dinvestissement, les dpenses dquipement propre (21,5 Md) ont progress de 4,1 % et les subventions dquipement verses (1,4 Md) de 12,7 %. Les communes de 10 000 50 000 habitants et de plus de 100 000 habitants hors Paris ont fait porter leur effort sur les dpenses dquipement (+ 6,4 % et + 13,2 %) linverse des petites communes qui ont privilgi loctroi de subventions. Un exemple de maintien des dpenses dinvestissement
La volont des communes de continuer investir en modrant la dpense de fonctionnement est illustre par la commune dAgen (Lot-etGaronne) qui a adopt le principe de budget base zro afin que chaque dpense de fonctionnement soit justifie au premier euro. En revanche, Agen a connu une monte en puissance incontestable des dpenses dquip ement dont le montant a quasiment doubl entre 2008 et 2011 : il est pass de 6,3 M en 2008 12,3 M en 2011. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes dAquitaine, Poitou-Charentes sur la commune dAgen
Les recettes dinvestissement hors emprunt (11 Md) ont t quasiment stables par rapport lanne 2011 (+ 1 %). Si le fonds de compensation de la TVA (2,6 Md) a augment de 4,9 %, ainsi que les subventions dquipement reues (4,5 Md, + 4,1 %), les produits de cession dimmobilisations (2,1 Md) ont diminu de 12,5 %. Le recours lemprunt69 (7,1 Md) a t plus important quen 2011 (+ 12 %). la fin de lanne 2012, la dette communale atteignait 61,5 Md, en augmentation de 2,4 %. Cependant, la trsorerie nette des communes (20 Md) sest aussi accrue de prs de 9 %. Il semble ainsi que les communes aient emprunt au-del de leurs besoins dinvestissement en 2012 et aliment ainsi leur trsorerie.
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Hors oprations de refinancement et tirage de lignes de trsorerie.
66
COUR DES COMPTES
Le taux dpargne brute des communes 70 a diminu en 2012. Slevant 16,2 %, il reste cependant suprieur aux annes 2009 (14,3 %) et 2010 (15,8 %). Leur ratio de dsendettement, qui sest un peu dgrad, reste cependant infrieur 5 annes (4,8).
2 - Les volutions attendues pour 2013 a) Des incertitudes sur les recettes
Lincidence de la stabilisation des dotations de ltat et les incertitudes qui affectent la progression des ressources fiscales linstar de ce qui sest produit en 2012, la stabilisation en valeur dune partie des dotations de ltat se traduira, toutes choses gales par ailleurs, par une rduction du taux global dvolution des recettes de fonctionnement des communes. Il en rsultera un renforcement de la contrainte financire et une pression la baisse des budgets. Ainsi que le suggre une enqute conduite par lAssociation des maires de France auprs des membres de sa commission des finances, la perception dune contrainte renforce est particulirement marque pour les collectivits de moins de 10 000 habitants. Lvolution des ressources de fonctionnement des communes sera ainsi fortement dpendante de la progression des recettes fiscales. Le produit de la fiscalit indirecte risque dtre affect par le ralentissement de lactivit conomique et, pour la fraction additionnelle aux droits de mutation titre onreux, par le recul du march immobilier. La rforme de la fiscalit locale de 2010 a conserv aux communes une part prpondrante de fiscalit directe. Celle-ci est peu sensible la conjoncture et se caractrise par un dynamisme des bases dont la progression a assur lessentiel de laugmentation des ressources en 2012. Il devrait en tre de mme en 2013. Compte tenu de lapproche des lections en 2014, la hausse des taux devrait rester modre. Une progression du montant de la fiscalit directe identique celle de 2012 (+ 3,4 %) constitue une hypothse raisonnable. Par ailleurs, lvolution du produit de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) perue par les communes 71 en 2013 (+ 1,6 %) ne constitue pas, la diffrence de ce qui se produit pour dautres catgories de collectivits un surcrot de recettes inattendu 72 .
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pargne brute rapporte aux produits de fonctionnement. Les communes peroivent environ un quart de la CVAE du bloc communal. 72 Voir sur ce point la partie I du prsent relev.
67
Nanmoins, la volatilit du produit et de sa rpartition constitue un facteur majeur dincertitude pour ltablissement des budgets. La progression de la prquation horizontale Lenqute prcite de lAssociation des maires de France fait tat dapprciations ngatives qui accompagnent la mise en place du fonds de prquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). La progression des ressources du fonds, qui passeront de 150 M en 2012 360 M en 2013, est perue comme une contrainte supplmentaire pour les communes qui supportent le prlvement. Le rapport du Gouvernement de septembre 2012 relatif au FPIC prsente les caractristiques majeures de ce dispositif. Les communes isoles, dont les ressources sont parfois suprieures celles des communes environnantes, ont t plus fortement sollicites que les ensembles intercommunaux qui sont les principaux bnficiaires du fonds. Si la premire anne dapplication du dispositif a mis en vidence son caractre nettement prquateur, labsence de prise en compte des charges parmi les critres des prlvements effectus en 2012 a constitu une faiblesse. La loi de finances pour 2013 a corrig ce premier point : la dtermination du montant du prlvement se fera sur la base dun indice synthtique compos dsormais pour 20 % par le critre de revenu par habitant 73 . Si, dun point de vue global, les reversements et les prlvements se compensent, la monte en puissance de la prquation horizontale permet de desserrer la contrainte financire pour les collectivits disposant de moindres ressources fiscales.
b) Des charges de fonctionnement en progression

En dpit des efforts de matrise des dpenses de fonctionnement courant, la masse salariale, qui constitue le premier poste de dpenses des communes, devrait continuer crotre en raison de laugmentation du SMIC au 1er janvier 2013 qui affecte les rmunrations des agents de catgorie C, de leffet glissement vieillesse technicit , et de leffet de la revalorisation des cotisations la caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL). La poursuite de la stabilisation des effectifs nest en outre pas certaine en raison des consquences de la rforme des rythmes scolaires, compter principalement de 2014, ou des crations demplois davenir.
73
Ce critre est un indicateur avanc du poids des charges encourues potentiellement par une collectivit donne.
68
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, en fin de cycle lectoral, lincidence de la mise en service des quipements pourrait galement avoir un effet sur le niveau de la dpense de fonctionnement. Au regard des perspectives limites de progression des ressources de fonctionnement, le maintien en 2013 du taux de croissance des dpenses de 2012 devrait conduire, bien quil soit relativement modr, une nouvelle baisse de lpargne brute. Premiers lments concernant lexercice 2013
La commune de la Roche-sur-Yon (Vende) cherche rationaliser ses dpenses de fonctionnement pour maintenir les mmes taux dimposition que les annes prcdentes. Lvolution attendue repose uniquement sur la revalorisation forfaitaire des bases dimposition pour 2013, fixe 1,8 % dans la loi de finances pour 2013, et sur la progression rgulire des bases dimposition de la ville, estime 1,1 %. Elle anticipe une rduction des dotations de ltat et des allocations compensatrices : en ayant notamment intgr lhypothse dune diminution progressive des dotations partir de 2014. Les dpenses relles de fonctionnement sont estimes en augmentation de 2,5 % par rapport au BP 2012, notamment du fait dune nouvelle augmentation des charges de personnel de 3 % (GVT et revalorisation du SMIC au 1er janvier 2013). La ville compte poursuivre sa dmarche de rationalisation des cots, notamment en dclinant chacune des politiques publiques mises en uvre en politiques , programmes et actions afin de mieux dfinir les objectifs poursuivis, et mieux valuer les cots de chaque dispositif. Elle envisage aussi de mener une dmarche comparative concernant le processus dachats afin dlaborer un plan doptimisation propre en amliorer la performance. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes des Pays de la Loire sur la commune de la-Roche-sur-Yon
c) Une croissance des investissements

Outre la rduction de lpargne brute, les communes pourraient galement enregistrer une baisse de leurs ressources dinvestissement. Lenqute prcite de lAMF mentionne la diminution des subventions reues de ltat, des rgions, des dpartements et des intercommunalits. De fait, les dpartements, qui ont globalement rduit leurs subventions dinvestissement en 2012, risquent de continuer le faire en 2013.
69
Si de nombreuses collectivits indiquent leur intention de diffrer certains investissements, il est probable que la fin du cycle lectoral se traduira nanmoins par des investissements en lgre hausse en raison de lachvement des oprations programmes. La dtente sur les conditions de financement pourrait y contribuer.
3 - Les volutions prvisibles pour 2014 et au-del a) Limpact des modalits de la baisse des dotations de ltat
La diminution des dotations de ltat en 2014 et 201574 constitue un facteur supplmentaire de contrainte financire. Celle-ci est cependant limite dans la mesure o la clef de rpartition retenue par ltat est proportionnelle au poids des ressources du secteur communal dans lensemble de celles des collectivits territoriales, conformment aux souhaits exprims par ses reprsentants au comit des finances locales. Les modalits retenues font supporter aux communes prs de 70 % de leffort incombant au bloc communal contre 30 % pour les intercommunalits. Toutes choses gales par ailleurs, la rduction de 588 M des dotations des communes constituera nanmoins une contrainte significative pour celles-ci. Mais elle sera cependant attnue par la dynamique spontane de la fiscalit communale.
b) Le dveloppement des dispositifs de solidarit horizontale

La diminution des dotations en 2014 sera concomitante de la monte en puissance du fonds de prquation intercommunal et communal. Le FPIC devrait tre port 570 M en 2014, puis 780 M en 2015 et 1 Md en 2016. Le fonds de solidarit de la rgion dle-deFrance devrait galement disposer de ressources plus importantes (250 M en 2014, 270 M en 2015 et 2016).
74
Voir sur ce point le chapitre I du rapport.
70
COUR DES COMPTES
Pour les collectivits prleves, leffet ngatif sur les ressources sajoutera limpact de la diminution des dotations et se traduira par une contrainte budgtaire renforce. Un inflchissement de la dpense devrait en dcouler. Compte tenu du cycle lectoral, lajustement est susceptible de porter dabord sur la dpense dinvestissement, traditionnellement plus faible en dbut de mandat. La prservation dune certaine capacit dinvestissement ncessitera cependant la recherche de pistes dconomies. linverse, pour les collectivits bnficiaires, le renforcement de la prquation horizontale constituera un facteur daccompagnement de la baisse des dotations.
c) Limpact de charges nouvelles

Un certain nombre de charges nouvelles vont mcaniquement peser sur les collectivits et obrer leurs capacits endiguer le flux des dpenses : la rforme des rythmes scolaires, la hausse des cotisations retraites patronales 75 , les co-financements de politiques nationales, et lannonce rcente de la cration de 100 000 places de crches en partie la charge des communes, le relvement des taux de TVA76.
B - Les finances intercommunales

1 - Lexcution 2012
Au premier janvier 2013, lintercommunalit fiscalit propre (communaut de communes, communauts dagglomration, communauts urbaines, syndicats dagglomration nouvelle et mtropoles 77 ) intressait 60,9 millions dhabitants (92 %) et 36 049 communes (98 %). Le nombre de communes hors intercommunalit slevait 615 (contre 1 378 en 2012). Celles-ci rassemblaient encore 5,2 millions dhabitants78.
75 76
Voir chapitre V du prsent rapport. LAMF estime 2 Md ces charges nouvelles en 2014. 77 Une seule mtropole, catgorie cre par la loi de rforme des collectivits territoriales de dcembre 2010, existe ce jour : celle de Nice Cte dAzur. 78 Source : direction gnrale des collectivits locales, juin 2013.
71
Le nombre de structures intercommunales a galement diminu, passant de 2 581 au 1er janvier 2012 2 456 au 1er janvier 2013, ce qui traduit une concentration (relative) de celles-ci. Elles se rpartissent en une mtropole, 15 communauts urbaines, 213 communauts dagglomration (+ 11 par rapport 2012), 2 223 communauts de communes (- 135) et 4 syndicats dagglomration nouvelle (- 1). Laugmentation du primtre de lintercommunalit a un impact sur le volume de leurs recettes et de leurs dpenses. Bien quen progression sensible, les premires augmentent moins vite que les secondes, ce qui a entran une stabilisation de lpargne brute (voir tableau en annexe 3). Les intercommunalits ont nanmoins continu daccrotre leurs dpenses dinvestissement en recourant plus fortement lemprunt. Leur dette sest fortement accrue.
Tableau n 4 : volution des finances des groupements fiscalit propre 2010 - 201279
En Md Produits rels de fonctionnement Charges relles de fonctionnement pargne brute Recettes relles dinvestissement (hors emprunt) Dpenses relles dinvestissement (hors emprunt) Encours de la dette Ratio de dsendettement 2010 21,95 17,20 4,74 2,92 7,69 18,19 3,83 2011 23,06 18,01 5,05 3,26 8,49 19,30 3,82 2012 24,26 19,23 5,02 3,21 9,00 21,21 4,22 2012/2011 5,2 % 6,8 % - 0,5 % - 1,7 % 6,0 % 9,9 %
Source : Cour des comptes daprs donnes DGFiP
79
Les donnes prsentes dans ce tableau prsentent les limites mentionnes dans le chapitre I et prcises dans le chapitre III.
72
COUR DES COMPTES
a) Une progression des recettes de fonctionnement

Une forte progression de la fiscalit En 2012, les recettes relles de fonctionnement des intercommunalits (24,3 Md hors reversements aux communes) ont augment de 5,2 % par rapport 2011, pour partie en lien avec laugmentation de leur primtre et laccroissement des comptences qui leur sont transfres. Les structures intercommunales peroivent par ailleurs plus de 9,4 Md de fiscalit quelles reversent aux communes au titre de lattribution de compensation 80 et, le cas chant, de la dotation de solidarit communautaire. La fiscalit nette perue au profit des intercommunalits (11,8 Md), en hausse de 8,2 % (+ 1 Md), reprsente 48 % des produits de fonctionnement. La progression des recettes de lintercommunalit rsulte de la hausse de la fiscalit directe (5,3 %) et de celle de la fiscalit indirecte (+ 4,4 %), ainsi quil rsulte du tableau qui suit.
Tableau n 5 : fiscalit des intercommunalits (hors DCRTP)

en Md Impts et taxes dont fiscalit directe dont fiscalit reverse dont fiscalit indirecte 2010 11,18 15,91 - 8,64 4,30 2011 10,86 15,80 - 9,27 4,24 2012 11,76 16,64 - 9,44 4,43 2012/2011 8,2 % 5,3 % 1,9 % 4,4 %
Source : Cour des comptes - donnes DGFiP
80
Les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) fiscalit professionnelle unique versent leurs communes membres une attribution de compensation dont le montant correspond la diffrence entre les montants de fiscalit professionnelle perus par chaque commune lanne prcdant celle de la premire application du rgime de fiscalit professionnelle unique et le montant des cots nets des charges transfres par chaque commune lEPCI, sur la base des conclusions dune commission locale dvaluation des charges transfres. Le mcanisme perdure aprs la rforme de la fiscalit conomique locale. Au fur et mesure du transfert de nouvelles comptences des communes lEPCI, lattribution de compensation est diminue de la valeur des nouvelles charges transfres. La loi prvoit aussi des mcanismes permettant de revoir le montant de lattribution de compensation dans certaines conditions.
73
Progression de la fiscalit
La communaut de communes de Sabl-sur-Sarthe (Sarthe) illustre la progression de la fiscalit pour lensemble des taux en 2012. La ressource fiscale de la communaut reprsentait 63 % de ses recettes relles en 2011. Le budget primitif 2012 permettait sous le double effet de la progression des bases dimposition et de la progression des taux un accroissement de 5, 4 % des ressources fiscales par rapport 2011. Les bases taxables de la cotisation foncire des entreprises, de la taxe dhabitation, de la taxe foncire sur le bti et de la taxe foncire sur le non bti progressaient ainsi respectivement de 2,87 %, 3,26 %, 4,17 % et 1,62 %, dans le budget primitif 2012. Les taux de ces mmes taxes taient par ailleurs vots en progression de 2,7 %. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes des Pays de la Loire sur la communaut de communes de Sabl-sur-Sarthe
Par ailleurs, les attributions de compensation, qui devraient tendanciellement se rduire avec la monte en puissance des comptences des EPCI 81 , sont parfois dtournes de leur objet, notamment pour compenser le nouveau mcanisme de prquation horizontale du FPIC.
81
Voir note page prcdente. Il existe en principe trois principaux cas de modifications drogatoires des attributions de compensation : en cas de perte de bases imposables pour lEPCI, en cas de modification de primtre de lEPCI ou de fusion entre plusieurs EPCI, en tenant compte du rapport de la commission dvaluation des charges lorsque le montant de lattribution de compensation et les conditions de sa rvision ont t fixs librement par le conseil communautaire statuant lunanimit.
74
COUR DES COMPTES
Des reversements des EPCI aux communes membres non conformes la rglementation
La dtermination de lattribution de compensation verse aux communes et les modalits de rpartition de la dotation de solidarit communautaire, ne sont pas toujours conformes la rglementation. Ainsi la communaut dagglomration de Hnin-Carvin (Pas-deCalais) consacre la majorit de ses dpenses de fonctionnement (52 %) aux reversements aux communes des produits fiscaux quelle a collects et des contributions budgtaires aux syndicats mixtes. Elle na pas runi depuis 2001 la commission dvaluation des charges transfres alors mme que de nouvelles comptences communales facultatives lui taient transfres. Lattribution de compensation na jamais diminu. De mme la dotation de solidarit communautaire (DSC) nest pas rpartie en tenant compte prioritairement de l'importance de la population et du potentiel fiscal ou financier par habitant. Au contraire, ce reversement complmentaire aux communes membres est institu avec lobjectif explicite de redistribuer lessentiel du surcroit de dotation globale de fonctionnement li la transformation en communaut dagglomration. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie, sur la communaut dagglomration de Hnin-Carvin De mme, la communaut de communes Cur de bocage (DeuxSvres) a prvu un mcanisme de rvision de lattribution de compensation proche dune indexation, qui a conduit la progression de 9 % des contributions verses aux communes membres entre 2005 et 2012. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes dAquitaine, Poitou-Charentes sur la communaut de communes Cur de bocage linverse, lattribution de compensation verse par la communaut de communes des Valles dAx (Arige) a bien diminu en fonction de lentre en vigueur des comptences transfres. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes sur la communaut de communes des Valles dAx
75
La commune de Carcassonne (Aude) a reu systmatiquement de 2005 2010 des montants errons au titre de lattribution de compensation et de la dotation de solidarit communautaire verses par la communaut dagglomration dont elle fait partie. Ces carts variant de 100 700 000 selon les annes nont t identifis que tardivement. Par ailleurs la ville a galement pris en charge des dpenses qui taient factures la communaut dagglomration dans diffrents domaines qui relevaient des comptences transfres : bibliothque municipale, soutien lactivit portuaire, rnovation urbaine, accueil des jeunes enfants. Au cours de ces annes la commission charge dvaluer les comptences transfres ne sest pas runie. Ces situations sont identifies, notamment depuis laudit organisationnel command par la ville. Toutefois le constat nest pas toujours partag entre les parties et les avis divergent, spcialement lorsquil sagit de solder les comptes, la ville demandant le remboursement du solde pour apurement des annes antrieures. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur la commune de Carcassonne
Des dotations et participations dont la part dans les ressources tend dcroitre La part des dotations et participations de ltat dans les ressources de fonctionnement des intercommunalits (40 %) a dcru en 2012 (- 2 points par rapport 2011). La dotation globale de fonctionnement reprsente elle seule 72 % de ces dotations. Elle est compose dune dotation forfaitaire (0,4 Md), dune part de prquation verticale , la dotation dintercommunalit (2,3 Md) ainsi que dune dotation de compensation correspondant pour lessentiel lancienne compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle (4,3 Md) que lEPCI peroit en lieu et place de ses communes membres.
76
COUR DES COMPTES
b) Une forte progression des charges de fonctionnement

Les charges relles de fonctionnement (19,2 Md) ont progress de 6,8 % (+ 1,2 Md). Leur volution peut reflter celle du primtre des intercommunalits et traduire la ralisation des objectifs de la loi de rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010 visant galement au renforcement des comptences exerces. Une partie importante de cette volution est lie aux dpenses de personnel (6,3 Md) qui ont augment de 8,7 %. Ce taux doit cependant tre considr avec prcaution82. Contrairement aux communes, les charges de gestion courante (5,9 Md) ont galement progress un rythme soutenu (+ 6 %). Les contributions et participations obligatoires (2,7 Md) reprsentent prs de la moiti de ces dpenses, en hausse de 4 %. Le montant des subventions de fonctionnement (2,7 Md) a galement fortement progress (+ 9,2 %). De mme, les achats de biens et services ont augment de 4,8 % dans les intercommunalits. Ce poste (5,8 Md) reprsente prs dun tiers des dpenses en 2012. Lvolution des charges ayant absorb lintgralit de la hausse des recettes de fonctionnement, lpargne brute (5 Md) diminue lgrement aprs la forte progression de 2010 (+ 16 %) et 2011 (+ 6 %).
c) La hausse de linvestissement et de lendettement

Un accroissement des dpenses dquipement et des subventions dinvestissement verses malgr une baisse des recettes Aprs une forte hausse en 2011 (+ 10 %), les dpenses dinvestissement des intercommunalits (9 Md) ont nouveau progress en 2012 (+ 6 %). Au sein de celles-ci, les dpenses dquipement propre (6,7 Md) progressent de 5,4 % et les subventions dquipement verses (1,6 Md) de 9,5 %. Ces subventions diminuent de 3 % vis--vis des organismes privs, mais augmentent de 16,6 % vers les organismes publics (1,1 Md). Parmi celles-ci, 0,3 Md sont destines aux communes membres (+ 14 %), ce qui est contraire lesprit mme des rformes de lintercommunalit.
82
Voir chapitre V du prsent rapport.
77
Des diffrences apparaissent selon le type dintercommunalit. Lensemble mtropole et communauts urbaines a accru ses dpenses dquipement (1,9 Md) de 13,5 % tandis que pour lensemble form par les communauts dagglomration et les syndicats dagglomration laugmentation a davantage concern les subventions dquipement verses (+ 14 %) que les dpenses dquipement (+ 3 %). Les communauts de communes ont galement majoritairement privilgi laccroissement des subventions verses (+ 15 %), ce qui signifie que leffort de mutualisation de linvestissement local est faible. Une forte progression de la dette La hausse des dpenses dinvestissement dans un contexte de stabilisation de lpargne brute et de baisse des ressources dinvestissement a t finance par lemprunt. Les emprunts souscrits (3,4 Md) ont augment de 28 % en 2012 et lencours de la dette (21,2 Md) de 9,9 %. Si le ratio de dsendettement sest lgrement dgrad, celui-ci reste un niveau convenable (4,2). Pour lensemble form par les communauts urbaines et la mtropole de Nice, lencours de la dette (6,6 Md) a connu une progression plus sensible (+ 13 %). Le ratio de dsendettement sest davantage dgrad (5,3 en 2012 contre 4,6 en 2011). De mme, la dette de lensemble form par les communauts dagglomration et les syndicats dagglomration nouvelle (10,3 Md) a progress de 11 %, pour un ratio de dsendettement de 4,7. En revanche, si lendettement des communauts de communes (4,3 Md) a galement augment, leur capacit de dsendettement (2,7) est trs favorable. Paralllement cette progression de lendettement, la trsorerie des intercommunalits (7,9 Md) a progress de 24,7 % en 2012 aprs avoir augment de 15 % en 2011. Ce phnomne est constat pour lensemble des intercommunalits qui, comme les communes, paraissent avoir emprunt plus que ncessaire.
78
COUR DES COMPTES
2 - Les volutions attendues pour 2013 a) Une moindre contrainte financire que pour les communes
La stagnation des dotations de lenveloppe norme en 2013 devrait peser, comme pour les communes, sur la croissance globale des produits de fonctionnement. linstar des communes, la structure de financement des intercommunalits leur assure cependant une base fiscale dynamique, voire mme plus dynamique comme en 2012. cet gard, les notifications de CVAE pour 2013 sont, pour les groupements fiscalit propre, en augmentation de 9,5 %, soit un produit suprieur de 284 M celui de 2012. Cette forte progression sajoutera laccroissement spontan des autres composantes de la fiscalit directe en raison de leffet base. Pour autant, la hausse de la fiscalit saccompagne, au sein des intercommunalits, dune forte croissance des dpenses de fonctionnement, notamment de personnel. Celles-ci seront affectes par laugmentation du SMIC, leffet GVT et limpact des charges de pension qui sapplique lensemble de la fonction publique territoriale83. En labsence dun freinage des charges de fonctionnement, lpargne brute pourrait stagner comme en 2012, voire diminuer.
b) La poursuite des investissements

Les premiers lments recueillis sur les budgets adopts en 2013 montrent que les intercommunalits entendent poursuivre leur effort dinvestissement, notamment en ce qui concerne les gros projets dquipement. linstar de 2012, le tassement des ressources dfinitives dinvestissement, qui semble anticip, devrait se traduire par un recours accru lemprunt et par une hausse de lendettement.
3 - Les volutions prvisibles pour 2014 et au-del

Les perspectives de moyen terme des intercommunalits sont dpendantes des mmes facteurs que celles envisages pour les communes : la baisse des dotations de ltat et la monte en puissance du fonds de prquation intercommunal et communal.
83
Sur ce point voir chapitre V du rapport.
79
En ce qui concerne la rpartition de la diminution des concours de ltat, les intercommunalits supporteront 30 % de la baisse de leffort demand au secteur communal, soit 252 M. Lvolution de leurs ressources, qui connat un rythme plus lev que celui des communes, contribuera attnuer limpact de cette rduction des concours de ltat.
*** En dpit de labsence dune vision agrge de lvolution des finances des communes et des intercommunalits, plusieurs constats peuvent nanmoins tre effectus. Si pour les communes le taux de progression des charges sest stabilis, laugmentation demeure forte pour les intercommunalits, notamment en ce qui concerne les dpenses de personnel. La progression sensible des charges de fonctionnement des intercommunalits nest pas ncessairement critiquable lorsquelle traduit des augmentations de primtres ou un accroissement des comptences transfres qui saccompagnent en principe dune rduction concomitante de charges pour les communes. Toutefois, lapparente modration de lvolution des dpenses des communes ne traduit pas, ou pas encore, de manire suffisante les effets que lon serait en droit dattendre dun dveloppement de lintercommunalit porteuse de mutualisation de la dpense de fonctionnement du bloc communal. Leffort dquipement du secteur communal reste soutenu. Dans un contexte o laugmentation des produits de fonctionnement est insuffisante (pour les communes) ou peine suffisante (pour les intercommunalits) pour faire face la croissance des charges, un effort de matrise des dpenses apparat ncessaire au-del de celui dj consenti par nombre de collectivits ou groupements. La baisse des dotations de ltat, calcule au prorata des ressources totales des diffrentes catgories de collectivits territoriales, ne prend pas en compte les capacits contributives de chacune des catgories de collectivits et, au sein de chaque catgorie, des diffrentes collectivits elles-mmes. Une autre clef de rpartition aurait t prfrable afin de tenir compte des marges de manuvre budgtaires du secteur communal. Cette solution alternative aurait prserv les ressources fiscales de ltat et aurait constitu une meilleure incitation au freinage des dpenses.
80
COUR DES COMPTES
II - Les finances dpartementales

En 2012, les charges de fonctionnement des dpartements (56,0 Md) ont augment de 3,1 % tandis que les produits (63,6 Md) ne progressaient que de 0,7 % (voir tableau en annexe 4). En raison de ce dcalage, lpargne brute (7,6 Md) a recul de 14,4 %. La rduction des marges budgtaires a entran une rduction de 2,2 % des investissements (11,4 Md), ceux-ci diminuant pour la troisime anne conscutive. En dpit dune stabilisation des nouveaux emprunts lencours de la dette (31,1 Md) a lgrement augment (+ 2 %).
A - Lexcution en 2012
Tableau n 6 : volution des finances dpartementales 2010 -2012
En Md Produits rels de fonctionnement Charges relles de fonctionnement pargne brute Recettes relles dinvestissement (hors emprunt) Dpenses relles dinvestissement (hors emprunts) Encours de la dette Ratio de dsendettement
2010 60,56 52,86 7,70 3,27 12,14 29,74 3,86
2011 63,14 54,32 8,82 3,11 11,70 30,46 3,45
2012 63,57 56,02 7,56 3,02 11,44 31,07 4,11
2012/2011 0,7 % 3,1 % - 14,4 % - 2,9 % -2,2 % 2,0 %
1 - Des produits de fonctionnement en faible progression

La faible progression des produits de fonctionnement des dpartements en 2012, rsulte principalement de lvolution de la fiscalit directe, les composantes de la fiscalit indirecte connaissant des volutions divergentes, tandis que les dotations et les participations de ltat diminuaient. La fiscalit dpartementale (41,8 Md), qui reprsente 66 % des produits de fonctionnement, a augment de 1,0 % en 2012. Cette
81
progression masque deux mouvements de sens contraire : la fiscalit directe (19,3 Md) saccroissait de 3,8 % tandis que la fiscalit indirecte (22,5 Md) diminuait de 1,2 %. La baisse de la fiscalit indirecte, lie au fort recul (- 9 %) des droits de mutation titre onreux (7,8 Md), na t que partiellement compense par la progression de 6,1 % du produit de la taxe sur les conventions dassurances (6,6 Md) et de 1,2 % des recettes de taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (6,5 Md)84. Ces volutions illustrent limpact de la rforme de la fiscalit locale conscutive la suppression de la taxe professionnelle sur les dpartements85. Le fort recul de la part de la fiscalit directe dans leurs ressources les expose davantage la volatilit du produit des droits de mutation titre onreux en fonction du cycle immobilier86. Les dpartements ne disposent dsormais du pouvoir de modifier les taux que sur la seule taxe foncire sur les proprits bties (10,6 Md)87. En 2012, la pression fiscale sur cette taxe a t accrue en moyenne de 2,1 % par les dpartements. Le produit de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE), qui a remplac la taxe professionnelle et sur laquelle les dpartements nont pas de pouvoir de fixation du taux, sest lev 7,6 Md, en progression de 2 % par rapport 2011. La bonne tenue des recettes lies aux droits de mutation avait permis en 201188 aux dpartements dchapper leffet de ciseaux : leur baisse en 2012, un niveau qui reste toutefois suprieur celui de 2010, manifeste la fragilit de leur structure financire.
84
Laugmentation du produit de la TSCA rsulte du dynamisme de lassiette tandis que lvolution du produit de la TICPE est aussi lie la majoratio n des compensations par ltat de charges transfres au titre de lacte 2 de la dcentralisation. 85 Voir sur ce point le chapitre IV de ce rapport. 86 Voir sur ce point, Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, La situation et les perspectives financires des dpartements, Tome I, volume 1, p. 96-97. La Documentation franaise, fvrier 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr 87 Pour les DMTO, les dpartements peuvent dcider du taux applicable dans une fourchette comprise entre 1,20 % et 3,80 % mais dans la pratique le taux maximum, relev de 3,60 3,80 partir de 2011 est satur dans lensemble des dpartements . Le Gouvernement a annonc, le 16 juillet dernier, la possibilit de relever pour une dure de deux ans (2014 et 2015) le plafond de perception de ces droits hauteur maximale de 4,50 % au lieu de 3,80 %. 88 La dynamique de 2011 rsultait galement du transfert de la part tat des DMTO conscutif la rforme de la fiscalit directe.
82
COUR DES COMPTES
Tableau n 7 : la fiscalit des dpartements entre 2010 et 2012

(en Md) Impts et taxes dont fiscalit directe dont fiscalit indirecte dont DMTO dont TICPE dont TSCA sous-total DMTO-TIPCETSCA 2010 40,34 22,59 17,76 7,07 6,19 3,21 16,46 2011 41,41 18,64 22,77 8,61 6,46 6,25 21,31 2012 41,84 19,35 22,49 7,83 6,54 6,63 21,00 2012/2011 1,0 % 3,8 % -1,2 % -9,0 % 1,2 % 6,1 % - 1,5 %
Exemples de limpact de la rforme fiscale sur les dpartements

Les recettes de fonctionnement des dpartements sont devenues atypiques et leur panier fiscal a volu vers un rgime dimposition indirecte et transfre (TIPP, TSCA) fortement lastique la conjoncture conomique (DMTO, CVAE). Leur pouvoir de fixer le taux a t divis par deux. Certains dpartements ont pes sur les taux sur lesquels ils pouvaient encore influer. Ainsi en est-il dans le dpartement de lAude dont le taux de taxe foncire sur les proprits bties est le 3me le plus lev de France (30,7 %). De mme le dpartement du Calvados qui avait pu maintenir ses recettes fiscales en partie grce aux droits de mutation, a connu un retournement partir du mois de septembre 2012. Sa part de pouvoir de fixation du taux est passe de 60 % 33 %. Enfin, le dpartement du Haut-Rhin, industriel, disposait de bases taxables de taxe professionnelle trs suprieures la moyenne nationale. Aprs rforme, son pouvoir de modulation des taux est de 15 % de ses recettes de fonctionnement. Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur le dpartement de lAude ; de la chambre rgionale des comptes de de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur le dpartement du Calvados ; de la chambre rgionale des comptes dAlsace sur le dpartement du Haut-Rhin
Les dotations et les participations de ltat ont diminu de 1 % en 2012 sous leffet de la baisse des participations et des compensations, les dotations de ltat lies la dotation globale de fonctionnement et la dotation gnrale de dcentralisation demeurant stables.
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2 - Une hausse des charges notamment lie au dynamisme de la dpense sociale a) Une croissance leve des dpenses sociales89
La hausse de 3,1 % des charges de fonctionnement des dpartements (56,0 Md) rsulte notamment de la forte croissance des dpenses sociales (+ 5,6 %). Les frais dhbergement dans les tablissements sociaux et mdico-sociaux et les aides la personne (28,2 Md) reprsentent en effet plus de 50 % des charges de fonctionnement des dpartements en 2012. La dpense au titre du revenu de solidarit active (RSA) a progress de 5,2 % en 2012 pour atteindre 8,2 Md, tant en raison dun effet taux que dun effet volume. Le RSA, dont le montant a t revaloris de 1,7 % en 2012, a t vers prs de 1,39 millions de bnficiaires, soit une augmentation de 3 % en moyenne annuelle90. Le dispositif est depuis 2011 ouvert aux dpartements doutre-mer et depuis le 1er janvier 2012 au dpartement de Mayotte. La progression constate touche de manire similaire la mtropole et loutre-mer91. La dpense au titre des allocations verses aux adultes handicaps (ACTP et PCH92), qui reprsente 2 Md, a progress de 8,1 % en 2012 soit un rythme dvolution identique celui constat en 2011. La dpense consacre lallocation personnalise dautonomie (APA) des personnes ges sest leve 5,5 Md en 2012, en progression de 3 %. cet gard, comme la montr la Cour dans le chapitre dj cit sur la situation et les perspectives financires des dpartements de son rapport public annuel de 2013, la charge nette de lensemble des allocations universelles de solidarit dont la gestion lui a t transfre par ltat na cess de crotre pour atteindre prs de 5 Md en 2011.
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Voir sur ce point le rapport Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, Volume I. La situation et les perspectives financires des dpartements, p. 65-116. La Documentation franaise, janvier 2013, 657 P., disponible sur www.ccomptes.fr Ce chapitre consacr la situation financire des dpartements dtaille les ressources de ces derniers pour couvrir ces charges. LAPA est notamment finance hauteur de 30 % par le versement par la caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA). 90 Sources : CNAF (statistiques nationales des bnficiaires du RSA au 31 dcembre 2012) et Association des dpartements de France. 91 Les chiffres prsents ici ne comprennent pas Mayotte afin de permettre une comparaison plus aise avec l'anne 2011. 92 Allocation compensatrice tierce personne et prestation compensatoire du handicap.
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COUR DES COMPTES
La dpense de frais dhbergement en tablissements des enfants, des personnes ges et des adultes handicaps admis laide sociale (11,6 Md) a galement fortement augment (+ 6,5 %), une partie de cette augmentation tant lie laccroissement du nombre de personnes handicapes prises en charge. Cette dpense reprsente 21 % des dpenses de fonctionnement des dpartements. Exemples de la progression des dpenses de prestations sociales
Dans certains dpartements le poids des prestations daide sociale est particulirement prononc. Dans le dpartement de lAude, elles reprsentent 55 % des dpenses. Celles-ci sont en progression soutenue depuis 2007. Le vieillissement dmographique et la dgradation du contexte socio-conomique affectent fortement les politiques sociales au titre de la dpendance et de linsertion. Dans le dpartement de lYonne elles reprsentent 60 % des dpenses. Les aides la personne y ont progress de plus de 40 % entre 2006 et 2011 passant de 56,3 M en 2006 prs de 80 M en 2011. Les frais de sjour et dhbergement ont augment globalement de 32,50 % entre 2006 et 2011. Dans le dpartement du Gard, qui se place au 4me rang du nombre de bnficiaires du RSA en France mtropolitaine (8,2 % de la population gardoise) cette allocation reprsente 179 par habitant, soit le double de la moyenne nationale. Le taux dallocataires du RMI dans ce dpartement en 2008 tait de prs de 20 points suprieur la moyenne de la France mtropolitaine (58,7 allocataires pour 1 000 personnes de 20 59 ans contre 30,9), juste un peu suprieur la moyenne de la rgion LanguedocRoussillon (57,3) mais infrieur au dpartement de lAude (60,9) et des Pyrnes-Orientales (65,6). Dans le dpartement du Calvados le poids des dpenses sociales reprsentait 64,6 % des dpenses relles fin 2011. Les personnes ges sont les premiers bnficiaires en termes dimportance des dpenses (29 %). Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur le dpartement de lAude et le dpartement du Gard; de la chambre rgionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comt sur le dpartement de lYonne ; de la chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur le dpartement du Calvados
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Certains dpartements parviennent rationaliser la dpense sociale : un exemple de bonne pratique

Certains dpartements cherchent mieux matriser la dpense sociale. Dans le dpartement de lIndre-et-Loire, la part des dpenses sociales, y compris facultatives, a lgrement diminu (60 % en 2010, 59,9 % en 2011). Le conseil gnral a mis en place des outils de gestion destins rduire le cot de certaines prestations lgales, rendre leur contrle plus efficace ou en amliorer le recouvrement. En avril 2012, il a sign avec la CNSA une convention pour trois ans visant notamment optimiser le temps pass la gestion des aides domicile et dvelopper la tlgestion. Sagissant de la rcupration de la participation des rsidents en tablissements, une procdure de paiement en net, en terme choir, a t mise en place pour les personnes ges depuis le 1er janvier 2011, et une autre est en cours dlaboration pour les personnes handicapes. Cette procdure du net partiel simplifie les procdures administratives et a permis, ds 2011, une conomie de charges financires des frais de sjour et dhbergement. Selon le dpartement, les rgularisations trimestrielles sont de trs faible montant. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes du Centre, Limousin sur le dpartement dIndre-et-Loire
b) Une volution soutenue des dpenses de personnel

Les dpenses de personnel (11,5 Md), qui reprsentent 20,5 % des dpenses des dpartements, ont galement progress (+ 2,6 %). Celles-ci comprennent notamment la dpense de rmunration des assistantes maternelles, dans le cadre de laide sociale lenfance, (1,2 Md) en progression de 4,9 %.
c) Une volution plus modre des autres dpenses

Les contributions obligatoires (4,2 Md) ont pour leur part progress globalement de 1,6 %. Au sein de celles-ci, lvolution des dotations aux collges (1 Md) a t limite 1,5 % et celle des dotations aux services de secours et dincendie (2,4 Md) 2,8 %, Les participations (2,1 Md) ont fortement diminu (- 10 %). Les achats de biens et services (5,6 Md) ainsi que les subventions de fonctionnement verses (2,5 Md) sont rests stables.
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COUR DES COMPTES
Exemples de dpartements qui ont matris les charges caractre gnral

Deux dpartements que les chambres rgionales des comptes ont contrls rcemment parviennent matriser leurs charges de fonctionnement, hors personnel. Le dpartement de lYonne avait matris ses charges caractre gnral en 2011, en entreprenant un effort pour diminuer le poste achats et charges externes ramenant le niveau de celui-ci 2008 du fait de deux baisses successives en 2010 et 2011. Celui du Calvados avait matris ses charges de fonctionnement, hors masse salariale, avec une augmentation moyenne annuelle de 0,29 %. Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comt sur le dpartement de lYonne et de la chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur le dpartement du Calvados
d) La forte diminution de lpargne brute

La plus forte croissance des charges par rapport aux recettes a entran une diminution de 14,4 % de lpargne brute dgage par les dpartements (7,6 Md). Ce phnomne illustre, comme en 2009, la fragilit de la situation financire des dpartements dont lquilibre dpend principalement aujourdhui de limportance des droits de mutation titre onreux. Ainsi, le taux dpargne brute, c'est--dire le montant de lpargne brute rapporte aux produits rels de fonctionnement est pass de 14 % en 2011 11,9 % en 2012. Leffet de ciseaux : l'volution divergente des ressources et des dpenses
Deux exemples illustrent linversion rcente des courbes dans certains dpartements. Le dpartement de la Drme, qui bnficiait dun niveau de ressources de taxe professionnelle trs dynamique rsultant de limplantation dun site nuclaire sur son territoire, connat une situation moins favorable la suite de la rforme de la taxe professionnelle et du fait du rythme de progression dcal des dpenses sociales et des recettes alloues par ltat pour les financer.
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Le dpartement du Haut-Rhin sest lui aussi trouv confront ce croisement des courbes : entre 2006 et 2011 les charges ont progress de 37 %, les produits de 19 %. Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes dAlsace sur le dpartement du Haut-Rhin et de la chambre rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes sur le dpartement de la Drme
3 - Une nouvelle rduction des investissements des dpartements

Pour la troisime anne conscutive, lajustement budgtaire sest ralis au moyen dun recul de linvestissement. En 2012, les dpenses dinvestissement (11,4 Md) ont diminu de 2,2 % aprs avoir baiss de 3,6 % en 2011 et de 13,7 % en 2010. Cet ajustement rsulte la fois de la baisse de lpargne brute et de la diminution de 2,9 % des ressources dinvestissement hors emprunt (3 Md). La baisse des dpenses dinvestissement a concern aussi bien les dpenses dquipement (6,6 Md), qui ont recul de 2,9 % que les subventions dquipement verses (4,5 Md) qui ont diminu de 1,9 % Cette dernire baisse affecte essentiellement les subventions verses aux communes et intercommunalits. Une compression des dpenses dinvestissement mise en uvre de faon diffrencie
Subventions ou dpenses dquipement constituent des variables dajustement que les dpartements utilisent de faons diverses. Le dpartement de lYonne a, en 2011, rduit ses dpenses dquipement directes ainsi que, bien que moins rapidement, les subventions. Pour sa part, le dpartement du Calvados a diminu ses politiques de soutien au dveloppement conomique et au rseau routier. Le dpartement dIndre-et-Loire a accru ses dpenses dquipement propre notamment pour la ralisation du dernier tronon du priphrique de la Choisille , la rnovation des chteaux de Loches, de Chinon et du GrandPressigny. Mais il a rduit ses subventions dquip ement verses notamment aux communes. Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comt sur le dpartement de lYonne ; de la chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur le dpartement du Calvados ; de la chambre rgionale des comptes du Centre, Limousin sur le dpartement dIndre-et-Loire.
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COUR DES COMPTES
4 - La progression de lendettement et des charges financires

Les charges financires (0,9 Md) ont augment de 8 % en 2012 sous leffet de la progression de lencours de dette (31 Md en 2012) mais galement du renchrissement des cots de financement. Lencours de dette par habitant slevait en moyenne 500 par habitant en 2012 (hors Paris), mais la situation est trs diffrente dun dpartement lautre. Pour le dpartement le plus endett, celle-ci slevait 1 495 par habitant (Corrze), pour le moins lev 0,70 par habitant (Indre). Si les situations individuelles des dpartements peuvent tre trs contrastes, le ratio moyen de dsendettement (4,1 annes) demeure satisfaisant. Toutefois, la fragilit de l'pargne brute, trs dpendante des ressources de fiscalit indirecte constitue un risque pour lquilibre financier des dpartements.
B - Les volutions attendues pour 2013

1 - Une progression des recettes vraisemblablement limite a) Les dotations de ltat et les recettes fiscales
La poursuite de la stabilisation en valeur des dotations de ltat constitutives de lenveloppe norme en 2013 induira, linstar des autres catgories de collectivits une contrainte financire pour les dpartements. La progression de leurs ressources sera en consquence entirement tributaire du dynamisme de la fiscalit et notamment de lvolution des droits de mutation titre onreux. cet gard, les donnes disponibles pour le premier trimestre 2013 laissent entrevoir une rduction sensible de cette ressource (-32 % par rapport au premier trimestre 2012) quil convient toutefois daccueillir avec prudence. En ce qui concerne la fiscalit directe, la progression devrait essentiellement rsulter de celle des bases. Une enqute conduite par lAssemble des dpartements de France auprs de 57 dpartements indique que 65 % dentre eux maintiendraient leur taux de taxe sur le foncier bti et que 26 % seraient contraints daccrotre la pression fiscale. Les notifications relatives au produit de la CVAE pour 2013 sont cependant en hausse de 7,4 %, soit un surplus de 552 M. Une telle progression, qui soulve une interrogation au regard de la mise en place de cette nouvelle imposition conomique, apparat de nature desserrer quelque peu la contrainte budgtaire. Pour autant, les variations sont sensibles entre dpartements dont certains enregistrent une diminution de la CVAE et dautres des augmentations importantes (prs de 24 % pour
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lun dentre eux). Toutes choses gales par ailleurs, ces variations contribueront accentuer les diffrences entre les dpartements. Au total, cependant, la croissance moyenne des recettes de fonctionnement des dpartements ne devrait pas tre en 2013 trs diffrente de celle constate en 2012. cet gard, les prvisions de recettes pour 2013 examines sur un chantillon de 75 dpartements mettent en vidence la prudence des collectivits qui retiennent en moyenne une progression de 0,5 % de la fiscalit par rapport au budget 201293.
b) La prquation
La contrainte budgtaire pour les dpartements les moins bien dots en ressources peut tre desserre par le renforcement de la prquation. Celle-ci sera cependant en recul en 2013. Certes, diffrentes mesures ont t adoptes par le lgislateur pour accrotre certains dispositifs de prquation. Au sein de la dotation globale de fonctionnement, les dotations de prquation destines aux dpartements ont t augmentes de 20 M (+ 1,4 %) en LFI 2013 pour atteindre 1 413 M. La loi de finances pour 2013 a par ailleurs cr un fonds de prquation de la CVAE qui repose sur deux prlvements et qui reprsentera une valeur de 59 M : un premier prlvement sur stock pour les dpartements dont le revenu par habitant est suprieur au revenu mdian des dpartements en N et qui ont peru en N-1 un montant de CVAE par habitant suprieur 90 % de la CVAE moyenne par habitant au niveau national ; un second prlvement sur flux prenant en compte laccroissement de la CVAE entre N-1 et N.
Les dpartements ligibles aux ressources du fonds sont ceux dont le potentiel financier par habitant est infrieur au potentiel financier par habitant moyen de lensemble des dpartements. Ces nouvelles ressources de prquation ne compensent cependant pas la diminution du fonds de prquation des droits de mutation titre onreux institu par la loi de finances initiale pour 2011 compter de 2011 et aliment par deux prlvements :
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Prvisions tablies avant la notification de la CVAE pour 2013.
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COUR DES COMPTES
un premier prlvement sur stock calcul sur la base des DMTO perus lanne prcdant la rpartition ; un second prcdent sur flux dont lassiette est constitue uniquement de laugmentation des DMTO perus par chaque dpartement entre N-1 et N. (Il est donc nul en cas de baisse des DMTO perus.)
Dun montant de 440 M en 2011, ce fonds slevait 578 M en 2012 dont 120 M furent mis en rserve par le comit des finances locales. La ressource disponible pour tre redistribue slevait ainsi 458 M pour 2012. Compte tenu de la baisse des droits de mutation en 2012, les prlvements alimentant le fonds ont t rduits 279 M pour 2013, auxquels sajoute un montant de 60 M pris sur la rserve, soit un total de 339 M redistribuer. Le recul de 26 % du montant redistribuer (- 119 M) nest donc que partiellement compens par la cration du fonds de prquation de la CVAE et par laugmentation des dotations de prquation verticale (79 M au total).
c) La cration dun fonds durgence

Un fonds durgence exceptionnel pour les dpartements en difficult a t cr par larticle 48 de la loi de finances rectificative du 29 dcembre 2012. Dot de 170 M, ce fonds a t financ au moyen dun prlvement sur les ressources de la caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA). Il est compos de deux sections de 85 M chacune. Aprs prlvement dune quote-part destine aux dpartements doutre-mer et aux collectivits de Saint-Martin, Saint-Barthlemy et Saint-Pierre-et-Miquelon, la premire section sera rpartie au bnfice de la moiti des dpartements de mtropole classs en fonction dcroissante dun indice synthtique prenant en compte la proportion des bnficiaires de lallocation personnalise pour lautonomie, le revenu moyen par habitant, la proportion de bnficiaires du revenu de solidarit active, celle de bnficiaires de la prestation de compensation du handicap et celle des bnficiaires de lallocation compensatrice pour tierce personne. La seconde section permettra le versement de subventions exceptionnelles des dpartements connaissant une situation financire dgrade du fait, en particulier, des dpenses sociales. Ces subventions seront verses en fonction de critres tels que limportance et le dynamisme des dpenses sociales, le niveau et lvolution de leur
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endettement et de leur autofinancement ainsi que les perspectives dune situation de dficit au sens des articles du code gnral des collectivits territoriales qui fixent les rgles dquilibre94. Les dpartements pouvaient effectuer une demande de subvention exceptionnelle jusquau 31 mars 2013. cette date, cinquante-neuf dentre eux avaient sollicit une aide. Ce dispositif, de nature exceptionnel, ne permettra pas de rsoudre les difficults de nature structurelle que connaissent les dpartements. Il pourra nanmoins rpondre ponctuellement un dsquilibre financier. Il conviendrait toutefois que les subventions alloues correspondent un besoin avr. Tel navait pas toujours t le cas avec un dispositif similaire mis en place en 201095.
2 - La poursuite de la hausse des charges de fonctionnement

Les charges de fonctionnement devraient continuer crotre un rythme soutenu compte tenu de la croissance tendancielle des dpenses sociales. Plusieurs facteurs y contribueront plus particulirement. Le montant du RSA a t revaloris de 1,75 %, soit linflation prvisionnelle. Par ailleurs ce taux a t augment de 2 % supplmentaire en septembre 2013, dans le cadre de lobjectif de revalorisation de 10 % en cinq ans fix par le gouvernent lors de la confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale. Le Gouvernement sest engag compenser cette revalorisation de 10 % chance 2017 dont le cot serait de 650 M en 2015 et de 1 Md en cumul entre 2013 et 2015. Les modalits de cette compensation nont pas encore t dfinies. Par ailleurs, la caisse nationale dallocations familiales (CNAF) prvoit une croissance du nombre dallocataires qui pourrait atteindre 4 % en moyenne annuelle en 2013, alimente en partie par des personnes qui perdraient le bnfice des indemnits dallocation chmage. Selon lAssemble des dpartements de France, un tel scnario entranerait un accroissement des dpenses au titre du RSA de prs de 0,7 Md Dune manire gnrale, les prvisions budgtaires recueillies par lADF, auprs de lchantillon de 57 dpartements prcdemment mentionn, retiennent en majorit une hausse du RSA infrieure ou gale
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Articles L. 1612-4 et L. 1612-14 Voir sur ce point, Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, volume 1. La situation et les perspectives financires des dpartements, p. 65-116. La Documentation franaise, fvrier 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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COUR DES COMPTES
6 %, une progression de lallocation personnalise pour lautonomie denviron 2,6 % et une croissance de la prestation de compensation du handicap de lordre de 8 %. Ces prvisions, qui correspondent aux tendances actuelles, semblent crdibles. La progression des dpenses de personnel rsulte pour les dpartements, linstar de toutes les catgories de collectivits, pour partie de laugmentation du SMIC au 1er janvier 2013 et de la revalorisation des cotisations la caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL). Elle dpend pour une autre partie de leurs dcisions de gestion96.
3 - Une reprise des dpenses dquipement propre

Les perspectives dinvestissement des dpartements sont fortement dpendantes de lvolution de lpargne brute dont un nouveau recul est prvisible compte tenu de la poursuite probable de leffet de ciseaux entre les dpenses et les recettes. En consquence, les dpenses dinvestissement seront nouveau fortement contraintes. Cependant, lenqute conduite par lAssemble des dpartements de France suggre une lgre reprise des dpenses dquipement propre des dpartements tandis que les subventions dinvestissement verses pour lessentiel aux communes et aux EPCI seraient nouveau en repli. Le cycle lectoral communal, qui induirait une diminution des projets nouveaux, pourrait favoriser ce schma. Une telle volution ne semble pas confirme : au vu des budgets primitifs 2013, les dpenses dquipement des dpartements seraient encore en diminution de 6 % et les subventions dquipement en baisse de 14 %97. Une augmentation de lendettement est galement prvisible. Compte tenu du recul de lpargne brute, le ratio de dsendettement pourrait se dgrader.
C - Les volutions prvisibles pour 2014 et au-del

Les perspectives de moyen terme des dpartements dpendent de deux facteurs principaux : la baisse des dotations de ltat en 2014 et 2015 et les dcisions qui seront prises pour assurer le financement des allocations universelles de solidarit.
96 97
Voir sur ce point le chapitre V de ce rapport. Sous rserve des dcisions modificatives prenant en compte laffectation des rsultats de lexercice 2012.
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1 - Limpact de la baisse des dotations

Les dpartements supporteront en 2014 et en 2015 les effets de la baisse des dotations de ltat. Le scnario retenu par le Gouvernement (un effort de 476 M pour les dpartements) soulve la question du caractre soutenable de la baisse des dotations pour les plus fragiles dentre eux au regard des difficults de nature structurelle qui les caractrisent. Loctroi de nouvelles ressources fiscales en rduira cependant leffet.
2 - Le financement des allocations universelles de solidarit

Les perspectives financires de moyen terme des dpartements dpendent galement des suites donnes aux travaux du groupe de travail mis en place par le Premier ministre au dbut de 2013 sur le financement des trois allocations universelles de solidarit dont les dpartements ont la charge. La Cour a formul plusieurs recommandations visant apporter des marges budgtaires aux dpartements dans le rapport public annuel de fvrier 201398. Elle soulignait notamment que tout transfert de fiscalit de la part de ltat ou de la scurit sociale seffectuerait au dtriment de lquilibre financier de lun ou de lautre. De mme, toute augmentation de la pression fiscale pesant sur les mnages ou les entreprises rduirait due concurrence les capacits contributives des assujettis dans un contexte de prlvements obligatoires dj levs. Ds lors, la Cour suggrait que des marges fiscales soient donnes aux dpartements en procdant une rallocation de ressources entre catgories de collectivits. Un tel transfert de fiscalit a cependant t exclu par le Premier ministre lors de la confrence nationale des finances publiques du 12 mars 2013. Les recommandations formules par la Cour demeurent dactualit, tout particulirement celles relatives la ncessit daccrotre la prquation, la recherche de nouvelles marges de manuvre fiscales et la mise en place dun mcanisme attnuant la volatilit du produit des DMTO. ***
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Voir Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, volume 1. La situation et les perspectives financires des dpartements, p. 65-116. La Documentation franaise, fvrier 2013, 657 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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COUR DES COMPTES
Le choix du Gouvernement de transfrer aux dpartements un montant de 830 M de recettes fiscales prsente linconvnient de peser sur le solde budgtaire de ltat et de rduire due concurrence limpact attendu de la baisse des dotations aux collectivits territoriales. Par ailleurs, le relvement de 20 % du plafond des taux des droits de mutation titre onreux, qui peut constituer un effet daubaine pour les dpartements les mieux dots en ressources fiscales, a pour effet de faire porter sur le contribuable lajustement budgtaire en faveur des dpartements.
III - Les finances rgionales

En 2012, les charges de fonctionnement des rgions (17,2 Md) ont augment de 2,7 % tandis que les produits (22,5 Md) ne progressaient que de 1,5 % (voir tableau en annexe 5). En raison de ce dcalage, lpargne brute (5,3 Md) a recul de 2,1 %. Les investissements (8,5 Md) sont rests stables et trs proches du volume annuel des trois dernires annes. En dpit dune stabilisation des nouveaux emprunts, lencours de la dette (19,1 Md) a augment (+ 6,3 %).
A - Lexcution en 2012
Tableau n 8 : volution des finances rgionales 2010 2012
2010 2011 21,77 22,16 Produits rels de fonctionnement 16,26 16,71 Charges relles de fonctionnement 5,51 5,46 pargne brute Recettes relles d'investissement (hors 2,14 2,11 emprunt) Dpenses relles d'investissement (hors 8,49 8,55 emprunt) 16,86 17,99 Encours de la dette 3,06 3,29 Ratio de dsendettement Source : Cour des comptes : donnes DGFiP 2012 2012/2011 22,50 1,5 % 17,16 2,7 % 5,34 - 2,1 % 2,26 8,48 19,13 3,58 7,4 % - 0,9 % 6,3 %
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1 - Des ressources peu dynamiques

La structure de financement des rgions a t profondment modifie par la rforme de la fiscalit directe locale conscutive la suppression de la taxe professionnelle 99 qui a fortement rduit leur pouvoir daction sur les taux de fiscalit directe. La fiscalit indirecte reprsente dsormais 64 % des ressources fiscales. Les dotations de compensation de la rforme de la taxe professionnelle, destines compenser pour les collectivits lallgement de la fiscalit conomique, reprsentent une part plus importante des ressources des rgions (6 %) que des autres catgories de collectivits100. Dans lensemble, la fiscalit (12,3 Md), qui reprsente 55 % des produits de fonctionnement a faiblement progress, la fiscalit directe (4,5 Md) augmentant de 2,2 % tandis que la fiscalit indirecte (7,8 Md) nvoluait que de 0,8 %. La rgion le-de-France, la collectivit territoriale de Corse et les rgions dOutre-mer disposent dune fiscalit indirecte propre : taxe sur les locaux usage de bureaux pour lle-de-France, droits de consommation sur les alcools ou tabacs, taxes de transports ariens ou maritimes pour la Corse et loutre-mer. Ces dernires bnficient galement de loctroi de mer et dune taxe sur les carburants, mais ne peroivent pas de taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICPE). Lessentiel de la fiscalit indirecte des rgions est cependant constitu par la TIPCE 101 (4,15 Md), en progression de 0,6 %. La deuxime ressource de fiscalit indirecte est constitue par les taxes lies aux vhicules (2,12 Md), en progression de 1,8 %.
99
Sur ce point voir le chapitre IV de ce rapport. Sur ce point voir le chapitre IV de ce rapport. 101 Anciennement, taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP).
100
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COUR DES COMPTES
Les rgions ont bnfici dune augmentation des dotations et participations (9,9 Md) de 1,9 % qui, cependant, na pu compenser la faible progression de lensemble de leurs ressources. Celle-ci rsulte essentiellement des fonds europens (299 M en 2012 contre 186 M en 2011). Les dotations de ltat sont demeures stables.
2 - Des charges de fonctionnement dynamiques

Les dpenses de fonctionnement des rgions (17,2 Md) ont augment de 2,7 % en 2012. Cette progression moyenne masque des carts sensibles selon les postes. Les dpenses de personnel (3 Md) ont augment de 3,8 % et les contributions obligatoires et participations (6,1 Md) de 2,5 %. Compte tenu de la structure de personnel des rgions rsultant des transferts de lacte II de la dcentralisation, les revalorisations du SMIC, qui se rpercutent sur la rmunration des agents de catgorie C aux premiers chelons, ont un impact important sur la masse salariale de ces collectivits. La mise en uvre des avancements dchelon la dure minimale, dispositif plus favorable que celui qui existe au niveau de ltat102, joue galement un rle dans cette progression. Les autres charges (achats de biens et services, services extrieurs, charges financires et exceptionnelles, soit 2,7 Md) ont progress de 6 %. Les subventions verses (4,5 Md) ont en revanche lgrement diminu (- 1,1 %)103. Les contributions obligatoires et les participations, qui reprsentent 35 % des dpenses de fonctionnement, sont composes pour moiti des participations aux organismes de transport, en progression de 5,4 % par rapport 2011.
102 103
Voir sur ce sujet le chapitre V. Les subventions de fonctionnement sont verses pour moiti aux organismes publics (dont la SNCF) et pour moiti des organismes privs.
97
Tableau n 9 : les contributions obligatoires et participations verses par les rgions

En Md Contributions obligatoires et participations Dotations aux lyces Contrats d'apprentissage Contribution au STIF (le-de- France) Autres contributions Participations dont : SNCF Autres participations 2010 5,76 1,07 0,58 0,58 0,76 2,77 1,93 0,84 2011 5,91 1,09 0,60 0,59 0,66 2,97 2,13 0,84 2012 6,06 1,10 0,57 0,68 0,63 3,08 2,24 0,83 2012/2011 2,5 % 0,6 % - 4,8 % 15,1 % - 4,4 % 3,7 % 5,4 % -0,8 %
3 - La diminution de lpargne brute

Les charges de fonctionnement ayant progress plus rapidement que les produits, lpargne brute (5,3 Md) a diminu pour la deuxime anne conscutive (- 2,1 %). Toutefois, si le taux dpargne brute baisse dans la plupart des rgions, quelques-unes ont encore vu celui-ci progresser : cest le cas notamment de la rgion Picardie, de la Bourgogne, de lAlsace, de la Lorraine, de la Haute-Normandie. Le taux dpargne sest fortement dgrad pour les rgions doutre-mer, lAuvergne, la Corse, et Champagne-Ardenne. Cette baisse presque gnrale est la rsultante de situations trs diffrentes. Certaines rgions ont vu leur pargne brute diminuer mais demeurer un niveau lev. Cest le cas de la rgion Aquitaine dont le taux dpargne reprsente encore 32 %.
4 - La stagnation de linvestissement
En 2012, les dpenses dinvestissement des rgions (8,5 Md) se sont contractes (- 0,9 %) pour la seconde anne conscutive. Si les subventions verses (5,3 Md) sont restes stables, les dpenses dquipement propre (2,8 Md) ont recul de 2 %. linverse, les recettes dinvestissement (hors emprunt) sont en progression (7,4 %) 2,3 Md. Les subventions dquipement reues (1,3 Md) ont notamment augment de 9,3 %.
98
COUR DES COMPTES
La diminution des dpenses dquipement se constate dans les deux tiers des rgions. Elle est massive pour les rgions Midi-Pyrnes, Haute-Normandie, le-de-France, Picardie ou Lorraine : pour chacune de ces cinq rgions la rduction de la dpense dquipement hors emprunt, entre 2010 et 2012 est de plus de 40 %. La rgion le-de-France est ainsi passe dun montant de 593 M en 2010 345 M en 2012. En dpense dquipement par habitant, la situation est galement trs contraste entre les rgions, elle est de moins de 30 par habitant pour neuf rgions, mais elle est de 296 par habitant pour la collectivit territoriale de Corse et de plus de 200 pour la Martinique, La Runion et la Guadeloupe. Les subventions dinvestissement constituent lessentiel des dpenses dinvestissement des rgions : elles progressent la marge (0,1 %) 5,3 Md. Elles sont majoritairement verses aux organismes publics, hauteur de 4 Md (+ 3,7 %). Un exemple de rgion o linvestissement reste en retrait
La rgion Basse-Normandie investit relativement moins que les autres rgions. Le taux dquipement de cette rgion, c'est--dire le rapport entre les dpenses dquipement brut et les recettes de fonctionnement relles qui mesure leffort dquipement de la collectivit au regard de sa richesse est infrieur la moyenne nationale, les montants tant respectivement de 8,1 % pour la Rgion et de 12,7 % pour la mtropole, en 2010. Lordonnateur rappelle cependant les limites de cet indicateur et limportance des projets mens par des structures externes. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la rgion Basse-Normandie
5 - La progression de lendettement et de la trsorerie

Lencours de dette des rgions (19,1 Md) sest accru de plus de 1,1 Md (+ 6,3 %), Si le ratio moyen de dsendettement 104 (3,6) reste satisfaisant, il est de 14 ans pour la rgion Guyane, 5,8 ans pour lle-deFrance, 5,6 annes pour lAlsace. Le recours lemprunt a galement aliment la trsorerie des rgions qui est passe de 0,9 Md en 2011 1,3 Md en 2012 (+ 43 %). Cette tendance laccumulation a t constate dans plusieurs rgions
104
Le ratio de dsendettement est le rapport entre lencours de la dette et lpargne brute.
99
marquant une rupture avec la recherche dune trsorerie zro. Les rgions auraient ainsi anticip des difficults dans laccs au crdit.
B - Les volutions attendues en 2013

1 - Limpact du gel des dotations et de la rforme de la fiscalit locale
Les rgions ont t particulirement affectes par la rforme de la fiscalit locale conscutive la suppression de la taxe professionnelle. Depuis 2010, elles ont pratiquement perdu leur pouvoir de modulation de taux et, pour lessentiel, elles ne disposent plus que de ressources fiscales nationales non modulables ou trs faiblement modulables et dimpositions conomiques locales dont elles ne fixent plus les taux. En consquence, le gel des dotations de ltat, qui se poursuivra en 2013, constitue pour les rgions une forte contrainte. Celle-ci sera renforce par le gel, partir de 2013, des dotations de compensation de la rforme de la taxe professionnelle verses par ltat (DCRTP), ainsi que celles rsultant de prlvements sur les rgions gagnantes de la rforme au bnfice des rgions perdantes (FNGIR).105 Latonie de la ressource fiscale est de nature rduire davantage encore leurs marges de manuvre budgtaires. Les notifications relatives au produit de la CVAE pour 2013 sont cependant en hausse de 7,5 %, soit un surplus de 285 M. Cette progression, qui soulve les mmes interrogations que pour les autres niveaux de collectivits, au regard de la mise en place de cette nouvelle imposition conomique, apparat de nature desserrer quelque peu la contrainte budgtaire. Pour autant, les variations sont sensibles entre rgions dont lune enregistre une diminution de la CVAE (- 2,2 %) et dautres des augmentations importantes (jusqu 18,5 % pour lune dentre elles). Toutes choses gales par ailleurs, ces variations contribueront accentuer les diffrences entre les rgions. Au total, cependant, la croissance moyenne des recettes de fonctionnement des rgions ne devraient pas tre en 2013 trs diffrente de celle constate en 2012. Pour les rgions les plus en difficults, la mise en place par la loi de finances pour 2013 dun fonds de prquation des ressources
105
Voir chapitre IV sur ces mcanismes.
100
COUR DES COMPTES
rgionales, dun montant de 22 M en 2013 naura pas un effet significatif.
2 - La pression la hausse sur les dpenses

Les rgions devraient rester soumises une pression la hausse de leurs charges, porte par la comptence transport, et particulirement par les dpenses en faveur des TER dont la croissance en 2012 a t de 2,4 % en fonctionnement et de 11,3 % en investissement. Participations et subventions verses la SNCF et RFF
Les contributions verses par les rgions la SNCF et RFF prennent plusieurs formes : subventions de fonctionnement (0,4 Md en 2012), participations (2,2 Md en 2012) et subventions dquipement (1,0 Md en 2012). En 2012, ces contributions ont progress de 6,9 % pour lensemble, de 5,2 % pour les dpenses de fonctionnement et de 11,6 % pour les dpenses dinvestissement.
Les dpenses de personnel devraient galement continuer crotre sous leffet de laugmentation du SMIC au 1er janvier 2013 et de la revalorisation des cotisations la caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL) mais aussi des modalits de gestion propres aux rgions. Pour 2013, lAssociation des rgions de France estime que la masse salariale devrait augmenter de + 2,2 %, soit une volution quasiment identique celle connue, selon elle, entre 2011 et 2012, cette hausse tant majoritairement porte par leffet GVT. Ces apprciations sont toutefois en dcalage avec les donnes dexcution tires des balances comptables qui font apparatre que la progression des dpenses de personnel sest leve 3,8 % en 2010, 2,9 % en 2011 et 3,7 % en 2012. LARF fait galement valoir que pour maintenir en valeur lvolution de la masse salariale, les rgions ont d contenir fortement les effectifs. Ainsi, selon les donnes figurant en annexe des budgets principaux, le niveau des effectifs serait globalement en baisse en 2013 (- 0,8 % sur le total ETP).
3 - Le maintien du volume dinvestissement

Lexamen des budgets primitifs des rgions pour 2013 indique que celles-ci devraient maintenir un mme volume de dpenses
101
dinvestissement, les subventions dinvestissement continuant progresser, notamment en faveur du bloc communal, tandis que lquipement propre diminuerait. La part dautofinancement des investissements devrait reste stable (43 %) tandis que le poids des recettes propres dinvestissement dans le financement diminuerait de 26 24 %, entranant un recours accru lemprunt, dont le poids passerait de 31 33 %.
C - Les volutions prvisibles pour 2014 et au-del

Les perspectives de moyen terme des rgions dpendent de deux facteurs principaux : la baisse des dotations de ltat en 2014 et 2015 et les dcisions qui seront prises en matire de fiscalit rgionale.
1 - Limpact de la baisse des dotations

linstar des autres collectivits territoriales, les rgions supporteront en 2014 et en 2015 les effets de la baisse des dotations de ltat. La rpartition de la rduction des dotations se traduira, pour les rgions, par une rduction de 184 M en 2014. Leffet de cette rduction pourrait tre attnu par loctroi de ressources fiscales plus dynamiques ainsi que la annonc le premier ministre le 16 juillet 2013. Ce ramnagement, qui interviendra dans le cadre de la rforme du financement de lapprentissage, devra tre apprci le moment venu.
2 - La recherche de nouvelles ressources fiscales

Du point de vue des rgions, le schma de financement des collectivits territoriales et de leurs groupements ne parat pas stabilis dans la mesure o latonie des recettes rgionales serait peu soutenable terme au regard de la croissance tendancielle des dpenses. la demande du comit des finances locales, ladministration a prsent au groupe de travail constitu en son sein diverses analyses techniques portant sur les pistes de nouvelles ressources fiscales sollicites par les rgions. Celles-ci revendiquent en effet une plus grande cohrence entre leurs ressources et leurs comptences. Toutes les solutions tudies tendaient augmenter la fiscalit conomique : taxes sur le numrique, taxes sur les autoroutes, versement transport, taxes et redevances sur les bureaux, taxe spciale dquipement, cration dun nouvel impt forfaitaire sur les entreprises de rseaux (IFER) portant sur les canalisations de transports de produits chimiques.
102
COUR DES COMPTES
La volont des rgions de retrouver un plus grand pouvoir fiscal peut se comprendre au regard de la faible croissance de lensemble de leurs ressources. Toutefois, le principe dautonomie financire garanti par la Constitution nimplique pas ncessairement un pouvoir fiscal tendu et toute volution en la matire devrait se conjuguer avec une apprciation densemble sur lvolution des dpenses contraintes par la loi ou rsultant dengagements de long terme et des comptences assignes aux rgions. La situation financire des rgions, prises dans leur ensemble nest en outre pas similaire celles des dpartements pour lesquels leffet de ciseaux entre les recettes et les dpenses a t clairement mis en vidence. La substitution de ressources de fiscalit transfre des dotations budgtaires, telle quelle est prvue, sera budgtairement neutre la premire anne mais le surcrot de dynamisme fiscal accord aux rgions le sera au dtriment du budget de ltat qui se privera ainsi des ressources futures lies la progression de la fiscalit transfre. Compte tenu de la situation budgtaire de ltat, un autre choix pourrait tre effectu : celui de mieux rpartir la fiscalit locale existante entre les diffrentes catgories de collectivits territoriales. *** La structure financire des rgions a t particulirement affecte par la rforme de la fiscalit directe locale qui se traduit par une forte atonie de leur panier de ressources. En 2012, leurs charges ont progress plus rapidement que leurs produits, entranant un lger recul de leur pargne brute et une stabilisation de leurs investissements. Confrontes une pression la hausse de leurs dpenses de fonctionnement, les rgions revendiquent loctroi de nouvelles ressources fiscales. Cette demande intervient dans un contexte qui nest pas favorable ce quil y soit fait droit. Le transfert de nouveaux impts de la part de ltat est difficilement envisageable compte tenu de la situation budgtaire de celui-ci et la cration de nouvelles taxes au bnfice des rgions contribuerait accrotre une pression fiscale leve. En outre, lattribution de nouvelles ressources paralllement la baisse des dotations de ltat en 2014 et 2015 rduirait due concurrence lincitation la matrise des dpenses rgionales.
103
______________________ CONCLUSION _____________________ Lexercice 2013 devrait ressembler celui de 2012 qui sest caractris, de faon plus ou moins prononce selon les catgories de collectivits, par des dpenses de fonctionnement qui ont progress plus vite que les recettes. cet gard, les dpartements et les rgions ne se trouvent pas dans la mme situation que le secteur communal pour lequel la dynamique de la fiscalit directe, pousse par la croissance rgulire des bases dimposition directe, permet dattnuer les consquences du gel des dotations. Cette diffrence de situation se retrouve dans les capacits poursuivre un effort dquipement au sein des communes et des intercommunalits alors que les dpartements rduisent leurs dpenses dinvestissement et que les rgions maintiennent tout juste un effort dinvestissement port par les subventions verses. Les communes, notamment rurales, devraient cependant ptir de la baisse des subventions attribues par les dpartements. moyen terme, la baisse indite des dotations de ltat en 2014 (- 1,5 Md) et en 2015 (- 1,5 Md supplmentaires) devrait constituer une incitation majeure au freinage des dpenses locales. La porte de cette mesure est cependant lie ses modalits dapplication. cet gard, les modalits retenues pour 2014 par le Gouvernement en attnuent substantiellement limpact. La forte croissance des dpenses sociales, dont les dpartements ne matrisent pas entirement le rythme, et lincertitude qui pse sur lvolution de leurs recettes rendent lquilibre structurel de leurs finances difficile maintenir pour une majorit de dpartements. La baisse des dotations de ltat sera toutefois plus que compense par loctroi de nouvelles ressources fiscales. Les rgions sont dans une situation diffrente dans la mesure o la pression la hausse des dpenses nest pas de mme nature que celle des dpartements. Leur quilibre financier nest pas actuellement compromis et le pilotage du freinage des dpenses conscutif une rduction des dotations apparat possible. Leur modle de financement est cependant appel, plus long terme, tre soumis des tensions qui devraient tre examines au regard des dpenses contraintes par la loi ou rsultant dengagements de long terme et des comptences qui leur sont assignes. Cet examen ne devrait pas se faire au dtriment de ltat mais sur la base dun principe de solidarit entre les diverses catgories de collectivits territoriales. Les marges budgtaires dont dispose encore le secteur communal suggrent que leur contribution leffort aurait pu tre plus que
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COUR DES COMPTES
proportionne leur part dans les recettes totales des collectivits et groupements. Ces marges rsultent la fois dun plus grand dynamisme de leur panier de ressources fiscales et dun rythme lev de croissance des charges qui fait apparatre des possibilits de gains de productivit : cet gard des dmarches innovantes ont t engages par certaines communes ou intercommunalits pour se donner les moyens de mieux matriser leurs charges de gestion courante. Nanmoins, compte tenu des diffrences de richesse au sein de lensemble form par les communes et les intercommunalits, les situations sont trs variables. La clef de rpartition finalement retenue pour la baisse des dotations de ltat constitue, toutes choses gales par ailleurs, une moindre incitation au freinage de la dpense du secteur communal. Elle pose avec une acuit nouvelle la question des ingalits de ressources entre territoires. Dans un contexte de prlvements obligatoires levs, loctroi de ressources fiscales nouvelles aux collectivits territoriales au dtriment de ce qui apparat ncessaire lquilibre financier de ltat et de la scurit sociale, ne contribue pas au redressement global des finances publiques. Il aurait t prfrable de prendre en compte les capacits contributives de chacune des catgories de collectivits et, au sein de chaque catgorie, des diffrentes collectivits elles-mmes, pour dfinir les modalits dapplication de la baisse des dotations. Pour 2014, le Gouvernement a retenu une approche double entre alliant une baisse uniforme des dotations au sein de chaque catgorie de collectivits et la poursuite de la progression de la prquation tant verticale quhorizontale. Cette progression devrait tre accentue. Le renforcement de la prquation des ressources constitue en effet un lment indispensable de lacceptation de la contribution des collectivits locales leffort de redressement des finances publiques.
Chapitre III La qualit et la fiabilit de linformation financire locale

Dans les collectivits territoriales et les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI), le vote du budget par lassemble dlibrante est un moment important de la dmocratie locale. Le code gnral des collectivits territoriales comporte un ensemble de dispositions lgislatives et rglementaires qui rgissent non seulement les conditions dadoption du budget mais aussi son contenu et sa prsentation. Ainsi larticle L. 1612-4 dfinit ce que lon appelle couramment la rgle dor : les deux sections constitutives du budget (fonctionnement et investissement) doivent tre en quilibre rel - les recettes et les dpenses ayant t values de faon sincre - et les ressources propres, lexclusion du produit des emprunts, doivent tre suffisantes pour couvrir le remboursement du capital des annuits de la dette. Cest dans ce cadre que sinscrivent lexcution budgtaire annuelle des recettes et des dpenses et la production des comptes, tenus selon des rgles inspires de celles du plan comptable gnral. Les dcennies 1990 et 2000 ont vu la mise en place puis lvolution rgulire dune nouvelle gnration dinstructions budgtaires et comptables applicables aux diffrentes catgories de collectivits et tablissements publics locaux, manifestant un important mouvement de modernisation des budgets et des comptes locaux.
106
COUR DES COMPTES
Dans un contexte de crise de la dette publique, lvolution rcente des finances publiques locales renforce les enjeux qui sattachent une information financire de qualit. Celle-ci suppose un cadre budgtaire permettant dassurer la sincrit tant de la prvision que de lexcution, au plan de chaque entit aussi bien que dans une vision densemble. Les comptes des entits publiques locales doivent tre rguliers et sincres et donner une image fidle de la situation financire et du patrimoine des collectivits et tablissements publics locaux. Les agrgations locales, rgionales ou nationales ncessaires une perception exacte de la situation doivent tre aises raliser. Aussi le prsent chapitre, aprs avoir rappel les traits gnraux dun cadre budgtaire et comptable en volution pour mieux rpondre aux exigences actuelles dune information financire de qualit, abordera les amliorations quappelle le dispositif budgtaire puis montrera les progrs qui restent accomplir en ce qui concerne la fiabilit des tats financiers. Enfin sera voque la question de la centralisation au niveau national des budgets et des comptes des collectivits territoriales, dont le processus apparat perfectible.
I - La ncessit dune mise en cohrence du cadre budgtaire et comptable

Devant satisfaire des attentes multiples et, pour certaines, nouvelles, linformation financire relative au secteur public local doit rendre compte dun ensemble la fois diffus et complexe. La production, par construction dcentralise, des informations comptables appelle dans ces conditions une mise en cohrence des diffrents acteurs.
A - Les enjeux de la fiabilit des comptes locaux

Obligation constitutionnelle et communautaire et condition indispensable lapprciation de la matrise des finances publiques, une information financire fiable contribue galement au bon fonctionnement de la dmocratie locale et la recherche dune allocation optimale des ressources.
1 - Une obligation constitutionnelle dsormais relaye par le code des juridictions financires
Larticle 47-2 de la Constitution dispose que les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ils donnent une
LA QUALIT ET LA FIABILIT DE LINFORMATION FINANCIRE LOCALE
107
image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire .Traduisant ce principe, la loi du 29 juillet 2011 a confi la Cour des comptes la mission de sassurer du respect de cette exigence pour les administrations publiques, soit en certifiant ellemme les comptes, soit en rendant compte au Parlement de la qualit des comptes [de celles] dont elle n'assure pas la certification 106. Le premier rapport mettant en uvre cette disposition sera publi en octobre 2013. Dj effective avec la certification, depuis lexercice 2006, des comptes de ltat et du rgime gnral de scurit sociale 107 , cette mission se voit ainsi largie et renforce, selon des modalits qui restent cependant encore prciser pour le secteur public local. Sa mise en uvre ne pourra cependant qutre progressive et diffrencie en fonction de la nature des activits et des volumes financiers. Elle ncessite quun tat des lieux soit entrepris dans les meilleurs dlais : le prsent chapitre y contribue sans puiser le sujet.
2 - Une obligation europenne

La directive du Conseil de lUnion europenne du 8 novembre 2011108 dfinit les exigences applicables aux cadres budgtaires des tats membres, en vue de garantir le respect des obligations qui leur incombent au titre du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne, notamment afin dviter des dficits publics excessifs. Il est ainsi prcis que les dispositions du cadre de surveillance budgtaire tabli par le trait sur le fonctionnement de lUnion europenne et, en particulier, le PSC [pacte de stabilit et de croissance] sappliquent aux administrations publiques dans leur ensemble, lesquelles comprennent les sous-secteurs administration centrale, administrations dtats fdrs, administrations locales et administrations de scurit sociale . Les tats membres sont tenus de mettre en vigueur, avant le 31 dcembre 2013, les dispositions ncessaires la mise en uvre de cette directive et notamment les conditions de production dun audit indpendant de lensemble des comptes des entits publiques, incluant les administrations locales. La mise en conformit avec ce cadre de surveillance budgtaire doit en effet permettre de vrifier, de faon
106 107
Article L. 111-3-1-A du code des juridictions financires. En application des lois organiques du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, et du 2 aot 2005 relative aux lois de financement de la scurit sociale. 108 Directive du Conseil de lUnion europenne n 2011/85/UE du 8 novembre 2011.
108
COUR DES COMPTES
prcise et homogne au niveau communautaire, les conditions du retour lquilibre des comptes publics des tats membres.
3 - Une ncessit pour la mise en uvre des lois de programmation

Le contenu des lois de programmation des finances publiques a t dfini larticle 2 de la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques qui rsulte de la mise en uvre du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG). Ces lois doivent ainsi prsenter, pour chaque soussecteur des administrations publiques, la dcomposition des soldes budgtaires ainsi que les modalits de calcul de leffort structurel attendu de chaque composante et exposer de faon sincre les perspectives de dpenses, de recettes, de solde et dendettement. Ces obligations sappliquent au secteur public local en tant quelles comportent des prvisions le concernant. Tel est le cas de la loi de programmation des finances publiques du 31 dcembre 2012 (voir chapitre I). Elles rendent ncessaire la mise en place dun cadre fiable assurant le recueil, le suivi et lanalyse de linformation financire concernant les administrations publiques locales.
4 - Le cycle budgtaire et comptable local : un enjeu dmocratique et de bonne gestion

La qualit, lexhaustivit et la lisibilit de linformation sont indispensables lexercice de la dmocratie locale. Le droit des habitants de la commune tre informs des affaires de celle-ci et tre consults sur les dcisions qui les concernent, indissociable de la libre administration des collectivits territoriales, est en effet un principe essentiel dfini, pour les communes, l'article L. 2141-1 du code gnral des collectivits territoriales. Une information prcise et exhaustive est donc requise tous les stades du cycle budgtaire et comptable : ds la prparation du budget, avec la tenue dun dbat dorientation budgtaire (DOB), obligatoire pour toutes les collectivits de plus de 3 500 habitants ; lors de lexamen du budget primitif, qui doit intervenir avant le 15 avril de lanne concerne et qui encadre, par son caractre de prvision mais aussi dautorisation, les enjeux et les contraintes de la gestion de lanne ;
109
pour lexercice du contrle de lgalit par le reprsentant de ltat avec, le cas chant, le concours de la chambre rgionale des comptes, pour une vrification du respect des conditions globales de lquilibre budgtaire ; loccasion de la reddition des comptes, qui doit permettre de constater la bonne excution du budget vot, de procder la reprise et laffectation des rsultats et de vrifier le respect des grands quilibres aprs la prise en compte des restes raliser en dpenses ou en recettes109 ; en vue de lapprciation susceptible dtre porte posteriori sur la gestion locale, notamment par les chambres rgionales des comptes, les conduisant intgrer dans leur examen de la gestion celui de la fiabilit des comptes, condition dune apprciation correcte de la situation financire des collectivits concernes ; tout moment, afin de rendre accessible et intelligible lensemble des citoyens les enjeux locaux.
Au-del de cette exigence de transparence, linformation financire doit galement clairer les diffrents choix de gestion, assurer la bonne allocation des ressources et, ainsi, permettre : le recours des financements dsintermdis, ce qui implique que les collectivits concernes puissent sappuyer vis--vis des agences de notation sur un ensemble de donnes budgtaires et comptables rtrospectives et, plus largement, de nature permettre la dtection de risques propres ou priphriques ; la prparation de choix de gestion rationnels : comme lont confirm de rcents travaux des juridictions financires 110 , ltablissement et la tenue jour dinventaires physiques et comptables concordants, le suivi des actifs mobilisables et de leurs valeurs, la connaissance des cots de maintenance associs aux implantations immobilires, constituent autant dlments indispensables la prparation des choix de gestion ;
109
Les restes raliser en dpenses ou en recettes correspondent respectivement des dpenses engages ou des recettes certaines, mais dont la ralisation na pas encore donn lieu lmission dun ordre de paiement ou de recettes. 110 Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, Volume 2 ; Limmobilier des collectivits territoriales : vers une gestion plus dynamique, p. 279-303. La Documentation franaise, fvrier 2013, 547 p., disponible sur www.ccomptes.fr
110
COUR DES COMPTES
plus gnralement, un effort de matrise des dpenses, ce qui implique que les stratgies dachat public puissent sappuyer sur un rfrentiel physique et comptable prcis et que les dcisions dinvestissements soient systmatiquement claires par leurs consquences sur les cots de fonctionnement futurs (maintenance, personnels, nergie et fluides, etc.) ; lindividualisation comptable de la gestion des services publics industriels et commerciaux qui doit viser sassurer de leur quilibre financier et en optimiser lefficience. Elle doit aussi permettre den soustraire les flux correspondant aux fonctions gnrales des collectivits, pour assurer une restitution exhaustive des dpenses dadministration publique au sens de la comptabilit nationale ; la mise en place de dispositifs de prquation, ce qui implique galement de disposer de donnes comptables fiabilises, notamment en ce qui concerne limpact des transferts de comptence et des redploiements de ressources entre la fiscalit et les dotations calcules.
La satisfaction de cet ensemble dexigences nest possible que dans le cadre dun systme dinformation financier performant, transparent et contrlable qui corresponde aux fonctions gnrales des collectivits.
B - Une complexit relle

Si le systme franais de comptabilit publique se caractrise par lhomognit des rgles et ladossement une administration en rseau du ministre des finances, la direction gnrale des finances publiques (DGFiP), le suivi budgtaire et comptable du secteur public local est cependant empreint dune grande complexit, lie la multiplicit des entits concernes et la structure duale de lorganisation comptable.
1 - La multiplicit des comptabilits

La comptabilit du secteur public local repose sur la tenue de plus de 160 000 comptabilit 111 , retraant les oprations denviron 100 000 organismes juridiquement distincts et de leurs comptes annexes,
111
Y compris les tablissements publics de sant et les offices publics de lhabitat comptabilit publique.
111
organismes par ailleurs dune grande diversit de taille, de statuts ou de missions. On recense ainsi environ 37 000 collectivits (communes, dpartements ou rgions, collectivits doutre-mer), prs de 50 000 tablissements publics locaux (centres communaux daction sociale, caisses des coles, rgies et tablissements publics divers), 18 000 tablissements publics de coopration intercommunale, dont 2 600 dots dune fiscalit propre. cet ensemble sadjoignent un peu plus de 53 000 comptabilits spares retraant les budgets annexes de ces entits. cet miettement des comptabilits locales sajoutent lingale rpartition de leurs masses budgtaires (moins de 10 % des communes concentrent les quatre cinquimes du montant total de dpenses de fonctionnement) et la multiplicit des rfrentiels comptables (prs dune vingtaine), devant chacun concilier une double logique budgtaire et comptable, ce qui ne facilite pas leur agrgation.
2 - La ncessaire conciliation des logiques budgtaire et comptable

Soumises lautorisation budgtaire pralable de lassemble dlibrante, les oprations des collectivits territoriales sont retraces dans des comptes qui doivent restituer la consommation des autorisations dengager et de payer ainsi que lenregistrement des recettes prvues et ralises. Ces comptes se voient en outre appliquer les principes dune comptabilit en droits constats en retraant lensemble des mouvements affectant le patrimoine, la situation financire et le rsultat. Le dcret du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique affirme clairement ce double objectif112. Dans le secteur public local, sa ralisation repose sur un systme unique qui, la diffrence de ltat, combine les rgles rgissant le budget et celles relatives la comptabilit gnrale.
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Le dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012, en son article 55, dispose : La comptabilit publique comporte une comptabilit gnrale et, sous des formes adaptes chaque catgorie de personnes morales mentionnes larticle 1er, une comptabilit budgtaire.
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COUR DES COMPTES
Dans ce cadre, les instructions relatives aux diffrentes catgories dentits du secteur public local, publies par arrts conjoints du ministre charg des comptes publics et de celui charg des collectivits locales, reposent sur une articulation budgtaro-comptable qui implique que toutes les oprations de comptabilit gnrale, mme celles qui ne se dnouent pas sous la forme dun flux financier, ncessitent une autorisation budgtaire, et soient ensuite retraces dans le compte administratif adopt par lorgane dlibrant. Une telle approche contribue la mise en uvre de la rgle dor , qui oblige dgager un autofinancement minimum pour financer lannuit en capital de la dette. Elle simplifie la fonction comptable et favorise lexercice des contrles internes ou externes. Cependant, cette intgration du systme dinformation financier implique une multiplication dcritures dordre, budgtaires ou non budgtaires, devant tre, pour certaines, neutralises par des jeux dcritures comptables parfois complexes, ce qui nuit la lisibilit des comptabilits. De plus, lunicit de ce systme budgtaro-comptable ne conduit pas, pour autant, la production dun compte unique, mais des tats financiers distincts : le compte de gestion du comptable public et le compte administratif labor par lordonnateur, et soumis lapprobation de lassemble dlibrante. Ni lun, ni lautre de ces documents noffre lui seul une information complte sur la situation dun organisme. Si le compte administratif ne permet pas de connatre la situation patrimoniale, il est accompagn de nombreuses annexes dtaillant notamment ltat de la dette et certains engagements hors bilan, que le compte de gestion ignore. Pour sa part, le compte de gestion, qui retrace la comptabilit des diffrents actifs et passifs, dispose de peu dannexes dveloppes, et nest pas renseign sur les restes raliser en recettes ou en dpenses113, que seul lordonnateur matrise, et qui sont essentiels pour apprcier lquilibre financier de lorganisme.
C - Les diffrents acteurs

Le nouveau dcret du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable a dfini un objectif gnral de qualit qui recouvre les grands principes comptables quil numre114 : leur respect incombe, conjointement, aux ordonnateurs et aux comptables publics
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Et qui concernent pour lessentiel les dpenses et recettes dinvestissement. Voir article 57 dudit dcret.
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dont les pratiques sont au cur du processus de fiabilisation de linformation financire. Depuis 2010, des instances nationales orientent et coordonnent leurs efforts pour traiter les principales problmatiques. Pour leur part, les chambres rgionales et territoriales des comptes procdent, dans le cadre de leurs diffrentes missions, une analyse critique des donnes financires et des conditions de leur laboration.
1 - Les ordonnateurs
Chargs de lexcution du budget et de la reddition du compte administratif devant leur assemble dlibrante, les ordonnateurs ont une responsabilit propre en matire de production de linformation financire. La sincrit des prvisions budgtaires et de linformation relative lexcution budgtaire repose, notamment, sur la pertinence des analyses rtrospectives et prospectives ralises par les services de lordonnateur et sur la qualit des procdures internes mises en place, par exemple pour le suivi des engagements comptables et des mandatements, ainsi que de la mise en recouvrement des crances. Ces procdures sappuient sur des techniques et une organisation dont le degr de matrise ou ladquation varient, notamment, en fonction de la taille de la collectivit. Un second champ de linformation financire porte sur la connaissance de lensemble des actifs et passifs de la collectivit, ainsi que sur celle des dprciations ncessaires et des risques identifis, en vue de leur traduction dans les comptes. Ceci requiert une collaboration troite entre les services de lordonnateur et le comptable public.
2 - Les comptables publics et la DGFiP

Organiquement spars des ordonnateurs 115 , et personnellement responsables des oprations quils excutent, les comptables publics sont chargs de la tenue des comptabilits des collectivits territoriales et de leurs tablissements. Le dcret sur la gestion budgtaire et comptable
Conformment aux dispositions de larticle L. 1617-1 du code gnral des collectivits territoriales, qui prvoit que le comptable de la commune, du dpartement ou de la rgion est un comptable public de l'tat ayant la qualit de comptable principal et au dcret sur la gestion budgtaire et comptable publique du 7 novembre 2012, dont larticle 9 nonce le principe de sparation des fonctions dordonnateur et de comptable des organismes publics.
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COUR DES COMPTES
publique du 7 novembre 2012 prvoit que les comptables publics procdent la reddition des comptes la clture de chaque exercice 116. Leur appartenance une administration unique et centralise devrait constituer un facteur de cohrence et de maitrise technique. Lapplication dun corpus rglementaire, labor et comment par ladministration centrale et le dploiement, en cours dachvement, du nouveau systme dinformation HELIOS sont cet gard deux vecteurs de la qualit comptable, auxquels il convient dajouter le dveloppement des actions de conseil auprs des services ordonnateurs.
3 - Les instances administratives nationales a) Le CNoCP

Cr en 2009, le conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) est une instance comptente pour mettre des avis relatifs aux normes ou aux rgles applicables aux comptes des organismes publics ou privs financs majoritairement par des ressources publiques. Il dispose, en son sein, dune commission spcialise pour les collectivits territoriales et leurs tablissements publics. Le conseil met des avis rendus publics sur les nouvelles rgles ou sur les changements de celles en vigueur pour le secteur public local. Aprs approbation des ministres concerns, ces avis donnent lieu ldiction des dispositions rglementaires ncessaires.
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Mme dcret, article 21.
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Les avis du CNoCP relatifs au secteur public local.

En ce qui concerne spcifiquement le secteur des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics, les travaux du CNoCP ont port, depuis sa cration, sur : - les dures damortissements des subventions dquipements (avis n 2011-01 du 15 mars 2011 ; - les changements de mthodes comptables (avis n 2011-04 du 27 mai 2011) ; - linformation comptable sur les dettes financires et les instruments drivs (avis n 2011-05 du 8 juillet 2011) et la comptabilisation de ces mmes passifs (avis n 2012-04 du 3 juillet 2012). Les donnes jointes en annexe doivent dsormais permettre au lecteur des tats financiers de disposer dune information complte sur le niveau de risque pris et la proportion demprunts risque en portefeui lle (avis de juillet 2011). Des rgles de provisionnement des risques avrs dans les conditions explicites par lavis de juillet 2012 doivent tre mises en uvre prochainement. Dautres avis, de porte gnrale, concernent galement le secteur public local, comme les modalits de premire comptabilisation dimmobilisations corporelles antrieurement non comptabilises (avis n 201202 du 4 mai 2012) sur la prise en compte des biens historiques et culturels (avis n 201207 du 18 octobre 2012).
b) Le comit partenarial relatif la fiabilit des comptes publics locaux

Cre en fin danne 2010 linitiative du ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de ltat, cette instance informelle regroupe des reprsentants des administrations de ltat concernes, des grandes associations dlus locaux et des juridictions financires, ainsi que des experts. La charte commune qui devait prsider son fonctionnement na pas t signe ce jour, ce qui est regrettable. Nanmoins les orientations du projet de charte ont t mises en uvre et le comit a t actif. Il a pour objet de produire des documents mthodologiques en forme de guides ou de recommandations finalit oprationnelle pour, cadre juridique constant, amliorer la qualit des comptes publics locaux. Pour ce faire, des groupes de travail ont t mis en place.
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COUR DES COMPTES
Ds 2012, des guides issus des travaux en question, et approuvs par consensus au sein du comit partenarial, ont t mis en ligne sur un site maintenant log dans un portail interministriel qui y est consacr. Ce comit est galement, en pratique, amen intervenir en complmentarit du CNoCP, soit en amont en voquant des sujets pouvant susciter une volution rglementaire ou normative, soit en aval en donnant son avis sur les mesures rglementaires de mise en uvre, par le ministre charg du budget, des avis du comit : tel est le cas actuellement en ce qui concerne la traduction rglementaire de lavis du 3 juillet 2012 sur la comptabilisation des instruments financiers.
4 - Les chambres rgionales et territoriales des comptes

Chacune des trois missions exerces par les chambres rgionales et territoriales des comptes (CRTC) auprs du secteur public local, la participation au contrle des budgets locaux, le jugement des comptes des comptables publics et lexamen de la gestion des principaux organismes locaux, concourt au contrle externe de la qualit de linformation budgtaire et comptable et son amlioration. Lexercice du contrle budgtaire par les chambres vise, sur saisine des prfets, vrifier ou contribuer rtablir, lquilibre des budgets, conditionn par la sincrit des prvisions de recettes et de dpenses. Elles doivent ds lors en analyser les diffrents dterminants, tels que le degr de ralisme des prvisions de recettes, lexhaustivit de linscription des dpenses obligatoires, la prise en compte des restes raliser ou la correcte reprise des rsultats de lexercice antrieur. Lexamen juridictionnel des comptes des comptables publics est loccasion de vrifier labsence dirrgularits dans lexcution des oprations incombant au comptable public ainsi que la justification et la cohrence des soldes comptables. Toutefois, la mise en jeu de la responsabilit personnelle et pcuniaire des comptables publics ne peut porter que sur les oprations ayant eu des consquences financires ou patrimoniales, ce qui limite la porte de cette mission quant la sincrit des tats financiers eux-mmes. Les chambres rgionales des comptes recourent donc frquemment des communications administratives invitant les comptables publics ou les ordonnateurs rgulariser les anomalies releves en ce domaine.
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Enfin, dans le prolongement du rapport public annuel de 2004117, qui comportait un chapitre consacr la fiabilit des comptes des collectivits territoriales aliment de leurs constats, les chambres rgionales des comptes intgrent dsormais, de faon quasi-systmatique, aux examens de la gestion une apprciation sur la qualit des informations restitues dans les documents de synthse budgtaire et comptable, ainsi que sur le respect des principes et de la rglementation comptables, pralables indispensables toute analyse financire comme toute apprciation porte sur la gestion. Bien que lexercice de cette triple mission ne permette quune apprhension partielle de la qualit comptable, il a pour mrite didentifier les principaux champs damliorations attendues, tant au niveau de llaboration des budgets que de la restitution comptable des gestions locales.
II - Llaboration et la prsentation des budgets : des amliorations apporter

Acte de prvision et dautorisation, le budget est le premier instrument dune matrise des finances locales. Au fil des chances qui en rythment la prparation, ladoption et le suivi, lassemble dlibrante doit pouvoir disposer dune information complte et dtaille, lui donnant une apprhension suffisante de la situation relle de lorganisme, tant rtrospective que prospective.
A - Le calendrier budgtaire
La procdure dadoption du budget, qui peut intervenir jusquau 15 avril de lanne concerne, doit tout la fois tre appuye dlments de projection pluriannuelle et disposer des donnes les plus rcentes relatives aux marges de manuvre rsultant de lexercice prcdent.
117 Cour des comptes, Rapport public annuel 2004, La fiabilit des comptes des collectivits territoriales, chapitre 13, p. 493, La Documentation franaise, 528 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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COUR DES COMPTES
1 - Le dbat dorientation budgtaire

La tenue dun dbat dorientation budgtaire (DOB) dans les deux mois prcdant ladoption du budget, gnralise par la loi du 6 fvrier 1992, constitue dsormais un moment essentiel du cycle budgtaire, la condition dtre claire par une information approprie. Certains rapports de chambres rgionales des comptes mettent en vidence le caractre encore incomplet de linformation communique lassemble dlibrante, notamment en ce qui concerne la structure et le poids de la dette, ou encore les lments de prospective financire. Si le code gnral des collectivits territoriales ne formalise pas le contenu du DOB 118 , la jurisprudence administrative a rappel que les membres de lorgane dlibrant doivent disposer dune information complte et suffisamment dtaille pour pouvoir utilement dbattre des orientations gnrales du budget. Linformation doit contenir des lments sur les principaux investissements projets, le niveau dendettement et son volution ainsi que la variation des taux dimposition envisage119. Le dbat dorientation budgtaire : une information enrichir
Un exemple illustre cette ncessit denrichir, dans certains cas, le dbat dorientation budgtaire. Dans le dpartement dEure-et-Loir, dont les recettes de fonctionnement avoisinent 400 M, il ne ressort ni du rapport du prsident du conseil gnral sur les orientations budgtaires pour lanne 2010 ni de celui sur les orientations budgtaires 2011, que les grandes orientations pluriannuelles auraient t prsentes et dbattues au sein de lassemble dpartementale , contrairement aux dispositions de larticle L. 3312-1 du code gnral des collectivits territoriales qui prvoit que le dbat dorientation budgtaire stend galement aux engagements pluriannuels envisags par la collectivit.
Larticle L. 2312-1 du code gnral des collectivits territoriales prvoit que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, un dbat a lieu au conseil municipal sur les orientations gnrales du budget de l'exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisags, dans un dlai de deux mois prcdant l'examen de celui-ci et dans les conditions fixes par le rglement intrieur () . Des dispositions quivalentes figurent respectivement aux articles L. 3312-1 et L. 4312-1 pour les dpartements et les rgions. 119 Cour administrative dappel de Douai, 14 juin 2005, commune de Breteuil-SurNoye n 02DA00016.
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Lordonnateur indique quen 2012, larchitect ure des rapports sur les orientations budgtaires et sur le budget primitif a t revue afin de mettre en perspective et de pouvoir dbattre sur le fond des orientations pluriannuelles gnrales du dpartement, telles quinscrites dans le projet de territoire. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes du Centre, Limousin sur le dpartement dEure-et-Loir
Offrant la perspective dun enrichissement de linformation, le projet de loi de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale, approuv en conseil des ministres du 10 avril 2013, prvoit de mieux documenter les termes de ce dbat, en rendant obligatoire, pour les communes de plus de 3 500 habitants, llaboration pralable dun rapport sur les orientations budgtaires, les engagements pluriannuels envisags et la gestion de la dette. Pour les collectivits de plus de 10 000 habitants, sy ajouterait une information sur la structure et lvolution des effectifs ainsi que des principaux postes de dpenses. Dans le cadre des EPCI 120 , une transmission obligatoire et rciproque de ces rapports serait mise en place. De mme, ce projet de loi prvoit quau-del dun seuil qui sera fix par dcret, les projets dinvestissement devraient tre assortis dune tude dimpact.121
2 - Lchancier budgtaire
La limite dadoption du budget de lanne, fixe au 15 avril, rsulte principalement du calendrier de notification des diffrentes dotations de ltat. Cependant, de plus en plus nombreuses sont les collectivits, notamment parmi les plus importantes, qui adoptent leur budget ds le mois de dcembre de N-1 ou de janvier de N : cest ainsi le cas en 2013 denviron la moiti des dpartements. Facilite par la mise disposition plus prcoce de rsultats provisoires quautorisent les outils informatiques et par la facult rglementaire dune reprise anticipe de ces rsultats, cette volution
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tablissements publics de coopration intercommunale. En revanche, labrogation des dispositions de larticle 108 de la loi de finances initiale pour 2012, prvue dans le mme texte, semblerait aller lencontre de cet objectif, puisque cet article prvoyait notamment la production dinformations dtailles sur les engagements pluriannuels des plus importantes collectivits, mais elle sinscrit dans une logique de remplacement par les dispositions ci -dessus voques.
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COUR DES COMPTES
permet une meilleure prise en compte des marges de manuvre de la collectivit et incite un approfondissement de la rflexion prospective. Il importe maintenant que cette pratique soit gnralise et devienne un principe.
B - La prsentation du budget
Les rgles de prsentation des budgets locaux laissent ouvertes un certain nombre de facults de prsentation. Leur mise en uvre peut cependant, dans certains cas, altrer la lisibilit des budgets, ou rendre difficile leur agrgation, ce qui va lencontre de lobjectif affich damlioration de la qualit comptable.
1 - Budget principal et budgets annexes

Le principe dunit budgtaire impose que lintgralit des prvisions de dpenses et de recettes soit retrace dans un document unique, garantie de lexhaustivit du contrle exerc par lassemble dlibrante. Ce principe est toutefois amnag pour permettre que soient isoles les dpenses et recettes que leur nature ou des contraintes rglementaires conduisent identifier122. Lutilisation de cette facult ne doit toutefois pas conduire une remise en cause des objectifs dunicit ou de lisibilit. Ces rgles peuvent, nanmoins, se trouver parfois perdues de vue, conduisant constater labsence de budgets annexes suffisamment individualiss ou, au contraire, leur multiplication ou leur maintien audel de lobjectif de clart recherch. Le recours des budgets annexes peut par ailleurs tre une source dimputations errones ou incompltes entre les diffrentes composantes et donc daltration des rsultats de chaque sous-entit.
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Ainsi linstruction M14, applicable aux comptes du secteur communal, rappelle que par exception au principe d'unit budgtaire, divers textes ont prvu l'tablissement de budgets annexes qui ont pour objet de regrouper les oprations de services ayant une organisation dote d'une autonomie relative et dont l'activit tend produire ou rendre des services .
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Le budget annexe, source dimputation errone

Les imputations concernant les activits gres en budget annexe sont parfois inadquates. Ainsi en est-il dun centre aquatique que la communaut de communes Sud Estuaire (Loire-Atlantique) gre dans le cadre dun budget annexe : la communaut enregistre intgralement les immobilisations au sein du budget gnral de ltablissement, de mme que les dotations aux amortissements affrentes ces quipements. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes des Pays de la Loire sur la communaut de communes Sud Estuaire
2 - La prsentation des budgets par fonction

Les collectivits territoriales disposent de deux modalits dadoption de leur budget : par nature de dpenses et recettes ou par grandes fonctions exerces au sein de la collectivit (action sociale, ducation, etc.)123. Si ladoption du budget par fonctions est retenue par la quasi-totalit des rgions, seuls 20 dpartements et 80 communes y recourent. Ladoption du budget par fonction est effectivement adapte des collectivits exerant des comptences concentres sur quelques domaines dintervention bien identifis. Mais, mme dans ce cas, elle laisse apparatre des postes de dpenses indivises dont le poids ne permet pas daccder une information rellement pertinente pour apprcier les conditions de financement de chaque fonction. De surcrot, lhtrognit des dcoupages fonctionnels, rsultant soit des champs de comptences respectifs, soit de leurs choix organisationnels propres, affecte la comparabilit des donnes, malgr lexistence dune nomenclature commune. Enfin, si cette prsentation fonctionnelle nest pas incompatible avec le respect des principes de comptabilit gnrale, les investigations menes par les chambres rgionales des comptes montrent que, dans les collectivits concernes, les conditions darticulation entre les systmes dinformation de lordonnateur et du comptable public, limitent
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Ce choix, et les modalits de prsentation associes sont prvus respectivement aux articles L. 2312-3, L. 3312-2, et L. 4312-2 du code gnral des collectivits territoriales pour les communes de plus de 10 000 habitants, les dpartements, et les rgions. Ils prvoient notamment que, quel que soit le mode retenu pour le vote du budget, celui-ci doit comporter une prsentation croise selon lautre grille.
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COUR DES COMPTES
singulirement les rapprochements et les vrifications ncessaires la prsentation des tats financiers, notamment pour la distinction entre les oprations relles et les oprations dordre. Les limites ainsi mises en vidence constituent la fois un frein au contrle de la fiabilit des comptes et un obstacle une correcte agrgation. Les limites du contrle dun budget par fonction
Dans le cadre du vote et de lexcution du budget par fonction, les tats financiers rglementaires et le systme dinformation financier Hlios ne permettent pas les rapprochements ncessaires au contrle des comptes par nature. Pour la rgion Alsace, la vrification de la fiabilit des comptes et le respect des principes de la comptabilit nont pu tre conduits qu partir du systme dinformation de lordonnateur. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes dAlsace sur la rgion Alsace
Au-del, comme la Cour la indiqu dans son rapport public thmatique de novembre 2011 sur la mise en uvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives , un chantier plus ambitieux devrait tre engag, visant ce que les grandes collectivits puissent donner une prsentation de leurs budgets en mode LOLF, tout en conservant une prsentation de base selon la nomenclature des comptes par nature. Ceci leur permettrait de faire ressortir leurs programmes et actions selon une nomenclature type dfinir.
3 - Les annexes aux documents budgtaires

La production des annexes aux documents budgtaires, prvue lorigine par la loi du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique (loi ATR ), est dsormais un moyen essentiel dune information tendue tant pour les assembles dlibrantes et les citoyens que pour les partenaires externes ou les institutions de contrle124. Malgr des volutions positives, tant les prfectures que les chambres rgionales des comptes continuent de relever des manquements cette obligation. Au-del de ce constat, la question principale demeure
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Les dispositions de la loi ATR , codifies respectivement aux articles L. 2313-1, L. 3313-1 et L. 4313-2 pour les communes, les dpartements et les rgions prvoient la production en annexes aux documents budgtaires, dlments de synthse sur la situation financire de la collectivit.
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celle de la faible lisibilit de ces annexes, dcoulant notamment de leur nombre et dun dfaut de caractre synthtique. Cest pourquoi, dans le cadre des travaux du comit relatif la fiabilit des comptes publics locaux, a t engage une revue de lensemble des annexes des documents budgtaires et comptables des collectivits territoriales. Il sagit den liminer les informations redondantes, de simplifier les tats et surtout den reconfigurer lensemble afin de les rpartir en deux groupes : lun correspondant aux annexes qui relvent des comptes annuels, cest--dire celles relatives la situation patrimoniale et financire de lentit ; lautre correspondant aux autres annexes, cest-dire celles se rapportant aux prvisions et lexcution budgtaires.
C - Le contenu des budgets : la sincrit des prvisions de recettes et de dpenses

La qualit des prvisions de dpenses comme de recettes, condition centrale de la sincrit des budgets soumis aux assembles dlibrantes, fait lobjet dobservations rcurrentes des chambres rgionales des comptes, de mme que la problmatique des crdits dinvestissement et celle de la reprise des rsultats.
1 - La qualit des prvisions budgtaires

Lexamen des conditions de lexcution budgtaire, partir des taux de ralisation des prvisions de dpenses comme de recettes, permet dapprcier en premire approche la qualit de la prvision initiale. Sagissant des dpenses et recettes de fonctionnement, la qualit de leur prvision est gnralement satisfaisante. Quelques rapports de chambres rgionales des comptes soulignent toutefois la multiplication injustifie des dcisions modificatives en cours dexercice, comme caractrisant un exercice prospectif initial dfaillant. Dautres constats soulignent le caractre excessif des prvisions de dpenses, dont la majoration peut dissimuler lexistence dun surquilibre structurel et donc dun niveau de recettes attendues suprieur aux besoins dment justifis. Il importe, en effet, que, compte tenu de laccroissement des masses financires en cause, soit prsent lassemble dlibrante un document budgtaire fiable et sincre lui permettant dorienter laction de la collectivit en toute connaissance de cause.
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COUR DES COMPTES
2 - Les crdits dinvestissement

La budgtisation de projets successifs, associe des faiblesses dans la programmation, conduit laccumulation au budget dinvestissement dun montant important de crdits affects des oprations dont la ralisation excde lexercice budgtaire et dont le taux dexcution demeure de ce fait relativement faible, frquemment aux alentours de 50 %, voire infrieur ce niveau. Au-del de la faiblesse du taux dexcution budgtaire, linscription au budget de lanne du montant global doprations dinvestissements devant staler dans le temps impose, en application du principe dquilibre budgtaire, linscription de prvisions de recettes de mme montant. En labsence de ressources dautofinancement suffisantes, les collectivits nont pas dautres possibilits que linscription de recettes demprunt dont la mobilisation effective se trouvera frquemment repousse et inscrite en restes raliser. La rsorption des carts ainsi constats passe par une dissociation entre les autorisations de programme et les crdits de paiement (AP/CP)125, c'est--dire entre lautorisation dun engagement pluriannuel et les montants qui seront acquitts sur les exercices budgtaires successifs. Le recours cette technique budgtaire que le lgislateur a progressivement rendue accessible toutes les catgories de collectivits, fait rgulirement lobjet de recommandations des chambres rgionales des comptes. Afin den encourager le dveloppement et de lever les rticences lies lapparente complexit du dispositif, le comit relatif la fiabilit des comptes publics locaux a diffus un guide pour la rdaction d'un rglement budgtaire et financier pour les collectivits territoriales et leurs groupements ainsi quun guide synthtique de la comptabilit des dpenses engages.
3 - Les restes raliser et la reprise des rsultats
La loi prvoit quun tat spcifique recense les dpenses engages non mandates et les recettes certaines nayant pas fait lobjet de lmission dun titre. Ces restes raliser (RAR) doivent tre pris en
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Dans le secteur public local, le procd des autorisations de programme et des crdits de paiement a longtemps t rserv aux seules rgions. La ncessit de faciliter la gestion pluriannuelle des crdits pour toutes les collectivits territoriales a conduit le lgislateur tendre cette technique aux autres niveaux de collectivits.
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compte pour la dtermination du rsultat de lexercice, et sont obligatoirement repris au budget de lexercice suivant. En pratique cette procdure concerne essentiellement la section dinvestissement. Les rapports dobservations des chambres rgionales des comptes constatent encore frquemment des situations dans lesquelles il nest pas procd cette intgration ou encore des cas o cela nest effectu que de faon incomplte. Dans de nombreux cas, les montants des restes raliser de lexercice prcdent reports en section dinvestissement de lexercice en cours sen trouvent fausss. En effet, laffectation du rsultat dun exercice doit servir couvrir, en priorit, le besoin de financement de la section dinvestissement apparu la clture dudit exercice. Ce besoin de financement correspond au solde dexcution corrig des restes raliser. Seul le reliquat ventuel de ce rsultat peut, ensuite, venir abonder la section de fonctionnement de lexercice suivant pour contribuer son quilibre. Labsence de fiabilit des restes raliser
Les restes raliser constituent une source frquente dinsincrit des comptes administratifs des collectivits. Dans le dpartement de lOise, les faiblesses de la comptabilit des engagements, du fait dune insuffisance du contrle interne et de centralisation des informations, expliquent labsence de fiabilit de ltat des restes raliser produit au compte administratif. Plusieurs exemples de 2008 et 2009 atteignent un cumul dune dizaine de millions deuros (pour des budgets dinvestissement de lordre de 170 M). Les restes raliser sapparentent, de fait, pour une majorit des sommes inscrites, une rservation de crdits pour les exercices suivants. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur le dpartement de lOise
*** Les collectivits territoriales doivent disposer dinformations fiables, permettant danticiper les consquences dune volution rapide de la conjoncture et de mesurer ses effets la fois sur la situation conomique et sur les comptes publics. L'information doit galement viser garantir que les ressources sont alloues l o elles sont le plus ncessaires, l o leur valeur ajoute sera la plus forte, et de donner aux citoyens qui sont aussi des contribuables et des usagers lassurance que largent public est utilis de la faon la plus efficiente possible,
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COUR DES COMPTES
conformment aux orientations quils ont valides par le suffrage universel. Il sagit dassurer une information gnrale, complte et lisible des actions et des dcisions engageant les finances locales.
III - Les comptes : une qualit renforcer, des rformes conduire

Le suivi de lexcution budgtaire et lenregistrement des oprations doivent permettre de rendre des comptes rguliers et sincres et de disposer dune connaissance prcise du patrimoine comme des engagements de chaque collectivit. La bonne ralisation de ces objectifs conditionne la restitution dune image fidle de la situation financire et patrimoniale de chacune des entits du secteur public local. Des actions damlioration sont en cours depuis quelques annes. Mais des chantiers de plus grande ampleur sont ouvrir dans des domaines essentiels.
A - Llaboration des comptes de lexercice

Lenregistrement des oprations dcoulant de lexcution du budget, tant au compte administratif de la collectivit quau compte de gestion du comptable, doit satisfaire au respect des principes dune comptabilit en droits constats : il en est notamment ainsi en ce qui concerne la sparation des exercices et la constitution des amortissements et provisions prvues par les dispositions propres aux collectivits locales. La rigueur et lexhaustivit de ces enregistrements conditionnent par ailleurs la pertinence des analyses, la qualit des agrgations locales ou nationales et la transparence des oprations ralises avec des tiers.
1 - La sparation des exercices

Les diffrentes instructions applicables au secteur public local126 imposent, sauf pour les communes de moins de 3 500 habitants, le rattachement comptable des charges et des produits lexercice de leur fait gnrateur. Cette rgle a pour but dassurer le respect du principe
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Principalement : instructions M14 pour les communes et leurs groupements, M52 pour les dpartements, M71 pour les rgions, et M4 pour les services caractre industriel et commercial.
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dindpendance des exercices en intgrant dans le rsultat de fonctionnement lensemble des charges et des produits qui sy rapportent. Cette obligation, qui est une application des rgles du plan comptable gnral, coexiste avec la pratique dite de la journe complmentaire , qui permet de continuer mettre, en gnral pendant le mois de janvier de N+1, les mandats correspondant aux factures de prestations commandes et ralises durant lanne N. Ds lors, le mandatement des charges dont le service fait est constat avant le 31 dcembre est ralis dans le cadre de cette journe complmentaire. Nonobstant limportance de la journe complmentaire dans le secteur public local, la pratique dun rattachement conforme aux rgles comptables de droit commun se heurte souvent une mauvaise perception des enjeux, les charges rattaches lexercice tant perues comme rcurrentes dune anne sur lautre et ds lors naffectant qu la marge le rsultat et son volution. De fait, les observations des chambres font ressortir frquemment labsence totale ou le faible niveau de mouvements sur les comptes retraant ces oprations de rattachement lexercice, et, dans certains cas, le caractre erron des critures ventuellement passes. Linterrogation des donnes des comptes de gestion des collectivits et EPCI centralises par la DGFiP permet dobtenir une ide plus prcise de lampleur des manquements ou des anomalies affectant ce rattachement lexercice, en tudiant les mouvements sur les comptes dimputation127. La situation actuelle en la matire nest pas satisfaisante.
Lanalyse, mene sur lexercice 2011, a consist, dune part, dnombrer les collectivits selon quelles mouvementent, ou non, un compte de rattachement 127 et, dautre part, mesurer le cas chant le volume de ces enregistrements, en le rapportant au total des dpenses courantes. Il est communment admis en effet que le ratio ainsi calcul se situe dans une fourchette de 5 10 %. Les rsultats obtenus sont les suivants : - pour treize rgions, on ne constate aucune criture la fin de lexercice. Pour celles qui mouvementent le compte concern, le ratio sur les dpenses de fonctionnement est en moyenne de 4,67 %, mais varie de 0,05 % 32 % ; - sagissant des dpartements, six ont un solde crditeur nul fin 2011, et le ratio sur dpenses de fonctionnement est de 17,6 % en moyenne, mais avec des valeurs schelonnant de 0,05 % 125 % ; - sur un peu plus de 3 000 communes de 3 500 habitants et plus, un peu plus du quart (854) navait enregistr aucune criture. Sur les communes prsentant un solde crditeur non nul, 1152 communes ont un ratio infrieur 5 %, et 449 prsentent un niveau suprieur 10 %.
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COUR DES COMPTES
2 - Les dotations aux amortissements et provisions.

Dans le cadre de lexcution de leur budget, les collectivits ont lobligation de constater des dotations aux amortissements pour certaines catgories de biens durables 128 et de constituer des provisions pour risques dans diffrentes hypothses numres au code gnral des collectivits territoriales129.
a) Un amortissement insuffisant des immobilisations

Les rapports des chambres rgionales des comptes relvent frquemment des insuffisances dans la constatation des dotations aux amortissements des immobilisations, principalement en raison de dures retenues inappropries ou en labsence denregistrement comptable de la mise en service des immobilisations, point de dpart de leur dprciation. Une approche globale de lampleur de ces insuffisances est en revanche difficilement envisageable. Linterrogation des donnes comptables centralises par la DGFiP conduit nanmoins constater que le niveau des dotations annuelles aux amortissements, rapport la valeur comptable des immobilisations, connat une grande dispersion du niveau de ces dotations : par exemple dans les groupements fiscalit propre de plus de 50 000 habitants, les
Pour les communes et les tablissements publics de coopration intercommunale, doivent notamment faire lobjet de dotations aux amortissements, les biens meubles autres que les collections et uvres d'art, les biens immeubles productifs de revenus, y compris les immobilisations remises en location ou mises disposition d'un tiers priv contre paiement d'un droit d'usage, et non affects directement ou indirectement l'usage du public ou un service public administratif, ainsi que les immobilisations incorporelles autres que les frais d'tudes et d'insertion suivis de ralisation. (article R. 2321-1 du CGCT). En ce qui concerne les dpartements et les rgions les articles D. 3321-1 et D. 4321-1 prcisent que lamortissement est obligatoire pour les immobilisations incorporelles ainsi que pour les immobilisations corporelles, lexception des rseaux et installations de voirie. 129 Pour les communes et les tablissements publics de coopration intercommunale, larticle R. 2321-2 du CGCT prvoit la constitution de provisions ds l'ouverture d'un contentieux en premire instance, d'une procdure collective au titre dventuelles garanties d'emprunts, prts ou crances, et enfin lorsque le recouvrement de crances sur des tiers est compromis. Pour les dpartements, larticle D. 3321-2 prcise que la constitution de provisions pour risques et charges et pour dprciation dlments dactif est obligatoire ds lors quil y a apparition du risque. Sagissant des rgions, larticle D. 4321-2 mentionne que la provision pour risques et charges est obligatoire ds lors quil y a apparition du risque et la constatation de la dprciation est obligatoire en cas de perte de valeur dune immobilisation.
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valeurs schelonnent de 0,2 prs de 28 % pour un taux moyen de lordre de 6 %. Ceci tmoigne de la diversit de la mise en uvre effective de ces rgles.
b) Une mconnaissance des principes de constitution de provisions

Les anomalies releves en ce qui concerne les provisions sont de nature trs variables et traduisent souvent, au-del des difficults lies au respect de lquilibre budgtaire, une mconnaissance, voire une incomprhension, des rgles applicables.
Les provisions pour risques Les anomalies recenses peuvent ainsi tre caractrises, de faon statistique, par labsence totale de constitution de provisions dans des collectivits importantes mais aussi par labsence de provision en prsence dun risque avr, mis en vidence par les investigations dune chambre rgionale des compte ou par un niveau lev de crances contentieuses.
Le tableau suivant retrace, par catgories, le nombre de grandes collectivits qui, pour les exercices 2011 et 2012, prsentent une absence totale de provision pour risque. Tableau n 10 : collectivits prsentant une absence de provision pour risque
Communes plus de 50 000 habitants 49 41 Dpartements 43 42 Rgions 14 13
2011 2012
Source : Cour des comptes, donnes DGFiP
Si une rgression du nombre de collectivits ne constatant aucune provision peut tre constate, cette absence de provisions concerne le tiers des communes de plus de 50 000 habitants et prs de la moiti des dpartements et des rgions, dont certains parmi les plus importants. Sans prjuger dune ventuelle absence de risques, videmment possible, de tels taux apparaissent difficilement crdibles et conduisent douter dune correcte application du principe de prudence. Plusieurs exemples issus des travaux des chambres rgionales des comptes rvlent des situations dans lesquelles, en prsence de risques clairement identifis, des collectivits nont procd aucune constitution de provisions.
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COUR DES COMPTES
Une absence de constitution de provisions

Deux exemples illustrent le dfaut de constitution de provisions pourtant ncessaires. Le syndicat mixte Baie du Mont Saint-Michel (Manche) na constitu aucune provision pour risques, alors quil se trouve impliqu dans 22 contentieux identifis dont deux, significatifs, reprsentent un enjeu de lordre de 5M, suprieur aux recettes de fonctionnement de son budget principal. Selon lordonnateur, ces contentieux seraient aujourdhui rgls, l a dernire inscription budgtaire ayant t inscrite au budget 2012. Le dpartement du Haut-Rhin, dont les recettes de fonctionnement sont de lordre de 650 M, est confront plusieurs litiges et contentieux dont trois peuvent eux seuls avoir une incidence financire de prs dun million deuros. Aucune provision na cependant t constitue , mme si lordonnateur estime que les crdits inscrits en dpenses imprvues taient suffisants pour faire face ces alas. Linscription de dpenses imprvues dans cette perspective ne satisfait pas lobligation lgale. Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur le syndicat mixte Baie du Mont Saint-Michel et de la chambre rgionale des comptes de dAlsace sur le dpartement du Haut-Rhin
Les provisions pour dprciation de crances tabli galement sur la base dinterrogations des donnes comptables centralises par la DGFiP, le tableau suivant retrace, par catgories, le nombre de grandes collectivits nayant constat aucune provision pour la dprciation des crances quelles dtiennent sur divers dbiteurs.
Tableau n 11 : collectivits nayant constat aucune provision pour dprciation de crances
Communes de plus de 50 000 habitants 93 88 Dpartements 80 74 Rgions 17 16
2011 2012
Source : Cour des comptes, donnes DGFiP
Comme prcdemment, il est peu crdible que ces collectivits importantes naient aucune dprciation constater. Au-del de ce constat, lapprciation du taux de crances contentieuses inscrites comme telles en comptabilit permet galement de confirmer un sousprovisionnement manifeste.
131
Ainsi lanalyse des comptes des communes de plus de 50 000 habitants fait apparatre que le rapport entre les crances contentieuses, enregistres ce titre au compte 4116 et lensemble des crances sur redevables (totalit du compte 411), est, nationalement, de lordre de 16 %. Or, parmi les quelques 50 communes ayant, en 2011 ou 2012, un taux de crances contentieuses suprieur cette moyenne de 16 %, une vingtaine seulement a constitu une provision pour dprciation de compte de tiers au compte 49, ce qui laisse supposer une carence en ce domaine chez les autres.
3 - Exhaustivit et exactitude des imputations

Limputation des charges et produits obit une double exigence, budgtaire pour apprcier le respect des autorisations donnes par lassemble dlibrante au niveau de chapitres, et comptable pour lenregistrement par nature au niveau le plus fin des plans de comptes dfinis pour chaque catgorie dorganisme ou de budget annexe. Si le comptable public est le garant de lexacte imputation des dpenses et des recettes selon les dispositions du dcret du 29 dcembre 1962 reprises par le dcret du 7 novembre 2012, lexercice de sa responsabilit personnelle ne porte cependant que sur le contrle de limputation budgtaire au niveau du chapitre. Elle est de fait rarement mise en jeu ce titre. Des imputations errones des niveaux plus fins de la nomenclature par nature, rgulirement releves par les chambres rgionales des comptes, sont pourtant susceptibles daffecter les conclusions dune analyse financire, notamment en ce qui concerne la dette ou les charges de personnel.
4 - Flux croiss et agrgations comptables

Au sein de lensemble des collectivits et de leurs tablissements publics, des critures comptables retracent les diffrents transferts intervenant soit entre un budget principal et des budgets annexes, soit entre des communes et leur groupement (mises disposition de moyens, de personnels, notamment). Les plans de comptes du secteur local prvoient tous lidentification de ce type de flux, dans la perspective de leur neutralisation ultrieure lors dune consolidation ou dune agrgation locale ou nationale.
132
COUR DES COMPTES
Consolidation et agrgation comptables dans le secteur public local.

Comme dans le secteur priv, la consolidation comptable dans le secteur public local intervient ds lors quexiste une entit consolidante , telle que le budget principal dune commune par rapport aux budgets annexes de la mme entit juridique. Des tats prsentant cette consolidation par addition des donnes budgtaires doivent figurer en annexe au compte administratif des communes de plus de 3500 habitants, mais ils ne dtaillent pas les diffrents flux rciproques existants. En revanche, lapprhension globale des donnes financires au niveau dun territoire donn peut donner lieu une agrgation des donnes comptables dentits distinctes, comme un groupement fiscalit propre et ses communes membres. Depuis le 1er janvier 2011, un tat annexe au CA doit retracer ces diffrents flux, mais aucun tat agrg global nest actuellement prvu. Les remarques qui suivent portent essentiellement sur ce second aspect.
La ralisation de tests sur les donnes comptables centralises par la DGFiP met en vidence labsence de fiabilit des critures censes rendre compte de ces mouvements au sein dun ensemble intercommunal : les comptes crs cette fin ne sont que trs partiellement utiliss130 et les flux auxquels ils sont consacrs se rvlent tre retracs sur diffrentes imputations, prvues pour dautres catgories de charges ou produits, quelles viennent galement fausser. Une telle situation rend par exemple problmatique une approche agrge des charges de personnel dans le bloc communal. Elle est aussi de nature fausser lapprciation susceptible dtre porte sur les ressources potentielles de lensemble constitu par les communes ou groupements de communes.
a) Une incertitude sur la rpartition des charges de personnel au sein du bloc communal.
Si la diversit des critures incorrectes rencontres rend malaise lvaluation de lincertitude qui en rsulte pour les comptes agrgs du bloc communal, un ordre de grandeur de quelques centaines de millions deuros peut tre avanc, ce qui, rapport par exemple la masse salariale
130
Lanalyse dtaille par groupement montre ainsi que plus de 2 000 groupements fiscalit propre, et plus de 35 000 communes nenregistrent aucun mouvement sur les comptes retraant ces transferts.
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globale des groupements fiscalit propre, constitue une anomalie significative. Ces constats sappliquent particulirement au remboursement des mises disposition de personnel. Lanalyse dtaille des critures comptables censes les retracer rvle en effet que lutilisation inadquate dun compte dattnuation de charges est source dune incertitude significative sur lvaluation de la masse salariale du secteur communal. Le fonctionnement du compte dattnuation de charges.
Parmi les imputations errones des remboursements de charges de personnel, certaines font en effet intervenir un compte d'attnuation de charges (le compte 6419), destin enregistrer essentiellement les remboursements d'assurance maladie ou les reversements de trop-perus, mais en aucun cas les remboursements faisant suite des mises disposition de personnel. Or le principe de fonctionnement de ce compte dattnuation de charges conduit minorer la masse salariale comptab ilise par lentit employeur . Par suite il devient impossible de procder une agrgation des comptes des entits concernes, savoir un groupement fiscalit propre donn et ses communes membres, ds lors quen procdant la neutralisation selon les modalits prvues le montant des salaires des personnes mises disposition se trouverait dduit deux fois. Une estimation rapide, et ncessairement approximative, des montants en cause au niveau national permet de conclure une incertitude de lordre de quelques centaines de millions deuros dans la connaissance de la masse salariale du secteur communal.
b) Une apprciation fausse de la richesse des collectivits

Dans le cadre des groupements intercommunaux fiscalit propre, des flux financiers interviennent pour neutraliser leffet des transferts de comptences et de fiscalit des communes membres vers ceux-ci, travers principalement le mcanisme de lattribution de compensation. Ces flux sont dsormais pris en compte pour la dtermination du potentiel financier agrg des collectivits et tablissements publics de coopration intercommunale, lequel intervient pour la mise en uvre de mcanismes de prquation, notamment le fonds national de prquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).
134
COUR DES COMPTES
Au sein de chaque ensemble intercommunal, ces flux doivent tre, par construction, somme nulle. Or la consultation dans les donnes comptables centralises par la DGFiP, des comptes prvus pour enregistrer ces mouvements, a permis de constater, en 2012, un cart suprieur 3 % entre les flux dattribution de compensation verse et perue, pour prs de 130 groupements fiscalit propre constitus sous le rgime de la taxe professionnelle unique (soit le dixime de cette catgorie).
B - Les oprations de bilan et le hors bilan

Au-del de lexcution des oprations de lexercice et de leur correct enregistrement, il appartient aux comptables publics des collectivits territoriales et de leurs tablissements, en liaison troite avec les ordonnateurs, de restituer une image fidle du patrimoine et des engagements de la collectivit. Lanalyse des principaux postes du bilan des collectivits, comme celle du recensement de leurs engagements hors bilan en annexe, rvlent le caractre incomplet des inscriptions et lincertitude des montants qui y figurent.
1 - Une connaissance insuffisante du patrimoine

La connaissance par les collectivits de leur patrimoine apparat, le plus souvent, comme trs lacunaire, voire inexistante, alors que la fiabilisation de la comptabilit patrimoniale constituait une des ambitions premires de la rforme des instructions comptables intervenue partir de 1997.
a) Le patrimoine et son suivi comptable

Dj mises en vidence par de nombreux travaux des juridictions financires 131 , les insuffisances dans la connaissance et le suivi du patrimoine immobilier des collectivits territoriales ont t soulignes dans le dernier rapport public annuel132.
131
Notamment Cour des comptes, Rapports publics annuels 2004 et 2006. La Documentation franaise, disponibles sur www.ccomptes.fr 132 Cour des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome I, Volume 2 ; Limmobilier des collectivits territoriales : vers une gestion plus dynamique, p. 279-303. La Documentation franaise, fvrier 2013, 547 p., disponible sur www.ccomptes.fr
135
Les travaux des chambres rgionales des comptes ont nouveau relev linsuffisance des inventaires physiques voire, dans certains cas, leur inexistence. Cette carence nuit la cohrence des donnes entre linventaire de lordonnateur et ltat de lactif tenu par le comptable public. Si nombre de ces anomalies ont une origine antrieure lentre en vigueur de linstruction comptable M14, les chambres rgionales des comptes relvent galement de nombreux cas dans lesquels les anomalies rsultent de labsence de traduction comptable des transferts de patrimoine associs aux transferts de comptences dans le cadre du dveloppement de lintercommunalit (rsultant de lextension de primtre ou de comptences des groupements fiscalit propre).
b) La constatation comptable de la mise en service des immobilisations

Les rgles en vigueur prvoient que les dpenses relatives des immobilisations en cours sont enregistres un compte 23, lequel se trouve apur lors de lachvement des travaux ou de la livraison, par un transfert des montants correspondant, au compte 21, dclenchant par ailleurs le dcompte dventuelles dotations aux amortissements. Au-del de leur impact sur la connaissance et la gestion du patrimoine, le non-respect des rgles peut avoir des consquences sur le calcul des dotations aux amortissements. Or il existe en la matire dimportantes lacunes, que rvlent les deux approches jointes en annexe 6. Ces constats confirment, de faon statistique, les observations formules par les chambres rgionales des comptes, qui relvent rgulirement labsence de ces critures de transfert et le gonflement corrlatif du compte 23 et en soulignent, dans certains cas, les consquences quant la comptabilisation des amortissements.
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COUR DES COMPTES
Absence dcriture de transfert lors de la mise en service dimmobilisations

Les critures de transfert concernant les immobilisations sont parfois incorrectes, mme dans des collectivits de taille importante. Ainsi, le bilan de la ville de Toulouse (Haute-Garonne) faisait apparatre un montant de 1,71 Md dimmobilisations en cours de construction (dbit du compte 23 au 31 dcembre 2009), aucune intgration au compte dfinitif dimmobilisation nayant eu lieu depuis 2007. Nonobstant le fait que les biens amortissables sont les immeubles productifs de revenus, et donc ne constituent pas lensemble de ces travaux achevs, labsence dintgration de ces oprations affecte en elle -mme la fiabilit du bilan. Pour ceux amortissables, elle minore la valeur des amortissements, et donc influe sur lvaluation de la valeur comptable nette des biens concerns. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes sur la ville de Toulouse.
c) Actif circulant : crances clients et diverses

Lensemble des crances dtenues sur des tiers, pour lessentiel des clients de diffrents services publics, constitue un actif dont le suivi incombe au comptable public et dont la connaissance par les services de lordonnateur est de ce fait souvent imparfaite. Linterrogation des donnes comptables centralises par la DGFiP pour valuer les montants de crances dtenues par les collectivits territoriales rvle un volume trs important de crances non recouvres, ce qui nest pas sans consquences sur la situation financire des collectivits133.
Pour l'ensemble des budgets principaux des communes de plus de 50 000 habitants, qui dtiennent elles seules la moiti environ des crances de lensemble des communes, le volume inscrit au bilan est de lordre de 600 M. Lorsque lon rapporte ce montant celui enregistr annuellement au titre des produits des services, du domaine et ventes diverses, qui constitue lorigine principale des crances, le ratio obtenu est de lordre de 50 %. Outre quun tel niveau de crance en cours de recouvrement apparat lev, la dispersion de ces taux constitue une autre caractristique : la valeur mdiane, de lordre de 30 %, est sensiblement infrieure la moyenne, et les valeurs observes stalent de 3 % prs de 1 000 %.
133
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Mme si lensemble de ces communes ne peut tre regard comme totalement homogne, ce niveau lev de crances non recouvres par rapport aux flux annuels de recettes courantes, joint la dispersion des taux constats, ne peut sexpliquer en totalit sans interroger la fiabilit des inscriptions de recettes recouvrer, comme le confirment certaines observations de chambres rgionales des comptes.
Des crances non recouvres

Les crances non recouvres sont parfois dun montant important. Ainsi, les comptes de la commune de Bagnolet comportent un volume consquent de restes recouvrer, reprsentant plus dun million deuros et correspondant pour lessentiel des recettes de services municipaux. Ces restes recouvrer altrent la lisibilit des comptes, ds lors quau regard de leur anciennet et de leur faible montant, leur recouvrement parat fortement compromis. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes dlede-France sur la commune de Bagnolet (Seine-Saint-Denis)
2 - Linsuffisante connaissance du passif

Le rapport de la Cour des comptes consacr en juillet 2011 la gestion de la dette publique locale134 a rappel combien il tait important, pour les assembles dlibrantes, de disposer d'informations compltes et intelligibles sur la nature des contrats en cause et sur lampleur des risques encourus. la suite de lavis du CNoCP du 8 juillet 2011, les arrts ministriels de dcembre 2011 modifiant les instructions comptables du secteur public local ont renforc trs fortement les informations devant tre prsentes en annexe aux documents budgtaires, par lobligation de prsentation de tableaux rcapitulatifs de la dette classe par type de produits en fonction du degr de risque associ.
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Cour des comptes, Rapport public thmatique : La gestion de la dette publique locale, La Documentation franaise, juillet 2011, 210 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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COUR DES COMPTES
Il devrait sy ajouter dsormais linscription, dans les comptes des collectivits concernes, de provisions pour risques affrents certains types demprunts structurs, dans les conditions dcoulant de lavis du CNoCP du 3 juillet 2012. Ce dernier doit cependant faire lobjet de dispositions rglementaires de mise en uvre en cours dlaboration pour chaque catgorie de collectivits concernes. Ces aspects sont abords au chapitre VI.
3 - Le recensement insatisfaisant des engagements hors bilan

En dpit de la rfrence raffirme aux rgles de comptabilit gnrale, les comptes des collectivits territoriales ne disposent pas dune annexe unique et indissociable de linformation comptable, telle que le prvoit le plan comptable gnral et qui recenserait notamment les engagements hors bilan. Ceux-ci, dfinis comme des droits et obligations dont les effets sur le montant ou la composition du patrimoine sont subordonns la ralisation de conditions ou d'oprations ultrieures, peuvent concerner, dans le secteur public local, les garanties demprunt accordes des tiers, le dnouement doprations ralises sous mandat par des socits dconomie mixte ou encore les oprations de crdit-bail ou de contrat de partenariat (ou de partenariat public-priv). Les comptes administratifs tablis par les ordonnateurs ne prsentent, dans leurs documents annexs, quune partie de ces ventuels engagements. Or la directive du 8 novembre 2011135 prvoit, pour tous les sous-secteurs des finances publiques, la publication des informations pertinentes sur les engagements conditionnels susceptibles davoir un impact lev sur les budgets publics. Linformation actuellement dlivre dans les annexes budgtaires, par la complexit de sa prsentation, son absence dexhaustivit, labsence de validation externe et limpossibilit den effectuer une centralisation informatique au niveau national, nest pas en mesure de satisfaire cette exigence.
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Directive 2011/85 du 8 novembre 2011, article 14.
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C - Les volutions en cours

Lamlioration de la qualit des comptes locaux a fait lobjet, notamment durant la dernire dcennie, dattentions renouveles accompagnant les problmatiques prcdemment dcrites. Elle passe par le renforcement du contrle interne dans les collectivits territoriales et les groupements fiscalit propre. Elle bnficie de la mobilisation cet effet du rseau de la DGFiP. Elle se traduit par de frquents changements dans les instructions budgtaires et comptables du fait notamment dvolutions normatives.
1 - Un renforcement du contrle interne

Le contrle interne est couramment dfini comme un ensemble permanent de dispositifs par lequel une collectivit ou un tablissement public organise ses travaux de manire obtenir lassurance du respect des normes qui simposent eux, supprimer les risques derreurs ou de manipulations sur les donnes ou des rsultats et, plus gnralement, sassurer de la fiabilit ou de la qualit des services. Les observations les plus courantes, susceptibles daffecter la qualit comptable, portent sur lorganisation de la chaine financire et comptable, de lengagement au mandatement, ainsi que sur le suivi des rgies de recettes ou davances. Elles portent galement sur les modalits des changes entre ordonnateur et comptable public, encadres ou non par des conventions de service, mais qui constituent toujours une condition majeure de la fiabilit de linformation financire. Les recommandations que formulent ce titre les chambres rgionales des comptes renforcent les prescriptions gnrales rsultant des principes gnraux dorganisation de la fonction financire, ainsi que les prconisations manant du comit partenarial de fiabilit des comptes publics. Les collectivits qui sy engagent sont conduites repenser lorganisation et le pilotage de leur activit pour se doter dinstruments plus prcis de suivi budgtaire, en lien avec une optimisation du contrle de gestion.
2 - Les contrles oprs par la DGFiP

Chargs exclusivement de la tenue de ces comptabilits, les comptables publics produisent un compte de gestion sur chiffres , qui est certifi exact dans ses rsultats par les directeurs dpartementaux et
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COUR DES COMPTES
rgionaux des finances publiques, avant dtre soumis au vote des organes dlibrants des organismes concerns136. Ce processus ne porte que sur la conformit du solde du compte de la collectivit au Trsor public. Il sappuie toutefois sur un ensemble de scurits informatiques, ou bloqueurs , vrifiant la cohrence technique de certaines critures comptables. Il ne porte, en revanche, pas sur le dtail des flux enregistrs en comptabilit ni sur les actifs et leur valorisation. Il ne peut non plus intgrer, pour les raisons dj exposes, le montant des restes raliser en dpenses et en recettes ncessaire lapprciation de lquilibre annuel. La DGFiP a conu un outil de mesure de la fiabilit des critures tenues par ses comptables publics et de son volution. Celui-ci fournit un indicateur de qualit des comptes locaux (IQCL) qui synthtise les notes de lensemble des diffrents items, pondres en fonction de leur importance relative. Si depuis sa cration en 2004, le rsultat national de cet indicateur a progress globalement de faon continue, cette progression sest toutefois ralentie depuis 2007. Lindice relatif aux groupements fiscalit propre demeure par ailleurs en retrait. De plus, ces indicateurs ne peuvent en aucun cas mesurer la fiabilit des donnes transmises aux comptables publics.
3 - Limpact des nouvelles normes

Le cadre normatif de la comptabilit publique locale a connu, dans les deux dernires dcennies, des volutions importantes travers la gnralisation dinstructions comptables 137 de nouvelle gnration comme indiqu au dbut de ce chapitre. Ces instructions, que caractrise le double objectif damlioration de la sincrit des comptes et de lintroduction du principe de patrimonialit, ont adapt en consquence aux diffrentes catgories de collectivits des normes inspires du plan comptable gnral.
Dcret du 5 mars 2003, article 1er. Ce vote intervient avant ladoption du compte administratif. 137 Aprs la gnralisation de linstruction M14 applicable lensemble des communes compter de lexercice 1997, de nouvelles instructions sont galement venues fixer des rgles voisines en ce qui concerne les dpartements (instruction M52, entre en vigueur en 2004) et les rgions (instructions M71, gnralise en 2008).
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Constituant dsormais un cadre de rfrence, ces instructions voluent toutefois chaque anne pour intgrer les volutions de la rglementation, prendre en compte les avis du CNoCP, ou adapter le plan de comptes par nature. Si lvolution de ce cadre normatif permet de parfaire le systme dinformation budgtaire et comptable, le rythme des actualisations et, dans certains cas, le caractre tardif de leur publication, en fin danne avec effet sur lexercice suivant, peuvent tre source de cots supplmentaires, notamment informatiques, pour les collectivits, mais peut aussi, paradoxalement, nuire la fiabilit des comptes (voir aussi chapitre VI).
D - Les rformes de plus grande ampleur

Trois domaines appellent des rformes : le rexamen de larticulation budgtaro-comptable dans le systme local, la prsentation des tats financiers et la certification des comptes des grandes collectivits et des tablissements publics de coopration intercommunale les plus importants. cet gard, le CNoCP, au-del de la production des avis rappels plus haut, a engag un programme de travail ambitieux sur le secteur public local et intressant directement les deux premiers sujets.
1 - Larticulation comptabilit budgtaire, comptabilit gnrale : un dbat ncessaire

Dans son programme de travail, le CNoCP engage une rflexion sur larticulation entre la comptabilit budgtaire et la comptabilit gnrale dans les entits du secteur public local. Le comit partenarial de fiabilit des comptes publics locaux a t saisi de ce sujet par la direction gnrale des finances publiques. Le systme actuel se caractrise par lunicit de la comptabilit dexcution des oprations des collectivits territoriales, qui est la fois budgtaire et gnrale. Comme la comptabilit gnrale est une comptabilit en droits constats, il a fallu nanmoins la concilier avec le cadre budgtaire : pour ce faire des mouvements dits dordre ont t introduits, notamment pour limiter limpact fiscal des amortissements et provisions. On ne peut nier lintrt dun tel dispositif qui a toutefois ses limites, notamment le fait dasservir les critures de comptabilit gnrale un cadre budgtaire.
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COUR DES COMPTES
Aussi bien, la Cour estime-t-elle ncessaire douvrir un dbat sur la question de lextension au secteur public local de la distinction entre comptabilit budgtaire et comptabilit gnrale sur le modle de ltat et en harmonie avec les dispositions du dcret du 7 novembre 2012 sur la gestion budgtaire et comptable publique. Ce dbat devrait permettre de mieux cerner les avantages et les inconvnients dune telle option au regard de ceux du systme actuel. Il ne prjuge pas de la conception mme des tats financiers. Ce dbat doit aussi tre replac dans la problmatique plus gnrale de lmergence dune normalisation europenne des comptes publics que la Cour appelle de ses vux et pour laquelle des travaux prparatoires sont en cours au niveau des institutions europennes. Paradoxalement, lunicit du systme actuel coexiste avec la dualit des tats financiers entre compte administratif et compte de gestion qui prvaut actuellement.
2 - La rnovation indispensable de la prsentation des tats financiers : vers le compte financier unique
La production rcente, en janvier 2013, dun avis du CNoCP sur les dpenses dintervention a t loccasion de poser les premiers jalons dune information en annexe sur les engagements correspondant aux obligations potentielles de lentit concerne la date de clture : tel est le cas en ce qui concerne les engagements de caractre pluriannuel que peuvent prendre les dpartements lgard des bnficiaires de certaines catgories dallocations de solidarit. Mais au-del de cet enrichissement bien venu des informations sur le hors bilan des collectivits, il est un sujet qui mrite maintenant dtre abord : celui du compte financier unique . La question de la coexistence de deux ensembles distincts dtats financiers se recoupant partiellement, le compte administratif de la collectivit et le compte de gestion du comptable public, dots chacun de leurs tats annexes, mrite dtre pose. Seule, en effet, la prise de connaissance de cet ensemble volumineux et disparate peut donner un observateur externe (et fortiori un auditeur) limage relle (encore que toujours partielle) de la situation financire et du patrimoine de lentit concerne.
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Dans ces conditions, le moment parat venu denvisager la conception dun jeu unique dtats financiers, partir de linformation dtenue par lordonnateur et de la reddition des comptes par le comptable public 138 . cette fin, les apports de la numrisation des donnes comptables et de la dmatrialisation des documents pourraient tre utilement mis profit. Il serait en tout tat de cause appropri, dans cette perspective, de concevoir, partir de lexistant, caractris par un nombre consquent dtats annexes de diverses sortes, ce que pourrait tre une vritable annexe au sein de ce compte financier unique, venant sajouter au compte dexcution budgtaire, au compte de rsultat et au bilan. Les travaux entrepris actuellement au sein du comit partenarial sur la fiabilit des comptes publics peuvent y contribuer.
3 - Vers lexprimentation de la certification des comptes des grandes entits publiques locales
La situation actuelle de linformation financire locale ne peut tre considre comme pleinement satisfaisante malgr les nombreux progrs enregistrs depuis 20 ans. Des volutions sont concevoir en ce qui concerne la prsentation des tats financiers, mais aussi la consolidation (au niveau de la collectivit territoriale) ou lagrgation au niveau de lensemble intercommunal. De plus, un trs grand effort est conduire en vue de la mise en place dun contrle interne de niveau suffisant dans les collectivits et tablissements publics territoriaux, reposant notamment sur un systme dinformation adquat. Par ailleurs les exigences de lUnion europenne en matire dauditabilit des comptes des diffrents sous-secteurs des administrations publiques amnent sinterroger sur le caractre appropri du systme actuel de rvision des comptes publics locaux. Le dispositif actuel de contrle des comptes publics locaux a ses mrites incontestables quil faut rappeler : lintervention, avec le concours des chambres rgionales des comptes, dun contrle budgtaire et de lgalit, exerc par les prfets, qui assure le respect du cadre gnral de lquilibre et de la rgularit budgtaire ;
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Article 21 du dcret sur la gestion budgtaire et comptable publique.
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le rle du comptable public appuy par le rseau de la DGFiP : bien que spar de lordonnateur et extrieur lentit publique dont il tient les comptes, il nen constitue pas moins, par les contrles qui sont les siens et ceux oprs par sa hirarchie, un premier chelon daudit jouant certains gards un rle daudit interne dans une approche globale du systme franais de comptabilit publique au regard des normes internationales de laudit comptable ; le rle dauditeur externe des chambres rgionales et territoriales des comptes qui peut tre le leur dans le cadre et les limites actuelles de leurs missions. Celui-ci peut voluer le cas chant avec, par exemple, la mise en place dune norme de rvision limite systmatique des comptes qui simposerait dans le cadre de lexamen de la gestion, selon un rythme pluriannuel, pour des catgories dentits dfinir. On peut considrer que ce systme est largement suffisant pour lcrasante majorit des communes, communauts de communes et tablissements publics locaux et pour rpondre aux nouvelles dispositions communautaires prcdemment rappeles. En revanche, le moment parat venu denvisager daller vers un plus haut niveau dexigence en ce qui concerne les trs grandes collectivits celles dont le budget se chiffre par milliards ou centaines de millions deuros : rgions, dpartements, mtropoles, communauts urbaines, communauts dagglomration et grandes villes (plus de 50 000 habitants). Comme le montrent les exemples de la certification par la Cour des comptes des comptes de ltat et de ceux du rgime gnral de scurit sociale, comme ceux des grands tablissements publics faisant certifier leurs comptes par des commissaires aux comptes, seule une dmarche de ce type est de nature faire franchir aux producteurs des comptes, accompagns par leurs auditeurs, les tapes ncessaires lobtention de la garantie dune information complte et de qualit sur la situation financire et le patrimoine des entits concernes.
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Aussi lengagement dune dmarche exprimentale prvue par le projet de loi de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale adopt en conseil des ministres le 10 avril 2013 139 parat-elle ouvrir une voie prometteuse si la disposition tait effectivement adopte par le Parlement. On ne saurait en effet se contenter durablement dune situation o aucune instance na aujourdhui en France la mission expresse de dlivrer une opinion sur la rgularit, la sincrit et limage fidle de la situation financire et du patrimoine des grandes entits publiques locales franaises, la diffrence de ce qui prvaut pour les autres catgories de personnes morales de droit public ou des personnes prives prsentant des enjeux de niveau comparable.
IV - Une centralisation nationale des budgets et des comptes perfectible

La centralisation au niveau national des budgets, des comptes administratifs et des comptes de gestion des collectivits territoriales, de leurs groupements et de leurs tablissements publics doit pouvoir fournir une information agrge de nature permettre de porter un diagnostic complet sur ce secteur des finances publiques, pris en lui-mme et dans une optique comparative avec les autres secteurs des finances publiques. Malgr lexistence dun dispositif statistique utile, nourri par les donnes comptables locales et permettant de prsenter le compte des APUL en comptabilit nationale, des marges importantes damlioration existent en ce domaine.
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Larticle 20 du projet prvoit que la Cour des comptes coordonne une exprimentation de dispositifs destins assurer la rgularit la sincrit et la fidlit des comptes des collectivits et de leurs groupements dont les produits de fonctionnement excdent 200 M. Cette exprimentation est ouverte pour une dure de cinq ans commenant trois ans aprs la publication de la loi. Elle se fait sur la base du volontariat, les candidatures tant apprcies par le ministre charg des collectivits locales et dans le cadre dune convention conclue avec le Premier prsident de la Cour des comptes.
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A - La difficile centralisation des budgets et des comptes au niveau national

Ltat actuel de la restitution des informations comptables locales ne permet pas de procder de faon pleinement satisfaisante une agrgation des donnes de lensemble du secteur public local pour les besoins de la comptabilit nationale et, dsormais, de la prsentation de comptes conformes aux standards communautaires. En effet, bien quobissant des rgles uniformes par catgories dorganismes, la centralisation des donnes des budgets et des comptes administratifs tenus de faon autonome par chaque organisme nest pas aise. La centralisation de ces documents est ralise par les services prfectoraux. Seule une transmission numrique de ces informations, en cours de dveloppement, facilitera leur remonte et leur exploitation au niveau national. Dans ces conditions, lagrgation nationale des donnes financires locales repose sur la seule centralisation des comptes de gestion des comptables publics, effectue par la direction gnrale des finances publiques dans le cadre dune application informatique nationale dsormais unique, HELIOS. Portant sur des donnes insuffisamment homognes et manquant, sur certains points, de fiabilit, cette agrgation aboutit des restitutions utiles mais qui ne peuvent, en ltat, permettre daccder une vision exhaustive et fidle de la situation financire du secteur public local.
B - Une amlioration souhaitable de linformation financire nationale

Les donnes sur les dpenses et les recettes des administrations publiques publies par lINSEE tablissent une distinction entre les collectivits locales et les organismes divers dadministration locale, ce qui permet disoler les donnes relatives aux collectivits territoriales et leurs groupements. Les comptes ainsi publis ne comprennent, hormis les lments relatifs la dette publique, que des lments fragiles sur les actifs et les passifs des collectivits. Ces publications ne comprennent pas non plus dlments sur les engagements hors bilan. Cette situation ne parat pas satisfaisante au regard des exigences de la directive 2011/85 du 8 novembre 2011 dont larticle 14 prvoit, pour tous les sous-secteurs, la publication des informations pertinentes sur les engagements conditionnels susceptibles davoir un impact lev sur les budgets publics, y compris les garanties
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publiques, les prts improductifs et les passifs dcoulant de lactivit dentreprises publiques. En second lieu, et la diffrence de ltat pour lequel un suivi mensuel des recettes et des dpenses budgtaires peut tre assur, lvolution de la situation budgtaire en cours dexcution ne peut tre commodment suivie en ce qui concerne les collectivits locales. La centralisation mensuelle automatique des balances comptables des comptes locaux tenus par un comptable direct de la DGFiP, au sein dun infocentre gr par cette administration, telle quelle existe aujourdhui, ne fournit pas, en cours danne, des restitutions pleinement satisfaisantes. En effet, si la centralisation des dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales effectue mensuellement prsente un caractre significatif, il nen est pas toujours de mme pour les recettes de fonctionnement et pour les dpenses dquipement. Pour ces dernires, le calendrier budgtaire et les cycles dinvestissement conduisent une concentration des enregistrements comptables des oprations affrentes sur le second semestre de lanne. En outre, de nombreuses oprations font lobjet denregistrements sur des comptes dimputation provisoire solds postrieurement la clture de lexercice. Il conviendrait donc de se donner les moyens daller vers un systme plus performant en termes de suivi infra annuel et de nature, l encore, rpondre aux exigences communautaires. Enfin, la Cour a dj relev labsence de comptes prvisionnels nationaux par catgories de collectivits territoriales dont la publication clairerait utilement les dbats parlementaires sur les finances publiques ainsi que les changes au sein des instances comptentes nationales. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La qualit de linformation financire, comme l'amlioration des processus de contrle interne, sont des enjeux essentiels un moment o la gestion des collectivits territoriales est rendue plus contrainte par les rformes en cours : mise en place dune nouvelle fiscalit locale, rforme de la carte intercommunale impliquant de nombreux transferts croiss financiers et comptables, dveloppement de nouveaux mcanismes de prquation et exigence de donnes les plus fiables possibles dans le contexte de lassociation des collectivits territoriales leffort de redressement des comptes publics. Les impratifs de transparence financire et de qualit comptable sont une des conditions indispensables au respect des rgles qui ont
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permis, jusqu' prsent, aux collectivits publiques d'assurer leur modernisation et un accroissement trs sensible de leur primtre dintervention, tout en assurant le rle de premier investisseur public. Malgr les progrs enregistrs depuis une vingtaine dannes dans linformation financire locale, il reste beaucoup faire. cet gard deux impratifs paraissent devoir tre mis en vidence. Dune part les tats financiers des collectivits et tablissements publics locaux doivent franchir une tape significative vers un niveau leur permettant de rpondre aux meilleurs standards de qualit en la matire. Dautre part des amliorations sont apporter au dispositif de remonte au niveau national des donnes financires locales afin de ltendre des donnes de prvision et dexcution, permettant une meilleure visibilit infra-annuelle des tendances financires du secteur public local et dy incorporer les donnes relatives aux engagements hors bilan. Cette double exigence pourrait permettre au secteur public local franais de se mettre en situation de rpondre pleinement aux exigences constitutionnelles et communautaires rappeles au dbut de ce chapitre, tout en offrant aux dcideurs locaux des instruments la mesure des impratifs de bonne gestion qui sont les leurs.
Orientations moyen terme : Pour ltat : dfinir une trajectoire de mise niveau du systme financier et comptable public local afin de permettre de rpondre pleinement aux dispositions prvues par la directive du Conseil de lUnion europenne du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgtaires des tats membres ; mettre en place lagrgation des comptes locaux notamment pour les intercommunalits avec une agrgation des comptes du groupement et des communes membres, et pour ce faire : clarifier et fiabiliser la comptabilisation des flux croiss au sein dune mme entit, entre budget principal et budgets annexes, et entre les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux, en particulier les communes et les groupements dont elles sont membres ;
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tendre le champ dapplication et fiabiliser le processus de centralisation nationale des comptes locaux (donnes relatives au bilan et au hors bilan).
Pour ltat et les grandes collectivits territoriales ou tablissements publics de coopration intercommunale : ouvrir un dbat sur le choix entre le maintien du systme budgtaro-comptable actuel et lvolution vers un systme qui, comme pour ltat, distinguerait comptabilit gnrale et comptabilit budgtaire ; mettre en place, dans un cadre dfini par la loi, une exprimentation, sur la base du volontariat, de dispositifs visant sassurer de la rgularit, de la sincrit et de limage fidle des comptes des collectivits et tablissements publics de coopration intercommunale les plus importants, coordonns par la Cour des comptes. La Cour formule les recommandations suivantes : Pour ltat, en association avec les lus locaux, dfinir une trajectoire de progrs ainsi quil suit : 4. amliorer la lisibilit et lintelligibilit des tats financiers des collectivits et tablissements publics locaux en liminant les informations inutiles ou redondantes, en simplifiant et modernisant leur prsentation et en les compltant dans les domaines o ils sont insuffisants ; 5. renforcer la fiabilit de linformation financire des collectivits et tablissements publics locaux, notamment en ce qui concerne les obligations de recensement exhaustif de leurs actifs et de leurs passifs et de production dinformations dtailles sur leurs engagements pluriannuels ; 6. ouvrir le chantier de construction dun compte financier unique, sous lgide du comit relatif la fiabilit des comptes locaux, et en sappuyant sur les possibilits offertes par la numrisation et la dmatrialisation des comptabilits.
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Pour les grandes collectivits et tablissements publics de coopration intercommunale : 7. mettre en place les moyens et les procdures dun contrle interne comptable et financier appropri, en sinspirant des meilleures pratiques des collectivits les plus avances en ce domaine.
Chapitre IV Les premiers effets de la rforme de la fiscalit locale sur les finances des collectivits locales
La suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 2010 sest accompagne dune rforme de la fiscalit locale qui a profondment modifi le panier de ressources des diffrentes catgories de collectivits territoriales. Critique pour ses effets pnalisants sur lactivit et linvestissement des entreprises, la taxe professionnelle avait fait lobjet dexonrations et de dgrvements successifs qui avaient eu pour effet de transfrer ltat plus de 40 % de la charge de cet impt. La suppression de la taxe professionnelle et la rforme de la fiscalit directe locale qui la accompagne ont ainsi poursuivi un triple objectif : diminuer la charge fiscale des entreprises, en particulier du secteur industriel et pour les petites et moyennes entreprises, et supprimer les effets nfastes de lassiette de la taxe professionnelle sur linvestissement ;
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rduire la part de la fiscalit des entreprises supporte par ltat140 ; assurer le financement des collectivits locales, dans le respect du principe constitutionnel dautonomie financire et en leur octroyant une garantie individuelle de ressources pour la premire anne de mise en uvre. Lapprciation des effets de la rforme pour les entreprises ne relve pas du prsent rapport. Le cot de la rforme pour ltat a t voqu par la Cour dans les rapports sur les rsultats et la gestion budgtaire de ltat de mai 2011 et de mai 2012. Avec des mthodologies diffrentes, ladministration et la Cour ont valu ce cot dans une fourchette de 4 Md 5 Md en rgime de croisire. La modification du panier de ressources des collectivits territoriales et des groupements a constitu un phnomne majeur dont les consquences sur leur quilibre financier doivent tre examines. Si la totalit des effets de cette refonte ne peut tre encore apprcie, dans la mesure o ceux-ci se manifesteront en partie de faon diffre, de premiers constats peuvent tre effectus tant sur les conditions de la mise en place des ressources de remplacement de la taxe professionnelle que sur limpact de la rforme sur lquilibre financier des collectivits territoriales et de leurs groupements. La mise en uvre de la rforme a t soumise de fortes contraintes en raison de son ampleur, des options finalement retenues et de son calendrier. Ces contraintes ont eu des effets ngatifs en termes de visibilit budgtaire pour les collectivits locales. Les premiers constats susceptibles dtre effectus mettent en vidence un impact diffrenci de la rforme selon les catgories de collectivits territoriales et, au sein dune mme catgorie, selon les collectivits elles-mmes.
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Dans le projet de loi de finances pour 2010, les dgrvements et compensations dexonration de taxe professionnelle reprsentaient 13,37 Md. Ceux-ci taient devenus la fraction la plus dynamique des transferts de ltat aux collectivits territoriales.
LES PREMIERS EFFETS DE LA RFORME DE LA FISCALIT LOCALE SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES 153
I - Une rforme dampleur soumise de fortes contraintes

La suppression de la taxe professionnelle a entran une modification des ressources fiscales et non fiscales des collectivits territoriales. Compte tenu de son ampleur et de son calendrier, la mise en uvre de la rforme sest heurte un certain nombre de difficults.
A - Une importante modification du panier de ressources des collectivits locales

La rforme sest traduite par la mise en place dune nouvelle fiscalit conomique, par une rallocation de ressources fiscales entre catgories de collectivits territoriales et par linstauration de mcanismes de compensation des pertes de ressources induites par la suppression de la taxe professionnelle.
1 - Une modification de la fiscalit conomique locale

Larticle 2 de la loi du 30 dcembre 2009 de finances pour 2010 a cr la contribution conomique territoriale (CET), compose dune cotisation foncire des entreprises (CFE) et dune cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE). Le montant de la CET est plafonn 3 % de la valeur ajoute141. La CFE est assise sur la valeur locative des biens passibles de la taxe foncire, les immobilisations industrielles bnficiant dun abattement de 30 %. La CVAE est exigible des personnes physiques et morales exerant une activit professionnelle procurant un chiffre daffaires suprieur 152 500 . Des dgrvements sont appliqus en fonction du chiffre daffaires ralis, le taux maximum de CVAE, soit 1,5 % de la valeur ajoute, ne sappliquant qu partir de 50 M de chiffre daffaires142. Les collectivits territoriales nont ainsi plus de pouvoir sur le taux de la CVAE. Les communes et les tablissements de coopration intercommunale conservent un tel pouvoir sur la CFE, dans la limite du plafond fix pour la CET.
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Contre 3,5 % pour la taxe professionnelle. Ces dgrvements sont dits barmiques .
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La loi a territorialis le calcul de la CVAE : cela signifie que le lgislateur a choisi de rattacher cet impt aux collectivits locales o lactivit est ralise. La CVAE, due par le contribuable exerant lactivit au 1er janvier de lanne dimposition, tait calcule, lorigine, sur la base de ses dclarations qui doivent prciser par tablissement, le nombre de salaris employs au cours de la priode pour laquelle la dclaration est tablie . Le dispositif de territorialisation a t modifi ultrieurement. Outre la CFE et la CVAE, dautres impositions et taxes compltent les ressources des collectivits territoriales. Larticle 2 de la loi de finances pour 2010 prcite a cr des impositions forfaitaires sur les entreprises de rseau (IFER), destines compenser leffet daubaine que la suppression de la taxe professionnelle, conue pour soutenir les entreprises industrielles, pouvait constituer pour des entreprises de rseau. Le lgislateur a distingu neuf cas dassujettissement, assortis de tarifs propres143. Larticle 2 de la loi a galement cr une taxe additionnelle sur les installations nuclaires de base, dite taxe de stockage afin de faciliter lacceptation de telles installations par les collectivits. Enfin larticle 77 de la loi a introduit une taxe additionnelle sur les proprits foncires non bties, perue compter de 2011 au bnfice des communes et des tablissements publics de coopration intercommunale. Cette cration est la consquence du transfert du produit de la taxe foncire sur les proprits non bties des rgions et des dpartements vers les communes et les EPCI.
2 - Une rallocation de ressources fiscales

Afin de compenser les pertes de recettes lies la suppression de la taxe professionnelle, le panier de ressources des diffrentes catgories de collectivits territoriales a subi dimportants amnagements compter de 2011. Larticle 77 de la loi de finances pour 2010 prvoit ainsi le transfert aux dpartements des droits prcdemment perus par ltat au titre des mutations immobilires, ainsi que du solde de la part de ltat de la taxe sur les conventions dassurance. Par ailleurs, la part rgionale de la taxe foncire sur les proprits bties est transfre aux dpartements.
143 oliennes terrestres et hydroliennes ; usines de production dlectricit nuclaire ou thermique ; usines de production dlectricit photovoltaque ou hydraulique ; transformateurs lectriques ; stations radiolectriques ; installations de canalisations et stockage de gaz naturel ; rpartiteurs de tlphonie ; matriel roulant ferroviaire ; matriel de transport en commun dle-de-France.
Les parts dpartementale et rgionale de la taxe foncire sur les proprits non bties sont supprimes. La part dpartementale de la taxe dhabitation, ainsi que la taxe sur les surfaces commerciales institue par la loi du 13 juillet 1972 sont transfres aux communes et tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre. Le produit de cette dernire taxe vient en minoration de la compensation verse au sein de la dotation globale de fonctionnement au titre de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle. En outre, ltat a renonc, hauteur denviron 1,8 Md, une partie des frais dassiette, de recouvrement, de non-valeur et de dgrvement quil percevait sur les impositions tablies. Le transfert sest opr via un mcanisme de correction des taux dimposition qui a augment dautant le produit des impts perus par les collectivits. Lconomie gnrale de la fiscalit des collectivits a t ainsi profondment modifie. Aux trois taxes dites mnages 144 et la fiscalit conomique (taxe professionnelle) que se rpartissaient les trois blocs de collectivits ( lexception des rgions, qui ne percevaient plus la taxe dhabitation depuis 2000), succde un rgime o seul le bloc communal peroit encore lensemble de la fiscalit directe locale. La CVAE est rpartie entre les trois niveaux de collectivits, ainsi que les impositions forfaitaires sur les entreprises de rseau (IFER) par catgorie. Les dpartements ne conservent du schma de dpart que la taxe foncire sur les proprits bties, les rgions ne conservant aucun des impts originels. Les fonds dpartementaux de prquation de la taxe professionnelle (FDPTP) institus par la loi de juillet 1975 ont t maintenus en 2010, la loi de finances pour 2010 prvoyant, pour les collectivits contributrices en 2009, un prlvement en 2010 des ressources fiscales au mme niveau que lanne prcdente. compter de 2011, labondement des FDPTP sest fait par une dotation de ltat, pour un montant gal aux versements effectus en 2009. Cette dotation est fige 418,46 M compter de lexercice 2012.
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Taxe dhabitation, taxe foncire sur les proprits bties, taxe foncires sur les proprits non bties.
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Tableau n 12 : comparaison des ressources avant et aprs rforme

Avant rforme Communes EPCI TH TFPB Dpartements TH TFPB Rgions TFPB TP TFNB TP TFNB TP TFNB TFPB CVAE IFER Aprs rforme TH TFPB CVAE TFNB CVAE CFE IFER TA FNB TASCOM IFER DMTO TSCA FARD FARD
Source : Cour des comptes

TH : taxe dhabitation ; TP : taxe professionnelle ; TFPB : taxe foncire sur les proprits bties ; TFNB : taxe foncire sur les proprits non bties ; CVAE : cotisation sur la valeur ajoute des entreprises ; CFE : cotisation foncire des entreprises ; IFER : imposition forfaitaire sur les entreprises de rseau ; TA FNB : taxe additionnelle la taxe foncire sur les proprits non bties ; TASCOM ; taxe sur les surfaces commerciales ; DMTO : transfert de la part tat des droits de mutation titre onreux ; TSCA : taxe sur les conventions dassurance ; FARD : frais dassiette, de recouvrement et de dgrvement.
Les entreprises bnficiant dabattements et exonrations de taxe professionnelle antrieurement la rforme voient ceux-ci prorogs aprs rforme, sous la forme dabattement de CFE et de CVAE, jusqu la date initialement prvue. Ltat compense ces mesures pour les collectivits.
3 - La mise en place de mcanismes de compensation

Malgr la fiscalit transfre et les ramnagements oprs, le moindre rendement attendu de la CET par rapport lancienne taxe professionnelle a entran la cration de deux mcanismes de compensation au profit des collectivits locales concernes. Le premier, la dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle (DCRTP), relve du budget de ltat. Le second, le fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR) opre des compensations horizontales par catgorie de collectivits territoriales. La DCRTP, cre par larticle 78 de la loi de finances pour 2010, est un prlvement sur les recettes de ltat destin compenser une partie des pertes subies par les collectivits perdantes la rforme. Le mode de calcul est bas sur la comparaison des ressources qui auraient t perues en 2010 si la rforme navait pas eu lieu avec les ressources dues au titre de 2010 compte tenu de la rforme.
Au titre des ressources avant rforme sont pris en compte : le produit des taxes mnages perues, augment de la compensationrelais perue en 2010 145 , et corrig des diffrentes compensations dexonrations et prlvements prvus. Au titre des ressources aprs rforme sont pris en compte : le produit des taxes mnages rsultant de la multiplication des bases nettes de 2010 par le taux de rfrence 2010, augment des montants des nouvelles impositions perues au titre de 2010 (selon la catgorie de collectivits : CVAE, CFE, IFER taxe de stockage ), et corrig des compensations dexonration qui seraient intervenues si les dispositions effectives en 2011 lavaient t ds 2010. La soustraction du panier de ressources aprs rforme au panier de ressources avant permet didentifier les gains ou les pertes lies la rforme. Aux termes de la loi, la dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle est la somme algbrique de ces gains et pertes par catgorie de collectivits. Ltat labonde par prlvement sur ses propres recettes et reverse la dotation aux collectivits perdantes au prorata des pertes constates. Le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) 146 , rparti en trois fonds spcifiques chaque catgorie de collectivits constitue un mcanisme de redistribution de deuxime niveau, destin assurer, pour la premire anne de mise en uvre, la neutralit de la rforme pour chacune des collectivits concernes. Il intervient aprs versement des montants de DCRTP aux collectivits perdantes . Les pertes qui apparaissent encore pour certaines collectivits aprs intgration de la DCRTP dans leurs ressources sont combles par des reversements correspondants de FNGIR. Le fonds est abond par crtement des gains aprs rforme des collectivits gagnantes . Lopration est donc neutre pour ltat. La compensation stablit selon un processus en deux temps : un premier versement de dotation budgtaire (DCRTP), dclench partir dun certain seuil de perte, variable selon les catgories de collectivits ; ce versement seffectue au prorata des pertes enregistres. Le comblement des pertes subsistantes seffectue par un prlvement des gains aprs rforme des collectivits gagnantes, alimentant la garantie individuelle de ressources (GIR) reverse aux collectivits non encore intgralement compenses.
145 146
Sur la compensation relais voir B.1 ci-aprs. Article 78.2 de la loi de finances pour 2010.
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Le mcanisme de compensation est ainsi complexe dans la mesure o une dotation budgtaire vient sadditionner une redistribution de ressources fiscales pour arriver une galisation la situation ex ante. Par ailleurs, le montant exact de la dotation budgtaire (DCRTP) ne peut tre connu quau terme des oprations de calcul sur les gains raliss et sur les pertes combler. Ce calcul tant global par catgorie de collectivits, la variation en perte ou en gain dune seule collectivit est susceptible daffecter lensemble du dispositif : DCRTP inscrire, montants de DCRTP verser, montants de GIR prlever et reverser.
B - Une mise en uvre tale et peu visible pour les collectivits locales
La mise en uvre de la rforme sest effectue en deux temps, la suppression de la taxe professionnelle tant immdiate pour les entreprises et les nouvelles impositions conomiques ntant perues par les collectivits territoriales quavec un dcalage dun an. Cette mise en uvre, lourde et difficile, sest traduite par un manque de visibilit quant aux montants de fiscalit conomique et de dotations de compensation dont chaque collectivit bnficierait.
1 - Une mise en uvre de la rforme en deux temps

La rforme tait dapplication immdiate pour les entreprises qui ont t assujetties aux nouvelles impositions compter du 1er janvier 2010. En 2010, la baisse dimpt a reprsent 7,5 Md par rapport ce qui aurait t d en labsence de rforme. Pour les collectivits locales, un mcanisme de transition sest appliqu en 2010 : le produit des nouvelles impositions conomiques locales a t affect ltat, tandis que les collectivits territoriales recevaient une compensation-relais verse par prlvement sur recettes de ltat. Celle-ci comportait deux composantes. La premire composante tait gale au plus lev des deux montants suivants : soit le produit de taxe professionnelle qui aurait rsult de lapplication des dispositions du code gnral des impts en vigueur au 31 dcembre 2009, en appliquant les dlibrations de 2009 sur les bases de taxe professionnelle 2010 et le taux de 2009 dans la limite du taux 2008 major de 1 % ; soit le produit de taxe professionnelle au titre de 2009.
La seconde composante, verse aux seuls communes et tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre, tait gale au produit des bases de la CFE par lcart positif entre, dune part le taux relais vot en 2010 et, dautre part, le taux de taxe professionnelle vot en 2009. En ce qui concerne la premire composante, la premire option sest rvle la plus avantageuse pour 70 % des collectivits reprsentant environ 75 % des montants. La compensation-relais sest finalement leve 32,43 Md en 2010147. Les collectivits territoriales nont peru les nouvelles impositions conomiques locales quen 2011. Ce dcalage dun an tait ncessaire pour permettre le versement dune anne entire de CVAE aux collectivits locales 148 , pour effectuer la territorialisation du produit correspondant et pour calculer le montant de dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle (DCRTP) attribu chaque collectivit, ainsi que les prlvements ou reversements supports au titre de la garantie individuelle de ressources (GIR). La compensation-relais, qui est incluse dans le panier de ressources avant rforme , a eu un impact sur le calcul de la DCRTP attribuable aux collectivits compter de 2011 dans la mesure o, aux termes du 1.4 de larticle 78 de la loi de finances initiale pour 2010, la compensationrelais verse en 2010 () fait lobjet dune actualisation correspondant aux redressements oprs par les services fiscaux au titre de la taxe professionnelle de 2010, pendant le dlai de reprise vis larticle L. 174 du livre des procdures fiscales . Cette disposition, qui aurait pu conduire effectuer de nouveaux calculs de compensation-relais (et donc des ajustements globaux de DCRTP/GIR correspondants) jusquau 31 dcembre 2013 (voire jusquau 31 dcembre 2020 pour les dlits de flagrance fiscale ou dactivit occulte), pour les collectivits concernes par le calcul fond sur le produit thorique de taxe professionnelle de 2010, a t modifie par larticle 37 de la loi de finances pour 2013, qui fixe un dlai-limite de reprise au 30 juin 2012.
147
Ce montant a fait lobjet dabondements supplmentaires au cours des exercices ultrieurs : 206 M en 2011, 1,5 M en 2012. Par ailleurs, 79 M de correction supplmentaire ont t inscrits en 3me loi de finances rectificative pour 2012 et excuts en 2013. 148 Les entreprises ont acquitt en 2011 le solde de limpt d au titre de 2010.
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COUR DES COMPTES
2 - Une mise en uvre difficile en 2011

Lentre en vigueur de la rforme pour les collectivits territoriales a t complexe en raison des difficults rsultant de la territorialisation de la CVAE qui ont t aggraves par des contraintes lies aux systmes dinformation relatifs la fiscalit directe locale. Les modifications lgislatives ont eu un impact important sur le processus de calcul de la DCRTP (voir annexe 7). Linformation des collectivits locales relatives leurs nouvelles ressources a ainsi t retarde, ce qui a entran pour celles-ci une perte de visibilit sur les volutions de leurs produits fiscaux.
a) Les difficults de dclaration de CVAE

Les modalits de dclaration des effectifs des entreprises servant territorialiser le calcul de la CVAE ont soulev de nombreuses difficults. Les documents de dclaration des effectifs et de la valeur ajoute comprenaient l'origine la notion dETPT, notion mal matrise par les entreprises. Cette difficult n'a t rsolue que par la loi de finances initiale pour 2011 qui a permis de simplifier le dcompte des salaris149. Lobligation de dclarer les effectifs, mme pour les entreprises assujetties mais non redevables de la CVAE, n'a pas t suffisamment comprise et a cr des blocages. En septembre 2010, ladministration attendait encore de trs nombreuses dclarations d'entreprises. Dune manire gnrale, la mauvaise qualit de nombreuses dclarations n 1330, qui constituaient lunique support permettant de raliser des simulations au dbut de lanne 2011, a rendu difficile leur exploitation, si bien qu' la date prvue pour la communication prvisionnelle des montants de CVAE aux collectivits locales, soit mars 2011, ladministration ne pouvait afficher qu'un montant de CVAE trs sensiblement infrieur (20 %) ses prvisions initiales. Ce dfaut de prcision affectait par contrecoup les calculs de DCRTP et de GIR. ces difficults dues la territorialisation de la CVAE, se sont ajoutes des contraintes pratiques, telles que la difficult pour les dclarants d'intgrer les nouvelles rgles d'imposition, les drogations
149
Le dcret n 2011-688 du 17 juin 2011 et linstruction fiscale BOI 6E-3-11 ont en outre permis de dcharger plus de 530 000 entreprises mono tablissement de l'obligation d'effectuer une dclaration des effectifs en utilisant la dclaration de rsultat pour indiquer la valeur ajoute.
sectorielles, les problmes d'accs au serveur de tlpaiement et des embouteillages d'accs au portail impts.gouv.fr . Au printemps 2011, la territorialisation de la CVAE navait pu tre effectue de faon satisfaisante, seules 80 % des entreprises entrant dans le champ dapplication de la CVAE ayant souscrit la dclaration attendue au cours du premier semestre 2010 sur la rpartition de leurs effectifs. En juin 2011, les donnes disponibles sur la CVAE taient encore partielles, de nombreuses entreprises nayant pas correctement rempli la dclaration sur la rpartition des effectifs, voire ne layant pas du tout remplie. En outre, les lments prvisionnels communiqus dbut 2011 aux collectivits ont t dtermins selon les rgles de territorialisation dfinies par la loi de finances pour 2010 et non selon celles poses par la loi de finances pour 2011. Les montants de CVAE nont commenc tre stabiliss quen octobre 2011 ds lors que les dispositions de larticle 78 de la loi de finances initiale pour 2010 imposaient la prise en compte des oprations de paiement des entreprises redevables jusquau 30 juin 2011.
b) Limpact des modifications lgislatives sur le processus de calcul de la DCRTP

De nombreux ajustements lgislatifs ont t effectus en 2010 et 2011 afin de prciser certains aspects de la rforme. Ces ajustements avaient pour caractristique commune de rtroagir sur le calcul de la DCRTP et de la garantie de ressources de chaque collectivit et den alourdir le processus. Ils ont notamment vis neutraliser le transfert de la part dpartementale de la taxe dhabitation, permettre des contrles sur les bases thoriques de taxe professionnelle 2010, modifier les rgles de territorialisation de la CVAE ainsi que celles de rpartition des IFER. Une IFER supplmentaire a galement t cre150.
c) Les interfrences dues aux volutions de la carte intercommunale

Le calcul des dotations de compensation de la rforme de la taxe professionnelle et de la garantie individuelle de ressources a d prendre en compte les volutions de la carte intercommunale conscutive la mise en uvre de la loi de rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010 qui poursuivait par ailleurs un objectif non contestable de simplification du paysage institutionnel.
150
Voir annexe n 7.
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Outre la contrainte de reprciser sans cesse ses donnes, ou dintgrer des donnes supplmentaires dans ses systmes dinformation, ladministration a t confronte la ncessit de ramener constamment ses calculs un primtre dintercommunalit fig en 2010 qui seul, aux termes de la loi, permet de calculer les montants de DCRTP et de prlvement ou reversement au titre de la garantie de ressources concernant les EPCI fiscalit propre. chaque calcul, les montants ont d tre ensuite corrigs pour tre rapports aux primtres des intercommunalits ayant volu depuis 2010. Entre 2011 et 2012, par exemple, de tels changements de primtre ont concern 2 536 collectivits territoriales sur un total de 39 415. La loi de finances pour 2011 a apport des prcisions sur le calcul de la compensation relais pour les tablissements publics de coopration intercommunale faisant application de la fiscalit professionnelle unique en 2010 et qui nen faisaient pas application en 2009, qui nexistaient pas en 2009 ou qui avaient en 2009 un primtre diffrent de celui de lanne 2010. Ces prcisions portaient sur le produit de taxe professionnelle 2009 et sur le taux de la taxe prendre en compte. lorigine, les produits de taxe professionnelle servant auparavant financer les syndicats contributions fiscalises taient explicitement exclus du mode de calcul de la compensation relais des communes et EPCI fiscalit propre. cet gard, larticle 21 de la loi du 29 juillet 2011 a institu une dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle au profit de chaque commune dont tout ou partie de la contribution verse, au titre de 2009, un syndicat de communes dont elle tait membre, tait fiscalise151. Larticle 44 de la loi du 28 dcembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a quant lui modifi et complt les modalits de transferts de la DCRTP et des reversements ou prlvements de garantie de ressources au sein du bloc communal dans diffrentes hypothses, notamment les fusions et scissions de communes ainsi que les fusions ou dissolutions dEPCI. Larticle 50 de la mme loi a ouvert la possibilit de transfrer des reversements du FNGIR des communes un EPCI fiscalit professionnelle unique, sur dlibrations concordantes de celui-ci et de ses communes membres.
151
Les contributions fiscalises sont des prlvements additionnels effectus sur les contribuables locaux pour financer des structures intercommunales. La dotation de compensation attribue en 2012, sera dgressive en 2013 et 2014.
3 - Un dispositif de compensation difficile stabiliser a) Les possibilits de correction ouvertes par le lgislateur
Le lgislateur a ouvert plusieurs possibilits de rectifier le montant de la DCRTP. Larticle 44 de la loi du 28 dcembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a ainsi prvu la prise en compte des erreurs intervenues dans les calculs des montants de DCRTP et corrlativement des versements ou prlvements au titre de la garantie de ressources. Suite la notification de la DCRTP et du reversement ou prlvement au titre de la garantie de ressources en 2011, les collectivits territoriales et EPCI fiscalit propre avaient jusquau 30 juin 2012 pour faire connatre ladministration fiscale toute erreur entachant les calculs de ces sommes. La prise en compte de ces erreurs a entran lautomne 2012 de nouveaux calculs au titre de 2012 (et des annes suivantes) pour la DCRTP et les garanties de ressources individuelles. Elle a donn lieu une nouvelle notification des montants toutes les collectivits et groupements. La diffrence entre les montants ainsi rectifis et ceux notifis en 2011 a t impute en augmentation ou en diminution des attributions de DCRTP, des attributions au titre de la garantie de ressources ou des avances de fiscalit directe restant verser au titre de 2012. En revanche, la rectification rtroactive des versements oprs au titre de 2011 ntait pas prvue par la loi. Larticle 40 de la loi du 28 dcembre 2011 a prvu des ajustements des montants de la DCRTP et des prlvements ou versements au titre de la garantie de ressources pour 2012 et 2013 hauteur de la fraction du produit de la CVAE dclare par les entreprises au 30 juin 2011 (au titre de 2010) et reverse aux collectivits territoriales et EPCI en 2012 et 2013. compter de 2014, les montants de DCRTP et des prlvements et versements au titre de la garantie de ressources seront ceux perus ou verss en 2013.
b) Le problme du bouclage du calcul de la DCRTP

La difficult centrale du dispositif tait celle de son bouclage , marqu par la ncessit darriver un calcul incontestable des gains et pertes engendrs par la rforme pour chaque catgorie de collectivit, et bas sur lhypothse dune apprciation exacte des montants de ressources avant rforme et aprs rforme en 2010. Par hypothse, et en raison du mcanisme combinant dotation de compensation et garantie individuelle de ressources, le montant de DCRTP inscrire en
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loi de finances ne peut tre connu quaprs valuation dfinitive des gains et pertes de ressources engendrs par la rforme, et donc valuation prcise du montant de garantie individuelle des ressources redistribuable. Compte tenu du calendrier de dclaration de la CVAE, le montant exact de DCRTP ne pouvait tre connu louverture de lexercice 2011. Il ne pouvait, au mieux, tre prcis que pour la dernire loi de finances rectificative de 2011. Au cours de lexercice, dautres lments (restes payer de compensation-relais, difficult dintgrer les dgrvements de TP dans les calculs) ont rendu complexe la finalisation du calcul de DCRTP, si bien que le montant inscrit en fin dexercice 2011 a d tre recalcul en 2012.
c) Les ajustements successifs du montant de la DCRTP

Un montant trs fortement variable au cours de lanne 2011 Lvaluation du montant exact de DCRTP a connu dimportantes variations au cours de lexercice 2011. Le montant du prlvement sur recettes pour la DCRTP avait t initialement inscrit hauteur de 2,53 Md dans la loi de finances initiale pour 2011. Les premiers calculs faits par ladministration conduisaient un montant de 4,75 Md en mars 2011, aprs intgration des premires donnes de CVAE. En aot 2011, la prvision ressortait 3,06 Md. La loi de finances rectificative pour 2011 du 2 novembre 2011, a port le total 2,94 Md. Le dernier calcul effectu lautomne a conduit un montant de 3,4 Md sur la base duquel les notifications aux collectivits ont t effectues. Cependant, suite une rectification ultime, ce montant a t corrig la baisse de 32 M. Finalement la loi de finances rectificative du 28 dcembre 2011, a fix le montant de la DCRTP 3,368 Md, soit 33 % de plus que celui inscrit dans la loi de finances initiale. De nouvelles corrections en 2012 Un nouveau calcul de la DCRTP a t ralis lautomne 2012 pour en porter le montant 3,428 Md. Cependant, les paramtres de calcul ne sont pas encore stabiliss, compte tenu notamment du mode retenu pour le calcul de la compensation-relais verse en 2010. En effet, dans le cas des calculs bass sur les montants de taxe professionnelle 2009 (70 % des collectivits), les montants de compensation-relais et, partant, ceux de DCRTP (et aussi de prlvements ou versements au titre de la garantie de ressources) verser aux collectivits, peuvent faire lobjet de corrections en fonction des rles
supplmentaires de taxe professionnelle de 2009 et de cotisation foncire des entreprises mis jusquau 30 juin 2011. Dans le cas des calculs de compensation-relais effectus sur les bases thoriques de taxe professionnelle pour 2010 (30 % des collectivits), les montants de compensation-relais doivent aussi tre actualiss en fonction des redressements sur les bases de taxe professionnelle 2010 effectus jusquau 30 juin 2012, depuis la limitation introduite par larticle 37 de la loi de finances pour 2013 prcite. Les montants dfinitifs de DCRTP et de prlvements ou versements au titre de la garantie de ressources pourraient ainsi tre figs en 2013. Labsence dexplications claires de la part de ladministration sur la progression de la CVAE notifie en 2013 sur la base des encaissements raliss en 2012 fait cependant natre des doutes sur la fiabilit des donnes de CVAE prises en compte dans ces calculs. Il nest en effet pas exclu que la progression du produit constat en 2012 corresponde pour une part non encore dtermine des encaissements tardifs au titre de limpt d au titre de 2010 susceptible de rtroagir sur le calcul de la DCRTP et du FNGIR.
*** La rforme de la fiscalit locale conscutive la suppression de la taxe professionnelle a profondment modifi le schma de financement des collectivits territoriales. Les mcanismes complexes qui la caractrisent en ont rendu la mise en uvre difficile, notamment en raison de modifications lgislatives destines ajuster le dispositif de rpartition des ressources et prendre en compte les volutions du droit de lintercommunalit et de la carte intercommunale. Il en est rsult pour les collectivits territoriales une perte de clart affectant la prvision budgtaire qui sest prolonge jusquen 2013 et qui est dailleurs susceptible de perdurer au-del.
II - Un effet diffrenci sur les ressources des collectivits locales

Si les effets de la rforme de la fiscalit locale conscutive la suppression de la taxe professionnelle ne peuvent tre entirement apprcis en raison du caractre diffr dune partie dentre eux, de premiers constats peuvent tre effectus.
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En premier lieu, la progression globale des ressources des collectivits territoriales appartenant au primtre de la rforme sest maintenue entre 2009 et 2012. En second lieu, la rforme induit une diffrenciation des situations entre catgories de collectivits et entre collectivits au sein dune mme catgorie.
A - La poursuite de la progression globale des ressources des collectivits territoriales

La rforme de la fiscalit directe locale, qui sest accompagne dune plus grande spcialisation fiscale, a maintenu la croissance globale des ressources des collectivits territoriales et prserv leur autonomie financire.
1 - La croissance des ressources sur le primtre de la rforme

La dcomposition par type des diffrentes ressources incluses dans le primtre de la rforme permet dapprhender leur redistribution, toutes catgories de collectivits confondues, ainsi que lincidence de cette redistribution dans lvolution du montant de ressources des collectivits.
a) La progression des ressources des collectivits locales a t prserve en 2010

En 2009 et en 2010, ces ressources sarticulent de faon trs lisible autour des quatre vieilles , savoir les trois taxes mnages et la fiscalit conomique. Cette dernire, reprsente par la taxe professionnelle, est simplement remplace en 2010 par une ressource provenant du budget de ltat, la compensation-relais. Dans lensemble, les quilibres initiaux se maintiennent donc. La garantie de ressources pour la premire anne de mise en place des nouvelles recettes rsultant de la rforme constituait une condition de son acceptabilit par les lus locaux. Il en est rsult des choix qui ont concouru laccroissement de la compensation relais et celui des recettes avant rforme . Toutes choses gales par ailleurs, ces choix ont contribu accrotre le cot de la rforme pour ltat.
La compensation-relais, facteur de dynamisme Avec un montant de 32,43 Md, la compensation-relais verse en 2010 progresse de 3,5 % par rapport au produit de taxe professionnelle de 2009. Si cette croissance est infrieure la variation annuelle moyenne de
ce produit depuis 1999, elle a permis une progression significative des ressources fiscales des collectivits territoriales pour 2010 et leur a assur une base de recettes favorable pour la comparaison des recettes avant et aprs rforme et, par voie de consquence, pour celui de la DCRTP. Tableau n 13 : variation annuelle du produit de la taxe professionnelle depuis 1999
2000 + 5,5 % 2007 + 3,9 % 2001 + 5,1 % 2008 + 4,6 % 2002 + 6,1 % 2009 + 7,9 % 2003 + 5,8 % 2004 + 4,1 % Moyenne 2009/1999 + 5,5 % 2005 + 6,0 % 2006 + 6,8 % 2010*/2009 + 3,5 %
* compensation relais Source : Cour des comptes daprs donnes DGCL (Guide statistique de la fiscalit locale 2009)
La progression qua reprsente la compensation-relais par rapport au produit 2009 de la taxe professionnelle est en outre diffrente selon les catgories de collectivits territoriales. Le montant de la compensation relais tait ainsi suprieur de 4,8 % au produit vot de la taxe professionnelle 2009 pour le secteur communal, de 3,7 % pour les rgions et de 1,5 % pour les dpartements 152 . La diffrence dvolution entre collectivits rsulte des rgles de fixation de la compensation-relais, plus favorables celles composes de nombreuses units et celles dont le taux de taxe professionnelle 2009 ne dpassait pas celui de 2008 augment de 1 %. Plusieurs dispositions des lois de finances ont en outre concouru la maximisation de la compensation-relais. La loi de finances pour 2010 a mis en place un mcanisme de garantie hauteur du produit que chaque collectivit avait peru en 2009 tout en crant un dispositif permettant de bnficier de la progression thorique des bases de taxe professionnelle pour 2010. lorigine, ces bases devaient se voir appliquer le taux 2008. Le taux qui devait leur tre appliqu a cependant volu au cours de la discussion parlementaire. Aprs avoir envisag dappliquer le taux 2008 major de 0,6 point, le lgislateur a finalement retenu le taux 2008 major de 1 point. Leffet de ce dispositif, qui sest rvl plus avantageux pour une grande majorit de collectivits, a en
152
Source : DGCL, guide statistique de la fiscalit directe locale en 2010.
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outre t renforc par une disposition de la loi de finances pour 2011 qui prvoyait un mcanisme de correction des bases thoriques de taxe professionnelle de 2010 en fonction des rles supplmentaires mis jusquau 30 juin 2011, la suite de contrles oprs par ladministration. linverse, les donnes qui auraient pu conduire une rduction de la compensation-relais en cas dactualisation ont t geles leurs valeurs de 2009. Ainsi, les prlvements oprs en 2010 au profit des fonds dpartementaux de prquation de taxe professionnelle ont t figs aux montants des prlvements oprs en 2009. Il en a t de mme pour le montant de la participation des collectivits locales au plafonnement de la valeur ajoute qui a t gel au montant notifi en 2009. En outre, ladministration ne pouvant pas attribuer un millsime aux dgrvements de taxe professionnelle oprs au cours dun exercice donn, ces dgrvements, qui auraient d venir en diminution du montant de la compensation-relais, nont pas t intgrs dans le calcul de celle-ci, contrairement aux dispositions lgislatives applicables. Une progression gnrale du produit fiscal Dune manire gnrale, le produit des impts directs locaux, en y incluant la compensation-relais, a progress de 4,4 % de 2009 2010, soit la moyenne dvolution au cours des trois annes prcdente 153 . Cette progression rsulte pour partie dune revalorisation forfaitaire des bases cadastrales des taxes mnages plus forte en 2010 (+ 2 %) quau cours de ces mmes annes (respectivement 1,8 %, 1,6 % et 1,5 %). Au total, la hausse globale des ressources de fiscalit directe des collectivits a t assez sensible. Elle le doit plus encore au dynamisme des recettes procures par les taxes mnages (+ 5,1 %) qu lvolution de la compensation-relais (+ 3,5 % par rapport au produit de la taxe professionnelle de 2009).
b) En dpit dune situation plus complexe en 2011, la progression des ressources sest maintenue
La situation est beaucoup plus complexe compter de 2011. La mise en place de la nouvelle fiscalit conomique (CVAE et CFE) induit une baisse de ressources de cette mme fiscalit de 32,8 % par rapport au produit de la taxe professionnelle de 2009, conformment lun des objectifs de la rforme qui tait dallger la fiscalit conomique pesant sur les entreprises.
153
Source : DGCL, guide statistique de la fiscalit directe locale en 2010.
Pour compenser cette perte, la rforme cre des impts complmentaires et transfre au profit des collectivits diverses taxes existantes (voir tableau en annexe 8) ; leur produit total (IFER, TASCOM, TSCA, DMTO, hors taxe additionnelle sur les proprits foncires non bties) slve quelque 5,96 Md. Le total des ressources des collectivits incluses dans le primtre de la rforme atteint ainsi 75,32 Md, en hausse de 6,1 % depuis 2009. La hausse relle est cependant plus leve si lon prend en compte, non les montants bruts de taxe professionnelle mais les montants nets perus en 2009 par les collectivits locales. En effet : des produits de taxe professionnelle doivent tre retranchs : lcrtement (calcul automatiquement par la DGFiP) et le prlvement au profit du fonds dpartemental de prquation de taxe professionnelle (FDPTP) ; la participation des collectivits locales au dgrvement au titre du plafonnement la valeur ajoute (PVA). et doivent tre ajouts : le reversement au titre du plafonnement la valeur ajoute, dans la mesure o la participation au PVA tait elle-mme plafonne, ce qui pouvait donner lieu un reversement au profit des collectivits locales ; le versement au titre du FDPTP. Selon la DGFiP, ces soustractions et ajouts, sauf le second cit, conduisent un produit net de taxe professionnelle de 29,38 Md au titre de 2009. Ce montant nest cependant pas exempt dincertitude dans la mesure o il rsulte dun calcul associant des donnes comptables et des donnes calcules par la DGCL et ninclut pas les versements de FDPTP. Nanmoins, sur la base de cette estimation, dont lordre de grandeur parat robuste, la hausse des ressources relevant du primtre de la rforme slve, de 2009 2011, 9,1 %. La croissance du produit de la taxe dhabitation et des taxes foncires (+ 6 Md) ainsi que la fiscalit transfre (+ 5,3 Md) ont plus que compens la diminution des ressources entrane par la suppression de la taxe professionnelle (- 10,3 Md). La croissance des taxes mnages a rsult de plusieurs phnomnes : laugmentation forfaitaire des bases dcide par le Parlement, la croissance physique de celles-ci et les augmentations de taux dcides par les collectivits. Le transfert dune partie des frais dassiette de recouvrement et de
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dgrvement (+ 1,8 Md), qui sest opr via un mcanisme de correction des taux dimposition et qui a augment en consquence le produit des impts perus par les collectivits, a galement contribu cette augmentation. Lanalyse par catgories de collectivits montre des situations plus varies, comme il ressort du tableau qui suit : Tableau n 14 : la ressource fiscale par catgorie de collectivit entre 2009 et 2011 (en M) Communes GFP
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2009 28 857,8 14 794,3 22 197,6 5 127,1 70 976,7
2010 29 727,7 15 980,5 23 081,2 5 308,3 74 097,7
2011 31 036,0 16 156,5 23 120,0 5 007,3 75 319,8
Variation de 2009 2011 7,55 % 9,21 % 4,16 % -2,34 % 6,12 %
Dpartements Rgions Total
(Source : Cour des comptes- DGFiP)
En prenant en compte les montants bruts de taxe professionnelle, les collectivits gagnantes de la rforme en termes de ressources sont le bloc communal et notamment les groupements fiscalit propre. Les dpartements gagnent moins, tandis que les rgions perdent un peu. Aprs retraitement pour ne retenir que les produits nets de taxe professionnelle, la hirarchie reste la mme mais les taux de progression de 2009 2011 sont diffrents : les ressources du bloc communal relevant du primtre de la rforme ont progress de 10,7 %, celles des dpartements de 7,6 % et celles des rgions ne rgressent plus mais progressent de 5,3 %.
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Groupements fiscalit propre : mtropole, communauts urbaines, communauts dagglomration, communauts de communes, syndicats dagglomration nouvelle.
Une ressource en partie fige

La rforme fiscale a bnfici aux collectivits locales en 2010 et 2011 mais elle fige une partie de la ressource (FNGIR et DCRTP) et rduit les possibilits d'action de celles-ci. Pour les groupements fiscalit propre (GFP) auparavant taxe professionnelle unique, ceux-ci se trouvent dsormais en concurrence avec leurs communes membres en termes de fiscalit, leur panier de recettes devenant similaire. La rforme opre un transfert entre le contribuable entreprise et le contribuable mnage , comme le montrent les exemples suivants. Communaut urbaine de Strasbourg (Bas-Rhin) - face la relative atonie de la taxe professionnelle pour la CUS, le nouveau dispositif lui assure un niveau de ressources en 2010 et 2011 quelle naurait atteint taux constant quen 2013, ou moyennant une hausse de 7,6 points dimpt de lancienne taxe professionnelle. () ; - cependant, avec ce nouveau panier de recettes, les possibilits daction sur les taux de la CUS samenuisent. () La diminution de la marge de manuvre concerne la CFE, les impts sur les mnages et la taxe denlvement des ordures mnagres () ; - le nouveau dispositif instaure clairement un transfert sur le contribuable mnages des ressources de la communaut urbaine, ce qui pourra engendrer un ventuel conflit avec les communes, dont le panier de ressources est dsormais voisin. La taxe dhabitation et les taxes foncires reprsentent en effet presque 30 % des contributions directes de la CUS (214 M), alors que la fiscalit entreprises , hors versement transport, en reprsentait auparavant 100 % ; - une partie essentielle des ressources fiscales est dsormais fige (FNGIR et DCRTP) ; Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes dAlsace sur la communaut urbaine de Strasbourg Communaut dagglomration du Grand Besanon (Doubs) Aprs la rforme (en 2011), une majoration des taux de la CFE et de la TH dun point aurait gnr des recettes supplmentaires de 378 000 environ. Sy ajoutent les possibilits de majoration de la TASCOM : 5 % gnre 110 000 , soit au total 488 000 , ce qui reprsente un niveau comparable une majoration dun point de lancienne TP.
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COUR DES COMPTES
Il sy ajoute galement la possibilit de voter un taux de TFPB. La nouvelle fiscalit est donc potentiellement au moins aussi productive que lancienne. Cela tient au fait que les bases de la nouvelle fiscalit sont dun montant suprieur celles de lancienne taxe professionnelle. Les marges de manuvre fiscales ne sont donc pas dgrades. Elles se sont mme accrues. Nanmoins, elles se trouvent aujourdhui bien davantage du ct des mnages que du ct des entreprises. () De plus, la capacit mobiliser cette nouvelle fiscalit dpend troitement de la politique fiscale des communes de lagglomration. Or le taux moyen pondr des taxes mnages sur lensemble des communes de lagglo mration est suprieur la moyenne nationale. Par ailleurs, lvolution des bases reste incertaine, surtout pour la CVAE. Pour la TH, les projections de la communaut dagglomration du Grand Besanon (CAGB) prvoient une dynamique comparable celle de lancienne TP. Le niveau des bases pourra galement tre affect par la rvision des valeurs locatives cadastrales qui a t engage. Il subsiste galement des incertitudes importantes sur les consquences pour la CAGB du mcanisme de prquation financire arrt dans la loi de finances pour 2012. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comt sur la communaut dagglomration du Grand- Besanon
c) Une tendance qui se poursuit en 2012

Laugmentation de la fiscalit directe locale rsulte de plusieurs phnomnes distincts 155 . La progression de la fiscalit pesant sur les mnages (+ 4,2 %) est principalement imputable lvolution des bases et, dans une moindre mesure, celle des taux. Pour les communes, leffet base explique 93 % de la hausse de 2012, il en explique 56 % pour les groupements fiscalit propre et 50 % pour les dpartements156. De la mme manire, le produit de la cotisation foncire sur les entreprises a volu de 4,7 % en raison dun effet base et de 0,6 % la suite de la progression des taux. Lvolution des montants de base de CFE sexplique en partie par celle des bases minimales fixes par les communes et les EPCI. Compte tenu des effets trop importants de ces hausses pour les petites entreprises,
155 156
Source : Bulletin dinformation statistique de la DGCL N92 dcembre 2012. Les rgions ne peroivent plus de taxes mnages .
les commerants et les artisans, la loi de finances rectificative du 29 dcembre 2012 a autoris les collectivits prendre en charge, en tout ou partie, la fraction de CFE correspondant laugmentation de base minimum de 2012 dcide en 2011. Il en rsultera une rduction des recettes fiscales pour les collectivits qui utiliseront cette facult. Laugmentation du produit de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) en 2012 (+ 3,2 %) rsulte du dynamisme de la recette mais aussi dun changement dans son mode de versement aux collectivits locales. En 2011, celles-ci avaient peru le montant de la CVAE correspondant lexercice 2010. compter de 2012, elles peroivent la totalit des sommes encaisses lanne prcdente quelle que soit lanne dimposition laquelle se rattachent ces encaissements qui peuvent inclure des rgularisations sur exercices antrieurs.
2 - Une plus grande spcialisation fiscale et le maintien de lautonomie financire des collectivits territoriales a) Un dbut de spcialisation fiscale157
La rforme a entam une spcialisation de la fiscalit directe locale qui demeure toutefois limite. Lchelon communal peroit dsormais la totalit du produit de la taxe dhabitation ainsi que de la taxe foncire sur les proprits non bties. Il peroit galement la totalit de la cotisation foncire des entreprises. La taxe foncire sur les proprits bties est perue par le bloc communal et les dpartements, ces derniers ayant bnfici du transfert de la part rgionale de cette taxe. Parmi les douze impositions forfaitaires sur les entreprises de rseaux cres par la rforme, seules trois bnficient une seule catgorie de collectivits, lIFER sur les stations de compression du rseau de transport pour le bloc communal et les IFER matriel roulant ferroviaire (rseau national) et boucle locale cuivre pour les rgions. Le produit de la CVAE, sur lequel elles nont aucun pouvoir de fixation du taux, est partag entre les trois catgories de collectivits. Un dbut de spcialisation apparat galement en ce qui concerne les principaux impts indirects. La taxe annuelle sur les surfaces commerciales (TASCOM) est perue par le seul bloc communal et les complments de taxe spciale sur les conventions dassurances (TSCA)
157
La spcialisation fiscale avait t amorce par la suppression de la part rgionale de la taxe dhabitation en 2000.
174
COUR DES COMPTES
par les dpartements158. Les rgions demeurent les seules bnficiaires de la taxe sur limmatriculation des vhicules. En revanche, les droits de mutation titre onreux sont perus par les trois niveaux de collectivits (mais de faon marginale par les rgions et limite pour les communes) tandis que la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICPE, ex-TIPP) est perue, pour la part attribue aux collectivits territoriales, par les dpartements et les rgions. La rforme de la fiscalit locale de 2010 na cependant que partiellement contribu clarifier le schma de financement des collectivits territoriales et de leurs groupements, tout particulirement en ce qui concerne le secteur communal et les dpartements. Elle saccompagne en outre dun recul de la transparence et de linformation communique aux collectivits territoriales en matire fiscale, celles-ci ne disposant que dinformations partielles sur les bases sur lesquelles est assise la nouvelle fiscalit conomique locale.
b) Une redistribution des taxes mnages et de la fiscalit conomique

Lvolution du poids respectif des impts pesant sur les mnages et de ceux pesant sur les entreprises sobserve pour toutes les catgories de collectivits territoriales mais dans des proportions diffrentes. Le bloc communal enregistre une nette augmentation du poids des taxes mnages , linverse de ce qui rsulte de la rforme pour les rgions. Sagissant des dpartements, la structure de la fiscalit directe a moins volu. Pour le secteur communal, la dynamique future des ressources fiscales reposera en grande partie sur lvolution des bases et des taux de la fiscalit mnages tandis que pour les rgions, cette dynamique sera en principe, en priode de croisire, uniquement fonction de la variation de la valeur ajoute des entreprises. Sagissant des dpartements, lvolution de leurs ressources fiscales restera fortement dpendante de celle de la fiscalit indirecte (droits de mutation titre onreux) bien que la taxe foncire sur les proprits bties, ressource stable et dynamique, reprsente 26 % de leurs ressources fiscales totales soit davantage que les DMTO (21 %).
158
Hors fraction demeurant ltat et fractions affectes la CNAF et la CNAM.
Tableau n 15 : ressources fiscales directes des diffrents niveaux de collectivits locales

En % Primtres courants pour le bloc communal Taxe d'habitation Taxe foncire sur les proprits non bties et taxe additionnelle la taxe foncire sur les proprits non bties. Taxe foncire sur les proprits bties Ensemble des trois taxes mnages Taxe professionnelle CFE CVAE IFER Ensemble des impts conomiques Total Source : DGFiP Bloc communal 2009 25,3 2011 41,2 Dpartements 2009 25,3 2011 Rgions 2009 2011 -
1,9
2,1
0,2
0,3
31,3 58,5 41,5 41,5 100,0
33,3 76,6 13,9 8,6 0,9 23,4 100,0
1,7 57,2 42,8 42,8 100,0
59,8 59,8 39,1 1,1 40,2 100,0
38,7 39,0 61,0 -
85,3 14,7
61,0 100,0
100,0 100,0
Pour lensemble des collectivits et groupements, il faut galement prendre en compte les volutions de la CVAE qui, sur les premires annes, apparat comme une imposition dynamique. Alors que cet impt tait estim devoir voluer en fonction de la croissance du PIB, la progression constate en 2012 (+ 3,2 %) et plus encore en 2013 (+ 7,5 %) manifeste un dynamisme suprieur bien quinexpliqu159. Les hypothses de croissance des recettes des administrations publiques locales, sousjacentes au programme de stabilit, retiennent encore une hypothse de + 6,4 % pour 2014 en ce qui concerne la CVAE. Si la croissance tendancielle de cette dernire est susceptible dtre infrieure, il nen
159
Voir chapitre I du prsent rapport.
176
COUR DES COMPTES
demeure pas moins que la CVAE pourrait apporter aux collectivits locales plus de marges de manuvre fiscales quanticip. Enfin, la rforme de la fiscalit directe locale a induit une profonde refonte du financement des tablissements publics de coopration intercommunale qui, historiquement, reposait essentiellement sur la taxe professionnelle et qui, depuis 2011, inclut galement des parts de fiscalit mnages .
Tableau n 16 : composition du panier de ressources au sein du bloc communal En % Primtres 2010 Impts mnages Impts conomiques Compensations d'exonration Total
Source : DGFiP
Communes hors Paris
EPCI
Bloc communal
Avant Aprs Avant Aprs Avant Aprs rforme rforme rforme rforme rforme rforme 83,9 12,3 3,8 100,0 88,3 7,7 4,0 100,0 8,2 91,1 0,7 100,0 44,6 53,0 2,4 100,0 57,8 39,5 2,7 100,0 74,1 22,4 3,5 100,0
c) volution de lautonomie financire des collectivits territoriales au sens de larticle 72-2 de la Constitution telle que prcise par la loi organique et la jurisprudence du Conseil constitutionnel
Le principe dautonomie financire est dfini par larticle 72-2 de la Constitution complt par la loi organique du 29 juillet 2004 relative lautonomie financire des collectivits territoriales. Le respect de ce principe sapprcie par catgorie de collectivits. Pour chacune delles, les ressources propres doivent reprsenter une part dterminante de
lensemble de leurs ressources qui ne peut tre infrieure au montant constat au titre de lanne 2003160. Les ressources propres sont constitues du produit des impositions de toutes natures dont la loi autorise les collectivits fixer lassiette, le taux ou le tarif, ou dont elle dtermine, par collectivit, le taux ou une part locale dassiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations durbanisme, des produits financiers et des dons et legs. La comparaison des ratios de 2011 avec les ratios de 2003 et 2009 montre une progression de lautonomie financire ainsi dfinie pour chaque catgorie de collectivits par rapport 2003 et, pour le bloc communal et les dpartements, par rapport 2009. Tableau n 17 : volution du ratio dautonomie financire en 2011 Communes et EPCI 2003 2009 2011 60,8 % 62,3 % 64,9 % Dpartements 58,6 % 65,5 % 67,4 % Rgions161 41,7 %162 54,0 % 54,3 %
Source : Cour des comptes daprs donnes DGFiP/DGCL
Dans sa dcision n 2009-599 DC du 29 dcembre 2009, le Conseil constitutionnel mentionne que les recettes fiscales qui entrent dans la catgorie des ressources propres des collectivits territoriales s'entendent, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivits en fixer l'assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu'elle en dtermine, par collectivit, le taux ou une part locale d'assiette . Cette dernire mention sapplique la quote-part de la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICE) perue par les rgions (4 Md en 20011) et par les dpartements (6,5 Md en 2011). La mme dcision prcise qu'il ne rsulte ni de l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivits territoriales bnficient d'une autonomie fiscale . 161 Y compris Polynsie franaise et les Wallis et Futuna. 162 Ratio diffrent de celui prsent dans le rapport communiqu en 2005 du fait de lintgration des donnes relatives la Polynsie franaise.
160
178
COUR DES COMPTES
Pour le bloc communal et les dpartements, la progression des dotations et participations en 2011, lie au versement de la DCRTP163 (respectivement 1,2 Md et 1,5 Md), na pas remis en cause leur ratio dautonomie financire en raison dune progression suprieure (en montant) des impositions de toute nature. Le ratio des rgions a galement lgrement augment en 2011 par rapport 2009. LARF fait cependant valoir que les ratios respectifs des diffrentes catgories de collectivits ont connu un recul par rapport 2010. Un tel recul navait pas t enregistr depuis 2005. Le respect du ratio dautonomie financire, telle que dfini par la Constitution et la loi organique prise pour son application, recouvre cependant des volutions diffrencies au sein de chaque catgorie de collectivits. Ces volutions pourraient se renforcer avec le temps : dune part, en raison de la substitution de dotations des recettes fiscales et, dautre part, compte tenu de lvolution des impositions sur lesquelles les collectivits locales nont pas de pouvoir de fixation du taux.
d) Une moindre prise en charge de la fiscalit locale par ltat

La rforme de la fiscalit locale a rduit la part de cette fiscalit prise en charge par ltat, de 26 % en 2009 16 % en 2011164. Cette diminution est principalement due la rduction du montant des dgrvements relatifs la fiscalit conomique (4,9 Md en 2013 au titre de la cotisation conomique territoriale et des IFER contre 13,6 Md en 2009 au titre de la taxe professionnelle). Au sein des dgrvements se rattachant la nouvelle fiscalit conomique, figure notamment un dgrvement barmique 165, en ce qui concerne la CVAE due par les entreprises ayant un chiffre daffaires compris entre 152 500 et 50 M. Ce dgrvement, qui reprsente 3,6 Md en 2013, a eu pour effet de rduire, toutes choses gales par ailleurs, les dotations budgtaires que le projet de loi de finances prvoyait de verser aux collectivits territoriales et leurs groupements
163
la diffrence de la DCRTP, la garantie individuelle de ressources (GIR) constitue une ressource propre au sens de larticle LO. 1114-2 du CGCT. 164 Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2013 sur les transferts financiers de ltat aux collectivits territoriales. 165 Le taux effectif dimposition de la CVAE est progressif de 0 % 1,5 % en fonction du chiffre daffaires grce un dgrvement pris en charge par ltat selon un barme fix par le CGI. Si les collectivits peroivent un produit fiscal calcul au taux de 1,5 % quel que soit le chiffre daffaires de lentreprise, les entreprises dont le chiffre daffaires est infrieur 50 M nacquittent quun impt calcul sur la base du taux effectif dimposition mentionn ci-dessus.
afin de compenser leurs pertes de ressources conscutives au remplacement de la taxe professionnelle par la cotisation conomique territoriale. En effet, un dgrvement, sil pse comme une dotation sur le budget (au sens large) de ltat, nest pas quivalent celle-ci car il a un caractre dautomaticit qui fait que ltat se substitue au contribuable local : la collectivit locale peroit la ressource fiscale au taux national de limpt, ce qui est diffrent dun concours budgtaire. Par ailleurs, ce dgrvement volue avec le produit de limposition alors que les dotations de compensation de la rforme de la taxe professionnelle seront figes compter du calcul dfinitif opr la fin de lanne 2013. De fait, si le dgrvement barmique reprsentait en 2011 un montant quivalent celui de la DCRTP (3,4 Md) il nen est plus de mme en 2013, ce dgrvement reprsentant un montant suprieur celui de la DCRTP (3,6 Md contre 3,4 Md).
B - Un effet diffrenci selon les catgories de collectivits et selon les collectivits elles-mmes
La mise en place de la DCRTP et de la garantie individuelle de ressources a substitu des dotations des recettes fiscales. Cette substitution affecte diffremment les trois catgories de collectivits ainsi que les diverses collectivits au sein dune mme catgorie.
1 - La place des dotations de compensation de la rforme selon les diffrentes catgories de collectivits
La DCRTP, dont le montant dfinitif pour 2012 slve 3,4 Md, se rpartit diffremment entre le bloc communal, les dpartements et les rgions. Les communes et leurs groupements reoivent 36 % du total, les dpartements en reoivent 44 % et les rgions 20 %. Sagissant des fonds de garantie individuelle des ressources, le fonds du secteur communal reprsente 55 % de lensemble, celui des dpartements 28 % et celui des rgions 17 %. Le montant total en recettes ou en dpenses des trois fonds de garantie slve 4,05 Md. Ainsi, les collectivits dont les ressources aprs rforme sont infrieures aux ressources avant rforme bnficient dune compensation globale slevant 7,4 Md. La DCRTP reprsente 45 % de cette compensation tandis que les transferts entre collectivits via le FNGIR en reprsentent 55 %. La modification de la composition du panier de ressources des collectivits territoriales na pas eu de consquences financires
180
COUR DES COMPTES
immdiates pour celles-ci en raison mme des garanties mises en place en 2010 par la compensation relais et en 2011 par la garantie individuelle de ressources. Cependant, cette modification est appele produire des effets moyen et long terme en raison de lvolution de la structure et de la nature de ces ressources. Le tableau suivant compare la structure des ressources fiscales des collectivits territoriales avant la rforme (en 2009) et aprs la rforme (en 2011) en faisant ressortir la part de la DCRTP.
Tableau n 18 : structure des ressources fiscales des collectivits territoriales

2009 Rgions Fiscalit directe Fiscalit indirecte Dpartements Fiscalit directe Fiscalit indirecte Secteur communal Fiscalit directe Fiscalit indirecte 46 % 2011 Fiscalit directe Fiscalit indirecte Fiscalit directe Fiscalit indirecte Fiscalit directe Fiscalit indirecte 44 % 38 % hors DCRTP
54 % 60 %
56 % 48 % 44 % hors DCRTP
40 % 96 %
52 % 94 % 92 % hors DCRTP
4%
6%
Source : Cour des comptes daprs donnes DGFiP et direction du budget
La rforme a eu pour consquence de rduire la part de la fiscalit directe dans les ressources des collectivits territoriales. Cest tout particulirement le cas pour les dpartements pour lesquels la part de la fiscalit directe est devenue infrieure celle de la fiscalit indirecte. Sagissant du secteur communal, la fiscalit directe demeure trs largement prpondrante. Hors DCRTP, la part de la fiscalit directe a baiss de 46 % 38 % pour les rgions, de 60 % 44 % pour les dpartements et de 96 % 92 % pour le bloc communal.
En incluant la DCRTP dans le panier des ressources fiscales, cette dotation reprsente 6 % des ressources fiscales des rgions, 4 % de celles des dpartements et 3 % de celles des communes et intercommunalits. Toutes choses gales par ailleurs, la part de la DCRTP, dont le montant ne sera dfinitivement gel quen 2013, constituera une plus grande contrainte pour les rgions et les dpartements que pour le secteur communal. Toutefois, dun point de vue global, cette contrainte devrait diminuer avec la croissance des recettes fiscales qui contribuera rduire le poids relatif de cette dotation. Lvolution tendancielle de ces recettes ncessiterait des simulations auxquelles ladministration na pas procd dans le rapport de septembre 2012 sur les consquences de la rforme de la fiscalit directe locale induite par la suppression de la taxe professionnelle166. La dynamique des bases de fiscalit directe ainsi que celle de la CVAE contribuera globalement rduire le poids relatif de la dotation de compensation de la rforme de la taxe professionnelle dans les ressources des collectivits locales. Toutefois, lvolution des bases de fiscalit directe nest pas homogne et constitue un facteur dingalit croissante entre territoires. De mme, le poids de la DCRTP est plus ou moins important pour les collectivits appartenant une mme catgorie. Ces deux lments, qui peuvent se cumuler, sont de nature induire une diffrenciation croissante des situations individuelles.
2 - La diffrenciation des situations individuelles au sein de chaque catgorie de collectivits

Lanalyse des bnficiaires de garantie de ressources montre le caractre diffrenci de limpact du dispositif sur les collectivits territoriales.
a) La diffrenciation des situations entre rgions

lexception de lle-de-France, toutes les rgions peroivent une compensation financire de ltat. La DCRTP rgionale slve 678 M tandis que le fonds national de garantie individuelle des ressources rgional, qui est par ailleurs exclusivement aliment par lle-de-France, stablit 669 M. Les garanties de ressources se concentrent sur cinq rgions qui peroivent 50 % de la DCRTP et de la garantie : le Nord-Pas de Calais, Provence-Alpes-Cte d'Azur, Midi-Pyrnes, Languedoc166
Rapport du Gouvernement au Parlement prvu par larticle 76 de la loi de finances pour 2010.
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Roussillon et Aquitaine. Inversement, six rgions peroivent moins de 10 % du montant global des garanties de ressources. Les rgions dont les droits compensation sont les plus importants sont principalement celles qui, avant la rforme, bnficiaient dune part importante de taxe foncire sur les proprits bties et dont le taux de taxe professionnelle tait suprieur la moyenne. Au-del de cette analyse qui est dveloppe dans le rapport gouvernemental sur les consquences de la rforme de la fiscalit locale, il peut tre observ quhors rgion le-de-France, le total des dotations de DCRTP et des versements de garantie individuelle reprsente en moyenne 7,2 % de leurs recettes relles de fonctionnement. Ce ratio est plus lev pour huit rgions, comme le montre le tableau ci-dessous. Tableau n 19 : rgions pour lesquelles le ratio DCRTP/GIR est plus lev que la moyenne Rgions
Basse-Normandie Haute-Normandie Midi-Pyrnes Languedoc-Roussillon Nord-Pas-de-Calais Limousin Auvergne Franche-Comt Source : Cour des comptes DCRTP (en M) 38,3 43,4 65,9 59,5 92,5 16,9 30,5 3,2 FNGIR (en M) 37,8 42,9 65,0 58,7 91,2 16,7 30,1 22,9 Totaux (en M) 76,1 86,3 130,9 118,2 183,7 33,6 60,6 46,1 En % recettes 14,3 % 12,6 % 13,8 % 13,8 % 12,3 % 9,3 % 11,8 % 11,0 %
En consquence, compte tenu de la non-revalorisation de ces dotations lavenir, la base dynamique des ressources de ces collectivits se trouve significativement rduite.
Une dynamique des ressources rduite

Lexemple de la rgion Basse-Normandie illustre la diminution du pouvoir de fixation des taux de fiscalit qui a fait suite la rforme fiscale, et a rduit la dynamique de ses ressources. Au total, avant la rforme fiscale, le levier fiscal de la Rgion portait sur plus de 41 % de ses produits de fonctionnement rels et sur une base fiscale hors taxe grise de prs de 3 988 M (2009). Le pouvoir de fixation du taux de la rgion qui tait de lordre de 41 % a chut 7 % se rduisant aux cartes grises, la Rgion ayant dores et dj fix leur maximum la part modulation de la TIPP en 2008 et la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques Grenelle en 2012. Le niveau lev des impts de la rgion Basse-Normandie a conduit un dsquilibre qui a t compens par les dotations DCRTP et FNGIR. La Basse-Normandie est une collectivit perdante car elle bnficie dun versement de DCRTP de 38,28 M et du FNGIR 37,78 M. Ces dotations qui sont figes en valeur limitent les marges dvolution fina ncire futures de la Rgion. Elles reprsentent 50 % des anciennes recettes fiscales directes, la CVAE 41 %.
Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la rgion Basse-Normandie
Pour lassociation des rgions de France, la perte quasi-totale dun pouvoir de fixation du taux par les rgions et le faible dynamisme des ressources fiscales dont celles-ci disposent, justifieraient un rexamen de la rforme de la fiscalit locale. Elle souligne que la rforme a constitu un vritable choc pour les finances rgionales, quelle a t subie par les collectivits qui navaient notamment pas les moyens de vrifier les montants des nouvelles ressources qui leur taient notifis. LARF souhaite que les rgions bnficient de nouvelles impositions conomiques plus en rapport avec leurs comptences en matire de dveloppement conomique. Ainsi quil a t indiqu, au chapitre I, loctroi aux rgions de nouvelles ressources au dtriment de ltat ou qui alourdiraient le poids global de la fiscalit locale apparat contradictoire avec les objectifs de redressement des finances publiques et de matrise des dpenses publiques locales.
b) La diffrenciation des situations entre dpartements

97 dpartements sur 100 peroivent de la DCRTP (pour un total de 1,4 Md). Le FNGIR (1,1 Md) est financ par Paris (ville et dpartements) pour un montant de 884,2 M, les Hauts-de-Seine, pour un montant de 244,6 M et La Runion pour un montant de 4,2 M.
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COUR DES COMPTES
Si la quasi-totalit des dpartements peroit donc une garantie de ressources, moins du quart dentre eux en peroivent la moiti, 23 exactement. Il sagit de quatre dpartements de la rgion parisienne (Seine-Saint-Denis, Essonne, Val-de-Marne et Seine-etMarne), de quatre dpartements industriels du Nord de la France (le Nord, le Pas-de-Calais, la Somme et la Seine-Maritime) de trois dpartements urbaniss ou proches de zone fortement urbanises (lOise, le Bas-Rhin et le Haut-Rhin), de cinq dpartements siges de grande mtropoles du sud de la France (les Bouches-du-Rhne, la Haute-Garonne, la Gironde, lHrault et le Rhne), dun dpartement mditerranen (le Gard), et de six dpartements sige dun chef-lieu de rgion ou dune grande ville vocation rgionale (la Loire-Atlantique, lIlle-et-Vilaine, la Loire, le Finistre, la Meurthe-et-Moselle). loppos, 29 dpartements ruraux peroivent moins de 10 % des garanties de ressources de la catgorie. Le droit compensation des dpartements apparat dautant plus important que le taux de taxe professionnelle 2009 tait lev et, dans une moindre mesure, que le taux de taxe dhabitation tait galement lev. Le rapport gouvernemental prcit indique que, cependant, la corrlation observe est plus faible quau niveau rgional. Lensemble de la DCRTP et des prlvements et versements de garantie de ressources slve 2,6 Md, soit 4,5 % des recettes relles de fonctionnement de lensemble des dpartements qui en sont bnficiaires. Comme pour les rgions il y a des carts importants entre collectivits. Le ratio DCRTP/FNGIR sur recettes relles de fonctionnement reste cependant toujours infrieur 10 % ainsi que le tableau ci-aprs le montre.
Tableau n 20 : dpartements pour lesquels le ratio DCRTP/GIR est plus lev que la moyenne Dpartement
Vosges Corse du Sud Pas-de-Calais Allier Ardche Nivre Hautes-Pyrnes Gers Haute Corse Source : Cour des comptes
Total DCRTP/ FNGIR (en M)

32,7 15,2 101,5 24,9 21,9 17,6 17,6 13,3 11,3
% des RRF
8,78 7,35 7,09 6,95 6,43 6,41 5,86 5,86 5,30
Pour autant, ces dpartements connaissent une rduction sensible de la base dynamique de leurs recettes. La diminution du pouvoir de fixation des taux des dpartements
Les exemples des dpartements de l'Aude, de l'Ain et du Lot illustrent la diminution du pouvoir de fixation des taux. Dpartement de lAude En 2009, la part des recettes relles de fonctionnement sur laquelle le dpartement avait le pouvoir de fixer le taux reprsentait 40 % ; elle nest plus que de 22 % en 2011. Le pouvoir de fixer le taux a donc t quasiment divis par deux. La progression moyenne du produit de la TP se situait en rgle gnrale entre 3 et 5 % par an. Dans lAude, de 2007 2009, les bases de taxe professionnelle ont volu en moyenne de 5,30 % par an (donnes conseil gnral) et le taux de 3 % par an (14,68 % en 2007 ; 15,58 % en 2009). Les composantes actuelles de la fiscalit sur les entreprises ne prsentent pas le mme dynamisme. En 2010, les 58,5 M perus au titre de la compensation relais reprsentent une volution de 1,7 % par rapport au produit de la fiscalit entreprises 2009 (57,5 M). Lensemble CVAE et
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IFER progresse de 3,1 % entre 2011 (21,4 M) et 2012 (22 M) et les dotations DCRTP et FNGIR sont reconduites en 2012 au mme montant que 2011 (23,3 M). Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur le dpartement de lAude. Dpartement de lAin compter de 2011, le pouvoir fiscal de la collectivit ne sexerce plus que sur la taxe foncire sur les proprits bties. Le dbat dorientations budgtaires pour 2011 souligne cet gard que le levier fiscal ne pourra plus concerner que 15,5 % des ressources de fonctionnement contre 30 % environ avant la rforme. Selon les simulations tablies par le ministre des finances, la suppression de la taxe professionnelle aura un impact fort sur la structure des ressources du dpartement de lAin. compter de 2011, les pertes de recettes induites par la rforme sont compenses. Pour le dpartement de lAin, ces compensations reprsenteraient alors prs de 14 % de ses ressources fiscales. En RhneAlpes, seul le dpartement du Rhne aurait une compensation pour perte de ressource de cette importance (13 %), les autres dpartements se situant un niveau bien infrieur (entre 6 et 7 % de leurs recettes fiscales). La suppression de la taxe professionnelle entrainera par ailleurs, toujours daprs les simulations prcites, un bien moindre dynamisme des ressources fiscales dpartementales puisque leur progression annuelle devrait stablir entre 3,5 et 3,8 %. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes sur le dpartement de l'Ain Dpartement du Lot Le dpartement na pas subi de pertes de recettes aprs la mise en place de la rforme fiscale en 2010 et 2011. Ses recettes brutes issues des impts et taxes ont augment de 14 M de 2009 2011, ce qui reprsente une hausse suprieure 13 %. Les recettes nettes (une fois dduits les divers reversements de fiscalit) ont quant elles progress de 15 M, soit de plus de 14 %. Toutefois, il faut distinguer les augmentations qui ont pour origine la transformation du paysage fiscal de celles qui sont dues la croissance des bases. Il est galement ncessaire disoler les modifications fiscales qui nont aucun lien avec la rforme mise en uvre. En effet, en apparence la baisse des impts locaux (- 8,3 M de 2009 2011) est plus que compense par laugmentation de la taxe sur les conventions dassurance, le versement du FNGIR et de la part tat des DMTO.
Mais si lon neutralise les effets de variation des bases, les donnes montrent que lvolution des recettes fiscales sinscrit la baisse. En effet, une fois retire des contributions nettes la progression des DMTO et de la TSCA gnre par la hausse des bases, ainsi que laugmentation de la TIPP venant financer le RSA, les produits nets slvent 110 M en 2011 contre 112,9 M lanne prcdente. () Une fois les neutralisations opres, les recettes provenant des contributions, taxes et dotations connaissent une baisse de 2,67 % en 2011. () Aujourdhui son pouvoir de vote d e taux se limite la taxe foncire sur les proprits bties. Cela ne reprsente plus quun tiers de ses recettes fiscales nettes, et 21 % des ressources fiscales et des dotations. Dans sa rponse, lordonnateur souligne dailleurs que dsormais les recettes que la collectivit peut faire voluer par une variation des taux ne reprsentent plus que 16,65 % des ressources globales de fonctionnement en 2011, contre 35,39 % en 2009. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes sur le dpartement du Lot
c) La diffrenciation des situations au sein du bloc communal

Pour lensemble du secteur communal, la DCRTP reprsente 1,2 Md et le FNGIR 2,2 Md. Au sein du secteur communal, il convient de distinguer entre les communes et les tablissements publics de coopration intercommunale. La totalit des EPCI a t concerne par la rforme car ils percevaient tous de la taxe professionnelle. En outre, pour les anciens EPCI taxe professionnelle unique, la rforme a eu pour effet dy substituer une fiscalit mixte compos du produit de la CET et du produit des taxes mnages . Ce changement a affect 50 % des EPCI reprsentant 80 % de la population couverte par une intercommunalit. Pour les communes, limpact est moindre. La rforme est neutre pour 36 % dentre elles. Tel tait notamment le cas pour celles qui taient membres dun EPCI taxe professionnelle unique ds lors quelles ne percevaient pas de taxe professionnelle avant mme sa suppression. Le financement des versements de garanties individuelles du bloc communal est assur 41 % par les communes. Les versements bnficient 74 % aux EPCI. Un montant de 335 M est ainsi redistribu des communes vers les EPCI. Le rapport gouvernemental prcit indique que 42,7 % des communes sont contributrices au FNGIR tandis que 21,3 % en sont bnficiaires. Dans leur grande majorit (55 %) les petites communes sont contributrices.
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La DCRTP a t perue par 1 917 communes et les versements du FNGIR ont concern 7 824 communes. La DCRTP est fortement concentre, 120 communes percevant 50 % de la dotation globale. Cependant, en cohrence avec la moindre part que reprsente la DCRTP dans les recettes fiscales du bloc communal, le ratio DCRTP/FNGIR sur recettes relles de fonctionnement est dans la grande majorit des cas infrieur 3 %. Pour quelques communes, cependant, ce ratio est beaucoup plus lev. Ces ratios sont de nature contraindre fortement lquilibre budgtaire futur des communes concernes. La rduction des marges de manuvre fiscales
La suppression de la taxe professionnelle a rduit les marges de manuvre fiscales de certaines communes. Pour la Ville de Nanterre, la suppression de la taxe professionnelle na pas rduit les ressources, mais ses marges de manuvr e, en matire dimposition des entreprises se sont amenuises, rendant incertaines les perspectives dvolution de la capacit dautofinancement. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes dlede-France sur la commune de Nanterre
Sagissant des EPCI, la rforme sest traduite par une d-spcialisation fiscale en substituant un panier de recettes reposant sur la gnralisation de la fiscalit sur les mnages une ressource constitue antrieurement, pour la majorit des communauts, par le produit de la taxe professionnelle unique. La rforme a en outre renforc le poids des dotations au sein des budgets communautaires. En termes de fiscalit conomique, le principal impt dont bnficient dsormais les intercommunalits est la CFE. Le rapport gouvernemental prcit indique que les communauts de communes sont pour les trois-quarts gagnantes et contribuent au FNGIR. linverse, les communauts urbaines et, dans une moindre mesure, les communauts dagglomration sont perdantes . Elles bnficient en consquence la fois de la DCRTP et des versements du FNGIR. Parmi les bnficiaires de la garantie de ressources (DCRTP et versements du FNGIR), les communauts de communes sont majoritaires mais sous-reprsentes au regard de leur importance numrique, alors que les communauts dagglomration sont sur-reprsentes. La DCRTP est trs concentre sur un petit nombre dEPCI puisque 3 % se partagent 50 % de son montant global.
la diffrence de ce qui est observ pour les rgions et les dpartements, lalimentation du FNGIR communal est moins concentre gographiquement. Cependant, les communes et les EPCI de neuf dpartements rsidentiels fournissent un tiers du FNGIR du secteur communal. Dune manire gnrale, ainsi que le met en vidence, une tude de janvier 2013 de lAssemble des communauts de France portant sur la nouvelle gographie fiscale et financire des ensembles intercommunaux , une diffrenciation importante apparat entre, dune part, les territoires ruraux dont les produits sont faibles et, dautre part, les territoires fortement industriels et les grandes agglomrations dont les produits sont levs. terme, cependant, les zones industrielles ou vocation productive subiront les effets de la restriction de leur base fiscale tandis que les ensembles intercommunaux bnficieront de llargissement de celle-ci. Le projet de loi de finances pour 2014 prvoit cet gard un dispositif renforant le poids des territoires industriels dans la rpartition de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises. La mise en place d'une fiscalit mixte et la restriction du pouvoir de fixer le taux des groupements fiscalit propre
Pour la communaut d'agglomration de Cergy-Pontoise (Val-dOise) la suppression de la taxe professionnelle a modifi le principe de fonctionnement de la collectivit et le pacte initial adopt avec les communes lors de la transformation en communaut d'agglomration. Les communes et la communaut d'agglomration disposent dsormais d'un levier fiscal commun sur les mnages qui renforce l'interdpendance entre les communes et la CA et implique une mise en cohrence des politiques fiscales. Celle-ci s'est effectue par l'intermdiaire d'un pacte fiscal non crit, visant rpartir quitablement l'impt entre les mnages et les entreprises. () La suppression de la TP s'est accompagne d'un transfert de ressources entre collectivits. () La communaut dagglomration estime que la rforme de la fiscalit se traduit par une restriction du pouvoir de fixer le taux, une volatilit plus grande des bases d'impositions fondes sur la valeur ajoute et une pnalisation des territoires industriels (32 % des bases de la communaut d'agglomration de Cergy-Pontoise proviennent des tablissements industriels) sur lesquels s'applique un abattement de 30 % des bases de la CFE. () En 2011, la Communaut d'agglomration a institu une part communautaire de fiscalit mnage pour un produit attendu de 1 M, () ce produit supplmentaire s'est traduit par la fixation d'un taux de TH communautaire 6,63 %, de TFB communautaire 0,242 % et de TFNB communautaire 2,56 %.
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Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de lede-France sur la communaut dagglomration de Cergy-Pontoise La communaut de communes des Valles d'Ax (CCVA) (Arige) est particulirement affecte par la rforme de la fiscalit locale. Si la rforme de la taxe professionnelle na pas eu deffet significatif en vol ume, elle a eu pour consquence de rduire son pouvoir sur les taux. En outre, la mise en place de la prquation au niveau communal et intercommunal fait de la CCVA un contributeur au FPIC (fonds de prquation intercommunal et communal), ce qui affecte ses ressources et pose la question du partage de la contribution entre lEPCI et ses communes membres. En effet, labondement total au FPIC reprsentera en 2012 plus de 10 % des recettes de la CCVA, alors que cette dernire est dsormais limite dans le dynamisme de ses ressources. La question de la rpartition de la contribution au FPIC se pose avec dautant plus dacuit que la communaut exerce pleinement ses comptences et utilise donc davantage ses ressources pour mettre en uvre des actions relevant de lintrt communautaire plutt que pour les redistribuer au travers de mcanismes de solidarit. Ses besoins sont donc difficilement compressibles. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes sur la communaut de comnunes des Valles dAx
3 - Les consquences de la rforme sur la mesure de la richesse des collectivits locales

La rforme de la fiscalit locale a rendu ncessaire la refonte des indicateurs de richesse pris en compte dans le calcul de nombreuses dotations de prquation tant verses par ltat au sein des concours financiers que rsultant dune redistribution de ressources entre collectivits dune mme catgorie. Les indicateurs existants potentiel fiscal et potentiel financier ont t adapts pour prendre en compte les nouvelles ressources fiscales. Une nouvelle dfinition du potentiel fiscal des communes, des groupements fiscalit propre et des dpartements a t donne. Cette nouvelle dfinition prend en compte : les impts sur lesquels les collectivits ou les tablissements publics ont conserv un pouvoir de fixation du taux ; les nouveaux impts conomiques (CFE, CVAE, IFER) ayant remplac la taxe professionnelle, les dotations de compensation de la rforme de la taxe professionnelle (DCRTP et FNGIR) ;
les produits de divers impts qui auparavant nentraient pas dans lassiette du potentiel fiscal167 ; la part de la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui correspond la compensation par ltat de la perte de ressources issue de la suppression en 1999 de la part salariale de la taxe professionnelle. Le potentiel financier des communes et des dpartements est obtenu en ajoutant la dotation forfaitaire au potentiel fiscal. Comme le font valoir juste titre lAssociation des maires de France et lAssemble des communauts de France la prise en compte de la totalit de la DCRTP et du FNGIR pour le calcul du nouveau potentiel fiscal traite de faon identique les collectivits qui bnficiaient de bases de taxe professionnelle leves et celles dont les bases taient faibles et qui avaient t conduites exercer une pression fiscale leve. Pour les rgions, lapplication de la nouvelle formule du potentiel fiscal bouleversait le classement antrieur et lallocation des dotations de prquation en rtrogradant les collectivits dont les taux de taxe professionnelle et de taxe sur le foncier bti taient bas et en faisant progresser celles dont la fiscalit tait antrieurement leve. Cette situation peu satisfaisante a conduit la mise en place, par la loi du 28 dcembre 2011 de finances pour 2012, dun nouvel indicateur des ressources fiscales rgionales. Celui-ci ne retient que la cotisation sur la valeur ajoute (CVAE), les impositions forfaitaires sur les entreprises de rseaux (IFER), la taxe sur les immatriculations et la TIPP modulable. Il exclut la DCRTP et les versements du FNGIR mais il est minor par le prlvement effectu ce dernier titre. LARF fait valoir que cet indicateur ne donne quun niveau de ressources, ne rend pas compte de la richesse rgionale et ne permet pas de dfinir un potentiel fiscal. La mise en place du fonds de prquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) sest accompagne de la cration dun indicateur spcifique, le potentiel fiscal agrg des ensembles intercommunaux. Celui-ci est obtenu par laddition de cinq composantes :
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Pour les communes : prlvement sur le produit des jeux, surtaxe sur les eaux minrales et redevance des mines ; pour les dpartements : moyenne des DMTO perus au cours des cinq derniers exercices connus et produit peru lanne prcdente au titre du transfert de la taxe spciale sur les conventions dassurances ; pour les rgions : la taxe sur les cartes grises et la TICPE.
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lapplication aux bases communales de taxe dhabitation et de taxes foncires du taux national moyen dimposition chacune de ces taxes ; la somme du produit obtenu par lapplication aux bases communales de cotisation foncire des entreprises (CFE) du taux moyen national dimposition cette taxe et des produits de la CVAE, des IFER et de la TasCom perus par le groupement et ses communes membres ; la somme des montants positifs ou ngatifs de DCRTP et de FNGIR perus ou supports par le groupement et ses communes membres lanne prcdente ; la somme des produits perus par le groupement et ses communes membres au titre du prlvement sur le produit des jeux, de la surtaxe sur les eaux minrales et de la redevance communale des mines ; les dotations correspondant la compensation par ltat de la perte de ressources issue de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle. Ces nouveaux dispositifs de mesure de la richesse des collectivits territoriales et des groupements ont entran des variations sensibles des potentiels financiers des unes et des autres ainsi que des modifications parfois importantes des hirarchies. Ces volutions ont justifi la mise en place dun lissage sur trois ans des effets de ces modifications et dun crtement des hausses et des baisses de dotations de prquation dans le calcul desquelles ces nouveaux indicateurs interviennent.
*** En dpit des prcautions prises, les nouveaux indicateurs ont accru pour les collectivits et les groupements les incertitudes induites par la rforme de la fiscalit locale sur lvolution de leurs ressources. Ces incertitudes affectent leur prospective budgtaire. Elles constituent galement un frein lacceptation dune plus large prquation alors mme que cet largissement apparat indispensable compte tenu de la redistribution de richesse qua entrane la rforme de la fiscalit locale et des volutions divergentes que sont appels par ailleurs connatre les territoires.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La rforme de la fiscalit locale provoque par la suppression de la taxe professionnelle a modifi le schma de financement des collectivits territoriales et de leurs groupements. Si la mise en place du dispositif de compensation des pertes de recettes de fiscalit conomique a pu tre, certains gards, laborieuse, la rforme a maintenu la croissance globale des ressources comprises dans son primtre entre 2009 et 2012. La spcialisation partielle de la fiscalit directe locale qui la accompagne a prserv les ratios dautonomie financire au sens de larticle 72-2 de la Constitution. Pour autant, le ramnagement de la fiscalit locale saccompagne dincertitudes importantes. Il entrane une diffrenciation renforce de la situation individuelle des collectivits et des groupements au sein de chaque catgorie de collectivits. Il rend plus complique la prvision budgtaire compte tenu des volutions inexpliques de la nouvelle fiscalit conomique. Il affecte la mesure de la richesse et modifie les hirarchies pour lattribution des dotations de prquation. Le ramnagement opr est en outre instable ainsi que lattestent les demandes de ressources nouvelles formules par les dpartements et les rgions. La rforme a affect diffremment le bloc communal, qui en a globalement bnfici, et les dpartements et les rgions dont le degr de contrainte sur les ressources a t accru. Le faible dynamisme des ressources dpartementales et rgionales constitue, brve chance pour les dpartements et moyen terme pour les rgions, un sujet de proccupation. Si la diffrenciation des situations individuelles au sein dune mme catgorie de collectivits peut tre corrige par un renforcement de la prquation horizontale , les diffrences de dynamique fiscale entre catgories de collectivits pourraient ltre par un ramnagement de la fiscalit locale entre ces catgories. Un tel ramnagement, contest par les associations dlus du secteur communal serait certes facteur dinstabilit et il est certain que les collectivits, quelles quelles soient, ont besoin de stabilit et de prvisibilit. Nanmoins, ce ramnagement permettrait dviter la cration de nouveaux impts pesant sur les mnages ou sur les entreprises ou des transferts de ressources qui seraient prjudiciables lquilibre financier de ltat ou de la scurit sociale. Dans le chapitre de son rapport public annuel de fvrier 2013 relatif la situation et aux perspectives financires des dpartements, la Cour a recommand denvisager une rallocation de la fiscalit, neutre pour ltat, entre les dpartements et le bloc communal, afin de donner aux dpartements une plus grande marge de manuvre. cet effet, elle
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suggrait de raffecter une part de la taxe sur le foncier bti aux dpartements et une part des DMTO au bloc communal, ceci permettant notamment daugmenter la part modulable de la fiscalit des dpartements et stabilisant une plus grande part de leurs ressources.
La Cour formule les recommandations suivantes : 8. rexaminer lallocation des ressources fiscales entre catgories de collectivits territoriales afin de doter chacune dune base suffisamment assure sur la dure au regard de leurs charges, cette rallocation tant neutre pour ltat ainsi que pour la scurit sociale et ne devant pas alourdir la fiscalit locale prise dans son ensemble ; 9. renforcer les dispositifs de prquation horizontale afin de limiter les disparits de situation entre collectivits appartenant une mme catgorie.
Chapitre V Les dpenses de personnel des collectivits locales

Les dpenses de personnel des collectivits territoriales et de leurs groupements fiscalit propre (GFP) se sont leves en 2012 54,8 Md, soit 35 % des dpenses totales de fonctionnement de ces collectivits (157,7 Md). Elles correspondent, sur le primtre que retient la Cour, lemploi de plus de 1,5 million dagents, soit 28 % des agents publics168. Le rythme daccroissement de ces dpenses a t soutenu, mme aprs l'achvement de lessentiel des transferts de comptence lis aux lois de dcentralisation : + 8,8 % de 2009 2012. La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 prvoit que les collectivits territoriales participent leffort de redressement des comptes publics, dans le respect de la libre administration de chacune, avec, comme premire orientation une progression annuelle de la masse
Les effectifs totaux de la fonction publique territoriale slvent 1,811 million dagents en emploi principal en 2010 (emploi principal : certains agents, notamment les non-titulaires, exercent plusieurs emplois dans la fonction publique au cours d'une mme anne, successivement ou simultanment. Est qualifi demploi principal le dernier emploi exerc dans lanne et, quand il y en a plusieurs simultanment, celui correspondant au montant de la rmunration principale). Le primtre de la Cour (collectivits territoriales et leurs groupements fiscalit propore) carte notamment les tablissements communaux (CCAS), les syndicats de communes, les services dpartementaux dincendie et de secours et dautres tablissements publics locaux (OPHLM, caisse de crdit municipal).
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salariale limite un rythme annuel de 2,5 % en valeur. Cet objectif nest pas respect pour 2012 (+3,3 %). Pour clairer les conditions de ce ralentissement attendu, les juridictions financires ont analys les volutions rcentes des dpenses de personnel et les principaux facteurs de leur accroissement. Le prsent chapitre tablit tout dabord un tat gnral des lieux en dcrivant les volutions rcentes des dpenses de personnel et des effectifs des collectivits territoriales ainsi que les difficults de lanalyse des dterminants de lvolution de ces dpenses (I). Il prcise ensuite le cadre national qui simpose aux employeurs locaux et examine lvolution des dpenses qui rsultent des seuls modes de gestion de chacune des collectivits (II).
I - Laccroissement des dpenses de personnel et les difficults de lanalyse de ses causes

Les trois fonctions publiques En France, la fonction publique est compose de trois ensembles : la fonction publique dtat, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalire. Au total, les trois fonctions publiques emploient 5,2 millions dagents au 31 dcembre 2010, hors contrats aids, soit un salari sur cinq. Prs de la moiti appartient la fonction publique de ltat (44 %), un tiers (35 %) la fonction publique territoriale et un cinquime (21 %) la fonction publique hospitalire. Les agents de la fonction publique territoriale sont employs, sous des statuts divers, notamment par les rgions, les dpartements, les communes et leurs groupements, et les tablissements locaux caractre administratif. Les fonctions publiques ont vu leur statut gnral unifi par la loi du 13 juillet 1983. La loi du 26 janvier 1984 sapplique la fonction publique territoriale. Cette loi a instaur un Conseil suprieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), instance paritaire qui comporte des lus des collectivits locales et des reprsentants des organisations syndicales reprsentatives de la fonction publique territoriale. Il est obligatoirement consult sur tout projet de texte lgislatif et rglementaire relatif la fonction publique territoriale. Les emplois de la fonction publique sont rpartis en trois catgories hirarchiques, chaque catgorie tant elle-mme constitue de corps ou cadres demplois correspondant gnralement aux diverses filires des mtiers.
LES DPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITS LOCALES
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Le traitement principal mensuel 169 des fonctionnaires est le produit d'un indice (qui dpend de lchelon et du grade dans un corps ou cadre demploi) par la valeur du point . Celle-ci est commune aux trois fonctions publiques.
Deux constats fournissent le cadre de cette analyse : lvolution des dpenses de personnel dans les dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales se mesure primtre de comptences stabilises depuis 2009. En effet, les transferts de personnels lis la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales ont port trs majoritairement sur les annes 2005 2008 ; depuis 2009, le taux daugmentation des dpenses de personnel est devenu proche de celui des dpenses de fonctionnement, alors quil lui tait largement suprieur en 2007 et 2008 : une meilleure matrise des dpenses de fonctionnement passe ncessairement par des mcanismes complmentaires qui ne concernent pas seulement les dpenses de personnel170. Les caractristiques de la fonction publique territoriale (FPT) la diffrencient de la fonction publique dtat (FPE) : elle comportait en 2010 (dernires donnes disponibles) 77 % dagents de catgorie C (contre 23 % dans la FPE) et prs de la moiti du personnel appartenait la filire technique. Les agents y travaillent plus frquemment temps non complet (temps travaill en moyenne : 90,3 % dun temps complet dans la FPT contre 94,9 % dans la FPE).
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Auquel sajoutent l'indemnit de rsidence, le supplment familial de traitement (ventuellement) et des primes et indemnits diverses. 170 Dpenses de personnel et autres dpenses de fonctionnement ne sont dailleurs pas totalement disjointes, car une partie des autres dpenses est dtermine par les agents (immobilier de bureau, fluides et dpenses dexploitation diverses).
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Limpact des transferts de comptences entre tat et collectivits territoriales Les transferts directs de personnels lis la loi du 13 aot 2004 complexifient lanalyse des volutions observes pour les dpartements et les rgions. Les consquences de ces transferts, qui ont port majoritairement sur les annes 2005 2008, ont t prises en compte tardivement par le systme statistique national, qui ntait pas mme de les apprhender avant 2009. Selon la direction gnrale des collectivits locales, ces transferts ont port sur 135 000 agents dans les rgions et dpartements depuis 2005, dont notamment 97 000 agents du ministre de lducation nationale (45 000 pour les dpartements ; 52 000 pour les rgions) et 31 000 de celui de lquipement (30 000 pour les dpartements ; 1 000 pour les rgions)171. De plus, les collectivits ont pu connatre un surcot indirect li aux ncessits dencadrement et de redimensionnement des services chargs des ressources humaines notamment. Des cots supplmentaires ont rsult du choix de compenser les disparits entre tablissements lors de transferts des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) de lducation nationale ou de laugmentation de leurs rgimes indemnitaires pour rejoindre le niveau pratiqu dans la collectivit (triplement dans certains cas). Par ailleurs, il rsulte de ces transferts des modifications dans la structure du personnel : dans les rgions, le personnel technique, majoritairement de catgorie C et qui reprsentait moins de 20 % des agents en 2005, comptait pour prs de 80 % des effectifs fin 2010. Ces modifications ont des consquences sur lvolution des rmunrations et des carrires, notamment. Depuis 2011, les transferts sont rsiduels en nombre dagents, et lorganisation devrait tre stabilise. Dautre part, les communes et leurs groupements nont pas t concerns par ces transferts de comptences. Lanalyse des volutions rcentes est donc plus aise.
Les dpenses de personnel des collectivits sont rapprocher de leurs effectifs. Les outils de comprhension des volutions, qui constituent la base dune analyse partage, sont perfectibles.
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Observatoire des finances locales, Les finances des collectivits locales en 2012.
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A - Les dpenses de rmunration : le maintien dune dynamique

La rmunration du personnel reprsente environ 35 % des dpenses de fonctionnement. Entre chelons de collectivits, leur poids est, toutefois, trs variable.
1 - Les trois quarts des dpenses des collectivits relvent du secteur communal172
Les dpenses de personnel reprsentent la moiti (52 %) des dpenses de fonctionnement des communes en 2012, mais 20 % environ de celles des dpartements, des rgions et des groupements de communes, dont les dpenses dintervention sont plus leves. Globalement, elles relvent pour prs des trois quarts des 36 786 communes et 2 581 groupements.
Graphique n 5 : rpartition des dpenses de personnel entre collectivits

11 % 5% 21 % Rgions Dpartements Communes Groupements fiscalit propre
62 %
Source : Cour des comptes daprs donnes des comptes de gestion, DGF iP
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Le secteur communal , parfois aussi appel bloc communal , recouvre dans ce chapitre les communes et leurs groupements fiscalit propre.
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2 - Laccroissement global des dpenses de personnel a) Lvolution tendancielle

Laccroissement des dpenses de personnel des collectivits depuis 12 ans173 (+ 5,3 % de variation moyenne annuelle en euros courants) tient aux transferts lis la loi du 13 aot 2004, aux consquences induites en cots de gestion (voir encadr supra sur limpact des transferts) et aux nouveaux services offerts la population (portage de repas, crches, aides la personne, etc.). Les communes, qui nont pas fait lobjet de transferts de comptences de ltat, connaissent nanmoins un accroissement moyen annuel de 3,2 % de ces dpenses au cours de la priode considre, rythme de progression qui nest pas compatible avec la ncessaire participation des collectivits locales leffort de redressement des comptes publics. Tableau n 21 : volution des dpenses de personnel depuis 2000 (en Md)
2000 Communes GFP Dpartements174 Rgions Total 23,33 1,59 4,18 0,40 29,50 2001 24,22 1,85 4,47 0,43 30,98 2002 25,40 2,29 4,82 0,47 32,98 2003 26,00 2,82 5,21 0,52 34,54 2004 26,85 3,07 6,13 0,57 36,62 2005 27,90 3,50 6,56 0,62 38,57 2006 29,00 3,85 7,07 0,78 40,70 2007 30,38 4,20 8,33 1,60 44,51 2008 31,25 4,51 9,93 2,35 48,04 2009 31,95 5,00 10,67 2,68 50,30 2010 32,61 5,39 10,96 2,78 51,74 2011 33,20 5,77 11,17 2,86 52,99 2012 34,07 6,27 11,46 2,97 54,76
Source : DGFiP, Cour des comptes pour 2012 (provisoire)
La dynamique des dpenses de personnel tient, la fois au cadre national de la politique de lemploi public qui simpose aux collectivits employeurs (salaires et carrires) et aux dcisions propres des collectivits locales.
Selon la direction du budget, lvolution des dpenses totales (et non de leurs seules dpenses de personnel) des collectivits entre 1983 et 2011 a t de 1,38 point de PIB hors dcentralisation. 174 Hors Mayotte, dpartement depuis le 31 mars 2011, ceci afin de conserver un primtre identique celui des annes antrieures. Si lon inclut le dpartement de Mayotte, la dpense des dpartements est de 11,54 M en 2012 et laccroissement des dpenses des dpartements reste inchang primtre constant.
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201
b) Lvolution rcente
Les dpenses de personnel des collectivits locales, 54,8 Md en 2012, ont augment de 1,8 Md par rapport 2011. Le secteur communal (communes et groupements) contribue pour 1,4 Md cet accroissement (prs des trois quarts), les dpartements pour 0,3 Md et les rgions pour 0,1 Md : la matrise des dpenses de personnel passe donc trs largement par celle des dpenses du secteur communal. La loi de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017 a fix 2,5 % en valeur la croissance annuelle de la masse salariale en raison de la fin des transferts de comptences, du contrle de la progression du point dindice et du ralentissement attendu des recrutements. La dclration de laccroissement qui avait t observe en 2011 ne sest pas confirme : la progression de la dpense de personnel, qui avait t de 2,4 % en 2011, a atteint 3,3 % en 2012.
3 - Une dynamique diffrente selon les collectivits

Laccroissement des dpenses de personnel en 2012 reste suprieur 2,5 % et laccroissement de 2011 dans toutes les catgories de collectivits, mais les dpartements sont proches de lobjectif que fixe la loi de programmation. Il existe nanmoins, lintrieur de chaque catgorie, des diffrences marques entre collectivits. Graphique n 6 : accroissement des dpenses de personnel par type de collectivit depuis 2009 (en %)
15% 10% 05% 00% 2009 2010 2011 2012
Rgions Dpartements Communes Groupements fiscalit propre
Source : Cour des comptes, daprs comptes de gestion (donnes DGF iP)
202
COUR DES COMPTES
a) Dans les rgions

Dans les rgions, les dpenses de personnel augmentent de 3,5 % en moyenne annuelle de 2009 2012. Alors que laccroissement annuel avait t de 2,9 % en 2011, il est de 3,8 % donc plus lev en 2012 (+ 108 M). Il concerne en 2012 le personnel titulaire (4,1 %) et le personnel non titulaire (3,4 %). Pour le personnel titulaire, les primes et indemnits saccroissent plus (7,7 %) que les rmunrations principales (3,3 %). Cet accroissement global masque des diffrences marques selon les rgions. En premier lieu, alors que les dpenses de personnel rapportes au nombre dhabitants sont en moyenne de 46 /habitant175, elles varient en mtropole, en 2012, du simple (Pays de la Loire : 34 /habitant) au double (Limousin : 73 /habitant), sauf pour la Corse qui atteint 184 /habitant176. En second lieu, alors que depuis 2009, toutes les rgions voient les dpenses de personnel augmenter globalement, laccroissement en quatre ans varie de 3,8 % (Midi-Pyrnes) plus de 16 % dans trois rgions mtropolitaines (Bretagne, Corse, Provence-Alpes-Cte dAzur). Les volutions les plus rcentes (en 2011 et 2012) sont galement diffrencies 177 . Quelques rgions voient leurs dpenses de personnel stagner ou diminuer, sur des bases de dpenses par habitant comparables : en 2011, la rgion Poitou-Charentes et, en 2012, la rgion Midi-Pyrnes. linverse, certaines rgions connaissent une forte augmentation des dpenses de personnel : en mtropole, il sagit de la Corse et de la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur (plus de 6 % en 2011 comme en 2012, sur des bases diffrentes de 184 et 45 /habitant). Pour sa part, lassociation des rgions de France a indiqu, sur la base dune tude portant sur 18 rgions, que la dynamique est porte par un nombre limit de rgions.
175 176
France entire. Hors le-de-France et dpartements doutre-mer. 177 Calculs Cour des comptes sur la base des comptes de gestion (DGFiP).
203
b) Dans les dpartements178

Dans les dpartements, les dpenses de personnel saccroissent de 2,4 % en moyenne annuelle de 2009 2012. Alors que laccroissement annuel avait t de 1,9 % en 2011, il est plus lev, 2,6 %, en 2012 (288 M). Laccroissement depuis 2009 concerne le personnel titulaire (7,5 %) plus que le personnel non titulaire (3,8 %), mais la situation sest inverse en 2012 (respectivement 2,2 % et 2,8 %). Comme dans les rgions, les primes et autres indemnits du personnel titulaire saccroissent plus en 2012 que les rmunrations principales (2,8 % et 2,1 % respectivement). La diversit est plus marque encore que pour les rgions. Les dpenses de personnel rapportes au nombre dhabitants du dpartement varient en 2012, hors Paris, du simple (117 /habitant) prs du triple (325 /habitant) (soit 181 /habitant en moyenne hors Paris). La dpense est, globalement, dautant plus leve que la population du dpartement est faible : elle est, en moyenne, de 293 /habitant dans les dix dpartements les moins peupls (moins de 180 000 habitants), et de 172 /habitant dans les dix dpartements les plus peupls (plus de 1,315 million dhabitants), hors Paris. Mais les carts existent, population comparable. La dpense est infrieure 150 /habitant dans 13 dpartements et suprieure 300 /habitant dans sept dpartements. Quatre dpartements ont vu les dpenses de personnel diminuer depuis 2009 (Alpes-Maritimes, Ctes-dArmor, Drme, Hauts-de-Seine) ; pour trois dentre eux (sauf pour les Alpes-Maritimes), la dpense par habitant est proche de la moyenne nationale. linverse, dans cinq dpartements, cette dpense a augment de plus de 15 % (Cantal, Guyane, Lot-et-Garonne, Pyrnes-Atlantiques, La Runion), alors mme que la dpense par habitant est dj leve dans le Cantal, en Guyane et la Runion. Plus rcemment, entre 2011 et 2012, les dpenses de personnel ont diminu dans cinq dpartements mais leur accroissement est rest suprieur 2,5 % (lobjectif fix par la loi de programmation pour 2012 2017) dans 45 dpartements.
178
Dpartement est ici entendu au sens de la collectivit dpartementale.
204
COUR DES COMPTES
c) Dans le secteur communal

Dans les communes et leurs groupements, de 2009 2012, les dpenses de personnel saccroissent globalement de 3,0 % en moyenne annuelle. Alors que laccroissement annuel avait t limit 2,5 % en 2011, il est de 3,5 % en 2012 (1 368 M)179. Dans les groupements, la dynamique reste particulirement leve en 2012, + 8,7 %, notamment dans les communauts dagglomration180 (+ 11,4 %) qui reprsentent 41 % de la dpense des GFP ; elle lest moins dans les communes, + 2,6 %. Laccroissement en 2012 des dpenses des communes concerne le personnel non titulaire (3,3 %) plus que le personnel titulaire (2,4 %), situation inverse de celle observe pour les rgions. Comme dans les autres collectivits, les primes et autres indemnits du personnel titulaire des communes saccroissent plus que les rmunrations principales (5,5 % et 1,8 % respectivement). Dans les groupements, laccroissement des rmunrations principales est du mme ordre que celui des indemnits (9,3 % et 8,8 % respectivement). La diversit des tailles et des ressources des collectivits rend les disparits trs importantes. Les petites communes ont des dpenses de personnel par habitant nettement plus faibles que les grandes : 184 /habitant en moyenne dans les communes de moins de 500 habitants et 779 /habitant en moyenne dans les communes de 50 100 000 habitants, en 2012. Toutefois, dans les villes de plus de 100 000 habitants, les dpenses varient de 292 /habitant 917 /habitant. Laccroissement de la dpense est plus faible (1,2 %) en 2012 dans les communes de plus de 100 000 habitants, il est proche de la moyenne dans les autres, et reste lev (4,0 %) dans les communes de 3 500 10 000 habitants alors quil y avait t mieux contrl (1,9 %) en 2011.
179
Une remarque mthodologique simpose : il nest pas possible actuellement de connatre les montants exacts des dpenses de personnel des communes dun ct et ceux de leurs groupements fiscalit propre (GFP) de lautre. Ceci nest pas susceptible toutefois de modifier lanalyse de faon significative. Sous cette rserve, et sans correction des doubles comptes, cette augmentation relve pour 867 M des communes et pour 501 M des groupements. 180 La communaut d'agglomration est un groupement de communes formant, la date de sa cration, un ensemble de plus de 50 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave autour d'une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants.
205
Les dpenses sont fortement corrles aussi la richesse : les travaux de chercheurs font ressortir que le niveau de ressources des communes est le premier facteur dexplication aux diffrences de dpenses observes 181 et ceux de la direction gnrale des collectivits locales montrent, dans un groupe de communes homognes, que la dpense de fonctionnement du secteur communal crot linairement en fonction du potentiel de ressources182.
B - Les effectifs : une stabilisation confirmer

Compte tenu du poids des charges de personnel dans la dpense locale, la question des effectifs constitue un enjeu majeur, mme si leur volution nest pas la seule explication la progression de la masse salariale comme le montrent les donnes les plus rcentes. Les donnes sur les effectifs des collectivits locales sont disponibles trs tardivement : mi-2013, seules les donnes compltes sur les effectifs de 2010 taient publies, des premiers lments tant cependant disponibles sur 2011 183 . Il nest donc pas possible de rapprocher les volutions des dpenses et des effectifs pour lanne 2012. cet gard, lINSEE a indiqu avoir pour objectif de raccourcir les dlais de publication (effectifs au 31 dcembre de lanne n publis fin n+1 pour les rsultats avancs et au 1er trimestre n+2 pour les rsultats dtaills), ce qui est vivement souhaitable.
1 - Larrt de laccroissement global des effectifs en 2010

Les effectifs physiques de la fonction publique territoriale (hors emplois aids) ont connu une forte progression depuis 2004 (19 %), due pour moiti aux transferts de comptences. Toutefois, ils augmentent peu
181
Travaux de MM. Gilbert et Guengant mentionns dans le rapport du groupe de travail sur la matrise des dpenses locales prsid par MM. Carrez et Thnault, mai 2010. 182 Direction gnrale des collectivits locales, Bulletin dinformations statistiques n 73, juillet 2010. 183 La direction gnrale de ladministration et de la fonction publique et l INSEE ont publi en mai 2013 une brve note sur les effectifs 2011 (Lemploi dans la fonction publique au 31 dcembre 2011 premiers rsultats), sur laquelle il nest pas possible de sappuyer pour analyser des volutions, compte tenu des diffrences de primtre. On retrouve ces lments dans une annexe au rapport de lObservatoire des finances locales (voir note 189 ci-aprs).
206
COUR DES COMPTES
en 2010 par rapport 2009 (+ 18 000) et mme, en quivalents-tempspleins (ETP), diminuent (- 4 000 ETP)184. Comme le montre le graphique ci-dessous, ce coup de frein na pas inflchi laugmentation des dpenses185.
Graphique n 7 : volution des effectifs et des dpenses de personnel des collectivits

002 002 60 55 50 45 002 001 001 001 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 40 35 30
Effectifs (millions)
002
Dpenses (Md)
002
Effectifs Dpenses
Source : Cour des comptes, daprs donnes DGFiP et INSEE
Les premire donnes pour 2011, que lObservatoire des finances locales a publies en juillet 2013, confirment la stabilisation globale des effectifs186.
Conseil suprieur de la fonction publique territoriale, tat des lieux des effectifs de la fonction publique territoriale. 27 fvrier 2013. Emplois totaux. Les effectifs sont calculs en ETP, seules donnes significatives pour la masse salariale, depuis 2009 seulement. 185 Les donnes du graphique portent sur les effectifs de la fonction publique territoriale dans son ensemble, voir note 168. 186 Observatoire de finances locales. Les finances des collectivits locales en 2013, annexe 11 : les effectifs de la fonction publique territoriale y compris les bnficiaires de contrats aids saccroissent de + 0,3 % par rapport lanne prcdente.
184
207
2 - Les groupements fiscalit propre conservent une progression de leurs effectifs

Laccroissement des effectifs des collectivits territoriales a t globalement contenu 0,2 % entre 2009 et 2010, grce aux communes dont le personnel a diminu. En valeur relative, laugmentation est reste leve pour les groupements fiscalit propre (5,8 %) notamment dans les communauts dagglomration (9,9 %). Laugmentation des effectifs physiques observe dans les groupements (+ 9 317) est du mme ordre de grandeur que la diminution communale (- 8 440) en 2010, mais en 2011, selon les premires donnes mentionnes supra, la dynamique persiste dans les groupements et laugmentation ny est pas totalement compense par la baisse observe pour les communes. Nanmoins, le systme dinformation ne permet pas dtablir ce qui revient, dans cette augmentation, lexercice de nouvelles comptences transfres par les communes, ni deffectuer les corrections lies aux mises disposition de personnel des groupements au profit des communes ou inversement, alors que les mouvements de personnel entre communes et groupements sont significatifs. Tableau n 22 : volution des effectifs physiques entre 2009 et 2010
Effectifs au 31/12/2009 Communes Groupements fiscalit propre Communauts urbaines Communauts d'agglomration Communauts de communes Syndicats d'agglomration nouvelle Dpartements Rgions Total 1 015 283 161 321 39 458 57 053 62 657 2 153 289 088 78 701 1 544 393 Effectifs au 31/12/2010 1 006 843 170 638 40 373 62 720 65 315 2 230 290 591 79 719 1 547 791 volution 2009-2010 (%) -0,8 5,8 2,3 9,9 4,2 3,6 0,5 1,3 0,2
Source : SIASP, INSEE. Traitement DGAFP.
208
COUR DES COMPTES
3 - Des taux dadministration et des dpenses de personnel htrognes sur le territoire

En 2010, les taux dadministration 187 de la fonction publique territoriale, en quivalents-temps-pleins pour 1000 habitants, restent trs htrognes sur le territoire lorsquon les examine par dpartement. De mme, les dpenses de personnel des collectivits (par habitant) sont trs diversifies selon les dpartements ou les rgions188 (voir annexe 9).Selon le calcul de la Cour, diminuer le taux dadministration de 3 ETP/1 000 habitants dans chacun des dpartements dpassant 30 ETP/habitant reprsenterait une conomie globale de 1 Md environ. Il est regrettable que le Gouvernement et les reprsentants du monde local ne conduisent pas des analyses pour expliquer ces diffrences. *** Au total, disposer tardivement des donnes sur les effectifs limite lanalyse des causes rcentes dvolutions de la dpense de personnel. Nanmoins, en 2010, la dynamique des dpenses de personnel des groupements a largement reflt celle des effectifs, ce qui vaut en partie aussi pour les rgions et, dans une moindre mesure, pour les dpartements. Les communes, qui ont en revanche vu leur personnel diminuer, ont logiquement une dynamique de dpenses de rmunration moins leve. Il reste que la stabilisation globale des effectifs en 2009 et 2010 na pas frein la croissance de la dpense, qui a progress de 2,4 % en 2011 et a atteint 3,3 % en 2012. Lhtrognit des taux dadministration de la fonction publique territoriale sur le territoire suggre quil pourrait exister, missions constantes, des marges dconomies significatives sur certains territoires taux dadministration lev. Il faut cependant tenir compte des modes de gestion des services locaux (internaliss ou externaliss). Des enqutes pour mieux comprendre la justification de tels carts (services rendus, particularits locales, problmes dorganisation) seraient au surplus trs utiles pour mieux valuer les conomies indispensables.
187
Le taux dadministration rapporte le nombre de postes de travail salaris de la fonction publique territoriale (tous organismes confondus) au nombre dhabitants sur un territoire (en %). 188 Il sagit ici du dpartement ou de la rgion en tant que territoire gographique.
209
C - Les outils de connaissance et danalyse des dpenses de personnel, instruments dune gouvernance partage
Les difficults lies au nombre des employeurs de la fonction publique territoriale
Comme la analys la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012 189 , lvolution de la masse salariale entre deux annes est la somme de trois termes : la variation des effectifs, le glissement vieillesse technicit (GVT) ngatif 190 , et la variation des rmunrations des agents prsents les deux annes ou rmunration moyenne du personnel en place (RMPP)191. Pour la fonction publique dtat (FPE), la direction du budget peu t estimer chaque anne limpact de chacune des composantes. Le problme est nettement plus complexe pour la fonction publique territoriale (FPT) : la variation des effectifs relve de dcisions des 39 500 collectivits employeurs, celle des rmunrations la fois de dcisions nationales (mesures gnrales) et locales (volutions de carrire propres chaque agent). Lenqute de la Cour montre que les administrations centrales ne sont pas en mesure dtablir, pour la FPT, limpact des diffrentes composant es dfinies supra sur laugmentation des dpenses de personnel.
Plusieurs lments rendent complexe lanalyse des facteurs dvolution : les limites des donnes dont les pouvoirs publics disposent et les difficults apprhender les consquences des diffrents modes de gestions locaux.
Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, p. 133 et annexe X, p. 227, La Documentation franaise, juillet 2012, 255 p., disponible sur www.ccomptes.fr 190 Le GVT ngatif rsulte du remplacement dagents en fin de carrire par des agents en dbut de carrire, qui ont une rmunration plus faible. 191 La rmunration moyenne du personnel en place (RMPP) additionne limpact des mesures salariales gnrales, des mesures catgorielles, des mesures individuelles qui concernent les carrires de chaque agent (aussi appeles GVT positif) et de mesures diverses (indemnits de dpart, dpenses exceptionnelles, etc.).
189
210
COUR DES COMPTES
1 - Malgr des amliorations, une organisation inaboutie des acteurs et des donnes incompltes a) Un dispositif aux intervenants multiples
Au plan national, pas moins de sept entits recueillent ou publient des donnes sur la fonction publique territoriale et les collectivits locales. Trois directions ministrielles contribuent au recueil et lanalyse des donnes : la direction gnrale des collectivits locales (DGCL), place sous l'autorit conjointe du ministre de l'Intrieur et du ministre de la rforme de l'tat, de la dcentralisation et de la fonction publique, la direction gnrale des finances publiques (DGFiP), qui relve du ministre charg des finances, et la direction gnrale de ladministration de la fonction publique (DGAFP), place notamment sous l'autorit du ministre charg de la fonction publique. Sy ajoute le travail de l'Institut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), rattach lui aussi au ministre charg des finances. Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) intervient galement dans ce dispositif. L'Observatoire des finances locales, formation spcialise du comit des finances locales, et la formation spcialise du Conseil suprieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) se reposent quant eux sur les sources ministrielles et sur lINSEE pour les donnes de leurs publications. Lnumration des entits concernes montre la difficult de lexercice de coordination, notamment entre des directions ministrielles dont aucune na vocation piloter les autres. Un groupe de travail statistique inter-administratif, associant notamment la DGAFP, la DGCL et lINSEE fonctionne nanmoins. La DGFiP ne collabore pas ces travaux, alors quelle est seule dtenir les donnes comptables des collectivits. Ainsi, alors que selon les annes, quatre six rapports fournissent des informations utiles sur les dpenses de personnel et les effectifs des collectivits, force est de constater labsence dun dispositif public rendant possible la comprhension globale des dterminants des dpenses de personnel des collectivits. Le systme dinformation de lINSEE sur les agents des services publics (SIASP), qui constitue une source commune oprationnelle depuis 2009, a nanmoins constitu une relle amlioration.
211
Le systme dinformation de lINSEE sur les agents des services publics

Les informations sur les salaires et les effectifs dans la fonction publique territoriale se sont enrichies depuis quelques annes. Jusquen 2009, la disparit des sources rendait difficile la comparaison des donnes entre les trois versants de la fonction publique et avec le secteur priv. Un systme dinformation sur les agents des services publics (SIASP), conu par lINSEE, fournit depuis lexercice 2009 un ensemble unique intgr et des indications plus fiables quauparavant sur les effectifs et les salaires des agents des trois fonctions publiques. Pour la FPT, il repose sur les dclarations annuelles de donnes sociales. Le SIASP et les donnes comptables de la DGFiP alimentent notamment le rapport annuel sur ltat de la fonction publique de la DGAFP. Le systme tabli par lINSEE fournit donc une description intressante mais parcellaire - des salaires et des effectifs, donc de leurs variations. Il doit en outre tre regrett que cette publication intervienne de faon tardive.
b) Des lacunes persistantes

La difficult du recueil dinformations tient notamment au nombre des employeurs, plus de 39 500 collectivits et leurs groupements192. Les changements de primtres et de sources intervenus lors de la mise en uvre du SIASP, ont conduit des retraitements importants des donnes antrieures. Si les donnes sont dsormais fiables pour les effectifs globaux, les contrles de cohrence queffectuent la direction gnrale de ladministration et de la fonction publique et lINSEE montrent que les collectivits fournissent, concernant les filires et les cadres demploi des agents notamment, des lments qui restent largement perfectibles.
192
Dans le champ retenu par les juridictions financires et calcul selon la source : Les collectivits locales en chiffres 2012, direction gnrale des collectivits locales.
212
COUR DES COMPTES
Les informations sur les composantes des dpenses de personnel (traitement brut, primes, cotisations, etc.) et leurs volutions, sont inexistantes de mme que celles concernant la distinction entre les effets de carrire et les effets de structure (composition du personnel) sur lvolution du salaire moyen193. LINSEE ralise nanmoins actuellement des travaux afin de dcomposer les volutions des rmunrations selon les diffrentes composantes. Les donnes sur les flux dentre dans la fonction publique territoriale, essentielles pour apprhender les variations deffectifs, sur les promotions, la formation et les absences au travail sont publies avec un dcalage de trois ans, par lexploitation des rapports sur ltat de la collectivit que les collectivits de plus de 50 salaris sont tenues de prsenter tous les deux ans au comit technique paritaire. La direction gnrale des collectivits locale fournit nanmoins les premires tendances, sur un chantillon de 3 000 collectivits, prs de deux ans aprs lexercice concern. Cette collecte reste artisanale, contraignant les collectivits des doubles saisies chronophages qui contribuent au faible taux de retour (40 % pour les rapports de 2009). De plus, seules les donnes sur la formation et les motifs des absences, complmentaires de celles que recueille le SIASP, demeurent utiles mais la DGCL souhaite, juste titre, maintenir le rapport sur lequel elles reposent. La fiabilit de ces donnes est de surcrot trs incertaine, selon le CNFPT et la DGCL, qui estiment que 13,5 % des bilans sociaux de 2009 ne le sont pas (17 % des bilans de 2007). De mme, les chambres rgionales des comptes constatent la difficult quprouvent certaines communes tablir ce rapport ou dnombrer les effectifs en quivalents-temps-plein annualis et relvent des incohrences. Il conviendrait de substituer lexploitation des rapports sur ltat de la collectivit une collecte sans doute plus limite, plus rapide et plus fiable et qui soit issue des donnes administratives dans toute la mesure du possible. Au-del de la coordination entre donnes physiques et comptables, particulirement entre lINSEE et la DGFiP, mentionne plus haut, un vritable systme dinformation devra tre mis en place horizon plus lointain, de faon clairer la gestion des volutions.
193
Pour la fonction publique dtat (FPE), l'indicateur Indice de traitement brut - Grille indiciaire (ITB-GI) mesure limpact sur le traitement indiciaire des agents titulaires civils des ministres de lvolution du point dindice, du minimum fonction publique et de lattribution de points uniformes, ainsi que des rformes statutaires intervenues sur la priode.
213
2 - Des modes de gestion locaux mal pris en compte

Deux lments qui influent de faon significative sur les effectifs et les dpenses restent trs mal apprhends par le dispositif public dinformation : le degr dexternalisation de la gestion de services, notamment du fait des dlgations de services publics et les flux croiss dagents entre communes et leurs groupements.
a) Limpact non mesur de lexternalisation des services publics sur la dpense de personnel
Pour comparer les collectivits entre elles et analyser leurs dpenses de personnel, il est ncessaire de prendre en compte les modes de gestion quelles ont adopts pour leurs fonctions supports (prestations externalises) ou pour leurs services publics notamment. En effet, le choix par exemple dune gestion en rgie ou au contraire dune gestion dlgue au secteur priv emporte ncessairement des consquences sur les dpenses de personnel (ceci concerne surtout, mais pas exclusivement, les services publics industriels et commerciaux). En ce domaine, les choix des collectivits voluent. Tel est le cas par exemple en matire de production et distribution de leau : plusieurs grandes collectivits qui avaient dlgu cette gestion ont opt, la faveur de larrive chance des contrats de dlgation tablis dans les annes 1990, pour une reprise du service, au moins partielle, en rgie. Aucune tude ne permet destimer limpact des modes de gestion et de leur volution sur les dpenses de personnel. De ce point de vue, effectuer lanalyse des seuls budgets principaux, comme le fait la DGFiP, permet dexclure les services publics industriels et commerciaux retracs dans des budgets annexes mais a pour effet de laisser de ct une bonne part des dpenses de personnel des collectivits (environ 15 % des effectifs). Les notes de conjoncture de la DGFiP, qui analysent des donnes consolides entre budgets annexes et principaux, ne restituent pas les dpenses de personnel en raison des incertitudes qui psent encore sur la qualit comptable.
214
COUR DES COMPTES
b) Les flux croiss entre communes et groupements et labsence de vision agrge194

Les mouvements de personnel entre communes et leurs groupements sont nombreux, complexes et volutifs. La comptabilit publique en rend mal compte, ce qui ne permet pas de prciser compltement les dpenses de personnel qui reviennent aux groupements ou aux communes. La cration dun groupement de communes et le transfert dune comptence communale vers celui-ci saccompagnent en principe du transfert du personnel au groupement 195 . Les volutions lgislatives rcentes ont largi de faon substantielle les possibilits de coopration et de mutualisation entre communes et communauts. La mise disposition de services communaux au profit de la communaut (mise disposition dite ascendante ) est possible dans des conditions que la loi du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales a prcises. Inversement, un groupement peut mettre disposition dune ou plusieurs communes membres, un service li aux comptences transfres (mise disposition dite descendante ). Enfin, la mise en commun de services grs par les communauts a t largie aux services fonctionnels (ressources humaines, services financiers notamment), de faon encourager les mutualisations avec les communes membres196. Ainsi, de nombreux mouvements dagents sont susceptibles dintervenir entre employeurs locaux du secteur communal, ce qui se traduit par des flux financiers croiss complexes entre collectivits. Les dispositifs de recueil dinformations apprhendent trs mal ces mouvements. Ceci affecte peu lanalyse des volutions deffectifs du secteur communal trait globalement, un agent ayant un employeur principal, mais il est de plus en plus difficile de suivre les effectifs exerant de fait pour les communes dun ct et pour les groupements de lautre et de chiffrer des volutions pour chaque catgorie. Quant aux donnes sur les dpenses de personnel, elles sont entaches dune incertitude quil nest pas possible dvaluer prcisment, mais qui est vraisemblablement de lordre de quelques centaines de millions deuros.
194 195
Voir la notion dagrgation au chapitre III. Article L. 5211-4-1 du CGCT. 196 Article L. 5211-4-2 du CGCT.
215
Une incertitude de quelques centaines de millions deuros sur les dpenses de personnel du secteur communal
La nomenclature comptable permet, depuis une modification datant de 2010 (premire anne dapplication en 2011), le dcompte des mises dispositions dagents entre groupements et communes de plus de 500 habitants : dans le sens ascendant (communes vers leurs groupements) en 2012, 158 M ; dans le sens descendant (groupements vers les communes membres) 458 M. Pour viter des doubles comptes, les dpenses des groupements devraient ainsi tre diminues de 458 M sur un total de 6 269 M (7,1 %), la correction pour les communes tant plus marginale (0,5 %). Ces donnes ne sont pas exploites par la DGFiP pour agrger les comptes du secteur communal, pour des raisons de fiabilit que le caractre rcent du dispositif explique en partie. Une difficult supplmentaire rend en effet trs problmatique la neutralisation des flux financiers ncessaire une agrgation : certains groupements et communes utilisent des critures comptables inadaptes pour le remboursement des mises disposition, hauteur dune somme totale de 908 M en 2012 pour le secteur communal. Ceci conduit vraisemblablement une erreur peu significative concernant les dpenses du secteur communal pris globalement, mais moins ngligeable pour les groupements.
Aprs des actions de sensibilisation des collectivits locales la qualit des imputations comptables, en 2012, pour la premire anne, les directions rgionales des finances publiques leur ont adress un document qui met en vidence les incohrences dcritures entre les communes et leur groupement de rattachement. Il est indispensable de poursuivre dans cette voie pour amliorer la situation, en prenant en compte une difficult : la premire utilisation des comptes qui permettent une agrgation peut provoquer une augmentation - apparente seulement - des charges de personnel de la collectivit. De plus, les modalits de remboursement des mises disposition de services dfinies par le dcret du 10 mai 2011, qui reposent sur un cot global du service, rduiront lindividualisation des dpenses de personnel et donc la possibilit de leur neutralisation dans le calcul des dpenses correspondantes des groupements.
216
COUR DES COMPTES
Il en rsulte une difficult apprhender des facteurs de hausse ou dconomie du secteur communal et donc leur pilotage fin.
*** Si, depuis 2009, on dispose dune image globale acceptable des effectifs et des salaires de la fonction publique territoriale, le systme dinformation ne permet pas didentifier de manire fiable les diffrents facteurs dvolution qui se combinent pour la produire. Les instruments actuels sont donc inadapts une gouvernance partage entre ltat et les collectivits territoriales de la masse salariale dans le cadre fix par la loi de programmation des finances publiques. Il est urgent dacclrer les travaux pour disposer de telles donnes. Celles-ci pourraient tre soumises au futur Haut conseil des territoires prvu par le projet de loi de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale dpos au Parlement en avril dernier ou toute instance quivalente. Le Haut conseil pourrait en effet constituer le lieu dlaboration, au sein du pacte de confiance et de responsabilit voqu au chapitre I, dun cadre contractuel entre ltat et les collectivits territoriales portant notamment sur les volutions de la dpense affrente la fonction publique territoriale.
II - Une ncessaire matrise des dpenses de personnel

Pour mieux comprendre les dterminants des dpenses de personnel des collectivits locales, la prsente analyse a cherch distinguer, dans laugmentation des dpenses observe en 2012, ce qui tient au cadre national de lemploi public, qui simpose aux collectivits employeurs, de ce qui relve des dcisions ou modes de gestion des excutifs locaux. Les travaux des juridictions financires montrent que si les dispositions lgislatives et rglementaires constituent un des dterminants de la dpense de personnel des collectivits locales (comme de tout autre type demployeur public voire priv), il nen demeure pas moins que les dcisions propres aux collectivits locales contribuent, pour une large part, laugmentation des dpenses.
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A - Le cadre national de la politique de lemploi public local

La lgislation et la rglementation concernant lemploi public, qui visent notamment garantir aux agents et aux employeurs locaux un cadrage des rmunrations ou un niveau minimal de service public sur lensemble du territoire, comme dautres normes qui relvent de dcisions nationales, ont des consquences financires sur la masse salariale des collectivits territoriales.
1 - Les augmentations des dpenses lies la politique de lemploi public

Compte tenu de la situation des finances publiques, le maintien de la valeur du point dindice a t dcid pour les exercices 2011, 2012 et 2013. cet gard, le cot dune hausse de 1 % du point dindice de la fonction publique est estim, pour la FPT, 596 M. Pour comprendre les sources de laugmentation des dpenses de personnel, il est possible de sappuyer sur les estimations de la commission consultative dvaluation des normes (CCEN) ou de retraiter les donnes que lui fournissent les ministres de faon calculer la part imputable au cadrage national de lemploi public. La Cour a effectu cet exercice pour 2012 : il est prsent aprs un rappel des estimations de la CCEN.
a) Les estimations de la commission consultative dvaluation des normes (CCEN)

La CCEN197 tudie le cot induit par les textes rglementaires sur la masse salariale de la FPT, sur la base destimations que les administrations lui fournissent.
197
Cre par la loi de finances rectificative du 25 dcembre 2007, celle-ci est consulte sur l'impact financier des mesures rglementaires crant ou modifiant des normes caractre obligatoire concernant les collectivits territoriales et leurs groupements, notamment.
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Les bilans de la commission estiment globalement 230 M en 2011 et 1 087 M en 2012, les cots induits, pour les collectivits territoriales en anne pleine, par les textes qui lui ont t soumis au titre de la fonction publique territoriale198. Selon les annes, leur contribution laugmentation des dpenses est donc susceptible de varier de faon importante. La commission distingue les mesures de porte gnrale, qui intressent les trois fonctions publiques, de celles qui concernent la seule fonction publique territoriale. Les mesures de porte gnrale sont logiquement les plus onreuses. Sur les 1 087 M au titre de textes de 2012, les mesures de porte gnrale reprsentent 1 078 M en anne pleine, dont 625 M lis aux deux relvements du minimum de traitement (2,4 % au 1er janvier et 2 % au 1er juillet 2012), 380 M au dcret portant modification du taux de contribution employeur la CNRACL199 et 56 M laccs lemploi titulaire200. Les mesures spcifiques auraient eu, quant elles, un cot de 47 M, hors dcret instaurant une prime dintressement la performance, dont le versement peut tre estim 190 M si lon fait lhypothse quun tiers des agents en bnficieront. Le relvement du SMIC, qui constitue une obligation lgale visant garantir le pouvoir dachat des salaris dont les rmunrations sont les plus faibles 201 , entrane ncessairement un ajustement des grilles indiciaires des agents de catgorie C proches du minimum de traitement 202 . La structure des emplois dans la FPT, qui comptait, en 2010, 77 % de personnels de catgorie C, rend les mesures concernant les bas salaires particulirement coteuses : pour comparaison, le cot des relvements du minimum de traitement de 2012 est estim en premire anne pleine (2013) 243 M pour la FPE et 625 M pour la FPT.
198
Ceci exclut les textes concernant les sapeurs-pompiers et la fonction publique hospitalire. 199 Dcret du 28 dcembre 2012 portant modification du taux de la contribution employeur due la CNRACL. 200 Loi du 12 mars 2012 relative l'accs l'emploi titulaire et l'amlioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique. Ce montant est un maximum dans lhypothse o tous les agents ligibles seraient titulariss, ce qui est peu probable. 201 Art. L. 3231-2, L. 3231-8 et 3231-8 du code du travail. 202 La rmunration dun agent public ne peut tre infrieure au SMIC (CE, 23 avril 1982, n 36851, ville de Toulouse).
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b) Lanalyse de la Cour pour 2012

La Cour a cherch estimer, pour 2012, la part de laugmentation des dpenses de personnel qui relvent de la politique nationale de lemploi public. Les mesures concernes sont, bien entendu, de natures trs diffrentes. Parfois communes aux trois fonctions publiques, elles sont inscrites dans le cadre national de la politique de lemploi public. Elles sont aussi parfois plus spcifiques la fonction publique territoriale. Elles ont en commun que les collectivits territoriales employeurs nen dcident pas localement, ce qui ne veut pas dire quelles ne participent pas aux dcisions nationales : le conseil suprieur de la fonction publique territoriale, compos pour partie dlus locaux, est en effet consult par le Gouvernement sur tout projet de texte lgislatif ou rglementaire relatif la fonction publique territoriale ; le conseil commun de la fonction publique, qui comporte des reprsentants des employeurs territoriaux, examine notamment tout projet de loi ou de dcret ayant un objet commun aux trois fonctions publiques. Leurs avis sont trs majoritairement favorables. Les cots rendus publics chaque anne par la CCEN correspondent limpact des mesures quelle examine au titre de lanne, ce qui est une option comprhensible mais ne permet pas de connatre les effets anne par anne. titre dexemple, le bilan de la commission pour 2012 mentionn supra comptabilise le relvement de 2 % du minimum de traitement au 1er juillet 2012 hauteur de 314 M, mais laugmentation des dpenses est en fait rpartie sur deux annes (157 M en 2012 et 157 M supplmentaires en 2013). Selon le calcul de la Cour sur la base des lments que les administrations ont fournis la commission, en 2012, les mesures dcides au niveau national reprsenteraient plus de 40 % de laugmentation des dpenses de personnel des collectivits locales (770 M sur un total de 1,8 Md, voir supra) ou plus de 30 % si lon exclut la prime dintressement la performance, dont le chiffrage repose invitablement sur des hypothses peu certaines.
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Tableau n 23 : impact des principales mesures examines en 2011 et 2012 par la CCEN sur les dpenses de personnel 2012
Anne dcret 2012 2012 2012 2011 2011 Mesure Relvements du minimum de traitement Prime dintressement la performance Titularisation des agents contractuels Rdacteurs territoriaux Agents de catgorie B Total
204
Cot supplmentaire 2012 (M) 468 M203 190 M 56 M 42 M 14 M 770 M
Source : Cour des comptes
Les prvisions du budget 2013 de la ville de Limoges

Le budget principal de la ville de Limoges est de 270 M en 2013, et ses dpenses de personnel de 89,7 M. Les dpenses inscrites au budget 2013 ce titre intgrent diffrentes mesures, rglementaires ou dcides par la collectivit : - hausse des taux de cotisation CNRACL (+ 603 406 ) ; - augmentation de la cotisation au CNFPT (de 0,9 1 %) (+ 49 929 ) ; - paiement de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) 205 (+ 6 480 bruts) ; - changements dchelons (+ 226 137 bruts) ou de grade (+ 85 800 bruts) ; - revalorisation de primes (IEMP + 140 616 bruts). La prise en compte de ces lments produit une augmentation prvisionnelle de la masse salariale, mises disposition comprises, de 2,75 %, qui conduit la collectivit rflchir une matrise plus rigoureuse des effectifs. Le solde du tableau des emplois budgtaires est arrt -3 postes pour 2013.
311 M (2,4 % de janvier) + 157 M (2 % de juillet). Dcret pris dans le cadre dun ensemble de mesures concernant les agents de catgorie B et visant uniformiser progressivement la structure des carrires, les modalits de recrutement, davancements de grade et de promotion interne. 205 La garantie individuelle du pouvoir dachat, instaure en 2008, vise compenser une perte de pouvoir dachat au cours dune priode de rfrence de quatre ans. Son cot a t de 39 M pour la FPT en 2009 (dernires donnes disponibles) et elle a bnfici 91 000 agents.
204
203
221
Selon ces donnes, 60 % de laugmentation des dpenses prvues en 2013 par la ville de Limoges relvent de dcisions qui chappent la ville, et 40 % de dcisions qui lui incombent. Source : enqute ralise par les chambres rgionales des comptes dbut 2013
En 2012, une part de laugmentation des dpenses de personnel des collectivits est ainsi imputable des dcisions qui relvent du cadre national de la politique de lemploi public llaboration de laquelle cependant, les reprsentants des employeurs publics locaux sont associs. Il reste, nanmoins, que plus de la moiti de laugmentation des dpenses de personnel relve de dcisions propres aux collectivits locales.
c) Les augmentations prvisibles pour 2013

En 2013, les charges de personnel vont augmenter encore. Le cot du relvement de 0,3 % du SMIC au 1er janvier 2013 est estim 47 M pour la FPT. Par ailleurs, les collectivits versent une contribution (cotisation employeur) pour chaque fonctionnaire affili la Caisse nationale de retraites des agents des collectivits (CNRACL). Afin de combler le dficit de la CNRACL (800 M en 2012) 206 li laccroissement des dpenses de pensions, cette contribution augmentera progressivement sur plusieurs annes. Elle tait de 27,30 % du traitement soumis cotisation depuis 2005 et a augment de 0,1 % pour les deux derniers mois de 2012. Cette dpense supplmentaire progressera de faon plus significative en 2013 (+ 1,45 %) et en 2014 (+ 1,35 %), et jusquen 2016, compte tenu de la participation attendue au redressement des comptes de ce rgime de scurit sociale. La DGAFP chiffre 465 M les consquences dun relvement de 1 % du taux de cette cotisation, tandis que laugmentation serait de 380 M en 2013 pour 1,45 % selon une estimation du ministre charg des affaires sociales. La fiche quil a fournie la CCEN ne permet pas de lever cette incohrence, car le mode de calcul ny est pas explicit.
206
La Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL), qui est aussi celle des agents titulaires de la fonction publique hospitalire, prsente depuis 2010 un dficit, dont le niveau sest rgulirement accru pour atteindre 800 M en 2012. Laugmentation de la cotisation employeur de 1,35 %, au 1er janvier 2013, dont le rendement annuel a t estim 600 M, devrait permettre une lgre rduction du dficit en 2013, mme si ce rgime pourrait rester dficitaire jusquen 2020.
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Enfin, lannonce en juillet 2013 de lengagement de discussions entre le Gouvernement et les syndicats de fonctionnaires sur le relvement des premiers niveaux indiciaires de la catgorie C est susceptible de se traduire par une dpense de personnel supplmentaire significative pour les collectivits territoriales, quil nest pas encore possible de chiffrer, lhorizon 2014.
2 - Les autres volutions de la lgislation et de la rglementation

Les dpenses de personnel des collectivits sont aussi contraintes par leffet de mesures lgislatives ou rglementaires de natures trs diverses. Lactualit rcente en fournit plusieurs exemples : la rforme des rythmes scolaires, labrogation de la journe de carence ou encore les contrats davenir. Les communes interroges au cours de lenqute complmentaire des juridictions financires en fvrier 2013 voquent frquemment la modification des rythmes scolaires comme surcrot de dpenses prvoir pour 2013, puisque lencadrement des lves hors du temps scolaire relve de leur comptence et quil convient damnager le temps ainsi libr pour les lves en cours de journe. Un fonds exceptionnel dot dau moins 250 M au budget de ltat devrait aider les communes qui adaptent les activits priscolaires ds la rentre 2013. Toutes les communes ayant dcid de mettre en uvre les nouveaux rythmes scolaires la rentre 2013 bnficieront dune dotation forfaitaire de 50 par lve. Les communes ligibles la dotation de solidarit urbaine (DSU) ou rurale (DSR) cible se verront allouer 40 supplmentaires par lve, soit 90 par lve au total pour lanne scolaire 2013-2014. Elles bnficieront nouveau du fonds lanne suivante, hauteur de 45 par lve. Il reste que, sur la dure et en fonction de leurs dcisions dorganisation, cette mesure nationale laissera leur charge un cot net que lon ne peut chiffrer. Parmi les autres mesures de nature peser sur les dpenses de personnel figure aussi labrogation annonce pour 2014 de la journe de carence pour les fonctionnaires lors dun arrt maladie, qui avait t instaure par la loi du 28 dcembre 2011 de finances pour 2012. Cette mesure, applicable au 1er janvier 2012, devait en principe permettre une conomie de 122 M pour les trois fonctions publiques, dont 65 M pour la fonction publique territoriale. Nanmoins le calcul reposait sur des hypothses incertaines et les administrations interroges au cours de lenqute de la Cour nont pu estimer le cot de sa suppression.
223
Enfin, les emplois d'avenir 207 , qui ont pour objet de faciliter l'insertion professionnelle des jeunes sans emploi et peu qualifis gs de seize vingt-cinq ans, influeront eux aussi sur les dpenses de personnel des collectivits locales invites y recourir, pour la partie non finance par ltat. Au total, le tiers au moins des 1,8 Md daugmentation des dpenses de personnel observe en 2012 relve de mesures dcides dans le cadre national de la politique de lemploi public, dcisions dont une large part simpose tous les employeurs publics et qui nont pas empch par ailleurs une stabilisation des dpenses de personnel dans la fonction publique dtat. Il est souhaitable que le cot de ces dcisions soit mesur intervalles rguliers, au moyen dtudes adaptes et permette de nourrir le dialogue entre le Gouvernement et les collectivits territoriales. Il reste, nanmoins, quune part importante des dcisions concernant leurs dpenses de personnel relve des collectivits territoriales.
B - Les leviers propres aux collectivits locales

Les collectivits locales disposent de leviers multiples pour contrler les dpenses de personnel. Les effectifs constituent un lment dterminant de lvolution de la masse salariale, mais de nombreuses autres dcisions des assembles dlibrantes influent sur cette dpense, notamment celles concernant les rmunrations (droulements de carrire et rgimes indemnitaires). Les marges dinflexion restent significatives sagissant du temps de travail, des rgimes indemnitaires ou de la prvention de certaines absences pour raisons de sant. Loptimisation de lorganisation peut aussi fournir des pistes dconomies.
1 - Les effectifs, dterminant principal des dpenses de personnel

Une variation des effectifs de la fonction publique territoriale de 1 %, soit environ 18 000 agents, reprsente une dpense de 560 M environ. Au-del des volutions globales indiques dans la partie I supra, de nombreuses collectivits ont vu leurs effectifs augmenter depuis quelques annes et leurs dpenses saccrotre plus rapidement que les effectifs.
207
Loi du 26 octobre 2012 portant cration des emplois davenir.
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Dans les dpartements et rgions, les chambres rgionales des comptes ont observ, dans certains cas, un accroissement significatif des effectifs hors transferts, li notamment aux besoins dencadrement. Cest aussi le cas dans de nombreuses communes. Il existe cependant des exceptions notables laugmentation des effectifs.
Des exceptions laugmentation des effectifs Lexemple de la ville de Bthune (Pas-de-Calais) montre quune rduction des effectifs est possible. Grce une baisse du nombre des agents, Bthune a contenu la progression des dpenses de personnel 1 % entre 2005 et 2010 (mme si ces dpenses restent encore largement suprieures la moyenne de la mme catgorie de collectivits). La ville de Bourges (Cher) a galement stabilis ces dpenses de personnel. Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la ville de Bthune et de la chambre rgionale des comptes du Centre, Limousin sur la ville de Bourges
Toutefois, devant les contraintes qui psent sur leurs ressources, les collectivits se fixent de plus en plus frquemment un objectif de croissance limite de la masse salariale. Cette tendance saccentue en 2012 et en 2013, notamment devant le cot de laugmentation des cotisations la caisse de retraite CNRACL, selon les rponses au questionnaire des juridictions financires dbut 2013. Selon lassociation des rgions de France, les effectifs de 13 rgions sont rests stables en 2012, ce qui na pas empch laccroissement des dpenses de personnel.
225
Un objectif plus frquent de stabilisation de la masse salariale Certaines collectivits ont stabilis leurs dpenses de personnel. Dans le dpartement de la Meuse, l'objectif affirm depuis 2008 est de contenir [la masse salariale], hors transferts de comptences, 2 % ou moins daugmentation annuelle, et lanalyse de la chambre rgionale des comptes a confirm quil en tait bien ainsi. En outre, les dpenses de personnel, rapportes lensemble des dpenses de gestion, sont restes stables depuis 2009 (24 %), malgr les transferts deffectifs. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine sur le dpartement de la Meuse De mme, la commune dAgen (Lot-et-Garonne) stait fix en 2008 comme objectif la stabilisation en euros courants de ses dpenses de personnel : L'objectif fondamental fix la fonction "RH" est la matrise des dpenses et, plus prcisment, de contenir leur volution un niveau le plus proche possible du niveau atteint, en euros courants, en 2008, et cela pendant la dure du mandat. Le degr d'atteinte de cet objectif est aisment vrifiable . Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes dAquitaine, Poitou-Charentes sur la ville dAgen
Les collectivits locales jouent pour ce faire sur deux paramtres principaux : la matrise des recrutements (non remplacement des dparts ou recrutements diffrs) et la rduction du remplacement des absences pour maladies notamment. Sajoutent souvent la rduction du recours aux renforts saisonniers et celle du nombre des heures supplmentaires. Les redploiements internes de personnels constituent le corollaire frquent de ces dcisions, plus rarement la rorganisation de services.
Une procdure de recrutement exigeante Dans la commune du Mans (Sarthe), les services doivent dsormais justifier les recrutements selon une procdure qui prend en compte lvolution de leur masse salariale. La procdure de recrutement, crite, est devenue plus exigeante vis-vis des services demandeurs qui doivent produire des lments dappr ciation consquents pour chaque recrutement (rapport justificatif, organigramme du service, fiche de poste dtaille, avis de poste pourvoir, volution des effectifs et de la masse salariale du service). Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes des Pays de la Loire sur la ville du Mans
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Ainsi, de nombreuses collectivits cherchent matriser la masse salariale en contrlant lvolution des effectifs, mais ce nest pas le cas gnral. Pourtant, le premier levier dune meilleure matrise des dpenses de personnel rside bien dans les dispositifs mis en place pour contrler lemploi public.
2 - Les composantes de la rmunration

La rmunration dun fonctionnaire comporte trois composantes : un traitement de base, fonction de ltape dans la carrire de lagent, des complments de traitement (et notamment indemnit de rsidence et supplment familial de traitement) sur lesquels les collectivits nont pas prise et qui nont donc pas t voqus prcdemment, et des primes et indemnits, prvues par un texte lgislatif ou rglementaire et de natures diverses (primes de fonction ou de rendement, indemnits pour travaux supplmentaires ou sujtion spciale notamment), sur le montant et la distribution desquelles elles peuvent intervenir.
a) Des carrires avantageuses

Le traitement de base dun fonctionnaire est fonction de son grade et de son chelon dans le grade. En effet, chaque fonctionnaire appartient un corps (fonctions publique d'tat et hospitalire) ou un cadre d'emplois (fonction publique territoriale), class dans l'une des trois catgories A, B ou C et chaque corps ou cadre d'emplois comprend un ou plusieurs grades, eux-mmes constitus dchelons. La progression au cours dune carrire peut ainsi rsulter dun avancement dchelon, accord de plein droit lanciennet maximale, ou dun avancement de grade, qui n'est pas une obligation pour l'employeur et permet daccder de nouvelles fonctions correspondant au grade considr. Le droulement des carrires est rapide dans de nombreuses collectivits, en raison davancements dchelon lanciennet minimum et de ratios avantageux de promotion de grade.
Des avancements dchelon lanciennet minimale La lgislation prvoit que lavancement dchelon est fonction la fois de l'anciennet et de la valeur professionnelle 208 : le passage systmatique dun chelon un autre lanciennet minimale nest donc pas conforme lesprit de la loi. Or les chambres rgionales des comptes
208
Loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale, art. 77 et 78.
227
ont constat que lavancement lanciennet minimale est systmatique dans de trs nombreuses collectivits. De rares collectivits ont en revanche une politique plus restrictive. Un avancement dchelon modul
De rares collectivits ont une politique plus restrictive davancement dchelon, telle Deauville (Calvados), o pour lavancement dchelon tout dabord, le passage lchelon suprieur nest pas systmatiquement accord lanciennet minimale. Les avancements se font soit lanciennet minimale, soit lanciennet maximale, en fonction des lments dapprciation de ladministration. Il ressort des statistiques fournies par la commune quun taux de lordre de 65 70 % des agents avanant dun chelon le font lanciennet minimale, ce qui tmoigne du ne modulation effective par ladministration des conditions davancement. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie sur la ville de Deauville
Outre le fait que le cot est significatif pour les collectivits concernes, cette gestion entrane un accs plus rapide lindice sommital qui rend difficile la gestion des fins de carrires.
Des promotions de grade pour lensemble des agents susceptibles dtre promus Jusquen 2007, lavancement de grade rpondait des rgles nationales fixes par dcret et les quotas ainsi dfinis simposaient aux collectivits. La loi du 19 fvrier 2007 relative la fonction publique territoriale a supprim ces quotas et le taux de promotion (ratio dit promus-promouvables ) 209 est dsormais fix par l'assemble dlibrante aprs avis du comit technique paritaire.
Les collectivits ont alors frquemment choisi douvrir la promotion lensemble des agents susceptibles dtre promus (taux de 100 %) ; elles ont plus rarement opt pour le maintien de lancien taux, une troisime option tant plus dlicate justifier pour elles.
209
Nombre maximum des fonctionnaires pouvant tre promus lun des grades davancement des cadres demplois de la fonction publique territoriale rapport leffectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de grade.
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Pourtant, la loi prvoit que cet avancement seffectue au choix par apprciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'exprience professionnelle des agents ou aprs une slection par voie d'examen ou de concours professionnel210. Les chambres rgionales des comptes ont ainsi observ un taux de 100 % dans de nombreuses collectivits 211 . Mais certaines communes pratiquent une politique plus slective, donc plus conome.
Des promotions de grade slectives Certaines communes pratiquent une politique slective davancement de grade. Ainsi, la commune du Mans (Sarthe) a fix la proportion des promus 35 % des effectifs promouvables et la ville de
Bthune (Pas-de-Calais) la ramene 47 % en 2009.
Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes des Pays de la Loire sur la ville du Mans et de la chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la ville de Bthune Les collectivits, sauf exception, se sont donc loignes du sens de la loi qui prvoyait que les promotions dchelon et de grade reposent notamment sur une apprciation de la valeur professionnelle des agents. Ceci est coteux, mais prive aussi les collectivits dun levier essentiel de management puisque les promotions des agents reposent alors exclusivement sur lanciennet. La Cour estime ncessaire que les excutifs locaux revoient certaines situations pour se rapprocher de celle des collectivits plus rigoureuses. Cette question devrait faire partie des lments de rflexion soumis au futur Haut Conseil des territoires, dans le cadre de la gouvernance partage voque plus haut. Enfin, les contrles des chambres rgionales des comptes constatent de nombreuses irrgularits plus ponctuelles mais nanmoins coteuses au total.
210 211
Loi du 26 janvier 1984 prcite, art. 79. Ces observations concernent des collectivits de taille importante.
229
Des irrgularits concernant la rmunration de base

Le surclassement irrgulier dagents administratifs incompatible avec la taille de la commune a fait lobjet dobservations de la chambre rgionale des comptes qui a contrl la commune de Coudekerque-Branche (Nord) : Sans aucun lien avec une charge particulire de centralit, la commune () a dcid de se considrer comme une ville-centre de la communaut urbaine de Dunkerque, mais dans le but daugmenter fortement le grade et le traitement des postes de direction. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la ville de Coudekerque-Branche
b) Le cot des rgimes indemnitaires

Les fonctionnaires territoriaux peroivent, en complment de leur traitement de base, des indemnits institues par un texte lgislatif ou rglementaire, dans la limite du rgime indemnitaire dont bnficie leur corps de rfrence de l'tat. Par exception cette limite, la loi du 26 janvier 1984 a autoris le maintien des avantages collectivement acquis ayant le caractre de complment de rmunration. Ces avantages bnficient l'ensemble des personnels d'une collectivit, la double condition qu'ils aient t dcids par la collectivit avant l'entre en vigueur de la loi et qu'ils soient pris en compte dans le budget de la collectivit. Les modalits dfinies l'origine ne peuvent tre modifies en revalorisant le montant de la prime ou en prvoyant de nouveaux critres pour son attribution. Le rgime indemnitaire reprsente 18,6 % de la rmunration brute des titulaires et 11,5 % de celle des non titulaires. Le taux moyen dans la fonction publique territoriale varie de 16,9 % pour les femmes en catgorie C (21,6 % pour les hommes) 29,4 % pour les hommes en catgorie A (23,0 % pour les femmes). On observe dans tous les types de collectivits une croissance forte des dpenses lies aux rgimes indemnitaires et heures supplmentaires (+ 15,1 % depuis 2009), augmentation qui reprsente 257 M supplmentaires pour les collectivits en 2012. Cet accroissement a pu tenir en partie, dans les rgions et les dpartements, aux effets des transferts de personnels faisant suite la loi du 13 aot 2004. Lassociation des rgions de France estime que cet effet est prpondrant,
230
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en raison de la ncessit sociale 212 daligner les rgimes indemnitaires verss aux adjoints techniques des tablissements denseignement avec ceux des agents du sige, alors que les rgimes en taient parfois trs loigns lors des transferts. Cette explication nest toutefois que partielle et le contrle du cot des rgimes indemnitaires est une dimension de leffort de matrise des dpenses de personnel. Des rgimes indemnitaires coteux peuvent aussi contribuer laugmentation des dpenses. Les juridictions financires ont ainsi relev lexistence de nombreux rgimes indemnitaires onreux voire irrguliers (primes payes sans texte ou en labsence de dlibration).
Des rgimes indemnitaires irrguliers

Des rgimes indemnitaires onreux ou irrguliers existent dans de nombreuses collectivits. Tel est le cas des rgimes indemnitaires de certains agents de Concarneau (Finistre) et Wambrechies (Nord). Dans le dpartement de Haute-Corse, pas moins de 233 agents bnficient toujours dune prime informatique. Source : rapports dobservations des chambre rgionale des comptes de Bretagne ; Nord-Pas-de-Calais, Picardie ; Corse
Des initiatives plus slectives

linverse, certaines collectivits pratiquent une modulation individuelle des rgimes indemnitaires, en fonction de critres choisis par lassemble dlibrante. Ainsi dans le dpartement de la Meuse, depuis 2011, le rgime indemnitaire comporte une part valuation du travail ralis . Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine sur le dpartement de la Meuse.
Dautres lments de la rmunration irrguliers, et que les chambres rgionales des comptes ont observs lors de leurs contrles, contribuent augmenter la dpense. Ainsi, lattribution dune bonification indiciaire 213 un nombre anormalement lev dagents ou loctroi dindemnits dastreintes qui ne trouvent pas dexplication dans
212
La jurisprudence nadmet pas de diffrences de traitement entre salaris si celles-ci ne reposent pas sur des raisons objectives, pertinentes et relles. 213 Les bonifications indiciaires sont des lments de rmunration intermdiaires entre le traitement indiciaire et les indemnits. Lies la nature des fonctions exerces ou des missions collectives, elles ont un caractre temporaire (dfinition INSEE).
231
lactivit des agents ou qui sont mme cumules avec une bonification indiciaire constituent des drives peu acceptables et coteuses pour les collectivits. Il en va de mme du cumul dindemnits forfaitaires pour travaux supplmentaires et dun logement pour ncessit absolue de service ou du paiement de primes des agents retraits. Les collectivits locales concernes doivent ainsi entreprendre un effort de rgularisation des rgimes indemnitaires.
c) Des heures supplmentaires peu matrises

Il nexiste pas de donnes globales sur les heures supplmentaires. Les variations annuelles peuvent tenir par exemple aux conditions atmosphriques, lors dhivers rigoureux sollicitant les agents affects aux routes. Nanmoins, leur augmentation mal matrise est source de dpenses accrues dans de nombreuses collectivits locales. Ainsi en est-il dans des collectivits diverses. Laugmentation des heures supplmentaires
Cette augmentation est frquente dans de nombreuses collectivits locales. Dans la commune de Loos (Nord), les heures supplmentaires ont augment de plus de 40 % de 2005 2010 (lquivalent de 7 ETP en 2009) ainsi qu Saint-Brieuc (Ctes-dArmor) (lquivalent 26 ETP en 2009). Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la ville de Loos et de la chambre rgionale des comptes de Bretagne sur la ville de Saint-Brieuc
De plus, alors que la rglementation subordonne le paiement dheures supplmentaires un contrle automatis des horaires effectus, nombreuses sont les collectivits o un tel systme fait dfaut.
232
COUR DES COMPTES
Labsence de contrle automatis des horaires

La communaut dagglomration du Grand Narbonne (Aude) et le dpartement du Gard nont pas instaur de contrle automatis des horaires. Bthune (Pas-de-Calais), certains agents ont bnfici de forfaits mensuels dheures supplmentaires dpourvus de base lgale, et de tels forfaits ont t supprims de faon tardive six ans aprs la parution du dcret - et incomplte la communaut urbaine du Grand Lyon (Rhne-Alpes), ce dispositif ayant cependant t modifi depuis le contrle de la chambre rgionales des comptes. Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur la communaut dagglomration du Grand Narbonne et le dpartement du Gard ; de la chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la ville de Bthune ; de la chambre rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes sur la communaut urbaine du Grand Lyon
En revanche, devant les difficults budgtaires, certaines collectivits ont prvu de diminuer la dotation des heures supplmentaires en 2013 et dautres ont dj mis en place une gestion plus rigoureuse cet gard. Au total, la gestion des carrires et des rgimes indemnitaires contribue laugmentation annuelle de la rmunration moyenne du personnel en place (RMPP) 214 , de 2,5 % 215 dans la fonction publique territoriale en 2010, notamment chez les cadres (3,3 %) et dans les rgions (3,0 %). Laugmentation dans la fonction publique territoriale est cependant infrieure celle que lon observe dans la fonction publique de ltat (3,2 %). Lcart tient vraisemblablement la proportion de cadres (50 % de personnel de catgorie A dans la fonction publique dtat contre 9 % dans la fonction publique territoriale en 2010 216 ), mais les administrations interroges au cours de lenqute de la Cour nont pu en prciser les raisons. Il importe que les collectivits territoriales et leurs groupements, dment alertes par les juridictions financires, sattachent rgulariser leurs rgimes indemnitaires quand cela est ncessaire. Face la complexit des rgles, nombre de petites communes devraient aussi chercher mutualiser la gestion de la rmunration des personnels au sein de lintercommunalit dont elles font partie.
214
Calcule sur le champ des salaris des collectivits territoriales prsents deux annes conscutives chez le mme employeur et avec la mme quotit de travail. 215 Euros courants. 216 DGAFP, Rapport annuel sur ltat de la fonction publique, dition 2012.
233
Les collectivits locales disposent, avec les promotions et les rgimes indemnitaires, dun autre moyen de mieux contrler la masse salariale quelles doivent pouvoir utiliser.
3 - Le temps de travail
Les marges de progrs des collectivits locales concernant le temps de travail sont importantes et il leur appartient aussi de mieux prvenir et suivre certaines absences au travail pour raison de sant.
a) Une dure annuelle du travail trs frquemment infrieure la dure rglementaire

Le temps de travail dans les collectivits territoriales a t rglement par un dcret dapplication de la loi du 3 janvier 2001217, qui fixe 1 607 heures annuelles la dure rglementaire 218 . Cette dure du travail peut toutefois connatre deux exceptions. En premier lieu, les rgimes de travail mis en place avant lentre en vigueur de la loi du 3 janvier 2001 peuvent tre maintenus par dcision expresse de lorgane dlibrant de la collectivit prise aprs avis du comit technique. La seconde exception porte sur les sujtions lies la nature des missions (travail de nuit, le dimanche, en horaires dcals, pnibles ou dangereux notamment). La rduction supplmentaire est dcide par lorgane dlibrant de la collectivit aprs avis du comit technique. Par ailleurs, larticle 59 de la loi du 26 janvier 1984 prvoit que des autorisations spciales d'absence qui n'entrent pas en compte dans le calcul des congs annuels, peuvent tre accordes aux fonctionnaires, l'occasion de certains vnements familiaux . Aucun dcret ne les ayant prcises, les conditions dapplication sont laisses lapprciation des autorits locales. Les conclusions issues des rapports des chambres rgionales des comptes des annes prcdentes convergent dans le constat dune pratique rpandue dans les collectivits, dune dure de travail sensiblement infrieure aux 1 607 heures annuelles rglementaires. Ceci rsulte le plus souvent de congs supplmentaires octroys en plus des
217
Loi du 3 janvier 2001 relative la rsorption de l'emploi prcaire et la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale. 218 Dcret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n 84-53 du 26 janvier 1984 et dcret du 26 novembre 2004 relatif l'amnagement et la rduction du temps de travail dans la fonction publique de l'tat.
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COUR DES COMPTES
congs de droit commun ou dun rgime dautorisation dabsences trs gnreux219. Les exemples concernent des collectivits de tailles trs diverses. Des congs supplmentaires coteux
Toulouse (Haute-Garonne), en raison de sept dix jours de congs supplmentaires par agent, ce rgime fort ancien entranait fin 2009 une perte de travail quivalente 272 ETP pour un cot de 8,6 M. Un rgime trs favorable bnficie aussi au personnel de la communaut urbaine du Grand Toulouse, de cration rcente, destin faciliter le transfert des agents communaux vers la communaut. Ce rgime reprsente en 2009 pour la CUGT un surcot de 3,2 M et 86 ETP perdus. Strasbourg et sa communaut urbaine (Bas-Rhin), cinq jours de congs supplmentaires sont accords tous les agents (cot 6 M en 2010). Des nouvelles rgles de temps de travail ont t mises en place en juillet 2013 la suite du contrle de la chambre. Condom (Gers), la chambre a constat que, jusquen 2010, les congs de dpart anticip la retraite irrguliers avaient un surcot annuel valu 3 % des dpenses de personnel. lissue de ce contrle, la collectivit a cependant mis fin ce dispositif par dlibration du 14 novembre 2011. Dans le dpartement de lAude, les observations de la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon concernant le non-respect du temps de travail rglementaire ont conduit la collectivit augmenter de sept jours la dure annuelle du travail.
Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes sur la ville de Toulouse, sur la communaut urbaine du Grand Toulouse et sur la ville de Condom; de la chambre rgionale des comptes dAlsace sur la ville de Strasbourg et sur la communaut urbaine de Strasbourg ; de la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur le dpartement de lAude.
Une dure du travail infrieure la dure rglementaire a un cot lev pour les collectivits car leurs effectifs doivent tre plus nombreux pour compenser la perte de travail. Ainsi, pour un temps de travail
219
Le dcret du 26 novembre 1985 relatif aux congs annuels des fonctionnaires territoriaux fixe ces congs 25 jours ; le maintien de congs au-del du contingent lgal nest admis que lorsque les cycles de travail excdent les 35 heures hebdomadaires (Cour administrative dappel de Nantes, 28 mai 2004, communaut dagglomration de Tours).
235
infrieur de 3 % au temps rglementaire (soit 1 560 heures au lieu de 1 607 heures), il est ncessaire de faire appel un agent supplmentaire pour 33 agents de la collectivit afin dobtenir un nombre dheures de travail quivalent la dure rglementaire. Le cot pour compenser une perte de temps de travail de 3 %, dans lhypothse o la moiti des collectivits territoriales serait concerne, peut tre estim 800 M. Un cumul davantages
Dans la communaut dagglomration Bziers-Mditerrane (Hrault), dont la masse salariale slevait 12,3 M en 2011 (effectif budgt de 338 personnes), la chambre rgionale des comptes a constat que les transferts de comptences nexpliquent que trs partiellement la progression des effectifs et de la masse salariale. Le temps de travail annuel est de 1 548 heures. Lorganisation du travail autorise une demi-journe hebdomadaire de repos systmatique, y compris pour les cadres. Aucun systme de gestion automatis du temps de travail ne permet de suivre le temps effectif de travail accompli, et les heures inscrites au compte pargne-temps dpassent dans certains cas le maximum prvu au rglement intrieur. Le report des congs est possible jusquau 31 mars alors que dans la fonction publique dtat, il nest gnralement autoris que jusquau 31 janvier et sur autorisation expresse du suprieur hirarchique. Les autorisations dabsence sont systmatiquement suprieures celles qui sont admises dans la fonction publique de ltat (prs du double). En fin de carrire, les agents bnficient dun trois mois de congs supplmentaires. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur la communaut dagglomration Bziers-Mditerrane
La simple application de la rglementation en matire de temps de travail permettrait donc aux collectivits de faire des conomies ou, dfaut, de crer des marges de manuvre pour offrir un meilleur service leurs administrs. Ce sujet pourrait faire lobjet dchanges au sein du futur Haut conseil des territoires dans le cadre de la gouvernance partage voque prcdemment.
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COUR DES COMPTES
b) Les absences au travail pour raison de sant

Les absences au travail pour raison de sant peuvent relever de maladie ordinaire, de maladie professionnelle, de longue maladie (susceptible dvoluer en cong de longue dure) ou daccident imputable au service. Les absences pour raison de sant, notamment pour maladie ordinaire dans les fonctions publiques, et leur cot, constituent une proccupation pour les employeurs mais sont mal documentes. Des donnes fiables, rgulires et rcentes sont ncessaires pour analyser compltement cette question. Les donnes publiques concernant les collectivits territoriales manent de lexploitation des rapports sur ltat de la collectivit, dont la publication est tardive et lexhaustivit mal assure. Selon une tude rcente de la Dares 220 , le service statistique du ministre du travail, portant sur une semaine de rfrence au cours de chacune des annes 2003 2011, 3,9 % des fonctionnaires en moyenne ont t arrts de un cinq jours pour maladie ou pour garder un enfant malade. Ce taux est de 3,7 % pour les salaris du secteur priv bnficiant dun contrat dure indtermine depuis plus dun an, et de 2,6 % pour les salaris statut prcaire.
Laugmentation des absences pour raison de sant Lanalyse la plus rcente des bilans sociaux des collectivits territoriales221 montre que les absences pour raison de sant passent de 19,4 21,5 journes dabsence par agent de 2005 2011. La moiti environ reprsente des congs pour maladie ordinaire. Ces donnes sont partielles, puisquelles portent sur un chantillon de 3 000 collectivits et reposent sur des dnombrements parfois inexacts, comme le montrent les enqutes des chambres rgionales et territoriales des comptes conduites examiner ces documents.
Laccroissement a t particulirement lev entre 2005 et 2009 dans les rgions, o le nombre de jours dabsences est multipli par deux (+ 110 %). Il y est moindre depuis 2009, et dsormais comparable celui
220
Les absences de salaris pour raison de sant : un rle important des conditions de travail. DARES analyses n 9, fvrier 2013. Les chiffres sont difficiles rapprocher des donnes issues des rapports sur ltat de la collectivit mentionnes supra. 221 Direction gnrale des collectivits locales, Bulletin dinformation statistique n 93, janvier 2013.
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des communes et de leurs groupements (5 % et 10 % respectivement depuis 2005). Les facteurs des absences pour raison de sant
Diffrents facteurs influent sur les absences pour raisons de sant, notamment les caractristiques des agents (ge, sexe, composition du foyer) et la pnibilit du travail (absences plus leves pour les catgories C et dans certains secteurs dactivit). Ainsi, laccroissement observ dans les rgions partir de 2005 peut tenir, pour une large part, aux changements sociodmographiques lis aux transferts de personnels qui ont accompagn la loi du 13 aot 2004.
Dans les collectivits qui ont fait lobjet de contrles des chambres rgionales des comptes, le niveau des absences pour maladie ordinaire est frquemment lev. Des absences pour raison de sant coteuses
Pour Strasbourg et sa communaut urbaine (Bas-Rhin) les absences pour maladie ordinaire reprsentaient un cot de 378 ETP en 2010. En Haute-Corse (cot de 4 M en 2011), o la direction des infrastructures des routes et des transports concentre 40 50 % des absences pour raison de sant, mme si depuis 2011, les absences pour congs de maladie ordinaire semblent se stabiliser voir rgresser. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes dAlsace sur la ville de Strasbourg et sur la communaut urbaine de Strasbourg et de la chambre rgionale des comptes de Corse sur le dpartement de Haute-Corse
Les absences ont des consquences en termes dorganisation des services et de charges de travail supplmentaire. Elles ont aussi un cot222 : globalement, le cot annuel direct (cot de remplacement) des absences pour maladie ordinaire dans la fonction publique territoriale peut tre estim 1,2 Md pour les titulaires223. Prvenir les absences et lutter contre leurs causes constituent bien un enjeu social et financier pour les collectivits. Elles usent pour ce faire de moyens complmentaires relevant du contrle et de la prvention.
222
Les collectivits ont souvent recours des assurances pour couvrir le risque financier statutaire. 223 Il faut galement ajouter les cots indirects tenant, notamment, aux effectifs supplmentaires que prvoient les collectivits pour pallier les absences prvisionnelles et la formation des remplaants.
238
COUR DES COMPTES
Les leviers financiers et le contrle des arrts maladie pour lutter contre les absences Linstauration dune journe de carence (premire journe non paye) en cas de cong maladie par la loi de finances pour 2012224 tait une mesure dconomie vise galement dissuasive, applicable au 1er janvier 2012.
La suppression annonce de cette mesure en 2014 aura un cot que les administrations centrales nont pas t mme de chiffrer, dans lhypothse o les collectivits territoriales auraient appliqu la loi ds 2012. Certaines collectivits territoriales ont, toutefois, t rticentes appliquer la lgislation concernant la journe de carence.
Lapplication de la lgislation sur le jour de carence Lors des contrles rcents des chambres rgionales des comptes, la ville dAuch (Gers) lappliquait, mais la communaut dagglomration de lAlbigeois (Tarn) na mis en place la retenue correspondante sur les salaires quen juin 2012, avec effet rtroactif compter du 1 er janvier. Source : rapports dobservations de la chambre rgionale des comptes de Midi-Pyrnes sur la ville dAuch et sur la communaut dagglomration de lAlbigeois
De mme, la retenue sur les droits rduction du temps de travail (RTT) en cas dabsence pour raison de sant225, applicable au 1er janvier 2011, qui avait les mmes objectifs dissuasifs et dconomie, a rencontr des rticences des collectivits territoriales. Quelques collectivits ont mis en place une incitation financire (prime positive d'assiduit) ou la modulation du rgime indemnitaire en fonction des absences au travail. Le dclenchement de contre-visites mdicales cibles (en cas de rptition ou dabsences dans des priodes particulires) fait aussi partie des pratiques vise dissuasive.
224 225
Loi du 28 dcembre 2011 de finances pour 2012, art. 105. Loi du 29 dcembre 2010 de finances pour 2011, art. 115.
239
Des pratiques vise dissuasive

Luxeuil-les-Bains (Haute-Sane), un contrat dassurance, qui correspond 1,05 % de la masse salariale, inclut le dclenchement des contrles mdicaux et la communication dlments statistiques. La chambre rgionale des comptes de de Bourgogne, Franche-Comt sest interroge toutefois sur lutilit dune telle assurance en labsence de bilan financier. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comt sur la ville de Luxeuil-les-Bains
Enfin, pour contenir lvolution de la masse salariale, des collectivits de plus en plus nombreuses ont pris la dcision de ne pas remplacer les absences, notamment de courte dure. Le non remplacement des absences
Tel est le cas de Compigne (Oise) ou de La Rochelle (CharenteMaritime). Source : enqute ralise par les chambres rgionales des comptes dbut 2013
Les mesures de prvention et lamlioration des conditions de travail Suivre les absences pour raison de sant, amliorer les conditions de travail, le management dquipes ou la gestion des parcours professionnels, constituent aussi des moyens de plus en plus frquemment utiliss par les collectivits pour rduire labsentisme, qui augmente fortement avec lexposition aux contraintes physiques et psychosociales226.
Leurs actions sont varies, telle llaboration dun tableau de bord pour suivre labsentisme, un plan daction tabli en concertation avec le service de la mdecine professionnelle ou encore des runions de sensibilisation aux risques professionnels. Le dveloppement dune politique de prvention est galement une proccupation. Chiffrer, analyser, prvenir les absences pour raisons de sant est une ncessit pour les collectivits locales.
226
Voir ltude de la DARES mentionne supra en note 220.
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4 - Les mesures dorganisation

De nombreuses collectivits pourraient progresser dans la matrise des dpenses de personnel en amliorant la gestion prvisionnelle des ressources humaines. Dans le secteur communal, la mutualisation des services au sein de lintercommunalit constitue une piste dvelopper.
a) La gestion prvisionnelle des ressources humaines

Une gestion prvisionnelle de ressources humaines efficace permet de mieux concevoir, mettre en uvre et suivre la politique dune collectivit en la matire, et donc sa masse salariale, pour oprer des choix. La Cour, dans son rapport public annuel 2012 227 constatait les difficults de la gestion prvisionnelle des ressources humaines dans les collectivits locales. Les contrles des chambres rgionales des comptes continuent de faire ressortir une information lacunaire de lassemble dlibrante sur la gestion du personnel et, frquemment, la faiblesse des analyses notamment prospectives en matire de ressources humaines. La faiblesse de la gestion prvisionnelle des ressources humaines, dune manire gnrale, ne permet pas daugurer dune amlioration court terme dans ce domaine ; du moins faudrait-il amliorer la disponibilit de systmes dinformation sur la gestion des ressources humaines pour que les gestionnaires mesurent les consquences de leurs dcisions. Il est indispensable que les collectivits dveloppent une analyse, un suivi (des plafonds demploi par service ou par mission ; un dcompte en quivalents-temps-pleins travaills) et une vision prospective de leurs effectifs. La Cour recommande de rendre obligatoire, en introduction au dbat dorientation budgtaire pour les collectivits les plus importantes, un rapport portant notamment sur la structure et lvolution des effectifs et des principaux postes de dpenses228.
227
Cour des comptes, Rapport public annuel 2012, Tome I, La gestion prvisionnelle des ressources humaines dans les collectivits territoriales, p. 805. La Documentation franaise, fvrier 2012, 1535 p., disponible sur www.ccomptes.fr 228 Le projet de loi de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale prvoit (article 18 - II) de modifier le code gnral des collectivits territoriales dans ce sens, pour les communes et groupement de plus de 10 000 habitants, les dpartements et les rgions.
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b) La mutualisation dans le secteur communal

Il existe diffrents formes de coopration entre les communes et leurs groupements : les transferts de comptences des communes vers la communaut, qui saccompagnent en principe du transfert des personnels (transferts qui constituent la forme la plus aboutie de la coopration) mais peuvent aussi se traduire par la mise disposition dagents ou de parties de services de la commune au profit du groupement ; la mise en commun de services hors des comptences transfres autorise par la loi du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales ; et enfin la coopration dans laction publique (groupements dachats, etc.) qui nentre pas dans lobjet de ce chapitre. La notion de mutualisation recouvre les trois formes de coopration.
Leffet limit des transferts de comptence vers un groupement sur les charges de personnel communal En 2010, 95 % des communes et 89 % de la population appartenaient un groupement fiscalit propre. Le rapport du groupe de travail sur la matrise des dpenses locales, dj cit229 montrait que plus les communes et leurs groupements sont intgrs 230 , plus les dpenses totales par habitant slvent au niveau du groupement et diminuent au niveau de la commune. Mais, globalement, la diminution communale est infrieure la hausse au niveau intercommunal.
En dautres termes, le dveloppement de lintercommunalit, sil permet une prise en compte accrue des besoins, na pas t gnrateur dconomies, bien au contraire. La Cour, qui avait fait ce mme constat en 2005, affirmait nouveau en 2009231 : de nombreuses comptences gagnent tre exerces dans un cadre intercommunal plutt que communal. Cette vidence ne saurait conduire () laugmentation de la pression fiscale, les dpenses communales augmentant paralllement .
Rapport du groupe de travail sur la matrise des dpenses locales prsid par MM. Carrez et Thnault, p. 8 et 9. 230 Lintgration est mesure par le coefficient dintgration fiscale (CIF) dfini larticle L. 5211-30 du CGCT : il rapporte les ressources fiscales dun tablissement public de coopration intercommunale, minores des reversements de fiscalit, lensemble des ressources fiscales des communes membres et du groupement. Plus un groupement est fiscalement intgr, plus son CIF est lev. 231 Cour des comptes, Rapport public thmatique : L'intercommunalit en France. La Documentation franaise, octobre 2005, 392 p. ; et Rapport public annuel 2009, 2me partie, Bilan dtape de lintercommunalit en France, p. 213. La Documentation franaise, fvrier 2009, 768 p., disponible sur www.ccomptes.fr
229
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Les contrles rcents des chambres rgionales des comptes font ressortir encore frquemment que les transferts de comptences de communes vers un groupement saccompagnent difficilement dune diminution sensible des charges de personnel communales. Labsence de transfert de personnels
Le transfert des agents na toujours pas accompagn le transfert de comptences vers les communauts dagglomration correspondantes. Antony, la diminution des effectifs ralise suite aux transferts la communaut dagglomration a, en partie, t compense par des renforts dagents dans plusieurs services, dans un contexte de relative stabilit de leffectif global sur la priode 2002-2009. De mme Carcassonne (Aude) o la cration de la communaut dagglomration en 2002 a t suivie dune multiplication par trois des effectifs de cette dernire en dix ans, tandis que ceux de la ville ont augment de 10,8 % (7,7 % hors reprise en rgie municipale de la restauration scolaire). Source : rapports dobservation de la chambre rgionale des comptes dlede-France sur la ville dAntony, de la chambre rgionale des comptes de Languedoc-Roussillon sur la ville de Carcassonne
Il reste regrettable quil nexiste pas de donnes publiques rcentes analysant lvolution des effectifs en fonction de lorganisation en intercommunalits et au regard des services rendus. Les volutions quobservent les chambres rgionales des comptes rsultent de paramtres quil nest pratiquement pas possible didentifier sans une micro-analyse, mais confirment que les transferts de comptences sont rarement loccasion dconomies mesurables. cet gard, les dispositions de la loi du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales 232 , qui prvoient que le prsident dun groupement doit tablir, dans l'anne qui suit chaque renouvellement gnral des conseils municipaux (et donc pour la premire fois en 2015), un rapport relatif aux mutualisations de services entre le groupement fiscalit propre et les communes membres devraient permettre une volution attendue. Ce rapport comporte un projet de schma de mutualisation qui prvoit notamment limpact prvisionnel de celle-ci sur les effectifs du groupement et des communes membres. Les juridictions financires seront particulirement attentives la mise en uvre de cette disposition.
232
Article L. 5211-39-1 du CGCT.
243
Les perspectives de la mutualisation accrue des services Une mutualisation forte serait de nature favoriser la matrise des effectifs, au moins moyen terme, notamment par la constitution de services communs233.
Un exemple de mutualisation
La Roche-sur-Yon et lagglomration (Vende) constituent un exemple de mutualisation. La commune de la Roche-sur-Yon a vu ses charges de personnel diminuer de 13 % entre 2007 et 2011 la suite de la cration de la communaut dagglomration et grce la mutualisation de services et au transfert de comptences. La ville et son intercommunalit partagent de trs nombreux services. Elles utilisent trois modalits de coopration : services partags pour lesquels lensemble des moyens et ressources sont partags entre les deux entits ; services mutualiss avec mise disposition des ressources dune collectivit auprs de lautre ; prestations de service, une collectivit facturant lautre la ralisation de prestations la demande. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes des Pays de la Loire sur la ville de la Roche-sur-Yon
Dans la pratique, les expriences de mutualisation de services demeurent limites mais de nombreuses collectivits interroges au cours de lenqute des juridictions financires ont mentionn avoir engag une rflexion sur ce point. Les actions identifies lors des contrles des chambres rgionales des comptes concernent des secteurs tels que la fonction informatique, la communication, limprimerie ou la prvention des risques professionnels. Des mutualisations denvergure plus importante samorcent, mme si la mise en uvre savre frquemment difficile. Dautres communes, enfin, restent trs rticentes. Les collectivits devraient nanmoins tre conduites dvelopper de telles mutualisations, sous la contrainte budgtaire croissante notamment, et en raison des dispositions lgislatives rappeles plus haut sur le schma de mutualisation mettre en place partir de 2015. De
233
La cration de services communs entre un groupement fiscalit propre et une ou plusieurs de ses communes membres pour lexercice de comptences qui nont pas t transfres au groupement, a t rendue possible par larticle 66 de la loi du 16 dcembre 2010 (codifi larticle L. 5211-4-2 du CGCT).
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COUR DES COMPTES
plus, le projet de loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles adopt en premire lecture par le Parlement en juillet 2013 institue un coefficient dintgration fonctionnelle, qui repose sur les effectifs affects des services fonctionnels employs par ltablissement public et qui pourra servir de critre de rpartition de la dotation globale de fonctionnement, favorisant les intercommunalits les plus intgres, cest--dire celles ayant le plus pouss la mutualisation des personnels. cet gard, la Cour estime que la constitution de services au niveau des groupements (services communs ou services correspondant aux comptences transfres) est seule susceptible de permettre rellement des gains de productivit lchelle de lensemble intercommunal, au-del dune priode de rorganisation invitable et la condition que les communes membres sengagent ne pas augmenter les effectifs correspondant la mutualisation. Un simple maintien des dpenses de personnel des communes, en 2012, leur niveau de 2011 aurait permis une conomie de 850 M. Lobjectif dune stabilit de ces dpenses en volume sur une dure pluriannuelle dfinir lchelle de chaque ensemble intercommunal (groupement fiscalit propre et communes membres) 234 pourrait tre recherch et encourag alors mme que la dynamique de dpenses des groupements restera forte et devra tre compense par un effort de rigueur sur la dpense de personnel des communes elles-mmes. Le futur Haut conseil des territoires pourrait tre le lieu dengagements sur ce plan dans le cadre de la gouvernance partage voque au chapitre I. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ La matrise des dpenses de personnel et, plus globalement des dpenses de fonctionnement, est indispensable dans le contexte actuel des finances publiques. Latteindre reste toutefois un enjeu difficile, non du fait de mesures de dcentralisation de comptences aujourdhui absorbes, mais parce que le recrutement de personnels et leur gestion rpondent une pression locale forte. En outre, si les donnes globales de la masse salariale dans la fonction publique territoriale sont aujourdhui peu prs connues, leur
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Sous rserve de la rinternalisation de services qui devra tre neutralise dans lapprciation de leffort de matrise, mme si elle doit saccompagner dune rduction due proportion des concours verss aux dlgataires.
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volution fine comme celle de ses dterminants sont beaucoup moins fiabilises dans les tudes et les systmes dinformation existants, au demeurant disparates ou incomplets. Il est souhaitable que les pouvoirs publics se dotent des outils danalyse adquats dans ce domaine, sur la base desquels un bilan partag permettra de comprendre les poids respectifs de la rglementation nationale et de la gestion locale dans les variations observes. Lenqute conduite par les juridictions financires fait ressortir, au-del dune tendance globale la hausse des dpenses de personnel, une grande dispersion des situations. Elle fait bien apparatre les contraintes qui simposent aux employeurs publics, mais aussi la responsabilit des collectivits gestionnaires. En premier lieu, il revient aux collectivits employeurs et gestionnaires dadopter des comportements conomes, fonds, dune part, sur le respect rigoureux des rgles applicables en matire demploi public, dautre part, sur la mise en uvre dune gestion attentive des agents publics et dune mutualisation effective des modes dorganisation, particulirement dans le secteur communal, susceptibles dapporter une efficacit et des conomies accrues. En second lieu, il appartient ltat de se doter dune politique de lemploi public cohrente avec les objectifs que fixe la loi du 31 dcembre 2012 de programmation des finances publiques pour les annes 2012 2017. Si lon souhaite freiner lvolution de la masse salariale, comptences constantes, il faut galement matriser notamment les mesures catgorielles ou spcifiques. La trs grande diversit des situations et des modes de gestion limite la porte des recommandations globales ; cest pourquoi la formulation des recommandations concernant les collectivits territoriales recherche des incitations sappuyant sur le futur Haut conseil des territoires prvu par le projet de loi de dcentralisation ou sur toute autre instance quivalente dans un cadre contractuel entre ltat et les diffrentes catgories de collectivits locales, permettant une gouvernance commune de la masse salariale. La Cour formule les recommandations suivantes : En premier lieu : 10. confier au futur Haut conseil des territoires ou toute instance quivalente, llaboration, dans le cadre contractuel des finances locales propos par ailleurs par la Cour, dengagements rciproques entre ltat et les
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collectivits territoriales portant sur les objectifs de matrise des volutions de la dpense affrente la fonction publique territoriale ; fonder ces engagements sur un bilan partag tablissant les raisons des variations observes des dpenses de personnel et les contributions respectives de la rglementation et de la gestion locale. Sagissant de ltat : Sur les dpenses de personnel 11. prendre en compte lobjectif de matrise des dpenses de personnel dans les collectivits territoriales loccasion de toute dcision concernant le point dindice, de toute modification dune grille indiciaire, de toute mesure relative au statut dun corps ou concernant un avantage catgoriel ou spcifique ; 12. rendre obligatoire dans la loi, pour les collectivits les plus importantes, en introduction au dbat dorientation budgtaire, un rapport portant notamment sur les engagements pluriannuels en matire de structure et dvolution des dpenses de personnel et des effectifs ; 13. crer une incitation financire au sein de lenveloppe des concours financiers de ltat en faveur de la mutualisation effective, et mesurable dans ses effets, des services entre communes et groupements. Sur le systme dinformations 14. btir un systme dinformation complet sur lvolution des effectifs par niveau de collectivit et sur les diffrents lments dvolution de la masse salariale. Sagissant des collectivits territoriales et des groupements : 15. prendre sans tarder les mesures ncessaires pour assurer le respect de la dure lgale du temps de travail et la rglementation sur les rgimes indemnitaires ; 16. renforcer la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences et user si ncessaire de lensemble des leviers de contrle des effectifs ;
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17. complter les bilans sociaux de toutes indications sur le respect des temps de travail rglementaires et sur le programme de lutte contre labsentisme ; 18. lorsquune mutualisation est engage, vrifier aprs deux ou trois ans, quelle se traduit par une conomie sur les budgets de fonctionnement agrgs du groupement et des communes membres et mesurer celle-ci.
Chapitre VI Laccs au crdit des collectivits locales

En 2012, lendettement des collectivits locales slevait 132,9 Md.235 Le montant des nouveaux emprunts souscrits236 (17 Md), tait en progression de 9,3 % par rapport 2011. Cette volution est due, en premier lieu, la hausse des besoins de financement, eux-mmes aliments par la croissance des dpenses dinvestissement, et au repli de lpargne brute. En second lieu, la progression de lendettement est probablement imputable une anticipation inhabituelle des besoins de financement dans un contexte dincertitudes et de difficults daccs au crdit. En effet, les collectivits locales contractent le plus souvent, leurs emprunts en fin dexercice budgtaire. 237 En 2012 comme en 2011, elles ont modifi leur comportement, assumant le risque de trop emprunter. Le niveau
235 236
Sur les primtres retenus par la Cour : voir chapitre I. Lensemble des donnes et lments repris dans la suite de ce chapitre concernent les collectivits locales et tablissements publics (communes, groupements fiscalit propre, dpartements et rgions) hors collectivits dOutre-mer et hors Mayotte. Compte tenu des limites de la comptabilit locale, lanalyse est conduite partir des seules oprations relles en recettes et en dpenses. 237 Utilisant leur gestion de trsorerie (voir note 32), les collectivits locales ne mobilisent les emprunts, qui constituent une ressource de leur section dinvestissement, quen fin danne pour assurer le respect des rgles dquilibre trs strictes qui limitent les dficits admissibles du compte administratif. En effet, une collectivit ne peut pas prsenter son budget en dsquilibre rel (article L. 1612-5 du CGCT), ni lexcuter en dficit au-del dun montant reprsentant au plus 5 ou 10 % des recettes de fonctionnement, selon la taille de la collectivit (plus ou moins 20 000 habitants).
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exceptionnel de la trsorerie nette en fin dexercice (34,2 Md) tmoigne de cette volution. Lanne 2012 a t marque par une relle dtente des conditions daccs au crdit. Les craintes exprimes fin 2011 ne se sont pas ralises et les conditions financires des emprunts se sont progressivement amliores. Outre le bnfice des interventions importantes de la Caisse des dpts et consignations (CDC), les collectivits ont ralis un volume lev dmissions obligataires. Les perspectives dallgement relatif des normes dites de Ble III 238 en termes dexigences de liquidit des banques, les facilits de refinancement procures par la Banque Centrale Europenne (BCE) et la moindre pression de la demande de crdit des autres secteurs de lconomie ont permis aux collectivits locales de redevenir progressivement intressantes pour les tablissements bancaires et les investisseurs. Pour ces derniers, cette catgorie demprunteurs prsente un risque faible et des possibilits dinvestissement long terme : la russite en 2012 des missions obligataires en tmoigne. Le prsent chapitre, aprs avoir rappel lvolution de loffre de crdits, examine le contexte actuel marqu par sa recomposition et les suites donnes la gestion des emprunts dits structurs, avant daborder la fin de gestion 2013 et les perspectives venir.
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Faisant suite aux recommandations du G20 et du Conseil de stabilit financire, le comit de Ble a publi, le 16 dcembre 2010, les accords de Ble III dont la mise en uvre au sein de lUnion europenne prend la forme de deux textes : une directive (CRD4) et un rglement dapplication directe (CRR). Certaines de ces normes, celles relatives aux exigences de liquidit des banques sont de nature affecter loffre de crdits aux collectivits locales.
LACCES AU CREDIT DES COLLECTIVITES LOCALES
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Les travaux rcents de la Cour des comptes sur la gestion de la dette publique locale
Dans son rapport public annuel de fvrier 2009, la Cour a consacr un chapitre aux risques pris par les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux en matire demprunts , en faisant, cette occasion, un certain nombre de propositions destines remdier aux dysfonctionnements constats. Elle a dress, dans son rapport public annuel de fvrier 2010 un premier bilan de lapplication de ces recommandations. la suite de ces travaux portant principalement sur les risques inhrents au dveloppement des produits dits structurs, la Cour a publi en juillet 2011 un rapport public thmatique sur la gestion de la dette publique locale. Il est apparu, en effet, particulirement utile de dresser un bilan global de la situation des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics en matire dendettement, de leur pratiques, et des volutions qui apparaissaient ncessaires en ce domaine. cette occasion, et sans sous-estimer les progrs raliss par les collectivits territoriales pour amliorer la gestion de leur dette, la Cour constatait que navaient pas t prises les mesures, notamment juridiques et comptables, qui auraient permis denrayer le dveloppement de la dette structure. Elle a formul douze recommandations pour amliorer linformation sur les risques pris, pour favoriser la diversification de loffre de prts, pour renforcer les moyens de contrle interne et externe et enfin aider les collectivits locales en difficults.
I - Lvolution de loffre de crdit

En 2011, le contexte du financement des collectivits locales stait tendu, en raison de la diminution de loffre, de la dgradation des conditions financires des prts bancaires et de leur inadquation en termes de maturit aux besoins. linverse, lanne 2012 est marque par une relle dtente sur un march du crdit moyen ou long terme largement orient par les interventions du Fonds dpargne gr par la Caisse des dpts et consignations (CDC). Le recours au march obligataire a galement constitu un facteur de diversification. Cependant, laccs aux financements court terme pour les besoins de trsorerie est rest difficile.
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A - Un environnement redevenu favorable

Laction de la Banque centrale europenne (BCE) pour prvenir tout problme daccs aux liquidits pour les tablissements financiers a permis un retour progressif la normale sur le march du financement de lconomie et une nouvelle apprciation des risques qui a, entre autres, bnfici aux collectivits. Prcdemment, la crise financire et lvolution anticipe des rgles prudentielles, 239 avaient rendu plus incertain laccs aux prts bancaires.240La hausse des cots de refinancement pour les banques et leur rticence assurer la transformation ncessaire une offre de crdit moyen ou long terme avaient entran un retrait important de leur intervention auprs des collectivits locales et ce, malgr leur caractre peu risqu. En 2011, les emprunteurs ont rencontr des difficults pour couvrir lintgralit de leurs besoins. Ils ont t conduits fractionner leurs prts auprs de diffrents tablissements tandis que les marges bancaires et les frais divers augmentaient. Le retrait de Dexia Crdit Local de France a, en outre, contribu cette dgradation. Les observations plus rcentes des chambres rgionales des comptes ont confirm le niveau des conditions financires encore difficiles prvalant dbut 2012. La situation a, toutefois, volu rapidement. Ds la fin du premier semestre 2012, les difficults daccs au crdit se sont loignes, comme le confirmait dj une enqute conduite au dbut de lanne 2012 par les chambres rgionales des comptes.241 Sur le plan conomique, la politique accommodante de la Banque centrale europenne (BCE) a rassur les marchs et contribu la baisse des taux du march montaire.
Le dispositif Ble III introduit, entre autres, deux ratios de liquidit un mois et un an (repris dans le rglement CRR de lUnion europenne) qui visent sassurer la fois que ltablissement financier est en capacit de faire face une insuffisance de liquidit un mois et un an et que son activit de transformation est matrise. 240 Voir ce sujet, Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. p. 94 et 95, La Documentation franaise, juillet 2012, 255 p., disponible sur www.ccomptes.fr 241 Au terme de cette enqute, il apparaissait que si les conditions de financement des collectivits territoriales staient dgrades progressivement, linverse cette situation tait sans impact sur le bouclage de la section dinvestissement en 2011 et sans effet mesurable sur les perspectives dinvestissement venir (Voir rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012, dj cit).
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Ces interventions ont favoris une perception nouvelle de lchelle des risques qui a bnfici aux collectivits locales. Ces dernires reprsentent, en effet, traditionnellement un risque quasi-souverain, en raison de la rgle dor : elles doivent, en effet, assurer sur leurs ressources propres le remboursement en capital des prts et ne peuvent emprunter que pour le financement de leurs besoins dinvestissement. Le respect de cette rgle est assur par le dispositif lgal de contrle budgtaire qui implique les chambres rgionales et territoriales des comptes, sur saisine des prfets. Il comporte, notamment, une procdure de rtablissement des dficits excessifs des comptes.242
B - Un march de crdit aux collectivits locales progressivement solvabilis et de nouveau attractif

En 2012, les emprunts nouveaux 243 (17 Md) ont t majoritairement contracts en direct auprs des banques,244 de la Caisse des dpts et consignations (CDC) sur fonds dpargne,245 de la Banque europenne dinvestissement (BEI), ou encore sur le march obligataire. Lintervention exceptionnelle sur fonds dpargne de la CDC a contribu obtenir un nouvel quilibre sur ce march.246
Certaines collectivits dAlsace-Moselle sont exclues de cette procdure (articles L2541-22 et 2453-1 du CGCT), tout en prsentant des situations trs dgrades. Le respect de la rgle dor devrait conduire une rvision de ce rgime. 243 Lemprunt (qui doit tre budgtis) est rserv au seul financement de la section dinvestissement et doit donc tre distingu des crdits court terme (trsorerie), couvrant les besoins infra-annuels et non budgts. 244 Une part des financements de la Caisse des dpts et consignations et de la BEI est aussi distribue par les banques. 245 La Caisse des dpts et consignations gre, pour le compte de ltat, le Fonds dpargne lui-mme aliment par la centralisation de la majeure partie des encours de dpts sur livrets dpargne rglements (Livret A, Livret dpargne populaire, Livret de dveloppement durable). 246 Sur les conditions dvolution du modle de financement des collectivits territoriales : voir Cour des comptes, Rapport public thmatique : Ltat et le financement de lconomie. La Documentation franaise, juillet 2012, 298 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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1 - Vue gnrale : une dette encore dtenue par les prteurs historiques
dfaut de statistiques publies, 247 les graphiques ci-dessous, issus des donnes de lobservatoire de la dette des collectivits locales 2012 de la socit Finance Active248, fournissent une indication sur la rpartition de la dette, par prteurs, et sur leur part estime du march. Le premier graphique illustre le fait que le stock de dette fin 2012 est encore majoritairement dtenu par les prteurs historiques : Dexia, les groupes Banque Populaire, Caisse dpargne (BPCE) et Crdit Agricole. Graphique n 8 : les dtenteurs de la dette fin 2012 (en Md)
Source : Finance Active
Le second graphique permet de constater que les prts octroys, en 2012, lont t majoritairement par la Caisse des dpts et consignations. Les parts significatives de la BEI (7,8 %) et du march obligataire (18,4 %) constituent une nouveaut. De fait, la prsence des oprateurs traditionnels (BPCE et Crdit Agricole) semble en repli. Au surplus, tout comme en 2011, une partie des besoins a t couverte par la consolidation de prts souvent anciens et marges faibles ou encore contracts lanne prcdente avec des diffrs de mobilisation.
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Pour apprcier la gestion de la dette et ses risques, au-del des montants des encours annuels publis par le ministre du budget et lINSEE, il nest pas possible de connatre de quels types demprunts ces encours sont constitus ou den connatre la maturit moyenne ainsi que leur ventilation par type de taux dintrt. 248 Cette socit est prestataire de 1 100 collectivits. Les donnes sont fin 2012 et couvrent 89,1 Md. Un biais peut tre soulev cependant, ce sont les grandes et moyennes collectivits qui recourent, le plus souvent, ses services.
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Graphique n 9 : lorigine des prts en 2012 par tablissement bancaire (en %)
Source : Finance Active
Cest partir du deuxime semestre que se manifeste une relle dtente.
2 - Limportance des financements octroys sur le Fonds dpargne

Par lintermdiaire du Fonds dpargne dont elle assure la gestion, la CDC exerce une activit de financement long terme au profit des secteurs dintrt gnral identifis par ltat : il en est ainsi depuis 2004 pour le secteur public local. Elle intervient dsormais aussi dans le cadre denveloppes exceptionnelles sur dcision du Gouvernement. Conformment la loi, le ministre charg de lconomie fixe les emplois du Fonds dpargne. Il dtermine aussi les conditions de taux concernant les prts249. En 2012, le Fonds dpargne a poursuivi son activit traditionnelle de financeur de projets structurants dans les domaines des transports ferroviaires, des amnagements portuaires, des rseaux de distribution et
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La Cour a soulign dans son rapport de juillet 2012 sur l'tat et le financement de l'conomie, que " Le contrle sur l'utilisation du Fonds d'pargne doit tre renforc. Une modification lgislative pourrait prvoir un avis de la commission de surveillance avant les principales dcisions du ministre concernant les emplois du Fonds". Cour des comptes, Rapport public thmatique: L'tat et le financement de l'conomie. La Documentation franaise, juillet 2012, p.248, disponible sur www.ccomptes.fr
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de traitement des eaux et de lassainissement, de la politique de la ville. Il a galement assur le financement, dans le cadre des contrats de projet tat-rgion, des oprations dinvestissement menes ou subventionnes par les collectivits locales dans les domaines universitaires et de la matrise foncire. Ces financements structurels (dune dure de 20 40 ans, parfois plus) ont vocation pallier les carences du march sur ces maturits. Ils jouent un effet de levier pour les grands projets. Les montants engags sont de 3,6 Md en 2011 et de 2 Md en 2012, avec des enveloppes thmatiques pluriannuelles permettant de financer des projets dans des secteurs bien prcis.250 Paralllement cette prsence classique, les ressources du fonds dpargne ont t utilises, la demande du Gouvernement, en novembre 2011, comme cela avait t le cas lors de la crise financire de 2008, pour faire face aux risques dinsuffisance de prts bancaires. cet effet, une enveloppe exceptionnelle de financement avait t mise en place en 2011 (3 Md abonds de 2 Md). En 2012, un montant de 5 Md en deux enveloppes (de 2 et 3 Md) a t engag pour les mmes raisons. Lobjectif vis est diffrent des prts classiques : il sagit de combler une insuffisance de loffre et de financer les besoins budgtaires de lanne. Lenveloppe 2011 tait aussi destine aux hpitaux et services dpartementaux dincendie et de secours. 251 Les conditions taient souples, tant en termes de maturit (2 15 ans et plus), 252 de mode damortissement que de possibilits dindexation (Euribor 3 mois, taux fixe, indexation sur linflation et taux du livret dpargne populaire). Les prts pouvaient tre contracts jusquen dbut danne suivante (31 janvier 2012). Ils taient placs soit directement par la CDC, soit par lintermdiaire dune partie du rseau bancaire (Crdit Mutuel, BPCE, Dexia Crdit Local et Deutsche Pfandbriefbank). Dans le cadre de la premire enveloppe de 5 Md et avec le support de son rseau, la CDC a octroy 1 412 prts aux collectivits et 163 aux tablissements publics de sant. Le montant global des engagements directs sest lev 3,1 Md (2,5 Md pour les seules collectivits locales), principalement taux fixe (1,8 Md) et taux
Source : Cour des comptes Note de bilan du dispositif exceptionnel de 5 Md destination des collectivits territoriales et des tablissements publics de sant (source CDC). 252 Borne 40 ans, toutefois parfois dpasse.
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variable (0,9 Md).253 La CDC a couvert toutes les strates de collectivits et toutes les tranches de prt de moins de 100 000 plus de 10 M. Pour 62 % des contrats les montants taient infrieurs 1 M. Les contrles des chambres rgionales des comptes confirment que de nombreuses collectivits ont ainsi eu recours ces enveloppes exceptionnelles. Il a t observ que les incertitudes sur laccs au crdit et labsence de visibilit sur lvolution du march ont pu les y inciter titre de prcaution et compte tenu des conditions financires proposes. cet gard, la publication des barmes des offres de la CDC a servi de rfrence un march en perte de repre.254 Au cours du premier semestre 2012, les conditions des prts avaient conserv des niveaux trs levs : par exemple, le barme davril 2012 tait 5,13 % pour les taux fixes. ces niveaux de prix, les finalits poursuivies par le Gouvernement taient de ne pas faire de concurrence aux tablissements financiers et de ne pas les vincer du march. Mais les autres prteurs se sont, dans la pratique, adosss aux barmes publis par la CDC, sassurant ainsi une rentabilit leve, tout en disposant de ressources moins onreuses que celles servant au financement de ces enveloppes exceptionnelles. Le Gouvernement a accept une dtente des conditions proposes. En octobre 2012, les barmes sur EURIBOR 3 mois et sur taux fixe ont nettement baiss. Quelle que soit la maturit (de 2 15 ans), les conditions sont passes dEURIBOR + 320 points de base (barme davril 2012) + 240 points de base. Les taux fixes sur 15 ans ont, pour leur part, volu de 5,34 % 3,95 %. Les craintes dviction de la concurrence par les prix ne se sont finalement pas ralises mais, en revanche, un effet dviction sur les montants offerts a pu tre relev. En effet, la Caisse accorde aux emprunteurs un montant qui est fonction des prvisions budgtaires de ceux-ci pour lanne considre. Elle en fixe ainsi le plafond 50 % du besoin prvu. Or les prvisions dinvestissement des collectivits locales sont gnralement ambitieuses (voir chapitre III). En fin danne, les collectivits ne mobilisent que les financements ncessaires leurs besoins rels. Fin 2012, elles ont donc pu les avoir satisfaits avec les seuls prts de la Caisse.
253
Le solde (0,4 Md) a t contract sur les autres indexations (taux du LEP et inflation). 254 Source : Caisse des dpts et consignations, barmes de novembre 2011 dcembre 2012 des prts sur enveloppes exceptionnelles.
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Dautre part, la CDC a continu assurer une certaine souplesse entre la signature du contrat et le dcaissement des fonds (pour la dernire enveloppe 2012, la mobilisation des fonds pouvait intervenir jusquau 30 avril 2013). Cette souplesse sest aussi manifeste au travers des maturits proposes. Il est ainsi probable que certaines collectivits, agissant avec prudence, aient lev plus de ressources que ncessaire sur le seul exercice 2012.
3 - Le maintien des prteurs historiques et la prsence encore discrte de la Banque postale

En 2012, les prteurs historiques autres que DEXIA ( savoir, essentiellement, BPCE, Crdit agricole) ont maintenu une prsence active. Leurs volumes de prts peuvent tre valus entre 7 et 8 Md, dont une partie correspond probablement des contrats signs en 2011. Ces deux tablissements ont ralis plus des deux tiers de loffre bancaire (hors Caisse des dpts et consignations et BEI). Le maintien des prteurs historiques
La communaut dagglomration du pays ajaccien (CAPA) a emprunt 9,5 M sans difficult particulire nouveau auprs de la Caisse dpargne (4 M), de la Socit gnrale (2,5 M) et la Caisse des dpts et consignations (3 M). De plus elle a encaiss auprs de plusieurs organismes, de manire diffre, des sommes relatives des contrats souscrits en 2010 et 2011 comportant une clause relative cette possibilit (offerte sans frais) pour un montant total de 9,8 M. Source : enqute ralise par les chambres rgionales des comptes dbut 2013
Par ailleurs, La Banque postale (LBP) a, pour sa part, obtenu son agrment en mai 2012 pour intervenir sur le march du crdit aux collectivits territoriales. Les produits proposs sont simples, adosss en liquidit et avec une marge transparente. Compte tenu de la mise en place progressive de son rseau, elle a tenu une place marginale dans les financements moyen ou long terme. Daprs la banque, il a t ralis 100 M de prts long terme alors mme quune enveloppe de 1 Md, financs sur fonds propres avait t anticipe.255 Cela sexplique probablement par les dlais de mise en uvre de la commercialisation et de la production de son offre, eux-mmes lis au
255
En revanche, comme mentionn ci-aprs, cet tablissement a fait une apparition remarque sur le march du court terme.
259
rglement du plan de rsolution de Dexia et la mise en place des nouveaux acteurs avec le concours de la Banque postale. Au surplus, la fin novembre 2012, les collectivits locales avaient dj contract lessentiel de leurs prts. Les autres banques (Socit Gnrale, Crdit Mutuel, BNP, Crdit Coopratif notamment) sont galement intervenues en 2012, souvent pour des montants plus faibles. Certaines ont une prsence plutt rgionale. Enfin, lanne 2012 a t marque par le renforcement de la prsence des banques allemandes (entre 500 M et 1 Md). Leurs conditions financires sont souvent plus comptitives en raison mme du mode et des conditions de refinancement des Landesbanken. Elles obtiennent en tant qumetteurs publics dexcellentes notations. Les marges sur index voisinent les 170 points de base, avec des frais trs limits.
4 - La Banque Europenne dInvestissement, un partenaire de plus en plus prsent

La part de la Banque europenne dinvestissement (BEI) dans le financement des collectivits locales a progressivement augment. Elle est traditionnellement positionne sur le financement de projets (infrastructures, plan de rnovation urbaine, investissements environnementaux notamment), mens par les grandes collectivits (rgions, dpartements, communauts urbaines), ce qui, selon lassociation des maires de France, pose la question dune harmonisation des critres dligibilit avec la Caisse des dpts et consignations. Une partie de ses financements est place par les rseaux bancaires. Ils peuvent alors concerner de plus petits emprunteurs.256 Lappel aux financements de la BEI est li larrive maturit dimportants projets structurants (LGV, autres grandes infrastructures) et ses conditions financires juges attractives. Ainsi, pour les financements directs, les marges sont en moyenne de 1,02 1,05 % et pour les financements proposs par lintermdiaire des banques, de 1,40 %. Enfin, la BEI est le seul tablissement proposer encore aujourdhui des conventions pluriannuelles qui permettent de lever les fonds en fonction des besoins rels.
256
En 2011, 1,3 Md de prts, refinancs auprs de la BEI, ont ainsi encore t distribus sur le secteur public local par Dexia, source : Cour des comptes.
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COUR DES COMPTES
Laccs au financement BEI

De nouvelles rgions ont accd des emprunts de la Banque europenne dinvestissement qui proposent des conditions financires relativement attrayantes257. La ville de Nantes a obtenu de la Caisse dpargne sur enveloppe BEI-dveloppement durable/ANRU, 10,2M Euribor 3mois + 70 pb sur 15 ans. Les emprunts BEI ont permis de bnficier de taux bonifis par rapport aux conditions de march prsentant des marges encore trs leves en 2012. Cette collectivit a indiqu quaucun refus de prt de la part de ses partenaires bancaires navait t observ. Par ailleurs, les conditions sur la dure (15 ans) et sur le type de produits souhaits (taux fixe/taux variable) ont t respectes. Source : enqute ralise par les chambres rgionales des comptes dbut 2013
C - Un recours de plus en plus important au march obligataire

Les collectivits locales ont longtemps eu recours de manire marginale au march obligataire pour leurs besoins de financement. En 2012, ce mode de financement sest sensiblement dvelopp, sous des formes classiques ou plus innovantes.
1 - Le march obligataire classique

Lanne 2012 est marque par un niveau exceptionnel de financements directs sur les marchs financiers. Les volumes dobligations mis sont importants (2,1 Md). Lencours de la dette obligataire slve dsormais 7,7 Md (contre 5,6 Md en 2011, 5 Md en 2010 et 4,7 Md en 2009). La part de lobligataire atteint prs de 6 % de la dette des collectivits locales.
257
Source : Association des rgions de France (ARF).
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Les conditions financires sont souvent perues comme plus attractives que celles du secteur bancaire traditionnel. Le dveloppement de la notation des collectivits locales tmoigne de lintrt quelles portent ces possibilits de financement. En fvrier 2013, les chambres rgionales des comptes avaient ainsi relev quune douzaine de collectivits de lchantillon retenu sinscrivaient dans ces dmarches, en pralable des intentions dmissions propres. Une quarantaine de collectivits bnficieraient aujourdhui dune notation long terme. La notation nest pas une obligation 258 ; elle contribue toutefois la notorit de lmetteur sur le march et linformation de celui-ci sur le degr de risques. Le cot de lopration est estim entre 15 000 25 000 , chaque anne.259 Historiquement, laccs direct ce march tait plutt rserv aux collectivits de grande taille : dune part, le montant des missions pouvait savrer tre un handicap en dessous de 100 M, dautre part le manque de rgularit dans les missions tait aussi un inconvnient. Lanne 2012 montre de ce point de vue une volution avec la multiplication dmissions de plus faibles montants.
258
Voir sur ce sujet le rapport de la mission commune dinformation sur le fonctionnement, la mthodologie et la crdibilit des agences de notation Agences de notation pour une profession rglemente Snat-juin 2012 259 Chambre rgionale des comptes dAlsace, Communaut urbaine de Strasbourg, juin 2012. Disponible sur www.ccomptes.fr
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COUR DES COMPTES
Emprunts obligataires
Deux exemples de collectivits locales ayant contract rcemment des emprunts obligataires figurent ci-aprs. En juin 2012, la communaut dagglomration de Cergy-Pontoise (Val-dOise) a dcid de procder seule une mission obligataire sur les marchs financiers. Cette opration lui a permis de bnficier de 25 M le 8 aot 2012 et ainsi de couvrir son besoin de financement pour 2012 dans des conditions optimises (taux fixe de 3,90 %, contre des taux de prs de 5 % proposs par les tablissements bancaires). Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes dlede-France sur la communaut dagglomration de Cergy-Pontoise Pour concrtiser son nouveau projet demprunt obligataire, la ville de Marseille a sollicit le march obligataire par le biais dune mission publique auprs des investisseurs institutionnels europens. Elle a mobilis 150 M, au remboursement in fine, un taux fixe de 4 % par an pendant 10 ans. Les caractristiques de lmission ont t fixes par deux dlibrations des 19 mars et 9 juillet 2012. La transaction a t ralise le 11 juillet 2012 avec une date de rglement le 18 juillet 2012. Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Provence-Alpes-Cte dAzur sur la ville de Marseille
En octobre 2012, une mission groupe a t ralise linitiative de lassociation des communauts urbaines de France. Elle regroupait 44 collectivits locales. Non note, lopration a permis le placement de 610 M dobligations des conditions correctes. Dans son rapport public thmatique sur la gestion de la dette publique locale de 2011, la Cour relevait que la mutualisation des missions pouvait constituer une rponse pour accrotre les volumes et favoriser laccs aux marchs financiers. Pour leur part, les rgions ont dmultipli leur recours au financement obligataire. La rgion le-de-France a ainsi russi lever 618 M sur 12 ans, lmission se prsentant, comme un investissement environnemental et socialement responsable (ISR). Dune faon gnrale, en 2012, les conditions financires des missions obligataires, prime dmission comprise, se sont rvles plutt moins leves que celles des financements bancaires courants.
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Lemprunt obligataire comme stratgie de financement

Pour la rgion des Pays de Loire, le cot moyen de lopration auprs des particuliers, couple de manire subsidiaire une mission auprs dinvestisseurs institutionnels est de 3,7 % soit un cot bien infrieur celui dun financement bancaire du moment. Au 29 octobre 2012, la marge moyenne pratique par les banques (y compris les prteurs institutionnels comme la Caisse des dpts et consignations) stablit en effet Euribor + 2,53 % selon le journal des offres de Finance Active portant sur les 50 dernires offres de prts aux collectivits. Cette situation a conduit la rgion Pays de Loire privilgier une stratgie de financement visant donner priorit lobligataire face lasschement des sources de financement bancaires et rechercher une diversification des sources de financement obligataires (notamment auprs des particuliers) pour ne pas dpendre uniquement des investisseurs classiques sur les marchs financiers. Ainsi, 100 % du besoin de financement de lexercice a t couvert par le recours lemprunt obligatair e. Le recours aux marchs de capitaux sest fait via le programme dmissions obligataires (programme EMTN) de 500 M mis en place par la rgion en octobre 2011. Source : enqute comptes dbut 2013 ralise par les chambres rgionales des
2 - Les recours dautres voies plus innovantes

Deux exemples peuvent tre donns de formules nouvelles de placements auprs dinvestisseurs non bancaires. au cours de lanne 2012, les Landesbanken ont propos des financements sur Schuldschein 260 . Il sagit de placement priv intermdi, beaucoup plus simple en termes de gestion administrative pour la collectivit locale. Le contrat de prt permet la banque de transfrer aux investisseurs finaux tout ou partie de lencours concern. La banque assure ainsi le paiement entre emprunteurs et prteurs. Lamortissement est cependant in fine ; par ailleurs, certaines banques ont choisi dorienter les ressources de leurs filiales dassurance vers le placement long terme des collectivits locales. Les socits dassurances peuvent, en effet, placer certaines conditions leurs fonds dans
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Le Schuldschein est un "contrat de crdit" conclu directement entre un emprunteur et un investisseur et ce, par lintermdiaire dune banque qui structure lopration.
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des titres de crances. La banque titrise ses crdits (qui sont regroups) et les vend ainsi un vhicule charg du placement sous forme obligataire auprs de ses filiales dassurance. Pour la collectivit, le prt se prsente comme un prt classique. Il est amortissable. En revanche, la diffrence du Schuldschein, les conditions se rapprochent, encore aujourdhui, des marges bancaires. Il est permis de penser que ce mcanisme est appel se dvelopper lavenir.
D - Un recours au crdit court terme encore difficile

Pour satisfaire leur gestion de trsorerie,261 les collectivits locales font appel aux crdits de court terme. Ces financements sont distincts des prts moyen et long terme qui financent uniquement la section dinvestissement, conformment aux rgles dquilibre budgtaire. Lanticipation des exigences des nouvelles rgles issues des accords de Ble III (concernant le ratio de liquidit)262 avait conduit une contraction importante de loffre ds 2011. Aprs le retrait de la banque Dexia, les autres tablissements nont pas accept de couvrir la demande supplmentaire ainsi cre. De plus, ils ont progressivement limit leurs prts beaucoup moins de 50 % de leurs engagements prcdents. De manire gnrale, les conditions de prix se sont galement fortement dgrades. Outre les marges sur index (en moyenne entre 250 et 300 points de base), des commissions dengagement, de non utilisation et dautres frais divers, dont limpact actuariel nest pas ngligeable, ont t exiges par les prteurs. La mise en place de commissions
Pour la premire fois, pour la ville de Laval, les banques ont introduit une clause de commission pour non utilisation du crdit de trsorerie, amenant limiter le montant de la ligne de trsorerie souscrite. Source : enqute comptes dbut 2013
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ralise
par
les
chambres
rgionales
des
La trsorerie des collectivits tant obligatoirement dpose auprs du Trsor et non rmunre, de nombreuses collectivits ont dvelopp depuis le dbut des annes 1990, des stratgies visant limiter leur trsorerie courante, ce qui ncessite toutefois de pouvoir faire appel, des financements de trs court terme. 262 Voir supra note 242.
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En juillet 2012, la rvocation unilatrale des encours des crdits long terme renouvelable par Dexia Crdit Local a rendu trs difficile, pour les collectivits locales importantes, la gestion active de leur trsorerie. Ce phnomne est galement prjudiciable aux metteurs de billets de trsorerie qui doivent imprativement disposer de lignes garanties263 pour couvrir leurs missions. Cependant, au cours du second trimestre, une dtente progressive sest amorce, compte tenu notamment de limportance des liquidits accordes par la Banque centrale europenne au systme bancaire dans son ensemble. Les tablissements trouvent, nouveau, dans ces produits une rmunration attractive et sans risque. Fin octobre, dans certaines propositions, les marges sur EONIA 264 stablissaient 1,30 %. De mme, les commissions dengagement tendent se rduire de 0,25 % 0,15 %. Loffre La Banque postale a fait une apparition remarque : lencours de crdits court terme accords par cet tablissement atteignait 1,6 Md265. Du fait de la structure mme de son bilan, elle a pu alimenter la demande sans tre oblige de se refinancer. Elle a ainsi propos des lignes indexes sur EONIA + marge (180 points de base). Lvolution du march du crdit court terme
La communaut dagglomration du Pays ajaccien (Corse du Sud) a consult pour une ligne de trsorerie ; seule La Banque postale a rpondu favorablement. Source : enqute comptes dbut 2013 ralise par les chambres rgionales des
En outre, certaines collectivits ont pu continuer leurs programmes dmission de billets de trsorerie.266 Mais les contraintes techniques et dorganisation limitent encore leur extension (parmi les collectivits
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Une ligne de back up est une ligne de crdit non tire que la collectivit met en place avec une banque ou un syndicat de banque. La ligne n'est tire que si les conditions de march ne permettent plus la socit de se financer par des billets de trsorerie. 264 EONIA (Euro Overnight Index Average) est le taux au jour le jour du march montaire europen. C'est un taux moyen pondr par les transactions dclares par un chantillon reprsentatif d'tablissements de la zone euro. 265 Source : La Banque postale, donnes fvrier 2013. 266 Le billet de trsorerie est un titre de crance ngociable (TCN) mis taux fixe ou variable, dont la dure de placement stend dun jour un an. Le montant unitaire minimum du coupon relatif au billet de trsorerie est fix 150 000 Euros et la rmunration est dtermine en fonction de la notation de lmetteur.
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concernes : la rgion le-de-France, les villes de Paris, Lyon, BoulogneBillancourt). Les investisseurs sont rguliers et trouvent sur ce march des conditions de rmunration intressantes. cet gard, les agences de notation accordent dsormais une attention toute particulire au niveau de la trsorerie des collectivits. Leur rfrentiel renforce dailleurs cette exigence. Un financement qui prsente un intrt pour les collectivits
Lintrt financier est aussi trs rel pour les collectivits mettrices, qui ralisent avec ce type de financement des conomies financires. La rgion des Pays de Loire a ralis en 2012, 23 missions de billets de trsorerie pour des montants allant de 20 100 M sur des priodes de 8 39 jours avec une marge moyenne quivalente EONIA + 0,06 %. Source : enqute comptes dbut 2013 ralise par les chambres rgionales des
Bien que le nouveau paysage du financement local ne soit pas encore totalement stabilis, les difficults daccs au crdit sur le moyen et le long terme se sont estompes au cours de lanne 2012. Toutefois, il nen est pas encore tout fait de mme sur le court terme. Dbut 2013, cette tendance se confirme. Nanmoins, il reste des problmes rsoudre avant que le march du crdit aux collectivits locales ne puisse retrouver un quilibre satisfaisant.
II - Un nouveau contexte encore marqu par des incertitudes

Le march de loffre bancaire aux collectivits locales est actuellement en profonde recomposition la suite du retrait de son principal acteur, la Banque Dexia Crdit Local de France. Par ailleurs, une partie des emprunts structurs (voir annexe 10 sur lmergence progressive de contrats risqus), contracts auprs de divers tablissements, dont Dexia, depuis un peu plus dune dizaine dannes, pourrait constituer un facteur daggravation de la situation de certaines collectivits locales. En effet, lvolution des charges financires associes aux prts les plus risqus est, ds prsent, susceptible de dgrader fortement leur situation. Aussi convient-il de porter une attention particulire linformation sur les instruments financiers dtenus par les collectivits locales et dont elles doivent rendre compte.
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A - La recomposition de loffre de financement

Avec le retrait de Dexia Crdit Local (filiale 100 % du groupe franco-belge Dexia) et larrt des financements exceptionnels du Fonds dpargne, loffre de crdit est en voie de recomposition. Les prts de La Banque postale, en partenariat avec la Caisse des dpts et consignations dans le cadre dune co-entreprise, devraient reprsenter terme une part significative ; ceux-ci bnficieront des financements de la Socit de Financement Local (SFIL) travers sa filiale (la Caisse franaise de financement local), nouvel tablissement contrl par ltat mais aussi hritier dune large partie de lencours de prts aux collectivits locales cd par Dexia.
1 - Le dispositif de substitution la banque Dexia

Historiquement actif dans les domaines du financement du secteur public et de la banque de dtail, Dexia est un groupe bancaire europen gr en rsolution ordonne depuis la fin 2012. Sa filiale Dexia Crdit Local a jou un rle majeur dans le financement du secteur public local en France depuis plus de 20 ans267, quoique dclinant dans les toutes dernires annes en raison des consquences des crises financires de 2008 et 2011, qui ont profondment remis en cause son modle de financement. partir de lautomne 2011, il a fallu organiser le dmantlement dun groupe qui ntait plus viable en lui-mme et rebtir en France les activits de financement du secteur public local quil assumait jusqualors, avec lintervention forte de ltat pour la mise en place et la garantie du financement des nouvelles structures. La Cour des Comptes a publi, en juillet 2013, un rapport public thmatique intitul Dexia : un sinistre coteux, des risques persistants . Elle examine notamment les conditions dans lesquelles les tats franais et belge sont parvenus, non sans difficults, un accord avec la Commission europenne sur les lments constitutifs du plan de rsolution, approuv par cette dernire le 28 dcembre 2012.
Secteur public local entendu ici au sens large : non seulement collectivits locales mais aussi tablissements publics de sant et organismes de logement social. DCL a succd lancienne CAECL, tablissement public adoss la CDC, devenu crdit local de France (CLF), transform en SA la fin des annes 80, puis introduit en bourse en 1991. Le groupe Dexia a vu le jour en 1996 par lalliance du Crdit communal de Belgique et du CLF.
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cette occasion, la Cour formule plusieurs recommandations, mentionnes dans le prsent rapport, afin de limiter les effets que la situation de Dexia fait peser sur les finances publiques.
Les principaux lments du schma de rsolution sont les suivants. En premier lieu, Dexia Crdit Local (DCL) cde une nouvelle entit, la Socit de financement local (SFIL), lex DMA (Dexia Municipal Agency), jusqualors filiale 100 % de DCL, socit de crdit foncier.268 DMA devient la CAFFIL, et porte une part trs majoritaire de lencours des crdits au secteur public local et notamment de crdits structurs de DCL. La SFIL est dtenue hauteur de 75 % par ltat, de 20 % par la CDC et de 5 % par La Banque postale. Elle vise plusieurs objectifs que lon peut regrouper en deux : dune part, grer lencours de crdits au secteur public local figurant au bilan de la CAFFIL, soit 47,5 Md en septembre 2012 dont 8,4 Md269 de crdits structurs sensibles. Elle a pour mission de rengocier ces prts, de procder leur restructuration et dassortir les ngociations de financements complmentaires qui compteront comme une production nouvelle pour 1 Md par an ( prix cotant : 3 % sur 15 ans) ; dautre part, pourvoir au financement, en sappuyant sur la CAFFIL 270 , dune production nouvelle de prts de moyen et long terme elle-mme assure par le biais dune co-entreprise entre La Banque Postale et la Caisse des dpts et consignations, intitule La Banque postale Collectivits Locales , ayant le statut dintermdiaire en oprations de banque. La Caisse des dpts et consignations assure en partie la liquidit de la SFIL en sengageant lui consentir une ligne prix de march. En second lieu, nonobstant la cession de DMA, entit porteuse de lessentiel des crdits, de DCL la SFIL comme indiqu ci-dessus, Dexia
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Les socits de crdit foncier (SCF) sont des tablissements de crdit dont lobjet unique est de refinancer des prts et titres par des obligations foncires de haute qualit de crdit. Celle-ci est assure ainsi : les titres mis bnficient dun privilge lgal qui leur garantit un droit prioritaire sur les flux des actifs, lesquels permettent le remboursement en priorit des obligations foncires. Celles-ci sont en outre scurises par le surdimensionnement de lactif de la SCF. 269 8,4 Md de prts sensibles concentrs sur 870 emprunteurs (source : SFIL). 270 Qui mettra nouveau ds 2013 des obligations foncires. Elle a procd une premire mission, le 9 juillet 2013, pour 1 Md.
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Crdit Local271, dtiendra encore un portefeuille de prts aux collectivits locales soit 15,7 Md dont environ 1,2 Md de prts structurs sensibles hors charte . Ltablissement pourra cet gard octroyer de nouveaux crdits dans une limite de 600 M dans le but dacclrer leur dsensibilisation selon certaines modalits approuves par la Commission europenne.
2 - Les interrogations lies cette nouvelle organisation

Sagissant de la nouvelle activit de production de la co-entreprise LBP- Collectivits Locales finance par la SFIL/CAFFIL, il est envisag quelle atteigne un volume de 4 Md par an en rythme de croisire, soit environ 25 % du march. Il faudra sans doute attendre la fin de lexercice 2013 pour porter une premire apprciation sur la monte en puissance de ce nouvel acteur du financement des collectivits locales et sur les conditions dans lesquelles il peut obtenir un niveau dquilibre entre les exigences de rentabilit qui sont les siennes (avec un partage de la marge entre La Banque postale et la CAFFIL) et les besoins de financement sur le moyen/long terme un cot acceptable pour les emprunteurs. En ce qui concerne le stock issu de DCL, les collectivits locales pourront tre concernes par les deux tablissements (Dexia rsiduel et SFIL) en fonction de leurs emprunts structurs. Par ailleurs, les prts structurs correspondent diffrents types, dont une part porte de trs srieux risques financiers. Ces derniers sont gnralement classs hors charte, au niveau 5 et ou en E (indice hors zone euro, carts dindice hors zone euro, produits avec des multiplicateurs suprieurs 5). La politique de dsensibilisation de SFIL consiste privilgier la scurisation dfinitive des emprunts structurs sensibles par un refinancement taux fixe. Pour faciliter le paiement de lindemnit par lemprunteur, SFIL propose son refinancement prix cotant. Pour aider la dsensibilisation, SFIL dispose dune enveloppe de financements nouveaux de 1 Md quelle propose au prix de march. SFIL a tabli une classification de ses encours sensibles selon lintensit de la structuration et lactivation ou non de la formule structure, classification sappuyant directement et exclusivement sur la chartre Gissler.
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Au sein du groupe DEXIA reconfigur pour grer un trs important portefeuille dactifs en extinction, avec, pour son financement, la garantie des tats belge et franais hauteur de 85 Md.
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La situation dcrite concerne aussi dautres tablissements bancaires. Elle fait aussi peser de graves incertitudes en raison des contentieux en cours.
B - Les problmes poss par les emprunts structurs

Depuis le dbut des annes 2000, une part croissante de lendettement des collectivits locales a t contracte sous la forme demprunts dits structurs . Leur origine a t traite dans le rapport public thmatique sur la gestion de la dette publique locale de la Cour des comptes publi en juillet 2011.272 Elle sexplique, notamment, dans un contexte de hausse des taux dintrt partir de 2003, par le caractre attractif des taux dintrt bonifis de dpart proposs, par les politiques de commercialisation des banques et par les orientations de gestion de certaines collectivits qui y ont vu un avantage immdiat, sans toutefois quelles apprhendent toujours correctement le risque li la complexit de certaines indexations jouant sur toute la dure du contrat.
1 - Ltat des lieux

Dans le rapport public thmatique sur la gestion de la dette publique locale, les juridictions financires, reprenant les propositions de recensement de ltat de dette des CEPL formules loccasion du rapport public annuel de fvrier 2009273, recommandaient la mise en place dun suivi statistique global de la structure de la dette (notamment en terme de maturit et dexposition au risque de taux) des collectivits locales et de leurs tablissements publics dbouchant sur la publication dun rapport annuel national .274 En juillet 2012, en application de larticle 5 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 2 novembre 2011, le Gouvernement a remis un rapport au Parlement sur les emprunts structurs des collectivits territoriales et organismes publics, comportant soit un risque de change, soit des effets de structure cumulatifs ou dont les taux voluent en
Cour des comptes, Rapport public thmatique : La gestion de la dette publique locale, La Documentation franaise, juillet 2011, 210 p., disponible sur www.ccomptes.fr 273 Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, Les risques pris par les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux en matire demprunt, p. 277, La Documentation franaise. 768 p., disponible sur www.ccomptes.fr 274 Cour des comptes, Rapport public thmatique : La gestion de la dette publique locale, page 95, recommandation n 1-5, La Documentation franaise, juillet 2011, 210 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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fonction dindice fort risque . Les emprunts viss taient ceux relevant pour leurs indices sous-jacents des classes 3, 4 et 5 de la charte de bonne conduite conclue en dcembre 2009 entre certains tablissements bancaires et des associations dlus.275 Le Gouvernement sest, toutefois, limit au recensement des emprunts concerns partir de la classe 4 et de la cotation D, les considrant comme les plus risqus en raison de leur structure (effet multiplicateur de 3) ou raison de la volatilit de lindice sous-jacent ou de labsence de visibilit sur lvolution de cet indice (hors zone euro). Ayant entrepris ces travaux en fvrier 2011, ladministration dclare stre heurte des difficults, les collectivits locales nayant pas mis jour ltat de la dette, issu des arrts ministriels du 16 dcembre 2010, constituant la base du recensement. La technicit du sujet parat aussi avoir pos des problmes. Plus dun an aprs, afin de permettre aux collectivits et aux prfectures de mieux aborder la question, un guide pratique a accompagn une nouvelle circulaire en mars 2012. 276 Outre le guide, la circulaire susvise prvoyait la mise en place de formations destination des personnels de ladministration. Ltude a concern les communes, les dpartements, les rgions et les tablissements publics de coopration intercommunale (GFP et syndicats). Elle a recens toute la dette structure des rgions, des dpartements et des communauts urbaines. En revanche, les communes, les communauts de communes et dagglomration, les syndicats et syndicats dagglomration nouvelle nont vu leurs emprunts que partiellement identifis (entre 48 et 94 %). Le rapport du Gouvernement souligne que les donnes sont voisines de celles communiques loccasion du rapport de la commission denqute parlementaire prside par M. Claude Bartolone 277 , dput, et par les cabinets de conseil intervenant sur ce march. Il a ainsi t recens 1 478 collectivits concernes avec un encours demprunts les plus risqus de 14 Md, soit 9 % du total de la dette des collectivits locales. Les collectivits concernes avaient un
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La charte na pas concern tous les tablissements de crdit. Par exemple, le Crdit Mutuel et les banques trangres (RBS, Depfa, notamment) nont pas t signataires. Les classes retenues pour ltude correspondent aux carts dindice de la zone euro (3), aux indices hors zone euro (4) et carts dindice dont lun est un indice hors zone euro et cart dindices hors zone euro (5). 276 Circulaire du 22 mars 2012 portant sur la cration dune cellule de suivi de la gestion de la dette des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics (NOR : IOC 1207888C Annexe 1). 277 Assemble nationale, rapport n 4030 du 6 dcembre 2011.
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encours total de dette de 79 Md, soit pratiquement 50 % de la dette totale. Dans lencours de celles exposes, les emprunts structurs des catgories vises reprsentaient 18 % en moyenne. Pour le Gouvernement, la concentration de la dette structure est plus forte dans les grandes collectivits. Il est aussi relev quenviron 900 emprunteurs dtiennent des prts classs hors charte (6 Md), soit 44 % du stock global. De nombreux rapports de chambres rgionales des comptes voquent aussi la dette structure, et mesurent son poids pour lorganisme contrl et ventuellement les risques ports. Ils en rappellent la gense des oprations et le dfaut dinformation adquate de lassemble dlibrante.
2 - Les solutions proposes hors contentieux

Diverses solutions ont t formules pour rgler les problmes rencontrs. Elles se heurtent toutefois la difficult de rgler les situations les plus obres. Certains risques se sont effectivement matrialiss par une brutale augmentation des intrts pays. Des collectivits locales ont ainsi pu se trouver dans une situation mettant en cause leur capacit financer leurs investissements futurs. La difficult de trouver une solution globale tient la fois la complexit et la diversit des contrats, mais aussi et surtout aux montants de certaines indemnits de refinancement. Celles-ci peuvent mme tre plus leves que le capital restant d. Dans la pratique il existe plusieurs options pour lemprunteur. Avant mme de considrer les solutions prconises par diffrents rapports, lvolution actuelle des marchs permet ou pourrait permettre lavenir de saisir des opportunits pour limiter les charges financires que reprsentent lesdits emprunts. Des mesures plus radicales pourraient aussi tre adoptes par le lgislateur pour lavenir.
a) Les solutions offertes par lvolution des marchs

Depuis plusieurs annes, des possibilits de scurisation sont apparues. Pour les dtenteurs de prts indexs par exemple sur des carts de parit Yen/dollar ou Yen/Euro, laffaiblissement de la monnaie nippone offre depuis quelques mois des possibilits de ramnagements ou de sortie moindre cot. De nombreuses collectivits ont dailleurs procd des ramnagements ou voquent la possibilit de recourir des instruments financiers pour scuriser leur position.
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Une scurisation de lencours de la dette

De nombreuses collectivits souhaitent dsormais scuriser leur encours de dette. Ainsi, la commune de Wattrelos (Nord) ne souscrira plus que des emprunts dune dure maximale de 40 ans taux fixes ou variables classiques avec plafond. La ville ne sinterdit pas les rengociations mais ne pratiquera pas de swaps (contrats dchange de taux dintrts) Source : rapport dobservations de la chambre rgionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais, Picardie sur la commune de Wattrelos
A contrario, la position de la Banque nationale suisse (BNS) freinant lapprciation excessive de sa monnaie, fixant son cours plancher 1,20 CHF/EUR et rachetant les devises trangres de faon illimite, place de faon durable les collectivits franaises exposes dans un scnario dgrad. Aussi, convient-il dexplorer des solutions moins onreuses pour les collectivits concernes et donc pour le contribuable local, dautant que ces emprunts ont souvent une dure rsiduelle longue.
b) Les prconisations mises par diffrents rapports

Le rapport de la commission denqute de lAssemble nationale sur les produits financiers risque souscrits par les acteurs publics locaux de dcembre 2011 prconisait, pour lapurement du stock existant, un regroupement desdits acteurs sous lgide de ltat. Cela devait faciliter la ngociation dune solution globale, et non collectivit par collectivit. Un rapport de linspection gnrale des finances 278 estime contrario souhaitable que les collectivits concernes assument chacune, sans attendre, directement leur perte. En effet, selon ce rapport : les collectivits devraient prfrer la neutralisation effective de leurs positions des mesures dadaptation transitoires sur 2 3 ans pour neutraliser leffet de quelques chances dgrades ;
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www.empruntstoxiques.fr/IMG/.../Rapport_IGF: contre garantie de ltat sur un portefeuille de prts Dexia municipal Agency, juin 2012.
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pour les prts dont le risque ne sest pas encore manifest, elles devraient recourir un instrument de couverture pour scuriser la position ou accepter une rduction partielle des risques en souscrivant un nouveau prt moyennant le risque port par le prcdent contrat ; pour les autres, linspection gnrale des finances prconise de rembourser par anticipation le prt et de payer donc la soulte. Daprs linspection gnrale des finances, la majorit des collectivits sont en mesure de procder cette solution en y consacrant leur autofinancement ; pour les collectivits insolvables, il est prconis de mettre en place des mesures de retour lquilibre (augmentation des impts, cessions dactifs, notamment), dans le cadre du contrle budgtaire exerc par le prfet et les chambres rgionales des comptes ou de procder leffacement partiel de la crance. Ces diffrentes approches tiennent largement une vision contraste de la responsabilit des acteurs de cette crise : risques clairement identifiables par les emprunteurs et leurs conseils ds lorigine de la mise en place des crdits, selon linspection gnrale des finances, responsabilit partage pour le rapport de la commission denqute parlementaire, les banques ayant dvelopp une politique commerciale agressive et souvent trompeuse. Cest celle-ci qui a amen certaines collectivits choisir la voie contentieuse. La Cour des comptes, pour sa part, dans son rapport public thmatique de juillet 2011, estimait que les responsabilits taient partages et faisait des propositions pour lavenir.
c) La cration dun fonds de soutien

La loi de finances rectificative pour 2012 (article 48) a institu un fonds de soutien de 50 M pour les collectivits territoriales et leurs groupements ayant contract des emprunts structurs. Il rpond lune des recommandations du rapport de la commission parlementaire prside par M. Bartolone. Ce fonds est financ hauteur de 25 M par prlvement exceptionnel en 2012 sur le produit des amendes de police de la circulation279 et de 25 M par abondement de ltat.280
Fonds dfini au b du 1 du B du I de larticle 49 de la loi n 2005 -1719 du 30 dcembre 2005 de finances pour 2006. 280 Crdits budgtaires ouverts sur le programme concours spcifique et administration de la mission Relations avec les collectivits territoriales .
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Le fonds est en mesure daccorder des aides, dans la situation o la collectivit locale, ayant ngoci un accord avec le ou les tablissements prteurs, ne serait pas en mesure de faire face ses obligations eu gard au cot des refinancements, de nature mettre en cause son quilibre financier. La mesure est accompagne dune enveloppe de 5 M pour recourir des conseils et avocats. Les collectivits locales doivent dposer leurs demandes auprs du prfet avant le 30 septembre 2013. Aprs avis de la chambre rgionale des comptes, le versement de laide est conditionn la signature dune convention, avant le 31 dcembre 2013, avec le reprsentant de ltat. Elle doit prvoir un plan de retour lquilibre, la collectivit concerne devant sengager des efforts sur ses dpenses et recettes. fin juin 2013, trois saisines de la chambre rgionale des comptes sont intervenues en application de ce dispositif. Cette situation peut sexpliquer la fois par les conditions restrictives prvues par ce dispositif et par le faible montant propos aux regards des enjeux. Dans ses valuations en 2011,281 la Caisse des dpts et consignations Caisse des dpts et consignations valuait alors environ 1 Md le cot de la transformation des emprunts les plus toxiques du portefeuille des collectivits locales en des emprunts taux fixe sur la dure rsiduelle des contrats, partager entre les emprunteurs et prteurs. Si un tel fonds peut avoir une utilit pour contribuer rgler la situation de petites collectivits locales, il nest pas la hauteur des enjeux financiers du problme pris dans son ensemble. Au demeurant, lannonce de la cration dun nouveau fonds, dune toute autre ampleur, rend ce mcanisme obsolte.
d) Linterdiction, pour lavenir, de souscrire des emprunts risques

Une telle mesure avait t recommande par la Cour des comptes dans son rapport public thmatique sur le financement de lconomie de juillet 2012282. cet gard, la loi du 26 juillet 2013 de sparation et de rgulation des activits bancaires a instaur un dispositif visant encadrer fortement les emprunts des collectivits locales 283 . Il prvoit, en substance, que
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AN, rapport n 4030, pages 115 et suivantes. Cour des comptes, Rapport public thmatique, Ltat et le financement de lconomie, p. 264, recommandation n 15, La Documentation franaise, juillet 2012. 298 p., disponible sur www.ccomptes.fr 283 Loi n 2013-672, JO du 27 juillet 2013. Ce dispositif est p rvu larticle 32.
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lemprunt est libell en euros ou en devises trangres et que, dans ce dernier cas, afin dassurer une couverture intgrale du risque de change, un contrat dchange de devises contre euros doit tre conclu lors de la souscription de lemprunt pour le montant total et la dure totale de lemprunt. De plus, ce texte prvoit que le taux peut tre fixe ou variable et que, dans ce second cas, un dcret en Conseil dtat dtermine les carts dindices autoriss pour les clauses dindexation de taux dintrt variable. En outre, la formule dindexation des taux variables des nouveaux emprunts doit rpondre des critres de simplicit ou de prvisibilit des charges financires ; l encore, un dcret en Conseil dtat dterminera les indices et les carts dindices autoriss pour les clauses dindexation des taux dintrt variables. Par exception ces principes, la loi permet une possibilit de drogation lorsque la souscription d'un emprunt ou d'un contrat financier, par la voie d'un avenant ou d'un nouveau contrat, a pour effet de rduire le risque associ un emprunt ou un contrat financier en cours. Cette dernire possibilit a pour objectif de conduire les emprunteurs diminuer leurs positions structures, ventuellement par palier en cas dimpossibilit dun passage immdiat au taux fixe ou au taux variable. En tout tat de cause il importe maintenant que les dispositions dapplication de ce texte de loi puissent intervenir rapidement.
3 - La voie contentieuse
Cette voie, qui peut prendre plusieurs formes, a connu ces derniers mois un regain dintrt la suite des jugements rendus par les tribunaux de grande instance de Nanterre le 8 fvrier 2013 et de Paris le 25 juin 2013. Elle suscite de nombreuses interrogations pour lavenir. Il convient ce stade aussi dvoquer le rle des chambres rgionales des comptes dans leur mission de contrle budgtaire sur saisine.
a) Le prcontentieux
Avec la dgradation trs nette des charges supportes sur diffrents emprunts ou instruments financiers structurs, quelques collectivits ont refus de rgler tout ou partie des intrts dus au prteur. Parmi celles-ci, certaines ont consign les montants devoir. Elles ont consign les montants devoir auprs de la Caisse des dpts et consignations (article L. 518-17 du code montaire et financier),
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ou les ont provisionns, ce qui pourrait conduire ncessairement des dveloppements contentieux ultrieurs. cet gard, quelle que soit la pertinence de leurs arguments, elles ne sont pas fondes agir ainsi unilatralement.
b) Le contentieux devant le juge du contrat

Dautres ont engag des actions contentieuses devant le juge judicaire, comptent pour connatre de ce type de contrat. En effet les contrats de prt ne comportent aucune clause exorbitante du droit commun qui pourrait caractriser un contrat administratif. Cette voie concernait une petite cinquantaine de collectivits seulement daprs le tableau de suivi des contentieux et suspension de paiement tenu par la direction gnrale des collectivits locales au dbut de lanne 2013. 284 Ces lments sont toutefois trs incomplets. Ils nindiquent pas toujours ltablissement de crdit en cause, ne recensent pas les types de contrats, leur indexation, leur maturit, leur capital restant d et les enjeux financiers des prts concerns (montant de lannuit ou/montant du cot de sortie). Surtout, depuis lors, les contentieux nouveaux se sont multiplis. Dans son rapport annuel 2012, Dexia Crdit Local indique que 63 emprunteurs lavaient assign pour des crdits structurs. Le nombre dassignations a progress au premier semestre 2013 285, notamment en raison de la modification de la rgle de prescription applicable (modifie en juin 2008) des actions en responsabilit contractuelle et atteint 176 assignations fin juin. cet gard, les collectivits locales avaient jusquau 19 juin 2013 pour engager une procdure en responsabilit contractuelle contre les banques pour des emprunts souscrits antrieurement juin 2008. En effet, la loi du 17 juin 2008, portant rforme de la prescription en matire civile, a modifi larticle 2224 du Code civil et prcise que les actions personnelles ou mobilires se prescrivent par cinq ans compter du jour o le titulaire dun droit a connu ou aurait d connatre les faits lui permettant de lexercer .286 Elle tait auparavant de dix ans.
284 285
Source DGCL : tableau mis jour au 16 janvier 2013. En avril 2013 Dexia avait t assign au civil par 83 collectivits pour des crdits figurant tant son bilan que, pour une part majoritaire, celui de la SFIL. 286 Sagissant des actions fondes sur le vice du consentement (dol, erreur, etc.) ces actions se prescrivent par 5 ans compter de la dcouverte de la cause de la nullit.
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Dans ce cadre plusieurs suites apparaissent possibles : les actions contentieuses peuvent dabord dboucher, dans certains cas, sur des renvois en arbitrage ou accord amiable, requrant et dfenseur ayant intrt transiger.287 Dans un contentieux entre Royal Bank of Scotland et la ville de Saint-Etienne, l'affaire a abouti au refus de la Cour d'appel de Paris d'ordonner, en rfr, l'excution d'un contrat d'change de taux au motif que l'obligation dexcuter les conditions du contrat tait srieusement conteste par lemprunteur (dcision du 4 juillet 2012). Royal Bank of Scotland a alors form un pourvoi en cassation par un acte du 27 aot 2012. Cependant, une transaction est intervenue, aux termes de laquelle les deux parties ont convenu de se partager le cot de lindemnit ; dans les autres cas, la voie contentieuse est poursuivie. cet gard, les motifs voqus sont en rgle gnrale : le non-respect dune disposition lgislative ou rglementaire. Par exemple, le caractre spculatif du produit souscrit288. Sur ce motif, le TGI de Paris a dbout RBS de son assignation et a estim que le non-paiement des chances par la commune de Saint-Etienne ne constituait pas un trouble manifestement illicite dans la mesure o les mcanismes de financement ou swaps vendus aux collectivits se sont rvls tre des produits spculatifs haut risque. 289 A contrario, dans le jugement cit supra, le TGI de Paris a dbout le Conseil gnral de Seine-Saint-Denis de son assignation contre la CACIB 290 , considrant quil poursuivait un motif dintrt gnral en contractant le swap contest : ce sont bien en
Ordonnance de rfr rendue le 20 septembre 2012 par le tribunal de grande instance de Nanterre, commune de Rabastens c/ SA Dexia Crdit Local (n r.g. 12 : 01994). 288 La circulaire du 25 juin 2010 a rappel que les instruments de couverture devaient tre adosss un notionnel de rfrence (un ou plusieurs contrats) et rpondre aux critres de couverture de risque de taux dfinis par le conseil national de la comptabilit (avis du 1er juillet 1987). Outre la question de la porte juridique de cette disposition rglementaire, elle ne vise pas les emprunts structurs, mais seulement les instruments financiers utiliss pour la couverture demprunts risque de toute nature (swap, cap, collar, etc.). 289 Ordonnance du juge des rfrs, TGI de Paris, 24 novembre 2011, RBS c/commune de Saint-Etienne. 290 Crdit agricole corporate and investment bank (CACIB).
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lespce des motifs dintrt gnral prsentant un caractre local qui ont prsid la conclusion du contrat ; le dfaut dinformation, de conseil et de mise en garde du prteur. Le moyen de lobligation de conseil et dinformation sur les risques encourus a ainsi t retenu par le Tribunal de commerce de Toulouse contre la Caisse dpargne MidiPyrnes et la socit IXIS Corporate Investment bank.291. cet gard, il faut aussi relever quau sens du dcret du 15 mai 2007 modifiant le rglement de lAutorit des marchs financiers (AMF), les collectivits locales sont considres comme des clients non professionnels . Cela renforce le devoir dinformation et de conseil pour les tablissements proposant des instruments financiers. Cependant, le juge tablit une distinction entre client averti et non averti.292 Les grandes collectivits locales ne paraissent pas pouvoir se prvaloir de cet argument comme le montre les jugements rendus par le tribunal de grande instance de Nanterre examins ci-aprs. Dans ce contexte, en effet, trois jugements du tribunal de grande instance de Nanterre, opposant le dpartement de Seine-Saint-Denis Dexia 293 , ont connu un cho important. 294 Pour ces contrats, dont lencours slve plus de 177 M au 21 mars 2013,295 le juge judiciaire a considr que, dans les circonstances de fait quil a soigneusement numres, ltablissement avait accompli son devoir de conseil et dinformation envers la collectivit et que les contrats ntaient ainsi pas entachs dillgalit. De mme a-t-il considr que ces contrats ntaient pas des contrats dont lobjet est illicite, refusant ainsi largumentation selon laquelle ils visaient des oprations spculatives ne pouvant tre conduites par les collectivits. Pour le juge, le dpartement de SeineSaint-Denis a conclu le contrat () montaire cap en toute connaissance de cause de sa nature, de son mcanisme de fonctionnement et des risques de hausse du taux dintrt gnrs par lvolution des marchs financiers.
291
TC de Toulouse, 27 mars 2008, St Patrimoine Languedocienne c/ Caisse dEpargne Midi-Pyrnes et la socit IXIS corporate investment bank. 292 Cour de cassation, dcision de la chambre mixte, 29 juin 2009. 293 Les prts concerns par les dcisions du tribunal font partie du primtre de cession de la Socit de Financement local (rapport annuel 2012 de Dexia Crdit Local). 294 TGI de Nanterre, 8 fvrier 2013, n 11/03778, 03779 et 03780. La Banque a fait appel des jugements le jeudi 4 Avril 2013. 295 Rapport annuel Dexia Crdit Local 2012.
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En revanche, le juge de Nanterre a annul les stipulations dintrt sur le moyen dabsence du taux effectif global (TEG) dans la confirmation, par tlcopies, qui devraient tre considres comme lment contractuel car comportant des conditions essentielles dans ces trois contrats. La consquence pour le prteur est que les chances de prts sont recalcules (rtrospectivement et prospectivement) au taux lgal, lequel se substitue aux formules des taux structurs en cause. Ces dcisions savrent particulirement favorables la collectivit concerne. En 2012, le taux lgal tait, en effet, de 0,71 %. Cette dcision a t frappe dappel. Elle laisse ouverte deux questions : dans quelle mesure les pratiques de ngociation des banques aujourdhui, et au moins de lancienne structure Dexia Crdit Local, et qui aboutissent cristalliser laccord prteurs/emprunteurs par tlcopie se prtent-elles au mme type de contestation que celles dnonces par le juge de Nanterre ? Quelle est la probabilit de succs des actions contentieuses engages pour ces motifs la suite de cette dcision ? En effet, il existe dsormais une ventualit que dautres dcisions semblables soient rendues, aboutissant procurer aux collectivits locales concernes un avantage (application du taux lgal) qui pourrait constituer au moins un effet daubaine . Dans le rapport public thmatique dj cit de la Cour des comptes, les consquences dune application gnralise de cette jurisprudence Dexia Crdit Local ou la CAFFIL sont voques ; jusqu quel point une collectivit locale peut-elle tre considre comme un emprunteur averti, au terme dune dmonstration in concreto par le juge ? Dans son jugement rendu le 25 juin dernier, le tribunal de grande instance de Paris a considr que le dpartement de Seine-Saint-Denis avait agi en emprunteur averti. Il nest cependant pas acquis que de petites collectivits, sans service suffisant et mal ou pas conseilles, puissent tre considres comme telles. Ces deux questions montrent le degr dincertitude dans lequel se trouvent les diffrents acteurs banques prteuses, collectivits emprunteuses, tat rgulateur, garant et actionnaire travers la SFIL -. lvidence, on ne saurait se satisfaire de la situation actuelle.
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Dans son rapport public thmatique de juillet 2013 relatif au groupe Dexia dj cit, la Cour formule, cet effet, les recommandations suivantes : 1- prendre les mesures de validation lgislative ncessaires la scurisation des modalits de conclusion des contrats de prts passs entre les tablissements de crdit et le secteur public local ; 2- veiller la cohrence des pratiques de Dexia Crdit Local et de la SFIL concernant la rengociation ( dsensibilisation ) des prts structurs au secteur public local ; 3- assurer une intervention publique cohrente et efficace pour le financement du secteur public local, en articulant de faon concrte, lenveloppe du Fonds dpargne et la production de La Banque postale refinance par la CAFFI. Outre ces recommandations, il importe plus globalement de rechercher les voies et moyens dun rglement quilibr des litiges actuels et venir. Lintervention des pouvoirs publics pourrait permettre de dfinir les modalits adquates, et financirement soutenables pour les parties, dun partage de la charge correspondant au cot actuariel de remplacement des emprunts les plus dangereux par des emprunts dont lvolution serait moins risque. Dans un communiqu de presse en date du 18 juin 2013, les trois ministres chargs de ce dossier ont raffirm la volont du Gouvernement dapporter une solution prenne et globale au problme des emprunts structurs les plus sensibles. cet effet, sera propos la mise en place dun nouveau fonds de soutien pluriannuel dot de moyens significatifs, notamment par une contribution du secteur bancaire. Au surplus, le Gouvernement devrait soumettre au Parlement une disposition lgislative permettant dassurer la scurisation juridique des contrats ayant omis une mention explicite du taux effectif global. Ces divers dispositifs devraient tre prsents lautomne prochain. cet gard, le relev de conclusions de la confrence des finances publiques locales du 16 juillet dernier indique que ce fonds sera abond hauteur de 100 M par an sur une dure maximale de 15 ans et reposera pour moiti sur des ressources fiscales assises sur le secteur bancaire et pour moiti par une contribution de ltat. Il permettra daider les collectivits qui ont souscrit les emprunts les plus sensibles et les contrats de couvertures qui leur sont lis.
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Cette dcision est mise en uvre par le projet de loi de finances pour 2014. Le nouveau fonds sera financ pour moiti par le relvement de la taxe systmique acquitte par le secteur bancaire et pour moiti par ltat. En 2014, la part tat de labondement sera finance par le redploiement des crdits allous mais non dpenss au fonds de soutien cr par larticle 48 de la loi de finances rectificative pour 2012. Selon lexpos des motifs du projet de loi de finances, le nouveau fonds, dont la dotation maximale sur sa dure de vie est de 1,5 Md, devrait couvrir 45 % des indemnits de remboursement anticip des emprunts les plus sensibles dont le montant estim slve 3,4 Md. Les collectivits locales qui bnficieront du fonds devront renoncer aux contentieux passs et futurs. Loption privilgie dutilisation du fonds est le refinancement de tout ou partie de lindemnit de remboursement anticipe. La solution ne saurait aboutir, au final, dgager de toute responsabilit les collectivits ayant souscrit ce type demprunt risques, quel que soit le rle des banques dans cette affaire.
c) La saisine des chambre rgionales des comptes dans le contexte de contentieux en cours ou venir
Dans ce contexte, le refus dune collectivit locale de rgler tout ou partie de lannuit demprunt dont elle est redevable a conduit certains tablissements bancaires saisir les chambres rgionales des comptes, directement ou par le biais du prfet ou du comptable public, en vue dobtenir la confirmation du caractre obligatoire de la dpense299 et, si ncessaire, de linscription doffice des crdits au budget. Les avis rendus sont susceptibles de recours devant le juge administratif sils sont ngatifs. Dans une phase procdurale distincte, ds lors que les crdits taient bien prvus au budget, les tablissements concerns ont pu aussi solliciter le prfet en vue dobtenir le mandatement doffice des sommes dues296.
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Il rsulte des dispositions de larticle L. 1612-15, premier alina du code gnral des collectivits territoriales, que, ne sont obligatoires pour les communes, que les dpenses ncessaires lacquittement des dettes exigibles et les dpenses pour lesquelles la loi la expressment dcid. 296 Article L 1612-16 du CGCT.
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La diversit des contrats conclus et le caractre trs particulier de cette procdure qui consiste, pour la chambre rgionale des comptes saisie, et conformment la jurisprudence du juge administratif en la matire 297 , examiner si la crance est certaine, liquide et non srieusement conteste, pour dclarer cette dpense comme obligatoire298, ne permet pas de tirer denseignement de porte nationale des avis rendus. En aucun cas, les chambres rgionales des comptes nont vocation trancher au fond un litige portant sur lapplication dun contrat. linverse, il leur appartient simplement de dcider sil y a lieu dinscrire les crdits affrents au budget de la collectivit dans lattente dune dcision du juge du fond.
Trois avis rcents statuant sur ce type de saisine

Dans son avis du 31 mai 2012299, relatif la commune de Sassenage (Isre), la chambre rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes na pas reconnu le caractre obligatoire pour une dpense concernant le paiement dintrts sagissant de deux emprunts dits structurs, considrant que cette dpense tait, au cas despce, srieusement conteste. En effet, la commune de Sassenage avait assign la banque auprs du tribunal de grande instance de Nanterre pour dol et erreurs sur le taux effectif global. Dans son avis du 13 septembre 2012, relatif la commune de Saumur (Maine-et-Loire), la chambre rgionale des comptes des Pays de Loire300 a considr, pour sa part, que la commune aurait d rgler lintgralit de lchance, nayant pas contest srieusement les dispositions du contrat et rclam sa nullit devant le juge.
CE, 18 septembre 1998, chambre de commerce et dindustrie de DUNKERQUE. Aux termes de larticle L. 1612-15, alina 2 du code gnral des collectivits territoriales, la chambre rgionale des comptes saisie, soit par le reprsentant de ltat dans le dpartement, soit par le comptable public concern, soit par toute personne y ayant intrt, constate quune dpense obligatoire na pas t inscrite au budget ou la t pour une somme insuffisante ; il rsulte, des dispositions de larticle R. 1612-35 dudit code, quil appartient la chambre de se prononcer sur le caractre obli gatoire de la dpense, pralablement la constatation de lexistence ou de linexistence au budget de la collectivit des crdits ncessaires au rglement de cette dpense. 299 Avis n 2012-115, sance plnire du 31 mai 2012. 300 Avis n 2012-14 du 13 septembre 2012.
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La chambre a constat, en premier lieu, que linterprtation faite par la commune de Saumur de la formule de calcul du taux dintrt de lemprunt tait manifestement errone, et en deuxime lieu, que la commune avait bnfici, de la part de la banque, avant la souscription de cet emprunt, dune information lui permettant de comprendre comment devait tre interprte la formule de calcul du taux dintrt et, en troisime lieu, quelle stait assure les conseils dun cabinet spcialis dans la gestion de la dette des collectivits locales qui lui avaient galement permis de comprendre les modalits de calcul des intrts de lemprunt. La chambre en a conclu que la contestation de la commune de Saumur ne pouvait tre considre comme une contestation srieuse. Dans son avis du 31 mai 2012 relatif la commune de Vienne (Isre), la chambre rgionale des comptes dAuvergne, Rhne-Alpes a dclar la dpense obligatoire, estimant que la contestation de la commune de Vienne ne pouvait tre considre comme srieuse, du fait quelle ntait ni ancienne, ni constante, ni justifie par un pouvoir que possderait le maire par dlgation du conseil municipal. En effet, la commune de Vienne avait inscrit son budget des crdits suffisants pour honorer lchance 2012. Elle avait par ailleurs procd une assignation contentieuse le 25 juillet 2012, alors quelle ne lavait pas fait en 2011 malgr une difficult analogue (lchance 2011 de lemprunt tait mme dun montant suprieur au montant de lchance 2012) et avec la circonstance que les discussions engages cette poque staient dj rvles improductives. La chambre a t conforte dans son analyse par un arrt de la Cour administrative dappel rendu public le 25 septembre 2012, o cette juridiction a soulign que lorgane excutif de la commune navait pas le pouvoir de dcider unilatralement de modifier les clauses dun contrat de prt.
C - Un renforcement ncessaire de linformation financire

Le dveloppement des instruments de connaissance de lvolution des finances locales revt une importance particulire dans le contexte plus difficile qui affecte les finances publiques. La matrise des dpenses et de lendettement ne peut que bnficier dun renforcement des obligations relatives linformation et la transparence financire.
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En pralable, comme lavait recommand le rapport public thmatique sur la gestion de la dette publique locale,301 les collectivits importantes devraient exposer leur stratgie de gestion de la dette sous la forme, par exemple, dun rapport annuel et en rendre rgulirement comptes : une disposition en ce sens est dailleurs prvue par le projet de loi de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale dpos au Parlement en avril dernier302. De mme, il serait souhaitable que la question du provisionnement des emprunts structurs puisse trouver une solution rapide. cet gard dans son rapport public thmatique dj cit, la Cour des comptes avait fait diverses recommandations sur linformation financire partiellement suivies depuis.
1 - Des tats annexes perfectibles

Entre 2010 et 2013, les plans de compte (et les schmas doprations) comme les annexes des tats financiers relatifs la dette dans les budgets primitifs et comptes administratifs ont t modifis chaque anne dans chacune des instructions budgtaires et comptables des collectivits locales (M14, M52 et M71). Ces modifications tirent, notamment, les consquences de lavis du CNoCP du 8 juillet 2011 sur le renforcement de linformation comptable et la comptabilisation de la dette financire. Pour une application au 1er janvier 2013, les dernires modifications sont intervenues en dcembre 2012. Comme les annes prcdentes, bon nombre de collectivits locales avaient dj vot leur budget primitif ; les tats annexes de ceux-ci nont pas toujours pu tenir compte de ces nouvelles exigences. Ces documents ont vocation clairer et complter linformation sur certains lments du bilan de la collectivit, dont la dette. Dsormais, les maquettes des budgets primitifs comme des comptes administratifs en M14, par exemple, comprennent neuf tableaux.
301
Cour des comptes, Rapport public thmatique, La gestion de la dette publique locale. p. 96, 3-2, La Documentation franaise, juillet 2011, 210 p., disponible sur www.ccomptes.fr 302 cet gard le texte de la loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles tel quadopt par lAssemble nationale le 23 juillet dernier prcise que le dbat dorientation budgtaire devra galement porter sur lvolution et les caractristiques de lendettement de la collectivit.
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COUR DES COMPTES
Ces tats renforcent linformation sur le niveau de risques pris par rfrence la Charte Gissler. Au dbut mars dernier, afin daider les gestionnaires des collectivits locales, la direction gnrale des collectivits locales a publi un Guide pratique des tats de la dette 2013 , compte tenu des difficults prouves par certaines collectivits pour remplir ces annexes. Les observations des chambres rgionales des comptes conduisent, cependant, tablir les constats suivants sur la forme de ces annexes : les divers tats de dette ne sont pas rigoureusement identiques entre niveaux de collectivits ; les catgories issues de la Charte Gissler ou de la circulaire du 25 juin 2010, sont mentionner dans plusieurs tats annexes, alors que leur rfrentiel est diffrent : les tats se rfrent aux catgories de A F, tantt aux catgories 1 6, tantt encore aux deux ; les obligations psent sur toutes les collectivits (de plus de 3 500 habitants), mais aussi sur toutes les catgories de prts (fixe, variable, structur), sans relle distinction des risques encourus. Consciente de ces limites et imperfections, ladministration a indiqu quune disposition rglementaire devrait permettre une harmonisation. Par ailleurs, un projet est ltude afin dexclure les emprunts les moins risqus du champ de lobligation dinformation sur le cot de sortie . En ce qui concerne le contenu de ces obligations, diffrentes mesures de simplifications apparaissent ncessaires sur les sujets suivants : la prsentation du cot de sortie des emprunts qui peut susciter des difficults dvaluation pour certains produits ; les conditions de remboursement anticip et de refinancement demprunts ; le dtail des oprations de couverture. Des mesures dassouplissement sont en prparation dans les administrations nationales concernes. Limportance de la dette des collectivits locales et les incertitudes concernant le devenir des emprunts complexes doivent conduire une meilleure information des assembles dlibrantes comme des citoyens et des prteurs potentiels. Linformation sur lvolution de lendettement,
287
ses caractristiques et ses perspectives dvolution participent au renforcement ncessaire de la transparence financire. Le degr dexigence nouvelle peut saccompagner de certaines difficults techniques quon ne peut nier. Elles tiennent, pour partie, la mauvaise qualit de linformation des collectivits locales lorsquelles contractent leurs emprunts et, pour partie aussi, la multiplication des tableaux annexes quil est souhaitable de rduire par des mesures de simplification et dadaptation. Des assouplissements devraient intervenir ds 2014 ; dautres sont ltude.
2 - La ncessit de provisionner les risques financiers

Dans son rapport public annuel 2009, la Cour des comptes notait que faute dun rfrentiel adapt, le cadre comptable applicable aux collectivits territoriales et leurs tablissements ne permet pas de rendre compte fidlement de la ralit conomique des contrats demprunt structurs et den constater la nature et les effets au sein des tats financiers, en dpit des principes auxquels se rfre la comptabilit locale. Cette circonstance a indniablement constitu un facteur de dveloppement non rgul de ces produits. 303 Il tait donc recommand dadapter le rfrentiel comptable, afin de prendre en compte la ncessit de provisionner les risques financiers inhrents aux produits structurs (). . Cette recommandation a t ritre dans le rapport public thmatique sur la gestion de la dette publique locale de juillet 2011. Le CNoCP a rendu le 3 juillet 2012 un avis prconisant le provisionnement des emprunts structurs dans certaines conditions tenant dune part lampleur de la bonification par rapport aux taux de march, dautre part la constatation de risques avrs une fois que les options ont t actives. Il faut toutefois relever qu dfaut de prescription et de cadre rglementaire explicite, de nombreuses collectivits avaient dj constitu des provisions pour faire face leurs engagements, notamment dans un contexte o les contentieux se sont multiplis ces derniers mois.
303
Cour des comptes, Rapport public annuel 2009, Les risques pris par les collectivits territoriales et leurs tablissements publics locaux en matire demprunt, p. 274, La Documentation franaise, fvrier 2009, 768 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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Les principes contenus dans ces avis devraient tre traduits dans un dcret 304 modifiant le code gnral des collectivits territoriales et une circulaire qui sappliqueraient aux comptes 2014. Pour les administrations concernes, dans lintervalle, lanne 2013 doit tre regarde comme une priode de dialogue entre ltat et les collectivits pour tester ce dispositif et en apprhender lensemble des consquences. Pour ce faire, un guide de mise en uvre est en cours de mise au point au sein du comit partenarial de fiabilit des comptes publics locaux. On ne saurait trop souligner limportance que revt le bon aboutissement de ce chantier normatif. *** Bien que confrontes une hausse de leur endettement, les collectivits locales conservent encore une situation financire globalement saine, notamment en termes dautofinancement. Ces facteurs favorables ont certainement t utiles dans la recomposition en cours de loffre de crdits. La question du devenir de la dette structure reste nanmoins un sujet dincertitude.
III - Les perspectives pour 2013 et au-del

Pour 2013, les perspectives daccs au crdit des collectivits locales ne paraissent pas prsenter de difficult particulire, sous les rserves essentielles du rglement rapide de la question des emprunts structurs et de labsence de mouvements dampleur sur les marchs financiers. Lamlioration des conditions financires devrait se poursuivre, consquence dune concurrence accrue. De mme, le recours au march obligataire devrait se confirmer, ainsi que le retour une offre de trs long terme. Il reste sassurer sur la dure que le rle assign aux diffrents dispositifs publics ou semi-publics dans la recomposition de loffre de financement prsente une efficience la hauteur des engagements consentis.
304
cet gard le texte de la loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles tel quadopt par lAssemble nationale le 23 juillet dernier ajoute la liste des dpenses obligatoires pour les collectivits locales les dotations aux provisions, notamment pour risques lis la souscription de produits financiers . Cet article sapplique aux produits financiers souscrits co mpter du 1er janvier 2014.
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A - Une amlioration des conditions financires sur le march

Lamlioration constate depuis le deuxime semestre 2012 devrait se poursuivre, permettant ainsi aux collectivits locales dobtenir nouveau, une meilleure adquation entre leurs besoins et les conditions proposes.
1 - La dure des prts moyen/long terme

Depuis le second semestre 2012, il est constat, une poursuite du mouvement dallongement de la dure des prts, engag fin 2012 (15 ans en moyenne)305. Daprs la Banque de France, la majorit des prts porte dsormais sur une dure initiale de 15 20 ans (47,6 % sont raliss pour 14 16 ans, 15,1 % pour 18 20 ans). Quelques prts 20/25 ans ont t proposs pour le financement dinvestissements des services publics industriels et commerciaux. Loffre bancaire se positionne clairement sur ce segment, la satisfaction des emprunteurs qui regrettaient de ne pouvoir trouver dchances correspondant mieux la dure de leurs amortissements. Le Fonds dpargne gr par la Caisse des dpts et consignations et la Banque europenne dinvestissement mettent en place des dispositifs permettant de pallier les carences du march sur les prts de long terme. En novembre 2012, le Gouvernement a ainsi annonc la mobilisation dune enveloppe de 20 Md du Fonds dpargne, sur la priode 2013-2017, pour financer les besoins de financement trs long terme. Dans ce cadre, des financements de long terme sur des projets (dure de 20 40 ans sur les projets dinfrastructures de transport, de rnovation des btiments publics, investissements en direction des services deau et dassainissement) devraient conforter le rallongement des dures plus adaptes aux investissements lourds du monde local. Il conviendra toutefois de sassurer, notamment pour les investissements des services deau et dassainissement, de leur accessibilit pour les petits rseaux et pour les projets de construction et dextension actuellement exclus de lenveloppe de la Caisse des dpts et consignations, afin de respecter la directive-cadre sur leau (2000/06/CE) et de garantir en 2015, le bon tat des masses deau du pays et une gestion durable de cette ressource vitale.
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Source Banque de France, direction gnrale des statistiques-DSMF-SASM, tude sur chantillon.
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COUR DES COMPTES
Paralllement, la BEI poursuit et amplifie ses financements de projet (haute qualit environnementale (HQE), infrastructures stratgiques, Trs Haut Dbit, Plan de rnovation des collges). Elle devrait aussi complter loffre sur le trs long terme en portant sa capacit dintervention, en France, tant pour des projets publics que pour des projets privs, de 4 7 Md par an. Les collectivits locales devraient ainsi bnficier de conditions favorables pour des financements de maturit longue (15 30 ans).
2 - Les autres conditions des prts moyen/long terme

En ce qui concerne les conditions de taux, une dtente est en cours, comme le montre le graphique ci-dessous. La baisse des conditions bancaires se confirme. On relve mme la disparition des indemnits de remboursement anticip. Graphique n 6
En ce qui concerne le choix des indexations, loption taux fixe est, daprs les sondages effectus par la Banque de France, majoritaire, et devrait le rester malgr le niveau des taux montaires. Un retour des choix de gestion plus classique est nettement perceptible et correspond aux orientations prises par les assembles dlibrantes.
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Mme si des possibilits de remboursements anticips existent, limportance actuelle du stock de dette long terme souscrit sur la base de taux variables, indexs le plus souvent sur les taux du march montaire, pourrait se traduire dans les annes venir par une progression de la charge de la dette en cas de hausse des taux.
3 - Les prts court terme

En ce qui concerne les prts court terme (prts infrieurs 1 an), la production bancaire demeure marginale au regard des engagements, comme lillustre le tableau ci-dessous (en % du total) :
Tableau n 24 : les prts court, moyen et long terme en 2012
partir de 2013, La Banque postale travers la co-entreprise, Banque postale, collectivits locales devrait cependant assurer la couverture dune majorit des besoins en ce domaine. Elle a port le niveau de ses engagements prvisionnels de 2 4 Md et poursuit lobjectif de retrouver le niveau de Dexia Crdit Local avant 2008. Sur les lignes de trsorerie, le positionnement restrictif des autres grands oprateurs (BPCE et Crdit Agricole) sest assoupli. Le march devrait a priori redevenir un peu plus fluide et concurrentiel. Les marges pourraient diminuer, les frais annexes aussi, voire disparatre dans certains contrats. Enfin, les missions de billets de trsorerie pourraient se dvelopper dans les grands comptes, au vu de leurs conditions optimales, la question des lignes back up sloignant. Toutefois, la slectivit des engagements semble stre renforce. La Banque Postale a ainsi mis en place une analyse des risques base sur une approche quantitative (taux dpargne brute, ratio dendettement, capacit de dsendettement, notamment) et qualitative (dynamique dmographique, richesse du territoire, potentiel fiscal, en particulier). Dans lanalyse de lencours de dette et de son exposition au risque de taux, elle est particulirement vigilante aux produits risqus. Cette approche sappuie sur un outil de score spcialement conu par la Banque
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COUR DES COMPTES
Postale dans le cadre du lancement de lactivit de financement aux collectivits locales.
B - La satisfaction des besoins de 2013 et au-del

1 - En 2013 : des enveloppes suffisantes
En dpit des incertitudes concernant lvolution de leurs recettes venir et des diffrences de situation dans lesquelles les collectivits se trouvent depuis la mise en place dune nouvelle fiscalit locale, on peut penser que les communes et les intercommunalits poursuivront, en 2013, leur effort dquipement alors que les dpartements pourraient nouveau rduire leurs investissements et que les rgions maintiendraient tout juste un effort port par les subventions dquipement verses. Dans ces conditions, le besoin de financements pourrait se situer un niveau proche de 2012, entre 16 et 17 Md. linverse, les financements proposs ou mis sur le march pourraient potentiellement excder ce niveau, mme si les chiffres annoncs par les diffrents tablissements incluent gnralement les tablissements publics de sant. La situation se prsenterait comme suit : Tout dabord, lintervention de la Banque postale sur le crdit moyen/long terme et en sappuyant sur les nouvelles structures voques supra est annonce 3 Md en 2013, pour un objectif de 4 Md en cible. Toutefois, si la demande savrait plus soutenue que prvu, le montant de la production pourrait tre suprieur. Elle se substitue au niveau de lenveloppe exceptionnelle du Fonds dpargne. En complment des tablissements traditionnels (BPCE, CASA), elle devrait contribuer fluidifier le march en particulier pour les petites et moyennes collectivits. Depuis le mois de juin 2013, la banque peut intervenir partir dun seuil de 50 000 . Avec un adossement pour son refinancement la CAFFIL, filiale de la SFIL, cette banque a mis en place une gamme de prts long terme (de 2 15 ans). Son offre est taux variable et taux fixe, avec des possibilits darbitrage. Les prts taux variable, initialement proposs seules collectivits de plus de 20 000 habitants, sont dsormais offerts lensemble des collectivits avec une option gratuite de passage taux fixe. Par ailleurs, les contrats taux variable sont toujours assortis dune indemnit de remboursement anticip. Les objectifs annoncs par la banque sont doccuper terme 25 % du march (court et moyen/long terme).
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Les autres tablissements bancaires (BPCE et Crdit Agricole, en particulier confortant leurs positions) pourraient prter nouveau entre 8 et 10 Md, en intgrant loffre des banques trangres. Enfin, loffre trs long terme de la Caisse des dpts et consignations et de la BEI pourrait apporter au march entre 4 et 6 Md, annuellement. Il faut toutefois tenir compte de ce que les conventions de financement sont pluriannuelles : par construction, en fonction de la nature du projet financ, elles ne sont donc consommes quau fur et mesure des ralisations, ce qui rend toujours difficiles les calculs infra annuels, les tablissements ne raisonnant quen terme dengagements et ce, quelle que soit la date de mobilisation du prt. Loffre BEI est la consquence des dcisions du sommet des chefs de ltat de la zone euro fin mai 2012. Une recapitalisation de la BEI a t dcide. Grce celle-ci (10 Md), la banque devrait dgager un volume de prts en 2013 en nette augmentation, soit un niveau de 60 Md, pour 50 Md en 2011. En France, prcisment, lenveloppe totale pourrait avoisiner les 7 Md, en intgrant le financement des entreprises. Ces financements sont aussi distribus via les rseaux bancaires, comme BPCE, Crdit Mutuel ou encore Crdit Agricole. Ils concernent souvent alors de plus petites collectivits locales. partir du quatrime trimestre 2013, une nouvelle offre permettra galement la Banque Postale de distribuer les financements BEI. Enfin, le niveau des missions obligataires des collectivits locales devraient atteindre 2,5 3 Md, mme si les montants dpendront fortement des conditions de march et de lvolution de la situation financire des rgions.
2 - Au-del de 2013 : un nouveau paysage de prteurs, des engagements publics renforcs

En 2014, la tendance dcrite ci-dessus devrait se poursuivre. terme, le paysage des prteurs au secteur public local, dj largement transform suite au plan de rsolution de Dexia et la monte en charge de la Banque postale et des tablissements spcialiss (SFIL et CFFL) devrait encore stoffer. En effet, la cration dune agence de financement des collectivits locales apparat constituer une perspective quasi certaine. La loi du 26 juillet 2013 de sparation et de rgulation des activits bancaires, dj cite, autorise cette cration.
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COUR DES COMPTES
La disposition autorisant le nouvel tablissement bancaire spcialis (article L 1611-3-2 du CGCT)

Les collectivits territoriales et les tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre peuvent crer une socit publique revtant la forme de socit anonyme rgie par le livre II du code de commerce dont ils dtiennent la totalit du capital et dont lobjet est de contribuer, par lintermdiaire dune filiale, leur financement. Cette socit et sa filiale exercent leur activit exclusivement pour le compte des collectivits territoriales et des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre actionnaires. Cette activit de financement est effectue par la filiale partir de ressources provenant principalement dmissions de titres financiers, lexclusion de ressources directes de ltat ou de ressources garanties par ltat. Par drogation aux dispositions des articles [] du CGCT, les collectivits territoriales et les tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre sont autoriss garantir lintgralit des engagements de la filiale dans la limite de leur encours de dette auprs de cette filiale. Les modalits de mise en uvre de cette garantie sont pr cises dans les statuts des deux socits.
Lagence de financement, linstar de ses prdcesseurs nordiques, pourrait offrir une alternative au financement bancaire et une diversification par lappel au march obligataire pour des collectivits qui, aujourdhui, ne peuvent, pour des raisons de taille entre autres, accder seules cette ressource. Elle pourrait, galement, permettre une meilleure comparabilit sur les conditions daccs au crdit. Tout en prenant acte de cette perspective, la Cour des comptes avait voqu les contraintes de ce dispositif nouveau306. Outre les rgles normatives auxquelles ltablissement sera soumis pour son fonctionnement, sous le contrle de lAutorit de contrle prudentiel et de rsolution, il devrait, pour atteindre ses objectifs de production et de prix, offrir un niveau de garantie jug suffisant par les marchs, en labsence de garantie de ltat. Ainsi, le mcanisme de garantie solidaire des collectivits membres de lagence et simultanment emprunteuses constituera un point clef de la russite du projet. En effet, les collectivits locales ne prsentent pas le mme risque, ce qui est susceptible de pnaliser la
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Cour des comptes, Rapport public thmatique, La gestion de la dette publique locale. p. 87-90, La Documentation franaise, juillet 2011, 210 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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notation des emprunts mis par lagence. Par ailleurs, les exigences de dpts par montant emprunt pour la constitution des fonds propres pourraient dissuader nombre demprunteurs potentiels. La russite du projet sera aussi lie la constitution des fonds propres et des rserves de liquidits dont les niveaux seront apprcis par lAutorit de contrle prudentiel et le march. Cette cration ne devrait pas intervenir avant lexercice 2014. Son activit, dans un premier temps, devrait probablement se limiter des montants peu importants. Il restera voir sur la dure si linclusion dun tel tablissement spcialis dans le monde bancaire franais est de nature apporter une rponse adquate aux attentes qui nauraient pas pu tre satisfaites par ailleurs. Au-del, force est de constater une volution vers un empilement des dispositifs publics. Ces derniers comporteront, en effet ; le Fonds dpargne sur les enveloppes affectes dcides par le Gouvernement ; lensemble constitu par La Banque postale, la SFIL et la CAFILL ; la future agence de financement des collectivits locale. Leur coexistence ne garantit pas lusage au meilleur cot, pour le contribuable, des deniers publics engags directement sur fonds propres et indirectement dans les mcanismes de garantie mis en place ou mettre en place. De plus, il est important de sassurer de la bonne allocation des ressources aux investissements locaux. Il reste ncessaire de favoriser, dune part entre catgories de collectivits locales les investissements les plus adapts aux besoins prioritaires de la Nation et, dautre part, au sein de chaque niveau de collectivits, la ralisation dquipements structurants et jugs utiles. Des procdures dvaluation systmatique de la rentabilit conomique et sociale devraient tre mises en place (voir chapitre I).
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COUR DES COMPTES
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Contrairement aux craintes exprimes dbut 2012, les conditions daccs lemprunt des collectivits locales se sont rvles finalement favorables, accompagnant ainsi une progression de linvestissement public local, en dpit du repli constat de lautofinancement. Cette tendance pourrait se poursuivre en 2013 et au-del sous la rserve essentielle des arbitrages qui devront tre faits quant aux consquences tirer de la baisse programme des dotations de ltat, partir de 2014, dune part et, dautre part, sous rserve quune rponse approprie, et dans lintrt de lensemble des parties, puisse tre apporte au problme des emprunts structurs les plus sensibles qui, sil reste relativement limit pris dans son ensemble, peut savrer porteur de risques importants pris individuellement pour les collectivits locales concernes, dont le nombre est significatif. La solution de ce problme pourrait galement influer sur la recomposition de loffre bancaire en cours. Il importe, dsormais, de rechercher les voies et les moyens dun rglement quilibr des litiges actuels et venir. plus long terme, la multiplication des dispositifs publics dans le loffre de prts aux collectivits locales pose la question de la bonne allocation des ressources aux investissements locaux et de lvaluation de leur rentabilit conomique et sociale. La Cour formule les recommandations suivantes : 19. prendre, dans les meilleurs dlais, les mesures rglementaires dapplication de la disposition nouvelle introduite par la loi de sparation et de rgulation des activits bancaires encadrant pour lavenir la capacit des collectivits territoriales et de leurs groupements contracter des emprunts au regard des risques que ceux- ci peuvent prsenter ; 20. adapter les exigences en matire dinformation et de donnes des tats financiers sur la dette, en les modulant selon le seuil dmographique des collectivits et des tablissements publics locaux concerns et en simplifiant ou en amnageant les tats qui peuvent ltre eu gard la nature des emprunts concerns ; 21. mettre en uvre les recommandations issues de lavis du CNoCP du 3 juillet 2012 concernant le provisionnement des risques financiers pris pour les emprunts structurs ;
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22. pour les collectivits et les intercommunalits les plus importantes, enrichir les documents prsents lors du dbat dorientation budgtaire dun rapport sur la stratgie de gestion de la dette et sur les rsultats obtenus au cours du dernier exercice ;
23. mettre en place des statistiques globales au niveau national

sur la dette des collectivits locales (notamment en termes de maturit et dexposition au risque de taux) partir des tats financiers exigs de celles-ci.
Conclusion gnrale
Les finances publiques locales font partie intgrante des finances publiques de la France et lapprciation qui peut en tre faite ne saurait perdre de vue la ncessit dune cohrence des trajectoires financires de lensemble des administrations publiques de notre pays. Dans le contexte particulier des engagements de la France tendant rduire les dficits et lendettement publics, il apparat plus que jamais ncessaire dapprcier la situation et les perspectives financires des collectivits territoriales dans un cadre plus large, tenant compte la fois de la diffrenciation croissante apparue dans lvolution des diffrentes catgories de collectivits dans un contexte marqu par les premiers effets de la rforme de la fiscalit locale et par la ncessit de mieux conjuguer les efforts de ltat et des administrations locales pour parvenir une rduction durable de la dpense publique. Les dpenses des administrations publiques locales (APUL) reprsentent, en effet, 20 % des dpenses publiques. Ce sont celles qui, au sein des administrations publiques, ont progress le plus fortement au cours des trente dernires annes, passant de 8,6 % en 1983 11,7 % du PIB fin 2011, avec une croissance moyenne en volume de 3,1 % par an. Lorganisation dcentralise de la Rpublique et les principes constitutionnels de libre administration et dautonomie financire des collectivits territoriales rendent peu aise la dfinition dobjectifs financiers (dpenses, recettes, solde) prsentant un caractre contraignant pour les collectivits territoriales et leurs groupements. Les questions poses par larticulation entre les niveaux national et local au regard des engagements europens ne sont dailleurs pas spcifiques la France comme lattestent les exemples de lItalie et de lAllemagne. La loi de programmation des finances publiques 2012-2017 dispose que les collectivits territoriales participent leffort de redressement des comptes publics, dans le respect de la libre administration de chacune, avec comme premire orientation une stabilisation de lenveloppe des concours financiers de ltat aux collectivits territoriales en 2013, puis une diminution de cette enveloppe de 750 M par an en 2014 et 2015. Ces montants ont t ports, en fvrier 2013, 1,5Md/an. Le projet de loi de finances pour 2014 met en uvre cette dcision.
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COUR DES COMPTES
Une gouvernance financire permettant ltat dassumer pleinement les responsabilits qui dcoulent des engagements europens de la France reste construite en ce qui concerne le secteur public local. Un tel dispositif devrait associer les collectivits territoriales la dfinition des objectifs financiers qui les concerne et permettre de veiller leur respect. En effet dans le contexte prsent, leur participation leffort de redressement des comptes publics est appele se renforcer. cet gard la fiabilisation accrue des donnes financires agrges des collectivits locales constitue un accompagnement technique ncessaire afin que celles-ci puissent servir de base un diagnostic partag par lensemble des parties prenantes. Il importe que les collectivits puissent trouver un nouveau modle financier ne dgradant pas le quasi-quilibre structurel de leurs comptes et prservant le rle quelles jouent en matire dquipement des territoires et de services publics la population. Pour autant les collectivits territoriales ne sauraient sexonrer des contraintes qui rsultent du rtablissement de lquilibre des comptes publics. cet gard, les dcisions annonces rcemment pour 2014 aboutissent transfrer une partie de la charge de la baisse des concours financiers qui devait participer au redressement des finances publiques sur ltat et sur les contribuables. La baisse des concours de ltat pourrait saccompagner dune hausse des impts locaux dans un contexte o le taux global des prlvements obligatoires est dj trs lev. Dores et dj, la hausse du plafond applicable aux droits de mutation est de nature rduire la capacit contributive des redevables (pour une recette maximale de 1,4 Md). Paralllement, ltat verra ses recettes diminuer denviron 830 M pour les seules dispositions figurant dans le projet de loi de finances pour 2014 concernant les dpartements tandis que les transferts de fiscalit envisags pour les rgions se traduiront par une diminution de la croissance spontane de ses recettes fiscales. Ces chiffres sont mettre au regard de la baisse des dotations de 1,5 Md en 2014. Cest pourquoi, ainsi que la Cour la dj indiqu, une diminution module des concours financiers en fonction des marges financires des diffrentes catgories de collectivits aurait t prfrable du point de vue du redressement des finances publiques prises dans leur ensemble. Cette option reste encore possible pour 2015. La rforme de la fiscalit locale de 2010 a fait natre de fortes incertitudes quant au montant des ressources fiscales de remplacement,
CONCLUSION GENERALE
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leur localisation, leur dynamisme et la compensation des pertes ventuellement subies au-del de lanne 2011. Elle fait galement apparatre une diffrenciation croissante dans lvolution des catgories de collectivits territoriales pour lesquelles le degr de contrainte financire est diffrent. De ce point de vue, une distinction doit tre faite entre le secteur communal (les communes et leurs groupements) dune part et les dpartements et les rgions, dautre part. Ces divergences dvolution entre catgories de collectivits sont apprcier au regard de la dynamique de leurs recettes et de leurs dpenses. Sagissant des premires, un rexamen densemble de lallocation des ressources fiscales sera invitable terme dans la mesure o la rforme de 2010 aboutit une situation instable comme lattestent les demandes de ressources nouvelles exprimes par les dpartements et les rgions. Les ajustements ponctuels destins satisfaire une partie de ces demandes seront inefficaces en termes de redressement des finances publiques ds lors quils seront effectus au dtriment des ressources ncessaires ltat et quils rduiront lincitation la matrise globale des dpenses. Ils seront en outre insuffisants pour rsorber les divergences dvolution entre catgories de collectivits. Ds lors, une rallocation des ressources fiscales entre ces dernires, tablie sur la base des comptences exerces, serait envisager. En tout tat de cause, dans un contexte de forte contrainte budgtaire pour ltat, les situations diffrencies entre collectivits au sein dune mme catgorie devraient tre attnues par un renforcement sensible de la prquation horizontale . Les dispositifs existants pour le bloc communal et les dpartements devraient continuer dtre renforcs. Sagissant des rgions, le mcanisme embryonnaire qui existe serait dvelopper. Laccroissement du rle de la prquation horizontale est rendu plus ncessaire encore par la baisse des dotations de ltat en 2014 et 2015. Le freinage des dpenses de fonctionnement est indispensable alors mme que lexamen de la situation financire des collectivits locales en 2012 met en vidence la poursuite dune hausse tendancielle des charges de fonctionnement que la contrainte budgtaire na pu que freiner. Cest notamment le cas en ce qui concerne les dpenses de personnel compte tenu du glissement vieillesse technicit (GVT) qui caractrise la fonction publique territoriale, de loctroi de rgimes indemnitaires en progression constante ou dune dure du travail parfois infrieure la dure lgale.
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COUR DES COMPTES
Des marges dconomies permettant de ralentir lvolution des charges existent, non seulement en ce qui concerne les dpenses de personnel mais galement dans dautres domaines tels la gestion du patrimoine, les aides aux entreprises ou lorganisation des services publics locaux. Des propositions en ce sens ont t faites par la Cour dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2013. En particulier, les efforts de mutualisation des moyens entre collectivits locales qui ont t entrepris nont pas encore donn tous les rsultats quon en pouvait attendre. Leur poursuite doit tre une priorit nationale en mme temps que locale : sagissant du bloc communal, seule une mutualisation porteuse dconomies dchelle en mme temps que damlioration du fonctionnement des services publics est de nature permettre une volution matrise des cots de ce secteur et elle doit pouvoir tre apprcie dans une vision agrge des finances du groupe constitu par lintercommunalit et ses communes membres. Pour sa part ltat sera dautant plus crdible dans son souhait de voir le monde local participer leffort national de redressement des finances publiques quil veillera ne pas, par ailleurs, aggraver au-del du raisonnable les charges des collectivits locales en termes de nouvelles normes techniques et de participation attendue des mesures de politiques publiques sectorielles. Enfin, et au-del des efforts qui peuvent tre entrepris dans le cadre actuel, il importe que le nouvel acte de dcentralisation intgre explicitement un objectif de rationalisation et defficience de lexercice des comptences par les diffrents niveaux de collectivits. Le besoin de clarification des comptences et de coordination des acteurs est aujourdhui une condition parmi dautres, mais essentielle de lassainissement des finances publiques de la France. Une organisation plus rationnelle et plus efficace devrait permettre des conomies importantes sans remettre en cause les services fournis la population.
Rcapitulatif des orientations et recommandations

Orientations moyen terme : Pour ltat : dfinir une trajectoire de mise niveau du systme financier et comptable public local afin de permettre de rpondre pleinement aux dispositions prvues par la directive du Conseil de lUnion europenne du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgtaires des tats membres ; mettre en place lagrgation des comptes locaux notamment pour les intercommunalits avec une agrgation des comptes du groupement et des communes membres, et pour ce faire : clarifier et fiabiliser la comptabilisation des flux croiss au sein dune mme entit, entre budget principal et budgets annexes, et entre les collectivits territoriales et les tablissements publics locaux, en particulier les communes et les groupements dont elles sont membres ; tendre le champ dapplication et fiabiliser le processus de centralisation nationale des comptes locaux (donnes relatives au bilan et au hors bilan). Pour ltat et les grandes collectivits territoriales ou tablissements publics de coopration intercommunale : ouvrir un dbat sur le choix entre le maintien du systme budgtaro-comptable actuel et lvolution vers un systme qui, comme pour ltat, distinguerait comptabilit gnrale et comptabilit budgtaire ; mettre en place, dans un cadre dfini par la loi, une exprimentation, sur la base du volontariat, de dispositifs visant sassurer de la rgularit, de la sincrit et de limage fidle des comptes des collectivits et tablissements publics de coopration intercommunale les plus importants, coordonns par la Cour des comptes.
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COUR DES COMPTES
Les recommandations de la Cour : En ce qui concerne la trajectoire de lensemble des finances locales : 1. prciser, en application de larticle 4 de la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, les rgles dencadrement des dpenses, des recettes et du solde des administrations publiques locales justifies par les engagements de redressement des finances publiques pris dans le programme de stabilit de la France ; 2. dcliner les rgles ainsi poses dans un pacte de gouvernance des finances locales labor au sein du Haut conseil des territoires ou de toute autre instance quivalente ; 3. mettre en uvre, pour 2015, la baisse des concours financiers de ltat selon une logique de prquation entre les catgories de collectivits et au sein de cellesci ; En ce qui concerne la qualit de linformation financire et comptable : Pour ltat en association avec les lus locaux, dfinir une trajectoire de progrs ainsi quil suit : 4. amliorer la lisibilit et lintelligibilit des tats financiers des CEPL en liminant les informations inutiles ou redondantes, en simplifiant et modernisant leur prsentation et en les compltant dans les domaines o ils sont insuffisants ; 5. renforcer la fiabilit de linformation financire des collectivits et tablissements publics locaux, notamment en ce qui concerne les obligations de recensement exhaustif de leurs actifs et de leurs passifs et de production dinformations dtailles sur leurs engagements pluriannuels ; 6. ouvrir le chantier de construction dun compte financier unique, sous lgide du comit relatif la fiabilit des comptes locaux, et en sappuyant sur les possibilits
RCAPITULATIF DES ORIENTATIONS ET RECOMMANDATIONS
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offertes par la numrisation et la dmatrialisation des comptabilits. Pour les grandes collectivits et tablissements publics de coopration intercommunale : 7. mettre en place les moyens et les procdures dun contrle interne comptable et financier appropri, en sinspirant des meilleures pratiques des collectivits les plus avances en ce domaine. En ce qui concerne lallocation des ressources : 8. rexaminer lallocation des ressources fiscales entre catgories de collectivits territoriales afin de doter chacune dune base suffisamment assure sur la dure au regard de leurs charges, cette rallocation tant neutre pour ltat ainsi que pour la scurit sociale et ne devant pas alourdir la fiscalit locale prise dans son ensemble ; 9. renforcer les dispositifs de prquation horizontale afin de limiter les disparits de situation entre collectivits appartenant une mme catgorie. En ce qui concerne la matrise des dpenses de personnel : 10. confier au futur Haut conseil des territoires ou toute instance quivalente, llaboration, dans le cadre contractuel des finances locales propos par ailleurs par la Cour, dengagements rciproques entre ltat et les collectivits territoriales portant sur les objectifs de matrise des volutions de la dpense affrente la fonction publique territoriale ; fonder ces engagements sur un bilan partag tablissant les raisons des variations observes des dpenses de personnel et les contributions respectives de la rglementation et de la gestion locale.
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COUR DES COMPTES
Sagissant de ltat : 11. prendre en compte lobjectif de matrise des dpenses de personnel dans les collectivits territoriales loccasion de toute dcision concernant le point dindice, de toute modification dune grille indiciaire, de toute mesure relative au statut dun corps ou concernant un avantage catgoriel ou spcifique ; 12. rendre obligatoire dans la loi, pour les collectivits les plus importantes, en introduction au dbat dorientation budgtaire, un rapport portant notamment sur les engagements pluriannuels en matire de structure et dvolution des dpenses de personnel et des effectifs ; 13. crer une incitation financire au sein de lenveloppe des concours financiers de ltat en faveur de la mutualisation effective, et mesurable dans ses effets, des services entre communes et groupements ; 14. btir un systme dinformation complet sur lvolution des effectifs par niveau de collectivit et sur les diffrents lments dvolution de la masse salariale. Pour les collectivits territoriales et les groupements : 15. prendre sans tarder les mesures ncessaires pour assurer le respect de la dure lgale du temps de travail et la rglementation sur les rgimes indemnitaires ; 16. renforcer la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences et user si ncessaire de lensemble des leviers de contrle des effectifs ; 17. complter les bilans sociaux de toutes indications sur le respect des temps de travail rglementaires et sur le programme de lutte contre labsentisme ; 18. lorsquune mutualisation est engage, vrifier aprs deux ou trois ans, quelle se traduit par une conomie sur les budgets de fonctionnement agrgs du groupement et des communes membres et mesurer celle-ci.
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En ce qui concerne laccs au crdit des collectivits locales : 19. prendre dans les meilleurs dlais les mesures rglementaires dapplication de la disposition nouvelle introduite par la loi de sparation et de rgulation des activits bancaires encadrant pour lavenir la capacit des collectivits territoriales et de leurs groupements contracter des emprunts au regard des risques que ceuxci peuvent prsenter ; 20. adapter les exigences en matire dinformation et de donnes des tats financiers sur la dette, en les modulant selon le seuil dmographique des collectivits et des tablissements publics locaux concerns et en simplifiant ou en amnageant les tats qui peuvent ltre eu gard la nature des emprunts concerns ; 21. mettre en uvre les recommandations issues de lavis du CNoCP du 3 juillet 2012 concernant le provisionnement des risques financiers pris pour les emprunts structurs ; 22. pour les collectivits et les intercommunalits les plus importantes, enrichir les documents prsents lors du dbat dorientation budgtaire dun rapport sur la stratgie de gestion de la dette et sur les rsultats obtenus au cours du dernier exercice ; 23. mettre en place des statistiques globales au niveau national sur la dette des collectivits locales (notamment en termes de maturit et dexposition au risque de taux) partir des tats financiers exigs de celles-ci.
Annexes
ANNEXES
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Annexe n 1 : volution des recettes et des dpenses des collectivits locales

En Md PRODUITS REELS DE FONCTIONNEMENT dont : Fiscalit hors DCRTP dont : Fiscalit directe hors DCRTP Fiscalit indirecte et autres taxes Dotations et participations de l'tat (yc DCRTP ) Autres recettes CHARGES REELLES DE FONCTIONNEMENT dont : Dpenses de personnel Achats de biens et services Dpenses sociales des dpartements Autres charges de gestion courante (hors
subventions)
2010 178,44 107,66 73,43 35,08 57,56 13,22 148,75 51,74 28,51 25,73 21,72 15,29 3,91 1,86 29,69 19,25 5,45 8,64 5,16 50,02 35,39 12,26 2,38
2011 184,98 110,19 69,53 41,14 60,87 13,91 152,85 53,00 29,15 26,74 22,30 15,54 4,24 1,89 32,12 19,36 4,80 8,68 5,87 51,70 36,56 12,55 2,59
2012 188,21 112,93 72,22 41,12 60,78 14,51 157,70 54,76 29,96 28,23 22,47 15,84 4,45 1,99 30,51 19,48 4,89 8,82 5,77 52,60 37,49 12,75 2,36
2012 /2011 1,7 % 2,5 % 3,9 % -0,1 % -0,2 % 4,3 % 3,2 % 3,3 % 2,8 % 5,6 % 0,8 % 2,0 % 5,1 % 5,2 % -5,0 % 0,6 % 1,8 % 1,6 % -1,8 % 1,8 % 2,5 % 1,7 % -8,9 %
2012 /2010 5,5 % 4,9 % -1,7 % 17,2 % 5,6 % 9,7 % 6,0 % 5,8 % 5,1 % 9,7 % 3,5 % 3,6 % 13,9 % 7,1 % 2,7 % 1,2 % -10,2 % 2,1 % 11,7 % 5,2 % 5,9 % 4,0 % -0,6 %
Subventions de fonctionnement Charges financires Autres dpenses pargne brute RECETTES REELLES D'INVESTISSEMENT (hors emprunt) FCTVA Subventions d'quipement reues Autres recettes DEPENSES REELLES D'INVESTISSEMENT (hors emprunts) Dpenses d'quipement Subventions d'quipement verses Autres dpenses
312
COUR DES COMPTES
ENDETTEMENT307 Emprunts souscrits Emprunts rembourss Encours de la dette Ratio de dsendettement 15,81 10,94 124,14 4,2 15,57 11,27 127,78 4,0 17,02 10,93 132,90 4,4 9,3 % -3,0 % 4,0 % 7,6 % -0,1 % 7,1 %
307
Les emprunts souscrits et rembourss sont calculs hors gestion active et hors oprations de refinancement de la dette. La ligne encours de la dette tient compte, en revanche de ces oprations.
ANNEXES
313
Annexe n 2 : volution des finances communales 2010 2012

En Md PRODUITS REELS DE FONCTIONNEMENT dont : Fiscalit hors DCRTP Fiscalit directe hors DCRTP Fiscalit indirecte et autres taxes Fiscalit reverse aux communes par les GFP Fiscalit solde des contributions, reversements, prquation Dotations et participations de l'tat (yc DCRTP) Autres recettes CHARGES REELLES DE FONCTIONNEMENT Dpenses de personnel Achats de biens et services Autres charges de gestion courante (hors subventions) Subventions de fonctionnement Charges financires Autres dpenses pargne brute RECETTES REELLES D'INVESTISSEMENT (hors emprunt) FCTVA Subventions d'quipement reues Autres recettes DEPENSES REELLES D'INVESTISSEMENT (hors emprunts) dont : Dpenses d'quipement Subventions d'quipement verses Autres dpenses 2010 74,16 43,76 29,69 5,90 8,64 -0,47 22,45 7,95 62,42 32,60 15,89 4,89 5,95 2,05 1,03 11,74 10,92 2,90 4,21 3,81 21,70 19,34 1,20 1,16 2011 76,61 45,78 30,70 6,37 9,18 -0,46 22,42 8,41 63,82 33,20 16,22 5,07 6,05 2,18 1,09 12,79 10,88 2,51 4,29 4,08 22,95 20,61 1,22 1,12 2012 77,88 47,03 31,76 6,37 9,26 -0,36 22,22 8,63 65,30 34,07 16,70 5,05 6,16 2,25 1,08 12,58 10,99 2,63 4,47 3,89 23,68 21,45 1,37 -0,9 % 2,7 % 2,3 % 2,6 % 3,0 % -0,5 % 1,7 % 3,4 % -1,5 % -1,6 % 1,0 % 4,9 % 4,1 % -4,6 % 3,2 % 4,1 % 12,7 % 2012 /2011 1,7 % 2,7 % 3,5 % 0,1 % 0,9 %
0,86 -23,5 %
314
COUR DES COMPTES
ENDETTEMENT308 Emprunts souscrits Emprunts rembourss Encours de la dette Ratio de dsendettement
6,24 5,57 59,35 4,95
6,31 5,59 60,04 4,60
7,07 5,38 61,50 4,80
12,1 % -3,7 % 2,4 %
308
ANNEXES
315
Annexe n 3 : volution des finances des groupements fiscalit propre 2010 - 2012309
En Md PRODUITS REELS DE FONCTIONNEMENT Fiscalit hors DCRTP Fiscalit directe hors DCRTP Fiscalit indirecte et autres taxes Fiscalit reverse aux communes Fiscalit solde contribution, reversements, prquation Dotations et participations de l'tat (yc DCRTP ) Autres recettes CHARGES REELLES DE FONCTIONNEMENT Dpenses de personnel Achats de biens et services Autres charges de gestion courante (hors subventions) Subventions de fonctionnement Charges financires Autres dpenses pargne brute RECETTES REELLES D'INVESTISSEMENT (hors emprunt), dont : FCTVA Subventions d'quipement reues Autres recettes DEPENSES REELLES D'INVESTISSEMENT (hors emprunt), dont : Dpenses d'quipement Subventions d'quipement verses
309
2010 21,95 11,18 15,91 4,30 -8,64 -0,40 8,50 2,27 17,20 5,39 5,36 2,98 2,34 0,56 0,58 4,74 2,92 0,70 1,50 0,72 7,69 5,76 1,31
2011 23,06 10,86 15,80 4,24 -9,27 0,08 9,71 2,48 18,01 5,77 5,51 3,07 2,46 0,63 0,57 5,05 3,26 0,69 1,65 0,92 8,49 6,33 1,45
2012 24,26 11,76 16,64 4,43 -9,44 0,14 9,77 2,73 19,23 6,27 5,77 3,20 2,69 0,67 0,63 5,02 3,21 0,77 1,49 0,96 9,00 6,67 1,59
2012 /2011 5,2 % 8,2 % 5,3 % 4,4 % 1,9 %
0,6 % 9,9 % 6,8 % 8,7 % 4,8 % 4,1 % 9,5 % 6,3 % 9,7 % -0,5 % -1,7 % 10,4 % -10,1 % 4,2 % 6,0 % 5,4 % 9,5 %
Les donnes mentionnes dans ce tableau prsentent les limites mentionnes dans le chapitre I du prsent rapport et prcises dans le chapitre III.
316
COUR DES COMPTES
Autres dpenses ENDETTEMENT310 Emprunts souscrits Emprunts rembourss Encours de la dette Ratio de dsendettement
0,63 2,08 1,50 18,19 3,83
0,71 2,62 1,47 19,30 3,82
0,74 3,35 1,65 21,21 4,22
4,7 % 27,9 % 12,2 % 9,9 %
310
ANNEXES
317
Annexe n 4 : volution des finances dpartementales 2010 -2012

2010 PRODUITS REELS DE FONCTIONNEMENT Fiscalit (hors DCRTP) Fiscalit directe (hors DCRTP) Fiscalit indirecte et autres taxes : Dotations et participations (y compris DCRTP) Autres recettes CHARGES REELLES DE FONCTIONNEMENT Dpenses de personnel Achats de biens et services Aides la personne et frais d'hbergement Autres charges de gestion courante (hors subventions) Subventions de fonctionnement Charges financires Autres dpenses pargne brute RECETTES REELLES D'INVESTISSEMENT FCTVA Subventions d'quipement reues Autres recettes DEPENSES REELLES D'INVESTISSEMENT Dpenses d'quipement (hors subventions) Subventions d'quipement verses Autres dpenses 60,56 40,34 22,59 17,76 17,49 2,73 52,86 10,96 5,63 25,73 7,04 2,50 0,80 0,19 7,70 3,27 1,23 1,61 0,44 12,14 7,18 4,68 0,27 2011 63,14 41,41 18,64 22,77 19,00 2,73 54,32 11,17 5,64 26,74 7,24 2,49 0,87 0,19 8,82 3,11 1,06 1,51 0,53 11,70 6,76 4,58 0,36 2012 63,57 41,84 19,35 2012 /2011 0,7 % 1,0 % 3,8 %
22,49 -1,2 % 18,87 2,87 56,02 11,46 5,61 28,23 7,06 -0,7 % 4,9 % 3,1 % 2,6 % -0,5 % 5,6 % -2,4 %
2,51 0,7 % 0,94 7,9 % 0,22 16,6 % 7,56 -14,4 % 3,02 1,01 1,53 0,48 11,44 6,57 4,49 0,38 -2,9 % -5,2 % 0,9 % -9,2 % -2,2 % -2,8 % -1,9 % 6,4 %
318
COUR DES COMPTES
ENDETTEMENT311 Emprunts souscrits Emprunts rembourss Encours de la dette Ratio de dsendettement
4,78 2,47 29,74 3,86
3,90 2,66 30,46 3,45
3,88 2,56 31,07 4,11
-0,4 % -3,7 % 2,0 %
311
ANNEXES
319
Annexe n 5 : volution des finances rgionales 2010 2012

2010 PRODUITS REELS DE FONCTIONNEMENT Fiscalit (hors DCRTP) Fiscalit directe (hors DCRTP) Fiscalit indirecte Dotations et participations (y compris DCRTP) Autres recettes CHARGES REELLES DE FONCTIONNEMENT Dpenses de personnel Achats de biens et services Autres charges de gestion courante (hors subventions) : Subventions de fonctionnement Charges financires Autres dpenses pargne brute : INVESTISSEMENT Recettes relles d'investissement FCTVA Subventions d'quipement reues Autres recettes Dpenses relles d'investissement (hors emprunt) Dpenses d'quipement (hors subventions) 21,77 12,37 5,24 7,13 9,13 0,27 16,26 2,78 1,63 6,80 4,50 0,50 0,06 5,51 2,14 0,62 1,32 0,20 8,49 2011 22,16 12,14 4,38 7,76 9,73 0,29 16,71 2,86 1,79 6,92 4,54 0,56 0,03 5,46 2,11 0,54 1,22 0,34 8,55 2012 22,50 12,30 4,48 7,82 9,92 0,28 17,16 2,97 1,88 7,17 4,48 0,60 0,06 5,34 2,26 0,49 1,34 0,44 8,48 2012 /2011 1,5 % 1,3 % 2,2 % 0,8 % 1,9 % -4,0 % 2,7 % 3,8 % 4,9 % 3,6 % -1,1 % 5,5 % 83,3 % -2,1 % 7,4 % -9,9 % 9,3 % 28,2 % -0,9 %
3,11
2,86
2,80
-2,1 %
320
COUR DES COMPTES
Subventions d'quipement verses Autres dpenses ENDETTEMENT312 Emprunts souscrits Emprunts rembourss Encours de la dette Ratio de dsendettement
5,07 0,32 2,71 1,39 16,86 3,06
5,29 0,40 2,75 1,55 17,99 3,29
5,29 0,38 2,71 1,34 19,13 3,58
0,1 % -5,8 % -1,5 % -13,5 % 6,3 %
Source : Cour des comptes : donnes DGFiP
312
ANNEXES
321
Annexe n 6 Lenregistrement des immobilisations et limpact sur le calcul des dotations aux amortissements
a) Le rythme de lintgration comptable des immobilisations.
Linterrogation des donnes comptables centralises par la DGFiP permet dapprhender le rythme dapurement du compte 231 (immobilisations corporelles en cours) par transfert au compte 21 (immobilisations corporelles), qui doit intervenir lors de leur livraison ou mise en service. Sa mesure rsulte du rapport, pour lexercice considr, entre le solde dbiteur du compte 231, et le total des dbits de ce mme compte, le quotient obtenu tant assimilable au rythme dintgration, mesur en annes. Alors que ce rythme ne devrait quexceptionnellement excder 3 ans, les rsultats obtenus montrent quil stablit en moyenne, pour les exercices 2009 2012, 7 annes pour les rgions, et 3,5 annes pour les dpartements. Pour les communes de plus de 50 000 habitants, il est de 7,5 annes, mais de prs de 12 ans pour les communes de 20 50 000 habitants. Enfin, il est de prs de 18 ans pour lensemble des groupements fiscalit propre. Dans tous les cas, ces moyennes recouvrent des ralits trs disparates, avec un taux de dispersion trs lev des valeurs mesures. b) La proportion dimmobilisations en cours. Un autre approche a consist calculer le ratio entre le montant des immobilisations corporelles en cours (compte 231, sauf 2312 et 2316), et lensemble des immobilisations (comptes 213 218, sauf 216). Ainsi, pour les communes de plus de 50 000 habitants, la valeur moyenne de ce ratio est de lordre de 30 %, soit un niveau anormalement lev. Surtout, son analyse dtaille montre une grande dispersion des valeurs, de 0 218 %. Dans les groupements fiscalit propre de plus de 50 000 habitants, la moyenne est de prs de 95 %, avec des valeurs de 0 1300 %.
322
COUR DES COMPTES
Annexe n 7 : les modifications lgislatives ayant affect le calcul de la DCRTP

De nombreux ajustements lgislatifs ont t effectus en 2010 et 2011 afin de prciser certains aspects de la rforme. La neutralisation du transfert de la part dpartementale de la taxe dhabitation Dans le mcanisme issu de la loi de finances pour 2010, le transfert de la part dpartementale de la taxe dhabitation aux communes ou intercommunalits quivalait un transfert du taux dpartemental de la taxe dhabitation de 2010. Toutefois, la base de taxe dhabitation est susceptible de faire lobjet dabattements obligatoires ou facultatifs, linitiative des collectivits bnficiaires (communes, intercommunalits, dpartements). Ceux-ci ne sont cependant pas calculs sur la valeur locative du bien considr, mais sur la base dune valeur locative moyenne des habitations de la collectivit considre. Ds lors, le transfert du taux dpartemental pouvait entraner de sensibles modifications de limpt pay par le contribuable ainsi que du produit de limpt peru par la commune ou lintercommunalit. Dune part, pour un mme taux dabattement, la base dpartementale dans la commune ou lintercommunalit peut tre diffrente de la base communale, ou intercommunale en raison des diffrences de valeurs locatives moyennes. Dautre part, le taux dabattement fix par le dpartement peut ne pas tre le mme (il est tendanciellement plus lev) que le taux dabattement communal ou intercommunal. Larticle 108 de la loi de finances pour 2011 a introduit dans le calcul de chacun des abattements communaux et intercommunaux de taxe dhabitation un mcanisme neutralisant les effets sur les contribuables du transfert au bloc communal de la part dpartementale de la taxe dhabitation. Les contrles sur les bases thoriques de taxe professionnelle 2010 Larticle 108 prcit a galement prvu des contrles sur les bases de taxe professionnelle de 2010. Il prescrit aux services fiscaux doprer sur les bases de taxe professionnelle de 2010 les contrles quils auraient oprs si la taxe professionnelle avait t acquitte en 2010. La compensation relais verse en 2010 aux collectivits territoriales devait faire lobjet dune actualisation correspondant aux impositions supplmentaires mises jusquau 30 juin 2011, pendant le
ANNEXES
323
dlai de reprise mentionn larticle L. 174 du livre des procdures fiscales. La modification du montant de la compensation relais induit par construction une modification du montant de la DCRTP et de la garantie individuelle de ressources. En lespce, cette actualisation induisait, toutes choses gales par ailleurs, une augmentation de la DCRTP. La modification des rgles de territorialisation de la CVAE Larticle 108 prcit a par ailleurs modifi les rgles de territorialisation de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises. Larticle 108 de la loi de finances pour 2011 dfinit une nouvelle rgle de rpartition de la valeur ajoute. Elle est rpartir entre les communes pour les deux tiers de son montant, en fonction de la localisation des effectifs employs et, pour le tiers restant, en fonction de la localisation des valeurs locatives des immobilisations imposes la cotisation foncire des entreprises. Les rgles particulires applicables lorsque la valeur locative des immobilisations industrielles reprsente plus de 20 % de la valeur locative de ltablissement et pour les entreprises qui disposent dans plus de dix communes dtablissements de production dlectricit, sont par ailleurs maintenues. Les rgles de rpartition des IFER et la cration de lIFER gaz Larticle 108 prcit a galement modifi la rpartition de lIFER relative aux oliennes terrestres et cr une nouvelle imposition forfaitaire sur les entreprises de rseaux relative aux installations de stockage et de transport de gaz naturel. Cette dernire imposition a d tre intgre au panier de ressources aprs rforme dans le calcul des montants de DCRTP /GIR313. Pour le calcul du panier de ressources avant rforme , les oliennes terrestres ayant fait lobjet dune demande de permis de construire adresse avant le 1er janvier 2010 et qui ont t couples au rseau lectrique aprs cette date, ont t prises en compte 314 . En contrepartie, le montant des impositions correspondant ces installations a t ajout aux ressources aprs rforme315.
313 314
Articles 45 et 108 de la loi de finances pour 2011. En multipliant le montant de la base imposable la TP par le taux de la collectivit vot en 2009, dans la limite du taux vot en 2008 major de 1 %. 315 CFE, CVAE et IFER pour le bloc communal, CVAE et IFER pour les dpartements, CVAE pour les rgions.
324
COUR DES COMPTES
Annexe n 8 : tableau de passage de la fiscalit 2009 2011

(en M) TAXES MENAGES TH (+THLV) TFB 2009 TFNB Total 2010 TH (+THLV) TFB TFNB Total TH (+THLV) 2011 TFB TFNB (+TAFNB) Total TH (+THLV) TFB TFNB (+TAFNB) Total 16 433 22 339 879 39 651 17 256 23 516 895 41 667 18 657 26 009 956 45 622 13,53 % 16,43 % 8,76 % 15,06 % IFER CFE CVAE Total -28,57 % 1 336 6 293 14 748 22 377 Compensation relais Complments compensation relais DCRTP Total n.s. 32 432 74 098 TP 31 326 70 977 FISCALITE ECONOMIQUE COMPENSATIONS FISCALITE TRANSFEREE TOTAL
0,17 TASCOM TSCA 3 398 3 398,17 DMTO Total
609 2 849 465 3 923 6,12 % 75 320
Variation 2009-2011
(Source : Cour des compte et DGFiP)
ANNEXES
325
Annexe n 9 : Dpenses de personnel par habitant par zones gographiques
326
COUR DES COMPTES
ANNEXES
327
Annexe n 10 : lmergence progressive de contrats risqus

Au dbut des annes 2000, les emprunts et les produits drivs offerts par les banques se sont diversifis en introduisant le recours des indices de marchs de plus en plus volatils et des structures de plus en plus complexes. Cette diversification tendait notamment minorer la charge dintrts apparente des collectivits emprunteuses mais elles rendaient plus opaques les conditions de dtermination des marges des prteurs. Au cours de la dernire dcennie, sont apparus des emprunts et drivs sophistiqus, appels produits structurs . Les emprunts structurs intgrent, dans un seul et mme contrat, un emprunt et un ou plusieurs produits drivs, sous la forme le plus souvent dune vente doption(s) par l'emprunteur (la collectivit locale). Ils sont facilement reconnaissables puisque la clause qui dfinit le taux dintrt applicable comprend alors ncessairement un ou plusieurs si . Ils offraient l'emprunteur, dans les premires annes du contrat, un taux infrieur au march, qualifi de bonifi . Dans ce schma, il ny a toutefois pas symtrie entre les risques pris par lemprunteur et le prteur, le premier garantissant au second de lui verser un taux non plafonn si certaines conditions sont runies. Par exemple, avec la dprciation de leuro face au franc suisse, certaines collectivits ayant contract des emprunts structurs avec une clause faisant rfrence cette monnaie sont ainsi contraintes payer des intrts des taux suprieurs deux chiffres. Dans un certain nombre de cas, la contrepartie est donc un accroissement de la prise de risque pour la collectivit, dont lamplitude sera notamment lie lvolution des indices retenus et la mise en jeu de la garantie accorde un tiers par celle-ci en raison de la vente des options. La crise financire intervenue au cours de lanne 2008 et la dcouverte de lampleur des risques pris ont conduit dans un premier temps mettre en place en 2009 une charte de bonne conduite entre certaines banques et associations dlus, destine entre autres favoriser une meilleure comprhension de ces produits316. Une classification dite charte Gissler (du nom de M. Eric Gissler, inspecteur gnral des finances, charg par le Gouvernement dune mission de mdiation)
316
Dans Cour des comptes, Rapport public thmatique, La gestion de la dette publique locale. La Documentation franaise, 210 p., disponible sur www.ccomptes.fr la Cour avait rappel la porte limite de cette charte compte tenu du nombre restreint de signataires et du contenu des engagements pris.
328
COUR DES COMPTES
permet de les ranger selon une matrice double entre : le chiffre (de 1 5) traduit le degr de risque de lindice sous-jacent servant au calcul des intrts de lemprunt et la lettre (de A E) exprime le degr de complexit de la structure de calcul des intrts (du taux fixe ou variable plafonn jusquaux diffrents types de multiplicateurs en passant par les swaps). Dans un deuxime temps, une circulaire du 25 juin 2010 des ministres comptents a repris cette grille tout en dfinissant une catgorie hors charte (F6) qui regroupe tous les produits dconseills par la Charte et que les tablissements signataires se sont engags ne plus commercialiser.
RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITS ET DES ORGANISMES CONCERNS
Sommaire
Rponse commune de la ministre de la rforme de l'tat, de la dcentralisation et de la fonction publique et de la ministre dlgue charge de la dcentralisation Ministre dlgu auprs du ministre de l'conomie et des finances, charg du budget Gouverneur de la Banque de France Directeur gnral de la Caisse des dpts et consignations Prsident du directoire de La Banque postale Prsident-directeur gnral de la Socit de financement local (SFIL) Prsident de l'Association des maires de France (AMF) Prsident de l'Assemble des communauts de France (ACF) Prsident de l'Assemble des dpartements de France (ADF) Prsident de l'Association des rgions de France (ARF) Prsident de l'Association des maires ruraux de France (AMRF) Rponse commune du prsident de l'Association des communauts urbaines de France (ACUF) et du prsident de l'Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) Prsident de l'Association des petites villes de France (APVF) Prsident de la Fdration des maires des villes moyennes (FVM) Prsident du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) Prsident du conseil rgional d'Alsace Prsident du conseil rgional de Basse-Normandie Prsident du conseil rgional des Pays de la Loire Prsident du conseil rgional de Provence-Alpes-Cte d'Azur Prsident du conseil gnral de l'Ain Prsident du conseil gnral de l'Aude
335 342 344 345 346 347 348 363 372 374 377 383
387 389 393 394 395 396 398 399 400
332
COUR DES COMPTES
Prsident du conseil gnral du Calvados Prsident du conseil gnral de la Drme Prsident du conseil gnral dEure -et-Loir Prsident du conseil gnral du Gard Prsident du conseil gnral de Haute-Corse Prsident du conseil gnral du Haut-Rhin Prsident du conseil gnral d'Indre-et-Loire Prsident du conseil gnral du Lot Prsident du conseil gnral de la Meuse Prsident du conseil gnral de l'Oise Prsident du conseil gnral de l'Yonne Prsident de la communaut d'agglomration du pays ajaccien Prsident de la communaut d'agglomration de l'Albigeois Prsident de la communaut d'agglomration du Bziers Mditerrane Prsident de la communaut d'agglomration de Cergy-Pontoise Prsident de la communaut d'agglomration Hnin-Carvin Prsident de la communaut d'agglomration du Grand Narbonne Prsident de la communaut urbaine du Grand Lyon Prsident de la communaut urbaine du Grand Toulouse Prsident de la communaut urbaine de Sud-Estuaire Rponse commune du prsident de la communaut urbaine de Strasbourg et du maire de la commune de Strasbourg Prsident du syndicat mixte Baie du Mont Saint-Michel Prsident de la communaut de communes Cur du Bocage Prsident de la communaut de communes des Valles d'Ax Maire de la commune d'Agen Rponse du maire de la commune dAntony
401 402 403 404 405 406 407 408 409 410 412 413 414 415 419 420 421
425 427 428 429 430 431 433 434
RPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES COLLECTIVITS ET DES ORGANISMES CONCERNS 333
Maire de la commune d'Auch Maire de la commune de Bthune Maire de la commune de Bourges Maire de la commune de Carcassonne Maire de la commune de Compigne Maire de la commune de Concarneau Maire de la commune du Condom Maire de la commune de Coudekerque-Branche Maire de la commune de Deauville Maire de la commune de La Rochelle Maire de la commune de la Roche-sur-Yon Maire de la commune de Limoges Maire de la commune de Loos Maire de la commune de Luxeuil-les-Bains Maire de la commune du Mans Maire de la commune de Marseille Maire de la commune de Nanterre Maire de la commune de Nantes Maire de la commune de Sabl-sur-Sarthe Maire de la commune de Saint-Brieuc Maire de la commune de Toulouse Maire de la commune de la Roche-sur-Yon Maire de la commune de Wambrechies Maire de la commune de Wattrelos
436 437 438 439 444 445 446 447 453 454 455 456 457 458 460 461 462 463 464 465 466 469 470 471
334
COUR DES COMPTES
Destinataires nayant pas rpondu Le maire de la commune de Bagnolet Le maire de la commune de Laval
RPONSE COMMUNE DE LA MINISTRE DE LA RFORME DE LTAT, DE LA DCENTRALISATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA MINISTRE DLGUE AUPRS DE LA MINISTRE DE LA RFORME DE LTAT, DE LA DCENTRALISATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, CHARGE DE LA DCENTRALISATION
Eu gard aux enjeux que reprsente la situation des finances locales pour notre pays, nos concitoyens et la qualit du service public local, cette initiative se justifie pleinement et doit tre conforte. Le Gouvernement propose cet effet, dans le projet de loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles, que vous puissiez venir prsenter devant le Haut conseil des territoires, ou sa formation spcialise constitue par le Comit des finances locales, le rapport que la Cour tablit chaque anne sur la situation financire des collectivits locales ou leurs groupements. A partir dun tat des lieux de la situation actuelle des finances locales, apprcie dans son ensemble et par catgorie de collectivits, et dune valuation de la trajectoire prvisible des quilibres macro-conomiques en 2014 et au-del notamment, la Cour formule vingttrois propositions sur les perspectives financires des collectivits territoriales et leurs groupements, sur la qualit de linformation financire et comptable, sur la prquation de leurs ressources, sur la maitrise des dpenses de personnel, ainsi que sur leur accs au crdit. Ces propositions appellent de notre part les observations suivantes. Dans ses premires recommandations sur la trajectoire des finances locales, la Cour appelle de ses vux que soient poses des rgles dencadrement en matire dvolution attendue des recettes et des dpenses, ou du solde des administrations publiques locales. Elle craint que le dynamisme de certaines recettes locales ou les mesures dallocation de nouvelles ressources fiscales et de substitution de ressources fiscales des dotations budgtaires soient de nature rduire lincitation la matrise des dpenses publiques locales. La Cour appelle ainsi le Gouvernement laborer un pacte de gouvernance des finances locales au sein du Haut Conseil des territoires ou de toute instance quivalente et prconise de mettre en uvre, pour 2015, la baisse des concours financiers de lEtat selon une logique de prquation entre les catgories de collectivits et au sein de celles-ci . Elle recommande enfin de rallouer les nouvelles ressources fiscales aux dpartements et aux rgions afin que celles-ci ne soient pas prleves sur les recettes fiscales de lEtat . Il y a lieu dobserver, en premier lieu, que sans que soit pos un encadrement strict et prescriptif des recettes et des dpenses des collectivits locales qui serait contraire au principe de leur libre administration, il existe
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dores et dj un instrument de rgulation prvu par la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques. Est ainsi fix, chaque anne, un cadre lvolution des concours financiers de lEtat au sein dune enveloppe norme. Nous soulignons, ainsi que le relve justement la Cour, que les collectivits territoriales et leurs groupements affichent en 2012 une contribution bien plus limite au dficit public (3% de lensemble des dficits publics) que leur part dans lensemble des dpenses publiques. Leur dficit pour 2012 (- 0,15 point de PIB) est conforme ce qui avait t envisag par la loi de programmation. Par ailleurs, lobjectif de matrise des dpenses publiques ne doit pas freiner la reprise de la croissance. Or, les collectivits territoriales, dont les investissements reprsentent 71 % de linvestissement public, contribuent directement et activement soutenir la croissance de notre pays. Enfin, lensemble des collectivits et de leurs groupements est pleinement associ leffort de redressement des finances publiques, puisque lors de la confrence nationale des finances publiques ouverte le 12 mars dernier, le Gouvernement a dcid, de faon indite, de rduire les dotations de lEtat aux collectivits locales de 1,5 Md en 2014 et de 1 ,5 Md supplmentaires en 2015. Une prfiguration du pacte de gouvernance souhait par la Haute juridiction financire a dores et dj pris la forme du pacte de confiance et de responsabilit conclu entre lEtat et les collectivits locales, le 16 juillet 2013. Il a notamment pris en compte les travaux du comit des finances locales (CFL). Le CFL devrait devenir une formation spcialise du Haut-Conseil des territoires (prvu dans le projet de loi de modernisation de laction publique et daffirmation des mtropoles), conformment aux recommandations de la Cour. Au cours des derniers mois, le CFL a de nouveau fait la preuve de son efficacit, en proposant un scnario de rpartition de la baisse des dotations de lEtat, raison de 840 M pour le bloc communal, 476 M pour les dpartements et de 184 M pour les rgions. Les modalits ainsi dfinies, la suite dun dialogue et dchanges approfondis, ont t reprises par le Gouvernement dans le pacte de confiance et de responsabilit ainsi que dans le projet de loi de finances pour 2014. cet gard, les membres du CFL ont estim que les ressources relles de fonctionnement constituaient un critre objectif et rationnel. Ils ont considr que les difficults spcifiques des dpartements, confronts au dynamisme des dpenses dallocations individuelles de solidarit accentu en priode de crise, navaient pas vocation tre prises en compte da ns la rpartition de la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Il est rpondu aux difficults spcifiques des dpartements par la cration dun fonds de compensation prque, visant ce que la progression des dpenses sociales, particulirement les allocations individuelles de solidarit, soit soutenable pour les dpartements.
La rpartition de la baisse des dotations au sein de chaque catgorie de collectivits intgre, en revanche, pleinement la logique de prquation que la Cour estime devoir tre renforce. Au sein du bloc communal, elle est effectue en fonction des ressources relles de fonctionnement. Cette rpartition permet de traiter de manire diffrencie deux communes ou intercommunalits de mme taille - gographique ou dmographique - la collectivit la plus riche contribuant davantage que celle dont les moyens sont limits. Cest une premire forme de prquation. Elle saccompagne de la poursuite du renforcement de la prquation verticale, qui progressera de 109 M en 2014, aprs avoir dj connu une progression exceptionnelle de 208 M en 2013. Le renforcement des composantes prquatrices de la DGF des communes, conjugu avec la poursuite de la monte en puissance du fonds national de prquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) - 570 M en 2014 contre 360 M en 2013) et du FSRIF (250 M en 2014 contre 230 M en 2013 -, permettra dattnuer les consquences de la baisse des dotations pour les communes et les EPCI les plus pauvres, dont les marges de manuvre budgtaire et fiscale sont les plus rduites. La baisse de la DGF des dpartements sera, quant elle, calcule en fonction dun indice synthtique prenant en compte hauteur de 70% le revenu par habitant et hauteur de 30 % leffort fiscal, cest--dire le taux de taxe foncire sur les proprits bties, de manire faire contribuer davantage les dpartements disposant de marges en matire de fiscalit. Le Gouvernement propose galement une augmentation de 10 M des dotations de prquation verticale au sein de la DGF des dpartements. De plus, le mcanisme de compensation prque sera, lui-mme, rparti entre les dpartements dans une logique de ciblage sur ceux qui connaissent les difficults les plus importantes. Enfin, la rpartition de la baisse de la DGF des rgions est effectue au prorata des ressources relles de fonctionnement. Comme pour le bloc communal, elle permet ainsi de faire contribuer une rgion qui dispose de ressources financires importantes davantage, superficie et population quivalentes, quune rgion dont les ressources sont plus limites. Elle prend par ailleurs en compte la spcificit des rgions doutre-mer en leur appliquant une rgle particulire. En effet, ces dernires disposent dun panier de ressources fiscales plus important que celui des rgions de mtropole, ce qui a comme consquence de les pnaliser, ds lors que la baisse des dotations est calcule en fonction des ressources totales. La baisse de la DGF des rgions doutre-mer sera, par consquent, calcule sur la base du rapport entre la population des rgions ultramarines et la population nationale. Ainsi le Gouvernement propose, avec laccord des collectivits territoriales pour lessentiel, de concilier baisse des dotations au servi ce du
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redressement des finances publiques et prquation accrue en faveur des collectivits territoriales les plus dfavorises. Sagissant de lallocation de nouvelles ressources fiscales, le Gouvernement a entendu tirer les conclusions du groupe de travail entre lEtat et les dpartements, prsid par M. Vincent Lna, conseiller matre la Cour, en donnant, ces derniers, les moyens de mieux financer les trois allocations individuelles de solidarit et en leur assurant la compensation de la revalorisation exceptionnelle du revenu de solidarit active, dcide dans le cadre de la confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale le 11 dcembre 2012. Le transfert aux dpartements des frais de gestion relatifs la taxe foncire sur les proprits bties, aujourdhui perus par lEtat, permet dviter la fois le transfert dimpositions dEtat vers les collectivits ainsi que le transfert de ressources entre niveaux de collectivits, mesures que le Gouvernement estime peu souhaitables. Cette nouvelle ressource alloue aux dpartements nalourdit en rien le poids global des impts locaux, conformment la recommandation n 4 de la Cour. Tel est galement le cas sagissant des rgions, puisque la rforme de la taxe dapprentissage, actuellement ltude, permettra de rpondre cet objectif que le Gouvernement partage. La Cour estime que des incertitudes psent moyen terme sur la fiscalit locale dans la mesure o le schma de financement des collectivits territoriales et de leurs groupements ne lui parat pas stabilis. Cette analyse peut toutefois tre nuance. En effet, la rforme de la fiscalit locale induite par la suppression de la taxe professionnelle a t dune ampleur telle que des ajustements, au dbut de sa mise en uvre, taient invitables. Ces ajustements sont trs majoritairement intervenus en 2011, et dans une moindre mesure en 2012, ce qui a permis de stabiliser globalement, en deux ans, les effets de cette rforme. A lissue du bilan des premiers effets de la rforme de la fiscalit locale sur les finances des collectivits territoriales, la Cour recommande de renforcer les dispositifs de prquation horizontale afin de limiter les disparits de situation entre collectivits appartenant une mme catgorie . Cet objectif est galement pleinement partag par le Gouvernement. Pour autant, le Gouvernement ne souscrit pas entirement au diagnostic que fait la Cour sur lefficacit des dispositifs existants lorsquelle estime que les dispositifs dpartementaux et surtout rgionaux demeurent insuffisants . Lefficacit des dispositifs de prquation horizontale relatifs ces deux catgories de collectivits doit en effet tre value, non pas sur le seul exercice 2013, mais moyen et long termes. Concernant les dpartements, le fonds de prquation de la contribution sur la valeur ajoute (CVAE) perue par les dpartements, qui a port sur un montant de 59 M en 2013, a t conu de manire lui assurer
un dynamisme important. Ce fonds est en effet aliment par deux prlvements : si le montant du premier prlvement sur stock est fix ex ante en loi de finances (30 M en 2013, et 60 M compter de 2015), le second prlvement sur flux prend en compte laccroissement du montant de CVAE peru entre lanne n-1 et lanne n-2. Toute augmentation de la CVAE perue par les dpartements se traduit donc lanne suivante par un renforcement des ressources du fonds. Il en va de mme pour le fonds DMTO, dont le montant rparti a fortement baiss en 2013 du fait du ralentissement du march immobilier, mais qui porte sur des ressources structurellement dynamiques moyen et long termes. Enfin, dans le cadre du projet de loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles, le Gouvernement a prvu la cration dun fonds de prquation des ressources des dpartements dIle -de-France, qui serait destin attnuer les importantes diffrences de ressources existant entre les dpartements de cette rgion. Sagissant des rgions, le montant 2013 du fonds de prquation des ressources des rgions et de la collectivit territoriale de Corse reste encore limit, mme si le potentiel prquateur de celui-ci ne doit pas tre sous-estim. Les prlvements sont en effet calculs sur la base de lcart la moyenne de lvolution des ressources post-taxe professionnelle des rgions (CVAE, IFER, DCRTP, FNGIR) constate entre lanne n -1 et lanne 2011. La rfrence lanne 2011 a comme corollaire le fait que le prlvement nest pas uniquement calcul sur un flux annuel, mais sur la somme des flux annuels constats depuis 2011. Ce fonds a donc vocation voir son montant augmenter au cours des prochaines annes, sans quil soit possible ce stade den donner une estimation chiffre. Dune manire plus gnrale, les rgions tant caractrises par la faiblesse de la part des ressources fiscales dans leurs ressources totales, sur lesquelles elles ne disposent par ailleurs plus de pouvoir de taux, la ncessit du renforcement de la prquation horizontale y apparat moins ncessaire que pour les dpartements, et, a fortiori, que pour le bloc communal. La prquation horizontale na en effet de sens que lorsque les ressources sont ingalement rparties entre les collectivits de la catgorie. Or, lcart entre les indicateurs de ressources fiscales des rgions (IRFR) par habitant les plus levs et les moins levs nest que de 1 2, contre un cart de 1 20 pour le potentiel financier par habitant des communes et de 1 3 pour le potentiel financier par habitant des dpartements. En se fondant notamment sur les rapports dobservations rendus par les Chambres rgionales des comptes, la Cour formule une srie de quatre recommandations pour amliorer la qualit de linformation comptable et financire des collectivits territoriales et de leurs groupements, dans un objectif de meilleure lisibilit et dintelligibilit des informations et de fiabilit des comptes. Elle fixe une orientation pour aller vers le compte financier unique et propose, pour les grandes collectivits, de mettre en place des procdures de contrle interne comptable et financier.
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Nous souscrivons trs largement au diagnostic tabli par la Cour, aux orientations quelle propose et aux recommandations quelle formule. Nous tenons cependant souligner que les rformes budgtaires et comptables intervenues au cours de ces deux dernires annes ont sensiblement amlior la qualit des comptes publics locaux. Par ailleurs, le projet de loi de dveloppement des solidarits territoriales et de la dmocratie locale propose des avances significatives en matire de transparence financire et les travaux engags par le comit relatif la fiabilit des comptes publics locaux doivent permettre daccomplir des progrs substantiels pour amliorer la lisibilit des comptes publics locaux. Ils pourraient constituer la premire tape du chantier de construction dun compte financier unique. Toutefois, sa mise en place exige une adaptation de trs grande ampleur des systmes dinformation de lEtat et des entits locales concernes ; elle ne pourrait tre ralise que progressivement et suppose une concertation pralable approfondie avec les associations reprsentatives des lus locaux. Le rapport public thmatique observe que les dpenses de personnel ont connu une croissance soutenue jusquen 2010, en lien, notamment, avec les transferts de personnels de lEtat vers les rgions et les dpartements, lis aux transferts de comptences. Elle note une stabilisation compter de cette date, avec des variations, toutefois selon la catgorie de collectivits. La Cour formule lendroit des collectivits territoriales une srie de quatre recommandations pour mieux matriser les dpenses de personnel : rduire lcart entre le nombre dheures travailles et les horaires rglementaires, amliorer la gestion prvisionnelle des emplois et des comptences, mieux lutter contre labsentisme et favoriser les mutualisations. Ces recommandations ne sadressent pas au Gouvernement, qui ne peut quapprouver les orientations de bon sens ainsi dfinies mais ne possde pas dlments convaincants pour douter de la dtermination des collectivits territoriales en la matire. Nous prcisons que la question des conditions d'avancement de grade dans les trois fonctions publiques figure parmi les points de la mission confie Bernard Pcheur, prsident de section au Conseil d'Etat, en vue d'harmoniser les pratiques. Sagissant des mutualisations, le projet de loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mt ropoles introduit de nouveaux outils pour favoriser lexercice concert des comptences des collectivits territoriales et de leurs groupements. Il est ainsi prvu que les conventions territoriales dexercice concert dune comptence fixent les objectifs de rationalisation et les modalits de laction commune : elles visent dfinir, pour chaque comptence, les dlgations consenties, les crations de services unifis, les conditions de coordination et de rationalisation des interventions des collectivits territoriales, dans le but de rduire les situations de financements croiss et de clarifier les conditions dattribution des subventions. Par ailleurs, le projet de loi favorise les mutualisations de services en prenant en compte un coefficient de mutualisation des services
des tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) comme critre de rpartition de la dotation globale de fonctionnement perue par les communes et les EPCI fiscalit propre. Enfin, le rapport aborde la question de laccs au crdit, en prconisant notamment de mieux encadrer la capacit des collectivits contracter des emprunts risques, damliorer linformation financire sur les tats de la dette, de provisionner les risques financiers pris pour les emprunts structurs. Nous rappelons que le Gouvernement a la volont dapporter une solution, prenne et globale, aux difficults que rencontrent les collectivits ayant souscrit des emprunts structurs particulirement sensibles. A cette fin, un nouveau fonds de soutien pluriannuel va tre cr en 2014. Destin accompagner les entits concernes dans leurs dmarches transactionnelles auprs des tablissements de crdit, ce fonds interviendra pour aider les collectivits procder au remboursement anticip de leurs produits financiers les plus sensibles. En outre, pour les collectivits qui ont moins de 10 000 habitants, le fonds pourra financer une partie du cot de prestations daccompagnement. En ce qui concerne les tats financiers relatifs la dette, un projet de modification des annexes budgtaires relatives la dette sera prochainement soumis la commission consultative dvaluation des normes. Il a pour objet de moduler limportance des informations demandes en fonction de la complexit des produits financiers concerns. Il permettra damliorer linformation relative aux remboursements anticips et aux oprations de couverture. Sagissant du provisionnement des risques financiers lis la souscription demprunts structurs, les travaux rglementaires ncessaires la mise en uvre de lavis du conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) du 3 juillet 2012 ont t engags. Ils permettront que les nouvelles rgles de comptabilisation des emprunts, des instruments drivs et des oprations de couverture prconises par le CNoCP entrent en vigueur en 2014. De plus, un guide pratique a t labor afin daider les entits publiques locales intresses, calculer le montant des provisions quelles devront, le cas chant, constituer. Enfin, dans le cad re de lexamen en premire lecture du projet de loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles, lAssemble nationale a adopt une mesure prvoyant lexamen de la stratgie de gestion de la dette dans le cadre du dbat dorientation budgtaire pour les entits locales qui comptent 3 500 habitants et plus. La recommandation de la Cour ce sujet devrait donc tre prochainement satisfaite. Le rapport appelle par ailleurs des observations ou prcisions que vous trouverez dtailles dans la fiche jointe ce courrier.
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RPONSE DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
A titre liminaire, je tiens souligner que je partage en grande partie les proccupations et les propositions formules par la Cour au sujet des finances des collectivits locales, notamment en ce qui concerne les marges de manuvre portant sur leurs dpenses. Sur la base d'un constat similaire, l'tat a propos aux collectivits locales un Pacte de confiance et de responsabilit le 16 juillet 2013 prvoyant notamment une baisse des concours aux collectivits de 1,5 Md en 2014 et nouveau en 2015, de 1,5 Md supplmentaires. Cet effort exceptionnel et indit des collectivits illustre la volont du Gouvernement que toutes les administrations publiques participent au ncessaire effort de rtablissement des finances publiques. A cet gard, je tiens souligner que l'tat a veill ce que le bloc communal fournisse la plus grande part de cet effort car il dispose, comme le souligne nouveau la Cour, des marges de manuvre les plus importantes, tant en dpenses qu'en recettes. Dans le cadre de ce Pacte, comme le note juste titre le rapport, le Gouvernement a dcid d'apporter une rponse aux difficults financires chroniques auxquelles font face certaines collectivits territoriales, en particulier les dpartements. Ainsi, la cration d'une part, d'un mcanisme de compensation prque de 827 millions d'euros et, d'autre part, le relvement temporaire, pour 2014 et 2015, du plafond des droits de mutation titre onreux, doivent permettre aux dpartements de faire face la hausse de leurs dpenses sociales. Par ailleurs, les rgions bnficieront ds 2014 d'un panier de ressources fiscales plus dynamiques permettant, comme le relve la Cour, de desserrer la contrainte financire pesant sur elles. Le projet de loi de finances 2014 prvoit galement la mise en place d'un fonds dot de 100 M par an p endant 15 ans au maximum dont l'objectif est d'apporter une rponse structurelle la question des prts sensibles en incitant les collectivits sortir de ces emprunts par anticipation. Le Pacte de confiance et de responsabilit traduit la volont du Gouvernement d'tablir une relation rnove et renforce entre l'tat et les collectivits locales. Il reflte un quilibre entre d'une part, la participation de ces dernires au rtablissement des finances publiques et d'autre part, le traitement des difficults auxquelles certaines d'entre elles sont confrontes depuis de trop nombreuses annes. S'agissant enfin de la hausse des dpenses de personnel, je souhaiterais apporter quelques nuances l'apprciation porte sur le partage des responsabilits entre l'tat et les collectivits. Si certaines dcisions de l'tat peuvent en effet avoir un impact sur les dpenses globales
des collectivits, je tiens rappeler que les dpenses des administrations publiques locales ont augment de 1,80 point de PIB entre 1983 et 2012, hors dcentralisation, cette politique ayant par ailleurs major la part des administrations publiques locales dans le PIB hauteur de 1,44 point. Alors que les effectifs de la fonction publique de l'tat ont diminu de 2 % entre 2002 et 2010, hors transferts lis l'acte II de la dcentralisation, ceux de la fonction publique territoriale ont augment de 19 %. De plus, les collectivits territoriales disposent d'importants leviers en matire de gestion et de politique indemnitaire. Ds lors, il me semble qu'il leur appartient en premier lieu d'adopter des objectifs ambitieux de matrise de la dpense salariale. Tels sont les lments que je souhaitais porter votre attention au terme de l'analyse du rapport.
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RPONSE DU GOUVERNEUR DE LA BANQUE DE FRANCE
En particulier, je partage tout fait l'apprciation des rapporteurs selon laquelle la discipline budgtaire doit s'appliquer toutes les administrations publiques, y compris les collectivits locales. Dans ce cadre, je soutiens pleinement la ncessit de disposer de la meilleure information possible sur l'endettement des collectivits locales et ses principales caractristiques. Comme vous le savez, la Banque de France y contribue, notamment en collectant des statistiques sur la dure des crdits et des titres mis ainsi que sur leurs taux. Les donnes prsentes dans le rapport public thmatique en portent d'ailleurs tmoignage. Ces statistiques participent ainsi la mise en uvre de la recommandation n 5 dont la rdaction pourrait tre lgrement amnage afin de reflter cette contribution.
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RPONSE DU DIRECTEUR GNRAL DE LA CAISSE DES DPTS ET CONSIGNATIONS (CDC) Aprs avoir examin attentivement ce document, je nai pas de remarques particulires formuler.
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RPONSE DU PRSIDENT DU DIRECTOIRE DE LA BANQUE POSTALE Le rapport nappelle pas dobservations de ma part.
RPONSE DU PRSIDENT-DIRECTEUR GNRAL DE LA SOCIT DE FINANCEMENT LOCAL (SFIL) Dans le rapport, le mode damortissement des missions (in fine) pourrait tre mentionn comme un inconvnient en terme de gestion financire pour les collectivits locales. Concernant le paragraphe concernant la BNS, il est noter que le scnario bas sur le cours CHF/EUR avec un cours plancher 1,20 est effectivement dgrad par rapport un cours 1,40 mais il a lavantage dtre contenu. La situation serait pire pour les collectivits locales ayant souscrit ce type de produit avec un cours 1,10.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE (AMF)
La formation inter juridiction Finances publiques locales de la Cour des comptes a consacr un rapport aux finances locales qui est divis en 6 chapitres : 1/ Lvolution densemble des finances locales 2/ Lvolution des finances locales par catgorie de collectivits 3/ La qualit et la fiabilit de linformation financire 4/ Les effets de la rforme de la fiscalit locale sur les finances des collectivits locales 5/ La dette publique locale 6/ Les dpenses de personnel des collectivits locales Partie 1 : volutions densemble des finances des collectivits locales Contribution exceptionnelle : la Cour estime que le dispositif est revoir et reste insuffisant. La Cour souhaite une contribution non pas exceptionnelle mais prenne et indique que le dispositif de gouvernance permettant dassocier les collectivits territoriales la dfinition de leur contribution au redressement des finances publiques reste construire sur la dure . La Cour suggre que la contribution soit mieux adapte aux capacits contributives des diffrentes catgories de collectivits LAMF ne peut que dnoncer cette proposition, les modalits du dispositif ainsi que son montant ont dj t fixs dans les conclusions du 16 juillet dernier du Pacte de Confiance et de responsabilit, soit 1,5 milliard en 2014 et 1,5 milliard de plus en 2015, soit au total un manque gagner de 4,5 milliards pour les collectivits territoriales. Par ailleurs, le bloc communal assume dj la moiti de leffort ds 2014. LAMF : - soppose une redfinition du montant de la contribution exceptionnelle, - souhaite que cette contribution reste exceptionnelle, - souhaite que des objectifs prquateurs ne viennent pas brouiller les finalits de cette contribution,
- regrette que la Cour des Comptes nait pas envisag de mesures permettant de protger linvestissement local et donc lemploi. Prquation et dotations : La Cour reconnat que la prquation ne saurait tre utilise comme instrument de rduction de la dpense locale. Ainsi, limpact de la croissance de la prquation sur les dpenses des collectivits locales, prsente parfois comme un freinage de celles-ci, demeure cependant incertain . Mais la Cour reprend son compte les conclusions du rapport IGF/IGA de juin 2013 sur le renforcement de la prquation, savoir : - la monte en puissance de la prquation horizontale pour absorber la rduction des dotations de lEtat, - lalourdissement des contributions du bloc communal leffort de prquation. Finalement, la Cour semble se contredire en recommandant pour 2015 un dispositif de rpartition des dotations de lEtat qui permette une vritable incitation la rationalisation et loptimisation de la dpense du secteur . LAMF : - accueille favorablement la position de la Cour sur la prquation qui ne doit pas tre utilise comme instrument de rduction des dpenses publiques locales, - soppose ce que la rpartition des dotations de lEtat devienne un outil de rduction des dpenses locales, - soppose un effort supplmentaire du bloc communal, seul maintenir la croissance de ses investissements 2012 (+ 4,2 %) quand les investissements des dpartements et des rgions poursuivent leur baisse (respectivement - 3,1 % et - 5,9 %). En outre le bloc communal ralise les deux tiers des investissements des APUL. Or linvestissement public local est indispensable la croissance conomique nationale et lemploi. Dpenses contraintes et normes : La Cour rappelle que le cot de mise en uvre des normes nouvelles sest lev 1,3 milliard deuros en 2012. LAMF : - accueille favorablement la constatation de la Cour sur le poids financier des normes nouvelles et sassocie au souhait de la Cour que lEtat fasse en sorte de rduire limpact de ses dcisions sur lquilibre financier des collectivits , - ajoute que les charges transfres par lEtat sont aussi sources daugmentation des dpenses,
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- accueille favorablement la recommandation de la Cour sur lassociation des collectivits territoriales la mise en uvre des politiques publiques. Les conclusions de la Cour : - prciser les rgles dencadrement des dpenses et des recettes des collectivits territoriales, - baisse des concours financiers de lEtat selon une logique de prquation. LAMF regrette : - que la Cour souhaite rflchir de nouvelles normes en matire de gouvernance des finances publiques alors que la contribution au dficit de lEtat a dj t dtermine ; - que la Cour souhaite renforcer lencadrement des recettes et des dpenses locales :il convient de rappeler que les rgles comptables actuelles, (la rgle dor ) ont permis aux collectivits locales et notamment au bloc communal de maintenir leurs quilibres financiers. Il ne semble pas opportun de rajouter de nouvelles normes dencadrement des budgets locaux. Partie 2 : Lvolution des finances locales par catgorie de collectivits La Cour minimise leffort des communes la rduction du dficit de lEtat, soit 588 M (70 % des 840 M) qui serait largement compens par la dynamique spontane du produit fiscal. Toutefois, lanalyse ne semble pas pertinente compte tenu de leffet de ciseaux qui se poursuivrait aussi pour le bloc communal, ainsi que le souligne la Cour elle-mme. Il convient donc de signaler que ces 588 M de prlvements sur le bloc communal reprsentent dj plus de 12 % de lpargne nette en 2012 (pargne nette 2012 pour les communes : 7 100 M. Source : Rapport de lObservatoire des Finances Locales en 2013). Compte tenu de leffet de ciseaux prvisible pour 2014 et soulign par la Cour, on peut imaginer que lpargne nette va donc se rduire, et que le prlvement de 588 M risque dtre proche des 13 % de lpargne nette au moins. Autant de moins pour le virement la section dinvestissement, et donc pour le financement des dpenses dinvestissement. Sur lendettement qui serait suprieur aux besoins rels, la Cour illustre son propos sur les cas particuliers examins par les Chambres rgionales des comptes. Paralllement la progression de lendettement, la trsorerie augmente : les intercommunalits [et] les communes paraissent avoir emprunt plus que ncessaire .
Il est regrettable que la Cour nait pas examin les causes de cette situation, savoir : - la M14 qui oblige les collectivits budgter la totalit dun contrat de travaux ds quil est sign, - lincertitude des calendriers dans le versement des dotations, - les difficults de visibilit des recettes effectivement perue (problme du P503). P503 : rcapitulatif des recettes enregistres par la Trsorerie, puis envoy aux collectivits chaque mois. Le dlai entre linscription de ces recettes par la Trsorerie, et la rception du document en collectivit, impacte la gestion de la trsorerie. LAMF regrette que la Cour nait pas propos dacclrer les modalits de mise en place de la dmatrialisation actuellement en cours. Le Protocole dEchange Standard qui doit permettre aux collectivits locales davoir une vision globale des dpenses et des recettes est en effet actuellement retard pour partie : si les dispositifs en matire de retour sur les dpenses continuent dtre mis en uvre, il semble que, sur la partie recettes, le chantier dmarre plus lentement. Partie 3 : Qualit et fiabilit de linformation financire locale Sur les documents relatifs au Dbat dorientation budgtaire (DOB) des collectivits locales, la Cour souhaite un enrichissement du DOB en sappuyant sur les rapports des Chambres rgionales des comptes qui soulignent le manque danalyses prospectives, le manque d lments relatifs la dette. Il convient cependant de rappeler que les rapports sont tablis sur les comptes effectivement examins par les CRC, et quil ne sagit pas l de la gnralit. Sur le budget primitif, la Cour recommande un vote ds le mois de dcembre. Cette recommandation ne tient pas compte de la communication des tats fiscaux, ni du calendrier de la notification de la DGF transmis au mois de fvrier de lanne suivante. Par ailleurs, certaines collectivits votent leur BP en mme temps que leur CA afin de reprendre les excdents du CA au BP de lanne suivante. Le compte de gestion devient alors indispensable : il nest disponible que fin fvrier de lanne suivante. Sur les annexes, la Cour regrette leur nombre excessif, ainsi que labsence de synthse.
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Il convient de prciser que les annexes sont en nombre important et que bon nombre dentre elles sont une synthse exhaustive de la dette, des emprunts garantis, du patrimoine, des subventions aux associations, etc La Cour constate enfin le montant lev de crances non recouvres. La procdure en cours de dmatrialisation devrait permettre cependant de rduire ce montant. Par ailleurs il convient dindiquer la Cour que les comptables publics ne poursuivent pas les dbiteurs en de dun certain montant de crance impaye (de 20 100 selon les collectivits). La Cour recommande enfin la mise en place de comptes prvisionnels nationaux par catgorie de collectivits locales et la mise en place dun compte financier unique. LAMF soppose la mise en place de comptes prvisionnels, nationaux par catgorie de collectivits locales si cette modalit est conue comme une contrainte pesant sur la dcision des reprsentants locaux, option contraire la libre administration des collectivits. De faon gnrale, lAMF rappelle la Cour que bon nombre de ses recommandations sont dj prises en compte dans les documents budgtaires existants, et quil convient de poursuivre la finalisation des chantiers en cours (dmatrialisation), de lister les documents existants avant dexaminer la mise en place de nouvelles normes. Partie 4 : Les effets de la rforme de la fiscalit locale Les difficults dapplication de la rforme La suppression de la taxe professionnelle a entran, en ce qui concerne les communes et leurs groupements fiscalit propre, un manque de visibilit sur les montants de fiscalit conomique et sur les montants des dotations de compensation. La territorialisation de la CVAE, demande par les associations dlus, a rencontr de nombreux problmes, notamment en raison dincomprhension sur lobligation de dclarer les effectifs, mme pour les entreprises assujetties mais non redevables. Dautres contraintes pratiques sont apparues, telles que la difficult pour les dclarants dintgrer les nouvelles rgles dimposition, les drogations sectorielles, les problmes daccs au serveur de tlpaiement ou les embouteillages daccs au portail impots.gouv.fr . La rforme, ralise dans un dlai rapide, a rendu ncessaire de nombreux ajustements lgislatifs en 2010 et 2011, rtroagissant sur le calcul de la DCRTP et du FNGIR. Il sagit notamment de la neutralisation du transfert de la part dpartementale de la TH, des contrles sur les bases thoriques de TP 2010, de modification des rgles de territorialisation de la CVAE ou encore de modification des rgles de rpartition des impositions
forfaitaires sur les entreprises de rseau (IFER) et de la cration de lIFER gaz. La rforme de la fiscalit locale conscutive la suppression de la TP a profondment modifi larchitecture du financement des collectivits territoriales. Les mcanismes complexes qui la caractrisent en ont rendu la mise uvre difficile, notamment en raison de modifications lgislatives destines ajuster le dispositif de rpartition des ressources et en raison des volutions du droit de lintercommunalit et de la carte communale. Il en est rsult pour les collectivits territoriales une perte de clart affectant la prvision budgtaire qui sest prolonge jusquen 2013 et qui est dailleurs susceptible de perdurer au-del. LAMF ne peut que souscrire ce constat. volution du produit fiscal des collectivits locales et des dotations La Cour constate une progression du produit des impts locaux de 4,4 % de 2009 2010, et de 9,1 % de 2009 2011. Il faut cependant rappeler, comme indiqu dans le rapport, que la progression de la fiscalit pesant sur les mnages (+ 4,2 %) est principalement imputable lvolution des bases et, dans une moindre mesure, celle des taux. Pour les communes, leffet base explique 93 % de la hausse de 2012 dont 56 % pour les groupements fiscalit propre. De la mme manire, le produit de la cotisation foncire sur les entreprises a volu de 4,7 % en raison dun effet base et de 0,6 % la suite de la progression des taux. Lvolution des montants de base CFE sexplique en partie par celle des bases minimum fixes par les communes et les EPCI. Compte tenu des effets trop importants de ces hausses pour les petites entreprises, les commerants et les artisans, la loi de finances rectificative du 29 dcembre 2012 a autoris les collectivits prendre en charge, en tout ou partie, la fraction de CFE correspondant laugmentation de base minimum de 2012 dcide en 2011. Il en rsultera une rduction des recettes fiscales pour les collectivits qui auront utilis cette facult. Laugmentation du produit de la cotisation sur la val eur ajoute des entreprises (CVAE) en 2012 (+ 3,2 %) rsulte du dynamisme de la recette mais aussi dun changement dans son mode de versement aux collectivits locales. En 2011, celles-ci avaient peru le montant de la CVAE correspondant lexercice 2010. compter de 2012, elles peroivent la totalit des sommes encaisses lanne prcdente quelle que soit lanne dimposition laquelle se rattachent ces encaissements qui peuvent inclure des rgularisations sur exercices antrieurs. Le caractre dynamique de la fiscalit du bloc communal doit tre analys au regard de sa structure. Elle repose en effet essentiellement sur les taxes mnages, dj fortement mobilises, et sur une volution de la CVAE, qui apparat depuis sa cration comme une imposition dynamique mais dont
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lvolution est corrle la situation conomique du pays, et pourrait voir sa progression freine au vu de la conjoncture. Par ailleurs, la rforme de la fiscalit locale a rendu ncessaire la refonte des indicateurs de richesse pris en compte dans le calcul de nombreuses dotations de prquation tant verses par ltat au sein des concours financiers que rsultant dune redistribution de ressources entre collectivits dune mme catgorie. Les indicateurs existants - potentiel fiscal et potentiel financier - ont t adapts pour prendre en compte les nouvelles ressources fiscales. Une nouvelle dfinition du potentiel fiscal des communes, des groupements fiscalit propre et des dpartements a t donne. La Cour a constat que ces nouveaux indicateurs ont accru pour les collectivits et les groupements les incertitudes induites par la rforme de la fiscalit locale sur lvolution de leurs ressources. Ces incertitudes affectent leur prospective budgtaire. Elles constituent galement un frein lacceptation dune plus large prquation alors mme que cet largissement apparat indispensable compte tenu de la redistribution de richesse qua entrane la rforme de la fiscalit locale et des volutions divergentes que sont appels par ailleurs connatre les territoires. A ce propos, lAMF a demand plusieurs reprises que soient tudie la modulation de la prise en compte de la DCRTP et du FNGIR, dans la mesure o lorigine de leur montant peut dcouler de deux raisons fort diffrentes : soit que les bases de taxe professionnelle taient trs importantes, soient que celles-ci taient faibles mais que le taux de celle-ci ait t important. La Cour souligne ce sujet la pertinence de la demande de lAMF. Il apparat injuste que, quelle que soit lorigine de limportance du montant, celui-ci soit retenu sans retraitement dans le calcul des potentiels fiscal et financier, pnalisant ainsi les communes ayant t dans lobligation dexercer une pression fiscale leve. En conclusion, la Cour estime peu probable le caractre durable de la rforme fiscale. Ce ramnagement a affect diffremment le bloc communal, qui en a globalement bnfici, et les dpartements et les rgions dont le degr de contrainte sur les ressources a t accru. Le faible dynamisme des ressources dpartementales et rgionales constitue, brve chance pour les dpartements et moyen terme pour les rgions, un sujet de proccupation. Ainsi par exemple, la Cour propose que les droits de mutation actuellement perus par les dpartements, soient perus par le bloc communal, et que la taxe foncire sur le bti revienne aux dpartements. LAMF ne conteste pas le manque de pouvoir fiscal des dpartements et des rgions. Cependant, la recherche dune nouvelle dynamique fiscale ne devra pas tre effectue au dtriment du bloc communal, par transfert
dimposition. Le bloc communal a besoin de stabilit et de prvisibilit fiscale. Des amnagements ncessaires Certains points techniques ncessitent, du point de vue de lAMF, des amnagements : - TaSCom : lorsquune commune perd ses recettes ce titre, elle continue tre prleve du montant transfr en 2011, sur la part salaires de sa DGF. Ce prlvement apparat particulirement injuste pour les communes les plus petites qui ne disposaient que dun commerce con cern et qui le voient disparatre ; - prlvement FNGIR : les modalits de reprise de ce prlvement par un EPCI doivent tre assouplies, notamment en cas dinstitution de fi scalit professionnelle de zone ; - cotisation minimum de CFE : un nouveau mcanisme doit tre mis en place, afin dadapter cette cotisation aux capac its contributives du redevable ; - rvision des valeurs locatives : le chantier de la rvision des valeurs locatives des locaux dhabitation doit tre lanc le plus rapidement possible, dune part pour permettre une vritable application de la rvision concernant les locaux professionnels, et dautre part pour assurer une plus grande quit des impts frappant les mnages. Partie 5 : La dette publique locale La partie dette se conclut par la prsentation de trois dispositifs publics que sont la future Agence de financement, les enveloppes thmatiques annuelles de 4 milliards de la Caisse des dpts et la joint-venture Banque postale / Caisse des dpts. La Cour sinterroge sur la possi bilit que cette triple intervention publique ne garantisse pas lusage au meilleur cot, pour le contribuable, des deniers publics engags directement sur fonds propres et indirectement dans les mcanismes de garantie mis en place ou mettre en place . LAMF est trs attentive lexistence de dispositifs publics intervenant dans un march sur lequel chacun souhaite le maintien dun nombre suffisant dacteurs privs pour quil soit concurrentiel. Cest dans cette optique que lAMF soutient le projet dAgence de financement des collectivits locales. Il semble en effet que seule une pluralit dacteurs et une diversification de la nature de loffre (bancaire, fonds dpargne, obligataire) gnreront une saine concurrence, au bnfice des collectivits et de leurs finances. A linverse, les perturbations rcentes du march ont eu pour consquence un renchrissement des marges et un manque de crdit tel
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quelles ont plac les collectivits locales en situation de dpendance vis -vis de leurs financeurs. De mme, lintervention par guichet de secours de la Caisse des dpts, qui visait combler le manque de liquidit a eu pour consquence un renchrissement des marges par un effet benchmark de la tarification des deux premires enveloppes de 2012. LAMF avait ragi et obtenu un rajustement de la marge pratique sur ces enveloppes. Dans la mme logique, lAMF a soutenu une intervention prolonge de la Caisse des dpts via des enveloppes thmatiques, et donc limite dans leur champ dintervention aux domaines et dures souffrant dune carence de linitiative prive et non un financement globalis de la section dinvestissement par cette liquidit. Cette distinction permet de prserver le march concurrentiel, et de limiter limpact de lintervention publique au champ non-concurrentiel qui est celui du crdit de trs long terme. LAgence a vocation se placer dans le champ concurrentiel, basant son offre sur des prts court et moyen terme (2 15 ans). Par la nature de sa ressource, elle viendra complter loffre bancaire et permettra, en cas de crise, de venir combler la difficult daccs au crdit des collectivits (on constate dans les pays dEurope du nord o ce type dAgence existe, que les collectivits ont pu continuer accder aux financements ncessaires leurs investissements dans de bonnes conditions grce ces vhicules qui ont su conserver la confiance des investisseurs pendant cette priode de crise). En priode normale, lAgence sera un acteur parmi dautres. Il est certain que la ncessit pour les collectivits de placer de la liquidit dans lAgence implique une comprhension particulire du sujet. Cependant, cette dpense correspond lachat de parts sociales de lAgence, socit anonyme, et non une subvention au bnfice de cette dernire. La collectivit reste donc propritaire de ses fonds. Par ailleurs, ce dpt de fonds a vocation responsabiliser les collectivits membres de lAgence, ds lors que la bonne sant financire de chacun des membres garantit la prservation de ce capital. La Cour semble galement sinterroger sur les investissements ports par les collectivits locales. En effet, les rapporteurs constatent que rien nassure la bonne allocation des ressources aux investissements locaux. Il importe de favoriser, dune part entre catgories de collectivits locales les investissements les plus adapts aux besoins prioritaires de la Nation, et dautre part, au sein de chaque niveau de collectivits, une capacit dinvestissement approprie, cest--dire tourne vers des quipements structurants et jugs les plus utiles. Des procdures dvaluation systmatique de la rentabilit conomique et sociale devraient tre mis en place . La dcision dinvestir relve de la libre administration de chaque collectivit. Il semble par ailleurs difficile de dfinir une capacit dinvestissement approprie par niveau de collectivit. Par ailleurs, les
collectivits tournent dores et dj leurs investissements vers les quipements structurants jugs les plus utiles. Enfin, les collectivits locales empruntent peu : moins de 10 % de la dette nationale pour financer plus de 70 % des investissements. Modalits de distribution de la ressource fonds dpargne Au-del des observations de la Cour, celle-ci pourrait porter son attention sur les modalits de distribution des enveloppes thmatiques sur fonds dpargne via le rseau de la Caisse des dpts. LAMF avait rclam la mise en place dune offre prenne de crdit de trs long terme via la Caisse des dpts. Lannonce du prsident de la Rpublique en ce sens au Congrs des Maires de novembre 2012, a rpondu aux attentes des collectivits locales. Cependant, un certain nombre de collectivits rencontrent des difficults daccs cette ressource. En effet, si le financement des services deau potable et dassainissement figure dans la lettre de cadrage du Premier ministre qui fixe les projets ligibles la ressource Caisse des dpts, loffre est en pratique limite aux projets de rnovation des rseaux de distribution, de collecte et de centres de traitement. Les projets de construction et dextension sont donc exclus de lenveloppe. LAMF a saisi le Premier ministre par courrier le 16 mai dernier de ce sujet, et demand llargissement des thmatiques. Une rpo nse de M. Pierre Moscovici vient dtre reue, sans apporter de rponse la problmatique souleve. Cette question est dimportance ds lors que la France a pris des engagements forts pour respecter la directive-cadre sur leau (2000/06/CE) et pour garantir en 2015, le bon tat des masses deau du pays, afin de garantir une gestion durable de cette ressource vitale. La distinction opre entre nouveaux projets et rnovation est galement peu praticable, notamment pour les stations dpuration, o les projets mlent investissements nouveaux et rhabilitation. Cela entrane un surcrot de complexit, qui est particulirement coteux en temps et en nergie pour les collectivits. Plus largement, certaines collectivits ont pu constater que de nouvelles exigences viennent conditionner loctroi dun prt, telles que des seuils financiers situs autour d1 M, cartant de fait nombre de projets locaux. La distribution de ces enveloppes doit tre effectue en toute transparence, et si les conditions dligibilit doivent voluer, il semble indispensable que ces modifications soient clairement nonces.
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Emprunts toxiques Il semble utile dapporter quelques lments sur la question des emprunts risque des collectivits locales. Depuis 2008, un certain nombre de collectivits locales subissent une hausse consquente de leurs frais financiers du fait de lactivation de certaines formules de calcul complexes de leurs emprunts structurs. La hausse des intrts est parfois telle quelle met en danger lquilib re budgtaire de ces collectivits. Le remboursement anticip de ces prts implique la prise en charge pour ces collectivits dune pnalit de sortie, dnomme Indemnit de Remboursement Anticip. Son volume dpasse parfois le capital restant d, pesant fortement sur le budget de la collectivit. Face ces difficults, les collectivits ont adopt diffrentes attitudes. Certaines ont pu rengocier leur dette, moyennant le rglement de tout ou partie de cette indemnit, dautres nont pu parvenir un acc ord, et ont contest la validit de ces contrats devant le juge judiciaire. Il ne relve pas de lAssociation des Maires de France de juger du bienfond des revendications des collectivits et des banques dans les contentieux qui les opposent. Les contrats de prts relvent des parties concernes, et notamment de lEtat en tant quactionnaire majoritaire de la banque SFIL , acteur majeur du dbat. Le Gouvernement souhaite aujourdhui apporter une solution globale et prenne la problmatique des emprunts toxiques. Lobjectif est dteindre dfinitivement les risques financiers pesant tant sur le budget de lEtat, via sa participation importante dans la SFIL, que sur les budgets locaux. La solution prconise par le Gouvernement a t prsente lAssociation des Maires de France. Elle consiste dabord scuriser les contrats de prts omettant la mention du TEG ce qui supprimera les risques sur ce point pesant sur la SFIL. Un dispositif complmentaire daide la dsensibilisation, visant lensemble des collectivits ayant souscrit des produits trs toxiques, quils omettent le TEG ou non, sera vot en loi de finances 2014. LAssociation des Maires de France prend acte de la dcision du Gouvernement de faire procder au vote dune loi de scurisation ju ridique des contentieux en cours et venir sur le fondement du TEG. Pour prserver les finances publiques, les collectivits locales acceptent donc de se priver dun moyen supplmentaire de recours contre les banques, et de la possibilit dallger lannuit de leur dette toxique. Car il relve aussi de lintrt gnral de scuriser le montage de la SFIL, qui participe au financement des investissements locaux en apportant la ressource bancaire distribue par la Banque postale.
La recherche dune solution prenne implique galement de scuriser les budgets locaux, dautant plus que la dette des administrations publiques locales est consolide avec la dette de lEtat franais. Cest pourquoi lAssociation des Maires de France a rappel que solder la dette toxique doit tre une proccupation commune de lEtat et des collectivits locales, afin de scuriser la dette nationale consolide. La mise en place dun fonds daide la dsensibilisation des produits toxiques des collectivits locales, en parallle de la loi de scurisation juridique rpond cet objectif. LAssociation des Maires de France a demand que ce fonds soit dot de moyens consquents afin de rsoudre dfinitivement la question des emprunts trs toxiques des collectivits locales. Un fonds dot de 2,2 Mds permettrait de scuriser dfinitivement la dette toxique des collectivits locales et dapurer le bilan des banques concernes. En ce qui concerne lalimentation de ce fonds, le fonds ne peut en aucun cas tre abond par les concours financiers aux collectivits locales dans leur ensemble ds lors que ces dernires ne sont pas partie prenante aux litiges qui opposent certaines collectivits locales leurs banques. Ainsi, le fonds daide aux collectivits devra tre abond par le budget de lEtat et par les banques. La contribution des collectivits concernes correspondra au reliquat de soulte restant leur charge aprs bnfice du fonds. Les recommandations n 3 et 5 visant rpondre aux exigences en matire dinformation et de donnes des tats de dette et sur la ncessit dun rapport sur la stratgie de gestion de la dette et sur les rsultats obtenus au cours du dernier exercice appellent les remarques suivantes : - les annexes des budgets primitifs, les annexes des comptes administratifs offrent dj une prsentation croise et dtaille de lencours de dette des collectivits : par prteurs bien sr, mais aussi par index, dures rsiduelles, intrts et capital, par contrat, par garants ventuels, - les dbats dorientation budgtaire rservent dj une place essentielle lanalyse rtrospective et prospective de la dette, analyse financire, mais aussi conomique au regard des investissements raliss et venir. Ces rapports sont raliss par les collectivits les plus importantes mais aussi par les collectivits moyennes. Ces documents sont publics et peuvent donc tre aisment consults. Ils font aussi lobjet dune dlibration.
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Partie 6 : Les dpenses de personnel Des sources dinformation toujours insatisfaisantes Des progrs ont t raliss notamment grce la fiabilit et la disponibilit des donnes issues du systme dinformation sur les agents des services publics (SIASP). LAMF appelle de ses vux la lecture des chiffres sur les effectifs territoriaux avec une approche dynamique. Laccroissement de la population, lallongement de lesprance de vie, le nombre de logements, la longueur des voiries, le nombre de places de crches et de rsidents dans les maisons de retraites, le nombre de demandeurs demplois, les modes de gestion de grands services industriels (eau, assainissement, transport, dchets,)influent directement sur les services rendre la population et donc les effectifs et dpenses de personnel. Pourtant aucun croisement ou rapprochement nest jamais effectu entre les effectifs territoriaux et ces donnes pour en dgager des corrlations voire des causalits. LAMF considre quil faut donc raisonner sous forme dagrgats et non plus de compilation dinformations. Enfin, il semble impratif de mener sur des territoires tmoins un suivi de la dpense de personnel selon le mode dintercommunalit choisi et le degr dintgration des politiques publiques. La responsabilit partage et les moyens daction des collectivits locales La Cour a raison dinsister sur la ncessaire part de responsabilit de lEtat dans lvolution de la masse salariale des collectivits locales. Dans bien des cas, cette volution est plus subie que choisie. Sur les moyens daction propres des collectivits locales sur leur masse salariale, plusieurs indices montrent que les collectivits ont une gestion raisonne de celle-ci : Ainsi que le montrent les chiffres de la DGCL, la progression des effectifs sest ralentie depuis 2009 et aboutit mme une diminution pour les communes en 2010. En ce qui concerne les rmunrations, il convient de rappeler que la fonction publique territoriale (FPT) est la plus modre des trois fonctions publiques : la rmunration moyenne est la plus basse (1 820 nets contre 2 430 pour la FPE), et son augmentation est la moins forte (- 1 % en euros constant entre 2009 et 2001 contre + 0,6 % lEtat). Par ailleurs, la part du rgime indemnitaire est le plus bas (18,6 % du traitement en moyenne contre 30 % lEtat). Certes, ces donnes masquent de trs grands carts entre catgories de collectivits (petites communes et dpartements ou rgions) ou entre
professions (sapeurs-pompiers professionnels et agents de centres communaux daction sociale par exemple). Nanmoins, elles montrent quil ny a pas de dcouplage ou de dcrochage entre la structure de la FPT (nombreux agents dexcution, peu de cadres, nombreux emplois partiels, plusieurs dizaines de milliers de petits employeurs) et son cot brut. En ce qui concerne la gestion des carrires, la Cour voque un temps de travail approximativement respect ou encore des avancements trop facilement accords. Sur le premier point, il convient de rappeler quavant 2001, le temps de travail dans les collectivits locales ntait pas dfini. La mise en place des 35 heures compter de juillet 2001 ne sest pas droule dans luniformit. La survivance de rgimes anciens a pu perdurer mme si la mdiatisation de contentieux sur certaines grosses collectivits (Lyon, Bordeaux, Evry, Strasbourg) a pu servir dexemple et daiguillon. Sur le second point, lide selon laquelle les avancements seraient plus avantageux dans les collectivits locales que dans les autres fonctions publiques est largement relativiser. En premier lieu, 77% des agents territoriaux appartiennent la catgorie C. Le tassement de leur grille indiciaire (au terme de 10 ans de carrire, les 400 000 agents territoriaux du premier grade de cette catgorie ne peroivent que 3 % de plus que le SMIC) relativise tout concept davancement acclr ou au temps normal . Faire avancer ces agents au temps minimum consiste dans bien des cas seulement conserver la diffrence de rmunration avec le SMIC. La progressivit du rgime indemnitaire constitue aussi une rponse au tassement salarial de cette catgorie dagents. En second lieu le ratio promus/promouvables , constat par la Cour comme frquemment arrt 100 %, ne doit pas tre interprt comme du laxisme. Dune part, ce taux ne prsume en rien du nombre davancements rellement prononcs. Dautre part, le nombre de prtendants un avancement tant trs souvent rduit lunit, compte tenu de ltroitesse des effectifs dans chaque collectivit, un taux de 100 % vite tout simplement de bloquer la carrire dun agent seul titu laire de son grade dans sa collectivit. Enfin, un grand nombre davancements tant tudis dans les CAP places auprs des centres de gestion et comptentes pour toutes les collectivits affilies, le ratio de 100 % a le mrite de sadapter toutes les situations de ces collectivits. En ce qui concerne labsentisme, la FPT prsente lge moyen le plus lev des trois fonctions publiques (44 ans dans les communes contre 41 ans pour lEtat). Or, labsentisme est fortement li lge des salaris. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que les collectivits locales comptent davantage de mtiers accidentognes que les autres fonctions publiques (btiment, voirie, travaux publics). Sur ce thme, lAMF sinterroge sur
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lopportunit de labrogation du jour de carence alors mme quaucune valuation srieuse de cette mesure na t pralablement mene. La Cour aborde pour finir la GPEC et les mutualisations. Sur le premier point, lAMF avait pu apporter, il y a peu, ses rflexions (cf. La gestion prvisionnelle des ressources humaines dans les collectivits territoriales, Cour des comptes, rapport annuel 2012). Sur le second point, lAMF partage le point de vue de la Cour selon lequel les effets positifs de la mutualisation sur la masse salariale restent valuer. Les tudes disponibles tendent plutt souligner quaucun gain salarial nest tir sur les premires annes de mutualisation. Do la ncessit, mentionne en premire partie, de mettre en place une campagne de suivi dans quelques territoires tmoins.
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES COMMUNAUTS DE FRANCE (ADCF)
PREMIERE PARTIE Partie I & II : Lvolution densemble des finances des collectivits territoriales et par catgorie de collectivits LAdCF partage pour lessentiel le diagnostic tabli par la Cour et les perspectives traces par les premires parties du premier rapport. Elle prend acte des recommandations de la Cour pour freiner les volutions du secteur public local et rpartir la contrainte budgtaire. Bien que le secteur public local nait quune responsabilit limite dans le dficit public national, lAdCF est consciente des difficults de lEtat et du poids que reprsentent les diffrents transferts quil est tenu dassurer en direction des collectivits la suite des nombreuses rformes de la fiscalit. LAdCF a souscrit lobjectif de matrise de lvolution des dpenses publiques locales, tout en soulignant plusieurs reprises le caractre de plus en plus exogne de cette volution. Les analyses des rapports permettent de mieux mesurer, grce aux travaux de la CCEN, les incidences des nouvelles normes. Au-del des aspects rglementaires, il serait galement utile danalyser le poids des transferts implicites de responsabilits de lEtat vers les collectivits (cf. urbanisme, ATESATE), hors dcentralisation stricto sensu, ainsi que la contribution croissante des collectivits au financement des politiques nationales (emploi, sant, enseignement suprieur.). Malgr ces tendances lourdes des dernires annes, lAdCF rappelle que les dpenses des collectivits du bloc communal demeuraient en 2010 du mme poids dans le PIB national quen 1994 (cf. donnes du rapport Carrez-Thenault remis dans le cadre de la confrence des dficits publics en 2010). Ce poids relatif tend en fait progresser en priode de croissance faible mais diminuer en priode de reprise. Une analyse sur longue priode apparat ainsi ncessaire, le secteur public local prsentant une lasticit relativement faible par rapport la conjoncture macro-conomique. Le secteur public local participe de ce que les conomistes appellent les stabilisateurs conomiques . Pour la priode rcente, lAdCF prend note du constat dress par la Cour sur la situation densemble des finances locales en 2012 : une volution des charges de fonctionnement des collectivits plus rapide que celle des produits de fonctionnement. Selon les travaux de la Cour, cette situation sexplique par une faible progression des ressources fiscales et le gel des dotations de lEtat pour la troisime anne conscutive. LAdCF observe galement que, en dpit de ce resserrement des marges de manuvre, les collectivits (en particulier les collectivits du bloc communal) ont pu
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maintenir leur capacit dinvestissement. Cest un po int positif pour lconomie nationale. Cest dans ce contexte que sinscrit la perspective dune rduction de ces dotations hauteur de 3 milliards deuros lhorizon 2015, telle quannonce par le gouvernement en mars dernier. LAdCF souligne le caractre trs significatif de ce montant alors que les autres recettes locales (fiscalit, recettes tarifaires et produits des services publics...) sont leur tour trs contraintes. Leffort demand correspond 7 % de lenveloppe globale de DGF (41 milliards deuros), 17 % de leur pargne nette toutes collectivits confondues, ou encore une charge moyenne de 46,4 euros par habitant pour lensemble du secteur public local (soit 3 mds / 64,5 millions dhabitants). Prlev sur le stock des ressources des collectivits, lAdCF considre que ce prlvement doit tre considr comme une contribution exceptionnelle , dure expressment limite dans le temps, sous peine de fragiliser durablement les quilibres financiers locaux. Il sera par consquent trs important de connatre les intentions du gouvernement pour lanne 2016 et les annes suivantes. Par ailleurs, lAdCF a considr que leffort financier ne serait soutenable que si des contreparties taient rellement mises en uvre en matire de matrise des dpenses contraintes. La rduction du flux de normes nouvelles, ainsi que du stock des normes dj en vigueur, na pas encore rellement t engage bien que cet objectif ait t annonc lors du gel des dotations en 2010. LAdCF a pris acte des enga gements pris par le Premier ministre le 12 mars devant les reprsentants de collectivits. Les modalits de la rpartition entre collectivits des rductions de dotations Pour ce qui est de la rpartition de leffort demand aux collectivits, lAdCF est favorable ce que soit appliqu un prlvement identique ou un coefficient de rduction (de lordre du 0,7 %) proportionnel aux ressources des collectivits. LAdCF considre que cette mthode doit valoir pour lensemble des niveaux mais aussi entre co llectivits de mme chelon. Les rponses apporter la question du financement de laide sociale dpartementale et lautonomie fiscale des rgions ne sauraient relever de ce chantier. De mme, lAdCF ne souhaite pas que la rduction des dotations suscite un nouveau mcanisme de prquation horizontale qui risquerait de susciter de nouveaux critres, contradictoires avec ceux dautres dispositifs verticaux (DSU, DSR) ou horizontaux. Elle plaide pour une monte en puissance des dispositifs explicites de prquation, tels que le FPIC pour le bloc communal , mais demande la mise en convergence des dispositifs. Le chantier de la rduction des dotations doit par consquent obir des principes simples et lisibles, employant une clef de rpartition unique.
LAdCF prconise par ailleurs de bien distinguer la mthode de calcul de la rduction applique chaque collectivit du choix du vhicule utilis pour oprer le prlvement (composante retenue de la DGF). Elle sest oppose certains scnarios prsents dans le cadre du comit des finances locales visant rpartir les prlvements au prorata de telle ou telle composante. Ces hypothses lui ont sembl extrmement dfavorables aux collectivits les plus dpendantes des dotations, voire de telle ou telle composante. La prise en compte de lensemble des ressources (quelles soient dorigine fiscale ou financire) lui semble beaucoup plus quitable. LAdCF a notamment soulign plusieurs reprises le poids de plus en plus important pris par les dotations au sein du budget des communauts, et notamment de celles qui ont t les plus fragilises par la rforme de la taxe professionnelle. Un effort de rduction calcul au prorata de la DGF aurait des impacts trs brutaux pour ces collectivits, alors que dautres, moins tributaires des dotations, y seraient quasiment insensibles. Une tude rcemment publie par lAdCF (Nouvelle gographie fiscale et financire des ensembles intercommunaux) met en relief les situations les plus fragiles et les impacts dun scnario de rduction uniforme de 5% des dotations. Les potentiels financiers des territoires seraient trs ingalement impacts. Enfin, lAdCF attire lattention de la Cour sur la ncessit de bien distinguer ce qui relve dune contribution exceptionnelle qui simpose toutes les collectivits pour accompagner la rduction du dficit public et qui na pas vocation corriger les ingalits de ressources, du dbat engager sur la prquation. Evolutions de la fiscalit locale Ainsi que la Cour le souligne, le degr de contrainte financire pesant sur les budgets locaux dpend galement des volutions de la fiscalit locale. Parmi ses analyses, la Cour note la bonne progression de la CVAE (+ 7,46 % en 2013). LAdCF souligne cependant que toutes les collectivits ne bnficieront pas dune telle progression qui doit tre relativise deux titres. Dune part, elle traduit la prise en compte progressive de la nouvelle assiette fiscale de faon exhaustive par ladministration (une partie de lassiette fiscale de la VA semble avoir t sous-estime en 2012). Dautre part, cette progression est trs concentre sur un petit nombre de dpartements, principalement franciliens. Sur le terrain, les volutions du produit de la CVAE sont beaucoup plus contrastes : certaines communauts connaissent des baisses de CVAE importantes en 2012 et mme en 2013. LAdCF a alert plusieurs reprises sur le sujet sensible de la territorialisation de la CVAE.
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En effet, depuis la rforme de la taxe professionnelle et la mise en place du nouvel impt conomique, le problme de la territorialisation de la CVAE nest toujours pas rsolu. LAdCF considre que les rorganisations juridiques internes aux groupes (filialisations) doivent tre neutres sur la rpartition territoriale de la CVAE, au risque de sur-concentrer limpt au niveau des siges des groupes ou des holdings financires et de susciter de forts alas pour les territoires daccueil de filiales. A plusieurs reprises, lAdCF a demand que les rorganisations juridiques au sein des groupes soient fiscalement neutralises. Plusieurs amendements ont t dposs par des parlementaires ces dernires annes ce sujet, chaque fois repousss la demande du gouvernement au motif quil fallait pralablement disposer de donnes fiscales. Celles-ci tant dsormais disponibles et attestant du problme, un groupe de travail entre le ministre de lconomie et des finances et les associations de collectivits a t mis en place pour mesurer ltendue des difficults souleves par la CVAE des groupes et trouver des solutions. LAdCF plaide pour sa part pour une consolidation des cotisations des diffrentes entits dun mme groupe (au sens de limpt sur les socits) et une rpartition du produit global entre ces diffrentes entits en utilisant la clef de rpartition prvue pour les divers tablissements dune mme entreprise. Alors que la CVAE constitue dsormais le principal impt conomique local et lune des principales ressources fiscales des collectivits, c'est la stabilit de la nouvelle assiette et la pertinence de sa rpartition entre les territoires d'accueil des entreprises qui sont en jeu. Il convient de noter galement les difficults rencontres en matire de cotisation foncire des entreprises (CFE) quont connu les communauts lautomne dernier. Un certain nombre dentre-elles, la suite de la disparition du rgime dimposition spcifique auquel taient assujetties les petites entreprises de moins de 5 salaris imposes en fonction de leurs recettes, ont mis en place ainsi que la loi de finances pour 2011 le leur permettait, une seconde tranche de cotisation minimale la CFE. Certaines catgories de contribuables (commerants et artisans en particulier), se sont trouvs confronts des hausses parfois trs brutales de cotisation de CFE. Pour remdier au problme, la loi de finances a ouvert la possibilit daccorder des remises aux contribuables les plus svrement touchs. Au total, cette situation sest solde par une perte de ressources pour les communauts sans que lon ait procd la ncessaire remise plat du dispositif qui repose sur une assiette fiscale mal adapte (le chiffre daffaires). LAdCF souhaite que les chantiers ouverts dans le cadre du pacte de confiance en fvrier dernier permettent dengager une vritable revoyure des dispositifs en matire de CVAE et de CFE.
Concernant la prquation, lAdCF partage le constat fait par la Cour qui considre que la rforme de la TP appelle la mise en place de dispositifs efficaces de prquation horizontale. A ce titre, lAdCF sest flicite de la mise en place du fonds de prquation des ressources communales et intercommunales (FPIC). LAdCF partage les lments danalyse prsents par la Cour sur les finances intercommunales. En pralable, lassociation regrette, linstar de la Cour, les difficults pour obtenir une vision consolide de la situation financire des communes et communauts compte tenu de linteraction de plus en plus en forte des deux niveaux de collectivits et des fortes incitations du lgislateur pour valoriser les dmarches intgratrices. La cration du FPIC et du potentiel financier intercommunal agrg (PFIA) devrait conduire rapidement une meilleure agrgation des comptes. De la mme faon, la non-prise en compte des budgets annexes induit des biais prjudiciables lanalyse. De nombreuses communauts disposent dun, voire de plusieurs budgets annexes. Ceux-ci entretiennent des flux financiers croiss avec le budget principal qui ncessitent des retraitements. Attentive lvolution des dpenses de fonctionnement des communauts, largement suprieure linflation (+ 4,71 % entre 2010 et 2011 et + 6,61 % entre 2011 et 2012), lAdCF souhaite nanmoins que soit prise en compte la modification du primtre de lanalyse puisque lintercommunalit continue stendre gographiquement et accrotre ses comptences. Des analyses primtre constant seraient ncessaires. Lvolution des dpenses de reversement aux communes sont galement impactes par les changements de rgime fiscal et lextension de la fiscalit professionnelle unique (qui se traduit par des reversements obligatoires). Ces observations faites, lAdCF partage les conclusions de la Cour et considre quune matrise de lvolution des charges du bloc local est ncessaire pour prserver ses capacits dinvestissement futures. La qualit et la fiabilit de linformation financire locale Le rapport de la Cour met en avant les enjeux de lamlioration de la fiabilit des comptes locaux. Comme le souligne la formation inter-juridictions, les comptes des collectivits locales sont soumis une double logique : dune part, une logique budgtaire qui impose de restituer annuellement les autorisations de dpenses et, dautre part, une logique de droits constats. Ce systme budgtaire-comptable nuit la lisibilit des comptes. Il empche par ailleurs une approche plus analytique qui viendrait clairer la nature de la dpense et sa destination. LAdCF sest flicite de la mise en place de plusieurs instances visant accompagner le secteur public local. Il en est ainsi du Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) en place depuis 2009,
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lorigine notamment dune amlioration de linformation financire en matire de dette et du Comit partenarial relatif la fiabilit des comptes publics locaux. LAdCF participe activement aux travaux de ce dernier. Concernant la certification que le Prsident de la Rpublique a appel de ses vux, lAdCF y voit un enjeu de modernisation du secteur public local, mais qui ne saurait passer par des solutions imposes. Corollaire indispensable la certification, lAdCF suggre de privilgier, dans un premier temps, la consolidation des comptes du bloc communal afin de disposer dune vision complte des ressources mobilisables au sein dun territoire et des charges auquel celui-ci doit faire face. La mise en place dune programmation pluriannuelle dinvestissement prconise par lAdCF sinscrit dans cette voie. Dautres pistes de rflexion pourraient tre engages dont certaines sont proposes par la Cour : - lamlioration du contrle interne afin de scuriser les processus cls de la collectivit, damliorer lexhaustivit et la qualit de linformation financire ; - la matrise des risques comptables, financiers, fiscaux et juridiques associs aux processus, travers une cartographie des risques rgulirement actualise ; - lamlioration de la tenue de la comptabilit dengagement ; - loptimisation du fonctionnement des services et de la chane des tches et contrles associs afin de dployer efficacement les ressources au sein de lorganisation. - la fiabilisation des inventaires et de lactif, apportant aux collectivits une meilleure connaissance de leur patrimoine 2me rapport Impacts de la rforme de la fiscalit locale LAdCF partage pleinement les valuations par la Cour des incidences de la rforme de la taxe professionnelle aussi bien par catgories de collectivits que par types de territoires. Ces analyses convergent avec celles prsentes par lassociation dans sa rcente publication ( Nouvelle gographie fiscale et financire des ensembles intercommunaux ). Comme lAdCF la dj exprim dans ses rponses des rapports prcdents de la Cour, elle considre que la rforme a t extrmement pnalisante pour les territoires industriels et a dgrad de manire excessive le lien fiscal entre les entreprises et le bloc communal . La prime donne aux activits rsidentielles nest pas un signal encourageant pour le redressement productif. Cet effet pervers ne tient pas tant au changement dassiette des impositions conomiques locales, auxquelles lAdCF tait favorable, qu la clef de partage nouvelle des impts entre niveaux de collectivits.
Lexcellent rendement de la CVAE en 2013 (+ 7 %) correspond pour lAdCF aux importantes rectifications lies la nouveaut de limpt mais ne devrait pas demeurer de tels niveaux dans les annes venir. La Cour souligne que la progression a t suprieure pour les intercommunalits (+ 9 %) par rapport aux communes. Cette asymtrie tient la poursuite de la progression de la fiscalit professionnelle unifie, avec les volutions de la carte intercommunale, lextension du nombre de communauts dagglomrations. Ce phnomne devrait tre amen se poursuivre en 2014. Il ne traduit pas pour autant une situation plus favorise de lintercommunalit, compte tenu des mcanismes de reversement aux communes imposs par la loi. LAdCF considre, contrairement la Cour, quil serait extrmement dstabilisant dengager un nouveau transfert de ressources entre dpartements et bloc communal, a fortiori en changeant une part de droits de mutation contre une part de taxe foncire sur les proprits bties. LAdCF reste persuade que le problme financier des dpartements, li au poids volutif de dpenses sociales dont lEtat demeure largement le prescripteur, ne trouvera une rponse que via des impositions nationales redistribues au prorata des charges, et non via une assiette fiscale localise. La Cour fait tat dune progression de lautonomie financire des collectivits, ce qui pourrait tre considr a priori comme une bonne nouvelle. Il conviendrait nanmoins de prciser que le ratio dautonomie financire progresse essentiellement en raison du gel des dotations de lEtat depuis 2010. La rduction annonce en 2014 et 2015 accentuera ce phnomne. Evolution des dpenses de personnel LAdCF partage pour lessentiel le diagnostic objectif tabli par la Cour sur lvolution des dpenses de personnel au sein des collectivits et du bloc communal en particulier. Elle prend acte de leffort dobjectivit dont il est fait preuve pour analyser les causes prcises de ces volutions, tout en indiquant le manque de fiabilit des donnes compte tenu de la persistance de doubles comptes au sein du bloc communal . Comme la Cour, lAdCF a constat une nette dclration de la progression des effectifs et des dpenses de personnel des collectivits depuis 2009-2010, malgr les mesures de cadrage de lemploi public et le maintien dincitations recourir des emplois aids. Les collectivits ont largement intgr les alertes de nombreux rapports publics, ce qui explique leur prudence actuelle par rapport aux emplois davenir. Une tude de lAdCF et du CNFPT consacre aux ressources humaines intercommunales, en cours de publication, confirme ces tendances. La Cour fait tat de la progression toujours soutenue des effectifs des groupements fiscalit propre. LAdCF a toujours expliqu pourquoi cette progression tait inluctable et mme souhaitable dans la mesure o elle
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tmoigne de lachvement de la carte intercommunale, de transferts de personnels qui accompagnent mieux quavant les transferts de comptences (cf. critiques du rapport de la Cour de novembre 2005 sur lintercommunalit) et de mouvements significatifs de mutualisation. La stabilisation des effectifs lchelle des communes et mme les premires baisses constates en 2010 tmoignent de ce mouvement de mutualisation rel, marqu par des expriences volontaristes (Toulouse, Mulhouse, Reims, Rennes, Dole, Lamballe). La Cour fait tat dune progression des effectifs intercommunaux de + 5,8% en 2010 et dune rduction de 0,8 % dans les communes. Il est intressant cet gard de montrer les limites dune analyse en pourcentage puisque un tableau figurant dans le rapport montre quune rduction de 0,8 % au niveau des communes reprsente peu de choses prs le mme nombre dagents en valeur absolue quune progression de 5,8 % au niveau des intercommunalits (soit de lordre de 9 000 agents) ; les effectifs municipaux dpassant un million dagents contre 170 000 dans les intercommunalits. LAdCF rappelle son plaidoye r pour une analyse consolide des ensembles intercommunaux mais galement pour une analyse gographique. Il apparat en effet, comme le montre ltude AdCF CNFPT, que ce ne sont pas dans les rgions les plus avances en matire dintercommunalit que les taux dadministration et la croissance des effectifs sont les plus levs, bien au contraire. LAdCF et le CNFPT se sont ainsi propos de comparer le taux dintgration intercommunale des effectifs avec le nombre dagents pour 1000 habitants. Les rgion s prsentant les taux dintgration les plus forts prsentent des taux dadministration figurant plutt dans les moyennes basses (cf. Alsace, Picardie, Bretagne). La progression de lintercommunalit ne peut tre rendue responsable de la hausse des effectifs. En tout tat de cause, la Cour est fonde voquer le manque de donnes fiables, de sinterroger sur la multitude de sources et le maintien de double-comptes. LAdCF souscrit pleinement ses appels une fiabilisation de lappareil statistique. LAdCF partage galement la prudence de la Cour quant linterprtation des chiffres relatifs aux effectifs compte tenu des volutions des modes de gestion des collectivits et leurs choix de recourir ou non lexternalisation (dlgations de services publics, SEM, SPL). Le strict critre des effectifs ne permet pas une analyse compare suffisante. Celui-ci doit tre combin avec une analyse complte des dpenses de fonctionnement ; le recours lexternalisation ne pouvant tre prsent plus vertueux par principe. Accs au crdit des collectivits LAdCF souscrit enfin aux analyses de la Cour sur lvolution de loffre de crdit aux collectivits. Elle a constat en effet une amlioration trs nette de la situation la fin de lanne 2012 avec la dtente des contraintes du secteur bancaire classique, larrive sur le march du nouvel
oprateur cr par la Banque postale et la CDC ainsi que lannonce par le chef de lEtat dune enveloppe prleve sur fonds dpargne pour les projets maturit longue. Les solutions trouves par les grandes collectivits sur le march obligataire a particip de cette dtente. Contrairement la Cour, lAdCF ne redoute pas une surabondance de loffre ou un empilement de dispositifs publics. Les rponses apportes correspondent un ncessaire besoin de diversification des solutions de financement et de concurrence entre types doffre. Toute autre solution conduirait un retour un financement administr des collectivits. LAdCF partage les analyses de la Cour relatives aux emprunts risques et ses recommandations pour prvenir les drives.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSEMBLE DES DPARTEMENTS DE FRANCE (ADF)
Ce rapport appelle de ma part deux principales remarques. 1. La Cour recommande de renforcer les dispositifs de prquation horizontale
Dans le chapitre consacr aux premiers effets de la rforme de la taxe professionnelle sur les finances locales, la Cour indique que le ramnagement de la fiscalit locale opr a : accru les ingalits territoriales de ressources ; affect la mesure de la richesse et modifi les hirarchies pour lattribution des dotations de prquation. Ce constat, je le partage. Jai dailleurs dj eu loccasion de lexpliciter de multiples reprises que ce soit devant la Cour lors de mon audition sur le rapport public annuel 2013, devant les parlementaires ou les ministres. Je tiens une nouvelle fois ici le souligner, si lEtat a veill ce que la rforme de la taxe professionnelle, se ralise galit de produit la date de rfrence (2010), il na en revanche pas transpos ce principe, tel que le prconisait dailleurs le rapport Durieux-Subremon, aux potentiels fiscaux. Les consquences sont multiples puisque cet indicateur de richesse est utilis pour rpartir une diversit de dotation, concours et fonds. Conscient des enjeux actuels et venir concernant la prquation, et face, il faut bien le dire, la frilosit de ladministration dEtat pour valuer les dispositifs existants et pour proposer des dispositifs de prquation justes et quitables, jai demand lAssemble des dpartements de France de satteler la tche, sous la prsidence de M. Yves Ackermann et appuy par le cabinet Ressource Consultant Finance, pour trouver des solutions. A lissue dun travail de plusieurs mois, lADF a prsent aux ministres 12 propositions pratiques, concrtes et cohrentes visant une prquation plus juste et acceptable par une trs grande majorit de dpartements. Jespre que ces propositions recevront laccueil quelles mritent, la prquation horizontale devant se construire avec les dpartements. 2. Recommandations concernant la trajectoire densemble des finances locales
La Cour justifie la publication de ce premier rapport entirement consacr aux finances locales par la participation du secteur local au respect des engagements europens de la France.
Je ne mtendrai pas ici sur les assertions prsentes dans le rapport qui refltent, tout de mme certains gards, une mconnaissance de la ralit du terrain. Mais je rappellerai cependant que les collectivits territoriales sont prsides par des lus responsables devant les citoyens et quils ne se sont jamais abstraits du contexte conomique et financier auquel la France doit faire face, bien au contraire. Plus globalement, je partage le constat de la Cour indiquant quil nexiste pas, pour le secteur local, dquivalent la loi de finance s pour lEtat et la loi de financement de la Scurit sociale. Alors quaujourdhui aucune politique publique ne peut tre mene en France sans le concours des collectivits locales, que lobjectif de redressement des comptes publics concerne tous les secteurs publics, que les dcisions unilatrales de lEtat impactant les finances locales se multiplient, cette insuffisance devient problmatique. Le Parlement ne dispose en effet jusqu prsent que dun seul outil pour valuer les finances locales : le jaune budgtaire relatif aux transferts financiers de lEtat aux collectivits territoriales. En consquence, si la production du prsent rapport va dans le bon sens, il se caractrise par le mme dfaut que le jaune budgtaire, il nest pas soumis au vote du Parlement et na donc pas la mme lgitimit dmocratique que les lois qui existent pour les deux autres secteurs publics. Je suis convaincu quil faut aujourdhui aller plus loin et doter notre dmocratie des outils dont elle a besoin. Seule la cration dune loi de finances des collectivits territoriales permettra de clarifier les relations entre les collectivits et les autres administrations, damliorer la gouvernance des finances locales, et didentifier les responsabilits. La cration dune telle loi est certes un grand chantier pour lavenir mais elle sera le seul outil mme de garantir les engagements pris par la France.
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RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES RGIONS DE FRANCE (ARF)
Je souhaite surtout revenir sur la vision des finances locales que la Cour dveloppe dans son rapport. Selon vous, il est ncessaire de baisser les dpenses locales, quitte contraindre les collectivits le faire en limitant leurs ressources. A ce titre, vous vous dclarez dfavorable toute allocation de ressources fiscales complmentaires aux dpartements et rgions au dtriment de l'Etat, car il convient en priorit selon vous de ne pas accrotre son dficit budgtaire. Vous comprendrez que nous ne puissions souscrire cette approche qui mconnait le rle et l'impact des collectivits et qui occulte toute analyse comparative de l'utilit de la dpense publique. Or c'est une composante ncessaire pour pouvoir formuler des prconisations sur l'volution des ressources et des dpenses des collectivits. Les Rgions sont l'chelon de collectivit ayant l'administration la plus lgre et les dpenses les plus rinvesties dans le circuit conomique. Les dpenses de personnel reprsentent seulement 17 % "des dpenses de fonctionnement des Rgions. Selon le rapport de l'observatoire des finances locales, 67 % des dpenses de fonctionnement des Rgions sont des dpenses d'intervention, et l'effort d'investissement est de 39 % (Poids des dpenses d'investissement dans les dpenses totales) en 2012. Aucun autre chelon de collectivit ne prsente de tels niveaux de performance dans la transformation des deniers publics en dpenses reverses dans l'conomie. En ce qui concerne la qualit de la dpense rgionale, l'essentiel de nos dpenses est en faveur de la formation et l'apprentissage (5,2 Md), du dveloppement conomique (2 Md), de l'enseignement (6 Md), de la mobilit durable (6,3 Md en 2012). Les Rgions sont aussi sollicites pour la relance des CPER et prparer la France de demain. Les Rgions ont apport l'essentiel des financements contractualiss dans la gnration des CPER 2007-2013 (15 Md contre 12,7 Milliards d'euros pour l'Etat et 1 Md pour les autres collectivits). C'est quasiment un million d'emplois par an qui en dcoulent. L'effet de levier des interventions rgionales n'est plus dmontrer mais au contraire solidifier. L'tat d'ailleurs ne s'y trompe pas en faisant des Rgions le relais naturel de ses politiques de croissance et de dveloppement conomique. Le plan de reconqute industrielle de la France, prsent par le Prsident de la Rpublique il y a quelques jours, s'appuiera sur les Rgions pour accrotre le potentiel industriel de notre pays grce leur politique d'accompagnement des PME et des Entreprises de Taille Intermdiaire. Aussi la question de la matrise, voire de la contraction, de la dpense publique locale ne doit pas aveuglment dicter la relation tat-Collectivits. Il est tout de mme dplaisant de constater que par prsomption le risque de
gestion non opportune serait plus fort au niveau des collectivits qu'au niveau de l'Etat. Nous avons tous faire des efforts pour tre les plus efficients possibles mais l'analyse mono-focale de la dpense publique locale produira des effets pervers qu'il convient de mesurer. De notre point de vue, les conomies ne peuvent pas tre dcides ex ante chelon par chelon. Au pralable, il faut s'attacher clarifier la rpartition des comptences entre l'Etat et les collectivits locales en dfinissant pour chaque politique publique un vritable pilote et en supprimant les doublons. Cette approche a en plus le mrite de responsabiliser chaque acteur autour de l'efficacit de son action. Au-del de la question de la dpense, je tiens rappeler que l'quilibre financier d'une collectivit dpend tout autant de ses dpenses que de ses ressources. Nous plaidons ainsi pour une meilleure fiscalit rgionale. Il faut en effet rtablir un lien plus troit ressources fiscales /comptences. Vous pointez du doigt le dsquilibre existant entre la dynamique de nos dpenses, en grande partie subie comme sur les TER, et celle de nos ressources fiscales. 2013 est une anne de recul fiscal : nos encaissements de TICPE sont en retrait, de mme pour le produit de la taxe sur les cartes grises. Aussi je me permets de rappeler qu'il faut, pour y avoir soutenabilit de l'action publique des Rgions, que leur modle conomique et de financement soit cohrent. Cela n'est pas le cas aujourd'hui : plus les Rgions dveloppent l'offre de TER, plus elles se privent de ressources fiscales sur l'automobile par exemple. Il parat enfin ncessaire de dpasser la vision segmente des quilibres publics : comptes de l'tat, comptes des collectivits, comptes de la Scurit sociale. Or, l'instar du monde industriel, c'est une logique de filire qui doit tre retenue aujourd'hui pour coller la chane d'excution et de rpartition des politiques publiques. Les collectivits locales sont certes un acteur public distinct de l'Etat mais galement un maillon de la chane de ces politiques publiques. Il convient donc d'analyser la performance globale des dispositifs publics mis en uvre. Mais une telle approche ncessite la considration des collectivits locales comme des acteurs part entire de l'action publique, co-animateurs et responsables. En un sens, reconnatre les conclusions de trente ans de dcentralisation. Or, il n'est pas certain que l'Etat soit prt un tel renversement de perspective. En effet, depuis trente ans, une partie de l'administration centrale porte une approche des relations tat /Collectivits locales articule autour d'une logique de sous-traitance. Il faut reconfigurer compltement cette relation sur la base d'un partenariat stratgique et quilibr dans lequel chacun s'engage dans son rle porter la responsabilit de l'action publique. Nous le rappelons rgulirement, mais seule la Cour des comptes, du fait de la vision globale de l'action publique qu'elle porte, peut contribuer ce renversement de perspective.
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Au-del, les collectivits attendent de la Cour qu'elle participe ce travail de modernisation de l'action publique par exemple via la dfinition de nouveaux indicateurs plus pertinents. Nous pouvons tous constater que des indicateurs tels que celui d'autonomie financire ne sont pas des indicateurs performants. Les Rgions ont par exemple une autonomie financire considre comme satisfaisante au motif qu'elles peroivent des ressources fiscales non matrises. Or la TICPE par exemple venant en compensation des transferts de charges n'est qu'une dotation masque. Aussi organiser toute la politique financire tat-Collectivits autour d'indicateurs aussi contestables prsente-t-il un sens ? De notre point de vue, la Cour doit se saisir de ces questions, car et bien au-del de votre fonction de contrle, vous devez tre l'aiguillon de la modernisation de l'action publique.
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES MAIRES RURAUX DE FRANCE (AMRF)
L'Association des Maires Ruraux de France (AMRF) appelle de ses vux la possibilit d'identifier davantage les lments relatifs l'action des collectivits locales comme le fait selon d'autres codes, l'observatoire des finances locales ou d'autres acteurs publics ou privs. L'ide d'un dbat autonome au Parlement autour d'une loi de financement des collectivits territoriales, ide que nous soutenons, fait son chemin. L'existence d'un rapport manant de votre juridiction pourrait utilement l'enrichir termes. Je tenais au nom du Bureau de l'Association des Maires Ruraux de France vous remercier d'avoir soumis notre rflexion ce rapport et d'en accepter ici la rponse argumente et prcde d'une remarque liminaire. Elle tient au postulat de dpart - contestable - de ce premier rapport. L'AMRF regrette que le texte soit un document essentiellement charge (I) l'encontre de la dpense des collectivits et par ailleurs limit certaines dimensions (II), ce qui rend quasi impossible l'apprhension des diffrences de traitement- et de leurs consquences - que l'Etat rserve aux trois niveaux de collectivits, en particuliers des communes (III). L'alternative cet cueil suppose que soient remplies deux conditions minima : - les lments prsents doivent tre charge et dcharge ; - ne pas limiter les sujets en discussion et les perspectives d'volution de l'action des collectivits la seule mise en adquation des dogmes que l'Etat s'applique et qu'il souhaiterait imposer aux collectivits savoir la rduction de la dpense publique. Ce serait porter un coup majeur au principe de libre administration qui doit rester la pierre angulaire de la relation entre l'Etat et les collectivits et entre collectivits entre elles. Chacun sait que la dette des collectivits n'a pour origine exclusivement des dpenses d'investissement propices aux dynamiques conomiques locales. Ceci ne signifie en rien que le statu quo soit de mise. Nous ferons en fin d'observation des suggestions votre juridiction pour que le prochain rapport puisse aborder de manire plus spcifique les diffrences au sein des trois niveaux de collectivits. La prise en compte des effets de stratification mis en place en particulier pour le bloc communal serait grandement clairante. I - Les collectivits locales et la dpense publique, o comment contraindre les Collectivits aux rigueurs de l'Etat Ce dossier est conu charge. L'angle qui structure le rapport est le souci de lire dans les chiffres avancs la manire dont les collectivits doivent appliquer le mme rgime d'amaigrissement que celui dcid pour
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l'Etat et de faire participer les collectivits locales au retour l'quilibre des comptes publics. Il sous-tend que le principe d'autonomie des collectivits doit tre relay aux archives de l'histoire de la dcentralisation au profit d'une srie de contraintes imposes ou auto administres et de contrles ; le tout sans se soucier aucunement de la nature de la fonction des collectivits savoir de servir l'intrt gnral et rendre des services au public, plus nombreux chaque anne ! Si l'AMRF n'exclut pas des sources d'amlioration dans la gestion, l'accumulation dans ce rapport d'lments sur les manires de dpenser des collectivits trahit une suspicion qui, rendue publique, alimente la dfiance grandissante laquelle les lus doivent faire face et les maires en particulier en contact direct avec nos administrs. Or, l'enjeu n'est pas tant la manire de dpenser ou de concourir la dette publique, contribution fort modeste de la part des collectivits - ce que le rapport consent souligner -, compare l'Etat, mais aussi de se soucier des moyens d'augmenter les recettes. Or ce chapitre est expdi pour dire que compte tenu de la baisse des dotations,... les respects des objectifs de solde suppose un freinage de la dpense ! A ce titre, le rapport affirme comme acquis le principe que la baisse des dotations dcid par l'Etat pour 2014 et 2015 sur le bloc communal impactera pour 30 %sur les finances des EPCI et 70 % sur les communes; ce qui ce jour n'est l'objet d'aucune dcision admise par consensus par les lus. Aucune dcision officielle n'a t valide, et qu'une autre dcision politique pourrait modifier au Parlement en dbat sur les lois de finances. Obliger les collectivits, y compris par la loi, c'est ce que propose ce rapport qui regrette qu'aucune disposition lgislative permettant de fixer des objectifs d'volution des dpenses opposables aux collectivits. Tel semble tre le motif premier de cette publication. Il s'agit d'une rponse bien partielle - et partiale - apporte la situation que rencontre le pays. Ce rapport pourrait davantage, dans ses versions futures se soucier d'quilibrer la lecture de l'observateur pour une apprciation plus complte de la situation. La convocation bienvenue des exemples hors de nos frontires est mobilise dans le seul but d'accrditer que les autres pays feraient mieux avec des budgets locaux sous surveillance ; ce qui est loin d'tre le cas et encore moins dmontr. Au surplus, rien n'est dit ou presque sur les efforts d'investissement que ralisent les collectivits et leur part dterminante l'investissement public (72 %), bien suprieur un autre indicateur largement mobilis dans ce rapport relatif entre l'endettement des collectivits (bas sur les seules dpenses d'investissement comme on l'a dit), et celui de l'Etat. Sans doute serait-il opportun d'voquer l'impact de l'action des collectivits et leur rle
dans l'conomie des territoires, les changes de proximit et l'injection d'argent public dans la production de richesses locales. Le trs long chapitre sur les dpenses de personnel est ce titre clairant sur l'intention relle de l'exercice de la Cour pour qui lemploi ne semble pas tre une proccupation. La question mrite certes toute l'attention du Parlement, de l'Etat et des collectivits elles-mmes. Mais, il ne saurait se limiter la question du % d'augmentation sans introduire la monte en charge des services rendus et la qualit du service public salu par des tudes d'opinion annuelles. A cela s'ajoute les transferts par l'Etat (parc, TOS, Mdph,...) ou, plus subtiles, les crations de dpenses obligatoires et non finances par l'Etat comme par exemple la rcente rforme des rythmes scolaires qui oblige les collectivits recruter du personnel sans que cela ne soit aucunement compens en regard la dpense relle. II - Vers une meilleure prise en compte des diffrences entre strates et type de collectivits Faute de donnes plus dtailles mobilises dans le prsent exercice, dixit le rapport du fait de l'impossibilit de centraliser nationalement les budgets et les comptes , le rapport exploite majoritairement des donnes catgorielles sur les trois seules catgories de collectivits (Communes, Dpartements, Rgions). Il souligne galement, l'incertitude de plusieurs centaines de millions d'euros sur certains postes de dpenses, notamment de personnels ou encore l'incertitude sur la rpartition des charges de personnel au sein du bloc communal . Au-del des carences, momentanes ou durables, il serait utile de considrer des donnes structurelles, notamment dans l'apprhension d'un certain nombre d'volutions de dpenses ou de recettes, de mieux identifier les diffrences entre les communes ; Si le rapport voque une volution des charges de fonctionnement, des dtails par strates de population renseignerait davantage le dcideur public. Il le fait pour relever que la territorialisation [des] ressources induit une forte diffrenciation qui tend s'accentuer entre collectivits avec pour consquences des ressources trs variables et la ncessit du principe de prquations horizontales et verticales. Pour autant, la prsentation usuelle ne laisse que peu prise aux carts 1'intrieur des trois niveaux de collectivits ou leurs groupements. C'est notamment le cas du chapitre entier sur l'volution des finances locales par catgories qui ne distingue aucunement les communes en fonction de leur strate dmographique alors que l'Etat structure l'essentiel de ses concours sur cette base l (DGF, Dotations de solidarit,...). Cette limite pourrait utilement tre contourne par l'intgration des lments relatifs la manire dont l'Etat hirarchise les territoires,
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notamment entre ruraux et urbains (dimensions essentiellement visibles la fois pour les Dpartements et le bloc communal). Ainsi il faut attendre le chapitre V du rapport pour lire que les ralits sur les dpenses de personnel ( 184 euros/habitants en moyenne pour les communes de moins de 500 hab. contre 957 euros/habitant pour certaines communes de plus de 100 000 hab.) puissent tre analyses en prenant en compte les strates de populations au sein du bloc communal, sans pour autant faire allusion aucunement lune des principales causes. L'Etat influence les niveaux de ressources par des mcanismes de dotations diffrencies. Le rapport s'interroge notamment sur les carts dans le taux d'administration pour s'tonner du manque de volont des gouvernements et des associations dlus pour trouver les raisons de tels carts ! Sur les renvois aux cas locaux, seules des communes grandes ou moyennes sont mobilises pour les lments donns sur le bloc communal. Un chantillonnage tenant compte des communes rurales ou de tailles rduites aura termes un intrt manifeste pour caractriser les diffrences et l'ventail des situations que rencontrent les communes et l'outil intercommunal (Epci, syndicats, Spi,...). Le leitmotiv du rapport est de dire que les baisses de dotations ne doivent pas servir de justification la hausse de la fiscalit locale mais une rduction des dpenses. Pourtant, l'apport d'une tude sur l'impact diffrenci sur les finances des communes et EPCI, des carts de dotation serait une piste clairante sur la capacit diffrencie agir des collectivits besoins quivalents ou encore sur les pistes les plus opportunes d'conomies. Autre nuance qu'il serait utile d'enrichir, celle sur l'accs au crdit. Du fait de l'indiffrenciation entre strate, le rapport fait montre d'un optimisme qui nous parait dcal par rapport la ralit vcue (Chapitre VI). Il y est dit de multiples reprises que la situation s'est amliore. Une analyse plus fine et la prise en compte des situations des petites communes et de leur EPCI vis--vis des oprateurs bancaires permet d'observer des formes de discrimination, notamment par l'application de seuils ou de montant plancher. De nombreux projets labors par des collectivits (ou EPCI), dont la gestion pourtant est saine, sont exclus. Ce niveau de lecture doit pouvoir progresser dans les prochains exercices que la Cour entend raliser. L'AMRF se range sur ce point l'avis du rapport pour juger regrettable que le gouvernement et les reprsentants du monde local ne conduisent pas des analyses pour expliquer [les] diffrences . A ce titre, l'association tient la disposition de la Cour ses contributions, notamment le Pacte national pour les territoires labor l'occasion des Etats gnraux de la dmocratie territoriale, en particulier la ncessaire rforme fiscale et l'impratif d'une vritable prquation.
III - De l'opportunit de rpartir autrement les concours de l'Etat o comment mettre fin aux ingalits de traitement entre collectivits L'exemple du bloc communal Loin de l'obsession de rduire la voilure, la question aujourd'hui est bien de savoir comment rpartir autrement les moyens allous par 1'Etat aux collectivits et de voir comment celles-ci, pourraient amliorer encore leur concours aux dynamiques locales. Pour cela, lEtat doit accrotre les dispositions de prquations, verticales et horizontales. De la rduction des carts D'un ct, les carts de dotations par strate (de 1 2 sur la part de dotation de fonctionnement par habitant entre communes rurales et urbaines) pour les communes, de l'autre, l'cart de 1 4 (voir rapport annuel 2012 du Comit des finances locales sur la rpartition des dotations de l'Etat aux collectivit) entre les dotations d'intercommunalits entre EPCI ruraux et Communauts d'agglomration, et au final des carts constats entre potentiel financier (Pfia) allant de 1 20 lors du calcul des contributions ou reversements pour le FPIC. Voil une des consquences de cette approche hirarchique entre les territoires au profit des mtropoles ou apparentes telles. Cette situation ne peut tre mise sous silence pour analyser durablement la manire dont les collectivits utilisent l'argent que l'Etat leur verse sous forme de dotations pour compenser la suppression des impts qu'il a dcid par le pass. Cette prise en compte est d'abord indispensable pour avoir une vritable apprhension des contextes divers et pouvoir imaginer des dispositifs non uniformes, efficaces et justes. Ainsi lAMRF rcuse d'emble les suggestions mises par le rapport qui viseraient conditionner au respect de certains indicateurs le versement d'une part des dotations ; indicateurs plus difficilement accessibles (mutualisation, respect de normes,...) pour des collectivits moins bien dotes sur la ligne de dpart. Une forme de double peine. Les communes rurales et leur EPCI, ont dj d'importants efforts de freinage de la dpense publique du fait des carts originaux dans l'affectation des crdits de l'Etat et ce bien avant la naissance de la religion instaurant la baisse de la dpense publique, quoiqu'il en cote. Une meilleure connaissance de la ralit de leur environnement financier mais aussi social et conomique est une des conditions pour une volution vers un fonctionnement plus quilibr de l'univers de l'action publique en cessant d'opposer ruraux et urbains y compris dans la manire dont l'Etat agit dans la partie qu'il matrise de la gestion des finances locales (carts entre DSR et DSU non justifis, logarithme dans le calcul de la DGF et du FPIC privilgiant certains types de collectivits,...).
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Une vritable prquation Pour cela il dispose d'un fort levier qu'il doit utiliser, l'introduction de la notion de prquation dans la Constitution. Ce principe doit tre appliqu et ce de manire plus offensive pour rduire les carts de ressources. Les dbuts du FPIC en ont montr les absurdits mais il convient de ne pas jeter le bb avec l'eau du bain en s'appuyant sur les rats du dispositif pour en attnuer l'ambition et surtout l'ampleur. L'Etat pour sa part, doit d'urgence mettre fin tous les outils de diffrenciation base sur la seule variable population . Il doit prendre aussi davantage en compte les territoires et la gestion de l'espace dont la responsabilit incombe aux collectivits. Cela gnre pour les collectivits d'importantes charges de ruralit.
RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES COMMUNAUTS URBAINES DE FRANCE (ACUF) ET DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES MAIRES DES GRANDES VILLES DE FRANCE (AMGVF) 1 - La participation du bloc communal leffort de redressement des comptes publics ne saurait tre considre comme insuffisante. La Cour considre que les marges budgtaires dont dispose encore le secteur communal suggrent que leur contribution leffort aurait pu tre plus que proportionne leur part dans les recettes totales des collectivits et groupements . Cette apprciation renvoie tout dabord une lecture inexacte des arbitrages gouvernementaux rendus le 16 juillet dernier, et auxquels se rfre la Cour. En effet, ainsi que lexprime le tableau ci-dessous, il est exig du bloc communal un montant suprieur ce que ce que lEtat retire en net du repli de ses dotations ! En effet, pour 2014, lconomie nette de la baisse des fonds de concours est, pour le budget national, de 670 M (1 500 830 M correspondants aux ressources nouvelles attribues aux Conseils Gnraux) alors que le recul des dotations pour les communes et les communauts va slever 840 M.
Par ailleurs, il ne nous parat pas exact de considrer que la rforme de la fiscalit locale a globalement bnfici au bloc communal . Daucune faon, elle na contribu consolider lautonomie fiscale des communes et des communauts, elle sest souvent traduite par un transfert de ressources en provenance des territoires qui accompagnent de faon dynamique les dmarches de dveloppement conomiques vers des territoires
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vocation rsidentielle. Et ce, alors mme que les dotations trouvent leur origine dans la compensation dimpts locaux supprims par lEtat. Enfin, crire que la baisse des concours de lEtat saccompagnera, selon toute vraisemblance, dune hausse des impts locaux nous apparat surprenant : comment prjuger de dcisions dquipes municipales qui ne seront lues au suffrage universel que dans plusieurs mois ? Les maires des grandes villes et prsidents des grandes communauts ont parfaitement conscience de la situation des finances publiques de la Nation ; ils ne mconnaissent pas les termes du Programme de stabilit franais 2012-2016 prsent lUnion europenne en novembre dernier. Nombreux sont les rapports des Chambres rgionales des comptes qui tmoignent de la mise en uvre de politiques doptimisation des charges et de rigueur de gestion quappelle ce contexte et les engagements europens de la France. Dans son chapitre consacr aux dpenses de personnel (chapitre V), le rapport en fourni dailleurs plusieurs illustrations. 2 - La finalit de la prquation consiste corriger les ingalits territoriales, en faire un instrument de la baisse des dpenses publiques locales nest pas acceptable. La Cour recommande le renforcement des dispositifs de prquation horizontale . Sagissant du bloc communal, lintgralit de la croissance de leffort de prquation, quil sagisse des instruments dits horizontaux (tels que le FPIC ou le FSRIF) ou dinstruments dits verticaux (DSU, DSR, DNP, ), est dsormais finance exclusivement par les budgets locaux, et non plus par le budget national (dans le premier cas, au travers de prlvements sur les territoires dits contributeurs , dans le second cas en procdant une diminution des compensations part salaire et des dotations de garantie). Ecrire que les marges de progression de la prquation verticales apparaissent rduites est surprenant : selon nous, la monte en puissance de la prquation doit tre fonde sur lefficacit des instruments au regard des objectifs poursuivis et non selon lattribut dtiquettes obsoltes (verticale vs horizontale), ni encore moins selon des finalits indirectes telles que le renforcement des contraintes lgard de la dpense publique locale. La Cour souligne que la rforme de la fiscalit locale a eu des consquences dommageables quant la robustesse des indicateurs de mesure de la richesse ; elle note, et nous partageons cet avis, que cela constitue un frein lacceptation dune plus large prquation . Aussi, accrotre leffort de prquation exige plusieurs pralables. Pour les maires des grandes villes et prsidents de grandes communauts, ce sont, outre une plus grande robustesse des indicateurs de mesure de la richesse :
- la prise en considration des diffrences de charges induites par les ingalits sociales de situation des populations parfois profondment et historiquement ancres dans certains territoires ; - le renforcement du critre deffort fiscal (lequel nest actuellement quun indicateur de second rang dans les calculs de prquation), dans la mesure o la premire ingalit laquelle sont confronts les contribuables locaux dcoule des carts de pression fiscale existant entre les collectivits. Dans la perspective de lexamen parlementaire des prochaines lois de finances, lAMGVF et lACUF envisagent de proposer une srie damendements visant principalement : - assurer une pleine reconnaissance de la solidarit de proximit dveloppe par les grandes communauts en leur sein ; - corriger les consquences paradoxales que le FPIC induit, dune part aux dpens des territoires industriels (lesquels, ainsi que lexprime les analyses de la Cour, rejoignant ainsi nos propres analyses, sont les grands perdants de la rforme fiscale) et, dautre part, aux dpens dun nombre important de villes de banlieues (actuellement prs du tiers des villes ligibles la DSU-cibles appartiennent des communauts qui naffichent pas de solde positif la mise en uvre du FPIC). 3 - Charges qui simposent aux collectivits : des analyses qui viennent opportunment nourrir des dbats dactualit. La Cour relve opportunment que nombre de moteurs da cclration de la dpense simposent aux lus locaux et ne sont pas le fait de dcisions locales. En toute logique ds lors quil sagit du principal poste de dpenses de fonctionnement, le rapport est particulirement prcis en ce qui concerne les dpenses de personnel. En appelant de ses vux que les pouvoirs publics se dotent des outils danalyse adquats () sur la base desquels un bilan partag permettra de comprendre les poids respectifs de la rglementation nationale et de la gestion locale dans les variations observes , la Cour souligne que les conditions ne sont toujours pas runies pour fonder des apprciations globales quant au poids respectif des facteurs endognes et exognes expliquant les alas de ce poste de dpense. Ces rappels sont bienvenus alors que les lus sont trop souvent stigmatiss face des volutions quils subissent. Rmunration des agents de catgorie C, hausse des cotisations la CNRACL, relvement des taux de TVA, rforme des rythmes scolaires, cration des emplois davenir, et dune faon plus gnrale co-financements des politiques nationales limage de lannonce rcente de la cration de 100 000 places de crches : en listant ces charges nouvelles imposes aux budgets locaux, la Cour met laccent sur les injonctions contradictoires que subissent les gestionnaires de collectivits.
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Les maires des grandes villes et les prsidents des grandes communauts en prennent dautant plus acte que cela fait cho la mobilisation qui est la leur sur le plan parlementaire, notamment en matire de lutte contre linflation normative ou en faveur dune acclration de lintgration intercommunale.
RPONSE DU PRSIDENT DE LASSOCIATION DES PETITES VILLES DE FRANCE (APVF) Limportance des enjeux financiers publics et leffort sans prcdent demand aux collectivits locales justifient plus que jamais la prennisation de ce rapport, comme la Cour des comptes le fait dj pour les finances de lEtat et de la scurit sociale. Le rapport souligne que les finances des collectivits sont relativement proches de lquilibre et que la dette des administrations publiques locales ne participe qu hauteur de 10 % au dficit public. Si cette premire observation tmoigne bien de la gestion rigoureuse des recettes et des dpenses locales, la Cour des comptes semble sous-entendre le contraire en insistant sur la hausse tendancielle des dpenses que la contrainte budgtaire na pas suffisamment freine . Ainsi, il est regrettable que les choix politiques et financiers des lus locaux soient, encore une fois, mis en cause alors mme que les finances locales demeurent saines. Limplication des lus locaux dans le redressement de lensemble des comptes publics ne doit pas tre loccasion de revenir sur les principes constitutionnels de libre administration des collectivits locales et dautonomie financire. De surcrot, il convient de rappeler quen plus de leur participation lquilibre des finances publiques, les collectivits locales doivent maintenir leurs dpenses dinvestissement pour favo riser la croissance et prserver un grand nombre demplois dans des secteurs stratgiques comme le btiment. Ces dpenses dinvestissement entranent dans certains cas des dpenses de fonctionnement. Aussi, laugmentation de ces dernires ne peut tre automatiquement perue comme un signe de mauvaise gestion. A cet objectif de maintien des investissements, il faut ajouter un accroissement des normes dont le cot pour les collectivits locales ne peut tre nglig. Pour la seule anne 2011, la Commission consultative dvaluation des normes a valu le cot global support par les collectivits au titre de lactivit normative du Gouvernement prs de 728 millions deuros. Plus rcemment encore, il faut tenir compte de la participation au premier plan des collectivits locales dans la mise en uvre de politiques nationales de grandes ampleurs telles que la refondation de lcole ou encore la cration des emplois davenir. Ces grandes rformes sont profitables pour lensemble des citoyens mais induisent invitablement des charges locales supplmentaires.
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Aussi, une apprciation purement comptable des dpenses locales, sans tenir compte des aspects qualitatifs et sans approche systmique, aboutit forcment des conclusions imparfaites. Par ailleurs, parmi les recommandations formules, celles concernant le rle du Haut conseil des territoires appellent quelques interrogations. LAssociation des petites villes de France demande la cration urgente de cette instance de concertation entre les lus locaux et le Gouvernement. Elle souhaite galement rendre obligatoire le dbat au sein de cette instance sur tout projet de loi relatif l'organisation et aux comptences des collectivits territoriales, et sa consultation sur tout projet de texte rglementaire ou toute proposition d'acte lgislatif de l'Union Europenne intressant les collectivits territoriales. Toutefois, le Haut conseil des territoires ne peut avoir vocation prendre des engagements fermes et rciproques au nom des collectivits locales. Ce lieu de rencontre entre lEtat et les collectivits locales doit permettre avant tout la conclusion dun pacte de confiance et favoriserait lapproche globale des finances publiques, indispensable dans le contexte de rigueur que lon connat. Ce premier rapport public sur les finances locales offre une analyse de la situation financire des collectivits territoriales, essentielle lensemble des acteurs publics. Toutefois, et en esprant que ce rapport soit dit chaque anne, une approche globale du systme financier et les aspects qualitatifs des politiques menes sur le territoire permettront des recommandations compltes pour toutes les collectivits locales.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA FDRATION DES VILLES MOYENNES (FVM)
La Fdration des Villes Moyennes (FVM) - association politiquement pluraliste et paritaire dans ses instances - regroupe prs de 200 maires de villes de 20 000 100 000 habitants et prsidents de communauts - qui reprsentent le quart de la population franaise. Notre Fdration dfend la place et le rle des villes moyennes, tissu urbain infra mtropolitain, la charnire entre les grandes mtropoles et les espaces ruraux. Tissu homogne au niveau dmographique, au niveau de notre anciennet dans le processus dintgration intercommunale, les territoires des villes moyennes nen sont pas moins reprsentatifs de la diversit, voire disparit, des situations en matire de gestion et de finances locales. Je voulais vous remercier davoir associ notre organisme la relecture et la formulation dobservations sur votre rapport public thmatique, consacr aux finances locales. Au niveau mthodologique, je tenais aussi vous remercier de lattention porte la reprsentativit des exemples tirs des observations ou enqutes des cha mbres rgionales, quils soient reproduire ou viter, et qui concernent dans bien des cas nos membres. Sur le fond, jen approuve lessentiel, en particulier lorsque vous affirmez que les collectivits ne peuvent plus sabstraire du contexte des finances publiques, pris dans sa globalit, ni non plus de la ncessit dun effort substantiel de redressement des comptes publics. Dans le mme temps, vous soulignez limportance de mettre en place, dans la dure, un dispositif de gouvernance permettant de nous associer la trajectoire de redressement des finances publiques. Parmi mes observations, je tiens souligner dabord les difficults structurelles que traversent aujourdhui nos territoires, majoritairement industriels, et dpendant dune prsence plus importante de PME quau niveau national. Les villes moyennes sont au cur des enjeux de r industrialisation et de relance de la comptitivit de notre pays. Ces difficults appellent donc des rponses cibles de ltat, tant vis --vis des entreprises encore prsentes, quau niveau de nos collectivits territoriales. Comme vous le soulignez dans vos chapitres consacrs lvolution macro-conomique des collectivits et celle des finances du bloc communal, court terme, une grande proportion de villes moyennes et dintercommunalits vont tre victimes de facteurs qui nuisent la stabilit de leurs finances, et par ricochet, vont conduire ralentir linvestissement local, si rien nest accompli sur la dpense : pression fiscale dj importante sur les mnages, baisse mcanique des concours de ltat qui ne tient pas compte de la richesse ou de la pauvret des territoires, fin de la facilit des crdits de long terme sans pouvoir recourir au march obligataire (taille
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critique insuffisante), incertitudes lies la prennit des mesures de compensation de la rforme de limpt conomique (DCRTP, FNGIR)... Pour corroborer vos constats, je tenais vous confirmer - daprs les rsultats tablis partir de notre Observatoire bas sur les comptes administratifs 2012 principaux de 128 villes moyennes - que la tendance de cette fin de mandat est effectivement moins bonne que les prcdentes. En effet, le ralentissement de la progression des recettes de fonctionnement (+ 1,1 %) provoqu par la baisse des dotations, et la progression plus importante des dpenses de fonctionnement (+ 1,3 %), ont pour consquence dinverser lvolution de lpargne brute des villes moyennes en 2012 (- 0,4 %), l o celle-ci tait en constante progression les annes passes. Cette diminution de lpargne brute est dautant plus sensible, quelle sinscrit dans un contexte de fin de mandat, gnralement porteur en matire dinvestissements locaux. En 2012, et probablement aussi cette anne, les villes moyennes ont russi maintenir correctement le niveau des investissements (+ 4,5 % de dpenses dquipement brut par rapport 2011), ce qui dans le contexte rcent est saluer. Avec une pargne en diminution, pour investir, les villes moyennes ont t contraintes daugmenter lgrement leur encours de dette (+ 2,2 % en 2012), dans un contexte o les facilits de crdit ont disparu, mais o les principaux taux directeurs affichent des plus bas historiques. Sagissant du chapitre consacr la qualit et la fiabilit de linformation financire, je voulais vous confirmer que lexacte connaissance du patrimoine des collectivits territoriales, qu'il soit partie intgrante du domaine priv ou public, apparat de plus en plus comme une ncessit pour optimiser lensemble des politiques locales. notre chelle, la valorisation et la gestion de nos immobilisations sont trop souvent mconnues, elles reprsentent effectivement une trajectoire de progrs , dans la mesure o elles sont un des leviers existant pour mener une politique active de gestion des finances locales, au mme titre que la gestion de dette ou de trsorerie. En ce qui concerne le rythme des dpenses de fonctionnement, nous constatons globalement en 2012 la reprise des charges de personnel (+ 1,5 %), qui rsulte du GVT, dune moindre politique de transferts en direction de lintercommunalit, et aussi de mesures catgorielles d cides unilatralement par ltat. En labsence de marges de manuvres fiscales, les collectivits de notre strate devront naturellement travailler une meilleure discipline organisationnelle, mais il est indispensable que les collectivits soient dune faon ou dune autre associes aux dcisions qui les concernent. Ainsi, les charges de personnel, quil faut contenir voire baisser cote que cote, sont une variable essentielle dans la structure de nos budgets, et il existe effectivement des outils pour amliorer la prsence des agents et leur implication au travail (prvention contre les accidents du travail, lutte contre
labsentisme, couvertures complmentaires en matire sociale). Ds la premire anne, ce type de mesures se traduisent par le gain de plusieurs quivalents temps plein dans une ville moyenne de 20 000 habitants. Dans le mme temps les revalorisations indiciaires des personnels de catgorie C, ou les augmentations des taux de cotisation la CNRACL, grvent notre masse salariale. Concernant la question de la mutualisation des services entre les communes et lintercommunalit, de relles marges de manuvres existent au sein de notre rseau, et des exemples dintgration des services relativement aboutis se multiplient. La mutualisation des services supports (DRH, finances, services informatiques) est une marge envisageable court terme. La mutualisation des charges lies aux politiques dintervention (urbanisme, culture, sport, enfance) nous apparat plus complique mettre en uvre dans limmdiat. En outre, les bnfices de la rationalisation seront sans doute plus payants, et plus immdiatement visibles, en matire dachat public. Sagissant de la question des emprunts toxiques, encore trs sensible dans plusieurs dizaines de villes moyennes, nous estimons quil faut rserver la plus grande retenue, vis--vis des instruments de validation lgislative, dont lhistoire de la dcentralisation montre quils sont financirement prjudiciables aux collectivits locales. Ltat va en effet proposer un dispositif pour rgler les cas dinexactitudes ou bien de dfaut de taux effectif global dans les contrats de prts toxiques souscrits par les collectivits locales, et cela afin de mieux proportionner les consquences dune erreur dans le calcul de ce taux. A court terme, mme si cette solution est complexe mettre en uvre, nous estimons ncessaire quune rengociation globale, par famille de produits, intervienne. Notre Fdration accueille donc favorablement la proposition du Gouvernement de mettre en place un Fonds de soutien pluriannuel, substantiellement aliment par le secteur bancaire. Pour conclure, avec les modifications qui affectent nos schmas de financement, labsence de marges de manuvre fiscales, le financement du cot des nouvelles mtropoles, les charges fixes qui psent sur les dpenses de fonctionnement (augmentation des taux de cotisation employeur la CNRACL, grenelle, accessibilit, rythmes scolaires), nous accueillons avec un intrt marqu vos recommandations qui portent sur la baisse des dotations. En effet, il convient de moduler ces dotations de faon diffrencie en 2014 et 2015. La quasi-totalit des maires des villes moyennes insiste fortement pour maintenir la monte en puissance de la prquation, qu elle soit verticale (dotation de solidarit urbaine) ou horizontale (Fonds de prquation des ressources intercommunales et communales). Ltat ne doit pas se dcourager dans ses objectifs de rduction des ingalits. Aprs avoir
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reu de sa part, tant de bons conseils dconomies budgtaires, pour nombre dentre eux dj engags, la FVM ne saurait ignorer toutes les marges de manuvre qui restent en matire dconomies dans la main de ltat, pour lui viter davoir recours des hausses insupportables dimpts, q ui font monter un certain dgot vis--vis de laction publique, dans la population. Comme vous le soulignez, la baisse homothtique des dotations de ltat ne prend pas en compte les capacits contributives de chacune des catgories de collectivits, et au sein de chaque catgorie, des diffrentes collectivits elles-mmes, ce qui va accrotre les ingalits entre elles. Dans le cadre des dbats portant sur le Projet de loi de finances initial pour 2014, nous estimons vital que le retrait des dotations prserve davantage les territoires des villes moyennes - dont le revenu moyen par habitant est bas que les territoires riches et dynamiques que constituent les mtropoles et lle-de-France.
RPONSE DU PRSIDENT DU CENTRE NATIONAL DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE (CNFPT)
Je vous informe que cette nouvelle version du document que vous maviez communiqu en juin dernier nappelle pas de nouvelle remarque de ma part.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DALSACE
Je tenais vous informer que ce rapport n'appelle pas de remarques particulires de ma part.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DE BASSE-NORMANDIE
Vous pointez, particulirement, la situation de la Basse-Normandie, au regard de l'impact de la rforme fiscale. Vous mentionnez la situation particulirement dfavorable de la Basse-Normandie dans cette rforme. Je souscris totalement ce constat. Toutefois, l'importance de la DCRTP et du FNGIR est plus due un cart entre la nature des bases anciennes et celle de la CVAE, plutt qu'au volume des impts. Notre conomie, qui se caractrise par des activits faible valeur ajoute, se voit fortement handicape quand un impt reposant sur la valeur ajoute comme la CVAE est substitu un impt bas sur la valeur locative comme la TFNB et la TFB.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DES PAYS DE LA LOIRE
Depuis la crise financire qui a clat en 2008, la Rgion a en effet plac la diversification de ses sources de financements au cur de sa stratgie financire. Celle-ci s'appuie sur une dmarche d'innovation et d'thique financire qui se veut au service d'un nouveau modle de financement des investissements publics locaux. Je prends bonne note du jugement positif de la Cour sur cette dimension. Au-del des aspects de gestion et de performance financire, l'enjeu premier est bien celui de la prservation des capacits d'investissements du secteur public local. Comme vous le rappelez dans votre introduction sur les finances locales, les collectivits territoriales ralisent ainsi plus de 70 % de l'investissement public. Je me permets de souligner, cet gard, le rle essentiel des Rgions qui ralisent prs de 17 % des investissements publics tout en ne pesant qu1 % de la dette publique franaise. Dans le contexte de dgradation de l'offre de financement que vous voquez, la Rgion des Pays de la Loire a t la premire collectivit territoriale raliser, en 2009, un emprunt obligataire auprs des particuliers de 80 M lui permettant d'assumer un rle contra -cyclique en acclrant ses investissements alors que les principaux leviers de l'activit (et notamment le levier bancaire) taient gripps. Capitalisant sur sa notation et l'exprience acquise, la Rgion a ensuite mis en place un programme d'emprunt obligataire de 500 M et lanc, en 2012, un nouvel emprunt auprs des particuliers dans une logique de circuit court travers lequel l'pargne rgionale finance les emplois en Pays de la Loire. Complt par une mission auprs d'investisseurs qualifis, cette opration a permis de lever 117 M pour financer des mesures de soutien l'activit conomique et l'emploi. Votre rapport souligne juste titre la performance financire de cette opration ; son cot moyen de 3,7 % tant bien infrieur aux conditions bancaires du moment. Il me semble utile de complter ce point en prcisant les gains indirects de cette stratgie tant sur le plan du financement long terme - le recours au financement dsintermdi ayant induit une concurrence non plus seulement entre prteurs mais galement entre modes de financement - que sur le financement de court terme avec la mise en place d'un programme de billets de trsorerie qui a permis la Rgion de raliser une conomie de prs de 2 M par rapport aux produits bancaires classiques (lignes et revolving). Enfin, si votre rapport fait cho raison d'une lgre dtente en 2012 des conditions de financement du secteur public local, il me semble
nanmoins utile d'insister sur leur caractre encore incertain et volatil (les tensions qui ont simultanment impact le march bancaire et obligataire la fin de l'anne 2011 en tmoignent). Afin de se prmunir de toute nouvelle crise de liquidits, la diversification des sources de financement du secteur public local doit tre conue dans une vise de long terme. C'est ainsi que la Rgion des Pays de la Loire s'attache rechercher des financements institutionnels bonifis, et vient de conclure une enveloppe pluriannuelle de 200 M auprs de la Banque Europenne d'Investissement. C'est galement dans cet esprit, et en rponse aux difficults rencontres par les collectivits qui n'ont pas la taille critique pour accder seules au march obligataire ou ce type d'enveloppes bonifies, que la Rgion des Pays de la Loire s'est particulirement engage dans les travaux prparatoires la cration de la future Agence France Locale et devrait prochainement confirmer son adhsion en tant que membre fondateur.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL RGIONAL DE PROVENCE-ALPES-CTE DAZUR
Conformment au code des juridictions financires, ce rapport sera publi, le cas chant, avec les rponses des collectivits intresses. J'ai donc l'honneur de vous informer que je ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LAIN
Je ne souhaite pas apporter de rponse particulire ce rapport.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LAUDE Je vous informe que je nentends pas apporter dobservations particulires vis--vis de ce document.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DU CALVADOS J'ai lu attentivement le dossier que vous mavez adress et plus particulirement les pages voquant la situation de mon dpartement. Je nai pas de remarque particulire faire l'exception d'une seule relative un extrait concernant les investissements de notre collectivit. D'une manire gnrale, j'indiquerais que les analyses faites tant au titre de lanne 2010 que de 2011 sont quelque peu fausses du fait du caractre exceptionnel de lanne 2009. Cette anne 2009 est celle du plan de relance initi par l'tat pour contrecarrer les effets de la crise qui affectait notre pays. Notre collectivit a souhait s'y associer en acclrant ses investissements et, de ce fait, nos ralisations ont t plus fortes qu' l'habitude atteignant un pic de 137,5 M hors remboursement du capital de la dette. Naturellement, aprs cet effort, les annes 2010 et 2011 sont celles d'un retour une situation plus normale, avec un niveau de ralisation proche des 100 M, montant qui constitue tout la fois un objectif et le niveau de rfrence que nous savons financer pour le long terme.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LA DRME
Je ne peux que me rjouir qu'une information claire, transparente et rgulire puisse tre apporte aux parlementaires mais galement au citoyen sur les ressources financires des collectivits locales et leur utilisation. Je note ce propos que vous soulignez la ncessaire participation des collectivits territoriales au retour l'quilibre des comptes publics . Je souscris pleinement cette affirmation et tiens rappeler que cette contribution est d'ores et dj ancienne et consquente, si l'on considre l'insuffisante compensation des transferts de comptence lie la dcentralisation. Le reste charge des dpartements dans le financement des allocations individuelles de solidarit (AIS) en tmoigne. Comme vous le savez, le financement inadquat d'une dpense structurelle relevant de la solidarit nationale par des recettes locales de plus en plus dpendantes de la conjoncture, est l'une des raisons principales de la baisse de l'pargne brute des dpartements. Aussi, il me semble qu'au lieu d'appeler la cration de normes lgislatives sur des objectifs d'volution des dpenses des collectivits locales, il serait judicieux de mieux anticiper les charges transfres et leur volution, afin de garantir aux collectivits locales les moyens d'y faire face. Concernant la forte diminution de l'pargne brute, vous citez juste titre l'effet de ciseaux entre le rythme des dpenses sociales et celui des recettes. Dans ce cadre, vous analysez l'impact de la suppression de la taxe professionnelle sur le dynamisme des recettes fiscales dpartementales. Je souscris pleinement vos conclusions. Le nouveau panier fiscal ne permet pas en effet aujourd'hui de rpondre la forte croissance des charges en particulier sociales. Les ressources fiscales sont marques par leur difficile prvision et lisibilit (CVAE), leur volatilit (DMTO) et leur faible dynamisme (TF). Je me permets de complter votre information sur la situation de notre Dpartement, cite dans le rapport. Tout d'abord, je tiens prciser que si l'implantation de sites nuclaires sur notre territoire expliquait l'importance des bases de taxe professionnelle, le dynamisme de la taxe professionnelle doit plus mon sens celui de l'conomie rsidentielle, trs dveloppe dans notre Dpartement. Par ailleurs, l'pargne brute du Dpartement de la Drme ne s'est pas altre compter de 2010 mais a au contraire augment grce d'importants efforts de gestion, entrepris dans le cadre d'une stratgie financire volontariste. De 82 M en 2010, l'autofinancement brut s'lve 85 M en 2011 et 92 M en 2012. Ce rsultat nous permet de poursuivre une importante politique d'investissements et de soutien aux territoires, dfinie dans le cadre de notre prospective pluriannuelle moyen terme.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DEURE-ET-LOIR
Je pense utile de rappeler la rflexion des magistrats qui introduit lextrait que vous citez : la GPRH nest quun outil au service dune politique et ne prend tout son sens que si cette rflexion stratgique est rellement mise en uvre . Aussi, vous comprendrez aisment la complexit pour un Dpartement affermir une gestion prvisionnelle des ressources humaines, alors mme que les projets de rforme territoriale se succdent, ajoutant ou retirant au gr des semaines des comptences aux diffrentes collectivits territoriales, les privant ce jour d'une relle visibilit quels que soient les outils de GPEC dont il dispose et les bonnes volonts quil a su fdrer autour de cette dmarche.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DU GARD
La Cour aborde en effet le cas du dpartement du Gard, dans son analyse relative au dynamisme de la dpense sociale locale ainsi qu la situation des dpenses de personnel au sein des collectivits territoriales. Les donnes concernant la progression des dpenses de prestations sociales nappellent pas de remarque particulire de ma part, sauf indiquer que ce taux de 8,2 % de la population gardoise bnficiaire du RSA correspond prcisment 59 362 allocataires. Sagissant en revanche des lments rapports par la Cour relatifs la mise en uvre de la rgle du cumul de fonctions au sein de la collectivit, il me parat ncessaire den nuancer les termes. A cet gard, lapplication du cumul dactivit est effectivement favorable aux agents publics du dpartement, ainsi que la prcis la Chambre rgionale des comptes dans son rapport dobservations dfinitives publi en 2012.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE HAUTECORSE
Mon attention a t porte par la mention du dpartement de la Haute-Corse, deux reprises dans le rapport, concernant des rgimes indemnitaires qui seraient onreux ou irrguliers concernant l'absentisme des agents. Sur le premier point, il est inexact d'indiquer que ladite prime informatique serait dpourvue de fondement juridique. Elle a t mise en place par une dlibration du conseil gnral de 1999. Celle-ci prvoyait que, sur le fondement de la russite un examen informatique interne, un coefficient de majoration des diffrentes indemnits (IAT et IMP notamment) pourrait tre appliqu. La formulation de la Chambre semble donc errone ou tout le moins excessive. Le fondement juridique existe du fait de la dlibration vote, la Chambre met un doute quant sa lgalit ce que le dpartement conteste. Une procdure de jugement des comptes tant en cours sur ce sujet, il serait prmatur de faire mention de ces lments dans le rapport sur les finances locales qui, si aucun prjudice ni aucun manquement n'taient constats, contiendrait une information errone et prjudiciable au dpartement de la Haute-Corse. Sur le second point, il est fait tat des absences pour maladie ordinaire au dpartement de la Haute-Corse alors mme que d'importants efforts ont t effectus et d'importants moyens ont t dploys ces deux dernires annes, ce qu'a reconnu la Chambre dans son rapport d'observations dfinitives. Le taux d'absentisme a baiss d'un tiers en 3 ans, et ce sur la maladie de courte ou de longue dure comme sur l'accidentologie. Avec un taux d'absentisme infrieur 7 % en cette fin d'anne, contre plus de 9 % fin 2010, le dpartement de la Haute-Corse se situe dsormais en-dessous de la moyenne des dpartements. Ce rsultat est le fruit d'un double travail de contrle et de prvention. Le dpartement contrle systmatiquement les arrts maladies via contre-visites mdicales. De plus, le dpartement a lanc fin 2011 une dmarche de prvention des risques notamment sur les risques psycho-sociaux permettant de dceler en amont les situations professionnelles pouvant gnrer de l'absentisme. La Corse tant rgulirement caricature sur ces questions, il serait prjudiciable de pointer du doigt le dpartement de la Haute-Corse qui a justement fait de la lutte contre l'absentisme un objectif majeur qui porte ses fruits.
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RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DU HAUT-RHIN
Je tiens prciser que les dpenses des trois allocations individuelles de solidarit (APA, PCH et RSA) se sont leves 138,8 M au compte administratif 2012, pour un montant de compensation vers par l'Etat de seulement 72,1 M, soit un reste charge pour le Dpartement du Haut-Rhin de 66,7 M.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DINDRE-ET-LOIRE Dans le rapport - Une compression des dpenses dinvestissement mise en uvre de faon diffrencie Je ne partage pas entirement lanalyse de la Chambre en ce qui concerne le choix des investissements opr par le conseil gnral. En effet, la construction du centre de formation du SDIS ainsi que la cration du parc dactivits ISOPARC ne constituent pas en tant que telles des "dpenses dquipement propre" mais bien des aides verses dautres organismes. Le SDIS est un tablissement public autonome au fonctionnement auquel le dpartement apporte une contribution obligatoire et quil a dcid daider au moyen dune subvention dquipement pour la construct ion de son centre de formation. En aucun cas, ce centre ne peut tre considr comme appartenant au Conseil gnral. Dans le cas dISOPARC, le conseil gnral est le principal financeur de SUD INDRE DEVELOPPEMENT, syndicat mixte qui ralise pour son compte et celui des collectivits membres lopration damnagement de la zone dactivits. Sa contribution est donc verse sous formes de subventions de fonctionnement auxquelles il convient dajouter les garanties demprunt quil accorde en lieu et place du syndicat qui nen a pas les capacits ; l encore il sagit de dpenses de fonctionnement. Enfin sil est vrai quune contraction du volume global dinvestissement sopre ces dernires annes, les subventions dquipement reprsentent encore un tiers de ces dpenses. Enfin, la baisse des financements externes vient imposer des choix dans la rpartition entre quipements propres et aides verses aux communes, mais en lanant cette anne une contractualisation avec les communauts de communes, le conseil gnral prouve que, loin de se dsengager des territoires, il entend aider au mieux les projets qui assureront leur dveloppement.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DU LOT
Je vous informe par la prsente que je ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport.
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LA MEUSE

Aprs une analyse complte de ce rapport public thmatique, il apparat quil nexiste aucun point susceptible de justifier une observation du conseil gnral de la Meuse. Aussi, je vous informe que je nai aucun commentaire apporter ce document.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LOISE
La chambre rgionale des comptes avait pu noter une qualit des comptes qui pouvait tre amliore sagissant des restes raliser pour lesquels plusieurs exemples de 2008 et 2009 atteignent un cumul dune dizaine de millions deuros . Jai rpondu en son temps ce rapport et ne reviendrai pas sur ce qui a pu tre dit. Suite cela, jai pris trs au srieux les observations faites par la Chambre et le contrle des restes raliser a t repens et scuris. Depuis 2011 le contrle des restes raliser et des rattachements lexercice fait lobjet dune procdure stricte et explicite. Une note de service est envoye chacune des directions rappelant la dfinition des restes raliser et la procdure adopter. En outre, la direction des finances runit cette occasion lensemble des gestionnaires financiers des directions afin de leur rappeler les critres qui permettront leur validation (prsence dune pice justificative dengagement, explication fournir par la direction sur la raison du non-paiement dans lanne) et rpondre leurs questions. Chaque reste raliser est ensuite vrifi par la direction des finances qui seule les valide. Cette mthode, alliant une grande rigueur et une pdagogie importante auprs des directions oprationnelles a port ses fruits, pour lexercice 2012 les restes raliser ne reprsentent plus que 6,2 M en dpenses de fonctionnement et 1,9 M en dpenses dinvestissement. Preuve supplmentaire de la qualit du contrle, plus de la moiti de ces restes raliser sont consomms dans les 5 premiers mois de lanne. Votre rapport sattache la qualit de linformation financire dans les collectivits. Je vous signale linitiative du dpartement de lOise qui depuis lexercice 2012 prsente son budget suivant une logique qui met en avant le sens de laction publique plutt quune logique comptable. Dsormais, le budget dpartemental est prsent en mission, programmes et actions correspondant aux politiques publiques menes, suivant une logique proche de la LOLF en vigueur pour le budget de lEtat. Jai voulu approfondir cette logique pour que le budget soit le reflet de la volont des lus et quil tmoigne des actions menes au profit des Isariens. La qualit et la transparence de cette prsentation a t souligne par les lus tant de la majorit que de lopposition et permet un dbat ouvert sur les projets mens par le dpartement. Lcriture des rapports que jai voulue claire et accessible permet chaque Isarien de comprendre les dpenses effectues par le dpartement et de se forger un avis en citoyen clair. Le compte administratif, trop souvent nglig, est loccasion dun bilan sur lexcution du budget et les politiques menes. Il permet aux lus et
aux citoyens de bien se rendre compte de ce qui a t accompli et de comprendre lutilit de chaque euro dpens. La transparence de la dpense publique est pour moi une condition indispensable du fonctionnement dmocratique et je la considre largement en uvre au sein de mon administration. Je remarque enfin que votre dernier chapitre portera sur laccs des collectivits territoriales aux financements bancaires et obligataires. Je vous invite vous rapprocher ce sujet de la direction des finances de mon dpartement qui a dvelopp en dbut danne avec un partenaire bancaire un nouveau type de contrat obligataire simple, performant et amortissable qui rpond ainsi ce qui est selon moi le principal danger de ce type de financement, savoir un remboursement in fine qui doit tre largement anticip.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DU CONSEIL GNRAL DE LYONNE
Je tiens vous prciser que, de manire gnrale, les dveloppements concernant le dpartement de l'Yonne n'appellent pas de remarques de ma part.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DU PAYS AJACCIEN
Les lments positifs relevs par le rapport et relatifs la gestion de la dette de notre collectivit nappellent pas dobservations de ma part. Cest pourquoi je vous confirme que je ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DAGGLOMRATION DE LALBIGEOIS Ce rapport nappelle pas dobservations de ma part.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DAGGLOMRATION BZIERS MDITERRANE
Sur la progression des effectifs et de la masse salariale de la Communaut d'Agglomration Bziers Mditerrane (CABM), on constate sur la priode 2007-2011, 59 crations de postes, dont il convient de rappeler l'objet : - 15 rsultent du transfert de la comptence tourisme ; - 14 sont dploys sur la lecture publique et l'enseignement artistique en lien avec ces transferts de comptence ; - 1 poste d'ingnieur Haut dbit dote l'agglomration de la technicit ncessaire la politique volontariste inscrite au projet d'agglomration de garantir une couverture numrique innovante ; - 5 viennent en renfort des services ressources (2 gestionnaires marchs publics, 1 assistant coordinateur de financements, 1 assistant ressources humaines, 1 technicien parc auto et hygine et scurit) ; - 24 correspondent la ncessit de se doter de moyens pour faire face aux dispositifs et normes qui s'imposent aux collectivits, savoir : . 7 postes (5 techniciens,1 ingnieur, 1 administratif marchs publics) sur la comptence eau et assainissement, en charge de la mise en uvre des schmas directeurs approuvs en 2006, tablis partir d'un diagnostic imposant une mise aux normes incontournable des rseaux et des ouvrages prsents sur le territoire ; . 1 poste de technicien au Service Public d'Assainissement Non Collectif, en charge du contrle de l'assainissement non collectif, dvolu aux collectivits territoriales, avec obligation d'une ralisation avant le 31 dcembre 2012 ; . 1 poste affect l'quipe de Matrise duvre urbaine et sociale en charge du suivi du Contrat Urbain de Cohsion Sociale, cadre contractuel propos par ltat, aux collectivits territoriales, en partenariat avec la Caisse dAllocations Familiales, lAgence Nationale pour la Cohsion Sociale et lgalit des Chances pour mettre en uvre un projet territorialis de dveloppement solidaire et de renouvellement urbain ; . 1 poste de gomaticien en charge du systme d'informations gographiques, indispensable notamment dans le cadre des normes INSPIRE et DT/DICT ; . 1 poste de chef de projet en prospective d'amnagement, permettant, en conformit avec le SCOT, de doter notre collectivit d'un outil de planification incontournable pour grer la fois le dveloppement
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conomique et urbain, la prservation des ressources naturelles et agricoles et l'attractivit de son territoire ; . 1 technicien dplacements en charge notamment de la mise en accessibilit des arrts de bus dans le respect de la loi handicap, et du dploiement d'un rseau cyclable, fiche action du Plan Climat nergie territoire ; . 11 postes affects aux piscines communautaires (dont 7 matres-nageurs), dans le cadre du plan piscine dvelopp pour rpondre aux programmes de l'ducation nationale en matire d'apprentissage de la natation ; . 1 poste de contrleur de gestion, suite donne aux observations formules par la Chambre rgionale des comptes lors de son premier contrle de la gestion de notre collectivit. Ainsi, en dehors du transfert de la comptence tourisme, - 55 % des crations de postes de la priode considre ont t pourvues pour faire face aux obligations et missions dvolues notre collectivit dans le cadre de normes et de rglementations ; - 34 % constituent des moyens supplmentaires dploys pour quiper le territoire, sur des mtiers qui ne sont pas exercs par les personnels des communes membres de la CABM ; - 11 % ont t ncessaires pour structurer les quipes administratives et techniques. Concernant la dure du travail, le temps de travail hebdomadaire est fix 36 heures rparties sur 4,5 jours dans la majorit des services sauf prise en compte de ncessits particulires lies l'accueil du public dans les quipements communautaires (piscines, mdiathque, etc..). Cette disposition nest en rien contraire la rglementation. Dans la mesure o cette organisation est module sur lensemble des agents, les services fonctionnent 5 jours sur 7 ou 6 jours sur 7 et non moins. Il n est pas tabli que ce soit pnalisant pour lusager ou la CABM. Au contraire, les plages douverture et de fonctionnement des services sont de ce fait plutt largies. Les services administratifs, par exemple, fonctionnent de 8 h 17 h 30 (fermeture mridienne dune heure), ce qui nest pas forcment lusage dans ladministration entendue au sens large. Les cadres nont pas de rgime de travail spcifique identifi dans le rglement relatif au temps de travail. A ce titre, ils peuvent prtendre une journe hebdomadaire non travaille comme les autres agents sous rserve des ncessits et des contraintes que leur fonction leur impose. Il ny a pas de systme automatis du temps de travail car les contrles hirarchiques sont facilits par le travail post (exemple : piscines ou collecte des ordures mnagres). Pour les postes administratifs, le
rglement relatif au temps de travail nadmet pas le fonctionnement en horaires variables, ce qui l aussi rend simple la vrification de la ponctualit et de lassiduit des agents. Il nest pas dmontr que le cot et la maintenance dun logiciel de gestion des temps ajouts aux moyens humains ncessaires au suivi de ce produit soient justifis la CABM. Le report automatique jusquau 31 mars des congs de lann e prcdente non utiliss peut tre considr comme favorable mais il est neutre en terme de droits, sans incidence financire et, clairement annonc, il ne gnre pas de contrainte pour le fonctionnement des services. Au contraire, il apporte aux managers une souplesse supplmentaire en termes dorganisation et de planification du travail. La majorit des agents a puis ses droits congs au terme des vacances scolaires de fin danne (soit dbut janvier) et nutilise pas cette possibilit, qui reste so umise l'autorisation expresse du suprieur hirarchique. Concernant les autorisations d'absence, chaque collectivit fixe son rgime dautorisations dabsence pour motif familial dont la survenance reste relativement exceptionnelle et nimpacte pas notablement le fonctionnement des services (90 jours au total en 2011 pour 340 agents employs entre le 1er janvier et le 31 dcembre). Enfin, il convient de prciser que le cong de fin de carrire reste une exception : il est en effet accord aux agents ayant prsent leur demande dadmission la retraite et remplissant certaines conditions danciennet de services la CABM : - agent comptant de 5 ans moins de 10 ans de services : 1 mois de cong de fin de carrire, - agent comptant de 10 ans moins de 15 ans de services : 2 mois de cong de fin de carrire, - agent comptant plus de 15 ans de service : 3 mois de cong de fin de carrire. Au-del de cette srie d'lments lists par la Chambre Rgionale des Comptes dont je m'interroge rellement sur la pertinence en termes de marges de progrs potentielles, je regrette que notre politique d'optimisation de la ressource humaine, vritablement novatrice sur le plan de la recherche de performance et de l'amlioration continue soit compltement occulte dans votre de rapport. Aucune mention du suivi annuel formalis des objectifs de service dclins en objectifs individuels, aucune rfrence aux dmarches de mutualisation avec les communes qui viendraient apporter un clairage intressant de la gestion de notre collectivit. Personnellement je considre parfaitement strile cette comparaison systmatique avec la fonction publique dtat qui offre ses agents bien d'autres avantages que les quelques points particuliers mis ici en exergue, et prfre de loin m'intresser l'adquation des moyens dont dispose notre
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COUR DES COMPTES
collectivit aux besoins de son territoire en termes de dveloppement durable, et de ses habitants en matire d'emploi, d'habitat et de cadre de vie. Sachez que c'est l le fondement de l'action que nous menons au quotidien avec l'ensemble des Maires des communes de l'Agglomration pour, comme vous le signalez offrir un meilleur service [nos] administrs et, qu'au regard des politiques dveloppes sur le territoire de l'agglomration, les quelques lments de stigmatisation que vous vous proposez de publier nous apparaissent vritablement de peu d'importance.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DAGGLOMRATION DE CERGY-PONTOISE Vous mavez communiqu les extraits du rapport de la Cour des Comptes sur les finances locales relatifs aux missions obligataires auxquelles recourent de plus en plus rgulirement les collectivits locales comme mode de financement alternatif au circuit bancaire classique. Le rapport fait notamment tat de l'mission obligataire lance en 2012 par la Communaut d'agglomration de Cergy-Pontoise. Je me flicite de cette mention dans le rapport de la Cour qui constitue mes yeux une reconnaissance de la capacit d'innovation financire de notre tablissement public de coopration intercommunale comme de la qualit de ses fondamentaux financiers. Le recours de tels modes de financement prsente de faon vidente de multiples avantages. Outre que l'appel direct aux marchs ne peut que soulager le secteur bancaire et pallier une insuffisance temporaire ou structurelle des enveloppes de prts destination du secteur public local, il prsente du point de vue des collectivits locales un double avantage : d'une part une exigence accrue de rigueur de gestion que le processus de notation, corollaire indispensable de l'appel aux marchs, renforce ; d'autre part l'obtention de conditions de financement plus avantageuses qui participent de la matrise de la dpense publique locale. La Communaut d'agglomration de Cergy-Pontoise a effectivement procd une mission obligataire inaugurale en juin 2012, par recours une mission cote et liste (visa AMF), par le biais dun tablissement bancaire arrangeur (HSBC). Cette opration alors justifie par une insuffisance d'offre de prts dans le circuit bancaire classique sest conclue des conditions financires trs avantageuses pour la priode : taux fixe 3,90 % pour une maturit de 10 ans in fine contre des propositions bancaires environ 4,90 % sur une dure de vie moyenne quivalente (soit 20 ans en prt amortissable). La diffrence entre les deux solutions reprsente une conomie denviron 1,8 M sur la dure totale de disponibilit des crdits. En 2013, alors mme que le secteur bancaire tait en mesure de rpondre aux besoins de la Communaut dagglomration, j'ai donc dcid de recourir nouveau au financement obligataire en ralisant deux missions sous forme de placements privs pour 10 et 15 ans aux taux fixes respectifs de 2,69 % et 3,10 %, soit une conomie de 300 K ds la premire anne. La russite de cette opration a t rendue possible par le maintien de la note Aa3 par lagence Moodys et par le succs de lopration de 2012, qui confirmaient tous deux la solidit financire de Cergy-Pontoise. Il me semble ds lors que ce mode de financement des collectivits locales doit tre encourag et dvelopp, tant entendu qu'il est tout fait complmentaire du recours des prts classiques comme notre Communaut d'agglomration continue de le faire.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DAGGLOMRATION HNIN-CARVIN Le rapport nappelle pas de remarques particulires de ma part.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DAGGLOMRATION DU GRAND NARBONNE
Les deux extraits du rapport concernant la Communaut dAgglomration du Grand Narbonne appellent tout dabord une remarque de forme. En effet, les observations de la Chambre rgionale des comptes du Languedoc Roussillon sur la Communaut dAgglomration du Grand Narbonne nont pas t communiques dans leur forme dfinitive notre tablissement public. Les travaux de la Chambre ne doivent tre rendus publics quau terme dune phase contradictoire et aprs information de lassemble dlibrante. A ma connaissance, cette procdure nest pas aujourdhui acheve. Sur le fond, concernant lendettement, il convient tout dabord de rappeler que la rcente crise des liquidits a cristallis les contradictions entre lobligation de sincrit du budget et loptimisation indispensable de la trsorerie. Comment, en effet, imposer dune part que les contrats des prts finanant le budget soient signs la date du vote et, dautre part, reprocher aux collectivits danticiper lencaissement des prts alors mme que les dlais de mobilisation des emprunts sont rduits trois ou quatre mois ? De ce fait, la question ne porte pas tant sur l endettement suprieur aux besoins que sur ladquation entre les principes budgtaires et la ralit conomique et financire. Quoi quil en soit, la progression de lendettement sur la priode considre (+ 80 M) est due pour plus de moiti (+ 42 M) aux budgets annexes de leau et de lassainissement, ces budgets reprsentant in fine plus de 55 % de lendettement global. Cette progression correspond au bes oin de mise aux normes des installations trop longtemps repousses par des communes peu enclines augmenter le prix de leau. Les principaux budgets annexes squilibrant par des recettes propres et prennes, il convient de noter que lencours de dette pa r habitant ramen au seul Budget Principal est sensiblement infrieur la moyenne nationale (256 contre 353 ). Limportance des rserves de trsorerie fin 2011 a plusieurs causes. Le montant des emprunts encaisss sur lexercice. Le cumul des emprunts verss sur les budgets Principal, Eau, Assainissement et Environnement slve 15 100 000 , dont 6 000 000 verss fin dcembre. Le Grand Narbonne a anticip la crise de liquidits et lexplosion des marges bancaires. Ainsi, la dcision de contracter des niveaux de taux avantageux garantit la Collectivit une stabilit de sa charge financire (taux moyen sur lencours : 3,29 %).
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Mme si cette situation se traduit par le rglement de frais financiers sur des tirages de fonds non encore utiliss, cette opration est trs avantageuse pour la collectivit long terme. Au-del de cette anticipation sur lvolution des marges, les dlais des phases de mobilisation des fonds accords par les banques ont t fortement rduits. Ainsi, un contrat de 4 000 000 conclu avec CA-CIB le 30/10/2011 a t vers le 30/12/2011, et contribue pour une large part au solde de trsorerie. Une stratgie de rserves pour 2012, par anticipation la crise de liquidits. Contrairement bon nombre de Collectivits, tous les engagements ports la section dinvestissement au BP 2011 taient financs soit par des excdents reports, soit par des restes raliser en recettes (constitus pour partie demprunts dont les contrats taient signs). Au-del, la rigueur de gestion de fonctionnement sur 2011 permet de dgager une capacit dautofinancement nette de 5 000 000 , montant affect en excdents de fonctionnement capitaliss au 1068 au BP 2012. Un taux de ralisation des investissements limit 50 % sur lanne. Des programmes lourds concernant le budget principal notamment, mais aussi les budgets eau et assainissement, nont connu quun trs faible taux de ralisation sur cet exercice. Les raisons sont de plusieurs natures. A titre dexemple, le taux de ralisation des dpenses dinvestissement du budget principal stablit 52 % en 2011, aprs intgration des restes raliser mais cache des disparits importantes entre catgories. Immobilisations corporelles : (taux de ralisation 62 %) Lcart provient pour une large part des frais dtudes concernant les travaux DOT (matrise douvrage). Subventions dquipement verses : (taux de ralisation 39 %) Lcart est constitu des participations apportes au Conseil Rgional aux projets de modernisation du port de Port la Nouvelle, et des travaux damnagement de larodrome de Carcassonne pour 1 000 000 . Par ailleurs, les crdits sur les oprations cur de village (1 300 000 ) nont t que trs partiellement consomms. De la mme manire, les subventions (public) prvues dans le cadre de lANRU et OPHLM (4 017 000 ) nont pas t consommes.
Dans le mme esprit, les subventions (priv) prvues dans le cadre des faades et nergie, ainsi que les oprateurs de logement social (3 753 128 ) nont t utilises qu concurrence de 927 000 ). Immobilisations corporelles : (taux de ralisation 68 %) Les projets de rserves foncires et dacquisition de terrains (aire de grand passage) ne se sont pas raliss (1 250 000 ). Les travaux prvus sur les constructions (4 550 000 ) sont reports sur 2012 (IUP, DOT, Espace de Libert). Les dlais de rception des arrts attributifs de subventions ont contribu au retard dans lengagement de ces investissements. Immobilisations en cours : (taux de ralisation 42 %) Les principaux postes de travaux reports sont 600 000 sur laire de grand passage (acquisitions foncires en cours). Les travaux sur les pistes cyclables (430 000 ) raliss en totalit sur 2012. Les autres travaux reports sur 2012 concernent lamnagement des combles de lhtel dagglomration, les travaux du conservatoire et sur le btiment de Ginestas. Temps de travail : Enfin, la remarque sur labsence de contrle automatis des horaires nappelle pas de rponse particulire de ma part. Lagglomration vient de lancer une tude sur le temps de travail pour la mise en uvre des moyens ncessaires au respect de la rglementation en la matire.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT URBAINE DU GRAND LYON Je vous informe que je nai pas dobservations formuler sur ce rapport.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT URBAINE DU GRAND TOULOUSE
Citation du rapport de la Cour des comptes concernant la dure annuelle du travail A Toulouse (Haute-Garonne), en raison de sept dix jours de congs supplmentaires par agent, ce rgime drogatoire entranait fin 2009 une perte quivalente 272 ETP pour un cot de 8,6 M. Un rgime trs favorable bnficie aussi au personnel de la communaut urbaine du Grand Toulouse, de cration rcente, destin faciliter le transfert des agents communaux vers la communaut. Ce rgime reprsente en 2009 pour la CUGT un surcot de 3,2M et 86 ETP perdus. Le droit du travail, tout comme le droit de la fonction publique, reposent sur un ensemble d'quilibres sociaux, tirs de la ngociation et traduits dans un corpus lgislatif ou rglementaire qui atteste des progrs sociaux accomplis. La rglementation en vigueur dans les services de la Communaut urbaine repose sur des acquis historiques conclus au tout dbut des annes 1980 la Ville de Toulouse et qui, comme la trs grande majorit des accords collectifs, qu'ils interviennent dans la fonction publique ou dans les entreprises, font la rgle locale et sont largement respects. Ces accords ont t ports par les personnels de la Ville de Toulouse lors de leurs transferts la Communaut urbaine, comme les salaris d'une entreprise prive portent leurs rgimes de travail lorsqu'ils sont repris par un autre employeur. La bonne gestion des finances publiques locales n'emporte pas invitablement, et certainement pas en France, l'immdiate remise en cause de l'histoire sociale du pays. La rglementation en matire de temps de travail, profondment revue par la loi du 3 janvier 2001, constitue une avance indiscutable. Elle fixe 1607 heures la dure annuelle du travail en France et prvoit les cas dans lesquels des amnagements ou drogations peuvent ou doivent y tre apportes. Cette rglementation prvoit bien, et la Cour le note trs justement, que les rgimes de travail mis en place avant l'entre en vigueur de la loi du 3 janvier 2001 peuvent tre maintenus par dcision expresse de l'organe dlibrant de la collectivit . C'est ce que le Prsident de la Communaut d'agglomration du Grand Toulouse a jug utile de faire et une dlibration a t adopte en ce sens par le Conseil Communautaire en 2001, donnant ainsi une base lgale au rgime en vigueur dans ses services.
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COUR DES COMPTES
Les magistrats de la Cour des comptes s'appuient sur cette illustration pour dmontrer que le cot de telles dispositions n'est pas compatible avec la recherche d'conomies qui est rendue ncessaire pour juguler les dficits et combattre la dette publique. Les collectivits locales seraient ainsi mauvaises gestionnaires, se privant ici d'utiliser un levier d'optimisation de leurs dpenses. La Communaut urbaine de Toulouse mtropole, comme l'ensemble des collectivits locales et de leurs tablissements publics, contribue au redressement des comptes publics et l'effort de solidarit financire : dois-je rappeler quelle est la contribution de Toulouse la baisse gnrale des dotations de l'Etat, alors mme que son dynamisme conomique et dmographique appelle plus de services publics, plus d'quipements, plus de personnels en charge des services du quotidien ? Dois-je rappeler la contribution de Toulouse la prquation communale et intercommunale alors que les disparits conomiques et sociales sont criantes et appellent une prsence plus forte de la puissance publique et une politique de solidarit plus vigoureuse, en phase avec la construction de la future mtropole de Toulouse ? Dans ce contexte que tout le monde connat, j'ai pu contenir la progression de la dpense publique ce qui tait strictement ncessaire, tout en prservant les acquis sociaux des personnels. Le travail que mes services ont conduit sur l'organisation, la mutualisation des services avec la Ville de Toulouse, l'effort de programmation et d'anticipation des dpenses, la limitation des nouvelles embauches aux seuls services en relation directe avec les publics... tout un ensemble de mesures qui amnent une croissance bien plus modre des dpenses de personnel qu'elle n'a pu l'tre par le pass, en tous les cas compatible avec la trajectoire des finances publiques dans les prochaines annes. La mutualisation des services par exemple entre la Ville de Toulouse et la Communaut urbaine permet de raliser une conomie annuelle de l'ordre de 6,4 millions d'euros sur les dpenses de personnel, reprsentant environ 180 emplois. Elle amne, au-del des conomiques d'chelle, une plus grande fluidit dans les dcisions et une intervention mieux coordonne des services sur le territoire.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DE COMMUNES SUD-ESTUAIRE
Lors de la construction du complexe aquatique, le mode de gestion n'avait pas t compltement dcid. C'est pourquoi, l'ensemble de l'investissement a t fait sur le Budget Principal. Le Budget Annexe n'a vu le jour qu'au moment de l'ouverture du complexe pour la partie gestion qui a t immdiatement dlgue. Il convient effectivement, maintenant pour une meilleure lisibilit du cot de cet quipement, de transfrer les immobilisations et les emprunts au Budget Annexe. Ceci est prvu pour le prochain Budget 2014.
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COUR DES COMPTES
RPONSE COMMUNE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT URBAINE DE STRASBOURG ET DU MAIRE DE LA COMMUNE DE STRASBOURG Je vous informe que je nai pas dobservations formuler.
RPONSE DU PRSIDENT DU SYNDICAT MIXTE BAIE DU MONT-SAINT-MICHEL
Le Syndicat Mixte Baie du Mont-Saint-Michel assure une tche dlicate de matrise douvrage dune opration complte et complexe, hors norme et sans prcdent, qui se droule en majorit sur le domaine public maritime de ltat et dont ce dernier a dirig toutes les tudes de faisabilit. Certes, la spcificit du projet damnagement et de rtablissement du caractre maritime du Mont-Saint-Michel a eu des difficults sinscrire dans le cadre rglementaire applicable aux syndicats mixtes. A loccasion du contrle de la Chambre rgionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie portant sur la priode 2004 2011, le Syndicat Mixte a produit un bilan des contentieux qui faisait tat de plusieurs dossiers, principalement lis aux expropriations et aux marchs publics. La Chambre a jug le nombre et la nature des contentieux non surprenants, en raison de lobjet social du Syndicat et la nature mme du projet mettre en uvre, mais a not labsence de provisions au sein des budgets primitifs et comptes administratifs du Syndicat Mixte. Le Syndicat Mixte ralise le projet de rtablissement du caractre maritime du Mont-Saint-Michel, conformment aux dispositions de la dclaration dintention du 16 juin 2006 signe entre le Premier Ministre et le Prsident du Syndicat Mixte. Le protocole de partenariat comporte une maquette financire qui dcrit prcisment toutes les oprations qui doivent tre ralises dici 2015 et la rpartition de leur financement entre les partenaires.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DE COMMUNES CUR DU BOCAGE
Cet extrait concerne le mcanisme de rvision de l'attribution de compensation. Je souhaite apporter les informations suivantes sur ce dossier. Cette rvision a t dcide l'unanimit du Conseil Communautaire lors de sa sance du 16 mars 1986. Elle s'appuie sur l'article 183 de la loi n 2004-809 du 13 aot 2004, repris l'article 1609 nonies C,V, 1er bis du CGI : le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa rvision peuvent tre fixs librement par le Conseil Communautaire statuant l'unanimit, en tenant compte du rapport de la commission locale d'valuation des transferts de charges . Cette rvision se veut limite dans son montant, puisqu'un double systme de plafonnement a t mis en place, savoir : la rvision sera gale 30 % de la diffrence du produit de la TPU constat l'exercice n-1 par rapport l'exercice n-2, sans que le montant de la rvision ne puisse tre suprieur 1,5 % du montant de l'attribution de compensation de l'anne n-1 . Ce double plafonnement permet ainsi la Communaut de Communes de bnficier d'au minimum 70 % des gains de TPU. Cette rvision, preuve de la bonne entente et de la confiance entre les communes a aussi t cre pour permettre ces dernires de bnficier sur leur budget du dveloppement conomique du territoire, sans que cela mette en pril le budget communautaire.
RPONSE DU PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DE COMMUNES DES VALLES DAX (CCVA) Je nai pas paragraphe relatif membres. Il reflte pour le calcul de comptences. dobservations particulires formuler sagissant du lattribution de compensation verse aux communes en effet lvaluation des charges opre par la CCVA, cette attribution loccasion de chaque transfert de
Sagissant de la rforme de la fiscalit locale, il est indniable que cette dernire a particulirement affect la CCVA, en rduisant significativement le dynamisme de ses ressources. Elle a tout dabord rduit de moiti environ son autonomie financire, et a conduit un transfert de la fiscalit vers les mnages. De plus, la loi de finances pour 2012 a institu le FPIC, mcanisme dont il faut souligner le mrite dinstaurer une forme de solidarit nationale (les territoires les plus riches aident les territoires moins aiss). Nanmoins, le FPIC impacte fortement le territoire des Valles dAx : le montant de la contribution progresse chaque anne pour se stabiliser horizon 2016 hauteur de 850 000 euros environ (soit un peu moins de 10 % des recettes de la CCVA). Si en 2013, la prise en compte du revenu par habitant est venue minorer le montant de la contribution, il nen reste pas moins que ce dernier reste lev eu gard au revenu moyen des habitants des Valles dAx, infrieur de 15,5 % la moyenne nationale. Or, in fine, et quel que soit le mode de rpartition entre EPCI et communes membres, cest bien lhabitant des Valles dAx qui financera le FPIC. Aussi, je ne peux que massocier tous ceux qui militent en faveur dune solidarit nationale sexerant galement au regard de ce critre et plaider pour sa prise en compte un niveau plus lev. Au mois de Mars 2013, et pour la deuxime anne conscutive, le conseil communautaire a dcid que la CCVA assume la totalit de la contribution ce FPIC, par drogation la rpartition de droit commun entre EPCI et communes membres. Cette dcision sest fonde : - sur la capacit de la CCVA prendre en charge la totalit de la contribution, sans augmentation de la fiscalit intercommunale et sans hypothquer pour autant sa politique dinvestissement ; - sur une volont politique de ne pas accrotre la pression fiscale des mnages, en anticipant lhypothse selon laquelle certaines communes
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contributrices nauraient eu dautres options que de rpercuter le prlvement leur incombant, sur les impts des mnages ; - sur le souci de prmunir le territoire dun effet de ralentissement des investissements communaux, notamment ceux vocation conomique, au risque de perdre la dynamique dans laquelle il sinscrit aujourdhui. Au-del de la solidarit rurale de montagne qui constitue le socle de lorganisation territoriale des Valles dAx, cest donc bien cet quilibre entre intercommunalit et communes, quil sest agi de prserver.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DAGEN Je tenais vous confirmer que la Ville dAgen ne souhaitait pas faire usage de son droit de rponse.
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DANTONY
Une matrise des effectifs en lien avec la situation financire de la ville La matrise des effectifs du personnel et de la masse salariale a fortement contribu amliorer la situation financire de la ville dAntony depuis une dizaine dannes. Lautofinancement a sensiblement augment depuis 2002. Il est en effet pass de 4,8 M en 2002 15,1 M en 2012, et 16,1 M au budget primitif 2013.
Si le rapport public thmatique sur les finances locales relve (page 7) pour son panel de collectivits le caractre difficilement soutenable dune hausse tendancielle des dpenses un rythme plus lev que celle des recettes , la ville dAntony affiche une situation bien diffrente : ses dpenses augmentent nettement moins vite que ses recettes. Comme latteste le graphique ci-dessous, les recettes communales de gestion ont augment de 2002 2012 plus fortement (+ 2,5 %) que les dpenses de gestion (+ 1,9 %), faisant ainsi progresser lautofinancement sur la priode considre.
Variation annuelle moyenne des recettes et dpenses de fonctionnement

Donnes retraites des transferts la CAHB et des dpenses ou recettes disparues
+5%
+4,2%
+4%
+3,5%
+3,4%
+3,5% +3,1%
+2,8%
+3%
+2,4% +2,1%
+2%
+2,2% +1,9% +1,2% +0,9%

+1,1%
+2,3% +1,8%
+2,5% +1,9%
+1,5% +1,0% +1,2% +1,2%
+1%
+0%
-1%
-1,2%
-2%
CA 2004
CA 2005
CA 2006
CA 2007
CA 2008
CA 2009
CA 2010 Dpenses
CA 2011
CA 2012
Recettes
Variation annuelle moyenne
Variation sur la priode
Conclusion En conclusion, il nous semble que les remarques formules, tant sur les aspects propres la matrise des dpenses publiques que sur la gestion de ses effectifs, en lien ou non dailleurs avec les transferts de comptences vers notre Communaut dAgglomration, ne correspondent pas vraiment la situation de la ville dAntony.
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COUR DES COMPTES
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DAUCH
Je vous informe que nous ne souhaitons apporter aucune rponse particulire.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE BTHUNE
Concernant la gestion des heures supplmentaires la ville de Bthune : Depuis mai 2011 une nouvelle procdure de contrle et de validation des heures supplmentaires a t mise en place. Des runions avec les Directeurs Gnraux Adjoints et leurs chefs de service ont t effectues afin de reprciser la lgislation relative aux heures supplmentaires et de rappeler chacun lobligation de contrle de leffectivit des heures. Une nouvelle information a aussi t faite pour rappeler la primaut de la rcupration des heures sur le paiement. Trois tableaux de bord mensuels de suivi ont t raliss : le premier sur le total des heures effectues et payes, le second sur les heures ralises suite aux festivits cest--dire aux vnements dtermins dans le protocole daccord RTT de manire limitative et permettant le paiement, le troisime sur le suivi par service des heures effectues. Lensemble de ces procdures a permis un cadrage trs serr des heures supplmentaires. Les sommes inscrites au budget prvisionnel 2011 ont t respectes, malgr limpact des manifestations de Bthune 2011, Capitale Rgionale de la Culture. Depuis 2011, le budget consacr aux heures supplmentaires est chaque anne respect .
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE BOURGES Cet extrait nappelle aucune observation de ma part.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE CARCASSONNE
La Communaut a t fortement occupe au cours des deux dernires annes prparer l'extension du primtre, ce qui peut expliquer qu'en dpit des efforts de la Ville certains dossiers n'aient pas avanc aussi rapidement que l'on aurait pu l'esprer. Poursuivant les efforts qu'elle a engags en ce sens depuis plusieurs annes, la Ville ira au bout du traitement des questions souleves, dans l'objectif de la rparation de toute situation potentiellement irrgulire, de la dfense de ses intrts financiers et de la rsolution de toute source potentielle de conflit avec la Communaut afin de garantir les bases de la meilleure coopration entre les deux acteurs complmentaires que sont la Ville et la Communaut. La situation est ce jour la suivante pour ce qui concerne les remarques formules par le rapport d'observations provisoires. Concernant la bibliothque municipale, le rapport voque les questions du libell de la comptence, de l'valuation des charges transfres et des critures patrimoniales conscutives au transfert. La Ville a relev comme la Chambre l'ambigut potentielle du libell, dont la formulation, intervenant dans le cadre de la dfinition de l'intrt communautaire, relve du seul Conseil Communautaire : tout en ayant galement souhait sa clarification, elle constate qu'en pratique, claire par le prcdent que constitue la formulation relative aux centres sociaux, la formulation n'a pas pos de problme. A la suite d'un travail commun entre la Ville et la Communaut, au terme d'une runion du 13/11/12 prparatoire la runion de la CLECT, le montant des charges transfres a t agr par les parties aprs rapports d'experts, et sous rserve de validation par la CLECT. Sur le sujet de la participation au fonctionnement de l'aroport, le rapport met en avant deux points : une imputation des transferts de charges partir de 2009 pour un transfert de comptences n'intervenant qu'en 2010 et la prise en charge par la Ville d'une facture date du 31/12/11 adresse la Communaut. Le premier point est sans incidence financire tant pour la Ville que pour la Communaut : il y a bien eu retenue sur l'attribution de compensation au titre de 2010 de deux annes de transferts de charges, soit 2009 et 2010 alors que, si l'on s'en tient la date de l'arrt -la dlibration du Conseil Communautaire reconnaissant l'intrt communautaire a toutefois t prise le 24/06/09, ce qui plaiderait en faveur d'une prise en compte partielle de l'anne 2009, comme pour le PNRU -, le transfert de comptence n'est intervenu qu' compter de 2010 ; mais dans le mme temps,
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COUR DES COMPTES
la Communaut avait effectivement support les charges ds 2009, alors que, la comptence n'tant pas encore transfre, celles-ci auraient d tre prises en compte par la Ville, et il tait normal que la Ville rembourse la Communaut les dpenses exposes pour son compte par cette dernire. Formellement, il et sans doute t plus clair de traiter sparment les deux points, savoir d'une part le remboursement par la Ville la Communaut pour 2009, et d'autre part le calcul de l'attribution de compensation pour 2010 avec imputation d'une seule anne de transferts de charges, mais le calcul de l'attribution 2010 incluant d'autres lments de rgularisation - PNRU pour 9 mois de 2009, centre social du Viguier pour cart entre estimation provisoire et dfinitive pour 2008 et 2009 -, la CLECT avait jug plus clair de proposer le traitement de l'ensemble de ces flux dans un mme cadre, savoir le calcul de l'attribution de compensation 2010. Le deuxime point concerne le paiement par la Ville d'une facture de 15 500,05 date du 31/12/11 et relative des annuits d'emprunt 2010 : le paiement par la Ville de cette facture, voire de celui d'une autre facture d'un montant de 31 000,10 , relative pour sa part des annuits 2009 et donc en potentiel double emploi avec la prise en compte via l'attribution de compensation, ont t accepts, aprs, comme l'indique le rapport, change de courriels entre la Ville et la Communaut, par souci de cohrence avec la manire de laquelle avaient t calculs les transferts de charges. Pour terminer sur la question de l'aroport, on relvera que le libell de la comptence fait galement question ; la Ville sera vigilante sur ce point qui pourrait tre abord prochainement dans le cadre de la dfinition de l'intrt communautaire conscutive la rcente fusion-extension de la Communaut. propos du Lac de La Cavayre, le rapport relve essentiellement le trop valu du montant des charges transfres, du fait de l'intgration dans son calcul du cot d'exercice des pouvoirs de police, non transfrables et de fait non transfrs. La Ville et la Communaut ont ds 2002 tent de porter remde ce problme par l'tablissement de conventions permettant la refacturation de frais : il est apparu, suite aux observations de la Prfecture, que cette solution, qui pouvait apporter une rponse sur le plan financier, n'tait pas approprie d'un point de vue juridique. Aprs analyse par la Ville de la question - aspects juridiques, bases de l'valuation de 2002 -, celle-ci a propos la Communaut, qui, au terme de la runion du 13/11/12 prcdemment mentionne en a accept le principe et le montant, la correction du montant de l'attribution de compensation par suppression du montant correspondant aux charges non transfres. La Ville est galement en discussion avec la Communaut pour le remboursement du solde pour apurement des annes antrieures - depuis 2002 -.
La participation au programme de rnovation urbaine PNRU - est un sujet important pour lequel la Chambre met en avant juste titre la date tardive de prise de comptence effective par la Communaut, avec des consquences essentiellement juridiques et financires. D'un point de vue juridique, la situation de la convention ANRU a t scurise ds la reconnaissance effective au 01/04/09 par la Communaut de sa comptence sur ce sujet ; il est noter que, un moindre niveau d'engagement financier, la Communaut tait galement ds l'origine partie prenante la convention, cautionnant de fait les engagements pris par la Ville. Par ailleurs, comme cela est dit plus haut, c'est la Ville qui, par son questionnement la Prfecture, a dclench le processus de normalisation de la situation, savoir l'acceptation par la Communaut de sa comptence pleine et entire. D'un point de vue financier, la question reste ouverte car la prise en compte de la date du 01/01/02 pour le transfert de comptences amnerait comme le souligne la Chambre, d'une part valuer zro le montant des charges transfres - en tout tat de cause, quand bien mme la date retenue serait celle du 01/04/09, le mode de calcul des charges transfres pose question, ainsi que cela a t relev par le rapport d'audit prcit - d'autre part demander remboursement des dpenses exposes antrieurement au 01/04/09. La Ville a tudi ce point et, sur la base de ses analyses, va le soumettre la Communaut, tant entendu que le poids des consquences financires, l'anciennet de la question, l'esprit de consensus qui, pour les raisons de solidarit prcdemment exposes, doit tre recherch et le fait que les incidences du transfert sur le montant de l'attribution de compensation aient t approuves l'unanimit sont autant d'lments qu'il convient de prendre en compte dans la dtermination d'une solution. L'accueil des jeunes enfants, et plus gnralement les modalits d'valuation des charges relatives la comptence sociale et mdico-sociale, constituent galement un sujet majeur sur lequel des avances importantes ont t ralises bien que certains points restent en cours ; les questions qui se posent, au nombre de deux, ont trait d'une part la manire de laquelle les charges ont t values, d'autre part au fait que la Ville a continu prendre en charge les cots de personnel intervenant au titre de comptences transfres. La singularit concernant l'valuation des charges consiste en ce que celle-ci a t faite, tant en 2003 qu'en 2004, sur la base d'un cot prvisionnel (besoin d'quilibre du CIAS) et non, ainsi que le prvoient les textes, en rfrence aux annes antrieures : il en dcoule effectivement pour la Ville de Carcassonne un surcot notable, point qui devra comme celui des transferts de charges au titre de l'ANRU, tre discut avec la Communaut,
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avec les mmes contraintes prendre en compte pour l'adoption d'une dcision consensuelle acceptable pour les parties concernes. Pour ce qui est de la refacturation la Communaut des cots des personnels acquitts pour son compte par la Ville, une convention a t mise en place partir de 2012 ; sous rserve de l'amlioration du dispositif sur diffrents points, laquelle le CIAS, la Communaut et la Ville travaillent, cette convention rgle le problme partir de 2012. Par ailleurs, la Ville et la Communaut ont engag des discussions sur la rgularisation au titre des annes 2003 2012. Pour ce qui est de la dmarche de mutualisation, la Municipalit fait aussi, tout en le nuanant, le constat d'un partage des moyens encore faible, tout en prcisant que ceci n'est pas le fait de la Ville de Carcassonne. Le partage de moyens est rel pour un certain nombre de sujets tels que, par exemple, le priscolaire - dans un contexte financier et conventionnel malheureusement inadquat jusqu' peu, mais aujourd'hui normalis, cf. plus haut -, la prparation de repas ou l'informatique : concernant ce dernier point, la Ville est la premire dplorer que la Communaut ait souhait unilatralement mettre un terme un partage de ressources assurment gnrateur d'conomies de moyens. On ne peut que souhaiter que, maintenant que l'extension du primtre, travail majeur qui a fortement mobilis les ressources de la Communaut et dont la complexit et encore t accrue si un chantier de mutualisation avait t ouvert simultanment, a t mene bien, la Communaut soit aujourd'hui prte rflchir nouveau, ainsi que la loi l'encourage le faire donner un nouvel lan la mutualisation - article L. 5211-39-1 du CGCT, d'application diffre, qui prvoit un rapport sur les mutualisations intgrant un projet de schma de mutualisation des services - . Cest le 5 septembre, dans le cadre de ma rponse au rapport dobservations dfinitives que jai prcis la Chambre les dernires informations concernant les relations avec la Communaut dAgglomration et les autres cooprations, je cite : La Ville prend acte du rapport dobservations dfinitives de la Chambre Rgionale notamment en ce qui concerne le Programme de Rnovation Urbaine. Elle veillera poursuivre les actions entames par son administration afin de prserver ses intrts et ajuster le montant de lattribution de compensation future, par une demande de rgularisation des sommes indment retenues par la Communaut dAgglomration. La Ville demandera le remboursement du solde concernant le Programme de Rnovation Urbaine pour apurement des annes antrieures.
A ce jour, depuis la runion de la Commission Locale dEvaluation des Charges Transfres (CLECT) du 11 juillet 2013, la commune a obtenu propos du Lac de la Cavayre, la majoration de lattribution de compensation pour un montant de 58 897 , sommes correspondant aux charges non transfrables et de fait non transfres (pouvoirs de police) depuis lorigine du transfert (2002). La Ville demandera le remboursement du solde pour apurement des annes antrieures. Sur le transfert de la bibliothque municipale, la CLECT a galement act le 11 juillet 2013, le montant des charges transfres et agres par les parties aprs rapport dexperts pour un montant de 891 887 . En ce qui concerne laccueil des jeunes enfants, les dmarches de normalisation ont ce jour abouti. La Ville demandera le remboursement du solde pour apurement des annes antrieures. A la lumire des rponses que je vous adresse aujourdhui, je souhaiterais que le Cour puisse retenir dans son projet dfinitif les modifications apportes par la Chambre Rgionale des Comptes suite nos observations sur le rapport provisoires, ainsi que celles que nous avons t amenes faire sur le rapport dfinitif.
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE COMPIGNE
Vous m'avez inform que le rapport public, portant sur les finances locales que la Cour se propose de publier prochainement, prvoyait une citation sur la Ville de Compigne, indiquant les mesures adoptes en vue de mieux contrler les dpenses de personnels, notamment par le non remplacement des absences des agents pour cause de maladie. En effet, la ville a t amene adopter cette mesure contraignante, la suite d'un appel public la concurrence, pour la couverture des risques statutaires, lanc auprs de compagnies d'assurances. Les rsultats de cette consultation sont apparus infructueux pour la collectivit, compte tenu des montants prohibitifs de la prime de risque sollicits par les assureurs, pour le remboursement des absences de personnels pour longue maladie, maladie ordinaire et cong maternit. La ville a t contrainte de renoncer au bnfice de cette couverture et a donc rduit la garantie de certains risques, en ne retenant que les accidents du travail et la garantie dcs. Pour toutes les autres absences, la ville a dcid de prendre sa charge ces risques. Afin de ne pas alourdir financirement ce poste, elle a dcid que, dornavant, les personnels absents pour cong maladie ou maternit ne seraient plus systmatiquement remplacs, hormis pour les cas de personnels encadrant des enfants, dont la prsence est indispensable.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE CONCARNEAU
La matrise des dpenses de fonctionnement et en particulier de la masse salariale est un enjeu important pour Concarneau. Cest aussi le cur de nos actions au quotidien en direction des habitants et des visiteurs toujours plus exigeants. Nous encadrons strictement nos effectifs. Il ny a pas de cration de postes. Pour autant, notre masse salariale continue dvoluer. Vous indiquez : On observe dans tous types de collectivits une croissance forte des dpenses lies aux rgimes indemnitaires et heures supplmentaires . Ces deux lments de la rmunration dun agent ne sont pas comparables. Les heures supplmentaires sont des variables dajustement qui nous permettent justement de matriser nos effectifs. Concernant les rgimes indemnitaires, vous faites rfrence au dernier contrle de la Chambre rgionale des comptes de Bretagne sur les comptes de Concarneau : des rgimes indemnitaires onreux ou irrguliers dans de nombreuses collectivits. Tel est le cas de rgimes indemnitaires de certains agents de Concarneau . La CRC de Bretagne a en effet identifi un certain nombre de dysfonctionnements dans les attributions de rgime indemnitaire pour certains agents de la collectivit. Ce ntait pas une pratique gnralise. Nous avons depuis rgularis les situations. Le caractre onreux des rgimes indemnitaires est point. Il me semble, quau titre de la libre administration des collectivits territoriales, le rgime indemnitaire est aussi un levier dajustement dans le cadre dune politique salariale. Il apparat ainsi comme un enjeu non ngligeable dans nos dmarches de recrutement. Face certaines collectivits, une commune de 20 000 habitants, comme Concarneau, rencontre des difficults de recrutement. Les candidats potentiels le savent et le niveau de rgime indemnitaire devient un lment dcisionnel. Mais, comme de nombreuses collectivits, nous devons certainement y voir plus clair dans nos procdures dattribution de rgimes indemnitaires. Transparence et simplicit devraient tre recherches. Forts des remarques de la Chambre rgionale des comptes de Bretagne, nous allons entamer un travail danalyse de lvolution de notre masse salariale. Ce travail nous conduira mieux apprhender les dterminants de nos dpenses de personnel et les leviers utiliser pour les matriser, notamment les rgimes indemnitaires. Vous comprendrez que je souhaite montrer par ces remarques que la ville de Concarneau ville centre de 20 000 habitants, est consciente des enjeux financiers et budgtaires actuels et venir.
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DU CONDOM Je nai pas dobservations formuler sur ce rapport.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE COUDEKERQUE-BRANCHE
La Ville dont je suis le Maire est voque dans le cadre du chapitre 5 Les dpenses de personnel des collectivits locales et plus particulirement dans la rubrique 2 Les composantes de la rmunration au titre des irrgularits concernant la rmunration de base. Sans vouloir polmiquer sur lintrt majeur que reprsente pour les finances de lEtat ce passage concernant ma commune, je me dois quand mme de regretter que ne soit pas voque la rponse que jai apporte aux observations faites par la Chambre rgionale des comptes Nord-Pas-deCalais, Picardie loccasion du contrle quelle a effectu pour la priode allant de 2005 2011. Aussi je mautorise vous en transmettre les extraits les plus significatifs relatifs la gestion du personnel. 3 - LA GESTION DU PERSONNEL Le constat introductif de la Chambre se suffit lui-mme et rsume parfaitement la fois la situation en 2008 et le rsultat des efforts de gestion consentis depuis : Aprs une forte hausse durant la premire moiti de la dcennie, les charges de personnel de la commune ont continu daugmenter jusquen 2008, avec notamment une hausse de plus de 10 % en 2005 et de plus de 4 % en 2007. La Chambre observe toutefois une matrise globale de ce poste de dpense depuis 2009 . Effectivement, en 2009, 2010 et 2011, la progression a t respectivement de - 1,5 %, - 0,2 % et - 0,3 %. La Chambre, juste titre, a bien pris en compte cette rupture majeure et je len remercie. a - Le management gnral Comme la Chambre la constat, la commune ne disposait pas jusquen 2009 dun vritable organigramme des services. Ce nest dsormais plus le cas. En effet, jusquen 2008, un schma sommaire (transmis linstruction) prsentait en rteau lensemble des services municipaux sous la case identifie du Maire et tenait lieu dorganigramme rsumant lui seul le dficit dorganisation et donnant une ide du mode de fonctionnement de lpoque. A partir de 2009, la ville sest enfin dote dun organigramme digne de sa strate dmographique afin de satisfaire aux besoins de la population. Dans lorganigramme actuel, des sphres de comptences son t ainsi identifies, comme dailleurs les services et leurs responsables et aussi les liens hirarchiques, lensemble sous lautorit demplois fonctionnels.
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Sur le mme registre managrial, la dmarche dvaluation du personnel est en cours. Elle se droule en parallle celle de llaboration des fiches de postes (environ 450). Le livret de prsentation et dinformation dsormais finalis et qui sera remis chaque agent permettra une bonne comprhension de la dmarche et son appropriation. Pour mmoire, le processus de notation pourtant obligatoire ntait plus mis en uvre depuis plus de 15 ans. Cest une dmarche innovante, initie le 14 dcembre 2010 par la dlibration du Conseil municipal dcidant de mettre en place titre exprimental lentretien professionnel, qui a fait lobjet dun partenariat actif avec le Centre National de la Fonction Publique Territoriale. Les groupes de travail constitus pour la rdaction des fiches de postes sur la base dune trame unique rsultant de leur rflexion ont, par la mise en commun de leurs travaux, contribu aussi une meilleure connaissance des environnements respectifs. La Chambre souligne : la collectivit devrait tablir une procdure interne de recrutement afin de disposer dun rfrentiel prenne . Il nexiste aucune obligation lgale et rglementaire dans ce domaine. Toujours est-il que dsormais, et depuis 2008, la mobilit interne est systmatiquement suscite par la bourse interne de lemploi cre en 2008. Pour complter mon propos, et toujours en termes de management, il ny avait pas non plus doutil de communication interne. Mme si ce nest pas non plus une obligation, cette lacune est dsormais comble. A mon initiative, un journal trimestriel assure un lien convivial avec lensemble du personnel et, celle du Directeur Gnral des Services ds son arrive en avril 2009, une lettre dinformations techniques et pratiques locales et nationales est distribue, chaque mois, avec le bulletin de salaire. Le maire, jusqu nouvel ordre, recrute de manire individuelle les agents au regard de ladquation des missions confies et des profils prsents. Il sentoure des avis dautres lus et de lencadrement selon la nature des postes mis en recrutement. Il sassure que les mesures de publicit obligatoires sur les vacances de postes ont t rgulirement accomplies ; et que les organismes institutionnels ont t correctement saisis (CTP, CAP, Centre de gestion) et, bien videmment, en pralable, que le poste a t cr par lassemble dlibrante et figure au tableau des effectifs. Cest dautant plus vrai, applicable et appliqu pour les emplois fonctionnels justement du fait quils sont statutairement fonctionnels. De plus et pour rassurer la Chambre sur la capacit managriale de lquipe municipale et notamment de son encadrement, je me permets de lui signaler que la commune ne sest pas contente dactualiser et de donner vie au document unique sur lvaluation des risques professionnels. En effet, jai confi, aprs dbat en Comit Technique Paritaire et en Comit dHygine, de Scurit et des Conditions de Travail, au Centre de gestion du Nord la
mission de complter ce document unique en y intgrant une analyse pousse des risques psycho-sociaux. Je vous ai rendu destinataire des premires conclusions. Le Comit dHygine, de Scurit et des Conditions de Travail en a t saisi lors de sa runion du 24 octobre 2012. Je porte aussi votre connaissance que dans le cadre des 2mes Assises Territoriales de la Prvention qui se sont droules Lille le 29 novembre 2012, la commune a t prime au titre du Grand Prix Territorial de la Prvention du Nord en recevant le prix spcial pour cette dmarche innovante et exemplaire. b - Le surclassement de la commune 1) Le surclassement dmographique La dlibration du conseil municipal du 29 janvier 2005 a t transmise la sous-prfecture qui en a accus rception le 31 janvier 2005. Je ne ferais donc pas de commentaires sur cette dcision. Toutefois, il est noter queffectivement, et cela tait dailleurs clairement explicit dans la motivation de cette dcision, quelle portait dans un second temps sur une modification du tableau des effectifs portant ajout de 6 emplois dont 1 collaborateur de cabinet. Je mtonne ce propos que, lors dun contrle opr en 2008 dans une commune de la mme agglomration urbaine et dans la mme situation dmographique que Coudekerque-Branche, la Chambre rgionale ne lui ait pas recommand, dans ses observations dfinitives, de rintgrer le droit commun. Cette commune avait en son temps (juin 1997) pris la mme dlibration de surclassement, stait dote de 3 postes dadministrateurs et avait supprim en 2007 lemploi fonctionnel de DGS 20/40 000 habitants. La Chambre avait alors, tout en rappelant explicitement la procdure de surclassement et le tableau des effectifs, simplement constat que la collectivit ne stait pas mise en conformit avec la rglementation prvoyant le remplacement de lindemnit dadministrateur territorial par lindemnit forfaitaire pour travaux supplmentaires (IFTS) en application du dcret 2003-1013 du 23 octobre 2003 . Ds lors, il est pour le moins surprenant que pour deux cas de figure identiques de villes voisines, la Chambre ait insist sur la situation de Coudekerque-Branche mais ne sen est pas mue outre mesure pour la commune voisine. 2) Un nombre de postes de collaborateur de cabinet trop important Il est pris acte de la recommandation de la Chambre que le surclassement dmographique ne sapplique quaux emplois fonctionnels et non aux collaborateurs de cabinet. Cest dailleurs pour cette raison que je nai pas pourvu, depuis mon lection comme maire, le 3me emploi de cabinet pourtant cr en 2005.
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Je tiens prciser la Chambre que, dans le 1er trimestre 2008 prcdant lchance municipale, ces 3 postes demplois de cabinet taient bien pourvus, notamment lun dentre eux par une personne qui loccupait fictivement puisque dans les faits elle tait affecte lEHPAD. 3) Lencadrement La Chambre fait une confusion entre le grade et lemploi. Lorganigramme de la commune, ce jour, comporte un Directeur Gnral des Services, trois Directeurs Gnraux Adjoints des Services, ce qui pour une commune, comme le rappelle la Chambre, qui devrait se situer par rfrence la strate dmographique 20 40 000 habitants, na rien danormal. Il nexiste dailleurs ni organigramme type, ni obligations lgales ou rglementaires indiquant le nombre de cadres et leur catgorie dappartenance. Quatre emplois fonctionnels (un DGS et 3 DGAS) ne me parat pas justifier lutilisation de adjectifs, surreprsents, hypertrophi et surdimensionn budgtairement. Des Maires ont fait le choix de navoir quun DGA alors quelles sont trs souvent dotes dun di recteur des services techniques et/ou dun directeur de CCAS. Ds lors, fort dune logique diffrente (sphres de comptences reprenant ces thmatiques), il est clair que cet encadrement nest pas de trop. Le choix fait, Coudekerque-Branche, sappuie sur des expriences de Directeur Gnral et sur un encadrement intermdiaire technique renforc par le recrutement dun agent de matrise (btiments), dun technicien territorial en charge des espaces verts, de la voirie, des rseaux et de la propret (promu ingnieur territorial), dun technicien territorial ddi lensemble des fluides. La ville a aussi recrut un cadre A pour dynamiser les dispositifs de dmocratie locale (poste en grande partie financ par des crdits politique de la ville) et un cadre B pour prendre en charge le secteur sports et jeunesse. Il est tout aussi vident que la matrise reconnue par la Chambre de la charge salariale est en lien avec laction de cet encadrement transposant une volont politique sans faille. Je mtonne aussi que lexplosion de la masse salariale les annes antrieures, relev dailleurs par la Chambre, et notamment les mois et semaines ayant prcd les lections de 2008, voire mme entre les deux tours de llection municipale, par un recrutement massif dagents de catgorie C (80 au total), nait pas plus t mis en exergue comme une des explications la drive financire qui a fragilis les quilibres budgtaires communaux. Il est aussi utile de mentionner une des conclusions de laudit financier indpendant dj mentionn qui met laccent sur le sous-
encadrement notamment par les agents de catgorie A par comparaison avec des communes identiques. Il est pour le moins surprenant de voir la Chambre fustiger la commune pour stre dote de quatre cadres de catg orie A (un administrateur territorial, trois directeurs territoriaux) dtachs sur des emplois fonctionnels. Lemploi fonctionnel de DGS tait prcdemment occup par un directeur territorial (en dpit de limpossibilit statutaire comme le concde simplement la Chambre), puis par un ingnieur en chef de classe exceptionnelle assist de deux directeurs gnraux adjoints des services et un ingnieur faisant fonction de directeur des services techniques. Fort de ce constat, il apparat que lencadrement est loin dtre disproportionn notamment au regard de ce qui existait avant. Le choix que jai fait de cet encadrement pour diriger prs de 450 agents me semble une ncessit, les postes tant occups par des gens dexprience de direction gnrale. Dailleurs, puisque cet encadrement existait il est curieux dimputer celui actuel toutes les carences constates par la Chambre dans la gestion des dossiers anciens quelle ne manque pas dvoquer Les observations de la Chambre mont amen minterroger sur lorganisation administrative des services communaux dans des communes peu prs comparables (ce qui relve toujours dun exercice dlicat). Cet examen approfondi, alli une lecture des rapports des Chambres des comptes me conforte plutt dans ma premire rponse et dans les arguments que jai dvelopps lors de notre entretien. Il est trs difficile de comprendre, voire dadmettre, que dans une commune comparable, on souligne un taux dencadrement trs faible (10 agents de catgorie A pour un effectif total de 500 agents) en observant que ce sous-encadrement est encore plus marqu dans les services techniques o, sur un effectif de plus de 200 agents, il ny avait aucun agent de catgorie A. Lorsque les recrutements concernent massivement des emplois de catgorie C ou des contrats temporaires, que ces recrutements ne sont jamais accompagns dune analyse des besoins rels de la collectivit ni dune valuation des missions et que, de surcrot, ils sont effectus par le Maire, sans procdure dvaluation technique et en dehors des services comptents, et souvent de faon npotique, lorsquil ny a pas dobjectif stratgique en matire de gestion prvisionnelle des ressources humaines formalis par le conseil municipal ou la direction gnrale des services, lo rsquil ny a aucune analyse conduite pralablement aux progressions des effectifs permettant didentifier des besoins nouveaux combler, que ce soit globalement ou par services, lorsque le besoin de crer des emplois supplmentaires nest pas dmontr, quelle observation faut-il faire ou quelle recommandation faut-il recevoir pour y pallier ? On peut toujours rpondre
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que ce type de recrutement nest pas condamnable en soi et lignorer sauf, bien sr, quand vous avez en grer les consquences. Cest enc ore plus lourd quand il devient systme.. Il nest donc pas tonnant que jai fait appel des encadrants extrieurs. .Pour complter mon propos, au 1 er janvier 2008, leffectif municipal comptait 12 agents de catgorie A dont 3 emplois fonctionnels. A ce jour, la ville dispose de 14 agents de catgorie A dont 4 emplois fonctionnels. Je raffirme donc que lencadrement par des fonctionnaires titulaires munis dune longue exprience tait une ncessit absolue et je ne peux toujours pas mempcher de minterroger sur le traitement particulier rserv par le contrle de la Chambre lorganisation actuelle des services municipaux, le management gnral et les cadres (collectivement comme individuellement) que jai recruts pour maider redresser une situation plus que dgrade si je me rfre au constat que la Chambre elle-mme a faite. .. Vous constaterez que ce nest pas la commune qui a dcid son surclassement dune manire unilatrale mais bien le Conseil Municipal qui a dlibr en toute transparence (dlibration qui a fait lobjet dune transmission lautorit dtenant le contrle de la lgalit ainsi quau comptable public). Pour parfaire votre information, la commune que jvoque dans ma rponse est celle de Grande-Synthe, dont la dlibration du Conseil Municipal est plus ancienne puisquelle date de 1997 et qui, lpoque de son contrle par la mme Chambre en 2008, comme celle du contrle de ma commune, navait mu personne. Je me flicite que les conditions de recrutement rendues plus attrayantes par ce surclassement ont pu me permettre de mentourer de cadres expriments qui mont aid mettre en place ma politique dconomies qui dailleurs a t mise en valeur par la mme Chambre rgionale des comptes, notamment sur la matrise des dpenses de personnel.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE DEAUVILLE Comme suite, jai lhonneur de vous informer que le texte du rapport nappelle pas dobservations particulires.
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LA ROCHELLE Le rapport public thmatique nappelle aucune observation de ma part.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LA ROCHE-SUR-YON Ce rapport, qui voque la ville de La Roche-sur-Yon, nappelle pas de remarque de ma part.
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LIMOGES La lecture de lextrait concernant les prvisions du budget 2013 de la Ville de Limoges nappelle pas de rponse de ma part.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LOOS Le maire de la ville de Loos nmet aucune remarque sur la publication des observations concernant la ville de Loos.
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LUXEUIL-LES-BAINS
La Chambre rgionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comt a fait remarquer que la commune adhrait un contrat dassurances qui inclut le dclenchement des contrles mdicaux et la communication dlments statistiques et sest interroge sur lutilit dune telle assurance en labsence de bilan financier. Je vous prcise que la ville adhre au contrat groupe CDG70 pour ses agents titulaires ou stagiaires non affilis la CNRACL (temps complet < 28 heures) dont les bilans financiers se prsentent comme suit : Agents IRCANTEC : 1,05 % de la masse salariale Annes 2009 2010 2011 2012 Montant Cotisation 2 200,03 1 481,26 614,72 1 078,13 Montant Prestation 257,13 0 0 0 Contrle mdical Pas de contrle mdical Pas de contrle mdical Pas de contrle mdical Pas de contrle mdical
Agents CNRACL : ( titre indicatif)

COUT DES CONTREVISITES 1 350 (pour 9 CV) 750 (pour 5 CV) 600 (pour 4 CV) 150 (pour 1 CV)
ANNEES
COTISATIONS
PRESTATIONS VERSEES 155 623,17 219 087,70 160 681,34
COUT DES EXPERTISES 7 000 (pour 20 expertises) 3 500 (pour 10 expertises) 7 000 (pour 20 expertises) 4 550 (pour 13 expertises)
2009 2010 2011
100 094,28 101 630,65 107 487,65
2012
111 74,32
152 948,67
Dans le cadre de ce contrat groupe un ensemble de services sont associs pour comprendre et analyser les absences pour raison de sant : - mise disposition dun bilan statistique chaque anne, - des outils de pilotage de labsentisme dvelopps sur mesure, - des indicateurs de suivi trimestriel des absences pour accompagner nos actions, - une prsence sur le terrain avec des interventions dans la collectivit. Ainsi la collectivit, comme le prouve le bilan ci-dessus, vite lutilisation de mesures coercitives telle la contre-visite mdicale, mais a mis en place un groupe de travail pour mener des actions de correction du problme, de prvention du phnomne qui est suivi dune valuation.
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DU MANS
Le chapitre V les dpenses de personnel cite deux reprises la gestion de la ville du Mans partir de deux thmes dont je relve avec intrt la rdaction mentionnant une procdure de recrutement exigeante et des promotions de grade slectives . Je ne souhaite pas apporter de rponse complmentaire en la matire. Je prcise toutefois que la ville du Mans, tout comme Le Mans Mtropole communaut urbaine, dont elle est membre, cherche effectivement matriser sa masse salariale, en contrlant lvolution de ses effectifs et des promotions, tout en prservant les services offerts la population, dans le cadre dune politique de mutualisation des services engage depuis plus de 40 ans avec ceux de sa Communaut Urbaine dappartenance.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE MARSEILLE
Vous relatez dans le rapport une synthse de la dmarche effectue en 2012 par la ville de Marseille pour revenir sur le march obligataire. Je constate que les sources auxquelles vous vous rfrez pour tayer votre dmonstration relvent du rapport dobservations dfinitives produit par la Chambre rgionale des comptes PACA qui n est toujours pas public.
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE NANTERRE Jai lu attentivement ce rapport et plus particulirement le passage qui concerne les consquences de la suppression de la taxe professionnelle pour la ville de Nanterre. Je partage sa rdaction.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE NANTES Le rapport cite en effet lexemple de la Ville de Nantes pour illustrer les interventions, des conditions financires performantes, de la Banque Europenne dInvestissement auprs des collectivits. Par la prsente et rpondant ainsi votre demande, jai lhonneur de vous prciser que lenvoi de cet extrait nappelle aucun commentaire en rponse de ma part.
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RPONSE DU MAIRE PRSIDENT DE LA COMMUNAUT DE COMMUNES DE SABL-SUR-SARTHE Pour rpondre votre demande, jai lhonneur de vous indiquer que ce rapport appelle, de notre part, des observations quant au poids que reprsente la ressource fiscale relle de la communaut dans les recettes relles, ainsi que sur les pourcentages dvolution des bases fiscales. Pour le premier point, le ratio de 63 % correspond, selon nos calculs, au montant total ralis du chapitre 73 figurant au Compte administratif 2011 (16 948 160 ) rapport aux recettes relles de fonctionnement de la mme anne (26 712 245,62 ). Or, ce chapitre 73 comprend deux chiffres importants dont la communaut ne peut modifier le montant ni voter le taux. Il sagit tout dabord de la Cotisation sur la Valeur Ajoute des Entreprises (CVAE), pour un montant de 2 152 002,00 , puis du Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources (FNGIR) pour 4 066 874,00 . Cest donc un total de 6 218 874 qui est pris en compte dans le commentaire alors que la Communaut de Communes na pas le pouvoir de faire voluer cette ressource. De ce fait, il me semble que la vraie ressource fiscale reprsente plutt 12 881 286 (soit 16 948 160 - 4 066 874,00 ), pour environ 48 % des recettes relles de fonctionnement. Il nous parat galement ncessaire de prciser que la CVAE est un montant calcul, dont la Communaut na pas une communication prcise des lments, et que cette somme de 2 152 002,00 est un ressource dite fiscale sur laquelle il ny a aucun pouvoir de taux. De la sorte, le budget primitif 2012 a permis, par augmentation des taux dimposition de 2,75 %, une lvation du produit de 228 125 , cest dire + 1,34 % de la ressource fiscale globale (228 125 / 16 948 160 ).
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE SAINT-BRIEUC
"La proposition de rapport de la Cour des comptes pointe une augmentation des heures supplmentaires la Ville de Saint-Brieuc. Le recours par la Ville de Saint-Brieuc aux heures supplmentaires s'appuie majoritairement dans une collectivit fortement ancre dans la ralisation de missions en rgie, sur la ncessit d'organiser au mieux des oprations de service public mises en uvre dans des situations particulires ou ponctuelles (astreintes, manifestations, ). Au -del des heures supplmentaires classiques lies au bon fonctionnement et la continuit du service public, il s'agit, pour une large part, d'heures complmentaires confies, pour des oprations prcises, des agents qui disposent d'une expertise professionnelle adapte et d'une connaissance du territoire de par leurs missions quotidiennes. Si ces heures complmentaires n'taient pas ainsi ralises par ces agents permanents du service public, elles seraient sollicites auprs d'intervenants externes pour un cot au moins quivalent qui apparatrait sous d'autres imputations budgtaires".
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE TOULOUSE
Cette situation, tout fait transitoire, rsulte d'une dcision de geler le traitement d'critures antrieures 2008, prise conjointement avec le comptable public, confront la ncessit d'une migration vers un nouvel outil informatique de gestion (HELIOS). La situation est parfaitement connue et matrise, de mme que ses consquences comptables et financires. Labsence dintgration au compte dfinitif dimmobilisation constate en 2008 doit ainsi tre resitue dans le cadre d'un plan daction mis en place alors, et associant la ville de Toulouse et les services dconcentrs de la DGFIP (Recette des Finances de Toulouse Municipale) pour rectifier une situation comptable insatisfaisante dans le cadre du passage HELIOS. Ce travail partenarial a permis des avances significatives alors mme que le traitement comptable des oprations conscutives la cration de la Communaut urbaine de Toulouse en janvier 2009 aurait pu en compromettre la ralisation, tant les transferts ont pu poser des difficults en particulier comptables. Pour autant, l'ensemble des oprations de traitement comptable devrait s'achever tout naturellement dans le courant du 1 er semestre 2014. Je prcise au demeurant que le traitement progressif de cette situation n'a pas d'incidence sur le niveau des amortissements de la collectivit dans la mesure o : - les biens amortissables sont directement imputs en compte 21, comptabiliss dans linventaire ; ils donnent ainsi systmatiquement lieu amortissement ; - les mandats imputs au compte 2313 construction ne concernent que des biens immobiliers et les mandats imputs au compte 2315 installations, matriel et outillages techniques que des travaux damnagement, dextension ou de rhabilitation sur un ouvrage prexistant (suivant en cela les recommandations de lex Direction de la Comptabilit Publique lors du passage en M14). Ces travaux ne donnent donc pas lieu amortissement, selon les rgles que sest donne la collectivit en la matire. En outre, je signale que le recours aux comptes 23 a t limit ces dernires annes aux dpenses correspondant des travaux pluriannuels, justifiant une incorporation ultrieure au patrimoine de la collectivit. Les travaux relevant d'une programmation annuelle sont, de manire systmatique, directement imputs sur un compte dfinitif (exemple : c/21731).
Enfin, je ne puis admettre que la situation dcrite par la Cour tmoignerait d'une insuffisante connaissance par la Ville de Toulouse de son patrimoine. Je rappelle que mes services tiennent un inventaire physique du patrimoine immobilier de la Ville en apportant une photographie la plus claire possible. La Chambre rgionale des comptes note d'ailleurs, en 2012, dans son rapport d'observations dfinitives que les services disposent de documents permettant d'inventorier le patrimoine immobilier de la ville de Toulouse en le classant selon des critres de fonctionnalit et de localisation gographique. J'ai galement engag une vaste stratgie patrimoniale afin de rationaliser la gestion et d'optimiser l'usage de ce patrimoine. Le schma directeur immobilier permet ainsi d'anticiper la programmation des investissements immobiliers, qu'il s'agisse de l'entretien courant, des rnovations ou de nouvelles constructions. En outre, l'activation de notre patrimoine passe par la mobilisation d'une partie de celui-ci pour l'affectation de logements relais. Il s'agit, je le crois, d'une dmarche vertueuse qui ne doit pas tre minore au motif que des jeux d'criture comptable n'auraient pas t raliss concomitamment. 2/ Concernant la dure annuelle du travail Citation du rapport de la Cour des comptes A Toulouse (Haute-Garonne), en raison de sept dix jours de congs supplmentaires par agent, ce rgime drogatoire entranait fin 2009 une perte quivalente 272 ETP pour un co t de 8,6 M. Un rgime trs favorable bnficie aussi au personnel de la communaut urbaine du Grand Toulouse, de cration rcente, destin faciliter le transfert des agents communaux vers la communaut. Ce rgime reprsente en 2009 pour la CUGT un surcot de 3,2M et 86 ETP perdus . Le droit du travail, tout comme le droit de la fonction publique, reposent sur un ensemble d'quilibres sociaux, tirs de la ngociation et traduits dans un corpus lgislatif ou rglementaire qui atteste des progrs sociaux accomplis. La rglementation en matire de temps de travail, profondment revue par la loi du 3 janvier 2001, constitue une avance indiscutable. Elle fixe 1 607 heures la dure annuelle du travail en France et prvoit les cas dans lesquels des amnagements ou drogations peuvent ou doivent y tre apportes. Cette rglementation prvoit bien, et la Cour le note trs justement, que les rgimes de travail mis en place avant l'entre en vigueur de la loi du 3 janvier 2001 peuvent tre maintenus par dcision expresse de l'organe
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dlibrant de la collectivit . C'est ce que le Maire en fonction au moment de la parution de cette loi a jug utile de faire et une dlibration a t adopte en ce sens par le Conseil Municipal de la Ville de Toulouse en 2001, donnant ainsi une base lgale au rgime en vigueur dans les services de la municipalit. Les magistrats de la Cour des comptes s'appuient sur cette illustration pour dmontrer que le cot de telles dispositions ne serait pas compatible avec la recherche d'conomies rendue ncessaire pour juguler les dficits et combattre la dette publique. Les collectivits locales seraient ainsi mauvaises gestionnaires, se privant ici d'utiliser un levier d'optimisation de leurs dpenses. La Ville de Toulouse, comme l'ensemble des collectivits locales, contribue au redressement des comptes publics et l'effort de solidarit financire : dois-je rappeler la contribution de Toulouse la baisse gnrale des dotations de l'Etat, alors mme que son dynamisme conomique et dmographique appelle plus de services publics, plus d'quipements, plus de personnels en charge des services du quotidien ? Dois-je rappeler la contribution de Toulouse la prquation communale et intercommunale alors que les disparits conomiques et sociales sont criantes et appellent une prsence plus forte de la puissance publique et une politique de solidarit plus vigoureuse ? Dans ce contexte que tout le monde connat, j'ai pu contenir la progression de la dpense publique ce qui tait strictement ncessaire, tout en prservant les acquis sociaux des personnels. Le travail que mes services ont conduit sur l'organisation, la mutualisation des services avec la Communaut urbaine, l'effort de programmation et d'anticipation des dpenses, la limitation des nouvelles embauches aux seuls services en relation directe avec les publics... tout un ensemble de mesures qui amnent une croissance bien plus modre des dpenses de personnel qu'elle n'a pu l'tre par le pass, en tous les cas compatible avec la trajectoire des finances publiques dans les prochaines annes. La mutualisation des services par exemple entre la Ville de Toulouse et la Communaut urbaine permet de raliser une conomie annuelle de l'ordre de 6,4 millions d'euros sur les dpenses de personnel, reprsentant environ 180 emplois. Elle amne, au-del des conomiques d'chelle, une plus grande fluidit dans les dcisions et une intervention mieux coordonne des services sur le territoire.
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE LA ROCHE-SUR-YON Ce rapport, qui voque la ville de La Roche-sur-Yon, nappelle pas de remarque de ma part.
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RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE WAMBRECHIES
La ville de Wambrechies y est mentionne dans un paragraphe relatif lexistence, au sein de nombreuses collectivits, de rgimes indemnitaires onreux ou irrguliers . Je tiens ici prciser que la collectivit na pas subi de prjudice financier par rapport aux quelques dpassements constats dans lattribution des primes puisque les sommes verses aux agents au titre de lIndemnit dExercice des Missions des Prfectures (IEMP) lauraient t au titre de lIndemnit Forfaitaire pour Travaux Supplmentaires (IFTS).
RPONSE DU MAIRE DE LA COMMUNE DE WATTRELOS
S'agissant du paragraphe o est cite, comme exemple, ma commune dans l'encadr relatif la scurisation de l'encours de dette , je ne puis que confirmer en effet la stratgie de scurisation des flux, et progressivement du stock de l'endettement communal. Face aux drives toxiques que l'volution de certains index de taux d'intrt des emprunts structurs souscrits par nombre de collectivits locales a pu provoquer, la stricte limitation de la nature de la devise, des variations possibles de taux et du terme des emprunts souscrits est de bon sens. C'est cette dmarche prudente et saine qu'a adopte, par dlibration, la commune de Wattrelos. Pour autant, l'occasion de ce rapport, et en codicille de l'analyse des finances locales qu'y mne la Cour, je souhaite ardemment attirer votre attention, et celle de la Cour, sur la problmatique (voque, lors de leurs contrles par plusieurs chambres rgionales des comptes, mais aussi par la Cour elle-mme lors de son rcent rapport sur la dette publique ) du provisionnement, logique et naturel bien sr, des risques financiers lis aux pertes possibles gnres par ces emprunts structurs devenus toxiques. Il y aurait lieu en effet que, sous l'gide de la Cour des comptes, un travail de normalisation soit accompli qui aboutisse homogniser les positions prises par les diffrentes chambres rgionales quant l'apprciation des risques rels, et donc du niveau souhaitable du provisionnement requis. Car se pose en effet le double problme du calcul du risque rel de la collectivit, et de sa prise en compte de celui-ci dans les comptes de la dite collectivit pour qu'ils rpondent au principe de sincrit budgtaire. Ainsi, l'valuation de la perte que va gnrer sur toute sa maturit un emprunt risqu, n'est rien d'autre que l'apprciation du risque un instant dtermin et son extrapolation sur tout le reste de la priode couvrir, alors mme que rien ne prdit que les paramtres qui ont dgrad le taux, causant l'apparition de la perte, seront encore aussi dgrads dans 3, 5, 10, 15 ou 20 ans ! Ds lors, il est clair que si l'instruction comptable M 14 prescrit la constitution d'une provision paralllement la perte de change, elle n'impose pas la constitution d'une provision hauteur de la totalit de la "perte latente". Car d'vidence celle-ci n'a pas de fondement conomique, ni comptable, ni mme budgtaire. Reprendre la totalit du montant de l'cart de change partir d'une estimation d'un cours de change un instant T pour une dette qui court pendant plusieurs annes, voire plusieurs dcennies, n'a aucun sens. Une telle provision ferait fi du principe d'annualit budgtaire, comme de celui de la sincrit des comptes, ne serait-ce que parce qu'elle
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COUR DES COMPTES
imputerait un exercice une possible perte purement virtuelle, alors mme que la crance serait due effectivement sur plusieurs exercices postrieurs. De surcrot, si le 3 juillet 2012, le Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) a en effet prconis qu'il puisse tre recouru un provisionnement des emprunts structurs, reconnaissons que cette prconisation est loin d'tre parfaitement clarifie, sur son montant comme sur son opportunit. Plusieurs questions se posent en effet sur le chiffre du provisionnement retenir : l'valuation de la "perte latente" ; la comptabilisation des produits constats d'avance qui retraiterait alors les comptes antrieurs, puisque la minoration antrieure des charges financires s'apparentant une avance sur sa charge financire imposerait un tel retraitement ; le calcul lui-mme du montant de la provision passer : s'il doit tre gal la diffrence entre la valorisation de l'emprunt structur et celle d'un emprunt de rfrence, encore faudrait-il que les rgies de valorisation du premier soient clarifies et explicites, et que le choix du second soit normalis (or ni les unes, ni l'autre ne sont prciss par les textes en vigueur). Quant l'opportunit du provisionnement, elle se pose autant au niveau microconomique que macroconomique. Au niveau micro, car l'aspect purement fictif (n d'hypothses ncessairement subjectives) de l'valuation de la perte latente, risquerait d'altrer la sincrit du compte de la commune concerne. Au niveau macro, car la Commission d'enqute de l'Assemble nationale sur les produits financiers risque dans son rapport de dcembre 2011 a estim la valorisation des emprunts structurs prs de 12 Md, et ds lors la provision inscrire dans les comptes des collectivits locales pourrait avoisiner 5 10 Md pour l'exercice 2013 : un tel niveau est impossible assumer pour les budgets de la plupart des collectivits locales. Le provisionnement de ces "pertes latentes" est donc bien une "fiction comptable financire" extrmement dangereuse. Voil pourquoi, je me permets de trouver opportun que la Cour des comptes joigne ses rflexions aux autorits de tutelle des collectivits locales (ministres de l'Intrieur, et de l'Economie et des Finances) pour prciser cette politique de provisionnement, et les normes comptables et financires raisonnablement applicables. Car, par-del les difficults d'asschement du march du financement des collectivits locales auxquelles les pouvoirs publics veillent rpondre, les collectivits vont porter longtemps dans leurs comptes demain leurs erreurs d'hier. Et mieux vaudrait qu'en tous lieux du territoire national les comptes des collectivits traduisent celles-ci de la mme faon.

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LES FINANCES PUBLIQUES LOCALES

Rapport public thmatique

CHAPITRE II - LVOLUTION DES FINANCES LOCALES PAR CATGORIE DE COLLECTIVITS....................................61

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CHAPITRE III - LA QUALIT ET LA FIABILIT DE LINFORMATION FINANCIRE LOCALE ............................. 105

CHAPITRE V - LES DPENSES DE PERSONNEL DES COLLECTIVITS LOCALES ...................................................... 195

CHAPITRE VI - LACCS AU CRDIT DES COLLECTIVITS LOCALES ...................................................................................... 249

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Les rapports publics de la Cour des comptes - laboration et publication -

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2 - Une double approche des finances locales

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3 - Une analyse densemble complte par trois thmes particuliers

Chapitre I Lvolution densemble des finances des collectivits locales

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I - Les finances locales en 2012

LVOLUTION DENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES

Sources : INSEE et Les collectivits locales en chiffres 2013 , DGCL.

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1 - Une contribution limite au dficit public a) Une situation proche de lquilibre

LVOLUTION DENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES

b) Une dette contribuant pour prs de 10 % lendettement public

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b) Lvolution des dpenses

LVOLUTION DENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES

c) Lvolution des recettes

B - Les finances des collectivits territoriales et de leurs groupements en 2012

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LVOLUTION DENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES

Tableau n 2 : volution des recettes et des dpenses des collectivits locales

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Graphique n 1 : ressources totales des collectivits en 2012

Dotations et participations de l'tat 27 %

Fiscalit directe 32 % Fiscalit indirecte 18 %

Source : Cour des comptes d'aprs donnes DGFiP

LVOLUTION DENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES

Graphique n 2 : total des emplois des collectivits en 2012

Subventions d'quipement verses 6%

Emprunts rembourss 5% Autres dpenses 1%

Source : Cour des comptes d'aprs donnes DGFiP

a) Une volution modre des produits de fonctionnement

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Graphique n 3 : recettes des collectivits en 2012 (section de fonctionnement)

Dotations et participations de l'Etat 32%

Fiscalit directe 38% Fiscalit 60% Fiscalit indirecte 22%

Source : Cour des comptes d'aprs donnes DGFiP

LVOLUTION DENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES

b) Une croissance plus soutenue des charges de fonctionnement

Autres 1% Dpenses de personnel 35 %

Achats de biens et services 19 %

Source : Cour des comptes d'aprs donnes DGFiP

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2 - Le maintien de leffort dquipement24

3 - Une dette locale qui augmente

LVOLUTION DENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES

II - Les perspectives densemble des finances locales

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A - Lvolution attendue pour 2013

LVOLUTION DENSEMBLE DES FINANCES DES COLLECTIVITS LOCALES

b) Les effets de la rforme de la fiscalit locale

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