29 El Desarrollo Sustentable Nuevo Paradigma

EL DESARROLLO SUSTENTABLE: NUEVO PARADIGMA PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA
Cornelio Rojas Orozco
EL DESARROLLO SUSTENTABLE: NUEVO PARADIGMA PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA

Una tarea permanente...
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El desarrollo sustentable, nuevo paradigma para la administracin pblica
Primera edicin 2003 D.R. @ Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km. 14.5 Carretera Libre Mxico-Toluca Col. Palo Alto, C.P. 05110, Cuajimalpa, D.R, Mxico. Tels. 5081 26 00 - ext. 4285 e-mail: secejec@infosel.net.mx Se autoriza la reproduccin total o parcial de la obra, siempre y cuando no sea con fines de lucro, citando la fuente.
NDICE
PRESENTACIN PRLOGO INTRODUCCIN NOTAS SOBRE EL CONCEPTO DE DESARROLLO SUSTENTABLE I. PENSAMIENTO ECONMICO, SOCIAL, POLTICO Y SISTEMA NATURAL. 1. Teora Econmica y Sustentabilidad. 2. Sociologa y Medio Ambiente. 2.1 Evolucin de la sociologa medio ambiental; 2.2 Las grandes orientaciones; 2.2.1 Las orientaciones radicales; 2.2.2 Las orientaciones crticas; 2.2.3 Las orientaciones reformistas. 3. Poltica y Medio Ambiente. 3.1 Principales cambios e impactos de la crisis ecolgica en el sistema poltico; 3.2 Tipologa de las polticas ambientales; 3.2.1 Tecnocrticasproductivistas; 3.2.2 Administrativistas; 3.2.3 Alternativas; 3.3 Anlisis poltico del conflicto ambiental. 4. Los paradigmas del desarrollo en crisis. El concepto. Paradigmas: modernizacin; dependencia; estado del bienestar; nueva divisin internacional del trabajo; enfoques de corte neoclsico y neoliberal. 5. Un nuevo paradigma: El desarrollo sustentable; ndices del desarrollo sustentable; Criterios de sustentabilidad. 6. Agenda 21. Principios generales del Desarrollo Sustentable. II. PROBLEMTICA SOCIOECONMICA, AMBIENTAL E INSTITUCIONAL. 1. Socioeconmica 1.1 Poblacin y medio ambiente; 1.2 Desigualdad e ndices de marginacin; 1.3 Salud y medio ambiente; 1.4 El movimiento ambiental; 1.5 La sociedad de consumo masivo; 1.6 Problemtica econmica. 61 ix xi 1 9 23 23 28
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2. Ambiental 2.1 Los problemas macroecolgicos; 2.1.1 Cambio climtico y efecto invernadero; 2.1.2 La destruccin de la capa de ozono; 2.1.3 La disminucin de la biodiversidad; 2.2 Los problemas microecolgicos; 2.2.1 La contaminacin del aire; 2.2.2 La contaminacin del agua. 2.2.2.1 Consumo y calidad del agua en Mxico; 2.2.2.2 Descargas de aguas residuales industriales. 2.2.3 La contaminacin del suelo. 2.2.4 La contaminacin por ruido. 2.2.5 Desechos slidos y residuos peligrosos.2.2.5.1 Residuos slidos municipales; 2.2.5.2 Generacin de residuos peligrosos. 2.3 El consumo mundial de energa; 2.3.1 Diferentes fuentes de energa y su impacto ambiental (no renovables y renovables). 2.4 Vulnerabilidad de la diversidad biolgica desde la perspectiva mexicana. 2.4.1Diversidad biolgica.- 2.4.1.1Problemas asociados a las alteraciones fsicas de los ecosistemas. 2.4.1.2 Problemas asociados a alteraciones por procesos de contaminacin. 2.4.1.3 Problemas por cambios de tipo funcional o estructural de los ecosistemas. 2.5 Recursos forestales; 2.6 Vulnerabilidad de Mxico ante el cambio climtico global. 3. Institucional 3.1 Perfil institucional de las polticas ambientales; 3.2 Tipos genricos de instituciones ambientales; 3.3 Fallas institucionales y de poltica. III. GESTIN SOCIAL Y ADMINISTRACIN PBLICA. 1. Fundamentos polticos internacionales del desarrollo sustentable. 1.1 La Conferencia de Estocolmo; 1.2 La Conferencia de Ro; 1.3 La Cumbre de Johannesburgo; 1.4 Compromisos internacionales para la proteccin de la atmsfera; 1.4.1 Protocolo de Montreal. 1.4.2 Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. 1.5 Cooperacin ambiental Mxico - Estados Unidos (TLCN). 2. Marco institucional del Gobierno Federal. 2.1 Reestructuracin de la administracin pblica; 2.2 Avances de programas sectoriales; Energa; Turismo; Salud; Industria y Economa; Agricultura, Ganadera y Pesca; Transporte; Desarrollo Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; 2.3 Avances legislativos en materia ambiental; 2.3.1 Reforma Constitucional. 2.3.2 Reforma a Leyes y Cdigos. 2.3.3 Nuevas Leyes. 2.3.4 Iniciativas de ley pendientes. 2.3.5 Legislacin a revisar con criterios de sustentabilidad. 2.4 Plan Nacional de Desarrollo.
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IV. Una estrategia de administracin pblica para el desarrollo sustentable. Dimensin Internacional 1. Componentes econmico, social y ambiental. 1.1 Componente econmico; 1.2 Componente social; 1.3 Componente ambiental. 2. Transicin de patrones internacionales del desarrollo. 3. Poltica de ajuste en el contexto del desarrollo sustentable. 4. Globalizacin y gestin pblica. mbito Nacional 5. Integracin de polticas e indicadores de desarrollo sustentable. 5.1 Poltica econmico-ambiental; 5.1.1 El PIB (Ecolgico). Costos ambientales. 5.1.2 Poltica energtica. 5.1.3 Poltica de turismo. 5.1.4 Poltica de industria y economa. 5.1.5 Poltica de agricultura, ganadera y pesca. 5.1.6 Poltica de transporte. 5.1.7 Poltica de empleo y ambiente. 5.1.8 Poltica de medio ambiente y desarrollo. 5.1.9 Poltica cientfica y tecnolgica. 5.1.10 Un nuevo multilateralismo. 5.2 Poltica de desarrollo social; 5.2.1 Poltica de educacin ambiental 5.2.2 Poltica de salud. 5.2.3 Poltica de poblacin y medio ambiente. 5.2.4 Poltica de participacin ciudadana. 5.3 Indicadores de desarrollo sustentable. 6. Transicin de la administracin pblica al desarrollo sustentable. 6.1 Dimensin Poltica; 6.2 Dimensin Jurdica; 6.3 Dimensin tica; 6.4 Dimensin institucional; 6.5 Gestin ambiental municipal; 6.6 Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable. CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA
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PRESENTACIN
la edicin de la obra de Cornelio Rojas Orozco, "El Desarrollo Sustentable: C Nuevo Paradigma para la Administracin Pblica"', ganadora del segundo lugar del
Premio INAP 2002, el Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C. cumple con su propsito de estimular y fomentar la investigacin en temas vinculados con la gestin pblica en Mxico. El tema que nos ocupa constituye una clara preocupacin mundial, debido a que la aplicacin de polticas pblicas ambientales se relaciona ntimamente con las contradicciones y tensiones de los complejos problemas del desarrollo. En el desarrollo sustentable estn involucrados aspectos sociales, econmicos y ambientales. Los primeros tienen que ver con la equidad y una mejor comprensin de la interdependencia de las comunidades humanas. Los segundos apuntan al crecimiento econmico sostenido, buscando evitar percepciones artificiales de mejora; y, por ltimo, la dimensin ambiental atiende al uso del capital ecolgico, preservando la productividad del entorno a largo plazo. Cornelio Rojas estima que los problemas derivados del actual modelo productivo industrial han evidenciado una falta de atencin al equilibrio ecolgico. Aunado a ello se han acentuado la pobreza, la desnutricin y las epidemias, aparentemente no controlables. Ante estos retos, la administracin para el desarrollo sustentable debe responder eficazmente. En el caso de Mxico, las instancias oficiales que se ocupan de aspectos aislados del problema, deberan ampliar la coordinacin intergubernamental para atacar frontalmente las complejas dificultades que caracterizan el actual modelo de desarrollo. El autor afirma que no existe una frmula nica para arribar a la sustentabilidad. Por ello, cada nacin debe intentar la solucin de su problemtica de acuerdo con sus particulares condiciones, necesidades y expectativas, a partir de estrategias como las siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Articulacin de los componentes econmico, social y ambiental; Transicin de patrones internacionales del desarrollo; Poltica de ajuste en el contexto del desarrollo sustentable; Globalizacin y gestin pblica; Integracin de polticas e indicadores de desarrollo sustentable; y, Transicin de la administracin pblica al desarrollo sustentable.
Rojas plantea como hiptesis que la crisis ecolgica no constituye slo un problema ambiental y tcnico, sino ms bien un problema poltico y cultural. Por lo tanto, debe considerarse como un asunto fundamentalmente tico. En su trabajo describe
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un panorama de irregularidades polticas, dificultades tcnicas, problemas administrativos, inconformidades sociales, tribulaciones econmicas y ausencia de patrones culturales, tanto en lo nacional como internacional. La sociedad est inmersa -nos dice- en un crculo vicioso de consumo-degradacin-contaminacin. Hasta el momento no se ha logrado revertir tales hbitos, dado el rol que han cumplido las fuerzas del mercado. De las conclusiones del estudio destacan las siguientes: a) Desde hace tiempo, expertos y cientficos, considerando el carcter finito de los recursos, han planteado la conveniencia de proponer lmites al crecimiento, como va para mejorar el bienestar de la sociedad. En Mxico, las polticas ecolgicas y, ms recientemente las ambientales, no cuentan todava con experiencia acumulada suficiente. En los aos 70-80 la poltica ambiental transit de una orientacin meramente sanitaria, como respuesta a la contaminacin del aire en las grandes ciudades, de los cuerpos de agua y de los suelos, hacia un ms amplio enfoque social y de proteccin del equilibrio ecolgico. El desarrollo sustentable y equitativo requiere, por una parte de un amplio foro de discusin nacional que es preciso propiciar actualmente en Mxico, as como de una reorganizacin de la estructura institucional que abarque los tres niveles de gobierno, con el fin de facilitar la transicin hacia un nuevo modelo de desarrollo, producto de la participacin de todos los sectores interesados de la sociedad.
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Consideramos que esta publicacin contribuye a llenar un vaco, ya que actualmente se cuenta con muy pocas obras especializadas en este campo. El tema es novedoso y oportuno, y por ello desde este momento le auguramos que tendr una positiva recepcin entre los interesados en el tema de desarrollo sustentable. DR. ALEJANDRO CARRILLO CASTRO
PRESIDENTE DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PB1 ICA.
PRLOGO
EL Senado de la Repblica ha emprendido una intensa dinmica de trabajo con importantes organismos e instituciones especializadas en abordar las temticas contemporneas inherentes al trabajo legislativo, apegndose a la metodologa, el anlisis y la critica, que son actividades propias del mbito intelectual y acadmico. Una de las respuestas ms atractivas de la teora del desarrollo actual es la que se viene denominando como desarrollo sustentable. Este es el objeto de estudio de la presente publicacin con la que Cornelio Rojas Orozco consigui obtener el Segundo Lugar del Premio Anual del Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2002. Constituye un modelo alternativo de la gestin pblica para la credibilidad poltica y la gobernabilidad, cuyo enfoque paradigmtico, radica en el hecho de que orienta la investigacin, no slo en torno al modelo de desarrollo y sus diferentes manifestaciones, cambios y problemas sino para guiar la construccin de teoras fundamentales en el campo de la administracin pblica, con el fin de facilitar la transicin al desarrollo sustentable de una manera coordinada, con la participacin de la sociedad. La investigacin presenta los principales resultados alcanzados en Mxico, con base en compromisos internacionales; destaca avances en materia legislativa y de polticas sectoriales de la administracin pblica, asimismo intenta revalorar el nivel terico del anlisis interdisciplinario entre lo econmico, social y ambiental. El autor seala, que ante la viabilidad de un modelo de administracin pblica para el desarrollo sustentable en Mxico, es pertinente insistir en dos principios fundamentales; primero, la gestin pblica no debe partir solamente de supuestos conceptuales tradicionales, abocndose exclusivamente a las variables naturales, los recursos y su explotacin, ni tampoco dejar de lado las consideraciones sociales; segundo, las polticas puramente sectoriales son incapaces de proveer la solucin a problemas complejos como los que resultan de la relacin ambiente y desarrollo. Hoy sabemos que las metas sociales, econmicas, ambientales e institucionales estn interrelacionadas. Asimismo recomienda, refirindose al informe Brundtland de la Comisin Mundial de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD Nuestro futuro comn, 1987), establecer el cuadro general en el que
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se sita la relacin sociedad-naturaleza y permitir la interpretacin correcta del paradigma del desarrollo sustentable. En el mbito internacional, seala que Mxico deber ser capaz de promover un nuevo multilateralismo, orientado en tres direcciones de la actividad humana a fin de acelerar la transicin al desarrollo sustentable. El primero, es un cambio fundamental en la intensidad del uso de los bienes y servicios ambientales a nivel global. El segundo se refiere al establecimiento de relaciones equitativas entre las sociedades del norte y las sociedades en desarrollo del sur. El tercer cambio fundamental se refiere a dar atencin al incremento de las 1 'esiones que las poblaciones en aumento ejercen sobre los recursos naturales y - j opacidades productivas de sus respectivos pases. Nuestro autor propone una estrategia de administracin pblica para el desarrollo sustentable a partir de la integracin de polticas gubernamentales como la energtica, salud, educacin, empleo, desarrollo social, poblacin, participacin ciudadana, agricultura, ganadera y pesca, turismo, transporte, medio ambiente, cientfica y tecnolgica en el marco de un nuevo multilateralismo internacional e indicadores de sustentabilidad. Propone tambin un proceso de transicin con dimensin poltica, jurdica, tica e institucional, la instrumentacin efectiva de la gestin ambiental municipal y la creacin de la Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable (CNDS), como mecanismo operativo de dicho proceso, y como vnculo eficaz, necesario de Mxico con la Comisin Mundial de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD). Entre sus prioridades destaca la elaboracin, coordinacin y supervisin de la Agenda 21 Mexicana. En tal sentido, el desarrollo sustentable es una amplia respuesta social a una crisis de civilizacin que trastoca todos los aparatos del Estado, los sectores de la administracin pblica, las prcticas productivas, los paradigmas normales del conocimiento y los espacios vitales que conforman la racionalidad social del mundo moderno. Estas preocupaciones apuntan a convertir el enfoque de la sustentabilidad en el paradigma de la administracin pblica, el cual ser evaluado a partir de cmo la economa pueda ser capaz de alcanzar el desarrollo sustentable, en la que los beneficios que se logren alcanzar sean ampliamente compartidos por la sociedad, ;obre todo por los que se encuentran en condiciones de extrema pobreza.
Se plantea, as una estrategia integral basada en la renovacin de los instrumentos de poltica, en el liderazgo y en la proyeccin internacional; coordinacin intersecretarial en las decisiones de gobierno; en la participacin social, en una planeacin fundamentada en acuerdos y convenios verificables con diversos actores sociales y econmicos desde la perspectiva de una nueva administracin pblica para el desarrollo sustentable. Este nuevo enfoque del desarrollo auspiciado por la Naciones Unidas con la participacin del gobierno mexicano, habr de contribuir al debate nacional para el fortalecimiento de una eficaz gobernabilidad democrtica. Por lo anterior se consider pertinente editar esta investigacin galardonada, a fin de poner a disposicin de los miembros del Poder Legislativo Mexicano, y en particular a los miembros de la H. Cmara de Senadores, estas ideas, como un instrumento de apoyo a sus responsabilidades en el actual contexto poltico y social de Mxico.
SEN. ENRIQUE JACKSON RAMREZ
PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DEL SENADO DE LA REPBLICA
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INTRODUCCIN
Ur ' na de las respuestas ms atractivas de las teoras del desarrollo actual es la

que se ha denominado como "desarrollo sustentable" (DS). Nace como una propuesta que se opone al actual modelo de desarrollo que ha mostrado sntomas de agotamiento. Sin duda, uno de los principales rasgos de la idea de desarrollo sustentable es advertir los lmites del actual modelo de desarrollo, basado en la racionalidad econmica y en el uso de los recursos naturales. Supone cambios principalmente en los sistemas de produccin y consumo en las tecnologas dominantes, en la regulacin, normatividad, organizacin institucional del sector pblico y en la percepcin cultural de la sociedad. La estrategia para el DS requiere una construccin progresiva, que demanda un aprendizaje social. Segn el Informe Brundtland (CNUMAD, Nuestro futuro comn, 1987), el modelo de desarrollo seguido por nuestra civilizacin en los dos ltimos siglos conduce irremediablemente a la actual situacin de deterioro global del medio. El desarrollo sustentable se presenta como un paradigma de nuestra poca. No sabemos si con otro modelo hubiramos alcanzado las cuotas de desarrollo de las que disfruta, al menos una parte de la humanidad, pero lo que s parece cierto es que, en el actual modelo, el deterioro ambiental y la pauperizacin de las mayoras es el reverso de la moneda de los niveles de bienestar deseables. Lo que, naturalmente, no quiere decir que para corregir el deterioro haya que anular el desarrollo, como pretenden ciertas posturas extremas.1 A comienzos de la dcada de los setenta, la preocupacin adoleca de un claro sesgo ambientalista y reduccionista, se centraba en los aspectos de contaminacin y conservacin. A partir de los ochenta y los noventa, forma parte de la retrica poltica con un amplio consenso de que la proteccin ambiental no es sino uno de los componentes de una poltica de desarrollo sustentable. La conciencia sobre la problemtica ambiental se ha ampliado, permeando diferentes estratos sociales y polticos.2
1 Dicho informe es el resultado del anlisis que entre 1983 y 1987 por encargo del Secretario General de las Naciones Unidas, realiz la seora Gro Harlem Brundtland, en ese entonces primera ministra de Suecia. El anlisis se centra en los grandes contrastes de las condiciones de vida de gran parte de la poblacin entre los pases pobres y los ricos. Entre las sugerencias para que las mayoras alcancen un nivel de bienestar econmico digno, se propone el desarrollo sustentable. 2
El trmino ambiente considera la gama de interacciones que abarcan las perspectivas sociolgica, psicolgica, histrica, geogrfica, ecolgica, jurdica, tico-filosfica, pedaggica, poltico-econmica, antropolgica y de la salud.
Cometi Rojas Orozco
En efecto, la expresin del binomio sociedad-naturaleza es objeto, en primer trmino de una intensa preocupacin para polticos, cientficos, y en general, para el hombre de la calle, preocupacin, que en sntesis, se debe a la percepcin de un doble peligro: el agotamiento de los recursos no renovables, circunstancia que se puso espectacularmente de manifiesto con la crisis energtica de 1973, y, el deterioro creciente del medio natural como consecuencia de los desechos de la civilizacin industrial, causa de diversas formas de contaminacin, adelgazamiento de la capa de ozono, efecto invernadero, vertidos slidos y lquidos, entre otros. Algunos problemas ambientales se originan en las formas de consumo, los patrones de vida y la dinmica propia de los sistemas industrializados, son los efectos de la sociedad opulenta sobre el medio. Para la gran mayora de la poblacin de los pases en desarrollo, que a duras penas logra sobrevivir, esa problemtica es difcil de percibir. Lo cotidiano domina sobre el largo plazo, lo concreto de hoy sobre lo probable de maana. La nocin de desarrollo sustentable se dio paralelamente a la crisis mundial global que abarca distintas dimensiones como la ecolgica, la social, la econmica, la cultural, algunos la denominan crisis de la modernidad; para varios autores representa incluso una crisis del proyecto civilizatorio modernizador, dentro del cual resaltan como procesos centrales la urbanizacin, la industrializacin, la educacin, el crecimiento econmico, la ciencia, la tcnica, el mercado y el marco institucional. Desentraar causas e implicaciones econmicas, sociales y polticas en la bsqueda de soluciones supone ampliar el anlisis interdisciplinario; no pueden ser, solamente de tipo ambiental o ecologista, sino que se explican como parte del proceso histrico del desarrollo y de la accin gubernamental. La reorientacin interdisciplinaria del desarrollo sustentable es absolutamente necesaria por tres razones decisivas: a) por la incomparable complejidad de la relacin entre naturaleza y sociedad; b) por la urgencia, la dificultad y la gravedad de la situacin que exige un cambio social global en las mentalidades y en los comportamientos del mundo contemporneo; c) porque este cambio hipercomplejo y dificilsimo no puede dejar de ser pensado, y muy a fondo, interdisciplinariamente, por quienes toman decisiones de inters pblico en todos los sectores de la administracin pblica en nuestro pas. La idea de tener en cuenta la interaccin entre la sociedad y la naturaleza parece fecunda y requiere la articulacin de planes y programas de todos los sectores de la administracin pblica para responder a los retos del presente e ir al da y a la vanguardia del desarrollo sustentable. La administracin pblica debe dar paso a este nuevo paradigma, al considerar de una vez, efectivamente, la influencia recproca, evidente, entre leyes de la naturaleza y regulaciones polticas, econmicas y sociales.
El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica
Para los objetivos de este trabajo resulta importante desprender dos premisas de carcter general, aplicables a escala mundial y nacional: primera, ante la falta de visin de sustentabilidad de las sociedades modernas, slo la eficacia de la administracin pblica y la democracia pueden ofrecer alternativas de solucin al deterioro socioeconmico y ambiental, a mediano y largo plazos; segunda, el instrumento ms importante del Estado para impulsar polticas de desarrollo duradero, es la coordinacin de su estructura institucional y la participacin ciudadana para tomar las decisiones. El alcance de estas premisas permite fundamentar acciones de diferente tipo, que van desde la movilizacin social de los sectores afectados por los riesgos ecolgicos, hasta la ms amplia discusin nacional sobre acciones programticas de la administracin pblica para la transicin al desarrollo sustentable. En la bsqueda de un desarrollo deseable, es decir, sustentable, est implcita, entre muchas otras, la idea de la participacin democrtica de los ciudadanos, de sus intereses, de las visiones y percepciones que tienen del mundo, de su vida y por supuesto de su futuro. Desde el campo de las ciencias sociales y de la administracin pblica, esto supone retomar el planteamiento inicial: cmo hacer instrumentales las propuestas de un desarrollo sustentable, articulando lo social, lo poltico y lo econmico en el manejo de los recursos naturales? Cuando hablamos de desarrollo sustentable en principio nos referimos a una relacin bsica: conservar los recursos naturales para desarrollarnos y desarrollarnos para conservar los recursos naturales. Esta relacin, por muy simple que parezca, expone y vincula dos asuntos que inclusive se les haba visto como procesos antagnicos. O conservamos o nos desarrollamos, as se afirmaba. Todava escuchamos en discursos polticos: "primero debemos crecer en trminos econmicos, para despus distribuir la riqueza y con ella atender problemas prioritarios como la falta de empleo y despus los sociales y ecolgicos". La pobreza, la exclusin social, la falta de empleo, la dificultad para construir alternativas locales, el creciente agotamiento y deterioro de los recursos son rasgos de la llamada "crisis del desarrollo", la cual enmarca, un desarrollo insustentable orientado por una visin de progreso material ilimitado, consumista, que no toma en cuenta nuestra gran diversidad biolgica, la cual nos remite tanto a la pluralidad de culturas como a la multiplicidad de ecosistemas y a sus relaciones dinmicas. En Mxico y el resto del mundo los procesos de deterioro, se expresan en diferentes magnitudes, son la deforestacin, la desertificacin, la erosin de los suelos, la ampliacin de la frontera agropecuaria, la contaminacin del agua, aire y suelo,
la prdida de recursos naturales y la biodiversidad, el alto riesgo frente a las amenazas naturales, pero tambin son la pobreza, las migraciones campo-ciudad, la exclusin social y la ingobernabilidad. Los problemas que ahora conocemos como ambientales no se les asociaba a conceptos como bienestar, calidad de vida y desarrollo. Estos tendran que abordarse desde una visin de Estado, como cuestiones que conciernen a la nacin en su conjunto y que exigen compromisos de todas las fuerzas sociales y polticas e incluso compromisos internacionales. La diferencia bsica en la preocupacin que los pases desarrollados y en desarrollo tienen por el medio ambiente deriva de sus niveles de bienestar. Para los pases prsperos del norte, la problemtica ambiental se inserta en la cuestin de la calidad de vida. Ellos han superado sus problemas de desarrollo, sus metas de bienestar, medidas por los indicadores tradicionales de consumo de caloras, salud, educacin, niveles de ingreso, tiempo para el ocio, etctera, han sido alcanzados con creces. Para los pases en desarrollo, que no logran satisfacer las necesidades bsicas de la mayora de la poblacin y enfrentan una pobreza aguda con el aumento de desposedos y subalimentados, la preocupacin esencial es cmo utilizar el sistema natural para acelerar el desarrollo y crecimiento econmico sin agotar sus recursos naturales ni daar el medio ambiente. Estos pases estn conscientes del problema ambiental para enfrentar una urgente tarea de superar la pobreza en condiciones extremadamente difciles: una poblacin en expansin, relaciones internacionales desfavorables, escasez de recursos tcnicos y econmicos y, a menudo, la inercia de casi tres dcadas econmicamente estancadas y aun de crecimiento negativo. Redcliff y Goodman3 sealan que en los pases en desarrollo la creacin de valor y el acceso a la subsistencia requieren sacrificar la calidad ambiental frente a los beneficios de sobrevivencia de corto plazo. Revertir este proceso, aaden, es una tarea considerable, porque los efectos acumulativos del crecimiento econmico (o tal vez habra que decir de la ausencia del mismo) sobre los pobres suelen ser negativos, y ellos debern ser compensados de alguna forma, para que no exploten el sistema natural a corto plazo, antes que el medio ambiente sea completamente degradado. Lo ms preocupante es que pese al enorme potencial cientfico-tecnolgico hoy disponible, todos los indicadores -sean estos niveles de ingreso, patrones de consumo, capacidad tecnolgica, etctera- revelan que las disparidades entre el norte desarrollado y el sur en desarrollo, lejos de reducirse, aumentan. La
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M. Redcliff, R. David, Environment and development in Latn America, the politics of sustainability,
Issues in
environmental Politics. Manchester University Press, 1991
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frustracin y la impaciencia, ms an, la desesperacin, se manifiestan abiertamente. La desazn social aumenta, aun por motivos distintos, tanto en el norte como en el sur. En este sentido, problemas emergentes como los nuevos derechos ambientales y los ordenamientos jurdicos para la resolucin pacfica de los conflictos ambientales, y los procesos de concientizacin y movilizacin social a que conducen los nuevos valores de la cultura ambiental, parecen desbordar a los paradigmas normales del pensamiento econmico y sociolgico.4 Algunos autores ven la problemtica ambiental asociada sobre todo a los cambios institucionales que requiere la incorporacin de la dimensin ambiental en las prcticas de planificacin de los gobiernos. La gran tarea mundial, despus de la cumbre de Johannesburgo (agosto/2002), es que los gobiernos del mundo asuman el reto de impulsar el desarrollo sustentable. Frente a la preocupante escalada de la civilizacin industrial, cuyo modelo no slo explota y margina a millones de seres humanos sino que destruye y desequilibra los procesos naturales, urge erigir una modernidad alternativa de las instituciones que conforman la administracin pblica lo que supone la construccin terica y prctica de una verdadera sociedad y economa sustentables. La incorporacin de la dimensin ambiental en la formulacin de planes, programas, presupuestos y polticas de la administracin pblica no es una tarea fcil, sobre todo si se considera que la mayora de los problemas ambientales surge de sectores "no ambientales" de la economa (energa, agricultura, industria, entre otros) y que por lo tanto, la inclusin de criterios ambientales slo se ha insertado con un enfoque temtico relacionado a la poltica sectorial ambiental soslayando su relacin con los procesos sociales y econmicos -como una constante y factor transformador- a partir de una visin ms integral en la direccin del desarrollo sustentable. Las necesidades de la poblacin creciente y las presiones para el desarrollo de los recursos naturales es uno de los principales problemas que confronta la comunidad mundial y un desafo para la administracin pblica. La sociedad mexicana enfrenta tres retos fundamentales: superar el desarrollo econmico, disminuir las profundas desigualdades socioeconmicas y revertir o al menos detener el deterioro del medio ambiente.
Walker K. J. (1987) "Methodologiesfor social aspects of environmental re$earch" Social Science Information, vol. 26,
No. 4, pp. 759-782
Conidio Rojas Orozco
Estamos, por lo tanto, ante un paradigma que sea capaz de armonizar la ecologa con la economa, a la sociedad con la naturaleza Es posible conciliar el crecimiento econmico, la justicia social y la proteccin del medio ambiente?, esto obliga a analizar con cautela las posibles soluciones que para el desarrollo sustentable, aportan los diferentes enfoques que se han planteado esta cuestin. La hiptesis que se perfila es que si la visin de sustentabilidad no puede obtenerse como resultado directo de un modelo de desarrollo, entonces los criterios y principios ambientales deben introducirse mediante regulaciones polticas y controles sociales externos. Es aqu donde la administracin pblica y la voluntad poltica consciente, pueden articularse con la participacin ciudadana en un orden cualitativo indito. Es evidente, la complejidad que supone articular una estrategia para el desarrollo sustentable. Este slo puede alcanzarse a travs de un proceso de reformas econmicas y sociales, una revisin de las relaciones Estado-sociedad, una intervencin protagnica de los ciudadanos y sus organizaciones, cambios institucionales y culturales que conformen un nuevo marco de valores y conductas para soportar las tensiones que, sin duda, provocar la revisin de nuestro modo de vida para evitar una catstrofe ambiental generalizada. La idea de que Mxico est en el umbral de una poltica de desarrollo sustentable no parece an realista, sobre todo a la luz del relativo estancamiento de la economa en los ltimos aos, de la creciente desigualdad social que prevalece y del fuerte descenso del PIB, adems de los graves problemas de ajuste de las cuentas financieras externas y, por otro lado, de la carencia de perspectivas de empleo para un contingente laboral que aumenta constantemente. Esta investigacin pretende estimular el pensamiento acerca del desarrollo sustentable en Mxico como principal reto para las instituciones de la administracin pblica mexicana y su perspectiva para el siglo XXI, tanto en lo econmico, social, ambiental y cultural como en lo poltico, e incitar a personas de mltiples disciplinas y posiciones en la vida activa a participar en la transicin del pas hacia este nuevo modelo. No se trata de un estudio acabado, sino de una interpretacin de las tendencias y los posibles escenarios dentro de los cuales puedan preverse alternativas ms positivas para Mxico. En este sentido, la base conceptual de esta investigacin se inscribe en la perspectiva de una Administracin Pblica para el Desarrollo Sustentable. Esta investigacin se desarroll con un enfoque interdisciplinario, rescata las principales posiciones de estudiosos de indudable prestigio, as como experiencias nacionales e internacionales sobre cada una de las diferentes dimensiones del desarrollo sustentable, que incluyen los aspectos econmico, social, ambiental, tecnolgico e institucional, considerando que enmarcan problemas emergentes
de una grave realidad y plantean temticas novedosas al gobierno y a la sociedad. Para tal efecto se estructura en cuatro captulos:
Captulo I. Pensamiento econmico, social, poltico y sistema natural. Por lo comn, la
variable ambiental se ha estudiado ms como un elemento temtico sin articularlo con la dimensin econmica y social, por lo tanto, un propsito de este captulo, es coadyuvar a la construccin de un marco conceptual que sustente un cambio de paradigmas para el anlisis de la relacin entre la naturaleza y la sociedad, con base en las diversas corrientes del pensamiento econmico, sociolgico, y de los procesos polticos institucionales en los que tiene lugar y de los cuales forma parte. La integracin de los niveles terico, emprico y prctico es urgente en esta nueva visin del desarrollo, en tal sentido se explica la inclusin de un serio anlisis sobre el concepto de desarrollo sustentable; una breve discusin en relacin a los paradigmas y los principios que contiene la Agenda 21 (Conferencia de las NU sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en Ro de Janeiro, Brasil, 1992) ya que constituyen una aportacin para contextualizar la dimensin, tendencias y estrategias para transitar al desarrollo sustentable. El desarrollo de este marco terico carece de sentido si no puede aplicarse en la prctica; de ah que relacionar medio ambiente y desarrollo es crucial si queremos eliminar la contradiccin del binomio sociedad-naturaleza, para delinear de manera coherente y racional, polticas orientadas a la construccin de un modelo de desarrollo con enfoque de sustentabilidad.
Captulo II. Problemtica socioeconmica, ambiental e institucional. Es fundamental
apreciar el alcance de los desafos socioeconmicos y ambientales, sus impactos tanto en la poblacin como en los ecosistemas y despertar la conciencia colectiva para participar en acciones coordinadas en la bsqueda de soluciones. Para intentar la comprensin de esta problemtica que se globaliza con una fuerte interdependencia y vulnerabilidad social, ambiental y econmica, se proporciona una visin analtica y descriptiva al mismo tiempo, de los problemas tal como son. Se mencionan diversos tpicos relativos a las condiciones de desigualdad y marginacin, la presin de los nuevos movimientos ambientales, por el uso indiscriminado de combustibles fsiles y su efecto adverso sobre el medio ambiente, la salud y la calidad de vida, el deterioro de los recursos naturales propios de una sociedad de consumo y de un modelo industrial insustentable; las dificultades econmicas por las que atraviesan los sectores agropecuario, forestal e industrial; asimismo se hace referencia a vacos institucionales y limitaciones prevalecientes.
De esta manera se procura poner de relieve los elementos estructurales que han sido dejados de lado y que requieren enfatizarse en forma integral para lograr un patrn de desarrollo sustentable a partir de polticas pblicas especficas.
Captulo III. Gestin social y administracin pblica. Su objetivo es presentar algunos
resultados alcanzados en Mxico, en su camino hacia la sustentabilidad, con base a sus compromisos internacionales, avances en materia legislativa y a polticas sectoriales de la administracin pblica, incluyendo observaciones al Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, as como alternativas para avanzar. Mxico ha acumulado una experiencia importante de gestin y de polticas ambientales que, aunque con un sesgo ecologista y en ocasiones conservacionista, ha logrado resultados tangibles, no obstante arroja un cmulo muy grande de problemas estratgicos no resueltos, y por tanto de oportunidades muy valiosas.
Captulo IV. Una estrategia de administracin pblica para el desarrollo sustentable. Se
intenta una propuesta de estrategias generales para el desarrollo sustentable en los mbitos internacional y nacional, a partir de la integracin de polticas cuya relevancia en nuestro pas, reclaman una urgente, amplia y ms profunda contribucin por parte de autoridades, organizaciones no gubernamentales, instituciones acadmicas y en su caso, imaginativos esfuerzos de cooperacin multilateral por parte del gobierno mexicano. Se hace nfasis en la importancia que tiene la participacin social y la dimensin tica, poltica, jurdica e institucional para el diseo y cumplimiento de tales polticas. Se propone una lnea de accin que incluye la aplicacin efectiva de indicadores de sustentabilidad, la instrumentacin de la gestin ambiental municipal y la creacin de una Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable para la programacin de la Agenda 21 Mexicana y como vnculo del gobierno de Mxico con la Comisin de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD). En las conclusiones permea el binomio medio ambiente y desarrollo como un reto paradigmtico para la administracin pblica. Se hace referencia a los principales contenidos conceptuales, objetivos y estrategias que deben animar la transicin al desarrollo sustentable, considerando que la gestin pblica tiene una naturaleza eminentemente transectorial, en donde la poltica, la legislacin y el sistema administrativo gubernamental son sus componentes.
NOTAS SOBRE EL CONCEPTO DE DESARROLLO SUSTENTABLE.

ay por lo menos dos vertientes que alimentaron el enfoque del desarrollo sustentable. La primera tiene relacin con las corrientes que desde la economa sometieron a revisin el concepto de desarrollo econmico a partir de los aos setenta. La segunda tiene que ver con la emergencia de la crtica ambientalista al modo de vida contemporneo, que tambin se expres en diversas corrientes pero con ejes comunes y ha transitado por varias etapas en las ltimas dos dcadas, sobre todo a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, mejor conocida como la Conferencia de Estocolmo, que tuvo lugar en esa ciudad en junio de 1972. Es necesario recuperar estas dos vertientes porqu el enfoque del desarrollo sustentable no pretende ser ni ambientalista ni economicista, sino integrar estas y otras dimensiones. Lo anterior, por cierto, no ha sido suficientemente percibido desde la perspectiva de otras disciplinas; por ejemplo, las ciencias sociales observan al desarrollo sustentable ms como un enfoque relacionado con el ambiente que con la sociedad. La idea o enfoque del desarrollo sustentable adquiri relevancia en un plazo relativamente breve y fue incluida en las formulaciones de los organismos internacionales que tienen ms influencia en la orientacin de los modelos de desarrollo, como el Banco Mundial (1990, 1992), la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 1990), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID-PNUD, 1991) y otros. De igual manera, el enfoque fue incorporado en el discurso poltico, no slo ambientalista sino en general por el desarrollo.5 Para los fines de esta nota inicial baste sealar que la crtica al desarrollo econmico durante las ltimas dcadas signific un proceso complejo, fue asumida inclusive por los promotores de los principales paradigmas sobre el desarrollo. Por ejemplo, el estructuralismo latinoamericano fue sometido a crtica desde finales de los aos setenta por el enfoque de la dependencia y posteriormente por la propia CEPAL. A la postre se asimil y difundi la idea de las insuficiencias del modelo econmico generalizado en Amrica Latina dado lo insatisfactorio de sus resultados sociales y econmicos, sobre todo su incapacidad para superar problemas estructurales en los campos del empleo, la concentracin del ingreso, la pobreza, el atraso tecnolgico y la heterogeneidad sectorial, entre otros.
Carabias, Julia y Enrique Provencio. La poltica ambiental mexicana antes y despus de Ro. En "La diplomacia ambiental"; Lichtinger, et al. (comp.) Mxico FCE/SRE, 1994. pp.393-423.
Unas de las betas de dicha crtica que tom ms fuerza, y que finalmente fue muy importante para el enfoque del desarrollo sustentable en Amrica Latina, fue la que cuestion los limitados efectos del desarrollo para superar la pobreza y lograr sociedades equitativas. Esto se bifurc en elaboraciones propositivas sobre pobreza y desarrollo. La otra vertiente que debe considerarse como antecedente del desarrollo sustentable, es decir, la crtica ambientalista, tampoco ha sido lineal ni homognea. En las ltimas dcadas ha pasado por etapas con diversos enfoques, desde la atencin en el posible agotamiento de los recursos naturales, sobre todo los energticos y algunas materias primas, hasta una visin ms global responsable de las complejas interrelaciones globales de los ecosistemas, sin descuidar otros temas prioritarios, como la contaminacin o la desaparicin de ciertas especies. Segn Carabias y Provencio, no hay que perder de vista que el acicate principal para la confluencia de las dos vertientes citadas fue sobre todo el avance de la crisis ambiental, por un lado, y la profundizacin de los problemas econmicos y sociales para la mayor parte de, por el otro las naciones. Entre las transformaciones mundiales recientes, las vinculadas con el deterioro ecolgico y la creciente desigualdad entre regiones ocupan un lugar prominente que alert sobre la necesidad de adoptar enfoques integradores. Si ambos procesos fueron inicialmente concebidos de manera fragmentada, sin vinculaciones evidentes, actualmente es ms claro que estn articulados en una crisis global. En lo econmico fue la crisis de los ochenta para los pases en desarrollo lo que quiz incentiv ms las inquietudes para reformular paradigmas econmicos, y en lo ambiental fue, sin duda, la alarma que tambin en los ochenta suscitaron los fenmenos del calentamiento atmosfrico y el adelgazamiento de la capa de ozono, entre otros problemas. La definicin a la que casi siempre se recurre cuando se habla del desarrollo sustentable es la siguiente: "Es el desarrollo que satisface las necesidades de la generacin presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades" (Comisin Mundial de Medio Ambiente y del Desarrollo, 1988). Julia Carabias y Enrique Provencio, sostienen que en unos casos por abreviar la exposicin de los antecedentes y en otros por desconocerlos, el hecho es que en el debate reciente se han subestimado los aportes que precedieron al intenso proceso de discusin que se llev a cabo entre 1988 y 1992 en lo que se refiere al ambiente y sus vnculos con el desarrollo. Las orientaciones sobre los cambios planteados variaron desde las formulaciones sesgadas hacia el control poblacional pese a la incorporacin de otras variables 10
en sus modelos, hasta otras que adoptaban como punto de partida una crtica global a la organizacin social y econmica y proponan una reformulacin general del modo de vida contemporneo. Entre tales posiciones se desarroll una vasta produccin intelectual y cientfica que sent las bases de una sntesis que lejos de estar concluida se encuentra hoy en curso, y de la cual forma parte el enfoque del desarrollo sustentable. Es preciso sealar que el trmino tcnico, generalmente utilizado, es el de desarrollo sostenible. Sustentable es una palabra que se utiliza como equivalente, traduccin literal del trmino en ingls sustainable, y es tambin un trmino con amplia aceptacin en los mbitos poltico, social e institucional. Para fines prcticos, ambas palabras son y quieren decir lo mismo. Este enfoque abarca tres componentes bsicos -econmico, social y ambientalque constituyen los fundamentos de un desarrollo sustentable, son ntimamente interdependientes y, en consecuencia, se requiere que los esfuerzos por promover el desarrollo tomen en cuenta cada uno de estos tres aspectos. En esa definicin se integran tres elementos: la cobertura de necesidades bsicas en la presente generacin, la capacidad de los sistemas naturales para lograrlo, y la cobertura de las necesidades de las generaciones futuras. Pero ms all de lo anterior el informe Nuestro Futuro Comn parta de que el desarrollo sustentable slo puede entenderse como proceso, y que sus restricciones ms importantes tienen relacin con la explotacin de los recursos, la orientacin de la evolucin tecnolgica y el marco institucional. Asuma, adems, que su cumplimiento supone crecimiento econmico sobre todo en los pases en desarrollo, y que el crecimiento debe enfatizar sus aspectos cualitativos, principalmente los relacionados con la equidad, el uso de recursos en particular la energa- y la generacin de desechos y contaminantes. Haca nfasis, tambin, en que el desarrollo debe enfocarse a la superacin de los dficit sociales en necesidades bsicas. Aunque sin adoptar los tpicos enfoques neomalthusianos, el informe reconoca la necesidad de realizar ms esfuerzos por estabilizar la poblacin en el mundo y de distribuirla mejor. Tambin se colocaba en un lugar destacado el imperativo de modificar patrones de consumo sobre todo en pases desarrollados para poder mantener y aumentar ios recursos base, en particular los agrcolas, energticos, biticos minerales, aire y agua. Como factores crticos de la estrategia para el desarrollo sustentable se anotaba la reorientacin tecnolgica, sobre todo para atenuar el impacto sobre recursos y controlar los riesgos ambientales; las necesidades de un contexto social democrtico y participativo; la intervencin de las minoras y los grupos tnicos; y el rediseo de polticas, instituciones, leyes y normas para realizar el desarrollo.
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Los requisitos explcitos que se reconocan en el documento incluan los temas centrales de las discusiones que sobre el desarrollo y el ambiente ya se venan dando: "Un sistema poltico democrtico que asegure a sus ciudadanos una participacin efectiva en la toma de decisiones: un sistema econmico capaz de crear excedentes y conocimiento tcnico sobre una base autnoma y constante; un sistema social que evite las tensiones provocadas por un desarrollo desequilibrado; un sistema de produccin que cumpla con el imperativo de preservar el medio ambiente; un sistema tecnolgico capaz de investigar constantemente nuevas soluciones; un sistema internacional que promueva modelos duraderos de comercio y finanzas; un sistema administrativo flexible y capaz de corregirse de manera autnoma" (Comisin Mundial de Medio Ambiente y del Desarrollo, 1988; 91-92). Por qu estas formulaciones fueron el detonador de un intenso debate si sus componentes estaban desde haca mucho en el tapete de la discusin internacional? En parte porque a pesar de sus limitaciones, que pronto se hicieron evidentes en las crticas al enfoque, se articulaban con ms contundencia dos dimensiones que o bien se haban abordado de manera independiente, o bien las implicaciones de su cruzamiento haban sido debatidas slo en mbitos acadmicos. Debe recordarse, sin embargo, que en otros momentos ya se haban esbozado esquemas buscando integrar ambiente y desarrollo, tanto analticamente como en el plano de las recomendaciones de poltica. Desde principios de los setenta las elaboraciones sobre la estrategia del ecodesarrollo partan de elementos muy similares a los del desarrollo sustentable y se concretaban en propuesta de poltica que trataban de hacer compatible la mejora en los niveles y calidad de vida con la preservacin ambiental. El ecodesarrollo se planteaba ms como estrategia alternativa al orden econmico internacional, enfatizando modelos locales basados en tecnologas apropiadas, en particular para zonas rurales, buscando cortar la dependencia tcnica y cultural. Los planteamientos incluan, empero, propuesta de reestructuracin del sistema econmico internacional y se extendan tambin hacia los elementos de reforma institucional, patrones de consumo y otros. Los planteamientos del ecodesarrollo y otras recomendaciones formuladas en los setenta, daban continuidad al contenido de las declaraciones y principios, as como a otros documentos surgidos de la Conferencia de Estocolmo de 1972, que haba adoptado entre otros los objetivos de proteccin al medio, igualdad, superacin de la pobreza y equidad intergeneracional (principio 1) como el punto de partida para preservar y mejorar el medio humano (Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Medio Humano, 1972). Para Amrica Latina, adems del ecodesarrollo fueron particularmente relevantes los esfuerzos de articulacin entre desarrollo y ambiente emprendidos por la 12
El desarrollo sustentabk: nuevo paradigma para la administracin pblica
CEPAL y otras instituciones, y que partieron de la incorporacin de la dimensin ambiental en el estilo de desarrollo econmico para la regin. Estas elaboraciones lograron introducir el tema ambiental en los esquemas tradicionales del desarrollo econmico latinoamericano, y a partir de ellas se promovi la adopcin de polticas ambientales. Fueron particularmente eficaces para diagnosticar y llamar la atencin sobre los efectos ecolgicos del estilo que adopt el desarrollo econmico en Amrica Latina, con anlisis sectoriales y especficos que permitieron avanzar propuestas, sobre todo en cuanto a manejo de recursos. Estos y otros esfuerzos fueron interrumpidos o perdieron impulso durante los ochenta, sobre todo a causa de la emergencia en el debate de temas ms directamente vinculados con la crisis econmica. Pero, como ya se seal, mientras se agravaban algunos problemas sociales y se profundizaba la brecha entre pases pobres e industrializados, como consecuencia de la crisis econmica, emergieron con ms crudeza algunas manifestaciones de la crisis ambiental directamente vinculadas con patrones productivos y de consumo, lo que fue creando un clima de mayor preocupacin mundial. Este contexto gener condiciones de mayor receptibilidad para un planteamiento que buscara articular desarroll y ambiente, sobre todo si, como en parte se logr, las elaboraciones aparecan deslindadas de los enfoques de organismos internacionales y gobiernos que orientaron las polticas de ajuste econmico durante los ochenta, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, entre otros. Despus de 1987 la idea del desarrollo sustentable, ya bajo su nueva formulacin, no tard en ser retomada, adaptada o sometida a revisin y crtica. En todo ello no slo influy la receptibilidad recin mencionada, sino tambin el hecho de que en el proceso que condujo a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, que se realiz en Ro de Janeiro, Brasil, en junio de 1992, el enfoque fue adoptado como un marco conceptual de las elaboraciones en decenas de temas, declaraciones y documentos que seran discutidos o adoptados en esta Conferencia. La difusin del enfoque se vio favorecida, adems, porque diversos organismos del Sistema de Naciones Unidas lo adoptaron en sus revisiones sobre las estrategias de desarrollo. La CEPAL busc integrar el enfoque del desarrollo sustentable con el trabajo que la misma institucin haba alcanzado previamente para actualizar sus concepciones y propuestas sobre el desarrollo latinoamericano. Esta formulacin constituy la ms notable iniciativa para dar forma a un estructuralismo actualizado a las condiciones de los noventa, pero prcticamente se dejaba de lado la problemtica ambiental, y slo se daba un tratamiento a los recursos naturales a partir de su nuevo papel en la competencia internacional. El esfuerzo de fusin con el desarrollo sustentable redund ms bien en una adaptacin del marco general incluido en Nuestro Futuro Comn a los temas ms
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importantes para Amrica Latina, pero estuvo lejos de traducirse en una articulacin efectiva que avanzara en una concepcin integrada de la dimensin econmico y social con la ambiental. Lo mismo puede decirse de otro documento preparado en 1990 en la unidad conjunta CEPAL-PNUMA de Desarrollo y Medio Ambiente, que tambin trat de precisar el enfoque teniendo como referencia la situacin regional. Otra elaboracin que busc replantear el enfoque para Amrica Latina (BIDPNUD, 1991) se hizo cargo de la necesidad de no adoptar acrticamente la propuesta lanzada en Nuestro Futuro Comn, lo que de hecho era una respuesta a una de las crticas hechas al desarrollo sustentable: que se trataba de una estrategia pensada desde los pases desarrollados, sin incorporar suficientemente las visiones y necesidades de los pases en desarrollo. Este documento parti de las dificultades regionales para salir de la crisis y avanzar en el desarrollo, poniendo ms nfasis en los problemas de la pobreza, el autoritarismo poltico, la falta de equidad, las asimetras frente a los pases industrializados, entre otros, con lo que se logr una visin ms realista para pensar en el atributo ambiental del desarrollo sustentable. Las lneas estratgicas que de ah se derivaron fueron la erradicacin de la pobreza, aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, ordenamiento del territorio, desarrollo tecnolgico compatible con la realidad social y natural, nueva estrategia econmico-social, organizacin y movilizacin social, y reforma del Estado. En algunos de estos puntos se haca explcita una crtica a los modelos y polticas dominantes en la regin, y quedaban ms claras las dificultades para concretar un proceso que logre los objetivos de equidad y calidad de vida, con los de preservacin y restauracin ambiental. Otras instituciones adoptaron el esquema general lanzado por Nuestro Futuro Comn pero trataron de precisarlo acotndolo con su marco conceptual. Es el caso del Banco Mundial, que insiste en la necesidad de determinar y asignar valores a los componentes del ambiente, pero sobre todo en "basar las polticas de desarrollo y medio ambiente en una comparacin de costos y beneficios y en un anlisis macroeconmico" que pondere beneficios y costos ambientales y sociales. Esta visin destaca sobre todo la necesidad de lograr un crecimiento econmico slido y permanente, favoreciendo sus vnculos positivos con el ambiente (mayor eficiencia en el uso de recursos, desarrollo tecnolgico, demanda de mejor calidad ambiental) como condicin para la sustentabilidad. El desarrollo sustentable ha sido adoptado as, por visiones y marcos conceptuales dispares. Esto agrava un problema de origen: las formulaciones iniciales no se basaron en una elaboracin conceptual integradora, sino que adoptaron criterios normativos que deberan ser cumplidos por las nuevas estrategias. Por ello el enfoque tiene deficiencias conceptuales tanto desde la perspectiva econmica 14
Ll desarrollo sustentadle: nuevo paradigma para la administracin pblica
(dificultades para valorizar econmicamente la naturaleza, para determinar precios de los componentes del medio, establecer sistemas contables econmicoambientales, reelaborar las polticas fiscales, controlar las externalidades con instrumentos y mecanismos eficaces, entre muchas otras) como desde lo ambiental (la falta de un marco conceptual adecuado para el manejo integrado de recursos naturales, la incomprensin de las bases ecolgicas de las tecnologas tradicionales y modernas) o desde sus interacciones (falta de conocimientos precisos entre ecosistemas y poblacin, entre pobreza y deterioro ambiental, por ejemplo). Otra de las crticas surgidas tiene que ver tanto con la distorsin del enfoque por las visiones dominantes en los pases industrializados sobre la relacin ambientedesarrollo, como con las dificultades para que en las actuales condiciones del sistema internacional los pases pobres puedan realmente reorganizar sus economas y sociedades de acuerdo a los requerimientos del desarrollo sustentable. De hecho este fue uno de los ejes del cuestionamiento que predomin detrs de la crtica de los sectores no-gubernamentales que participaron en la Conferencia de Ro de Janeiro hacia los acuerdos adoptados en esta conferencia, al considerarse los impedimentos para que los pases en desarrollo aplicaran las reformas implcitas o explcitas. Es fcil observar que el desarrollo sustentable no se refiere a un problema limitado de adecuaciones ecolgicas de un proceso social, sino a una estrategia o modelo mltiple para la sociedad, y que debe tener una viabilidad econmica y una factibilidad ecolgica. En un sentido muy amplio est referido a la redefinicin de las relaciones sociedad humana-naturaleza, y por lo tanto a un cambio sustancial del propio proceso civilizatorio. Pero en otro sentido muy concreto se topa con restricciones tecnolgicas, culturales, econmicas y de muy diversa ndole, y de las cuales dependen las posibilidades reales de aplicacin. Para Carabias y Provencio, en tanto modelo mltiple escapa a las especificidades de una u otra disciplina, y por tanto no puede ser abordado slo desde la economa o la ecologa, pese a que cada una de estas reas del conocimiento tenga una perspectiva particular del desarrollo. Esta falta de especificidad y las pretensiones totalizadoras han hecho del desarrollo sustentable algo muy inasible, difcil de encasillar en modelos concretos y operativos y analticamente claros. Por ello lo ms probable es que, por ahora la trascendencia del enfoque sobre el desarrollo sustentable radique ms en sus repercusiones intelectuales, en su papel articulador de discursos que pese a seguir fragmentados tienen una matriz nica originada en la existencia de una crisis ambiental, econmica y social. El enfoque, al ser parte de un amplio proceso de reelaboracin de esquemas, instituciones, mecanismos operativos, est obligando a revisar el pensamiento dominante en reas crticas de la relacin ambiente-desarrollo, por ejemplo en el comercio internacional la condicionalidad financiera, procesos productivos y de consumo, etctera.
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Cornelia Kons Oruzco
Entre muchas otras definiciones existentes, puede decirse que las concepciones sobre el desarrollo sustentable se dividen en tres categoras: las que enfatizan en el crecimiento econmico; las que defienden la sustentabilidad ecolgica, y las que consideran el fenmeno social como prioritario. Una contribucin fundamental para ese debate parece ser un conjunto de esos parmetros que posibiliten una mejor relacin "hombre-naturaleza". Con respecto al crecimiento econmico desde una ptica costo/beneficio en los modelos de interaccin "hombre/ambiente" se llama la atencin en que el crecimiento econmico que no conlleva una sustentabilidad ecolgica, ni una disminucin de la pobreza, no puede ser el objetivo de una sociedad sustentable. Asimismo, considera que un crecimiento econmico es diferente del desarrollo econmico, es decir que ste est equiparado con los mejores fines del desarrollo psicosocial, cultural y ambiental." El Banco Mundial tambin aborda el concepto de desarrollo sustentable a partir de su anlisis: Seala que la satisfaccin de las necesidades del futuro depende de cunto equilibrio se logre entre los objetivos -o necesidades- sociales, econmicos y ambientales con las decisiones que se toman ahora. Algunas de estas necesidades las incluye en el diagrama ("rompecabezas") siguiente. SOCIALES
Equidad Participacin Autodeterminacin Movilidad Social Cohesin Social Preservacin de la Cultura
ECONMICAS
Produccin y consumo sustentnbles Servicios / Calidad - eficiencia Necesidades de los Hogares Crecimiento Industrial Crecimiento Agrcola Uso Eficiente de a Mano de Obra " CNUMAD. Agenda 27. Ro de Janeiro; Brasil, 1992
AMBIENTALES
Diversidad Biolgica Recursos Naturales Capacidad Mxima Admisible Integridad de los ecosistemas Aire y Agua Limpios Cambio climtico global
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7 desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica
Muchos de estos objetivos tal vez parezcan estar en conflicto entre ellos en el corto plazo. Por ejemplo, el crecimiento industrial puede estar en conflicto con la preservacin de los recursos naturales a largo plazo, sin embargo, el uso responsable de los recursos naturales en la actualidad ayudar a asegurar que se cuente con recursos para el crecimiento industrial sostenido dentro de muchos aos. El estudio del esquema plantea varias preguntas difciles. Por ejemplo, puede cumplirse el objetivo econmico a largo plazo del crecimiento agrcola sostenido si no se cumple el objetivo ecolgico de preservar la diversidad biolgica? Qu pasa con el medio ambiente en el largo plazo si un gran nmero de personas no puede satisfacer actualmente sus necesidades domsticas bsicas? Si no se tviviera acceso a agua potable y se necesitara lea para hervir el agua de ro para que nosotros y nuestros hijos no se enfermen, nos preocuparamos por la deforestacin? O si tuviramos que conducir una gran distancia para ir a trabajar todos los das, estaramos dispuestos a mudarnos a otra ciudad o a cambiar de trabajo para no contaminar el aire con los gases de escape del automvil? Si no procuramos lograr un equilibrio entre nuestros objetivos sociales, econmicos y ambientales en el corto plazo cmo vamos a sostener nuestro desarrollo en el largo plazo? Qu dilemas sobre el desarrollo sustentable enfrentan nuestras familias todos los das? De manera muy didctica, recurre a un enfoque integrador para la bsqueda de respuestas, mediante el anlisis de los componentes econmico, ambiental y social. Sector econmico El objetivo del desarrollo sustentable es mejorar el nivel y la calidad de vida de la poblacin, en la actualidad y en las generaciones futuras. Los aspectos econmicos son una parte importante del "rompecabezas" del desarrollo.
Todo el mundo desempea una funcin en la economa. La economa es un sistema
para decidir cmo asignar recursos limitados que se utilizarn para satisfacer las necesidades de los seres humanos. Cada vez que compramos, vendemos o intercambiamos algo, estamos participando en el comercio de bienes y servicios que constituye la economa. Existen muchos ejemplos de bienes y servicios muy diferentes: alimentos, autobuses escolares, libros, minerales y armas militares, adems de prstamos bancarios, fbricas, electricidad, hospitales, cortes de pelo, ropa y programas de televisin. Cuando la economa de un pas es floreciente, la mayora de la gente puede producir, comprar o comerciar la mayora de los bienes y servicios que necesita y desea. En algunos pases slo relativamente pocas personas tienen acceso a estos 17
bienes y servicios. En todos los pases, algunas personas tienen ms de lo que necesitan, mientras que otras apenas pueden sobrevivir. Cuestiones locales y cuestiones mundiales. Para ayudar a sus economas a seguir creciendo con el tiempo, los pases se esfuerzan por establecer objetivos, polticas y estrategias econmicas, sociales y ambientales para el corto y el largo plazos. Y como las economas de todo el mundo estn cada vez ms estiechamente relacionadas a travs del comercio, las decisiones que toma un pas -rico o pobrecon respecto a su economa pueden afectar a muchos otros pases. Los pases en desarrollo pueden depender de los pases industriales para obtener los bienes y servicios que ellos no pueden producir por falta de tecnologa o de recursos. Pero las naciones industriales tambin dependen de los pases en desarrollo, que compran la cuarta parte de los bienes y servicios que exportan.
Relacin entre la economa y los sectores ambiental y social. Los aspectos econmicos
estn estrechamente vinculados con los problemas ambientales. La economa depende del uso sustentable de recursos renovables, el uso excesivo de estos para obtener ganancias a corto plazo puede perjudicar el futuro econmico a largo plazo de un pas. Las cuestiones econmicas tambin estn relacionadas con los problemas sociales. Por ejemplo, la falta de inversin adecuada en la educacin y la preparacin de los trabajadores limita el potencial de crecimiento econmico. Y un rpido crecimiento de la poblacin puede limitar la capacidad del sistema econmico para satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin y crear empleos para todos os que quieren trabajar. Slo cuando se combina la informacin sobre la economa con datos sociales y ambientales puede entenderse el pleno impacto que tienen las decisiones en materia de desarrollo sobre la calidad de vida. Indicadores econmicos. Una forma de medir el nivel de desarrollo de un pas es analizar datos econmicos como el valor en dlares de su producto nacional bruto (PNB) per capita. El PNB per capita ayuda a medir el producto material de un pas, pero no indica qu se produce, si todas las personas comparten por igual la riqueza del pas o si lienen vidas plenas. Al explorar como indicador el PNB per capita, convendra analizar en el contexto de la realidad concreta de cada pas qu otros tipos de datos e informacin sobre la economa ayudaran a entender mejor cmo vive su gente? qu tipo de datos sociales y ambientales daran un panorama ms completo de la forma de vida en ese pas?
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Sector ambiental El objetivo del desarrollo sustentable es mejorar el nivel y la calidad de vida de la poblacin, en la actualidad y en las generaciones futuras. Los aspectos ambientales son una parte importante del "rompecabezas" del desarrollo. Las cuestiones ambientales nos afectan a todos. Tanto los pases industriales como los pases en desarrollo tienen problemas ambientales. Ambos deben esforzarse por asegurar que los ciudadanos de zonas urbanas y rurales respiren aire puro, tengan agua potable y abastecimiento suficiente de energa renovable poco contaminante. Los sectores agrcola e industrial deben hacer uso eficiente y responsable de los recursos naturales -tierra, suelo, bosques, ros, ocanos, depsitos minerales- de los que dependen. Cuestiones locales y cuestiones ambientales. Algunos problemas ambientales estn muy localizados, pero muchos otros atraviesan las fronteras nacionales. Los desechos industriales y de origen humano que se vierten en un ro en un pas pueden afectar la salud y los medios de vida de los ciudadanos de otro pas a miles de kilmetros. Los gases que agotan la capa de ozono provocan cambios en la atmsfera de la tierra que pueden producir mayor incidencia de cncer y rendimientos ms bajos de las cosechas en todos los pases del mundo. A medida que aumenta la interdependencia mundial, la solucin de los problemas ambientales exige una mayor cooperacin y coordinacin entre las naciones, a nivel regional y mundial.
Relacin entre el medio ambiente y los sectores econmico y social. Los problemas
ambientales estn estrechamente vinculados con las cuestiones econmicas como la pobreza. La gente que vive en la pobreza puede daar el medio ambiente en su lucha por la supervivencia, talando rboles para obtener lea, agotando las tierras agrcolas y contaminando el abastecimiento de agua en las zonas urbanas con desechos porque no tienen los medios para tratarlos. Los problemas ambientales tambin estn relacionados con cuestiones sociales como el crecimiento de la poblacin. Una poblacin en rpido crecimiento es una carga para los recursos naturales de un pas, as como para su capacidad para proporcionar vivienda, atencin de la salud, educacin, agua potable y servicios de saneamiento para todos. Slo cuando se combina la informacin sobre el medio ambiente con datos sociales y econmicos, los ciudadanos y las autoridades pueden entender el pleno impacto que tienen las decisiones en materia de desarrollo sobre la calidad de vida. El desafo que encaran los gobiernos es formular estrategias de desarrollo que contemplen valores de sustentabilidad ambiental y a la vez aumentar el crecimiento econmico y prestar servicios sociales adecuados. 19
Cornelio Rojns Orozco
Indicadores ambientales. Una forma de medir el nivel de desarrollo de un pas es analizar datos ambientales como el acceso a agua potable, que mide el porcentaje de personas que pueden obtener el agua potable que necesitan para vivir vidas saludables. Al explorar este indicador ambiental de acuerdo a las caractersticas en cada paso, es recomendable preguntarse qu otros tipos de datos e informacin sobre el medio ambiente ayudaran a entender mejor cmo vive la gente en un determinado pas? qu tipo de datos econmicos y sociales daran un panorama ms completo de la forma de vida en ese pas? Sector social El objetivo del desarrollo sustentable es mejorar el nivel y la calidad de vida de la poblacin, en la actualidad y en las generaciones futuras. Los aspectos sociales son una parte importante del "rompecabezas" del desarrollo.
La necesidad de servicios sociales es universal. Todas las personas de la sociedad
deben tener acceso a determinados bienes y servicios bsicos para lograr vidas saludables, plenas y productivas. Deben tener acceso a la educacin, a la capacitacin y al empleo para poder ganarse la vida honradamente y desarrollar diferentes competencias. Las nias deben tener las mismas oportunidades que los nios de ir a la escuela. Las mujeres deben tener acceso a los servicios bsicos de planificacin de la familia y una atencin de salud y nutricin adecuadas para ellas y sus hijos. Los ancianos deben recibir la atencin mdica, la seguridad social y la pensin que necesitan para mantenerse en la vejez. La garanta de acceso justo a los servicios bsicos es una tarea esencial de todos los gobiernos del mundo.
Cuestiones locales y cuestiones mundiales. Los problemas sociales de un pas pueden
tener repercusiones ms all de sus fronteras. Por ejemplo, la falta de igualdad en el acceso a la educacin o la falta de oportunidades de empleo puede hacer que la gente emigre. Esto puede provocar cambios profundos en el pas que abandonan, porque ste debe ajustarse a la prdida de algunos grupos. Y los pases en donde se establecen los inmigrantes tienen que enfrentar los problemas de una mayor demanda para los sistemas de educacin y de salud, y de la integracin de diversos grupos en la sociedad. Cada vez ms, los problemas sociales de un pas pueden afectar a otros pases del mundo.
Relacin entre los aspectos sociales y los sectores econmico y ambiental. Los aspectos
sociales estn estrechamente vinculados con cuestiones econmicas como la pobreza. En todas las sociedades son los pobres los que tienen menos probabilidades de recibir servicios adecuados de atencin a la salud, educacin y planificacin de la familia. Puede aumentar la tasa de natalidad, y para las familias puede ser ms difcil satisfacer sus necesidades bsicas y romper el ciclo de la pobreza. Adems, las cuestiones sociales tambin estn vinculadas con problemas ambientales.
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En muchos pases, la contaminacin del agua y de la atmsfera provoca un aumento de enfermedades transmitidas por el agua y problemas respiratorios, y todo esto representa una carga ms para los sistemas locales de atencin de la salud. Slo cuando se combina la informacin sobre las condiciones sociales con datos econmicos y ambientales puede entenderse el pleno impacto que tienen las decisiones en materia de desarrollo sobre la calidad de vida. Para que los pases puedan satisfacer las necesidades de su poblacin ahora y a largo plazo, los gobiernos deben formular polticas que traten de lograr un equilibrio entre las necesidades sociales, el crecimiento econmico y la proteccin del medio ambiente. Indicadores sociales. Una forma de medir el nivel de desarrollo de un pas es analizar datos sociales como la tasa de crecimiento de la poblacin, que mide el aumento de la poblacin de un pas y refleja el nmero de nacimientos y muertes, y de inmigrantes y emigrantes. Al explorar este indicador, se puede indagar, qu otro tipo de datos e informacin sobre el sector social ayudaran a entender mejor cmo vive la gente en un determinado pas? Qu tipo de datos econmicos y ambientales nos daran un panorama ms completo de su forma de vida?7 Con base en la Agenda 21, los pases han adoptado instrumentos institucionales y legales para orientar sus estrategias hacia el desarrollo sustentable. Mxico no ha sido la excepcin: como ejemplo de ello puede citarse la definicin de sustentabilidad, consignada en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA), Artculo 3 o inciso XI: "Desarrollo sustentable: El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras". La definicin anterior alcanza una dimensin clara en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el cual establece los criterios generales de la planeacin del desarrollo en Mxico, y que se efecta a travs de los planes sectoriales, los que a su vez plantean sus estrategias, objetivos y metas.
http://www.worldbank.org/depweb/spanish/whatis.htm
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I. PENSAMIENTO ECONMICO, SOCIAL, POLTICO Y SISTEMA NATURAL

J_jn ciencias sociales y del desarrollo, la interdisciplinaridad es una necesidad obvia: la geo-bio-qumica, la ingeniera, la tecnologa, la economa, el derecho, la geografa, la historia, la ciencia poltica, la sociologa, la administracin pblica, etctera, no pueden dejar de intervenir para aportar una visin objetiva de los problemas y de sus soluciones. En otras palabras, sin teora no es posible guiar el pensamiento de manera concertada. El problema real es mucho ms relevante, porque ni nuestras instituciones ni nuestras costumbres nos permiten proceder como la razn nos dice que es obvio. Para el mejor desempeo de la funcin pblica es necesario revalorar el nivel terico del anlisis en este intento integral, econmico, social y poltico por su doble funcin: establecer el cuadro general en el que se sita la relacin sociedadnaturaleza y permitir la interpretacin correcta del paradigma del desarrollo sustentable. En un extremo, seala Antonio Yunes, estn los economistas neoclsicos, quienes adoptan la nocin de que toda escasez es relativa; en el otro estn los que podramos llamar ecologistas, los convencidos de que la escasez es absoluta.8 Esta reorientacin interdisciplinaria del desarrollo sustentable es absolutamente necesaria por tres razones decisivas: a) por la incomparable complejidad de la relacin entre naturaleza y sociedad; b) por la urgencia, la dificultad y la gravedad de la situacin que exige un cambio social global en las mentalidades y en los comportamientos del mundo contemporneo; c) porque este cambio hipercomplejo y dificilsimo no puede dejar de ser pensado, y muy a fondo, interdisciplinariamente, por quienes toman decisiones de inters pblico en todos los sectores de la administracin pblica en nuestro pas. 1. Teora econmica y sustentabilidad. Parece pertinente empezar por una aclaracin del concepto, capital ecolgico. Al respecto Gabriel Quadri en su anlisis sobre Economa, sustentabilidad y poltica ambiental seala que es el acervo de sistemas y elementos naturales que tienen una importancia crucial para el desarrollo social y econmico y la calidad de vida; incluye bosques, selvas, suelos, aguas, aire limpio, tierra, equilibrio climtico, proteccin contra la radiacin ultravioleta del sol (capa de ozono) y una diversidad de recursos. Este conjunto de ecosistemas opera y se mantiene dentro de ciertos
" Yunes Antonio. Medio ambiente: problemas y soluciones. Edit. Colegio de Mxico. Mex. 1994. p.ll
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umbrales de afectacin, ms all de los cuales se rompe su capacidad de autorregulacin u homeostasis; todo ello significa un riguroso cdigo de intervencin y manejo que debe respetarse para no quebrantar sus bases de permanencia y continuidad. La economa de tradicin neoclsica postul durante mucho tiempo, en contraste con la tradicin ricardiana, que la tierra, los recursos naturales (para nosotros el capital ecolgico) y el capital econmico eran sustitutos, por lo que a largo plazo no importaba su sobreexplotacin o agotamiento: la escasez de uno no impona, segn estas ideas, lmites a la productividad del otro. Los modelos de crecimiento consideran que el avance tecnolgico siempre encontrara o "creara" nuevos recursos en sustitucin de los que se fueran agotando.9 Sin embargo, la evidencia sobre los procesos de deterioro ecolgico demuestra otra cosa: que el capital econmico y el capital ecolgico son complementarios ms que sustitutos a nivel global10 y que, por tanto, no puede pensarse en una economa artificiada que prescinda de la corriente de bienes y servicios ofrecida por la naturaleza. Cada da es ms evidente que hemos pasado de una era en que el capital construido por el ser humano era el nico factor limitante del desarrollo, a otra etapa en que el capital ecolgico remanente se convierte en otro factor restrictivo, en algunos sectores, ms importante an ya, que el capital econmico." En estas circunstancias, el ms elemental sentido comn nos dice que debemos maximizar la productividad del factor ms escaso e incrementar su oferta. El capital ecolgico aporta gran cantidad de elementos de carcter vital que se pueden denominar funciones ambientales.12 Estos incluyen la generacin de una variedad virtualmente infinita de recursos (funciones de generacin de recursos) y la asimilacin de desechos (funciones de asimilacin). Entre los primeros se cuentan el agua, suelo, aire limpio, madera, celulosa, alimentos, regulacin climtica, espacio, proteccin contra la radiacin ultravioleta del sol, qumicos diversos, etctera; entre los segundos est la capacidad de recibir emisiones contaminantes, descargas, residuos industriales, qumicos sintticos, etctera. El desarrollo siistentable implica que todas las funciones ambientales permanezcan en disponibilidad operativa a lo largo del tiempo. El uso o abuso de una de estas funciones ambientales implica casi siempre sacrificar alguna otra; ejemplo, rebasar la capacidad de asimilacin de la atmsfera con emisiones contaminantes nos priva del producto "aire limpio" que la naturaleza nos ofrece. Dado el nivel de actividad econmica sobre el territorio y la forma en que sta se lleva a cabo, las
' A. Sen (comp.), Economa del crecimiento, Mxico, FCE, 1979. 10 H. Daly "From Empty World Economies to full World Economics" en Environmentally Sustainable Economic Development. Building on Brundtland, R. Goodland et al. (editores), Pars, OECD, 1991. 11 D. Pearce et ni, Blueprint for a Green Economy, Londres, Earhscan, 1989. 12 J. Tinbergen y R. Huerng. "GNP and Market Prices", en R. Goodland et al (editores), op. cit., 1991.
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funciones ambientales que presta el capital ecolgico han devenido en bienes cada vez ms escasos, lo que las ubica por derecho propio dentro del mbito de competencia de la economa como disciplina, que, precisamente, trata de la asignacin de recursos escasos.13 A los economistas, -continua Quadri- les ha preocupado desde tiempos lejanos las condiciones de reproduccin y acumulacin de capital; ante ese escenario, hoy en da, el nuevo debate sobre la sustentabilidad ambiental (que aparece ante nosotros como un concepto indito) puede parecer un caso particular de esa idea de "sustentabilidad" econmica. Visto as, la situacin se aclara notablemente y el desarrollo sustentable se presenta como una consecuencia lgica de la evolucin de la teora econmica general. Un antecedente obligado acerca de la importancia de la naturaleza en el proceso de reproduccin econmica se encuentra en postulados fisiocrlticos del siglo XVII, donde se le atribuye a la tierra la capacidad exclusiva de generar excedentes, y por tanto, de permitir acumulacin.14 Conforme la industria fue ganando terreno, se puso de manifiesto que las manufacturas contribuan tambin con una parte del producto neto anual. Por otra parte, se cay en cuenta de que en las manufacturas la naturaleza tambin forma parte del proceso de produccin. La objecin de los clsicos al postulado fisiocrtico queda resumida en la siguiente afirmacin de David Ricardo: No hace nada la naturaleza para el hombre en las manufacturas? es que no son nada los poderes del viento y del agua, que impulsan nuestra maquinaria y ayudan a la navegacin? No son ellos dones de la naturaleza?, para no mencionar los efectos (...) de la descomposicin de la atmsfera en los procesos del tinte y de la fermentacin. No puede citarse ningn proceso de fabricacin en el cual la naturaleza no brinde su ayuda al hombre, y la brinde, adems, de manera generosa y gratuita.15 Encontramos en este prrafo, dice Quadri, la causa del abandono por parte de los clsicos del postulado de que slo la tierra crea valor. Los bienes ambientales a los que se refiere Ricardo no tienen derechos de propiedad exclusivos, por lo cual su aportacin al valor del producto final no puede ser cuantificada; como l mismo dice, la naturaleza presta estos servicios de manera gratuita. Por eso Ricardo concluye que la naturaleza no es la fuente del valor, sino el trabajo.
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Bifani Paolo. Medio Ambiente y Desarrollo. Edit. Universidad de Guadalajara. Mxico, 1999. p. 45 W. Petty, A Trentise of laxes ana Contributions, Londres, 1667, p. 23. Citado por Calos Marx en Teoras sobre la plusvala, Mxico, FCE, 1980, p. 331. 15 D. Ricardo. Principios de economa poltica y tributacin. Mxico FCE. 1959. p. 58
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Pero a pesar de ello contina considerando a la tierra como un elemento insustituible en la produccin y cuya disponibilidad es invariable. Para l no exista la sustitucin de factores de produccin ni la homogeneidad de los mismos. Debido a esto, la disponibilidad de tierras permanece fija, dando lugar al ingreso denominado renta, distinto de la ganancia. La caracterstica distintiva del factor tierra es la de no poder producirse, como el capital o el trabajo. En este punto los clsicos diferan de los economistas modernos, pues para los segundos, la tierra es un bien capital y la renta una forma particular del pago a los factores de produccin, mientras que para los primeros la tierra es un factor de produccin distinto del capital. Esta es una diferencia crucial porque explica, en parte, la ausencia de un planteamiento ambiental en la ciencia econmica durante el siglo XIX y principios del XX. Tenemos entonces que los clsicos, aunque ponen en el centro de sus intereses las relaciones entre los hombres, siguen aceptando la existencia de lmites impuestos por la naturaleza a la acumulacin del capital. Ya durante el siglo XIX, los avances en la productividad agrcola condujeron al abandono de la visin clsica sobre la sustentabilidad. El uso de fertilizantes qumicos, irrigacin por bombeo, y equipos motorizados, permiti salvar el obstculo de los bajos rendimientos, asegurndole al sistema productivo una expansin aparentemente ilimitada. La nocin de que la tierra poda ser efectivamente sustituida por el capital y que, en ltima instancia, no era sino una variante del mismo, lleg a convertirse en un axioma ampliamente aceptado. As, los factores de produccin quedaron reducidos al capital y al trabajo con sustitucin perfecta entre s. Otro factor que, sin duda, influy en el seguimiento de la nueva teora neoclsica del valor subjetivo, fue el desarrollo del sector financiero y de servicios, el cual, por lo menos en apariencia, crea valor sin necesidad de la intervencin de ningn elemento natural. A partir de ah, la ciencia econmica se emancipa de las limitaciones naturales a la acumulacin del capital. Sin embargo, la ausencia de consideraciones ambientales en la teora econmica comienza a subsanarse durante la segunda dcada del siglo XX, con la aparicin de la economa del bienestar y el estudio de los costos sociales, las externalidades (costos no incorporados en los precios de mercado y transferidos fuera de algn proceso de produccin o consumo) y de la dinmica econmica. Un objetivo de los economistas del bienestar era encontrar una manera de medir el ingreso nacional que incluyera aquellos bienes o males sociales no incluidos en las transacciones monetarias. Ya en 1920, Cecil Pigou discuta la exactitud de las mediciones de la renta nacional elaboradas con base nicamente en las transacciones monetarias. Pigou subraya la influencia de los servicios no pagados y de los bienes no comerciados en el bienestar social, los cuales no forman parte de la contabilidad nacional. De la misma manera, al referirse a los costos no pagados, menciona la paradoja de que "la destruccin de la belleza natural debida a la extraccin de 26
carbn (...) deje el ingreso nacional intacto, aunque si se hubiera cobrado un cargo por alterar el paisaje, ste habra reducido".16 Para corregir esta distorsin, Pigou propone el cobro de una compensacin por los daos causados (impuesto pigouviano). As, el producto privado iguala al producto social y es posible contar con un medida adecuada del ingreso nacional. En su obra The Economics of Welfare, Pigou aborda la necesidad de "mantener el capital intacto", para asegurar la sustentabilidad. En este punto propone un ejemplo cuya actualidad no puede ser ignorada: "De nueva cuenta, en la medida en que cualquier cultivo desgasta las facultades productivas del suelo, el valor del ingreso (calculado de acuerdo con el criterio explicado anteriormente) ser menor al valor del producto neto agregado, en una magnitud igual al costo de reponer aquellos ingredientes qumicos que se han sustrado".17 Quadri nos seala que es muy difcil negar que aqu tenemos, inequvocamente, una referencia directa a la importancia de preservar el acervo de recursos naturales como requisito para mantener el proceso econmico y, al mismo tiempo, una idea de lo que conocemos como capital natural o capital ecolgico. Pigou, incluso, se intern en el campo de la reflexin sobre la "sustentabilidad" en el uso de recursos no renovables, en los siguientes trminos: "se debera hacer una deduccin (del valor de la renta nacional) igual al exceso del valor que los minerales utilizados durante el ao tenan en su situacin original, sobre el valor que lo que queda de ellos tiene para el pas despus de haber sido usados".18 Sin duda esta es una definicin un poco rebuscada, pero podra considerarse como la primera aproximacin al "costo del usuario", como una formulacin terica ya sobre la idea de sustentabilidad. Observamos entonces cmo el anlisis de una categora fundamental de la ciencia econmica (el ingreso nacional) y su evolucin en el tiempo, condujeron a Pigou a enfrentar la cuestin de la sustentabilidad. Cuarenta aos despus de Pigou, en 1960, Ronald Coase cuestion la validez de los impuestos pigouvinos para el tratamiento de externalidades (como lo son los problemas del medio ambiente). Su argumento queda resumido en el llamado teorema de Coase, donde afirma que "bajo competencia perfecta, los costos sociales y los privados son iguales; suponiendo que los costos de transaccin son nulos".19
" A. C. Pigou. The Economics of Welfare, Londres, MacMillan, 1960. pag.33. 17 Ibid., pag., 183 18 Ibid. Pag. 39. " R. Coase, "Notes on the Problem of Social Cost", en Thefirm, the market and the Law, Chicago, University of Chicago Press, 1988, pag. 158.
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Como se ve, esta afirmacin niega el planteamiento pigouviano, el cual postula la necesidad de la intervencin estatal, por medio de impuestos, para igualar los costos sociales y privados. Coase desarrolla consistentemente su crtica y demuestra que los impuestos pigouvianos no maximizan el producto social. Desde su punto de vista, lo importante no es cobrar compensaciones por los daos ambientales ocasionados, sino determinar si dichas compensaciones son mayores o menores que el producto que deja de generar el contaminador como consecuencia del cobro del impuesto. Para Coase, contaminar es hacer uso de un factor de produccin; por ello el contaminador est en condiciones de recibir un pago equivalente al costo de suspender el uso de uno de sus factores. De ah que la solucin ptima no sea siempre el cobro al contaminador, sino tambin el subsidio.20 2. Sociologa y medio ambiente De manera ms explcita y ms persistente que en otras disciplinas sociales (economa, derecho, ciencia poltica, etctera)21 la sociologa mantiene una referencia decisiva a sus clsicos, Weber y Durkheim, ms particularmente. Estos autores siguen siendo considerados, de manera muy general, no slo como los fundadores, sino como las grandes fuentes de inspiracin de la disciplina, con los cuales se mantiene un constante dilogo, tanto positivo como crtico. Establecida consistentemente a principios de este siglo, la sociologa clsica presenta dos trazos fundamentales. Por un lado, la confirmacin de su carcter cientfico, en continuidad y en contraposicin a las grandes filosofas de la historia que le han precedido inmediatamente (Kant, Husserl, Dilthey, Marx, Spencer, Montesquieu, Rousseau, Saint-Simn, Comte). Por otra parte, y eso parece profundamente esclarecedor, la sociologa nace no slo del deseo, sino de la necesidad de explicar el origen y la especificidad de la sociedad moderna. Se trata de un nuevo tipo de sociedad de carcter industrial y completamente distinto que interrumpe en la historia como de repente, tras diez siglos de dominacin de la sociedad agrcola tradicional que le ha precedido. Esta heredera de grandes tradiciones intelectuales que viene a ser la sociologa se enfrenta con los fenmenos ms fuertes y ms aparentes de su tiempo: industrializacin y socialismo, que marcan entonces la evolucin del mundo. Como es perfectamente natural dada la inmediatez de estos fenmenos, los clsicos de la disciplina no pudieron prestar particular atencin a las problemticas que se imponen hoy en los foros acadmicos, como el ecologismo, la informtica, la mundializacin o el feminismo: pero, sin duda, la naturaleza, la tecnologa, el
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Quadri, Gabriel, Economa, sustentabilidad y poltica ambiental. En "Medio ambiente, problemas y soluciones" Antonio Yunes (comp.) COLMEX. 1994. " Prades, et al. Sociedad y Medio Ambiente. Edit. Trotta. Madrid. 1997. pp. 13-17.
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mundo o la feminidad forman parte tambin de su reflexin, en un grado ms o menos importante. Por lo que toca al movimiento medioambiental ms concretamente, la posicin es que los clsicos de la sociologa no puedan dejar de aportar a las ciencias sociales de hoy una inspiracin de primer orden (Prades, 1997). La razn de ello es de carcter histrico. Para decirlo brevemente antes de entrar en los detalles, se parte de la base de que el movimiento medio ambiental (como el movimiento obrero), lejos de ser una novedad, es una consecuencia directa de la industrializacin, de la dominacin de la riqueza (Adam Smith), del capital (Marx), del espritu del capitalismo (Weber) o de la divisin del trabajo social (Durkheim). Un conjunto de fenmenos multidimensionales que los clsicos de la sociologa han tratado en profundidad, a nivel conceptual y a nivel explicativo. Esta es, pues, una posicin terica de fondo. Una sociologa del mundo moderno confrontando la problemtica medioambiental no puede ser una sociologa enteramente nueva. Su objeto es investigar el origen y la especificidad de la modernidad, sus problemas y sus necesidades vitales. Una de ellas, decisiva, es el olvido de los conceptos durkheimianos de solidaridad orgnica y de anom. Olvido grave cuando el movimiento medioambiental, de manera a la vez similar y distinta al movimiento obrero, denuncia la desintegracin social de la modernidad. La tarea del estudioso de la sociedad contina siendo, pues, doble: comprender y explicar (Weber) la evolucin real de este mundo moderno y contribuir as a identificar sus trazos patolgicos y a buscar su remedio, atacando las causas que lo producen (Durkheim). 2.1 Evolucin de la sociologa medioambiental Para no caer en la tentacin del inventario enciclopdico ms o menos indigesto, se sealan algunas pistas sobre la interaccin de la sociologa con el medio ambiente con la intencin de comprenderlas lo ms claramente posible. A partir de los tiempos de la primera guerra mundial, cuando viven todava Weber y Durkheim, la Escuela de Chicago (con la ayuda de sus discpulos y de sus colaboradores: Park, 1916; 1936; Park y Burgess, 1921; McKenzie, 1968;) recoge en cierta manera la tradicin de la ecologa vegetal y animal e inicia una nueva rama de la sociologa que se llamar ecologa humana o ecologa urbana. La idea de base puede comprenderse sin dificultad. Al observar sociolgicamente la vida de una ciudad, se nota rpidamente que buena parte de sus problemas se deben a la influencia del espacio urbano (organizacin del territorio, transportes y comunicaciones, estructura demogrfica, etctera). En este sentido, los socilogos de la Escuela de Chicago se concentrarn sobre el estudio de las relaciones espacio-temporales de los seres humanos, en cuanto dependen de 29
Cometi Rojas Orozco
factores de seleccin, de distribucin y de adaptacin en relacin con el medio ambiente. La escuela de Chicago puede, pues, ser considerada como pionera de la sociologa medioambiental, sin olvidar tener en cuenta sus lmites evidentes a diferentes niveles: falta de perspectiva histrica, pobreza de hiptesis explicativas fundamentales, poca consideracin de la interaccin mltiple entre las componentes bsicas de la relacin entre medio ambiente y sociedad (componentes bio-geo-qumicos, tecnolgicos, econmicos, administrativos, sanitarios, ticos, jurdicos, culturales, educacionales, etctera). 2.2 Las grandes orientaciones Las grandes orientaciones sobre las que se funda el estudio de las relaciones entre medio ambiente y sociedad son ciertamente mltiples y difcilmente distinguibles o encasillables. Se examina a continuacin un conjunto de tendencias, sin entrar en los detalles, lo que exigira un amplio estudio monogrfico; haciendo alusin a la influencia de los clsicos, en particular Marx, Weber y Durkheim, y se aprovecha la ocasin para aportar una visin y juicio propio sobre el tema. 2.2.1 Las orientaciones radicales Se entienden por radicales las orientaciones que exigen de entrada un cambio extremo del sistema social. Entre stas, destacan cuatro grandes orientaciones: dos tendencias minoritarias de tradicin marxista y dos posiciones innovadoras de tipo postmoderno. En la tradicin marxista cabe distinguir dos formas que, para simplificar, se consideran respectivamente como: elemental y elaborada. Por lo que toca a las tendencias innovadoras, me refiero particularmente a lo que se llama la ecologa profunda (deep ecology) y al ecofeminismo. a) Una orientacin marxista elemental Tomando la nocin de clase como nico fundamento, la tradicin marxista ms elemental ve la historia de la produccin y de la distribucin de la riqueza como un proceso antagnico entre capital y trabajo, entre una lite poderosa y una mayora oprimida que no puede sino tender a su liberacin. Las grandes empresas capitalistas del hemisferio Norte practican un modelo de desarrollo que produce graves problemas medioambientales (alteracin del clima, deforestacin y desertificacin, polucin) y muy escasos medios para su resolucin. A nivel planetario, este capitalismo desarticula a la vez el necesario equilibrio de los ecosistemas y de la estructura poltica, econmica y social.
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El desarrollo sustentnble: nuevo paradigma para la administracin pblica
Dado el peso y la gravedad crecientes de esta situacin, el tipo de solucin que presentan los representantes de la gestin (management) del medio ambiente no es ni realista ni deseable: a) por la incapacidad congnita del capitalismo para subordinar sus intereses a los de la colectividad natural y social; b) porque toda intervencin gestionarla no puede sino agravar el mal y consolidar la dominacin de los fuertes sobre los dbiles. Desde esta perspectiva, se critica igualmente la idea a la moda del futuro comn (Brundtland et al., 1987), dado que las relaciones de clase en el mundo de hoy de ninguna manera pueden concebirse como relaciones de tipo comunitario. De acuerdo con esta perspectiva, las soluciones al problema medioambiental no pueden venir ms que de una accin reestructurante global que cambie profundamente las relaciones de poder econmico entre el norte y el sur del planeta, en la medida en que est profundamente enraizada en un gran movimiento popular. Esta visin de las cosas contiene una suerte de indignacin moral justificada. Este tipo de anlisis no puede ser rechazado enteramente. Debe adoptarse en parte, en la medida en la que se tomen en consideracin los dos aspectos fundamentales de las relaciones humanas, a saber, las relaciones de conflicto y las de colaboracin. Las dos forman parte de la realidad y, por consiguiente, las dos deben ser tomadas en cuenta. b) Una orientacin marxista elaborada Una de las aportaciones ms originales de los primeros nmeros de la revista medioambiental titulada Capitalismo, nature, socialism (CNS), es la crtica de las posiciones marxistas clsicas sobre las relaciones entre naturaleza y sistema social. En efecto, la sociedad capitalista no slo est marcada por las contradicciones entre fuerzas y relaciones de produccin; una segunda contradiccin ignorada por Marx (1890-1921) es igualmente importante: la que opone las fuerzas y las condiciones de produccin. El capitalismo lleva, pues, a una crisis profunda porque su sistema de produccin destruye dos condiciones necesarias: los recursos naturales y la salud de las fuerzas del trabajo. Slo la unin de verdaderos movimientos democrticos, socialistas y medioambientales ser capaz de encontrar remedio a esta contradiccin. Una nueva forma de anlisis, necesaria, que implica, a fin de cuentas, una nueva praxis. Esta visin de las cosas desemboca progresivamente sobre una suerte de ecomarxismo. En esta perspectiva, un orden social de tipo socialista es imposible sin el despliegue de una tica econmico-ambiental apropiada, capaz de juzgar cuales son los lmites de la naturaleza que no se pueden sobrepasar.
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A pesar de su carcter minoritario y de su escasa influencia real, estas tentativas neomarxistas tienen un inters de primer orden. Claro que, sin pretender resolverlo todo, aportan un conjunto de datos esenciales para hacer avanzar la reflexin, terica y prctica, sobre las relaciones de base entre medio ambiente y sistema social. c) La ecologa profunda Los principios han sido resumidos por Naes (1984)22 en ocho grandes puntos: 1) la vida de los seres no-humanos es un valor en s; 2) la riqueza y la diversidad de estas formas de vida son tambin valores en s; 3) los seres humanos no pueden intervenir de manera destructiva de la vida; 4) a este respecto, la intervencin humana actual es eminentemente excesiva; 5) por consiguiente, las actuales reglas del juego deben ser radicalmente modificadas; 6) esta modificacin radical debe hacerse tanto a nivel de las estructuras econmicas como de las estructuras ideolgicas y culturales; 7) a nivel ideolgico, el cambio principal consiste en apreciar ms la calidad de vida que el goce de los bienes materiales; 8) las personas que aceptan estos principios tienen la obligacin de contribuir, directa o indirectamente, a la realizacin de los cambios fundamentales que implican. Como aplicacin prctica, Devall (1988)23 privilegia ante todo la accin educativa sobre las masas ciudadanas con vistas a conseguir un gran cambio mental y cultural. Esta educacin puede ejercerse de modos diferentes a travs de los medios de comunicacin de masas, de la reflexin filosfica de carcter ecocntrico o, simplemente, del sistema escolar. Esta ltima forma de accin, sin referirse necesariamente a la ecologa profunda, rene hoy gran nmero de representantes y despliega un vasto movimiento internacional, conocido con el nombre de "educacin relativa al medio ambiente" (Roth, 1992; Robottom y Hart, 1993; Sauv, 1994).24 Como todo movimiento radical, la ecologa profunda es, sin duda, vctima de sus propios excesos. Esto no quita nada al valor de sus mejores intuiciones. d) El ecofeminismo El ecofeminismo se centra ante todo en la ocupacin del espacio, una realidad profundamente sexuada. Teniendo en cuenta desde luego los matices que se imponen, las mujeres en efecto, no ocupan los mismos empleos ni las mismas responsabilidades ni, por consiguiente, los mismos lugares que los hombres. A pesar de las apariencias, la sociedad occidental contempornea destina hombres
" Naes, A. 1984, A Defence ofdeep ecology movemeni: enviromental ethics, 6 pp. 265-270 En Prades. op. cit. pag. 21 "Ibid. pag. 21.
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y mujeres a los espacios pblico y privado de manera profundamente desigual (Sallen, 1984; Warren, 1987).25 Visto por ejemplo, desde el ngulo de la angustia y del temor, las mujeres sufren diferencias especficas, como la violacin, la agresin sexual o el incesto. Su percepcin del espacio y de las relaciones con el medio ambiente estara por consiguiente profundamente modificada. Al vivir en un mundo que no es ni libre ni seguro, su experiencia espacial estar marcada por el signo de la violencia. En contraposicin a la visin masculina y patriarcal del mundo como terreno de conquista pasivo e ilimitado, la visin femenina se caracteriza por su vocacin a observar y a cuidar el entorno social ms que el natural para su preservacin y supervivencia. No existe duda de la pertinencia, de la profundidad y de la extraordinaria capacidad innovadora de las tesis del ecofeminismo. Tesis radicales, cierto, que pueden incitar a consecuencias conflictivas que parecern a muchos excesivamente intolerables. 2.2.2 Las orientaciones crticas Al lado de estas orientaciones radicales encontramos las crticas, bastante ms generalizadas, e igualmente portadoras de ideas nuevas, que merecen la mxima atencin. A continuacin se presentan los grandes trazos de un conjunto de obras muy conocidas en Estados Unidos: The Environment (Re Velle y Re Velle) en primer lugar, es un libro influyente que se utiliza en muchos colegios y universidades. Su tesis de base es que para preservar el medio ambiente es necesario proceder al anlisis detallado de los costes y de los beneficios de las tecnologas en uso, a fin de que el mercado pueda encontrar la mejor manera posible de realizar un desarrollo econmico, social y ambiental durable y sustentable. La evaluacin de las tecnologas y la gestin libre medioambiental parecen cosas altamente necesarias, sin la menor duda. El problema que queda aqu en suspenso es el de considerar los diferentes actores sociales en juego, dotados de intereses y de capacidad de influencia muy diferentes. Stnall is Beautful (Schumacher) es una obra mundialmente conocida que ha tenido xito contundente. Su tesis crtica de base es la incapacidad de la tecnologa de gran escala para resolver la problemtica medioambiental. Se propone una tecnologa de corte humano que tenga en cuenta las necesidades reales y que sea compatible con los recursos disponibles. Como Re Velle, Schumacher no entra
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Ibid. pag. 21
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prcticamente en la cuestin, decisiva, de los actores sociales. Qu fuerzas, qu intereses estn enjuego? Quin va a encargarse de la necesaria transformacin? Para Schumacher la respuesta estriba en la renovacin espiritual. Sin poder estar en desacuerdo con ello, se tratara de exigir una accin ms compleja, capaz de integrar lo espiritual y lo material en los tres planos de base que nos conciernen aqu, el econmico, el social y el medioambiental. Soft Energy Paths (Lovins) va en el mismo sentido, buscando profundizar la distincin entre dos tipos de tecnologa. Las duras son complejas, prestigiosas, sostenidas por clientes poderosos, dotadas de subvenciones exageradas y de exenciones de pagos del impacto medioambiental. Las dulces son simples, flexibles, sostenibles, provechosas para todos los ciudadanos, respetuosas del entorno natural. Siendo ms exigente que Re Velle, Lovins, un verdadero gur de la ecologa americana, llama la atencin ante todo sobre los efectos perversos de las tecnologas duras a largo plazo. Su punto flaco, una vez ms coincide con el de los otros autores crticos: ausencia de reflexin de base sobre intereses, fuerzas y responsabilidades del mundo econmico y social. The Closing Cuele (Commoner) seguido de Marking Peace ivith the Planet (Commoner) su autor se hizo primero popular al insistir en las repercusiones de la tecnologa dura sobre la vida cotidiana de millones de consumidores, generalmente embaucados por una publicidad masiva que los manipula fcilmente. En la obra ms reciente encontramos una visin ms fundamental destinada a comprender el desequilibrio que impone a la ecosfera la tecnologa moderna. En efecto, una de las reglas ms elementales de la ecosfera (Masse, 1992) es la estrecha correlacin entre sus componentes. La naturaleza no es solamente esta entidad ciega y necesaria que despliega sus fuerzas de forma totalmente incontrolada. La naturaleza es tambin vida comn, equilibrio, interfecundacin, vocacin integrativa. En sentido opuesto, la tecnologa no es tampoco, de forma constante y exclusiva, una dominacin racionalmente controlada. Es, ms bien, fuente de desequilibrios fatalmente peligrosos para la especie humana, una especie frgil, amenazada y sin ninguna garanta de supervivencia. Esta reflexin muestra, de manera clara y fehaciente, que vina visin del mundo dominada por el peso de un slo factor (economa de tecnologa dura) no puede ser viable. Personalmente esto nos recuerda la teora de la integracin de Durkheim (1912), en cuanto explica con acierto por qu economa, ambiente y sociedad no pueden sobrevivir sin necesitarse y sin completarse mutua y recprocamente.26
' En Prades. op cit. pag. 51
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Como se ha mencionado, este tipo de orientacin de base es uno de los ms fundados y ms fecundos para elaborar una sociologa del medio ambiente y del desarrollo econmico social. 2.2.3 Las orientaciones reformistas Sin presuponer cambios radicales de la estructura social, proponen nuevas formas de acercamiento entre medio ambiente y sociedad en el mundo contemporneo. En este campo se distinguen dos tendencias mayores, la administrativa y la educativa. a) La orientacin administrativa A diferencia de las orientaciones radicales y crticas, la idea de base de la orientacin administrativa, es afrontar la problemtica medioambiental a partir de operaciones diplomticas y burocrticas fundadas sobre los anlisis de costes/ beneficios y destinadas a mejorar, uno por uno, diferentes tipos de poltica gubernamental. Los representantes de esta orientacin suelen referirse a Max Weber (1922). Entre muchos otros, el estudio publicado por el ex vice-p residen te de los EE.UU., Al Gore (1992) Ecology and the human spirit, podra ser citado como una muestra representativa de esta perspectiva, as como del Protocolo de Montreal sobre la regulacin de los clorofluorocarbonos (CFC). En contraposicin con las anteriores, esta orientacin es ampliamente dominante en la literatura contempornea correspondiente. Sin hacer referencia a la necesidad de un cambio radical de las estructuras polticas y econmicas, lo que se propone aqu es una gestin medioambiental basada en el dialogo constructivo y en la negociacin constante entre fuerzas sociales, tal y como se presentan actualmente en el tablero mundial. Los principales obstculos que pueden impedir el progreso de estas negociaciones deben verse en una multitud de circunstancias concretas, como la ausencia de una autoridad internacional efectiva, la tenacidad de los conflictos histricos, el predominio de intereses a corto plazo, la heterogeneidad de los problemas y de sus eventuales soluciones, etctera. Estos obstculos, reales sin duda, sern progresivamente superados a medida que lo permita la evolucin de las fuerzas sociales en juego. Dosificada en proporciones razonables, esta orientacin no parece solamente plausible, sino absolutamente necesaria. b) La orientacin educativa Para esta orientacin, tambin bastante generalizada, el verdadero problema no es el enfrentamiento fatal de las clases sociales ni la poquedad de las burocracias gubernamentales, sino la blandura de las normas y de los valores sociales ante la
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conservacin del patrimonio natural del globo y su incomprensible condescendencia frente al despilfarro y la destruccin de recursos. Ciertamente, la ignorancia de las leyes ecolgicas refuerza estas tendencias y slo un movimiento de concientizacin y de corresponsabilidad podr aportar soluciones vlidas a la problemtica medioambiental. Esta orientacin, asociada frecuentemente a la ecologa profunda, cuenta con numerosos representantes ms o menos conocidos: Devall, Bohm, Edwards (1991), Bowers (1993) y Lucie Sauv (1994), que han sido promotores de la orientacin educativa. Una importancia que es indiscutible en lo general. El trabajo de educacin, entendido como estmulo para enriquecer sus propias ideas y posiciones de base sobre las relaciones necesarias entre medio ambiente y sociedad, es una tarea urgente que, lejos de quedarse contenida en el mbito de las escuelas, debe ser extendida y confrontada a todos los sectores sociales: el cientfico, el gubernamental, el gremial y el empresarial. 3. Poltica y medio ambiente Las primeras informaciones y discursos sobre la crisis ambiental hay que situarlas, desde el punto de vista de su relevancia poltica en la segunda mitad del siglo XX, a partir de la irrupcin de la era atmica tras las explosiones de Hiroshima y Nagasaki. Es slo entonces cuando empezar a ser social y polticamente percibido el enorme potencial destructivo de la civilizacin tecno-nuclear. Reacciones ante la contaminacin y el deterioro ambiental que el proceso de industrializacin implicaba las ha habido, pero, o bien por su aislamiento o bien por la ausencia de un discurso especfico, sirvieron slo, en el mejor de los casos, de semilla para un discurso poltico que brotara tras la segunda Guerra Mundial. El movimiento ecologista surge con fuerza en los aos sesenta dentro de la gran crisis cultural occidental, dado el hasto respecto de la sociedad consumista, el rechazo del colonialismo, el movimiento a favor de la emancipacin de la mujer y los movimientos antinucleares y pacifistas. Las catstrofes ecolgicas de Chernobyl, Harrisburg, Bohpal o Seveso son hitos histricos en la percepcin social de la crisis ecolgica. La catstrofe ambiental representa la va a la conciencia ecolgica. Frente a sta se encuentra la va reflexiva de la conciencia y las reformas. La catstrofe tiene costes y peligros que pueden ser inconmensurables e irreversibles en muchos de sus aspectos. El sistema poltico afronta la crisis ecolgica mediante la presin social y poltica del ecologismo y del mismo impacto brutal de las catstrofes, que lgicamente refuerzan an ms la legitimidad y credibilidad de las denuncias ecologistas. No obstante la enorme sensibilidad que el sistema poltico ha mostrado ante la 36
informacin ambiental que se deriva de la catstrofe ecolgica se sigue interpretando ambiguamente. 3.1 Principales cambios e impactos de la crisis ecolgica en el sistema poltico La pregunta elemental sobre los cambios e impactos de la crisis ecolgica en el sistema poltico remite a la pregunta clsica en la teora poltica sobre el aprendizaje de los sistemas polticos a partir de la experiencia. En el plano fenomenolgico-poltico (percepcin-accin) se puede concretar en los siguientes elementos: Conciencia poltica, administrativa y jurdica de la relacin de intercambio entre el sistema social y el medio ambiente fsico-natural. Preocupacin poltica e institucional por el impacto de la accin del sistema social sobre el entorno natural. Acciones e instituciones de contencin, minimizacin y reparacin de los impactos ambientales del sistema social. Bsqueda de estrategias de intercambio equilibrado y de relacin sustentable con el entorno natural. Captacin de recursos y estrategias sustentables del entorno natural por parte del sistema social (por ejemplo, el uso de las energas renovables o de la metfora industrial de la fotosntesis como modelo sustentable para el sistema productivo). Esta captacin no es slo material sino, y especialmente, de informacin. La interiorizacin de bienes naturales como bienes ambientales protegibles y valorizables dentro del sistema poltico. La apertura a la dimensin temporal de la accin poltica en materia ambiental, a favor de las generaciones futuras. La creacin dentro del sistema poltico de un subsistema poltico ambiental compuesto por valores simblicos y culturales, instituciones polticas, programas, y agentes ambientales.27
3.2 Tipologa de las polticas ambientales Las lneas polticas centrales de respuesta a la crisis ecolgica se pueden clasificar en tres tipos distintos: 3.2.1 Tecnocrticas-productivistas Las polticas tecnocrticas han realizado una lectura estrictamente tcnica de la crisis ecolgica como un conjunto de disfuncionalidades y errores subsanables
"Garrido Pea. La Ecopolitica. Edit. Trotta. Madrid, 1997. pp. 310-314.
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con los instrumentos y modos del sistema. Se entiende que con la incorporacin de nuevos mandatos a los sistemas jurdicos, la creacin de algunas instituciones de control, la introduccin de los costes y variables ambientales en los mecanismos del mercado y los consiguientes progresos cientfico-tcnicos, la crisis ambiental puede ser abordada con garantas de xito. En este sentido se inscribe gran parte de la cultura poltica neoliberal, la poltica de conservacin de espacios naturales norteamericana, las teoras de interiorizacin de las externalidades ambientales (quien contamina, paga), los programas de fiscalidad verde, o los mitos cientficos de la fisin nuclear. La crisis es vista como un reto y un principio de oportunidad para el avance tecnolgico y la creacin y ampliacin de nuevos mercados. Las polticas tecnocrticas no cuestionan ni el crecimiento ni el productivismo, sino slo alguna de las formas que ste ha adoptado. Confan ms en la gestin privada ambiental que en la pblica y por eso los acentos van ms marcados sobre la investigacin y la innovacin tecnolgica o sobre los mecanismos econmicos que sobre la legislacin, las acciones polticas o las instituciones pblicas. Las polticas tecnocrticas estn emparentadas con las ideologas y los sectores polticos conservadores y neoliberales. Hacen del mercado el escenario central y de los agentes privados de naturaleza econmica (empresas y consumidores) los sujetos principales. Sus instrumentos son la poltica de precios, la innovacin tecnolgica y las estrategias de interiorizacin de las externalidades ambientales. La privatizacin (como propugna la doctrina de los property rigth) de los bienes ambientales y la desregulacin forman parte tambin de su programa. El objetivo se puede resumir en el intento de convertir la demanda ambiental en demanda tecnolgica y en demanda econmica. 3.2.2 Administrativistas (managerial) Son polticas que hacen nfasis en la necesidad de reforzar la intervencin del poder poltico por va legislativa o administrativa para la resolucin de los conflictos ambientales. Recelosas de las posibilidades del mercado o de la sociedad civil, centran en las prohibiciones y en el aumento de las competencias (managment) las lneas maestras de la accin poltica. Estas polticas entienden que es necesaria la existencia de subsistemas dedicados a la cuestin ambiental, tanto en el plano poltico (programas ambientales) como en el jurdico (derecho ambiental, incluso jurisdiccin ambiental) o en el administrativo (organismos e instituciones especficamente ambientales). La confianza en la planificacin y en la sancin es caracterstica de estas polticas.
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De manera implcita, hay tambin una lectura de la crisis ecolgica como principio de oportunidad para la expansin del Estado sobre el mercado y la sociedad. Muchos de los organismos internacionales o estatales nacidos de las primeras polticas ambientales responden a esta lgica. Esta es la poltica que suscriben los funcionarios titulares de las Secretaras de Estado, en su caso, de los Ministerios de Medio Ambiente, y de las agencias internacionales o gubernamentales. Las polticas ambientales administrativistas no persiguen ningn cambio global, "de fondo, se basan en estrategias de eficiencia",28 funcionan como polticas de correccin y complemento que sirven a lo sumo para la creacin dentro del sistema poltico de un subsistema ambiental especfico. Para la poltica administrativista, el sistema poltico es reducido al plano jurdico y administrativo. El sistema poltico es el mbito de actuacin e influencia directa del Estado. Ignora, por lo tanto, a los agentes sociales y a los agentes econmicos. Los escenarios de xito son los propios del modelo burocrtico: crecimiento del presupuesto ambiental, de los recursos y el personal disponible por el subsistema poltico ambiental. Las polticas administrativistas mantienen una filiacin ideolgica con la socialdemocracia. Los sujetos son las agencias y departamentos administrativos, los gestores y los partidos, polticos. Los instrumentos esenciales son el plan, la ley y los presupuestos pblicos. Pretenden tornar la demanda ambiental en demanda de administracin, de sancin y de control social. La crisis ecolgica en manos de las polticas administrativistas provocaran que las estrategias de eficiencia hagan ms rgido y ms difcil de cambiar lo que requiere revisin a fondo de modelos de produccin y consumo ambiental. 3.2.3 Alternativas Las polticas ambientales alternativas caracterizan la crisis ecolgica como una crisis de civilizacin. No es posible una poltica ambiental sectorial o complementaria sino que sta ha de aspirar a un cambio cultural, poltico y social global. Asumen un componente esencialmente cultural y valorativo, con especial insistencia en la construccin de opciones vitales alternativas al sistema dominante. La democracia como forma de vida es el sistema poltico ms compatible con la relacin sociedad-naturaleza. No pretende cambiar la poltica ambiental del sistema, sino cambiar el sistema mismo con visin de
Suzanne Dove. Las decisiones polticas: instituciones v/s organizaciones. Coleccin de papers. No.7 Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, pg. 2.
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sustentabilidad: democracia y desarrollo sustentable. La afinidad epistemolgica con los criterios, las lgicas y los valores del paradigma del desarrollo sustentable es el ms alto de todos los modelos de poltica ambiental. En la poltica ambiental alternativa, ms que hablar de una poltica ecolgica se debe hablar de una ecologa poltica.29 Ni el mercado ni el Estado deben ser el centro de decisin ambiental: la democracia y el Estado de derecho son los centros de decisin ambiental. El plano cultural y tico es esencial para las estrategias de las polticas alternativas, que en gran medida consisten en permanentes campaas de desarrollo de la conciencia social. La dimensin del cambio social que se propugna requiere necesariamente un cambio tico y cultural. Las perversiones de las polticas ambientales alternativas rozan el fundamentalismo y el catastrofismo apocalptico. El fundamentalismo totalitario es lo ms opuesto al paradigma ecolgico, pero resulta un caballo de Troya cmodo para que las viejas ideas sigan viviendo con las ropas y las emociones de los nuevos problemas. La ubicacin poltica e ideolgica de la estrategia alternativa se encuentra en el rea alternativa y de las formaciones polticas verdes. Los sujetos sociales son los nuevos movimientos sociales (feminismo, pacifismo, ecologismo), las ONGs, los sectores pblicos voluntarios, el comercio solidario, la movilizacin social, el cambio cultural, los derechos y sus garantas, la innovacin tecnolgica (con la incorporacin de valores alternativos a las decisiones tcnicas), las experiencias vitales alternativas. La estrategia se puede resumir en el famoso lema verde "actuar localmente y pensar globalmente". Las polticas alternativas pretenden traducir las demandas ambientales en demandas de cambio poltico, social y cultural. Estos tres modelos no pretenden resumir todas las polticas ambientales posibles, pero s describen las ms frecuentes y probables. Se ha descartado a las versiones abiertamente totalitarias como las propugnadas desde la izquierda por W. Harich o las defendidas por el biologicismo de corte nazi. No son irrelevantes, ni deben ser consideradas como definitivamente superadas, pero su peso real es, hoy por hoy, afortunadamente muy pequeo. Pero no se debe olvidar que la salida a escena de estas polticas ambientales autoritarias depende del fracaso o no de las estrategias tecnocrticas y administrativas de hacer compatible el modelo de sistema poltico dominante y de las demandas que surgen de la crisis ecolgica. Las polticas que se siguen por los organismos internacionales, como las derivadas de la Cumbre de Ro, la Agencia Europea del Medio Ambiente o de la Agencia
"Garrido Pea, F. (comp.). Introduccin a la Ecologa Poltica, Edit. Comares, Granada-Espaa. 1996. pg. 315
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/ desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica
para la Proteccin del Ambiente (EPA) norteamericana, son una combinacin de elementos de estos tres tipos genricos. 3.3 Anlisis poltico del conflicto ambiental En el conflicto, como en un caleidoscopio, se resume y se concreta toda la vasta gama de intereses y demandas que se cruzan en la construccin social de la percepcin del impacto ambiental, no desde la actitud de la negacin del impacto, sino de la exageracin de ese mismo impacto ambiental. El conflicto ambiental es cuando el impacto ambiental es percibido como impacto social conscientemente por una comunidad o unos agentes sociales (ambientales o no). El eje central explcito del conflicto ha de ser un eje ambiental y, como tal, ha de ser reconocido por los agentes sociales que intervienen en l. Por qu elegir el modelo del conflicto y no el de la gestin ambiental? : Porque en el conflicto se vislumbra mejor la naturaleza de la normalidad y, por tanto, tambin de la gestin Porque las patologas (irregularidades) nos ensean ms y mejor de la naturaleza profunda del sistema Porque estamos hablando de poltica ecolgica, y la poltica refiere siempre al conflicto
Se pueden distinguir cinco figuras del conflicto ambiental dentro de lo que podra denominarse una tipologa del conflicto ambiental: Riesgo. Son aquellas en las que est en juego, como factor de movilizacin social, un riesgo inminente o diferido sobre la seguridad y salud de las personas. As ocurre en la oposicin ciudadana a la instalacin de vertederos, incineradoras centrales nucleares o emisiones contaminantes a la atmsfera. Conservacin. El conflicto se prefija en torno a la conservacin de algn bien ambiental en peligro. Un espacio natural, una especie, un edificio emblemtico, una calle peatonal, etctera. Distribucin. La distribucin de un bien ambiental escaso. El ejemplo ms representativo es el agua. Recuperacin. Conflicto donde se trata de recuperar prcticas y hbitos sociales y culturales ecolgicamente sostenibles y que estn anclados en alguna tradicin verncula. Gran parte de los conflictos con indgenas o con comunidades campesinas son conflictos de recuperacin de modos de vida tradicionales que suponen una forma de manejo sustentable de los recursos frente a la agresin de la modernizacin.
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Alternativas. Conflicto que tiene como objetivo la consecucin de avances en polticas ambientales desde propuestas alternativas de los agentes sociales: luchas por la instalacin de un plan de energa renovable, de un plan forestal, de un sistema de depuracin de las aguas residuales, etctera.
En todas estas figuras se produce el enfrentamiento entre el riesgo, la conservacin o la distribucin, la recuperacin y la demanda de crecimiento econmico. Este "crecimiento econmico" es presentado como desarrollo social, progreso o modernizacin. En el conflicto ambiental intervienen multiplicidad de factores (especialmente en los de riesgo). No todos los agentes ponen el acento en los mismos elementos. El elemento de movilizacin afecta tanto al capital simblico30 como al capital econmico. En el conflicto vemos el modelo dinmico de interrelacin entre polticas, instituciones y agentes dentro del subsistema de poltica ambiental. Si queremos observar la tipologa cambiante del subsistema ambiental, hemos de verlo en el devenir y en la estructura del conflicto ambiental. La ecologa poltica surgi como un discurso polmico en oposicin directa a otros discursos y otras prcticas: el conflicto es su medio natural. Pese a los vaivenes ideolgicos de los ltimos aos, el Estado sigue teniendo una responsabilidad muy particular en materia regulatoria y de articulacin entre los sectores productivos, comunitarios y sociales. De hecho, el papel del Estado es nico porque trasciende la lgica del mercado mediante la salvaguardia de valores y prcticas de justicia social y de equidad, e incorpora la defensa de los derechos difusos de la ciudadana; necesario, porque la propia lgica de la acumulacin capitalista requiere de la oferta de "bienes comunes" que no pueden ser producidos por actores competitivos en el mercado e indispensable, porque se dirige a las generaciones futuras y trata de procesos ambientales que no pueden ser sustituidos por capital o tecnologa.31 4. Los paradigmas del desarrollo en crisis El concepto. Para contribuir al estudio sobre el desarrollo sustentable en su dimensin histrica y por lo tanto, como un nuevo paradigma para la administracin pblica mexicana, requerimos reinterpretar nuestro entorno actual en transicin y para poder hacerlo, es muy til identificar lo que se llama
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Bourdieu, P. La distincin. Criterios y bases sociales del gusto. Edit. Taurus, Madrid. 1988. pg. 319. Ezcurra Exequiel, en La transicin hacia el desarrollo sustentable. Enrique Leff (Coord.) INE-Semarnat-UAM, PNUMA. Mxico 2002
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paradigmas, ya que constituyen la base para una mayor explicacin de la realidad concreta. Segn Zidane Zeraoui, Thomas Kuhn plantea de una manera definitiva el sentido actual de paradigma: es la esencia misma de la ciencia que sustenta los modos de ser y de pensar de la sociedad donde se desenvuelve esa misma ciencia. Entre el paso de una ciencia normal a otra ciencia o de un antiguo paradigma a uno nuevo, la sociedad transita por un estado de incertidumbre, de confusin entre lo nuevo y desconcertante, por un lado, y lo viejo y conocido por el otro.32 Kuhn est considerado, comenta Luz Araceli Gonzlez, como el autor clsico y obligado para abordar este tema con su obra: La estructura de las revoluciones cientficas, en donde precisa el concepto de paradigma, para convertirlo en la base del debate paradigmtico contemporneo; en dicho trabajo, Kuhn aclara que: se ha valido del trmino paradigma, en dos sentidos distintos. Por una parte, significa toda la constelacin de creencias, valores, tcnicas, etctera, que comporten los miembros de una comunidad dada. Por otra parte, denota una especie de elemento de tal constelacin, las concretas soluciones de problemas que, empleados como modelos o ejemplos, pueden reemplazar reglas explcitas como base de la solucin de los restantes problemas de la ciencia normal.33 De lo anterior podemos desprender que la primera nocin de paradigma se refiere a una constelacin de ideas que se convierten en una cosmovisin, mientras que la segunda acepcin del trmino, que no es del todo ajena a la primera, sino que se desprende y forma parte de ella, se refiere ms a lo que podramos llamar una matriz disciplinaria, es decir, un conjunto de supuestos epistemolgicos fundamentales, a partir de los cuales una comunidad cientfica determinada (comunidad epistmica) explica el mundo, o la parte del universo que le interesa.34 Como el propio Kuhn seala: "Un paradigma es lo que comparten los miembros de una comunidad cientfica y, a la inversa, una comunidad cientfica consiste en unas personas que comparten un paradigma". Para John Vzquez, otro de los autores que colabora en el esclarecimiento del concepto; un paradigma consiste en un conjunto de ideas fundamentales sobre el mundo, stas enfocan la atencin de los investigadores sobre ciertos fenmenos y los interpretan mediante conceptos. A su vez, las proposiciones se desarrollan especificando relaciones entre proposiciones.35
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Zidane Zeraoui. Modernidad y Posmodernidad, Edit. Noriega. Mxico, 2000. " Thomas Kuhn. La estructura de las revoluciones cientficas, FCE, col. Breviarios, Nm. 213, Mxico. 1991. 54 Gonzlez Araceli. Crisis o continuidad paradigmtica... En modernidad y postmodernidad. Op.cit. " Vzquez John. El poder de la poltica del poder. Edit. Germika, Mxico, 1991.
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A partir de lo expresado por Vzquez, de acuerdo con Kuhn, podemos sealar que un paradigma, entendido como un conjunto de ideas fundamentales sobre el mundo se articula y da origen a ciertos conceptos que, desde la perspectiva de ese propio paradigma adquieren un significado especfico. Dichos conceptos, a su vez se articulan entre s de manera que permiten formular una serie de proposiciones, las cuales organizadas en cierta manera dan respuesta a una serie de interrogantes concretas sobre el universo especfico que est estudiando y, en consecuencia, se formulan teoras que siguen los dictados de una visin paradigmtica particular. Como oportunamente seala Huntington: si queremos reflexionar seriamente sobre el mundo, y actuar eficazmente en l, necesitamos una especie de mapa simplificado de la realidad, una teora, concepto, modelo o paradigma. Sin tales elaboraciones intelectuales, slo hay, como dijo William James, una floreciente confusin de zumbidos.36 Est claro que nuestra poca atraviesa un cambio de paradigmas. Algunas de las seales que denuncian este cambio se aprecian en la cada del muro de Berln, en el auge de las r ;dicinas alternativas, en la mundializacin de la economa y de la poltica, en la creciente reivindicacin ecologista. El modelo cientfico sobre el que se asienta nuestra civilizacin ha venido cambiando desde la aparicin de la Teora de la Relatividad, de la Fsica Cuntica y de las Leyes de la Termodinmica. De todos estos campos del conocimiento cientfico surge una nueva visin del mundo que transforma al ser humano. Si antes el ser humano se vea a s mismo como centro del universo, hoy se descubre como la conciencia de la biosfera (Hiptesis Gaia de Lovelock), como observador del mundo (Einstein) e incluso como creador de la realidad (Schrdinger). La termodinmica le ha devuelto al hombre occidental la libertad y el protagonismo evolutivo (Prigogine) que le haba secuestrado el mecanicismo de Newton.37 As, la mecnica de Newton fue verdadera durante ms de dos siglos, hasta que las anomalas, lase problemas no resueltos, llegaron a ser tan numerosas que nuevos paradigmas tuvieron que insertarse para una mayor explicacin de la realidad: la relatividad de Einstein o la termodinmica. Un nuevo paradigma no es ms verdadero que el anterior sino simplemente ms explicativo. El ser humano no slo ha llegado a la luna, sino que se ha convertido en un explorador incansable del espacio. Hemos avanzado de manera espectacular en el conocimiento de la gentica y los ms profundos secretos de la materia y la
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Huntington, Samuel. El Choque de civilizaciones, Edit. Paidos. Espaa. 1997. " Martnez, Eduardo y Alicia Montes de Oca, "Los nuevos paradigmas" en Reencuentro, UAM Xochimilco, ao 4, vol. 4 nm. 6, marzo-abril de 1993, p.31.
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energa; de hecho los descubrimientos del siglo XX rebasaron, en mucho, todos los anteriores en la historia de la humanidad. Desde esta perspectiva sera virtualmente imposible pretender siquiera enlistar todos y cada uno de los avances que en materia cientfico-tecnolgica ha alcanzado el hombre. No obstante este aparente progreso y mayor conocimiento del ser humano con respecto a s mismo y a su entorno, paradjicamente, al mismo tiempo hemos sido testigos del ms severo deterioro ambiental derivado del impacto del avance cientfico e industrial sobre el planeta. En la lgica de Kuhn, el paradigma vigente, mediante el actual modelo de desarrollo, ha provocado y muestra graves anomalas o problemas que tienden a agudizarse; cierto, hay avances, pero tambin debemos reconocer las profundas desigualdades sociales y econmicas que este progreso ha trado, vinculados al agotamiento de los recursos naturales. Cuando recapitulamos en los grandes problemas socioambientales podemos hablar de situaciones de crisis de alcance planetario, que incluso pueden poner en riesgo la propia sobrevivencia de la humanidad. Catstrofes ecolgicas, como el cambio climtico global, el adelgazamiento de la capa de ozono, la erosin de suelos cultivables, la extensin de las zonas desrticas, la prdida progresiva de bosques, selvas, fauna yflora,entre otros; el agotamiento de recursos naturales; la creciente degradacin del ambiente, resultado de los altos ndices de contaminacin del entorno; la gran explosin demogrfica, que no slo significa mayor demanda de recursos y espacio sino el recrudecimiento de rivalidades tnico-culturales, son slo algunos de los principales focos de alerta que se vislumbran, los cuales, sin lugar a dudas se vern exacerbados por las crisis econmicas recurrentes. Sin embargo, no debemos dejar fuera de la lista los ya viejos temas, que continan presentes en la dinmica de las sociedades, tales como las guerras, el hambre, las enfermedades y la miseria, por slo mencionar algunos, cuyo flagelo azota a la humanidad desde pocas inmemoriales y que pese al gran avance cientfico-tecnolgico alcanzado, supuestamente reflejado en el progreso material, smbolo de nuestros tiempos, siguen presentes, gozando de gran actualidad y no slo eso, sino que amenazan con hacerse ms graves an. En funcin de lo anterior, la coyuntura mundial actual se nos presenta como un momento idneo para hacer mltiples reflexiones, pero no slo en torno al modelo de desarrollo y sus diferentes manifestaciones, cambios y problemas; de hecho para poder hacer eso, tambin requerimos de una revisin profunda de los sistemas de creencias y valores, que han orientado nuestra forma de ver y entender el mundo hasta la fecha, ya sea en perspectiva amplia o partiendo de visiones especficas de un mbito concreto del saber humano. 45
La importancia de la reflexin paradigmtica, radica en el hecho de que orienta la investigacin, en este caso, nos proporciona una visin de lo que significa y requiere el desarrollo sustentable como un nuevo paradigma, distingue lo que constituye un verdadero desarrollo y el simple crecimiento; asimismo, los paradigmas guan la construccin de teoras, fundamentales en el campo de la administracin pblica, con el fin de facilitar la transicin al desarrollo sustentable de una manera coordinada, con la participacin de la sociedad. Los paradigmas en crisis. Siguiendo las diferentes etapas del pensamiento econmico sobre el desarrollo (Bustelo/1992),38 desarrollo econmico equivala a crecimiento econmico. Esta es la piedra angular de la teora de la modernizacin. El objetivo era conseguir una tasa de crecimiento alta y el resto vendra despus por aadidura, generalmente de la mano de la actividad redistribuidora de los gobiernos. El objetivo del desarrollo era la mejora en el nivel de vida y la reproduccin de la sociedad de tipo occidental (en lo econmico y en lo poltico), a travs de una serie de etapas predeterminadas (Rostow, 1961),39 extradas de la historia econmica de los pases desarrollados. Esta teora fue criticada por Meier40 por su superficialidad explicativa, su carcter tautolgico y su concepcin del desarrollo como una senda universal por la que transitan de igual manera todos los pases. Los medios para alcanzar el desarrollo y la modernizacin de los pases era, para estos tericos, la industrializacin, la proteccin del mercado interno y una intervencin decidida del Estado. Sin embargo, lo que estaba ocurriendo en los pases del Tercer Mundo (lentitud y ausencia de los despegues previstos; agudizacin del problema del subdesarrollo; auge de los movimientos de liberacin nacional; y, sobre todo, el tipo de crecimiento propiciado que empez a generar situaciones de crisis generalizada) ponan en cuestin las teoras de la modernizacin segn etapas previstas. As, a finales de la dcada de los cincuenta se produce una reconsideracin de la teora de la modernizacin, de corte conservador, de manera que se redescubre el mercado como garanta de eficiencia y de libertad econmica y poltica, proponiendo una liberacin interna en los pases subdesarrollados. Los caminos del subdesarrollo al desarrollo no pasaran ahora por etapas predeterminadas, entendidas muchas veces desde la ptica occidental, sino que se encauzaran de manera diversa, eso s, respetando siempre las reglas del mercado. La modernizacin se ha presentado como el paradigma dominante, el objetivo que las sociedades deban plantearse, precisamente para conseguir un desarrollo econmico.
" Bustelo, P, (1992) Economa del desarrollo. Un anlisis histrico. Edit. Complutense. Madrid.
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Rostow, W. W (1961) Las etapas del crecimiento econmico. FCE. Mxico. Meter, G. M. (1992) Leading issues in economic development, Oxford University Press, New York.
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La aparicin de la teora de la dependencia, defendida por Baran, Frank, Amin y otros, fue, por el contrario, la respuesta radical a los planteamientos de estos autores. Aunque con ciertas diferencias, se concibe el subdesarrollo no ya como una etapa previa al desarrollo, sino como el producto histrico del desarrollo de los pases avanzados. Las relaciones entre ambos tipos de pases se entienden como profundamente adversas para los intereses de los subdesarrollados. A finales de los sesenta se produce un nuevo giro hacia una perspectiva socialdemcrata o un enfoque de Estado del bienestar, donde se da menos importancia al crecimiento y ms a la generacin de empleo, a la reduccin de la desigualdad social, y a la satisfaccin de las necesidades bsicas. As se plantean nuevos indicadores del desarrollo distintos del PIB o la renta per capita, tales como la medida del bienestar econmico o el bienestar nacional neto, de manera que ahora las variables a tener en cuenta han de ser econmicas pero tambin sociales, al darle importancia al grado de desigualdad social y de pobreza. Estas propuestas encuentran su limitacin en la crisis econmica de occidente a partir del 1973 y el escaso eco de estas propuestas en los pases del Tercer Mundo, interesados ms en la redistribucin internacional (el nuevo orden econmico internacional) que en la desigualdad interna. En otro orden de ideas, antes de comentar una ltima teora del desarrollo (la neoclsica), interesa ahora mencionar las interpretaciones que emergieron sobre la nueva divisin internacional del trabajo, que en muchos casos se ha visto como condicionante y resultante de la relacin desar$ollo-subdesarrollo. Aparecen dos interpretaciones bsicas, una que se centra en la esfera de la circulacin (intercambio y distribucin) y otra que insiste principalmente en la esfera de la produccin. , La primera an se categoriza en otras dos corrientes: una de ellas adopta (interpretacin neosmithiana) la perspectiva de anlisis del sistema mundial del socilogo I. Wallerstein41 y plantea que una de las tendencias principales de la evolucin actual de la economa mundial es la creciente sustitucin de la divisin internacional del trabajo clsica, caracterizada por la especializacin primaria y subindustrializacin de los pases subdesarrollados, por una nueva divisin internacional del trabajo en la que el Tercer Mundo desempeara un importante papel de proveedor internacional de productos manufacturados. La otra interpretacin (neorricardiana), aunque coincide con la primera en la valoracin de la industrializacin del Tercer Mundo como un fenmeno totalmente inducido por las empresas multinacionales, se distingue en que no da tanta importancia a los factores internacionales de mercado o de intercambio como a los aspectos de distribucin en el seno mismo de las economas avanzadas.
"Wallerstein. 1991. Anlisis de los sistemas mundiales, en Giddens, A. el al (eds.) La teora social hoy. Alianza, Madrid.
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Finalmente, las interpretaciones productivstas, a diferencia de los tericos de la dependencia y del sistema mundial, plantean que la industrializacin capitalista en el Tercer Mundo no slo era posible, sino tambin innegable, y, adems que esa industrializacin no era meramente superficial, distorsionada o dependiente, sino que constitua un verdadero desarrollo, y que los actores de la nueva divisin internacional del trabajo obedecan en mucha mayor medida a transformaciones internas de los pases subdesarrollados que a la dinmica del capital del centro econmico situado en occidente. Por ltimo, la teorizacin del desarrollo de corte neoclsico. Su contenido terico se basa, en primer lugar en la confianza en el mercado como mecanismo de asignacin de los recursos, junto con la crtica consiguiente a las distorsiones provocadas por la intervencin del Estado en la actividad econmica, y, en segundo lugar, en el hincapi que hacen en las ventajas que ofrece la participacin plena en el comercio mundial. Esta postura hace una crtica paralela a las polticas de industrializacin autctona como sustitucin sistemtica de las importaciones, por cuanto suponen una restriccin forzada de las leyes del mercado. Hasta aqu las categoras dominantes del anlisis del campo del desarrollo econmico. Es evidente que todas estas teoras del desarrollo adolecen de una falta realmente destacable: el factor medio ambiente. Hoy las ciencias sociales, y la economa no son la excepcin, se encuentran en debate pues gran cantidad de sus postulados han entrado en crisis. Nuevos paradigmas y nuevos enfoques se requieren para enfrentar la realidad y explicar las transformaciones y problemas que se suceden con rapidez. Por ejemplo hemos sido prisioneros de las explicaciones dominantes y del discurso sobre el desarrollo y la manipulacin de las cifras y datos sobre el crecimiento que hacen las clases dirigentes. Las proclamas desarrollistas y del crecimiento econmico como sinnimo de progreso y de modernidad han sido un instrumento til para la legitimidad social y poltica de la clase dirigente y de sus proyectos. Tambin "nos vendieron" el modelo de ajuste neoliberal, presentndolo como lo mejor, de las alternativas posibles para superar la crisis de crecimiento. En los albores del siglo XXI caemos en la cuenta, por desgracia demasiado tarde, que hoy uno de los mayores y peores desafos a que se haya enfrentado el ser humano es el desastre medioambiental que bsicamente ha sido provocado por el crecimiento econmico y por los patrones de consumo "occidentales". Bajo cualquier paradigma o teora que se analice el problema, el de la eficiencia, la distribucin de recursos escasos, de la utilizacin marginal, del combate a la desigualdad, o del incremento del bienestar y la calidad de vida, el saldo es negativo. En este contexto, el progreso tambin ha significado destruccin y deterioro de los sistemas ecolgicos del planeta. Dentro de tal prospectiva, la razn tcnica y la idea del crecimiento a toda costa conduce a los polticos o
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funcionarios de alto nivel a tomar decisiones errneas. Sobre el uso de paradigmas explicativos en la economa, dice Amrico Saldvar que se est pasando del Homo economicus al "animal de la economa" dada la utilizacin irracional y el despilfarro de recursos y bienes naturales y el dao a la biosfera. Hace casi dos dcadas Tinbergen resuma las tres reas problemticas en las que debera ocuparse la ciencia econmica y cules deberan ser las teoras adecuadas para enfrentarlos: 1) la distribucin del ingreso; 2) la divisin del trabajo entre pases pobres y ricos; y 3) el incremento de la contaminacin del aire y el agua. En la actualidad poco hemos avanzado en la solucin de estos problemas e inclusive, se han agudizado. Nos encontramos, ante un verdadero vaco paradigmtico en las ciencias econmicas, cules son los paradigmas alternativos? Cmo computar los costos sociales e impactos ambientales que el propio crecimiento provoca? Pensamos que esperanza de vida, condiciones de vivienda, nivel de educacin, estructura de consumo, cultura, pero sobre todo calidad de vida, deben ser criterios prioritarios al momento de evaluar el modelo y tipo de crecimiento econmico.42 La discusin sobre el desarrollo sustentable ha reeditado, entre otras polmicas, la que confrontaba crecimiento y desarrollo. Segn Julia Carabias y Provencio la confrontacin crecimiento-desarrollo tuvo su primer momento en Amrica Latina desde fines de los aos sesenta pero sobre todo en la dcada de los setenta, cuando el periodo de acelerada expansin econmica, a pesar de su larga duracin, no se reflejaba suficientemente en el mejoramiento de las condiciones sociales de la poblacin. Haba un reclamo social que exiga un crecimiento cualitativamente distinto, que ofreciera ms atencin al empleo y al ingreso, a la distribucin y a la justicia, a la superacin de las condiciones de pobreza y rezago social. El cambio de nfasis del crecimiento hacia el desarrollo supona, sin embargo, mantener ritmos elevados de expansin productiva, an en el supuesto de que una mejor distribucin permitiera un acceso ms generalizado a los frutos del crecimiento. Sin embargo, la crtica al crecimiento econmico fue ms all, pues termin cuestionando no el estilo a la forma sino al crecimiento mismo. En un primer momento, y desde una perspectiva no estrictamente econmica, se postul la necesidad de un estado de equilibrio o estabilidad ecolgico-econmica que redujera el impacto de la actividad humana sobre la Tierra, planteamiento que adquirira formulaciones diferentes en cuanto a la transicin necesaria, la distribucin de los costos sociales y otros elementos.
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Saldvar, V. Amrico (coord.) De la economa ambiental al desarrollo sustentable. Edit. Facultad de Economa-UNAM y PUMA. Mxico, 1998
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En general, desde la economa dichas posiciones fueron rechazadas en un acuerdo que uni las ms diversas tendencias. Esta confluencia se fortaleci en la medida que durante la dcada de los ochenta fue evidente que la crisis productiva y las polticas de ajuste o cambio estructural acentuaron los rezagos sociales y agravaron la desigualdad. La aspiracin mxima fue precisamente recuperar el crecimiento econmico, retomando la insistencia, que para entonces ya eran un lugar comn, de que el objetivo no era el crecimiento en s mismo sino el desarrollo. La crtica al desarrollo que cuestion el propio crecimiento dio lugar a otra corriente distinta a la que promova el estado del equilibrio y que fundaba sus posturas en la reivindicacin de la autonoma y la autogestin como bases de una organizacin social con mayor igualdad, descentralizada en base a otra racionalidad productiva. Lo que termin uniendo a ambas corrientes (la del equilibrio o estabilidad ecolgico-econmica y la autogestiva) fue su confluencia en la idea central de que resulta material y humanamente insostenible una expansin productiva que en su propia lgica supone y genera un crecimiento exponencial en el uso de los recursos y en la generacin de residuos, entre otras consecuencias. Saldvar esboza una crtica implcita a la economa convencional y al anlisis costo-beneficio por considerarlos insuficientes para superar tales controversias. Al pasar por alto el enfoque del desarrollo sustentable, el crecimiento econmico se ha convertido en un verdadero mito y en una gran ilusin, amn de que ya constituye un desastre. De continuar en esta tesitura irresponsable, el deterioro ambiental y la involucin del ser humano seguirn y estn ms que garantizados. La racionalidad establecida y llevada a la prctica por el ser humano hasta el presente en los patrones de crecimiento y de bienestar debe ser modificada de manera radical. El elemento de juicio para ello es que el ser humano se enfrenta a una crisis ecolgica que puede conducirlo al colapso de no modificar sus patrones de vida, productivos y de consumo. En este sentido los ataques contra la ecologa y el habitat pueden entenderse no slo como irresponsabilidad sino como un verdadero ecocidio. En este sentido, la discusin sobre la intervencin o no del Estado en los problemas ecolgicos resulta intil y ociosa. Las limitaciones del paradigma econmico prevaleciente para el diseo de polticas ambientales y de desarrollo sustentable son destacadas por Bifani, cuando afirma: La incapacidad del anlisis econmico para visualizar el problema de las externalidades, tal como se manifiestan en trminos de efectos sobre el medio ambiente y el sistema social, fuera del mecanismo de mercado y, ms an, el hecho de que se enfoca el problema slo desde el restringido punto de vista del anlisis tradicional de los precios de equilibrio, explica las fallas de la poltica econmica convencional para enfrentarse a estos problemas.43
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P. Bifani, Desarrollo y medio ambiente, op.cit, 1980
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El desarrollo sustentadle: nuevo paradigma para la administracin pblica
La pobreza y el subdesarrollo expresan una de las peores amenazas contra la continuidad del entorno fsico y el sostenimiento de la vida humana. "Casi todos los pobres viven en las reas ms vulnerables desde el punto de vista ecolgico: 80 por ciento de los pobres en Amrica Latina; 60 por ciento en Asia y 50 por ciento en frica. Sobreutilizan sus tierras marginales para procurarse lea y para cultivo de subsistencia y comerciales. Aqu no es la calidad de vida la que corre peligro: es la vida misma. Para estas sociedades simplemente no existe alternativa entre crecimiento econmico y la proteccin ambiental. El crecimiento no es una opcin: es un imperativo. El problema no es slo cunto crecimiento econmico se genera sino qu tipo. Los modelos de crecimiento de los pases en desarrollo e industrializados deben convertirse en modelo de desarrollo humano sustentable. Estas ltimas, deben disminuir el ritmo de su crecimiento material y de consumo de energa, y deben adoptar nuevas tecnologas para reducir las presiones sobre la tierra. Frente a este panorama desolador se convierte en una necesidad imperiosa el modificar drsticamente los patrones de vida occidental, de derroche y desperdicio. Se trata de imprimir una nueva racionalidad tanto a nuestra actividad econmica como a nuestros patrones de vida y de consumo. El desarrollo sustentable puede coadyuvar a alcanzar esa nueva racionalidad. 5. Un nuevo paradigma El desarrollo sustentable. Es una nueva vertiente de pesquisa e investigacin que expresa una preocupacin por el uso de nuevos enfoques y la interdisciplina, que nos permita superar de modo integral la dicotoma entre crecimiento y medio ambiente (MA). Por lo comn la dimensin ambiental se ha estudiado ms como un elemento temtico, sin articularlo con la dimensin econmica y social. De ah que la relacin entre medio ambiente y desarrollo sea crucial si queremos eliminar la contradiccin entre los binomios economa/naturaleza/hombre y bienestar.44 Hoy por hoy el impacto socio-ambiental constituye no slo el elemento clave del desarrollo, sino que es tambin el de mayor costo45 en la evaluacin del mismo. La paradoja es que a pesar de que todos contaminamos y de afectarnos a todos, el impacto socio-ambiental no entra en la consideracin de los diseadores de la poltica macroeconmica y, menos an, de los empresarios, capitalistas y productores vinculados al mercado globalizado.
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Nos referimos al concepto de medio ambiente cuando vinculamos al conjunto de interacciones entre los procesos naturales y los sociales. Este comprende tambin el conjunto de relaciones entre la naturaleza organizada, los ecosistemas y la sociedad. 45 No slo en trminos de valoracin econmica, sino tambin de la salud, cultural, recreativa, esttica, moral, etctera.
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Cometi Rojas Orozco
A partir de la superacin crtica de la economa ambiental, se propone el enfoque alternativo de desarrollo sustentable. En los ltimos aos se ha presentado un intenso debate en el que, sin duda, se ha avanzado ms en la acotacin de elementos parciales contenidos en la idea del desarrollo sustentable que en su definicin acabada. En la formulacin original y simplificada (CMMAD) se trataba de integrar tres elementos: cobertura de necesidades bsicas en la generacin actual, capacidad natural para lograrlo, y cobertura de necesidades de generaciones futuras. En un segundo acercamiento se estableca que: El desarrollo sustentable slo puede entenderse como proceso. Sus restricciones ms importantes tienen relacin con la explotacin de los recursos, la orientacin de la evolucin tecnolgica y el marco
institucional.
Su cumplimiento supone crecimiento econmico sobre todo en los pases en desarrollo. El crecimiento debe enfatizar sus aspectos cualitativos, principalmente los relacionados con la equidad, el uso de recursos -en particular la energa-, y la generacin de desechos y contaminantes. El nfasis del desarrollo debe colocarse en la superacin de los dficit sociales en necesidades bsicas. Hay que realizar ms esfuerzos por estabilizar la poblacin en el mundo y de distribuirla mejor. Se requiere modificar patrones de produccin y consumo sobre todo en pases desarrollados para poder mantener y aumentar los recursos base, sobre todo los agrcolas, energticos, biticos, minerales, aire y agua. El factor crtico de la estrategia reside en la reorientacin tecnolgica, sobre todo para atenuar el impacto sobre recursos y controlar los riesgos ambientales, y Es necesario redisear polticas, instituciones y normatividad para realizar el desarrollo sustentable. La ideologa del desarrollo sustentable dice que en el planeta "no existen crisis separadas: una crisis ecolgica, una crisis del desarrollo o de la energa, todas ellas son una sola. Los desafos son a la vez interdependientes e integrados y reclaman un tratamiento global y la participacin popular".46 Sin embargo, en trminos de una instrumentacin de acciones de una administracin pblica del ambiente, el pensar globalmente y actuar localmente se torna uno de los grandes paradigmas de nuestro tiempo.47
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Comisin Mundial de Desarrollo y Medio Ambiente, OurCommon..., op.cit, pp 4 y 9.

Lpez Ramrez, Alfonso y Pedro F. Hernndez (coord..) Sociedad y medio ambiente. Contribuciones a la sociologa
ambiental, Edit. Asociacin Latino Americana de sociologa-UAP. Mxico
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El paradigma del desarrollo sustentable, tal como ha sido formulado hasta ahora, viene a condicionar an ms un proceso -y tambin una aspiracin social- que no ha podido ser resuelto de manera satisfactoria an si se consideran solamente los componentes econmicos. Se habla aqu deliberadamente de "paradigma" y no de teora o mtodo porque en el breve perodo en el que ha surgido y estado en debate, el desarrollo sustentable ms bien ha ido acumulando elementos en el intento de articular propuestas y en el mejor de los casos de configurar un enfoque para reorientar procesos socio-polticos y econmicos en el intento de aminorar y, de ser posible, revertir los impactos de la actividad humana sobre los ecosistemas. Se ha abordado ms como "idea de trabajo" que como teora. Es necesario abordar con ms cuidado las implicaciones que esta formulacin tiene para la poltica econmica. Si la compatibilizacin de crecimiento econmico, equidad y superacin de la pobreza ha mostrado ser tan difcil, y an asumiendo que la sustentabilidad no atae slo a la dimensin econmica, es realista ahora formular y aplicar en lo inmediato estrategias que adems permitan la preservacin y la restauracin del ambiente?; en todo caso es posible que se pueda orientar un proceso espontneo que asegure todos esos objetivos?48 Para Amrico Saldvar y un equipo de colaboradores, el anlisis sobre el desarrollo econmico debe hacerse y pensarse desde mltiples enfoques y perspectivas tericas, de acuerdo a las necesidades, las experiencias y las posibilidades de cada sociedad. Estas ltimas se refieren a la infraestructura econmica, financiera, de recursos humanos y naturales: es decir, la variable econmico-ambiental es insustituible para analizar no slo cunto crecimiento sino sobre todo la calidad y el tipo de crecimiento que necesitamos. Es sustentable el actual modelo de desarrollo econmico? Puede el crecimiento curar los males que l mismo provoca? Es posible compaginar racionalidad econmica con racionalidad ecolgica? Los enfoques y planteamientos van desde un no rotundo, hasta los que afirman que slo un elevado crecimiento econmico es capaz de revertir y superar el deterioro ambiental.49 Se considera que aquellos paradigmas tericos utilizados para medir y dar cuenta de la relacin entre procesos econmicos, proteccin ambiental y de recursos naturales, son dbiles e insuficientes. Estos van desde el de "Economa de Frontera" hasta los de la "Ecologa Profunda o Radical". Al pensar en posiciones intermedias se puede decir que la Economa
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Carabias, Julia y Provencio, Enrique, op cit. Sobre el particular vase el excelente ensayo de Peter J. Pearson: Energy, externalities and Environmental Quality: Will Development Cure the ils it rates. Departament of Economics. University of Surrey, U.K. Mimeo, 1994.
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Ambiental pertenece al enfoque neoclsico de la teora econmica,50 mientras que el concepto Economa Ecolgica lo podramos ubicar dentro del ecodesarrollo.51 Al pensar en nuestro pas, el imperativo de crecimiento econmico no debe ser el "crecimiento a toda costa", sino que, dentro de la propia lgica de la racionalidad capitalista y de las "llamadas expectativas racionales" de la teora neoclsica convencional debemos impulsar, ahora s "a toda costa" un desarrollo sustentable. Hoy por hoy el primer momento ha estado vigente a lo largo de toda la etapa posrevolucionaria. La poltica de shock defiende, no propone, formar parte de una ortodoxia monetarista y coyuntural, no estructural ni de mediano y largo plazo. Siempre congruente con las premisas del modelo neoliberal predominante durante tres lustros. Ahora bien, al explorar la relacin compleja entre sustentabilidad, el ser humano y los ecosistemas, una vez ms debemos rechazar categricamente que la "sobrepoblacin" y la pobreza constituyan una causa ms del agotamiento de los recursos del planeta. Se requiere, pues, de la adopcin de una racionalidad diferente a la que ha prevalecido, donde se privilegia el llamado crecimiento econmico sin atender los reclamos de la sustentabilidad en el largo plazo del propio crecimiento. Entonces se puede afirmar que el desarrollo sustentable bien entendido se traduce en un imperativo y una necesidad sine qua non, si se quiere conservar la propia base material del ulterior crecimiento econmico. Por ello mismo, la tesis de que primero hay que crecer para despus conservar, o primero crecer para distribuir despus, es, una premisa falsa. Ello es as aun si consideramos que a mayor ingreso per capita (grado y nivel de desarrollo) mayor propensin a la conservacin ambiental y al uso de tecnologas limpias. La curva ecolgica de Kuznets (EKC) de la "U" invertida muestra esa tendencia. En los pases con un ingreso per capita superior a los 6 mil dlares anuales la curva (en forma de parbola) tiende a ser menos pronunciada. Se trata de conjugar ambas racionalidades para formar sistemas complejos integrales, donde los fines sean compatibles con los medios para alcanzar una racionalidad orientada a la calidad de vida. La conjuncin de estos momentos la concebimos como "racionalidad ecolgica", cuyo eje consiste en romper el dilema arriba sealado: Puede el crecimiento econmico curar los males que el mismo provoca? La respuesta es s, a condicin de que se oriente hacia desarrollo sustentable.
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David, Pearce, Economa Ambiental, Mxico; FCE, 1985. Juan, Martnez-Alier, Ecological economics, Brasil Blackwell, Oxford and Cambridge, NÂ, 1987.
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Ll desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica
De otra parte, al asumir que el desarrollo slo es posible a partir de tecnologas sustentables no debemos caer en la trampa de la "racionalidad tecnolgica", vale decir, se trata del empleo de tecnologas adecuadas, integradas y adaptadas a las necesidades locales, ya sea de una comunidad rural o de un pas.52 Se trata de avanzar hacia una poltica econmica que potencie la proteccin del medio ambiente, no se puede hablar de racionalidad productiva y econmica sin incorporar la racionalidad ecolgica. Podemos hablar de dos tipos de productividad: a) la productividad econmica, la cual depende de la intensidad; b) la productividad ecolgica, que depende de la recuperacin y de la diversidad (La ley de la entropa); la primera obedece al corto y mediano plazos, mientras que la segunda se orienta fundamentalmente al largo plazo. En otras palabras, las necesidades o preferencias futuras son iguales o mayores que las necesidades y satisfacciones presentes. Tericamente tambin podemos dividir la racionalidad en: a) formalinstrumental, orientada a fines, y b) la racionalidad sustantiva, de acuerdo a valores, tradiciones, usos y costumbres de las comunidades. Muchos autores han propuesto diferentes modelos o paradigmas para cambiar los patrones actuales de consumo y produccin y alcanzar un futuro ms sustentable. Todos ellos proponen una serie de actividades y responsabilidades coordinadas por el gobierno, la industria y los consumidores. Diego Masera propone una serie de acciones entre las que destacan cuatro, que permiten tener una visin general de las alternativas que actualmente se estn buscando y estudiando. Los nuevos paradigmas incluyen una perspectiva integrada en cuanto a polticas e iniciativas, un nuevo modelo industrial y el cambio de una economa de productos hacia una economa de servicios. Uno de estos paradigmas se enfoca en la desmaterializacin y los cambios en estrategias corporativas que pueden llamarse "venta de desempeo en lugar de bienes". La economa industrial actual tiene una estructura lineal y su xito se mide como el flujo monetario en el punto de venta, lo cual est directamente relacionado con el flujo de bienes y recursos de materias y energa. Para poder ser sustentables, los pases industrializados tendrn que operar en un nivel ms alto de eficiencia en el uso de recursos estimado en un factor de 10. Esto puede alcanzarse mediante una economa de servicios que emplee el "valor de uso" como su concepto central de valor econmico y mida su xito en trminos de administracin de activos revalorando la existencia de bienes y optimizando su uso.
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Saldvar, V. Amrico (coord.) De h economa ambiental al desarrollo sustentable. Edi. Facultad de Economa-UNAM y PUMA. Mxico, 1998
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Un segundo paradigma se enfoca en la necesidad de aplicar un nuevo modelo industrial que valore las ganancias sociales y ambientales tanto o ms que las ganancias econmicas. El tercer modelo se dise con la idea de combatir los problemas principales del consumo insostenible. Algunos gobiernos europeos han desarrollado mtodos de "Polticas Integradas para Productos" (PIP), para crear un sustento legal estndar y una plataforma de incentivos para cerrar el ciclo de productos y recursos en relacin con su desempeo econmico-ambiental. El ltimo modelo se llama eco-produccin y se enfoca hacia una planeacin y manejo comunitario y participativo de los recursos naturales buscando la maximizacin de los beneficios para la mayora y dentro de una perspectiva cultural local. Todo esto se lleva a cabo con una visin a largo plazo y con el objetivo de la sustentabilidad. La eco-produccin se orienta hacia un desarrollo rural, local y comunitario que valoriza la diversidad cultural. Es un modelo participativo de anlisis comunitario de planeacin y accin que incluye la evaluacin de los beneficios culturales, ambientales, sociales y econmicos de las actividades productivas y de utilizacin de los recursos naturales (incluyendo los recursos humanos) que las comunidades rurales piensan realizar.53 Debido a que la produccin y el consumo sustentable son dos caras de la misma moneda, un factor crtico sigue siendo el establecimiento de una alternativa aceptable para el actual modelo de consumo que debera llevar una mejor calidad de vida a toda, o al menos a la mayora de la poblacin. El ndice de desarrollo sustentable. Estos enfoques paradigmticos del desarrollo sustentable son indispensables para lograr el mayor grado de bienestar humano, sin que ste se alcance a costa del medio ambiente y de los recursos naturales en general. Por lo tanto los requerimientos mnimos para su viabilidad incluyen: la eliminacin de la pobreza redistribucin en el crecimiento demogrfico distribucin ms equitativa de los recursos personas ms saludables, instruidas y capacitadas gobiernos descentralizados ms participativos sistemas de comercio ms equitativos y abiertos, tanto internos como externos, incluyendo aumento de la produccin para consumo local mejor comprensin de la diversidad de ecosistemas, soluciones localmente adoptadas para problemas ambientales y mejor monitoreo del impacto ambiental producido por las actividades de desarrollo
" Masera, Diego. Hacia un consumo sustentable, en La transicin hacia el desarrollo sustentabh'. NE-SemarnatUAM-PNUMA. Mxico, 2002.
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El desarrollo sustentnble: nuevo paradigma para la administracin pblica
considerar los recursos naturales como un capital natural y como un capital social escaso y altamente depreciable.
De lo anterior se derivan los principios bsicos del desarrollo sustentable que postulan el evitar a toda costa el conflicto entre la proteccin ambiental y el crecimiento econmico, entre el bienestar de esta generacin y el bienestar de la siguiente. En suma, desarrollo econmico y medio ambiente no son alternativos ni excluyen tes. Hasta el presente la mayora de los anlisis econmicos en nuestros pases han sido inspirados en paradigmas que buscan la eficiencia productiva, los equilibrios financieros, la optimizacin de recursos, etctera, dejando en segundo trmino las graves consecuencias ambientales y sociales provocadas por el crecimiento. Conscientes del peligro que corre el medio ambiente, se trata de abordar la difcil relacin entre produccin-consumo y conservacin. Se trata en ltima instancia de demostrar cmo ecologa y economa pueden ser, adems de compatibles, rentables.54 Criterios de sustentabilidad. El crecimiento exponencial de la poblacin, el uso irracional de recursos excesivos y la grave contaminacin y degradacin ambiental, muestran cmo las sociedades estn en condiciones de alterar y destruir los sistemas sustentadores de la vida en la Tierra. La evidencia clara de ello (reconocida por especialistas y estudiosos de la materia) es que en diversas partes del planeta se ha sobrepasado con mucho su capacidad sustentadora: la posibilidad de atender, dentro de lmites reconocidos, el bienestar y necesidades de las generaciones presentes y futuras. Por consiguiente, se requiere aplicar alternativas que conduzcan a atenuar problemas complejos y efectuar una transicin ordenada mediante un desarrollo que distribuya equitativamente los beneficios del progreso econmico, respetando los lmites ecolgicos y su capacidad para persistir en el futuro. Este tipo de desarrollo se define como sustentable. El desarrollo sustentable est referido, pues, a la integracin de cuestiones econmicas, sociales y ambientales, de tal suerte que las actividades de produccin de bienes y servicios deben preservar la diversidad, respetar la integridad funcional de los ecosistemas, minimizando su vulnerabilidad, y tratar de compatibilizar los ritmos de recarga naturales con los de extraccin requeridos por el propio sistema econmico. Los principios del desarrollo sustentable constituyen un nuevo paradigma desde los noventa. La sustentabilidad aplicada en el desarrollo econmico tiene como
Saldvar, Amrico, op cit.
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objetivo una cultura que viva en armona interna entre las sociedades y externa con la naturaleza, mediante la constitucin de una dimensin ambiental en cada aspecto de la vida econmica, desde la planeacin, formulacin y gestin de polticas, hasta los patrones de produccin y consumo con una distribucin equitativa. La sustentabilidad en los sectores rural e industrial-urbano implica un aprovechamiento racional de los recursos para alcanzar un estado "ptimo", en el cual se puedan obtener los recursos suficientes para permitir no slo la satisfaccin de las necesidades de un grupo determinado de la sociedad, sino de toda la comunidad en su conjunto; pero de manera que no se afecte la capacidad de recuperacin de los recursos renovables, y evitar su agotamiento por uso innecesario de los no renovables. Esta actitud permite la renovacin y conservacin de los mismos, para que puedan ser aprovechados por las generaciones futuras. El criterio de desarrollo sustentable se forma a travs de la integracin de diversas disciplinas y requiere de cambios en el sistema de valores y las creencias bsicas de los individuos del tenor siguiente: El ser humano es superior a otras especies El ser humano es un ente superior a la naturaleza Los recursos son infinitos La maximizacin de la produccin y el consumo conlleva a un progreso material ilimitado. Estas ideas han implantado estilos de vida y patrones de consumo que conducen hacia una destruccin catastrfica del planeta. Por el contrario, la nueva propuesta de un desarrollo sustentable implica que la naturaleza y los bienes y servicios ambientales dejen de ser vistos como una mercanca ms o como un subsidio listos para ser utilizados de la manera ms conveniente para el crecimiento econmico y el lucro, como ha ocurrido hasta el presente. Se trata de reconocer y aceptar los lmites que la naturaleza exige al propio desarrollo econmico, sobre todo cuando se habla y piensa en el mediano y largo plazos. La transformacin de la racionalidad econmica mediante los principios de sustentabilidad ecolgica y equidad social se ha visto limitada por los obstculos que presentan los paradigmas tericos y los instrumentos de la economa para internalizar los diversos y complejos procesos que constituyen el potencial ambiental y para traducir los costos socioambientales a unidades econmicas homogneas. Sin embargo, este proceso tambin se ha visto dificultado por una conceptualizacin demasiado imprecisa y laxa del ambiente, que impide su incorporacin operativa como un conjunto de fuerzas y procesos productivos en una nueva racionalidad econmica.
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El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para a administracin pblica
Para Leff, la elaboracin de criterios de evaluacin y de indicadores sobre el patrimonio de recursos naturales, el potencial ecolgico y los costos ambientales del desarrollo, es un proceso incipiente que an no ha desarrollado bases conceptuales e instrumentos operativos suficientes de planificacin y gestin. No obstante sus limitaciones, est forjndose una nueva teora del desarrollo fundada en los valores del ambientalismo. As, el concepto de bienestar tiende a ser remplazado por un concepto ms amplio de calidad de vida.55 Algunos socilogos se han preocupado as por introducir estimaciones sobre las percepciones subjetivas y los sistemas de valores que inciden en la calidad de vida de los hombres y de las comunidades, sin embargo, los conceptos sobre estos procesos se mantienen en un nivel terico alejado de una sociologa emprica, capaz de derivar indicadores aplicables a las polticas concretas del desarrollo.56 Ms difcil resulta la evaluacin de la calidad de vida, que deriva de los efectos de los procesos econmicos de aprovechamiento de los recursos sobre los valores culturales de las comunidades, as como la produccin de indicadores referentes a la distribucin social de los costos y beneficios ambientales surgidos de las prcticas actuales y de diferentes alternativas de manejo de los recursos. El carcter sustentable del desarrollo exige un cambio tecnolgico continuo a fin de reducir las emisiones y el uso de recursos por unidad de produccin y demanda un cambio tecnolgico acelerado en los pases subdesarrollados. De este modo la creacin de tecnologas apropiadas y su perfeccionamiento es decisivo para reconciliar los objetivos del desarrollo con las limitaciones ambientales. El desarrollo sustentable es una meta a plazos mediano y largo que supone la adopcin gradual pero intencionada de nuevos paradigmas del crecimiento y el desarrollo, tanto econmicos como sociales, de las sociedades nacionales y del conjunto de stas. Estos nuevos paradigmas comprenden, entre otras cosas: a) la reduccin sustancial y aun el abandono del empleo de fuentes de energa de origen fsil en la actividad agropecuaria e industrial y la reasignacin correlativa de recursos al uso de fuentes de energa renovables y no contaminantes; b) el desarrollo y el empleo de la tecnologa para el fin anterior y, por extensin, para evitar, reducir y aun eliminar cualquier clase de contaminacin atmosfrica o de suelos y recursos hdricos por emisiones y desechos provenientes de la actividad industrial y agropecuaria y del funcionamiento normal de la vida urbana, y
ss
L.W. Milbrait. "A conceptualization and research strategy for the study of ecological aspects of the quality of Ufe", en Social Indicators Research, vol. 10, nm. 2,1982, pp. 133-157. 54 E.U. Smith, "Four issues unique to socio-cultural indicators", en Social Indicators Research, vol.5, nm. 1,1978, pp. 111-120.
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c) la introduccin y adopcin de normas de consumo para la creciente poblacin mundial que reduzcan al mnimo la utilizacin de recursos agotables y contaminantes, y en cambio supongan la renovacin y el mejoramiento constantes de la calidad de los recursos naturales. El desarrollo sustentable, si ha de alcanzar los fines de proteger a la humanidad futura y garantizarle la calidad de vida necesaria, deber, en consecuencia, no slo valorar los recursos del planeta en funcin de esos objetivos, sino adems asegurar que se obtenga mayor equidad social, ya que las desigualdades actuales repercuten precisamente en el abuso de los recursos no renovables del planeta y en general en la degradacin ambiental. En consecuencia, no puede hablarse con propiedad sino de desarrollo sustentable y equitativo, ms que una meta, debe concebirse como un proceso por alcanzar y mantener. Tiene, por lo tanto, grandes consecuencias en todos los sectores del desarrollo social, entre ellos la educacin, la salud, la vivienda, la convivencia urbana, el bienestar rural, la dinmica demogrfica, la integridad familiar y la prctica de la democracia. Se requiere -ni ms ni menos- una "cultura del desarrollo sustentable y equitativo" como parte integrante del desenvolvimiento de las culturas nacionales. Se trata de una tarea humana indita, pero no por ello imposible. Sin embargo, el poder alcanzar el objetivo del desarrollo sustentable y equitativo requiere iniciar y consolidar a corto plazo los procesos necesarios en los mbitos poltico, econmico, social, cultural e institucional. No basta que se generen estos procesos en una sola sociedad, en un solo pas, sino que se requiere que la comunidad internacional, iniciando por el sistema de las Naciones Unidas; con el apoyo de las organizaciones regionales y otras, respalde de manera efectiva el objetivo y la puesta en marcha de los medios y mecanismos para alcanzar esas metas. Ello est todava en proceso de negociaciones a nivel internacional.57 Por otra parte, Leonardo Boff,58 ha ampliado su mirada a la consideracin de los problemas relacionados con el medio ambiente y propone, para el rescate de la dignidad de la Tierra, un nuevo paradigma que demanda un nuevo lenguaje, un nuevo imaginario, una nueva poltica, una nueva pedagoga, una nueva tica, un nuevo descubrimiento de lo sagrado y un nuevo proceso de individualizacin (espiritualidad). Como puntos indispensables para esta transformacin se plantea la necesidad de: a) una recuperacin de lo sagrado; b) una pedagoga de la globalizacin; c) la escucha del mensaje permanente de los pueblos indgenas; d) el cambio hacia un nuevo orden ecolgico mundial; e) una tica de la compasin sin lmites y de la corresponsabilidad; y f) una espiritualidad y una mstica anclada en la ecologa interior.
" Urquidi, Vctor L. Mxico en la globalizacin. FCE. Mxico, 1996 s " Boff, L. (1996) Ecologa: grito de la Tierra, grito de los pobres. Editorial Trotta, Madrid.
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En tanto supone crecimiento, el desarrollo sustentable se convirti en objeto de rechazo de los crticos del crecimiento. En tanto ste queda supeditado a lgicas distintas a las meramente productivas, es visto con recelo por la visin econmica predominante. El hecho es que la propuesta ha venido a redefinir los trminos del debate pues sigue siendo un hecho que las insuficiencias y rezagos de la mayor parte de la humanidad reclaman niveles productivos ms altos, empleos e ingresos, es decir, en tanto no se tiene a mano una frmula eficaz para responder a expectativas ineludibles y, por lo dems, legtimas. Si no hay alternativas viables que sustituyan al crecimiento econmico, as sea supeditado a mltiples requisitos y condicionantes de tipo social, ecolgico, tico o de otra ndole, es mayor la urgencia por encontrar formas realistas para lograr el desarrollo sustentable.59 6. Agenda 21. Principios generales del desarrollo sustentable Agenda 21 es un conjunto de normas tendentes al logro de un desarrollo sustentable desde el punto de vista social, econmico y ecolgico, fue suscrita en la Cumbre de la Tierra, que se celebr en 1992, en Ro de Janeiro (Brasil), durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Es considerada un manual de referencia para la determinacin de polticas gubernamentales y empresariales.' * > Principio 1.- Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones del DS. Todos tienen derecho a una vida sustentable y productiva en armona con la naturaleza. Principio 2.- De acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos, segn sus propias polticas ambientales y de desarrollo; as como la responsabilidad de garantizar que sus actividades se realicen dentro de su jurisdiccin o control, no causen daos al ambiente de otros Estados o reas fuera de los lmites de su jurisdiccin nacional. Principio 3.- El derecho al desarrollo debe ejercerse de tal forma que responda equitativamente a las necesidades del desarrollo y del ambiente de las generaciones presentes y futuras. Principio 4.- A fin de alcanzar el DS, la proteccin del ambiente deber constituirse como una parte integral del proceso de desarrollo y no podr considerarse de forma aislada.
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Carabias Julia y Provencio, Enrique, op.cit. 'La Agenda 21. Puede ser consultada, en su versin en castellano, en: http://www.rolac.unep.mx/agenda21 / esp /ag211inde.htm
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Cornclio Rojas Orozco
Principio 5.- Todos los Estados y las personas debern cooperar en la tarea de erradicar la pobreza, como requisito indispensable para el DS, con el propsito de reducir las desigualdades en los modelos de vida y satisfacer las necesidades de la mayora de las poblaciones mundiales. Principio 6.- La situacin y las necesidades de los pases en vas de desarrollo, en particular los menos desarrollados y los ms vulnerables desde el punto de vista ambiental, debern tener una prioridad especial. Las acciones internacionales adoptadas a favor del ambiente y del desarrollo tambin deben alcanzar los intereses y las necesidades de todos los pases. Principio 7.- Los estados deben cooperar con espritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad de los ecosistemas de la Tierra. En vista de las constantes degradaciones ambientales especficas en el escenario mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes, pero diferenciadas. Los pases industrializados reconocen su responsabilidad en la bsqueda del DS, debido a las presiones que ejercen sus respectivos pueblos en relacin con el ambiente mundial y de sus tecnologas y recursos financieros de que disponen. Principio 8.- Para alcanzar el DS y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deben reducir y eliminar los sistemas de produccin y consumo no sustentable, y estimular polticas demogrficas apropiadas. Principio 9.- Los Estados deben cooperar para reforzar sus respectivas potencialidades para alcanzar el DS, aumentando el conocimiento cientfico y tecnolgico, e intensificando el desarrollo, la adaptacin, la difusin y la transferencia de tecnologas nuevas e innovadoras. Principio 10.- La mejor manera de tratar los asuntos ambientales es a travs de la participacin de todos los ciudadanos interesados. En el plano nacional, toda persona debe tener acceso adecuado a la informacin sobre el ambiente, y exigir que sean del conocimiento de las autoridades gubernamentales, incluyendo conocimientos acerca de las actividades y los materiales que sean peligrosos para sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de la toma de decisiones. Los Estados deben facilitar y garantizar una sensibilizacin ambiental, despus de la participacin pblica, mediante informacin que est a la disposicin de todos. Debern facilitar el acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre la reparacin de los daos y los recursos pertinentes. Principio 11.- Los Estados deben promulgar leyes eficaces a favor del ambiente. Las normas ambientales, los objetivos y las prioridades en materia de ordenacin deben reflejar el contexto ambiental y el desarrollo aplicado. Las normas 62
ejecutadas por algunos pases pueden ser inadecuadas para otros pases o representar un costo social y econmico injustificado para las otras naciones, en particular las que se encuentran en vas de desarrollo. Principio 12.- Los Estados deben cooperar para promover un sistema econmico y del DS para todos los pases, con el propsito de abordar los problemas ambientales de mejor manera. Las medidas polticas y comerciales, para los propsitos ambientales no deben construirse como un medio de discriminacin arbitraria o injustificada, o como una velada restriccin al comercio internacional. Las medidas destinadas a tratar problemas ambientales deben, dentro de lo posible, estar contenidas en un consenso internacional. Principio 13.- Los Estados deben desarrollar una legislacin nacional en relacin con la responsabilidad y la indemnizacin a las vctimas de la contaminacin y otros daos. Los Estados deben cooperar en forma eficiente para formular nuevas leyes internacionales sobre la responsabilidad e indemnizacin de los efectos adversos de los daos ambientales causados por actividades realizadas dentro de su respectiva jurisdiccin, o en zonas fuera de sus lmites territoriales. Principio 14.- Los Estados deben cooperar de manera efectiva para desalentar o evitar la transferencia hacia otras naciones, de cualquier actividad o sustancia que provoque graves daos ambientales o que sean consideradas nocivas para la salud humana. Principio 15.- Con el propsito de proteger el ambiente, los Estados deben aplicar criterios de prevencin de acuerdo con sus capacidades. Cuando exista el peligro de daos irreversibles, o una absoluta incertidumbre cientfica, no deber ser utilizada como razn para aplazar la adopcin de medidas eficaces, en funcin de los costos, para impedir la degradacin del ambiente. Principio 16.- Las autoridades nacionales deben procurar garantizar la internacionalizacin de los costos ambientales y el uso de instrumentos econmicos, de acuerdo con el criterio de que, en principio, quien contamina debe pagar los costos de la contaminacin; as como la observancia de los intereses pblicos, sin perturbar el comercio o las inversiones internacionales. Principio 17.- Deber desarrollarse una poltica de evaluacin del impacto ambiental, como instrumento nacional, para las actividades que puedan causar impactos ambientales adversos, de acuerdo con las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales competentes. Principio 18.- Los Estados deben notificar inmediatamente a las otras naciones, sobre los desastres naturales y otras situaciones de emergencia que puedan causar impactos ambientales nocivos al ambiente de esos Estados. La comunidad 63
Cometi Rojas Orozco
internacional deber esforzarse para auxiliar a los Estados que puedan ser afectados. Principio 19.- Los Estados deben proporcionar la informacin pertinente y notificar previamente, de manera oportuna, a otros Estados que puedan resultar afectados por las actividades que lleven a cabo. Los Estados interesados al desarrollar estas actividades deben consultar a los que puedan sentirse amenazados, en la etapa inicial de las actividades, y actuar de buena fe. Principio 20.- Las mujeres desempean un papel fundamental en la ordenacin del ambiente y el desarrollo. Por lo tanto, es fundamental contar con su participacin para acceder al DS. Principio 21.- Debe impulsarse la creatividad, el valor, las ideas y los valores de los jvenes para una alianza mundial en la construccin del DS, asegurando un mejor futuro para todos. Principio 22.- Los pueblos indgenas y sus comunidades, as como otras de la localidad, desempean un papel crucial para el DS, debido a sus conocimientos y prcticas tradicionales. Los Estados deben reconocer su identidad cultural e intereses, garantizando que su participacin sea efectiva. Principio 23.- Debe protegerse el ambiente y los recursos naturales de los pueblos sometidos, oprimidos y ocupados. Principio 24.- Por definicin la guerra es un factor intrnsecamente desorganizador del DS. Por lo tanto, los Estados deben respetar el derecho internacional, dando proteccin al ambiente en periodos de conflictos ambientales, y cooperar para su restauracin cuando sea necesario. Principio 25.- La paz, el desarrollo y la proteccin del ambiente son interdependientes e inseparables. Principio 26.- Los Estados deben resolver todas sus controversias sobre el ambiente, a travs de medios pacficos y con el apoyo en la Carta de las Naciones Unidas. Principio 27.- Los Estados y sus poblaciones deben cooperar de buena fe, con espritu de solidaridad para la aplicacin de los principios consagrados en esta Declaracin y en el desarrollo del derecho internacional en la esfera del DS.
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A continuacin su capitulado: Captulo 1. Prembulo a la Agenda 21 Parte 1. Dimensin social y econmica Captulo 2. Cooperacin internacional Captulo 3. Combate a la miseria Captulo 4. Modificacin de los modelos de consumo Captulo 5. Poblacin y sustentabilidad Captulo 6. Proteccin y promocin de la salud humana Captulo 7. Herencia humana sustentable Captulo 8. Toma de decisiones para el desarrollo sustentable Parte 2. Conservacin y manejo de los recursos Captulo 9. Proteccin de la atmsfera Captulo 10. Manejo de los suelos Captulo 11. Combate a la deforestacin Captulo 12. Combate a la desertificacin y a la sequa Captulo 13. Desarrollo sustentable en las regiones montaosas Captulo 14. Agricultura sustentable y desarrollo rural Captulo 15. Conservacin de la biodiversidad Captulo 16. Manejo de la biotecnologa Captulo 17. Proteccin y manejo de los ocanos Captulo 18. Proteccin y manejo de las aguas dulces Captulo 19. Uso adecuado de los productos txicos Captulo 20. Manejo de residuos peligrosos Captulo 21. Manejo de residuos slidos y lquidos Captulo 22. Manejo de residuos radiactivos Parte 3. Intensificacin de las funciones de los grupos mayoristas Captulo 23. Prembulo para el fortalecimiento de los grupos mayoritarios Captulo 24. El papel de las mujeres en el desarrollo sustentable Captulo 25. Nios y jvenes en el desarrollo sustentable Captulo 26. Difusin de la importancia de las comunidades indgenas Captulo 27. Acuerdos con los grupos no gubernamentales Captulo 28. Autoridades regionales Captulo 29. Trabajadores y sindicatos Captulo 30. Negocios e industrias Captulo 31. Cientficos y tcnicos Captulo 32. Incrementar el papel del agricultor Parte 4. Significado de la ejecucin Captulo 33. Financiamiento y desarrollo sustentable 65
Captulo 34. Transferencia de tecnologa Captulo 35. Ciencia para el desarrollo sustentable Captulo 36. Educacin, capacitacin y sensibilizacin pblica Captulo 37. Capacitacin para el desarrollo sustentable Captulo 38. Organizacin del desarrollo sustentable Captulo 39. Legislacin internacional Captulo 40. Informacin para la toma de decisiones.b0
CNUMAD. Agenda 21. Ro de Janeiro; Brasil, 1992
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7 desarrollo sustentarte: nuevo paradigma para la administracin pblica
II. PROBLEMTICA SOCIOECONMICA, AMBIENTAL E INSTITUCIONAL.
Ha La sido con la civilizacin industrial, con el desarrollo tecnolgico en gran

escala, cuando el impacto de los humanos sobre el medio ambiente est siendo ms destacable y, en muchos casos de efectos inciertos.61 En la Introduccin de La Convivencialidad donde resume Ivan Illich la finalidad y el objetivo de todo su trabajo, advierte: "quiero trazar un cuadro del ocaso del modo de produccin industrial y de la metamorfosis de las profesiones que l engendra y alimenta".62 Illich est primordialmente interesado en que las dos terceras partes de la humanidad que an no conocen el modo de produccin tal y como se da en occidente, no tengan que soportar y sufrir el caos que ese modo de produccin genera: la sociedad destruida, la naturaleza desnaturalizada, el hombre desarraigado, la creatividad castrada, el individuo enclaustrado en su aislamiento, su impotencia y su frustracin.63 Su "cuadro" dice Palacios, intenta ser una denuncia alentadora para los pases industrializados y una esperanzadora advertencia para el tercer mundo y las naciones en vas de desarrollo.64 Dos ejemplos muy significativos son: el desarrollo de la energa nuclear, con la posibilidad de hacer explotar la superficie terrestre varias veces, basta sealar que la produccin de residuos nucleares peligrosos de larga duracin como el plutonio, tiene una vida media de 25,000 aos, pero se mantiene peligroso durante 250,000 aos; y el uso de pesticidas muy poderosos como el DDT, de utilizacin masiva en la agricultura durante aos, posteriormente prohibido, con efectos graves en la salud, las aguas y en otros medios. En la sociedad industrial la complejidad, frecuencia, magnitud, velocidad e intensidad de los impactos sita a stos en una dimensin cualitativamente diferente y nos confirma que el problema medioambiental es principalmente un problema social. En seguida una caracterizacin de la situacin medioambiental del presente, que incluye con bastante consenso apreciaciones como las siguientes: La sociedad industrializada ha cambiado las condiciones fsicas del planeta tierra, en dimensiones sin precedentes y con consecuencias
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El medio ambiente es el medio natural y humano; o sea, el medio global: el entorno natural, los objetos-artefactos de la civilizacin y el conjunto todo de fenmenos sociales y culturales que conforman y transforman a los individuos y a los grupos humanos. Sosa, Nicols M. tica ecolgica y movimientos sociales, en "Sociedad y medio ambiente". Edit. Trotta Espaa, 1997. " I. Illich. La Convivencialidad, Barra!, Barcelona, 1974, pg. 9. " 1.Illich. Energa y Equidad, Barral, Barcelona, 1974, pg. 61. " Palacios, Jess. La cuestin escolar. Edit. LAIA, Mxico, 1984, pg. 557.
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ecolgicas y sociales importantes. Aunque hay diferentes puntos de vista, incluso en el nivel cientfico, a la hora de calificar la gravedad de sus efectos, es de consenso generalizado que se van a producir cambios importantes (por ejemplo, aumento de la temperatura de la tierra, disminucin de la capa de ozono). Los problemas son globales, y aunque en una primera instancia no afectan lo mismo al Norte que al Sur, ni tampoco afectan lo mismo a los ricos que a los pobres (dentro de los mismos pases desarrollados los sectores pobres y marginados de la poblacin reciben mayor impacto ambiental por localizacin de vertederos), finalmente toda la humanidad va a sufrir el impacto de aqullos. Por otra parte, las soluciones exclusivamente tcnicas (como los filtros industriales) no han dado los resultados satisfactorios que se esperaba, poniendo en cuestin -en mayor o menor medida, segn los enfoquesIos modelos socioeconmicos imperantes.65 Los problemas agobiantes al presente son: Incremento poblacional, produccin insuficiente de alimentos, agotamiento de recursos naturales, desmonte y cambio de uso del suelo, prdida de biodiversidad, erosin y desertificacin, contaminacin del manto acufero, contaminacin atmosfrica urbana.
Al considerar la problemtica relacionada con el deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente, surgen toda una serie de preguntas, entre ellas y tal vez las ms importantes, y ahora con mayor nfasis al tener a la vista el Cambio Global: Es que el pas habr de encontrar el camino correcto an a tiempo?, Cul ser el sitio de Mxico en el siglo XXI? Nos encontramos en una crisis ambiental o, si se prefiere, en un deterioro socioeconmico-ambiental, que est poniendo en cuestin todas las teoras econmicas del siglo XX, implcitamente, su capacidad de asegurar mnimos niveles de desarrollo a las futuras generaciones, sin dejar de reconocer el hecho de que la naturaleza pone lmites, en trminos de recursos naturales y de capacidad de absorber los niveles de contaminacin que el desarrollo econmico est produciendo. As mismo, no se debe olvidar la idea de irreversibilidad, basada en la constatacin de que los procesos biolgicos necesitan para su recuperacin, en el mejor de los casos, un tiempo considerablemente mayor que el que les permite la presin humana, que acta en un tiempo muchsimo ms corto. As, en el caso de un cambio de poltica gubernamental al respecto, habra impactos que se podran corregir pero una parte de la destruccin que estamos produciendo sera definitivamente irreversible (una vez que una planta o animal se ha extinguido no puede recuperarse).
Pardo Mercedes. Sociedad y Medio Ambiente, Edit. Trotta. Madrid 1997. pag. 194.
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1. Socioeconmica 1.1 Poblacin y medio ambiente Al analizar los importantes vnculos que existen entre sociedad y naturaleza, diversos estudios auspiciados por la CONAPO reconocen la complejidad de esta relacin que involucra toda una serie de factores mediadores que la condicionan. No debe olvidarse que si bien la dotacin de recursos naturales en Mxico es abundante y se le ubica entre los seis principales pases con megadiversidad en el planeta, esta riqueza es muy frgil y no resiste presiones ilimitadas de las actividades productivas, de la poblacin, patrones de asentamiento desequilibrados y explotaciones no sustentables de los recursos naturales. El acelerado crecimiento demogrfico y la distribucin desequilibrada de la poblacin en el territorio -al interactuar con la pobreza, la marginacin, las desigualdades sociales y regionales, las pautas de acceso y uso de los recursos naturales, las tecnologas utilizadas para su explotacin, as como los patrones de produccin y consumo vigentes- pueden contribuir a imponer una pesada carga y daos irreversibles al medio ambiente en ecosistemas frgiles, socavar la base de recursos naturales y poner en peligro la sustentabilidad del desarrollo. Al mismo tiempo, los procesos de deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente estn en el origen de mltiples problemas de carcter demogrfico, los cuales, de acuerdo a las evaluaciones disponibles, algunos apuntan en sentido contrario a los objetivos de la poltica de poblacin. Por esta razn, la poblacin y el ambiente constituyen dimensiones que requieren ser consideradas de manera conjunta con el objeto de armonizar su evolucin.66 La poblacin transforma a la biosfera en un esfuerzo por satisfacer necesidades reales y percibidas, y"es precisamente la conceptualizacin de estas "dimensiones humanas del cambio ambiental global", las que se han convertido en centro de atencin e investigacin de diversas disciplinas. Un ineludible primer paso es el aclarar y reconceptualizar el debate acerca de lo que significa la relacin poblacinmedio ambiente, tanto para ubicar a los procesos sociales en sus contextos econmicos, polticos, culturales, entre otros, como para relacionarlos a los respectivos cambios y deterioro del ambiente. En nuestro pas existen pocas aproximaciones de la estimacin del estado actual de los recursos naturales que incluyan la visin ecolgica y la influencia de las actividades humanas. Provencio y Carabias (1992) explican que el dao al ambiente no se puede atribuir a un factor determinado y es difcil establecer una
" CONAPO-Semarnat. La relacin poblacin-medio ambiente. En "Poblacin, medio ambiente y desarrollo sustentable, Estudios de caso". Mxico, 2000
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ConiL'lio Rojns Orozco
relacin causa- efecto entre deterioro y migracin o pobreza rural. Exponen que en ciertas regiones rurales hay evidencias de que la emigracin no atena el impacto sobre el medio. Consideran que no todas las formas de deterioro estn generadas por presin demogrfica y que no es posible generalizar la idea de que la pobreza tenga una relacin directa con el deterioro ambiental. Para ellos, las condiciones econmicas desfavorables no pueden ser ignoradas al evaluar las determinantes del deterioro ambiental. Landa (1992) sugiere asimismo que el mayor uso no tiene influencia con el dao a la tierra, pero s se vincula con el incremento del riesgo al deterioro, por lo que el tamao de la poblacin no est directamente ligado al deterioro, sino que deben existir otros factores tales como el tipo de uso, niveles de vida, los que forman parte de la dinmica del deterioro ambiental. As, lo poblacional no se puede circunscribir nicamente a indicadores demogrficos tales como: tamao de la poblacin, densidad, tasa de crecimiento, distribucin por edad y sexo, etctera, sino que tambin debe incluir a los factores econmicos, polticos y sociales que establecen la modalidad de cmo la poblacin se organiza y utiliza los recursos naturales. Precisamente estos factores, constituyen las fuerzas mediadoras entre poblacin y medio ambiente, dado que la relacin no es directa ni simple, sino que est mediada por la organizacin socioeconmica. Es a travs de factores como el nivel de desarrollo, las modalidades de produccin y de consumo, el sistema tecnolgico, la concentracin de la poblacin, entre otros, como la sociedad interacta y transforma la base de los recursos naturales y el medio ambiente.67 Para entender las relaciones entre los procesos demogrficos, de empobrecimiento y medioambientales, seala Lpez Ramrez es necesario el anlisis del crecimiento de la poblacin, distribucin geogrfica, mortalidad y migraciones internas; as como la composicin, tamao, estructura, fecundidad y migracin de los miembros de las unidades domsticas con la distribucin y tenencia de la tierra, los modos de explotacin y sus consecuencias en el medio ambiente y la calidad de vida de la poblacin. Todo esto en una configuracin social (macroestructura) que condiciona e impone lmites a nuestro sistema socioambiental.68 La poblacin se distribuye en el territorio nacional en un patrn que no corresponde a la disponibilidad de los recursos. Ms del 40 por ciento se encuentra en la zona ecolgica templada y otro 30 por ciento en la rida y semirida, mientras que en el trpico subhmedo habita el 15 por ciento y el poco ms del 10 por ciento en el trpico hmedo. Cabe destacar que las tasas de crecimiento
" dem
"" Lpez Ramrez, Alfonso y Pedro F. Hernndez (coord..) Sociedad y medio ambiente. Contribuciones a la sociologa
ambiental, Edit. Asociacin Latino Americana de sociologa-UAP. Mxico
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demogrfico siguen siendo elevadas en las zonas de mayor marginacin econmica y social. El 80 por ciento de la precipitacin pluvial en el territorio nacional se da en las zonas costeras del centro y el sureste de la Repblica, regiones en las que habita el 24 por ciento de la poblacin total. En ellas se encuentra el 10 por ciento de la agricultura de riego, el 30 por ciento de la planta industrial y se genera el 23 por ciento del PIB. El 76 por ciento restante de la poblacin se encuentra en un territorio que capta nicamente 20 por ciento de la precipitacin pluvial total del pas, el 90 por ciento de la agricultura de riego, el 70 por ciento de la planta industrial y genera el 77 por ciento del PIB. La magnitud de la poblacin, las tasas regionales de crecimiento y los movimientos migratorios internos representan y representarn en el futuro mediato severas presiones sobre los ecosistemas y los recursos, ms an si se considera que uno de los objetivos fundamentales de las polticas de desarrollo, es la disminucin de la pobreza y de la marginacin.69 Una primera aproximacin a la pregunta por qu es importante considerar la relacin entre crecimiento demogrfico y las posibilidades de un desarrollo sustentable? Tiene que ver con la teora, ampliamente difundida, de que el volumen de satisfactores que genera la produccin en un pas puede, verse disminuido a travs del tiempo no slo por el agotamiento de los recursos naturales que sirven de base a esa produccin, como consecuencia de su uso inapropiado, sino por el incremento de la poblacin consumidora que aumenta la presin por el espacio fsico (la Tierra), as como la demanda de los productos generados por su explotacin. > Las dos premisas: agotamiento de recursos y aumento en la demanda, estn estrechamente vinculadas pero parecen disociadas cuando se observan las polticas ecologistas (sustentables estrictamente en la conservacin de recursos naturales) y de control de la natalidad, frente a las que promueven estrategias productivistas tanto en el sector agropecuario como en el industrial. En Mxico el crecimiento de la poblacin ha sido un evento notable en las ltimas dcadas. La poblacin del pas se ha duplicado en lapsos cada vez ms cortos; mientras que durante el siglo pasado dicho proceso tom casi cien aos (18191900), en la primera mitad de este siglo la poblacin se duplic en slo cinco dcadas, al pasar de 13.6 millones en 1900 a 25.7 en 1950.
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Carabias, Julia y Provencio, Enrique opcit. ' Malthus plante el problema del crecimiento demogrfico en relacin con la disponibilidad de recursos y en especial con los alimenticios. En circunstancias que la poblacin crece en progresin geomtrica (exponencial), la produccin de los alimentos lo hace en progresin aritmtica (lineal), con lo cual siendo finitos los recursos naturales, es inevitable el advenimiento de una situacin de crisis en que los recursos alimenticios son insuficientes, siendo el nico remedio posible una reduccin de la poblacin.
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Una nueva duplicacin tom slo veinte aos cuando la poblacin del pas se ubic hacia 1970 en 48.23 millones (Toledo et. al, 1989:117). Hacia 1995, de acuerdo con datos del Conteo de Poblacin y Vivienda, la poblacin mexicana ascenda a poco ms de 93 millones (INEGI, 1996). Cinco aos despus, es decir en el ao 2000, la Repblica Mexicana tena una poblacin de 97 361 711 habitantes, (INEGI, 2000) y en el 2002 alcanzamos la cifra de 102 millones, lo que representa que la poblacin del pas se duplic nuevamente en el mismo lapso de veinte aos. Es urgente analizar la dinmica del crecimiento poblacional, la pobreza y la degradacin del medio ambiente y sus relaciones en el plano nacional. De esta poblacin adicional, como todos sabemos, la mayor parte vivir en las zonas urbanas, como ha sido la tendencia de las ltimas cuatro o cinco dcadas; pero aun as, la poblacin que habitar en las zonas rurales ser alta, de hecho por lo menos en los niveles actuales; este es un elemento muy importante. Esta propensin representa una doble dificultad; por un lado, los conflictos asociados con la dispersin de la poblacin rural suponen la alteracin profunda de los ecosistemas por las acciones productivas basadas en distintos procesos entre los que destacan: la especializacin y el monocultivo; el uso creciente de energa fsil, que utiliza combustibles derivados de los hidrocarburos, este uso energtico tambin es relevante en lo que concierne al consumo de lea y carbn vegetal por las comunidades rurales, la explotacin intensiva de los mantos acuferos, la utilizacin indiscriminada de fertilizantes y plaguicidas inorgnicos y, deforestacin, con la consecuente alteracin del ciclo hidrolgico que se observa en la modificacin del rgimen de lluvias en algunas regiones del pas y la erosin del suelo. Las tendencias del crecimiento demogrfico y losflujosmigratorios se mantienen con todo y los cambios derivados de la transicin demogrfica de Mxico. La dinmica de la poblacin est variando en trminos de su estructura y de su composicin urbana-rural: su distribucin no est permitiendo un relajamiento de las tensiones entre poblacin y ambiente; por el control, las tendencias del ltimo periodo registrado en los datos censales apuntan hacia una mayor presin en ciertas zonas carentes de determinados recursos bsicos como el agua; as como una mayor presin hacia las zonas costeras. La experiencia histrica nos muestra que el factor demogrfico que ha originado ms cambios sociales, a veces bruscos y dramticos, ha sido el desequilibrio: la desproporcin entre poblacin y el binomio recursos naturales-tecnologa por un lado, y, por otro, la desigualdad en la concentracin demogrfica en reas geogrficamente prximas. De aqu que la cuestin verdaderamente relevante sea saber en qu medida nos afecta hoy y ahora este problema.
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Estas circunstancias justifican una comprensin adecuada de la realidad poblacional equilibrada, equidistante tanto de la consideracin de la poblacin como un factor necesariamente programable, como de la consideracin de la poblacin como una variable ambiental depredatoria. Sea como fuere, lo que est claro es que todo intento de mejorar la sociedad a travs de un mayor entendimiento de los mecanismos y de la dinmica inherente de los procesos demogrficos -y ello es aplicable a la consideracin de la mejora del medio ambiente- slo se puede realizar partiendo de la base del rigor y de la honestidad cientfica y rehuyendo de posturas inamovibles a priori y de teoras no comprqbadas, revestidas de sombras ideolgicas. 1.2 Desigualdad y marginacin En Mxico, la desigualdad es un hecho que no slo ha sido medido estadsticamente desde 1950 con constante avance en la calidad de los ndices, sino que se expresa en otras mltiples manifestaciones; por ejemplo, la falta de acceso efectivo y permanente a la educacin y a los servicios de salud, la pobreza rural, la marginacin de las comunidades indgenas, los asentamientos urbanos precarios y carentes de servicios, la todava considerable desigualdad de status que caracteriza a la mujer, el tamao oneroso de la familia de bajos ingresos y, como fenmeno especialmente caracterstico, al menos en Amrica Latina, la intensa emigracin de fuerzas de trabajo al exterior. La Revolucin Mexicana fue una respuesta en gran parte a demandas sociales, que lograron su expresin en varios artculos de la Constitucin de 1917 y caracterizaron incluso la poltica econmica al asociar el desarrollo de la economa con la obtencin de determinadas metas sociales. Algunas de stas por ejemplo, la tenencia de la tierra a favor de campesinos (ejidatarios) y pequeos propietarios, as como el acceso a la educacin y la organizacin laboral se lograron a lo largo de los primeros dos decenios posteriores a la proclamacin de la Constitucin. Otras metas se fueron alcanzando en etapas posteriores, por ejemplo, la seguridad social y los servicios de salud. Sin embargo, ninguno de los programas lleg a beneficiar a toda la poblacin que se tena como objetivo, situacin que prevalece an. De acuerdo con Vctor Urquidi, la intencin distributiva del Estado mexicano y del ideario revolucionario no slo se ha quedado a medias, sino que en la prctica se ha rezagado en forma considerable ante los ajustes repetidos de la economa en los ltimos aos, que para contener y reducir la inflacin se ha caracterizado en general por la contraccin de la demanda interna. Las consecuencias han sido los elevados ndices de desigualdad y la enorme extensin de la pobreza y la
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pobreza extrema que se manifiesta lo mismo en el campo que en las grandes, medianas y pequeas localidades urbanas.70 La desigualdad social, asociada a todos los factores negativos que la determinan en Mxico y a la ausencia de empleo regular orientada en el relativo estancamiento de la inversin nacional y de crecimiento del PIB, frente a una fuerza de trabajo que crece todava 3.3 por ciento anual, constituye un problema de muy difcil solucin a corto y mediano plazos y que tiene obvias repercusiones en el rea poltica, as como en la esfera cultural y la econmica. La falta de un mercado interno robusto como complemento necesario del mercado externo y de la modernizacin industrial constituye en Mxico, como en otros pases de estructura similar, un gran obstculo al crecimiento y el desarrollo.71 ndices de marginacin. Mxico ha logrado avances importantes en materia social, pero aun quedan rezagos que comprometen la calidad de vida de millones de mexicanos. De acuerdo a estudios sobre planeacin y medio ambiente, auspiciados conjuntamente por CONAPO-SEMARNAT, casi seis millones de mexicanos y mexicanas de 15 o ms aos de edad son analfabetas y 17.8 millones no terminaron la primaria. Nueve millones de personas viven en viviendas sin drenaje ni sanitario exclusivo. Cuatro millones y medio de personas ocupan viviendas sin energa elctrica. 17.2 millones de personas ocupadas ganan menos de dos salarios mnimos mensuales. 30 millones de personas viven en localidades con menos de 5,000 habitantes. La marginacin crea estructuras de oportunidades precarias que obstaculizan el desarrollo pleno de las potencialidades de las personas. El desarrollo social de Mxico durante la dcada de los noventa se distribuy de manera desigual entre sus regiones. Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Michoacn, Veracruz e Hidalgo son las entidades con mayor marginacin; el Distrito Federal, Nuevo Len y Baja California son las entidades con menor marginacin.
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Aunque puede buscarse su origen en la literatura econmica inglesa clel siglo XIX, los conceptos modernos de "pobreza" y "pobreza extrema" fueron adoptados y definidos en la esfera internacional apenas hace unos 25 aos, sobre todo como respuesta a la idea del "Tercer Mundo" que se promovi en las Naciones Unidas, El objetivo fue hacer notar que el ingreso per carita no es un indicador suficiente de la desigualdad internacional sino hace referencia a la distribucin del ingreso, es decir, a la desigualdad y la marginacin internas. Por convencin sugerida por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), se ha definido el nivel de "pobreza" como aquel en el cual el ingreso familiar permite atender solamente a las necesidades bsicas de alimentacin y a los gastos mnimos de aseo, vestido, transporte y atencin del hogar. La "pobreza extrema" caracteriza a las familias cuyo ingreso es insuficiente aun para asegurar la nutricin mnima necesaria, es decir, representa un nivel de indigencia. Vase Santiago Levy, "La Pobreza en Mxico", cap.l, en Flix Vlez (comp.), La pobreza en Mxico: causas y polticas para combatirla, Mxico, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico y El Trimestre Econmico, Fondo de Cultura. pa 99 pp. 18-20. 1820 Serie Lecturas, nm. 78 78. 1994. 71 Urquidi, Vctor L., Mjico en la globalizacin. FCE. Mxico, 1996
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En los aos noventa las entidades ms avanzadas fueron las que redujeron ms la marginacin. Sin embargo, entre 1990 y 2000 Chiapas con mayor marginacin, redujo su brecha en alrededor de seis por ciento. Deben definirse polticas, estrategias y programas para evitar que el pas se divida entre municipios marginados y no marginados. La distribucin territorial de los municipios segn su grado de marginacin deja ver profundas desigualdades entre las entidades federativas. En la dcada de los noventa aument de 1,153 a 1,292 el nmero de municipios marginados; 198 municipios redujeron su marginacin y 231 la aumentaron. La marginacin predomina en el centro y sur del pas. Los indgenas conforman una poblacin histricamente excluida de los beneficios del desarrollo nacional; viven en municipios con estructuras de oportunidades precarias. La mayora de los municipios indgenas son de muy alta marginacin, situacin que aument en los aos noventa. Es evidente que los indgenas son una de las poblaciones ms vulnerables del pas. Por otra parte, la migracin de mexicanos a los E.U. es un fenmeno dinmico y complejo cuyas races se ubican en el siglo pasado. Su constante aumento y la vulnerabilidad de emigrantes, han convertido al fenmeno en uno de los temas ms delicados y sensibles de la agenda de las relaciones bilaterales. La migracin a Estados Unidos no guarda una relacin directa con la marginacin. Slo ocho municipios tienen simultneamente un grado muy alto de marginacin y una intensidad migratoria muy alta. Como puede verse, la marginacin es un fenmeno estructural que en la dcada de los noventa experiment transformaciones significativas. Por un lado, el nmero de municipios con grado de marginacin alto y muy alto aument de 1,153 en 1990 a 1,292 en 2000, al tiempo que los identificados con grado de marginacin bajo disminuyeron debido a que 113 municipios mejoraron sus condiciones y avanzaron al grado de marginacin muy bajo, con la cual el grupo de municipios con la menor marginacin se elev de 132 en 1990 a 417 en el ao 2000. La distribucin de la poblacin de acuerdo con el grado de marginacin de los municipios de residencia, indica que en la dcada de los noventa aument el nmero de mexicanos que viven en municipios con grado de marginacin bajo y muy bajo, al situarse en el ao 2000 en 67.6 millones de personas. Asimismo, disminuy en 2.7 millones el nmero de mexicanos que enfrentan en sus municipios de residencia desventajas y vulnerabilidades asociadas al grado de marginacin alto y muy alto.
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La marginacin conforma un conjunto de estructuras de oportunidad precarias que las personas y las comunidades no pueden controlar. De entre los grupos que la padecen con gran intensidad destacan la poblacin indgena, la mayora de los municipios indgenas y predominantemente indgenas, los cuales tienen grado de marginacin muy alto y alto. Las vulnerabilidades que conlleva residir en municipios marginados, sin embargo, no guardan relacin directa con la migracin internacional hacia los Estados Unidos, en tanto estrategia de los hogares para encontrar un empleo bien remunerado. De esta forma, slo 29 municipios indgenas tienen grado de intensidad migratoria muy alto. En consecuencia, el estudio de la evolucin de la marginacin municipal en la dcada de los noventa plantea oportunidades y retos para reducir las privaciones que padece la poblacin y con ello aumentar las opciones y oportunidades de las personas.72 1.3 Salud y medio ambiente Otro indicador a considerar es el rubro de la salud. En la Constitucin Mundial de la Salud, la salud se define como "un estado de completo bienestar fsico, mental y social y no meramente la ausencia de enfermedad o incapacidad" (1948). Esta es la ms usual y conocida definicin de salud moderna. Los conceptos de enfermedad, incapacidad y muerte tienden a ser mucho ms fciles para los profesionales de la salud que el concepto de salud. Los principales factores ambientales que afectan a la salud incluyen: El abastecimiento de agua potable y el saneamiento. Hasta un 80 por ciento de todas las enfermedades en los pases en desarrollo se han atribuido a la falta de agua no contaminada y de medios apropiados para la eliminacin de excretas. Las enfermedades a las que contribuye la falta de agua o contaminada incluyen enfermedades diarreicas (con quizs 1,500 millones de episodios y cuatro millones de defunciones por ao), el tracoma, la esquistosomiasis y la conjuntivitis. El mero acceso al agua no garantiza que sta est libre de contaminacin; el suministro de agua debe administrarse y sus fuentes deben ser protegidas. El hecho de que un 90 por ciento de todas las aguas residuales de Amrica Latina no sean tratadas se ha vinculado a la epidemia reciente del clera. En cuanto la vivienda y el habitat. La insuficiencia de vivienda adecuada que proteja la salud es un indicador de la pobreza de las familias y las comunidades. El proceso acelerado de urbanizacin en la regin hace que la pobreza existente sea sobre todo urbana, y la ciudad se convierte en el principal escenario de la inequidad.
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CONAPO-Semarnat. La relacin poblacin medio nmbimti: En "Poblacin, medio ambiente y desarrollo sustentable, Estudios de caso. Mxico, 2000
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E desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica
Los daos por emisiones contaminantes sobre la salud: al ao se registran 6 millones 500 mil eventos agudos relacionados con enfermedades respiratorias. Las afecciones respiratorias son la principal causa de morbilidad en el pas y afecta sobre todo a nios y ancianos. Se tardar todava 20 aos para reducir las emisiones contaminantes en la Ciudad de Mxico. Ms an, como efectos de la crisis, del industrialismo y la urbanizacin sin control, persiste una industria con emisiones txicas tolerada, un pernicioso abuso del automvil privado vs. desarrollo del transporte pblico, etctera. 1.4 El movimiento ambiental El movimiento ambiental presenta demandas y se inscribe en perspectivas de cambios ms globales y complejos que otros movimientos sociales con reivindicaciones ms especficas. El ambientalismo es una amplia respuesta social a una crisis de civilizacin que trastoca todos los aparatos del Estado, los sectores de la administracin pblica, las prcticas productivas, los paradigmas normales del conocimiento y los espacios vitales que conforman la racionalidad social del mundo moderno. En este sentido, vale preguntarse si el ambientalismo transclasista y heterogneo, multisectorial y complejo, es un movimiento social en sentido estricto o un movimiento histrico de transformacin civilizadora. Para Alain Touraine, los procesos polticos actuales no favorecen la formacin de nuevos actores y movimientos sociales. Y afirma contundente: "lo que sera actor social o, de manera extrema, movimientos sociales, est destrozado." Ello parecera confirmarse tanto por las dificultades de constituir un movimiento ambientalista fuerte y coherente, como por la timidez de los partidos polticos para incorporar las reivindicaciones ambientalistas, en su trnsito hacia escenarios polticos ms plurales y democrticos. El carcter multiclasista del movimiento ambiental, la diversidad y divisin de sus intereses y sus inciertos horizontes de accin, segn Enrique Leff hacen que el carcter global de la crisis ambiental y sus modalidades, sociabilidades y derechos comunes no se traduzcan en un movimiento articulado en torno a una fuerza poltica cohesiva, para construir una nueva racionalidad social. El ambientalismo, como otros nuevos movimientos sociales, busca transformar pacficamente las relaciones de poder. Sus propsitos se enmarcan en una cultura poltica que lo mantiene confinado en espacios de autonoma, fuera del poder institucionalizado del Estado, para promover demandas que los partidos polticos se muestran incapaces de captar, promover y satisfacer. Es el caso de los movimientos indigenistas y feministas.
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Las experiencias recientes que han intentado pasar de la accin ambientalista a la militancia poltica han mostrado la dificultad de articular el ecologismo con demandas sustentadas por grupos mayoritarios de la poblacin. Son evidentes las limitaciones que tiene un programa poltico y econmico sustentado exclusivamente en demandas ecologistas, si no se concibe el ambiente como un concepto que permea, reorienta y resignifica a las demandas populares bsicas, ofreciendo nuevas oportunidades de participacin para satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin. n 1.5 La sociedad de consumo masivo La dimensin ecolgica es un elemento fundamental para la comprensin del consumo en las sociedades industriales avanzadas. El carcter masivo de un consumo humano desproporcionado supone no pocas disfuncionalidades medioambientales difciles de integrar y contrarrestar en la prctica. Riesgos acumulados producidos por un consumo desaforado amenazan tanto a pases consumidores como al conjunto del ecosistema mundial donde se inscriben. Una continua explotacin extensiva e intensiva de los recursos naturales, y la creciente contaminacin y agresin al medio ambiente, ha supuesto, cuando menos, serias advertencias sobre la viabilidad de un desarrollo econmico y social basado en un tipo de consumo voraz e irresponsable por parte de las naciones ms ricas. Aunque un panorama amenazador como el reseado no es exclusivo del siglo XX -amenazas ecolgicas producidas por el homofaber y su consumo han existido siempre a lo largo de la historia- es a partir del siglo XVIII cuando asistimos a un proceso de agudizacin relacionada con la industrializacin, el gran crecimiento de la poblacin mundial y la posterior aparicin de la sociedad de consumo a mediados del siglo XX. La sociedad industrializada ha dado lugar a la sociedad de consumo en un proceso que aconseja mantener ciertas reservas respecto al optimismo sobre el futuro de la sociedad. Siempre, segn Illich, sta se ve avocada a la mortal carrera del consumo ilimitado: cada vez se produce ms y cada vez se inventan ms estrategias para obligar a la gente a consumir lo producido; consumido esto, la produccin de nuevas cosas tecnolgicamente ms perfectas y acabadas inicia de nuevo este proceso sin fin. No exager Marcuse cuando ha escrito que las cosas "tienden hacia un estado en el que el mundo, completamente enajenado, empleando todo su poder, parece estar preparando los elementos y el material para un nuevo principio de la realidad". 74 Evidentemente, este cambio
" Leff, Enrique. Ciencias Sociales y formacin Ambiental, Gedisa -UNAM, Barcelona, 1994. 74 H. Marcuse. Eros y Civilizacin, Seix Barral, Barcelona, 1970, pag. 97.
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"cuantitativo" en la produccin y sus formas, comporta una mutacin "cualitativa"; citando de nuevo a Marcuse, puede con l decirse que "la razn tecnolgica se ha hecho razn poltica".75 El modo industrial de produccin impone as su "monopolio radical",76 segn la frase de Illich, a la sociedad y sus miembros. El desarrollo cientfico y tecnolgico aplicado a la industria ha llevado al ser humano a un tipo de sociedad donde el consumo desenfrenado y contaminante es un peligro incluso para la propia supervivencia de la especie humana. La tala sistemtica de bosques, la creciente contaminacin de las aguas y la atmsfera, la presencia de residuos txicos permanentes de larga duracin, etctera, han supuesto un reconocimiento explcito de los lmites que supone un consumo de este tipo para la especie humana y el conjunto del planeta. Sin embargo, tambin es cierto que gracias a la tcnica y a la ciencia del hombre ha tenido la posibilidad de transformar y modelar la naturaleza para conseguir condiciones de existencia mejores, inherentes sobre todo al grado de desarrollo que hayan alcanzado las distintas sociedades. Ante la ambigedad de la situacin, un consumo humano degradante del medio parece posible contrarrestarlo por medio de directrices ecolgicas de tipo tcnico tales como regulaciones y normativas ambientales, educacin de consumidores, creacin de nuevos procesos productivos y productos ms respetuosos con el medio ambiente. Todas estas acciones tcnicas y cientficas carecen de sentido si no se ponen en relacin con el contexto social donde se organiza y se lleva a cabo el consumo. Consumir es una parte fundamentalmente indispensable para la adaptacin y supervivencia del ser humano. A travs del consumo el individuo y la sociedad se sienten existir y vivir. Y, an ms, el consumo humano es dependiente del grado de desarrollo social y cultural alcanzado por el hombre y, aunque el consumo est presente en toda sociedad, no todas las sociedades manifiestan y organizan de la misma forma el consumo. Si en el siglo XIX el fenmeno del consumo personal era ya observable en las clases ms adineradas, ricos banqueros o magnates de la industria, en el siglo XX fue el comienzo de un fenmeno que se extendi a toda una amplia capa social constituida por personas de clase media. El consumo de ropa, de productos para la atencin, disfrute y comodidad de la persona toman una importancia y empuje igual o mayor que el anterior consumo para la mera subsistencia y reproduccin de la fuerza de trabajo.
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H. Marcuse. El hombre unidimensional, Seix Barral, Barcelona, 1969, pag. 27. " I. Illich, La convivenalidad, Barral, Barcelona, 1974, pag. 74.
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El nuevo hombre se forja en el seno de la sociedad de consumo durante los siguientes decenios de los aos setenta y ochenta, es ante todo un consumidor definitivamente identificado con nuestros estilos de vida y un consumo cada vez ms dirigido por la publicidad y el fenmeno del marquismo (las marcas). Es un consumidor cuyo ideario o espritu es el del cambio continuo y la novedad constante acorde con la individualidad y prctica hedonista que caracteriza a las actuales sociedades democrticas avanzadas. Por lo que respecta a los recursos naturales, toda esta nueva orientacin del consumo implica colateralmente una sobreexplotacin de los recursos naturales del planeta. El tema de las reservas energticas y naturales supone una reflexin previa sobre el impacto consumista y su proyeccin al futuro: el problema es precisamente el de hacer corresponder un consumo acelerado e inagotable con las limitaciones que a nivel de recursos guarda el planeta como el caso de los ejemplos ya mencionados de la capa de ozono y la deforestacin de amplias zonas geogrficas. Al margen de estos alarmantes casos, el consumismo incide directa o indirectamente de mil formas en el medio ambiente va la produccin y los vertidos que se generan. Una de las formas que ms impacto ha tenido en el medio ambiente son los desechos generados por productos que dedican una parte importante de su constitucin a la conquista de los deseos del consumidor. Los envases y presentaciones atractivas, as como la complementacin de otros componentes irrelevantes desde un punto de vista funcional, suponen una parte fundamental del producto sin por ello servir a los fines reales del consumidor. Desde esta ptica, el problema de la basura generada por el consumismo adquiere un doble efecto para el medio ambiente. El primero, cuantitativo, tiene que ver con la creciente aportacin y acumulacin de material de desechos por las grandes ciudades y su consecuente almacenamiento incontrolado. El segundo, cualitativo, hace referencia a la calidad de la basura generada, en concreto a la resistencia que presenta una gran parte de los materiales de desechos al proceso natural de biodegradacin medioambiental. Las basuras que se generan permanecen mayor tiempo en estado de desecho y su control no deja de ser uno de los graves problemas medioambientales, especialmente para aquellos productos especficos altamente contaminantes como son las pilas elctricas, los aceites sintticos o los plsticos inorgnicos. 1.6 Problemtica econmica La poltica econmica orientada al desarrollo sustentable, aunque con un sesgo ecologista, se inici apenas en los aos setenta, a.raz de la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano. A fines de los ochenta, con base en modificaciones a la Constitucin y una nueva legislacin, se prest ms atencin a diversos aspectos de la poltica ambiental, tanto en materia de recursos naturales
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como de control y disposicin de los desechos industriales y municipales. La poltica adoptada ha sido la casi universal propugnada por la OCDE, la Unin Europea y las autoridades ambientales de los principales pases industrializados: la de implantar un sistema de normas, muchas de ellas internacionales, y de regulaciones administrativas para hacerlas cumplir.77 La influencia de los factores tanto internos como externos ha trado una modificacin radical de las bases, modos de operacin y estrategias de desarrollo de Mxico a partir de los aos ochenta. Como Urquidi seala, el eje de la economa se desplaz del mercado interno al externo, y se pas de una economa caracterizada por la presencia amplia y profunda del Estado en los procesos productivos a una en que la iniciativa privada, nacional y extranjera, adquiri un papel de actor central del crecimiento y el desarrollo. Los centros de decisin son ya, en parte, externos y, en parte, del sector privado nacional. Se dejaron atrs polticas que regulaban y subsidiaban excesivamente la actividad econmica, se propici la participacin de nuevos actores, entre los cuales la libre competencia se considera el principal regulador. Se desregularon los sectores agropecuarios, financiero y de comunicaciones y transportes y se descans en inversiones privadas para tratar de asegurar la expansin de estos sectores y de la infraestructura. Sin embargo, los rezagos y problemas de la economa mexicana son considerables: El sector agropecuario contina sumido en una crisis profunda generada por la descapitalizacin sufrida durante largos 30 aos. A pesar de las acciones emprendidas, enfrenta una baja productividad y presenta graves problemas de rentabilidad y capitalizacin que se traducen en bajos ingresos de los productores. Esto se refleja en el hecho de que 23 por ciento de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) nacional dedicada a actividades agropecuarias, silvcolas y pesqueras, genera menos del 5 por ciento del PIB, por lo que el bajo dinamismo de la actividad agropecuaria, con tendencia a la baja, es un determinante importante en la pobreza. El nivel de deterioro de los recursos naturales es muy significativo. En algunos estudios, se estima que debido a la erosin, entre 75 y 85 por ciento del territorio nacional registra evidencias de erosin moderada a muy severa y que anualmente se pierden entre 150 y 200 mil hectreas de tierra arable. Existen cerca de 800 mil hectreas de tierra de riego con problemas de salinizacin severa (10 por ciento), y 79 acuferos estn sobreexplotados, adems algunos presentan problemas delicados de contaminacin. De los 27 millones de hectreas cultivables 75 por ciento son tierras de temporal, trabajadas con pocos servicios tcnicos, con productividad y rentabilidad bajas. El minifundismo -casi 60 por ciento
" Urquidi, Vctor, op cit L. Mxico en la globalizacin. FCE. Mxico, 1996
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de los 6.3 millones de unidades de explotacin rural cuentan en promedio con menos de cinco hectreas- se refleja, en general, en baja rentabilidad. Baste sealar que en el 2002 se importaron granos por 12 mil millones de dlares aproximadamente. En lo que se refiere a la produccin forestal, Mxico cuenta con 56 millones de hectreas de bosque cerrado, que representan alrededor de 25 por ciento del territorio nacional. De estos bosques la mitad corresponde a los templados, de coniferas y encinos, y la otra a selvas tropicales. El pas tiene una de las mayores tasas de deforestacin del mundo. Las cifras fluctan entre 600,000 y 1,200,000 hectreas por ao. Desde finales de la dcada de los sesenta se ha perdido cerca de la tercera parte de la superficie arbolada del pas. Este acelerado proceso de deforestacin se debe al cambio de uso de suelo forestal por agrcola o forestal y agrcola por ganadero; en otros casos, por la urbanizacin; y en algunos ms, por incendios forestales. A pesar del grado de deforestacin en bosques y selvas, existen grandes reas forestales desaprovechadas con potencial maderable, se estima que de los 20 millones de hectreas que tienen la capacidad de ser aprovechadas comercialmente slo se aprovechan legalmente 7 millones. El sector industrial manufacturero se caracteriza por una dualidad muy marcada. Algunas ramas se han modernizado en gran medida y son competitivas a nivel internacional, entre ellas la automotriz, las de vidrio y el cemento, la farmacutica, la electrnica, la metlica bsica, las de maquinaria y equipo para oficinas y la informtica. Buena parte de estas ramas estn representadas en el sector de maquila, al que un rgimen especial le ha permitido emplear insumos importados libres con fines de reexportacin de los productos ensamblados o acabados. Otra parte est constituida por empresas no maquiladoras pero que tambin han disfrutado de programas especiales de importacin exenta de impuestos arancelarios para la parte exportable de su produccin final. El sector maquilador, que casi no adquiere insumos de origen nacional, registr un crecimiento explosivo entre 1986 y 1996 al pasar de 809 plantas a cerca de 3,000. Sin embargo, desde el 2001 se observa un desplome de ms del 30 por ciento de su fuerza de trabajo. Por otro lado, la gran mayora de los establecimientos industriales medianos, pequeos y de dimensin micro, adems de su rezago tecnolgico y de capacidad de gestin, se debaten en una grave crisis por la cada del mercado interno, la falta de crdito en condiciones favorables (tasas reales de inters superiores a 30 por ciento anual y acceso restringido al crdito a mediano y largo plazos) y otras limitaciones financieras y de comercializacin. El sector de servicios, que abarca una amplia gama, es el que ha predominado. Sin embargo, presenta una aguda dualidad: conviven grandes empresas modernas, por ejemplo en el turismo y el comercio al 82
menudeo, con millares de establecimientos pequeos y microempresas sin base financiera ni capacidad de crecimiento. Los servicios y el comercio aportan 60 por ciento del PIB. Las disparidades regionales han sido otra constante del desarrollo de Mxico. La zona metropolitana de la ciudad de Mxico concentra en la actualidad 43 por ciento del PIB (35 por ciento de la industria manufacturera), y otro 17 por ciento es atribuible a Monterrey y Guadalajara sumados. El proceso de reforma estructural ha exacerbado los desequilibrios regionales. El Norte y parte del centro de Mxico participan activamente en la dinmica de la globalizacin de los mercados (principalmente el de los Estados Unidos) y de la modernizacin tecnolgica; no as el Sur y actividades del sector petrolero. El estancamiento econmico de la mayor parte de esas zonas perifricas indica la existencia de factores estructurales difciles de vencer. La estrategia econmica seguida hasta ahora se ha basado en un uso intenso de recursos naturales sin considerar su reposicin o, en su caso, la aplicacin de procedimientos de economa y mantenimiento adecuados, en especial por lo que hace a los suelos, el agua para usos agrcolas, industriales y domsticos, las superficies boscosas y los energticos. Durante decenios, el agua y el petrleo se han considerado casi como bienes gratuitos, los bosques han sido depredados y los suelos se han erosionado y aun desertificado. Los ros, esteros y lagunas se han contaminado, y la vegetacin aledaa ha sido destruida. Las perspectivas hacen pensar en el agotamiento de capacidades de produccin. Existe muy poca justificacin para considerar el Medio Ambiente como fuente de recursos naturales y como receptculo o resumidero de los residuos producidos por el proceso de produccin y de consumo. Es esencial el diferenciar de modo adecuado los costos y beneficios y distinguir claramente entre el verdadero ingreso generado y la extincin o degradacin de activos de "capital natural" . En la actualidad el PIB es inadecuado para calcular o calibrar el crecimiento sustentable a largo plazo. Parcialmente porque se ignora la depreciacin y degradacin de los recursos naturales. Tambin es inadecuado, inclusive, como medida de riqueza o bienestar. Este ltimo, el bienestar humano, en un sentido amplio significa mucho ms que la medicin en trminos monetarios del ingreso. A la fecha, no existe un inventario exhaustivo de contaminantes totales generados por el sector industrial, pero se ha estimado la importancia relativa de diferentes industrias, considerndose que los giros que ms afectan al ambiente son la petroqumica bsica, la qumica y las industrias metlicas, que en total pueden representar ms de la mitad de la contaminacin generada por el sector.
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Actualmente, entre las ramas industriales que registran las tendencias ms altas de contaminacin y por tanto representan mayores tensiones para el ambiente, figuran: las industrias del papel, plstico, automotriz, cementera, textiles, pinturas y tintas, por otra parte, algunas industrias demandan una estrategia de atencin porque utilizan o generan sustancias potencialmente peligrosas para el ambiente y la salud. En trminos regionales, el impacto ambiental de la actividad industrial difiere por la desigual distribucin geogrfica de las instalaciones y la dispar presencia de tipos de industrias en cada regin. Hasta hace muy poco tiempo la industria se despleg territorialmente, con escasa atencin a las limitaciones naturales en materia de recursos, su ubicacin atendi ms que nada a la disposicin de mano de obra y acceso a los mercados. Este patrn tuvo el efecto de exacerbar presiones sobre algunos recursos naturales, en particular sobre el agua y, en lugares ms especficos, sobre los recursos maderables y del subsuelo. 2. Ambiental 2.1 Los problemas macroecolgicos. Considera como tales aquellos qvie afectan a la totalidad del planeta. El cambio climtico y el efecto invernadero, la destruccin de la capa de ozono y la prdida de la biodiversidad.78 2.1.1 Cambio climtico y efecto invernadero Actualmente se tiene la certeza de que en los ltimos decenios la temperatura media de la tierra ha aumentado en torno a 0.5C, fenmeno que se ha atribuido a un importante aumento de la concentracin de dixido de carbono (CO2) y de otros gases invernadero -metano, clorofluorocarbonos (CFCs), xidos de nitrgeno, ozono troposfrico y aerosoles- en la atmsfera. De cara al futuro, hay que tener presente que la evolucin de la temperatura terrestre estar en relacin con varios hechos: a) La cantidad de dixido de carbono y otros gases invernadero que se emitan. Las emisiones de CO2 dependern fundamentalmente del consumo de combustibles fsiles, que a su vez estar en relacin con el aumento de la poblacin, el modelo de desarrollo que se propugne, as como las medidas que se tomen para introducir otras fuentes de energa, y de la tasa de deforestacin. b) El aumento real de los niveles atmosfricos de estos gases que las emisiones humanas generen, principalmente de CO2. Ese aumento estar en relacin con la capacidad de absorcin del mismo que tengan las masas
' Arruyo Llera Fernando, et al. Sociedad y Medio Ambiente. Edit. Trotta, Madrid 1997. pag.55
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vegetales y los procesos biolgicos y qumicos de los ocanos. Cual sea la respuesta de stos al aumento de las emisiones es una incgnita difcil de prever. Los efectos climticos que esas emisiones podran generar, teniendo siempre en consideracin los factores humanos y naturales que podran acelerar o retardar esos efectos que se presentan en forma de ciclones, huracanes, tempestades, lluvias torrenciales, etctera.
Entre los factores naturales cabe incluir dos conocidos slo de manera muy parcial. El propio cambio natural del clima y el vapor de agua contenido en la atmsfera. El papel de este ltimo en el efecto invernadero es tan importante como el del resto de los gases no se conoce con precisin la cantidad en que se encuentra en la atmsfera, as como, si vara, en qu manera lo hace y porqu causas En cualquier caso, las previsiones para un futuro cercano, entre los aos 2060 y 2080, apuntan hacia una duplicacin del CO2 y otros gases invernadero contenidos en la atmsfera que elevaran la temperatura de la superficie terrestre entre 3 y 5.5 C en un espacio de tiempo tan corto como nunca antes ha ocurrido, lo que llevara aparejado, asimismo, variaciones en las precipitaciones. Ello tendra una serie de consecuencias sobre las distintas zonas y ecosistemas terrestres: Variaciones en las distribuciones de determinadas masas forestales y ecosistemas, Variaciones en la extensin de los cultivos, sobre todo en zonas ridas e interiores, Probable aumento del nivel del mar como consecuencia de la dilatacin trmica de los ocanos, de la fusin parcial de los glaciares de montaa y de la retraccin del casquete de hielo groenlands.
En cualquier caso, y hasta que el desarrollo cientfico nos permita conocer la evolucin prxima de nuestro medio ambiente, las nicas medidas que la ciencia puede respaldar son las cautelares, la mayor parte de las cuales estarn inspiradas en el sentido comn, entre ellas, podramos citar la sustitucin del petrleo y el carbn por fuentes menos contaminantes, el aumento de inversiones econmicas en el estudio y desarrollo de fuentes de energa no fsiles, la implantacin de polticas de ahorro energtico, la conservacin de los bosques existentes y la reforestacin de amplias reas, etctera. 2.1.2 La destruccin de la capa de ozono Entre los gases que componen la atmsfera se encuentra el ozono (O3), que supone slo el 0.00001 por ciento del volumen de la misma, frente a gases como el nitrgeno (78.084 por ciento), el oxgeno (20.946 por ciento), el argn (0.934 por ciento), el dixido de carbono (0.031 por ciento), etctera.
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La destruccin del ozono como resultado de las actividades humanas ha comenzado: segn las conclusiones que hizo pblicas en 1988 el Comit de Tendencias de ozono, se est produciendo una lenta destruccin que afecta a todo el planeta, con especial incidencia en las altas latitudes, y que para el perodo 1969-1986 se pudo evaluar en torno al 2.5 por ciento. Esta cifra, que puede parecer insignificante, sobre todo en comparacin con el alto nivel de reduccin que experimenta el ozono sobre la Antrtida en primavera, es especialmente importante porque afecta a todo el planeta, y un aumento de la radiacin ultravioleta que llega al suelo podra incidir muy negativamente sobre la especie humana (aumento de cncer de piel, de afecciones oculares, de disfunciones del sistema inmunitario, etctera), sobre la cobertura vegetal y sobre el medio martimo, al afectar a la funcin fotosinttica de los vegetales. La constatacin de la destruccin de la capa de ozono y el descubrimiento del principal agente responsable, el cloro, pusieron de manifiesto, ya en la dcada de los ochenta, la necesidad de una legislacin eficaz para controlar los vertidos de CFCs, que cristaliz en el Protocolo de Montreal (1987), al que se adhirieron 36 pases, adems de los que entonces formaban la CE, y que representaban el 85 por ciento de la produccin y consumo de CFCs. Para hacer realidad la disminucin de emisiones de CFCs, es urgente modificar el proceso industrial o el producto de forma que no necesite utilizar CFCs y sustituir los CFCs ms perjudiciales por otros de menores o nulos efectos sobre la capa de ozono. 2.1.3 La disminucin de la biodiversidad La disminucin de la biodiversidad, entendida tanto como extincin o desaparicin de especies animales y vegetales como de hbitats, es uno de los problemas ms graves que afectan a todo el planeta, pero con especial intensidad al mundo tropical y ecuatorial. La extincin de especies ha sido un proceso natural a lo largo de la historia de nuestro planeta: sin embargo, su caracterizacin como problema ambiental se debe a su cada da ms alta tasa de extincin, o prdida de especies de un determinado territorio o en toda la biosfera. Actualmente se considera que las especies de un lugar o de toda la biosfera es un patrimonio que es necesario y urgente proteger contra nuevas prdidas. Y ello no slo por razones ticas sino tambin por razones meramente utilitarias: De la gran cantidad de especies que pueblan la Tierra, slo se han descrito aproximadamente 1.5 millones, y no conocemos casi nada de las aplicaciones de la mayora de ellas ni por supuesto de las posibles futuras aplicaciones de stas y de las por describir en campos como, por ejemplo, la biotecnologa, el control biolgico, la ingeniera gentica, la 86
farmacologa, etctera; cada especie perdida supone una prdida de futuras posibilidades de aumentar el bienestar humano; El papel que juega cada especie en el complejo entramado que mantienen los ecosistemas es, en general, muy desconocido, por lo que la prdida de especies puede generar desequilibrios en el funcionamiento de los mismos, con graves consecuencias para la especie humana y para el equilibrio del planeta.
Adems de las causas naturales, la biodiversidad est afectada por una perturbacin reciente: la accin de las comunidades humanas en los ltimos cien aos. Las actividades humanas han afectado fuertemente a las especies y la tasa de extincin de las mismas inducida por el ser humano es alarmante y est en permanente crecimiento. Las zonas ms afectadas han sido, tradicionalmente, las islas, los lagos y otros ambientes aislados, claramente delimitados. Sin embargo, en la actualidad la accin ms importante y peligrosa es la destruccin y transformacin de habitats en las zonas tropicales hmedas, especialmente con la tala e incendio de las pluvisilvas: se calcula que la selva se ha visto reducida en poca histrica en un 55 por ciento de su extensin y que sigue reducindose a un ritmo anual de unos 100,000 km , convertida en tierras de cultivo o pasto que apenas producen tres o cuatro cosechas antes de tornarse improductivas o casi improductivas sometida tambin a una tala indiscriminada para aprovechar slo unos cuantos ejemplares de rboles de unas pocas especies de alto valor econmico, a costa de destruir buena parte de los ejemplares de especies consideradas sin valor econmico. En latitudes medias y zonas desarrolladas la mayor amenaza a la biodiversidad proviene de la expansin urbana, de las infraestructuras de comunicaciones y de la agricultura, actividad que ha generado una fuerte simplificacin de los ecosistemas, y muy especialmente en su sistema de produccin moderna e intensiva. Actualmente es necesario plantear un proceso de conservacin de la biodiversidad, que relacione el uso del espacio en el mundo desarrollado, vinculado estrechamente con un proceso de desarrollo econmico sustentable en aquellos pases donde la pobreza y la presin demogrfica amenazan los ltimos espacios vrgenes. Al desarrollo de los estudios de carcter biolgico de estas zonas deben unirse otros de tipo econmico y sociolgico de las poblaciones ah existentes y la puesta en prctica de programas educativos y de desarrollo tendentes a mejorar su formacin y sus condiciones de vida. 2.2 Los problemas microecolgicos Se define como contaminacin todo cambio indeseable en las caractersticas del aire, el agua, el suelo o los alimentos que afecta nocivamente la salud, la 87
Cometi Rojas Orozco
supervivencia o las actividades de los humanos u otros organismos vivos. La mayora de los contaminantes son sustancias qumicas slidas, lquidas o gaseosas producidas como subproductos o desechos cuando un recurso es extrado, procesado, transformado y utilizado. La contaminacin tambin puede tener la forma de emisiones de energa indeseables y perjudiciales, como calor excesivo, ruido o radiacin. Algunos contaminantes permanecen en las reas en que se producen, otros son trasladados por los vientos o aguas corrientes a otras zonas. La contaminacin no respeta los lmites estatales o nacionales que se dibujan en los mapas. Algunos de los contaminantes provienen de fuentes nicas, identificables, como la chimenea de una planta industrial, que se denominan fuentes puntuales; otros invaden el aire, el agua o el suelo desde fuentes dispersas, y son las denominadas fuentes no puntuales, como por ejemplo los pesticidas pulverizados en el aire o transportados por el viento a la atmsfera. Obviamente, es ms fcil y barato identificar y controlar la contaminacin de aqullas que las de stas. 2.2.1 La contaminacin del aire La contaminacin del aire no es nueva, pero los tipos y cantidades de contaminantes han aumentado mucho desde la Revolucin Industrial. La mayor parte de la contaminacin del aire reconocida procede de cinco grupos de contaminantes primarios: monxidos de carbono, xidos de nitrgeno, xidos de azufre, compuestos orgnicos voltiles (principalmente hidrocarburos) y materia particulada suspendida. Otros contaminantes clave son el ozono troposfrico (un contaminante secundario) y el plomo (proveniente de la combustin de la gasolina, fundiciones e incineradores de desechos). Estas sustancias qumicas descienden a la superficie terrestre en forma hmeda (lluvia o nieve acida) y en forma seca (gases, niebla, roco o partculas slidas). La combinacin de estas sustancias sobre la superficie es lo que se conoce como lluvia acida. Otras contribuciones a sta provienen de las emisiones de xido ntrico a partir de los automviles en las grandes reas urbanas. Debido a que las pequeas gotas de agua y la mayora de las partculas slidas son eliminadas de la atmsfera con relativa rapidez, la lluvia acida es un problema regional o continental que tiene varios efectos nocivos: Daa edificios, estatuas y metales; Mata la fauna y la flora en lagos y corrientes de agua; Contamina la fauna pisccola con el altamente txico metilmercurio que, como el DDT, puede ser amplificado biolgicamente a concentraciones altas en las cadenas y redes alimentarias; Es componente importante de la bruma en ciertas reas; Debilita los rboles y los hace ms vulnerables a enfermedades, pudiendo incluso causar su desaparicin; Frena el crecimiento de algunos cultivos agrcolas;
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Lixivia metales txicos, como cobre y plomo de las conducciones, transportndolos hasta el agua destinada a consumo humano; Ocasiona y agrava enfermedades respiratorias.
Es pertinente sealar que la lluvia acida es ya tambin un problema serio en muchas regiones no emisoras de contaminantes: ms de tres cuartas partes de la lluvia acida que afecta a Noruega, Suiza, Austria, Suecia, Pases Bajos y Finlandia llega, transportada por el viento, desde reas industrializadas de Europa Oriental /Occidental. Algo similar ocurre entre Canad y EE.UU., lo que ha ocasionado conflictos en las relaciones de ambos pases durante ms de una dcada, culminando en 1990 con la promulgacin de la Clean Air Act (Ley de Limpieza del Aire). En Mxico las normas de la calidad del aire se publicaron en 1994 en el Diario Oficial de la Federacin y en ellas se establecen las concentraciones mximas permisibles de los distintos contaminantes y stas no deben sobrepasarse ms de una vez por ao, a fin de garantizar y proteger la salud de la poblacin. Siete son los contaminantes atmosfricos que se miden y norman en nuestro pas: bixido de azufre, monxido de carbono, bixido de nitrgeno, ozono, partculas suspendidas totales, partculas menores a 10 micrmetros de dimetro y plomo. La norma establece 100 puntos para cada contaminante, cuando esta cantidad se supera, la calidad del aire se considera no satisfactoria. En la ltima dcada ha mejorado sustancialmente la calidad del aire en la Ciudad de Mxico. Las concentraciones de bixido de azufre y de plomo se mantienen permanentemente dentro de la norma y las de monxido de carbono slo la rebasan de manera muy espordica. Persiste, sin embargo, un problema muy serio de contaminacin por ozono y PM10. Despus de la Ciudad de Mxico, la metrpoli que presenta los mayores problemas de contaminacin es Guadalajara (ZMG), en donde las normas de calidad del aire son rebasadas el 40 por ciento de los das; al igual que en la ZMVM, las mayores causas de la baja calidad del aire son el ozono y las partculas suspendidas. Una situacin similar se presenta en las zonas metropolitanas de Monterrey (ZMM); del Valle de Toluca (ZMVT) y de Mexicali. Existen programas de calidad del aire para la Ciudad de Mxico, Monterrey, Guadalajara, Toluca, Ciudad Jurez, Mexicali y Tijuana. Faltan por atender 10 ciudades que presentan problemas de calidad del aire en grado diverso. A pesar de los altos costos que implica el monitoreo atmosfrico de los contaminantes se han realizado campaas de este tipo en las principales ciudades del pas. Debern incrementarse las capacidades y los recursos para la elaboracin de inventarios de emisiones de acuerdo con las condiciones particulares del pas, 89
Cometi Rojns Orozco
aprovechando los avances y uniformar criterios y mtodos de estimacin de las emisiones, con datos comparables en el territorio, entre lugares diferentes. 2.2.2 La contaminacin del agua El agua, en principio, es un recurso renovable, pero puede llegar a estar tan contaminada por las actividades humanas que acabe siendo intil para muchos propsitos e incluso nociva para los organismos vivos que la usan. La contaminacin del agua constituye un problema local, regional y mundial y va ligada a la contaminacin del aire y al modo en que usamos el recurso tierra. Las mayores fuentes de contaminacin del agua son los desechos de agua domstica, los residuos industriales, la escorrenta de las tierras cultivadas, la lluvia acida y la filtracin de las operaciones de las minas y rellenos sanitarios. Las fuentes puntuales descargan contaminantes en localizaciones especficas a travs de tuberas, acequias o alcantarillas a cuerpos de agua superficiales. Debido a que stas se hallan en lugares especficos (principalmente en reas urbanas) son fcilmente identificables, lo que facilita su gestin y regulacin. En los pases desarrollados, muchas descargas industriales estn estrictamente controladas, mientras que en los pases en vas de desarrollo stas carecen, en su mayor parte, de control alguno. Hasta la fecha es escaso el control de la contaminacin no puntual del agua, debido a la dificultad y altos costos de identificacin y control de las descargas de muchas fuentes difusas. Por lo que respecta a los principales tipos de contaminantes del agua, cabe destacar los siguientes: agentes patgenos: en los pases en vas de desarrollo son la principal causa de las altas tasas de morbilidad y mortalidad de la poblacin, especialmente la infantil; desechos que requieren oxgeno (desechos orgnicos, que pueden ser descompuestos por las bacterias aerobias, que a su vez usan oxgeno para biodegradar los desechos orgnicos): sin el oxgeno suficiente, mueren los peces y otras formas de vida acutica; cantidades elevadas de sustancias qumicas inorgnicas solubles en agua, cidos, sales y compuestos de metales txicos, como el mercurio y el plomo, altamente nocivas; nutrientes vegetales inorgnicos, como los nitratos y fosfatos solubles en agua, que pueden ocasionar el crecimiento excesivo de algas y otras plantas acuticas, que despus mueren y se descomponen, agotando el oxgeno disuelto en el agua, produciendo la muerte de la fauna acutica; sustancia qumicas orgnicas, como el petrleo, la gasolina, los plsticos, los plaguicidas, disolventes limpiadores, detergentes, etctera, que amenazan la salud humana y daan la vida acutica; 90
sedimentos o materia suspendida (partculas insolubles de suelo y otros materiales slidos orgnicos e inorgnicos que quedan en suspensin en el agua, y que, en trminos de masa total, son la mayor fuente de contaminacin del agua). La materia particulada enturbia el agua, reduce la aptitud de algunos organismos para encontrar alimento y la fotosntesis de las plantas acuticas, altera las redes alimentarias acuticas y transporta plaguicidas, bacterias y otras sustancias nocivas; el sedimento del fondo destruye los lugares de alimentacin y desove de peces, rellena lagos y embalses, y obstruye canales, bahas, etctera; sustancias radiactivas (radioistopos hidrosolubles o capaces de ser amplificados biolgicamente a concentraciones ms altas conforme pasan a travs de las cadenas y redes alimentaras); la radiacin ionizante de dichos istopos pueden causar defectos congnitos, cncer, daos genticos, etctera; elevacin de la temperatura de las aguas por aportes excesivos de agua caliente procedente de los sistemas de refrigeracin de plantas de produccin de energa elctrica, que genera una disminucin del contenido de oxgeno disuelto y hace a los organismos acuticos ms vulnerables a enfermedades, parsitos y sustancias txicas.
En la contaminacin de ros y lagos se observa el fenmeno de la eutrofizacin: las corrientes fluviales, debido a su constante movimiento, se recuperan con mayor facilidad de algunas formas de contaminacin que las aguas estancadas, especialmente del exceso de calor y de los desechos degradables que requieren oxgeno. No obstante, la regeneracin se produce slo mientras no estn sobrecargadas con contaminantes y su flujo no se vea reducido por la sequa, el embalsamiento o el desvo para usos agrarios, urbanos o industriales. A pesar de los progresos en la mejora de la calidad del agua fluvial inclusive en la mayora de los pases desarrollados, todava se producen episodios de muerte de grandes cantidades de peces y de contaminacin del agua potable. La mayora de esos desastres son causados por la liberacin accidental o deliberada de sustancias txicas por las industrias, plantas de tratamiento de aguas negras, etctera, y el vertido no puntual de plaguicidas desde las tierras de cultivo. Los datos disponibles indican que la contaminacin de las corrientes fluviales por las grandes descargas de aguas negras y desechos industriales es un problema grave y creciente en la mayora de los pases subdesarrollados, donde el tratamiento de los desechos es casi inexistente. En la contaminacin de los ocanos no debemos olvidar que stos son el ltimo sumidero para gran parte de la materia de desecho que producimos. Las reas costeras soportan las descargas de grandes cantidades de desechos, procedentes, sobre todo, de las zonas urbanas limtrofes. En la mayora de los pases en vas de desarrollo y en algunos desarrollados el drenaje urbano y los desechos industriales 91
se descargan al mar sin recibir tratamiento alguno. En consecuencia, los mares ms contaminados son los adyacentes a algunas costas densamente pobladas del Tercer Mundo (Bangladesh, India, Paquistn, Malasia, Tailandia, Filipinas, etctera). Conviene mencionar las graves consecuencias de la contaminacin con petrleo. Los accidentes de los grandes petroleros y los escapes de los equipos de perforacin de las plataformas marinas reciben la mxima publicidad; sin embargo, ms de la mitad del petrleo que llega al mar procede de tierra firme, aportado por la escorrenta de aguas continentales. Sus efectos sobre los ecosistemas marinos dependen de varios factores: tipo de petrleo, cantidad liberada, punto de liberacin, poca del ao, condiciones atmosfricas, temperatura media del agua y corrientes ocenicas. En cuanto a la contaminacin de las aguas freticas o subterrneas, se sabe que son una fuente vital para el consumo humano y para el riego. Cuando se contamina, no puede depurarse por s misma, pues, debido a que los flujos de agua fretica son lentos y no turbulentos, los contaminantes no se diluyen ni dispersan de forma efectiva. Asimismo la baja temperatura contribuye a ralentizar las reacciones de descomposicin. Las fuentes principales de contaminacin de esta agua son las fugas de sustancias qumicas peligrosas desde tanques de almacenamiento subterrneos y la infiltracin de sustancias qumicas orgnicas peligrosas y compuestos txicos de metales pesados. 2.2.2.1 Consumo y calidad del agua en Mxico A escala nacional, de acuerdo con cifras del Programa Hidrulico 1995-2000, el consumo de agua, esto es, la cantidad de agua que no retorna a las corrientes una vez utilizada, fue, en 1994, de unos 77 mil millones de m (un 40 por ciento del total de agua extrada). De ellos, un 10 por ciento correspondi a la industria y un 11 por ciento al uso domstico, el 79 por ciento restante se acredita al sector agrcola. Desde luego, esta distribucin del consumo vara significativamente entre regiones y entre zonas urbanas y rurales. As por ejemplo, en el caso de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM) la industria consume el 16 por ciento del agua con que se abastece a la ciudad, prcticamente el doble que su participacin relativa a escala nacional, debido a la virtual ausencia de los principales rubros de consumo que son la agricultura y la acuacultura; ya que la proporcin de industrias en la zona es considerablemente mayor que en el promedio del pas. En trminos de recursos hidrulicos, las presiones derivan fundamentalmente del hecho de que la mayora de la poblacin y de la produccin nacional se encuentran asentadas en las zonas con elevadas restricciones hidrulicas; por otra parte, las zonas que disponen de la mayor cantidad de los recursos hidrulicos son regiones
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que, si bien estn creciendo aceleradamente en trminos demogrficos y econmicos, son regiones en las cuales no est la principal concentracin de la poblacin. Este tipo de presiones se agravar en los prximos aos; de hecho hay vastas regiones en el pas, cuencas hidrulicas completas, que ya tienen completamente comprometida toda su oferta hidrulica respecto a la poblacin actual. Por tanto, en regiones enteras del pas, durante los prximos aos, no habr ms agua adicional para la poblacin creciente ni para las actividades urbanas o econmicas. Son zonas en las cuales los nfasis de los prximos aos tendrn que estar inevitablemente colocados en el incremento de la calidad del uso del agua, en el despliegue de una cultura urbana, familiar y personal que centre ese esfuerzo en el uso ms eficaz. Esto, por lo que se refiere a cantidad. En cuanto a calidad, muchas regiones del pas tienen ya ndices de calidad del agua, que con todo y sus dificultades en cuanto a medicin y monitoreo, estn muy por debajo de una medida aceptable; pero es precisamente una buena parte de estas regiones como, por ejemplo, la de algunas zonas fronterizas y otras del centro y centro-occidente, las que seguirn recibiendo mayores presiones adicionales por demanda del recurso. A esto hay que agregar factores bsicos, pero no por bsicos menos importantes, sobre la necesidad de dotacin de servicios y de acceso, por lo menos, al agua potable y al saneamiento. En trminos de tendencias, slo para los prximos aos; las necesidades en trminos de dotacin de dichos servicios en Mxico provocarn que los ndices de cobertura no mejoren sustancialmente. Lo que se prev es que se cubra la demanda adicional y, por lo tanto, no ser posible dar pasos extraordinarios en la superacin de dichos rezagos. 2.2.2.2 Descargas de aguas residuales industriales El agua es un elemento importante para la industria. Se utiliza directamente en el proceso productivo como disolvente o constituyente; o, de manera indirecta, en los lavados y procesos de enfriamiento. Las descargas de aguas residuales industriales por ao son cercanas a 2.05 km , contra 7.3 km3 de uso domstico. Es decir, las descargas domsticas son 3.6 veces las descargas industriales de aguas residuales. As, las aguas residuales de origen industrial son una proporcin relativamente baja de las aguas residuales del pas. No todos los sectores industriales participan de la misma manera en la generacin de aguas residuales; tanto por la naturaleza de sus procesos, como por la intensidad de evaporacin y reutilizacin. As, un solo sector industrial, el de los ingenios azucareros, representa un 40 por ciento de dichas descargas y le sigue, en importancia, el correspondiente a la industria qumica con un 18 por ciento.
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Sin embargo, segn el Programa Hidrulico 1995-2000 en trminos de carga orgnica total, la industria genera 1.6 millones de toneladas anuales; en tanto las descargas de origen domstico suman aproximadamente 1.8 millones de toneladas. Las industrias ms contaminantes del agua son la del azcar, con un 53 por ciento; la fabricacin de bebidas y la fabricacin de alcohol, con una participacin de 10 por ciento cada una; seguidas de las industrias alimentaria, metlica bsica y qumica, que aportan individualmente alrededor de un 5 por ciento de la carga orgnica. Esto refleja, por un lado, la importancia de la contaminacin de origen industrial, en particular, el enorme peso que tiene la fabricacin de alimentos y de bebidas en ella. Lo anterior coloca, en una dimensin adecuada, el problema cuantitativo de las descargas industriales. Sin embargo, es importante hacer notar que la composicin de las descargas y otros parmetros fsicos, tales como su temperatura, son diferentes de la de las descargas de otros sectores. Dependiendo del giro industrial es posible encontrar metales pesados, grasas y aceites, sales, cidos e incluso residuos txicos disueltos en proporciones que constituyen un riesgo ambiental. Se ha hecho un esfuerzo normativo para reducir, a travs de plantas de tratamiento, una parte significativa de las descargas. 2.2.3 La contaminacin del suelo Los procesos de industrializacin acelerada y con escaso control medioambiental han derivado en graves problemas de contaminacin de suelos, acompaados, obviamente, por las secuelas que los mismos han causado al aire y al agua de su entorno. Un problema que se asocia con frecuencia a la salinidad en el suelo en regiones secas es el anegamiento y la saturacin hmeda. Los agricultores emplean a veces grandes cantidades de agua de riego para infiltrar y lixiviar sales con objeto de impedir que stas se acumulen y destruyan los sistemas radiculares de las plantas. Si se carece de un drenaje adecuado, el agua que se acumula en el subsuelo gradualmente eleva el nivel fretico, y el agua salobre recubre las races de las plantas y las mata. A escala mundial, al menos una dcima parte de todas las tierras de riego sufre de saturacin hmeda y el problema es cada vez mayor. Un 18 por ciento de las tierras cultivadas en el mundo son regado y producen casi un tercio del alimento mundial. Se estima que para el ao 2020 las reas irrigadas se habrn duplicado. El riego incrementa el rendimiento de los cultivos, sin embargo, tambin tiene algunos efectos perjudiciales colaterales. El agua de riego contiene sales disueltas. En climas secos, una parte importante del agua pasa a la atmsfera por evaporacin, dejando concentraciones elevadas de sales en superficie. Esa acumulacin de sales en los suelos se conoce como salinizacin, y dificulta el desarrollo de los cultivos, disminuye sus rendimientos y puede, 94
E; desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica
incluso, impedir totalmente el cultivo, dejando improductivo el terreno. Actualmente se estima que la salinizacin est reduciendo la productividad de una cuarta parte de las tierras de cultivo irrigadas en el mundo. A escala mundial, se calcula que desde el ao 2000, entre el 50 y 65 por ciento de la superficie cultivada en regado ha reducido su productividad por la excesiva salinizacin del suelo. Una forma de reducir la salinizacin del suelo es depurarlo empleando en el riego mucha ms agua de la necesaria para el desarrollo de un cultivo, pero esto incrementa los costos de produccin, adems de desperdiciar grandes cantidades de un bien escaso como es el agua. El riego copioso por aspersin mantiene un drenaje descendiente y es especialmente eficaz contra la salinizacin, pero al menos un 30 por ciento del agua se pierde por evaporacin. Asimismo, una vez que el suelo superficial se ha salirzado en exceso, el agricultor puede renovarlo dejndolo descansar durante dos a cinco aos, instalando una red subterrnea con tuberas perforadas para drenaje, y lavndolo con grandes cantidades de agua con bajo contenido de sales. Este mtodo es muy costoso y slo disminuye la velocidad de salinizacin del suelo, no detiene el proceso. 2.2.4 La contaminacin por ruido Este tipo de contaminacin se produce cuando cualquier ruido no deseado altera, perjudica o interfiere la audicin, origina estrs y al mismo tiempo impide la concentracin y eficiencia en el trabajo o es causa de accidentes. Los trabajadores industriales encabezan la lista de afectados, pero no son los nicos, pues el alto nivel de ruido urbano afecta a todos, y la costumbre de escuchar msica muy alta en locales cerrados y con "cascos", especialmente a los ms jvenes. Para determinar los niveles nocivos de ruido, la presin acstica se mide con la unidad decibel (dB). La presin del sonido se vuelve nociva a unos 75 dB-A, y dolorosa alrededor de 120 dB-A pueden causar la muerte cuando llegan a 180 dB-A. La exposicin creciente al ruido en la mayora de las reas urbanas del mundo ha acelerado el patrn normal de prdida de la capacidad auditiva. La molestia es, generalmente, la primera respuesta al ruido excesivo. Cuando una persona se expone a un ruido sbito o a un estruendo persistente, se libera adrenalina, el corazn late ms rpido, la presin sangunea se eleva y los msculos se tensan. Los efectos nocivos de la exposicin prolongada al ruido excesivo incluyen la prdida permanente de la audicin, hipertensin, tensin muscular, migraa, cefalea, aumento en los niveles de colesterol, trastornos gstricos, irritabilidad, insomnio y alteraciones psicolgicas.
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Un estudio fechado en 1988 demostr que la combinacin de ruido y monxido de carbono puede empeorar los efectos sobre la salud de la exposicin al ruido. Esa posible interaccin sinrgica significa que los fumadores, habitantes de ciudades y trabajadores expuestos a niveles altos de monxido de carbono son especialmente vulnerables a los efectos nocivos de la exposicin al ruido. 2.2.5 Desechos slidos y residuos peligrosos Todo material no deseado o descartado que no es lquido ni gaseoso se considera desecho slido. Estados Unidos, con slo el 4.5 por ciento de la poblacin mundial, produce el 33 por ciento de los desechos slidos del mundo. Nos encontramos ante un grave problema, reflejo del desigual reparto de la riqueza a escala mundial y de la forma en que se apropian y utilizan los recursos naturales. Existen, a grandes rasgos, dos mtodos bsicos para eliminar las. montaas de desperdicios slidos que se producen en la minera, las manufacturas y el uso de los recursos: el manejo de desechos y la prevencin de los mismos. El primero es un procedimiento de derroche en el que los restos slidos se dejan donde se producen y se entierran o se queman; es un mtodo que no restringe la produccin de desechos y que trata de manejarlos de modo que se reduzca el dao ambiental. El segundo mtodo, prevencin de desechos slidos, apuesta por el ahorro y, por tanto, se basa en la reduccin, la reutilizacin y el reciclado de los desperdicios. El enterramiento de desechos slidos en rellenos sanitarios o vertederos es un problema a contemplar. Los rellenos sanitarios deben ubicarse de modo que reduzcan al mnimo la contaminacin del agua por infiltracin. La descomposicin anaerobia subterrnea de basura orgnica produce metano, sulfuro de hidrgeno y compuestos orgnicos voltiles formadores de smog, que pasan a la atmsfera. Un slo relleno grande puede producir el metano suficiente para satisfacer las necesidades energticas de 10,000 hogares; adems de ahorrar electricidad, recoger y quemar el metano producido en los grandes rellenos sanitarios del mundo, hara disminuir las emisiones de este gas a la atmsfera entre un 6 y un 18 por ciento, y ayudara a reducir el efecto invernadero. La incineracin de los desechos slidos tiene varias ventajas: destruye organismos transmisores de enfermedades, reduce en un 60 por ciento el volumen de los desechos que van a los vertederos, con lo que disminuye la necesidad de espacios de vertido, no exigiendo cambios en los hbitos de consumidores, fabricantes o transportistas de basura. Sus defensores alegan que es una forma de reducir los desechos. Sin embargo, en realidad transfiere parte de ellos a la atmsfera en forma de contaminantes gaseosos, y produce cenizas txicas, de modo que, aunque la cantidad de material a enterrar se reduce mucho, aumenta su toxicidad.
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En los incineradores de generacin de energa, la basura se quema y el calor producido sirve para generar vapor o electricidad, que se pueden vender o emplear para el mantenimiento del propio incinerador. La mayor parte de las instalaciones son incineradores de combustin en masa, que queman basura mezclada sin separar materiales peligrosos, que pueden interferir con las condiciones de combustin, y provocar una gran contaminacin. Sin un mantenimiento continuo y buena capacitacin y supervisin de los operadores, el equipo de control de contaminacin de aire puede fallar, rebasndose los lmites de emisin admisibles. 2.2.5.1 Residuos slidos municipales Los residuos materiales pueden ser slidos, lquidos o gaseosos. Dentro de los residuos slidos tambin existen varios grupos: los industriales, los ganaderos, los agrcolas, los hospitalarios y los municipales. Los residuos slidos municipales fueron clasificados desde 1993 por la entonces SEDESOL; segn el lugar donde se generaron, en cuatro grupos: domicilios (1), sitios de reunin y vas pblicas (2), obras de construccin y demolicin (3) y oficinas, comercios, instituciones e industria (4). Para su manejo, se pueden clasificar segn sus caractersticas fsicas y qumicas en dos grupos: ordinarios y especiales, como se muestra en el siguiente cuadro. Clasificacin de los residuos slidos municipales Ordinarios Orgnicos: restos de comida, de jardinera. Inorgnicos (90 por ciento son empaques y embalajes): plstico, metales, papel y cartn, vidrio, multilaminados, otros. Especiales
Bio-infecto-contagiosos: jeringas,
materiales de curacin. Txicos: tintes, esmaltes, pilas. Peligrosos: navajas, explosivos. Voluminosos: muebles, escombros, electrodomsticos.
Los orgnicos son aquellos que provienen de la comida, el jardn, los animales y en general, cualquier desecho que se origine directamente de materiales de la naturaleza que hayan pertenecido a un organismo con vida. Los inorgnicos provienen principalmente de los envases y de artculos que han dejado de ser tiles como el papel, cartn, vidrio, metales, aluminio y plstico. Estos datos permiten mostrar la composicin de la basura y la cantidad que genera cada persona segn las diferentes regiones de Mxico, con los impactos al medio ambiente que se han mencionado: en la fronteriza 1.006 kg/hab./da, en el norte
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0.935, en el centro 0.828, en el Distrito Federal 1.314 y en el sureste 0.894 (INEGISEMARNAP, 1997); (comparativamente, en el rea metropolitana de Barcelona se generan 1.21 kg/hab./da, menos que en el Distrito Federal). 2.2.5.2 Generacin de residuos peligrosos Los residuos peligrosos generados por la actividad industrial, as como los materiales de alto riesgo consumidos directa e indirectamente pueden ser identificados por sus caractersticas CRETIB, es decir, por sus propiedades corrosivas, reactivas, explosivas, txicas, inflamables y biolgico-infecciosas. Igualmente pueden ser identificados por sus estados fsicos, su composicin qumica o su descripcin genrica: aguas, breas, bases, lubricantes, colas, disolventes, envases, sedimentos, etctera, (Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente). La naturaleza de los residuos peligrosos es muy diversa, depende del tipo de industria que los genere; incluso dos empresas que fabrican el mismo producto pueden generar residuos diferentes; tanto cualitativa como cuantitativamente, dependiendo del proceso que utilicen. La gran diversidad y heterogeneidad de los residuos peligrosos dificulta el establecimiento de criterios claros de clasificacin y, por tanto, de manejo de los mismos. Es posible que la generacin total de residuos peligrosos en Mxico, ascienda a un volumen agregado entre tres y siete millones de toneladas anuales; lo que no incluye jales mineros, residuos que tambin pueden ser peligrosos y que se producen en grandes cantidades (entre 300,000 y 500,000 toneladas diarias). Por su parte, la infraestructura y los sistemas de manejo en operacin son sumamente precarios. Dada la desproporcin que guarda el volumen creciente de residuos peligrosos generados con las capacidades existentes de manejo, vigilancia y control, con frecuencia se observa una disposicin clandestina en tiraderos municipales, barrancas, derechos de vas en carreteras, drenajes municipales o cuerpos de agua. Se estima que esta ltima opcin es la que predomina, considerando que cerca de 90 por ciento de los residuos peligrosos adopta estados lquidos, acuosos o semilquidos; o bien, se solubilizan y mezclan en las descargas de aguas residuales. Si el crecimiento industrial se mantiene para los prximos aos, a pesar de que ya estn actuando las disposiciones, que a partir de una mejora en los procesos y en los sistemas de control logran una menor produccin de residuos por unidad producida, la tendencia est siendo un incremento en la produccin de residuos. Estos se generan fundamentalmente en las zonas de mayor produccin industrial nacional pero con dos gravsimos problemas; por un lado su tratamiento y, por otro lado, su confinamiento. En cuanto a esta problemtica, el reto residir, en la 98
necesidad de buscar alternativas ante la produccin de residuos, que sin duda ser creciente, con mejoras tecnolgicas, con una mayor promocin en los sistemas de calidad ambiental en la industria; pero inevitablemente tambin con la introduccin de un programa intensivo de creacin de infraestructura ambiental. 2.3 El consumo mundial de energa Existen diferentes fuentes de energa como son la geotermia, el uranio, las cadas de agua, la biomasa (lea, desechos animales o residuos vegetales), el petrleo, el gas natural, el carbn y la energa solar, las cuales conllevan a distintas implicaciones ambientales, lo que incluye aspectos econmicos, polticos, sociales, culturales, tecnolgicos, ecolgicos; es decir, que no resulta tan sencillo optar por un determinado tipo de energa cuando se trata de participar en el trnsito hacia la sustentabilidad. La principal fuente de energa se obtiene de los combustibles fsiles, principalmente del petrleo; sin embargo, de 1973 a la fecha se nota un desplazamiento del uso del petrleo por el del gas natural y la energa nuclear, as como la aparicin de las energas alternativas o renovables, como consecuencia de los programas de eficiencia y diversificacin energtica implementados por los pases desarrollados. Respecto a la produccin y consumo de energa existen marcadas diferencias entre los pases desarrollados (del norte), y los pases en vas de desarrollo (del sur). En los pases del sur la falta de energa presenta serias restricciones para el desarrollo (al menos bajo el modelo actual). Los pases en desarrollo, que conforman 75 por ciento de la poblacin, consumen 30 por ciento de la energa global, mientras que 25 por ciento, representado por los pases desarrollados, consume 70 por ciento; sin embargo, en las ltimas dos dcadas el consumo de energa en los pases del sur se ha incrementado siete veces ms rpido que en los pases del norte, debido a la expansin de las economas, el aumento de la poblacin y de los centros urbanos (World resources, 1995). Sin embargo, el consumo de energa est asociado con el tipo de desarrollo de los pueblos; tan es as que en el medio rural de los pases en vas de desarrollo la lea sigue siendo la principal fuente de energa, la cual, por efectos de la degradacin ambiental (deforestacin y prdida de suelo) es cada da ms escasa, lo que ha obligado a la gente a producir calor a partir de residuos de las cosechas y del estircol (-); asimismo, la rpida expansin del sector energtico en las zonas urbanas de los pases del sur ha ido acompaada por una prdida de la calidad del aire. (World Resources, 1995)
' Las consecuencias de la escasez de lea en los pases en vas de desarrollo repercuten principalmente en las mujeres de esas localidades, ya que son ellas quienes generalmente efectan la labor de recoleccin de la misma, incrementando con esto su carga de trabajo, lo cual conlleva una disminucin en su calidad de vida.
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Adems, se podra decir que, en gran medida, estos cambios son atribuibles a la adquisicin de los estilos de vida consumistas que predominan en los pases del norte, que requieren grandes cantidades de energa. Por tanto se torna necesario eficientar las polticas energticas a nivel nacional, as como poner atencin al tipo de consumo que nos caracterice como sociedad, por dos razones fundamentales: su agotamiento y por su impacto en la salud. Al respecto, el Consejo Mundial de Energa estima que las reservas de petrleo en las condiciones actuales podrn abastecer a la humanidad por 40 aos y el gas natural por 50 aos, as como el carbn por 200 aos, dependiendo de que nuevas reservas sean encontradas y estn en condiciones de ser aprovechadas (World Resources, 1995). En relacin a sus efectos en la contaminacin atmosfrica y en la salud, dependiendo del tipo de energa y de los niveles de consumo ser el efecto contaminante al medio ambiente, principalmente a la atmsfera. Los diferentes contaminantes pueden ser tan variados como: hidrocarburos HC, metano CH4, monxido de carbono CO, dixido de carbono CO2, plomo Pb, partculas suspendidas totales PST, benceno C6H6, xidos de nitrgeno NOX, xidos de azufre SOX, oxidantes fotoqumicos (ozono) O3, partculas menores a 10 micrmetros PMJO, partculas menores a 2.5 micrmetros PM2.5, etctera. Adems de los indicados, en la atmsfera se suceden una serie de reacciones con los consecuentes efectos an desconocidos para la humanidad y cada uno de los contaminantes afecta de manera diferente a la salud. 2.3.1 Diferentes fuentes de energa y su impacto ambiental. (No renovables y renovables) En la actualidad, un importante segmento de la poblacin mundial tiene posibilidades de disfrutar los beneficios derivados de avances tecnolgicos de toda ndole y este segmento es cada da ms grande y demandante de energticos, tanto primarios como secundarios; como consecuencia de lo anterior, se incrementa en forma constante el uso de combustible fsiles fundamentalmente para la propulsin de vehculos automotores as como para la generacin de energa elctrica y marginalmente para la industria petroqumica. Esto significa que en la segunda mitad del siglo XXI, las actuales fuentes energticas sern insuficientes para cubrir las crecientes necesidades de una poblacin consumidora intensiva de combustleo, diesel, gasolina, gas natural y electricidad, por lo que los precios aumentarn en forma considerable, en relacin con los actuales en trminos reales.
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Recursos no renovables > Petrleo Descripcin:
Mezcla de hidrocarburos en estado lquido con cierta variedad de impurezas. Origen: Degradacin de materia orgnica de gran antigedad en el subsuelo. Mtodo de obtencin: Por extraccin del subsuelo; por destilacin del extracto. Impacto ambiental: Extraccin: Dao a flora y fauna marinas por perforacin de pozos. Destilacin: Subproductos tales como cadenas de hidrocarburos aromticos peligrosos para la salud. Combustin: Generacin de CO, C2, NOX y otros gases txicos que contribuyen al efecto invernadero. > Gas natural Descripcin:
Metano y otros gases ligeros atrapados en yacimientos en el subsuelo. Origen: Degradacin de materia orgnica de gran antigedad en el subsuelo. Generalmente se encuentra junto con yacimientos de petrleo. Mtodo de obtencin: Por extraccin del subsuelo; por separacin de los gases del extracto. Impacto ambiental: Extraccin: Dao a flora y fauna marinas por perforacin de pozos. Destilacin: Generacin de gases inflamables peligrosos. Combustin: Generacin de CO, CO2, NOX y otros gases txicos que contribuyen al efecto invernadero.
Carbn mineral Descripcin: Carbono e impurezas. Origen: Degradacin de materia orgnica de gran antigedad en el subsuelo a ciertas, condiciones de temperatura y presin. Mtodo de obtencin: Por extraccin del subsuelo. Impacto ambiental: Extraccin: Dao a la corteza terrestre por excavacin de minas. Combustin: Generacin de CO, CO2, NOX y otros gases txicos que contribuyen al efecto invernadero.
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Energa geotrmica Descripcin: Extraccin del calor del magma por medio del vapor y transformacin de su energa cintica en energa elctrica. Origen: Gradiente trmico de la tierra, magma incandescente que proviene de grandes profundidades. Mtodo de obtencin: Utilizacin de fuentes naturales de vapor; inyeccin de vapor a las capas calientes. Impacto ambiental: Extraccin: Modificacin de las condiciones geogrficas. No genera residuos peligrosos para el medio ambiente. Energa nuclear Descripcin: Transformacin de materia en energa o de energa en materia. Origen: Fusin o fisin de ncleos atmicos para formar otros elementos. Mtodo de obtencin: Degradacin radiactiva de istopos de uranio, plutonio o compuestos. Impacto ambiental: Produccin: Generacin de grandes cantidades de radiacin y utilizacin de productos txicos Operacin: Generacin de residuos radiactivos de larga vida muy peligrosos con riesgo socio-ambiental (cncer, alteraciones genticas, daos ecolgicos). Recursos Renovables Radiacin visible generada por el Sol; es la fuente directa o indirecta de todo recurso renovable. Origen : Reaccin de fisin nuclear y prdida de masa en el sol. Mtodo de obtencin: Utilizacin del calor absorbido por un medio para calentar agua; generacin de electricidad por medios fotovoltaicos. Impacto ambiental: Obtencin: Los dispositivos fotovoltaicos son todava caros y los trmicos deben ser hechos a la medida. No genera residuos peligrosos para el medio ambiente. Energa solar Descripcin:
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Energa elica Descripcin: Origen:
Transformacin de la energa cintica del aire en energa mecnica y elctrica. Interaccin de masas de aire que se calientan por accin solar y crean corrientes. 102
Mtodo de obtencin: Molinos de viento. Impacto ambiental: Obtencin: Las hlices producen un sonido de alto nivel, molesto para las comunidades. No genera residuos peligrosos para el medio ambiente. > Energa hidrulica Descripcin: Transformacin de la energa potencial del agua en cintica y a su vez en energa mecnica y elctrica. Origen: Corrientes de agua que pasan por un desnivel de manera natural. Mtodo de obtencin: Represas y embalses. Impacto ambiental: Obtencin: Modificacin de las condiciones geogrficas, prdida de usos potenciales de flora y fauna, climticas y del ambiente por la construccin de grandes obras, con consecuencias socioculturales como la recolocacin de poblados. No genera residuos peligrosos para el medio ambiente aunque puede afectar las condiciones de vida a su alrededor.
2.4 Vulnerabilidad de la diversidad biolgica desde la perspectiva mexicana La mayora de las naciones del mundo estn realizando esfuerzos para conocer, valorar, usar y conservar la biodiversidad, sin embargo, a pesar de ello, la humanidad est destruyendo la biodiversidad del planeta en nombre de un desarrollo econmico. La prdida de la diversidad biolgica puede empobrecer la vida humana y alterar su curso de desarrollo, ya que este recurso ha proporcionado a la humanidad una gran cantidad de bienes y servicios: alimentos, medicinas, productos industriales, agua, mejoramiento de la calidad de aire, recreacin, proteccin del suelo y de la fauna silvestre.79 Se han establecido tres argumentos fundamentales que justifican la proteccin de la biodiversidad: su conservacin, su utilidad a la humanidad, el derecho a la vida y sus funciones en la ecosfera (McAllister, 1991b). Con esta misma preocupacin Mxico ha desarrollado distintos trabajos abocados hacia el conocimiento de la biodiversidad, dentro de estos, destacan los trabajos de compilacin de Sarukhn y Dirzo (1992) con el apoyo de la CONABIO, el de Ramamoorthy y Col. (1998), el de Flores y Gerz (1994) y el de la CONABIO (1997), los cuales abordan diferentes tpicos sobre la biodiversidad de Mxico.
" Boyas Delgado Jos Concepcin.- Paper presented at the North American Science Symposium: Toward a Unified
Framework for Inventorying and Monitoring Forest Ecosystem Resources, Guadalajara, Mxico, November 1-6,1998.
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2.4.1 Diversidad biolgica La contigidad con dos grandes masas ocenicas, la ubicacin en la confluencia de dos grandes regiones biogeogrficas, la nertica y la neotropical, as como la variedad y complejidad de su topografa confieren al territorio mexicano una extraordinaria diversidad biolgica y ecosistmica. El pas con un rea total de 1,964,387.1 kilmetros cuadrados, muestra gran diversidad en todos sus componentes: poblacin, condiciones topogrficas y climticas, as como flora y fauna; el Sureste de Mxico, conforma el rea de mayor biodiversidad y forma parte de una de las reas crticas de la diversidad biolgica mundial.80 Como resultado, Mxico, con apenas el 1.47 de la superficie terrestre del planeta, figura entre los 14 pases considerados como de megadiversidad biolgica81 y posee cerca del 10 por ciento del total de especies conocidas. Destaca adems por sus endemismos, es decir, por la presencia de organismos que no existen en ningn otro pas. El porcentaje de endemismos en la flora es del 44 al 63 por ciento y en vertebrados del 30 por ciento, en promedio. A nivel mundial, el pas ocupa el cuarto lugar con respecto al nmero de especies de plantas, el primer lugar en especies de pinos, el segundo en mamferos y el primero en diversidad y endemismos, en el caso de los reptiles. Otro aspecto de la biodiversidad del pas se expresa en sus diferentes tipos de vegetacin, existen ms de 300 clases, las cuales permiten distinguir las zonas ecolgicas o ecosistemas principales. Los hbitats acuticos y costeros completan la extraordinaria riqueza ecolgica del pas. Arrecifes, lagunas, pantanos y manglares configuran complicados y frgiles sistemas ribereos, que no slo constituyen los ambientes de mayor productividad biolgica, sino que vierten adems importantes volmenes de nutrientes a los ocanos, dando lugar a diversas cadenas trficas marinas. Por razones de diferente ndole, que tienen que ver con nuestras tradiciones acadmicas e institucionales, estos ecosistemas se conocen menos que los terrestres.
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Biodiversidad es sinnimo de la diversidad biolgica. En su forma ms simple la biodiversidad es el conjunto de organismos vivientes vegetales y animales. Para algunos autores biodiversidad significa la variedad de vida en todas sus formas (UICN, 1989); para otros la biodiversidad es la variedad de los organismos del mundo, incluyendo su diversidad gentica (Reid y Miller, 1989). En un sentido cientfico, la biodiversidad es la variedad gentica, taxonmica y ecosistmica de los organismos vivientes en un rea determinada, de un ambiente o del planeta total (McAllister, 1991) !1 Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, China, Ecuador, Filipinas, India, Indonesia, Kenia, Malasia, Per, Sudfrica y Venezuela.
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Es importante mencionar que como en todas las regiones del orbe, en dichas reas se registran tambin elevados procesos de degradacin que afectan directamente a los ecosistemas y a las especies. Los recursos naturales del pas son muy valiosos, as como sus energticos, aun con un gran potencial de desarrollo: Superficie forestal por ecosistema. Ecosistema Bosque Selvas Vegetacin de zonas ridas Vegetacin hidrfila y halfila reas forestales perturbadas Total Superficie ha. 30,433,893 26,440,061 58,472,398 4,163,343 22,235,474 141,745,169 Porcentaje 21.47 18.65 41.25 2.94 15.69
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Fuente: SARH 1994. Inventario Nacional Forestal Peridico Recursos energticos Hidrocarburos: 50,812 millones de barriles (80 por ciento petrleo crudo y condensados y el 20 por ciento gas natural). Carbn: 662.9 millones de toneladas (en cuatro cuencas). Uranio: 14.5 miles de toneladas. Fuentes potenciales: solar, geotrmica, nuclear y elica. Fuente: Secretara de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca, 1997. El pas es un mosaico de diversas zonas climticas y de diversas culturas que, tal vez en el caso de algunos grupos aislados, no han encontrado, por diversos motivos, el rumbo conveniente para su desarrollo aun despus de 500 aos de haber sufrido un gran cambio impuesto por la cultura europea, en todas las estructuras.82 Este enorme patrimonio en riesgo, junto con su mosaico de climas, suelos y ecosistemas no ha sido an reconocido cabalmente por sus valores globales, es decir, los ambientales, biolgicos, socioeconmicos, culturales y estticos. La sociedad tampoco es plenamente consciente de los mltiples beneficios continuos que, de manera directa o indirecta, se reciben de la vida silvestre y los diversos
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de Bauer Mara de Lourdes. Paper presented at the North American Science Symposium: Toward a Unified frameworkfor nventorying and Monitoring Forest Ecosystem Resources, Guadalajara, Mxico, November 1-6,1998.
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Cometi Rojas Orozco
ecosistemas, mismos que generan los servicios ambientales indispensables para la supervivencia humana. Valorar en su justa dimensin el origen de estos beneficios permitira efectuar labores de conservacin y aseguramiento del servicio ambiental en el largo plazo e incentivar el desarrollo de prcticas que se finquen en el respeto a la vocacin natural del suelo y que no modifiquen o fraccionen las reas con propsitos agrcolas o ganaderos, entre otros. Siendo ms proclive la sociedad a compensar a los dueos de las tierras que mantiene el equilibrio en los ecosistemas, que a su vez generan la cantidad y mantienen la calidad en los servicios ambientales.83 2.4.1.1 Problemas asociados a las alteraciones fsicas de los ecosistemas Prdida de hbitats crticos en tierras de marea, dunas o acantilados debido a la deforestacin, al cambio de uso de suelo y a la minera o relleno para construccin. Desaparicin o disminucin de humedales (marismas, manglares, penetres y ceibadales) debido a cambios en el uso del suelo de vegetacin, nativa para desarrollos urbanos, portuarios, tursticos y otros, o por asolvamiento y sedimentacin producto de alteracin en los cauces cuenca arriba (presa, deforestacin, etctera). Alteracin de la geomorfologa de la costa (prdida de dunas y litoral por erosin y modificacin del perfil costero) debido a la remocin de materiales y a la destruccin de dunas por urbanizacin, lo que rompe el balance erosin-acumulacin y disminuye o elimina la capacidad de amortiguamiento ante fenmenos naturales. Mayor propensin a desastres naturales debido a la eliminacin o el deterioro de la vegetacin, tanto en los terrenos con frente litoral como cuenca arriba, que ocasiona el desprendimiento de masas y el transporte de materiales. Entre las causas destacan los conflictos en la aplicacin del marco legal existente, las prcticas forestales inadecuadas y los procesos de deforestacin por avances de la frontera agrcola, ganadera y urbana. Aumento en la vulnerabilidad de hbitats frente a la trasgresin marina por efectos del cambio climtico global. Prdida de oferta para el turismo demandante de calidad visual y de recursos biticos, debido al deterioro global del paisaje y de la calidad del agua, por cambios de uso de suelo sin planificacin y con modelos exticos, as como por vertimientos contaminantes. Conflicto entre los sectores agropecuarios, turstico, industrial, pesquero, acucola y minero que ocasionan la disminucin de opciones para actividades futuras.
Carabias, Julia y Provencio Enrique, op cit.
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2.4.1.2 Problemas asociados a alteraciones por procesos de contaminacin Contaminacin de acuferos y mantos freticos debido a la lixiviacin de vertimientos urbanos, agrcolas e industriales, entre otros. Contaminacin de escurrimientos por vertimientos domsticos, agropecuarios, industriales, biolgico-infecciosos y por basureros a cielo abierto. Intrusin salina o salinizacin de acuferos y suelo, debido a su agotamiento producto de la extraccin para agricultura y urbanizacin por el crecimiento poblacional. Contaminacin industrial, municipal y domstica que afecta tanto a los ecosistemas costeros ms cercanos a tierra como a los ubicados mar adentro, debido a vertimientos directos al mar, a escurrimientos, al mal funcionamiento de plantas municipales de tratamiento -cuando existen- y a los descartes de pesca que se hacen mar adentro. Esto a su vez, genera un creciente problema social de salubridad entre las poblaciones costeras residentes y visitantes. Aumento de enfermedades gastrointestinales por ingestin de organismos infestados y/o ingestin accidental de agua durante actividades recreativas, debido, entre otras causas, a un aumento en la incidencia de mareas rojas. Conflictos entre las actividades productivas que demandan calidad de agua como insumo y las que utilizan los acuferos como cuerpos receptores de desechos, debido, entre otras razones, a la desvinculacin sectorial y a que no existen suficientes instrumentos econmicos que incluyan el costo de los servicios ambientales perdidos. Riesgo de conflictos internacionales por contaminacin transfronteriza, debido al transporte de contaminantes naturales y antropognicos a travs de los lmites internacionales. 2.4.1.3 Problemas por cambios de tipo funcional o estructural de los ecosistemas Cambios radicales en la estructura de comunidades de fauna acutica causados por la pesca selectiva, los cambios temporales o permanentes de parmetros fisioqumicos o la introduccin accidental de fauna extica. Introduccin de especies exticas por prcticas mal planeadas en la acuacultura, por aguas de sentina de embarcaciones o por la introduccin incidental que hacen turistas o residentes. Agotamiento de recursos o y sobrepesca, debido a estrategias de monoexplotacin y la falta de vigilancia y educacin que -como contrapartida- genera la subutilizacin de pesqueras comerciales producto de la falta de mercados para especies alternativas, entre otras. Baja productividad de algunas regiones, debido a la alteracin de hbitats por eliminacin de la vegetacin circulante. Este conjunto de circunstancias de inters nacional y la perspectiva de desarrollar una poltica que d respuesta a los problemas que enfrenta la zona costera, justifica 107
Cornelo Rojas Orozco
la idea de sistematizar la experiencia y conocimiento que se tiene sobre las costas de Mxico, para desarrollar una propuesta que incluya una serie de recomendaciones de poltica, con miras a solucionar y prevenir los principales problemas que enfrentan. 2.5 Recursos forestales En Mxico subsiste una de las tasas ms altas de deforestacin en el mundo. Es uno de los impactos ms dramticos en las ltimas dcadas, para la destruccin de los habitats rurales. En los ltimos aos, dicha tendencia no pareca ser tan grave; pero como se ha insistido mucho en los diagnsticos, recientemente las tendencias a la deforestacin siguen siendo elevadas. Las estimaciones varan: las fuentes acadmicas, entre otras, lo que nos indican es que el proceso de deforestacin hasta 1995 afectaba aproximadamente 600 mil hectreas por ao. Nuevos factores de riesgo, que subsisten junto con algunos viejos mecanismos, reforzados por la insuficiente congruencia en la perspectiva ambiental entre diversos programas gubernamentales. Los principales factores de riesgo se clasifican en: La prctica ancestral de la rosa, tumba y quema; Las quemas agropecuarias, particularmente en tierras para el pastoreo; La deforestacin hormiga realizada por comunidades marginadas en las partes medias y altas de las cuencas, que ya no encuentran recursos de las selvas bajas, la mayora de las veces para obtener lea y algunos cuantos kilos de material vegetal que comercializan para su supervivencia; La destruccin de recursos forestales maderables y no maderables, por el desmonte y parcelamiento de tierras, buscando obtener certificados de derechos ejidales que slo se otorgan a las tierras parceladas, y/o para la siembra que permita al campesino acreditar su derecho a subsidios a la produccin agrcola; La tala comercial clandestina o la extraccin ilegal de madera oculta en las autorizaciones de extraccin de madera muerta; La proliferacin de aserraderos clandestinos en algunas regiones; La ocupacin ilegal de reas decretadas de conservacin y el rechazo cultural a las polticas y reglamentos de conservacin; La expansin ganadera extensiva, particularmente con ganado menor; La reactivacin de la ganadera bovina en los trpicos hmedo y subhmedo incentivada por el incremento de la demanda y del precio de carne de res, aunadc a la falta de recursos para una produccin estabulada; 108
La expansin de asentamientos humanos, de la infraestructura industrial, turstica y de transporte, en detrimento de terrenos forestales, particularmente en zonas de gran valor por sus paisajes o su colindancia con costas.
De continuar esta tendencia, en poco ms de medio siglo se habr perdido por completo el patrimonio gentico natural vegetal del pas, en detrimento de la fijacin de carbono, la regulacin del ciclo hidrolgico, la conservacin y generacin de suelos, la recreacin y estabilidad climtica. 2.6 Vulnerabilidad de Mxico ante el cambio climtico global El Instituto Nacional de Ecologa, coordina el Estudio sobre cambio climtico en Mxico, los resultados obtenidos colocan a Mxico entre los doce pases que emiten ms gases-invernadero. En 1990 las emisiones totales del CO2 alcanzaron 433,721 Gg y el sector energtico fue la fuente ms importante, con 71.5 por ciento seguido por el cambio de uso de suelo con 25.8 por ciento (se calcula que en 1990 se deforestaron entre doscientos mil y 820,000 hectreas en Mxico). La agricultura y ganadera representan las fuentes ms importantes de emisiones de metano con 1,889 Gg. De acuerdo con la informacin disponible, Mxico es uno de los 15-17 pases productores ms importantes de CO2 en el mundo. Esta contribucin, representa el 96.42 por ciento del total nacional de gases de invernadero, el metano el 0.79 por ciento y otros gases el 2.49 por ciento. El pas contribuye con menos del 2 por ciento a las emisiones globales. Un factor sumamente importante que ha afectado la calidad atmosfrica en Mxico ha sido el desarrollo industrial que registr el pas a partir de 1950, en particular por el establecimiento de manufacturas intermedias o maquiladoras (Escurra y Masari-Hiriart, 1996). Diversos escenarios indican que, si continan las tendencias actuales, la contribucin de Mxico a la emisin de gases de efecto invernadero y, por ende, al cambio climtico, asociadas al uso de energa se incrementarn en cerca de 50 por ciento para dentro de dos dcadas. En este sentido, debido a la importancia de detectar las zonas de mayor vulnerabilidad por efecto del cambio climtico el estudio en cuestin se realiz con base en el doble de emisiones de CO2 de las generadas en la actualidad. Algunos resultados sobre la vulnerabilidad al cambio climtico, considerando un incremento en la temperatura de 2 grados centgrados, son los siguientes:
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Agricultura. Se calcularon las zonas del pas potencialmente aptas para el cultivo del maz de temporal, con decrementos en la precipitacin, lo cual significara prdidas en un rea de 429180 Km2 originalmente aptas para el cultivo del mismo. Lo anterior es de gran importancia si consideramos que el maz constituye uno de los principales granos de consumo nacional y ocupa a la mayor parte de la poblacin econmicamente activa: 5 300 144 habitantes. Ecosistemas forestales. Se determin la vulnerabilidad en trminos del cambio de las reas debido a la posible modificacin en la vegetacin ante el cambio climtico, considerando una disminucin de la precipitacin pluvial de 10 por ciento. Los resultados indican que los ecosistemas con climas clidos y hmedos se veran favorecidos mientras que los climas templados y semiclidos, donde se distribuyen bsicamente los bosques de coniferas y algunos de encinos, se veran disminuidos, por lo que estos bosques se mostraran ms sensibles al cambio (Villers R. Lourdes et al., 1995). Desertificacin y sequa. En los estudios realizados se encontr una gran vulnerabilidad del pas a la sequa. Se analiz el estado actual de la erosin (por procesos hdricos y elicos) y su incremento ante cambios en el clima. Se tiene que, aun en la actualidad, cerca de la tercera parte del pas presenta el proceso de erosin hdrica severa. Resulta muy vulnerable a estos cambios 48.21 por ciento del pas considerando los procesos de desertificacin y de sequa meteorolgica. Los efectos ms adversos se ubican en el norte del pas y en las regiones ms densamente pobladas. Asentamientos humanos. Las regiones ms sensibles se ubican en el centro del pas, coincidiendo con las que presentan una mayor densidad de poblacin. La mayor morbilidad result estar en algunos estados de la porcin sur de las vertientes del Golfo de Mxico y del Ocano Pacfico, coincidiendo con zonas tropicales hmedas y semisecas. Tambin en la zona centro se proyecta una alta morbilidad. En este estudio la premisa ms importante es que los asentamientos humanos ms vulnerables al cambio climtico se localizan en zonas que ya se encuentran bajo una fuerte presin ambiental. Se trata de concentraciones sociales y econmicas muy importantes, como las grandes zonas metropolitanas del pas, y los asentamientos urbanos ilegales en zonas no aptas para la urbanizacin, como llanuras de inundacin o laderas montaosas. Entre los efectos se encontraran inundaciones, islas de calor, cambios en abastecimiento de agua, migracin de poblacin, sequas, episodios de contaminacin atmosfrica, entre otros (Aguilar, Adrin, 1995). 110
Hidrologa. Se establecieron ndices de vulnerabilidad relacionados con la disponibilidad, el consumo, la extraccin y el almacenamiento del agua. La zona central del pas present los niveles ms altos de vulnerabilidad bajo todos los criterios establecidos, al igual que la cuenca del Lerma-Chapala-Santiago. Zonas costeras. El estudio se centr en la regin del Golfo de Mxico, ya que en ella se asientan seis de los diez puertos pesqueros y tres de los cinco puertos industriales ms importantes del pas. Dentro de los resultados importantes se encuentra que las costas del estado de Tabasco seran las ms perjudicadas, pudiendo llegar la invasin del mar de 40 a 50 metros tierra adentro. Se considera a las costas de Tabasco especialmente vulnerables debido a que, adems de ser las playas ms bajas que en el norte del Golfo, las modificaciones que el ser humano ha provocado han sido profundas y drsticas al cambiar aceleradamente la lnea de costa por erosin e inundacin de las tierras bajas adyacentes, y al alterarse el uso del suelo por la presin antrpica: cambios en el drenaje, proceso de ganaderizacin con pastos inducidos, etctera, que reemplazan a la zona de pantanos y marismas. Energa e industria. Entre los resultados obtenidos destaca la regin centro el pas con una vulnerabilidad del sector energtico entre alta y muy alta. Tambin sobresalen la vulnerabilidad de las plataformas petroleras en la costa del Golfo de Mxico, como resultado de un posible aumento del nivel del mar. 3. Institucional La poltica ambiental se ha orientado sobre todo hacia los objetivos de preservar ciertos espacios ecolgicos (reservas de la biosfera y reas protegidas) y de controlar los ndices de generacin, as como las formas de disposicin de desperdicios de la produccin y el consumo. Por regla general, en la gestin de los diversos sectores de la administracin pblica, la dimensin ambiental es una tarea secundaria, desligada de las prioridades pblicas de la planeacin econmica nacional, mientras que en el nivel de "conciencia" sobre el desarrollo sustentable que se define en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 es especialmente bajo entre los ejecutores de decisiones pblicas. Baste sealar la dificultad para evaluar los costos ecolgicos y sociales del crecimiento econmico, as como para incorporar al clculo econmico los criterios cualitativos y los diversos procesos de orden ecolgico, tecnolgico, cultural y 111
social que caracterizan a los valores de una nueva racionalidad ambiental, lo cual ha implicado que la planificacin del desarrollo sustentable se haya restringido a la perspectiva de la contaminacin.84 Una de las dificultades iniciales ha sido la comprensin del medio ambiental como una totalidad de extraordinaria complejidad, al interactuar entre s los componentes de los ecosistemas con las actividades humanas. En cuanto a la aceptacin de estas estrategias, se puede advertir que la gestin ambiental no es prioritaria para la poblacin mexicana. En encuestas que Patricia Romero Jankao aplic a 50 empresarios textiles y 100 agricultores encontr, por ejemplo, que para 68 por ciento de estos, respectivamente, la poltica ambiental no ocupa ni siquiera el tercer lugar en importancia. Las reas de poltica de ms peso son crecimiento econmico (sendos 56 y 21 por ciento) y combate a la pobreza (32 por ciento y 38 por ciento, respectivamente). Varios de los entrevistados textiles, donde la poltica ambiental s presenta alto grado de ejecucin, se quejaron de que los requerimientos en la materia se estn constituyendo en otra fuente de corrupcin. A las debilidades propias de la gestin ambiental se agrega que sean las polticas sectoriales y generales, aunadas a un conjunto de factores socioeconmicos, las de mayor peso en las pautas de produccin y consumo de los agentes; que los hacedores de dichas polticas hayan marginado las tres dimensiones de la sustentabilidad en el diseo y aplicacin de sus programas, fenmeno que impera en toda Amrica Latina, donde "tradicionalmente, las polticas macroeconmicas y las polticas sectoriales (salud, educacin, agricultura, minera y otras) han tomado muy poco en cuenta la dimensin ambiental" (CEPAL-PNUMA 2001: 106).85 En Mxico se han hecho esfuerzos en la bsqueda de la coordinacin para integrar un ncleo sectorial centrado en el manejo de los sistemas naturales, que ha sido acompaado de una lenta e insuficiente asimilacin de la temtica ambiental en los diversos sectores de la administracin pblica. Bajo estas condiciones, se han introducido innovaciones institucionales para la atencin de la problemtica socioeconmica y ambiental; sin embargo los problemas persisten, aunque con dinmicas modificadas.86
" C. Klemm, Conservation and Development: economic and social costs", IUCN-CEP, Work in Progress, num.14, Morges, 1982. Bs Romero Patricia. El peso de las polticas mexicanas en la sustentabilidad; En: La transicin hacia el desarrollo sustentable. INE-Semarnat- UAM-PNUMA. Mxico 2002. 86 Provencio, Enrique op cit.
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3.1 Perfil institucional de las polticas ambientales Por institucin ambiental se entiende a aquella organizacin regulada en el mbito poltico (aunque no necesariamente estatal) que se constituye sobre la base del cumplimiento de funciones externas vinculadas directamente a problemas ambientales. La institucin no est compuesta slo por personas o colectivos, ni por ideas per se, sino por funciones. La percepcin del sistema poltico en torno a la crisis ecolgica ha supuesto la creacin de un conjunto de instituciones especficamente ambientales y la reconversin ecolgica de otras. Las instituciones tienen vida propia y no pueden ser vistas como simple reflejo de las polticas, sino como parte consustancial de stas. 3.2 Tipos genricos de instituciones ambientales De control y correccin: Se trata de instituciones cuya funcin es controlar (detectar y corregir) los impactos ambientales. Se trata normalmente de agencias oficiales o bien dependientes de algn departamento gubernamental o bien de organismos autnomos de la administracin pblica. Son los casos de las agencias de medio ambiente o de las oficinas del defensor medio-ambiental o los paneles internacionales de seguimiento de convenios y acuerdos (como los derivados de la cumbre de Ro de Janeiro: cambio climtico, biodiversidad). Un buen ejemplo: el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente); y en el mbito privado de institutos, observatorios ambientales el Worldwatch Institute. De fomento: Son instituciones de naturaleza cientfica y propagandstica que tratan de poner a disposicin de los centros pblicos y privados estrategias de desarrollo sustentable, tecnologa de bajo impacto. Son centros formadores de tecnologas, de opinin y de estrategias y conductas productivas ecolgicamente sustentables. El IMTA, de Mxico y el Instituto de Diversificacin y Ahorro Energtico (IDAE), dependiente del Ministerio de Industria del gobierno espaol. De planificacin, gestin y coordinacin: La funcin de este tipo de instituciones es producir polticas pblicas ambientales al ms alto nivel poltico y administrativo, y de influir a travs de polticas transversales en los restantes departamentos. Los Ministerios o Secretaras de Medio Ambiente son un buen exponente de este tipo de institucin, pero tambin lo son organismos supranacionales como la Agencia Europea Ambiental o la Agencia para la proteccin ambiental norteamericana (EPA). Jurdicas: Es el caso de los fiscales de medio ambiente, la sala ambiental del Tribunal Superior europeo o la posible jurisdiccin ambiental especfica. En Mxico, la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente 113
De gestin y administracin de bienes ambientales: Instituciones encargadas de la gestin y conservacin de bienes ambientales especialmente protegidos: los Patronatos y las Juntas Rectoras de espacios naturales o los organismos dedicados a la conservacin de la biodiversidad en un ecosistema concreto, las fundaciones destinadas a la proteccin de una especie o de un habitat. En el caso de Mxico, la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas. De educacin ambiental: Promocin de valores, conocimientos, hbitos y prcticas que contribuyan al desarrollo de competencias para que los individuos y las colectividades participen activamente en el mejoramiento del ambiente. Suelen estar insertas en departamentos de educacin pero tambin toman forma de fundaciones, de ONGs, ctedras, institutos de investigacin, seminarios, etctera. De produccin legislativa: Los parlamentos y las cmaras legislativas han ido generando un volumen tal de legislacin especficamente ambiental que, junto con la existencia de ministerios y departamentos gubernamentales dedicados al medio ambiente, han provocado la necesidad de crear comisiones parlamentarias de medio ambiente. Estas comisiones cumplen la triple funcin de produccin de normas ambientales, de aprobacin de presupuestos y de control de la actividad gubernamental.
3.3 Fallas institucionales y de poltica En un estudio analtico sobre este tpico, Gabriel Quadri advierte que los procesos de deterioro ambiental que comprometen un horizonte de sustentabilidad a largo plazo suelen asociarse a los problemas de gestin del capital ecolgico, entendido este como el conjunto de recursos naturales comunes o pblicos. Estos problemas se interpretan, por una parte, como fallas institucionales y de poltica; por otra, como posibles errores de mercado donde pueden identificarse, de manera muy esquemtica, los siguientes elementos: La proteccin ambiental, con caractersticas de ser un bien pblico, tiene problemas graves para su provisin y, sobre todo, para su financiamiento en la medida en que los costos tienden a asumirse, privadamente, mientras los beneficios tienen un alcance social amplio, inclusive internacional. Libre acceso a recursos ambientales estratgicos por indefinicin de derechos de propiedad. Utilizacin de los sistemas biofsicos, de los recursos tanto renovables como no renovables, transgrediendo los umbrales de sustentabilidad (capacidades de carga, tasas de renovabilidad, agotamiento prematuro), as como un sistema de precios que no incorpora informacin ambiental y plantea un conflicto entre el beneficio privado y el inters colectivo.
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Inversin insuficiente (pasiva o activa) para la reconstitucin del capital natural y patrones de consumo depredadores, anclados en una cultura urbana dominante. Conductas sobreexplotadoras asociadas a la pobreza, en un contexto de cierre de opciones, derechos de propiedad poco o mal definidos e incremento poblacional. Mantenimiento de subsidios y otros incentivos que promueven conductas productivas y de consumo divergentes de los objetivos de proteccin ambiental y sustentabilidad. Subestimacin, en la toma de decisiones pblicas y privadas, de los bienes y servicios ambientales que presta la naturaleza. Todava no contamos con mecanismos adecuados para asumir, en trminos econmicos, el valor de sus usos directos o indirectos; ni el valor de las opciones implcitas en su conservacin, ni de su valor intrnseco. En los proyectos y programas, tanto del sector pblico como del privado; as como en las decisiones individuales de consumo, no se suele reflejar el costo de oportunidad de deteriorar o destruir tales bienes y servicios. Fallas regulatorias, que limitan el alcance de la poltica ambiental y que, en ocasiones, se traducen en normas con altos costos de transaccin y baja efectividad, incumplimiento de objetivos de calidad ambiental, distorsiones y lastres competitivos que afectan a empresas y productores; discrecionalidad e incertidumbre, desequilibrio entre reglas sustantivaslegislativas y regulacin administrativa; mecanismos judiciales dbiles; dificultades para inducir la cooperacin social; asimetra en costos y beneficios e inequidad. Informacin insuficiente para promover la participacin y la corresponsabilidad, fijar objetivos, evaluar el desempeo de las polticas para esclarecer costos ambientales; as como su incidencia diferenciada tanto intra como intergeneracional. Esta circunstancia tiende a desactivar mecanismos para la accin colectiva.87 Insuficiente explicacin y comprensin de los contenidos ticos del DS en el marco de las relaciones polticas y econmicas concretas que permitan dimensionar los derechos y los deberes de los principales protagonistas del gobierno, de las organizaciones sociales y empresariales, as como establecer mecanismos operativos que permitan poner en prctica los postulados de la sustentabilidad.
87
Quadri de la Torre G. Sustentabidad urbana y desigualdad: argumentos de poltica pblica.
En "Desarrollo,
desigualdad y medio ambiente". Edit. Cal y Arena. Mxico 1994.
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III. GESTIN SOCIAL Y ADMINISTRACIN PBLICA
JL/os problemas ambientales de Mxico han atrado la atencin gubernamental desde hace mucho tiempo; no obstante, lo ambiental entr en la agenda bajo una concepcin limitada: inicialmente slo eran situaciones relevantes como agua potable-salud, contaminacin urbana-salud o uso de agroqumicos-salud. Sin embargo, a fines de los aos setenta el modo de pensar el ambiente y el cmo el gobierno ha ido incorporando el tema en sus programas sectoriales, fueron influidos por un impresionante espritu globalizador, el mismo que llev a pensar en "una sola tierra".88 1. Fundamentos polticos internacionales del desarrollo sustentable Tres sucesos internacionales han marcado la evolucin del desarrollo sustentable durante las tres dcadas recientes, a saber: la Conferencia de Estocolmo de 1972, la Conferencia de Ro de 1992 y la Cumbre de Johannesburgo de 2002. Estos encuentros resultan significativos, no porque representen desviaciones radicales con respecto a las polticas del pasado, ni debido a que, como consecuencia de ellas, los gobiernos modificaran fundamentalmente sus agendas polticas, sino ms bien porque representan el resultado institucional formal de las exigencias del pblico para que los gobiernos e instituciones internacionales se enfrenten a las crecientes crisis ambientales. En tal sentido, estos eventos constituyen la culminacin de perodos previos de luchas ambientalistas en el entorno internacional, a la vez que marcan el inicio de nuevos perodos de actividad poltica. 1.1 La Conferencia de Estocolmo La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Entorno Humano, celebrada en Estocolmo en 1972, adquiri relevancia al reflejar la creciente angustia del pblico en las sociedades del Norte en relacin con los impactos negativos ocasionados por la industrializacin. En trminos muy claros, la Conferencia de Estocolmo fue impulsada por ciudadanos de pases industrializados que manifestaron su creciente preocupacin por los impactos acumulativos de la contaminacin estacionaria y mvil. Los pronsticos sobre un planeta vuelto inhabitable como consecuencia de la expansin industrial estuvieron conformados por profecas neomaltusianas referentes a la explosin demogrfica en el mundo en desarrollo. Obras como Silent Spring (Carson, 1962),89 The Population Bomb (Erhlich, 1990),90 y
" La compilacin de Maurice Strong Quin defiende la Tierra?, Mxico, FCE, 1975. Carson, Rache. Silenl spring, Boston: Houghton Mifnin, 1962 90 Erhlich, Paul. The Population bomb. New York: Ballantine Books, 1990
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Cornelio Rojos Orozco
The Limits Growth (Meadows et al., 1972)91 reflejaron las ansiedades generales del pblico en los pases industrializados, al pintar escenarios dantescos originados como consecuencia de la reduccin de los recursos, del aumento en la contaminacin, y de poblaciones en constante crecimiento El proceso preparatorio de la Conferencia de Estocolmo se convirti, de muchas maneras, en un ensayo para las subsiguientes luchas entre el Norte industrializado y los pases en desarrollo del Sur, luchas que continan hasta el presente. A medida que los organizadores de la conferencia buscaban un marco de trabajo que gozara del consenso de las 113 naciones participantes, la agenda ambiental de las sociedades industrializadas choc de frente con las perspectivas y prioridades polticas del mundo en desarrollo. En contraste con los problemas de la industrializacin en los pases del Norte, los pases en desarrollo identificaron el problema del alivio de la pobreza como su desafo ms urgente para detener la degradacin del ambiente, y as llamaron la atencin sobre la relacin existente entre el empobrecimiento y la degradacin de los recursos naturales a travs de la erosin del suelo, la deforestacin, desertificacin y disminucin de las fuentes de agua. 1.2 La Conferencia de Ro Del 3 al 14 de junio de 1992 se celebr en Ro de Janeiro, Brasil, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, tambin conocida como "Cumbre de la Tierra", la cual reuni a ms de cien jefes de Estado y a voceros de ms de 170 pases con el objetivo de plantear los problemas ms graves del deterioro ambiental del planeta y buscar soluciones para preservar la vida en el mismo. En la Conferencia, las naciones industrializadas y los pases en vas de desarrollo tendieron a reprocharse mutuamente el no responsabilizarse ni de la creciente y agravante generacin de los problemas ambientales, ni de asumir los costos para su solucin. Muchas delegaciones de la reunin criticaron a Estados Unidos por lo que llamaron su abdicacin de liderazgo en la solucin a los problemas ambientales, lo cual no sera ms que reflejo de un conflicto latente mucho ms amplio, constituido por las diferentes perspectivas de un Occidente desarrollado que prefiri poner el nfasis en los problemas globales del deterioro ambiental, frente a la preocupacin fundamental de los pases en desarrollo sobre cmo cuidar el medio ambiente sin descuidar las urgentes necesidades del crecimiento y el desarrollo econmico.92 Los logros formales fueron, de cierta manera, considerables. Se suscribieron convenciones globales sobre cambios climticos y biodiversidad; los gobiernos
" Meadows, Donella / Dermis Meadows / Jorgen Randers / William W. Behrens III. Limits to growth. New York: Universe Books, 1972. " Gil Villegas Francisco. Polticas de Proteccin del Medio Ambiente. Colmex. V, Mxico, 1994.
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concordaron en un conjunto de principios denominados Carta de la Tierra, los cuales habran de ser respetados por los gobiernos y la poblacin, se adopt un programa de acciones para promover la sustentabilidad, el cual se denomin Agenda 21, y se cre un mecanismo institucional dentro del sistema de las Naciones Unidas, a saber, la Comisin para el Desarrollo Sustentable (CSD). Puede agregarse a esta lista el hecho de que la Cumbre de la Tierra constituy la culminacin de un perodo dilatado e intenso de toma de conciencia por parte de los creadores de polticas a los ms altos niveles (ver Holmberg/Thomson/ Timberlake, 1993, una de las recapitulaciones mejor concebidas). La celebracin de ECO92 puede visualizarse como el momento en el que la comunidad internacional formalmente adopt el concepto de desarrollo sustentable como norma para medir los objetivos y el desempeo del desarrollo tanto en el Norte como en el Sur. Al reflejar una perspectiva de los pases del Sur, en el enfoque de ECO92 se busc enfatizar las necesidades bsicas de desarrollo dentro de un esquema de trabajo que inclua problemas ambientales. Tal actitud se hizo particularmente evidente en el enfoque promovido por los pases del Norte, que postularon el "crecimiento como siempre" y las innovaciones tecnolgicas como los pilares estratgicos de un desarrollo sustentable. Al igual que lo sucedido con la Conferencia de Estocolmo, la Cumbre de la Tierra no alter de manera fundamental el enfoque habitual sobre el desarrollo, ni tampoco mejor significativamente las condiciones polticas requeridas para encaminar el mundo hacia el desarrollo sustentable. Los incentivos econmicos internacionales permanecieron virtualmente intactos, las relaciones de poder entre el Norte y el Sur no experimentaron modificaciones y las desigualdades econmicas continuaron en aumento (United Nations Development Program, 1994). La Cumbre de la Tierra mitig las preocupaciones polticas internas de los dirigentes frente a sus respectivos pblicos, aun cuando las principales relaciones econmicas y sociales permanecan invariables. En pocas palabras, ECO92 produjo un amplio acuerdo verbal pero pospuso para un futuro indefinido la aceptacin real de compromisos y la adopcin de reformas estructurales necesarias para promover un desarrollo sustentable. Existi otra falla significativa que influy negativamente sobre la agenda internacional de desarrollo en los aos subsiguientes. Aun cuando la Conferencia de Ro proclam haber establecido el vnculo vital entre las dimensiones econmicas y ambientales, del desarrollo sustentable, descuid de manera significativa el tercer pilar de la sustentabilidad, a saber, la dimensin social. Ese descuido incentiv la convocatoria de sucesivas cumbres internacionales bajo los auspicios de las Naciones Unidas para restablecer la importancia que debera darse a tales preocupaciones dentro de las agendas de los creadores de polticas. La celebracin de dichas cumbres se inici en 119
1994 con la Cumbre de Viena, seguida rpidamente por la Cumbre de El Cairo sobre Poblacin celebrada en 1994, la Cumbre Social de Copenhague, y la Cumbre de Beijing sobre la Mujer, ambas celebradas en 1995, as como la Cumbre II sobre el Habitat de 1996. 1.3 La Cumbre de Johannesburgo Diez aos despus de Ro, y conforme al mandato de la Resolucin 55/199 de la Asamblea General de Naciones Unidas, los lderes del mundo se renen nuevamente en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sustentable (CMDS) en Johannesburgo, Sudfrica del 26 de agosto al 4 de septiembre del 2002, para evaluar el cumplimiento de la Agenda 21, los avances hacia la sustentabilidad alcanzados por los pases participantes, sobre problemas prioritarios: agua, energa, agricultura, salud y biodiversidad, entrelazados con la defensa del medio, y las tareas que an estn pendientes. El Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Arman, seal que "el progreso esperado en temas medioambientales ha sido lento, mientras que la situacin del medio ambiente mundial es frgil y las medidas de conservacin insatisfactorias... No se han obtenido los beneficios econmicos, sociales y culturales que se esperaban del proceso de globalizacin, y ste no ha propiciado la integracin regional. En cambio, la problemtica ambiental se globaliza y existe una fuerte interdependencia y vulnerabilidad social, ambiental y econmica. La apertura financiera y comercial no ha favorecido el incremento en la generacin de empleos y el crecimiento econmico no se ha traducido en los beneficios sociales esperados. A lo anterior, se suma el deterioro de las condiciones ambientales y su efecto adverso sobre la salud y la calidad de vida." Es difcil pronosticar resultados de esta Cumbre, sin embargo, la prensa internacional report noticias desalentadoras. El 2 de septiembre del 2002:
"Insuficientes los resultados de la Cumbre, para UE y ecologistas" (El Sol de Mxico) "Tema energtico hace peligrar la Cumbre. Suspenden las negociaciones sobre la
sustitucin del petrleo" (Novedades). El 4 de septiembre del 2002: "El enigma de

Johannesburgo, cul desarrollo sustentable?", "Johannesburgo: cumbres vergonzosas" (La Jornada), "Dejan solo en Cumbre a gobierno de Bush" (El Universal). "Salvar el
futuro del planeta?... tras reconocer que E.U. en calidad de primera potencia econmica es el principal contaminador del planeta, su representante advirti
que lo propuesto en Kyoto no era admisible porque reducira 4 por ciento el crecimiento
del P1B de su pas" (Excelsior 2/8/02). Algunas notas optimistas son: Acuerdo en Biodiversidad. Los grupos de trabajo acordaron cumplir la meta de reducir la prdida de biodiversidad antes del 2010. El acuerdo cont con el apoyo de Estados Unidos quien no ha ratificado la Convencin de Naciones Unidas sobre Biodiversidad que es un instrumento an 120
ms poderoso" (Milenio 2/8/02). Canad y Rusia ratificarn el protocolo de Kyoto^">,
con lo cual prcticamente se asegura la implementacin del Tratado (Milenio y

Uno Ms Uno, 4/8/02), "Aprueban plan de accin en Johannesburgo. ONG's critican
documento" (Novedades, 4/8/02). Los gobiernos de Mxico, Costa Rica, Honduras y Nigeria, y diversas ONGs firmaron un acuerdo destinado a fomentar la educacin para el desarrollo sustentable. Asimismo, Mxico a nombre de los 15 pases megadiversos afines, entre ellos Brasil, Colombia, Costa Rica, China, Sudfrica y Venezuela, logr incluir dentro del Plan de Accin el compromiso para negociar un "rgimen internacional " que permita a comunidades indgenas un reparto "equitativo y justo" de las riquezas que obtienen pases ricos de la explotacin de sus conocimientos ancestrales y de sus recursos naturales, anunci que difundir la "Carta de la Tierra" que contiene principios ticos fundamentales para el desarrollo sustentable; se record que Mxico fue el primer pas en ratificar el protocolo de Kyoto y hoy ha dejado de quemar 70 por ciento del gas natural asociado a la explotacin petrolera y de emitir 6.3 millones de toneladas de bixido de carbono. Mxico tambin ha decretado la zona martima exclusiva como refugio de ballenas y delfines, convirtiendo a nuestro pas en el santuario ms extenso del mundo para estos maravillosos mamferos marinos. La UE reformar su "perverso" sistema de subsidios a la agricultura e incrementar el 15 por ciento la produccin mundial de la energa no renovable; sin embargo, se acept la propuesta de Brasil para establecer un objetivo de aumentar el 10 por ciento de uso de las llamadas nuevas energas renovables como la solar, elica y geotrmica y la exclusin de los grandes proyectos hidrolgicos y las fuentes naturales no renovables. Todos compartieron el objetivo de reducir a la mitad el nmero de pobres antes del 2015. Estados Unidos por su parte lanz 5 iniciativas particulares de cooperacin (de tipo 2) destinadas a ayudar a los pases ms pobres en temas de canalizacin del agua (970 mdd de fondos pblicos en 3 aos), acceso a la energa (43 mdd en el 2003), lucha contra el hambre en frica (90 mdd en el 2003), proteccin de las selvas del Congo (53 mdd en 4 aos), y lucha eontra el SIDA, tuberculosis, paludismo y malaria (1,200 mdd en el 2003). El dinero para financiar estos proyectos no provendr del aumento de Ayuda Pblica al Desarrollo (APD), anunciado en la conferencia de la ONU celebrada en Monterrey, Mxico, en marzo/2002, ya que no fue aprobado por el Congreso. Su procedencia no qued clara. En Mxico, EU decidi aumentar su APD hasta el 2006.
' Acuerdo de Kyoto. El protocolo para reducir la emisiones de gases de efecto invernadero, a las que se atribuye el calentamiento global, fue adoptado en la Conferencia de las Naciones Unidas celebrada en Kyoto, Japn en 1997. Es un acuerdo autnomo, pero vinculado a la Convencin sobre cambio climtico. Se someti a la firma el 16 de marzo de 1998 en la sede de la ONU en Nueva York. Hasta el 30 de agosto/02, slo 89 pases lo haban ratificado. Entrar en vigor cuando lo hayan ratificado los pases que en conjunto sean responsables de 55 por ciento de las emisiones de bixido de carbono (fuente: La Convencin y protocolo de Kyoto http://unfccc.int).
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A pesar del esfuerzo realizado por los representantes de los pases participantes hubo indicios de que la cpula de la globalizacin no se encuentra muy interesada en minucias como la pobreza, la explosin demogrfica, la inestabilidad social, la mala explotacin del mar, del ambiente y de los recursos naturales. Representantes de 189 pases aprobaron el Plan de Accin de Johannesburgo que ser el marco de actuacin internacional para los prximos aos y que a pesar de ser fruto de interminables y tensas discusiones acab siendo tibio y vago segn organizaciones no gubernamentales. Sin embargo, se reconoce que los mayores logros prcticos de esta Cumbre fueron el compromiso de reducir a la mitad el numero de personas que no poseen agua corriente en sus casas, unos 2,400 millones de personas segn la ONU, y el anuncio del jefe del gobierno ruso Mijail Kasianov, sobre una ratificacin del protocolo de Kyoto "en un futuro muy cercano". De esta forma dicho Plan de casi 70 pginas de recomendaciones y objetivos intenta conciliar el crecimiento econmico, la justicia social y la proteccin del medio ambiente. 1.4 Compromisos internacionales para la proteccin de la atmsfera Mxico participa de manera bilateral o multilateral en los siguientes convenios internacionales: La Convencin marco sobre el Cambio Climtico. El Convenio de Basilea sobre Movimiento Transfronterizo de Residuos Peligrosos. El Convenio sobre la Diversidad Biolgica. El Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Reducen la Capa de Ozono. La Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES). La Normatividad Ambiental y la Autorregulacin, segn los Acuerdos ISO 9000 e ISO 14000. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), en particular, a los contenidos en la Agenda 21. Igualmente contribuye al libre comercio y su articulacin con los objetivos del DS, principalmente, en cuanto al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y Canad (TLCAN) bsicamente, por medio de: Acuerdo Paralelo para la Proteccin del Ambiente; La Comisin de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (CC AAN); El Banco para el Desarrollo de Amrica del Norte (Bandan); El Fondo Ambiental de Amrica del Norte. En el cumplimiento de compromisos regionales, destacan:
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La prevencin y control de la contaminacin ambiental en la frontera norte, mediante la Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza (Cocef) y el Programa Ambiental Frontera XXI; El seguimiento y control del movimiento transfronterizo de residuos peligrosos conforme a lo establecido en el Convenio de la Paz, firmado con los Estados Unidos; El Programa de Cooperacin Ambiental Mxico-Canad; El apoyo a los pases de Centroamrica mediante una cooperacin activa con la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo.
1.4.1 Protocolo de Montreal Este convenio, que en la actualidad es seguido por 157 pases, fue firmado en Montreal, Canad en 1987, y tiene por objeto detener el deterioro de la capa de ozono estratosfrico. El protocolo de Montreal estableci que para 1998 se reducira a 50 por ciento la produccin de (cloro-fluoro-carbonos) CFC, hasta su eliminacin total n la primera dcada de este siglo, pero debido a que las tendencias no se vean disminuir, se enmend el protocolo en 1992 en Copenhague, con lo cual los pases desarrollados se comprometieron a eliminar la produccin y el uso de los CFC en 1996, aadiendo a la lista de sustancias controladas los HCFC halones y el bromuro de metilio. Los pases en desarrollo tienen responsabilidades similares pero con un periodo de gracia de 10 aos. Tambin se establecen diferentes plazos para las dems sustancias, de tal manera que no se afecten las economas ni el dsarrollo de los pases implicados. Mxico corresponde a esta ltima clasificacin; sin embargo, se tiene programado eliminar las sustancias en un plazo menor de tiempo. Nuestro pas se encuentra entre los trece que eliminaran para el ao 2000 su produccin e importacin de CFC (cloro-fluoro-carbono) y halones, y entre los cinco pases que han eliminado mayor volumen de CFC y halones, y es el nico pas de alto consumo que lo ha reducido93 Esto se ha logrado gracias a que paralelamente al proceso evolutivo del Protocolo de Montreal, la industria mexicana desde 1989 puso en marcha diversas acciones concretas para proteger la capa de ozono94.
93
China e India (otros dos pases de alto consumo) no han reducido su produccin e importacin, por el contrario, la han aumentado en 81 y 23 por ciento, respectivamente. Como consecuencia de este tratado internacional se puede observar en el mercado diversos artculos con leyendas como "este producto no daa la capa de ozono", los cuales han sustituido en su tecnologa sustancias alternas a los CFC como el vapor de agua a presin en el unicel (poliesrireno expandido), o los gases de propano-butano en los aerosoles, por ejemplo.
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Entre los aspectos de la estrategia que Mxico ha seguido para seguir con el protocolo resalta: Negociacin de convenios voluntarios con industrias, desarrollo de programas de difusin y capacitacin tcnica, la realizacin de proyectos de inversin usando tecnologas limpias, y la regulacin de la importacin y exportacin de sustancias controladas. Con esta estrategia, adems de lo anterior, se han obtenido diversos logros, tales como: la produccin e importacin se ha limitado a 40 por ciento del ao base (de inicio, 1989), lo que representa ms de 6,000 tons de CFC eliminadas; desarrollo de proyectos en sectores como refrigeracin domstica y comercial, solventes espumas, aire acondicionado central y automotriz,95 y capacitacin a tcnicos en los sectores de aire acondicionado central, solventes y aire acondicionado automotriz. 1.4.2 Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico Esta convencin fue adoptada por 155 pases (muchos ms la han ratificado) durante la Conferencia de la Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) realizada en Ro de Janeiro, Brasil en 1992, y tuvo como objetivo ltimo alcanzar la estabilizacin de las concentraciones de los gases de efecto invernadero en la atmsfera a un nivel que previniera la interferencia de las acciones humanas peligrosas en el sistema climtico.% Este nivel debera ser alcanzado dentro de un tiempo lmite suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten de manera natural al cambio climtico, para asegurar que la produccin alimentaria no se vea amenazada y permitir as que el desarrollo econmico proceda de manera sustentable (CNUMAD 1992, Programa 21). Los principales compromisos que abarcan diversos aspectos, tales como formular, implantar y actualizar programas nacionales y regionales, que contengan medidas para mitigar el cambio climtico; promover la transferencia de tecnologa que reduzca las emisiones de gases de efecto invernadero antes mencionados en los sectores pertinentes, como energa, transporte, industria, agricultura, silvicultura y gestin de desechos, y promover y apoyar la educacin, la capacitacin y la sensibilizacin del pblico respecto al cambio climtico, as como estimular la participacin en ese proceso.
*s Avance de diez proyectos con asistencia tcnica de la United States Environment Protection Agency (USEPA); Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): siete proyectos, los proyectos representan una reduccin en consumo de aproximadamente 2,500 tons. Se desarrollan cuatro proyectos adicionales en el sector de la refrigeracin comercial para WB, tres de los cuales ya estn aprobados. ^ Para actualizar informacin se recomienda consultar los avances del Protocolo de Kyoto en la pgina web del Instituto Nacional de Ecologa (1NE).
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Como se analiz en el captulo referente a los problemas macroecolgicos, el incremento de las concentraciones de los gases de invernadero est vinculado con actividades primordiales de la economa; la produccin de energa contribuye con 62 por ciento de los gases de invernadero, y con el 21 por ciento el sector agrcola. El dilema entre el desarrollo econmico y el calentamiento de la Tierra tiene preocupados a los pases industrializados, quienes son los principales emisores de los gases de invernadero ya que en el largo plazo, el calentamiento global puede tener consecuencias irreversibles. Sin embargo los pases en vas de desarrollo no pueden deslindarse del binomio energa-desarrollo, por tanto deben de hacer esfuerzos por ajustar las polticas de desarrollo a los lincamientos de esta Convencin Marco sobre el Cambio Climtico. En los ltimos aos, y con el fin de cumplir con los compromisos adquiridos al firmar la Convencin, Mxico ha llevado a cabo varias acciones que tendrn un impacto sensible en sus emisiones; las mismas incluyen compromisos en el rea de poltica energtica, recursos naturales y poltica ambiental, diseados para mejorar la calidad del aire en las principales reas urbanas del pas. Lo anterior influir en la proyeccin de las futuras emisiones de gases de invernadero en la prxima dcada y en los aos posteriores. 1.5 Cooperacin ambiental Mxico-Estados Unidos (TLCN) Probablemente sea en la frontera de Mxico con Estados Unidos donde ms claramente se puede ejemplificar la degradacin ambiental internacional. En los ltimos veinte aos, de acuerdo con Francisco Gil Villegas, esta zona fronteriza ha registrado una tasa de crecimiento poblacional de 3.4 por ciento, cifra superior a la media anual nacional, que es de 2.6. En forma simultnea han crecido los problemas de contaminacin ambiental que afectan principalmente a los habitantes de las doce ciudades medias de la regin, contiguas a localidades del otro lado de la frontera, con cuyos vecinos se comparten el aire y el agua, y por ende, igual problemtica ambiental. Losflujosde contaminacin son, por otro lado, bilaterales, pues el problema tradicional de la salinidad del Ro Colorado ha sido un factor de contaminacin que ha venido de Estados Unidos a Mxico, as como tambin lo fue el alarmante problema, denunciado en varios medios a principios de 1992, de cmo se estaba usando de basurero para desechos radioactivos de industrias estadounidenses, una franja del territorio mexicano cercana a Tijuana, Baja California. Estos problemas han requerido inevitablemente instrumentos polticos de control de la contaminacin ambiental que rebasan a los instrumentos de intento de solucin econmica al problema, tales como pueden ser los impuestos, los subsidios e incluso el establecimiento de un mercado de permisos de emisin.97
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Gil Villegas Francisco, La poltica de proteccin al medio ambiente en Mxico durante el gobierno de Carlos Salinas De
Cortari. En "Medio ambiente, problemas y soluciones" op cit.
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Cometi Rojas Orozco
Los compromisos de cooperacin entre Mxico, Estados Unidos y Canad, se inscriben en el mbito del Acuerdo Paralelo en materia ambiental del TLC en donde se prev la creacin de una Comisin para la Cooperacin Ambiental, la cual tiene, entre sus tareas, la supervisin del cumplimiento de las leyes ambientales en toda la regin de Amrica del Norte. Estados Unidos necesita de Mxico y Canad no slo para consolidar un bloque econmico regional capaz de competir eficazmente en el contexto globalizado con los bloques rivales que se configuran en Europa y en el Pacfico, sino tambin para llevar a cabo su propia poltica ambiental. Mientras mejor nivel de vida y ms desarrollo tengan sus vecinos, ms probabilidades habr de proteger eficazmente al medio ambiente, porque la pobreza y la industrializacin en condiciones de subdesarrollo, constituyen dos de las principales fuentes del deterioro ambiental contemporneo. Tal parece que, aun cuando los acuerdos paralelos al TLC han logrado generar mecanismos de concertacin internacional sin precedente para la proteccin del medio ambiente, el gran reto est todava por delante y rebasa el nivel de la relacin bilateral. En un orden globalizado se vislumbra como imprescindible la creacin de un organismo internacional al servicio del inters colectivo de todos sus miembros. A diferencia de un cartel como el de la OPEP, parece requerirse ahora de un cartel ecolgico capaz de actuar en beneficio no slo de un pas o de una regin, sino que al proteger el medio ambiente, estara ayudando a todo un hemisferio y con ello al planeta en general. 2. Marco institucional del Gobierno Federal Los aos recientes han sido de auge en la poltica y la gestin ambientales mexicanas, el Ejecutivo Federal ha dado muestras del inters oficial por incluir definitivamente la cuestin ambiental en la planeacin nacional. 2.1 Reestructuracin de la administracin pblica La administracin pblica mexicana, a lo largo de cinco lustros ha transformado y modernizado sus instituciones para la gestin ambiental desde un enfoque ecolgico. Los primeros antecedentes se remontan a los aos cuarenta, con la promulgacin de la Ley de Conservacin de Suelo y Agua. Tres dcadas ms tarde, al inicio de los aos setenta, se promulg la Ley para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental. La primera se enfoc al manejo de los recursos naturales relacionados con las actividades productivas del medio rural; mientras que la segunda se orient, de manera destacada, a prevenir los efectos de la contaminacin sobre la salud.
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En 1972 se dio la primera respuesta directa de reorganizacin administrativa del Gobierno Federal para enfrentar los problemas ambientales desde un enfoque eminentemente sanitario como respuesta a la contaminacin del aire en las grandes ciudades, de los cuerpos de agua y de los suelos, al instituirse la Subsecretara para el Mejoramiento del Ambiente en la Secretara de Salubridad y Asistencia. A lo largo de cuatro dcadas (1940-1980), la estrategia de desarrollo nacional se centr en el impulso a la industrializacin a travs de la sustitucin de importaciones. El medio fundamental fue la intervencin directa del Estado en la economa, que inclua la proteccin del mercado interno. La industrializacin subordin el desarrollo de las dems actividades econmicas, particularmente las del sector primario, gener un modelo de explotacin intensiva y extensiva de los recursos naturales, as como de un desarrollo urbano-industrial que no previo sus efectos ambientales ni regul adecuadamente sus resultados en trminos de manejo de residuos, emisin de contaminantes a la atmsfera o descargas en los cuerpos de agua. La riqueza natural del pas hizo posible la industrializacin, pero sin estrategias ni polticas conscientes y capaces de vincular el desarrollo econmico y la mejora social con sus bases naturales de sustentacin. Desde la perspectiva ambiental, al final de esos aos slo se tuvieron respuestas remediales para enfrentar las consecuencias del desarrollo industrial sobre la salud, pero soslay sus implicaciones para el desarrollo mismo. En suma, no se valorizaron los recursos y servicios ambientales de los recursos naturales ni se regularon adecuadamente las actividades econmicas y el proceso de urbanizacin, para amortiguar y controlar sus efectos sobre las condiciones del medio ambiente. Al iniciarse los aos ochenta el agotamiento de ese modelo de industrializacin dio lugar a una severa crisis econmica con consecuencias hasta nuestros das, pero permiti tambin la reorientacin de la estrategia nacional de desarrollo. Entre diversas respuestas, destacan las mltiples reformas a la adecuacin institucional, que tambin impactaron las concepciones y las polticas para mejorar el aprovechamiento de los recursos naturales, as como la regulacin y la normatividad para atender puntualmente los efectos del desarrollo sobre el medio ambiente. A partir de 1982, la poltica ambiental mexicana comenz a adquirir un enfoque integral y se reform la Constitucin para crear nuevas instituciones y precisar las bases jurdicas y administrativas de la poltica de proteccin ecolgica. En ese ao se cre la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE), para fortalecer la capacidad gubernamental y garantizar el cumplimiento de las leyes y reglamentos, as como para formular nuevas orientaciones de poltica ecolgica 127
con la corresponsabilidad entre gobierno y sociedad. Tambin durante ese ao se promulg la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (LFPA), para regular los efectos de las actividades humanas sobre los recursos naturales, el manejo de residuos slidos y las descargas, integrando la perspectiva de proteccin a la salud humana. En 1983 la Constitucin Poltica fue reformada, incorporando a las facultades del Estado, la de imponer modalidades a la actividad empresarial tendentes a la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico. Cuatro aos ms tarde, en 1987, se facult al Congreso de la Unin para legislar en trminos de la concurrencia de los tres rdenes de gobierno, en la materia. Con los antecedentes de esa reforma y con base en las leyes anteriores, fueron promulgadas la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) cinco reglamentos, normas tcnicas ecolgicas y cuatro normas oficiales mexicanas, as como las leyes respectivas en las entidades federativas. Hasta la fecha, la LGEEPA ha sido la base de la poltica ecolgica general y regula los instrumentos para su aplicacin, por sus disposiciones en materia de ordenamiento ecolgico, evaluacin de impacto y riesgo ambiental, proteccin de la flora y fauna, uso racional de los recursos naturales, participacin social y educacin ambiental, as como medidas de control, seguridad y sanciones. El fortalecimiento institucional de los instrumentos del Estado para orientar, regular, dirigir e incluso prohibir actividades econmicas en funcin de sus implicaciones y efectos sobre los sistemas ecolgicos, el medio ambiente, la salud humana y el desarrollo mismo del pas, con el tiempo, y aunque con un enfoque muy sectorizado, se ha traducido en polticas pblicas y en compromisos gubernamentales a favor de un desarrollo que asuma sus bases naturales de sustentacin. En 1989 se cre la Comisin Nacional del Agua (CN A), definida como la autoridad nica en el mbito federal en materia de administracin del agua y se le dot con la necesaria autonoma tcnica y operativa. Los objetivos de esta reforma, adems de mejorar la administracin del agua y la dotacin de los servicios, fueron tambin de carcter ambiental, por lo cual se fortalecieron las capacidades de la CNA para realizar programas de proteccin de las cuencas hidrolgicas y de vigilancia en el cumplimiento de las normas sobre las descargas y tratamientos del agua. En 1992 fue reformada la Ley de Aguas Nacionales para permitir una mayor participacin de organizaciones de usuarios en la operacin de la infraestructura, fomentar la inversin privada para mejorar los servicios y su calidad, as como transferir a diferentes organizaciones sociales de usuarios el manejo, administracin y cuidado del recurso. 128
El desarrollo sustentable: mimo paradigma para la administracin pblica
En ese mismo ao se transform la SEDUE en la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), con lo cual se logr un nuevo avance en materia de poltica ambiental. La creacin de esa Secretara otorg a la poltica social un nuevo rango, al asumir entre sus funciones las de formular, conducir y evaluar la poltica general de desarrollo social, articulando sus objetivos, estrategias, polticas y programas con el medio ambiente. Para la consecucin de la poltica ecolgica, la SEDESOL cont con dos entidades desconcentradas, con autonoma tcnica y operativa: el Instituto Nacional de Ecologa (INE) y la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (PROFEPA). Finalmente, teniendo como antecedentes esa reorganizacin institucional y poltica, en 1994 se inici una estrategia nacional de desarrollo, orientada a impulsar nuevas polticas pblicas y su integracin, con mayor corresponsabilidad del gobierno y la sociedad, reconociendo la necesidad de articular los objetivos econmicos, sociales y ambientales. Con tal propsito se crea la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), qued bajo su coordinacin la CNA, el INE y la Profepa y concentr las atribuciones relacionadas con los recursos pesqueros, forestales y de suelo. Con el cambio de administracin a finales del 2000, y con base en el artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal se reestructura esta Secretara, transfirindose el rea de pesca a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin. La nueva Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) contina con la coordinacin de CNA, Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (IMTA) y se hace cargo de la Comisin Nacional Forestal (Conafor) y de la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas (Conanp) de reciente creacin. La actividad de la SEMARNAT, en torno a detener y revertir los procesos que contribuyen a la degradacin ambiental y al agotamiento de la riqueza natural debe considerarse desde una perspectiva positiva; en un primer momento, por sus antecedentes institucionales, pero sobre todo porque significa el reconocimiento gubernamental de que los asuntos ambientales son cada vez ms complejos, de obligado carcter social, es decir, pblico y por tanto, son asuntos de Estado. Existen, sin embargo fuertes inercias en las adecuaciones de la administracin pblica federal, con un arraigado enfoque sectorial y sesgos eficientistas. El incremento en la complejidad de los problemas ambientales, que llama a inusitado inters y demanda pblica, coloca a la SEMARNAT en situacin difcil para promover una poltica ambiental como instrumento de transicin al desarrollo sustentable. Por un lado, la hace aparecer como la nica responsable de "devolvernos un ambiente limpio" y, por otro, la manera de percibir el ambiente, confundindolo con criterios meramente ecologistas, determina tanto la 129
jerarquizacin de las prioridades de cada dependencia gubernamental, como al reducdorsmo al que se confina a esa dependencia, pues escapa a sus capacidades atender la cuestin ambiental en su totalidad98 y sus impactos en las tendencias del desarrollo. 2.2 Avances de programas sectoriales La evidencia del deterioro ambiental y de sus implicaciones sobre la salud, la economa y la calidad de vida, determin respuestas institucionales sectoriales, en bsqueda de una gestin ambiental apropiada. En el informe que Mxico present en Johannesburgo, aparecen los siguientes avances." Energa. Destaca el desarrollo de una poltica energtica ambiental, la constitucin del Fondo para la Promocin de Fuentes de Energa Renovable, y la reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero que regula el Protocolo de Kyoto: 6.3 millones de toneladas de bixido de carbono, correspondientes al 16 por ciento de la aportacin total de PEMEX y una importante disminucin en emisiones de gas metano, gas mucho ms agresivo en el calentamiento global del clima que el primero. Asimismo el abastecimiento de servicios de electricidad a la poblacin rural que no cuenta con ellos, dando prioridad al uso de energas renovables, y promueve que sus empresas lleven a cabo acciones en materia de conservacin del agua y del suelo. Turismo. El fortalecimiento de la normatividad turstica con criterios ambientales y la puesta en marcha de la Estrategia Nacional para el Desarrollo del Turismo Sustentable, as como del Sistema de Atencin y Control Ambiental. El sector ha mostrado una clara voluntad poltica para impulsar el desarrollo de una industria turstica sustentable. Asimismo el desarrollo de las actividades ecotursticas, principalmente en las reas naturales protegidas (ANP), a travs de la instrumentacin del Convenio del Ao Internacional del Ecoturismo firmado entre SEMARNAT y SECTUR (1992). Salud. Los daos a la salud en Mxico siguen siendo mayores en el medio rural que en las zonas urbanas, en las entidades del sur del pas que en los estados del norte, y en las familias de menores ingresos, sobre todo las familias indgenas, que en los hogares con mayores recursos.
" Santes Alvarez Ricardo V., en Sociedad y medio ambiente. "Contribuciones a la sociologa ambiental". Edit. Asoc. Latinoamericana de sociologa/UAP. Mxico.
" SEMARNAT, Mxico en Johannesburgo, 2002.
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Los avances en la eliminacin de plomo en gasolinas se reflejaron en una disminucin del nivel de plomo en la sangre de la poblacin infantil de 12.7 a menos de 6 mg/dl de 1988 a 1998. De igual forma, la ampliacin en la cobertura de abastecimiento y cloracin de agua en fuentes formales de abastecimiento, se ha manifestado en la declinacin en 70.5 por ciento de la tasa de mortalidad en menores de 5 aos por enfermedades intestinales infecciosas. A partir de 2000, se dej de producir y utilizar por completo el DDT. En Oaxaca, con un manejo alternativo, ecosistmico y sustentable se redujeron los casos de paludismo de 17,855 a 284 en slo tres aos. En junio del 2001, se formul la Declaracin para una Poltica de Estado en materia de Salud y Medio Ambiente que incluye diversas iniciativas, entre las que se encuentran: el sistema de informacin conjunta sobre salud y ambiente, el manejo integral de problemas ambientales, el manejo seguro de sustancias qumicas, un medio ambiente sano para una infancia saludable, las Cruzadas por un Mxico Limpio y por los Bosques y el Agua y la de empresas ambientalmente saludables. Se cre, adems, la Comisin Federal para la Proteccin contra Riesgos Sanitarios. Industria y Economa. La induccin de procesos de produccin ms limpios y seguros, con un enfoque de anlisis de ciclo de vida. Se cre la Comisin Mexicana de Infraestructura Ambiental (COMA) para promover la inversin y el financiamiento de proyectos para sanear el medio ambiente y promover la energa renovable. Se han instituido los Certificados do Cumplimiento Ambiental y de Industria Limpia y el reconocimiento de Excelencia Ambiental. Este sector considera que la apertura comercial genera oportunidades de empleo e ingreso que contribuyen a reducir la pobreza y, por lo tanto, al avance hacia el desarrollo sustentable. Informa que para alcanzar el desarrollo equilibrado de las regiones del pas, el Programa Marcha hacia el Sur gener 63,241 empleos en los ltimos 18 meses. Otro aspecto es la transformacin del marco normativo y del sistema de regulacin directa y su seguimiento; es de aplicacin generalizada, establece lmites basados en consideraciones de las caractersticas de los ecosistemas y no de la tecnologa de control, y abre posibilidades de cambio tecnolgico. Asimismo se cre el Sistema Integrado de Regulacin y Gestin Ambiental de la Industria (SIRG), con elementos de coordinacin e integracin de criterios multimedia que buscan un alto grado de simplificacin administrativa, los que son: Obligatorios (normas, Licencia Ambiental nica y Cdula de Operacin Anual); Voluntarios (auditoras ambientales, sistemas de gestin ambiental, convenios voluntarios, programas de responsabilidad integral, ISO 14001 y 131
EMAS); De informacin (Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes, Programa BRISA-Mxico y los ndices de Cumplimiento de la Norma tividad Ambiental) e instrumentos econmicos (Arancel Cero y depreciacin acelerada de equipos con aplicaciones ambientales). Agricultura, Ganadera y Pesca. El sector se propone contribuir al desarrollo sustentable dando impulso al desarrollo de sistemas de produccin sustentables, que concilien el incremento de la oferta alimentaria con objetivos de proteccin ambiental, mediante la conservacin y restauracin de los agroecosistemas, el fomento a la pesca responsable, la autogestin de los agentes productivos y la capacitacin y entrenamiento tcnico. Existe un PROCAMPO con reglas verdes que frenan la expansin de la frontera agropecuaria sobre zonas montaosas y con vocacin forestal, permitiendo la restauracin de reas degradadas y erosionadas. Durante la ltima dcada, y bajo el impulso de organizaciones conservacionistas y comunitarias, se desarrollaron exitosos mercados de productos orgnicos, entre los que sobresale el del caf, la miel y la vainilla. Transporte. La promocin al uso del transporte pblico masivo; la modernizacin del parque vehicular mediante el uso de tecnologa de control de emisiones; mecanismos de validacin de proyectos de reduccin de emisiones; el fortalecimiento del sistema de monitoreo para el cumplimiento de la normatividad en materia de transporte de materiales y residuos peligrosos y la emisin de contaminantes. La actualizacin de la normatividad ambiental relacionada con la calidad del aire mediante la cooperacin entre el Gobierno de Mxico y el del Estado de California, en donde existe la experiencia de contar con la normatividad ms estricta y la tecnologa ms innovadora. Proyectos regionales de ampliacin carretera y aeroportuaria, como el Plan PueblaPanam y la Escalera Nutica del Mar de Corts, en los que se incorporan consideraciones socioeconmicas y ambientales. Asimismo, Programas de Mejoramiento de la Calidad del Aire (PROAIRE 3), que estn en su tercera generacin, especialmente en la zona metropolitana de la ciudad de Mxico que cuenta con el mercado vehicular ms importante del pas. Desarrollo Social. La estrategia integral para el desarrollo social CONTIGO, cuyo objetivo es proveer de beneficios sociales esenciales e impulsar el desarrollo humano como detonadores del crecimiento econmico. El programa PROGRESA ampli su operacin hacia las zonas urbanas y promueve en el marco de una poltica social integral, acciones intersectoriales en las que participan diferentes 132
dependencias del Gobierno Federal en el mbito de la educacin, la salud y la alimentacin de familias que viven en situacin de pobreza extrema. El Programa de Atencin a Microregiones se atienden las necesidades y carencias de las comunidades rurales. En este programa la variable ambiental se considera como uno de los factores fundamentales para elevar la calidad de vida de los habitantes de las regiones ms pobres del pas. Atencin a la equidad de gnero y a los grupos vulnerables. Se crearon la Oficina de la Presidencia para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas y el Instituto Nacional de la Mujer; sumndose reformas constitucionales en los rubros de equidad de gnero y el reconocimiento a los pueblos indgenas. En estos mbitos, la SEMARNAT tiene dos programas estratgicos: Programa de Equidad de Gnero y Programa para los Pueblos Indgenas. Medio Ambiente y Recursos Naturales. Las lneas de accin del programa sectorial para el periodo 2001-2006 giran en torno a detener y revertir los procesos que contribuyen a la degradacin ambiental y al agotamiento de la riqueza natural del pas. Se emprendi la Cruzada por un Mxico Limpio para prevenir la generacin de desechos slidos y su manejo ambientalmente adecuado. Al mismo tiempo, la Cruzada por el Agua y los Bosques ha ubicado al manejo de estos recursos como asunto de seguridad nacional. Se disean estrategias en materia de agua para la incorporacin del valor de escasez y los servicios ambientales que presta el recurso en los criterios de fijacin de las tarifas; esto con el fin de implementar su cobro justo. Los recursos que de ah se obtengan se destinarn a la proteccin, mejoramiento y conservacin del sector hidrulico. Se descentralizan las actividades del Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (IMTA). Se cre la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR) como un organismo pblico descentralizado con facultades para invertir y favorecer la inversin y el desarrollo del sector forestal nacional. Se dise el Fondo Forestal Mexicano para impulsar proyectos innovadores de produccin forestal, as como mecanismos de cobro y pago de servicios ambientales forestales. La CONANP y la CONAFOR iniciaron la restauracin y rehabilitacin de casi cien mil hectreas dentro de 34 reas protegidas, con la participacin de ms de 100 comunidades rurales e indgenas y una inversin de 82 millones de pesos. Se ha continuado la expansin del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas hasta alcanzar cubrir el 8.8 por ciento del territorio nacional, equivalente a 133
17'659,600 hectreas. La meta programada es lograr que el 10 por ciento del territorio nacional est bajo alguna categora de proteccin ambiental. Mxico preside al grupo de Pases Megadiversos con el fin de asegurar la conservacin de la diversidad biolgica y que, el uso sustentable de la riqueza biolgica y gentica, beneficie a las comunidades que habitan estas zonas y a los pases de origen. Se encuentra en revisin el marco jurdico que sustenta la proteccin de ecosistemas y especies crticos, y se trabaja en la estrategia nacional para el manejo integral costero. En lo concerniente a Organismos Vivos Genticamente Modificados (OVGM), se generaron sistemas de informacin en permanente actualizacin, relativos a especies de parientes silvestres, especies invasoras y especies en reas Naturales Protegidas. En materia de bioseguridad, se respetan en el mbito nacional, las pautas marcadas por el Protocolo de Cartagena. Con relacin a la gestin de calidad del aire, se trabaja en las principales zonas metropolitanas del pas para reducir el nmero de das en que se rebasa la norma en Ozono (O3); se espera mantener dentro de la norma los niveles ambientales de Monxido de Carbono (CO) y Bixido de Azufre (SO2). Debido a la sustitucin de combustibles tradicionales por gas natural, se cuenta con resultados favorables, parciales, en materia de control de la contaminacin atmosfrica. En cuanto a prevencin de desastres, se cuenta con tecnologa de punta para apoyar el Programa para la Deteccin de Puntos de Calor mediante Tcnicas de Percepcin Remota para la prevencin de incendios (Antena MODIS); tecnologa que est financiada con recursos del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN). Adicionalmente, se ha intensificado la inspeccin a fuentes de contaminacin de alto riesgo, tanto privadas como paraestatales.100 2.3 Avances legislativos en materia ambiental En 1999 el Congreso de la Unin incorpor en los Artculos 4o, prrafo 5; y 25 de la Constitucin el derecho de los ciudadanos a vivir en un medio ambiente sano bajo los principios del desarrollo sustentable. Artculo 4o (prrafo 5): "Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar". Artculo 25: "Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberana de la Nacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento al crecimiento
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econmico y al empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitucin". Otras reformas constitucionales: Artculos 26,27,89,104 y 115 Constitucionales. Asimismo se iniciaron reformas a leyes sectoriales y normas que regulan la explotacin, uso y conservacin de los recursos naturales renovables y no renovables. El Cdigo Penal Federal fue reformado introducindose el concepto de delito contra el ambiente y la gestin ambiental. Por lo que toca a la LGEEPA, se promovi la descentralizacin de funciones de inspeccin y vigilancia. Se cuenta con un proceso que permite la administracin, vigilancia y ejecucin ambiental a travs de las autoridades locales. Con esto, se amplan los mrgenes legales para la participacin pblica en la gestin ambiental y se garantiza el acceso a la informacin y la posibilidad de impugnar, por medios jurdicos, los actos que daen el ambiente. Recientemente, fueron modificadas las funciones de PROFEPA para incluir la imparticin de justicia ambiental. Reformas a Leyes y Cdigos. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Ley Forestal. Ley de Pesca. Cdigo Penal para el D.F. en materia de fuero comn y para toda la repblica en materia de fuero federal. Cdigo de Procedimientos Penales para el D.F. en materia de fuero comn y para toda la repblica en materia de fuero federal. Cdigo Civil. Ley de Coordinacin Fiscal. Ley del Impuesto al Valor Agregado. Ley de Propiedad Industrial. Ley de Semillas. Ley Federal de Variedades Vegetales. Ley de Aguas Nacionales. Ley de Navegacin. Nuevas leyes Ley General de Vida Silvestre. Ley Federal de Variedades Vegetales. Ley General de Aguas Nacionales. Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Iniciativas de ley pendientes Ley forestal. Ley de Bioseguridad y Sanidad de Organismos Vivos y Material Gentico. Ley Federal de Derechos en Materia de Uso o Aprovechamiento de Aguas Nacionales. 135
Ley de Impuesto sobre la Renta. Ley sobre Vestigios y Restos Fsiles. Legislacin a revisar con criterios de sustentabilidad Ley de Premios Estmulos y Recompensas Civiles. D.O.F. diciembre 31 de 1975. Ley Orgnica de La Contadura Mayor de Hacienda. D.O.F. diciembre 29 de 1978. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. D.O.F. diciembre 31 de 1976. Ley de Obras Pblicas y Servicios relacionados con las mismas D.O.F. enero 4 de 1999. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos D.O.F. diciembre 4 de 1997. Ley de Planeacin. D.F.O. Enero 5 de 1983. Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Prestacin de Servicios relacionados con bienes muebles. D.O.F. enero 4 de 1999. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. D.O.F. enero 07 de 2000 Ley Forestal. D.O.F. diciembre 22 de 1992. Ley General de Educacin. D.O.F. julio 12 de 2000. Ley de Aguas Nacionales. D.O.F. diciembre 1 de 1992. Ley agraria D.O.F. febrero 26 de 1992. Ley General de los Asentamientos Humanos. D.O.F. julio 21 de 1993. Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin. D.O.F. mayo 19 de 1999. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. D.O.F. mayo 18 de 1999. Ley Federal de Caza. D.O.F. diciembre 3 de 1951. Ley de Pesca. D.O.F enero 8 de 1982 Ley General de Bienes Nacionales. D.O.F enero 8 de 1982. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado "B" del artculo 123 constitucional. D.O.F. enero 23 de 1998. 2.4 Plan Nacional de Desarrollo El nuevo modelo de desarrollo propuesto para los mexicanos del siglo XXI es romper con paradigmas-anteriores, adoptar a la sustentabilidad como uno de los principios rectores del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006, promover la participacin social en la toma de decisiones, identificando los recursos naturales claves, el agua y los bosques, como asuntos de seguridad nacional, proponer la valoracin econmica y social de los recursos naturales, exigir la aplicacin de la legislacin ambiental sin excepcin, y ubicando el tema del desarrollo sustentable donde siempre debi haberse ubicado: en la agenda econmica de la Nacin.
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Entre los principios que sustenta el ejecutivo federal, seala cuatro criterios centrales para el desarrollo de la nacin, uno de ellos es el de: sustentabilidad. En este rengln seala que la otra gran rea excluida del proceso de formacin de la nacin mexicana ha sido la proteccin de la naturaleza. Tierra, aire, agua, ecosistemas naturales y sus componentes, flora y fauna, no han sido valorados correctamente y, por mucho tiempo, se les ha depredado y contaminado sin consideracin. La excepcional biodiversidad de la que nuestro pas ha sido dotado como patrimonio natural ha sufrido daos considerables y debe preservarse para las generaciones futuras. Reconoce tambin como un hecho, que en los procesos de desarrollo industrial, de urbanizacin y de dotacin de servicios, los recursos naturales no se han cuidado de manera responsable, al anteponer el inters econmico a la sustentabilidad del desarrollo. Este proceso de devastacin tiene que detenerse. Se afirma que el desarrollo debe ser, de ahora en adelante, limpio, preservador del medio ambiente y reconstructor de los sistemas ecolgicos, hasta lograr la armona de los seres humanos consigo mismos y con la naturaleza. Debemos asumir con seriedad el compromiso de trabajar por una nueva sustentabilidad que proteja el presente y garantice el futuro. El capital natural de nuestro continente, de nuestro pas, debe preservarse. Y ste es, precisamente, el criterio que el gobierno promover para garantizar un sano desarrollo. En el captulo 5.3.5: Desarrollo en armona con la naturaleza, seala que el desarrollo social y humano armnico con la naturaleza implica fortalecer la cultura de cuidado del medio ambiente para no comprometer el futuro de las nuevas generaciones; considerar los efectos no deseados de las polticas en el deterioro de la naturaleza; construir una cultura ciudadana de cuidado del medio ambiente, y estimular la conciencia de la relacin entre el bienestar y el desarrollo en equilibrio con la naturaleza. Como indicadores para evaluar los resultados obtenidos se integrar informacin sobre la moderacin del dao a la atmsfera el consumo de energa, la prdida de sistemas forestales y la tasa de conservacir de acuferos, entre otros. Estrategias, a). Armonizar el crecimiento y la distribucin territorial de la poblacin con las exigencias del desarrollo sustentable, para mejorar la calidad de vida de los mexicanos y fomentar el equilibrio de las regiones del pas, con la participacin del gobierno y de la sociedad civil, b). Crear una cultura ecolgica que considere el cuidado del entorno y del medio ambiente en la toma de decisiones en todos los niveles y sectores, c). Fortalecer la investigacin cientfica y tecnolgica que nos permita comprender mejor los procesos ecolgicos, d). Propiciar condiciones socioculturales que permitan contar con conocimientos ambientales y desarrollar aptitudes, habilidades y valores para comprender los efectos de la accin 137
transformadora del hombre en el medio natural. Crear nuevas formas de relacin con el ambiente y fomentar procesos productivos y de consumo sustentables.
Destaca tambin en el rubro: Objetivos primordiales para el crecimiento con calidad,
cinco grandes objetivos que permitan vertebrar las estrategias reconocidas por el nuevo gobierno hasta el momento y ordenar aquellas acciones que plantee la sociedad a lo largo de los prximos seis aos. Uno de ellos es el 5: Crear condiciones
para un desarrollo sustentable.
Para asegurar un desarrollo sustentable se difundir informacin para promover una cultura en la que se respete el medio ambiente; se apoyar a instituciones dedicadas a la conservacin del medio ambiente; se reglamentar el uso y la explotacin de acuferos para optimizar su uso y conservar este recurso; se fomentar la adopcin de procesos productivos limpios; se aplicarn polticas de respeto al medio ambiente en las empresas paraestatales. Adems, se incorporarn nuevas reas naturales a un rgimen de proteccin y conservacin, promoviendo alternativas econmicas para sus pobladores y se fomentarn las unidades de manejo ambiental sustentable, que contribuyan a conservar, promover y facilitar la biodiversidad, a disminuir las probabilidades de degradacin de ecosistemas y especies en riesgo de extincin y a fomentar la recuperacin de especies de alto significado ecolgico, simblico y econmico para las identidades regional y nacional. Como se observa, el Plan Nacional de Desarrollo (PND), refleja todava la tendencia a considerar que los problemas ambientales son de orden fsicobiolgico exclusivamente, a pesar de plantear como uno de sus principios fundamentales, que no podemos aspirar a un desarrollo sustentable si el crecimiento del pas no respeta los recursos naturales y no contamos con un sistema educativo que promueva su conservacin y su uso racional. La planificacin de los aspectos ambientales para el desarrollo sustentable debe entenderse en trminos generales desde el campo de la administracin pblica como el proceso de identificacin, programacin y conciliacin de los conflictos surgidos entre los objetivos y medios del desarrollo, por un lado, y la dinmica, las limitaciones y potencialidades de la naturaleza, por el otro. En tal virtud, podra decirse que consisten, en la prctica, en la formulacin y programacin de procesos de ajustes y transformaciones del sistema social y sus estilos de desarrollo que conduzcan a la preservacin, la defensa y el mejoramiento del ambiente y sus recursos, as como de la estrategia para ponerlos en ejecucin. Segn Semkel y Gligo,101 dada la compleja naturaleza de la dimensin ambiental y los problemas que plantea, ese ejercicio no puede constituir ni una planificacin
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Semkel O. y N. Gligo. Estilos de desarrollo y medio ambiente en Amrica Latina. FCE. Mxico, 1981
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sectorial aislada, ni limitarse al mbito de los recursos naturales y su manejo sectorial. Se relaciona tambin -y fundamentalmente- con aspectos de la organizacin social y los estilos de desarrollo que afectan directamente a las condiciones del ambiente. Tambin podra decirse que la planificacin del desarrollo relativa a la preservacin y el manejo de los recursos ambientales, deber destinarse a preservar la vida de las generaciones presentes (la subsistencia), a garantizar la de las generaciones futuras (supervivencia), a compartir y ordenar sus asentamientos y su habitat (convivencia) y mejorar constantemente y dignificar la calidad de vida.102
101
Deliberadamente se quiere subrayar el carcter instrumental de este tipo de planificacin propuesto en relacin con un enfoque del desarrollo de la sociedad que sea simultneamente ideolgico, holstico y sistemtico.
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IV. UNA ESTRATEGIA DE ADMINISTRACIN PBLICA PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE
lcanzar la sustentabilidad requerir de cambios de comportamiento en todos los niveles de la actividad humana, desde las relaciones internacionales hasta las actividades de desarrollo a nivel de comunidades. Como se ha descrito, en el curso de esta investigacin, los procesos de desarrollo y de crecimiento econmicos que durante muchos aos se consideraron exitosos, ideales para llegar a un nivel de vida ptimo de la humanidad, hoy se reconocen como "recorridos por caminos equivocados". El modelo productivo hasta ahora predominante ha trado como consecuencias graves daos al equilibrio ecolgico de los sistemas fsico-biolgicos. Por otro lado, los fenmenos de pobreza, desnutricin, epidemias, desempleo e ignorancia; pero tambin la violencia, el crimen y la drogadiccin, entre otros, son consecuencias de un proceso de deterioro ambiental aparentemente incontrolable.
La administracin para el desarrollo sustentable debe enfrentar estos problemas; su
complejidad es tal que las instancias gubernamentales, hasta ahora separadas -sectorizadas- y dedicadas a atender slo algunos de ellos, necesitan interactuar coordinadamente. Por otro lado, uno de los principales obstculos para administrar el ambiente (natural siquiera) sigue siendo el dilema crecimientodesarrollo, en la escala de problemas que se confrontan, as como la muy convencional visin de futuro por parte de los tomadores de decisiones en las diferentes dependencias. Al reconocer las interrelaciones de los niveles global, nacional y local, el enfoque de este tema comprende los requerimientos para la promocin de polticas gubernamentales para un desarrollo sustentable en los mbitos nacional e internacional. El anlisis emprico y la construccin de escenarios se basa en diversos estudios latinoamericanos interesados en las polticas y prcticas de varias naciones emergentes, debido a que el Estado-nacin contina siendo la unidad bsica, aunque evidentemente no la nica para la toma de decisiones, la fijacin de normas y el desempeo de la administracin pblica. Aun cuando el rgimen econmico a nivel internacional est erosionando rpidamente el campo de accin del Estado, a nivel nacional se proponen estrategias bsicas para el desarrollo sustentable, y es dentro de ese contexto donde se hacen las elecciones bsicas en relacin con el bienestar humano y el manejo de los recursos naturales. Es a nivel nacional donde se requiere con mayor urgencia la correccin de polticas y prcticas insustentables, tomando en consideracin los tres pilares de la sustentabilidad, es decir, las dimensiones econmica, social y ambiental. 141
ConwUo Rojas Orozco
Al no existir una frmula nica de cmo llegar a la sustentabilidad, corresponde a cada sociedad determinar conforme a sus realidades e intereses un modelo propio de desarrollo sustentable. Dicho modelo debe ser tal que permita a la sociedad desplegar su pleno potencial para alcanzar una vida productiva y creativa. Dimensin Internacional Aun cuando distan mucho de ser completos, los elementos que se indican a continuacin constituyen algunos de los requisitos ms importantes para la adopcin de estrategias nacionales dirigidas a mantener la sustentabilidad dentro del contexto de los cambios rpidos del orden mundial. Esta lista est referida a los pases en desarrollo.103 1. Componentes econmico, social y ambiental 1.1 Componente econmico Administracin macroeconmica sana: aplicacin de polticas fiscalesambientales prudentes, mantenimiento a largo plazo del equilibrio de la balanza de pagos, contratacin de niveles manejables de las obligaciones financieras internacionales. Crecimiento con alivio de la pobreza: Aplicacin de polticas econmicas intensivas en el uso de mano de obra a fin de aumentar al mximo la creacin de empleos para los sectores ms necesitados y vulnerables; aplicacin de incentivos monetarios y fiscales para ampliar las oportunidades productivas y de comercializacin para los pequeos agricultores y comerciantes; distribucin de los aumentos de la productividad nacional en forma tal que se amplen las oportunidades de produccin para los sectores ms pobres; fortalecimiento de los incentivos econmicos y sociales para las empresas asociativas y cooperativas entre los sectores ms necesitados. Produccin agrcola: reversin de las polticas contrarias al sector agrcola; fortalecimiento de la seguridad en el suministro interno de alimentos; aumento de la participacin de la inversin pblica en la agricultura para el mejoramiento de la tierra; administracin de cuencas hidrogrficas, reforestacin y servicios de extensin. El papel del Estado en tres vertientes: como agente econmico, debe adaptarse a las reas en las que se desempee con mayor eficiencia que el sector privado, y en donde se facilite la participacin ptima del sector privado bajo el principio de corresponsabilidad; como garante del inters pblico, fortalecer las funciones de administracin regulacin y fijacin de normas en reas en las que se requiere la defensa de los intereses
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Reed David. Ajuste estructural, ambiente y desarrollo sostenible. Edit. Nueva Sociedad. Venezuela, 1996. pp. 50-56
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nacionales; como garante del desarrollo social: suministro de bienes y servicios sociales y ambientales y creacin de condiciones sociales equitativas. Internalizacin del costo: eliminacin de distorsiones en las estructuras de precios existentes, a fin de incluir los costos ambientales y sociales para lograr una verdadera eficiencia, incorporacin de estos costos en las consideraciones de factibilidad de proyectos de desarrollo; incorporacin de los costos de agotamiento y degradacin de recursos naturales en el clculo del PIB en el sistema de cuentas nacionales, y reinversin de esos costos de capital para garantizar un flujo constante de beneficios, reflejo en la balanza de pagos de los costos ambientales asociados al comercio internacional de bienes y servicios.
1.2 Componente social Equidad distributiva: institucionalizacin de los mecanismos para la redistribucin de la riqueza, activos productivos e inversiones futuras, para garantizar la participacin de los ms necesitados en actividades generadoras de ingresos, as como su acceso a la riqueza social y a los recursos productivos. Servicios sociales: suministro de las necesidades bsicas de viviendas con materiales no contaminantes y ahorradores de energa, sanidad y agua limpia; mejoramiento de la infraestructura social para garantizar la educacin, y capacitacin, incorporando la dimensin ambiental; atencin a la salud y servicios para la poblacin; garanta de acceso igualitario de los pobres a la asistencia legal; servicios crediticios, financieros y oportunidades de empleo. Equidad de sexos: provisin de oportunidades igualitarias con el fin de que las mujeres se incorporen a las actividades generadoras de ingresos; establecimiento de un status legal igualitario, a fin de que las mujeres puedan ejercer todos sus derechos. Estabilizacin de la poblacin: fomento de la estabilizacin demogrfica y estrategias de adaptacin, y provisin a las familias de servicios de planificacin familiar para garantizar una poblacin que no exceda la capacidad de soporte del ecosistema de un pas. Responsabilidad oficial y participacin poltica: instrumentacin de mecanismos transparentes y accesibles mediante los cuales los gobiernos deban responder ante el pblico en relacin con los asuntos sociales, ambientales y del desarrollo econmico; garanta de consulta y participacin de todos los sectores en la formulacin e implantacin de polticas para el desarrollo nacional, as como en actividades y proyectos de desarrollo especficos.
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1.3 Componente ambiental Manejo sustentable de los recursos naturales: limitacin del consumo de los recursos naturales renovables a tasas regenerativas, garanta de que las tasas de consumo de los recursos no renovables no excedan el suministro de sustitutos. Funciones de absorcin: disminucin de las descargas de contaminantes atmosfricos, contaminantes del agua y desechos txicos, para as garantizar que las emisiones no excedan la capacidad de absorcin del ambiente. Capital natural: instrumentacin de mecanismos reglamentarios y basados en el mercado, para asegurar que la existencia total del capital natural sea constante con el transcurrir del tiempo, establecimiento de polticas nacionales y de planes que contribuyan a aumentar la cantidad y calidad del capital natural. El principio preventivo: abstencin en caso de actividades cuyos impactos negativos, potencialmente irreversibles, no resulten del todo conocidos. Marco de trabajo institucional: establecimiento de normas legales y reglamentarias que sean claras y ejecutables para el sector privado, a fin de proteger y contribuir a la administracin del patrimonio ambiental del pas. 2. Transicin de patrones internacionales del desarrollo Las reformas propuestas para promover el desarrollo sustentable no deben de centrarse exclusivamente en un nivel nacional, haciendo caso omiso de las tendencias fundamentales de integracin y globalizacin que caracterizan la emergente economa internacional. Tales tendencias asignan al capital privado y al mercado internacional una influencia mucho mayor sobre la determinacin de los procesos nacionales para el desarrollo, en tanto que los gobiernos nacionales observan cmo su propia influencia disminuye proporcionalmente. La fuerza impulsora detrs de los acuerdos recientes sobre regmenes comerciales regionales y globales, constituye el argumento convincente de que la va hacia la prosperidad mundial est representada por la expansin comercial y un mayor acceso a los mercados (McGraw,104 United Nations y Low).105 Aunque el crecimiento generado por la economa mundial globalizada seguir aportando beneficios econmicos para algunos sectores sociales, tales beneficios actualmente no son accesibles ni lo sern en el futuro en forma equitativa para todos los sectores ni todos los pases. Dichos beneficios tampoco sern necesariamente acumulativos para las futuras generaciones. Lo que es cierto es que a fin de garantizar la transicin hacia una
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McGraw, Daniel (Ed.) NAFTA and the enviroment: substanceand progress. Chicago: American Bank Association,1995 Low, Patrick (ed.) International Tradeand the enviroment. Washington DC: World Bank, 1992
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sustentabilidad a nivel global, se requiere urgentemente de tres cambios adicionales en la actividad humana, los cuales se explican a continuacin.
El primero es un cambio fundamental en la intensidad del uso de los bienes y servicios
ambientales a nivel global. El debate internacional sobre este tema fue inicialmente estimulado cuando el Club de Roma divulg los resultados de un ejercicio de modelaje global en 1972 (Meadows et al., 1972. The Limits ofGrowth); examin las perspectivas a largo plazo de las actividades humanas en vista de tendencias preocupantes en la industrializacin, el deterioro ambiental, el agotamiento de recursos no renovables, el crecimiento poblacional y la expansin de la pobreza. Los treinta aos transcurridos desde su publicacin han evidenciado que las principales restricciones estn dadas por la limitada capacidad de absorcin como consecuencia del desmejoramiento ambiental, el agotamiento y la degradacin de la productividad del terreno, y el consumo a tasas sin precedentes de recursos naturales renovables y no renovables. Estos y otros factores han convergido para erosionar las mismsimas condiciones requeridas para la produccin econmica y la supervivencia del ser humano. La carencia de agua potable, aire limpio y suelos no contaminados y ricos en nutrientes se ha combinado con las presiones impuestas por el aumento de poblacin, generando as niveles de vida deteriorados e inestabilidad social en casi todos los pases y regiones del mundo. La principal respuesta de los responsables de polticas a las restricciones en aumento ha estado dirigida hacia la bsqueda de recursos sustitutos e innovacin tecnolgica como formas para la prevencin de potenciales desequilibrios ocasionados por tales restricciones y han obviado la necesidad de efectuar cambios fundamentales en el modelo imperante de crecimiento econmico. Sin subestimar las significativas contribuciones aportadas por la innovacin tecnolgica en aos recientes, hay que tomar en consideracin que el debilitamiento de la infraestructura ambiental del planeta, el consumo acelerado de bienes y servicios ambientales y la siempre creciente contaminacin, exigen una revisin de la premisa del crecimiento ilimitado, con un mundo en el que cada vez ms las sociedades individuales y las comunidades de naciones toman decisiones bsicas respecto a la escala y calidad del crecimiento econmico, el nivel de poblacin humana y la distribucin de la riqueza y de los recursos. El segundo nivel en el que el desarrollo sustentable exige cambios fundamentales, se refiere al establecimiento de relaciones equitativas entre las sociedades del Norte y las sociedades en desarrollo del Sur. Esta relacin se caracteriza actualmente por severas desigualdades en la distribucin de la riqueza, segn se refleja, por ejemplo, en el hecho de que 23 pases de altos ingresos tienen un PNB mayor a 18.3 billones de dlares, siendo el ingreso combinado de ms de 160 pases en desarrollo de aproximadamente 4.7 145
billones de dlares (Stedman, 1995).106 El ingreso per capita de los 23 pases con mayores ingresos promedio 22.160 dlares en 1992; sin embargo, 1,300 millones de personas viven en pobreza absoluta, y ms de 3,100 millones tuvieron ingresos anuales menores a 340 dlares.107 Aunado a la distribucin inequitativa de la riqueza, est el distorsionado consumo de recursos entre el Norte y el Sur, segn el cual, por ejemplo, el habitante promedio del norte utiliza anualmente 5,101 kilogramos de petrleo (o un equivalente energtico), y su contraparte del Sur en pases de bajos ingresos consume anualmente nicamente 338 kilogramos (World Bank, 1994). Adems, apenas una quinta parte de la poblacin mundial consume el 70 por ciento de todos los productos energticos, el 80 por ciento de sus productos forestales y el 75 por ciento de todos los metales. Las comparaciones cuantitativas suministran indicaciones tiles de los niveles de desigualdad social entre el Norte y el Sur. Sin embargo, el anlisis cuantitativo por s solo no contempla la gama total de disparidades entre estas dos partes del mundo, pues no refleja, entre otros puntos, las diferencias en su (in) capacidad para influir sobre los asuntos econmicos y polticos del mundo. Este punto se pone de relieve dramticamente en el pronstico de que entre los aos 2000-2005 el mundo en desarrollo contribuir en ms del 50 por ciento de la produccin mundial anual (Stedman, 1995; p. 30). No obstante, la actual distribucin de la riqueza y los arreglos para la toma de decisiones sobre asuntos econmicos internacionales, no reflejan de manera alguna la creciente contribucin de los pases del Sur, as como tampoco sus urgentes necesidades econmicas y sociales. Se requiere de un giro fundamental en la distribucin de recursos y oportunidades y las tambin crecientes fuentes de inestabilidad social.108 El tercer cambio fundamental se refiere a dar atencin al incremento de las presiones
que las poblaciones en aumento ejercen sobre los recursos naturales y las capacidades
productivas de sus respectivos pases. Las tasas de crecimiento poblacional de hasta 3 por ciento anual simplemente sobrepasan las tasas de crecimiento econmico de muchos pases, condenando a las crecientes poblaciones a niveles de vida cada vez ms deprimidos. En vista de esta realidad, se requiere de un esfuerzo mucho ms abarcador para brindar a las mujeres el poder de controlar sus propias vidas y aprovechar los beneficios que puedan derivar de los servicios educativos y de salud, los recursos productivos y las oportunidades. Adems, los pases deben movilizarse para implantar estrategias adaptativas que eviten ejercer una presin excesiva sobre la capacidad productiva de los terrenos agrcolas, as como otras consecuencias.
"* Stedman, Pamela. Setting a new mndate for the Bretton Woods Institutions: Meeting the chaUenges ofsustamabk devdopment in a changingglobal economy. Washington, D.C.: World Wide Fund for Nature-International, 1995 pag.19. 107 United Nations Development Programme, 1992; pag. 36 io World Comisin of Environment and Development, 1987; pp. 50-51.
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Hoy en da no existen mecanismos operacionales, ni tampoco la voluntad poltica para crear tales mecanismos y promover la sustentabilidad a nivel global. De hecho, el sistema econmico en constante cambio, la actual estrategia de desarrollo y la ideologa han generado consistentemente resultados contrarios a estos tres requisitos para el desarrollo sustentable. Poca es la esperanza que puede derivarse de la respuesta un tanto cnica, en el sentido de que deber esperase hasta que los impactos de la actual estrategia de desarrollo -incluyendo un deterioro ambiental ms severo, desigualdades sociales insostenibles y hacinamiento demogrfico- se manifiesten dramticamente, antes de que la reestructuracin ecolgica de nuestro sistema econmico encuentre una audiencia ms atenta. 3. Poltica de ajuste en el contexto del desarrollo sustentable Existe otro vnculo entre el desarrollo sustentable y el ajuste estructural, el cual se debe considerar. En tal sentido, las declaraciones conceptuales y estrategias del BM son importantes, ya que dicha institucin ha desempeado y contina desempeando un papel en la configuracin, instrumentacin y coordinacin del proceso de ajuste en docenas de pases "emergentes" con los siguientes elementos: Promocin del crecimiento orientado hacia fuera; Expansin del papel del sector privado como la fuerza impulsora del proceso de crecimiento; Eliminacin de las barreras a la entrada de capital internacional; Disminucin del papel econmico del Estado; Eliminacin de las regulaciones y reestructuracin de los mercados laborales internos. Con base en la declaracin del manual operacional del Banco Mundial de 1992, los programas de ajuste estructural no han pretendido, ni tampoco han tenido como objetivo especfico, estimular reformas conducentes al DS a nivel internacional. Por ejemplo, tales programas no estaban destinados a reforzar la sustentabilidad de la biosfera, reducir los niveles de consumo de recursos naturales, mejorar el desempeo de las funciones de absorcin global, ni tampoco a reconstruir la infraestructura ambiental del planeta. Ms an, el objetivo de los programas de ajuste no est dirigido a resolver las desigualdades entre el Norte y el Sur. Los programas de reestructuracin econmica no han buscado cambiar los patrones bsicos de consumo o uso de los recursos naturales por parte de pases industrializados y en desarrollo. Los creadores de los programas de ajustes no fijaron metas concebidas para modificar los trminos de intercambio entre el Norte y el Sur, ni tampoco para cambiar las condiciones bajo las cuales los pases en desarrollo obtendran acceso a los mercados del Norte. Tampoco era la intencin redistribuir los activos productivos 147
Cometi Rojas Orozco
o la riqueza de las naciones ricas a las naciones pobres a travs de programas de reestructuracin econmica. Con el transcurso de los aos, el BM ha matizado en dos formas el objetivo bsico del otorgamiento de prstamos con base en la implantacin de ajustes. La primera fue incorporando al objetivo de crecimiento el trmino "sostenido" o "sustentable" como calificativo. Esto ocurri a inicios de los noventa con la divulgacin por parte del BM de una evaluacin de los programas de ajuste en la publicacin Adjustment Lending Policiesfor Sustanable Groivth. No slo se asign significado al trmino "crecimiento sustentable" dentro del ttulo de dicha publicacin, sino que emergieron diferencias a la sustentabilidad en muchas expresiones, incluyendo "ajuste sostenido", "reducciones sustentables en el dficit del sector pblico". No obstante, esas referencias no establecan una vinculacin conceptual directa respecto al marco de trabajo del desarrollo sustentable que evolucion durante la dcada de los ochenta y en el que concordaron los gobiernos en la Conferencia de Ro, en 1992. Fue en 1992 cuando el BM dio un segundo matiz a sus declaraciones sobre los objetivos del otorgamiento de prstamos sobre la base de ajustes estructurales. Segn lo indicado en The Tirad Report on Adjustment Lending, las polticas de ajuste estn diseadas para "dirigir la economa hacia un nuevo curso de crecimiento sustentable y de reduccin de la pobreza" (World Bank 1992 a). Para la dcada de los noventa se hizo evidente que las protestas del pblico referidas a los impactos negativos de los ajustes estructurales sobre los sectores ms vulnerables de las sociedades sometidas a ajuste no habran de desaparecer. Adems de tener un carcter duradero, los impactos negativos amenazaban la viabilidad de los programas de reforma econmica y la cohesin social, particularmente en los pases de bajos ingresos. Enfrentada al creciente descontento del pblico y a las reconocidas dificultades para aliviar la pobreza, la gerencia principal del BM elev nuevamente el objetivo de reduccin de la pobreza al nivel de objetivo principal (Preston-Wolfenshn, 1995). 4. Globalizacin y gestin pblica En diversos foros existe cierto consenso sobre la idea de que la actividad econmica est en proceso de globalizacin; sin embargo, no existe tal consenso cuando se necesita determinar qu quiere decir esto en la prctica y si el impacto que tenga en la sociedad y en el ambiente ser bueno o ser malo.109 Se ha llegado a la conclusin de que la globalizacin es un proceso mediante el cual los mercados, la tecnologa y las comunicaciones adquieren caractersticas
"" La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), la Comisin para el Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas (CSD) son algunos de los foros internacionales donde se discute el impacto de la globalizacin sobre el medio.
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globales en contraposicin con caractersticas locales o nacionales. Esto qu quiere decir?, por el lado de los mercados, las caractersticas que los hacen globales son: estructuras ms profundas, esto es, mayor especializacin en la produccin, y ms amplitud, mayor nmero de participantes dentro del mercado; en cuanto a la tecnologa, la caracterstica global radica en la rapidez con que se logran avances y, an ms, la rapidez con que estos se difunden; finalmente, las comunicaciones globales son el resultado de lo que se ha llamado la revolucin de la informacin, en que los costos de esquivar las barreras de la distancia han seguido una fuerte tendencia a la baja. Por medio de computadoras cada vez ms poderosas, los servicios de telecomunicacin, a travs de satlite e Internet, entre otros, han logrado poner en contacto instantneo a personas en los ltimos confines de la Tierra. Para analizar los impactos que los procesos de globalizacin tienen sobre el medio, Belausteguigoitia recomienda apuntar primero a los efectos que la globalizacin tiene sobre la actividad econmica. Para esto se ha propuesto una metodologa que separa los diferentes impactos, segn la escala y la estructura de la actividad econmica, as como los efectos tecnolgicos y sobre los productos.110 En este sentido se vislumbran los siguientes impactos posibles: Escala de la actividad econmica. Debido al nuevo alcance de los mercados; es decir, su mayor "amplitud" y "profundidad", es muy posible que la produccin a nivel mundial se eleve. Esto es, un mayor crecimiento econmico se traduce en una mayor escala de la actividad econmica. Estructura de la actividad econmica. Debido a la nueva estructura de los mercados es previsible que genere un cambio en la composicin y la ubicacin de la produccin. Es decir, la canasta de bienes que actualmente se producen en alguna regin, al incorporarse esta regin al proceso de globalizacin, puede cambiar y algunos bienes se producirn en otras regiones. Tales cambios seguramente se darn siguiendo el raciocinio de las ventajas comparativas, en otras palabras, los bienes sern producidos por quienes lo hagan mejor y a menor costo. Efectos tecnolgicos. La mayor y mejor difusin de avances tecnolgicos se traducir en una mayor produccin de bienes con menor uso de insumos, es decir, mayor eficiencia. Productos. La globalizacin, mediante sus efectos integrados a nivel de comunicaciones, y utilizando como instrumento el mercado ampliado y profundizado, seguramente tendr un efecto sobre las preferencias de los consumidores. Si bien no se ha dilucidado, de manera clara, la tendencia que este
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OECD, OECD Proceedings, Globalisation and Environmenl, Preliminary Perspectives, Pars, 1997.
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cambio podra observar, razonablemente se espera una homogeneizacin de las preferencias y, por ende, los productos ofrecidos. Es importante sealar que los impactos arriba descritos se vislumbran como posibles a nivel de la actividad econmica mundial. Los impactos del proceso de globalizacin sobre regiones o pases especficos; as como sobre industrias y giros especficos, pueden ser muy diferentes. Algunas hiptesis sobre la relacin entre globalizacin y medio. Si se tienen en cuenta los posibles impactos que el proceso de globalizacin pueden tener sobre la actividad econmica mundial, se pueden inferir algunos efectos posibles de esta actividad sobre el ambiente: Una mayor escala en la actividad econmica, al tomar en cuenta que todo lo dems quede tal como est, significa un mayor uso de recursos y, por ende, potencialmente mayor degradacin. En cuanto a la estructura, una redefircin de sta, con base en el uso ms amplio de* las ventajas comparativas, se podr traducir en un uso ms eficiente de los recursos naturales en la produccin. Por lo que respecta al avance tecnolgico es claro que una mayor eficiencia productiva quiere decir un mejor aprovechamiento de los recursos y la generacin de menores desperdicios. Los cambios en las preferencias de los consumidores podran, razonablemente, estar guiados por una mayor conciencia ambiental. Esto se puede traducir en un mayor uso y difusin de productos verdes o ambientalmente amigables. En un primer anlisis, se evalan los efectos posibles de los cambios en la actividad econmica, debidos al proceso de globalizacin, sobre el medio. Es as probable, que la mayor degradacin causada por una elevada escala pueda ser contrapuesta con las mejoras ambientales debidas al avance tecnolgico y al uso ms eficiente de las ventajas comparativas, as como el avance en las preferencias de los consumidores. A grandes rasgos, estos podran ser los efectos esperados del proceso de globalizacin sobre el ambiente. Empero debe considerarse que el tema es an nuevo en la agenda mundial; y, por tanto, tambin polmico. En diversos foros se trabaja para entender, de manera ms cabal, los efectos reales de esta interaccin; as como sus implicaciones de polticas gubernamentales.m Algunos temas de discusin a nivel de polticas gubernamentales, reconocen que si los efectos arriba mencionados fueran los que realmente se dieran sobre el medio, dentro del proceso de globalizacin; y que el balance fuera, a final de cuentas
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Belausteguigoitia Juan Carlos. Destruccin del habitat. Editorial PUMA-UNAM, Mxico. 1998
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positivo, existiran an algunos retos desde el punto de vista de las polticas ambientales que se deben atacar. El siguiente es un recuento de ellos sin la intencin de proponer soluciones: En primer lugar se reconoce ampliamente que el papel del gobierno, como diseador de polticas y su aplicacin, ser redefinido por el proceso de globalizacin.112 Esto es, los requerimientos de un mundo en mayor interaccin y con fronteras cada vez menos relevantes, hacen peligrar la manera en que los gobiernos del mundo han manejado la toma de decisiones en diversos rubros; entre ellos no escapa el ambiental. Lo anterior incluye desde su capacidad para recaudar impuestos y su efectividad al manejar la poltica fiscal y monetaria, hasta los nuevos retos de problemas ambientales de carcter transfronterizo e internacional. Es, en este ltimo punto, en el que la manera en que los distintos gobiernos del mundo atacarn los problemas ambientales que escapan a su jurisdiccin, en donde se centrar mucha de la discusin entre el proceso de globalizacin y su relacin con el medio. Otro punto de conflicto es el de la compettividad. En este sentido se han expresado preocupaciones, no bien fundadas, de que los flujos de inversin y de comercio en un mundo globalizado pueden seguir rutas hacia regiones con regulaciones ambientales ms laxas. El corolario que sigue a estas preocupaciones va en el sentido de que las polticas ambientales, a nivel mundial, seguirn lo que se ha llamado Race to the Bottom;n3 es decir, una dinmica hacia menor proteccin ambiental. Relacionada con el anterior, existe la preocupacin, tambin poco fundamentada, de que puede haber enclaves de baja regulacin ambiental que provocarn la huida de inversin de lugares, con alta regulacin ambiental, hacia estos enclaves. Esta es la teora de las zonas francas de contaminacin.Ui En el contexto de un orden globalizado, no se pueden llevar a cabo muchas de las funciones tradicionales de la responsabilidad y actividad estatales (defensa, poltica ambiental, comunicaciones y administracin), sin recurrir a diversas formas de cooperacin con otros Estados y otros actores no estatales del mbito internacional. El resultado de todo esto se ha expresado en un vasto crecimiento de organizaciones, acuerdos comerciales e institucionales que han sentado las bases de un nuevo orden internacional cuya globalizacin implica, entre otras cosas, procesos de toma de decisiones multiburocrticas, nuevas formas de integracin entre los
112
Ver diversas publicaciones de autores como Dan Esty,Herman Daly y Patrick Low; as como artculos en la prensa especializada como The Economist (Artculo "The Future of the State", sept. 20, vol. 344 no. 8035). 113 Carrera hasta el fondo 114 Pollution Havens
151
Estados, y polticas impulsadas por agencias, empresas, organizaciones y fuerzas transnacionales. Todo lo cual genera a su vez, un contexto en el cual se vuelve imperiosa la redefinicin de las funciones y capacidades de los Estados. Por ltimo, el problema de las externalidades econmicas en la contaminacin internacional de un orden globalizado, replantea la forma en que puedan establecerse mecanismos de control para la poltica ambiental de un Estado. En el caso de las relaciones de Mxico con Estados Unidos, los acuerdos bilaterales para reducir los niveles de contaminacin en su franja fronteriza, son un primer paso en esa direccin. En este contexto globalizacin, significa un complejo proceso caracterizado tanto por la expansin planetaria de las actividades econmicas, industriales, polticas y de comunicacin transnacional, como por la intensificacin de los niveles de interaccin entre los Gobiernos y sociedades que configuran la estructura internacional,115 reconociendo diferencias y responsabilidades con el fin de atender problemas ambientales de carcter transfronterizo y mundial. mbito Nacional Frente a un rico debate mundial en el que se contemplan diagnsticos y se confrontan proposiciones, en el que intervienen instituciones internacionales, delegaciones oficiales, organizaciones no gubernamentales y foros acadmicos. Para incorporar elementos considerados como ambientales dentro de un nuevo esquema de administracin pblica. En el caso de Mxico, nuestro gobierno se enfrenta a la urgencia de ofrecer a la mayora de la poblacin condiciones de vida adecuadas. La crisis retras ms las expectativas y aspiraciones por acceder a mejores niveles de desarrollo, y ahora reaparecen condiciones que de ser bien aprovechadas permitirn avances, para lo cual se propone en este apartado una lnea de accin basada en la integracin de polticas y coordinacin institucional, as como un mecanismo de transicin de la administracin pblica al desarrollo sustentable teniendo como instrumentos bsicos a la Gestin Ambiental Municipal, la creacin de la Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable (CNDS) para la elaboracin de la Agenda 21 Mexicana y como vnculo con la Comisin de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) y la aplicacin efectiva de los Indicadores de sustentabilidad para la toma de decisiones en asuntos de Estado.
115
Gil Villegas Francisco. La poltica de proteccin al mediu ambiente en Mxico durante el gobierna de Carlos Salinas De Cortan. En "Medio ambiente, problemas..." op cit.
152
5. Integracin de polticas e indicadores de sustentabilidad La estrategia para la sustentabilidad se construye con base en un gradual proceso de integracin de polticas que conlleva acciones de cambio institucional en varios planos. Integracin de las polticas de los subsectores que hoy estn coordinados y dirigidos bajo los mbitos de atribuciones y responsabilidades de la Semarnat con un mayor enfoque hacia el desarrollo. Construccin de espacios de coordinacin entre los sectores de la administracin pblica federal, a travs de convenios, articulacin de programas y polticas, con el objetivo de incorporar enfoques y condicionantes de sustentabilidad en los procesos de planeacin y en las polticas relevantes. Una mejor y mayor coordinacin entre gobiernos federal, estatales y municipales que significa sobre todo, una mejor cooperacin y mejor distribucin de una gestin ambiental integral, eficiente y descentralizada para el desarrollo sustentable.
En una perspectiva de este gnero, es evidente que el camino que debe recorrer la administracin pblica es necesariamente largo. El sector pblico deber ser eficiente y sensible a las demandas de la sociedad civil, y el sistema poltico habr de ser ms abierto y deber adquirir verdadero compromiso con los procesos democrticos. Los mecanismos redistributivos y otros destinados a crear las redes bsicas de proteccin social tendrn que ser transparentes y eficaces. Se requiere sin demora un periodo de concientizacin sobre lo que es y lo que no es el desarrollo sustentable, as como incrementar la capacidad cientfica y tecnolgica. Es indispensable fomentar la capacidad empresarial en lo tcnico, lo financiero y con respecto a la gestin ambiental. El volumen y el uso de la informacin tendrn que generalizarse y ser accesibles. 5.1 Poltica econmico-ambiental Mxico inicia otra etapa que podra consolidar una poltica ambiental efectiva, que, sin abandonar la estrategia regulatoria, puede introducir cambios en la poltica econmica para estimular el desarrollo sustentable. Es claro que el desarrollo sustentable no es un asunto slo de economa ni de ecologa, involucra adems aspectos polticos, sociales, educativos y culturales. No obstante, en el terreno econmico priva un principio de validez universal, el de la asignacin ptima de los recursos reales. De ah que por su alcance y generalidad, los cambios de poltica econmica tienen mucho por hacer en busca de la sustentabilidad.116
111
de Grammont Hubert, C , et al. (coord.). La sociedad rural mexicana frente al nuevo milenio. Edit. Plaza y Valds. Mxico, 1996
153
Existen experiencias suficientes para introducir reformas en la poltica econmica orientadas a inducir un uso ms eficiente de los recursos, y a propiciar un sistema de precios que reordene, as sea a largo plazo, las seales bsicas para la produccin y el consumo. La sola estrategia econmica no bastara para llegar a una situacin de desarrollo sustentable, o cerca de ella, pero tampoco puede prescindirse de una estrategia econmica eficaz y sistmica que tenga en cuenta, adems, todas las variables que no son rigurosamente econmicas. Una transformacin, tan trascendente como la que entraa el proceso necesario para alcanzar la meta del desarrollo sustentable y equitativo, requiere de mecanismos institucionales, tanto a niveles internacionales como nacionales. 5.1.1 El PIB El PIB no mide el verdadero ingreso y las variaciones en los activos naturales. Se trata de los costos de proteccin del medio ambiente (MA), as como la degradacin y reduccin de los recursos naturales. El ingreso debe ser un ingreso sustentable, es decir, debe pensarse como la cantidad mxima que puede ser consumida en un periodo dado, sin reducir la cantidad de un consumo posible a futuro. Este concepto incluye no slo los ingresos presentes, sino los cambios en los activos (stocks o acervos): las ganancias de capital incrementan el ingreso, mientras que las prdidas lo reducen. Es decir, degradacin y reduccin del "capital natural" implica una resta neta del PIB. Un gobierno prudente, nos recuerda Amrico Saldvar, debe conocer la cantidad mxima que un pas puede consumir sin provocar un empobrecimiento ocasional a futuro. De ah que los ajustes en la medicin de las cuentas nacionales son necesarios, pues hoy en da no se consideran los llamados gastos de proteccin o remedales para defender y restaurar el medio ambiente, as como la degradacin y extincin de los recursos naturales (RN). Estos ltimos costos por deterioro del medio ambiente (MA) y asignaciones o costos por degradacin de los recursos naturales (ingreso futuro perdido en el periodo) son tratados -dice- como un ingreso generado, siendo que, por el contrario, deben ser restados al PIB, ya que disminuyen el bienestar humano y la riqueza natural. Por su parte, los gastos de proteccin al ambiente de la actividad econmica nociva o perniciosa deben ser sumados, para as obtener el Producto Interno Neto Ecolgico (PINE). Los gastos de proteccin (GP) pueden ser grandes o pequeos, dependiendo de las fronteras de su accin. Aqu se consideran los GP contra los efectos indeseables colaterales de la produccin y el consumo (contaminacin). Ch. Leipter del Instituto Internacional del MA y sociedad de Berln, enumera los siguientes costos que pueden ser incluidos como GP, el siguiente listado es de alguna manera arbitrario y no es exhaustivo ni mutuamente excluyente: 154
Los inducidos por la sobreexplotacin de los RN y el MA, durante el crecimiento econmico, incluyendo la compensacin por daos al MA. Los inducidos por la concentracin espacial, centralizacin de la produccin y la urbanizacin, tales como los costos crecientes en medios de transporte, vivienda y recreacin. Los inducidos por los riesgos crecientes generados por la sociedad industrial: proteccin contra el crimen, accidentes de transporte y de trabajo, sabotajes y las fallas tcnicas. Los inducidos por los efectos negativos colaterales del transporte automotriz; accidentes de trfico, reparacin y gastos mdicos. Saldvar propone que un enfoque conceptualmente distinto debe hacerse el considerar los recursos tales como el agua, el suelo, el aire, y otros como "capital natural" (CN) es decir, cuando dicho capital se agota o degrada debe incluirse como consumo o gasto (un egreso, de alguna manera indeseable o inevitable) al medir el ingreso nacional independientemente de que el costo de proteccin o GP se haya efectuado para remediar o restaurar al capital natural. Las diferencias entre el GP real y la depreciacin del CN debern reflejarse al nivel del Producto Interno Neto. Producto Interno Bruto
menos
Depreciacin de los activos econmicos producidos

igual
Producto Interno Neto

menos
Costo de agotamiento y degradacin de los activos econmicos y ambientales producidos ms Gastos de proteccin ambiental
igual
Producto Interno Ecolgico Independientemente del nivel a que deben ser tratados el CN y el MA, la mayor dificultad es calcular el nivel de los bienes y servicios ambientales, as como los daos causados por su uso. Recientemente el Banco Mundial dio a conocer un nuevo sistema de medicin que busca el grado de riqueza de un pas con base en la asignacin de ciertos valores para recursos naturales, inversores de capital y productividad en lugar de concentrarse simplemente en su produccin econmica anual, como se hace de manera convencional.
155
As, 29 pases concentran 80 de las riquezas mundiales en recursos naturales, tierra, agua, madera y minerales as como sus recursos humanos. Al resto, 163 pases, le corresponde 20 por ciento. De tal suerte, la riqueza se mide no slo considerando los flujos econmicos, sino tambin sus activos en recursos naturales fsicos y humanos. Se trata de un indicador tridimensional utilizado hasta ahora para reflejar riqueza y potencial econmicos. Si bien este indicador de riqueza no mide todava el bienestar en trminos de desarrollo humano y de calidad de vida, ya que ello tiene que ver con el problema de distribucin de la misma y de los recursos, tambin en trminos intra e intergeneracionales. El reporte establece que los 63 pases en desarrollo catalogados como exportadores de materias primas, cuentan con 4.6 por ciento del total de la riqueza mundial; 44 por ciento de la misma procede de su capital natural, 36 por ciento de sus recursos humanos y 20 por ciento de su capital productivo.117 Costos ambientales. Los instrumentos econmicos pueden requerir, para su plena eficacia y eficiencia, valuar costos ambientales como premisa para la internalizacin, o bien, pueden operar a partir de umbrales, arrojando como resultado precios que incorporen plenamente costos sociales. De ah la importancia de adoptar y aplicar metodologas de evaluacin econmica para el ambiente, que se han utilizado con cierto xito en otros pases, as como desarrollar otras nuevas. Los instrumentos econmicos presentan ventajas que los hacen atractivos e indispensables en la confeccin de polticas en materia ambiental: Permiten cumplir con objetivos ambientales a un costo social mnimo. Dan flexibilidad a los agentes econmicos en la toma de decisiones. Reconocen y aprovechan las diferentes estructuras de costos incremntales que enfrentan distintas empresas, procesos y tecnologas. Promueven la innovacin tecnolgica y la minimizacin de impactos ambientales. Pueden significar un mecanismo automtico para el financiamiento de la infraestructura, operacin de sistemas y manejo de recursos comunes ambientales. Pueden generar, ingresos fiscales que apoyen programas de proteccin ambiental. Generalmente, implican bajos costos administrativos o de transaccin, aprovechando las instituciones existentes, sin la necesidad de crear nuevas burocracias.
117
Saldvar, Amrico. Op cit
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Permiten compatibilizar objetivos de poltica econmica con objetivos de poltica ambiental. Puede ser un mecanismo indispensable para llevar a cabo un manejo eficiente de recursos comunes ambientales.
En un marco de estrecha colaboracin con instituciones pblicas y privadas, se debe promover el diseo de instrumentos econmicos, que apoyen y complementen la regulacin ambiental, tales como: Impuestos y derechos ambientales. Mercados de derechos transferibles. Sobreprecios para generar fondos en fideicomiso. Sistemas de depsito-reembolso. Fianzas y seguros. Derechos de uso de recursos e infraestructura. Contratos privados. Licitaciones en el sector pblico. Derechos de propiedad. Concesiones. Al parecer, de manera conjunta con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), la SEMARNAT est promoviendo la elaboracin de una agenda en la que se consideren propuestas relacionadas con este tipo de instrumentos. Igualmente, con la Secretara de Economa se deber promover la inclusin de criterios ambientales para el diseo de instrumentos que fomenten la competitividad internacional de la planta productiva nacional.118 Es posible concluir que la distribucin de la riqueza per capita y el acceso a satisfactores sociales no son resultado automtico del crecimiento econmico, expresado en el PIB nacional. Se debe ir ms all del crecimiento econmico en s, de la obsesiva prosecucin de una estabilidad en la inflacin, el tipo de cambio, el dficit y otros indicadores macroeconmicos; necesitamos promover polticas que permitan distribuir equitativamente el acceso tanto al dinamismo econmicoambiental como a sus beneficios. 5.1.2 Poltica energtica No obstante, los relevantes avances relacionados con la produccin y elsuministro de energa son todava altamente contaminantes y tienen un alto impacto ambiental. Lo anterior, en virtud de que existen inercias de produccin meramente extractivas que impiden la vinculacin de la vertiente econmica -hasta ahora favorecida en el diseo de polticas del sector- con las vertientes social y ambiental del desarrollo sustentable.
118
Enkerlin, Ernesto, et al. Ciencia ambiental y desarrollo sostenible. Edit. International THOMSON, Mxico, 1999
157
Las restricciones ambientales en todo el mundo harn cada da ms difcil el uso de combustibles fsiles para la satisfaccin de las crecientes necesidades energticas de la poblacin mundial. La gran interrogante es si la tecnologa del siglo XXI ser capaz de sustituir el petrleo y sus derivados como fuentes energticas de la humanidad. Segn el investigador Jorge Gutirrez Vera, los actuales avances en materia de investigacin y desarrollo respecto de las fuentes renovables de energa estn muy lejos de garantizar la oferta energtica mundial de la presente centuria. Es de suponerse que en Mxico, como en pases cuya economa es altamente dependiente del petrleo, al agotarse este recurso, se pudieran confrontar serios problemas de desempleo, pobreza, delincuencia, hambruna y que eventualmente, degeneren en conflictos ms graves. Conviene destacar que en Mxico existen cerca de 80,000 pequeas comunidades rurales de menos de 1,000 habitantes que carecen de energa elctrica, donde habitan cerca de seis millones de mexicanos. Estos pequeos poblados se localizan en las partes altas de las serranas, sus vas de acceso en la mayora de los casos no permiten la entrada de vehculos automotores y adems la ubicacin geogrfica de las casas dentro de la poblacin es sumamente dispersa, lo cual dificulta y encarece las redes de distribucin de energa elctrica convencionales. Es importante fortalecer el desarrollo de modelos autnomos e independientes para proporcionar energa elctrica a las comunidades rurales, para lo cual conviene apoyar una intensa labor de investigacin sobre las tecnologas ms adecuadas para la solucin del problema. Lafilosofay estrategia de los programas de electrificacin rural en Mxico deber basarse en los siguientes aspectos: Dar a los habitantes de las comunidades rurales una mejor forma de vida, ya que con electricidad podr tener acceso a otros importantes satisfactores, como agua potable, entretenimiento, educacin, comunicacin y seguridad social. Evitar la migracin de los campesinos a las grandes ciudades ya que por su escasa preparacin no podrn acceder al mercado de trabajo y se vern obligados a formar cinturones de pobreza en los principales ncleos urbanos del pas; se establecern en terrenos que no les pertenecen, creando problemas sodopolticos a las autoridades y pasarn a formar parte de quienes se encuentran subempledos o en la economa informal. Con energa elctrica en sus domicilios, los campesinos podrn trabajar, estudiar o divertirse durante las horas de la noche. Con los satisfactores que se desprenden de la energa elctrica los campesinos podrn ser arraigados en sus comunidades y se podrn 158
dedicar al cultivo de granos y vegetales para autoconsumo y para vender a otras personas de la misma comunidad o de otras cercanas. Se podrn iniciar pequeos talleres artesanales con mquinas de coser elctricas, molinos de alimento para ganado, alimentacin a pequeos motores para bombeo de aguas superficiales, invernaderos para cultivo de flor, etctera, lo cual indudablemente reactivar la economa de la comunidad. En vista de lo anterior, el papel que en el muy corto plazo debern desempear los programas de ahorro, conservacin y uso eficiente de energticos, as como el desarrollo de las fuentes de energa renovable ser de vital importancia para el sano desarrollo del pas. Una pregunta obligada sera: Qu otras alternativastienela humanidad para la satisfaccin de sus necesidades energticas en el siglo XXI? La respuesta es: las fuentes renovables de energa, entre las que podemos citar: la energa solar fotovoltaica y trmica; la energa elica; la biomasa; la micro hidroelectricidad; las estaciones de rebombeo; el almacenamiento de energa en los campos magnticos de bobinas; las celdas de combustible; la energa mareomorriz. Los carburos de hidrgeno son recursos naturales no renovables y se estima que las reservas probadas mundialmente satisfacern las necesidades energticas de la poblacin mundial durante los prximos 60 aos. Es urgente despertar una conciencia nacional para encontrar nuevas formas de energa que no daen el ecosistema del cual dependemos para la subsistencia de la especie humana.119 5.1.3 Poltica de Turismo No obstante que se ha iniciado el trabajo intersectorial para la promocin de criterios ambientales en las obras de infraestructura para la prestacin de servicios tursticos, el cuidado del medio ambiente se ha incorporado ms como un discurso para promocionar la industria turstica -ante un mercado cada vez ms exigente en trminos de disfrute de paisajes prstinos- que como un factor que regule y dimensione al sector. Sin embargo, prevalece la inercia de privilegiar la generacin de recursos a travs del desarrollo de megaproyectos tursticos asociados a desarrollos inmobiliarios y al turismo masivo que no consideran como ejes de planeacin la fragilidad de los ecosistemas y la disponibilidad de recursos naturales.
"' Gutirrez Vera, Jorge. Energa renovable en el siglo XXI. Edit. Cmara de Senadores. Mxico, 2002
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Cornelw Rojas Orozco
Conforme al Cdigo tico Mundial para el Turismo, aprobado por la OMT, el cual ofrece un marco de referencia para el desarrollo sustentable del turismo mundial, se debe fomentar el desarrollo regional y comunitario a travs del impulso a productos de ecoturismo dentro de un marco de sustentabilidad y competitividad. Su importancia es decisiva para: Proveer empleo alternativo y oportunidades de ingresos para las comunidades locales, as como, Incrementar la conciencia de la conservacin del capital natural y cultural de la poblacin local y de los turistas. Por otra parte, las reas naturales protegidas (ANP), 127 decretadas con una superficie de 17 millones de hectreas, 8.5 por ciento del territorio nacional bajo un estatus de proteccin, en su mayora tienen gran potencial para el desarrollo del turismo dado que representan verdaderas instituciones y unidades bien definidas de gestin territorial, slida infraestructura jurdica de manejo, estructuras de organizacin local eficaces, alta certidumbre y mecanismos de concurrencia entre los diferentes mbitos de gobierno, el sector privado y la poblacin local. Los retos del desarrollo del turismo requieren un consenso nacional amplio, con plataforma internacional, sobre la necesidad de que este sector sea sustentable es decir, una industria turstica que no siga destruyendo los recursos naturales, que restituya a las comunidades y a los autnticos dueos de esos recursos los beneficios que les corresponde y que garantice su integridad y reposicin; asimismo, que sea susceptible de consolidarse y expandirse en el largo plazo. 5.1.4 Poltica de industria y economa La industria reviste una enorme importancia para Mxico. Ha sido, en gran medida, la impulsora de la urbanizacin del pas; ha favorecido el surgimiento de un sector de servicios que ha consolidado a las metrpolis y ciudades medias. No obstante, ello le exige superar sus lmites y responder a los nuevos retos que 1 < plantea la apertura externa y el nuevo contexto internacional; as como las demanda de la sociedad por un ambiente y una economa sanos, capaces de sostener nivele! de bienestar creciente. De la industria dependen, en buena medida los horizontes de la economa; industria y urbanizacin van de la mano, configurando los nuevos escenarios econmicos, sociales y ambientales de la modernizacin. Hasta 1980, prcticamente no se aplic ningn criterio ambiental para el desarrollo industrial; aunque haba indicios de impactos crecientes, particularmente en trminos de contaminacin atmosfrica y la generacin de desechos. La poltica de precios bajos de la energa propici su uso intensivo y dispendioso, al igual que un crecimiento de la demanda energtica ms acelerado que el del valor y el volumen del producto industrial. 160
Tres elementos han determinado la evolucin del sector industrial en los ltimos aos: globalizacin creciente de la economa mundial, oportunidades y retos derivados de los tratados de libre comercio, y la apertura comercial. Debido a que la economa mundial depende de una base de medios naturales que est daada de manera dramtica, la reduccin del consumo y del desperdicio crea nuevas oportunidades para que las empresas crezcan a travs de la introduccin de procesos eficientes y bienes y servicios de bajo impacto ambiental; de acuerdo con el Tomorrow's Market, los mercados del futuro ayudarn a que las empresas se asocien con los gobiernos y la sociedad civil para tomar en cuenta al ambiente como una variable importante dentro de los procesos de produccin y satisfacer las necesidades bsicas, mejorar las habilidades humanas, incrementar la capacidad econmica y dar remedio a las desigualdades. Los beneficios incluyen: mejor desempeo financiero, reduccin en los costos, innovacin, retencin de bienes, mejor productividad de los trabajadores y menores errores y defectos. Segn Masera,120 en los ltimos aos, la respuesta de las empresas se enfoc inicialmente a la produccin, es decir a la reduccin de desperdicios y al mejoramiento en el diseo de procesos y productos mediante la eficiencia ecolgica. Ms recientemente, las compaas se han basado en la responsabilidad ambiental para mejorar su reputacin o su imagen de marca, lo cual ha reflejado un incremento en las ventas y ha atrado capital de inversin y socios comerciales. La informacin comparativa sobre el consumo de energa, programas de reciclaje y uso moderado de materiales peligrosos de productos ha contribuido a modificar el comportamiento de los consumidores y sin duda ha ayudado a continuar con la adopcin de polticas similares por parte de otras empresas .121 Algunos de los resultados que se podran inferir de las iniciativas anteriormente sealadas se relacionan con la aparicin de prestadores de servicios en materia de impacto ambiental; la aparicin de las llamadas "empresas innovadoras" o "empresas de base tecnolgica" (EBT), y los "parques cientficos o tecnolgicos" (PC). Las principales motivaciones para el desarrollo innovador se relacionan primero con la existencia de un mercado atractivo que no esta cubierto; en segundo lugar con la posibilidad de reducir costos de produccin y en tercero, con la factibilidad de mejorar los procesos existentes en la industria.122
Masera, Diego. Hacia un consumo sustentable. op. cit. CONCAMIN. La industria mexicana ante las nuevas exigencias ambientales. Seminario Internacional de Economa Ambiental. Abril, 1995. 122 Tapia Alfredo en La transicin hacia el desarrollo sustentable. Op cit.
m
1W
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Fomento a la responsabilidad industrial.
En Mxico, el impacto de las empresas
sobre el medio ambiente y los recursos naturales ha sido considerable, tanto por el propio crecimiento de la produccin como por la creciente participacin de los sectores de alto impacto ambiental. El cuidado ambiental se ha constituido como una fuente de mejoras del desempeo industrial en general, creando oportunidades de ahorro y de negocios, a la vez que la imagen ambiental se ha tornado en una variable importante de competitividad, lo que ha venido generando una serie de opciones tecnolgicas y cambios de actitud por parte de las empresas y consumidores que si bien no eliminan el impacto ambiental lo mitigan significativamente.123 Por lo anterior, es prioritaria la atencin a la industria, por ser factor determinante en la generacin de contaminantes, pero tambin como potencial motor fundamental del desarrollo sustentable del pas. Es recomendable que el modelo industrial tenga las siguientes caractersticas: No introduce materiales peligrosos en el aire, el agua y la tierra. Mide la prosperidad por la cantidad de capital natural que puede aprovecharse de manera productiva. Mide la productividad por el nmero de personas que tienen un buen empleo. Mide el progreso por el nmero de edificios industriales que no tienen chimeneas ni otro medio de comunicacin del ambiente. No produce nada que requiera la vigilancia de las futuras generaciones. Celebra la abundancia de la diversidad biolgica y cultural, adems de la energa solar. Para lograr una mejor insercin de la poltica ambiental en el sector industrial, se requiere de una reforma institucional que abarque la estructura legal, los aspectos de gestin pblica, reconversin tecnolgica, el mejoramiento de la informacin disponible y el reconocimiento de la problemtica industrial como parte de los retos del desarrollo sustentable, asimismo es necesario reconocer dentro del sistema de precios y de los mercados, los costos de los recursos naturales limitados y de la contaminacin generada; involucrar variables ambientales dentro del funcionamiento de la micro y la macroeconoma y crear conciencia en las poblaciones sobre los efectos ambientales del consumo masivo de ciertos bienes.124 El objetivo central de la poltica industrial debera ser conformar una planta competitiva a nivel internacional, orientada a producir bienes de alta calidad y
123
Saldvar, V. Amrico (coord.) Dla economa ambiental ni desarrollo sustentable. Edit. Facultad de Economa-UNAM y PUMA. Mxico, 1998 124 Provencio, Enrique. Op cit.
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mayor contenido tecnolgico, ya que el acceso de los productos mexicanos al mercado exterior no puede continuar basado en las ventajas comparativas derivadas de la mano de obra barata. El proceso de industrializacin representa el aspecto ms dinmico del fenmeno del desarrollo, de esta manera, para favorecer la modernizacin tecnolgica se debern considerar apoyos fiscales a la inversin en tecnologas que protegen el medio ambiente. Es urgente alentar la difusin y uso de normas tcnicas voluntarias relativas al ahorro- de insumos bsicos tales como agua, combustible, energa, lubricantes, adquisicin de la tecnologa pertinente, etctera, lo cual debe apoyarse mediante financiamiento de la banca de desarrollo nacional. Por su parte, la regulacin y normatividad se debe seguir ejerciendo y concentrarse en actividades que puedan causar un perjuicio pblico u originar un riesgo ambiental o de salud. Como se puede observar, la poltica industrial determina diferentes criterios para apoyar la responsabilidad ambiental y modernizacin de la planta productiva y con ello contribuir al DS. 5.1.5 Poltica de agricultura, ganadera y pesca A pesar de los avances en la elaboracin de un esquema de incentivos -con programas dirigidos a frenar los efectos ambientales adversos, como el de Impulso a Cadenas Agroalimentarias y el Programa de Investigacin y Transferencia de Tecnologa como instrumentos de fomento para la reconversin y diversificacin productiva agrcola-, esto no se ha reflejado suficientemente en un cambio de los patrones de produccin y niveles de bienestar prevalecientes en el sector. Ser ineludible que toda estrategia a considerarse para mejorar la agricultura, como lo sealan Altieri y Nicholls, deber tender a reducir la pobreza; conservar y regenerar la base de los recursos naturales (suelo, agua, biodiversidad, etctera); promover la seguridad alimentaria a los niveles local y regional; brindar capacidad a las comunidades rurales para que participen en los procesos de desarrollo; crear alianzas institucionales que faciliten un proceso participativo y autctono de desarrollo; fomentar polticas agrarias que favorezcan el desarrollo agrcola sustentable. Lo importante es recalcar que en el desarrollo sustentable no se trata de encajar la cuestin ambiental dentro de regmenes agrcolas ya establecidos, sino de buscar una sinergia real entre la ecologa, la economa y las ciencias agrarias. Concretar esta visin significar reorientar la investigacin, la enseanza y la extensin agrcolas para enfrentar los desafos de la gran masa de campesinos pobres y sus
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ecosistemas frgiles, pero asegurando tambin la sustentabilidad de la agricultura comercial en zonas ms favorables y en reas intensivas de produccin. Para esto ser necesario introducir una racionalidad ambiental en la agricultura para minimizar el uso de insumos agroqumicos y transgnicos, complementar los programas de conservacin de agua, suelo y biodiversidad, planificar el paisaje productivo en funcin de las potencialidades del suelo y el clima de cada ecoregin, y potenciar el rol multifuncional de la agricultura como generadora de ingresos, alimentos y servicios ambientales y culturales.125 Una estrategia de desarrollo agrcola sustentable que mejore el medio ambiente -continan- debe estar basada en principios agroecolgicos y en un mtodo participativo en el desarrollo y difusin de la tecnologa. La agroecologa es la ciencia que se basa en los principios ecolgicos para el diseo y manejo de sistemas agrcolas sustentables y de conservacin de recursos, y ofrece muchas ventajas para el desarrollo de tecnologas ms favorables para el agricultor. La agroecologa se erige sobre el conocimiento indgena y las tecnologas modernas selectas de bajos insumos para diversificar la produccin. El sistema incorpora principios biolgicos y recursos locales para el manejo de los sistemas agrcolas, proporcionando a los pequeos agricultores una forma ambientalmente slida y rentable de intensificar la produccin en reas marginales. Para que beneficie a los campesinos pobres, la investigacin y el desarrollo agrcola deberan operar sobre la base de un enfoque de abajo hacia arriba, usando y construyendo sobre los recursos disponibles -la poblacin local, sus conocimientos y sus recursos naturales nativos-. Deben tomarse muy en serio las necesidades, aspiraciones y circunstancias particulares de los pequeos agricultores, por medio de mtodos participativos. Esto significa que desde la perspectiva de los agricultores pobres, las innovaciones tecnolgicas deben: ahorrar insumos y reducir costos; reducir riesgos; expandirse hacia las tierras marginales frgiles; y mejorar la nutricin, la salud y el estado del medio ambiente. Entre las caractersticas promisorias de las tcnicas agroecolgicas est el hecho de que: se basa en el conocimiento indgena y la racionalidad campesina; son econmicamente viables, accesibles y estn basadas en los recursos locales; son sanas para el medio ambiente, sensibles desded punto de vista social y cultural; evitan riesgos y se adaptan a las condiciones del agricultor; y
" Altieri Miguel A. y Clara 1. Nicholls. "Una perspectiva agroecolgica..." En: La transicin hacia el desarrollo ustenlable. INE-Semarnat- UAM-PNUMA. Mxico 2002.
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mejoran la estabilidad y la productividad total de finca y no slo de cultivos particulares. Hay miles de casos de productores rurales que, en asociacin con ONG's y otras organizaciones, promueven sistemas agrcolas y conservan los recursos, manteniendo altos rendimientos, y cumplen con los criterios antes mencionados. Aumentos de 50 a 100 por ciento en la produccin son bastante comunes con la mayora de los mtodos agroecolgicos. En ocasiones, los rendimientos de los cultivos que constituyen el sustento de los pobres -arroz, frijoles, maz, yuca, papa, cebada- se han multiplicado gracias al trabajo y al conocimiento locales ms que a la compra de insumos costosos, y capitalizando sobre los procesos de intensificacin y sinergia. Ms importante tal vez que slo los rendimientos, es posible aumentar la produccin total en forma significativa diversificando los sistemas agrcolas, usando al mximo los recursos disponibles. Muchas de estas iniciativas constituyen ejemplos exitosos de accin colectiva y representan lecciones valiosas de innovacin local. De hecho a pesar de la diversidad de iniciativas a lo largo de Amrica Latina, las experiencias exitosas comparten una serie de caractersticas comunes metodolgicas.I26 incluyen la participacin social activa, sobre todo de mujeres y jvenes; se basan en el conocimiento tradicional y los recursos locales; usan enfoques y principios agroecolgicos; usa metodologas participativas en la generacin de tecnologa; suponen la organizacin de las comunidades; fomentan los mercados locales; y utilizan sistemas de microcrdito y financiamiento. El logro de una agricultura sustentable depende fuertemente tanto del desarrollo de nuevos conocimientos, como de la capacidad de la comunidad cientfica para presentarlos de manera entendible y aplicable a los productores, procesadores y al pblico. Algunas estrategias: Desarrollar un sistema de incentivos que reconozca y premie la excelencia en la investigacin sobre agricultura sustentable. Institucionalizar el paradigma de la agricultura sustentable; desarrollar un plan agrcola estratgico para los estados y regiones. Fomentar coaliciones entre sociedades profesionales para encontrar un terreno comn entre ellas, y que establezcan prioridades en la investigacin, que estimulen la creacin de revistas de investigacin interdisciplinarias, que realicen reuniones entre sociedades y que organicen simposia conjuntos sobre tpicos de agricultura sustentable.127
126 127
Altieri Miguel A. y Clara I. Nicholls. Op cit. Enkerlin, Ernesto, et al. Ciencia ambiental y desarrollo sostenible. Edit. International THOMSON, Mxico, 1999.
165
En un esfuerzo por conformar una poltica integral, participativa y federal, y reconocer la necesidad de incorporar a las polticas rurales criterios que favorezcan el desarrollo sustentable, se realiz en 1992 una importante reforma al art. 27 constitucional que no responde a las expectativas de sustentabilidad y es necesario rectificar; y en 2002 se promovi la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Con base en estas lneas de fomento a favor del sector rural, traducidas en normas jurdicas se proponen algunos principios que sirven de referencia para impulsar una cultura de sustentabilidad en la agricultura y el desarrollo rural: - El desarrollo rural sin proteccin y restauracin de los recursos base necesarios para la produccin agropecuaria y forestal, es un proceso incompleto. Los productores agropecuarios siempre han tenido claridad respecto a que la perdurabilidad en el uso de los recursos base: suelo, agua y bosque, por un lado, pero tambin los recursos genticos, por otro, es la garanta para que a mediano y largo plazos, la productividad rural se mantenga con niveles aceptables en trminos de calidad y de sustentabilidad. - Una poltica rural con criterios ambientales es positiva para el despliegue de las ventajas competitivas del sector rural y no debe ser vista como un obstculo. La proteccin ambiental y el aprovechamiento sustentable de los recursos hacen sinergias con el desarrollo rural; es decir, las actividades de proteccin ambiental no son un costo para el sector rural sino que, por el contrario, representan una ventaja que le agrega valor a la produccin rural cuando sta tiene ms calidad ambiental. Ejemplos: Uso alternativo de la biodiversidad. El productor rural se puede beneficiar con los convenios de largo plazo para la investigacin biotecnolgica. Pago por servicios ambientales. Remuneracin al productor por la proteccin que hace de los recursos naturales.
- Diversificacin productiva rural. Las lneas de produccin asociadas a prcticas de manejo y uso de los recursos que provienen de las prcticas ambientales, ms que de la cultura productiva tradicional, se estn convirtiendo en una fuente de recursos cada vez ms importante como la recuperacin de cultivos tradicionales, o los sistemas de produccin de fauna y flora, tienen un alto valor en los mercados internacionales. Por lo que se refiere a la actividad pesquera, el reto es de otra ndole. En los ltimos veinte aos las capturas en Mxico se encuentran prcticamente estabilizadas, desde los ochenta, con un comportamiento muy parecido al de la pesca internacional, lo cual significa que, para fines de consumo nacional tenemos una oferta interna prcticamente estancada a pesar de que, en este periodo, la poblacin mexicana se increment en ms de 20 millones de habitantes. De esto 166
se derivarn implicaciones muy importantes sobre los recursos pesqueros, porque paradjicamente hay sobreexplotacin de algunas pesqueras pero, por fortuna, hay subexplotacin en otras que estn a la espera de un uso ms racional. Por tanto, para los prximos aos y enfrentados al reto de intensificar la oferta alimentara en nuestro pas, se tendrn que buscar formas ms eficientes de aprovechar los recursos marinos con fines alimentarios. La actividad que ms ha crecido es la acuacultura; pero el uso de recursos costeros para estos fines es uno de los campos en los cuales son ms evidentes las presiones ambientales a partir de la necesidad de incrementar la oferta, de productos pesqueros. La demanda de este recurso natural renovable, nos llevar inevitablemente a un uso ms cuidadoso de los recursos costeros; que son hidrulicos, de agua dulce., no nada ms marinos, entre otros muchos aspectos, ya que se trata de la proteccin a la biodiversidad biolgica marina, lo cual resulta inevitable ante la necesidad de aplicar estrategias para una pesca responsable. 5.1.6 Poltica de transporte A pesar de que la contribucin del sector al desarrollo sustentable consiste en incorporar criterios de sustentabilidad en los proyectos de infraestructura vial, aeroportuaria y transporte -, no se ha logrado el diseo de programas especficos del sector para la atencin de manera vinculada a las tres vertientes del desarrollo sustentable. Prevalecen, inercias que favorecen los criterios de eficiencia y oportunidad sectorial que no toman en cuenta la fragilidad de los ecosistemas como un elemento prioritario en la planeacin y ejecucin de obras de infraestructura en comunicaciones y trasportes. No se considera el impacto ambiental acumulado y sinrgico en ecosistemas, provocado por el conjunto de proyectos de tramos carreteros, marinas, puertos y aeropuertos. Inclusive se juzga al cuidado del medio ambiente como un obstculo para cumplir las metas propuestas. La evaluacin de los impactos del sector comunicaciones y transportes sobre el medio ambiente, an se relaciona con el consumo de combustibles ms que con el desarrollo de infraestructura. Por ello, se debe fortalecer el trabajo intersecretarial para desarrollar la regulacin ambiental particularmente sobre ductos, transporte martimo y algunos proyectos de infraestructura para el transporte. 5.1.7 Poltica de empleo y ambiente La tierra y los recursos naturales, han sido vistos como ilimitados y baratos. Frente a la crisis ambiental y el creciente desempleo tanto en Europa Occidental 167
como en los pases asiticos, particularmente en los pases en desarrollo, es tiempo de revaluar los patrones de produccin y el mercado laboral. El Captulo 4 de la Agenda 21 seala que: "... la causa ms importante del deterioro continuo del medio ambiente global son los patrones insostenibles de produccin y consumo, particularmente en los pases industrializados..." y menciona que ".. .lograr un desarrollo sustentable requerir tanto de la eficiencia en los procesos de produccin como de los cambios en los patrones de consumo...en muchas instancias, esto requerir de una reorientacin en los procesos de produccin actuales y los patrones de consumo, los cuales han surgido predominantemente de los pases desarrollados y estn siendo imitados cada vez con mayor frecuencia en la mayor parte del mundo, incluyendo a los pases en vas de desarrollo". El desarrollo tecnolgico y la creciente movilidad del capital -el flujo de dinero, tecnologa y mquinas a travs de las fronteras- la energa y los materiales estn remplazando de manera constante al trabajo. En tanto la productividad del trabajo, la produccin y el crecimiento econmico se apoyen en el consumo de grandes cantidades de combustibles fsiles, en el uso de enormes cantidades de materiales, que generan grandes flujos de residuos, estamos aumentando la degradacin ambiental. Una economa sustentable debe romper la conexin entre trabajo, consumo y degradacin ambiental. El reto para los gobiernos no es -contamina primero, limpia despus- sino explotar las oportunidades que ofrecen las tecnologas sustentables y los empleos intensivos en mano de obra. Reducir el consumo de combustibles fsiles es una de las metas ms importantes en el movimiento hacia una economa sustentable. Las empresas que realizan esfuerzos serios por contraponerse a esto han buscado atraer el apoyo de los sindicatos sosteniendo que una poltica energtica alternativa har que desaparezcan empleos. Por ejemplo, el Consejo Ejecutivo de AFL-CIO (The American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations) dio a conocer en febrero de 1999 una declaracin que reafirma su oposicin al Protocolo de Kyoto, al sostener que "podra tener un efecto devastador en la economa norteamericana y en sus trabajadores". Pero incluso en ausencia de una poltica energtica alternativa, la cantidad de empleos en muchas de estas industrias ya est bajando, aun cuando la produccin aumenta. Evitar o posponer una poltica ambiental responsable no har nada para salvar estos empleos; todo lo contrario, puede apresurar su desaparicin. Mientras la minera y otras industrias contaminantes ofrecen oportunidades cada vez menores de empleo, la energa renovable y la eficiencia energtica lo hacen en el sentido contrario. 168
La Comisin Europea destaca que, como regla emprica, cada megawatt de capacidad instalada para generar energa elica crea empleos para 15-19 personas bajo las condiciones de mercado actuales en Europa y tal vez el doble en los pases con una intensidad laboral mayor. Como incluye la produccin, ventas, instalacin, operacin y mantenimiento, ha permitido crear empleos tanto permanentes como eventuales. Las compaas europeas de energa elica son las responsables del 90 por ciento de las ventas mundiales desde 1997 y se estima que seguirn dando lugar a una mayor cantidad de empleos. Su capacidad instalada se duplic en el 2001 como lo proyect la Comisin Europea permitindole aumentar a 170,000-216,000 empleos, directos e indirectos. Como la energa elica, el uso de la solar, particularmente bajo la forma de celdas fotovoltaicas (CF) crece rpidamente. La industria de la energa solar en los E.U.A. emplea cerca de 20,000 personas y apoya ms de 15,000 empleos indirectos en reas diferentes como la produccin de vidrio y acero, contratacin de trabajos elctricos y de plomera, arquitectura y diseo de sistemas, bateras y equipamiento elctrico. La Asociacin de Industrias de Energa Solar (SEIA, por sus siglas en ingls) sostiene que se han creado 3,800 puestos de trabajo por cada $100 millones de dlares en ventas de CF, lo que se convirti en 12,160 empleos de este tipo en los E.U.A. los empleos de CF en Europa an estn muy limitados pero la Asociacin Europea de Industria Fotovoltaica proyecta que el diseo, produccin, mercadeo, instalacin y mantenimiento de las CF darn empleo directo a 294,000 personas para el 2010. Como grupo, las energas renovables tienen el potencial de convertirse en una fuente significativa de empleos. La Asociacin Industrial Norteamericana (SEIA), evala que ms de 350,000 empleos netos se sumarn para 2010 cantidad de puestos de trabajo similar a la que proporcionaron las grandes compaas automotrices en los E.U.A. Aunque estas experiencias se refieren a los pases industrializados, tambin hay oportunidades para los pases en desarrollo. Dado el considerable potencial de estas naciones con respecto a la energa elica y solar, estas fuentes podran convertirse en importantes fuentes de creacin de empleo. Es necesario un giro que nos aleje de los modelos de desarrollo intensivos en energa y con altos consumos de energticos fsiles, con menos gasto social -por el pago de deudade los recursos financieros derivados del petrleo, carbn y gas natural (mucho del cual se debe importar) y promover ms inversin en los sectores intensivos en mano de obra como son la agricultura y las industrias rurales. Uno de los aspectos ms perturbadores de la crisis laboral es el gran desempleo juvenil, muy generalizado y ms elevado que el de la fuerza de trabajo global. 169
La clave ser crear oportunidades para que los trabajadores afectados desarrollen nuevas competencias y darles apoyo en su cambio hacia nuevas tareas. Cuanto ms pasa la economa de la extraccin de recursos y la produccin en masa hacia una de servicios y del "conocimiento", es dnde las habilidades requeridas cambian constantemente, la capacitacin y el entrenamiento se convierten cada vez ms en un factor de la economa en su conjunto. Son urgentes las medidas para promover la creacin de puestos de trabajo y crear una base econmica sustentable. Como los desafos de la transicin son especialmente profundos en reas donde la explotacin forestal, la minera y otras industrias muy contaminantes juegan un papel econmico desproporcionado, las polticas sectoriales necesitarn disear programas de asistencia para las regiones con industrias insostenibles y en declive. Esto significa diversificar y ampliar la base econmica y crear la infraestructura que pueda apoyar tal cambio. En tal sentido los gobiernos pueden adoptar medidas que recompensen a las empresas que creen empleos, y en particular, a las que paguen bien. Los estmulos fiscales deben poner nfasis ya no en la productividad de los recursos sino en la laboral -pasar de promover la extraccin de recursos a apoyar la generacin de empleos-. Pero lo ms importante: las polticas deben ser proactivas en lugar de ser reactivas. Cuanto antes se formulen las estrategias de transicin, mayores sern las posibilidades de xito. Como se ha sealado, el empleo ya est a la baja en industrias como la minera, la refinacin de petrleo, los servicios pblicos, la explotacin forestal, y el procesamiento primario de metales, incluso cuando la produccin contine avanzando. El momento para actuar es ste. Fortalecer a los sindicatos y construir vnculos entre empleo y ambiente pareciera ser esencial para las polticas de preservacin del empleo y del entorno.128 5.1.8 Poltica de medio ambiente y desarrollo Uno de los grandes retos del desarrollo nacional est en la capacidad del gobierno y de la sociedad para disear y aplicar programas, polticas e instrumentos que transformen las prcticas de produccin y consumo para revertir la explotacin inadecuada de los recursos naturales y la incidencia en la calidad del medio ambiente, que reviertan los deterioros de los ecosistemas y la destruccin y degradacin de los recursos y promuevan el crecimiento de la economa y el bienestar social. La poltica ambiental y de manejo de los recursos naturales debe construir una articulacin entre estrategias y polticas de desarrollo econmico y social con las
128
INE. / mundo del Trabajo, Caceta Ecolgica, Nm. 56, Mxico, 2000.
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de conservacin de los recursos y del medio ambiente, en todos los sectores y programas de la Administracin Pblica Federal. As como promover en las entidades federativas la integracin de la perspectiva ambiental y el reconocimiento de las capacidades de reproduccin y carga de los ecosistemas, de los recursos y de las especies naturales en los proyectos de desarrollo y en los cambios de uso del suelo. El objetivo central de esta articulacin debe ser la contribucin de la poltica ambiental al desarrollo sustentable.129 Hoy se reconoce que el desarrollo nacional no debe continuar a costa de la riqueza natural de la nacin ni de la calidad del medio ambiente, ntimamente ligados, pero tampoco es admisible, en un pas con tantas carencias y desigualdades, una poltica ambiental conservacionista que pretenda limitar el acceso a los recursos naturales y frenar el desarrollo. Se requiere ahondar en las estrategias de contencin del deterioro del medio ambiente y los recursos naturales, fomentar una produccin cada vez ms limpia y sustentable y asegurar que el aprovechamiento de los recursos naturales contribuya a disminuir las desigualdades sociales, al mejoramiento del bienestar social y mitigacin de la pobreza. Agua, El agua es un recurso estratgico para el pas. De su uso adecuado, preservacin y calidad dependen el bienestar social y el desarrollo econmico. Debe ser considerada como elemento determinante en el diseo de las polticas de desarrollo nacional y regional, su distribucin y manejo, prever potenciales conflictos sociales y pblicos, principalmente en el centro y norte del pas, donde su disponibilidad en relacin con la demanda ha disminuido significativamente. Los avances logrados en relacin con el uso y preservacin del agua han sido importantes, pero la problemtica a resolver es de una magnitud tal que sociedad y gobierno debern seguir trabajando juntos y en forma armnica bajo objetivos y metas claramente definidos. Destacan dos aspectos fundamentales: La necesidad de manejar el recurso por cuencas hidrolgicas, y La importancia de que el usuario participe, desde la evaluacin de la problemtica prevaleciente hasta la implantacin de las acciones necesarias para resolverla, lo que contribuir a dar la continuidad que se requiere en los programas definidos de comn acuerdo.
1:9
Provencio, Enrique op cit. pp 65-70.
171
Poltica Forestal. La mayora de los desastres naturales se han agravado en su intensidad y en la magnitud de destruccin y daos por la deforestacin. Las acciones encaminadas a evitar la deforestacin debern estar ntimamente ligadas con el ordenamiento ecolgico del territorio, con lo cual se contribuir a evitar muchos desastres "naturales" y las cuantiosas prdidas humanas y materiales que stos generan. Especial atencin deber prestarse a las selvas de Chimalapas y La Chinantla, Oaxaca; Los Tuxtlas, Veracruz; Zona Maya Sur; Zona Maya Norte, Quintana Roo; Selva Lacandona y Marqus de Comillas, Chiapas. Otro espacio trascendental por su riqueza biolgica es el Corredor Biolgico Mesoamericano. Para crear sinergias que permitan proteger la biodiversidad de esa regin, deber trabajarse en coordinacin y en concertacin con Belice y otros pases de Amrica Central.130 Lo que es un hecho es que, para las prximas dcadas, las necesidades nacionales derivadas de una de las reas productivas del sector rural, como la forestal, sern muy fuertes; la demanda internacional de productos forestales, maderables o no maderables, en sus diferentes formas, viene creciendo, y , en este caso como en los otros, la tensin seguir ms o menos la misma de los ltimos aos. Debido a que la industria forestal es poco competitiva se recomienda: - Aumentar la participacin complementaria del sector privado para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. - Propiciar que la sociedad reconozca y asuma el costo de los servicios ambientales. - Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los campesinos que viven en las zonas forestales; esto se busca propiciar a partir de proyectos productivos con una explotacin racional de los recursos de las regiones, es decir, pensando en el largo plazo, sin propiciar la depredacin. En algunas regiones se promueven las plantaciones forestales comerciales, las cuales permiten recuperar directamente reas impactadas por la deforestacin y utilizar el potencial de los recursos sin comprometer la capacidad de los mismos, con mayores beneficios de largo plazo. Las plantaciones significan inversiones y reinversiones estables en beneficio, no slo del medio natural, sino tambin en el bienestar de las poblaciones, y una distribucin equitativa de los beneficios. Debido a los impactos positivos que pueden generar en los mbitos econmico, social y ambiental, las plantaciones forestales comerciales pueden ser una de las opciones ms slidas que coadyuven al desarrollo de Mxico.
Provencio, Enrique, op.cit.
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Poltica ambiental para reducir las emisiones de contaminantes. El mejor conocimiento
de las condiciones de la contaminacin atmosfrica demanda contar con indicadores y capacidad de medicin. Deber otorgarse ms apoyo a las autoridades estatales y municipales en el establecimiento de estaciones de monitoreo de la calidad del aire, mediante asesora y donacin de equipo. Hasta ahora, ninguno de los programas de calidad del aire del pas incluye como meta especfica la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, a pesar del compromiso internacional de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, de reportar y actualizar el inventario de este tipo de gases. Se consideran como zonas crticas a las ciudades de Mxico, Monterrey y Guadalajara. Destaca la emisin de normas, adecuadas a cada localidad y el Programa para el Mejoramiento de la Calidad del Aire del Valle de Mxico, el cual plantea una serie de estrategias para reducir el nivel de emisiones de contaminantes en el rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico (AMCM). Para lograr estas metas, se plante cambiar las restricciones al parque vehicular por normas de emisiones ms estrictas (como ejemplo tenemos la disposicin de retirar del parque vehicular los automviles de modelos ms antiguos, debido a la alta contaminacin que emiten a la atmsfera) y un impuesto por litro a la gasolina en el Valle de Mxico que se utiliza para proyectos ambientales. Para mejorar la gestin de la calidad del aire en las cuencas atmosfricas del pas, tambin se requiere integrar las polticas de transporte, energa, desarrollo urbano y medio ambiente y desarrollar la valoracin y conciencia de la sociedad.131 Fomento al consumo sustentable. Como lo seala Diego Masera, la definicin ms completa de consumo sustentable es la propuesta en el Simposio de Oslo en 1994 y adaptada por la tercera sesin de la Comisin para el Desarrollo Sustentable (CSD III) en 1995. El consumo sustentable se defini como el uso de bienes y servicios que responden a necesidades bsicas y proporcionan una mejor calidad de vida, al mismo tiempo minimizan el uso de recursos naturales, materiales txicos y emisiones de desperdicios y contaminantes durante todo el ciclo de vida, de tal manera que no se ponen en riesgo las necesidades de futuras generaciones. La Agenda 21 y las Recomendaciones de las Naciones Unidas para la Proteccin al Consumidor han identificado las obligaciones de los gobiernos en tres reas principales:
1)1
Provencio, Enrique, Desarrollo sustentable e instituciones pblicas, Gaceta ecolgica, num. 37. INE, 1995.
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Cometi Rojas Orozco
Minimizar el uso de recursos: por ejemplo mediante mayor eficiencia en el uso de la energa y los recursos y menor generacin de desperdicios. Fomentar el liderazgo de los gobiernos: por ejemplo creando polticas gubernamentales eficientes, haciendo cumplir las leyes y los programas econmicos y sociales, y creando polticas especficas para uso de tierras, transportacin, energa y vivienda. Reforzar los valores: por ejemplo, por medio de los programas informativos y educativos para las decisiones y el comportamiento de los clientes, el uso eficiente de los materiales, la energa, el agua y el reciclaje.
Un estudio realizado por la WWF analiza los patrones de consumo global para calcular la presin del consumo. La informacin sobre el consumo global para calcular la presin del consumo (una medida de la carga ambiental de la humanidad). La informacin sobre el consumo de recursos y la contaminacin se analiza en un intento por cuantificar la carga ejercida por los consumidores sobre los ecosistemas naturales. Los resultados muestran cmo los pases y las regiones se comparan en trminos de su presin por consumo per capita y nacional.132 La complejidad del consumo sustentable requiere segn Masera, una perspectiva integrada en la creacin de polticas que incluyan elementos legales, sociales y econmicos. Las leyes para restringir las actividades que daen el medio ambiente, la aplicacin de impuestos (por ejemplo, impuestos por la extraccin, produccin y emisin de recursos) para apoyar alternativas ms limpias y eficientes, y la reduccin del consumo daino, sern todas tareas clave de los gobiernos en el futuro. Siendo ellos mismos consumidores, los gobiernos debern promover el cambio a patrones de consumo mediante el desarrollo y adopcin de sus propios programas de consumo ambiental. El consumo de los gobiernos representa una gran parte del consumo total mundial (aproximadamente 15 por ciento del PIB en pases occidentales), por lo tanto es importante que los gobiernos, en cuanto consumidores, apliquen criterios ambientales dentro de sus procesos de licitacin.133 Los gobiernos debern promover la investigacin para determinar patrones de consumo y maneras de informar a la industria y a los consumidores; debern tambin contribuir al establecimiento de pruebas sobre la eficiencia operativa de los productos y los servicios, adems de las compaas y los sectores especficos en colaboracin con las industrias.
151
Masera, Diego, op cit. '" Masera, Diego, op. cit.
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Se debern privilegiar lneas de trabajo relacionadas con el conocimiento, mejoramiento y proteccin del medio ambiente, con especial nfasis en los recursos hdricos, y su vinculacin con los sectores econmico, social y cultural. 5.1.9 Poltica cientfica y tecnolgica La Agenda 21 global reclama ciencia y tecnologa para el desarrollo sustentable: todos los pases deben construir sus Agendas 21 nacionales, estableciendo directrices para polticas pblicas encaminadas a la sustentabilidad social, ambiental y econmica. Un papel importante de los gobiernos ser la promocin, transferencia y adopcin del desarrollo tecnolgico limpio que vaya ms all de meras certificaciones ambientales. Segn A. Philippi, los temas ms generales que se dan a escala planetaria, como el clima y la biodiversidad, la erosin de la capa de ozono, las cuestiones urbana y demogrfica, son ahora focalizados por la opinin pblica internacional. Se colocan en el orden de las cuestiones esenciales para la humanidad los nuevos problemas asociados a los daos ambientales como el agotamiento y escasez de los recursos naturales la generacin y disposicin inadecuada de substancias y residuos peligrosos y txicos; las cuestiones ambientales globales, tales como el clima y la biodiversidad. Asimismo se requiere definir nuevas perspectivas en investigacin socioambiental. Se hace necesario conocer los cambios de uso de suelo a nivel regional y los ritmos y magnitudes de las tendencias de deterioro ambiental, como insumo bsico para concretar planes de desarrollo regional que incorporen a la dimensin demogrfica. El estudio detallado de la dinmica econmica enriquecera fundamentalmente el anlisis integrado de la relacin poblacin-ambiente-desarrollo, y permitira definir mecanismos para la instrumentacin de las lneas de poltica propuestas; este anlisis debe incluir aspectos del mercado de servicios y mecanismos para fortalecer el mercado local y regional, as como la organizacin productiva. Finalmente es de trascendental importancia dirigir la investigacin hacia la elaboracin de indicadores de presin sobre la base natural, as como indicadores que expresen distintos aspectos de la relacin poblacin-ambiente. Ellos pueden constituirse en instrumentos permanentes de poltica socioambiental que trascienda los ciclos de la administracin pblica.134
'" CONAPO-Semamat. La relacin poblacin medio ambiente. En "Poblacin, medio ambiente y desarrollo sustentable, Estudios de caso". Mxico, 2000.
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Los factores mencionados, fundamentales en la construccin de un sistema de ciencia y tecnologa para el desarrollo sustentable se basan en la solucin de un conjunto interrelacionado de componentes, cuya estructuracin condiciona sus parmetros de sustentabilidad. Entre tales cuestiones, por su importancia, se destacan las siguientes: recursos humanos, capacidad de creacin e innovacin tecnolgica, redes de innovacin, infraestructura, intervencin de la sociedad, participacin en las decisiones en ciencia y tecnologa, patentes y publicaciones.135 Dentro de la academia existe la necesidad de cambio de paradigmas. Actualmente, los criterios de productividad y excelencia se basan en los establecidos en los pases ms desarrollados. Estos criterios no toman en consideracin las necesidades de desarrollo sustentable local. El fortalecimiento de las instituciones acadmicas es apenas el primer paso para crear una estructura de ciencia y tecnologa ambiental, en un primer momento con mayor orientacin hacia la investigacin y la enseanza, lo que refleja la necesidad de la formacin y de la capacitacin de los recursos humanos para la generacin de una masa crtica que pueda sostener un sistema de ciencia y tecnologa para el desarrollo sustentable. La creciente atencin al medio ambiente global, regional y nacional, a raz de la Conferencia de Ro de Janeiro de 1992, ha dado lugar a que se considere la necesidad, -como parte de los seguimientos a las recomendaciones de esa conferencia-, de acelerar la transferencia de tecnologa con fines ambientales por intermedio de organizaciones tanto multilaterales como bilaterales, especialmente para hacer frente a las necesidades de los pases en va de desarrollo. Es posible que por este medio se logre gradualmente debilitar el cuasimonopolio de la tecnologa de que hasta ahora han gozado unos cuantos pases. Ser uno de los pocos casos en que podran coincidir intereses nacionales de los pases desarrollados con intereses globales, de orden ambiental, en que se requiere abrir un nuevo camino a la cooperacin entre las naciones.136 5.1.10 Un nuevo multilateralismo La construccin de los mecanismos polticos que favorezcan una estrategia de desarrollo sustentable y equitativo deber darse simultneamente en los planos nacional e internacional. El contexto globalizador har que los avances en estos planos estn firmemente vinculados entre s y que existan influencias o condicionamientos mutuos.
' " Philippi A., et al, Poltica Cientfica, innovacin y Financiamitnto. En "Ciencia y Tecnologa.. La transicin hacia el desarrollo sustcntable." 136 Urquidi Vctor L. Mxico en la globalizacn. FCE. Mxico, 1996
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El contexto de la globalizacin, como se ha mencionado ya, abre condiciones para la paulatina prdida de instrumentos polticos por parte de los Estados, an los ms poderosos, en relacin con el complejo entramado de interacciones transnacionales. Los espacios de relacin global penetran y condicionan cada vez ms la toma de decisiones a nivel local.137 Esto abre la posibilidad de que pueda crearse un nuevo multilateralismo que promueva un desarrollo sustentable efectivo, y en particular el abatimiento de la pobreza y la preservacin del medio ambiente, bajo principios de responsabilidad compartida por todas las naciones y diferenciada segn la capacidad de cada pas. En materia comercial y financiera Doha y Monterrey han mostrado que un desarrollo sustentable -nos recuerda Mauricio de Maria y Campos- requiere abrir los mercados de los pases ricos, reducir los grandes subsidios agrcolas y abordar ntegramente los aspectos de financiamiento, promover el ahorro interno y la inversin extranjera directa, reducir el endeudamiento externo y lograr una nueva arquitectura financiera internacional. El compromiso de mayores recursos financieros en Monterrey, ha sido clave para reanudar el optimismo pese a los condicionamientos. El espritu imperante es que a los esfuerzos internos deben sumarse avances multilaterales coordinados. Las metas y compromisos sociales de la ONU deben ser ms pragmticos, menos declarativos y contar con programas realistas y ms recursos; las fras realidades del Banco Mundial, el FMI y la OMC deben reconocer ms efectivamente las necesidades sociales y las capacidades diferenciadas de los pases. La suma de estos esfuerzos deber hacer la diferencia en el futuro. Por otro lado, debemos incorporar tambin a las empresas y a la sociedad civil con su rico acervo econmico y cultural. El reto es cmo lograr que todos contribuyamos equitativa y efectivamente al bienestar mundial, que los compromisos se cumplan, que las instituciones se actualicen y democraticen y que sea un parteaguas en el desarrollo sustentable el futuro del multilateralismo.138 Es preciso hacer resaltar el grado de influencia internacional mediante los procesos de internalizacin del contexto global. La estrecha relacin entre los espacios nacional y global hace que la construccin de instituciones y la toma de decisiones nacionales expresen criterios, valores y normas en gran parte legitimados en los escenarios internacionales.
137 IM
Ibid de Maria y Campos Mauricio. La cumbre de ohannesburgo: un nuevo multilateralismo. "El Financiero", Mxico 2
de septiembre, 2002.
177
Baste sealar que en los ltimos diez aos, las sumas que muchos pases en desarrollo transfirieron a las naciones desarrolladas por concepto del servicio de la deuda superaron con creces el total que recibieron a manera de ingresos de exportaciones y asistencia para el desarrollo. Esas naciones en desarrollo se vieron obligadas a reducir las importaciones, la inversin y el consumo, ya que contaron con menos medios para luchar contra la pobreza. En ciertos casos, la atona financiera determin reducciones presupuestarias en la salud, la educacin y la proteccin del medio ambiente. As, algunos pases en desarrollo se ven sumidos en el estancamiento econmico y enfrentan cada vez ms problemas sociales y ecolgicos agobiantes.139 Resulta imprescindible formular una estrategia internacional para revertir esta tendencia. Para tal efecto, los pases habrn de: Poner trmino al proteccionismo e invertir esta tendencia, inclusive mediante la eliminacin de barreras comerciales unilaterales que perjudican a los pases en desarrollo. Reducir los subsidios que tergiversan la competencia. Velar porque las polticas comerciales y ambientales favorezcan modalidades de desarrollo sustentable. Cerciorarse de que los reglamentos ambientales, incluidos aquellos relativos a normas de salud y de seguridad, no se conviertan en instrumentos de discriminacin arbitraria o injustificada, ni de restriccin comercial encubierta. Velar por la participacin del pblico en la elaboracin, la negociacin y la aplicacin de polticas comerciales. 5.2 Poltica de desarrollo social Para alcanzar el desarrollo sustentable con equidad, la tarea en la esfera de la poltica social en Mxico ser gigantesca. El gran conjunto de experiencias del pasado, debidamente evaluadas y reformadas, hace pensar que no est fuera de las capacidades de la sociedad civil y del gobierno acometer -a diferencia de muchos otros pases, an en Amrica Latina- polticas y programas sociales que se integren e interrelacionen con las estrategias econmicas. Para lograrlo, se requiere de coberturas sociales amplias -algo que equivalga a las redes sociales de los pases desarrollados-, pero reconociendo que en la actualidad la base social est muy deteriorada por las crisis econmicas, sobre todo por la profunda contraccin del ingreso familiar y el empleo agudizados desde 1995.
139
Enkerlin, Ernesto, et al. Ciencia ambiental y desarrollo sosteniblc. Edit. International THOMSON, Nxico, 1999
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De manera prioritaria, el desarrollo debe servir a una causa humana. Para lograrlo es fundamental mejorar las condiciones de salud, educacin, justicia social, respeto a los derechos de las mujeres y a los derechos humanos, entre otros factores.140 A pesar de los crecientes recursos destinados a estos programas, an falta integrar las polticas de combate a la pobreza con las ambientales para que se apoyen mutuamente. Se requiere que los habitantes de pequeas comunidades incluyendo a los que se localizan en reas Naturales Protegidas tengan acceso a las oportunidades de aprovechamiento de los recursos naturales de manera sustentable y no slo cuenten con subsidios directos que en ocasiones fomentan prcticas no sustentables, se trata de un proyecto histrico diverso como sus etnias y sus ecosistemas fundado en su potencial cultural y ecolgico, solidario con las demandas actuales de justicia social, erradicacin de la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida de las mayoras, y comprometido con el destino de las generaciones futuras. Para ello, nos seala Enrique Leff, no es correcto concebir la gestin participativa de la sociedad con un concepto restringido y excluyente que implique dejar que las comunidades sobrevivan por sus propios medios ante los embates de una civilizacin que las somete y despoja de sus identidades culturales y de sus recursos naturales. La gestin social de los recursos apunta hacia la emancipacin, la autodeterminacin y la confianza de las comunidades en s mismas y contra las inercias de un Estado paternalista y populista. Sin embargo, el Estado deber proveer las condiciones mnimas necesarias para la revitalizacin de las fuerzas creativas y productivas de la sociedad, as como dar curso a los proyectos de desarrollo sustentable que emanen de las propias comunidades. Eso implica que el Estado tendr que proporcionar las condiciones polticas y econmicas necesarias para desencadenar el potencial de autogestin productiva de las comunidades.141 El enfoque de equidad de gnero an es insuficientemente aplicado, puesto que los planes sectoriales no incluyen esta orientacin. No existe informacin ambiental con enfoque de gnero y persiste la escasa participacin de los grupos vulnerables en el diseo de polticas pblicas, as como el escaso reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas sobre los beneficios que generan los recursos naturales. La cultura ambiental enriquece las perspectivas de la transicin democrtica, planteando no slo nuevos derechos humanos vinculados con la preservacin de la diversidad cultural y ecolgica, sino un proyecto de democracia social que articula las demandas de participacin de la sociedad en un proceso poltico plural
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CNUMAD. Agenda 11. Ro de Janeiro; Brasil, 1992 Leff, Enrique. El saber ambiental. PNUMA, Mxico 2000.
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y de descentralizacin econmica, capaz de integrar a la poblacin marginada en proyectos de autosuficiencia productiva. Por un lado, ser necesario definir polticas y estrategias y ejecutar programas sociales y de desarrollo regional para fortalecer la justicia distributiva en las microregiones donde la marginacin es persistente o aument durante las ltimas dcadas; por otro lado, la sociedad y el gobierno enfrentan el desafo de fortalecer las estrategias de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial con el fin de evitar la eventual reversin de tendencias positivas en los municipios que, pese a las dificultades econmicas, se mantuvieron con niveles bajos de marginacin, y ms an en aquellos que lograron avanzar significativamente. 5.2.1 Poltica d educacin ambiental La educacin ambiental cobr relevancia a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano realizada en Estocolmo, Suecia, en junio de 1972. En el principio 19 del documento final, se destaca la importancia de asumir la responsabilidad de las empresas, las colectividades y los individuos en la proteccin y mejoramiento del medio, a fin de que la humanidad pueda desarrollarse en todos los aspectos: sociales, polticos, econmicos y tecnolgicos. A partir de Estocolmo se han celebrado numerosos eventos y programas internacionales, tanto en mbitos escolares como extraescolares, en primer lugar en concordancia con el enfoque de remediacin, basado en soluciones tecnolgicas; para que posteriormente se aborde el anlisis de las causas que determinan los problemas ambientales, tanto de carcter social como tecnoproductivas, con el propsito de contribuir a desarrollar opciones ms apropiadas para la toma de decisiones. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Ro de Janeiro en 1992, la educacin y la capacitacin ambiental ocuparon un lugar sobresaliente, al vincularse con todas las reas de la Agenda 21, particularmente en su captulo 36, donde se establece la necesidad de reformular la educacin, no solamente con informacin sobre los ambientes fsicos y biolgicos, sino tambin socioculturales y de desarrollo humano. Se hace hincapi en la satisfaccin de las necesidades bsicas, la creacin de estructuras, la informacin, la ciencia y la funcin que corresponde a los grupos principales, destacando que el manejo del ambiente es ms efectivo cuando se cuenta con la participacin social para la adopcin de decisiones. La palabra educacin es la segunda que se cita con ms frecuencia en la Agenda 21, slo despus de la de naciones.142
Gonzlez Edgar. La dimensin ambiental en educacin y capacitacin. CECADESU-SEMARNAP. Mxico, 1999.
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Aunque Mxico se incorpor tardamente a este movimiento internacional (principios de la dcada de los aos ochenta), nos refiere Edgar Gonzlez, en esta trayectoria de casi 30 aos de educacin ambiental se ha puesto de manifiesto el importante papel que desempea en la construccin del desarrollo susteniable, ya que se caracteriza por la promocin de valores, la transmisin de conocimientos sobre la interdependencia de los procesos naturales y sociales, la adquisicin de destrezas y aptitudes para habilitar en la resolucin de problemas, la definicin de criterios y normas de actuacin y la orientacin de los procesos de toma de decisiones que permitan construir un futuro deseable que garantice el potencial productivo y un ambiente de calidad como parte consustancial de los ms elementales derechos Ningn pas en Amrica Latina y el Caribe cuenta con la oferta acadmica que existe en esta materia en Mxico en el momento actual. No slo en trminos numricos, donde destacan ms de mil distintos programas acadmicos de diferentes niveles y modalidades, sino por la enorme variedad de temticas y enfoques que ofrecen 177 instituciones de educacin superior en todo el pas, como la Universidad Pedaggica Nacional (UPN); la Escuela Nacional de Estudios Profesionales (ENEP-Iztacala) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM); UPN-Mexicali, Universidad de Guadalajara. Adems estn en marcha los programas y proyectos de educacin ambiental, que cuentan con el apoyo del PNUD y el PNUMA. Este saber ambiental, crtico y propositivo, entretejido de un conjunto de prcticas discursivas promueve una serie de cambios institucionales en el orden econmico mundial, comportamientos de agentes econmicos y actores sociales, y transformaciones del conocimiento terico y prctico; el nuevo discurso sobre el cambio global y un nuevo modelo de desarrollo mundial; la innovacin de tecnologas "limpias", adecuadas y apropiadas para el uso sustentable de los recursos naturales; la recuperacin y mejoramiento de las prcticas tradicionales (ecolgicamente adaptadas) de uso de los recursos para la autogestin comunitaria; el marco jurdico de los nuevos derechos ambientales, de la normatividad ecolgica internacional y de la legislacin nacional en materia ecolgica en el campo de las polticas ambientales, la organizacin de un movimiento ecologista sustentado en los principios del ambientalismo; la internalizacin de la dimensin ambiental en los paradigmas del conocimiento, en los contenidos curriculares y en las prcticas pedaggicas. Dicho entorno sensibiliza acerca de la emergencia de nuevas disciplinas ambientales.143 La educacin y la capacitacin representan dos importantes reas en las que descansa la conformacin de una nueva cultura ambiental. Entendiendo a la cultura como todas aquellas formas de creacin material y simblicas de un grupo
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Leff, E. (comp.) (1994), Ciencias Sociales y Formacin Ambiental, Gedisa, Barcelona.
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social en particular, donde se ubican los conocimientos, las percepciones, las conductas, los mitos, la visin del mundo y de ellos mismos dentro del planeta. Es un sistema de significaciones que da coherencia a las prcticas sociales y productivas, con el cual podemos entender los mecanismos por los cuales conservamos y aprovechamos los recursos que la naturaleza no provee, as como las formas en las que con ella nos relacionamos. Esta nueva cultura ambiental se debe orientar a lograr la equidad social, a respetar los derechos humanos y la pluralidad poltica, a la satisfaccin de las necesidades bsicas de la sociedad y a revertir los procesos de deterioro ambiental.144 Nivel curricular acadmico. Conforme lo seala Vctor Toledo145, la integracin entre problemtica ambiental y ciencias sociales debe ubicarse a nivel de estudios de postgrado, porque la misma corresponde hoy en da, y por un buen tiempo, a un campo de investigacin ms que a la transicin de un pensamiento ya constituido. Y si sumamos la dificultad de realizar investigacin a nivel de pregrado en nuestras universidades a las dificultades epistemolgicas existentes para abordar una investigacin realmente interdisciplinaria,146 se refuerza la opcin de que el nivel de postgrado es el ms promisorio para la incorporacin de la temtica ambiental en los curricula universitarios de ciencias sociales. Es importante sealar que estos estudios de postgrado, como un esfuerzo claramente interdisciplinario no debera constituirse como un postgrado exclusivamente de economa ambiental, ni siquiera de ciencias sociales ambientales, sino que debera estar abierto a la presencia de docentes y alumnos provenientes de la ciencias naturales y sociales, con el apoyo de las "ciencias duras", con un fuerte contenido de investigacin y estructurado alrededor de problemticas concretas que enfrenta la gestin pblica (instituciones y ONG's), tal vez utilizando el sistema de organizacin de talleres o laboratorios. Lo anterior no significa dejar de lado la transmisin de conocimientos ambientales en los cursos de pregrado. Ellos podran estructurarse como cursos o seminarios que los departamentos de postgrado ofrecieran a las diferentes instituciones de educacin superior. Esta aproximacin tiene la ventaja de que los participantes, aunque solo fuera en el caso de unos pocos cursos electivos, tendran la posibilidad de aproximarse a un centro de investigacin en materia ambiental, recibiendo una mayor dosis de "ciencia viva". Se evitar reducir al campo de una disciplina la enseanza ambiental de pregrado (ejem: economistas enseando problemas ambientales a economistas) y se permitira a los alumnos de pregrado acercarse a
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Maldonado S, Teresita del N.J. Cultura Ambiental. Ensayos CECADESU-SEMARNAT. Mxico, 2001. Toledo, Vctor, "Tres problemas en el estudio de la apropiacin de los recursos naturales y sus repercusiones en la educacin", en Ciencias Sociales y formacin ambiental. E. Leff, Gedisa, Barcelona, p.p. 157-189 146 Garca, R. (1994), "El estudio interdisciplinario de sistemas complejos"; En: Los problemas del conocimiento y la perspectiva ambiental del desarrollo. Enrique Leff. Edit. Siglo XXI. Mxico.
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un enfoque interdisciplinario de la problemtica ambiental. En el caso de la administracin pblica como disciplina, existen dos peligros que deberan evitarse en el esfuerzo de introducir contenidos ambientales en los curricula. Uno de ellos es simplemente difundir slogans ambientalistas. El otro es el de formar falsos "expertos" que por haber asistido a 2 3 cursos de planificacin y desarrollo sustentable, economa o sociologa ambiental, se crean en condiciones para entender y actuar profesionalmente en un tema todava en plena construccin. Si a pesar de todos estos riesgos, existiera la necesidad de poner en marcha cursos de pregrado dentro de un curriculum de poltica econmica, sociedad y medio ambiente, administracin pblica y desarrollo, es importante no partir de la segmentacin de la problemtica ambiental (recursos, contaminacin) y privilegiar una aproximacin ms global. Sin pretender nada ms, que dar un ejemplo posible, este enfoque global podra lograrse: 1) Proponiendo como objetivo del curso el contestar desde el campo interdisciplinario de la economa, sociologa o poltica, qu se aporta para: Describir y prever la evolucin del problema socioambiental planteado. Cmo entiende y evala un estudiante de administracin pblica el problema y su forma de resolucin, tanto en el campo de la teora como en el de la dinmica real de la gestin pblica, y qu se requiere de otros campos disciplinarios. En qu forma el problema ambiental cuestiona los componentes de las ciencias polticas y sociales en uso y cmo pueden adaptarse o transformarse a la gestin pblica para entender o resolver el problema planteado. Qu elementos ofrecen las ciencias polticas y sociales para la planificacin o gestin pblica de las soluciones.
2) Partiendo de la presentacin, estudio y discusin de un texto o una situacin referida a los problemas ambientales de actualidad (global, regional o local). Teniendo en mente un curriculum tpico de estudios de pregrado de administracin pblica, un enfoque de este tipo puede dar lugar a la reconsideracin de temas vistos en materias como teora de la administracin pblica, teora del desarrollo, geografa poltica y econmica, historia de las teoras polticas econmicas y sociales, economa y administracin de los recursos naturales, evaluacin de proyectos y planificacin del desarrollo sustentable. Existe aqu la opcin de estructurar estos contenidos como materias independientes en el ltimo tercio de los estudios o de incluirlos como contenidos parciales en las materias tradicionales. 183
Cometi Rojas Orozco
La inclusin de la dimensin ambiental -recomienda Edgar Gonzlez- puede coadyuvar a la formacin de un curriculum y una escuela ms histrica, ms poltica, ms terica y ms crtica.147
Capacitacin para el desarrollo sustentable. Se concibe a la capacitacin como un
elemento fundamental para coadyuvar a frenar las tendencias de deterioro ambiental, promover una produccin sustentable, influir en los patrones dominantes de consumo, ordenar los proceso productivos, impulsar la corresponsabilidad ante los problemas y las soluciones ambientales, fortalecer las instituciones para la gestin ambiental y contribuir a la bsqueda de la equidad y el combate a la pobreza. La capacitacin implica la construccin de nuevos mecanismos e instrumentos para la proteccin del medio ambiente y el manejo de los recursos naturales, tendientes a elevar la intervencin de la sociedad en la formulacin, ejecucin y vigilancia de polticas orientadas al DS. El fortalecimiento de los cuadros tcnicos del sector pblico exige que la capacitacin sea una responsabilidad compartida, por lo que involucra en su ejecucin a los tres mbitos de gobierno en un marco de concurrencia y coordinacin, que permita fortalecer las capacidades y potencialidades institucionales para lograr una mejor y ms eficiente gestin ambiental. En este proceso se deber tomar en cuenta la participacin de instituciones de educacin superior que cuentan con la oferta acadmica necesaria. En las entidades federativas, los programas de capacitacin deben jerarquizar la atencin de la demanda respondiendo de manera directa a la problemtica local. Dentro de esta lnea de capacitacin, se debern coordinar y promover proyectos de capacitacin sectoriales e interinstitucionales, a fin de incorporar los principios del desarrollo sustentable mediante la concertacin y ejecucin de acciones de manera integral. Para el fortalecimiento institucional de la administracin pblica se debe proponer ampliar, mediante la capacitacin, los criterios que fundamenten, posibiliten y regulen la toma de decisiones en la solucin de los problemas regionales ambientales. La capacitacin para el desarrollo sustentable debe tomar en cuenta tambin a los sectores productivos, particularmente rurales, poseedores de los recursos naturales, a efecto de planear los procesos productivos que permitan prever los impactos negativos al medio ambiente, la reconversin productiva, el
'V Gonzlez, Edgar. Educacin ambiental. Historia y conceptos a veinte aos de Tbilisi. SITESA, Mxico. 1997. p.138.
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aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y proponer alternativas tecnolgicas que estn en concordancia con la dinmica de los procesos naturales, el fortalecimiento de la organizacin social y el desarrollo de las comunidades. La perspectiva ambiental no puede dejar de lado el campo especifico de la economa de los sectores ms postergados de la sociedad. Desde el punto de vista educativo, este planteamiento exige mtodos y tcnicas que propicien el desarrollo de la autogestin de la poblacin rural, para lograr una productividad de largo plazo que proporcione satisfactores bsicos. El avance hacia las sociedades sustentables ser posible solo en la medida en que la formacin ambiental se constituya en un proceso incluyente, transversal y democrtico.148 Para lograr este objetivo la capacitacin se debe constituir en un proceso activo y de participacin que considere la cultura, los valores, los intereses, y las prioridades de los grupos sociales como una estrategia fundamental para romper el circulo poblacin-deterioro ambiental-pobreza. Una lnea estratgica de trabajo consiste en la participacin de las ONG's que cuentan con gran experiencia en proyectos de desarrollo de la comunidad, a fin de fortalecer las experiencias, sistematizarlas y multiplicarlas. Hacia nuevos paradigmas educativos. Esta realidad constituye un nudo toral en el mbito del conocimiento contemporneo que exige ser reconocido, enfrentado y resuelto durante el trnsito hacia la resolucin prctica de la problemtica ambiental y del desarrollo sustentable. Vctor Toledo seala que para lograrlo, es necesario adoptar una perspectiva que desborda tanto los ngulos especficos de las disciplinas habituales, como la propia concepcin normal de la ciencia, la investigacin y educacin cientficos. En efecto, los problemas examinados nos conducen hacia tres nuevos mbitos del conocimiento relativos a: 1) la conceptualizacin de los recursos naturales, 2) la economa y poltica ambientales, y 3) la etnologa. No se trata de proponer apriorsticamente una obligada perspectiva interdisciplinaria, sino de reconocer una delimitacin diferente del objeto de estudio, que atraviesa "fracciones" de ms de una disciplina. Esta manera diferente de delimitar el objeto de estudio no es tampoco el resultado caprichoso del investigador, sino la consecuencia de ajustar el conocimiento a una nueva necesidad, gestada socialmente, de transformar la realidad, en este caso superar la crisis ambiental y su impacto en el desarrollo, expresada en el uso destructivo de los recursos naturales y sin suficiente capacidad de respuesta en los rganos del Estado, por la falta de una visin de sustentabilidad. Se debe entonces reconocer que el parcelamiento
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Maldonado S, Teresita del NJ. Desarrollo comunitario. Ensayos CECADESU-SEMARNAT. Mxico, 2002
" ' Toledo Vctor M. Tres problemas en el estudio de la apropiacin de los recursos naturales y sus repercusiones en la
educacin. En ciencias sociales y formacin ambiental. Enrique Leff. Gedisa, Barcelona, Espaa, 1994.
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ortodoxo de la realidad a que ha dado lugar el conocimiento habitual de las disciplinas normales, ha estado operando como un obstculo para el desarrollo de una teora y de una metodologa capaces de abordar correctamente y de resolver los nuevos problemas prcticos que la relacin sociedad-naturaleza han generado. Y esta nueva forma de "iluminar la realidad" supone el ubicar los reflectores en posiciones diferentes. Como un simple ejemplo, no puede dejar de sealarse los esfuerzos que han surgido en aos recientes desde el interior mismo de las disciplinas ortodoxas excepto la administracin pblica- para resolver y superar las limitaciones al abordar estos nuevos problemas. Los intentos an infructuosos por generar una ecologa humana responden hasta cierto punto a este impulso. Sus pretensiones globalizadoras no logran sin embargo ir ms all de una serie de planteamientos vagos y generales. En el mismo sentido deben ubicarse las pretensiones ms terrenales de crear una
antropologa de los recursos naturales, sugerida por Burton;150 como una nueva
sntesis de la ecologa cultural, la antropologa cognoscitiva y la antropologa econmica, por Buttel;151 de reconocer una ecosociologa en el interior de la sociologa y una agroecologa en el mbito de las ciencias agronmicas, Altieri.152 De estas experiencias se logra derivar la urgente necesidad de generar nuevos paradigmas educativos a partir de la delimitacin rigurosa de nuevos objetos de estudio, nuevos marcos conceptuales y nuevas actitudes hacia el conocimiento del desarrollo sustentable y su aplicacin. La gestin social y la administracin pblica en torno a la necesidad poltica de promover el desarrollo sustentable mediante el uso adecuado de los recursos naturales, parecen sugerirlo.153 La educacin ambiental y la capacitacin constituyen dos espacios de confluencia cultural, de saberes tradicionales y de conocimientos interdisciplinarios relacionados con el desarrollo y los recursos naturales. Ambos se complementan para la generacin de un pensamiento complejo y sistmico, necesarios para superar el enfoque ecologista que ha predominado en muchos de los anlisis de los problemas ambientales y del desarrollo, donde el abordaje de las determinantes de orden social, poltico, econmico y cultural son relativizadas y en muchos casos ignoradas.154
150 Burton, M. L, G. Schoepfdle y M. Miller (1986), "Natural Rixource Anthropohgy". Human Organization 45: 261269. 151 Buttel, F. H. (1986), "Sociologie et eni'ironnement: la lente maturation de la cologie hmame". Revuc International des Sciences Sociales 109: 359-380 152 AHieri, M. A. (1987), "Agroecology: the scietific basis of alternatwe agriculture, Westview PR'S." 153 Leff Enrique. (2000), Saber ambiental. PNUMA, Mxico 154 Maldonado S, Teresita del N.J. Cultura Ambiental. Ensayos CECADESU-SEMARNAT. Mxico, 2001
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Es preciso un profundo cambio institucional. Nuestras instituciones educativas del sector pblico vienen de una tradicin autoritaria y rgida administrativamente. Estos dos rasgos son incompatibles con la flexibilidad curricular y la apertura institucional que requiere la educacin ambiental y la educacin actual en general.155 Una de las tareas apremiantes para los prximos aos ser apuntalar el trabajo colectivo para construir un sistema de gestin ambiental con ms educacin y un sistema educativo ms ambiental. 5.2.2 Poltica de Salud El sector salud reafirma el principio de que el ser humano est en el centro del desarrollo sustentable y, por lo tanto, propone considerar a la salud como un elemento transversal a los tres componentes tradicionales del desarrollo sustentable. La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) revela resultados de fundamental importancia por lo que hace a la erradicacin de algunas enfermedades endmicas y la prevencin de otras, sin embargo el panorama de la salud ha estado cambiando por las fallas de los sistemas de inmunidad, la resistencia biolgica a ciertos medicamentos y, en general, por el influjo de la pobreza y la desnutricin. Un estudio reciente hace notar que las perturbaciones ambientales y sociales desencadenan o recrudecen tendencias a las infecciones microbianas que de otra manera estaran debidamente controladas. 156 Muchas de estas "nuevas enfermedades" son resistentes a los antibiticos. Por otro lado, la contaminacin industrial y en particular los desechos definidos como txicos generan en muchos casos daos a largo plazo a la salud y cuyos efectos inmediatos y sobre todo acumulativos no son perceptibles con facilidad.157 La OMS y sus expresiones regionales son elementos positivos que necesitarn ser reforzados, y, en su caso, reformados o mejorados. Un aumento de la cooperacin mundial y regional en materia de salud no debiera ofrecer mayores dificultades, fuera de las financieras. Es de notar tambin la existencia de redes internacionales de ONG en el campo de la salud. A su vez, la labor que en pro de la infancia lleva a cabo la UNICEF robustece las perspectivas generales de salud, y es probable, dado el xito y la eficiencia de este organismo, que se ample su radio de accin.
1B Gonzlez, Edgar La educacin ambiental en Mxico: logros, perspectivas y retos de cara al nuevo milenio. Semarnap. Mxico 2000. "* Vase por ejemplo, Anne E. Platt, Infecting Ourselves: How Environment and Social Disruptions Trigger Disease, Washington, Worldwatch Paper 129, Worldwatch Institute, abril de 1996. 157 Urquidi, Victor L. Mxico en la globalizacin. FCE. Mxico, 1996.
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Es importante insistir que al igual que los ndices de perdida de los recursos naturales y los servicios ambientales, el costo en salud derivado de efectos ambientales an no se considera en las cuentas nacionales. 5.2.3 Poltica de poblacin y medio ambiente Actualmente, se discute una primera aproximacin de la relacin poblacin y ambiente a la luz del desarrollo regional sustentable. Uno de los principales retos para el planteamiento de una poltica de medio ambiente y poblacin integral, es de acuerdo con la CONAPO, conocer las condiciones de los recursos naturales de regiones representativas del pas, no slo en trminos de inventario, sino su estado y potencialidades respecto a las actividades productivas as como la dinmica demogrfica y a las condiciones sociales. Estas dimensiones, incluidas en las estrategias de vida implementadas por la poblacin, permitirn conocer aspectos del sistema socioambiental. En la medida que se comprendan los procesos a travs de los cuales se generan las situaciones de deterioro ambiental, se podrn pronosticar escenarios posibles, asi como identificar aspectos claves en los que es necesario intervenir para modificar las condiciones hacia una situacin deseable. Desde la perspectiva demogrfica, es evidente que la poblacin ejercer mayor presin sobre el empleo, los recursos, los servicios urbanos, los de salud y educacin y en general sobre lo que algunos denominan la "capacidad de carga" del planeta, en especial en los pases en desarrollo, donde las desigualdades e injusticias econmicas y sociales as como el conjunto de los problemas sociales son ya patentes y, de hecho, han venido en aumento. Por otra parte, el envejecimiento de la poblacin -incluso en los pases altamente desarrollactostiene reconocidas repercusiones en la capacidad de los sistemas de seguridad social para hacer frente a la demanda de pensiones que asegure un nivel adecuado de bienestar a los jubilados. El enfoque de la vulnerabilidad social contribuye a identificar algunos de los desafos prioritarios de la poltica de poblacin. 5.2.4 Poltica de participacin ciudadana La participacin de la sociedad en la toma de decisiones, la ejecucin y evaluacin de las polticas ambientales son condicin necesaria para dotar a las mismas de legitimidad y generar procesos de gobernabilidad para su aplicacin. Se trata de un enfoque semejante al que plantea el Dr. Joan Prats bajo el trmino desarrollo o cambio institucional, lo que pretende decir es "que el sector pblico no tiene que ser el nico proveedor de los bienes pblicos, pero tiene que garantizar que se presten. Y por otro lado, la ciudadana tiene que abrir sus ojos y buscar 188
formulas innovadoras para satisfacer las necesidades sociales, sabiendo que siempre puede contar con el apoyo del sector pblico, de un Estado fuerte pero no necesariamente grande". 58 La realizacin de planes, programas y proyectos que en forma convencional realizan las instituciones gubernamentales y civiles, tiene como objetivo central el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades en donde se realizan. Sin embargo estos planes, programas, proyectos y actividades por lo general se empiezan a gestar desde los niveles ms altos y se turnan a los niveles operativos para su directa aplicacin o ejecucin. Situacin que implica muchas veces el desconocimiento de los grupos involucrados sobre los trminos de referencia en su ejecucin, dando como resultado en su mayora, la falta de consensos y el fracaso en el logro de objetivos y metas. Bajo el principio de que las transformaciones sociales son obra colectiva, y que en la actualidad es impostergable construir mecanismos ciudadanos para controlar y moderar el ejercicio del poder pblico, resulta relevante atender a los grupos sociales que estn dispuestos a asumir responsabilidades en la identificacin de problemas socioambientales y en la definicin de alternativas del sector pblico, no slo de solucin a estos problemas, sino de desarrollo social y poltico institucionales. Los movimientos ambientalistas pueden caracterizarse por una serie de objetivos explcitos en sus programas de organizacin y por las manifestaciones de sus planes de accin, as como por la organizacin en torno a problemas concretos y la incorporacin de valores y conceptos -muchas veces no explcitos- que conllevan a la bsqueda de nuevos canales de expresin y estrategias de lucha. Resulta til -segn Nicols Sosa- seguir distinguiendo hoy, dentro de los grupos y colectivos que se mueven por la defensa del medio ambiente, una tendencia meramente preservacionista (conservacionismo) de otra que apunta mucho ms al fondo y raz de los problemas (ecologismo radical) al denunciar que es imposible un desarrollo sustentable preservador del medio ambiente si no se cambian sustancialmente las tendencias desarrollistas, con todo lo que stas implican. Ambas posiciones no agotan, sin embargo, lo que podramos llamar el "universo ecologista", puesto que encontramos tambin posiciones extremadamente "naturalistas".m Conservacionistas o ambientalistas se dedican prioritariamente al estudio e investigacin de la naturaleza, que entienden como objeto de proteccin, de defensa y aun de amistad.
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Dove.Suzanne. op.cit. pg. 3.
Sosa, Nicols M. tica ecolgica y movimientos sociales. En "sociedad y medio ambiente", Edit. Trotta. Espaa, 1997
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En cuanto al sector privado, Gabriel Quadri, seala que dados los trminos de sustentabilidad y sector privado, se requiere ahora determinar la forma en que interactan entre s, al igual que los alcances, oportunidades y limitaciones que pueden hallarse en esa relacin. En las economas modernas la produccin y la distribucin de bienes y servicios obedece fundamentalmente a procesos operados en el sector privado. Queda como tareas pendientes en los pases latinoamericanos establecer contextos idneos para permitir una contribucin significativa del sector privado a la sustentabilidad. Esto tiene que ver fundamentalmente con un adecuado marco regulatorio, con espacios de concurrencia y confianza mutua entre gobiernos y empresarios, con la vigencia plena del orden jurdico y la proteccin de los derechos de propiedad, con nuevas capacidades de formacin de cuadros empresariales, y, con la ampliacin de las condiciones competitivas en todos los sectores de la economa.160 Una sntesis de los principios organizadores de los movimientos ambientalistas son los siguientes: a) Una mayor participacin en los asuntos polticos y econmicos particularmente en la autogestin de los recursos ambientales. b) Su insercin en los movimientos por la democratizacin del poder poltico y la descentralizacin econmica. c) La defensa de sus recursos y su ambiente, ms all de las formas tradicionales de lucha por la tierra, el empleo y el salario. d) La bsqueda de nuevos estilos de vida y patrones de consumo apartados de los modelos urbanos y transnacionales. e) La bsqueda de su eficacia a travs de nuevas formas de organizacin y lucha, apartados de los sistemas institucionalizados y corporativistas del poder poltico. f) La organizacin en torno a valores cualitativos (calidad de vida) por encima de los beneficios que pueden derivar de la oferta del mercado y del Estado benefactor. g) La critica a la racionalidad econmica fundada en la lgica del mercado, la maximizacin de la ganancia, la eficiencia y productividad tecnolgica, y de los aparatos asociados de control econmico e ideolgico. Se plantea as el problema de la capacidad de las clases trabajadoras urbanas y rurales vinculadas a los movimientos ambientalistas para incorporar viejas demandas populares de participacin y en contra de la desigualdad, marginacin, explotacin, desarraigo cultural, prdida de sus recursos naturales y desempleo,
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Quadri de la Torre Gabriel. El Sector Privado frente a la sustentabilidad; en "La transicin hacia el desarrollo sustentable". Semarnat-INE-UAM, Xoch. -PNUMA. Mxico 2002.
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emigracin, que producen los actuales procesos econmicos y polticos; en tal sentido, las demandas inmediatas de mejoras salariales, de propiedad de la tierra, de derecho a la vivienda y a los servicios pblicos, pueden redefinirse dentro de las luchas por la defensa de los recursos naturales, la calidad ambiental y de vida y las perspectivas de un desarrollo sustentable, para incidir en la toma de decisiones institucionales sobre nuevos patrones de uso de los recursos y un nuevo modelo de desarrollo. Es responsabilidad del gobierno fomentar la corresponsabilidad, la participacin social y una informacin oportuna y transparente de la poltica ambiental y de recursos naturales. Aunque con un criterio ms administrativista que de promocin al DS se ha impulsado la creacin y la consolidacin de espacios de participacin social a distintos niveles, para la intervencin de la poblacin en la adopcin y vigilancia de la poltica ambiental. Entre los mecanismos de participacin social se encuentran algunas experiencias como la organizacin e integracin de los Consejos Consultivos Nacional y Regionales para el Desarrollo Sustentable, los Consejos de Cuenca, en materia de manejo integral del recurso agua; el Consejo Consultivo para la Normalizacin Ambiental, los Consejos de las reas Metropolitanas en materia de Gestin de la Calidad del Aire, el Consejo Nacional para las reas Naturales Protegidas; y los Consejos Tcnicos Consultivos Nacionales Forestal y de Restauracin y Conservacin de Suelos. Estas experiencias perfilan, un proceso que se dirige "a un gobierno de colaboracin entre lideres de todos los sectores" (Suzanne Dove) involucrados hacia el consenso, la accin correctiva, y estimular el cambio de las reglas del juego para la toma de decisiones compartidas. Este proceso utiliza las herramientas de la planeacin participativa, el cual puede ayudar para: Articular aspectos tcnicos y socioeconmicos en la definicin de problemas ambientales y bsqueda de soluciones. Formular consensos entre las comunidades rurales, acadmica, cientfica y ONG's, en torno a las acciones especficas que respondan a los diversos intereses locales y que mejoren el manejo de los recursos naturales de la localidad. Fortalecer la capacidad de negociacin de los grupos comunitarios, facultando propuestas de accin y de polticas que respondan a los intereses y necesidades especficos. Sistematizar la participacin de organizaciones y dependencias que interactan con la comunidad para detener y revertir la disminucin de la calidad de vida y productividad rural.
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.lio Ro/ns O r u r / o
Un argumento en esta lnea estratgica es que la gravedad de la situacin ambiental obliga a crear conciencia y desarrollar propuestas de solucin tambin en otros estratos de la sociedad, especialmente aquellos que han estado al margen de las decisiones polticas, pero que muestran disposicin por participar en la solucin a problemas socioambintales. Sin embargo, no existen recetas sobre el Upo de grupo que deba dar inicio a un proceso de dinamizacin social. En cada contexto existen grupos que si no tienen un pe>o poltico o econmico inicial determinante sobre el conjunto de la sociedad, pueden en cambio tener una mayor capacidad de movilizacin por afrontar el impacto de algn problema social o ambiental de manera aguda. Si bien las clases medias intelectuales han sido portadoras de un discurso ambientalista importante, queda claro que su relacin distante con los recursos naturales impide que por s mismas tengan el lugar estratgico o el peso poltico suficiente para modificar las tendencias actuales de desarrollo. De ah la necesidad de establecer alianzas amplias para la gobernabilidad que consigan construir el contrapeso que se requiere establecer hoy frente a las presiones de clases polticas v grupos econmicos dominantes. De manera complementaria, se puede sealar que el surgimiento y maduracin en el escenario poltico institucional de grupos organizados de la sociedad civil han permitido que el perfil de las sociedades contemporneas sea diferente, en tanto las dinmicas del cambio organizativo y del cambio institucional se ven enriquecidas con la confluencia de nuevos actores dispuestos a formular y replantear sus intereses y demandas comunes. 5.3 Indicadores de desarrollo sustentable En el captulo 40 ele la Agenda 21 se plantea generar indicadores para el desarrollo sustentable (DS). En particular, pide a los pases a nivel nacional, a ios gobiernos y a las organizaciones no gubernamentales a nivel internacional formular el concepto de indicadores del DS con el objeto de identificarlos. La Comisin de Desarrollo Sustentable de Naciones Unidas, con el apoyo de expertos y de representantes de pases interesados, desarroll el esquema metodolgico Presin-Estado-Respuesta -una "hoja metodolgica" por cada indicador- que enfoca la sustentabilidad en cuatro dimensiones con sus correspondientes tenas e indicadores: social, econmico, ambiental e institucional. Al estructurar el anlisis de la sustentabilidad en estos subsistemas separados se busca identificar no slo los posibles mbitos de causa-efecto para un fenmeno ambiental dado, sino tambin los factores o aristas esenciales que pueden orientar las lneas de accin a seguir en torno a dichos fenmenos.
192
El desarrollo stiûniable: nuevo paradigma para la administracin pblica
Este esquema, diseado originalmente por Statistics Canad en 1979, fue adoptado y modificado por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), que en 1991 desarroll el esquema Presin-Estado-Respuesta y en 1993 defini un grupo medular de indicadores ambientales en tenas seleccionados para la evaluacin del desempeo ambiental. Actualmente, el modelo de los siguientes esquemas forman parte de los informes nacionales del estado del ambiente y de las evaluaciones de desempeo ambiental que dicha organizacin realiza peridicamente entre los pases miembros. Adems, otros pases estn adoptando este modelo en sus sistemas de informacin ambiental.'"1 AGENDA 21: LISTADO DE CAPTULOS DEL DESARROLLO SUSTENTABLE SEGN CATEGORA TEMTICA Categora y captulo. Nmero de indicadores Aspectos Sociales. 3 Combate a la pobreza 6 5 4 Dinmica deinogrfica y sustentabilidad 36 Promocin de la educacin, la concientizacin pblica y la capacitacinl 1 6 Proteccin y promocin de la salud humana 12 7 Promocin del desarrollo de asentamientos humanos sustentables 8 Subtotal 41 Aspectos Econmicos. 2 Cooperacin internacional para acelerar el desarrollo sustentable eri 5 los pases y en sus polticas internas 4 Cambio de patrones de consumo 8 33 Mecanismos y recursos financieros 6 34 Transferencia de tecnologa 4 23 Subtotal Aspectos Ambientales. 7 18 Recursos de agua dulce 17 Proteccin de ocanos, todo tipo de mares y reas costeras 5 10 Enfoque integrado para la planificacin y administracin de 3 recursos del suelo 12 Manejo de ecosistemas frgiles: Combate a la desertificacin y la 4 sequa 13 Manejo de ecosistemas frgiles: Desarrollo sustentable en 3 reas montaosas 7 14 Promocin de la agricultura sustentable y el desarrollo rural 4 11 Combate a la deforestacin 2 15 Conservacin de la diversidad biolgica 2 16 Manejo ambientalmente limpio de la biotecnologa 9 Proteccin de la atmsfera 6
161
SEMARNAT. Diagnstico de los recursos naturales u medio ambiente en Mxico. Mxico 2001
193
21 Manejo ambientalmente limpio de desechos slidos y aspectos
relacionados con aguas servidas 5 19 Manejo ambientalmente limpio de sustancias qumicas txicas 2 20 Manejo ambientalmente limpio de desechos peligrosos 4 22 Manejo seguro y ambientalmente limpio de desechos radioactivos 1 Subtotal 55 Aspectos institucionales. 8 Integracin del ambiente y del desarrollo en la toma d decisiones 4 3 35 Ciencia para el desarrollo sustentable 2 39 Instrumentos y mecanismos legales internacionales 3 40 Informacin para la adopcin de decisiones 3 23-32 Fortalecimiento del papel de los grupos principales Subtotal 15 Total 134
Fuente: United NatioYis: Indicators of Sustainable Development Framework and Methodologies, August, Nueva York, 1996.
LISTA DE INDICADORES SOBRE "ASPECTOS SOCIALES" DEL DESARROLLO SUSTENTABLE Captulo de la Indicadores de Agenda 21 Presin Cap. 3: Combate Tasa de desempleo. a la pobreza Indicadores de Estado ndice general de pobreza. ndice de Gini sobre desigualdad del ingreso. Relacin entre los salarios medios de los hombres. Cap. 5: Dinmica Tasa de crecimiento Densidad de demogrfica y de la poblacin. poblacin. sustentabilidad. Tasa de migracin neta por lugar de residencia. Tasa de fecundidad total. Cap. 36: Tasa de cambio de Nios que alcanzan Promocin de la la poblacin en el quinto grado de educacin, la edad escolar. educacin primaria. 194 Indicadores de Respuesta
Porcentaje del Producto Interno Bruto
concientizacin pblica y la capacitacin.
Tasa bruta de matrcula escolar en primaria. Tasa neta de matricula escolar en primaria. Tasa bruta de matrcula escolar en secundaria. Tasa neta de matrcula escolar en secundaria. Tasa de alfabetizacin de adultos.
Esperanza de vida escolar. Diferencia entre matrcula escolar masculina y femenina. Mujeres por cada 100 hombres en la fuerza del trabajo.
(PIB) destinado a educacin.
Cap. 6: Proteccin y promocin de la salud humana.
Saneamiento bsico: Porcentaje de Porcentaje de la poblacin poblacin que infantil que ha dispone de sido inmunizainstalaciones da acorde con adecuadas para la las polticas eliminacin de nacionales de excreta. Acceso vacunacin. seguro a agua Tasa de potable. Esperanza utilizacin de vida al nacer. de mtodos Tasa de mortalidad anticoncepinfantil (TM). Tasa tivos. de mortalidad Proporcin de materna (TMM). qumicos Estado nutricional potencialmende los nios respecto te peligrosos a los niveles monitoreados nacionales. en los alimentos. Gasto nacional en servicios locales de salud. Gasto total en salud respecto al Producto Interno Bruto (PIB). 195
Corttelio Rojas Orozco
Cap. 7: Promocin del desarrollo de asentamientos humanos sustentables.
Tasa de crecimiento Porcentaje de de la poblacin poblacin que vive urbana. en zonas urbanas. Consumo de reas y poblacin combustible fsil de asentamientos por habitante en urbanos formales vehculos de motor. e informales. Prdidas humanas rea habitable y econmicas por persona. debidas a desastres Precio de vivienda naturales. en proporcin al ingreso.
13 21
Gasto en infraestructura por habitante.
Total de indicadores.
LISTA DE INDICADORES SOBRE "ASPECTOS ECONMICOS" DEL DESARROLLO SUSTENTABLE Captulo de la Agenda 21 Indicadores de Presin Indicadores de Estado Indicadores de Respuesta
Cap. 2: Producto Interno Producto Interno Cooperacin Bruto por habitante. Neto ajustado internacional Participacin de la ambientalmente para acelerar el inversin neta en por habitante. desarrollo el PIB. Participacin de sustentable en los Suma de las manufacturas pases y en sus exportaciones e en la exportacin polticas internas. importaciones en total de mercancas. proporcin al PIB. Cap. 4: Cambio Consumo anual de Reservas minerales energa por probadas. de patrones de consumo. habitante. Reservas probadas Participacin de las de fuentes industrias intensi- energticas fsiles. vas en recursos Duracin de las naturales no reservas probadas renovables en el de energa. valor agregado Intensidad de uso manufacturero. de materiales. Participacin del valor agregado
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Cap. 33: Mecanismos y recursos financieros.
manufacturero en el PIB. Participacin del consumo de recursos energticos renovables. Transferencia Total de asistencia neta de recursos / oficial para el Producto Interno desarrollo (AOD), Bruto (PIB). dada o recibida, como porcentaje del PIB. Deuda/PIB. Servicio de la deuda externa respecto a las exportaciones. Importacin de bienes de capital. Inversin extranjera directa. Participacin de los bienes de capital ambientalmente limpios en la importacin total de bienes de capital.
12
Cap. 34: Transferencia de tecnologa.
Gasto en proteccin ambiental como proporcin del PIB. Cantidad de financiamiento nuevo o adicional, para el desarrollo sustentable. Ayuda a la cooperacin tcnica.
Total de indicadores.
LISTA DE INDICADORES SOBRE "ASPECTOS AMBIENTALES" DEL DESARROLLO SUSTENTABLE Captulo de la Agenda 21 Cap. 18: Recursos de agua dulce. Indicadores de Presin Extraccin anual de agua subterrnea y superficial. Consumo domstico de agua por habitante. Indicadores de Estado Reservas de aguas subterrneas. Concentracin de coliformes fecales en agua dulce. Demanda Bioqumica de Oxgeno (DBO) en cuerpos de agua. Indicadores de Respuesta Tratamiento de aguas residuales. Densidad de las redes hidrolgicas.
197
Crecimiento de poblacin en reas costeras. Descargas de petrleo en aguas costeras. Descargas de nitrgeno y fsforo en aguas costeras. Cap. 10: Enfoque Cambios en el uso integrado para la del suelo. planeacin y administracin de recursos del suelo. Cap. 12: Manejo Poblacin que de ecosistemas vive por debajo frgiles: combate de la lnea de a la desertifica- pobreza en cin y la sequa. tierras ridas. Cap. 17: Proteccin de ocanos, todo tipo de mares y reas costeras.
Rendimiento mximo sustentable de las pesqueras. ndice de algas.
Cambios en la condicin de las tierras.
Administracin descentralizada de los recursos naturales a nivel local.
Cap. 13: Manejo Cambio de la de ecosistemas poblacin en reas frgiles: montaosas. Desarrollo sustentable en reas montaosas. Cap. 14: Promocin de la agricultura sustentable y el desarrollo rural. Uso de pesticidas agrcolas. Uso de fertilizantes. Tierra de regado como porcentaje de tierras cultivables. Uso de energa en la agricultura.
ndice nacional de precipitacin pluvial mensual. ndice de vegetacin obtenido de imgenes de satlite. Tierras afectadas por la desertificacin. Uso sustentable de los recursos naturales en las reas montaosas. Bienestar de poblaciones de reas montaosas. Tierra cultivable por Educacin habitante. agrcola. Superficie de tierra afectada por salinizacin y anegamiento.
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Cap. 11: Combate a la deforestacin.
Intensidad de la produccin de madera.
Variacin de la superficie de bosques.
Cap. 15: Conservacin de la diversidad biolgica. Cap. 16: Manejo ambientalmente limpio de la biotecnologa.
Emisiones Cap. 9: de gases de Proteccin de la Atmsfera. efecto invernadero. Emisiones de xidos de azufre. Emisiones de xidos de nitrgeno. Consumo de sustancias que agotan la capa de ozono.
Promocin de la superficie forestal administrada. Proporcin de la superficie forestal protegida respecto de la superficie forestal total. Especies Superficie amenazadas protegida respecto al total como de especies nativas. porcentaje de la superficie total. Gasto en investigacin y desarrollo en biotecnologa. Existencia de regulaciones o lincamientos de bioseguridad. Concentracin Gasto sobre de contaminantes abatimiento en zonas urbanas. dla contaminacin atmosfrica.
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Cap. 21: Manejo ambientalmente limpio de desechos slidos y aspectos relacionados con aguas servidas. Cap. 19: Manejo ambientalmente limpio de sustancias qumicas txicas. Cap. 20: Manejo ambientalmente limpio de desechos peligrosos.
Generacin de desechos slidos industriales y municipales. Eliminacin de desechos domsticos por habitante. Intoxicaciones agudas por productos qumicos. Superficie de suelos contaminados con desechos peligrosos.
Generacin de desechos peligrosos. Importacin y exportacin de desechos peligrosos. Cap. 22: Manejo Generacin de seguro y desechos ambientalmente radioactivos. limpio de desechos radioactivos. Total de 22 indicadores.
Gasto en manejo de desechos. Reciclado y reutilizacin de desechos. Eliminacin de desechos municipales. Productos qumicos prohibidos o severamente restringidos. Gasto en tratamiento de desechos peligrosos.
18
15
LISTA DE INDICADORES SOBRE "ASPECTOS INSTITUCIONALES" DEL DESARROLLO SUSTENTABLE Indicadores de Captulo de la Agenda 21 Presin Cap. 8: Integracin del medio ambiente y el desarrollo en la toma de decisiones. Indicadores de Estado Indicadores de Respuesta Estrategias de desarrollo sustentable. Programa de Cuentas Econmicas y
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Cap. 35: Ciencia para el desarrollo sustentable.
Potencial de cientficos e ingenieros por milln de habitantes.
Cap. 39: Instrumentos y mecanismo legales internacionales.
Cap. 40: Informacin para la adopcin de decisiones. Cap. 23-32: Fortalecimiento del papel de los grupos principales.
Lneas telefnicas principales por 100 habitantes. Acceso a la informacin.
Ecolgicas Integradas. Evaluacin por mandato legal del impacto ambiental. Consejos nacionales para el desarrollo sustentable. Cientficos e ingenieros empleados en investigacin y desarrollo experimental por milln de habitantes. Gastos de investigacin y desarrollo experimental en proporcin al PIB. Ratificacin de acuerdos globales. Instrumentacin dlos acuerdos globales ratificados. Programa Nacional de Estadsticas Ambientales. Representacin de los grupos principales en los Consejos
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Nacionales para el Desarrollo Sustentable. Representacin de minoras tnicas y poblaciones indgenas en los Consejos Nacionales para el desarrollo Sustentable. Contribucin dlas organizaciones no gubernamentales al Desarrollo Sustentable. Total de indicadores.
0 3
12
Algunos pases, entre los que participa Mxico, basndose en el esquema conceptual y en los indicadores de la Comisin de Desarrollo Sustentable, as como en la prueba piloto que sta ha llevado a cabo entre 22 pases, en su momento tomaron la iniciativa de disear y desarrollar sus propias herramientas de anlisis y medicin, seleccionando el conjunto de indicadores clave que se ha descrito, para dar seguimiento a las polticas, estrategias y prioridades del desarrollo sustentable. Por su importancia para la toma de decisiones, es necesario que como parte de una nueva estrategia de gobierno, la administracin pblica, retome estos indicadores ya que tratan de reflejar y medir las interrelaciones entre el desarrollo socioeconmico y los fenmenos ecolgico-ambientales, y constituyen un punto de referencia para la evaluacin del bienestar y de la sustentabilidad del pas, como se sugiere en la Agenda 21. Las preocupaciones por asegurar una mejor calidad de vida para la poblacin apuntan a convertir el enfoque de la sustentabilidad en el paradigma de la administracin pblica el cual ser evaluado a partir de cmo la economa pueda
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ser capaz de alcanzar el desarrollo sustentable, en la que los beneficios que se logren alcanzar sean ampliamente compartidos por la sociedad, sobre todo por los que se encuentran en condiciones de extrema pobreza con menos contaminacin y menos desperdicio en el uso de los recursos naturales. 6. Transicin de la administracin pblica al desarrollo sustentable El pragmatismo se est imponiendo, el xito de un modelo se mide por sus resultados en trminos de crecimiento, empleo, bienestar, poder de compra, alivio de la pobreza. Si un modelo, de cualquier signo, no produce avances sustantivos en los asuntos clave, algo hay que hacer; el gobierno y la sociedad no pueden permanecer pasivos a la espera de un milagro. En esencia, el paradigma hacia el desarrollo sustentable es la propia bsqueda de la perfeccin de la sociedad en su conjunto. Por lo tanto, no es tico reducir, rebajar el nivel de aspiracin a un nuevo modelo de desarrollo cuando se persigue la sustentabilidad.162 La experiencia institucional acumulada, la urgente necesidad de transformar los patrones de produccin y de consumo de la sociedad, asumiendo la valorizacin de la base natural del desarrollo nacional, aprovechar de manera distinta los recursos naturales, reconocer la obligacin de proteger y preservar el medio ambiente, sostener el crecimiento econmico, elevar los niveles de vida de la poblacin y combatir la pobreza, plantea la necesidad de revisar los mecanismos de coordinacin del Poder Ejecutivo Federal, desde la perspectiva de una nueva
administracin pblica para el desarrollo sustentable.
Es preciso enfatizar que la sustentabilidad del desarrollo implica una tica ambiental de los servidores pblicos, que no es tica ecolgica, sino un principio filosfico que busca lo mejor para todos, que ayuda a acabar con los diferentes intereses y objetivos individuales sectoriales y regionales cuando est en juego la calidad de vida en el planeta. Los servidores pblicos deben adquirir un alto grado de conciencia acerca de la transformacin de los sistemas econmicos de mercado, para incluir en ellos nuevas concepciones sobre los derechos individuales y sociales; debe incorporar en su perspectiva profesional oportunidades econmicas y de bienestar social para quienes desarrollan su vida con base a procesos de aprovechamiento de los recursos naturalas, cuyo valor est en sus races de sustentabilidad ms que en sus caractersticas de competitividad en una economa internacional globalizada. Asimismo dimensionar los niveles de degradacin de los recursos naturales, en muchos casos su agotamiento en considerables regiones del planeta; la emisin
161
Motemura Osear. tica, vida, sustentabilidad. PNUMA, Mxico, 2002.
203
de gases de efecto invernadero y sus implicaciones sobre los climas; la magnitud de los residuos industriales no degradables y la contaminacin de aguas y ocanos, que no podrn detenerse, ni revertirse sin cambios profundos en los valores sociales y en las reorientaciones de las polticas de desarrollo, a cargo de gobiernos eficaces, con visin de sustentabilidad. La fuerte presin demogrfica y el agotamiento de los recursos naturales representan una seria amenaza al desarrollo futuro del pas. Las previsiones ms optimistas estiman a la poblacin mexicana en cerca de 250 millones al fin de siglo (cerca de 15 millones adicionales cada dcada). Por contraste, los recursos naturales se han vuelto ms escasos lo mismo los minerales y los energticos que las tierras laborables, las reas verdes, el agua y el aire limpios. Lo cierto es que los grandes ncleos poblacionales, a quienes los beneficios del crecimiento y el empleo llegan a cuentagotas, han visto empeorada su situacin. Para la gran mayora de los mexicanos, tan importante es el crecimiento como vencer la pobreza extrema, la desigualdad, as como fincar un nuevo modelo de desarrollo. El desarrollo sustentable se lograr en la medida que vaya permeando la totalidad de las estructuras de gobierno y de la sociedad, independientemente de las inclinaciones y matices polticos y no solo sea el reflejo de las entidades encargadas de los recursos naturales de un pas o de sus grupos activistas. Por consiguiente, el nuevo modelo no slo, debe perseguir la promocin del crecimiento econmico, sino asumir una visin integral del desarrollo, es decir un desarrollo sustentable. Para los fines de esta investigacin, en el captulo anterior se proponen lneas de accin que pueden contribuir al fortalecimiento de la gestin ambiental vinculada a las polticas sectoriales como uno de los prerrequisitos para el desarrollo sustentable. Conviene sealar que el enfoque sectorial de la gestin ambiental, ha sido objeto de severos cuestionamientos en el contexto nacional e internacional. La Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente expresa que el problema de administrar el ambiente recae, sobre todo, en la forma sectorial en que esa administracin ha sido concebida.163
163
Lpez Ramrez. Alfonso y Pedro F. Hernndez (coord..) Sociedad y medio ambiente. Contribuciones a la sociologa
ambiental. Edit. Asociacin Latino Americana de sociologa-UAP. Mxico
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Por lo tanto, ante la viabilidad de un modelo de administracin pblica para el desarrollo sustentable en Mxico, es pertinente insistir en dos principios fundamentales: primero, la gestin pblica no dêb partir de supuestos basados en construcciones conceptuales tradicionales, abocndose exclusivamente a las variables naturales, los recursos y su explotacin, ni tampoco dejar de lado las consideraciones sociales. Esto, adems de revelar un sesgo epistemolgico, obstaculiza la aproximacin al desarrollo sustentable; segundo, las polticas puramente sectoriales son incapaces de proveer la solucin a problemas complejos como los que resultan de la relacin ambiente y desarrollo/ Ha. sido frecuente que el mismo xito de una poltica sectorial implica un agravamiento del problema general, debido a las interacciones que se transmiten por todo el sistema. Esto marca la necesidad urgente de una nueva visin poltica en trminos de sistemas complejos, capaz de tener en cuenta las interacciones mltiples y dinmicas a distintas escalas desde lo local a lo global, as como la necesidad de nuevos y giles mecanismos de coordinacin y concertacin capaces de operar simultneamente en forma trans-escala (local/nacional/global).164 En este sentido la administracin pblica demarca el devenir de la instrumentacin de una poltica de Estado orientada al desarrollo sustentable.165 La discusin acerca de la cuestin ambiental, as como las formas de llegar a su gestin desde el mbito gubernamental, implican un nuevo planteamiento de problemas, objetivos y metas; entre los que destacan: Los avances alcanzados en la dcada anterior en el fortalecimiento de las agencias pblicas ambientales, los marcos legislativos, y las polticas y sus instrumentos, as como la realizacin de cientos de experiencias exitosas, requieren ser capitalizados. El fortalecimiento de la gestin ambiental implica la asignacin de nuevos recursos econmicos. El fortalecimiento de la institucionalidad conllevar mayores esfuerzos para incorporar la dimensin ambiental en las polticas sectoriales (por ejemplo, energa, agricultura, transporte, etctera). La adecuada incorporacin de la dimensin ambiental en la institucionalidad para la integracin econmica, a los niveles subregional y regional, es uno de los prerrequisitos para buscar la sustentabilidad ambiental de la nueva actividad productiva que se generar con la ampliacin de los mercados.
164
Gallopn G. et al., Ambiente y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: problemas, oportunidades y prioridades, 1991,
p.70. " s Lpez Ramrez, Alfonso y Pedro F. Hernndez (coord..) op.cit
205
Corneo Rojas Orozco
El incremento de la participacin de la sociedad civil y del sector privado proactivo en la proteccin ambiental es uno de los ejes fundamentales para la consolidacin de la gestin ambiental.166
La estrategia para una transicin que equilibre intereses econmicos y polticos con sociales y ambientales y en donde el factor humano y los recursos naturales
adquieran un status primordial es una administracin pblica para el desarrollo
sustentable que se apoye en la Gestin Ambiental Municipal; una Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable como contraparte de la Comisin de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo que promueva la Agenda 21 Mexicana en un esquema de planeacin ms halla de periodos sexenales y el desarrollo de indicadores de sustentabilidad como instrumentos para las decisiones de Estado . 6.1 Dimensin Poltica Mxico hace frente a sus perspectivas de desarrollo en una nueva coyuntura internacional definida por un proceso de intensa globalizacin y de creciente interdependencia. En este nuevo orden internacional, se redefinen las relaciones externas y los patrones internos de organizacin econmica, social y poltica, as como las instituciones y valores que caracterizan a la cultura nacional. La poltica es una de las tres principales redes de relaciones sociales y de organizacin social junto con la economa y la cultura-ideolgica. La poltica es el mbito sustantivo (que incluye actores, instituciones y recursos) alrededor de la toma de decisiones colectivas, soberanas y sancionables.167 La poltica es una dimensin que condiciona el desenvolvimiento del proceso de desarrollo sustentable y equitativo. Las variables polticas deben interpretarse como mecanismos que favorecen o pueden no favorecer la instauracin de un desarrollo de las caractersticas mencionadas. Entre los aspectos ms importantes que son objeto permanente del anlisis poltico estn los siguientes: La gobernabilidad de los sistemas, o ms precisamente la capacidad de los mismos para establecer metas y objetivos y para cumplirlos. En lo particular, el anlisis poltico estudia la direccin efectiva de los sistemas en diferentes contextos de rgimen poltico: democracias o autoritarismos. La capacidad administrativa y de gestin de los entes burocrticos del Estado. En concreto, la capacidad del Estado para definir lneas de accin
' " Gabaldn Jos y Manuel Rodrguez. "Evolucin de las polticas e instituciones ambientales..." En, La transicin
hacia el desarrollo sustentable. op.cit.
**' En el sentido de Giovanni Sartori, aquellas adoptadas por algunos a nombre de todos.
206
en forma autnoma, an inmerso en el conjunto de la problemtica social. En este espacio, el anlisis poltico abarca el estudio de todo lo referente a la reforma del Estado, su organizacin, su eficiencia y eficacia operativa, su viabilidad y lo referente a las nuevas funciones que debe cumplir: estratgicas, supletorias, regulativas y compensatorias. En primer lugar, los elementos polticos como la consolidacin de una democracia gobernable, la capacidad de las agencias burocrticas, la ampliacin de los mecanismos de representacin y la pluralidad de las instancias decisorias favorecen la construccin de escenarios de decisin pblica amplios y eficientes, con efectos positivos en la definicin de estrategias de desarrollo sustentable. La participacin de los ciudadanos y de las organizaciones -lo que puede en parte denominarse el elemento democrtico- es condicin necesaria, si bien no suficiente, para el diseo de un desarrollo sustentable y equitativo. La construccin de canales participativos debe ser paralela a la de los mecanismos y de la capacidad efectiva de gobernar. La ecuacin central es entonces: participacin junto con capacidad de gobierno. En segundo lugar, las instancias netamente polticas pueden servir para revertir mecanismos irracionales de produccin colectiva, sobre todo en el mbito econmico, los que explotan recursos naturales para la produccin de bienes se encuentran muchas veces inmersos en un gran dilema, que favorece condiciones individuales positivas a costa de los beneficios del ptimo colectivo. La instancia poltica ofrece mecanismos institucionales de cooperacin. Durante largos decenios el sistema poltico mexicano cont con mrgenes muy amplios de gobernabilidad, pero en condiciones de una democracia precaria o de una combinacin peculiar de elementos autoritarios y democrticos. Estos resultados suelen condicionar positivamente, en un marco de altas capacidades institucionales y burocrticas de gobierno, las posibilidades de consolidar una estrategia de desarrollo sustentable. se es quizs uno de los retos mayores del presente y del futuro inmediato, en la perspectiva de que el desarrollo sustentable supone un marco institucional de la poltica que lo haga posible.168 6.2 Dimensin Jurdica Un avance significativo ha sido la consagracin de instrumentos y remedios legales de justicia constitucional para garantizar los derechos humanos que han estimulado la democratizacin del acceso a la justicia como vas efectivas y
1
Urquidi, Vctor L. Mxico en la globalizan. FCE. Mxico, 1996
207
eficientes para garantizar la proteccin de los derechos fundamentales. Respecto a las tarifas legales de responsabilidad por ecocidios y daos ambientales, la tendencia es hacia el establecimiento de la responsabilidad objetiva y la presuncin de responsabilidad asociada a actividades peligrosas o de riesgo ambiental. La ampliacin de los mecanismos de control y la definicin precisa de sanciones administrativas y medidas preventivas es un rasgo sobresaliente de la administracin ambiental. Jos Mara Borrero afirma que, a pesar de sus promisorios avances, el derecho ambiental en Amrica Latina est lejos de ser el instrumento jurdico requerido para controlar el deterioro ambiental del continente y considera que Mxico no es la excepcin. Seala que en cuanto a los campos de intervencin se refiere, el derecho ambiental se encuentra en mora de limitar drsticamente el uso de agrotxicos e insumos sintticos que siguen envenenando seriamente todas las formas vivientes. Precisamente es el suelo uno de los bienes ambientales hurfanos de proteccin jurdica, pues no existe en el panorama continental una sola pieza de legislacin ambiental que reconozca al suelo como un sustrato viviente. El campo de los recursos genticos constituye por s mismo uno de los mayores desafos que deber enfrentar el derecho ambiental en el inmediato futuro, especialmente respecto a la amenaza que representa la manipulacin gentica sin lmites ticos y legales para la biodiversidad y la integridad del ambiente. En este sentido ser necesario avanzar hacia una armonizacin regional del marco legal de la bioseguridad. Otro campo no menos desafiante es el transporte motorizado, "ncleo duro" de la gestin ambiental, entre cuyas externalidades deben contabilizarse tanto por los graves aspectos sobre la calidad del aire en las ciudades y su contribucin al incremento de los gases de efecto invernadero como sus costos sociales. Ral Braes169 considera que la legislacin ambiental latinoamericana puede ser ineficiente debido tanto a su falta de desarrollo como al tratamiento equivocado de los asuntos ambientales; seala la insuficiente valoracin social de la legislacin ambiental por sus destinatarios e incluso su desconocimiento y las deficiencias que presentan las instituciones encargadas de aplicarla administrativa y judicialmente. De consecuencias especialmente graves es la falta de consideracin del vnculo entre los problemas sociales y los ambientales.
"* Braes Ral (coord) 2001. / desarrollo del derecho ambiental latinoamericano y su aplicacin. Informe sobre los
cambios jurdicos despus de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Ro 1992). Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe. Serie Documentos sobre Derecho Ambiental de la Red de Formacin Ambiental para Amrica Latina y el Caribe, Mxico.
208
El desarrollo sustentarte: nuevo paradigma para la administracin pblica
Las normas ambientales de los pases latinoamericanos exhiben limitaciones estructurales y tcnico-jurdicas (Borrero 1994). Las primeras corresponden a los propios lmites del derecho ambiental para modificar relaciones sociales, institucionales polticas y valores encarnados con sistemas insostenibles de intervencin en la naturaleza. El derecho ambiental es chivo expiatorio de la paradoja tica de sociedades que promulgan normas de proteccin ambiental mientras perpetan dispositivos tecnolgicos y modos de produccin generadores de deterioro y contaminacin ambientales. En tales circunstancias la norma ambiental es mero artificio de "inflacin legislativa" propiciado por la retrica
gubernamental como estrategia poltica para soslayar el tratamiento de conflictos estructurales.
Las limitaciones de orden tcnico-jurdico -continua sealando- estn relacionadas con la racionalidad de la norma ambiental y la lgica jurdica de su enunciado, as como con la coherencia entre su mandato y los medios disponibles para hacerlo efectivo. Estas limitaciones obedecen, en primer lugar, a los conflictos suscitados con otras ramas del derecho, con las cuales deben convivir los mandatos ambientales; segundo, a las lagunas conceptuales e imprecisiones tcnicocientficas inherentes a la insercin en los textos legales de criterios y estndares ambientales que, son plagiados de cuerpos normativos de otras latitudes; tercero, a las fricciones interinstitucionales que se presentan entre las dependencias ambientales y otras instancias de la administracin pblica, debido en buena parte a la naturaleza transversal y transdisciplinaria de los asuntos ambientales; cuarto, las deficiencias institucionales para la gestin ambiental derivadas de insuficientes recursos financieros y humanos. El principal desafo para el derecho ambiental en las prximas dcadas ser revertir la tendencia colonizadora del sistema jurdico que lo convierte en un mero apndice del status quo jurdico-poltico, en campo singular de la inflacin legal, apenas distinguible de las otras ramas del derecho por los nuevos bienes jurdicos asignados a su tutela, las nuevas tcnicas periciales, algunos cambios procesales y la tipificacin de nuevas conductas delictivas. En el presente y hacia el futuro inmediato, el derecho ambiental latinoamericano deber reflexionar sobre sus propios fundamentos tericos y principios jusfilosficos a fin de avanzar hacia la formacin de una cultura legal ambiental fundada en el ejercicio democrtico (social y polticamente) de los derechos ambientales, interdependientes de los restantes derechos fundamentales (individuales y colectivos) y, especialmente, de los derechos a la participacin, a la informacin y al conocimiento, es decir, del derecho a pensar. En esta agenda, nos seala Jos Ma. Borrero hay dos tareas sobresalientes: la primera, democratizar la justicia ambiental; la segunda, identificar procedimientos judiciales y no judiciales para tratar los conflictos ambientales.
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Democratizacin de la justicia ambiental. Las estrategias para garantizar el reconocimiento de los derechos colectivos y del ambiente pasa por la democratizacin del acceso a la justicia mediante una desregulacin radical de los procedimientos y requerimientos establecidos en las normas procesales del derecho positivo. Una autntica democratizacin de la justicia va ms all de la revolucin procesal y comprende cambios radicales en un amplio espectro del derecho positivo. No basta con ampliar el acceso a la justicia permitiendo a todo ciudadano demandar directamente, sin intermediacin de un profesional del derecho, la tutela judicial que garantice seguridad jurdica por va de la tutela judicial. Esta deconstruccin procesal comprende la adopcin de nuevas tarifas probatorias y de responsabilidad: inversin de la carga de la prueba en materia de derechos colectivos y del ambiente, aplicacin del principio in dubio pro natura, introduccin del criterio de probabilidad como suficiente para demostrar el nexo causal entre el dao, el riesgo o la amenaza y la accin del agente, establecimiento de la responsabilidad absoluta como tarifa preferencial de responsabilidad en conflictos que comprometan derechos colectivos y del ambiente, responsabilidad solidaria en casos de concurrencia de agentes contaminadores. Judicializacin o desjudicializacin de los conflictos ambientales. La naturaleza de los conflictos ambientales es ms econmica, poltica o cultural que jurdica. Borrero seala que, la matriz donde se incuban es la incompatibilidad ecolgica de los sistemas de intervencin en la biosfera o la lgica perversa del mercado global. Del mandato legal ambiental no se sigue una inmediata reconversin ecolgica de la sociedad. Por el contrario, el cumplimiento del mandato legal est siempre expuesto al fracaso. Cada vez se ampla ms el espacio de la paradoja tica donde las normas enuncian mandatos, asignan derechos o responsabilidades ambientales, o trazan el ideario ambiental, entre tanto la lgica de las prcticas privilegiadas en el cuerpo social contradicen de fado y de jure esos mandatos, haciendo cada vez ms difcil la proteccin ambiental. El tratamiento de los conflictos debe considerar, en primera instancia, las alternativas no judiciales. Si el derecho ambiental es fiel a sus principios debe ser radical, es decir, ir a la raz de los conflictos, a fin de movilizar las estrategias de polticas, cambio cultural y reconversin ecolgica que permitan tener a la vista, por una parte, una cartografa de los conflictos, y por la otra, un itinerario de la utilera disponible. No todo conflicto es una carga para la sociedad y menos an una patologa moral. El trabajo para conocer sus races y las razones o sinrazones de los actores involucrados, as como las peculiaridades de su insercin en la trama social, es siempre una oportunidad para descubrir las zonas grises del cuerpo social.
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La decisin poltica que sustrae el conflicto del sistema judicial puede ser en s misma la mejor solucin. Experiencias de desjudicializacin en diversos campos han demostrado que los sistemas de control social no judiciario pueden ser tanto o ms eficientes que los judiciales. Un beneficio adicional de estas experiencias es la reduccin de los costos sociales en diferentes rdenes. La judicializacin de los conflictos no es una panacea social. La decisin judicial para marcar lmites, dar a cada cual lo suyo, asignar responsabilidades o imponer sanciones, es siempre un medio terminal, una solucin extrema cuando otros medios no judiciarios han fracasado. Es prudente considerar que una multiplicidad de focos de derecho, lase pluralismo jurdico, tampoco es una panacea jurdica ni social. Lejos de ello, el enmaraamiento entre las diferentes fuentes de derecho se encuentra en la raz de un limbo donde la seguridad jurdica ser una empresa cada vez ms difcil de garantizar. En consecuencia, el derecho ambiental deber propiciar un dilogo pblico y democrtico entre los infra y los supra derechos que permita sortear los peligros que representan para la justicia tanto el ejercicio de las justicias privadas como la esclerosis de la pblica.170 6.3 Dimensin tica En todos los textos y declaraciones que resultaron de la Conferencia de Estocolmo, de 1972; los sucesivos Informes al Club de Roma; el Global 2000 de 1981; el Informe Brundtland, de 1987; los Informes anuales de Worldwatch Institute, dirigidos por Lester R. Brown; la Cumbre de Ro de 1992, etctera y aun en los tratados de Ecologa de estos aos, encontramos una constante referencia a la tica, a la necesidad de cambios profundos en la valoracin de nuestras acciones y comportamientos hacia el medio ambiente. Los autores del Informe del Worldwatch Institute correspondiente a 1989 hablaban de la necesidad de "variar el rumbo" civilizatorio y de que pudieran darse, en la poca en que estamos viviendo, importantes "cambios de percepcin". Para dar respuesta al calentamiento del planeta, al crecimiento demogrfico, a la persistente incidencia de la pobreza en el mundo, a la desigualdad social y regional..., es necesario un profundo cambio perceptivo. Y estos cambios de percepcin suelen presentar un componente claramente tico, porque estn vinculados a pautas arraigadas de comportamiento, creencias y valores. Pero, adems, ha de tenerse en cuenta que estos cambios de percepcin son los requisitos previos para la puesta en prctica de medidas efectivas y de iniciativas sociales. Son las chispas que encienden los procesos de cambio. Este "cruzar umbrales de percepcin", que se requiere para dar respuesta a los problemas planteados por la
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Borrero Jos Mara. Promesas y limites del derecho ambiental, en "La transicin al desarrollo sustentable". Op cit.
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compatibilidad y conciliacin entre desarrollo humano y medio ambiente, pone a la humanidad, hoy, frente a una nueva frontera moral. Nicols Sosa pretende englobar en su planteamiento tico del medio ambiente, aquellas otras dimensiones que la Filosofa Moral ha considerado tradicionalmente como objeto propio de reflexin y dice: el habitat humano, adems, no es slo ni simplemente un mundo de objetos, sino tambin, y muy principalmente, un mundo de valores -libertad, autonoma, felicidad, justicia- referidos a problemas humanos de los que siempre se ha ocupado la tica y que estn en el centro de atencin de los movimientos sociales; Paul W. Taylor, Arne Naess, John Rodman, George Sessions, y otros proponen, en cambio, una nueva tica desde presupuestos "biocntricos", aunque con matices importantes entre uno y otros.171 La sabidura de la concepcin antropocntrica radica en revisar y corregir las preferencias, deseos, necesidades, incluso los intereses, meramente sentidos, tanto individuales como colectivos, mediante la introduccin de un punto de vista racional universal (a rational worid view, en la terminologa de Norton), una visin racional del mundo, que tiene en cuenta la relacin de la especie humana con la naturaleza y con el medio global en que se desarrolla. La tica ecolgica, que muchos ven como la tica que da respuesta a los problemas de nuestro tiempo, concluye Sosa, obliga a revisar nuestras preferencias y nuestras jerarquas de valores. Revisar, por ejemplo, la creciente "colonizacin" que, por parte de los valores econmicos y monetarios, se est produciendo en todas las escalas y dimensiones de la vida humana, incluyendo la propia dimensin moral. De hecho, hoy, ante una cuestin de crecimiento econmico, todo lo dems, absolutamente todo, queda relegado a un segundo plano. Lo grave, para la tica, es que tal jerarquizacin valorativa va tomando cuerpo, como algo generalizado y asumido, en la mentalidad general. El valor-gua, hoy, es el valor econmico, al que se supedita todo lo dems.172 Para Elosa Trllez, la tica, sin duda, est enraizada en los valores, a su vez la reflexin tica como filosofa del ethos aporta elementos de valoracin de los comportamientos humanos. Debemos explorar ms y ms las races: quienes somos, cmo nos reconocemos, de qu manera orientamos nuestras conductas, qu valores en nuestras relaciones con los dems seres humanos, en nuestra relacin con la naturaleza, en nuestra
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NAESS, A. (1989): Ecology, Community and Lifestyle: Outline (o an Ecosophy, Cambridge University Press, Cambridge. RODMAN, J. (1977): Theory and practice in the em'ironmental movement en AA. VV. Absolute vales in a changing world, ICF Press, Nueva York. SESSIONS, G. (1985): Deep Ecology: living as if nature mattered, Peregrine Smith, Salt Lake City. TAYLOR, P. (1986): Rsped for Nature: A Theory of Environmental Ethics, Princeton University Press, Princeotn. PASSMORE, ]. (1974): Man's responsability for nature, Gerald Duckworth, London; trad. Esp. La responsabilidad del hombre ante la naturaleza, Alianza, Madrid, 1978. 172 Sosa, Nicols, M. tica ecolgica y movimientos sociales. En "sociedad y medio ambiente", Edit. Trotta. Espaa, 1997
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comprensin de que no estamos fuera ni aislados de ella, sino integrados indisolublemente, como un mismo ser palpitante en el planeta, con nuestras propias caractersticas profundamente humanas. Surge as una enriquecedora y mltiple va de investigacin, formacin y orientacin activas y ampliamente participativas, que podra expresarse de manera simplificada en la articulacin dinmica de tres "esferas" o mbitos: la esfera del conocimiento, la esfera de los valores y la esfera de la accin. La tica ambiental, partiendo desde la esfera de la valoracin, est ante el reto de profundizar la definicin, clasificacin y sistematizacin de los principios y valores ambientales, dando elementos claves para la reflexin y la apropiacin social, en una fusin activa con la educacin ambiental, ingresando con fuerza a la esfera del conocimiento para contribuir a un nuevo pensamiento, a la investigacin, a la recuperacin, dilogo y construccin de saberes, conduciendo sus esfuerzos hacia la esfera de la accin, de modo que con apoyo de la comunicacin y los logros en la sensibilizacin y la conciencia ambiental, se inserten estos principios y valores como los orientadores de la actividad hacia el desarrollo sustentable, como ejes del diseo activo de la utopa de nuestra nueva sociedad planetaria, y del nuevo orden social y ambiental. Ese es el panorama actual de convergencias que percibimos cada vez con mayor claridad, pero con la sensacin de las numerosas tareas que an nos quedan por realizar y que debemos abordar con urgencia y, a manera de ejemplo, Elosa Trllez nos propone 40 tareas: 1. Asumir el reconocimiento activo al valor de la vida, eliminando el concepto de guerra en nuestras relaciones con la sociedad y con la naturaleza. 2. Reencontrarnos a nosotros y nosotras mismas, como seres humanos sociales y naturales, enraizados en nuestras propias culturas, sociedades y mbitos naturales. 3. Reencontrarnos con nuestras races tnicas, con nuestros maravillosos mestizajes, y ser conscientes de la riqueza cultural y natural que poseemos. 4. Reencontrarnos con nuestro ser interno, terrestre y universal. 5. Establecer nuevas (y nuestras) pautas educativas y comunicativas, hacia la formacin de ciudadanos y ciudadanas ambientales, locales y planetarios. 6. Construir procesos hacia el diseo y aplicacin de una nueva racionalidad ambiental. 7. Revalorizar y apoyar el desarrollo de los saberes ancestrales. 8. Trabajar hacia la articulacin y desarrollo de nuevos conocimientos cientficos, con una visin nter y transdisciplinaria, desde la complejidad 213
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y considerando las diversas realidades en sus dimensiones globales y en sus componentes interactuantes. Tener apertura a nuevos pensamientos y a nuevas acciones ambientales desde diversas culturas. Ingresar activamente a las artes, como rutas hacia la sensibilidad ambiental y como fuente inagotable de creatividad y pensamiento. Ahondar en la bsqueda y resurgimiento creativo de las tradiciones orales, de la narracin oral, en la va hacia la promocin de valores y sentimientos. Construir metodologas participativas para estos reencuentros y creaciones. Contribuir a la definicin, fomento y defensa de los derechos ambientales. Abrirnos a una verdadera comunicacin entre todos y todas, con y desde la naturaleza. Buscar el cambio sustancial del ethos sobre la base de valores y principios ambientales. Fomentar la audacia, la imaginacin creadora en la educacin, en la investigacin, en la accin. Recuperar y enriquecer la reflexin sobre lo humano, dndole nuevas dimensiones. Apoyar y contribuir al desarrollo del pensamiento ambiental latinoamericano y universal, como parte de la construccin de los fundamentos de la educacin ambiental y del desarrollo sustentable. Trabajar en la ambientalizacin de las ciencias sociales y naturales, de las tcnicas y las tecnologas. Romper con esquematismos educativos, de pensamiento y de accin. Avanzar hacia la consecucin de la armona y del equilibrio dinmico entre los componentes intelectuales, afectivos, ticos y fsicos de las personas, en consonancia con la armona y el equilibrio dinmico en las relaciones con la naturaleza. Reconocernos como parte de la naturaleza, sabernos sociales y naturales, integrndonos a la naturaleza y a la sociedad de manera solidaria. Respetar y valorar las diferencias religiosas, polticas, culturales. Trabajar en favor de la paz, la justicia y la superacin de la pobreza, en el marco del desarrollo sustentable y con bases ticas y educativas. Recuperar el valor d lo sencillo, en medio de la complejidad. Estudiar la complejidad, construyendo acercamientos creativos hacia el saber ambiental. Clarificar y llevar a la prctica la responsabilidad compartida y diferenciada en la sociedad, frente a la problemtica ambiental. Valorar de manera activa la diversidad biolgica. Valorar de manera activa la diversidad de culturas, valorar a sug representantes, patrimonio vivo de la humanidad.
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30. Defender activamente el patrimonio natural y cultural de nuestros pueblos. 31. Promover el uso y aprovechamiento equilibrado y valorativo de la naturaleza. 32. Establecer rutas y principios hacia la consecucin de la equidad entre generaciones y dentro de una misma generacin. 33. Establecer rutas y principios hacia la consecucin de la equidad de gnero en la educacin, desde la tica y hacia el desarrollo sustentable. 34. Avanzar en propuestas tericas y prcticas para el uso, adecuacin y desarrollo de tecnologas y procesos ecolgica y culturalmente apropiados. 35. Promover activamente la aplicacin de una amplia y verdadera participacin social en todas las etapas del desarrollo sustentable. 36. Aportar en nuestros procesos polticos y econmicos para establecer pautas claras que permitan un mayor acercamiento y comprensin de la sustentabilidad del desarrollo, desde visiones sociales, culturales y naturales. 37. Sistematizar las experiencias de los ltimos aos en educacin ambiental latinoamericana hacia el enriquecimiento y creacin de mejores enfoques tericos y metodolgicos. 38. Contribuir a la creacin de una pedagoga ambiental, desde las realidades de nuestras poblaciones y culturas. 39. Apoyar el conocimiento de la complejidad ambiental en los sectores polticos y de toma de decisiones, hacia la aplicacin de procesos concretos de desarrollo sustentable. 40. Disear y contribuir participativamente la nueva utopa. Una y otras tareas, pertenecen a la esfera de lo tico y de lo educativo, cada cual en su propia dimensin y enfoque.173 Por otra parte, es importante enunciar algunas ideas que sobre el tema sustenta Antonio Elizalde, en su investigacin sobre tica Ambiental; la primera, es que estamos enfrentando un punto de quiebre o de inflexin civilizatoria. En tales circunstancias se abren varias alternativas entre las cuales optar; una de ellas es seguir igual, lo cual implica continuar incrementando la actual insustentabilidad ambiental y social hasta su natural desplome; la otra que engloba posiblemente a varias es cambiar. La segunda idea es que aparecen cada vez ms cuestionadas las posibilidades de gobernabilidad global, debido a la creciente ineficacia e ilegitimidad de las instituciones construidas a partir de los acuerdos de Bretton Woods.174
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Trllez, Elosa; en tica, vida, sustentabilidad. PNUMA. Mxico, 2000. "' En 1944 en Bretton Woods, New Hampshire, Estados Unidos, se reunieron representantes de 44 naciones para establecer un nuevo sistema financiero para facilitar la recuperacin econmica despus de la segunda Guerra
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La tercera se refiere al dilema que hoy se nos presenta: continuar ineludiblemente hacia una cultura nica, tipo monocultivo o plantacin, por medio de una globalizacin hegemnica de la naturaleza casi exclusivamente econmica va la integracin de los mercados financieros, con su marcado carcter autoritario y excluyente de millones de seres humanos, incluso de pueblos completos como Chechenia o Afganistn; o por el contrario, luchar decididamente para avanzar hacia formas de globalizacin democrtica y ecosistmica, con mltiples y variados procesos de integracin social, cultural, poltica y econmica, donde se expresen y se desplieguen las distintas dimensiones de la existencia humana y se recoja toda la enorme diversidad cultural que es producto de la historia humana, desarrollando as diversos ecosistemas humanos y ampliando de ese modo el horizonte evolutivo. Nuestra civilizacin ha llegado o est por alcanzar un punto en el cual se tornan crecientemente insustentables los niveles de consumo de su poblacin. Estamos as enfrentados, como nicas salidas posibles, a dos opciones: una reduccin de la poblacin o una reduccin del consumo. En tal sentido, Elizalde plantea cuatro hiptesis, cinco juicios y tres reflexiones claves. Cuatro hiptesis 1. La crisis ecolgica no es tanto un problema ambiental y tcnico, sino ms bien un problema poltico y cultural que tiene que ver con las emociones (creencias) en las cuales nuestra cultura est instalada y con las polticas que de all se derivan, luego es fundamentalmente un problema moral. 2. Siendo un problema moral su salida tiene que ver con los comportamientos individuales y colectivos y con los valores asociados a ellos. 3. Los valores de una cultura se corresponden a un sistema de creencias socialmente construidas, en las cuales sta opera. 4. Para cambiar comportamientos y valores ser necesario modificar conjuntamente las creencias que los sustentan y que han llevado a ellos. Cinco juicios 1. La visin del mundo hegemnica y el sistema de creencias asociados a sta son incapaces de reconocer los valores coherentes con el momento histrico, por una ceguera perceptiva. Desde las emociones en que est
Mundial y evitar una segunda Gran Depresin. Estas instituciones comenzaron, a partir de la dcada de los ochenta, a condicionar a los pases socios el otorgamiento de financiamiento para el desarrollo a la adopcin de un conjunto de polticas econmicas y comerciales enmarcadas en la lnea del ajuste estructural, que tiene en la privatizacin, la desregulacin y la liberalizacin comercial sus ejes de accin bsicos. Se inici as una nueva etapa de desarrollo capitalista que algunos autores han caracterizado como neoliberalismo. En los pases desarrollados del norte estas medidas desmantelaron el pleno empleo y las redes de seguridad social creadas por los estados de bienestar. En los pases del sur, acrecentaron la pobreza y devastaron las relaciones comunitarias. En todos lados concentraron ia riqueza en unas cuantas manos y erosionaron el campo de accin de los estados nacionales.
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situada no puede ver ms all del impacto inmediato y circunstancial de su propio operar. No logra percibir los efectos acumulativos en el tiempo, ni las interacciones mltiples ni los bucles de retroalimentacin producto de la creciente incorporacin de nuevos actores y de la permanente transformacin de stos (combinacin del efectos mariposa y del concepto de stake-holder). Se agrega a esta ceguera peiceptiva una actitud ingenua y casi infantil de confianza en el poder ilimitado de la ciencia y la tecnologa que nos proporcionar, en algn momento futuro, casi mgicamente, instrumentos omnipotentes que aportarn las soluciones requeridas. Todo consiste en capear el temporal, que ya vendrn tiempos mejores. Por tal razn, frente a los desafos que nos confrontan cotidianamente usamos una estrategia de elusin. Esperando que dada la complejidad de variables enjuego, alguna azarosa combinatoria entrar a operar dando solucin a los problemas. De all entonces que en vez de asumir un cambio radical de creencias, valores y conductas preferimos continuar a la espera de aquellas soluciones donde pagaremos el menor costo o donde la solucin nos ser impuesta por terceros (las circunstancias), y as nos negamos a reconocer los progresivos escalamientos negativos en la magnitud de los fenmenos, adaptndonos pasivamente a ellos. Las visiones de largo plazo que fueron provistas en el pasado por las religiones fueron desplazadas y desvaloradas a partir de los avances de la ciencia y la tecnologa modernas, pero al neutralizarse estas ltimas en sus dimensiones ticas, nuestra civilizacin se ha quedado situada en una mirada de corto plazo impuesta desde el mercado y la poltica. Hoy todas las decisiones con respecto al futuro son tomadas desde el mercado o desde una lgica poltica (propia de democracias representativas con procesos electorales peridicos), ambas marcadas por una visin de corto plazo. La pregunta fundamental es quin piensa el largo plazo? Ms an cuando la ciencia y la tecnologa han sido cooptadas y subordinadas al mercado o al poder poltico, y adems se han autoneutralizado debido a suspretensiones "objetivistas" denunciadas, entre muchos otros autores, por Maturana (1995) y Restrepo (1994).
Preguntas y reflexiones 1. Nuestra ceguera perceptiva es producto de una construccin cultural o es una condicin constitutiva de la especie humana? De ser lo primero la cosa sera posible de cambiar modificando las condiciones culturales que le dieron origen; pero de ser lo segundo ello implicara una caracterstica "suicida" frente a lo cual o habra salida posible, salvo esperar que el desarrollo cientfico y tecnolgico (biologa e ingeniera gentica) pudiesen aislar el "gen patgeno".
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2. Las abundantes evidencias provistas por la antropologa permiten concluir que han existido culturas que han podido desarrollar formas no destructivas de relacin con la naturaleza y con sus propios nichos ecolgicos. 3. Franz Hinkelammert ha sealado que el capitalismo en su actual forma (globalizado) es incapaz de reconocer la principal de las eficiencias, que es la de la reproduccin de la vida; de ser as un rasgo fundamental de nuestra civilizacin occidental sera su carcter biocida y ecocida. La ideologa dominante propia del capitalismo concluye Elizalde, se ha instalado en el imaginario de nuestras sociedades, destruyendo las formas de vida comunitaria, de reciprocidad, de solidaridad y de convivialidad que caracterizaron a muchas de las sociedades anteriores. Los valores "extraviados": La convivencia (convivialidad), los bienes comunes, la cooperacin (operacin conjunta), la reciprocidad y la solidaridad.175 Por otra parte, seala que existe un conjunto de valores, propios de nuestra identidad latinoamericana profunda, que aparecen no slo como pertinentes para el trnsito hacia una tica ambiental, sino adems como indispensable para transitar hacia una cultura de sustentabilidad. Al respecto, Rigoberta Mench (2002) afirma que los valores sobre los que los pueblos indgenas han construido sus complejos sistemas se fundan en la cooperacin y la reciprocidad de la vida comunitaria; en la autoridad de los ancianos y nuestra relacin con los ancestros; en la comunicacin y la responsabilidad intergeneracionales; en el derecho colectivo a la tierra, el territorio y los recursos; en la austeridad y la autosuficiencia de nuestras formas de produccin y consumo; en la escala local y la prioridad de los recursos naturales locales en nuestro desarrollo; en la naturaleza tica, espiritual y sagrada del vnculo de nuestros pueblos con toda la obra de la creacin.
Uso sustentable de los recursos naturales. Shapion Noningo (1995), lder indgena
de la Amazonia peruana en un artculo para la revista Tierramrica dice: Los

pueblos indgenas reivindicamos el uso sustentable de nuestros recursos naturales,
es decir, el tipo de uso que hemos realizado histricamente. En la agricultura, por ejemplo, cultivamos siempre varias especies, hacemos turnos para que la tierra descanse, no es costumbre nuestra abrir grandes extensiones de terreno para sembrar un cultivo, como quiere el Estado. Sabemos que eso mata la tierra y no queremos acabar con nuestra selva. Son pues dos formas muy distintas de uso de tierra. Frente a la presin de las grandes multinacionales farmacuticas, intentamos defendernos mediante convenios para ponerles condiciones. No
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Elizalde, Antonio. "tica ambiental..." en La transicin hacia el desarrollo sustentable. INE-Semarnat- UAM,PNUMA. Mxico 2002.
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1 desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica
queremos que pase con esta riqueza lo mismo que ocurri con el petrleo o el oro, y que nos veamos obligados a denunciar a nivel mundial un nuevo despojo. Pedimos un beneficio que sea equitativo. Si se descubre algn bien o se requiere nuestro conocimiento sobre las plantas u otros recursos, exigimos un pago justo. Criar la vida. Pero an ms, en la cultura andina la relacin con la naturaleza es armnica e incluso amorosa, como nos lo describe Eduardo Grillo176 (1996), all la crianza es una expresin de amor al mundo y hay una simbiosis, en una comunidad donde lo heterogneo es valorado y acogido. All ms bien cada quien se cra a s mismo tratando de adquirir conocimiento terico y conocimiento prctico en cada una de las opciones que va tomando a lo largo de su vida en defensa de sus intereses y en ejercicio de su libre albedro y de sus derechos de ciudadano. En estas condiciones cada opcin le deja una experiencia y una huella. Aprender a convivir con la naturaleza. Nuestras artificializadas formas de vida nos han ido separando de lo natural, de tal modo que nos llegan a incomodar la humedad, las hojas, el polvo, la lluvia, esto es los elementos constitutivos y esenciales de nuestra existencia, como la tierra y el agua. Marcos Terena (1995),177 lder de la etnia yanomami de Brasil y dirigente del Comit Itertribal, nos describe cmo se le da su primer bao de ro al pequeo recin nacido en cuanto despunta el sol y la criatura sale del agua fra llorando a mares, pero luego sonre, respira hondo y empieza a formar parte del equilibrio natural. As tena lugar una secular costumbre de nuestro pueblo: iniciar desde el nacimiento nuestra relacin con el medio ambiente, en este caso conocer el agua para aprender luego a sorberla y saciar nuestra sed, a navegar en ella con nuestros cuerpos. Haciendo esto, nunca dejaramos de respetar a la naturaleza, su capacidad para protegernos, para alimentarnos, para fortalecer nuestros espritus e incitarnos a creer en el Gran Creador.
Respetar la sacralidad del misterio de la vida. Toro Sentado, sioux oglaba, nos seal
lo siguiente: Hermanos: la primavera ha llegado; la tierra ha hecho el amor con el sol y pronto veremos las criaturas de ese amor. Todos los seres se levantan. Del gran poder de esa relacin debemos todos nuestras existencias y la que nosotros concedemos a nuestra criaturas hermanas. Hasta a nuestros hermanos animales, quienes tienen los mismos derechos que nosotros; los derechos de vivir en nuestra madre tierra. (Citado en Gonzlez Martnez 1979).
174 177
Grillo E, (1996) Caminos andinos de siempre. PRATEL, Lima, Per. Terena, M. (1995) "Indio y Tierra, agua y vida" En: Tierramrica, ao 1, nm. 2, agosto.
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Desde esas miradas dice Elizalde Hevia, es posible plantear como una utopa realizable el avanzar en un esfuerzo colectivo de educacin, de compromiso personal y de trabajo poltico y cultural que nos haga posible una ampliacin de la conciencia (como en la nocin budista de la compasin o en la cristiana del amor al prjimo) para desarrollar as la capacidad de dar cuenta simultneamente de la necesidad propia y de la necesidad del otro, estableciendo de ese modo un horizonte de autolimitacin (voluntaria) a la actualizacin o a la satisfaccin de la necesidad que permita la existencia de los otros, hoy y maana. El principal desafo que surge de nuestro desarrollo como seres ticos es asumir la responsabilidad por nuestro accionar en el mundo y ser capaces de entender que nuestra calidad de vida alcanza su plenitud, cuando trascendemos desde nuestra co'nciencia individual hacia una forma de conciencia capaz de sentir como propia no slo nuestra necesidad sino, adems, la de todo otro ser humano y de toda otra forma de vida.178 6.4 Dimensin Institucional En Mxico, la institucionalidad generada desde el periodo posrevolucionario inmediato, en los aos veinte, tuvo una evidente razn poltica y econmica. Se avanz en varias esferas del mbito social, creando instituciones de seguridad social, nuevas universidades e institutos de investigacin. Pero las instituciones mexicanas, como las de cualquier otro pas, si bien han aportado solidez y permanencia al desarrollo, en muchos casos muestran ya claros rasgos de obsolescencia y rigidez burocrtica. Hoy surge la necesidad de una administracin para el desarrollo sustentable. Mxico ha acumulado una experiencia importante de gestin y de polticas ambientales que, aunque con un sesgo ecologista y en ocasiones conservacionista, ha producido algunos resultados tangibles, pero tambin arroja un cmulo muy grande de problemas estratgicos no resueltos, y por tanto de oportunidades muy valiosas. Este es el momento para plantear la reorganizacin de la estructura que el gobierno se ha dado para asumir responsabilidades en materia socioeconmica y ambiental, de tal forma que se asegure una reorientacin del desarrollo hacia la sustentabilidad. Conviene pensar acerca de la viabilidad de un programa denominado Agenda 21 Mexicana que articule desde el propio Titular del Poder Ejecutivo Federal una
estrategia de la administracin pblica para el desarrollo sustentable. Para tal efecto
la coordinacin operativa de los instrumentos rectores y las polticas y programas sectoriales, son el punto de partida.
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Elizalde, Antonio. En la transicin al desarrollo sustentable. Op. cit.
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Las dimensiones y complejidades son enormes ya que a pesar de importantes avances tendremos que remontar dcadas de gestin pblica basada en enfoques y estrategias sectoriales, y con un muy bajo nivel de coordinacin interinstitucional. En esta reforma institucional, existe el imperativo de avanzar hacia la integracin de polticas econmicas, sociales y ambientales. La existencia de un espectro amplio de ambientes, comprende tpicos como salud, recursos naturales, la defensa de la biodiversidad, enfrentando de manera decidida la deforestacin, promocin de la autorregulacin y la ecoeficiencia, desarrollo de la infraestructura ambiental, atencin a sectores socioeconmicos ambientalmente prioritarios, educacin, economa, trabajo, poltica, lo que invita a confirmar que la temtica ambiental, desde siempre debe ser objeto de atencin por parte de diferentes rganos de la administracin pblica. Se requiere una estrategia integral basada en la renovacin de los instrumentos de poltica, coordinacin intersectorial en las decisiones de gobierno, en el liderazgo y en la proyeccin internacional; en la participacin social, y en una planeacin inductiva fundamentada en acuerdos y convenios verificables con diversos actores sociales y econmicos.179 Otras lneas de accin que requieren de atencin inmediata son: El establecimiento de orientaciones y polticas ms rigurosas para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, entre los que destaca la necesidad de consolidar una efectiva poltica de precios para el agua; La generacin de certidumbre, incentivos y oportunidades para remontar la crnica subutilizacin o desaprovechamiento de muchos recursos naturales; La construccin de una plataforma financiera que permita profundizar y garantizar un proceso de descentralizacin, basado en el desarrollo de capacidades locales y en el involucramiento de la academia y de los agentes econmicos y sociales de cada regin; El desarrollo de mejores reglas y espacios de corresponsabilidad y participacin social en la gestin ambiental, en especial, para aquellas normas y mecanismos que permitan ampliar y garantizar el derecho ciudadano a la informacin; La apertura y desarrollo de nuevos mercados de bienes y servicios ambientales; La aplicacin ampliada de instrumentos econmicos, la autorregulacin, las auditorias ambientales y de servicios de informacin;
Proyencio, Enrique, op cit.
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La gradual internalizacin de costos y beneficios ambientales a los costos econmicos; El fomento con amplio respaldo financiero a la transferencia de tecnologas limpias; La incorporacin de criterios ambientales en las operaciones e instalaciones gubernamentales; La gradual concrecin de un compartido y amplio esfuerzo de integracin de polticas de modo que en todos los planes, programas, polticas, servicios y acciones de fomento econmicos y de bienestar social que realizan las diversas entidades gubernamentales, se contemple en forma creciente la dimensin ambiental.
Estas etapas de transformacin administrativa para transitar al desarrollo sustentable, son un factor determinante para el ritmo e intensidad que se logre imprimir a los procesos de consulta y consensos entre los poderes ejecutivo y legislativo, y la coordinacin interinstitucional, especialmente con las autoridades financieras y de fomento econmico del pas, en torno a la definicin de lneas de reforma en los planos jurdico, institucional y de polticas. Estas lneas de accin deben interpretarse en dos sentidos: primero, que la administracin ambiental es parte consustancial del quehacer gubernamental, y segundo, que todas las dependencias cuya responsabilidad y campo de accin tengan vnculos con los problemas encuadrados como ambientales constituyen la administracin para el desarrollo sustentable. Pero, todo lo ambiental debe ser tratado por la administracin pblica? Si se parte de la premisa que el ambiente es un bien comn, distribuido, es decir, un bien pblico, se convierte en objeto de la administracin pblica. Lo importante es aclarar que cuando un asunto ambiental es problema est ms cerca de ser objeto de atencin gubernamental.180 6.5 Gestin ambiental municipal En Mxico, el municipio considerado como clula bsica de la estructura gubernamental, reviste especial importancia para la gestin ambiental, ya que territorial y polticamente es donde se presentan los problemas y las oportunidades en la materia y, por tanto, es all donde debe instrumentarse su atencin directa e inmediata. La gestin ambiental municipal define el papel que juegan los planes y programas en el mbito local, proporcionando los procedimientos y conocimientos tcnicos
" En este asunto, la funcin de empresarios, organizaciones no gubernamentales, particulares, no se excluye; pero la injerencia de estas instancias, es decir, su participacin en la labor de los administradores pblicos, depende en gran medida de la "apertura" gubernamental.
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que deben manejar los miembros del ayuntamiento y los presidentes municipales, generalmente con el apoyo de una organizacin operativa adecuada con facultades para coordinar acciones y ejercer control sobre los problemas y situaciones conflictivas. La gestin ambiental municipal puede definirse como el conjunto de actos normativos, operativos y programticos orientados al manejo ordenado del ambiente y su relacin con los factores econmicos en el municipio, implica desde la formulacin estratgica de polticas pblicas ambientales hasta la realizacin de acciones especficas en la materia. La proteccin del medio ambiente es una responsabilidad que debemos compartir los sectores pblico, social y privado. Sin embargo, en el mbito de la autoridad municipal recae la responsabilidad de dirigir y coordinar las actividades para prevenir, controlar, evitar o atenuar los impactos negativos sobre el medio ambiente De ah que la gestin ambiental municipal cumpla con una doble funcin: normativa y operativa, que solamente puede ser desarrollada a travs de una planeacin sistemtica, de acuerdo con tres instrumentos bsicos: Diagnstico Programa / plan de accin -Accin especfica De lo anterior se deriva que para la gestin ambiental, la organizacin municipal debe basarse en las actividades sustantivas derivadas de las demandas de la comunidad y de la disponibilidad y problemtica de los recursos naturales de la regin. Esta organizacin atender las funciones de promocin y fomento, los planes de accin y la evaluacin de su cumplimiento, conforme al diagnstico elaborado. Para este efecto, la gestin ambiental y la planeacin deDen proponerse el desarrollo municipal sustentable, mediante el uso eficiente de los recursos naturales y la proteccin del medio ambiente. Esto incluye la elaboracin de planes de aprovechamiento y conservacin del ambiente, as como la disposicin y e) control de los recursos, estableciendo metas sociales y econmicas para el corto, mediano y largo plazos.
Principios bsicos del desarrollo sustentable que deben incorporarse al proceso de gestin
ambiental municipal. Para que la gestin ambiental municipal establezca propuestas armnicas y efectivas para el fortalecimiento de la autonoma municipal en materia de proteccin al ambiente, los nuevos modelos de desarrollo sustentable proponen retomar por lo menos cuatro principios rectores: Proteccin del medio ambiente; criterio que no compite con el desarrollo econmico y requiere de un gran cambio de actitud por parte de la comunidad municipal.
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Promocin en el municipio de la adopcin de tecnologas amigables con el medio ambiente. Otorgamiento de valores correctos; tanto en lo poltico como en lo econmico y social, que tienen los recursos naturales, en funcin de las caractersticas y prioridades de cada municipio. Propiciar que todas las acciones de gestin ambiental que emprenda el municipio tengan como base la participacin de la comunidad, de las instituciones de investigacin y educacin superior y de las organizaciones no gubernamentales.
Elementos que conforman el sistema de gestin ambiental municipal. Dado que la
gestin ambiental municipal se refiere al conjunto de actividades que tienen como propsito ordenar el comportamiento del ayuntamiento y de la sociedad, para llevarse a efecto ser necesario considerar tres elementos bsicos: el organizativo, el jurdico y el programtico. El organizativo La transectorizacin de la gestin ambiental. Proceso mediante el cual se incorpora la variable ambiental en el quehacer de todos los sectores administrativos del municipio (obras pblicas, servicios primarios, desarrollo rural, educacin, salud, etctera). El rea operativa en materia ambiental. Unidad responsable de orientar, y en su caso ejecutar, los programas ambientales y verificar el cumplimiento de la normatividad en la materia, independientemente de su nivel jerrquico y ubicacin en el organograma. Los mecanismos de participacin ciudadana. Son aquellos en los que se apoyar el municipio para democratizar el proceso de gestin ambiental, as como involucrar a la ciudadana en las acciones que se establezcan en el programa ambiental municipal. El jurdico El bando de polica y buen gobierno. Documento que tiene por objeto mantener el orden social y respeto mutuo entre los ciudadanos, as como promover el desarrollo cultural, los valores individuales y colectivos, en el que se incorpora la variable ambiental. La transectorizacin jurdica de la gestin ambiental. Considera la incorporacin de los preceptos ambientales en los instrumentos jurdicos que rigen la actuacin del municipio, que garanticen la funcionalidad del sistema de gestin ambiental (reglamento interno, de ingresos y egresos); as como la incorporacin de estrategias definidas a nivel administrativo en los reglamentos correspondientes (de construccin, de mercados, de limpia, de panteones, etctera). 224
El reglamento de proteccin ambiental. Es el instrumento jurdico que otorga facultades al municipio para ejercer las atribuciones que en la materia, le otorgan la LGEEPA y su equivalente en el estado.
El programtico Plan Municipal de Desarrollo. Es el instrumento por el cual la administracin municipal debe comprometerse a la integracin del proceso de gestin ambiental. El Programa Ambiental Municipal. Se constituye en el mecanismo para la atencin de la problemtica ecolgica, as como de fomento para el desarrollo de las oportunidades que por sus caractersticas ambientales puedan implementarse. 6.6 Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable (CNDS) La gestin pblica para el desarrollo sustentable no puede limitarse a encontrar un equilibrio entre tecnologa y medio natural, basado en criterios ecologistas sino que requiere una discusin nacional ms amplia entre los diversos sectores de la administracin pblica, con base en los acuerdos y protocolos internacionales en los que Mxico participa conjuntamente con otros pases en busca de igualdad y justicia global,181 con el fin de facilitar la transicin al desarrollo sustentable de una manera coordinada, con la participacin de los sectores sociales interesados. Crece la inquietud respecto al futuro de la administracin pblica frente al reto del desarrollo sustentable, sta gira en torno de la posibilidad de mejorarla y, sobre todo, de hacerla viable en un proyecto de nacin. Las bondades de los cambios institucionales que incorporaron en Mxico la temtica ambiental como fueron la SSA, SEDUE y SEDESOL, SEMARNAP y SEMARNAT, como se mencion en el captulo: Gestin social y administracin pblica, no pueden soslayarse, si bien tuvieron y tienen algunas deficiencias, abrieron nuevas perspectivas para comprender la problemtica ambiental como elemento de un desarrollo sustentable. La modificacin al marco de organizacin de la administracin pblica federal para el desarrollo sustentable, debe considerar una reestructuracin administrativa de fondo en todos los escenarios en torno del tratamiento de lo ambiental y su articulacin con la dimensin econmica y social. Toda vez que el ambiente y su problemtica son asuntos de inters pblico, las instancias gubernamentales tienen una responsabilidad inmediata en su devenir, que no pueden eludir ms. En este sentido, la administracin pblica debe
"' CNUMAD. Agenda 21. Ro de Janeiro; Brasil, 1992
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explorar diferentes formas de aprehensin de la cuestin ambiental, que le permitan hacer su labor ms eficaz y eficiente, cumpliendo con los ideales de la sustentabilidad del desarrollo que se plantea en el PND 2001-2006. Una vez definida la Agenda de prioridades de las dependencias del gobierno federal y en particular de las dedicadas a la hacienda pblica, salud, agricultura, energa, medio ambiente, educacin, turismo, el desarrollo social, la economa, el trabajo, la seguridad pblica, etctera, se debe consensar la readecuacin del modelo administrativo con base en una concepcin de sustentabilidad y no al contrario. Sin embargo, la cuestin ambiental es transdisciplinaria, a la vez que transectorial, y no admite estructuras acotadas, por lo tanto se requiere de un rgano operativo, que identifique los asuntos ambientales con los respectivos ramos, por medio de un reordenamiento y fortalecimiento del esquema orgnico del gobierno federal. El objetivo del desarrollo sustentable deber por lo tanto, tener seguimiento por parte de una Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable (CNDS), cuya funcin sea, establecer las vas de vinculacin del quehacer de las diferentes secretaras de Estado en relacin con lo ambiental. En otras palabras, se encargara de realizar la adecuacin de la estructura orgnica de la administracin pblica para el desarrollo sustentable y trascender el enfoque fundamentalmente ambiental, que hasta ahora parece ser responsabilidad nica y exclusiva de la Semarnat. Esta Comisin tendra como eje conductor la Agenda 21-CNUMAD con sus respectivos captulos e indicadores de desarrollo sustentable y coordinara los esfuerzos de modernizacin de la administracin pblica federal, en su parte estrictamente cientfico-tcnica. Tendra suficiencia en su capacidad de gestin, evitando en todo momento ocasionar conflictos. Por lo tanto, no conviene subordinarla a alguna secretara de Estado; dependera directamente del Presidente de la Repblica y se conformara por miembros de la academia, la sociedad civil y el gobierno. La primera tarea de la Comisin sera la revisin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, con objeto de delimitar claramente nmero, naturaleza, alcance y asignacin de las atribuciones de las diversas dependencias y entidades en los asuntos ambientales, con el fin de proponer una estructura adecuada. Las conclusiones y recomendaciones de la Comisin giraran en torno de las caractersticas y atribuciones de los rganos de la administracin pblica en materia ambiental, las cuales deben ser congruentes y estar claramente definidas, con el fin de evitar duplicidades que generen ineficiencias e incertidumbre.
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El desarrollo sustentabh': nuevo paradigma para la administracin pblica
La CNDS tendr a su cargo la organizacin de una Conferencia Nacional sobre Desarrollo Sustentable, asimismo podr organizar reuniones de comits especiales y regionales, comits ad hoc, etctera, acerca de una amplia gama de asuntos relacionados con el desarrollo sustentable. Tendra intervencin en las convenciones internacionales sobre, poblacin y medio ambiente, financiamiento y desarrollo, agua, cambio climtico, destruccin de capa superior de ozono, las referentes a la biodiversidad y otras. Entre ellas tal vez ocupe un lugar importante la cuestin de la energa de origen fsil, cuyo uso afecta doblemente el desarrollo sustentable, por el hecho de que los yacimientos de petrleo y gas son agotables a determinado plazo. Resulta evidente la necesidad de una coordinacin institucional efectiva para las tareas que permitan la interpretacin correcta del paradigma del desarrollo sustentable. Una planeacin que permita hacer viable un nuevo esquema de administracin pblica con este enfoque debe realizarse de modo gradual. Implica una nueva etapa, en donde se promuevan modificaciones en el rubro de competencias de las dependencias gubernamentales segn el modelo vigente, de acuerdo con la complejidad de nuestra realidad ambiental, econmica y social, con la intencin de que haya una mayor concurrencia de esas instancias en el desarrollo con visin de sustentabilidad. Por lo tanto, una meta fundamental de esta Comisin sera la elaboracin y coordinacin del Programa Agenda 21 Mexicana y los indicadores de desarrollo sustentable.
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CONCLUSIONES.
es un concepto multidimensional, que incluye elementos econmicos, polticos, sociales e institucionales, as como aquellos relacionados con el uso de los recursos e impactos del medio ambiente. Por lo tanto, las cuestiones del desarrollo slo pueden ser tratadas con efectividad por la administracin pblica en el contexto de esta multidimensionalidad bsica, en la cual las interrelaciones complejas y dinmicas, de cada uno de estos elementos, puedan ser entendidas y tomadas en cuenta en los procesos de planificacin y toma de decisiones gubernamentales. El DS busca resolver los viejos problemas del desarrollo, pero con nuevas condicionantes que hacen ms compleja esta tarea. Superar la pobreza, mantener una mejora permanente de las formas de vida, lograr sociedades ms equitativas, han sido algunos de los principales objetivos del desarrollo. A todo ello, el DS agrega la necesidad de que tales propsitos se cumplan sin acelerar el deterioro del ambiente e incluso recuperando, en la medida de lo posible, los sistemas naturales degradados. Hoy resulta indispensable asumir que los problemas de la pobreza y la desigualdad vinculados al deterioro del medio ambiente conciernen al Estado, pero que deben tambin involucrar la participacin activa y responsable de la sociedad y de sus organizaciones. Una parte de la sociedad mexicana, con frecuencia, parece ignorar o desentenderse de esos problemas y muestra altos ndices de indiferencia y egosmo corporativo frente a la miseria e indefensin de casi la mitad de la poblacin, al pretender que la responsabilidad slo pertenezca al gobierno. Los dilemas persisten entre equidad y eficiencia; entre satisfacer las necesidades de estas generaciones y las futuras; entre cubrir metas cientficas y atender demandas ciudadanas. Lo cierto es que el rigor cientfico y acadmico debe ir de la mano con la responsabilidad de todos los sectores de la administracin pblica y la participacin ciudadana. Cmo atender, de manera sustentable, las necesidades de los 53 millones de pobres en Mxico en los prximos aos? Ese es el principal desafo que debe enfrentarse desde ahora. Las demandas ambientales plantean la cuestin de la participacin democrtica de la sociedad en la gestin de sus recursos actuales y potenciales, as como en el proceso de toma de decisiones en la administracin pblica para la eleccin de nuevos estilos de vida y la construccin de futuros posibles bajo los principios de 229
Ei desarrollo
independencia poltica, equidad social, diversidad tnica, sustentabilidad ambiental, equilibrio regional y autonoma cultural. Sabemos, de acuerdo con Antonio Yunes, que los fenmenos relacionados con el medio ambiente y el desarrollo son complejos y variados cuyo estudio exige enfoques interdisciplinarios y amplias bases de informacin, que en Mxico apenas empiezan a elaborarse.182 Es una necesidad obvia, que requiere revalorar el nivel terico del anlisis en este intento integral, econmico, social y ambiental por su doble funcin: establecer el cuadro general en el que se sita la relacin sociedad-naturaleza y permitir la interpretacin correcta del paradigma del desarrollo sustentable. La importancia de la reflexin paradigmtica, radica en el hecho de que orienta la investigacin, no slo en torno al modelo de desarrollo y sus diferentes manifestaciones, cambios y problemas sino para guiar la construccin de teoras fundamentales en el campo de la administracin pblica, con el fin de facilitar la transicin al desarrollo sustentable de una manera coordinada, con la participacin de la sociedad.
En el anlisis del pensamiento econmico, social y poltico relacionado con el sistema
natural se entiende que el concepto ms preciso de desarrollo incluye todos los aspectos de la vida humana y social, y no est limitado al estrecho enfoque que compara el desarrollo con el crecimiento econmico. Por lo comn la dimensin ambiental se ha estudiado ms como un elemento temtico, sin articularlo con la dimensin econmica y social. Desde hace tiempo, expertos y cientficos de diversas escuelas del pensamiento econmico y social, considerando el carcter finito de los recursos, han planteado lmites al crecimiento, como una va para mejorar el bienestar de la sociedad. En un sentido amplio, la CNUMAD {Nuestro futuro comn) se refiere a la redefinicin de las relaciones sociedad-naturaleza y en consecuencia a un cambio sustancial del propio proceso civilizatorio y seala que el objetivo del desarrollo sustentable es mejorar el nivel y la calidad de vida de la poblacin, en la actualidad y en las generaciones futuras, el cual debe fincarse en polticas integradas, que apunten en las siguientes dimensiones: La dimensin social del desarrollo sustentable, presupone la equidad y una comprensin de la interdependencia de las comunidades humanas. El componente econmico de la sustentabilidad, exige que las sociedades se encaminen por sendas de crecimiento econmico, que generen un verdadero
!
Yunes, Antonio. Medio ambiente: problemas y soluciones, op cit.
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aumento del ingreso, y no apliquen polticas a corto plazo que conduzcan al empobrecimiento a largo plazo. La dimensin ambiental del desarrollo sustentable, se fundamenta en el mantenimiento de la integridad y, por lo tanto, de la productividad a largo plazo de los sistemas que mantienen la infraestructura ambiental. La sustentabilidad ambiental exige el uso del capital ecolgico de forma tal que no disminuya la productividad de la naturaleza ni la contribucin general de los bienes y servicios ambientales al bienestar humano. En esta definicin se integran tres elementos: la cobertura de necesidades bsicas en la presente generacin, la capacidad de los sistemas naturales para lograrlo y la cobertura de las necesidades de generaciones futuras. Este es el camino alternativo para la credibilidad poltica y la gobernabilidad. En el mbito internacional se interpreta al desarrollo sustentable como un proceso que requiere un avance simultneo en cinco componentes:, econmico, humano, ambiental, tecnolgico e institucional. Estas dimensiones proporcionan un marco de referencia para discutir detalles especficos de cmo se debera transitar hacia el desarrollo sustentable en cada pas o regin (UICN-PNUMA, 1991).
La problemtica socioeconmica, ambiental e institucional, cuestiona a la sociedad
industrializada que ha dado lugar al consumo irracional de los recursos naturales en un proceso que aconseja mantener ciertas reservas respecto al oportunismo sobre el futuro de la sociedad. La escasez de recursos y exceso de desechos son el principio y fin de nuestra civilizacin industrial o, lo que es lo mismo, la problemtica ambiental evidencia la fragilidad de nuestro modelo de desarrollo. Los problemas del medio ambiente son los problemas del desarrollo, causados por un modelo de desarrollo inequitativo para las sociedades humanas y nocivo para los sistemas naturales. Este no solo es de ndole tcnico, sino social, poltico y de administracin pblica, lase marco institucional tal como ha quedado establecido, en los foros mundiales de Estocolmo, Ro de Janeiro y recientemente en Johannesburgo (agosto-2002), convocados por la CNUMAD. El futuro de las nuevas generaciones, es decir, la condicin de desarrollo sustentable, no puede depender del empleo tan predominante de carbn, petrleo y gas natural. El transporte, los procesos industriales, el comercio y los servicios, la agricultura, no podrn seguir creciendo a base de tales recursos de origen fsil que por una parte, son agotables, y por otra, constituyen el factor ms importante de aumento a largo plazo de la temperatura media de la atmsfera, o sea el llamado efecto invernadero. Se prevn graves consecuencias climticas y de contaminacin con efectos en la salud, redistribucin de actividades agropecuarias, inundacin de zonas costeras, desplazamiento de cientos de 231
millones de habitantes y reubicacin de establecimientos industriales y de otros sectores. La actividad econmica global depende de energa, en 80 por ciento por el empleo de combustibles fsiles y mientras los combustibles sustitutos no contaminantes o menos contaminantes no se produzcan en volumen suficiente y alcancen para un consumo creciente, las esperanzas de proteger el ambiente global, son limitadas: Las alternativas reales no son fciles de prever. Sin embargo el DS no es slo cuestin de reducir la dependencia de los energticos, en particular los ms contaminares, sino que abarca un amplio espectro de otras acciones nacionales, regionales y globales. Se destaca que por el nivel de actividad econmica sobre el territorio y la forma en que esta se lleva al cabo, las funciones ambientales que presta el capital ecolgico han devenido en bienes cada vez ms escasos, lo que las ubica por derecho propio dentro del mbito de competencia de la economa, como disciplina, que precisamente trata de la asignacin de recursos escasos. En trminos ms generales, a lo que estamos enfrentados es a una yuxtaposicin de procesos, es decir, estamos todava ante procesos de deterioro del medio rural, tpicos de un pas en vas de desarrollo; a problemas que provienen directamente de la vinculacin entre pobreza rural y deterioro ambiental; pero tambin a procesos asociados con el incremento del consumo y con el deterioro ambiental. Ello introduce dificultades a pases como el nuestro, donde an no existe la suficiente produccin de bienes y servicios, incluso en condiciones redistributivas. Sin embargo, es un hecho que en muchos casos se han rebasado ya los lmites de la sustentabilidad y en adelante los costos ambientales del crecimiento podran ser an ms elevados. Hoy parece ir en aumento la impaciencia de los pobres de Mxico y del mundo, y de los inconformes frente a los desastres ambientales. Hoy nos damos cuenta de que no hay forma de alcanzar las metas de la Agenda 21, adoptada por las Naciones Unidas, en materia de pobreza, agua, educacin, condiciones sanitarias y energa con programas e instituciones tan sectorizadas y los recursos financieros actuales. Hoy sabemos que las metas sociales, econmicas, ambientales e institucionales estn interrelacionadas: si no se abate la pobreza, ni se modifican los patrones de produccin y consumo, y se actualizan y democratizan las instituciones de la administracin pblica no es posible alcanzar un desarrollo sustentable. Si bien Mxico ha vivido un claro cambio institucional y normativo, no se ha desplegado la visin y el potencial reformador y movilizador de la agenda de sustentabilidad. El desempeo econmico ha sido insuficiente para revertir el
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deterioro socio-ambiental; los avances han sido ms relevantes en el equilibrio macroeconmico que en el bienestar social. Desgraciadamente el pas no es ahora ms sustentable social y econmicamente. La situacin ambiental tampoco muestra signos claros de avance, sino todo lo contrario. Tomemos conciencia, no es suficiente con aumentar la riqueza o mantener en equilibrio las variables macroeconmicas. Son indispensables polticas distributivas y correctivas, compensatorias de las injusticias, y desequilibrios seculares. Las dificultades para hacer efectivo un desarrollo sustentable crecen en la medida de la profundidad de los rezagos sociales existentes, y por tanto de la amplitud de las demandas que estn todava por cubrirse. Se volver ms complejo el problema si continan reproducindose patrones de consumo, valores culturales y esquemas tecnolgicos que propician el deterioro ambiental. Existen interrelaciones entre el crecimiento econmico y la desigualdad, o entre la pobreza y los problemas ecolgicos, o entre estos ltimos y el desarrollo industrial, tales interrelaciones ni son unvocas ni son simples. Todo ello nos coloca ante el nuevo paradigma de vincular la conversin productiva y de desarrollo tecnolgico, con una poltica demogrfica y otra de reorientacin del consumo para transitar hacia grados crecientes de sustentabilidad. La gestin social y la administracin pblica, consideran varios niveles de accin e invita a pensar y a relacionar procesos que aparentemente no tienen (tenan) nada que ver uno con el otro. En particular aquellos relacionados con la gestin pblica y la estructura econmica, con las decisiones polticas relativas a la tecnologa, la ciencia y al aprovechamiento de recursos naturales, a la transformacin de ecosistemas estratgicos y a la dinmica social. En Mxico las polticas ecolgicas y ms recientemente, las ambientales, no cuentan con una experiencia acumulada semejante a la relacionada con las polticas sociales. En los aos 1970 a 1980 la poltica ambiental transit de una orientacin meramente sanitaria, como respuesta a la contaminacin del aire en las grandes ciudades, de los cuerpos de agua y de los suelos, hacia un enfoque social y de proteccin del equilibrio ecolgico. Se trata de problemas y dificultades de los que apenas empezamos a ser verdaderamente conscientes y que por su propia naturaleza desbordan los marcos propiamente nacionales y exigen compromisos concertados con otros pases. Son, adems, cuestiones en un incipiente estado de elaboracin terica y poltica. Esto abre enormes espacios para la incertidumbre y la manipulacin ideolgica y poltica. Por regla general en la gestin de los diversos sectores de la administracin pblica, la dimensin ambiental es una tarea secundaria, desligada de las
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Cornilw Rojas Orozco
prioridades pblicas de la planeacin econmica nacional, mientras que en el

nivel de conciencia sobre el desarrollo sustentable que se acepta en el Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006 es especialmente bajo entre los ejecutores de decisiones pblicas. Baste sealar, la dificultad para evaluar los costos ecolgicos y sociales del crecimiento econmico, as como para incorporar al clculo econmico los criterios cualitativos y los diversos procesos de orden ecolgico, tecnolgico, cultural y social que caracterizan a los valores de una nueva racionalidad ambiental, lo cual ha implicado que la planificacin del desarrollo sustentable se haya restringido a la perspectiva de la contaminacin. Una de las dificultades iniciales ha sido la comprensin del medio ambiental como una totalidad de extraordinaria complejidad, al interactuar entre s los componentes de los ecosistemas con las actividades humanas. Los esfuerzos de los ltimos sexenios por establecer un nuevo modelo de administracin pblica para impulsar un desarrollo que promueva la utilizacin sustentable de los recursos naturales a un ritmo aceptable en trminos econmicos, sociales y ambientales han sido insuficientes. Es fundamental reconocer que la responsabilidad de los distintos mbitos de gobierno, Federal, Estatal y Municipal va mucho ms all de la generacin actual, y que deben actuar con una perspectiva de largo plazo; que los ritmos actuales de deterioro ambiental, de destruccin irracional de recursos no renovables y de prdida de la biodiversidad, representan una amenaza ominosa y efectiva para toda la sociedad, mucho ms compleja y difcil que la representada por el holocausto nuclear; asimismo, la posibilidad de optar por medidas de emergencia ambiental que, con base en nuevas leyes e instituciones, reviertan determinados procesos destructivos del medio ambiente. Estas reflexiones permiten formular, como propuesta, una estrategia de
administracin pblica para el desarrollo sustentable:
Ante el compromiso de todas las naciones (CNUMAD Nuestro Futuro Comn. Agenda 21), que exige el mximo esfuerzo de gobiernos y sociedades para transformar la gestin del ambiente y de los recursos naturales, medido y valorado desde el reconocimiento de las asimetras econmicas, sociales y culturales en cada pas y entre pases, se requiere urgentemente, a nivel global, que los gobiernos promuevan tres cambios adicionales en la actividad humana, a fin de garantizar la transicin hacia la sustentabilidad del desarrollo: El primero es un cambio fundamental en la intensidad del uso de los bienes y servicios ambientales a nivel global.
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El segundo nivel en el que el DS exige cambios fundamentales, se refiere al establecimiento de relaciones equitativas entre las sociedades del norte y las sociedades en desarrollo del sur. El tercer cambio se refiere a dar atencin al incremento de las presiones que las poblaciones en aumento ejercen sobre los recursos naturales y las capacidades productivas de sus respectivos pases. El DS no se instaurar a nivel global porque las Naciones Unidas se ocupen del asunto, sino porque en los gobiernos y las sociedades que representan, vayan asentndose las actitudes, polticas y programas que permitan generar los procesos que llevan a ese objetivo. Los resultados de la Cumbre de Johannesburgo muestran indicios de que el DS en su escala global, ir modificando los trminos de las relaciones internacionales, y nos coloca ante nuevos elementos en las negociaciones respectivas. La presin por la extraccin y consumo de los recursos naturales, reorganizar las relaciones internacionales y tendr una relevancia significativa en el nuevo orden global en el que nuestro pas deber desenvolverse con audacia en las prximas dcadas. En tal sentido, se deben disear polticas econmicas de largo plazo para negociar acuerdos que conviertan, en puntos a favor de la competitividad mexicana, los esfuerzos por lograr una produccin y consumo sustentables. Esto significara aportes para una sustentabilidad global con la Unin Europea, los Consejos de Cooperacin del Pacfico y los grupos de pases de Amrica Latina y el Caribe. La globalizacin actuar en doble sentido, aun en asuntos migratorios y no ser posible asumir actitudes de aislamiento. Los compromisos asociados a los nuevos acuerdos internacionales representan, para el gobierno de nuestro pas, una serie de protocolos, convenciones y acuerdos que requieren un mayor esfuerzo, pero tambin significan una mayor oportunidad para cuidar los procesos de deterioro y de mejora de la calidad ambiental, asociados a los procesos de globalizacin. Una de nuestras preocupaciones centrales debe ser alentar un anlisis ms profundo de los requerimientos que en Mxico supone el desarrollo sustentable, es decir, el proceso de cambio social que permita mejorar las condiciones de vida de todos los mexicanos en condiciones de mayor equidad y democracia, al tiempo que se propicia revertir el proceso de deterioro ambiental. El Estado debe asumir por sobre todo polticas generales ya sea mediante iniciativas del Poder Ejecutivo y en su caso del Poder Legislativo para asegurar el desarrollo sustentable as como para evitar desviaciones excesivas o peligrosas de las estrategias que con frecuencia se adoptan para acelerar el desarrollo; sin
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eludir que las polticas econmicas, como ya se ha afirmado, deben ir acompaadas de polticas sociales y ambientales. La integracin de polticas es uno de los requisitos fundamentales para poder articular iniciativas, esfuerzos, recursos econmicos, capacidades de gestin, no slo en el mbito federal de la administracin pblica, sino en los estatales y municipales, y con la sociedad misma. La premisa fundamental de este proceso es el mejoramiento de la administracin pblica para articular el esfuerzo nacional hacia el desarrollo. Supone la articulacin de polticas sectoriales de la administracin pblica como la econmica, desarrollo social, transporte, turstica, agropecuaria, forestal y pesquera, energtica, industrial, medio ambiente y recursos naturales, as como la cientfica y tecnolgica buscando la reorganizacin del conocimiento, de la manera de pensar y de relacionar saberes y disciplinas mediante cambios en la educacin que busque no slo el conocimiento sino tambin, y sobre todo, su articulacin y contextualizacin sociohistrica; y la transformacin de organizaciones e instituciones. Las orientaciones normativas institucionales de desarrollo sustentable, deben guiar el trabajo cientfico hacia innovaciones tecnolgicas que respeten los valores fundamentales de sustentabilidad, tales como la resistencia de los ecosistemas locales, la mitigacin de los impactos provocados por el cambio climtico, la eficiencia energtica y la seguridad alimentara impulsando, al mismo tiempo, la capacidad de las poblaciones locales de influir en los procesos de resolucin de problemas. El trnsito hacia el desarrollo sustentable en el pas depende del fortalecimiento de la capacidad de gestin institucional, particularmente en la disposicin de suficiente personal calificado. Por lo tanto la capacitacin debe considerar como principales destinatarios a los cuadros tcnicos y directivos del sector pblico, con sus instancias homologas de los gobiernos estatales y municipales, a fin de contribuir al desarrollo de las competencias y habilidades requeridas desde sus espacios de gestin. Desde esta perspectiva, la estrategia de sustentabilidad se construye sobre la base de un proceso gradual de integracin de polticas y el establecimiento de indicadores de sustentabilidad que conlleva acciones de cambio institucional en varios planos. Esta se da a travs de la incorporacin de enfoques ambientales y condicionantes de sustentabilidad en tos procesos de planeacin y en la misma formulacin de polticas relevantes de todos los sectores de la administracin pblica federal, de la extensin, de responsabilidades a lo largo de todos los organismos estatales, de la generacin de espacios permanentes de efectiva interaccin y coordinacin institucional (gabinetes y consejos especializados), lo 236
que presupone una nueva dimensin poltica, jurdica y tica, concientizacin y sensibilizacin entre los servidores pblicos, teniendo como base los programas sectoriales, o de gabinete que preside el Ejecutivo Federal, as como los convenios de coordinacin con los gobiernos estatales y municipales. Hace falta un mecanismo articulador de esta estrategia nacional vinculada a compromisos internacionales que tenga como una de sus metas la elaboracin, coordinacin y supervisin de la Agenda 21 Mexicana y ser enlace del gobierno de Mxico con la Comisin Mundial de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), presidida por el Presidente de la Repblica e integrada por representantes del gobierno, comunidad cientfica y sectores productivos. El tema del desarrollo sustentable y equitativo requiere, por una parte de un amplio foro de discusin nacional que es preciso en Mxico, y una reorganizacin de la estructura institucional de los tres mbitos de gobierno con el fin de facilitar la transicin a este nuevo modelo de desarrollo de una manera coordinada con la participacin de todos los sectores de la sociedad. Adoptar la sustentabilidad como norma poltica de gobierno significa afirmar una solidaridad entre el presente y el futuro de la nacin.
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Senado de la Repblica, LIX Legislatura
MESA DIRECTIVA
Sen. Enrique Jackson Ramrez (PRI), Presidente Sen. Carlos Chaurand Arzate (PRI), Vicepresidente Sen. Csar Juregui Robk-s (PAN), Vicepresidente Sen. Raymundo Crdenas Hernndez (PRD), Secretario Sen. Yolanda Gonzlez Hernndez (PRI), Secretaria Sen. Rafael Melgoza Radillo (PRD), Secretario Sen. Lydia Madero Garca (PAN), Secretaria Sen. Isabel Castellanos Corts (PVEM). Secretaria JUNTA DE COORDINACIN POLTICA Sen. Diego Fernndez de Cevallos, Coordinador del Grupo Parlamentario del PAN, Presidente Sen. Enrique Jackson Ramrez, Coordinador del Grupo Parlamentario del PRI Sen. Jess Ortega Martnez, Coordinador del Grupo Parlamentario del PRD Sen. Gloria Lavara Meja, Coordinadora del Grupo Parlamentario del PVEM Sen. Humberto Roque Villanueva, Partido Revolucionario Institucional Sen. Genaro Borrego Estrada, Partido Revolucionario Institucional Sen. Jorge Zermeo Infante, Partido Accin Nacional
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A . C
CONSEJO DIRECTIVO
PRESIDENTE ALEJANDRO CARRILLO CASTRO VICEPRESIDENTES SERGIO GARCA RAMREZ RICARDO GARCA GUZMN CONSEJEROS MIGUEL ALEMN VELAZCO GILDARDO CAMPERO CRDENAS FRANCISCO CASANOVA LVAREZ IRMA CU SARQUS MIGUEL DE LA MADRID HURTADO ALFREDO DEL MAZO GONZLEZ REGINA REYES RETANA MRQUEZ PADILLA ENRIQUE A. SALAZAR ABAROA FELIPE SOLS ACERO DIEGO VALADS ROS MARA ELENA VZQUEZ NAVA TESORERO MARIO MOISS ROZENSTEIN SZRAIBER SECRETARIO EJECUTIVO JOS R. CASTELAZO
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.C.
CONSEJO DE HONOR GUSTAVO MARTNEZ CABANAS ANDRS CASO LOMBARDO LUIS GARCA CRDENAS IGNACIO PICHARDO PAGAZA RAL SALINAS LOZANO ADOLFO LUGO VERDUZCO JOS NATIVIDAD GONZLEZ PARAS
MIEMBROS FUNDADORES
FRANCISCO APODACA JOS ATTOLINI ENRIQUE CAAMAO MUOZ ANTONIO CARRILLO FLORES MARIO CORDERA PASTOR DANIEL ESCALANTE GABINO FRAGA MAGAA JORGE GAXIOLA JOS ITURRIAGA GILBERTO LOYO RAFAEL MANCERA ORTIZ ANTONIO MARTNEZ BEZ LORENZO MAYORAL PARDO
ALFREDO NAVARRETE ALFONSO NORIEGA RAL ORTIZ MENA MANUEL PALAVICINI GUSTAVO R. VELASCO ALVARO RODRGUEZ REYES JESS RODRGUEZ Y RODRGUEZ RAL SALINAS LOZANO ANDRS SERRA ROJAS CATALINA SIERRA CASASS RICARDO TORRES GAYTN RAFAEL URRUTIA MILLN
EL DESARROLLO SUSTENTABLE: NUEVO PARADIGMA PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA Se termin de imprimir en los talleres de dgraphics impresos, 5365-3848, en diciembre de 2003 La edicin consta de 1,000 ejemplares. Diseo: Mara Teresa Segura, dgraphics

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EL DESARROLLO SUSTENTABLE: NUEVO PARADIGMA PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA

Cornelio Rojas Orozco

EL DESARROLLO SUSTENTABLE: NUEVO PARADIGMA PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA

Una tarea permanente...

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Ur ' na de las respuestas ms atractivas de las teoras del desarrollo actual es la

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environmental Politics. Manchester University Press, 1991

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para a administracin pblica

No. 4, pp. 759-782

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Cornelio Rojas Orozco

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NOTAS SOBRE EL CONCEPTO DE DESARROLLO SUSTENTABLE.

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El desarrollo sustentabk: nuevo paradigma para la administracin pblica

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Ll desarrollo sustentadle: nuevo paradigma para la administracin pblica

Cornelia Kons Oruzco

7 desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

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I. PENSAMIENTO ECONMICO, SOCIAL, POLTICO Y SISTEMA NATURAL

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Cornelm Rojas Orozco

' En Prades. op cit. pag. 51

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Cornelio Rojas Orozco

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"Garrido Pea. La Ecopolitica. Edit. Trotta. Madrid, 1997. pp. 310-314.

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Cornelio Rojas Orozco

P. Bifani, Desarrollo y medio ambiente, op.cit, 1980

El desarrollo sustentadle: nuevo paradigma para la administracin pblica

Cometi Rojas Orozco

Comisin Mundial de Desarrollo y Medio Ambiente, OurCommon..., op.cit, pp 4 y 9.